sou 2022 13

Godstransporter på väg

–vissa frågeställningar kring ett nytt miljöstyrande system

Betänkande av

Utredningen om ett nytt miljöstyrande system för godstransporter på väg

Stockholm 2022

SOU 2022:13

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2022

ISBN 978-91-525-0350-8 (tryck)

ISBN 978-91-525-0351-5 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Rådmannen Christoffer Andersson Calafatis förordnades från och med den 1 juni 2020 som särskild utredare. Uppdraget skulle ur- sprungligen redovisas senast den 30 september 2021. Genom tilläggs- direktiv den 19 augusti 2021 (dir. 2021:61) förlängdes utrednings- tiden till den 31 mars 2022.

Som experter förordnades från och med den 25 juni 2020 kvali- ficerade utredaren Elisa Abascal Reyes, Trafikanalys, kanslirådet Ulf Andersson, Infrastrukturdepartementet, departementssekreteraren Sandra Backlund, Finansdepartementet, kanslirådet, numera ämnes- rådet, Petter Dahlin, Miljödepartementet, strategen Jonny Geidne, Transportstyrelsen, utredaren Leila Kekkonen Hjalmarsson, Trans- portstyrelsen, rättsliga experten Anna Ljung, Skatteverket, strate- giska planeraren Birgitta Olausson, Trafikverket, kanslirådet Patrik Nylander, Infrastrukturdepartementet, departementssekreteraren Wilhelm Wojtasik, Näringsdepartementet och ämnesrådet Ann- Christine Ålander, Finansdepartementet. Elisa Abascal Reyes ent- ledigades från och med den 14 juni 2021. Samma dag förordnades kvalificerade utredaren Björn Olsson, Trafikanalys, som expert. Sandra Backlund entledigades från och med den 10 september 2021. Samma dag förordnades departementssekreteraren Karl-Anders Stigzelius, Finansdepartementet, som expert.

Som sekreterare anställdes från och med den 1 juni 2020 kammar- rättsassessorn Maria Sundberg, ämnesrådet Mats-Olof Hansson och nationalekonomen Karl-Anders Stigzelius. Karl-Anders Stigzelius entledigades fr.o.m. den 1 januari 2021.

Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. Deras bidrag med kunskap och erfarenheter inom aktuella rättsområden har varit mycket värdefulla. I betänkandet anges därför utredningen i stället för utredaren. Detta innebär dock inte att alla experter står bakom samtliga förslag och bedömningar.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Godstransporter på väg – vissa frågeställningar kring ett nytt miljöstyrande system (SOU 2022:13).

Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i mars 2022

Christoffer Andersson Calafatis

/Maria Sundberg

Mats-Olof Hansson

Innehåll

Förkortningar och förklaringar .............................................			13
Sammanfattning ................................................................			17
Summary ..........................................................................			25
1	Utredningens uppdrag och arbete................................		33
1.1	Utredningens uppdrag............................................................		33
1.2	Utredningens arbete ...............................................................		34
1.3	Vissa begrepp i betänkandet ...................................................		35
2	Bakgrund..................................................................		37
2.1	Inledning..................................................................................		37
2.2	Godstransporter......................................................................		37
2.3	Godstransporter på väg ..........................................................		39
	2.3.1	Det svenska vägnätet ...............................................	39
	2.3.2	Trafikarbetet på det statliga vägnätet .....................	40
	2.3.3	Den svenska lastbilsflottan .....................................	42

2.4Styrmedel på transportområdet som berör externa

effekter	.....................................................................................	43
2.4.1	Styrmedel avseende godstransporter på väg ..........	43

2.4.2Styrmedel avseende godstransporter på

	järnväg, till sjöss och med flyg ................................	45
2.4.3	Transportbidraget....................................................	46
2.4.4	Internaliseringsgrad.................................................	47

Innehåll

SOU 2022:13

2.5Utsläpp från tunga godstransporter på väg, järnväg

och sjöfart ...............................................................................		49
2.5.1	Utsläpp från tunga godstransporter på väg ...........	49
2.5.2	Utsläpp från järnväg................................................	51
2.5.3	Utsläpp från sjöfart.................................................	52
2.6 EU:s klimatpolitik ..................................................................		52

2.7Mål inom Sveriges miljö-, klimat-, transport-,

landsbygds- och näringspolitik..............................................

2.7.1Mål inom miljö- och klimatpolitiken (i

3.3EETS-direktivet och lagen om elektroniska

vägtullssystem.........................................................................

3.4Dagens tidsbaserade avgiftsuttag av tung lastbilstrafik

	i Sverige ...................................................................................	67
4	Det nya miljöstyrande systemet bör vara
	avståndsbaserat.........................................................	69
4.1	Inledning .................................................................................	69

4.2Alternativ som skulle kunna ersätta ett tidbaserat

SOU 2022:13		Innehåll
5	Skattepliktigt vägnät och beskattade vägar
	inom detta vägnät ......................................................	79
5.1	Inledning..................................................................................	79

5.2Kriterier för urval av vägar inom det skattepliktiga

vägnätet som bör omfattas av beskattning ............................	80
5.3 Det beskattade vägnätet .........................................................	85

5.4Bör det göras tillägg till det skattepliktiga vägnätet för

	att undvika avledning? ............................................................		91
6	Geografisk differentiering ...........................................		95
6.1	Inledning..................................................................................		95
6.2	Eurovinjettdirektivet och geografisk differentiering............		96
6.3	Differentiering mellan tätort och landsbygd.........................		98
	6.3.1	Inledning ..................................................................	98

6.3.2En definition av tätort i det nya miljöstyrande

systemet ...................................................................

6.3.3Proportioner mellan skattesatser för tätort

	och landsbygd ........................................................	111
6.4 Lägre skattenivå i glesbygdslän ............................................		118
6.4.1	Inledning ................................................................	118
6.4.2	Olika indelningar av Sverige .................................	119

6.4.3Utformningen av en alternativ geografisk

		differentiering ........................................................	121
	6.4.4	Proportioner mellan skattesatser för
		glesbygdslän och övriga län...................................	127
6.5	Samlad bedömning ................................................................		128
7	Differentiering utifrån fordonsegenskaper...................		131
7.1	Inledning................................................................................		131

7.2Differentiering efter fordonsegenskaper i dagens

svenska vägavgift...................................................................

132

7.3Differentiering utifrån fordonsegenskaper enligt

eurovinjettdirektivet .............................................................

132

Innehåll

SOU 2022:13

7.4 Vägslitageskattekommitténs förslag och bedömningar .....

135

7.5Finansdepartementets promemoria En ny inriktning

för beskattning av tung lastbilstrafik...................................

135

7.6Analys om differentiering utifrån fordonsegenskaper

i ett avståndsbaserat system .................................................

136

7.6.1Fordonsegenskaper att differentiera skatt

gentemot................................................................

136

7.6.2Motorfordonets vikt, antal hjulaxlar och

		draganordning .......................................................	137
	7.6.3	Buller......................................................................	139
	7.6.4	Olyckor/Trafiksäkerhet........................................	139
	7.6.5	Fordonsegenskaper som avspeglar utsläpp..........	139
7.7	Samlade slutsatser .................................................................		149
7.8	Sammanfattning av skattestrukturen ..................................		151
8	Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad
	kontroll av regelefterlevnad avseende yrkestrafik
	på väg	.....................................................................	155
8.1	Inledning ...............................................................................		155
8.2	Tunga godstransporter på väg – regelverk och kontroll ....		157
	8.2.1	Inledning................................................................	157
	8.2.2	Cabotagetransporter .............................................	158
	8.2.3	Vägdelen av kombinerade transporter .................	160
	8.2.4	Kör- och vilotider och färdskrivare......................	161

8.2.5Kontrollen av regelverket kring cabotagetransporter, kombinerade

	transporter, kör- och vilotider och
	färdskrivare ............................................................	163
8.3 Systemet för uttag av skatt och kontrollsystemet..............		165
8.3.1	Inledning................................................................	165
8.3.2	Belgien – Viapass...................................................	166
8.3.3	Nederländerna – HGVC ......................................	168

8.3.4Sammanfattning – systemet för uttag av skatt

och kontrollsystemet ............................................

169

SOU 2022:13

Innehåll

8.4Systemet för uttag av skatt och förbättrade möjligheter

till kontroll av andra regelverk .............................................

170

8.4.1Möjligheterna att använda informationen från

systemet för uttag av skatt ....................................

171

8.4.2Möjligheterna att använda det tekniska

systemet för uttag av skatt ....................................

175

8.5Kontrollsystemet och förbättrade möjligheter till

kontroll av andra regelverk...................................................

177

8.5.1Möjligheterna att använda informationen från

kontrollsystemet....................................................

177

8.5.2Möjligheterna att inhämta ytterligare information genom kontrollsystemet och

bygga ut det tekniska kontrollsystemet ...............

180

8.6Förbättrade möjligheter till kontroll – sammanfattande

bedömning och analys av möjliga alternativ........................		183
8.6.1	Inledning ................................................................	184

8.6.2Personlig integritet och förbättrade

möjligheter till kontroll.........................................

184

8.6.3För- och nackdelar med användningen av

	informationen från systemet för uttag av skatt
	respektive kontrollsystemet..................................	190
8.6.4	Slutsatser ................................................................	191

8.7Anpassning av teknik och administration till bestämmelser om skydd för personlig integritet samt

offentlighet och sekretess.....................................................		194
8.7.1	Inledning ................................................................	194

8.7.2Utredningens överväganden rörande systemet

för uttag av skatt....................................................

195

8.7.3Utredningens överväganden rörande

	kontrollsystemet....................................................	201
8.7.4	Behandling av personuppgifter .............................	210
8.7.5	Sekretess.................................................................	221

8.8Teknisk och administrativ lösning för förbättrad

kontroll av cabotagetransporter ...........................................		228
8.8.1	Utredningens förslag till lösning ..........................	229

Innehåll

SOU 2022:13

8.8.2Vilka ändringar och tillägg kan behöva göras i gällande författningar för att möjliggöra utredningens förslag till teknisk och

9.2.3Återbetalning – bedömning av förenligheten

9.5.3Skatteutgift för energiskatt på diesel

i motordrivna fordon ............................................

262

9.5.4Skatteutgift för energiskatt på naturgas och

gasol som drivmedel..............................................	263
9.6 Utgångsläge inför analysen ..................................................	263

9.6.1Antal berörda företag och ansökningar – en

uppskattning ..........................................................

263

9.6.2Hur stort belopp kan återbetalas av

	dieselskatten ..........................................................	265
9.6.3	Dieselskattens utveckling framöver .....................	266
9.7 Analys	....................................................................................	268
9.7.1	Inledning................................................................	268

9.7.2Möjligheten att införa ett

återbetalningssystem.............................................

269

SOU 2022:13

Innehåll

9.7.3Administrativ rimlighet med ett

		återbetalningssystem .............................................	269
	9.7.4	Samhällsekonomisk effektivitet............................	271
	9.7.5	Lämplighetsbedömning av ett
		återbetalningssystem för diesel för tunga
		vägtransporter........................................................	280
9.8	Slutsatser................................................................................		281
10	Elvägar och ett avståndsbaserat system för uttag
	av skatt...................................................................		283
10.1	Inledning................................................................................		283
10.2	Elvägar, tillträdeskontroll och debitering............................		284
	10.2.1	Elvägssystem och ansvarsfördelning ....................	284
	10.2.2	Närmare om tillträdeskontroll och debitering ....	284

10.3Ett avståndsbaserat system för uttag av skatt och tillträdeskontroll och debitering av kostnader för

	elvägar – en analys.................................................................		286
11	Konsekvensanalys....................................................		289
11.1	Inledning................................................................................		289
11.2	Syfte och alternativa lösningar .............................................		289
11.3	Vissa statistiska utgångspunkter ..........................................		291
11.4	Vissa övergripande geografiska effekter ..............................		294
11.5	Överflyttning av godstransporter på väg till järnväg
	och sjöfart..............................................................................		296
11.6	Effekter för företag...............................................................		298
	11.6.1 Begreppet konkurrenskraft och analysgrund ......		298
	11.6.2 Branscher med relativt höga kostnader för
		vägtransporter........................................................	299
	11.6.3	Åkerinäringen ........................................................	300
	11.6.4	Skogsnäringen........................................................	302
	11.6.5	Livsmedelsnäringen ...............................................	305
	11.6.6	Bygg och anläggning..............................................	308

Innehåll

SOU 2022:13


11.7	Effekter för klimatmål och miljön.......................................		309
11.8	Effekter på de transportpolitiska målen..............................		311
11.9	Effekter på landsbygdsmålen ...............................................		312
11.10	Samhällsekonomiska effekter ..............................................		313
11.11	Offentligfinansiella effekter.................................................		316
11.12	Effekter för myndigheter och de allmänna
	förvaltningsdomstolarna ......................................................		316
11.13	Effekter för den ekonomiska jämställdheten......................		317
Referenser.......................................................................			319
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2020:38...........................................	337
Bilaga 2		Kommittédirektiv 2021:61...........................................	353
Bilaga 3		Kartor m.m. ..................................................................	355

Förkortningar och förklaringar

Bärighet	Beskriver hur tunga fordon en väg eller
	bro i det allmänna vägnätet får belastas
	med. Det allmänna vägnätet är indelat i
	fyra bärighetsklasser.
Cabotage	Rätten för en transportör att utöva till-
	fälliga yrkesmässiga transporter på väg
	i ett annat EU-land än det där denne är
	etablerad.
CO2	Kemisk beteckning för koldioxid.
CoC	Certificate of Conformity (Intyg om
	överensstämmelser) är en handling där
	tillverkaren intygar att fordonet om-
	fattas av ett EU-typgodkännande.
Euro-utsläppsklass	En utsläppsklass för ett fordon baserat
	på de emissionskrav som fordonets
	motor uppfyller; ju renare fordon, desto
	högre utsläppsklass. För nya tunga last-
	bilar styrs klassning av avgasutsläppen
	av kolmonoxid, kolväten, kväveoxider
	och partiklar. Utsläpp av koldioxid in-
	går inte.

Förkortningar och förklaringar

SOU 2022:13

Eurovinjettdirektivet	Europaparlamentets och rådets direk-
	tiv 1999/62/EG av den 17 juni 1999 om
	avgifter för fordon för användningen
	av väginfrastrukturer, tidigare Europa-
	parlamentets och rådets direktiv
	1999/62/EG av den 17 juni 1999 om
	avgifter på tunga godsfordon för an-
	vändningen av vissa infrastrukturer.
Intermodala	Sådana transporter som är samman-
godstransporter	kopplade av två eller fler transportslag.
NOx	Kemisk betäckning för kväveoxider.
Priskänslighet	Mått på förändrad efterfrågan eller
(priselasticicitet)	utbud vid en prisförändring.
TEN-T	Transporteuropeiska transportnätet.
Trafikarbete	Trafikarbete beskriver mängden trafik
	inom ett visst område under en viss tid
	och uttrycks i enheten fordonskilo-
	meter.
Trafikintensitet	Antal fordon på en viss väg under en
	viss tidsperiod.
Transportarbete	Transportarbete beskriver transporter
	av personer eller gods inom ett visst
	område under en viss tid och uttrycks,
	för godstransporter, i enheten tonkilo-
	meter. En tonkilometer beräknas som
	en förflyttning av ett ton gods en kilo-
	meter.
VECTO	Vehicle Energy Consumption Calcula-
	tion Tool är en beräkningsmodell som
	EU-kommissionen utvecklat. Certifi-
	ering enligt dessa beräkningar ligger till
	grund för indelning i koldioxidutsläpps-
	klass för den specifika lastbilen.

SOU 2022:13

Förkortningar och förklaringar

Vägavgift	Med vägavgift avses enligt eurovinjett-
	direktivet ett bestämt belopp som ska
	erläggas för att ge fordonet rätt att
	under en given tid använda vissa infra-
	strukturer.
Vägtull	Med vägtull avses enligt eurovinjett-
	direktivet ett bestämt belopp som ska
	betalas för ett fordon, grundat på den
	tillryggalagda sträckan inom en viss
	infrastruktur och på fordonstyp, där
	erlagd betalning innebär att ett fordon
	får rätt att använda infrastrukturerna,
	och som består av en eller flera av föl-
	jande avgifter:
	a) en infrastrukturavgift,
	b) en trängselavgift, eller
	c en avgift för externa kostnader.
ÅDT	Årsmedeldygnstrafik i antal fordon per
	dygn i medel under ett år. Ger ett mått
	på trafikintensitet.

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att analysera utformningen av ett nytt miljöstyrande system som ett alternativ till den nuvarande euro- vinjettavgiften för godstransporter på väg och som kan bidra till att miljö- och klimatmålen nås, användas för uttag av skatt och bidra till förbättrad kontroll av regelefterlevnaden av yrkestrafiken. I utred- ningens uppdrag har ingått att analysera olika alternativ till den nu- varande eurovinjettavgiften, såsom ett avståndsbaserat system eller ett system som varken är tidsbaserat eller avståndsbaserat. Utred- ningen har också haft i uppdrag att föreslå hur sådana tekniska system och sådan information som införandet av ett nytt system skulle medföra skulle kunna användas för att skapa förbättrade möj- ligheter till kontroll av andra regelverk för yrkestrafik. Det har även ingått att analysera hur de tekniska systemen och administrationen av kontroll av såväl det nya systemet som regelefterlevnaden bäst an- passas till gällande svensk och EU-rättslig lagstiftning, behovet av att värna skyddet för den personliga integriteten och bestämmelserna om offentlighet och sekretess, samt vilka ändringar i gällande lagstiftning som skulle kunna göras för att underlätta detta. Vidare har i uppdraget ingått att utreda och lämna förslag på hur ett nytt miljöstyrande sy- stem bör avgränsas och differentieras geografiskt, åtminstone mellan tätort och landsbygd, och vilka effekter en sådan avgränsning och differentiering medför för olika delar av landet. I uppdraget har också ingått att analysera hur en differentiering utifrån fordons- egenskaper inom ramen för ett nytt miljöstyrande system kan ut- formas för att bidra till ökad miljöstyrning. Utredningen har även haft i uppdrag att analysera om det är juridiskt möjligt och om det är lämpligt att kombinera ett avståndsbaserat system med ett system för återbetalning av bränsleskatt och, för det fall ett sådant system

Sammanfattning

SOU 2022:13

bedöms möjligt och lämpligt, föreslå hur det i så fall bör utformas. Vidare har i uppdraget ingått att följa pågående arbete kring utveck- lingen av elvägar och i den utsträckning det är möjligt analysera om ett avståndsbaserat system skulle kunna spela en roll i samband med tillträdeskontroll och debitering av kostnader för elvägar.

Det nya miljöstyrande systemet bör vara avståndsbaserat

Ett av de grundläggande kriterierna för att uppfylla syftet med ett nytt miljöstyrande system är att utländska fordon ska ingå. Systemet ska även kompensera för budgetförsvagningen vid slopad eurovinjett- avgift (vägavgift). Stöd och olika typer av regleringar uppfyller inte dessa kriterium. Höjd fordonskatt kan kompensera för den budget- försvagning som en slopad vägavgift medför men utländska fordon ingår inte i ett sådant system. En höjd drivmedelsskatt kan bidra till att miljö- och klimatmålen nås. En höjd dieselskatt kan kompensera för budgetförsvagningen och i viss mån tas ut av utländska fordon men kan inte utjämna konkurrensvillkoren mellan svenska och utländska åkare eller bidra till förbättrad kontroll av regelefterlevnad. Möjlig- heten att utjämna konkurrensvillkoren och förbättra kontrollen finns däremot enbart inom ett avståndsbaserat system. Ett avståndsba- serat system har även i högre utsträckning möjlighet att beakta Sveriges särskilda geografiska förhållanden jämfört med höjd driv- medelsskatt. Utredningen anser att ett avståndsbaserat system är det enda alternativet som uppfyller de syften och krav som uppställs i kommittédirektiven och förordar därför ett avståndsbaserat system som alternativ till det nuvarande tidsbaserade systemet.

Skattepliktigt vägnät och beskattade vägar inom detta vägnät

Det skattepliktiga vägnätet ska omfatta europavägar, riksvägar och primära länsvägar. Inom det skattepliktiga vägnätet ska de vägar som har en trafikintensitet som understiger 500 tunga fordon per dygn som huvudregel undantas från beskattning. En utvärdering av väg- nätets omfattning och eventuell avledning bör göras en viss tid efter att det nya avståndsbaserade systemet för uttag av skatt har införts.

SOU 2022:13

Sammanfattning

Geografisk differentiering

Utredningen föreslår att med tätort ska avses de kommuner som ingår i Stockholms, Göteborgs och Malmös tätortsområden i enlig- het med Naturvårdsverkets zonindelning utifrån EU:s luftkvalitets- direktiv. En högre skatt ska tas ut på det beskattade vägnätet i dessa tätorter. Befolkningstätheten i dessa tätorter ligger inom det inter- vall som anges i eurovinjettdirektivets definition av tätort (eng. suburban), dvs. mellan 150 och 900 invånare per kvadratkilometer. Denna indelning kan anses vara väl avvägd utifrån syftet med en avståndsbaserad skatt.

Utredningen anser att differentieringen mellan dessa tätorter och landsbygd bör utformas som ett tätortstillägg i den avståndsbaserade skatten som speglar högre externa kostnader för luftföroreningar och buller för tätortskörning baserat på referensvärden bilaga IIIb i det reviderade eurovinjettdirektivet. Syftet med detta förslag är att externa kostnader från lastbilstrafiken i högre utsträckning täcks med en mer rättvisande prissättning.

Utredningen föreslår även att den avståndsbaserade skatten ska differentieras geografiskt utifrån län och en lägre skattenivå, gles- bygdsnivå, ska tas ut för vägar i län med låg befolkningstäthet (gles- bygdslän). Denna differentiering kan kombineras med förslaget om att en högre skatt ska tas ut på det beskattade vägnätet i tätorter.

Med glesbygdslän avses län där befolkningstätheten är under

30invånare per kvadratkilometer. Berörda län är Norrbottens, Jämt- lands, Västerbottens, Dalarnas, Västernorrlands, Gävleborgs, Värm- lands, Gotlands, Kalmar och Kronobergs län. Syftet med detta för- slag är att hänsyn tas till Sveriges särskilda förhållanden med relativt gles lastbilstrafik och långa transportavstånd inte minst avseende näringslivets konkurrenskraft.

Differentiering utifrån fordonsegenskaper

Sammanfattning

SOU 2022:13

Utredningen bedömer att den avståndsbaserade skatten bör dif- ferentieras utifrån fordonets, eller fordonskombinationens, total- vikt, Euro-utsläppsklasser och eventuellt antalet hjulaxlar.

I det reviderade eurovinjettdirektivet ställs krav på att en avstånds- baserad skatt ska differentieras utifrån vilken koldioxidutsläppsklass ett fordon tillhör, antingen genom en differentierad infrastruktur- avgift eller som en differentierad komponent i avgiften för externa kostnader. Differentieringen blir tvingande om inget unionsövergri- pande styrmedel införs som prissätter koldioxidutsläpp inom trans- portområdet.

Om den avståndsbaserade skatten måste differentieras utifrån fordonets koldioxidutsläppsklass bör det i den fortsatta beredningen utredas närmare hur denna differentiering ska utformas.

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad avseende yrkestrafik på väg

Uppgifterna om bl.a. gränspassager från systemet för uttag av skatt bör användas i syfte att förbättra möjligheterna till kontroll av regel- verket kring cabotagetransporter. Det är inte möjligt att använda informationen från systemet för uttag av skatt eller från kontroll- systemet, och inte heller de tekniska systemen, för att förbättra kon- trollen av kör- och vilotidsregleringen.

Utredningen gör bedömningen att kartpassningen och beräk- ningen av den avståndsbaserade skatten bör göras centralt hos avgifts- upptagaren, dvs. Transportstyrelsen. Utredningen lämnar förslag på en teknisk och administrativ lösning för hur en förbättrad kontroll av cabotagetransporter kan genomföras. I och med den centralise- rade beräkningen av den avståndsbaserade skatten har Transport- styrelsen information om samtliga tunga fordons positioner. Från dessa uppgifter kan uppgifter om bl.a. utländska fordons gräns- passager filtreras ut. Därigenom är det möjligt att se hur länge ett fordon har befunnit sig i landet och när det senast lämnade landet, vilket medför att fordon efter viss tid kan misstänkas för överträ- delse av cabotageregelverket (som från och med den 21 februari 2022 även gäller för vägdelen av kombinerade transporter). Utredningen föreslår att Polismyndigheten bör få tillgång till uppgifterna om de fordon som misstänks för överträdelse mot cabotageregelverket och

SOU 2022:13

Sammanfattning

även skälet till misstanken så att vägkontrollerna kan riktas in på dessa fordon. Vid fordons passage av kontrollstation bör även kon- trolleras om fordonet är misstänkt för överträdelse av cabotage- regelverket.

Återbetalning av bränsleskatt

Utredningen bedömer att det inte kan anses vara juridiskt möjligt att koppla ett system för återbetalning till den nya avståndsbaserade skatten. Däremot kan ett återbetalningssystem som inte har den kopplingen vara möjlig avseende en nedsättning av skatten på diesel för tunga fordon över 7,5 ton enligt nuvarande energiskattedirektiv. För förbrukning i sådana fordon skulle dock återbetalningsbeloppet bli begränsat då EU:s minimiskattenivåer för diesel måste uppfyllas. Med utgångspunkt från svenska skattenivåer på diesel, kan en åter- betalning maximalt medges med omkring 1 krona per liter.

Utredningen anser att ett återbetalningssystem visserligen är möj- ligt, i enlighet med nuvarande energiskattedirektiv, men att den admi- nistrativa rimligheten och den samhällsekonomiska effektiviteten kan anses som tveksam. Utredningen bedömer att ett återbetalnings- system i nuläget inte kan anses lämpligt.

Elvägar och det nya avståndsbaserade systemet

Tillträdeskontrollen i elvägssystemet består i att identifiera fordonen och deras behörighet att tillgodogöra sig el från elvägsanläggningen. Eftersom tillträdeskontrollen i elvägssystemet är starkt kopplad till själva elöverföringen till fordonet bedömer utredningen att ett av- ståndsbaserat system inte kan spela en roll när det gäller tillträdes- kontrollen.

När det gäller debiteringen av kostnader för elvägar föreslår Elvägs- utredningen i betänkandet Regler för statliga elvägar (SOU 2021:73) en metod för beräkning av brukaravgift som innebär att kostnader för drift och underhåll av elvägen fördelas utifrån elvägsanvändarens för- brukade kWh. Eftersom Elvägsutredningen avfärdat körsträcka som fördelningsgrund bedömer utredningen att ett avståndsbaserat sy- stem inte kan spela en roll i debiteringen av kostnaderna för elvägar.

Sammanfattning

SOU 2022:13

Konsekvenser

En avståndsbaserad skatt som ersätter den nuvarande tidsbaserade vägavgiften kan leda till minskat transportarbete men även ökad trans- porteffektivitet, t.ex. genom ytterligare incitament till samordnade godstransporter, ökad fyllnadsgrad, och ruttoptimering. En avstånds- baserad skatt kan bidra till att nå riksdagens klimatmål, men även vissa miljömål och transportpolitiska mål.

Analys på region- och kommunnivå visar att de mest kostnads- känsliga kommunerna vad gäller ökade transportkostnader på väg generellt sett ligger inåt landet, med relativt långa avstånd till kusten eller till järnväg. Ett antal kommuner i Norrbotten, Västerbotten och norra Dalarna, men också ett par kommuner utmed kusten i östra Småland, visar sig vara relativt kostnadskänsliga. Utredningen bedömer utifrån tillgängliga uppgifter att skogsindustrin, livsmedels- industrin och bygg- och anläggningssektorn påverkas mest då en av- ståndsbaserad skatt ersätter en vägavgift.

Det är sannolikt att utredningens förslag om avgränsning genom beskattat vägnät samt geografisk differentiering jämfört med om hela vägnätet beskattas och då med en enhetlig skattenivå kan vara gynnsamma för näringslivet i norra delarna av Sverige, men även i vissa mer glesbebyggda områden i södra Sverige.

Förslaget om förhöjd skatt på beskattat vägnät i tätort, dvs. de kom- muner som ingår i Stockholms, Göteborgs och Malmös tätorts- områden, kan bidra till minskat trafikarbete i dessa tätorter jämfört med alternativet utan sådan förhöjd skatt. Det medför att färre delar av befolkningen exponeras av utsläpp av luftföroreningar och buller. Omkring en tredjedel av Sverige befolkning bor i kommuner vars vägar omfattas av en förhöjd skatt.

Förslagen om lägre skattenivå i vissa glesbygdslän kombinerat med avgränsningen av det beskattade vägnätet medför att skogsnär- ingen inte i någon större utsträckning behöver drabbas av negativa effekter om en avståndsbaserad skatt ersätter vägavgiften. I gles- bygdslän bor cirka 10 procent av Sveriges befolkning. Allmänt sett är exponeringen för luftföroreningar och buller lägre i dessa län jäm- fört med de som är mer tätbefolkade.

Kombinationen av högre skatt i tätorter och en lägre skattenivå i glesbygdslän kan anses vara välriktad utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv.

SOU 2022:13

Sammanfattning

Förslaget avseende förbättrad kontroll av cabotagetransporter kan medföra viss minskad olaga transportverksamhet vilket kan bidra till att förbättra transportbranschens villkor.

Summary

Remit

The Inquiry was tasked with analysing the design of a new environ- mental tax system as an alternative to the current Eurovignette user charge for goods transport on roads that could potentially assist in achieving Sweden’s environmental objectives and climate goals, be used to levy taxes, and help improve monitoring of the compliance of heavy vehicle traffic with the regulations. The Inquiry’s remit included analysing various alternatives to the current Eurovignette charge, such as a distance-based system or a system that is neither time-based nor distance-based. The Inquiry was also tasked with proposing how such technical systems and the information that the introduction of a new system would lead to could be used to improve options for monitoring compliance with other regulatory frameworks governing heavy vehicle traffic. The Inquiry’s remit also included analysing how the technical systems and how the administration of checks in the new system as well as checks of compliance with regula- tions can best be adapted to current Swedish and EU legislation, the need to safeguard privacy protections and provisions on public access to information and secrecy, and what changes could be made to existing legislation to facilitate this. The remit additionally included investigating and proposing how a new environmental tax system should be delimited and geographically differentiated, between sub- urban and rural areas at least, and what effects such a delimitation and differentiation would have in different parts of the country. Furthermore, the remit included analysing how a differentiation based on vehicle characteristics within a new environmental tax system could be designed to make the tax more environmentally effective. The Inquiry was also tasked with analysing whether it is legally possible and appropriate to combine a distance-based system with a

Summary

SOU 2022:13

fuel tax refund system and, if such a system is deemed legally pos- sible and appropriate, to propose how it should be designed. The remit also included monitoring ongoing work on the development of electric roads and, to the extent possible, to analyse whether a distance-based system could play a role in controlling access to, and debiting the costs for, electric roads.

The new environmental tax system should be distance-based

For a new environmental tax system to serve its purpose, one of the fundamental criteria is the inclusion of foreign vehicles. The system must also compensate for the budgetary weakening that would result if the Eurovignette (user charge) were to be abolished. Financial support and various types of regulation do not satisfy these criteria. Higher vehicle taxes could compensate for the budgetary weakening resulting from the abolition of the user charge, but foreign vehicles are not part of such a system. A higher fuel tax could assist in achieving Sweden’s environmental objectives and climate goals. A higher diesel tax could compensate for the budgetary weakening, and foreign ve- hicles could be taxed to some extent, but this cannot level the playing field between Swedish and foreign hauliers, nor would it help to improve monitoring of compliance. While on the other hand, only a distance-based system has the potential to level the playing field and improve monitoring. A distance-based system also has a greater chance of taking into account Sweden’s special geographical con- ditions compared with a higher fuel tax. The Inquiry is of the opinion that a distance-based system is the only alternative that serves the pur- poses and fulfils the requirements set out in the Terms of Reference, and therefore recommends a distance-based system as an alternative to the current time-based system.

Taxable road network and roads taxed within this network

The taxable road network is comprised of European routes, trunk roads, and primary regional roads. Within this road network, as a gen- eral rule, those roads with a traffic intensity of less than 500 heavy vehicles per 24-hour period are exempt from taxation. The extent of

SOU 2022:13

Summary

the road network and any relieving roads should be assessed some time after the introduction of the new distance-based system for levying the tax.

Geographical differentiation

The Inquiry proposes that ‘suburban’ should refer to the munici- palities included in the suburbs of Stockholm, Gothenburg and Malmö in accordance with the Swedish Environmental Protection Agency’s zone classifications which are based on the EU Air Quality Directive (Directive 2008/50/EC). A higher tax will be charged on the road network subject to tax in these suburbs. The population density of these suburbs falls within the range set out in the Eurovignette Directive’s definition of suburban, i.e., between 150 and 900 inhabi- tants per square kilometre. This classification can be viewed as well- balanced in relation to the purpose of a distance-based tax.

The Inquiry is of the opinion that the differentiation between these suburban areas and rural areas should be in the form of a sub- urban supplement to the distance-based tax, to reflect the higher external costs of air pollution and noise for driving in suburban areas based on the reference values in Annex IIIb of the revised Euro- vignette Directive. The aim of this proposal is to better cover the external costs from heavy vehicle traffic with pricing that better reflects its true costs.

The Inquiry also proposes that the distance-based tax be differ- entiated geographically based on the county, and that a lower tax level, the rural level, should be applied to roads in counties with low population density (sparsely populated counties). This differenti- ation can be combined with the proposal that a higher tax be levied on the toll road network in suburban areas.

A rural county means a county where the population density is less than 30 inhabitants per square kilometre. The relevant counties in Sweden are Norrbotten, Jämtland, Västerbotten, Dalarna, Väster- norrland, Gävleborg, Värmland, Gotland, Kalmar and Kronoberg. The aim of this proposal is to take into account conditions that are par- ticular to Sweden, with relatively sparse heavy vehicle traffic and long haul distances, especially with regard to the competitiveness of Sweden’s economic activity.

Summary

SOU 2022:13

Differentiation based on vehicle characteristics

Under the revised Eurovignette Directive, taxation ought to be divided into an infrastructure charge and an external-cost charge. Differen- tiations in these two parts should be based on the registered details for vehicles and refer to fixed vehicle characteristics so that these registered details together give a tax level for the specific heavy vehicle.

The Inquiry assesses that the distance-based tax should be dif- ferentiated according to the mass of the vehicle or road train, Euro emissions classes and, potentially, the number of wheel axles.

The revised Eurovignette Directive requires that a distance-based tax be differentiated according to the CO2 emission class of a vehicle, either through a differentiated infrastructure charge or as a differen- tiated component of the external-cost charge. This differentiation will become mandatory if no EU-wide policy instrument is intro- duced to price CO2 emissions in the area of transport.

If the distance-based tax must be differentiated according to the vehicle’s CO2 emission class, further preparation should examine in more detail how to design this differentiation.

The new environmental tax system and better control of compliance by heavy vehicle traffic on roads

Information on, inter alia, border crossings from the tax collection system should be used in order to improve the possibilities of moni- toring the compliance of cabotage transport operations. It is not possible to use the information from the tax collection system or from the monitoring system, or the technical systems either, to im- prove monitoring of compliance with driving and rest period rules.

The Inquiry makes the assessment that the map orientation and calculation of distance-based taxes should be done centrally at the toll charger, i.e., the Swedish Transport Agency. The Inquiry pro- poses a technical and administrative solution for how better moni- toring of cabotage transport operations could be implemented. Since the distance-based tax is calculated centrally, the Swedish Transport Agency will have data on the positions of all heavy vehicles. Infor- mation about the border crossings of foreign vehicles among other things can be filtered out from these data. This makes it possible to

SOU 2022:13

Summary

see how long a vehicle has been in the country and when it last left the country, which means that after a certain period of time, vehicles may be suspected of being in breach of the cabotage regulations (which also apply to the roads section of combined transport opera- tions from 21 February 2022). The Inquiry proposes that the Swedish Police Authority should have access to details of vehicles suspected of violating the cabotage regulations and also the reasons for these suspicions so that roadside inspections can target these vehicles. When the vehicle passes a checkpoint, there should also be a check of whether the vehicle is suspected of breaching the cabotage regula- tions.

Refunding of fuel tax

The Inquiry assesses that it cannot be deemed legally possible to link a refund system to the new distance-based tax. On the other hand, a refund system without such a link may be possible in the form of a reduction in the diesel tax for heavy vehicles over 7.5 tonnes under the current Energy Tax Directive.

However, the refund amount for consumption in such vehicles would be limited, since compliance with the EU’s minimum levels of diesel tax is essential. Based on Sweden’s diesel tax levels, a maxi- mum refund of about SEK 1 per litre can be granted.

The Inquiry considers that although a refund system is possible under the current Energy Tax Directive, the administrative reason- ableness and social economic efficiency of such a system can be con- sidered questionable. The Inquiry assesses that in the current situation, a refund system cannot be seen as appropriate.

Electric roads and the new distance-based system

Access control in the electric road system consists of identifying vehicles and their permission to access electricity from the electric road facility for propulsion and battery charging. Since access con- trol in the electric road system is strongly tied to the actual trans- mission of electricity to the vehicle, the Inquiry assesses that a distance-based system cannot play any role in this access control.

Summary

SOU 2022:13

Concerning debiting the costs of electric roads, the Electric Roads Inquiry in its report Rules for state-owned electric roads (SOU 2021:73) proposes a method of calculating the user charge which means that the costs of operating and maintaining the electric road are allocated on the basis of the kWh consumed by the electric road user. Since the Electric Roads Inquiry dismissed the idea of using the distance driven as the basis for charging, the Inquiry assesses that a distance-based system cannot play any role in debiting the costs of electric roads.

Consequences

A distance-based tax that replaces the current time-based user charge may lead to reduced transport system work but also to increased transport efficiency, for example through additional incentives for coordinated goods transport, increased vehicle fill rates, and route optimisation. A distance-based tax can contribute to the achieve- ment of the Riksdag’s climate goals, as well as some of Sweden’s environental and transport policy objectives.

Analyses at the regional and municipal levels show that the muni- cipalities most sensitive to increased road transport costs are generally in the interior of the country, with relatively long distances to the coast or to a railway. A number of municipalities in Norrbotten, Västerbotten and the northern parts of Dalarna, but also a few muni- cipalities along the coast in eastern Småland, are apparently relatively cost-sensitive. Based on the available data, the Inquiry assesses that the forest industry, the food industry and the construction and engineering sector would be affected most by a distance-based tax replacing a road user charge.

It is likely that the Inquiry’s proposal to delimit the system by means of the toll road network and geographical differentiation, compared with the whole road network being subject to the tax and in that case at a uniform tax level, will be favourable to economic activity in the northern part of Sweden, but also in some more sparsely populated areas in southern Sweden.

The proposal for a higher tax on the suburban road network sub- ject to the tax, i.e., the municipalities in the suburban areas of Stockholm, Gothenburg and Malmö, could contribute to a reduction in traffic density in these suburban areas compared to the alternative

SOU 2022:13

Summary

without a higher tax. This means that fewer sections of the popu- lation would be exposed to emissions of air pollutants and noise. About one third of Sweden’s population lives in municipalities whose roads are covered by a higher tax.

The proposals for a lower tax level in some sparsely populated counties combined with delimiting the road network subject to the tax mean that the forest industry would not need to suffer any signi- ficant negative effects if a distance-based tax replaces the user charge. About 10 per cent of Sweden’s population lives in sparsely populated counties. In general, exposure to air pollution and noise in these counties is lower than in more densely populated counties.

The combination of a higher tax in suburban areas and a lower tax level in sparsely populated counties can be seen as being socio- economically well-targeted.

The proposal for improved control of cabotage transport opera- tions may result in a certain reduction in illegal transport operations, which may help to improve conditions in the transport industry.

1Utredningens uppdrag och arbete

1.1Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 16 april 2020 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att analysera utformningen av ett nytt miljöstyrande system som ett alternativ till den nuvarande eurovinjettavgiften för godstransporter på väg och som kan bidra till att miljö- och klimat- målen nås, användas för uttag av skatt och bidra till förbättrad kon- troll av regelefterlevnaden av yrkestrafiken (dir. 2020:38). Syftet med ett nytt miljöstyrande system som ett alternativ till den nuva- rande eurovinjettavgiften är enligt kommittédirektiven inte att sam- mantaget höja beskattningen eller avgiftsuttaget för godstransporter på väg utan att inom ramen för ett miljöstyrande system kunna kompensera för den budgetförsvagning som uppstår om den nuva- rande eurovinjettavgiften tas bort.

I utredningens uppdrag har ingått att analysera olika alternativ till den nuvarande eurovinjettavgiften, såsom ett avståndsbaserat system eller ett system som varken är tidsbaserat eller avståndsbaserat. I upp- draget har ingått att föreslå hur sådana tekniska system och sådan information som införandet av ett nytt system skulle medföra skulle kunna användas för att skapa förbättrade möjligheter till kontroll av andra regelverk för yrkestrafik. Det har även ingått att analysera hur de tekniska systemen och administrationen av kontroll av såväl det nya systemet som regelefterlevnaden bäst anpassas till gällande svensk och EU-rättslig lagstiftning, behovet av att värna skyddet för den personliga integriteten och bestämmelserna om offentlighet och sekretess, samt vilka ändringar i gällande lagstiftning som skulle kunna göras för att underlätta detta.

I uppdraget har ingått att utreda och lämna förslag på hur ett nytt miljöstyrande system bör avgränsas och differentieras geografiskt

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:13

och vilka effekter en sådan avgränsning och differentiering medför för olika delar av landet. I uppdraget har också ingått att analysera hur en differentiering utifrån fordonsegenskaper inom ramen för ett nytt miljöstyrande system kan utformas för att bidra till ökad miljö- styrning.

I uppdraget har ingått att analysera om det är juridiskt möjligt och om det är lämpligt att kombinera ett avståndsbaserat system med ett system för återbetalning av bränsleskatt och, för det fall ett sådant system bedöms möjligt och lämpligt, föreslår hur det i så fall bör utformas.

Vidare har i uppdraget ingått att följa pågående arbete kring ut- vecklingen av elvägar och i den utsträckning det är möjligt analysera om ett avståndsbaserat system skulle kunna spela en roll i samband med tillträdeskontroll och debitering av kostnader för elvägar.

Utredningen ska enligt kommittédirektiven vid framtagande av förslagen beakta att dessa ska ta hänsyn till Sveriges olika geografiska förutsättningar och främja näringslivets hållbara omställning och kon- kurrenskraft samt beakta behovet av samverkan mellan olika trafik- slag.

Uppdraget skulle ursprungligen redovisas senast den 30 septem- ber 2021. Genom tilläggsdirektiv den 19 augusti 2021 förlängdes ut- redningstiden till den 31 mars 2022 (dir. 2021:61). Kommittédirek- tivet återges i sin helhet i bilaga 1. Tilläggsdirektivet återges i bilaga 2.

1.2Utredningens arbete

Utredningen har till sin hjälp haft en expertgrupp bestående av exper- ter från Trafikanalys, Transportstyrelsen, Skatteverket, Trafikverket och Regeringskansliet. Utredningens arbete inleddes i juni 2020 och har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med experterna. Sammanlagt har utredningen haft sju sammanträden. Utredningens arbete har också förts framåt med hjälp av de under- handskontakter som sekreterarna haft med utredningens experter.

Utredningen har i enlighet med kommittédirektiven samrått med Transportstyrelsen, Trafikverket, Skatteverket, Trafikanalys, Polis- myndigheten och Naturvårdsverket.

Utredningen har inhämtat synpunkter och kunskap från företrä- dare för Viapass, BIL Sweden, Volvo, Scania, Skogsindustrierna,

SOU 2022:13

Utredningens uppdrag och arbete

Svensk Sjöfart, Transportföretagen, Transportarbetareförbundet, Sveriges Åkeriföretag, Tågföretagen, Fossilfritt Sverige, Energigas Sverige, Sund & Bælt Holding A/S, Svenskt Näringsliv, Närings- livets Transportråd, Kapsch TrafficCom AB och Företagarna.

Utredningen har fört en dialog med Utredningen om effektivare kontroller av yrkestrafik på väg (I 2019:04) och har även samrått med Elvägsutredningen (I 2020:04).

Vidare har utredningen, i enlighet med direktiven, hållit sig infor- merad om och beaktat relevant arbete som bedrivs inom utred- ningsväsendet och inom EU.

1.3Vissa begrepp i betänkandet

I detta avsnitt redogörs för några centrala begrepp i utrednings- direktiven och hur de tolkas och används i betänkandet.

Begreppet miljöstyrande tolkas som en styrning mot åtgärder som bidrar till att uppfylla miljörelaterade mål. Denna tolkning gör an- språk på att styrningen ska medföra adekvat effekt men nödvändigt- vis inte leda till ökad samhällsekonomisk effektivitet.

Begreppet extern kostnad är den kostnad för samhället i stort som förekomsten av externa effekter ger upphov till. Med externa effek- ter menas effekter av val och beslut om konsumtion eller produk- tion, som påverkar andra än de som fattar besluten. Dessa effekter kan vara positiva eller negativa. Till de externa effekter som uppstår i sam- band med vägtransporter räknas i regel klimatpåverkan (koldioxid- utsläpp), utsläpp av luftföroreningar (främst kväveoxider och par- tiklar), buller, vägslitage och olyckor. I vissa sammanhang brukar även trängsel betraktas som en extern effekt. Storleken på de externa effek- terna och därmed kostnaderna beror på flera faktorer, bl.a. körsträcka, fordonstyp, drivmedel, var och vid vilken tid på dygnet fordonet körs.

Med internalisering av externa effekter menas att aktörer ges incita- ment att ta hänsyn till de externa kostnaderna (eller nyttorna) på marginalen vid sina konsumtions- eller produktionsbeslut. För att internalisera en negativ extern effekt behöver ett styrmedel vara ut- format så att aktören kan väga in den externa kostnaden i sitt beslut. Internalisering av vägtrafikens externa effekter innebär att enskilda trafikanter genom t.ex. skatter och avgifter får stå för de kostnader som trafiken ger upphov till för samhället, t.ex. för miljöpåverkan,

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:13

vägslitage och buller. Internalisering kan ses som ett snävare begrepp än det ovan nämnda begreppet miljöstyrande då internalisering inne- bär styrning genom mer eller mindre direkt prissättning av den rele- vanta externa effekten. Det finns även en rad relevanta externa effekter som är svåra att prissätta. Ett bakomliggande motiv till att de externa effekterna ska internaliseras är också att det ska leda till högre grad av samhällsekonomisk effektivitet. Sammantaget talar detta för att internalisering inte kan användas synonymt med miljöstyrande.

Formuleringen i utredningsdirektivet på ett bättre sätt fånga upp s.k. externa kostnader kan tolkas som att de externa effekterna mer träffsäkert och i högre utsträckning ska internaliseras.

Begreppet mer rättvisande prissättning kan tolkas som en prissätt- ning som i högre grad beaktar skillnaden i externa kostnader mellan tätort och landsbygd och mellan olika typer av fordon och transport- slag.

2 Bakgrund

2.1Inledning

Utredningen har i uppdrag att analysera utformningen av ett nytt miljöstyrande system som ett alternativ till den nuvarande eurovin- jettavgiften för godstransporter på väg och som kan bidra till att miljö- och klimatmålen nås, användas för uttag av skatt och bidra till för- bättrad kontroll av regelefterlevnaden av yrkestrafiken. I syfte att utgöra en bakgrund till denna analys ges i detta kapitel en kortare beskrivning av Sveriges godstransporter följt av en närmare redo- görelse för godstransporterna på väg. Därefter görs en genomgång av styrmedel på transportområdet. Kapitlet innehåller också en beskriv- ning av utsläppen från tunga godstransporter på väg, järnväg och sjö- fart. Avslutningsvis redogörs för EU:s klimatpolitik och målen inom Sveriges miljö-, klimat-, transport-, landsbygds- och näringspolitik.

2.2Godstransporter

Sveriges godstransporter är koncentrerade till sex större stråk som av Trafikanalys bedöms vara robusta över tid. I dessa stråk beräknas upp- emot två tredjedelar av de svenska godstransporterna fraktas. Stråken överensstämmer i huvudsak med de svenska delarna av det transport- europeiska transportnätets (TEN-T) stomnät och övergripande nät.1

1I förordning (EU) nr 1315/2013 fastställs riktlinjer för utbyggnad av ett transeuropeiskt trans- portnät (TEN-T). Det transeuropeiska transportnätverket (TEN-T) syftar till att ta bort hin- der och flaskhalsar inom transportsektorn i EU för att kunna stärka EU:s inre marknad. Det transeuropeiska transportnätet består av det övergripande nätet och stomnätet. Det övergri- pande nätet ska säkerställa tillgänglighet och anslutbarhet för alla regioner i EU. Stomnätet består av de delar i det övergripande nätet som är strategiskt viktigast för att uppnå målen för utbyggnaden av det transeuropeiska transportnätet och som sammankopplar de strategiskt vik- tigaste urbana knutpunkterna samt andra knutpunkter (t.ex. hamnar, flygplatser och gränsöver- gångsställen). Båda delarna av nätet kommer att inbegripa samtliga transportsätt och deras sam- manlänkningar.

Bakgrund

SOU 2022:13

•Stråk 1: Ett nordsydligt vägstråk Luleå–Mälardalen–Malmö/ Trelleborg med förlängning utomlands till kontinenten,

•Stråk 2: Sjöfarten längs Östersjökusten,

•Stråk 3: Göteborg–Stockholm (i stort E20, riksväg 40, E4 och Västra stambanan) med förlängningar från Göteborg västerut och från Stockholm österut,

•Stråk 4: från Norrland via Hallsberg till Göteborg (bl.a. Bergslags- banan, godsstråket genom Bergslagen, E18 och riksväg 56),

•Stråk 5: längs västkusten Norge–Göteborg–Malmö–Svinesund– Trelleborg, Västkustbanan med fortsättning i Norge och

•Stråk 6: Malmbanan med sjöfartsförbindelse från Narvik i Norge.2

Av de sex större stråken är det fyra som är vägbaserade och aktua- liseras för en avståndsbaserad skatt på väg.

Det finns drygt 30 kombiterminaler för omlastning mellan väg- och järnvägstransporter, som hanterar både trailers, containers och växelflak. De flesta kombiterminaler är lokaliserade i södra Sverige. Över tid har såväl kombiterminaler som lastbilsterminaler blivit färre och större. Små terminaler läggs ner eller specialiseras mot en viss typ av gods.3

EU har pekat ut kärnhamnar i TEN-T som anses vara strategiskt viktiga och särskilt prioriterade och som knyter an till det europeiska stomnätverkets s.k. korridorer. Fem av dessa kärnhamnar ligger i Sverige och tillhör Skandinavien–Medelhavskorridoren: hamnarna i Luleå, Stockholm, Göteborg, Malmö och Trelleborg. Dessa hanterar tillsammans drygt 60 procent av godset i containrar och på trailers till och från Sverige.4

I tabell 2.1 redovisas fördelningen av transportabetet (last i ton och körda fordonskilometer) mellan olika trafikslag.

2Trafikanalys (2016a) s. 33.

3Regeringen (2018) s. 12.

4Regeringen (2018) s. 10.

SOU 2022:13Bakgrund

Tabell 2.1	Trafikslagens andelar av transportarbetet 2020
	Procent

Trafikslag		Godstransporter
Vägtrafik		52
Bantrafik	20

Sjöfart		28
Luftfart	<0,1
Samtliga		100

Källa: Trafikanalys (2021i) s. 3.

Godstransporter med flyg som startar och landar på svenska flyg- platser är volymmässigt obetydligt och får snarare ses som ett kom- plement när behov finns av snabba transporter av tidskritiska och dyrare varor, t.ex. reservdelar till industrin, exotiska frukter, elektro- nik, medicin, mode samt e-handelsvaror.5

I följande bakgrund och i betänkandet tas inte flyget med då flyg- frakten endast utgör en liten andel av transportarbete. Enligt kom- mittédirektiven ska överflyttning från väg till sjöfart och järnväg beaktas.

2.3Godstransporter på väg

2.3.1Det svenska vägnätet

Det svenska vägnätet består, förutom broar, tunnlar, färjleder och cykelvägar, av cirka 98 500 kilometer statliga vägar, cirka 43 000 kilo- meter kommunala vägar och gator samt cirka 480 000 kilometer enskilda vägar.6

Det statliga vägnätet kan indelas i Europavägar, riksvägar och läns- vägar.7 Europavägarna anges med ett E med ett efterföljande ett till tresiffrigt tal och de passerar genom flera europeiska länder. Europa- vägarna håller ofta en relativt hög standard, dock kan det förekomma

5Trafikanalys (2021i) s. 5.

6Sammanställningen baseras på uppgifter som Trafikverket har tagit fram ur NVDB (nationell vägdatabas).

7Europavägarna har sin grund i den europeiska överenskommelsen om trafik på internatio- nella huvudvägar, som undertecknades i Genève den 15 november 1975. När det gäller riksvägar får Trafikverket enligt 6 kap. 9 § vägförordningen (2012:707) meddela föreskrifter om vilka vägar som ska vara riksvägar. Övriga vägar är länsvägar.

Bakgrund

SOU 2022:13

vägsträckor med lägre standard inom denna vägkategori där trafik- flödena är lägre.

Riksvägar är rikstäckande som främst förbinder större regionala centra och har vägnummer mellan 1 och 99. Riksvägarna håller ofta en relativt hög standard och passerar ibland genom flera län. Dock kan det förekomma vägsträckor med lägre standard även inom denna vägkategori där trafikflödena är lägre.

Primära länsvägar, är vägar som förbinder större kommunala centra med närliggande storstadsområde eller primära centra, de har vägnummer mellan 100 och 499 och går huvudsakligen inom ett län. De primära länsvägarna har ingen enhetlig standard och har generellt en högre standard jämfört med de övriga länsvägarna.8 Det statliga vägnätet fördelas på 670 mil Europavägar, 885 mil riksvägar och 8 295 mil länsvägar.

2.3.2Trafikarbetet på det statliga vägnätet

För trafikarbetet (antal körda fordonskilometer) på det statliga väg- nätet redovisas en fördelning mellan olika vägkategorier i tabell 2.2.

Itabellen anges trafikarbetet både för svensk- och utlandsregistre- rade lastbilar.

Tabell 2.2	Lastbilars trafikarbete och fördelning på olika statliga
	vägar 2020
	Miljoner fordonskilometer

		Trafikarbete	Fördelning
Europaväg		1 723	46 %
Riksväg	974		26 %
Primär länsväg		487	13 %
Övrig länsväg	562		15 %

Summa		3 745	100 %

Källa: Egen bearbetning med utgångspunkt från Trafikanalys (2021h) och SOU 2017:11 s. 127 fördelningen i tabell 4.1.

8Från Trafikverket (2014) s. 40.

SOU 2022:13

Bakgrund

Av lastbilars totala trafikarbete på det svenska vägnätet, dvs. statligt, kommunalt och enskilda vägar, körs cirka 15 procent på kommunala vägar. Endast en liten del körs på enskilda vägar. För den tunga last- bilstrafiken är andelen sannolikt lägre än 4 procent.9

De svenskregistrerade tunga lastbilarna genomförde totalt knappt

43 miljoner godstransporter under 2020, inom och utom Sverige. Det totala trafikarbetet dessa godstransporter uppgick till drygt 3 100 mil- joner kilometer. Det betyder att en transport med en svenskregi- strerad tung lastbil var i genomsnitt 73 kilometer lång.10

I tabell 2.3 anges trafikarbetet på svenska vägar (statliga, kommu- nala och enskilda vägar) fördelat på lastbilars vikt vad avser både svensk- och utlandsregistrerade lastbilar.

Tabell 2.3 Trafikarbete för tunga lastbilar på svenska vägar 2000, 2010, 2015, 2019 och 2020

Miljoner fordonskilometer

År	Lastbil, totalvikt	Lastbil, totalvikt	Lastbil, totalvikt	Summa
	3,5 ton – 16 ton	16 ton – 26 ton	över 26 ton
2000	581	2 160	1 593	4 335
2010	409	1 258	2 992	4 659
2015	357	921	3 325	4 604
2019	314	741	3 713	4 768
2020	295	663	3 666	4 624

Källa: Trafikanalys (2021h).

Bland tunga lastbilar i trafik kan man observera en förskjutning mot tyngre lastbilar. Trafikarbetet med tunga lastbilar med totalvikt över 26 ton har de senaste 10 åren ökat med 22 procent. Dessa lastbilar stod 2020 för cirka 80 procent av det totala trafikarbetet för tunga last- bilar.

Det finns dock inga aktuella uppgifter om andelen trafikarbete för utlandsregistrerade tunga lastbilar.11 Befintlig statistik tyder på att omkring 20 procent av trafikarbetet utförs av utländska fordon.12

9SOU 2017:11 s. 126–127.

10Trafikanalys (2021f) s. 2.

11Trafikanalys genomför en översyn med viss förbättring av statistikskattningar och avser att publicera uppdaterad statistik om utländska lastbilar den 31 mars 2022, vilket är efter detta betänkande är tryckt.

12Se SOU 2017:11 s. 137.

Bakgrund

SOU 2022:13

För utländska lastbilars transporter av gods, se kapitel 11 Konsekvens- analys.

2.3.3Den svenska lastbilsflottan

De tunga lastbilarna i trafik var 84 333 i slutet av 2020. Av de tunga lastbilarna hade 61 procent tillstånd för s.k. yrkestrafik.

I den tunga svenskregistrerade lastbilsflottan var cirka 97 procent dieseldrivna 2020 och i övrigt huvudsakligen gas-, bensin-, el- och etanoldrivna. För utvecklingen av lastbilsflottan, se tabell 2.4.

Tabell 2.4 Tunga lastbilar i trafik efter drivmedel 2011, 2014, 2017 och 2020

År1)	Diesel	Bensin	El	El-	Etanol	Gas	Övriga	Totalt	Andel
				hybrider2)					diesel
2011	78 865	1 239		2	20	554	59	80 739	97,7 %
2014	77 523	1 117		22	34	812	36	79 544	97,5 %

2017	81 050	1 009	1	27	57	855	26	83 025	97,6 %
2020	82 030	970	29	24	81	1 181	18	84 333	97,3 %

1)Vid slutet av året.

2)Exklusive s.k. mildhybrider.

Källa: Trafikanalys (2021b), Excelfil tabell LB 10.

Av tunga fordon som registrerades i Sverige under 202113 var 6 962 (89,8 procent) dieseldrivna, 18 bensindrivna (0,2 procent), 248 el (3,2 procent), 22 elhybrid (0,3 procent), 9 etanol (0,1 procent) samt 495 (6,4 procent) gas. 456 av de dieseldrivna, 200 av de eldrivna, 20 av hybriderna och 147 av de gasdrivna var tunga bussar. Resten tunga lastbilar.14

I tabell 2.5 anges en prognos för utvecklingen av den tunga last- bilsparken avseende Euro-utsläppsklass. För tunga lastbilar styrs klass- ning av avgasutsläppen av kolmonoxid, kolväten, kväveoxider och par- tiklar. Utsläpp av koldioxid ingår inte. Ju renare fordon, desto högre utsläppsklass.

13Avser utöver nyregistrering även direktimport och import av begagnade fordon.

14Trafikverket (2022b) s. 8.

SOU 2022:13Bakgrund

Tabell 2.5		Svenska tunga lastbilar i trafik fördelat på Euro-utsläppsklass,
		2015–2020, prognos för 2021–2024
		Procent

	2015	2016		2017	2018	2019	2020	2021*	2022*	2023*	2024*

Euro V	11		11	11	10	9	8	7	6	5	3
Euro VI	12	20		27	35	42	48	54	60	66	71

Övriga
klasser
eller			69	62	55				34
saknas	77		69	62	55	48	43	39	34	30	26

Anm. * markerar att uppgiften är en prognos.

Källa: Trafikanalys (2021g) Tabeller för korttidsprognoser 2021, tabell LLB4.

Ungefär hälften av den svenska tunga lastbilsparken bestod av Euro VI fordon 2020. Av prognoser för 2024 framgår att övervägande delen av den tunga lastbilsparken kommer att bestå av Euro VI fordon (71 procent) och Euro V och sämre utsläppsklasser fasas successivt ut. Tunga fordon som är nyregistrerade de fem senaste åren körs dessutom längre körsträckor än äldre fordon.

2.4Styrmedel på transportområdet som berör externa effekter

2.4.1Styrmedel avseende godstransporter på väg

Det finns en rad styrmedel som berör externa effekter från tunga lastbilar. Förutsättningarna för flera av styrmedlen regleras på EU- nivå. Eurovinjettdirektivet sätter bl.a. ramarna för hur ett medlems- land kan ta ut infrastrukturavgifter och avståndsbaserad skatt på tunga lastbilar, förutsättningar för drivmedelsbeskattningen bestäms av Energiskattedirektivet15, och utsläppsrättshandel för växthusgas- utsläpp bedrivs inom ramen för EU:s system för handel med utsläpps- rätter16. Energiskattedirektivet och EU:s system för handel med utsläppsrätter genomgår för närvarande större revisioner, där kom- missionen bl.a. föreslår att utsläpp från vägtransporter ska ingå i ett

15Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskaps- ramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet.

16Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen och om ändring av rådets direk- tiv 96/61/EG.

Bakgrund

SOU 2022:13

helt nytt utsläppsrättshandelssystem. Ytterligare lagstiftning på EU- nivå som utredningen beaktar är regelverket kring utsläppskrav på nya tunga lastbilar17.

Nedan listas de huvudsakliga nationella styrmedel som för när- varande direkt eller indirekt kan bidra till att väganvändaren betalar för sina externa kostnader.

•Koldioxidskatt. Prissätter utsläpp av koldioxid från förbränning av fossila drivmedel.

•Energiskatt. Har historiskt sett varit fiskal men har gradvis fått en all mer resursstyrande karaktär.

•Utsläppsrättshandel. Prissätter växthusgasutsläpp (från elpro- duktion till elfordon).

•Vägavgift. Vägavgift påförs lastbilar med en totalvikt på minst 12 ton eller lastbilar med en totalvikt på minst 7 ton som är försedda med draganordning. Tidsbaserad och differentierad efter antal hjul- axlar, Euro-utsläppsklass och draganordning. Ger incitament till fordon med lägre utsläpp av luftföroreningar.

•Fordonsskatt. För tunga lastbilar bestäms fordonsskatten med hänsyn till om lastbilen är vägavgiftspliktig eller inte. Skattens stor- lek påverkas också av skattevikt, drivmedel, antal hjulaxlar och draganordning.

•Infrastrukturavgift. Tas ut för att finansiera bygget av en ny bro, väg eller tunnel. Den som använder infrastrukturen är med och beta- lar för den. Systemet för infrastrukturavgifter i Sverige omfattar Motalabron och Sundsvallsbron.

•Trängselskatt. Tas ut i Stockholm och Göteborg. Huvudsyftet med skatten är att öka framkomligheten för vägtrafiken. Den bidrar även till minskat buller och minskade utsläpp av föroreningar från vägtrafiken samt till finansiering av infrastruktur i berörda regioner.

Även om systemet med reduktionsplikt inte direkt verkar genom en prissättningsmekanism är det också relevant i sammanhanget då det indirekt påverkar priset på bensin och diesel. Reduktionsplikten inne-

17Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1242 av den 20 juni 2019 om faststäl- lande av normer för koldioxidutsläpp från nya tunga fordon och om ändring av Europaparlamen- tets och rådets förordningar (EG) nr 595/2009 och (EU) 2018/956 och rådets direktiv 96/53/EG.

SOU 2022:13

Bakgrund

bär att drivmedelsleverantörer varje år ska minska växthusgasut- släppen från bensin och diesel genom inblandning av hållbara bio- drivmedel.18 Inom reduktionsplikten finns en skyldighet att minska utsläppen av växthusgaser från drivmedel i ett livscykelperspektiv.

Det finns även andra nationella styrmedel inom transportom- rådet i form av stöd som syftar till att minska miljöbelastningen från godstransporter på väg, och som därmed också är relevanta för utred- ningen att beakta. Bland dessa återfinns bl.a. stöd för marknads- introduktion av ny teknik med låga utsläpp (t.ex. Klimatpremier till miljölastbilar och eldrivna bussar och arbetsmaskiner19 och Klimat- klivet20), liksom stöd till laddinfrastruktur m.m. för tunga transporter21.

2.4.2Styrmedel avseende godstransporter på järnväg, till sjöss och med flyg

För godstågstrafiken betalas banavgifter till Trafikverket. Dessa av- gifter ska täcka kostnader som är en direkt följd av tågtrafik och internaliserar externa marginalkostnaderna i viss utsträckning. De avståndsbaserade och trafikvolymrelaterade avgifterna utgörs av tåg- lägesavgiften som tas ut per tågkilometer och spåravgiften som tas ut per bruttotonkilometer. Tåglägesavgiften har tre nivåer som är spe- cifika för olika järnvägssträckor och har som utgångspunkt tilldelad kapacitet. Den höga nivån tas främst ut på södra och Västra stam- banan samt västra kustbanan.22

Handeln med utsläppsrätter påverkar järnvägen genom att elpro- duktionen ingår i handelssystemet. Därmed betalar järnvägen för sina koldioxidutsläpp vid eldrift. Vid dieseldrift betalas dock ingen koldioxidskatt.

För sjöfarten betalas farledsavgifter och lotsavgifter till Sjöfarts- verket och hamnavgifter till hamnarna. Sjöfartsverket har från den 1 januari 2018 infört ett nytt avgiftssystem som bl.a. syftar till en högre och mer omfattande miljöprofil.23 Sjöfartens avgifter är i huvud- sak finansierande och hamnavgifter ingår i den berörda kommunens

18Förordning (2018:195) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodriv- medel i bensin och dieselbränslen.

19Förordning (2020:750) om statligt stöd till vissa miljöfordon.

20Förordning (2015:517) om stöd till lokala klimatinvesteringar.

21Prop. 2021/22:1, Utgiftsområdena 20 Allmän miljö- och naturvård och 21 Energi.

22Se karta i Trafikanalys (2018c) s. 173.

23Regeringen (2018) s. 16.

Bakgrund

SOU 2022:13

budget. Det finns styrande inslag genom rabatter kopplade till låga utsläpp. Vissa farleder upprätthålls genom subvention, dock utan större effekt på kapaciteten.

För bränsle som används vid yrkesmässig sjöfart betalas ingen energi- eller koldioxidskatt. Från 2015 infördes ett nytt administra- tivt styrmedel genom IMO:s beslut om begränsning av svavelhalten i fartygsbränsle. Svaveldioxidutsläpp från fartyg som trafikerar Öster- sjön och Nordsjön regleras av de krav på högsta svavelhalt i marina bränslen som gäller inom svavelkontrollområden (SECA).

Det finns även stöd för att stimulera överflyttning av godstrans- porter från väg till sjöfart24, respektive järnväg.25

2.4.3Transportbidraget

Transportbidraget ska kompensera för kostnadsnackdelar beroende på långa transportavstånd för företag i Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Bidraget ska även stimulera till höjd förädlingsgrad för berörda företag. Tillväxtverket ansvarar för administrering och uppföljning. Bidrag kan sökas för uttransporter av hel- och halvfabrikat som har genomgått betydande bearbetning eller intransporter av råvaror och halvfabrikat som ska genomgå betydande bearbetning.

Internationella transporter ingår, dock ges bidraget endast för transportdelen inom Sverige. Transportavståndet i Sverige ska över- stiga 401 kilometer, men om transporten delvis har utförts inom Finland eller Norge, får den finska eller norska sträckan tillgodo- räknas.

Bidraget uppgår till mellan 10 och 45 procent av transportkost- naden beroende på var arbetsstället befinner sig. Intransportbidrag är fem procentenheter lägre än uttransportbidrag. Maximalt belopp per arbetsställe är 15 miljoner kronor per kalenderår. Exempel på kostnader som är bidragsberättigade är drivmedelstillägg, farledsavgift, inrikes hamn- och terminalavgifter.

24Förordning (2018:1867) om miljökompensation för överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart.

25Förordning (2018:675) om miljökompensation för godstransporter på järnväg.

SOU 2022:13

Bakgrund

Under 2019 betalades cirka 440 miljoner kronor ut varav 87 pro- cent till vägtransporter (även kombitransporter), 7 procent till järn- vägstransporter och 5 procent sjötransporter.26

2.4.4Internaliseringsgrad

Trafikanalys har i uppdrag av regeringen att varje år redovisa i vilken utsträckning transportsektorns samhällsekonomiska marginalkost- nader är internaliserade genom rörliga skatter. Enligt regeringens pro- position Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93) är en av de grundläggande principerna för transportpolitiken att tra- fikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångspunkt när transportpolitiska styrmedel utformas.27

I detta sammanhang kan det vara relevant att beräkna hur väl de externa kostnaderna är internaliserade i priset för transporter. I natio- nalekonomisk teori brukar man referera till en ”internaliseringsgrad”, vilket är ett mått på hur väl de externa kostnader som ett trafikslag ger upphov till fångas upp i relation till relevanta skatter och avgifter. Om skatter och avgifter ligger på samma nivå som de kända, kvan- tifierade och värderade externa kostnaderna brukar man säga att internaliseringsgraden är 100 procent. För att en extern kostnad ska antas vara fullt internaliserad krävs att den som fattar beslut om att och hur en transport ska genomföras också möter den fulla kostna- den som uppstår till följd av beslutet. De externa kostnaderna som beräknas att inte vara internaliserade och internaliseringsgrad för olika fordon redovisas i tabell 2.6.

Tabell 2.6 Icke-internaliserad kostnad i kronor per tonkilometer samt internaliseringsgrad inom parentes

Prisnivå 2020 och 2020 års kostnader, skatter och avgifter

Kronor per tonkilometer	Landsbygd		Tätort
Lätt lastbil, diesel	0,23 (60 %)		1,49 (19 %)
Tung lastbil utan släp, diesel	0,47 (38 %)	1,21 (20 %)

Tung lastbil med släp, diesel	0,14 (38 %)		0,34 (23 %)
Godståg	0,03 (40 %)	0,03 (50 %)
Sjöfart (gods)		0,12 (30 %)

Källa: Trafikanalys (2021c), tabell 2, s. 5.

26Tillväxtverket (2020) s. 33.

27Bet. 2008/09:TU14, s. 25.

Bakgrund

SOU 2022:13

Trafikanalys redovisar icke-internaliserad kostnad i kronor per ton- kilometer för godstransporter men inte i kronor per fordonskilo- meter. De redovisade kostnaderna i tabell 2.6 kan därför inte direkt jämföras med en extern kostnad i t.ex. en avståndsbaserad skatt. Inter- naliseringsgraden som redovisas i tabellen kan emellertid ge en indi- kation på att internaliseringsgraden är lägre för tunga lastbilar i tätort jämfört med landsbygd.

Den teoretiska samhällsekonomiska utgångspunkten är att med en adekvat prissättning av de externa kostnaderna ges aktörerna till- gång till information som leder till de åtgärdsval som är bäst ur aktö- rens perspektiv, samtidigt som det utgör en effektiv lösning också för samhället i stort.

I praktiken kan dock skatter och avgifter motiveras av flera skäl, inom transportområdet kan det exempelvis handla om att finansiera drift och underhåll av infrastruktur. Vidare finns en rad externa kost- nader som är svåra att kvantifiera och värdera. Det är då svårt exakt lägga över kostnaden på den som fattar beslutet om transporten.

Beräkningen av graden av internalisering av de samhällsekono- miska kostnaderna tar bara hänsyn till rörliga kostnader. Det finns dock även fasta skatter avgifter, bidrag och åtgärder för att stärka infrastrukturen som påverkar t.ex. trafikarbetet på det svenska väg- nätet. Internaliseringsgraden säger inget om det sammanlagda uttaget av skatter och stöd till transportsystemet.28

Ett mer pragmatiskt förhållningssätt är att säga att för att ett styr- medel ska internalisera en extern marginalkostnad bör det vara rela- terat till mängden trafik (t.ex. antalet fordonskilometer eller bränsle- åtgång) och styrmedlet ska också ha en rimlig grad av differentiering utifrån de egenskaper som påverkar marginalkostnadens storlek.29 I detta fall kan då ökad miljöstyrning erhållas utan kravet behöver vara att det teoretiska måttet om 100 procent internaliseringsgrad ska uppfyllas.

28Jfr Trafikanalys (2016c) s. 13.

29WSP (2015) s. 8.

SOU 2022:13

Bakgrund

2.5Utsläpp från tunga godstransporter på väg, järnväg och sjöfart

2.5.1Utsläpp från tunga godstransporter på väg

Utsläpp av växthusgaser

Utsläppen från inrikes transporter står för ungefär en tredjedel av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser.30 Huvuddelen härrör från vägtrafiken, där personbilar och tunga fordon dominerar.

År 2020 var utsläppen från tunga lastbilar 3,0 miljoner ton koldi- oxidekvivalenter31, vilket motsvarar 20 procent av transportsektorns utsläpp eller 6 procent av Sveriges totala utsläpp.

Utsläppen från godstransporter med tunga lastbilar i Sverige ökade i takt med transportarbetet från 1990-talet fram till 2007. Efter 2010 har utsläppen av växthusgaser i stället kontinuerligt minskat.32

Personbilarnas utsläpp av växthusgaser har minskat med 25 pro- cent sedan 2010 samtidigt som trafiken under 2020 var 4 procent lägre än under 2010. Under samma period har tunga lastbilars utsläpp av växthusgaser minskat med 35 procent samtidigt som trafiken under 2020 var 2 procent större än under 2010. Till de minskade utsläppen har både energieffektivisering och ökad andel förnybar energi bidra- git. Den större minskningen för de tunga lastbilarna beror på att andelen förnybart i diesel ökat mycket snabbare än i bensin.33

Det finns inget eget mål uppsatt för utsläppen av växthusgaser från tunga fordon inom transportsektorn, men utvecklingen inom sektorn påverkar i vilken mån Sverige kan uppfylla det av riksdagen beslutade etappmålet för hela transportsektorn. Enligt etappmålet ska växthus- gasutsläppen från inrikes transporter – utom inrikes luftfart som in- går i EU:s utsläppshandelssystem – minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010.

Utsläppen av växthusgaser från samtliga inrikes transporter, för- utom inrikesflyg var 16 miljoner ton 2019, vilket är en minskning med 20 procent jämfört med 2010. Till följd av nya riksdagsbeslut och aviserade förslag från regeringen sedan den 1 juli 2020 beräknas ut- släppen kunna minska med 5–6 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2030. Tillsammans med tidigare beslutade åtgärder beräknas utsläp-

30Prop. 2021/22:1, Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård s. 19.

31Naturvårdsverket (2022).

32Naturvårdsverket (2021b) s. 70.

33Trafikverket (2021c) s. 13.

Bakgrund

SOU 2022:13

pen minska med 62–67 procent 2030 jämfört med 2010. Gapet till etappmålet för transportsektorn år 2030 beräknas till 1–2 miljoner ton koldioxidekvivalenter.34

Utsläpp av luftföroreningar

Vägtrafik orsakar utsläpp av luftföroreningar och partiklar till följd av dels ofullständig förbränning i motorer, dels slitage av vägbanor, däck och bromsar. Några av de luftföroreningar som trafik med tunga lastbilar ger upphov till är kväveoxider, partiklar, sot och kolväten. Miljö- och hälsopåverkan från en förorening i luften påverkas av dess halt, eller koncentration i luften, och även om det finns ett samband mellan utsläpp och halt är det ofta komplicerat. Hög trafikintensitet i kombination med bebyggelse som gör att luften blandas om lång- samt ger t.ex. högre halter och därmed större påverkan på miljö och hälsa än motsvarande utsläpp utanför sådan bebyggelse. Även kör- förhållanden spelar roll. Storleken på hälsopåverkan beror också på antalet personer som exponeras för luftföroreningen. Befolknings- täthet blir därav en faktor att ta hänsyn till.

Avgaser från fordon regleras på EU-nivå i Euro-utsläppsklasser med olika gränsvärden för utsläpp av kolmonoxid, kolväten, kväve- oxider och partiklar. Vid lansering av ett nytt fordon krävs ett typ- godkännande där tillverkaren måste visa att fordonet klarar de olika gränsvärdena för de utsläpp som regleras. Utsläppsklasserna skärps successivt. Den högsta euro-utsläppsklassen för tunga lastbilar, Euro VI, infördes 2013.35 Avgasregleringar på EU-nivå har bidragit till att vägtransporternas andel av de svenska utsläppen av flera luft- föroreningar har minskat kraftigt sedan 1990.36 År 2020 tillhörde omkring hälften av de svenska tunga lastbilarna Euro VI (jfr tabell 2.5 ovan).

EU:s direktiv om att minska nationella utsläpp av vissa luftför- oreningar (det s.k. takdirektivet) gäller för alla länder i EU.37 Direk- tivet anger högsta tillåtna nivåer av utsläpp för olika luftföroreningar

34Prop. 2021/22, Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård s. 32.

35Kommissionens förordning (EU) nr 582/2011 av den 25 maj 2011 om tillämpning och änd- ring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 595/2009 vad gäller utsläpp från tunga fordon (Euro VI) och om ändring av bilagorna I och III till Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46/EG.

36Naturvårdsverket (2020b).

37Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2284 av den 14 december 2016 om minsk- ning av nationella utsläpp av vissa föroreningar.

SOU 2022:13

Bakgrund

som ska uppnås vid specifika år. Enligt Naturvårdsverkets bedöm- ning kommer Sverige möta sina åtaganden enligt takdirektivet för samtliga utsläpp utom för kväveoxider. För dessa föroreningar är det svenska utsläppstaket för 2030 satt till 58 000 ton, vilket enligt Naturvårdsverket riskerar att överskridas med cirka 17 000 ton om inte ytterligare åtgärder vidtas för att få ner utsläppen. Det finns inget eget mål uppsatt för utsläppen av kväveoxider inom transportsek- torn, men utvecklingen inom sektorn påverkar likväl i vilken mån Sverige kan uppfylla sina åtaganden enligt takdirektivet.

Utsläppen av kväveoxider från vägtransporter var cirka 44 000 ton under 2019. Det motsvarar 35 procent av de totala utsläppen av kväve- oxider i Sverige och 81 procent av utsläppen i inrikes transporter. Inom vägtrafiken är personbilar och tunga lastbilar de största utsläpps- källorna. Utsläppen från tunga lastbilar hade 2019 minskat med 86 pro- cent sedan 1990 trots att trafikarbetet har ökat under samma period.

Det finns i vissa fall tydlig samverkan mellan åtgärder inom trans- portområdet för att nå målen inom klimat- respektive luftvårdspoli- tiken. En elektrifiering av transportarbetet med tunga lastbilar bidrar t.ex. även till att minska utsläppen av såväl koldioxid som kväve- oxider. Elektrifiering minskar däremot inte utsläppen av slitagepar- tiklar från däck, bromsar och vägbanor. Det finns också exempel på klimatåtgärder som inte har samma positiva effekt på utsläppen av luftföroreningar. En övergång från fossilt till biobaserat drivmedel ses t.ex. som en viktig åtgärd för nå etappmålet för transportsektorn. Ett sådant bränslebyte minskar däremot inte utsläppen av kväveoxider och inte heller utsläppen av slitagepartiklar.

2.5.2Utsläpp från järnväg

År 2020 var växthusgasutsläppen från järnvägen 0,04 miljoner ton koldioxidekvivalenter38, vilket motsvarar 0,3 procent av transport- sektorns utsläpp eller 0,1 procent av Sveriges totala utsläpp.

Även dieselfordon används till viss del i järnvägstrafik och under- håll. Dessa ger upphov till försämrad luftkvalitet vid utsläpp av kväve- oxider, kolväten och små partiklar. Det är normalt sett inga större problem med luftkvaliteten vid järnvägsdrift, men i instängda miljöer, som stationer under mark, kan det bli höga halter av partiklar.

38Naturvårdsverket (2022).

Bakgrund

SOU 2022:13

Teknikutveckling inom järnvägen har gjort att utsläpp av kväve- oxider och kolväten har minskat med 40–50 procent sedan 1995, sam- tidigt som trafikarbetet har ökat med cirka 15 procent under samma period.39

2.5.3Utsläpp från sjöfart

År 2020 var växthusgasutsläppen från inrikes sjöfart 0,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter40, vilket motsvarar 4,4 procent av transport- sektorns utsläpp eller 1,4 procent av Sveriges totala utsläpp. Utsläppen från bränsle som den internationella sjöfarten och det internationella flyget tankar i Sverige (ofta kallat internationell bunkring) har nästan tredubblats sedan 1990 och uppgick till 9,7 miljoner ton koldioxid- ekvivalenter 2019.41

Sjöfarten leder till utsläpp i luften av t.ex. svaveloxider, kväveoxi- der och koldioxid. Transporterna innebär även risk för att fartyg ska orsaka vattenförorening bl.a. genom den last de för eller det avfall som genereras ombord.

Kraven på svavelhalt i marina bränslen har successivt skärpts Ut- släppen av svaveldioxid från sjöfarten i Östersjön har minskat kraf- tigt och legat stabilt på cirka 10 000 ton per år, sedan kravet på högst 0,1 procent svavel i fartygsbränslet trädde i kraft den 1 januari 2015 inom svavelkontrollområdet (SECA). Utsläppen av kväveoxider från den internationella sjöfarten i Östersjön visar ingen nedåtgående trend, snarare finns indikationer på en ökande trend de senaste åren.42

2.6EU:s klimatpolitik

I december 2020 beslutades att EU ökar sin ambition under Paris- avtalet genom EU:s klimatlag.43 Den europeiska klimatlagen antogs av rådet i juni 2021.44 Därigenom införlivas klimatneutralitetsmålet för 2050 i lagstiftningen. Detta mål innebär att växthusgasutsläpp

39Transportstyrelsen (2021).

40Naturvårdsverket (2022).

41Från SOU 2021:48 s. 125.

42Sveriges miljömål (u.å.).

43Miljödepartementet (2020).

44Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en ram för att uppnå klimat- neutralitet och om ändring av förordningarna (EG) nr 401/2009 och (EU) 2018/1999 (euro- peisk klimatlag).

SOU 2022:13

Bakgrund

och växthusgasupptag i hela unionen som regleras i unionsrätten ska vara i balans inom unionen senast 2050 så att utsläppen vid den tid- punkten minskar till netto noll, och att unionen ska sträva efter att uppnå negativa utsläpp därefter (artikel 2.1). För att uppnå detta kli- matneutralitetsmål ska det bindande klimatmålet för unionen för 2030 vara en inhemsk minskning av nettoutsläppen av växthusgaser (utsläpp efter avdrag för upptag) med minst 55 procent jämfört med 1990 års nivåer senast 2030 (artikel 4.1).

Klimatpolitiken inom EU är uppbyggd kring tre sektorer. Den första sektorn omfattar utsläpp från verksamheter som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS).45 Här återfinns energiintensiv industri och större energianläggningar samt flyg inom det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Den andra sek- torn, den s.k. icke-handlande sektorn, omfattar i sin tur växthusgas- utsläpp från verksamheter som inte ingår i EU ETS, såsom landbase- rade transporter, lätt industri samt bostäder och service. Dessa utsläpp regleras i stället av ansvarsfördelningsförordningen (Effort Sharing Regulation – ESR).46 Den tredje sektorn utgörs av utsläpp och upp- tag av växthusgaser inom sektorn markanvändning, förändrad mark- användning och skogsbruk (Land Use, Land Use Changes and For- estry – LULUCF).47

Målet inom EU ETS är att utsläppen från de verksamheter som omfattas ska minska med 43 procent från 2005 till 2030. För ESR- sektorn har EU som mål att utsläppen ska minska med 30 procent till 2030 jämfört med 2005. Detta mål har fördelats ut på medlems- staterna med hänsyn till hänsyn till ländernas olika BNP per capita. LULUCF-sektorn regleras slutligen genom att ingen medlemsstat får ändra markanvändningen så att nettoupptaget i sektorn minskar jämfört med ett referensscenario.

Växthusgasutsläpp från vägtransporter återfinns således i dag i ESR-sektorn. Den 14 juli 2021 presenterade EU-kommissionen lag-

45Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG.

46Europaparlamentets och rådets (EU) 2018/842 av den 30 maj 2018 om medlemsstaternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtagandena enligt Parisavtalet samt om ändring av förordning (EU) nr 525/2013.

47Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 av den 30 maj 2018 om inbegri- pande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvänd- ning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030 och om ändring av förordning (EU) nr 525/2013 och beslut nr 529/2013/EU.

Bakgrund

SOU 2022:13

stiftningspaketet ”Fit for 55” som ska verka för att nå EU:s skärpta klimatmål till 2030. Som en del av lagstiftningspaketet föreslås revi- deringar av EU ETS, som innebär både skärpningar av det befintliga EU ETS och att handel med utsläppsrätter införs för nya sektorer. Kommissionen föreslår att det nuvarande EU ETS utvidgas till att omfatta sjöfart, där både sjötransporter inom EU och hälften av sjötransporterna till och från EES föreslås ingå. Därutöver föreslår kommissionen att ett separat utsläppshandelssystem införs för väg- transporter och byggnader, sektorer som även fortsatt föreslås om- fattas av ansvarsfördelningsförordningen (ESR).

2.7Mål inom Sveriges miljö-, klimat-, transport-, landsbygds- och näringspolitik

2.7.1Mål inom miljö- och klimatpolitiken (i synnerhet de som särskilt gäller för transportsektorn)

Målen för miljöpolitiken är strukturerade i ett målsystem som kallas för miljömålssystemet, enligt följande:48

•Ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsom- ställning som behöver ske inom en generation för att nå miljö- kvalitetsmålen.

•Miljökvalitetsmål som beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till.

•Etappmål som beskriver de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå Generationsmålet och miljökvalitetsmålen.

Riksdagen har beslutat om 16 miljökvalitetsmål.49 Nedan anges fem miljökvalitetsmål, enligt riksdagens definition, som i synnerhet bör gälla för transportsektorn:

•Begränsad klimatpåverkan: ”Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livs-

48Prop. 2009/10:155 och bet. 2009/10:MJU25.

49Se prop. 2020/21:1, Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård s. 11.

SOU 2022:13

Bakgrund

medelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveck- ling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås.”

•Frisk luft: ”Luften ska vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas.”

•Bara naturlig försurning: ”De försurande effekterna av nedfall och markanvändning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska inte heller öka kor- rosionshastigheten i markförlagda tekniska material, vattenled- ningssystem, arkeologiska föremål och hällristningar.”

•Ingen övergödning: ”Halterna av gödande ämnen i mark och vat- ten ska inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, för- utsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsi- dig användning av mark och vatten.”

•God bebyggd miljö: ”Städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och ut- formas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hus- hållning med mark, vatten och andra resurser främjas.”

Etappmål inom Begränsad klimatpåverkan

Riksdagen har beslutat etappmål som bidrar till att öka takten i arbetet med att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.50 Det mest långsiktiga etappmålet innebär att Sverige senast 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser. Det etappmål som ligger närmast till hands för utredningen är:

Växthusgasutsläppen från inrikes transporter – utom inrikes luft- fart som ingår i EU:s utsläppshandelssystem – ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010.

50Prop. 2016/17:146 och bet. 2016/17:MJU24.

Bakgrund

SOU 2022:13

EU:s direktiv för att minska utsläpp av vissa luftföroreningar

EU:s direktiv för att minska nationella utsläpp av vissa luftförore- ningar (det s.k. takdirektivet) gäller alla länder i EU.51 Takdirektivet berör framför allt de svenska miljökvalitetsmålen för frisk luft, bara naturlig försurning och ingen övergödning. Direktivet innehåller detaljer och bestämmelser som medlemsländerna ska genomföra till 2020 och 2030. Länderna ska genomföra nationella luftvårdsprogram som innehåller åtgärder och styrmedel för att nå de nationella utsläpps- taken. Programmen ska bl.a. även ta hänsyn till de gränsvärden som finns för luftkvalitet i tätortsmiljö.

Takdirektivet anger den högsta nivån av luftföroreningar som EU:s medlemsländer får släppa ut. De luftföroreningar som direktivet om- fattar är svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen exklu- sive metan, ammoniak och små partiklar (PM2,5). Tunga vägfordon berörs främst av taken för kväveoxider och små partiklar.

2.7.2Mål inom transportpolitiken

De nuvarande transportpolitiska målen består av ett övergripande mål och två delmål, vilka beslutades av riksdagen 2009.52 Det över- gripande transportpolitiska målet kvarstår sedan 1998 men 2009 änd- rades strukturen för delmålen från sex delmål till två jämbördiga: funk- tionsmålet Tillgänglighet och hänsynsmålet Säkerhet, miljö och hälsa.

Det övergripande transportpolitiska målet

Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhälls- ekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.

Enligt prop. 2008/09:93 är en av de grundläggande principerna för transportpolitiken att trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångspunkt när transportpolitiska styrmedel utformas. En tillämpning är det s.k. kostnadsansvaret, som innebär att de skatter och avgifter som tas ut av trafiken och som är transportpolitiskt moti-

51Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2284 av den 14 december 2016 om minsk- ning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar, om ändring av direktiv 2003/35/EG och om upphävande av direktiv 2001/81/EG.

52Prop. 2008/09:93 och bet. 2008/09:TU14.

SOU 2022:13

Bakgrund

verade bör motsvara trafikens samhällsekonomiska marginalkost- nader och bidra till att de transportpolitiska målen nås.53 Det samlade beslutsunderlaget om införande av ekonomiska styrmedel och regler måste dock beakta samtliga dimensioner av det transportpolitiska målet.54

Aspekterna i det övergripande målet avseende transportförsörj- ning i hela landet och långsiktig hållbarhet följs upp via indikatorerna för funktionsmålet och hänsynsmålet. Det finns för närvarande 15 indi- katorer med tillhörande mått för uppföljning.55

Funktionsmålet

Funktionsmålet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande till- gänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utveck- lingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, dvs. lik- värdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov.56

Hänsynsmålet

Hänsynsmålet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas all- varligt, bidra till att det övergripande Generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås samt bidra till ökad hälsa.57

Målförhållande mellan funktions- och hänsynsmål

Enligt regeringen ska transportsystemet utvecklas mot det övergri- pande transportpolitiska målet. Funktions- och hänsynsmålen är jäm- bördiga. För att det övergripande transportpolitiska målet ska kunna nås behöver funktionsmålet i huvudsak utvecklas inom ramen för hän- synsmålet. Ska klimatmålet för transportsektorn nås behöver funk- tionsmålet i huvudsak utvecklas inom ramen för hänsynsmålet. Med

53Prop. 2008/09:93 s. 65.

54Bet. 2008/09:TU14 s. 25.

55Se Trafikanalys (2021e) s. 13.

56Prop. 2008/09:93 s. 16.

57Prop. 2008/09:93 s. 30 och Prop. 2020/21:1, Utgiftsområde 22 Kommunikationer s. 11.

Bakgrund

SOU 2022:13

detta menas att den samlade utvecklingen inom transportsystemet ska leda till att klimatmålet för transporter nås. Det innebär inte att varje enskild åtgärd som vidtas i transportsystemet måste bidra till att uppfylla klimatmålet.58

2.7.3Mål inom landsbygdspolitiken

Det riksdagsbeslutade målet för Areella näringar, landsbygd och livs- medel är följande: Insatserna ska bidra till goda förutsättningar för arbete, tillväxt och välfärd i alla delar av landet. De gröna näringarna ska vara livskraftiga och bidra till klimatomställningen och att natur- resurserna används hållbart.59

En sammanhållen landsbygdspolitik

Riksdagen har även beslutat om det övergripande målet för en sam- manhållen landsbygdspolitik: En livskraftig landsbygd med likvär- diga möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd som leder till en långsiktigt hållbar utveckling i hela landet.60

En konkurrenskraftig och hållbar livsmedelskedja

Möjligen kan även mål för livsmedelskedjan vara relevant för utred- ningen. Riksdagen har beslutat om följande övergripande mål:61

En konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelspro- duktionen ökar, samtidigt som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveck- ling i hela landet. Produktionsökningen, både konventionell och ekologisk, bör svara mot konsumenternas efterfrågan. En produk- tionsökning skulle kunna bidra till en ökad självförsörjningsgrad av livsmedel. Sårbarheten i livsmedelskedjan ska minska.

58Prop. 2020/21:1, Utgiftsområde 22 Kommunikationer s. 11.

59Prop. 2020/21:1, Utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel s. 10.

60Prop. 2017/18:179 och bet. 2017/18:NU19.

61Prop. 2016/17:104 och bet. 2016/17:MJU23.

SOU 2022:13

Bakgrund

2.7.4Mål inom näringspolitiken

Målet för näringspolitiken är att stärka den svenska konkurrenskraf- ten och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag.62 För att tydliggöra sambanden mellan mål, gjorda insatser, upp- nådda resultat redovisas näringspolitiken under tre delmål. Dessa är:

•Ramvillkor och väl fungerande marknader som stärker företags konkurrenskraft.

•Stärkta förutsättningar för innovation och förnyelse.

•Stärkt entreprenörskap för ett dynamiskt och diversifierat när- ingsliv.

Som alla politikområden ska de näringspolitiska insatserna även bidra till att genomföra Agenda 2030, Parisavtalet och att uppnå målen i EU:s gemensamma strategi för tillväxt och sysselsättning, Europa 2020, som omfattar de tre prioriteringarna smart, hållbar och inkluderande tillväxt.

62Prop. 2014/15:1, Utgiftsområde 24 Näringsliv avsnitt 2.4 och bet. 2014/15:NU1.

3 Gällande rätt

3.1Inledning

Det är i huvudsak två EU-direktiv som styr hur ett nytt miljösty- rande system för godstransporter på väg kan utformas, nämligen Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/62/EG av den 17 juni 1999 om avgifter för fordon för användningen av väginfrastrukturer1, nedan kallat eurovinjettdirektivet, och Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/520 av den 19 mars 2019 om driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem och underlättande av gränsöver- skridande informationsutbyte om underlåtenhet att betala vägavgifter i unionen, nedan kallat EETS-direktivet.

Eurovinjettdirektivet har i de delar det avser vägavgifter, dvs. tids- baserade avgifter, genomförts i svensk rätt genom lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon.2 EETS-direktivet kommer att genomföras i svensk rätt genom ändringar i lagen (2013:1164) om elektroniska vägtullssystem, förkortad LEV, och förordningen (2014:59) om elektroniska vägtullssystem, förkortad FEV. Nedan redogörs för eurovinjettdirektivet, EETS-direktivet och lagen om elektroniska vägtullssystem samt dagens tidsbaserade avgiftsuttag av tung lastbilstrafik i Sverige.

1Titel i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2022/362 av den 24 feb- ruari 2022 om ändring av direktiven 1999/62/EG, 1999/37/EG och (EU) 2019/520 vad gäller uttag av avgifter på fordon för användningen av vissa infrastrukturer. Tidigare var titeln Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/62/EG av den 17 juni 1999 om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer.

2Genom lagen 2014:52) om infrastrukturavgifter på väg har de delar av eurovinjettdirektivet som rör distansbaserade infrastrukturavgifter genomförts i svensk rätt.

Gällande rätt

SOU 2022:13

3.2Eurovinjettdirektivet

Eurovinjettdirektivet reglerar hur skatter och avgifter för bl.a. använ- dandet av vägar får utformas inom EU. Ett av de främsta målen med eurovinjettdirektivet är att undanröja snedvridningar av konkurrensen mellan användare. I maj 2017 lade kommissionen fram förslaget till reviderat eurovinjettdirektiv som en del av det första mobilitetspa- ketet. Rådet och Europaparlamentet nådde den 16 juni 2021 en preli- minär politisk överenskommelse om ändringar i eurovinjettdirektivet. Rådet antog den 9 november 2021 sin ståndpunkt efter första behand- lingen och därefter godkände Europaparlamentet denna ståndpunkt den 17 februari 2022, vilket innebar att det reviderade direktivet an- togs. I det följande redogörs för eurovinjettdirektivet i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2022/362 av den 24 februari 2022 om ändring av direktiven 1999/62/EG, 1999/37/EG och (EU) 2019/520 vad gäller uttag av avgifter på fordon för använd- ningen av vissa infrastrukturer.

Det reviderade eurovinjettdirektivet är tillämpligt på fordons- skatter som tas ut på tunga godsfordon samt vägtullar och vägavgifter som tas ut på fordon (artikel 1). Direktivets tillämpningsområde utvidgas således till att omfatta andra tunga fordon än sådana som är avsedda för godstransport och även lätta fordon, inklusive person- bilar. Direktivet kräver inte att medlemsstaterna inför vägavgifter eller vägtullar, men om sådana tas ut måste direktivets bestämmelser följas.

I direktivet används uttrycket vägtull i betydelsen avståndsbaserad avgift samt uttrycket vägavgift i betydelsen tidsbaserad avgift (jfr arti- kel 2.7 och artikel 2.16). Det reviderade eurovinjettdirektivet inne- bär en utfasning av vägavgifter för tunga fordon på det transeuro- peiska stomtransportnätet inom åtta år efter det att direktivet trätt i kraft (artikel 7.10). I de fall då medlemsstater tillämpar ett gemen- samt vägavgiftssystem, såsom Eurovinjettfördraget, kommer de att ha ytterligare två år på sig att anpassa eller avskaffa det gemensamma systemet (artikel 7.12). Undantag från utfasningen av tidsbaserade avgifter är tillåtna endast i vederbörligen motiverade fall där tillämp- ningen av en vägtull skulle a) medföra oproportionella administra- tiva kostnader, investeringskostnader och driftskostnader i förhåll- ande till de förväntade intäkter eller fördelar som en sådan vägtull skulle ge upphov till, exempelvis på grund av de berörda vägavsnittens begränsade längd, den relativt låga befolkningstätheten eller den rela-

SOU 2022:13

Gällande rätt

tivt glesa trafiken, eller b) leda till en omledning av trafiken med nega- tiva konsekvenser för trafiksäkerheten eller folkhälsan (artikel 7.11).

I direktivet anges att en vägtull är ett bestämt belopp som ska betalas för ett fordon, grundat på den tillryggalagda sträckan inom en viss infrastruktur och på fordonstyp, där erlagd betalning innebär att ett fordon får rätt att använda infrastrukturerna, och som består av en eller flera av följande avgifter:

a)en infrastrukturavgift,

b)en trängselavgift, eller

c)en avgift för externa kostnader (artikel 2.7).

Med infrastrukturavgift avses en avgift som tas ut för att täcka en medlemsstats kostnader för anläggning, underhåll, drift och utveck- ling av infrastruktur (artikel 2.8). Infrastrukturavgifterna för tunga fordon ska grundas på principen om återvinnande av infrastruktur- kostnader. De viktade genomsnittliga infrastrukturavgifterna för tunga fordon ska vara relaterade till kostnaderna för uppförande, drift, underhåll och utveckling av det berörda infrastrukturnätet och får också omfatta avkastning på kapital eller en vinstmarginal grundad på marknadsvillkor (artikel 7b.1). De kostnader som beaktas ska avse det nät, eller den del av detta, för vilket infrastrukturavgifter för tunga fordon tas ut, och de fordon som omfattas av dessa avgifter. Med- lemsstaterna får välja att ta ut avgifter för att täcka endast en viss pro- centandel av dessa kostnader (artikel 7b.2). Maximinivån för infra- strukturavgiften för tunga fordon ska beräknas med hjälp av en metod som utgår från de grundläggande beräkningsprinciper som anges i artikel 7b och bilaga III (artikel 7e.1).

En avgift för externa kostnader är en avgift som tas ut för att täcka kostnaderna till följd av en eller flera av följande:

a)trafikrelaterad luftförorening,

b)trafikrelaterat buller, eller

c)trafikrelaterat koldioxidutsläpp (artikel 2.9).

Med trängselavgift avses en avgift som tas ut på fordon för att täcka trängselkostnaderna i en medlemsstat och minska trängseln (arti- kel 2.14).

Gällande rätt

SOU 2022:13

I direktivet finns även bestämmelser om hur infrastrukturavgiften respektive avgiften för externa kostnader får eller ska differentieras. Dessa bestämmelser redogörs för i kapitel 6 Geografisk differen- tiering och kapitel 7 Differentiering utifrån fordonsegenskaper.

Medlemsstaterna får bibehålla eller införa vägtullar och vägav- gifter på det transeuropeiska vägnätet eller på vissa delar av detta nät och på alla andra delar av sina motorvägnät som inte ingår i det trans- europeiska vägnätet på de i direktivet angivna villkoren (artikel 7.1). I direktivet anges dock att det inte ska påverka medlemsstaternas rätt att tillämpa vägtullar och vägavgifter på andra vägar, förutsatt att det inte diskriminerar internationell trafik och inte resulterar i en sned- vridning av konkurrensen mellan transportörer (artikel 7.2). Med- lemsstaterna får inte på sitt territorium införa både vägtullar och väg- avgifter för en och samma fordonskategori för användandet av ett och samma vägavsnitt, bortsett från för användningen av broar, tunnlar och bergspass (artikel 7.4).

Med tunga godsfordon avses fordon med en högsta tekniskt tillåtna totalvikt som överstiger 3,5 ton och som är avsedda för gods- transport (jfr artikel 2.18 och artikel 2.19). Definitionen av fordon innefattar motorfordon med minst fyra hjul avsett eller använt, eller ledad fordonskombination avsedd eller använd, för passagerar- eller godstransporter på väg (artikel 2.17).

Möjligheten att tillämpa vägtullar eller vägavgifter endast på tunga godsfordon med en högsta tekniskt tillåten lastad vikt på minst 12 ton kommer att fasas ut inom fem år efter den dag det reviderade direk- tivet trätt i kraft (artikel 7.13).

Två eller flera medlemsstater kan samarbeta för att införa ett gemensamt vägavgiftssystem som är tillämpligt inom hela territoriet (artikel 8.1). Betalning av den gemensamma vägavgiften ska i de fal- len ge tillgång till det nät som fastställs av de deltagande medlems- staterna (artikel 8.2a). Sverige är sedan den 1 januari 1998 anslutet till ett sådant gemensamt vägavgiftssystem, det s.k. eurovinjettsam- arbetet. Detta redogörs närmare för nedan i avsnitt 3.4.

SOU 2022:13

Gällande rätt

3.3EETS-direktivet och lagen om elektroniska vägtullssystem

Det europeiska systemet för den elektroniska vägtullstjänsten, EETS (European Electronic Toll Service), syftar till att åstadkomma drifts- kompatibilitet mellan elektroniska vägtullssystem i Europa. Avsik- ten är att en väganvändare ska kunna anlita en betalningsförmedlare för betalning av vägtullar i flera, på sikt alla, elektroniska vägtulls- system i Europa, vilket ska underlätta för väganvändarna. I EETS- direktivet fastställs de villkor som är nödvändiga för att säkerställa driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullssystem i unionen. Direktivet innehåller också bestämmelser som syftar till att under- lätta gränsöverskridande informationsutbyte av uppgifter om fordon och ägare eller innehavare av fordon när det behövs för att underrätta någon om betalningsskyldighet eller när en vägtull inte har betalats (artikel 1.1). Den tidigare regleringen på området utgörs av Europa- parlamentets och rådets direktiv 2004/52/EG av den 29 april 2004 om driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem i gemen- skapen och kommissionens beslut av den 6 oktober 2009 om defini- tionen av det europeiska systemet för elektroniska vägtullar och tek- niska uppgifter för detta, nedan kallat EETS-beslutet. Direktivet och beslutet har genomförts i svensk rätt genom lagen om elektroniska vägtullssystem och förordningen om elektroniska vägtullssystem.

Ipropositionen Genomförande av direktivet om elektroniska vägtulls- system (prop. 2021/22:118) föreslås författningsändringar som genomför EETS-direktivet. Den följande redogörelsen utgår från de förslag som lämnas i propositionen.

Huvudaktörerna i ett elektroniskt vägtullssystem är avgiftsupp- tagare, betalningsförmedlare (motsvarar det som i EETS-direktivet benämns leverantör av vägtullstjänster, jfr artikel 2.2) och vägan- vändare. EETS-direktivet skiljer mellan betalningsförmedlare och väg- användare som ingår i det europeiska systemet för elektroniska väg- tullstjänster och andra sådana aktörer. De förstnämnda benämns EETS-betalningsförmedlare respektive EETS-väganvändare. Enligt lagen om elektroniska vägtullssystem har EETS-betalningsförmedlare respektive EETS-väganvändare vissa rättigheter och skyldigheter, till skillnad från andra betalningsförmedlare respektive väganvändare (prop. 2021/22:118 s. 83). I lagen regleras också avgiftsupptagarens rättigheter och skyldigheter.

Gällande rätt

SOU 2022:13

En betalningsförmedlare har inte enbart till uppgift att förmedla betalning från en väganvändare till en avgiftsupptagare, även om benämningen kan tyda på detta, utan tillhandahåller vägtullstjänster (4 § 3 LEV och prop. 2021/22:118 s. 30). Förmedling av betalning av vägtullar är en del av en sådan tjänst men tjänsten innehåller även andra delar såsom att tillhandahålla den fordonsutrustning3 som be- hövs. Vägtullstjänsten tillhandahålls inom ett eller flera vägtullsom- råden och för ett eller flera slag av fordon.

En vägtullstjänst ger en väganvändare möjlighet att genom ett kontrakt med en betalningsförmedlare samla betalningen av väg- tullar för alla färder under en viss period, i samtliga vägtullsområden som betalningsförmedlaren verkar i, till en faktura (4 § 16 LEV och prop. 2021/22:118 s. 83). Utgångspunkten är att väganvändaren inte ska ha någon kontakt med avgiftsupptagaren, utan endast med sin betalningsförmedlare (prop. 2021/22:118 s. 31).

EETS-betalningsförmedlares skyldigheter regleras i 7 § LEV. En EETS-betalningsförmedlare ska bl.a. ge en avgiftsupptagare den in- formation som behövs för att kunna beräkna och ta ut en vägtull eller för att kontrollera EETS-betalningsförmedlarens beräkning av den vägtull som tas ut av en EETS-väganvändare.

Ide flesta fall ansvarar en EETS-betalningsförmedlare för betal- ningen till en avgiftsupptagare (17 § LEV). Om en EETS-vägan- vändare inte skulle betala sin vägtull till EETS-betalningsförmed- laren, påverkar detta alltså inte avgiftsupptagaren, som ändå får betalt av betalningsförmedlaren. Det finns dock situationer när EETS-betalningsförmedlaren inte är betalningsskyldig.4 I ett sådant fall kan avgiftsupptagaren ha behov av uppgifter om ägaren eller innehavaren av fordonet för att kunna kräva betalt för vägtullen (prop. 2021/22:118 s. 33). EETS-betalningsförmedlaren ska samarbeta med en avgiftsupptagare och omedelbart ge avgiftsupptagaren upp-

3Med fordonsutrustning avses en komplett uppsättning maskinvaru- och programvarukom- ponenter som behövs för att kunna använda ett elektroniskt vägtullssystem och som är installerade i eller medförs i ett fordon för insamling, lagring, bearbetning, fjärrmottagning och överföring av data (4 § 9 LEV).

4Ett sådant fall är om en EETS-väganvändare inte uppfyller sina skyldigheter, t.ex. inte lämnar korrekta användaruppgifter till betalningsförmedlaren eller använder fordonsutrustning i strid med betalningsförmedlarens anvisningar. Då får betalningsförmedlaren bestämma att fordonsutrustningen inte längre är godkänd (15 § andra stycket LEV). Utrustningen antecknas då i en förteckning över fordonsutrustning som inte är godkänd (jfr 7 § 6 LEV och artikel 5.5 i EETS-direktivet). EETS-betalningsförmedlaren är inte betalningsansvarig för en passage som har ägt rum med en icke-godkänd fordonsutrustning efter det att en sådan förteckning som avses i 7 § 6 har skickats till avgiftsupptagaren (17 § LEV, jfr artikel 8.3 i EETS-direktivet).

SOU 2022:13

Gällande rätt

gifter om ett berört fordon och den kund som har träffat avtal med EETS-betalningsförmedlaren om utförande av vägtullstjänster för fordonet, när det är nödvändigt för indrivning av en vägtull eller för att avgiftsupptagaren ska kunna underrätta kunden om en skyldighet att betala en vägtull eller när det misstänks att kunden inte har betalat en vägtull (7 § 9 LEV).

I avgiftsupptagarens skyldigheter ingår bl.a. att upprätta en om- rådesdeklaration, teckna avtal med och betala ersättning till en EETS- betalningsförmedlare som verkar i avgiftsupptagarens vägtullsområde och utbyta information med EETS-betalningsförmedlare om pas- sager och EETS-väganvändare för att kunna ta ut och driva in väg- tullar (10–14 §§ LEV och prop. 2021/22:118 s. 34).

En EETS-väganvändare ska se till att den fordonsutrustning som krävs för ett vägtullsområde är i drift när fordonet framförs inom området (15 § första stycket LEV). Vidare är en EETS-väganvändare skyldig att lämna korrekta användar- och fordonsuppgifter till sin EETS-betalningsförmedlare, vilket framgår av artikel 3.1 i kommis- sionens delegerade förordning (EU) 2020/203 av den 28 november 2019 om klassificering av fordon, skyldigheter för användare av euro- peiska elektroniska vägtullar, krav på driftskompatibilitetskompo- nenter och minimikriterier för anmälda organs behörighet. EETS- väganvändaren är även skyldig att använda fordonsutrustningen enligt betalningsförmedlarens anvisningar (artikel 3.3 nämnda förordning).

3.4Dagens tidsbaserade avgiftsuttag av tung lastbilstrafik i Sverige

Sverige tar sedan den 1 januari 1998 ut en vägavgift för tunga lastbilar inom ramen för ett samarbete som nu inkluderar Danmark, Luxem- burg och Nederländerna (Eurovinjettsamarbetet). Systemet admini- streras av Nederländerna. Tidigare har Tyskland och Belgien lämnat eurovinjettsamarbetet och infört avståndsbaserade tullar. Även Nederländerna och Danmark planerar att inom de närmaste åren införa en avståndsbaserad pålaga för tunga fordon.5

Den närmare utformningen av den gemensamma vägavgiften reg- leras i det samarbetsavtal om uttag av en avgift för tunga fordon som

5Regeringen, Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten (2020) s. 5 och Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (2020).

Gällande rätt

SOU 2022:13

använder vissa vägar, som skrevs under i Bryssel den 9 februari 1994. Avtalet är publicerat i Sveriges internationella överenskommelser (SÖ 1997:50). I Sverige regleras vägavgiften i lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon.

Vägavgiften omfattar motorfordon eller ledad motorfordonskom- bination med en totalvikt på minst 12 ton, om fordonet är avsett ute- slutande för godstransport på väg (5 § andra stycket). För svenska fordon6 betalas vägavgift för rätten att använda hela det svenska väg- nätet. För utländska fordon betalas vägavgift för rätten att använda motorvägar och för hela eller delar av Europavägarna (hela E10, E12 och E14 och delar av E4, E22 och E65)7 (5 § första stycket). Avgift för svenska fordon betalas årsvis, oberoende av i vilken utsträckning vägnätet används. För utländska fordon betalas avgiften för kalender- dag, vecka, månad eller år (10 §). Ordningen med vägavgifter för tunga fordon är därmed ett tidsbaserat system.

6Svenskt fordon är enligt lagen om vägavgift för vissa tunga fordon ett fordon som är eller bör vara registrerat i det svenska vägtrafikregistret (5 § första stycket).

7Bilaga 1 till lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon.

4Det nya miljöstyrande systemet bör vara avståndsbaserat

Bedömning: Utredningen förordar att ett avståndsbaserat system bör ersätta det nuvarande tidsbaserade systemet.

4.1Inledning

Utredningen har i uppdrag att analysera alternativ som skulle kunna ersätta ett tidsbaserat system för godstransporter på väg. Ett avstånds- baserat alternativ ska ingå i analysen. Av kommittédirektiven framgår att analysen ska göras utifrån att systemet ska:

•utformas på ett sådant sätt att det bidrar till att miljö- och klimat- mål och de transportpolitiska målen kan nås,

•öka introduktionen av mer klimateffektiva och miljöanpassade fordon,

•kunna bidra till förbättrad kontroll av regelefterlevnaden i tra- fiken,

•utjämna konkurrensvillkoren mellan svenska och utländska åkare,

•på ett bättre sätt fånga upp externa kostnader som godstrans- porter ger upphov till,

•utformas med beaktande av Sveriges särskilda geografiska för- hållanden och

•kompensera för budgetförsvagningen från nuvarande vägavgift (eurovinjetten).

Det nya miljöstyrande systemet bör vara avståndsbaserat

SOU 2022:13

Utredningen ska analysera olika alternativ som skulle kunna ersätta ett tidsbaserat system och ange om det är något alternativ som utred- ningen förordar.

4.2Alternativ som skulle kunna ersätta ett tidbaserat system

4.2.1Höjda drivmedelsskatter

Ett möjligt alternativ, som skulle kunna kompensera för budget- försvagningen från den nuvarande vägavgiften, är att höja drivmedels- skatterna. Bensin och diesel beskattas med energi- och koldioxidskatt. Naturgas med enbart koldioxidskatt. Biogas, vätgas samt höginblan- dade och rena biodrivmedel är för närvarande skattebefriade. Energi- skattereglerna i Sverige är anpassade till Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, nedan kallat energi- skattedirektivet, vilket innebär att framtida energibeskattning av t.ex. vätgas är beroende av om och hur energiskattedirektivet förändras.1

Som en ersättning för vägavgiften är dock en höjning av koldioxid- skatten mindre aktuell. Koldioxidskatten är generell för fossila bräns- len och en generell höjning får då dålig träffsäkerhet gentemot den tunga vägtrafiken.

Eftersom tunga lastbilar i stor utsträckning är dieseldrivna bör däremot en höjning av energiskatten på diesel kunna vara ett alter- nativ. År 2019 bestod 97 procent av den tunga lastbilsflottan av diesel- drivna lastbilar. Trots att andra s.k. drivlinor väntas öka sin andel av nyregistreringen kommer diesel enligt Trafikanalys bedömning fort- farande 2030 vara den klart dominerande drivlinan i den tunga last- bilsflottan med en andel på cirka 85 procent.2

En höjning av energiskatten på diesel med 35 öre per liter3 kan kompensera för tappet på cirka 1,3 miljarder kronor vid slopad väg- avgift. Dock omfattar en sådan höjning även annan diesel för person-

1Europeiska kommissionen presenterade den 14 juli 2021 ett förslag till reviderat energi- skattedirektiv, som en del av 55 %-paketet (”Fit for 55”), se Europeiska kommissionen (2021b).

2Trafikanalys (2020c) s. 38.

3I beräkningen tas även hänsyn till budgeteffekten avseende sänkt fordonsskatt för lätta dieselfordon. Fordonsskatten är högre för lätta dieselfordon än för jämförbara bensinfordon för att beakta lägre energiskatt på diesel jämfört med bensin. Om energiskatten höjs på diesel men inte på bensin, bör fordonsskatten justeras ned för lätta dieselfordon.

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet bör vara avståndsbaserat

bilar, arbetsmaskiner etc. som inte ingår i systemet för vägavgifter. Om den tunga vägtrafiken bidrar med hela kompensationen kan höj- ningen i stället motsvara 70 öre per liter diesel, då den tunga väg- trafiken uppskattningsvis står för cirka 50 procent av dieselförbruk- ningen.

En höjd dieselskatt ger incitament till mer effektivt transport- arbete och till val av mer energieffektiva och fossilfria fordon, och bidrar på så sätt till såväl en lägre drivmedelsanvändning som till en klimatanpassning av den tunga fordonsflottan.4 Åtgärden stimulerar till omställning till minskade koldioxidutsläpp från vägtrafiken och överflyttning till andra transportslag.

En betydande styrning för att minska växthusgasutsläpp från trans- portsektorn sker numera genom reduktionsplikten för inblandning av biodrivmedel i bensin och diesel. Systemet infördes den 1 juli 2018. Reduktionsnivåer har sedan 2018 varit fastslagna för åren 2018–2020, men regeringen har aviserat att nivåerna inom reduktionsplikten suc- cessivt ska höjas till 2030.5 De ökade nivåerna inom reduktionsplikten innebär att utsläppen av fossila växthusgaser per såld liter diesel minskar. Då dieselskatten tas ut på hela blandningen medför en höjning av dieselskatten att en lägre och lägre andel fossil koldioxid reduceras vid successivt ökade nivåer inom reduktionsplikten.

En höjd dieselskatt i Sverige medför också risk för s.k. ekonomi- tankning, dvs. att åkare ges incitament att tanka i länder där skatten är lägre. Utredningen bedömer att konkurrensvillkoren mellan svenska och utländska åkare inte heller utjämnas vid en höjd dieselskatt. Kon- trollen av regelefterlevnaden i trafiken förbättras inte.

Elektrifieringen av den tunga fordonsflottan kommer sannolikt att ta längre tid för tunga lastbilar än för personbilar6, vilket gör det svårare för näringslivet att anpassa den dieseldrivna fordonsflottan i syfte att minska transportkostnaderna. När det gäller elektrifier- ingen av de tunga lastbilarna kan nämnas att det redan i dag finns ett utbud av elfordon för tunga fordon under 7,5 ton och för segmentet 7,5–12 ton förväntas utbudet öka fram till 2025.7 Trafikanalys be- dömer att 40 procent av nybilsförsäljningen och 15 procent av den totala lastbilsflottan kommer att drivas av annat än diesel (el, gas och

4Jfr om höjd koldioxidskatt i Naturvårdsverket (2019) s. 116.

5Finansdepartementet, Miljödepartementet och Infrastrukturdepartementet (2020).

6Jfr Trafikverket (2020c) s. 34 och Fossilfritt Sverige (2020) s. 14.

7Trafikanalys (2020c) s. 35 och Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA) (2019) s. 40.

Det nya miljöstyrande systemet bör vara avståndsbaserat

SOU 2022:13

laddhybrid) 2030.8 Sannolikt kommer utvecklingen mot mer el också att accelerera därefter.

Det övergripande transportpolitiska målet innebär att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transport- försörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Trans- portpolitiskt motiverade skatter och avgifter bör motsvara de sam- hällsekonomiska marginalkostnader trafiken ger upphov till samt bidra till att de transportpolitiska målen nås.9 I och med reduktions- plikten, en ökad elektrifiering och effektivisering av fordonsflottan kommer möjligheten att använda drivmedelsskatterna för att pris- sätta kvarvarande, framför allt icke-klimatrelaterade, externa kost- nader att minska över tid.10 I takt med en ökande elektrifiering skulle energiskatten på el kunna tänkas utgöra ett alternativ för att prissätta vägtransporternas externa effekter. Utredningen bedömer dock att höjd elskatt är en svårframkomlig väg då effekter på övrig allom- fattande elförbrukning kan bli betydande.

Drivmedelsskatterna är i allmänhet inte lämpliga för att fånga upp externa kostnader från slitage på väg då skatten inte är kopplad till fordonets egenskaper eller vilken väg fordonet körs på.

En kraftfull höjning av dieselskatten kan medföra vissa negativa effekter på transportpolitikens funktionsmål om att skapa tillgäng- lighet för människor och gods. Företag i Norrbotten, Västerbotten, Jämtland eller Västernorrland kan, i vissa fall, medges transport- bidrag vid längre transporter, vilket kan lindra negativa konsekvenser av höjd dieselskatt. Det innebär dock praktiska svårigheter att utforma drivmedelsskatten med beaktande av Sveriges särskilda geografiska förhållanden. Utredningens bedömning är att det inte är lämpligt att ha en geografiskt differentierad dieselskatt inom Sverige, bl.a. för att risken för ekonomitankning skulle bli alltför betydande.

4.2.2Ett avståndsbaserat system

Ett annat alternativ till vägavgiften är införandet av ett avstånds- baserat system för uttag av skatt för tunga godstransporter på väg. Ett sådant system skulle kunna kompensera för budgetförsvagningen vid slopad vägavgift. För denna kompensation behöver även system-

8Trafikanalys (2020c) s. 37–38.

9Prop. 2008/09:93 s. 65.

10Trafikanalys (2018d) s. 28 och Naturvårdsverket (2017) s. 80.

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet bör vara avståndsbaserat

och administrationskostnader beaktas, vilka bedöms bli betydligt högre för en avståndsbaserad skatt jämfört med en höjd dieselskatt. För att erhålla budgetneutralitet vid slopad vägavgift behöver således intäkterna från den avståndsbaserade skatten bli högre än intäkterna från höjd dieselskatt.

Liksom höjda drivmedelsskatter innebär ett avståndsbaserat sy- stem ökade kostnader för godstransporter på väg. Det kan ge ökat utrymme för styrning mot mer klimateffektiva och miljöanpassade fordon.11 Det skulle kunna medföra att konkurrenskraften för trans- porter på järnväg och till sjöss, kommer att öka och därigenom få till följd att det sker en viss överflyttning av godstransporter på väg till dessa trafikslag.12 En sådan överflyttning skulle exempelvis innebära att transporteffektiviteten ökar och att utsläppen av växthusgaser kan minska.13 Utredningen bedömer dock att en sådan överflyttning till följd av en avståndsbaserad skatt kan bli relativt begränsad och bero på en rad faktorer, se vidare kapitel 11 Konsekvensanalys.

I dagens tidsbaserade system är vägavgiften oberoende av hur många kilometer fordonet framförs. Detta innebär att kostnaden per kilometer minskar med ökat antal körda kilometer, vilket inte utgör ett incitament för minskade körsträckor. Ett skatteuttag för tunga lastbilar som i stället baseras på avstånd innebär att kostnaderna blir högre i takt med ökat antal körda kilometer. Detta gäller dock även för dieselskatteuttaget för dieseldrivna lastbilar. Ett avståndsbaserat system ger incitament till att minska trafikarbetet, att minska andelen tomkörningar och att öka fyllnadsgraden i lastbilarna.14 Incita- mentens storlek beror på hur hög den avståndsbaserade skatten blir, omfattningen av det beskattade vägnätet och huruvida skatten dif- ferentieras. Sammantaget kan detta system bidra till en ökad trans- porteffektivitet, vilket t.ex. innebär ett minskat vägslitage, mindre utsläpp och buller.15

Jämfört med en avståndsbaserad skatt är drivmedelsskatten, och då specifikt koldioxidskatten, mer träffsäker gentemot koldioxidut- släpp eftersom mängden utsläpp är direkt proportionell mot mängden drivmedel som förbrukas. Denna precision går inte att få vid en be- skattning av avstånd. Därutöver blir den avståndsbaserade skatten

11Jfr Trafikanalys (2018d) s. 28.

12Jfr Naturvårdsverket (2020a) s. 114.

13Jfr prop. 2019/20:65 s. 117.

14Jfr Ricardo-AEA (2014) s. 71.

15Se t.ex. Ricardo-AEA (2014) s. 83.

Det nya miljöstyrande systemet bör vara avståndsbaserat

SOU 2022:13

mindre träffsäker om det inte finns möjlighet att beakta om driv- medlet som finns i tanken är fossilt eller förnybart. Exempelvis ger en avståndsbaserad skatt inte något incitament till bränslesnålare körsätt (eco-driving). Skatten skulle dock ge en indirekt effekt på koldioxidutsläppen för fossildrivna lastbilar, då åkerier bl.a. försöker minimera den avståndsbaserade skattekostnaden genom effektivare användning av fordonen. Det är också möjligt att differentiera ett avståndsbaserat system för att premiera lastbilar med låga utsläpp vilket kan öka graden av miljöstyrning ytterligare.

Ett system med en avståndsbaserad skatt kan innebära att alla fordon som använder vägen behandlas lika och skatt betalas utifrån körsträckan, oavsett registreringsland. Konkurrensvillkoren mellan svenska och utländska åkare kan då utjämnas. Detta är en skillnad gentemot drivmedelsskatten, som främst utländska åkare kan undvika genom att köpa diesel utomlands. Införandet av ett avståndsbaserat system skulle därav kunna bidra till mer rättvisa konkurrensvillkor än drivmedelsskatten. Utländska åkare får genom betalningen av avståndsbaserad skatt vara med och bidra till finansieringen av den infrastruktur de använder i Sverige.

Ett avståndsbaserat system med elektronisk avläsning med satellit- positionering som teknisk lösning för skatteuttaget kan innebära möj- ligheter till förbättrad kontroll av regelverket på yrkestrafikområdet, se vidare kapitel 8.

De samhällsekonomiska marginalkostnaderna skiljer sig mellan fordonstyper, geografiskt och ibland även över dygnet.16 I och med att skatteuttaget i ett avståndsbaserat system kan differentieras i tid och rum, men även utifrån fordonsegenskaper kan dessa variationer fångas upp. Emellertid har omfattningen av det beskattade vägnätet och möjligheten till skatteundandragande betydelse.

Ett avståndsbaserat system kan på ett bättre sätt fånga upp externa kostnader som godstransporter ger upphov till jämfört med nuva- rande vägavgiften. Genom att den avståndsbaserade skatten kan kopp- las till fordonets egenskaper och var fordonet körs kan andra luft- föroreningar än koldioxidutsläpp, såsom utsläpp av kväveoxider, partiklar och buller samt vägslitage prissättas på ett bättre sätt än inom drivmedelsskatten.17 Å andra sidan kan även ett tidsbaserat system kopplas till fordonsegenskaper. Exempelvis differentieras

16WSP (2020) s. 6–7.

17Jfr Hennlock, et al. (2020) s. 8.

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet bör vara avståndsbaserat

nuvarande vägavgift utifrån fordonets utsläppsklass (Euroklass). Däremot finns inte kopplingen till hur långt och var fordonet körs i vägavgiften.

I och med att det i ett avståndsbaserat system finns bättre möjlig- het att differentiera skatten så att fordon med högre (renare) Euro- utsläppsklass betalar en lägre skatt kan detta påskynda förnyelsen av fordonsflottan och därigenom renare teknik vilken kommer att ha en betydande positiv inverkan på utsläppen av luftföroreningar så- som kväveoxider och partiklar.18 En sådan utveckling har skett exem- pelvis i Belgien19 och Tyskland20 efter införandet av avståndsbaserade system. Euro-utsläppsklass reglerar dock inte utsläpp av koldioxid.

Om skatteuttaget inom ett avståndsbaserat system differentieras utifrån fordonsegenskaper skulle detta kunna medföra minskade pro- blem med att utländska företag sänder lastbilar med sämre utsläpps- klass till Sverige, där kostnader per kilometer för att köra dessa ”smut- sigare” fordon är lägre än i länder med avståndsbaserade system.21

Vidare är det i ett avståndsbaserat system också möjligt att ta hän- syn till skillnader i externa kostnader mellan landsbygd och tätort och därmed differentiera skatten beroende på var fordonet körs. De samhällsekonomiska marginalkostnaderna för att köra på landsbygd är lägre än i tätorter.22 En geografisk differentiering skulle kunna bidra till en mer rättvisande prissättning av transporterna och där- med i viss mån kunna begränsa negativa effekter på vissa branscher och regioner som systemet förväntas medföra.23 Ett avståndsbaserat system skulle kunna utformas med beaktande av Sveriges särskilda geografiska förhållanden, se vidare kapitel 6 Geografisk differentiering.

4.2.3Höjd och omstrukturerad fordonsskatt

En höjd och omstrukturerad fordonsskatt skulle kunna kompensera för budgetförsvagningen från slopad vägavgift och även öka miljö- styrningen. För närvarande finns tre system för fordonsbeskattning i Sverige: det koldioxidbaserade systemet, det viktbaserade systemet och bonus-malus-systemet. För tunga fordon är fordonsskatten vikt-

18Europeiska kommissionen (2013).

19Piedboeuf (2020) s. 35–37 s. 47 och s. 52.

20Ricardo-AEA (2014) s. 71 och s. 78 och Europeiska kommissionen (2013) s. 8.

21Vierth, et al. (2015) s. 16 och Naturvårdsverket (2020a) s. 114.

22Trafikanalys (2020a) s. 29.

23Jfr Fossilfritt Sverige (2019) s. 27.

Det nya miljöstyrande systemet bör vara avståndsbaserat

SOU 2022:13

baserad. Uttaget av fordonsskatt för tunga lastbilar skulle sannolikt behöva fördubblas jämfört med nuvarande nivåer för att erhålla in- täkter motsvarande de från vägavgiften. En avgörande nackdel i sam- manhanget är att fordonsskatt endast påförs svenskregistrerade for- don.

I och med att det 2019 infördes utsläppskrav (koldioxidcerti- fieringen) på nya tunga fordon inom EU24 öppnas möjligheten att införa en koldioxidbaserad fordonsskatt. En sådan skatt skulle inne- bära att tunga fordon med högre utsläpp av koldioxid per utfört trans- portarbete belastas med en högre fordonsskatt baserad på fordonets certifierade koldioxidutsläpp. En sådan skatt skulle bidra till att öka introduktionen av mer klimateffektiva och miljöanpassade fordon. Ett sådant incitament kan även införas i en avståndsbaserad skatt. Trafikanalys bedömer det som svårt att i dagsläget införa en koldi- oxidbaserad fordonsskatt för tunga fordon men att frågan aktuali- seras bl.a. i takt med att koldioxidcertifieringen av tunga lastbilar slår igenom på fler årsmodeller.25

En höjd och omstrukturerad fordonsskatt bedöms inte kunna bi- dra till förbättrad kontroll av regelefterlevnaden i trafiken eller till att utjämna konkurrensvillkoren mellan svenska och utländska åkare.

Jämfört med drivmedelsskatt och avståndsbaserad skatt bedöms fordonsskatten på ett sämre sätt fånga upp externa kostnader som godstransporter ger upphov till, då skatteuttaget bl.a. inte är bero- ende av var eller hur långt ett fordon körs.

Fordonsskatten skulle kunna differentieras utifrån var i Sverige fordonet är registrerat, vilket i viss mån då kan beakta Sveriges sär- skilda geografiska förhållanden.

4.2.4Bonus–malus-system

En ytterligare tänkbart alternativ är att införa ett bonus-malus-system även för tunga fordon. Bonus-malus-systemet för nya lätta vägfordon infördes 2018 inom den koldioxidbaserade fordonsskatten. Sy- stemet innebär att miljöanpassade fordon med relativt låga utsläpp av koldioxid premieras med en bonus, medan fordon med relativt höga utsläpp av koldioxid belastas med förhöjd skatt (= malus).

24Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1242 av den 20 juni 2019 om fast- ställande av normer för koldioxidutsläpp från nya tunga fordon.

25Trafikanalys (2019b) s. 46.

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet bör vara avståndsbaserat

Syftet är att öka andelen miljöanpassade fordon och bidra till att nå målet att minska växthusgasutsläppen från inrikes transporter med 70 procent till 2030 jämfört med 2010. Bonus och den förhöjda skatten påförs endast svenskregistrerade fordon.

Marknaden för tunga lastbilar skiljer sig dock väsentligt från mark- naden för lätta fordon. Trafikanalys har bedömt att malus-delen i ett sådant system inte fungerar för tunga lastbilar. Det beror på att en sådan malus-komponent inte skulle ge någon miljöeffekt och inte heller ge tillräckliga intäkter för att finansiera bonusdelen utan i stället riskera att bidra till att transportverksamhet flyttar från Sverige. Den godskund eller åkare som vill använda ett ”malus-fordon” skulle kunna köpa transporten i ett annat land och därav använda ett lika- dant fordon registrerat utomlands, för att undvika den förhöjda for- donsskatten.26

Ett bonus-malus-system bedöms inte kunna bidra till förbättrad kontroll av regelefterlevnaden i trafiken. Möjligen kan stödet (bonus- delen), i viss mån, utjämna konkurrensvillkoren mellan svenska och utländska åkare.

4.2.5Stöd, reduktionsplikt och övriga regleringar

Trafikanalys har föreslagit att en miljölastbilspremie införs för att stimulera till ökad och påskyndad introduktion av tunga lastbilar med goda klimategenskaper för att bidra till att transportsektorns etappmål till 2030 nås.27 Med utgångspunkt från detta förslag beslu- tade regeringen i augusti 2020 att införa en klimatpremie för köp av miljölastbilar och elektriska arbetsmaskiner.28 Denna klimatpremie kan bidra till att främja introduktionen av mer klimateffektiva och miljöanpassade lastbilar samt till minskade utsläpp av växthusgaser.

För att påskynda elektrifieringen av tunga vägtransporter inom de mest trafikerade områdena har regeringen avsatt ett nytt stöd på 400 miljoner kronor för 2021 och för 2022 beräknas 550 miljoner kronor tillföras ändamålet. I satsningen ingår även elektrifiering med vätgasdrift (prop. 2021/22:1, utg.omr. 20, s. 21).

26Trafikanalys (2019b) s. 34.

27Trafikanalys (2019b) s. 34–44.

28Förordning (2020:750) om statligt stöd till vissa miljöfordon.

Det nya miljöstyrande systemet bör vara avståndsbaserat

SOU 2022:13

För stöd, reduktionsplikt och övriga regleringar av utsläpp etc. tas ingen skatt ut och dessa styrmedel kompenserar då inte budget- försvagningen vid slopad vägavgift.

4.3Slutsatser

För att uppfylla syftet med ett nytt miljöstyrande system blir ett grundläggande kriterium att utländska fordon ska ingå. Systemet ska även kompensera för budgetförsvagningen vid slopad vägavgift. Stöd såsom miljöbilspremie, bonus-malus och olika typer av regleringar uppfyller inte dessa kriterium. Höjd fordonskatt kan kompensera för budgetförsvagningen som slopad vägavgift medför men utländska fordon ingår inte i ett sådant system.

En höjd drivmedelsskatt kan bidra till att miljö- och klimatmålen nås. En höjd dieselskatt kan kompensera för budgetförsvagningen och i viss mån tas ut av utländska fordon men kan inte utjämna kon- kurrensvillkoren mellan svenska och utländska åkare eller bidra till förbättrad kontroll av regelefterlevnad. Höjningar i drivmedelsbe- skattningen är emellertid administrativt enkla jämfört med infö- randet av ett avståndsbaserat system. En möjlighet att utjämna kon- kurrensvillkoren och förbättra kontrollen finns däremot enbart inom ett avståndsbaserat system.

En ytterligare aspekt är att den framtida fordonsutvecklingen tyder på att tunga fordon i högre utsträckning drivs av annat driv- medel än diesel (och bensin). Att på ett bättre sätt täcka de externa kostnaderna genom drivmedelsbeskattningen blir därav en utmaning. Ett avståndsbaserat system har även i högre utsträckning möjlighet att beakta Sveriges särskilda geografiska förhållanden jämfört med höjd drivmedelsskatt.

Vid en sammantagen bedömning anser utredningen att ett av- ståndsbaserat system är det enda alternativet som uppfyller de syften och krav som ställs i kommittédirektiven. Utredningen förordar där- för ett avståndsbaserat system som alternativ till det nuvarande tids- baserade systemet. Utredningens analyser, förslag och bedömningar utgår därmed från ett avståndsbaserat system.

5Skattepliktigt vägnät och beskattade vägar inom detta vägnät

Förslag: Det skattepliktiga vägnätet ska omfatta europavägar, riks- vägar och primära länsvägar.

Inom det skattepliktiga vägnätet ska de vägar som har en trafik- intensitet som understiger 500 tunga fordon per dygn som huvud- regel undantas från beskattning.

Bedömning: Risken för avledning bör allmänt sett vara begrän- sad. Det är dock inte möjligt att närmare bedöma risken för avled- ning förrän viss tid efter att det nya avståndsbaserade systemet har införts. Det bör då göras en utvärdering av såväl det skattepliktiga som det beskattade vägnätets omfattning.

5.1Inledning

Vid införande av ett nytt avståndsbaserat miljöstyrande system för godstransporter på väg måste ett val göras av vilka vägar som ska om- fattas av skatten. Utredningen ska enligt kommittédirektiven ha som utgångspunkt att det skattepliktiga vägnätet ska utgöras av vägkate- gorierna europavägar, övriga riksvägar och primära länsvägar (totalt cirka 26 500 kilometer). Detta eftersom tillämpningen av ett avstånds- baserat system bör begränsas till delar av vägnätet som har relativt hög trafikintensitet för att ta hänsyn till hela Sveriges särskilda förhållan- den med relativt gles lastbilstrafik och långa transportavstånd, inte minst avseende näringslivets konkurrenskraft. Genom att utgå från vägkategorier, som redan är etablerade utifrån en tydlig indelning,

Skattepliktigt vägnät och beskattade vägar inom detta vägnät

SOU 2022:13

blir det skattepliktiga vägnätet enkelt att definiera och även lätt att förstå.

Utredningen ska enligt kommittédirektiven föreslå kriterier för urval av vilka vägar som bör omfattas av beskattning inom det skatte- pliktiga vägnätet. Vidare ska utredningen analysera om det finns behov av och är lämpligt att göra tillägg till det skattepliktiga vägnätet för att undvika att den tunga trafiken annars leds om till vägar med sämre bärighet eller av andra särskilda skäl.

Utredningens tolkning av kommittédirektiven är att det ska göras en åtskillnad mellan skattepliktigt och beskattat vägnät, och att det beskattade vägnätet därmed utgör en del av det skattepliktiga väg- nätet. För att kunna analysera frågan om vilka tillägg till det skatte- pliktiga vägnätet som kan behöva göras i syfte att undvika avledning är det av vikt att utgå från det beskattade vägnätet. Detta eftersom eventuell avledning görs från dessa vägar. Utredningen gör nedan en bedömning av vilka vägar som bör utgöra det beskattade vägnätet. Därefter övergår utredningen till att analysera vilka eventuella tillägg som behöver göras till det skattepliktiga vägnätet. Om sådana tillägg bör göras kommer dessa också att ingå i det beskattade vägnätet.

5.2Kriterier för urval av vägar inom det skattepliktiga vägnätet som bör omfattas av beskattning

Det skattepliktiga vägnätet utgörs som utgångspunkt av europavägar, riksvägar och primära länsvägar. Frågan är utifrån vilka kriterier ur- valet av vilka vägar som bör omfattas av beskattning inom det skatte- pliktiga vägnätet ska göras. Framtagandet av dessa kriterier ska enligt kommittédirektiven göras med beaktande av trafikintensitet, trans- porteffektivitet, geografiska förutsättningar, bärighet, möjligheten till mer effektiva (längre och tyngre) fordon och andra relevanta fak- torer, inklusive vilka tillägg som bör göras för att undvika att den tunga trafiken annars leds om till vägar med sämre bärighet. Det inne- bär att beskattningsnivån kan sättas till noll på de delar av det skatte- pliktiga vägnätet som inte bör beskattas. Dessa vägar ingår dock fortfarande i det skattepliktiga vägnätet. Nedan redogörs för de fak- torer som utredningen enligt direktiven ska beakta vid framtagandet av urvalskriterierna.

SOU 2022:13

Skattepliktigt vägnät och beskattade vägar inom detta vägnät

En faktor som ska beaktas är trafikintensitet, dvs. hur många last- bilar som använder en viss vägsträcka per dygn i genomsnitt under ett år. I kommittédirektiven anges att det finns vissa vägar inom det skattepliktiga vägnätet som har en låg trafikintensitet och som där- för inte bör beskattas. Vidare anges att det inte är effektivt att ta ut och kontrollera skatten på vägar som endast i liten utsträckning används av den tunga trafiken, eftersom statens investerings- och kontroll- kostnader då skulle vara svårare att motivera ur ett samhällsekono- miskt perspektiv. Enligt utredningens mening ska trafikintensitet utgöra ett av urvalskriterierna. Om skatten begränsas till ett vägnät med hög trafikintensitet tas hänsyn till att Sverige är ett land med ett begränsat antal lastbilar i förhållande till långa transportavstånd. Ett begränsat beskattat vägnät leder till att kostnaderna för att bygga upp kontrollsystemet bli lägre men att skatten kan få en relativt hög träffsäkerhet som styrmedel genom att omfatta vägar där större delen av de tunga godstransporterna går.

Frågan är vad som kan anses som låg trafikintensitet och som kan utgöra grund för att undanta vissa vägar från beskattning. I Finans- departementets promemoria En ny inriktning för beskattning av tung lastbilstrafik angavs en trafikintensitet om 500 tunga fordon per dygn som exempel. Vägar med en trafikintensitet understigande 500 tunga fordon per dygn skulle då undantas från beskattning.1 Frankrike pla- nerade under 2010-talet att införa ett nytt avståndsbaserat vägtulls- system för tunga lastbilar (écotaxe), men systemet infördes aldrig. När det gäller vilka vägar som skulle omfattas av skatten undantogs vägsträckor med ”faible trafic”, dvs. lågtrafikerade vägar. Med låg- trafikerade vägar avsågs vägar med en trafikintensitet understigande 800 tunga godsfordon per dag.2 Till skillnad från Frankrike, som är ett utpräglat transitland i centrala Europa, är Sverige ett land beläget i utkanten av Europa, med långa transportavstånd och förhållandevis få lastbilar. Vid valet av tröskelvärde avseende kriteriet trafikintensi- tet är förhållandena därmed inte direkt jämförbara. Trafikverket har, under våren 2020, försett utredningen med kartor som utvisar bl.a. vägar med en trafikintensitet överstigande 400, 500, 600, 800, 1 000 respektive 1 200 tunga fordon per dygn på det svenska vägnätet. Dessa kartor har använts som grund för utredningens överväganden och analys av vilka vägar som ska beskattas. Se bilaga 3 för dessa kartor.

1Se karta på s. 21 i promemorian.

2Chanteguet (2014) s. 113.

Skattepliktigt vägnät och beskattade vägar inom detta vägnät

SOU 2022:13

Fördelen med att använda trafikintensitet som ett urvalskrite- rium är även att det är ett kriterium som är mätbart. Samtidigt finns det inte ett direkt samband med de externa kostnader som ett enskilt fordon orsakar och att detta fordon just körs på en väg med hög trafikintensitet.

Utredningen ska vid framtagandet av urvalskriterierna även beakta transporteffektivitet. Det saknas en entydig definition av detta begrepp.

Iregeringens nationella godstransportstrategi3 som presenterades 2018 anges att godstransporterna i Sverige bör vara transporteffek- tiva, vilket innebär att transporterna ska vara så effektiva som möjligt utifrån energi-, miljö- och ekonomiska perspektiv för att åstadkomma tillgänglighet, hållbarhet och konkurrensförmåga.4 För att nå detta krävs enligt godstransportstrategin att tillgängligheten kan öka sam- tidigt som det trafikarbete som krävs för att uppnå motsvarande till- gänglighet kan minska, att de fordon som används är energieffektiva och att de drivmedel som används är förnybara och hållbara. Det finns stor potential i att öka transporteffektiviteten, exempelvis genom sam- ordning av transporter för att öka fyllnadsgrad, minska tomtrans- porter och effektivisera rutter.5 I godstransportstrategin nämns även att övergången till fossilfria drivmedel måste kombineras med effek- tivisering, elektrifiering och överflyttning av transporter från väg till järnväg och sjöfart.6

Om man kan öka möjligheterna till olika typer av transportupp- lägg och transportkedjor genom att främja sammankoppling av tra- fikslag skulle detta kunna bidra till en ökad transporteffektivitet, t.ex. genom att öka potentialen för godstransporter via järnväg och sjö- fart. På långa avstånd kan transporter med järnväg och sjöfart bli mer kostnadseffektiva jämfört med lastbil. Ibland anges ett avstånd på över 30 mil, där en överflyttning från väg till järnväg blir kostnads- mässigt intressant.7 Beroende på typ av gods finns olika potential för överflyttning. Störst potential har bulkleveranser som inte behöver transporteras med snäva tidsmarginaler medan de varor som kräver snabba transporter, ”just-in-time”, har lägst potential. Det kan dock krävas långtgående styrmedel, då s.k. priselasticiteter i allmänhet är låga, dvs. vid ökade transportkostnader på väg beräknas överflytt-

3Regeringen (2018).

4En liknande definition används i prop. 2020/21:151 s. 24.

5Regeringen (2018) s. 41.

6Regeringen (2018) s. 23.

7Trafikanalys (2019a) s. 52.

SOU 2022:13

Skattepliktigt vägnät och beskattade vägar inom detta vägnät

ningen bli relativt låg.8 Höga omlastningskostnader lyfts fram som en förklaring till varför marknaden för sammankoppling av trafikslag har haft svårt att utvecklas.9 Sammantaget är det svårt för utredningen att se hur utformningen av ett kriterium för urval av vägar kan göras utifrån dessa förutsättningar.

Genom att utgå från trafikintensitet som ett urvalskriterium för vilka vägar som ska beskattas tas i viss del hänsyn till Sveriges sär- skilda geografiska förhållanden eftersom vägarna med högst trafikin- tensitet främst är belägna i södra halvan av Sverige. Därigenom kom- mer stora delar av vägnätet i norra Sverige inte att ingå i det beskattade vägnätet. Hur omfattande det beskattade vägnätet blir i Norra Sverige beror på vilket tröskelvärde avseende trafikintensitet som väljs för urvalet av det beskattade vägnätet. Vid framtagandet av urvalskrite- rierna skulle det vara möjligt att beakta att en till ytan stor del av Sverige har andra förutsättningar till utveckling än resten av landet, bl.a. beroende på geografiska lägesnackdelar i form av långa avstånd och låg befolkningstäthet. Detta skulle kunna göras genom att vissa delar av vägnätet som är beläget i dessa glesbygdsregioner undantas från beskattning i syfte att mildra de negativa effekter som en av- ståndsbaserad skatt kan medföra i ett land med långa transportav- stånd. Ett urvalskriterium skulle då kunna kopplas till indelningen i stödområden såsom stödområde 1, stödområde 2 eller stödområde 3 enligt bilaga till förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd eller stödområdet för transportbidraget enligt förordningen (2000:281) om regionalt transportbidrag. Detta skulle vara i linje med utformningen av regionala stimulansåtgärder inom skatteområdet som i stor utsträckning har kopplats till indelningen i stödområden och som därmed inte utgör någon ny företeelse i svensk skattepolitik.10

Oaktat vilken av dessa indelningar i stödområden ett urvalskrite- rium skulle baseras på riskerar vissa delar av vägnätet med hög trafik- intensitet därigenom att undantas från beskattning. Med tanke på att tunga lastbilar även ger upphov till negativa effekter i dessa delar av landet och då ett av syftena med det nya miljöstyrande systemet är att åstadkomma en mer rättvisande prissättning av transporterna anser utredningen att dessa förhållanden bör beaktas först vid bedömningen

8Jfr Vierth, et al. (2020) s. 75.

9Jfr Trafikanalys (2019a) s. 59.

10Jfr prop. 2019/20:175 s. 21.

Skattepliktigt vägnät och beskattade vägar inom detta vägnät

SOU 2022:13

av hur skatteuttaget ska differentieras geografiskt (se kapitel 6). Något urvalskriterium utöver trafikintensitet för att ta hänsyn till geogra- fiska förutsättningar, såsom låg befolkningstäthet, bör enligt utred- ningen därför inte användas vid val av vilka vägar som ska beskattas.

Möjligheten till mer effektiva (längre och tyngre) fordon ska också beaktas vid framtagandet av urvalskriterierna. Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. En möjlig del i arbetet med att erbjuda ett effektivt transportsystem är att införa s.k. High Capacity Transports (HCT), dvs. fordon med högre kapacitet, exempelvis i form av längd och tyngd, än vad som är möjligt med dagens konventionella fordon. I regeringens mål om ett mer effektivt transportsystem ingår att möjliggöra för längre och tyngre fordon.11 Trafikutskottet har också uttalat att längre och tyngre fordon stärker näringslivets konkurrens- kraft och att det rätt genomfört kan bidra till lägre utsläpp av växt- husgaser på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt, något som även regeringen framhåller i den nationella godstransportstrategin.12

ISverige tillåts 25,25 meter långa fordon på vägnätet13, medan övriga Europa generellt har 18,75 meter som maximal fordonslängd.14 När det gäller beaktandet av möjligheterna till längre och tyngre fordon kan det vara svårt att översätta detta till någon form av urvalskri- terium vid bestämmandet av det beskattade vägnätet. Möjligheterna till längre och tyngre fordon är kopplade till vägarnas bärighet, dvs. vägarnas förmåga att bära tunga fordon, och det skulle därför vara möjligt att utforma ett kriterium utifrån detta. I Sverige är vägar (och broar) i det allmänna vägnätet indelade i bärighetsklasser som avgör vilka fordonsvikter som är tillåtna på vägen.15 Det finns fyra bärig- hetsklasser i Sverige där den högsta (BK4) tillåter en högsta brutto- vikt om 74 ton vilket således också utgör den högsta tillåtna brutto- vikten.16 I dag är strax över 20 procent av det statliga vägnätet öppet

11Regeringen (2018) s. 41–42.

12Bet. 2019/20:TU11 s. 91 och Regeringen (2018) s. 42.

134 kap. 17 § trafikförordningen (1998:1276).

14Trafikverket (2019a) s. 14.

154 kap. 11 § trafikförordningen (1998:1276). Bärighetsklass definieras i lagen (2001:559) om väg- trafikdefinitioner som en indelning av vägar efter tillåtet axel-, boggi- och trippelaxeltryck samt tillåten bruttovikt (2 §).

16Se bilaga 4 till trafikförordningen (1998:1276).

SOU 2022:13

Skattepliktigt vägnät och beskattade vägar inom detta vägnät

för BK4.17 Trafikverket har som mål att 70–80 procent av strategiskt utpekade vägar för tung trafik ska upplåtas för BK4 till 2029.18

Utredningen har ovan konstaterat att trafikintensitet är ett lämp- ligt kriterium för urval av vilka vägar som ska omfattas av beskatt- ning. Det kan utifrån detta vägnät vara möjligt att identifiera när- liggande vägar i det skattepliktiga vägnätet med sämre bärighet, dit tung trafik eventuell kan avledas för att undvika de beskattade vägarna. Även dessa närliggande vägar skulle då kunna omfattas av beskatt- ning. Samtidigt är större delarna av vägarna inom det skattepliktiga vägnätet byggda för att klara belastningen av tung trafik så ett urvals- kriterium utifrån bärighetsklass är enligt utredningens mening inte lämpligt.

Sammanfattningsvis anser utredningen att omfattningen av det beskattade vägnätet ska göras utifrån trafikintensitet. Utredningen övergår nedan till att analysera hur det beskattade vägnätet ska avgrän- sas och bestämmas utifrån detta kriterium.

5.3Det beskattade vägnätet

I detta avsnitt behandlar utredningen frågan om hur det beskattade vägnätet ska avgränsas och bestämmas utifrån kriteriet trafikinten- sitet. I utredningens uppdrag ingår att ta fram detaljerade förslag till kartor över såväl det skattepliktiga vägnätet som över vilka vägar som bör omfattas av beskattning inom det skattepliktiga vägnätet. Utred- ningen har vid analysen av det beskattade vägnätets omfattning och framtagandet av kartor haft följande utgångspunkter:

–Vägar med låg trafikintensitet bör inte ingå i det beskattade väg- nätet.

–De vägar som omfattas av beskattning bör bilda ett samman- hängande vägnät. Det bör således utgöras av sammanhängande transportstråk, dvs. vägsträckor bör inte delas upp i vägsegment där endast vissa delar omfattas av beskattning. Ett samman- hängande vägnät bidrar till ökad tydlighet och förutsägbarhet för de skattskyldiga och förenklar den lagtekniska utformningen av systemet.

17Trafikverket (2020a) s. 5.

18Trafikverket (2020a) s. 5.

Skattepliktigt vägnät och beskattade vägar inom detta vägnät

SOU 2022:13

–Vägnätet bör snarare vara mer begränsat än alltför omfattande. Detta eftersom uppbyggnaden av kontrollsystem och administra- tion då blir mer begränsad och införandet av ett avståndsbaserat system därmed kan förenklas.

Utredningen behöver i detta sammanhang definiera gränsen (tröskel- värdet) för vad som kan anses som låg trafikintensitet och som där- med kan utgöra grund för att undanta vägar från beskattning. Vid val av ett högt tröskelvärde blir färre vägsträckor beskattade och geo- grafiska förutsättningar beaktas i högre utsträckning, speciellt vad avser glesbygd. Å andra sidan kan ett högt tröskelvärde, med få beskat- tade vägar, medföra att risken för avledning till skattefria vägar kan bli mer betydande. Till detta kommer att prissättningen av externa kostnader inte blir lika omfattande och möjligheten till miljöstyr- ning därav blir lägre. Därutöver kan den avståndsbaserade skatten behöva sättas på högre nivåer, vid färre beskattade vägsträckor, om en viss intäktsnivå ska uppnås. Enligt kommittédirektiven bör beaktas överflyttning av godstransporter från väg till järnväg och sjöfart. Om tröskelvärdet väljs alltför högt undantas betydande godstransport- leder på väg som konkurrerar med järnväg och sjöfart. För att få en träffsäker och omfattande miljöstyrning bör i stället ett lågt tröskel- värde väljas. Vid ett lågt tröskelvärde kan emellertid investerings- och kontrollkostnaderna bli svårare att motivera på vägar som endast i liten utsträckning används av den tunga trafiken.

Utredningen har gjort en bedömning om vad som får anses vara vägar med låg trafikintensitet utifrån de kartor som Trafikverket för- sett utredningen med.

Vid en samlad bedömning anser utredningen att 500 tunga fordon per dygn, räknat som årsmedelvärde, får anses utgöra ett lämpligt tröskelvärde för vilka vägar som ska ingå i det beskattade vägnätet. Vid utformningen av det beskattade vägnätet omfattas då cirka 9 600 kilo- meter, vilket motsvarar 36 procent (9 600/26 500) av det skatteplik- tiga vägnätet. Vid ett val om 500 tunga fordon per dygn undantas i princip hela Norrlands inland, förutom E14 från Sundsvall, via Östersund till Duved. I den nuvarande tidsbaserade vägavgiften ingår E10 mellan Töre och gränsen mot Norge samt E12 mellan Holmsund och gränsen mot Norge. Trafikintensiteten på dessa vägsträckor är dock inte tillräckligt hög för att ingå i det beskattade vägnätet vid ett val om 500 tunga fordon per dygn. Endast ett fåtal vägsträckor i Dalar-

SOU 2022:13

Skattepliktigt vägnät och beskattade vägar inom detta vägnät

nas, Värmlands, Dalslands och Smålands något mer glesbebyggda områden träffas av beskattning.

Vägar i mer glesbebyggda områden beskattas i högre utsträckning vid ett val av ett tröskelvärde under 500 tunga fordon per dygn. De mer betydande godstransportlederna börjar i lite högre grad undan- tas vid ett tröskelvärde överstigande 500 tunga fordon per dygn, t.ex. sådana vägsträckor i södra Sverige med betydande mängd tunga last- bilar som anländer med färjor. För svenskregistrerade tunga lastbilar gäller nuvarande tidsbaserade vägavgift på hela vägnätet men enbart på ett utpekat vägnät (med samtliga motorvägar och vissa europa- vägar) för utlandsregistrerade tunga lastbilar. För vissa transporter med utländska lastbilar från hamn kan då vissa vägsträckor användas för att undvika vägavgiften. Exempel på sådana sträckor är väg 108 norrut från Trelleborgs hamn och väg 13 och väg 19 norrut från Ystads hamn, vilka kommer att ingå i ett beskattat vägnät vid val om 500 tunga fordon per dygn. Vid ett alternativt tröskelvärde om 800 tunga fordon per dygn skulle dessa vägar från hamn inte omfattas. Inte heller E14 från Sundsvall, via Östersund till Duved skulle om- fattas och vidare skulle hela östra Småland undantas, förutom E22 längs den östra kusten. Vid valt tröskelvärde om 500 tunga fordon per dygn kan den avståndsbaserade skatten, inom rimlig avgränsning, bidra till en mer rättvisande prissättning av godstransporterna. Cirka 62 procent av tunga fordons trafikarbete (fordonskilometer) kan då träffas av beskattning. Såväl den inhemska som den utländska last- bilstrafiken bidrar då till skatteintäkter i betydande utsträckning, vil- ket kan medföra en utjämning av konkurrensvillkoren mellan svenska och utländska åkerier. Vid det valda tröskelvärdet bedömer utred- ningen att det även finns stor potential i att öka transporteffektivi- teten för flertalet godstransporter, exempelvis genom samordning av transporter för att öka fyllnadsgrad, minska tomtransporter och effek- tivisera rutter.

Det beskattade vägnätet bör således utgöras av vägar som har en trafikintensitet som överstiger 500 tunga fordon per dygn. Trafik- intensiteten utefter en längre vägsträcka varierar oftast. Eftersom de vägar som omfattas av beskattning bör utgöra ett sammanhängande vägnät är det inte lämpligt att, inom det skattepliktiga vägnätet, dela upp vägsträckor i beskattade respektive obeskattade vägsegment bero- ende på trafikintensitet. Det är inte möjligt att närmare ange hur stor del av en vägsträcka som ska ha en trafikintensitet som överstiger

Skattepliktigt vägnät och beskattade vägar inom detta vägnät

SOU 2022:13

500 tunga fordon per dygn för att hela vägsträckan ska beskattas. Dessa bedömningar behöver göras utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet samtidigt som de behöver göras inom vissa ramar. Vid bedömningarna har utredningen haft följande utgångpunkter. Om en vägsträcka har en trafikintensitet som understiger tröskelvärdet men har en koppling till det sammanhängande vägnätet och antingen går fram till en omlastnings-/knutpunkt eller knyter samman delar av landet/individuella vägar som i sin tur har en trafikintensitet som överstiger 500 tunga fordon, bör vägsträckan som utgångspunkt ingå i det beskattade vägnätet. Exempel på en sådan vägsträcka är delar av E14 mellan Sundsvall och Duved som har en trafikintensitet under 500 tunga fordon per dygn men där hela sträckan tas med för att få ett sammanhängande vägnät. Väg 195 vid Vätterns västra sida och väg 13 mellan Höör och Bjuv i Skåne utgör fler sådana exempel.

En av utredningens ovan nämnda utgångspunkter är att de beskat- tade vägarna ska utgöra ett sammanhängande vägnät. Vägsträckor utan koppling till det sammanhängande vägnätet men som har en trafik- intensitet överstigande 500 tunga fordon bör därför inte ingå i det beskattade vägnätet, trots sin trafikintensitet. Detsamma gäller s.k. utstickare från det sammanhängande vägnätet. Utstickare kan ses om en mindre del av en vägsträcka som inte har direkt närhet till knut- punkt, hamn för godstrafik eller till en centralort. Exempel på sådana vägsträckor är delar av E10 från Kiruna till Svappavaara där E10 ansluter till E45, väg 97 mellan Luleå och Boden samt delar av E45 från Torsby söderut och från Östersund norrut. Utifrån ovan redo- gjorda förutsättningar har utredningen med Trafikverkets hjälp tagit fram en karta över det beskattade vägnätet. Se figur 5.1.

Vägsträckor som skulle kunna bli aktuella utanför det skatteplik- tiga vägnätet är främst kommunala vägar och gator som kan ses som avledningsvägar, vara en mindre del av ett sammanhängande vägnät eller vara en betydande godstransportled. Inre ringvägen i Malmö eller större delen av Bergshamraleden (väg 27519) i Stockholm kan ses som betydande kommunala godstransportleder men som inte ingår i det skattepliktiga vägnätet. Vid eventuellt kommande lagstift- ningsprocess anser utredningen att det kan övervägas att låta dessa ingå i det beskattade vägnätet. Exempel på vissa mindre vägsträckor inom Stockholms kommun som ingår i ett sammanhängande vägnät men där en viss del är kommunal är väg 73 (från trafikplats Gubbängen

19Väg 275 är statlig mellan Ulvsunda och trafikplats Fredhäll.

SOU 2022:13

Skattepliktigt vägnät och beskattade vägar inom detta vägnät

och norrut) och väg 226 (från korsningen med Rågsvedsvägen och norrut, men sista sträckan från Östbergavägen till korsningen med E4:an är statlig). Nästan hela dessa vägsträckor är statliga och ingår i det skattepliktiga vägnätet. Enligt utredningens bedömning rör det sig om relativt få kilometer för delsträckor som inte är skattepliktiga men bör sammanbindas så det blir ett sammanhängande vägnät.

Kommunerna har möjlighet att genom lokala trafikföreskrifter exempelvis förbjuda tunga lastbilar på en specifik väg eller plats eller att förbjuda fordon av viss längd att framföras inom vissa områden i kommunen vilket kan begränsa problemet med avledning till kom- munala vägar. Sådana restriktioner kan te sig svårare för betydande godstransportleder eller en mindre del av ett sammanhängande vägnät.

Enligt utredningens mening bör en utvärdering av det beskattade vägnätets omfattning och eventuell avledning göras en viss tid efter att det nya avståndsbaserade systemet för uttag av skatt har införts.

Skattepliktigt vägnät och beskattade vägar inom detta vägnät

SOU 2022:13

Figur 5.1 Karta över skattepliktigt och beskattat vägnät

SOU 2022:13

Skattepliktigt vägnät och beskattade vägar inom detta vägnät

5.4Bör det göras tillägg till det skattepliktiga vägnätet för att undvika avledning?

Utredningen ska, vilket redogjorts för i inledningen av kapitlet, analysera om det finns behov av och är lämpligt att göra tillägg till det skattepliktiga vägnätet för att undvika att den tunga trafiken annars leds om till vägar med sämre bärighet eller av andra särskilda skäl. Om sådana tillägg bör göras kommer dessa också att ingå i det beskattade vägnätet.

Det skattepliktiga vägnätet utgörs som utgångspunkt av europa- vägar, riksvägar och primära länsvägar. Analysen av frågan om det bör göras tillägg till detta vägnät för att undvika avledning av tung trafik bör utgå från det beskattade vägnätet eftersom eventuell avledning görs från dessa vägar. Vid utvärdering av de avståndsbaserade syste- men i Belgien och Tyskland har det inte visat sig förekomma någon större avledning till obeskattade vägar.20 Dessutom innebär den av- gränsning av det beskattade vägnätet som utredningen valt att de stora godstransportlederna beskattas. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att risken för avledning bör vara begränsad.

I detta sammanhang bör beaktas att frågan om systemets slutliga utformning och frågan om skattenivåer är av avgörande betydelse för att kunna bedöma risken för avledning. Detta eftersom valet att und- vika beskattade vägar sannolikt främst görs utifrån en önskan att undvika skatt, samtidigt som tidsaspekten också är avgörande ur kost- nadssynpunkt. Ett åkeriföretag väljer troligen inte att ta en s.k. smit- väg om denna väg innebär att körningen tar längre tid och därför riskerar att bli dyrare. Storleken på den skattekostnad som kan und- vikas kommer dock vara av stor betydelse.

Mot denna bakgrund anser utredningen att det är först en tid efter att det nya avståndsbaserade systemet har införts som frågan om avled- ning närmare kan bedömas. I det fortsatta arbetet kan det dock finnas anledning att överväga om det finns vägar som skulle kunna utgöra uppenbara avledningsvägar och som skulle kunna ingå i det skatte- pliktiga vägnätet redan vid införandet av det nya systemet. Kunskapen om vilka vägar det kan röra sig om bör baseras på kännedom om lokala förhållanden och kan finnas t.ex. hos länsstyrelserna, kommu- nerna men även inom Polismyndigheten hos de som ansvarar för

20Departement MOW Afdeling Beleid (2017), Deutscher Bundestag (2016) och Deutscher Bundestag (2020).

Skattepliktigt vägnät och beskattade vägar inom detta vägnät

SOU 2022:13

kontroller av yrkestrafiken på väg. Utöver sådana uppenbara avled- ningsvägar bör frågan om avledning bedömas först efter att systemet har införts. Enligt utredningens mening bör därför en utvärdering av det skattepliktiga vägnätets omfattning och eventuell avledning göras en viss tid efter att det nya avståndsbaserade systemet för uttag av skatt har införts. Utifrån data som kan ha samlats in för trafikanalys och statistikändamål går det då att analysera i vilken omfattning avled- ning av den tunga lastbilstrafiken har skett till vägar utanför det skattepliktiga vägnätet.

Frågan om hur den geografiska differentieringen slutligen ska utfor- mas är också av stor betydelse i fråga om risken för avledning. Utred- ningen har i uppdrag att föreslå hur skatteuttaget på det beskattade vägnätet kan differentieras geografiskt, åtminstone mellan tätort och landsbygd (se kapitel 6 Geografisk differentiering). En högre beskatt- ning i tätort kan, oaktat hur denna utformas, medföra en risk för avledning till obeskattade vägar inom eller kring dessa tätorter. Utred- ningen bedömer att sådana vägar delvis kan komma att utgöras av kom- munala vägar.

Frågan om kommunala vägar ska ingå i det skattepliktiga vägnätet på grund av risken för avledning är komplex och innefattar svåra avvägningar bl.a. när det gäller vilka vägar som i så fall borde omfat- tas av beskattning och därför läggas till det skattepliktiga vägnätet. I samband med den slutliga utformningen av det nya miljöstyrande systemet bör det göras en bedömning av om det redan vid införandet av systemet finns ett behov av att göra vissa tillägg av kommunala vägar, och eventuellt även vissa statliga vägar inom eller kring tät- orten, och då lämpligen efter samråd med aktuella kommuner.21

När det gäller frågan om avledning till kommunala vägar bör dock beaktas att det i de storstäder som enligt utredningens förslag kommer att utgöra tätort, dvs. Stockholm, Göteborg och Malmö, har införts miljözoner för tunga fordon (miljözon klass 122) i syfte att minska utsläppen och förbättra luftkvaliteten.23 Inom dessa miljözoner får som huvudregel tunga fordon föras i sex år efter det att fordonet regi- strerats första gången (4 kap. 22 a § trafikförordningen [1998:1276]). Från detta förbud görs sedan vissa undantag, vilka bl.a. innebär att

21Jfr Tweede Kamer der Staten-Generaal (2021b) s. 10 och 11.

22Miljözon klass 1 avser tunga bussar och tunga lastbilar, se 4 kap. 22 § trafikförordningen (1998:1276). Kommunerna beslutar genom lokala trafikföreskrifter att ett visst område ska utgöra miljözon, se 10 kap. 1 § 3 jfr 4 kap. 22 § trafikförordningen.

23Miljözoner har även införts i Helsingborg, Lund, Mölndal, Umeå och Uppsala.

SOU 2022:13

Skattepliktigt vägnät och beskattade vägar inom detta vägnät

det inte finns några begränsningar för fordon som tillhör Euro 6 eller bättre (4 kap. 23 § trafikförordningen). I och med att det finns miljö- zoner i Stockholm, Göteborg och Malmö bör miljöeffekterna av even- tuell avledning av den tunga godstrafiken till kommunala vägar i och omkring dessa städer inte bli lika stora.

Kommunerna har dessutom möjlighet att genom lokala trafikföre- skrifter exempelvis förbjuda tunga lastbilar på en specifik väg eller plats eller att förbjuda fordon av viss längd att framföras inom vissa områden i kommunen.24 Detta tillämpas i någon utsträckning redan i samtliga tre kommuner. I Malmö är t.ex. fordonslängden begränsad till tolv meter i området innanför Yttre Ringvägen med vissa undan- tag (hamnområdet och vissa gator).25 Dessutom är fordonets total- vikt begränsad till 3,5 ton mellan klockan 22.00 och 06.00 i samma område. I Göteborg råder förbud mot att köra tung lastbil över 3,5 ton mellan klockan 11.00 och 05.00 alla dagar i ett område kring Domkyrkan.26 I Stockholm får fordon vars sammanlagda längd, lasten inräknad, överstiger 12 meter inte köras på väg inom kommu- nen. Dessutom får lastbil med bruttovikt som överstiger 3,5 ton inte färdas inom kommunen mellan klockan 22.00 och 06.00. Vissa vägar är dock undantagna från dessa förbud.27

En utgångspunkt är att allmänna vägar ska vara öppna för allmän samfärdsel.28 Det innebär att mycket starka skäl krävs för att stänga av en allmän väg för trafik med tung lastbil av annat skäl än vägens bärighet.29 Om en oönskad avledning till kommunala vägar trots ovan angivna regleringar skulle uppstå i tätorterna bör det dock finnas förutsättningar för kommunerna att införa ett sådant förbud på vissa vägar. Detta med tanke på de störningar som tung lastbilstrafik kan ge upphov till inom tätort i form av bl.a. buller.30

2410 kap. 1 § och 3 § första stycket 1 trafikförordningen.

25Malmö stad (2021).

26Göteborgs stad (2021).

27Stockholms stad (2021).

281 § andra stycket väglagen (1971:948).

29Trafikverket (2021a) s. 317.

30Det finns möjlighet att genom lokala trafikföreskrifter förbjuda tunga lastbilar även på statliga vägar, se 10 kap. 1 § andra stycket 9 och 3 § första stycket 2 trafikförordningen. Det är då länsstyrelsen som fattar beslut. Ett beslut om förbud mot tung lastbil på statliga vägar utanför tätort kan emellertid inte på samma sätt som inom tätort motiveras av de störningar den tunga lastbilstrafiken ger upphov till. En eventuell avledning från beskattade vägar till vägar inom det skattepliktiga vägnätet bedöms därför vara svår att stoppa genom införandet av ett förbud mot tung lastbilstrafik.

6 Geografisk differentiering

6.1Inledning

I utredningens uppdrag ingår att analysera hur skatteuttaget på det beskattade vägnätet kan differentieras geografiskt, åtminstone mellan tätort och landsbygd. I kommittédirektiven understryks i samband med detta vikten av en livskraftig landsbygd med goda möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd som leder till en långsiktigt hållbar utveckling i hela landet. Det konstateras vidare att förutsätt- ningarna för olika branscher och olika områden i Sverige skiljer sig åt, bl.a. vad gäller transportbehov, tillgång till alternativa trafikslag och vägnätets standard och utformning. Enligt kommittédirektiven kan den geografiska differentieringen av skatteuttaget syfta till att styra trafiken mot ännu mer miljöeffektivisering, en ökad transport- effektivitet, samt åstadkomma en än mer rättvisande prissättning av transporterna. En form av geografisk differentiering som kan över- vägas är att införa högre skattesatser på vägar där luftföroreningarna och bullret från tunga fordon är mest betydande, på grund av stor- leken på den befolkning som exponeras. Dessa miljökostnader är nämligen högre i områden med hög befolkningstäthet, dvs. i tät- orter, och lägre där befolkningstätheten är låg, dvs. på landsbygden.

Av de länder som har infört avståndsbaserade vägtullar inom EU är det, såvitt utredningen erfar, bara Belgien som har någon form av differentiering mellan tätort och övriga delar. I Bryssels urbana om- råde är skattesatsen högre på lokala och regionala vägar jämfört med på motorvägar.

I nästa avsnitt redogörs för förutsättningarna för geografisk dif- ferentiering enligt EU-rätten. Därefter, i avsnitt 6.3, redogörs för utredningens förslag till differentiering mellan tätort och landsbygd. I avsnitt 6.4 redogörs för ett förslag till alternativ geografisk dif- ferentiering. Avslutningsvis ges en samlad bedömning i avsnitt 6.5.

Geografisk differentiering

SOU 2022:13

6.2Eurovinjettdirektivet och geografisk differentiering

Eurovinjettdirektivet innehåller vissa bestämmelser avseende diffe- rentiering av vägtullar som är av betydelse vid utformningen av en geografisk differentiering. Nedan redogörs för bestämmelserna i det reviderade eurovinjettdirektivet.

Av skälen till det reviderade direktivet framgår att avgifter för externa kostnader bör tillämpas på ett mer systematiskt sätt. För att bidra till framsteg mot en fullständig tillämpning av principen att förorenaren betalar bör medlemsstaterna tillämpa avgifter för externa kostnader på tunga fordon, åtminstone för luftföroreningar, på nät som omfattas av en infrastrukturavgift (se skäl 20 till det reviderade direktivet).

Medlemsstaterna får bibehålla eller införa en avgift för externa kostnader avseende kostnaden för trafikrelaterad luftförorening, trafikrelaterat buller, koldioxidutsläpp, eller varje kombination där- av. Om en avgift för externa kostnader tillämpas på tunga fordon ska medlemsstaterna differentiera denna avgift och fastställa den i enlig- het med de minimikrav och metoder som avses i bilaga IIIa och ska respektera de referensvärden som anges i bilagorna IIIb och IIIc. Medlemsstaterna får välja att ta ut avgifter för att täcka endast en viss procentandel av dessa kostnader (artikel 7c.1).

I bilaga IIIb anges referensvärdena utifrån vilken vägtyp det rör sig om (vägar i tätort eller interurbana vägar), högsta tekniskt tillåtna lastade vikt och antal axlar samt utifrån Euro-utsläppsklass, där kate- gorin som rör fordon som är mindre förorenande än Euro VI nu även kommer att omfatta utsläppsfria fordon. En nyhet i direktivet är att det i bilaga IIIb anges vad som avses med tätort (suburban) och interurban (interurban). Med tätort avses områden med en be- folkningstäthet mellan 150 och 900 invånare per kvadratkilometer (medianvärde för befolkningstäthet om 300 invånare per kvadratkilo- meter) och med interurban avses områden med en befolkningstäthet understigande 150 invånare per kvadratkilometer. Hur områden med

SOU 2022:13

Geografisk differentiering

mer än 900 invånare per kvadratkilometer ska benämnas och beskat- tas framgår inte.1

Enligt bilaga III punkt 2 får en medlemsstat ta ut högre avgifter för externa kostnader än de referensvärden som anges i bilaga IIIb eller IIIc och den ska då till kommissionen anmäla den klassificering av fordon i enlighet med vilken avgiften för externa kostnader ska differentieras. I tillämpliga fall ska den underrätta kommissionen om det geografiska läget för vägar där högre avgifter för externa kost- nader tas ut (vägar i tätort, inbegripet motorvägar), och för vägar där lägre avgifter för externa kostnader tas ut (interurbana vägar, inbe- gripet motorvägar).

Om medlemsstaterna tar ut avgift för externa kostnader för luft- föroreningar eller buller ska de beakta kostnader som avser det nät, eller den del av detta, för vilket en sådan avgift tas ut, och de fordon som omfattas av den avgiften (artikel 7ca.1).

Från fyra år efter ikraftträdandedatum ska medlemsstaterna till- lämpa en avgift för externa kostnader för trafikrelaterad luftförorening på tunga fordon på det avgiftsbelagda vägnät som avses i artikel 7.1 Medlemsstaterna får besluta att inte tillämpa en avgift för externa kostnader på dessa vägavsnitt om detta skulle leda till omledning av de mest förorenande fordonen, med negativa konsekvenser för tra- fiksäkerheten och folkhälsan (artikel 7ca.3).

Det är enligt artikel 7i.2 möjligt för en medlemsstat att medge rabatter eller avdrag på infrastrukturavgiften under förutsättning att

a)den avgiftsstruktur som detta leder till är proportionell, offentlig- gjord, tillgänglig för alla användare på lika villkor och inte leder till att tilläggskostnader förs över på andra användare i form av högre tullar,

b)sådana rabatter eller avdrag speglar de faktiska besparingar i admi- nistrativa kostnader som görs vid hantering av ofta återkom- mande användare jämfört med tillfälliga användare, och

1Som jämförelse kan sägas att i Sverige hade 36 av totalt 2011 tätorter under 150 invånare/km2 2020. Samtidigt hade 1 448 tätorter en befolkningstäthet mellan 150 och 900 invånare/km2. Antalet tätorter med mer än 900 invånare invånare/km2 uppgick till 527. Källa: SCB (2021a). På kommunnivå hade 252 (av 290) under 150 invånare/km2, 26 kommuner en befolkningstät- het på mellan 150 och 900 invånare/km2, och 12 kommuner hade över 900 invånare/km2. Källa: SCB (2021b). Se tabell 1 i bilaga 3 för kommuner med mer än 150 invånare/km2 2020.

Geografisk differentiering

SOU 2022:13

c)avdrag inte överstiger 13 procent av den infrastrukturavgift som betalas av likvärdiga fordon som inte är berättigade till rabatten eller avdraget.

En ny bestämmelse i direktivet tydliggör att medlemsstater får före- skriva nedsatta vägtullar eller vägavgifter för vissa vägavsnitt, eller helt exkludera vissa vägavsnitt från vägavgifter och vägtullar, i syn- nerhet [men inte endast] i glesbefolkade områden där trafikintensi- teten är låg (artikel 7.6). I skälen till direktivet (punkt 14) anges att vid förstärkningen av principerna om att användaren och förorenaren betalar bör vissa särdrag hos medlemsstaterna eller deras system för vägtullar och vägavgifter beaktas. När det gäller särskilt glesbefolkade områden eller ett särskilt stort nät av tull- eller avgiftsbelagda vägar, bör t.ex. möjligheten att bevilja undantag för vägavsnitt finnas.

6.3Differentiering mellan tätort och landsbygd

Förslag: Med tätort ska avses de kommuner som ingår i Stock- holms, Göteborgs och Malmös tätortsområden.

En högre skatt ska tas ut på det beskattade vägnätet i dessa tätorter.

6.3.1Inledning

Utredningen ska enligt kommittédirektiven analysera och lämna förslag på hur en geografisk differentiering, åtminstone mellan tätort och landsbygd, skulle kunna utformas. I uppdraget ingår att ta fram kriterier för vad som ska anses utgöra tätort i detta sammanhang och ett detaljerat förslag till karta eller annan sammanställning som identifierar dessa tätorter.

En geografisk differentiering mellan tätort och landsbygd bör grunda sig på eurovinjettdirektivets bestämmelser om avgiften för externa kostnader och den differentiering av avgiften som ska göras enligt direktivet. Differentieringen görs utifrån vägar i tätort och interurbana vägar och ska respektera de referensvärden som anges i bilaga IIIb och IIIc. Vid framtagandet av kriterier för vad som ska anses utgöra tätort har utredningen därmed att förhålla sig till de

SOU 2022:13

Geografisk differentiering

definitioner av tätort (suburban) och interurban (interurban) som återfinns i direktivet. Med tätort avses områden med en befolknings- täthet mellan 150 och 900 invånare per kvadratkilometer (median- värde för befolkningstäthet om 300 invånare per kvadratkilometer) och med interurban avses områden med en befolkningstäthet under- stigande 150 invånare per kvadratkilometer.

I den svenska språkversionen av direktivet används uttrycken vägar i tätort respektive interurbana vägar. Vid en jämförelse med andra språkversioner av direktivet skulle det kunna ifrågasättas om det svenska uttrycket korrekt motsvarar avsikten med bestämmel- sen. I den engelska språkversionen används uttrycken ”suburban” respektive ”interurban roads”. Det engelska uttrycket ”suburban” kan, vid en mer ordagrann översättning, anses motsvara svenskans förort. Stöd för att uttrycket förort är mer adekvat finns också i de danska och tyska språkversionerna där uttrycken ”forstæder” (danska) och ”Vorstadt” (tyska) används.

6.3.2En definition av tätort i det nya miljöstyrande systemet

Vad är en tätort?

Tätort internationellt och i Sverige

Det finns inte någon gemensam internationell definition av tätorter. FN samlar in statistik som följer respektive länders egna definitioner och har beskrivit begreppen locality, urban och rural i rekommenda- tioner för bl.a. statistikredovisning.

Även EU använder begreppet locality, vilket beskrivs som ett be- folkningskluster, där byggnader bildar ett sammanhållande tätbe- byggt område med tydligt gatunät eller lokalt erkänt platsnamn. En locality kan också vara en grupp byggnader med ett minsta avstånd på 200 meter mellan husen.2

År 1960 beslutade de nordiska länderna om en gemensam defini- tion av tätort, vilken i korthet gick ut på att en tätort hade minst 200 invånare och som mest 200 meter mellan byggnaderna. I dag har Sverige, Norge, Finland och Danmark kvar regeln att en tätort har

2SCB (2019b) s. 24.

Geografisk differentiering

SOU 2022:13

minst 200 invånare. Avstånd mellan byggnader och andra kriterier i definitionerna varierar dock mellan de fyra länderna.3

I Sverige används ofta den tätortsdefinition som Statistiska Cen- tralbyrån, SCB, använder vid avgränsning av tätorter. Enligt denna definieras tätort som sammanhängande bebyggelse med minst 200 in- vånare, vilket resulterar i drygt 2 000 tätorter. För att räknas som sam- manhängande bebyggelse ska det vara som mest 200–500 meter mellan bebyggelsegrupper, beroende på befolkningsstorlek. I statistiken an- vänds begreppet statistisk tätort, för att markera att statistiken byg- ger på en klassificering av tätorter, där registerdata och statistik är underlag.4

I sammanhanget bör nämnas att i Sverige och i övriga nordiska länder är invånargränsen relativt låg för vad som räknas som tätort. Andra länder sätter gränsen oftast betydligt högre och kan därmed definiera områden som landsbygd, även om där finns samhällen med flera tusen invånare.5

År 2018 bodde 87 procent av Sveriges befolkning i statistiska tätorter, men på endast 1,5 procent av Sveriges landareal. De flesta av Sveriges tätorter är små, hälften av dem har färre än 1 000 in- vånare. 126 tätorter hade fler än 10 000 invånare, varav 9 hade fler än 100 000 invånare.6

SCB:s definition fångar dock inte tätorternas befolkningstäthet.

Tätort, tättbebyggt område och tätbebyggelse

Det finns inte någon juridisk definition av tätort. I trafiklagstift- ningen används däremot begreppet tättbebyggt område. Tättbebyggt område definieras som ett visst område som enligt en lokal trafik- föreskrift ska vara tättbebyggt område, 2 § förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner. Det är kommunerna som beslutar om lo- kala trafikföreskrifter och som således anger vilka områden som ska utgöra tättbebyggt område (10 kap. 1 § andra stycket 3 och 10 kap. 3 § 1a trafikförordningen [1998:1276]). Ett område får dock för- klaras vara tättbebyggt område endast om det har stads- eller by-

3SCB (2019b) s. 24.

4Vart femte år tar SCB fram gränser och statistik för de regionala indelningarna för bl.a. tät- orter med hjälp av s.k. registerdata.

5SCB (2019b) s. 34.

6SCB (2019b) s. 1.

100

SOU 2022:13

Geografisk differentiering

karaktär eller annars har därmed jämförbart vägnät och bebyggelse (10 kap. 9 § trafikförordningen).

I Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den

21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa (nedan kallat luftkvalitetsdirektivet) fastställs gränsvärden för vissa luftförore- ningar, bl.a. grova partiklar (PM10) och kväveoxider (NOx). Enligt direktivet ska medlemsstaterna fastställa zoner och tätbebyggelse inom hela sitt territorium och luftkvaliteten ska utvärderas och säker- ställas i alla zoner och all tätbebyggelse (artikel 4). Vid utvärderingen bör hänsyn tas till storleken på den befolkning och de ekosystem som exponeras för luftföroreningarna. I direktivet definieras tätbebyggelse (eng. agglomeration) som zon som utgör ett tätortsområde med mer än 250 000 invånare eller, om befolkningen uppgår till högst 250 000 invånare, med en viss befolkningstäthet per km² (artikel 2.17).7 Luft- kvalitetsdirektivet har i denna del genomförts i svensk rätt i 4 § luft- kvalitetsförordningen (2010:477). I Sverige är det Naturvårdsverket som utser zoner och tätbebyggelser.8 Klassificeringen av zoner och tätbebyggelser ska ses över åtminstone vart femte år och uppdaterades för Sverige under 2019.9 Det finns tre tätbebyggelser i Sverige, näm- ligen Stockholms, Göteborgs och Malmös tätortsområde.10 Tätorts- områdena utgår från kommungränser och innefattar sammanlagt 33 kommuner kring tätorterna.

Storstadsområden enligt SCB och Tillväxtanalys

SCB har identifierat tre storstadsområden som består av kommuner runt Stockholm, Göteborg och Malmö. Indelningen bygger på stati- stik över pendling och flyttning mellan centralkommun och krans- kommuner, samt på planeringssamverkan inom regionerna.11 Indel- ningen ändrades senast 2005. Sammanlagt ingår 49 kommuner i de tre storstadsområdena.12

7Detta kan jämföras med definitionen av tätbebyggelse i artikel 3.k i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/49/EG av den 25 juni 2002 om bedömning och hantering av omgivnings- buller (bullerdirektivet): en av medlemsstaten avgränsad del av territoriet med mer än 100 000 in- vånare och en sådan befolkningskoncentration att medlemsstaten betraktar delen som ett område med stadskaraktär.

829 § luftkvalitetsförordningen.

9Naturvårdsverket (2021a).

10Naturvårdsverket (2021a).

11SCB (2019a) s. 11.

12Se förteckning över berörda kommuner i SCB (2019a) tabell 3 s. 21 och kartor s. 85.

101

Geografisk differentiering

SOU 2022:13

Tillväxtanalys har tagit fram en indelning i tre respektive sex olika kommuntyper som kategoriseras på basis av befolkningstäthet, be- folkningsstorlek och befolkningens närhet till större befolknings- koncentrationer (arbetspendling). Kommunindelningen har använts av bl.a. Landsbygdskommittén.13 Storstadskommuner definieras som att mer än 80 procent av befolkningen bor i urbana områden och har tillsammans med angränsande kommuner en samlad folkmängd på minst 500 000 invånare. Det innebär tre områden runt Stockholm, Göteborg och Malmö, med sammanlagt 29 kommuner.14

Tätortstyper med utgångspunkt från SCB:s tätortsdefinition

Trafikverket ansvarar för att utveckla de principer för samhällseko- nomisk analys och de kalkylvärden som ska tillämpas i transport- sektorns samhällsekonomiska analyser och att publicera dem i rap- porten Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för trans- portsektorn, även kallad ASEK-rapporten.

Statens väg- och transportforskningsinstitut, VTI, har i det s.k. Samkost-projektet, som underlag till ASEK-rapporten, beräknat externa marginalkostnader för alla trafikslag. Projektet har redovisat genomsnittliga marginalkostnader för buller på landsbygd samt fyra olika tätortstyper med utgångspunkt från SCB:s tätortsdefinition.15 Nedan indelning för buller redovisas i ASEK-rapporten:

•Tätbefolkad tätort (befolkningstäthet över 2 000 personer/ kvadratkilometer),

•Medelbefolkad tätort (befolkningstäthet mellan 1 000 och 2 000 personer/kvadratkilometer),

•Glest befolkad tätort (befolkningstäthet mellan 400 och 1 000 per- soner/kvadratkilometer),

•Övriga tätorter (befolkningstäthet mellan 131 och 400 per- soner/kvadratkilometer),

•Landsbygd – områden utanför tätorter.

13Se SOU 2017:1 s. 275.

14Se kartor och förteckning i Tillväxtanalys (2014) s. 60–62.

15Swärdh & Genell (2016) har beräknat i en underlagsrapport till Samkost-projektet.

102

SOU 2022:13

Geografisk differentiering

Exempelvis har Storstockholm en befolkningstäthet motsvarande Medelbefolkad tätort men innerstaden och andra mer tätbefolkade områden tillhör Tätbefolkad tätort.

Utredningens förslag till kriterier för vad som utgör tätort

Statistiska tätorter med över 250 000 invånare bör omfattas

Vid utformningen av en definition av tätort har utredningen bedömt att följande utgångspunkter bör vara relevanta. Definitionen bör vara:

•relativt träffsäker vad gäller variationer i externa marginalkost- nader för den tunga trafiken, speciellt avseende luftföroreningar och buller,

•väldefinierad och tydlig (för användarna),

•robust över tiden,

•tillämpningsbar, såsom lagstiftningstekniskt möjlig, och

•grundad på objektiva kriterier som är förenlig med EU-rätten.

I den vidare analysen har utredningen valt ut de definitioner som är tänkbara i detta sammanhang: SCB:s tätortsdefinition, tätorts- områden baserade på kommunindelning och tätortstyper baserad på befolkningstäthet.

Definitionen bör vara relativt träffsäker vad gäller variationer i externa marginalkostnader för den tunga trafiken, speciellt avseende luftföroreningar och buller. SCB:s definition av tätort baserad på in- vånarantal och närhet mellan bebyggelsegrupper medför relativt låg träffsäkerhet vad gäller variationer i externa kostnader. Även om vägen inte ligger inom det av SCB tätortsdefinierade området kan en del av lastbilstrafiken köras i närheten av tätort och befolkningen i tätorten kan drabbas av lokala föroreningar och i vissa fall även buller. Enligt SCB:s definition ska det vara som mest 200–500 meter mellan bebyggelsegrupper och många vägar i storstadsområdena ligger utanför tätortsområdena och skulle kunna definieras som landsbygd.16 Trafikverkets m.fl. indelning i tätortstyper med utgångspunkt från

16Jfr Hennlock, et al. (2020) s. 33.

103

Geografisk differentiering

SOU 2022:13

SCB:s tätortsdefinition kan anses medföra en högre träffsäkerhet. I en sådan indelning tas hänsyn till att högre befolkningstäthet också ger en högre grad av exponering för luftföroreningar och buller. Trafikverkets ASEK-värdering för luftföroreningar anger dock en- bart skillnad mellan tätort (lokala och regionala effekter) och lands- bygd (regionala effekt).17 För buller ges en mer finfördelad indelning i olika tätortstyper.

En tätortsdefinition bör vara väldefinierad och tydlig för använd- aren. SCB:s definition av tätort är väldefinierad och relativt tydlig. Tätortsområden som baseras på kommunindelning är väldefinierade och tydlig, vilket även tätortstyper med utgångspunkt från befolk- ningstäthet i viss mån kan anses vara.

Definitionen av tätort bör vara robust över tiden, dvs. vad som utgör tätort ska inte vara så föränderligt, vilket även underlättar lag- tekniskt sett. SCB:s definition av tätort kan anses förhållandevis robust. Tätortsområden som baseras på kommunindelning kan även anses förhållandevis robust, även om översyn av sådana indelningar görs med jämna mellanrum. Tätortstyper baserad på invånare per kvadratkilometer, kan anses något mindre robust, eftersom dessa mått i större utsträckning är föränderliga över tiden då befolknings- sammansättningen ändras.

En väldefinierad, tydlig och robust tätortsdefinition har större möjlighet att bli tillämpningsbar, såsom lagstiftningstekniskt möjlig. SCB:s definition och tätortsområden som baseras på kommunindel- ning har sådana möjligheter. Definitioner som är mer föränderliga över tiden, som tätortstyper (baserade på forskningsrapporter) kan vara mer svårtillämpade.

Utredningens förslag om vad som utgör vägar i tätort ska grundas på objektiva kriterier som är förenliga med EU-rätten. Att en defini- tion utgår från befolkningstäthet kan anses vara mest överensstäm- mande med det reviderade eurovinjettdirektivet. Med tätort (eng. suburban) avses i direktivet områden med en befolkningstäthet mel- lan 150 och 900 invånare per kvadratkilometer (medianvärde för be- folkningstäthet om 300 invånare per kvadratkilometer). Nackdelen med SCB:s definition är att den utgår från invånarantal och inte befolkningstäthet. De mått som i högre grad utgår från befolknings- täthet som tätortstyper skulle möjligen kunna vara förenliga med EU-

17Trafikverket (2020d) kapitel 11.

104

SOU 2022:13

Geografisk differentiering

rätten. Tätortsområden enligt Naturvårdsverkets zonindelning utifrån luftkvalitetsdirektivet har möjlighet att vara förenlig med EU-rätten.

Vid en samlad bedömning anser utredningen att en tätortsdefini- tion ska beakta befolkningsstorlek eller befolkningstäthet. Miljö- kostnader för buller och luftföroreningar från tunga fordon är mest betydande i områden med hög befolkningsstorlek och befolknings- täthet. Tätortstyper som används inom ramen för Trafikverkets arbete med ASEK-rapporteringen utgår från befolkningstäthet men kan anses något mindre robust över tiden och kan vara lagstiftnings- tekniskt mindre lämplig.

Utifrån ovanstående grundläggande förutsättningar och aspekter anser utredningen att utgångspunkten kan vara SCB:s definition av tätort, eftersom den är etablerad och tydligt identifierar Sveriges statistiska tätorter. Det första kriteriet som ska vara uppfyllt för att det ska röra sig om en tätort är således att det rör sig om en s.k. statistisk tätort, dvs. en sammanhängande bebyggelse med minst 200 invånare. Eftersom tillämpningen av enbart detta kriterium skulle leda till ett mycket stort antal tätorter och då eurovinjettdirektivets ”vägar i tätort” utgår ifrån befolkningstäthet anser utredningen att ett andra kriterium måste vara att orten ska bestå av ett minsta antal invånare. Detta minsta antal invånare bör vara högre än den som anges i SCB:s definition för att inte omfatta ett alltför stort antal statistiska tätorter i Sverige. Detta bl.a. eftersom systemet inte bör vara för komplext och eftersom en differentiering mellan tätort och landsbygd riskerar att medföra ökade kostnader för administration.

I Finansdepartementets promemoria En ny inriktning för beskatt- ning av tung lastbilstrafik (s. 14) anges att ett exempel på hur diffe- rentieringen skulle kunna fastställas är att utgå ifrån den geografiska avgränsningen av Sveriges 30 största tätorter och låta en radie runt dessa orter utgöra en zon med högre beskattning. Enligt prome- morian skulle zonerna bli olika stora beroende på hur stor landareal runt respektive tätort som kan anses vara tätbefolkad. Utgångs- punkten är SCB:s statistik över de 30 största tätorterna, men i pro- memorian anges inte hur stora zonerna skulle vara eller vilka kriterier som skulle gälla. Skälet till att just de 30 största tätorterna valdes anges inte heller. I tabell 2 i bilaga 3 anges de största tätorterna i Sverige.

Enligt utredningens mening bör antalet tätorter vara mer be- gränsat för att inte systemet ska bli alltför komplext och för att det

105

Geografisk differentiering

SOU 2022:13

ska vara förutsägbart för användaren. Eftersom körning vid större tätorter medför högre sammanlagda externa kostnader eftersom be- folkningen i större utsträckning exponeras för buller och luftförore- ningar kan det vara lämpligt att ha en högre skatt vid Sveriges största tätorter. Mot denna bakgrund anser utredningen att det andra kri- teriet som ska vara uppfyllt för att det ska röra sig om en tätort är att orten ska ha mer än 250 000 invånare.

De statistiska tätorter som har ett invånarantal överstigande 250 000 och som därmed kommer att omfattas av tätortsdefinitionen är Stockholm, Göteborg och Malmö.

Avgränsningen av tätorterna bör följa Naturvårdsverkets zonindelning

Utredningen har ovan kommit fram till att endast statistiska tätorter som har mer än 250 000 invånare ska omfattas av definitionen av tätort i det nya avståndsbaserade systemet. Frågan är dock hur den närmare avgränsningen av dessa tätorter bör utformas.

Utredningen anser att differentieringen inte bör göras strikt uti- från tätortens gräns utan att ett område utanför orten även bör omfattas (buffertzon). Frågan är hur då hur denna zon bör utformas; som en viss sträcka (radie) från tätortens yttersta gräns eller att zonen utgår från administrativa gränser, såsom kommungränser.

Vid alternativet med en viss sträcka som utgår från tätortens yttersta gräns bör sträckans längd baseras på spridningen av buller och luftföroreningar. Hur mycket det bullrar från trafiken beror på hur vägen är utformad, fordonstyp, hastighet och trafikmängd. Hur buller sprids beror t.ex. på terrängförhållanden, väder och vind. Hur stor bullerstörningen blir inne i en byggnad beror på hur husets fasad är konstruerad, med vilken typ av fönster etc. På grund av många olika påverkansfaktorer är det svårt att ange ett exakt avstånd då buller inte anses störande.

När det gäller luftföroreningar är exponeringen av partiklar bety- dande på den del av befolkningen som bor inom 200 meter från en statlig väg.18 För kväveoxider kan ett sådant närområde uppgå till cirka 1 000 meters avstånd.19 För att ta hänsyn till såväl buller som luftföroreningar och för att buffertzonen inte ska bli alltför begränsad

18SMHI (2014) s. 22.

19SMHI (2014) s. 28.

106

SOU 2022:13

Geografisk differentiering

bedömer utredningen att 5 000 meter kan vara ett lämpligt avstånd till buffertzonens yttersta gräns.

Utredningens förslag innebär att det endast är orter med mer än 250 000 invånare som ska ingå i tätortsdefinitionen. Detta är i linje med invånarantalet i definitionen av tätbebyggelse i EU:s luftkvali- tetsdirektiv. Ett alternativ till att utgå från en buffertzon runt tät- orterna är att utgå från Naturvårdsverkets zonindelning och att tät- orterna avgränsas till de tre tätbebyggelserna i Sverige, nämligen Stockholms, Göteborgs och Malmös tätortsområde.20 Tätortsom- rådena utgår från kommungränser och innefattar ett antal kommuner i och kring dessa tätorter vilket innebär att ett större område omfattas av den högre skatten. Antalet invånare i dessa områden motsvarar cirka 34 procent av Sveriges invånare.

År 2020 hade Stockholms tätortsområde en befolkningstäthet om 839 invånare per kvadratkilometer, Göteborgs tätortsområde 460 in- vånare per kvadratkilometer och Malmös tätortsområde 627 invånare per kvadratkilometer.21 Befolkningstätheten i dessa områden ligger således inom det intervall som anges i eurovinjettdirektivets defini- tion av tätort (eng. suburban), dvs. mellan 150 och 900 invånare per kvadratkilometer. Befolkningstätheten är under 150 invånare per kvadratkilometer i övriga delen av Stockholms län, Västra Götalands län respektive Skånes län samt resterande län i Sverige. Regionerna utanför det tre tätortsområdena skulle därav kunna anses som inter- urbana enligt det reviderade eurovinjettdirektivet.

Naturvårdsverkets zonindelning har sin grund i analys och för- slag från IVL Svenska Miljöinstitutet. Detta förslag utgår från EU kommissionens råd och vad som gjorts eller planerades i andra euro- peiska länder. IVL:s utgångspunkter är bl.a. att zonerna bör följa admi- nistrativa gränser (t.ex. kommun- eller länsgränser, luftvårdsförbund), bör hänga samman geografiskt, och sammanhängande tätbebyggelse bör finnas för zonerna för tätbebyggelse. 22

I Stockholms tätortsområde ingår kommunerna Botkyrka, Danderyd, Ekerö, Haninge, Huddinge, Järfälla, Lidingö, Nacka, Salem, Sollentuna, Solna, Stockholm, Sundbyberg, Täby, Tyresö, Upplands Väsby, Vallentuna, Vaxholm och Österåker. I Göteborgs tätortsområde ingår kommunerna Ale, Göteborg, Härryda, Kungälv,

20Naturvårdsverket (2021a).

21SCB (2021a).

22Naturvårdsverket (2004) s. 1.

107

Geografisk differentiering

SOU 2022:13

Lerum, Mölndal, Partille och Öckerö och i Malmös tätortsområde ingår kommunerna Burlöv, Lomma, Lund, Malmö, Staffanstorp och Vellinge.

Tunga fordons trafikarbete på statliga vägar i de kommuner som ingår i Naturvårdsverkets tätortsområden motsvarar 14 procent av det totala trafikarbetet på det statliga vägnätet (Stockholm 7 pro- cent, Göteborg 5 procent och Malmö 2 procent).23

Ett annat alternativ till avgränsning av de tre tätorterna är att utgå från SCB:s klassificering av storstadsområden eller Tillväxtverkets klassificering av storstadskommuner. Även dessa indelningar utgår från kommuner.

SCB:s klassificering av storstadsområden skulle innebära relativt stora regionala områden, exempelvis ingår hela Stockholms län och ett större område runt Göteborg och Malmö.

Tillväxtverkets klassificering av storstadskommuner stämmer bättre överens med Naturvårdsverkets zonindelning. Den inkluderar samma kommuner som Malmös tätortsområde enligt Naturvårds- verket men färre kranskommuner i Göteborg. För Stockholm ingår Sigtuna, Södertälje och Upplands-Bro, men inte Ekerö, Vaxholm och Vallentuna.

Tillväxtverkets klassificering av storstadskommuner används i pro- memorian Skattelättnad för arbetsresor – ett enklare och färdmedels- neutralt regelverk som tagits fram inom Finansdepartementet 2021. I den föreslås att villkoren för att kunna få en skattelättnad för arbetsresor knyts till var i landet den skattskyldige bor och arbetar. För en skattskyldig som bor och arbetar i storstadskommuner gäller en längre avståndsgräns mellan bostad och arbetsplats för att erhålla en skattelättnad än om en skattskyldig bor och arbetar i en annan kommun. Syftet med det förslaget om regional differentiering är att definiera områden där tillgången till kollektivtrafik är bättre än i övriga områden. Syftet med en högre skatt i större tätorter i den avståndsbaserade skatten är däremot att prissättningen av externa kostnader ska bli mer rättvis och att miljöstyrningen ska öka.

En indelning som följer kommungränserna gör systemet mer överskådligt, förutsebart och enkelt att tillämpa. En indelning som baseras på avståndet från tätortens yttersta gräns till buffertzonens yttersta gräns kan ge en viss otydlighet för användaren. Tätorts-

23Trafikverket (2021d).

108

SOU 2022:13

Geografisk differentiering

gränser kan variera över tiden och det är inte självklart var tätortens yttersta gräns ska sättas.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att avgränsningen av tätorterna bör följa Naturvårdsverkets zonindelning, eftersom denna har luftkvalitet som utgångspunkt. Befolkningstätheten i dessa om- råden ligger dessutom inom det intervall som anges i eurovinjett- direktivets definition av tätort (eng. suburban), dvs. mellan 150 och 900 invånare per kvadratkilometer. Denna indelning kan anses vara väl avvägd utifrån syftet med en avståndsbaserad skatt. En högre skatt ska därmed tas ut på beskattade vägar i de kommuner som ingår i respektive tätortsområde enligt Naturvårdsverkets indelning. Se figur 6.1 för karta över denna indelning i sex zoner, varav tätorts- områden utgör tre zoner.

För den vidare analysen och för att ge en bakgrund till utred- ningens slutsatser behöver analyseras hur proportionerna mellan skattesatser kan skilja sig åt mellan tätort och landsbygd.

109

Geografisk differentiering

SOU 2022:13

Figur 6.1 Sveriges zonindelning för luftkvalitet

Källa: Naturvårdsverket (2021a).

110

SOU 2022:13

Geografisk differentiering

6.3.3Proportioner mellan skattesatser för tätort och landsbygd

Inledning

I utredningens uppdrag ingår att lämna förslag på hur propor- tionerna mellan skattesatserna för tätort och landsbygd skulle kunna utformas. Det bör framhållas att frågan om skattenivåernas storlek inte ingår i utredningens uppdrag.

Utredningen beskriver i följande avsnitt vissa tidigare beräknade externa kostnader för luftföroreningar och buller i tätort och lands- bygd. Nackdelen med de tidigare beräkningarna är att de utgår från en äldre fordonspark och att utvecklingen mot renare fordon går relativt snabbt. En avståndsbaserad skatt kan tidigast implementeras om ett antal år. Då körs fler tunga fordon med bättre utsläppsklass på de svenska vägarna och de externa kostnaderna för luftförore- ningar bör då skattas lägre, se vidare tabell 2.5 i kapitel 2 Bakgrund.

Vissa tidigare beräknade externa kostnader för luftföroreningar och buller i tätort och landsbygd

Beräkningar enligt ASEK-rapporten

Enligt kalkylvärden som tillämpas i ASEK-rapporten kan följande externa marginalkostnader redovisas. I tabell 6.1 anges värden enligt senaste rapporteringen.24

24Skattningarna i tabell 6.1 är hämtade från tabell 1.4 i Trafikanalys (2020b) s. 7 och 8.

111

Geografisk differentieringSOU 2022:13

Tabell 6.1	Beräknade externa marginalkostnader enligt ASEK
	Kronor per kilometer. Prisnivå 2019

		Tung lastbil 26 ton 3 axlar		Tung lastbil 62 ton,
		utan släp (diesel)		dragbil 3 axlar + släp 4 axlar
				(diesel)
		Tätort	Landsbygd	Tätort	Landsbygd

A. Infrastruktur (drift		0,57	0,57	1,225	1,225
och underhåll)		0,57	0,57	1,225	1,225
och underhåll)

B. Emissioner, ej CO2

C.Buller

SUMMA (A+B+C)

Landsbygds %-andel av tätortskostnad

SUMMA, enbart buller och emissioner (B+C)

Landsbygds %-andel av tätortskostnad, enbart buller och emissioner

0,443	0,009	0,617	0,008

0,695	0	1,685	0
1,708	0,579	3,527	1,233

	34 %		35 %

1,138	0,009	2,302	0,008

	0,8 %		0,3 %

Källa: Trafikanalys (2020a).

I tabell 6.1 anges proportioner mellan externa marginalkostnader för tätort och landsbygd. Om även infrastrukturkostnaden ingår i den procentuella redovisningen av proportionerna beräknas kostnaderna till ungefär en tredjedel på landsbygd jämfört med tätort för båda lastbilskategorierna. Skattningarna av infrastrukturkostnaden vari- erar dock inte om fordon körs i tätort eller på landsbygd. Därav avgörs skillnaden mellan tätort och landsbygd av skattningar av kost- nader för buller och emissioner (luftföroreningar). Om beräkningen enbart avser de externa kostnaderna för buller och luftföroreningar blir skattningen av dessa kostnader på landsbygd under en procent av kostnaderna för tätort. Tätortsvärden baseras på skattningar en- bart på det statliga vägnätet i s.k. tätbefolkad tätort på dagtid.25 Kom- munala vägar ska enligt kommittédirektiven dock inte ingå i det skattepliktiga vägnätet.

Vad gäller påverkan av luftföroreningar i form av partiklar och kväveoxider varierar de geografiskt i landet. Den externa marginal- kostnaden och därmed den regionala påverkan, är lägre i norra Sverige jämfört med marginalkostnaden i mellersta respektive södra

25Trafikanalys (2020a) s. 18.

112

SOU 2022:13

Geografisk differentiering

delarna av Sverige.26 Det beror på att befolkningstätheten är lägre i norr. En skillnad mellan luftföroreningar och buller är att de förra även medför kostnader utanför tätort eftersom dessa utsläpp även har en regional spridning (över större delen av Europa). För buller gäller att finns det inga exponerade individer finns ingen kostnad.27

Vägslitageskattekommittén

Enligt redovisade beräkningar i Vägslitageskattekommitténs betänk- ande Vägskatt (SOU 2017:11) var den externa marginalkostnaden för utsläpp av luftföroreningar på det statliga vägnätet (landsbygds- körning) från en lastbil av Euro V 0,04–0,13 kronor per kilometer beroende på lastbilens vikt. För en Euro VI lastbil redovisades en marginalkostnad om 0,01 kronor per kilometer oavsett lastbilens vikt.28 De redovisade skattningarna låg sedan till grund för de skatte- satser som kommittén förslog. Inga skattningar och inte heller för- slagna skattesatser redovisades för tätortskörning. Dock konsta- terade kommittén att marginalkostnaden för luftföroreningar är högre i geografiska områden där befolkningstätheten är högre. Margi- nalkostnaden för buller beräknades till 0,02–3,27 kronor per kilo- meter beroende på tätortskategori (tätbefolkad, medelbefolkad och glesbefolkad), tidpunkt (dag, kväll och natt) och fordonstyp (med eller utan släp). Vägslitageskattekommittén föreslog dock en scha- bloniserad komponent för buller motsvarande kostnaden för buller på landsbygd under dagtid. Då den tidigare lydelsen av eurovinjett- direktivet inte tillät en högre kostnad för trafikrelaterat buller på landsbygd än 0,02 kronor per kilometer lät kommittén kompo- nenten för buller motsvara den nivån för alla berörda fordon. Före- slagna skattesatser i avgiften för infrastrukturkostnader grundades på beräkningar av marginalkostnaden för vägslitage. Vägslitage- komponenten angavs till 0,25–0,91 kronor beroende på lastbilens vikt, antal hjulaxlar och om draganordning finns.

26Trafikanalys (2020a) s. 29.

27Nerhagen, et al. (2015) s. 65.

28Se SOU 2017:11 s. 975 och s. 978.

113

Geografisk differentiering

SOU 2022:13

Referensvärden för luftföroreningar och buller i tätort och landsbygd enligt det reviderade eurovinjettdirektivet

I det reviderade eurovinjettdirektivet anges referensvärden för luft- föroreningar och buller för avgifter för externa kostnader. Dessa referensvärden varierar beroende på viktklass (eller hjulaxlar) och Euro-utsläppsklass, indelade i fyra viktklasser (eller hjulaxlar) och åtta utsläppsklasser. Dessa utsläppsklasser avser dock inte utsläpp av koldioxid. Referensnivåerna avser enbart avgiften för externa kost- nader. Se tabell 6.2 för dessa nivåer.

Tabell 6.2 Referensvärden – avgifter för externa kostnader

Eurocent/fordonskilometer och svenska kronor/fordonskilometer

Fordonsklass, tunga gods-	Utsläppsklass Vägar i Tätort1	Interurbana2
fordon

Totalvikt på mindre än 12 ton eller med två axlar

Totalvikt mellan 12 och 18 ton eller med tre axlar

Totalvikt mellan 18 och 32 ton eller med fyra axlar

Cent/km SEK3/km Cent/km SEK3/km

Euro 0	18,6	1,89	9,9	1,01

Euro I	12,6	1,28	6,4	0,65

Euro II	12,5	1,27	6,3	0,64
Euro III	9,6	0,97	4,8	0,49
Euro IV	7,3	0,74	3,4	0,35
Euro V	4,4	0,45	1,8	0,18

Euro VI	2,3	0,23	0,5	0,05
	2,0	0,20	0,3	0,03

Euro 0	24,6	2,50	13,7	1,39
Euro I	15,8	1,60	8,4	0,85

Euro II	15,8	1,60	8,4	0,85
Euro III	12,5	1,27	6,6	0,67
Euro IV	9,2	0,93	4,5	0,46
Euro V	5,6	0,57	2,7	0,27

Euro VI	2,8	0,28	0,7	0,07
	2,3	0,23	0,3	0,03

Euro 0	27,8	2,82	15,8	1,60
Euro I	20,4	2,07	11,3	1,15

Euro II	20,4	2,07	11,2	1,14
Euro III	16,3	1,66	8,9	0,90
Euro IV	11,8	1,20	6,0	0,61
Euro V	6,6	0,67	3,4	0,35

Euro VI	3,1	0,31	0,8	0,08

114

SOU 2022:13Geografisk differentiering

Fordonsklass, tunga gods-	Utsläppsklass		Vägar i Tätort1			Interurbana2
fordon

		2,5		0,25	0,3		0,03

Totalvikt över 32 ton eller	Euro 0		33,5	3,40		19,4		1,97
med 5 axlar eller fler	Euro 0		33,5	3,40		19,4		1,97
	Euro I	25,0		2,54	14,1		1,43

	Euro II		24,9	2,53		13,9		1,41
	Euro III	20,1		2,04	11,1		1,13

	Euro IV		14,2	1,44		7,5		0,76
	Euro V	7,6		0,77	3,8		0,39

	Euro VI		3,4	0,35		0,8		0,08
	<Euro VI	2,8		0,28	0,3		0,03

Anm.:

1)Vägar i tätort avser områden med en befolkningstäthet på 150–900 invånare/km2 (median- befolkningstäthet: 300 invånare/km2).

2)Interurbana vägar avser områden med en befolkningstäthet som understiger 150 invånare/km 2.

3)Omräknat enligt EU:s officiella växelkurs den 1 oktober 2021 (1 euro = 10,1538 svenska kronor). Källa: Reviderat eurovinjettdirektiv, Bilaga IIIb.

Vid utgångspunkt från referensvärdena i det reviderade eurovinjett- direktivet skulle avgiften för externa kostnader kunna bestämmas för en svensk avståndsbaserad skatt både vad gäller tätort och inter- urbana vägar (landsbygdsvägar). För ett Euro VI fordon varierar den externa avgiften 0,05–0,08 svenska kronor per kilometer på lands- bygden och 0,23–0,35 kronor per kilometer i tätort beroende på viktklass (eller antal hjulaxlar).

Hur proportionerna mellan skattesatserna för tätort och landsbygd skulle kunna utformas – vissa slutsatser

Utredningen anser att differentieringen mellan tätort och landsbygd bör utformas som ett tätortstillägg som speglar högre externa kost- nader för luftföroreningar och buller för tätortskörning enligt bilaga IIIb i det reviderade eurovinjettdirektivet (som visas i tabell 6.2 ovan). Utifrån eurovinjettdirektivet aktualiseras två avgifter i en even- tuell avståndsbaserad skatt i Sverige: en infrastrukturavgift och en av- gift för externa kostnader. Tätortstillägget ingår som en del av avgiften för externa kostnader.

I syfte att underlätta för de skattskyldiga skulle en alternativ utformning av proportionerna mellan skattesatserna för tätort och landsbygd vara att samma procentuella påslag för tätort tas ut oavsett

115

Geografisk differentiering

SOU 2022:13

vikt, utsläppsklass m.m. Om ett procentuellt påslag tas ut på hela skattenivån (infrastrukturavgiften och avgiften för externa kostnader) blir tätortsnivån beroende av nivån på infrastrukturavgiften. Det finns inget direkt samband mellan infrastrukturavgiftens storlek och en förhöjd externa avgift för luftföroreningar och buller i tätorter. Ett sådant procentuellt påslag bör således inte användas.

Ett procentuellt påslag enbart på den externa avgiftsdelen för körning på landsbygd (interurbana vägar) bör inte heller användas för att uppnå tätortsnivån. Detta eftersom de externa kostnaderna för tätort och landsbygd procentuell sett varierar beroende på vissa fordonsegenskaper t.ex. skillnader utifrån utsläpps- eller viktklass. Som ett belysande exempel kan nämnas att enligt referensvärdena i bilaga IIIb (som ska spegla externa kostnader för luftföroreningar och buller för olika vägsträckor) är värdet för ett Euro VI fordon med totalvikt över 32 ton 4,4 gånger högre i tätort jämfört med lands- bygd (= 0,35/0,08 kronor per kilometer), medan för ett Euro 0 for- don är värdet 1,7 gånger högre (= 3,40/1,97 kronor per kilometer). Omräknat till procentuell höjning blir då referensvärdet 340 procent högre för ett Euro VI fordon och 70 procent högre för ett Euro 0 fordon.

Genom ett tätortstillägg kan en mer korrekt och rättvis prissätt- ning uppnås genom ett tillägg som är varierande för de olika vikt och Euro-utsläppsklasserna. Tätortstillägget adderas då till avgiften för externa kostnader för körning utanför tätort inom berörd fordons- klass.

Tillämpningen av tätortstilläggen kan förenklas om de sätts i för- hållande till referensvärden enligt bilaga IIIb i det reviderade euro- vinjettdirektivet. Detta eftersom direktivet föreskriver ett särskilt förfarande med bl.a. anmälan till kommissionen om en medlemsstat avser att ta ut avgifter som överskrider dessa referensvärden (bilaga IIIa). För att undvika den administration som detta förfa- rande skulle medföra och med tanke på att direktivet infördes för att reglera maximinivåer av bl.a. vägtullar anser utredningen att nivån på tätortstilläggen bör utgå från referensvärdena enligt bilaga IIIb (som visas i tabell 6.2 ovan). Medlemsstaterna får välja att ta ut avgifter för att täcka endast en viss procentandel av dessa kostnader (artikel 7c.1).

Strukturen för referensvärdena för interurban körning vad gäller skillnader utifrån fordonets vikt och utsläppsklass stämmer någor- lunda överens med de skattningar av komponent för externa effekter

116

SOU 2022:13

Geografisk differentiering

som tidigare gjorts av Vägslitageskattekommittén (landsbygdskör- ning på det statliga vägnätet). Referensvärdenas indelning utifrån viktklass (eller hjulaxlar) stämmer emellertid inte helt överens med kommitténs indelning. Kommitténs skattningar ligger generellt lägre än jämförbara referensvärden enligt bilaga IIIb i det reviderade euro- vinjettdirektivet.29 Vid framtagandet av skattenivåer i en avstånds- baserad skatt bör dock utgångspunkten vara nya skattningar av externa kostnader för tung godstrafik på väg.

För att få en marginal om den svenska kronan stärks jämfört med euron, bör den svenska avgiften för externa kostnader bestämmas till en viss procentandel av referensvärdet (för det specifika fordonet i en viss fordonsklass). Vad som ytterligare kan motivera en pro- centuell andel är att skatteuttaget inte bör bli för högt i berörda tätorter, vilket skulle leda till en ökad risk för avledning till vägar som inte är beskattade. Av dessa anledningar och att Vägslitageskatte- kommitténs skattningar är lägre än referensnivåerna bör en viss pro- centandel av dessa nivåer tas ut både vad gäller uttaget för tätorts- körning och interurban körning. Tätortstillägget blir, vid en sådan konstruktion, skillnaden mellan en procentuell andel av tätortsnivån och en procentuell andel av den interurbana nivån utifrån referens- värdena i det reviderade eurovinjettdirektivet.

Till exempel blir skillnaden i referensnivåerna för ett Euro VI for- don i högsta viktklassen (se näst sista raden i tabell 6.2 ovan och kolumnen för svenska kronor) 0,35–0,08 = 0,27 kronor per kilo- meter. Om avgiften för externa kostnader sätts som samma procent- andel av referensvärden för tätort som för landsbygd blir beräk- ningen med ett fiktivt exempel vid en procentandel om 50 procent: 0,5 × 0,35–0,5 × 0,08 = 0,135 kronor per kilometer. Tätortstillägget för lastbilen i denna vikt- och Euro-utsläppsklass blir således 0,135 kro- nor per kilometer.

Att föreslå skattenivåer, som t.ex. att referensvärden i det revi- derade eurovinjettdirektivet ska användas (eller en viss procentuell andel av dessa) ligger utanför utredningens uppdrag. Tätortstilläggets storlek bör bestämmas först när skattenivåerna fastställs.

29Jämför det reviderade eurovinjettdirektivet, tabell 1 i bilaga IIIb och SOU 2017:11 s. 978.

117

Geografisk differentiering

SOU 2022:13

6.4Lägre skattenivå i glesbygdslän

Förslag: Den avståndsbaserade skatten ska differentieras geo- grafiskt utifrån län och en lägre skattenivå, glesbygdsnivå, ska tas ut för vägar i län med låg befolkningstäthet (glesbygdslän). Denna differentiering kan kombineras med förslaget om att en högre skatt ska tas ut på det beskattade vägnätet i tätorter.

Med glesbygdslän avses län där befolkningstätheten är under

30 invånare per kvadratkilometer.

6.4.1Inledning

Utöver det förslag till differentiering mellan tätort och landsbygd som redogjorts för i avsnitt 6.3 ovan har utredningen även analyserat och övervägt andra utformningar av en geografisk differentiering av skatteuttaget. Förslagen enligt avsnitt 6.3 och detta avsnitt kan in- föras som en kombination eller var för sig, dvs. att enbart ett av för- slagen genomförs. I det reviderade eurovinjettdirektivet har införts en bestämmelse som tydliggör att medlemsstaterna får föreskriva nedsatta vägtullar för vissa vägavsnitt, eller helt exkludera vissa väg- avsnitt från vägtullar, i synnerhet i glesbefolkade områden där trafik- intensiteten är låg (artikel 7.6). I och med att bestämmelsen möjlig- gör nedsatta vägtullar och en vägtull omfattar en eller flera av följande avgifter: en infrastrukturavgift, en trängselavgift, en avgift för externa kostnader (artikel 2.6), bör bestämmelsen enligt utredningens mening medge en nedsättning av hela vägtullen (dvs. samtliga avgifter som omfattas). Utifrån eurovinjettdirektivet aktualiseras två avgifter i en eventuell avståndsbaserad skatt i Sverige: en infrastrukturavgift och en avgift för externa kostnader. Bestämmelsen i artikel 7.6 bör såle- des innebära att en nedsättning av hela den avståndsbaserade skatten (vägtullen) kan göras, dvs. en nedsättning av bägge avgifterna. Utred- ningen anser att denna bestämmelse ger medlemsstaterna en stor frihet i utformningen av en geografisk differentiering av den avståndsba- serade skatten. Vidare möjliggör den i större utsträckning ett gles- bygdsperspektiv i beskattningen. Med hänsyn till detta och till att utredningen enligt kommittédirektiven ska beakta i vilken mån olika alternativa lösningar kan hantera frågan om hänsyn till Sveriges gles- bebyggda regioner kan en alternativ eller ytterligare geografisk dif-

118

SOU 2022:13

Geografisk differentiering

ferentiering utgöras av en lägre skattenivå för vissa glesbefolkade eller glesbebyggda regionala områden jämfört med resterande områden. Nedan redogörs för olika indelningar som kan vara av vikt vid be- dömningen av frågan hur indelningen i dessa regiontyper ska göras.

6.4.2Olika indelningar av Sverige

Inledning

Utredningen har tagit del av ett antal olika regionala indelningar men enbart de mest relevanta för utredningen redogörs för nedan. För en sammanställning över de viktigare indelningarna i Sverige, se SCB (2020) – Regionala indelningar i Sverige den 1 januari 2019.

Funktionella analysregioner

Tillväxtanalys har grupperat kommuner och s.k. FA-regioner (funk- tionella analysregioner) enligt vissa geografiska egenskaper som där- efter bl.a. Tillväxtverket arbetat vidare med. Den befintliga indel- ningen i FA-regioner skapades år 2015 med avsikten att kunna beskriva samband för hur befolkning, arbetsmarknad och ekonomi fungerar och kan komma att utvecklas. Regionindelningen används vid analyser av regional tillväxt och utveckling på både nationell och regional nivå. Regeringen använder exempelvis FA-regiontyper vid analys av regional utveckling och presenterar den i budgetpro- positionen.30

I den svenska kommun- och FA-regionindelningen tillämpas samma metoder som Eurostats och OECD:s indelning på NUTS 3 nivå31, vilket underlättar internationella jämförelser.32 I Sverige mot- svaras län av NUTS 3 nivån.

Tillväxtanalys och Tillväxtverkets FA-regioner fångar en bild av de svenska arbetsmarknadernas geografiska utsträckning och revi- deras ungefär vart tionde år. Den senaste indelningen gjordes av

30Prop. 2020/21:1, Utgiftsområde 19 Regional utveckling s. 9.

31NUTS (Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques) är EU:s hierarkiska region- indelning. Den introducerades 1988 av Eurostat. Syftet var att erhålla jämförbara områden vad avser t.ex. yta och befolkningsstorlek i EU:s olika medlemsländer. NUTS används bl.a. för statistikredovisning och i EU:s regionalpolitik.

32Tillväxtverket (2021a).

119

Geografisk differentiering

SOU 2022:13

Tillväxtanalys år 2015 och delar in Sverige i 60 FA-regioner och 6 olika regiontyper:33

•Storstadsregioner.

•Täta blandade regioner (Täta regioner nära en stad).

•Glesa blandade regioner (Täta regioner avlägset belägna).

•Tätortsnära landsbygdsregioner.

•Glesa landsbygdsregioner.

•Mycket glesa landsbygdsregioner.

De sex FA-regiontyperna kan aggregeras till tre: Storstadsregioner, Blandade regioner (Täta regioner) och Landsbygdsregioner.

Kilometerrutor baserade på befolkningstäthet

Tillväxtverket använder även befolkningsstatistik på kilometerruta (enligt s.k. kilometerpolygoner) för att identifiera invånarantalet i befolkningstäta områden. Detta är ett enklare sätt att framställa ”tät- orter” än i den officiella tätortsavgränsningen, men resultaten är många gånger jämförbara med SCB:s tätorter.34 Över lag går det att få information från SCB om befolkningstäthet (antal invånare per kvadratkilometer) inom en kommun men även delar av en kommun eller annan avgränsning med kilometerrutor. Även länsvis statistik anges.

Kommun och län

En möjlighet är att utgå från de geografiska indelningar som län men även kommuner utgör. Det finns 21 regioner (län) och 290 kom- muner i Sverige. Gotlands kommun räknas in både under kommuner och län. Riksdagen beslutar om indelningen i län och regeringen beslutar om indelningen i kommuner.

Det har skett ett antal större ändringar i läns- och landstings- regionindelningen sedan de inrättades, men endast ett fåtal ändringar

33Tillväxtanalys (2015) s. 6.

34Tillväxtanalys (2014) s. 47.

120

SOU 2022:13

Geografisk differentiering

har skett på senare tid. Två stora förändringar skedde i slutet på 1990- talet då Skåne och Västra Götalands län och landsting bildades.35

6.4.3Utformningen av en alternativ geografisk differentiering

Vilken indelning ska utgöra grund för differentieringen?

Det grundläggande kravet om att indelningen bör vara relativt träff- säker vad gäller variationer i externa marginalkostnader för den tunga trafiken, speciellt avseende luftföroreningar och buller bör blir mindre betydelsefullt för detta alternativ jämfört med vid en differentiering utifrån ovan angivna tätortsdefinition. Denna alternativa geografiska differentiering grundar sig inte på differentiering av den externa kost- nadsdelen i en avståndsbaserad skatt. Fokuset med denna alternativa geografiska utformning flyttas från ett miljöperspektiv i första hand till ett glesbygdsperspektiv. Alltjämt kan en differentiering utifrån indelning i FA-regioner inte anses leda till hög träffsäkerhet vad gäller variationer i externa marginalkostnader då en avståndsbaserad skatt tas ut. Syftet med indelning i FA-regioner är att analysera hur befolkning, arbetsmarknad och ekonomi fungerar, därav finns ingen direkt koppling till lastbilars utsläpp. Gränsdragningen blir svår då s.k. kilometerpolygoner (invånare per kvadratkilometer) ska specifi- ceras eftersom negativa externa effekter kan spridas till ett närligg- ande tätbefolkat område. De administrativa kostnaderna för att ta ut skatten blir eventuellt högre vid en mer finmaskig indelning, t.ex. i kilometerpolygoner. Ett större geografiskt område kan då vara att föredra, men träffsäkerheten med ett sådant alternativ blir förmod- ligen lägre. Vid indelning enligt län eller kommuner utgör i många fall tätorten eller det tätbefolkade området endast en viss del av ytan vilket även medför lägre träffsäkerhet.

FA-regioner och kilometerpolygoner kan anses vara mindre väl- definierade och tydliga för användaren. Däremot bedöms län eller kommuner vara mest väldefinierade och tydliga. Via vägskyltning och annan information får användaren oftast lättförståelig känne- dom om denna indelning. Indelningen bör vara robust över tiden, dvs. vad som utgör ett geografiskt område ska inte vara varierande. FA- regionindelning kan anses förhållandevis robust över tiden, men översyn av denna indelning kan medföra ändringar. Indelningen i

35SOU 2018:10 s. 286.

121

Geografisk differentiering

SOU 2022:13

kilometerpolygoner är förmodligen mer föränderlig då det inte finns några exakt fastlagda geografiska gränser för dessa. Mest robust bör en indelning i län eller kommun vara, vilka är fastlagda under längre tidsperioder. En väldefinierad, tydlig och robust indelning har större möjlighet att bli tillämpningsbar, såsom lagstiftningstekniskt möjlig. Indelningar som kan vara något mer föränderliga över tiden, som FA-regioner, kan vara mer svårtillämpade. Kilometerpolygoner uti- från befolkningstäthet blir förmodligen lagstiftningsmässigt nära på omöjliga. En indelning i län eller kommun kan enkelt och precist användas i lagstiftningen och vara lätt att tillämpa. Utredningens för- slag till indelning ska grundas på objektiva kriterier som är förenliga med EU-rätten. Att en indelning utgår från befolkningstäthet kan anses vara mest överensstämmande med det reviderade eurovinjett- direktivet. FA-regioner kan anses vara något mindre EU-konform då befolkningstäthet inte är den avgörande faktorn utan i stället fak- torer som pendlingsavstånd till en tätort och arbetsmarknadens funk- tionssätt. De mått som i högre grad utgår från befolkningstäthet som kilometerpolygoner skulle i större utsträckning kunna vara förenliga med EU-rätten. Även EU:s regionindelning i NUTS 3, dvs. län i Sverige kan anses vara mer EU-konform.

En alternativ differentiering bör även hantera frågan om hänsyn till Sveriges glesbebyggda regioner. Något större geografiska om- råden bör även vara att föredra, vilket kan underlätta förståelsen för användaren och även för att ta hänsyn till glesbebyggda regioner.

De administrativa kostnaderna kan bli lägre med en sådan kon- struktion jämfört med en finmaskig indelning och den underlättar även då den lagstiftningstekniska utformningen. Kilometerpoly- goner men även kommuner kan anses mindre lämpliga i detta avse- ende, även om kommuner skulle kunna delas in med hänsyn tagen till befolkningstäthet. Vid en samlad bedömning anser utredningen att en alternativ geografisk differentiering bör beakta befolknings- täthet och det är då lämpligt att utgå från en länsindelning.

Närmare om utformningen av en geografisk differentiering utifrån länsindelning

Detta alternativ till geografisk differentiering utgår från bestäm- melsen i det reviderade eurovinjettdirektivet som tydliggör att med- lemsstaterna får föreskriva nedsatta vägtullar för vissa vägavsnitt, eller

122

SOU 2022:13

Geografisk differentiering

helt exkludera vissa vägavsnitt från vägtullar, i synnerhet [men inte endast] i glesbefolkade områden där trafikintensiteten är låg (arti- kel 7.6). Bestämmelsen bör, som utredningen tidigare har konstaterat, innebära att en nedsättning av hela den avståndsbaserade skatten (vägtullen) kan göras, dvs. en nedsättning av såväl infrastruktur- avgiften som avgiften för externa kostnader.

Frågan är vad som avses med glesbefolkade områden. Det finns ingen definition av begreppet i eurovinjettdirektivet. Uttrycket an- vänds dock även i regionalstödssammanhang och där definieras glest befolkade områden som NUTS 2 regioner (utgörs i Sverige av risk- områden) med färre än åtta invånare per kvadratkilometer eller NUTS 3 regioner (utgörs i Sverige av län) med färre än 12,5 invånare per kvadratkilometer. Eftersom det saknas en uttrycklig hänvisning till denna definition i eurovinjettdirektivet bör det vara möjligt för utredningen att utgå ifrån ett annat invånarantal vid utformningen av en geografisk differentiering med lägre skattenivå i glesbefolkade områden. En användning av länsindelning innebär att grunden för differentiering inte utgörs av bestämmelserna om tätort och inter- urbana vägar i det reviderade eurovinjettdirektivet vilket ger större utrymme att sätta ned den avståndsbaserade skatten. En procentuell nedsättning kan ta hänsyn till svenska förhållanden med långa trans- portavstånd och glesbebyggda regioner.

Den största delen av glesfolkade regioner finns i norra Sverige. Studier pekar på att påverkan av luftföroreningar i form av partiklar och kväveoxider är lägre i norra Sverige jämfört med i mellersta respektive södra delarna av Sverige.36 Befolkningstätheten skiljer sig åt även i mellersta och södra Sverige, där även s.k. glesbygdslän finns. Stora delar av Småland kan exempelvis anses som glesbygd.

Ett möjligt alternativ är således att utgå från län, och ta ut en lägre skattenivå, glesbygdsnivå, för vägar i län med låg befolkningstäthet (glesbygdslän i någon form). Utredningen bedömer att ett län kan anses som glesbygdslän om befolkningstätheten är under 30 invå- nare per kvadratkilometer. De län i Sverige som har en befolknings- täthet under 30 invånare per kvadratkilometer är Norrbottens, Jämtlands, Västerbottens, Dalarnas, Västernorrlands, Gävleborgs, Värmlands, Gotlands, Kalmar och Kronobergs län, se tabell 6.3.

36Trafikanalys (2020a) s. 29 och Nerhagen, et al. (2015) s. 65.

123

Geografisk differentieringSOU 2022:13

Tabell 6.3		Befolkningstäthet per län 2018
		Invånare/kvadratkilometer

	Län		Invånare/kvadratkilometer
1	Stockholms län		360
2	Skåne län		124
3	Västra Götalands län		72
4	Hallands län		61
5	Blekinge län		55
6	Västmanlands län		54
7	Södermanlands län		49
8	Uppsala län		46
9	Östergötlands län		44
10	Örebro län		36
11	Jönköpings län		35

12	Kronobergs län		24
13	Kalmar län		22
14	Gotlands län		19
15	Värmlands län		16
16	Gävleborgs län		16
17	Västernorrlands län		11
18	Dalarnas län		10
19	Västerbottens län		5
20	Jämtlands län		3
21	Norrbottens län		3

Källa: SCB (2018) Statistiska tätorter 2018, Statistiska meddelanden, MI 38 SM 1901, s. 19.

Som framgår av tabell 6.3 har Norrbottens, Jämtlands, Västerbottens, Dalarnas, Västernorrlands, Gävleborgs, Värmlands, Gotlands, Kalmar och Kronobergs län en befolkningstäthet under 30 invånare per kva- dratkilometer. Utifrån måttet tätortsgrad har just dessa län en andel tätorter som understiger 2 procent av landarealen.37 På statliga vägar i län med under 30 invånare per kvadratkilometer omfattas omkring 30 procent av de tunga fordonens trafikarbete (fordonskilometer) på statliga vägar i Sverige.38

Utredningen har även bedömt följande alternativ för vad som kan anses som län med låg befolkningstäthet.

37SCB (2019b) s. 17.

38Trafikverket (2021d).

124

SOU 2022:13

Geografisk differentiering

I viss statistik anges under 50 invånare per kvadratkilometer som låg befolkningstäthet. Eurostat anger befolkningstäthet i NUTS 3 regioner där under 50 invånare per kvadratkilometer är den lägsta nivån.39 Under 50 men över 30 invånare per kvadratkilometer har: Jön- köpings, Örebro, Östergötlands, Upplands och Södermanlands län. På statliga vägar i dessa län omfattas omkring 46 procent av de tunga for- dons trafikarbete (fordonskilometer)på statliga vägar i Sverige.40

Utifrån definitionen av glest befolkade områden i regionalstöd- sammanhang där en gräns på under 12,5 invånare per kvadratkilometer gäller för NUTS 2 regioner (motsvarande län i Sverige) omfattas Norrbottens, Jämtlands, Västerbottens, Dalarnas och Västernorr- lands län. På statliga vägar i dessa län omfattas omkring 16 procent av de tunga fordonens trafikarbete på statliga vägar i Sverige.41

Utredningen menar att det finns några län i södra och mellersta Sverige som kan anses som glesbygdslän, därav bör gränsen för vad anses som län med låg befolkningstäthet sättas högre än 12,5 invå- nare per kvadratkilometer. Länen mellan 12,5 och 30 invånare per kvadratkilometer: Gävleborgs, Värmlands, Gotlands, Kalmar och Kronobergs län har en relativt låg tätortsgrad med omfattande gles- bygdsområde och har dessutom inga större tätorter (Gävle är störst med 78 000 invånare). I länen mellan 30 och 50 invånare: Jönköpings, Örebro, Östergötlands, Upplands och Södermanlands län ingår tät- orter med över 100 000 invånare (2018) som även är bland de tio största i Sverige: Jönköping (100 000), Linköping (116 000), Örebro (126 000) och Uppsala (165 000). Dessutom har dessa län inte lika omfattande glesbygdsområden som län med lägre befolkningstäthet. Det är även en avgörande skillnad i befolkningstäthet mellan Krono- bergs län (24 invånare per kvadratkilometer) och Jönköpings län (35) som kan motivera att en väl avvägd gräns mellan tätbefolkade och inte tätbefolkade län sätts vid 30 invånare per kvadratkilometer.

En lägre skattenivå för län under 30 invånare per kvadratkilometer sammanfaller därutöver relativt väl med den exponering som finns för kvävedioxid, vilket är en markör som Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, SMHI, använder för föroreningsbelastning.42 Se figur 6.2 för karta över de län i Sverige med under 30 invånare

per kvadratkilometer.

39Eurostat (2021b).

40Trafikverket (2021d).

41Trafikverket (2021d).

42SMHI (2014) s. 22.

125

Geografisk differentiering

SOU 2022:13

Figur 6.2 Län i Sverige med under 30 invånare per kvadratkilometer

Källa: SCB grundkarta, www.scb.se/hitta-statistik/regional-statistik-och-kartor/regionala- indelningar/kartor-over-indelningar/, kartfil i wmf-format över Sveriges län.

126

SOU 2022:13

Geografisk differentiering

6.4.4Proportioner mellan skattesatser för glesbygdslän och övriga län

När det gäller möjligheten till nedsättning av vägtullar i särskilt gles- befolkade områden som ges i det reviderade eurovinjettdirektivet saknas bestämmelser som anger enligt vilka principer eller metoder nedsättningen ska göras. En nedsättning av skattenivån i glesbygds- län görs lämpligen genom en procentuell nedsättning av hela den av- ståndsbaserade skatten. Att sätta ned skatten i glesbygdslän genom ett fast belopp i stället för en procentuell nedsättning innebär ingen ekonomisk och juridisk fördel, till skillnad vad som gäller för tät- ortstillägget, och det finns inte heller några värden att bygga en sådan nedsättning på.

Enligt utredningens förslag i detta avsnitt kommer beskattade vägsträckor i följande län att bli berörda av nedsättningen: Norr- bottens, Jämtlands, Västerbottens, Västernorrlands, Dalarnas, Gävle- borgs, Värmlands, Gotlands, Kalmar och Kronobergs län.

Skattenivån skulle kunna sättas ned till någonstans mellan 30 och

50procent av normalnivån. En specifik procentuell nedsättningsnivå skulle kunna motiveras av att det åtminstone inte bör kosta mer för en viss lastbil att köra E4:an längst norrut i Sverige (Haparanda) ned mot Stockholm jämfört med vad det kostar att köra E4 och E6 mellan Stockholm och Malmö. Ett sådant exempel bygger på att avstånden åtminstone är dubbel så långa vid godstransporter i norra Sverige som i södra Sverige. Sträckan Haparanda–Stockholm motsvarar

1020 kilometer och Stockholm–Malmö motsvarar 610 kilometer. Vid körsträckan Haparanda–Gävle (och cirka 20 kilometer söderut) sätts skattenivå ned cirka 875 kilometer, medan normalnivån kom- mer att gälla för resterande körsträcka. Längs E4:an söderut från Stockholm får sträckan i Kronobergs län nedsatt nivå. Vid hänsyn tagen till län där skattenivån är nedsatt längs E4:ans och E6:ans sträckning blir skattekostnaden ungefär lika hög om lastbilen körs Haparanda–Stockholm som om den körs Stockholm–Malmö vid en nedsättning om 50 procent.

Skatten skulle därutöver kunna sättas ned något mer än 50 pro- cent för att kunna ta hänsyn till glesbygdens förutsättningar. En viss nedsatt nivå kan även motiveras av att det beskattade vägnätet i högre grad är begränsat i glesbygdslän, enligt utredningens förslag, jämfört med tätbefolkade län. Om nedsättningen av skattenivån blir

127

Geografisk differentiering

SOU 2022:13

betydande kan detta begränsa eventuell avledning till de delar av väg- nätet som inte beskattas i dessa län. I t.ex. Norrbottens län och Västerbottens län beskattas, enligt utredningen förslag, enbart E4:an längs kusten. Avledningen till inlandsvägen E45 skulle kunna bli betydande vid en hög skattenivå på E4:an. Utredningen bedömer att motsvarande problem inte är lika stort i södra Sveriges tätbefolkade län där det beskattade vägnätet är mer finmaskigt.

Den procentuella nedsättningen bör inte heller vara alltför bety- dande om infrastrukturavgiften koldioxidrelateras, då incitamentet för att köra koldioxidsnåla lastbilar blir lägre om denna avgift redan i grunden är nedsatt. Se vidare i kapitel 7 Differentiering utifrån fordons- egenskaper.

För företag som medges transportbidrag i Norrbottens, Jämtlands, Västerbottens, och Västernorrlands län kan skattebelastningen mildras ytterligare utöver den rabatt som ges för körningar i dessa län. I reali- teten kan det för berörda företag således bli en ännu lägre skattenivå än den nedsatta skattenivån.

Tillväxtverket har på uppdrag av regeringen analyserat möjlig- heterna att utforma transportbidraget så att hänsyn tas till klimat- effekter, men kommit fram till att EU-rätten behöver ändras för att en sådan hänsyn ska kunna tas.43

Utredningen föreslår inte vad den procentuella nedsättnings- nivån bör vara utan den får bedömas då skattenivåerna bestäms med spegling av bl.a. vilka avledningseffekter som kan uppkomma och hur transportbidraget eventuellt kan förändras framöver.

6.5Samlad bedömning

Utredningen har ovan lämnat förslag till geografisk differentiering dels mellan tätort och landsbygd, dels mellan glesbygdslän och övriga län.

I tabell 6.4 ges en schematisk redogörelse för de två (alternativa) förslagen och en kombination av bägge. För- och nackdelar anges i jämförelse med om skatteuttaget inte differentieras geografiskt.

43Tillväxtverket (2021b).

128

SOU 2022:13Geografisk differentiering

Tabell 6.4	Fördelar och nackdelar med förslag om geografisk differentiering
	av skatteuttag

Förslag	Fördelar	Nackdelar

A. Högre skatte-	Mer rättvis prissättning då externa
nivå för det	marginalkostnader är högre i
beskattade	dessa tätortsområden med hög
vägnätet i	befolkningsexponering (34 % av
Stockholms,	invånarna i Sverige bor i dessa
Göteborgs och	områden).
Malmös tätorts-	Kan i viss mån komplettera de mer
område	skärpta regleringar som finns för
	kommunala vägar i Malmö,
	Stockholm och Göteborg, såsom
	miljözoner och krav på maxlängd
	på fordonet.
	Ger högre skatteintäkter från dessa
	områden vilket kan medföra, lägre
	skattenivåer för det beskattade
	vägnätet i övriga Sverige om en
	viss skatteintäkt ska erhållas.
B. Lägre skatte-	Hänsyn tas till Sveriges särskilda
nivå, för det	förhållanden med långa transport-
beskattade	avstånd och glest befolkade
vägnätet i län	områden.
med låg befolk-	Mer rättvis prissättning då externa
ningstäthet	marginalkostnaderna förmodligen
	är lägre generellt i län med låg
	befolkningstäthet.
	Kan medföra mildrade konse-
	kvenser för skogsindustri,
	livsmedelsindustri men även
	detaljhandeln i berörda län.

Kommunala vägar ingår inte i det skattepliktiga, och därmed inte heller i det beskattade, vägnätet. Om skatten sätts på en hög nivå vid tätortsnära körningar på stat- liga vägar kan det stimulera till att köra på kommunala vägar i större utsträckning och att invånare därav i högre grad exponeras för buller och utsläpp från den tunga lastbilstrafiken.

Om en viss skatteintäkt ska erhållas blir skattenivån högre i län som är mer befolkningstäta. En nedsatt nivå, specifikt avse- ende infrastrukturavgifterna kan medföra att den externa marginal- kostnaden för vägslitage täcks i lägre utsträckning.

C.En kombi-

nation av ovan- stående A och B

Totalt sett mer rättvisande och miljöstyrande prissättning. Följer intentionerna i eurovinjettdirektivet om att stärka inriktningen mot att förorenaren betalar, men även möj- ligheten till nedsättningar i gles- bebyggda regioner.

Om en viss skatteintäkt ska erhållas kan förslag A ge möjlighet att ge mer betydande nedsätt- ningar i förslag B, vilket medför större hänsyn till Sveriges speciella förhållanden.

Även vid en kombination kan risken öka för avledning till kommunala vägar i Malmö, Stockholm och Göteborg.

129

Geografisk differentiering

SOU 2022:13

En nackdel med alternativet med högre beskattning i tätorter kan vara att kommunala vägar enligt kommittédirektiven inte ska ingå i det skattepliktiga, och därmed inte heller i det beskattade, vägnätet. Om skatten sätts på en hög nivå vid tätortsnära körningar på statliga vägar kan det stimulera till att köra på kommunala vägar i större utsträckning och att invånare därav i högre grad exponeras för buller och utsläpp från den tunga lastbilstrafiken. I vissa fall skulle således en förhöjd avståndsbaserad skatt i tätort kunna ge negativa miljö- effekter. I och med att det i dessa tätorter har införts miljözoner för tunga fordon och det även finns möjlighet att genom lokala trafik- föreskrifter t.ex. införa förbud mot tung lastbilstrafik bör miljö- effekterna av eventuell avledning av den tunga godstrafiken till kom- munala vägar inte bli lika stora.

Vid en samlad bedömning ställer sig utredningen positiv till en kombination av nedsatt skattenivå för tunga lastbilar som körs i län med låg befolkningstäthet och en förhöjd skatt för körning i tätort.

130

7Differentiering utifrån fordonsegenskaper

Bedömning: Den avståndsbaserade skatten bör differentieras ut- ifrån fordonets, eller fordonskombinationens, totalvikt, Euro-ut- släppsklass och eventuellt antalet hjulaxlar.

Om den avståndsbaserade skatten måste differentieras utifrån fordonets koldioxidutsläppsklass bör det i den fortsatta bered- ningen utredas närmare hur denna differentiering ska utformas.

7.1Inledning

Skatteuttaget bör enligt kommittédirektiven differentieras för att styra trafiken mot mer miljöeffektivisering, en förnyelse av fordons- flottan till mer miljöanpassade fordon och en ökad transporteffek- tivitet. Utredningen har i uppdrag att utreda hur en differentiering utifrån fordonsegenskaper inom ramen för ett nytt miljöstyrande system kan utformas för att uppnå en ökad miljöstyrning. Som exem- pel på kriterier kopplade till fordonen som kan utgöra en utgångs- punkt för sådan differentiering nämns i kommittédirektiven motor- fordonets vikt och antal hjulaxlar, förekomsten av en draganordning och fordonsegenskaper som avspeglar utsläpp. Vid analysen ska, sär- skilt vad avser egenskaper som avspeglar utsläpp, beaktas vad som är möjligt och lämpligt enligt eurovinjettdirektivet. Vidare ska differen- tieringen kunna hanteras inom det tekniska systemet för skatteuttag och ska kunna kontrolleras effektivt.

131

Differentiering utifrån fordonsegenskaper

SOU 2022:13

7.2Differentiering efter fordonsegenskaper i dagens svenska vägavgift

I Sverige betalas en tidsbaserad vägavgift för lastbilar med en total- vikt på minst 12 ton eller lastbilar med en totalvikt på minst 7 ton som är försedda med draganordning. Vägavgiftens storlek beror på vilka utsläppskrav som lastbilens motor uppfyller (Euro-utsläppsklass, sju kategorier) och hur många hjulaxlar lastbilen har (två kategorier). För lastbilar med draganordning gäller avgiften för minst fyra axlar. Avgiften differentieras således efter fordonsegenskaper i totalt 14 olika klasser.1 För svenska vägavgiftspliktiga fordon betalas en årlig avgift. Utländska åkare som kör i Sverige kan välja att betala dags-, vecko-, månads-, eller årsavgift. I tabell 7.1 anges de årliga vägavgifterna i Sverige för 2022.

Tabell 7.1	Vägavgifter 2022
	Kronor per år

EURO-klass		Högst tre axlar	Minst fyra axlar
0		14 534	24 368
I	12 633		21 093
II		11 001	18 346
III	9 565		15 939
IV		8 697	14 503
V och EEV	8 222		13 707

VI eller renare		7 747	12 912

Källa: Skatteverket.

7.3Differentiering utifrån fordonsegenskaper enligt eurovinjettdirektivet

Eurovinjettdirektivet innehåller vissa bestämmelser avseende differen- tiering av vägtullar som är av betydelse vid utformningen av en dif- ferentiering utifrån fordonsegenskaper. Nedan redogörs för bestäm- melserna i det reviderade eurovinjettdirektivet.

Av direktivets definition av vägtull framgår bl.a. att det är ett bestämt belopp som ska betalas för ett fordon, grundat på den till- ryggalagda sträckan inom en viss infrastruktur och på fordonstyp.

1Lag (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon.

132

SOU 2022:13

Differentiering utifrån fordonsegenskaper

Med typ av tungt fordon avses en kategori som ett tungt fordon indelas i beroende på antal axlar, dimensioner eller vikt, eller andra fordonsklassificeringsfaktorer som avspeglar vägskador, såsom det väg- skadeklassificeringssystem som redovisas i bilaga IV, förutsatt att det klassificeringssystem som tillämpas bygger på fordonsegenskaper som anges i de fordonshandlingar som används i alla medlemsstater eller är synliga för blotta ögat (artikel 2.33).

Genom det reviderade direktivet (artikel 7ga) införs en skyldig- het att differentiera infrastrukturavgiften för tunga fordon utifrån fordonens koldioxidutsläpp i enlighet med befintliga koldioxidstan- darder. Tunga fordon delas in i fem olika koldioxidutsläppsklasser. Då rapporteringen av nya fordons specifika koldioxidutsläpp skedde för första gången år 2020 är det endast en liten del av den befintliga flottan som i dag har denna uppgift. Fordon som saknar uppgift om specifika koldioxidutsläpp placeras enligt förslaget i den lägsta utsläpps- klassen i sin fordonsundergrupp. Infrastrukturavgiften behöver inte differentieras utifrån dessa koldioxidutsläppsklasser om en avgift för externa kostnader för koldioxidutsläpp tas ut och differentieras enligt referensvärdena för avgiften för externa kostnader för koldi- oxidutsläpp i direktivets bilaga IIIc (artikel 7ga.5). På vägavsnitt där ett fordon drivs utan koldioxidutsläpp på ett verifierbart sätt får med- lemsstaterna tillämpa nedsatta avgifter för det fordonet i enlighet med koldioxidutsläppsklass 5 (artikel 7ga.6).

Fram till dess att differentieringen av infrastrukturavgifter görs utifrån koldioxidutsläppsklasser ska medlemsstaterna, när det gäller tunga fordon, differentiera infrastrukturavgiften i enlighet med fordo- nets Euro-utsläppsklass så att ingen infrastrukturavgift överstiger den avgift som tas ut för likvärdiga fordon som uppfyller de strängaste Euro-utsläppskraven med mer än 100 procent. Därefter får med- lemsstaterna upphöra med differentieringen enligt Euro-utsläppsklass (artikel 7g.2). Infrastrukturavgiften får under vissa angivna förutsätt- ningar också differentieras i syfte att minska trängsel, minimera sli- tage på infrastrukturen och optimera användningen av den berörda infrastrukturen eller främja trafiksäkerheten (7g.1).

I samband med antagandet av det reviderade direktivet antogs också en ändring av rådets direktiv 1999/37/EG av den 29 april 1999 om registreringsbevis för fordon i syfte att säkerställa att differentier- ing av vägtullar enligt koldioxidutsläpp tillämpas enhetligt. Ändringen innebär att det krävs att tunga fordons specifika koldioxidutsläpp

133

Differentiering utifrån fordonsegenskaper

SOU 2022:13

anges på deras registreringsbevis, när utsläppen framgår av deras intyg om överensstämmelse.2 Vidare antogs en ändring av Europa- parlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/520 av den 19 mars 2019 om driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem och under- lättande av gränsöverskridande informationsutbyte om underlåtenhet att betala vägavgifter i unionen, nedan kallat EETS-direktivet, för att säkerställa att fordonsutrustning som används som en del av en väg- tulltjänst innehåller uppgifter om koldioxidutsläpp och koldioxidut- släppsklass för tunga fordon, och att sådana uppgifter finns tillgäng- liga för utbyte av information mellan medlemsstaterna såsom anges i EETS-direktivet.

Om vägtullen innefattar en avgift för externa kostnader för luft- förorening behöver medlemsstaterna inte differentiera infrastruktur- avgiften (artikel 7g.2 andra stycket d).

Om en avgift för externa kostnader tillämpas på tunga fordon ska medlemsstaterna differentiera denna avgift och fastställa den i enlig- het med de minimikrav och metoder som avses i bilaga IIIa och ska respektera de referensvärden som anges i bilagorna IIIb och IIIc. Medlemsstaterna får välja att ta ut avgifter för att täcka endast en viss procentandel av dessa kostnader (artikel 7c.1).

I bilaga IIIb anges referensvärdena för avgifter för externa kost- nader utifrån vilken vägtyp det rör sig om (vägar i tätort eller inter- urbana vägar), högsta tekniskt tillåtna lastade vikt och antal axlar samt utifrån Euro-utsläppsklass där kategorin som rör fordon som är mindre förorenande än Euro VI nu även kommer att omfatta utsläppsfria fordon.

Från fyra år efter ikraftträdandedatum ska medlemsstaterna tillämpa en avgift för externa kostnader för trafikrelaterad luftförore- ning på tunga fordon på det avgiftsbelagda vägnät som avses i arti- kel 7.1. Medlemsstaterna får besluta att inte tillämpa en avgift för externa kostnader på dessa vägavsnitt om detta skulle leda till om- ledning av de mest förorenande fordonen, med negativa konsekven- ser för trafiksäkerheten och folkhälsan (artikel 7ca.3).

En avgift för externa kostnader för koldioxidutsläpp får kombi- neras med en infrastrukturavgift som har differentierats i enlighet med artikel 7ga (artikel 7cb.3).

2Intyg om överensstämmelser (Certificate of Conformity, CoC) är en handling där tillverkaren intygar att fordonet omfattas av ett EU-typgodkännande.

134

SOU 2022:13

Differentiering utifrån fordonsegenskaper

7.4Vägslitageskattekommitténs förslag och bedömningar

Vägslitageskattekommitténs förslag innebar en skatt för varje hel kilo- meter som fordonet används på väg där skatten tas ut. Skatten före- slogs tas ut med olika belopp beroende på motorfordonets viktklass (vägskattevikt), antal axlar och Euro-utsläppsklass samt beroende på om fordonet har draganordning eller inte.3 Skatten borde då beräk- nas utifrån om ett motorfordon har möjlighet att använda släpfor- don eller inte, så att ett fordon som har draganordning alltid betalar en och samma skattesats oavsett om släp används eller inte.4

Kommittén föreslog specifikt att komponenten för infrastruktur- avgiften skulle differentieras på viktklass och antal axlar samt att kom- ponenten för externa kostnader skulle differentieras på Euro-utsläpps- klass.

7.5Finansdepartementets promemoria En ny inriktning för beskattning av tung lastbilstrafik

Enligt Finansdepartementets promemoria En ny inriktning för beskatt- ning av tung lastbilstrafik från 2018 behövs någon form av differen- tiering av skatten på fordonstyp för att avspegla skillnaderna i upp- hov av vägskador och utsläpp beroende på olika fordonsegenskaper. Liksom för Vägslitageskattekommitténs förslag bör skatten differen- tieras på fordonstyp utifrån motorfordonets vikt, antal hjulaxlar, Euro- utsläppsklass och förekomsten av draganordning. En sådan differen- tiering innebär betydande möjligheter att differentiera skatten för att ta hänsyn till skillnader i upphov av vägskador och utsläpp, samtidigt som efterlevnadskontrollen underlättas betydligt och systemkostna- derna blir klart lägre än vid differentiering på s.k. dynamiska egen- skaper. Enligt Finansdepartementets promemoria får skattesatserna dock övervägas vid den närmare utformningen av lagförslagen.5

3SOU 2017:11 s. 475.

4SOU 2017:11 s. 28.

5Finansdepartementet (2018) s. 16.

135

Differentiering utifrån fordonsegenskaper

SOU 2022:13

7.6Analys om differentiering utifrån fordonsegenskaper i ett avståndsbaserat system

7.6.1Fordonsegenskaper att differentiera skatt gentemot

Enligt eurovinjettdirektivet får vägtullar differentieras bl.a. på fordons- typ. När det gäller tunga fordon kan differentieringen därför göras utifrån antal axlar, dimensioner eller vikt, eller andra fordonsklassi- ficeringsfaktorer som avspeglar vägskador. Vidare ska infrastruktur- avgiften differentieras på Euro-utsläppsklass fram till dess differen- tiering sker utifrån koldioxidutsläppsklasser. Infrastrukturavgiften behöver dock inte differentieras utifrån koldioxidutsläpp om en av- gift för externa kostnader för koldioxidutsläpp tas ut och differen- tieras utifrån koldioxidutsläppsklasser. En differentiering av avgiften för externa kostnader utifrån Euro-utsläppsklass är också möjlig. I sådana fall behöver medlemsstaterna inte differentiera infrastruk- turavgiften avseende Euro-utsläppsklass.

Differentieringen av skatteuttaget utifrån fordonsegenskaper kan göras dels på fasta fordonsegenskaper, dels på s.k. dynamiska fordons- egenskaper. Med dynamiska fordonsegenskaper menas sådana egen- skaper som kan variera t.ex. utefter en körsträcka. Exempelvis kan vikten variera beroende på lastning, antal hjulaxlar som används kan variera då möjligheten finns att höja dessa för vissa fordonsekipage, släp kan kopplas på och av etc. Differentiering på dynamiska egenska- per gör skatten mer träffsäker men medför ett mycket mer kostsamt system. En differentiering utifrån fordonsegenskaper måste kunna hanteras inom det tekniska systemet för uttag av skatt samt kunna kontrolleras på ett effektivt sätt. Differentiering bör därav ske på fasta egenskaper och bygga på uppgifter som kan hämtas från befintliga register. Uppgifter om antal axlar, vikt och Euro-utsläppsklass finns tillgängliga i princip för samtliga lastbilar i hela EU.

Principiellt bör differentieringen enligt fordonsegenskaper inte vara så olik den som finns i dagens vägavgift, vilket är en differentiering efter fordonsegenskaper baserat på Euro-utsläppsklass, vikt och före- komsten av draganordning. Differentieringen i ett eventuellt nytt miljöstyrande system blir dock uppdelad på en infrastrukturavgift och en avgift för externa kostnader.

136

SOU 2022:13

Differentiering utifrån fordonsegenskaper

7.6.2Motorfordonets vikt, antal hjulaxlar och draganordning

Det slitage som lastbilen ger upphov till varierar med bilens vikt och antal axlar. I detta avseende bör infrastrukturavgiften i den avstånds- baserade skatten differentieras utifrån fordonets vikt och möjligen även antal axlar.

Eurovinjettdirektivets bestämmelser avseende bl.a. definitionen av tungt fordon och differentiering i bilagorna utgår från högsta tekniskt tillåtna lastade vikt. I den engelska språkversionen används genom- gående uttrycket technically permissible maximum laden mass medan både uttrycket högsta tekniskt tillåtna totalvikt och högsta tekniskt tillåten lastad vikt används i den svenska språkversionen av direk- tivet. Uttrycket technically permissible maximum laden mass används i andra EU-rättsakter på fordonsområdet. Ett exempel är rådets direk- tiv 1999/37/EG av den 29 april 1999 om registreringsbevis för fordon som bl.a. reglerar vilka uppgifter ett registreringsbevis ska innehålla. Enligt direktivet måste uppgiften högsta tekniskt tillåtna totalvikt finnas med på registreringsbeviset. I Sverige uppfyller totalvikten det kravet, jfr bilaga 1 till vägtrafikdataförordningen (2019:382). Upp- giften totalvikt finns således registrerad i vägtrafikregistret. Av lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner framgår det att totalvikten för en bil är summan av fordonets tjänstevikt och den beräknade vikten av det största antal personer utom föraren och den största mängd gods som fordonet är inrättat för. Totalvikten bestäms normalt av tillver- karen och fastställs vid en registreringsbesiktning eller anges i ett intyg om överensstämmelse (Certificate of Conformity) eller motsvarande. En liknande definition som ovan används även vad gäller totalvikt på andra fordonsslag, exempelvis släpfordon. Utredningen använder i den fortsatta analysen uttrycket totalvikt eftersom detta uttryck används i svensk rätt.

Tyngre lastbilar orsakar mer vägslitage än lättare lastbilar, men hur vikten är fördelad på lastbilens axlar har även betydelse. En lättare last- bil med färre axlar kan därför ge upphov till mer vägslitage än en tyngre lastbil med fler axlar.6

Det är inget land som tar ut en avståndsbaserad skatt enligt vad lastbilen väger vid varje tillfälle då den körs på beskattat vägnät. En förklaring till detta kan vara att det skulle krävas en mycket tillför- litlig fordonsutrustning som kan hålla reda på fordonets verkliga vikt

6För en sådan skattestruktur, se SOU 2017:11 s. 478.

137

Differentiering utifrån fordonsegenskaper

SOU 2022:13

och ett kontrollsystem som kan upptäcka felaktigheter och fusk med vägningen.

Såväl det belgiska som det kommande nederländska vägtulls- systemet använder viktklass (och Euro-utsläppsklass) som differen- tieringsgrunder. I båda länderna differentieras vägtullarna utifrån tre viktklasser; tunga godsfordon vars totalvikt är mer än 3,5 ton men inte mer än 12 ton, mer än 12 ton men inte mer än 32 ton samt de som har en totalvikt på mer än 32 ton.7

Då differentieringen bör utgå ifrån fasta fordonsegenskaper bör skattesatsen inte variera beroende på om ett fordon för tillfället har ett släp påkopplat eller inte. Skattesatsen kommer i stället att bero på fordonets totalvikt eller, om fordonet har möjlighet att använda släp, på fordonskombinationens totalvikt. Detta kan skapa incitament att oftare använda släp och att lasta maximalt, dvs. att öka fyllnadsgraden för de transporter där detta är möjligt, vilket leder till lägre utsläpp per transporterat ton och därmed en miljöeffektivisering.8

Det kan noteras att referensvärdena för luftutsläpp och buller i det reviderade eurovinjettdirektviet bilaga IIIb är indelat i fyra klasser (totalvikt under 12 ton eller två hjulaxlar; 12–18 ton eller tre hjulaxlar; 18–32 eller fyra hjulaxlar; över 32 ton eller fem hjulaxlar) medan vikt- och hjulklassindelningen kopplat till utsläpp i Vägslitageskattekom- mitténs förslag har en annan indelning.9 Även om skattestrukturen enligt Vägslitageskattekommitténs förslag skulle kunna användas, kan det övervägas att använda en befintlig viktindelning såsom den i Belgien eller i enlighet med det reviderade eurovinjettdirektivet, bilaga IIIb.

För att EETS-leverantörer ska vilja erbjuda sina tjänster i Sverige, som är en liten marknad för dessa aktörer, är det en fördel om syste- met liknar befintliga vägtullssystem i t.ex. Belgien. Det är därför av vikt att det inte skapas särlösningar i Sverige som kan medföra att någon marknad för EETS-leverantörer inte uppstår och som även kan ge upphov till mer komplexa och kostsamma tekniska system.

7Tweede Kamer der Staten-Generaal (2021a), artikel 5 och Viapass (2021b).

8Jämför med Finansdepartementet (2018) s. 16.

9Se SOU 2017 :11 s. 978.

138

SOU 2022:13

Differentiering utifrån fordonsegenskaper

7.6.3Buller

De externa marginalkostnaderna för buller beror både på hur mycket fordonen bullrar och på hur många individer som drabbas. Befolk- ningsexponeringen blir därav helt avgörande. Bullernivåer varierar i princip inte med motorfordonets eller fordonskombinationens vikt, antal axlar eller Euro-utsläppsklass utan i stället med bl.a. motor- styrka, däck, karosseri och vägbeläggning. Enligt det reviderade euro- vinjettdirektivet bilaga IIIb inkluderas luftföroreningar och buller i referensvärdena för externa kostnader. Det finns inga specifika vär- den för buller, då de är inbakade i de totala referensvärdena, men det totala värdet för respektive Euro-utsläppsklass skiljer sig åt beroende på om fordonet körs i tätort eller landsbygd. En möjlighet är att utgå från referensvärdena utan att specifikt nationellt ta fram egna buller- värden, se vidare kapitel 6 Geografisk differentiering.

7.6.4Olyckor/Trafiksäkerhet

Den externa marginalkostnaden för vägtrafikolyckor räknas också som en extern effekt av trafiken. Enligt eurovinjettdirektivet är det dock inte tillåtet att låta denna kostnad ingå som grund för skatte- uttaget. Det blir då inte heller aktuellt att koppla trafiksäkerhet till differentiering utifrån fordonsegenskaper.10

7.6.5Fordonsegenskaper som avspeglar utsläpp

Utsläpp av luftföroreningar

För nya tunga lastbilar är det obligatoriskt att klassas efter krav på utsläpp av föroreningar som motorn uppfyller och klassningen styrs av avgasutsläppen av kolmonoxid, kolväten, kväveoxider och partiklar. Utsläpp av koldioxid ingår inte. De obligatoriska utsläppskraven för nya fordon har skärpts i omgångar sedan det infördes krav på avgas- utsläpp. I direktiv 2005/55/EG11 anges gränsvärden, som ska vara upp-

10Jfr SOU 2017:11 s. 378.

11Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/55/EG av den 28 september 2005 om tillnärm- ning av medlemsstaternas lagstiftning om åtgärder mot utsläpp av gas- och partikelformiga föroreningar från motorer med kompressionständning som används i fordon samt mot utsläpp av gasformiga föroreningar från motorer med gnisttändning drivna med naturgas eller gasol vilka används i fordon.

139

Differentiering utifrån fordonsegenskaper

SOU 2022:13

fyllda för typgodkännande i s.k. Euro-utsläppsklasser för diesel- motorer och gasmotorer samt för fordon som drivs av sådana motorer.

Även om fler fordon efterhand uppfyller de högre utsläppsklas- serna kan det inte uteslutas att äldre fordon med lägre Euro-utsläpps- klass framöver körs på svenska vägar.

En differentiering avseende luftföroreningar (och buller) baserat på Euro-utsläppsklasser bör göras av skatteuttaget. Syftet med en sådan differentiering är att det ska betalas högre skatt för körning av mer förorenande lastbilar, enligt principen om att förorenaren betalar. Då kan uppnås en styrning mot minskad miljöpåverkan vad gäller luft- föroreningar från den tunga trafiken. En sådan differentiering leder även till en rättvisare prissättning av vägtrafiken. Detta är även i linje med hur praktiskt taget alla länder, i nuläget, differentierar en avstånds- baserad skatt.

Då skatteuttaget differentieras utifrån Euro-utsläppsklass skulle detta kunna minska problemet med att utländska företag sänder last- bilar med lägre utsläppsklass till Sverige, där kostnaden per kilome- ter för att köra dessa ”smutsigare” fordon är lägre än i länder med avståndsbaserade system. En differentiering enligt Euro-utsläppsklass medför att konkurrensvillkoren i viss mån kan utjämnas mellan svenska och utländska åkare i ljuset av hur förorenande fordonet är.

Sverige har även svårt att uppfylla takdirektivet avseende kväve- oxider. Euro-klassificeringen reglerar utsläpp av kväveoxider.

Denna differentiering görs lämpligast genom avgiften för externa kostnader enligt bestämmelserna i artikel 7c.1 i det reviderade euro- vinjettdirektivet. Vid en sådan differentiering tillämpas principen om att förorenaren betalar vad avser luftföroreningar men även buller.

Avgiften för externa kostnader kan därutöver också differentieras geografiskt för att beakta högre skadekostnader för luftföroreningar och buller vid vissa områden med hög befolkningsexponering. Se vidare kapitel 6 Geografisk differentiering.

Utsläpp av koldioxid

En nyhet i det reviderade eurovinjettdirektivet är en tvingande kol- dioxidstyrning, antingen genom en differentierad infrastrukturavgift eller som en differentierad komponent i avgiften för externa kost- nader. En medlemsstat kan även utnyttja båda möjligheterna. Enligt

140

SOU 2022:13

Differentiering utifrån fordonsegenskaper

direktivet kommer denna differentiering ses över i det fall prissätt- ning av växthusgasutsläpp från vägtransporter i framtiden regleras på annat sätt på EU-nivå, t.ex. genom den av kommissionen föreslagna utsläppshandeln för vägtransporter och byggnader. Detta kan med- föra att koldioxiddifferentieringen enligt eurovinjettdirektivet inte blir tvingande.

Differentiering avseende koldioxidutsläpp i en avståndsbaserad skatt jämfört med andra klimatstyrmedel för tunga lastbilar

En koldioxiddifferentiering i en avståndsbaserad skatten bör ses i ett sammanhang med annan styrning för minskade utsläpp av koldioxid från tunga lastbilar.

Vid en koldioxidskatt beskattas fossila drivmedel, och därmed kol- dioxidutsläppen, utifrån hur stor förbrukningen är. Därmed tas hän- syn till faktiska utsläpp i beskattningen. Koldioxidskatten på diesel har därutöver en större träffsäkerhet avseende vägar som inte är avståndsbeskattade, då fossila drivmedel vid körning på sådana vägar kan vara beskattade. Detta faktum får bl.a. betydelse vid analysen av om återbetalning av dieselskatten är lämplig, se vidare kapitel 9 Åter- betalning av bränsleskatt.

Koldioxiddifferentieringen i en avståndsbaserad skatt bygger på att en lastbil kan få ett certifierat koldioxidvärde. Ett sådant värde bygger på beräkningar enligt en modell som utvecklats av EU-kom- missionen: VECTO (Vehicle Energy Consumption Calculation Tool). Certifiering enligt dessa beräkningar ligger till grund för indelningen

ikoldioxidutsläppsklass för den specifika lastbilen. Vecto-modellen har bl.a. en utgångspunkt om vilken bränsleförbrukning en viss last- bil har för en viss körsträcka men anger inte om koldioxidutsläppen har fossilt ursprung. Om det via koldioxiddifferentieringen inte finns möjlighet att ta hänsyn till om drivmedlet som finns i tanken är fossilt eller förnybart (biodrivmedel) blir den avståndsbaserade skatten, även

idet avseendet, mindre träffsäker. Det svenska systemet med reduk- tionsplikt kan däremot styra förbrukningen av biodrivmedel för de som tankar diesel i Sverige.

Systemet med reduktionsplikt minskar de fossila utsläppen av växt- husgaser från bensin och diesel genom inblandning av biodrivmedel och förväntas höja priset på bensin och diesel. Reduktionsplikten är träffsäker genom att minska koldioxidutsläppen från fossila bräns-

141

Differentiering utifrån fordonsegenskaper

SOU 2022:13

len, via byte till biodrivmedel. Detta styrmedel minskar dock inte direkt utsläppen av andra luftföroreningar eftersom även förbrän- ning av biodrivmedel kan ge upphov till sådana föroreningar. Om reduktionsplikten medför högre pris på bensin och diesel kan det däremot få en effekt på förbrukningen av dessa drivmedel och där- med utsläppen av koldioxid men även andra luftföroreningar.

En eventuellt kommande koldioxiddifferentiering i den avstånds- baserade skatten tar således inte hänsyn till faktiska utsläpp, även om det kan finnas ett samband mellan körsträcka och utsläpp av fossil koldioxid för fordon som drivs med fossila drivmedel.

Emellertid kan en koldioxiddifferentiering i en avståndsbaserad skatt öka introduktionen av mer klimateffektiva och miljöanpassade fordon i Sverige, såsom vätgas- och ellastbilar. Sådana fordon har i allmänhet lägre eller inga koldioxidutsläpp eller utsläpp av luftför- oreningar vid körning. Företag kan därmed i lite större utsträckning ges incitament att köra med fordon med låg utsläppsintensitet på ett beskattat vägnät. Det kan bidra till att nå Sveriges klimatmål. Lastbilar som tankas utanför Sverige och således inte omfattas av den svenska reduktionsplikten eller koldioxidskatten, kan då träffas av incitament för att reducera utsläppen av koldioxid i den avståndsbaserade skatten.

Däremot påverkar en koldioxiddifferentierad avståndsbaserad skatt sannolikt inte utvecklingen för utsläppsintensiteten för nya lastbilar i EU:s fordonsflotta, då EU:s koldioxidutsläppskrav på nya tunga fordon redan tvingar fram fordon med låga utsläpp på produktions- sidan. En ökad efterfrågan på lastbilar med låg utsläppsintensitet kan möjligen öka drivkraften för att framöver skärpa lagstiftningen på EU-nivå.

Tilläggas kan att klassificeringen enligt koldioxidutsläpp innebär att en mycket stor majoritet av alla tunga fordon kan hamna i koldi- oxidutsläppsklass 1. En förklaring till detta är att enbart nytillverkade fordon koldioxidcertifieras och blir aktuella för en bättre utsläpps- klass än koldioxidutsläppsklass 1. Därutöver deklareras koldioxid- utsläpp bara för de vanligaste fordonsgrupperna. I och med att fler och fler lastbilar klassas enligt koldioxidutsläpp kommer förutsättningarna efterhand öka för att införa incitament kopplat till fordonsspecifika egenskaper.

Sådana incitament, som främjar en introduktion av mer klimat- effektiva och miljöanpassade lastbilar på den svenska marknaden, kan även utgöra en koldioxiddifferentierad fordonsskatt eller ett bonus–

142

SOU 2022:13

Differentiering utifrån fordonsegenskaper

malus-system. Dessa system finns för lätta fordon som under en längre tid haft krav på att tillverkaren ska deklarera ett värde för kol- dioxidutsläpp. En avgörande nackdel med sådana system för tyngre fordon (med många utlandsregistrerade fordon som körs på svenska vägar) är att de enbart når svenskregistrerade fordon, se vidare analys i kapitel 4 Det nya miljöstyrande systemet bör vara avståndsbaserat.

Riktade stöd, såsom en klimatpremie, kan även främja en introduk- tion av mer klimateffektiva och miljöanpassade lastbilar. Stöd som ges för att påskynda elektrifieringen av tunga vägtransporter har även betydelse. Inte heller för dessa stöd finns någon direkt koppling till förbrukning av fossila bränslen och koldioxidutsläpp vid körning. I det hänseendet kan stöden i hög grad likna en koldioxiddifferen- tiering i en avståndsbaserad skatt genom att de kan ge incitament för att öka introduktionen av mer klimateffektiva och miljöanpassade for- don i Sverige. Nuvarande stöd kopplas till köp av svenskregistrerade lastbilar och det finns inga krav på att lastbilarna behöver köras i Sverige, vilket möjligen kan medföra ett lägre bidrag till uppfyllande av svenska klimatmål jämfört med en koldioxiddifferentierad avstånds- baserad skatt.

Stöd är ofta relativt kostsamma att administrera, medan kol- dioxidskatten medför relativt låga administrationskostnader. Om en avståndsbaserad skatt ska implementeras med därtill följande system- och administrationskostnader, kan ett val att även koldioxiddifferen- tiera skatten medföra relativt marginella ytterligare administrativa kostnader.

Incitamentet i en koldioxiddifferentiering i en avståndsbaserad skatt når körningar där lastbilar tankar utanför Sverige men körs på avståndsbeskattade vägar i Sverige. I detta avseende kan denna diffe- rentiering ses som ett komplement till den svenska reduktionsplik- ten och koldioxidskatten där incitament relateras till tankning i Sverige.

Differentiering av koldioxidutsläpp enligt det reviderade eurovinjettdirektivet

I det reviderade eurovinjettdirektivet ställs således krav på att en avståndsbaserad skatt ska differentieras utifrån vilken koldioxidut- släppsklass ett fordon tillhör, antingen genom en differentierad infra- strukturavgift eller som en differentierad komponent i avgiften för externa kostnader. Differentieringen blir tvingande om inget unions-

143

Differentiering utifrån fordonsegenskaper

SOU 2022:13

övergripande styrmedel införs som prissätter koldioxidutsläpp inom transportområdet.

Vid tvingande differentiering behöver avgöras var incitamentet ska införas: i infrastrukturavgiften eller i avgiften för externa kostna- der (eller som en kombination). I tabell 7.2 anges dels nedsättnings- möjligheterna i infrastrukturavgiften, dels referensvärden för kost- nader för koldioxidutsläpp i avgifter för externa kostnader enligt det reviderade eurovinjettdirektivet.

144

SOU 2022:13Differentiering utifrån fordonsegenskaper

Tabell 7.2 Möjlig koldioxiddifferentiering enligt eurovinjettdirektivet – Nedsättningsnivåer och referensvärden

Procent, Eurocent/km och svenska kronor (SEK)/km

Fordonsklass,	Koldioxid-	Minskning av	Referensvärden – avgifter
tunga	utsläppsklass	infrastrukturavgift,	för externa kostnader för
godsfordon		% jämfört med	koldioxidutsläpp
		koldioxid-	Interurbana vägar
		utsläppsklass 1	Interurbana vägar
		utsläppsklass 1	(inklusive motorväg)
			(inklusive motorväg)
			Eurocent/km	SEK1/km
Totalvikt på	Utsläppsklass 1	0	4,0–4,52	0,4–0,46
mindre än
mindre än	Utsläppsklass 2	5–15	3,8	0,39
12 ton eller	Utsläppsklass 3	15–30	3,6	0,37
med två axlar	Utsläppsklass 3	15–30	3,6	0,37
med två axlar	Utsläppssnåla fordon	30–50	2,0	0,20
	Utsläppssnåla fordon	30–50	2,0	0,20
	Utsläppsfria fordon	50–75	0,0	0,00
Totalvikt	Utsläppsklass 1	0	5,0–6,52	0,51–0,66
mellan 12 och	Utsläppsklass 2	5–15	4,8	0,49
18 ton eller	Utsläppsklass 3	15–30	4,5	0,46
med tre axlar	Utsläppsklass 3	15–30	4,5	0,46
med tre axlar	Utsläppssnåla fordon	30–50	2,5	0,25
	Utsläppssnåla fordon	30–50	2,5	0,25
	Utsläppsfria fordon	50–75	0,0	0,0

Totalvikt	Utsläppsklass 1	0	6,7–7,92	0,68–0,80
mellan 18 och	Utsläppsklass 2	5–15	6,4	0,65
32 ton eller	Utsläppsklass 3	15–30	6,0	0,61
med fyra axlar	Utsläppsklass 3	15–30	6,0	0,61
med fyra axlar	Utsläppssnåla fordon	30–50	3,4	0,35
	Utsläppssnåla fordon	30–50	3,4	0,35
	Utsläppsfria fordon	50–75	0,0	0,0
Totalvikt över	Utsläppsklass 1	0	8,0–9,12	0,81–0,92
32 ton eller	Utsläppsklass 2	5–15	7,6	0,77
med 5 axlar	Utsläppsklass 3	15–30	7,2	0,73
eller fler	Utsläppsklass 3	15–30	7,2	0,73
eller fler	Utsläppssnåla fordon	30–50	4,0	0,41
	Utsläppssnåla fordon	30–50	4,0	0,41
	Utsläppsfria fordon	50–75	0,0	0,0

1)Omräknat enligt EU:s officiella växelkurs den 1 oktober 2021 (1 euro = 10,1538 svenska kronor).

2)Referensvärdet för utsläppsklass 1 varierar beroende på Euro-utsläppsklass, med högst värde för Euro 0 och det lägsta för Euro IV–Euro VI.

Källa: Det reviderade eurovinjettdirektivet bilaga IIIb.

Enligt tabell 7.2 ovan är referensvärdena i avgiften för externa kost- nader inom respektive fordonsklass högre ju tyngre fordonsklass, förutom för utsläppsfria fordon där referensvärdet är noll i samtliga fordonsklasser. Intervallet för den procentuella nedsättningen i infra- strukturavgiften är däremot lika för respektive koldioxidutsläpps- klass oberoende av fordonsklass. Om infrastrukturavgiften även dif-

145

Differentiering utifrån fordonsegenskaper

SOU 2022:13

ferentieras efter vikt, med högre skatt för tyngre fordonsklass blir nedsättningen i faktiskt belopp per kilometer högre ju tyngre for- donsklass. Koldioxiddifferentieringens beloppsmässiga storlek kan därav ha potential att bli någorlunda lika inom en fordonsklass vid en nedsättning av infrastrukturavgiften eller vid ett påslag i avgiften för externa kostnader. Oavsett vilket av de två alternativ som väljs kan de sannolikt ge liknande incitament att öka introduktionen av mer klimateffektiva och miljöanpassade fordon i Sverige. En kombi- nation av nedsättning och påslag har potential att stärka incitamentet för att investera i fordon med lägre utsläpp och bidra till i högre grad minskade koldioxidutsläpp från godstransporter på väg.

Som en vägledning för att förstå referensvärdenas storleksordning i sammanhanget görs en jämförelse med den svenska koldioxidskat- ten på diesel. För ett tyngre fordon (över 32 ton), som hamnar i kol- dioxidutsläppsklass 1 och förbrukar 0,5 liter diesel per kilometer kan ett referensvärde på 0,81 kronor per kilometer motsvara en svensk koldioxidskatt på 1,62 kronor per liter. Den svenska koldioxidskat- ten är 2,29 kronor per liter diesel per den 1 januari 2022.

Valet av metod för differentiering av skatten avseende fordonets koldioxidutsläpp påverkar skatteintäkternas storlek. En differentier- ing genom procentuella nedsättningar i infrastrukturavgiften kan ses som en skatterabatt, medan däremot en differentiering i avgiften för externa kostnader sker genom ett skattepåslag. Intäkterna blir, för en given infrastrukturavgift, således lägre i det förra fallet än i det senare. Det bör även uppmärksammas att vilken av dessa differentie- ringar som väljs, eller om en kombination väljs, även påverkar i vil- ken utsträckning principen om att förorenaren betalar tillämpas.

Administrations- och kontrollkostnaderna kopplat till fordons- klassificering bör bli lika stora oavsett differentiering i infrastruk- turavgiften eller i avgiften för externa kostnader då samma koldioxid- utsläppsklasser används i bägge fallen. En kombination av differen- tiering i infrastrukturavgiften och i avgiften för externa kostnader behöver inte betyda ökade administrativa kostnader jämfört med om enbart den ena incitamentsdelen tillämpas. En ökad komplexitet för att förstå systemet kan dock uppkomma för användarna, se vidare skissen för skatteuttag i tabell 7.4 nedan.

På sikt kan möjligheterna att få in skatteintäkter minska då fordons- flottan utvecklas så att antalet fordon som klassificeras som utsläpps- snåla och utsläppsfria utgör en högre andel av den tunga fordons-

146

SOU 2022:13

Differentiering utifrån fordonsegenskaper

flottan12. I och med ökad användning av biodrivmedel, en ökad elek- trifiering och effektivisering av fordonsflottan kommer möjligheten att använda drivmedelsskatterna för att prissätta kvarvarande, fram- för allt icke-klimatrelaterade, externa kostnader även att minska över tid.

Infrastrukturavgiften har en mer fiskal karaktär jämfört med avgif- ten för externa kostnader och har möjlighet att täcka andra kostna- der än enbart vägslitage, såsom byggande av vägar och drift av själva det avståndsbaserade systemet. Eurovinjettdirektivet ger därmed ut- rymme för att sätta denna avgift ganska högt. Medlemsstater har möj- lighet att enbart ta ut en procentuell andel av vad infrastrukturavgif- ten täcker, vilket sannolikt kan göras i Sverige, dock beroende på vilka skatteintäkter som ska erhållas. Framöver kan då finnas utrymme att höja infrastrukturavgiften för att erhålla erforderliga skatteintäk- ter för att täcka kostnader för exempelvis vägslitage om skattein- täkterna efterhand minskar. Det ligger dock utanför utredningens uppdrag att ta ställning till vad infrastrukturavgiften ska täcka och hur höga skattesatserna bör vara.

Utredningen tar inte slutlig ställning till hur en differentiering enligt koldioxidutsläpp ska genomföras i en eventuellt kommande avståndsbaserad skatt. Vid framtida överväganden om skattenivåer avseende infrastrukturavgiften och vad den ska täcka samt avseende den externa kostnadsdelen bör även bestämmas var koldioxiddiffe- rentieringen passar bäst: i infrastrukturavgiften, som en komponent i den externa kostnadsdelen eller som en kombination. I tabell 7.3 anger utredningen för- och nackdelar med alternativen.

12Se Trafikanalys (2020c) s. 37–38.

147

Differentiering utifrån fordonsegenskaper

SOU 2022:13

Tabell 7.3 Fördelar och nackdelar med olika hänsyn till koldioxidutsläpp i en avståndsbaserad skatt

Alternativ

Fördelar

Nackdelar

En koldioxidkomponent enligt utsläppsklasser i avgiften för externa kostnader

Kan i någon utsträckning ge fler miljöanpassade lastbilar på den svenska marknaden.

Kan stimulera att använda eldrift.

Kan mer självklart tas med om koldioxidskatten i diesel- skatten återbetalas. Den avståndsbaserade skatten kan då sättas högre genom den trafikrelaterade kol- dioxidkomponenten. Kan då i högre utsträckning uppfylla ”förorenaren betalar”.

Positiv offentligfinansiell effekt

Kan bidra till att uppfylla svenska klimatmål.

Utlandsregistrerade lastbilar kan nås i högre utsträckning av klimatstyrning.

Finns inte ett direkt sam- band mellan komponenten och faktiska koldioxidutsläpp på samma sätt som för kol- dioxidskatten på drivmedel.

Blir delvis överlappande styr- medel med koldioxidskatten

Kan inte skilja på om fordonet körs på fossilt drivmedel eller biodrivmedel.

Tas inte ut då fordonet körs på obeskattade vägnätet.

Alla fordon är inte koldioxid- certifierade, blir orättvisa då vissa lågutsläppande fordon kan hamna i sämsta utsläpps- klass,

En differentiering enligt koldioxidutsläppsklasser i infrastrukturavgiften

Kan i någon utsträckning ge fler miljöanpassade lastbilar på marknaden. Kan stimu- lera att använda eldrift.

Kan i viss mån stärka kon- kurrensförhållande för åkerier och företag som använder utsläppssnåla lastbilar, såsom vätgas- och elbilar.

Kan ses som ett stöd till miljöanpassade fordon på marknaden, vissa stöd på utgiftssidan kan då ses över.

Kan bidra att uppfylla svenska klimatmål.

Inget direkt samband mellan kostnader för vägslitage som infrastrukturavgiften ska fånga och utsläpp av kol- dioxidutsläpp.

Täcker i mindre grad infra- strukturkostnader vid nega- tiv offentligfinansiell effekt då fler och fler fordon hamnar i utsläppsklass 5.

Blir delvis överlappande styrmedel med klimat- premien till miljöanpassade fordon.

Tas inte ut då fordonet körs på obeskattade vägnätet.

148

SOU 2022:13Differentiering utifrån fordonsegenskaper

Alternativ

Fördelar

Nackdelar

Utlandsregistrerade lastbilar kan nås i högre utsträckning av klimatstyrning.

Kan inte skilja på om fordonet körs på fossilt drivmedel eller biodrivmedel.

Alla fordon är inte koldioxid- certifierade, blir orättvisa då vissa ibland lågutsläppande fordon hamnar i sämsta utsläppsklass.

Kombination av en

Förutom ovan nämnda för- och nackdelar nämns följande:

koldioxidkomponent och en differentiering enligt koldioxidklasser

Skulle sammantaget kunna ge något högre bidrag till uppfyllande av de svenska klimatmålen om skatte- skillnaden blir högre mellan utsläppsfria lastbilar och högutsläppande.

Kan lättare uppnå en balans mellan skatteintäkter och skattebortfall i systemet, dvs. gör det enklare att kalibrera det hela i syfte att uppnå önskad offentlig- finansiell effekt.

Ett kombinerat system kan ses som mer komplext och svårare att förstå.

Kan bli något svårare att motivera koldioxiddiffe- rentiering i två delar av en avståndsbaserad skatt

7.7Samlade slutsatser

Skatteuttaget bör enligt det reviderade eurovinjettdirektivet delas upp på en infrastrukturavgift och en avgift för externa kostnader. Differentieringar i dessa båda delar bör bygga på uppgifter som finns registrerade för fordon, på fasta fordonsegenskaper, så dessa registre- rade uppgifter tillsammans ger en skattenivå för den specifika last- bilen (skattenivån kan därefter varieras geografiskt, se kapitel 6). Det förenklar administration och kontroll, då det blir av yttersta vikt att hålla nere system- och administrationskostnaderna, för att de samhälls- ekonomiska kostnaderna ska bli så låga som möjligt.

Således bör differentiering enligt fordonsegenskaper inte variera utifrån s.k. dynamiska egenskaper, som verklig vikt, om släp används eller inte etc.

Att utgå från fordonets totalvikt (oavsett last) bör vara utgångs- punkten i differentieringen av infrastrukturavgiften, men även avgif-

149

Differentiering utifrån fordonsegenskaper

SOU 2022:13

ten för externa kostnader. Det gynnar även en ökad fyllnadsgrad, då det kostar lika mycket att köra med full last som att köra med tom.

Lämpligast utgår beskattningen från viktintervall där det översta intervallet ligger på en inte allt för hög nivå. Det kan vara lämpligt att 32 ton utgör det högsta. På det sättet är referensvärdena i det revi- derade eurovinjettdirektivet uppbyggda och även systemet i Belgien och det kommande i Nederländerna. Att inte beskatta högre än 32 ton kan ge incitament att köra lastbilar med högre totalvikt än 32 ton då den avståndsbaserade skatten inte blir högre, vilket gynnar transport- effektiviteten, men även indirekt miljöeffektiviteten.

Infrastrukturavgiften bör alltså differentieras på totalvikt men kan även differentieras på antal hjulaxlar. Anledningen är att en lättare lastbil med färre axlar kan ge upphov till mer vägslitage än en tyngre lastbil med fler axlar. Det bör dock av förenklingsskäl övervägas i beslutsprocessen om hjulaxlar ska ingå som en differentieringsgrund även om beskattningen blir något mer träffsäker då den ingår.

Ur kontrollsynpunkt är även förekomsten av draganordning för- modligen enklare att kontrollera än ett fordonsekipages samlade vikt. Det gynnar även att använda släp och att köra så fullastade som möj- ligt.13

Avgiften för externa kostnader för luftföroreningar (förutom koldioxidutsläpp) och buller bör differentieras i enlighet med Euro- utsläppsklass. Även om fokus mer och mer flyttas till utsläpp av växt- husgaser bör fordonets Euro-utsläppsklass beaktas, vilket även med- för att renare lastbilar körs på svenska vägar. Dessutom minskar inte utsläpp av luftföroreningar (och buller) per automatik vid minskade koldioxidutsläpp från ett specifikt fordon.

Beskattningen av avgiften för externa kostnader bör följa refer- ensvärden för luftföroreningar och buller som finns i bilaga IIIb i det reviderade eurovinjettdirektivet. Referensvärden för glesbygd verkar vara en bra utgångspunkt och följer i stort de glesbygdsskattningar för luftföroreningar och buller som Vägslitageskattekommittén tog fram, även om kommitténs skattningar generellt är på en lägre nivå. Vid övervägande om kommande skattenivåer bör vägledning även ges av nyare och uppdaterade skattningar.

Både infrastrukturavgiften och avgiften av externa kostnader kan utgöra en procentuell andel av de kostnader som bör tas ut enligt det reviderade eurovinjettdirektivet, vilket ger en större frihet då skatte-

13För en sådan skattestruktur, se SOU 2017:11 s. 476–478.

150

SOU 2022:13

Differentiering utifrån fordonsegenskaper

nivåerna bestäms. I viss mån kan referensvärden för luftutsläpp och buller ses som ett tak.

Vid uttag av högre skattenivåer krävs notifiering till kommissio- nen och länders egna beräkningar som motiverar varför referens- värdena överstigs. Av förenklingsskäl men även överstämmelseskäl bör referensvärdena följas eller en viss procent av dessa värden bl.a. om skadekostnaderna skattas på lägre nivåer i Sverige, se vidare kapitel 6 Geografisk differentiering.

Om prissättning av växthusgasutsläpp från vägtransporter regle- ras på annat sätt på EU-nivå och hänsyn inte tvingas tas till koldi- oxidutsläpp i en avståndsbaserad skatt kan övervägas att inte heller ha en sådan differentiering i den avståndsbaserade skatten. En styrning mot minskade utsläpp av växthusgaser kan möjligen göras effekti- vare redan med befintliga styrmedel eller ett nytt system på EU-nivå.

7.8Sammanfattning av skattestrukturen

En skattestruktur, som följer en kombination av de två förslagen till geografisk differentiering och bedömningen om differentiering enligt fordonsegenskaper kan beskrivas enligt följande: Skatteuttaget bygger på att en tung lastbil ska beskattas högt då dess utsläpp av luftför- oreningar är betydande (sämre Euro-utsläppsklass) och då lastbilen körs i närhet till storstad. En lastbil beskattas lågt då utsläppen av luftföroreningar är låga och ännu lägre om lastbilen körs i län med låg befolkningstäthet. Vid koldioxiddifferentiering beskattas utsläpps- snåla lastbilar lägre än högutsläppande oavsett var de körs på det beskattade vägnätet.

Hänsyn tas då i förhållandevis stor utsträckning till landsbygdens förutsättningar med gles befolkning och långa transportavstånd sam- tidigt som en miljöstyrning kan erhållas. När tunga lastbilar färdas på vägsträckor som ligger utanför det beskattade vägnätet, tas ingen av- ståndsbaserad skatt ut. På dessa vägsträckor bidrar skatten därför inte med någon styrning av den tunga lastbilstrafiken mot ytterligare miljö- effektivisering, ökad transporteffektivitet eller en än mer rättvisande prissättning.

Nedan ges en förklaring till skattestrukturen som skissas upp i tabell 7.4. Utgångspunkten är att den tunga skattepliktiga lastbilen beskattas med en normalnivå X = I+E kronor per kilometer, där I

151

Differentiering utifrån fordonsegenskaper

SOU 2022:13

är infrastrukturavgiften och E är avgiften för externa kostnader. Lastbilen påförs då en specifik skattenivå, X kronor per kilometer, kopplat till dess fordonsegenskaper. Vid körning på vägsträckor utanför det beskattade vägnätet blir skatten 0 kronor.

För körning på beskattade vägar i de största tätortsområdena sätts ett tillägg till normalnivå: X + T kronor per kilometer, där T är ett tätortstillägg i avgiften för externa kostnader. Berörda tätortsom- råden är Stockholm, Göteborg och Malmö. Storleken på T skiljer sig inte åt beroende på tätort.

För beskattade vägar i glesbygdslän sätts skatten ned till en viss procent av normalnivån, dvs. g% × X kronor per kilometer, där g% är den procentuella nedsättningsnivån. Berörda län är Norrbottens, Jämtlands, Västerbottens Västernorrlands, Dalarnas, Gävleborgs, Värmlands, Gotlands, Kalmar och Kronobergs län. Den procentuella nedsättningen skiljer sig inte åt beroende på glesbygdslän.

Vid koldioxiddifferentiering finns tre alternativ. Oavsett vilket av de tre alternativen som väljs sätts, tillsammans med övrig differentier- ing enligt fordonsegenskaper, en specifik normalskattenivå. Vilken normalskattnivå det blir är beroende av koldioxidutsläppsklass.

Det första alternativet innebär en koldioxiddifferentiering genom ett påslag i avgiften för externa kostnader. Normalnivån blir då X = I + E + K kronor per kilometer, där K är påslaget som är bero- ende av koldioxidutsläppsklass. Koldioxidutsläpp har inte direkta lokala och regionala effekter såsom luftföroreningar (t.ex. kväve- oxider och partiklar). För referensnivåer i det reviderade eurovinjett- direktivet sätts koldioxidpåslaget enbart för interurbana vägar och samma värde kan anges för tätortskörning, dvs. inget tillägg sätts i tätort avseende koldioxidutsläpp.

I det andra alternativet erhålls koldioxiddifferentieringen genom nedsättning av infrastrukturavgiften. Normalnivån blir då X= k%×I+E kronor per kilometer, där k% är den procentuella nedsätt- ningen av infrastrukturavgiften som är beroende av koldioxidut- släppsklass. Det blir samma beloppsmässiga storlek på koldioxiddif- ferentieringen vid körning på vägar med tätortstillägg som på vägar utan detta tillägg (förutom vid glesbygdsnedsättning, då hela normal- nivån sätts ned).

Det tredje alternativet är en kombination av de två ovanstående alternativen, där ovanstående formler sammanfogats. Se vidare i tabell 7.4 nedan. I tabellen illustreras fyra olika principiella utform-

152

SOU 2022:13

Differentiering utifrån fordonsegenskaper

ningar (A–D) som följer av utredningens förslag och analyser. Det är endast är B–D som är aktuella att beakta så länge koldioxid- differentiering är tvingande.

Tabell 7.4 Principiell skiss för ett skatteuttag för tung lastbil

Kr/km

Vägområden	Infrastruktur-	Avgift för externa		Summa,
	avgift (1)	kostnader (2)		avståndsbaserad
				skatt (1+2)
		Inter-	Tillägg i	skatt (1+2)
		Inter-	Tillägg i
		urbana	tätort
		vägar
A. Utan koldioxid-
differentiering
Normalnivå	I	E		I+E
Tätortsområde	I	E	T	I+E+T
Glesbygdslän	g%*I	g%*E		g%*(I+E)

B.Med koldioxid- differentiering i avgiften för externa kostnaden

Normalnivå	I	E+K		I+E+K
Tätortsområde	I	E+K	T	I+E+K+T
Glesbygdslän	g%*I	g%*(E+K)		g%*(I+E+K)

C.Med koldioxid- differentiering i infrastrukturavgiften

Normalnivå	k%*I	E		k%*I+E
Tätortsområde	k%*I	E	T	k%*I+E+T
Glesbygdslän	g%k%I	g%*E		g%(k%I+E)
D. Kombination av
ovanstående B och C
Normalnivå	k%*I	E+K		k%*I+E+K
Tätortsområde	k%*I	E+K	T	k%*I+E+K+T
Glesbygdslän	g%k%I	g%*(E+K)		g%(k%I+E+K)

Anm.: I kr/km = Infrastrukturavgift. Beroende på fordonsegenskaper (totalvikt och eventuellt hjulaxlar) E kr/km = Avgiften för externa kostnader. Beroende på fordonsegenskaper (totalvikt och euro - utsläppsklass).

T kr/km = Tätortstillägg vid körning på beskattat vägnät i vissa tätortsområden. g% = Procentuell nedsättning vid körning på beskattat vägnät i glesbygdslän.

K kr/km = Koldioxidutsläppstillägg. Beroende på fordonsegenskaper (totalvikt och koldioxid - utsläppsklass).

k% = Procentuell nedsättning av infrastrukturavgiften. Beroende på fordonsegenskaper (totalvikt och koldioxidutsläppsklass).

153

8Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad avseende yrkestrafik på väg

8.1Inledning

Sverige är ett litet land i utkanten av Europa som är beroende av export. Effektiva, hållbara och väl fungerande godstransporter är därför av stor betydelse för att företagen ska kunna exportera sina varor och kan bidra till ett livskraftigt näringsliv och tillväxt över hela landet. Det råder stor internationell konkurrens på marknaden för godstransporter på väg och en förutsättning för fungerande transporter är att konkurrensen sker på lika villkor. Det ska inte löna sig att fuska med olika regler och lagar för att skaffa sig konkurrens- fördelar jämfört med de aktörer inom transportnäringen som sköter sig och har hög regelefterlevnad.

Det har i olika sammanhang uppmärksammats att det kan finnas en bristande regelefterlevnad när det gäller yrkesmässiga tunga gods- transporter på väg. Transportstyrelsen genomför tillsammans med Polismyndigheten mätningar av hur väl transportföretag följer reg- lerna på yrkestrafikområdet, s.k. tillståndsmätningar. Den senaste tillståndsmätningen avseende godstransporter, Kontroll av regelefter- levnad inom yrkestrafik på väg avseende godstransporter samt mät- ning av sociala villkor bland lastbilsförare, genomfördes 2019. Mät- ningen visade att regelefterlevnaden vad gäller kör- och vilotider hade ökat bland svenska ekipage från 69 procent 2015 till 80 procent 2019. Bland utländska ekipage hade efterlevnaden under samma period däremot minskat från 61 till 55 procent.1 Att de utländska

1Transportstyrelsen (2019) s. 26.

155

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

ekipagen följer kör- och vilotidsbestämmelserna i lägre grad än de svenska ekipagen innebär att de skaffar sig otillbörliga fördelar som riskerar att snedvrida konkurrensen. Den bristande regelefterlev- naden när det gäller cabotagetransporter och kombinerade transporter har på senare tid uppmärksammats bl.a. i promemorian Genomförande av mobilitetspaketet som har tagits fram inom Infrastrukturdeparte- mentet. I promemorian tas upp att bestämmelserna om kombinerade transporter missbrukas och att vissa utländska transportföretag orga- niserat sina verksamheter så att de stadigvarande utför transporter inom Sveriges gränser.2 I den s.k. Cabotagestudien som bygger på in- samling av data under 2020 identifierades 609 lastbilar som är stän- digt förekommande i Sverige, dvs. kör regelbundet inrikes. Delar av dessa lastbilar kan utföra transporter som faller inom reglerna om kombinerade transporter men lastbilarna kan också utföra otillåtna cabotagetransporter.3 I studien bedöms regelefterlevnaden vara brist- fällig på de svenska vägarna.

Utredningen har bl.a. i uppdrag att föreslå hur man tekniskt, juri- diskt och administrativt skulle kunna använda sådana tekniska system och sådan information som införandet av ett nytt miljöstyrande sy- stem skulle medföra, för att skapa förbättrade möjligheter till kon- troll av andra regelverk avseende yrkestrafik på väg. I första hand ska utredningen titta på kontrollen av de regelverk som avser cabotage- transporter, vägdelen av kombinerade transporter och kör- och vilo- tider.

För att kunna göra denna analys krävs en genomgång av vilken information som kan fås från respektive system och hur denna skulle kunna användas samt om de tekniska systemen i sig kan användas för att förbättra kontrollmöjligheterna. Det behöver göras en bedöm- ning dels av systemet för uttag av skatt, dels av kontrollsystemet.

2Infrastrukturdepartementet (2021c) s. 107.

3Sternberg, et al. (2021) s. 20, 30 och 36.

156

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

8.2Tunga godstransporter på väg – regelverk och kontroll

8.2.1Inledning

I detta avsnitt redogör utredningen i korthet för relevanta regelverk för yrkestrafik på väg och för hur kontrollen av regelefterlevnad utförs. För en närmare redogörelse av nuvarande kontroller hänvisas till betänkandet Kontroller på väg (SOU 2021:31) av Utredningen om effektivare kontroller av yrkestrafik på väg.

Ramlagstiftningen för EU:s vägtransportmarknad avseende gods- transporter syftar till att skapa en mer enhetlig tillämpning av reglerna för yrkesmässig trafik på väg inom EU. Grundförutsättningarna för aktörerna på yrkestrafikmarknaden anges i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1071/2009 av den 21 oktober 2009 om gemensamma regler beträffande de villkor som ska uppfyllas av per- soner som bedriver yrkesmässig trafik och om upphävande av rådets direktiv 96/26/EG, den s.k. trafiktillståndsförordningen. Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 1072/2009 av den 21 oktober 2009 om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för godstransporter på väg, den s.k. godsförordningen, reglerar under vilka förutsättningar ett företag etablerat inom Euro- peiska ekonomiska samarbetsområdet får utföra internationella trans- porter och cabotagetransporter, tillfälliga yrkesmässiga inrikestrans- porter, i en annan medlemsstat än etableringsmedlemsstaten när det gäller godstransporter på väg. Trafiktillståndsförordningen och gods- förordningen har även gjorts tillämpliga inom EES och i Schweiz.4 Genom det s.k. mobilitetspaketet som antogs i juli 2020 infördes ändringar i trafiktillståndsförordningen och godsförordningen och EU:s förordningar om kör- och vilotider och färdskrivare. Vidare antogs vid samma tillfälle ett direktiv med särskilda regler för utsta- tionering av förare i vägtransportsektorn och om kontroll av väg- arbetstidsdirektivet.5

Yrkestrafiklagen (2012:210) innehåller bestämmelser som kom- pletterar trafiktillståndsförordningen, bl.a. i fråga om vilka företag som omfattas av förordningens tillämpningsområde, om närmare krav som ska vara uppfyllda för att få tillstånd och om olämplighetsför- klaring och tillsyn. Godsförordningen kompletteras genom förord-

4SOU 2021:31 s. 384.

5Mer om detta, se Infrastrukturdepartementet (2021c) och Regeringen (2022).

157

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

ningen (1998:786) om internationella vägtransporter inom Euro- peiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).

8.2.2Cabotagetransporter

En cabotagetransport är en yrkesmässig, tillfällig inrikestransport i en medlemsstat annan än den där transportföretaget är etablerat (artikel 2.6 godsförordningen). Enligt artikel 8 i godsförordningen ska varje transportföretag som bedriver yrkesmässiga godstrans- porter på väg och som innehar ett gemenskapstillstånd och vars förare, om han eller hon är medborgare i tredjeland, innehar ett förartillstånd ha rätt att utföra cabotagetransporter i enlighet med de villkor som fastställs i förordningen. Ett transportföretag som utfört en internationell godstransport på väg från en medlemsstat eller ett tredjeland till en värdmedlemsstat ska, så snart godset levererats, ha rätt att med samma fordon, eller om det är fråga om fordonståg, med dess motorfordon, utföra upp till tre cabotagetransporter. Den sista lossningen av last inom ramen för en cabotagetransport som genom- förs innan fordonet lämnar värdmedlemsstaten ska äga rum inom sju dagar från det att den sista lossningen av last inom ramen för den ingående internationella transporten har ägt rum. Inom tidsgränsen sju dagar får transportföretagen utföra några av eller alla de cabo- tagetransporter som tillåts i vilken medlemsstat som helst under förut- sättning att dessa begränsas till en cabotagetransport per medlemsstat inom tre dagar efter den olastade inresan till den medlemsstatens ter- ritorium (artikel 8.2). Reglerna innebär att cabotagetransporter ska vara av tillfällig karaktär.

Av godsförordningens artikel 8 framgår således de villkor som ska vara uppfyllda för att cabotagetransporter ska få utföras. Hur begreppet cabotagetransport ska förstås är dock inte närmare an- givet i godsförordningen, vilket har lett till olika tolkningar, särskilt i fråga om hur många lastningsställen eller lossningsställen en sådan transport kan inbegripa.6 Vad som ska utgöra en cabotagetransport är väsentligt för att kunna påföra ansvar vid överträdelser av regel- verket. Regeringen fattade i oktober 2021 därför beslut om en änd-

6Infrastrukturdepartementet (2021b) s. 6. Se även EU-domstolens dom i mål C-541/16 Kom- missionen mot Danmark, punkt 41–48 där det prövades om Danmark, genom att anta före- skrifter i fråga om hur reglerna om cabotagetransporter i godsförordningen ska tillämpas, underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt godsförordningen.

158

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

ring i förordningen om internationella vägtransporter inom Euro- peiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) som innebär att det preciseras vad som avses med en (1) cabotagetransport enligt gods- förordningen. Av den nya 5 b § framgår att vid tillämpningen av artikel 8 i godsförordningen gäller att en cabotagetransport inte får innefatta annat än

1.ett lastningsställe och ett lossningsställe,

2.flera lastningsställen och ett lossningsställe, om lossningen sker hos den slutliga godsmottagare som finns angiven på fraktsedeln, eller

3.ett lastningsställe och flera lossningsställen, om lastningen sker hos den ursprungliga godsavsändare som finns angiven på frakt- sedeln.

Genom antagandet av mobilitetspaketet ändrades godsförordningen genom förordning (EU) 2020/1055. Ändringarna innebär bl.a. att det införs en ny bestämmelse om en karensperiod på fyra dagar innan fler cabotagetransporter kan utföras inom samma land med samma fordon (artikel 8.2 a godsförordningen i dess lydelse enligt förord- ning 2020/1055). Detta för att förhindra systematiskt cabotage. Bestämmelsen tillämpas från den 21 februari 2022.

I artikel 8.3 första stycket godsförordningen, i dess lydelse enligt förordning 2020/1055, anges att inrikes godstransporter på väg som utförs i en värdmedlemsstat av ett utlandsetablerat transportföretag endast ska anses förenliga med denna förordning om transportföre- taget kan uppvisa tydliga bevis för den föregående internationella transporten och för varje därpå följande cabotagetransport som ut- förts. Om fordonet har varit på värdmedlemsstatens territorium inom den fyradagarsperiod som föregår den internationella trans- porten ska transportföretaget även uppvisa tydliga bevis för alla trans- porter som utförts under den perioden. Vilka uppgifter som bevis- materialet ska innehålla avseende varje transport framgår av artikel 8.3 andra stycket. Enligt nya artikel 8.4a i godsförordningen ska bevisen, på begäran och inom den tid som vägkontrollen tar, uppvisas för eller överföras till behörig kontrollant i värdmedlemsstaten, dvs. i den med- lemsstat där cabotagetransporten utförs. Under vägkontrollen ska föraren tillåtas ta kontakt med sitt huvudkontor, den trafikansvarige

159

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

eller andra personer eller enheter i syfte att innan vägkontrollen är avslutad tillhandahålla sådana bevis.

8.2.3Vägdelen av kombinerade transporter

I förordningen om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) finns bestämmelser om s.k. kombinerade transporter. Bestämmelserna genomför delar av rådets direktiv 92/106/EEG av den 7 december 1992 om gemensamma regler för vissa former av kombinerad transport av gods mellan medlems- staterna, nedan kallat kombidirektivet. Syftet med kombidirektivet är att främja en överflyttning från vägtransporter till transporter på järnväg och med sjöfart.

Med en kombinerad transport avses en sådan transport av gods mellan stater inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet där en lastbil, släpvagn, påhängsvagn med eller utan dragbil, ett växelflak eller en sådan container som är minst 20 fot lång används för trans- port av godset på väg den inledande eller avslutande transportsträckan och fraktas på järnväg, inre vattenvägar eller till havs den andra delen av sträckan. Den sträcka som sker på järnväg, inre vattenvägar eller till havs ska vara minst 100 kilometer. Den inledande eller avslutande transporten på väg ska ske mellan den plats där godset lastas och närmaste lämpliga järnvägsstation för pålastning för den inledande delen, och mellan närmaste lämpliga järnvägsstation för urlastning och den plats där godset lossas för den avslutande delen, eller inom en radie av 150 kilometer från lastnings- eller lossningshamnen. En inledande eller avslutande transportsträcka på väg i samband med en kombinerad transport får innefatta en gränspassage (3 e §).

Bestämmelserna om kombinerade transporter blir tillämpliga när ett utlandsetablerat transportföretag som innehar gemenskapstill- stånd, och i förekommande fall ett förartillstånd, utför den inledande eller avslutande vägtransporten i Sverige.

160

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

I och med genomförandet av mobilitetspaketet har det s.k. cabo- tageundantaget för kombinerade transporter tagits bort.7 Detta innebär att de begränsningar som finns för cabotagetransporter även gäller för yrkesmässiga vägtransporter som utgör en del av en kom- binerad transport och som uteslutande utförs i Sverige, se 3 f § för- ordningen om internationella vägtransporter inom Europeiska eko- nomiska samarbetsområdet (EES).

Kravet på gemenskapstillstånd gäller inte för de transporter som är undantagna från ett sådant krav enligt artikel 1.5 i förordning (EG) nr 1072/2009.

8.2.4Kör- och vilotider och färdskrivare

För att förbättra trafiksäkerheten, förarnas arbetsvillkor och kon- kurrensvillkoren inom vägtransportområdet finns regler om kör- och vilotider. I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 561/2006 av den 15 mars 2006 om harmonisering av viss sociallag- stiftning på vägtransportområdet och om ändring av rådets förord- ningar (EEG) nr 3821/85 och (EG) nr 2135/98 samt om upphäv- ande av rådets förordning (EEG) nr 3820/85, nedan kallad kör- och vilotidsförordningen, finns bestämmelser om körtider, raster, dygns- vila och veckovila. I Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 165/2014 av den 4 februari 2014 om färdskrivare vid vägtransporter, om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 3821/85 om färd- skrivare vid vägtransporter och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 561/2006 om harmonisering av viss sociallagstiftning på vägtransportområdet, nedan kallad färdskrivar-

7Genom mobilitetspaketet infördes en ny bestämmelse, artikel 10.7 godsförordningen, enligt vilken en medlemsstat får föreskriva att artikel 8 i godsförordningen ska tillämpas på trans- portföretag när de inom landet utför inledande eller avslutande vägtransportsträckor som utgör en del av en internationell kombinerad transport. Sådana begränsningar får göras om det är nödvändigt för att undvika att artikel 4 i kombidirektivet missbrukas genom tillhanda- hållande av obegränsade och kontinuerliga transporttjänster i landet. För sådana transporter får medlemsstaterna bevilja en längre period än de sju dagar som gäller för cabotagetransporter enligt artikel 8.2 i godsförordningen. Medlemsstaterna får också förkorta den karenstid om fyra dagar som gäller enligt artikel 8.2a i förordningen. I skälen till förordning (EU) 2020/1055 (skäl 22) anges att erfarenheter har visat att cabotageundantaget i kombidirektivet i vissa delar av unionen har använts systematiskt för att kringgå cabotagetransportens tillfälliga karaktär och som grund för en kontinuerlig närvaro av fordon i en annan medlemsstat än företagets etableringsmedlemsstat. Vidare anges att sådana otillbörliga metoder riskerar att leda till social dumpning och äventyrar respekten för den rättsliga ramen gällande cabotage. Sverige har ut- nyttjat denna möjlighet genom införandet av 3 f § förordningen om internationella vägtrans- porter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).

161

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

förordningen, finns bestämmelser om skyldigheter och krav i sam- band med konstruktion, installation, användning, provning och kon- troll av färdskrivare som används vid vägtransporter. Färdskrivaren används för att registrera körtider, raster, dygnsvila och veckovila.

Bestämmelserna är med vissa undantag tillämpliga på de som ut- för godstransporter med ett fordon eller en fordonskombination med en vikt över 3,5 ton eller persontransporter med en buss.

I och med antagandet av mobilitetspaketet i juli 2020 ändrades förordningarna genom förordning (EU) 2020/1054. Kör- och vilo- tidsförordningen har bl.a. ändrats genom att ett förtydligande har införts om att den normala veckovilan, minst 45 timmar, inte får till- bringas i fordonet och att transportföretaget ska bekosta förarens logi utanför fordonet om föraren är borta hemifrån. Bestämmelser har även införts om att transportföretaget ska organisera förarens arbete så att han eller hon regelbundet kan återvända hem.

Ändringarna i färdskrivarförordningen syftar främst till att för- bättra kontrollmöjligheterna av andra regelverk, främst bestämmel- serna om cabotagetransporter, kombinerade transporter, utstatio- nering av förare och företagens etablering. I färdskrivarförordningen har införts krav på att en ny sorts färdskrivare ska installeras, s.k. smart färdskrivare version 2. En sådan färdskrivare ska bl.a. automatiskt regi- strera när fordonet passerar en gräns och när lastningar och lossningar utförs8 (artikel 8.1 i färdskrivarförordningen i dess lydelse enligt för- ordning 1054/2020). Fordon som registreras första gången i Sverige ska från den 21 augusti 2023 ha en smart färdskrivare version 2 in- stallerad. När det gäller befintliga fordon som används i gränsöver- skridande trafik och som har haft en analog eller digital färdskrivare ska de utrustas med en smart färdskrivare version 2 senast den 31 de- cember 2024 medan de fordon som har haft den första versionen av smart färdskrivare ska vara utrustade med en smart färdskrivare ver- sion 2 senast den 21 augusti 2025 (artikel 3.4 och 3.4a i färdskrivar- förordningen i dess lydelse enligt förordning 1054/2020).9 Fram till dess att fordonet är utrustat med en smart färdskrivare version 2 ska föraren manuellt registrera när han eller hon passerar en gräns. Dessa

8Enligt uppgift från Transportstyrelsen registrerar inte smart färdskrivare version 2 auto- matiskt lastning och lossning, trots vad som anges i förordningen. Detta måste därför göras manuellt.

9Dessa datum beräknas utifrån ikraftträdandet av Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2021/1228 av den 16 juli 2021 om ändring av genomförandeförordning (EU) 2016/799 vad gäller krav för konstruktion, provning, installation, drift och reparation av smarta färd- skrivare och deras komponenter.

162

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

krav på eftermontering gäller således inte för fordon som endast används inom landet (registreringsmedlemsstaten).

Från den 31 december 2024 ska en förare också kunna visa upp färdskrivaruppgifter för den innevarande dagen och de föregående 56 dagarna. Syftet med att registrera uppgifter i färdskrivaren är att kunna kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna i kör- och vilo- tidsförordningen, trafiktillståndsförordningen, godsförordningen, bussförordningen, vägarbetstidsdirektivet, kombidirektivet, bestäm- melserna om utstationering av arbetstagare vid vägtransporter och bestämmelser om hastighetsregulator. Färdskrivaruppgifter ska på begäran lämnas över av en förare eller ett transportföretag vid en kon- troll enligt nämnda regelverk. Från den 1 juli 2026 ska bestämmel- serna i förordningarna även tillämpas på lätta fordon över 2,5 ton som används vid internationella godstransporter eller cabotagetrans- porter.

I förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare,

m.m.finns bestämmelser som kompletterar kör- och vilotidsförord- ningen och färdskrivarförordningen. Bestämmelserna gäller bl.a. färd- skrivarkort, krav på företag att kopiera och bevara uppgifter, utbyte av information och nationella undantag från EU-förordningarnas tillämpningsområden. Vidare finns bestämmelser om ansvar för förare, transportföretag och näringsidkare vid överträdelser av regelverken.

8.2.5Kontrollen av regelverket kring cabotagetransporter, kombinerade transporter, kör- och vilotider och färdskrivare

Kontroller av yrkestrafikens regelefterlevnad avseende godstrans- porter är främst en uppgift för Polismyndigheten och Transport- styrelsen. Polismyndighetens kontroller på väg genomförs av trafik- poliser och bilinspektörer med en fordonsteknisk kompetens.

Det är i huvudsak Polismyndigheten som ansvarar för kontroller av cabotagetransporter och kombinerade transporter, men även tull- tjänstemän är behöriga att utföra dessa kontroller (3 a § förordningen om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska sam-

163

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

arbetsområdet [EES]).10 Kontroller görs då av bl.a. fraktsedlar och gemenskapstillstånd.11 Om en regelöverträdelse konstaterats ska ett förskott för sanktionsavgift beslutas och, i förekommande fall, även att fordonet inte får fortsätta färden. Beslutet om förskott och att fordonet inte får fortsätta färden ska underställas Transportstyrel- sens prövning. Det är också Transportstyrelsen som sedan slutligen prövar om en sanktionsavgift ska påföras det transportföretag som inte följt regelverket (7 a § samma förordning). Bestämmelserna om det s.k. beställaransvaret i 6 a § förordningen om internationella väg- transporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) innebär att en beställare av cabotagetransporter under vissa förut- sättningar kan hållas straffrättsligt ansvarig, om en transport utförs i strid med artikel 8 i godsförordningen.

Ansvaret för kontroller av överträdelser av kör- och vilotidsreglerna delas mellan Polismyndigheten och Transportstyrelsen. Polismyndig- heten utför kontroller på väg om att kör- och vilotidsreglerna följs. Dessa kontroller utförs av polisman eller bilinspektör (7 kap. 1 § första stycket förordningen om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m.). Vägkontrollerna avser i första hand föraren men Polismyn- digheten kan även skicka en rapport till Transportstyrelsen gällande transportföretagets ansvar.

Transportstyrelsen utför också kontroller i företagets lokaler av om transportföretagen följer regelverket, s.k. företagskontroller (7 kap. 1 andra stycket samma förordning). I Sverige består i dag hälf- ten av kör- och vilotidskontrollerna av företagskontroller och hälften av vägkontroller. Kontroll av att kör- och vilotidsbestämmelserna följs ska ske oftare och mer ingående hos vissa företag. Dessa kon- troller ska baseras på det relativt stora antal överträdelser eller all-

10I bestämmelsen anges att med behörig kontrollant enligt artikel 8.4a i godsförordningen avses polisman, bilinspektör eller tulltjänsteman. Enligt uppgift från Transportstyrelsen har dock hittills inte ett enda ärende avseende misstänkt cabotagetransport inkommit från Tull- verket. Samma bild ges i det remissyttrande som Tullverket lämnat den 20 september 2021 med anledning av betänkandet Kontroller på väg (2021:31) där det bl.a. anges att Tullverkets möjligheter att utföra cabotagekontroller i stort sett bara sker vid punktskattekontroller av transportmedel på väg. Vidare anges att till dags dato har Tullverket vid dessa punktskatte- kontroller inte påträffat någon misstänkt cabotagetransport, se Tullverket (2021a).

11I artikel 8.3 i godsförordningen, i dess lydelse enligt förordning (EU) 2020/1055, regleras vilka bevis som krävs för att visa att det rör sig om en förordningsenlig cabotagetransport. Enligt nya artikel 8.4a i godsförordningen ska bevisen, på begäran och inom den tid som väg- kontrollen tar, uppvisas för eller överföras till behörig kontrollant i värdmedlemsstaten, dvs. i den medlemsstat där cabotagetransporten utförs. När det gäller kombinerade transporter regleras i 3 g § förordningen om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) transportdokumenten och hur dessa ska vara utformade.

164

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

varliga överträdelser av kör- och vilotidsförordningen och färd- skrivarförordningen samt lagen (2005:395) om arbetstid vid visst väg- transportarbete som har begåtts inom företagets verksamhet (risk- värdering) (7 kap. 13 § förordningen om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m.).

Transportstyrelsen påför sanktionsavgift när det gäller överträ- delser enligt förordningen om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. (9 kap. 7–9 §§).

Utredningen om effektivare kontroller av yrkestrafik på väg har i betänkandet Kontroller på väg (SOU 2021:31) föreslagit att dagens struktur av kontroller för yrkestrafik på väg ska behållas men ut- vecklas (s. 157–165). Utredningen föreslår att bestämmelser om en särskild trafikpolisverksamhet ska föras in i polislagen (1984:387) och i Polismyndighetens instruktion. Vidare föreslås att Polismyn- dighetens ansvar och roll som kontrollmyndighet för yrkestrafiken ska förtydligas samt att den nationella styrningen av trafikpolisverk- samheten inom Polismyndigheten ska stärkas och organiseringen av den regionala trafikpolisverksamheten ska vara densamma i hela landet. Resurserna för verksamheten inom yrkestrafikområdet i Polismyndig- heten och i Transportstyrelsen ska enligt utredningens förslag beslu- tas av regeringen. Regeringen ska också besluta om krav på gemensam inriktning, utveckling och uppföljning av kontrollverksamheten inom yrkestrafiken mellan Transportstyrelsen och Polismyndigheten.

Betänkandet har remitterats och är föremål för beredning inom Regeringskansliet.

8.3Systemet för uttag av skatt och kontrollsystemet

8.3.1Inledning

Vid utredningens analys av möjligheterna till förbättrad kontroll av andra regelverk har utredningen att utgå från de förutsättningar som uppställs i kommittédirektiven. Av dessa framgår att frågan om vilken teknisk och administrativ lösning som bör väljas för uttag av skatt och kontroll inom det nya miljöstyrande systemet inte ingår i utredningens uppdrag. Ett avståndsbaserat system kan utformas på olika sätt såväl tekniskt som administrativt. De analyser som ska genomföras inom ramen för utredningen bör utgå från att systemet för att ta ut skatten inom ett avståndsbaserat system bygger på ett

165

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

elektroniskt avläsningsförfarande med satellitpositionering som tek- nisk lösning för skatteuttaget. Detta kompletteras av ett tekniskt kontrollsystem som bl.a. innehåller automatiska kontrollstationer, dvs. fasta eller flyttbara kontrollstationer med bl.a. kamerautrust- ning. Utredningen kan utgå från de tekniska system som nyligen införts i Belgien och är på väg att införas i Nederländerna. En utgångs- punkt bör enligt kommittédirektiven även vara att skatten tas ut med hjälp av en marknadsmodell där privata aktörer (tjänsteleverantörer) förser de skattskyldiga med godkänd fordonsutrustning och mäter väganvändningen samt vidarebefordrar väganvändningsinformationen till Transportstyrelsen som fattar beslut för Skatteverkets räkning.

Nedan redogörs kort för systemet i Belgien och det kommande systemet i Nederländerna.

8.3.2Belgien – Viapass

Belgien införde i april 2016 Viapass, ett nytt avståndsbaserat väg- avgiftssystem för tunga lastbilar över 3,5 ton. Sedan 2018 omfattas även lastbilar med karosserityp BC, dvs. dragfordon för påhängs- vagn, av systemet, oavsett vikt.

Initiativet till systemet togs redan 2011 då de tre regionerna i Belgien Flandern, Vallonien och Bryssel ingick en överenskommelse om att reformera vägavgiftssystemen, vilket innefattade bl.a. infö- randet av en satellitbaserad kilometerskatt. Viapass omfattar hela det belgiska vägnätet även om större delen av vägarna har nolltaxa. Alla fordon som omfattas av systemet ska vara utrustade med en fun- gerande ombordenhet (OBU, On Board Unit) som alltid ska vara påslagen vid färd på det belgiska vägnätet. Ombordenheten regi- strerar med hjälp av satellitpositionering hur många kilometer som körs, på vilken typ av väg och av vilket fordon (eftersom avgiften be- ror på vikt och Euro-utsläppsklass). Satellitpositionerna matchas mot en karta antingen direkt i fordonsutrustningen eller i betalningsför- medlarens servrar. Betalningsförmedlarna sköter faktureringen av väganvändarna och även inbetalningen av vägtullen till de tre regio- nerna. Systemet är förenligt med Europaparlamentets och rådets direk- tiv (EU) 2019/520 av den 19 mars 2019 om driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem och underlättande av gränsöverskridande informationsutbyte om underlåtenhet att betala vägavgifter i unionen,

166

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

nedan kallat EETS-direktivet, och betalningsförmedlarna är således betalningsskyldiga oavsett om de har fått betalt av väganvändaren eller inte. I Belgien finns två typer av tjänsteleverantörer, dels EETS- betalningsförmedlare, dels den nationella tjänsteleverantören Satellic (huvudsaklig tjänsteleverantör).12 När det gäller kontrollsystemet i Belgien består det av tre delar:

–39 fasta kontrollstationer som är installerade på de viktigaste väg- sträckorna i de tre regionerna. Dessa är utrustade med ANPR- kameror13 för att läsa av registreringsskyltar, laserkameror för att fastställa fordonets dimensioner och fordonsklass och en klassisk kamera för att fotografera konstaterade regelöverträdare. Kon- trollstationerna kan också kommunicera med ombordenheten genom mikrovågsteknik för att kontrollera om ombordenheten verkligen är ombord det tunga fordonet, om den är påslagen och om den har rätt fordonsparametrar inställda.

–22 flexibla kameror som flyttas var fjärde timma för att undvika att kontrollerna upptäcks och går att förutse.

–38 kontrollfordon – har liknande utrustning och kan kontrollera lastbilar i rörelse.14 De är bl.a. utrustade för att kunna läsa av om- bordenheten, utbyta uppgifter med back-office i kontrollsyste- met samt ta emot uppgifter från närliggande kontrollstationer, i princip i realtid. Vidare ska fordonen ha utrustning för att under färd kunna läsa av registreringsskyltar och jämföra dessa med uppgifter i databasen avseende kontrollsystemet.15 Dessa fordon är bemannade av tjänstemän från de regionala skattemyndigheterna som kan kvarhålla fordonen och omedelbart utfärda böter.16

När ett fordon som passerar en kamera inte har en ombordenhet, ombordenheten är felprogrammerad eller om skatten inte är betald

12Viapass (2021a) s. 18.

13Förkortningen ANPR står för automatic number plate recognition. ANPR är ett system som med hjälp av en kamera läser av registreringsskyltar och matchar dem mot olika register där exempelvis fordonsbrister och avvikelser finns registrerade. Automatisk avläsning av registreringsskyltar bygger på en teknologi där bilderna från kameran analyseras i datorn. Först identifieras förekomsten av en registreringsskylt i bilden, därefter omvandlas bilden av registreringsskylten till text. Det tolkade registreringsnumret jämförs sedan mot en databas som innehåller fordon med brister.

14Viapass (2021a) s. 12 och 15.

15Fairway Consortium (2012) s. 77.

16Viapass (2021a) s. 12 och 15.

167

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

fotograferas fordonet och bilden skickas sedan tillsammans med alla nödvändiga data till kontrollcentret för utredning.

8.3.3Nederländerna – HGVC

I Nederländerna har man inlett processen att övergå till avstånds- baserade tullar och planen är att systemet ska införas 2026.17 Sy- stemet kommer att vara förenligt med EETS-direktivet. Utöver EETS-betalningsförmedlare kommer det att finnas en huvudsaklig tjänsteleverantör som endast verkar inom landet. Huvudtjänsteleve- rantören har skyldighet att sluta avtal med alla intresserade använd- are, dvs. även de som av olika anledningar inte kan eller vill ingå avtal med en EETS-betalningsförmedlare.18

Precis som i det belgiska systemet måste den som vill använda den nederländska väginfrastrukturen med sitt tunga fordon instal- lera en ombordenhet i fordonet. När lastbilen rör sig registrerar ombordenheten fordonets rörelse med hjälp av satellitpositionering. Ombordenheten måste vara påslagen när fordonet körs på det neder- ländska vägnätet, även på vägar som inte är avgiftsbelagda.19 Även om lastbilen använder en icke-beskattad del av vägnätet kommer for- donets position att fastställas så att ombordenheten kan signalera när fordonet kör in på en vägsträcka som är beskattad och där antal körda kilometrar måste registreras.20 Uppgifter om fordonets posi- tion och förflyttningar skickas sedan via mobil kommunikation till den anslutna betalningsförmedlaren. På grundval av detta beräknar betalningsförmedlaren den avgift som ska betalas och fakturerar sedan innehavaren av lastbilen. Betalningsförmedlaren för sedan över av- giften till regeringen. Ombordenheten registrerar endast uppgifter om fordonets position och tid och inte någon information om föraren.

Kontrollsystemet består bl.a. av kontrollstationer som via kort- hållskommunikation kommunicerar med och läser av ombordenheten. Kontrollstationerna är även utrustade med ANPR-kameror för auto- matisk nummerplåtsavläsning.21 Informationen om registreringsskyl- ten är nödvändig för att kunna kontrollera om ombordenheten är

17Rijksoverheid (2021).

18Artikel 11 i lagförslaget, se Tweede Kamer der Staten-Generaal (2021a) och Tweede Kamer der Staten-Generaal (2021b) s. 6, 22 och s. 76.

19Tweede Kamer der Staten-Generaal (2021b) s. 9.

20Tweede Kamer der Staten-Generaal (2021b) s. 14.

21Tweede Kamer der Staten-Generaal (2021b) s. 24, 25, 47 och 48.

168

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

knuten till det aktuella fordonet och att korrekta avgiftsparametrar har matats in, såsom vikt- och Euro-utsläppsklass. Detta medför att korrekt avgift kan beräknas för varje körd kilometer.

Positions- och rörelsedata som registreras av ombordenheten kommer att hanteras av betalningsförmedlaren och i princip endast användas för fakturering av antalet registrerade kilometer.22 Den information som samlas in av myndigheterna vid vägsidan för kon- trolländamål kommer att raderas så snart som möjligt om någon över- trädelse inte konstateras. Fordonsinnehavarens namn och adress kommer att efterfrågas endast om det har skett en överträdelse i syfte att kunna utfärda böter.23

8.3.4Sammanfattning – systemet för uttag av skatt och kontrollsystemet

Utifrån utgångspunkterna i kommittédirektiven och informationen om systemen i Belgien och Nederländerna kan följande beskrivning ges av det nya miljöstyrande systemet.

Systemet för uttag av skatt baseras på ett elektroniskt avläsnings- förfarande med hjälp av satellitpositioneringsteknik. Precis som i Belgien, och i det föreslagna systemet i Nederländerna, ska alla fordon som omfattas av systemet vara utrustade med en fungerande ombord- enhet som alltid ska vara påslagen vid färd på det svenska vägnätet, dvs. även utanför det skattepliktiga vägnätet. Ombordenheten regi- strerar med hjälp av satellitpositionering hur många kilometer som körs, på vilken typ av väg och av vilket fordon, däremot registreras ingen information om föraren. Kontrollsystemet består av kontroll- stationer, fasta eller flyttbara, som via mikrovågsteknik kommuni- cerar med och läser av ombordenheten bl.a. för att kontrollera om ombordenheten är påslagen och om den verkligen används i rätt for- don. Vid avläsning av ombordenheten läses den sista registrerade och rapporterade positionen av. Vid en jämförelse med kontrollstatio- nens position kan därigenom upptäckas om ombordenheten manipu- lerats på så sätt att dess positionsdata är felaktig. Kontrollstationerna är även utrustade med kameror för att detektera och klassificera for- donet och för automatisk nummerplåtsavläsning. Om den avstånds- baserade skatten kommer att differentieras utifrån antalet hjulaxlar

22Tweede Kamer der Staten-Generaal (2021b) s. 20.

23Tweede Kamer der Staten-Generaal (2021b) s. 49.

169

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

kommer det också krävas att utrustningen vid kontrollstationerna kan beräkna hur många axlar ett passerande fordon har, vilket t.ex. kan göras videobaserat eller genom användning av laser.

Det är sannolikt Trafikverket som kommer att ansvara för driften och underhållet av dessa kontrollstationer (jfr 1 och 2 §§ i förord- ningen [2010:185] med instruktion för Trafikverket).24

Det kommer med största sannolikhet att behöva utföras kon- troller på väg avseende den avståndsbaserade skatten. I Sverige är det i huvudsak Polismyndigheten som utför vägkontroller av yrkes- trafiken. Polismän får stoppa fordon eller annat transportmedel bl.a. om det behövs för att reglera trafiken eller för att kontrollera fordon eller förare eller fordons last enligt vad som är särskilt föreskrivet, se 22 § 4 polislagen. En lösning som den i Belgien, med tjänstemän från skattemyndigheterna som utför kontroller på väg, är inte möjlig med dagens organisation av kontroller av yrkestrafik på väg. I den fort- satta analysen utgår utredningen därför ifrån att det är Polismyndig- heten som kommer att ansvara för vägkontroller avseende den av- ståndsbaserade skatten.25

8.4Systemet för uttag av skatt och förbättrade möjligheter till kontroll av andra regelverk

Bedömning: Informationen från systemet för uttag av skatt skulle kunna användas för förbättrad kontroll av regelverket kring cabotagetransporter och vägdelen av kombinerade transporter.

Informationen från systemet för uttag av skatt kan inte an- vändas för att förbättra kontrollen av kör- och vilotidsregler- ingen.

24Trafikverket ansvarar för den vägsidesutrustning som används i de elektroniska systemen för uttag av både trängselskatt och infrastrukturavgifter.

25Detta är i linje med Vägslitageskattekommitténs förslag i betänkandet Vägskatt (SOU 2017:11) och även med dagens kontroller avseende vägavgift för vissa tunga fordon (jfr prop. 1997/98:12 s. 39).

170

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

8.4.1Möjligheterna att använda informationen från systemet för uttag av skatt

Det nya systemet för uttag av skatt använder sig av satellitbaserade ombordenheter, vilka kontinuerligt registrerar fordonets position. Enligt de utgångspunkter som uppställs i kommittédirektiven ska privata aktörer (tjänsteleverantörer) förse de skattskyldiga med god- känd fordonsutrustning, vilket innebär att denna utrustning kom- mer att bli obligatorisk i alla tunga fordon som omfattas av systemet och som färdas på det svenska vägnätet. Utredningen utgår nedan ifrån att dessa tjänsteleverantörer är betalningsförmedlare. De betal- ningsförmedlare som utgör del av det europeiska systemet för elek- troniska vägtullstjänster benämns EETS-betalningsförmedlare (se avsnitt 3.3). Det bör dock framhållas att det även kan finnas tjänste- leverantörer som inte är betalningsförmedlare, jfr exempelvis de s.k. toll declaration operators (TDOs) i det ungerska vägtullssystemet HU-GO, som endast tillhandahåller ombordenheter som registrerar väganvändningen.26

Eftersom det nya avståndsbaserade systemet för uttag av skatt utgör ett elektroniskt vägtullssystem måste bestämmelserna i EETS- direktivet följas. I och med att fordonens position kontinuerligt regi- streras skulle det tekniskt sett vara möjligt att få information om for- donets rörelsemönster, dvs. information om klockslag, fordonets position, vilken väg fordonet har kört på, starttid och körsträckans längd. Även om ombordenheten ska vara påslagen vid färd på hela det svenska vägnätet är det dock inte självklart att all information om for- donets position och rörelsemönster vidarebefordras till betalnings- förmedlaren och/eller avgiftsupptagaren. Vilken information som avgiftsupptagaren har tillgång till är beroende av hur systemet för uttag av skatt utformas och var kartpassningen27 sker. Vid utform- ningen av systemet för uttag av skatt kan i kravspecifikationen för ombordenheten anges vilken information som ska skickas och hur ofta. Det kan exempelvis anges att detaljerad information om for- donets position skickas, med relativt täta mellanrum, när fordonet kör på skattepliktiga alternativt beskattade vägar medan endast mer begränsad information skickas om fordonet körs utanför det skatte-

264icom, Steer Davies Gleave (2015) s. 19 och 20.

27Med kartpassning avses att utifrån de registrerade positionerna bestämma var i vägnätet ett fordon befinner sig med hjälp av en digital karta över vägnätet. Därigenom omvandlas posi- tionerna till en färdväg.

171

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

pliktiga alternativt beskattade vägnätet och då lite mer sällan för att fordonet ska kunna följas ungefärligt (t.ex. vilket vägsegment det kört på).

I skäl 16 till EETS-direktivet anges att den mängd och typ av upp- gifter som EETS-leverantörer översänder till avgiftsupptagare, för beräkning och tillämpning av vägtullar eller för kontroll av beräk- ningen av den vägtull som EETS-leverantörerna tillämpar på EETS- användares fordon, bör begränsas till ett strikt minimum.

Om avgiftsupptagaren genom skattesystemet skulle få tillgång till all information om fordonens position och rörelsemönster skulle det vara möjligt att se var på detta vägnät samtliga tunga fordon (med fungerande ombordenhet) befinner sig och även hur länge fordonet varit i Sverige. Denna information skulle således kunna ge en indi- kation på överträdelser av cabotageregelverket, även om det utifrån informationen inte är möjligt att se hur många cabotagetransporter som utförts och när lastning och lossning skett. Om informationen ger en indikation på överträdelse av cabotageregelverket kan vägkon- trollerna riktas in på dessa fordon. Uppgifterna från systemet för uttag av skatt skulle också kunna användas i bevishänseende. Om exempelvis frakthandlingarna anger att fordonet varit på ett visst ställe och uppgifterna från skattesystemet utvisar något annat kan uppgif- terna användas i bevisföringen mot åkeriet.

När det gäller kontroll av regelverket kring kör- och vilotider krävs att informationen är fullständig och att det går att följa for- donets hela rutt. Såsom ovan nämnts är det inte säkert att avgifts- upptagaren har tillgång till fullständig information om fordonets rutt. Även om så skulle vara fallet krävs det uppgift om föraren för att kunna kontrollera kör- och vilotidsreglerna. Detta eftersom kör- och vilotidsreglerna är kopplade till den enskilde föraren medan den information som fås genom det nya systemet för uttag av skatt är kopplad till fordonet (och fordonets ägare eller innehavare). Infor- mation om den enskilde föraren går inte att få från systemet för uttag av skatt. Utredningen analyserar i avsnitt 8.5.2 nedan möjligheterna att bygga ut kontrollsystemet för att inhämta uppgift om föraren.

Vid bedömningen av möjligheterna att använda information från systemet för uttag av skatt på detta sätt måste dock även integritets- aspekter beaktas.

EETS-direktivet innehåller en bestämmelse om dataskydd (arti- kel 27). I artikeln anges bl.a. att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder

172

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

som är nödvändiga för att säkerställa att personuppgifter som be- handlas enligt direktivet endast används för de följande ändamålen:

a)Identifiera personer som misstänks ha underlåtit att betala väg- avgifter inom tillämpningsområdet för artikel 5.8.

b)Säkerställa att avgiftsupptagaren uppfyller sina skyldigheter gente- mot skattemyndigheterna inom tillämpningsområdet för artikel 5.9.

c)Identifiera det fordon och den ägare eller innehavare av det for- don för vilket en underlåtenhet att betala vägavgift har fastställts inom tillämpningsområdet för artiklarna 23 och 24.

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana upp- gifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG, i det följande data- skyddsförordningen, definierar en personuppgift som varje upplys- ning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person (artikel 4.1). Behandling av uppgifter om t.ex. juridiska personer om- fattas således inte av förordningen (jfr skäl 14 i förordningen). Regi- streringsnummer och fordonsidentifieringsnummer är att betrakta som personuppgifter t.ex. när uppgifterna är hänförliga till ett fordon vars registrerade ägare är en fysisk person (prop. 2018/19:33 s. 209). Enligt utredningens mening kan det vara lämpligt att, åtminstone i ett inledningsskede, betrakta samtliga registreringsnummer som per- sonuppgifter eftersom det oftast är omöjligt att på förhand veta vilka nummer som kan hänföras till en individ och vilka som inte kan det.28

Systemet för uttag av skatt kommer innefatta behandling av per- sonuppgifter såsom uppgifter om fordonets position och registrer- ingsnummer. Uppgifterna från ombordenheten innehåller normalt sett inte uppgifter om fordonets ägare. I och med att registrerings- numret i vissa fall kan härledas till en fysisk person kan även dessa uppgifter från ombordenheten anses utgöra personuppgifter.29 Kom- binationen av uppgifter – registreringsnummer och fordonets posi- tion – är att anse som personuppgifter.

28Jfr Öman (2021), kommentaren till artikel 4. Definitioner, Första punkten – Personupp- gifter.

29I den konsekvensbedömning avseende dataskydd som genomförts i Nederländerna görs ingen skillnad mellan den situation då lastbilsägaren är en juridisk person respektive en fysisk person, se Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (2019) s. 31.

173

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

Frågan är dock hur dataskyddsbestämmelsen i artikel 27 i EETS- direktivet påverkar möjligheten att använda informationen från systemet för uttag av skatt. Den information som i första hand skulle vara aktuell är den information om t.ex. plats/sträcka, registrerings- nummer och identifikationsnummer hos betalningsförmedlaren som ges in löpande för fordon som framförs på (i vart fall) beskattat vägnät under artikel 5.7 i EETS-direktivet. Dessa uppgifter inne- håller inte något om ägare eller innehavare till fordonet.

Till skillnad från vad gäller uppgifterna som hämtas in aktivt under artikel 5.8 finns det inte några särskilda bestämmelser om skydd för vissa intressen för de uppgifter som omfattas av artikel 5.7.

Frågan är då om dessa uppgifter omfattas av dataskyddsbestäm- melserna i artikel 27 (förutsatt att det anses vara fråga om person- uppgifter). I den delen gör utredningen bedömningen att artikel 27, särskilt punkt 2 andra stycket, inte omfattar den information som kommer in under artikel 5.7.

Artikel 27.2 andra stycket anger visserligen i inledningen ”per- sonuppgifter som behandlas enligt detta direktiv” vilket ju skulle tyda på att det avsåg alla uppgifter. Om man tittar på de tre under- punkterna är det dock tydligt att varje sådan underpunkt avser upp- gifter som hämtats in under den punkten och vilket ändamål dessa får användas för. Om man skulle anse att även uppgifter som kommit in enligt artikel 5.7 endast skulle få användas för dessa tre ändamål skulle det t.ex. inte vara möjligt att använda dem för att ta ut skatt för den som sköter sig. Även placeringen av bestämmelsen i samband med bestämmelserna om informationsutbyte talar för denna tolk- ning. Det kan även noteras att alla de punkter som finns i artikel 27.2 andra stycket avser information som kan innehålla uppgifter om ägare eller innehavare till skillnad från uppgifterna som lämnas enligt arti- kel 5.7 som inte innehåller något sådant, vilket skulle kunna utgöra ett skäl till skillnaden. Mot denna bakgrund gör utredningen bedöm- ningen att artikel 27 inte borde hindra att de uppgifter som kommer in från ombordenheten används för kontroll av regelefterlevnad.

174

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

8.4.2Möjligheterna att använda det tekniska systemet för uttag av skatt

Systemet för uttag av skatt baseras, såsom tidigare nämnts, bl.a. på en obligatorisk fordonsutrustning (ombordenheten) som samtliga tunga fordon som använder det svenska vägnätet ska vara utrustade med. Frågan är om ombordenheten skulle kunna ha dubbla använd- ningsområden, dels utgöra del av systemet för uttag av skatt, dels användas för att kontrollera andra regelverk? En möjlighet skulle då vara att ombordenheten även används för kontrolländamål. Detta skulle innebära att den information betalningsförmedlaren över- sänder till avgiftsupptagaren i syfte att ta ut skatt även översändes i syfte att utgöra grund för kontroll av andra regelverk. Utredningen gör dock bedömningen att det inte blir någon skillnad mellan en sådan lösning och möjligheten som redogjorts för i avsnitt 8.4.1 ovan, dvs. att använda informationen från systemet för uttag av skatt för andra ändamål.

Frågan är om ombordenheten kan utrustas med ytterligare funk- tioner och då ha dubbla användningsområden. I EETS-direktivet anges att EETS-fordonsutrustning får erbjuda andra tjänster än väg- tullar, förutsatt att användningen av sådana tjänster inte hindrar väg- tulltjänsterna i något EETS-område (artikel 3.5). Det finns således en möjlighet att använda själva ombordenheten för andra tjänster än uttag av skatt. Det skulle t.ex. kunna röra sig om fleet management- tjänster30 som erbjuds på frivillig basis. Frågan är dock om det är möj- ligt för Sverige att besluta att ombordenheten ska användas dels för uttag av skatt, dels för kontroll av andra regelverk på väg. Det blir då fråga om två helt olika användningsområden som båda är ”tvingande”. Det skulle exempelvis kunna röra sig om att ombordenheten utrustas med ett system för ombordvägning som möjliggör kontroll av över- lastade fordon och som i kombination med en detektor som registre- rar lastning och lossning genom att känna av betydande förändringar i vikt också skulle kunna förbättra kontrollen av cabotageregel- verket. Frågan är om en sådan utvidgad användning av ombord- enheten är lämplig.

Om ombordenheten ska ha flera användningsområden medför detta att den blir mer komplex och sannolikt också mycket dyrare

30Fleet management-tjänster kan beskrivas som tjänster för övervakning, analys och styrning av en organisations fordonsflotta.

175

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

att köpa in.31 Dessutom skulle detta innebära att betalningsför- medlaren blir en aktiv del av kontrollfunktionen vilket skulle göra att det kontraktuella ramverket för leverantören skulle kunna bli komplicerat. Detta då EETS-direktivet bygger på en uppdelning mellan avgiftsupptagaren och betalningsförmedlaren där det endast är avgiftsupptagaren som ansvarar för kontrollen av regelefterlevnad. Det finns också andra regelsystem som kan bidra till förbättrad kon- troll av regelefterlevnad än att använda ombordenheten för flera ändamål. Genom införandet av de nya smarta färdskrivarna kommer fler uppgifter att registreras och en del av dessa uppgifter kan kon- trollmyndigheterna fjärravläsa (artikel 9.4 färdskrivarförordningen32). Dessutom möjliggör mått- och viktdirektivet33 införandet av om- bordutrustning för vägning och fjärravläsning av denna utrustning (artikel 10.d). Sverige kommer dock att uppfylla sina åtaganden enligt direktivet genom alternativet med vågar i infrastrukturen.34

En ombordenhet med dubbla tvingande användningsområden skulle också vara unikt för Sverige. Vid införandet av en avstånds- baserad skatt bör det uppstå en marknad för EETS-betalningsför- medlare i Sverige. Den svenska marknaden är dock relativt liten och perifer (prop. 2021/22:118 s. 71). Om ombordenheten ska användas för flera ändamål kommer det att innebära höga utvecklingskost- nader och även höga framtida kostnader för underhåll av ombord- enheten. Eftersom den svenska marknaden är relativt liten och perifer skulle det inte röra sig om några stora volymer av ombordenheter och det skulle därför vara svårare att locka hit EETS-leverantörer. Om Sverige skulle införa en sådan unik lösning skulle det innebära att kostnaden för dess införande skulle bäras av förhållandevis få an- vändare. Det är därför en fördel om det svenska systemet ligger i linje med befintliga vägtullssystem, såsom det belgiska och det kommande nederländska systemet. Mot denna bakgrund gör utredningen be- dömningen att det inte är lämpligt att använda ombordenheten till andra ändamål än uttag av skatt.

31Jfr Walker & Pickford (2018) s. 80.

32Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 165/2014 av den 4 februari 2014 om färdskrivare vid vägtransporter, om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 3821/85 om färdskrivare vid vägtransporter och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 561/2006 om harmonisering av viss sociallagstiftning på vägtransportområdet, senast ändrad genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/1054 av den 15 juli 2020.

33Rådets direktiv 96/53/EG av den 25 juli 1996 om största tillåtna dimensioner i nationell och internationell trafik och högsta tillåtna vikter i internationell trafik för vissa vägfordon som framförs inom gemenskapen.

34Regeringen (2021a) och Trafikverket & Transportstyrelsen (2020).

176

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

8.5Kontrollsystemet och förbättrade möjligheter till kontroll av andra regelverk

Bedömning: Information som kan erhållas från kontrollsystemet skulle kunna användas för förbättrad kontroll av regelverket kring cabotagetransporter och vägdelen av kombinerade trans- porter.

Det är inte möjligt att använda informationen från kontroll- systemet för att förbättra kontrollen av kör- och vilotidsregler- ringen.

8.5.1Möjligheterna att använda informationen från kontrollsystemet

Av avsnitt 8.3.4 ovan framgår att kontrollsystemet består av kon- trollstationer, fasta eller flyttbara, som via mikrovågsteknik kom- municerar med och läser av ombordenheten bl.a. för att kontrollera om ombordenheten är påslagen och om den verkligen används i rätt fordon. Kontrollstationerna är även utrustade med kameror för att detektera och klassificera fordonet och för automatisk nummer- plåtsavläsning.

Om kontrollstationerna placeras vid viktiga gränspassager och mindre gränspassager med risk för smitning kommer merparten av de tunga fordonens passage in och ut ur landet registreras av kon- trollsystemet. Det kan därmed via kontrollsystemet vara möjligt att få uppgift om tidpunkten för fordonens passage in och ut ur landet. En förutsättning för detta är dock att kamerorna fotograferar samt- liga tunga fordons registreringsskyltar och att dessa uppgifter sparas under viss tid alternativt tills fordonet lämnar landet. Så görs t.ex. inte i Belgien, där endast uppgifter om potentiella regelöverträdare sparas, t.ex. tunga fordon som passerar utan fungerande ombord- enhet. För kontrollen av den avståndsbaserade skatten är det således inte nödvändigt att samla in uppgifter om samtliga tunga fordon och det saknas också behov av uppgift om gränspassage. Om informa- tionen från kontrollsystemet ska användas även för andra ändamål krävs därför att systemet utformas utifrån detta vad gäller vilka for- don som fotograferas och hur länge uppgifterna sparas. Det kan då ifrågasättas om det är informationen från kontrollsystemet som an-

177

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

vänds eller om det rör sig om information som inhämtas via samma kontrollsystem men utan samband med den avståndsbaserade skatten, dvs. ett tekniskt kontrollsystem som används för flera olika ändamål. Utredningens analys utgår från den information som skulle kunna inhämtas genom det tekniska kontrollsystemet.

Om kontrollsystemet registrerar samtliga tunga fordons passager är det genom denna information möjligt att få information om hur många dagar ett utländskt fordon befinner sig i landet. I och med detta bör informationen kunna agera som en varningsklocka avse- ende överträdelser av cabotageregelverket. Informationens fullstän- dighet och omfattning beror på kontrollsystemets omfattning, närmare bestämt hur stort antal kontrollstationer som finns i landet, vilket kan vara beroende på hur omfattande det beskattade vägnätet är. För att den information som kan erhållas från kontrollsystemet ska kunna ge en indikation på överträdelse av cabotageregelverket bör kontrollstationerna placeras åtminstone vid de viktigaste gräns- passagerna för godstransporter in och ut ur landet. Eftersom gods- förordningens bestämmelser om cabotagetransporter också gäller för yrkesmässiga vägtransporter som utgör en del av en kombinerad transport och som uteslutande utförs i Sverige kommer information om att en utländsk lastbil befunnit sig i Sverige i mer än sju dagar utgöra en tydlig indikation på överträdelser av cabotageregelverket.

Det går emellertid inte att utifrån informationen från kontroll- systemet få uppgift om hur många cabotagetransporter som utförts. Det är inte heller möjligt att via systemen se fraktsedlar, lastning och lossning, vilket behövs för att kunna avgöra om det rör sig om en cabotagetransport. Informationen kan därför inte användas för att automatiskt upptäcka överträdelser av cabotageregelverket. Det kom- mer fortfarande att behöva utföras kontroller vid vägkant för att kon- trollera bl.a. fraktsedlar och för att utreda om en överträdelse skett, men informationen bör kunna användas i bevishänseende. När det gäller cabotage beslutar Polismyndigheten om förskott och sedan är det Transportstyrelsen som ansvarar för den fortsatta handlägg- ningen av ärendet om sanktionsavgift.35 För att informationen från kontrollsystemet ska kunna användas som bevis krävs därför att

35Regleringen kring sanktionsavgift och förskott återfinns i förordningen om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Att sanktionsavgift ska utgå vid överträdelser av bestämmelserna om cabotagetransporter framgår av 5 a §. Av

7a § framgår att frågor om påförande av sanktionsavgift prövas av Transportstyrelsen och i

7c § regleras beslut om förskott.

178

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

informationen sparas så länge som ett ärende om sanktionsavgift för överträdelse av cabotageregelverket är öppet och under utredning, vilket enligt uppgift från Transportstyrelsen innebär minst sex månader.

Informationen kan användas för att rikta in kontrollerna vid väg- sidan på de fordon som är misstänkta. Eftersom de begränsningar som finns för cabotagetransporter även gäller för nationella väg- transporter som utgör första eller sista ledet i en internationell kombi- transport skulle systemet även kunna användas som en indikation till kontroll av sådana transporter.

Personuppgifter som behandlas i kontrollsystemet kan enligt utredningens mening inte anses vara uppgifter som behandlas i enlig- het med EETS-direktivet eftersom EETS-direktivet berör det elek- troniska vägtullssystemet och inte kan anses omfatta även kontroll- systemet. Det bör därför inte finnas något hinder att använda uppgifter från kontrollsystemet, såsom fotografier från ANPR-kamerorna, för andra ändamål än de som anges i artikel 27 i direktivet.

När det gäller kör- och vilotider är det enligt utredningens bedöm- ning inte möjligt att använda den information som skulle kunna erhållas genom kontrollsystemet. Detta eftersom, såsom ovan kon- staterats, kör- och vilotidsreglerna är kopplade till den enskilde föraren medan den information som fås genom det nya systemet är kopplad till fordonet (och fordonets ägare). För att kunna använda informa- tionen i syfte att öka kontrollen av kör- och vilotidsregleringen behöver den därmed kompletteras med uppgifter om vem som är förare. Som utgångspunkt innehåller inte bilderna från kamerorna i kontrollsystemet fotografier på personen eller personerna i fordonet. Detta eftersom det inte finns något behov av att veta förarens identi- tet för att kunna kontrollera regelefterlevnaden när det gäller det nya systemet för uttag av skatt.

179

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

8.5.2Möjligheterna att inhämta ytterligare information genom kontrollsystemet och bygga ut det tekniska kontrollsystemet

Bör kamerorna även fotografera förarna?

Utredningen har i avsnitt 8.5.1 ovan konstaterat att informationen som kan inhämtas från kontrollsystemet inte innehåller uppgifter om vem som är förare och att bilderna från kontrollsystemets kameror inte innehåller fotografier på personerna i fordonet. Frågan är då om det är möjligt att kamerorna i kontrollsystemet även fotograferar förarna i fordonet i syfte att öka kontrollen av efterlevnaden av kör- och vilotidsreglerna. Därigenom skulle information kunna erhållas avseende vem som har framfört fordonet vid en given tidpunkt (pas- sagen av kontrollstationen) vilket skulle kunna vara ett stöd vid vissa delar av kör- och vilotidskontrollen. Det skulle t.ex. kunna handla om att föraren kör med en annan persons förarkort eller utan ett förarkort isatt i färdskrivaren.

Om kamerorna på kontrollstationerna skulle ta bilder som inklu- derar föraren krävs emellertid användning av ansiktsigenkännings- teknik för att kunna identifiera den enskilde föraren. Detta skulle i så fall göras endast i syfte att kontrollera t.ex. att färdskrivardata är korrekt eftersom förarens identitet inte är nödvändig information i kontrollen av det nya miljöstyrande systemet.

Dataskyddsförordningen innehåller ett principiellt förbud mot att behandla vissa särskilda kategorier av personuppgifter, s.k. käns- liga personuppgifter (artikel 9.1). Förbudet omfattar bl.a. biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person. Detta förbud kompletteras av ett antal undantag som gör det möjligt att behandla sådana personuppgifter i vissa fall. Ett sådant undantag är om behand- lingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, på grund- val av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, vilken ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestäm- melser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den regi- strerades grundläggande rättigheter och intressen (artikel 9.2 g). Biometriska uppgifter definieras som personuppgifter som erhållits genom en särskild teknisk behandling som rör en persons fysiska, fysiologiska eller beteendemässiga kännetecken och som möjliggör eller bekräftar identifieringen av denna fysiska person, såsom ansikts-

180

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

bilder eller fingeravtrycksuppgifter (artikel 4.14 dataskyddsförord- ningen). I skäl 51 i dataskyddsförordningen anges bl.a. att behandling av foton inte systematiskt bör anses utgöra behandling av känsliga personuppgifter eftersom foton endast definieras som biometriska uppgifter när de behandlas med särskild teknik som möjliggör identi- fiering eller autentisering av en fysisk person. Regeringen har i tidigare lagstiftningsärenden bedömt att fotografier och filmer som inte bear- betas tekniskt i syfte att åstadkomma identifiering faller utanför defi- nitionen av biometriska uppgifter. Om de däremot bearbetas i exem- pelvis ett ansiktsigenkänningsprogram så att det går att identifiera personer på bilden eller filmen omfattas de av definitionen (prop. 2017/18:232 s. 86 och prop. 2017/18:254 s. 33 f.).

Utan att i nuläget gå in på en närmare analys av frågan om be- handlingen av biometriska uppgifter för att öka kontrollen av kör- och vilotidsreglerna skulle kunna omfattas av undantagsbestämmel- sen i artikel 9.2g kan det enligt utredningens preliminära bedömning ifrågasättas om det kan anses vara proportionerligt att använda an- siktsigenkänningsteknik och behandla biometriska uppgifter för det aktuella syftet. När det gäller hastighetsöverträdelser använder polisen sig av fotografier från trafiksäkerhetskameror som jämförs med kör- korts- eller passfotografier. Detta görs dock genom manuell bearbet- ning.36 Därtill kommer att en förutsättning för att kunna identifiera förare utifrån de foton som tas vid kontrollstationerna är att det finns tillgång till körkortsfoton som fotografierna från kontrollstationen kan jämföras med. Tillgång till körkortsfoton utgör inga problem när det gäller svenska förare. För utländska förare blir saken en annan. När det gäller EU och EES-området finns det ett nätverk för informationsutbyte som möjliggör att uppgifter om körkort utfärdade inom EU enkelt kan utbytas mellan medlemsstaterna. RESPER (RESeau PERmit de conduire) är det telematiska system som används för utbytet av körkortsinformation mellan medlemsstaterna. Genom RESPER finns dock inte tillgång till körkortsfotografier från andra EU-länder.37 När det gäller förare från länder utanför EU och EES- området saknas helt tillgång till handlingar genom något system.

Utredningen anser att möjligheterna att kontrollera kör- och vilotiderna genom att identifiera förarna i lastbilarna utifrån foto- grafier från kontrollsystemet varken är praktiskt möjligt att genom-

36Polismyndigheten (2021).

37Justitiedepartementet (2021) s. 7.

181

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

föra och, utifrån en preliminär bedömning, inte heller lämpligt och genomförbart utifrån bestämmelserna i dataskyddsförordningen.

Bör det tekniska kontrollsystemet byggas ut för att även läsa av smarta färdskrivare?

Frågan är om en viss förbättrad kontroll av regelverken avseende godstransporter på väg skulle kunna uppnås genom att kontroll- stationerna utformas så att de även kan läsa av de smarta färdskrivarna.

Färdskrivarförordningen tillåter att vissa uppgifter i färdskriva- ren får fjärravläsas och därmed utbytas vid kommunikation mellan färdskrivaren och kontrollmyndighetens utrustning. De uppgifter som utbyts vid kommunikationen ska vara begränsade till vad som krävs för genomförandet av riktade vägkontroller av fordon med potentiellt manipulerade färdskrivare eller färdskrivare som miss- brukas. Sådana uppgifter ska hänföra sig till följande händelser eller uppgifter som registrerats av färdskrivaren: senaste försöket till säker- hetsöverträdelse, det längsta avbrottet av strömtillförseln, sensorfel, fel i rörelsedata, konflikt i fordonets rörelsedata, körning utan giltigt kort, isättning av kort under körning, data om tidsinställning, kali- breringsuppgifter inbegripet tidpunkter för de två senaste kalibrering- arna, fordonets registreringsnummer, den hastighet som registrerats av färdskrivaren, överskridande av den maximala körtiden (artikel 9.4 färdskrivarförordningen). Genom en sådan avläsning skulle man kunna förbättra kontrollen när det gäller manipulerade färdskrivare men även kör- och vilotiderna. Reglerna kring fjärravläsning av färd- skrivare och kontroll är dock strikta och innehåller en del begräns- ningar (artikel 9 i färdskrivarförordningen). Fjärravläsningen får t.ex. under inga omständigheter leda till automatiska böter eller sanktioner för föraren eller transportföretaget. Den behöriga kontrollmyndig- heten får däremot på grundval av de uppgifter som utbyts besluta att kontrollera fordonet och färdskrivaren.

182

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

Senast i slutet av augusti 2024 ska medlemsstaterna i lämplig om- fattning förse sina kontrollmyndigheter med sådan utrustning för fjärravläst tidig upptäckt som anges i färdskrivarförordningen (arti- kel 9.2).38 Av bilaga IC tillägg 14 i kommissionens genomförandeför- ordning (EU) 2016/799 av den 18 mars 2016 om genomförande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 165/2014 när det gäller krav för konstruktion, provning, installation, drift och repara- tion av färdskrivare och deras komponenter framgår att fjärravläs- ningen kan ske antingen från vägkant eller genom fordonsbaserad avläsning. I det ena fallet finns kontrolltjänstemän vid vägkant och använder en handriktad fjärravläsare eller fjärravläsare som är tillfälligt uppsatt och riktad vid vägkanten. I det andra fallet finns kontroll- tjänstemän i ett fordon i rörelse och använder antingen en handhållen, flyttbar fjärravläsare från sitt fordon eller en fjärravläsare som är monterad i eller på fordonet och som är riktad från fordonet. Det kan därför inte anses möjligt att utrusta kontrollstationerna med utrustning för fjärravläst tidig upptäckt.

Polismän och bilinspektörer kommer dock senast under hösten 2024 i lämplig omfattning att utrustas med utrustning för fjärravläs- ning av färdskrivaren.39 Detta bör förbättra möjligheterna att genom- föra riktade vägkontroller för att upptäcka potentiellt manipulerade färdskrivare eller färdskrivare som missbrukas.

8.6Förbättrade möjligheter till kontroll – sammanfattande bedömning och analys av möjliga alternativ

Bedömning: Uppgifterna om gränspassager från systemet för uttag av skatt bör användas i syfte att förbättra möjligheterna att göra urval till kontroll av cabotageregelverket och vägdelen av kombinerade transporter.

38Treårsfristen i artikel 9.2 utgår från ikraftträdandet av kommissionens genomförande- förordning (EU) 2021/1228 av den 16 juli 2021 om ändring av genomförandeförordning (EU) 2016/799 vad gäller krav för konstruktion, provning, installation, drift och reparation av smarta färdskrivare och deras komponenter. Denna förordning trädde i kraft den tjugonde dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning, vilket skedde den 30 juli 2021.

39Jfr Infrastrukturdepartementet (2021c) s. 217.

183

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

8.6.1Inledning

Utredningen har ovan gjort bedömningen att såväl informationen från systemet för uttag av skatt som information som kan erhållas från kontrollsystemet skulle kunna användas för förbättrad kontroll av regelverket kring cabotagetransporter och även vägdelen av kom- binerade transporter. Vid en analys av vilket alternativ som är lämp- ligast att använda, informationen från systemet för uttag av skatt eller från kontrollsystemet, måste hänsyn tas till i vilken utsträck- ning de möjliga lösningarna utgör ett intrång i den personliga integri- teten. Vidare måste beaktas vilka för- och nackdelar de olika alterna- tiven innebär.

8.6.2Personlig integritet och förbättrade möjligheter till kontroll

Om informationen från något av systemen ska användas för kontroll av cabotagereglerna får detta inte innebära ett större intrång i trafi- kanternas personliga integritet än vad som är nödvändigt. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen ska var och en gentemot det allmänna vara skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Uttrycket ”enskildes personliga förhållanden” har samma innebörd som i tryck- frihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (prop. 2009/10:80 s. 177 och s. 250). Med begreppet ”enskilda” avses fysiska personer och privaträttsliga juridiska personer. Juridiska per- soner har inte några ”personliga förhållanden” utan omfattas bara av sekretess till skydd för ekonomiska förhållanden (prop. 2008/09:150 s. 349 och prop. 1979/80:2 del A s. 84 och 190). Som exempel på åtgärder som kan innebära övervakning anges i förarbetena (prop. 2009/10:80 s. 178 ff.) bl.a. trafikövervakning för att ta ut trängselskatt.

Skyddet mot intrång får begränsas i lag men endast för att till- godose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem (2 kap. 20 och 21 §§ regerings- formen). För den som inte är svensk medborgare får skyddet mot intrång begränsas genom lag utan att de förutsättningar som anges i

184

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

2 kap. 21 § regeringsformen är uppfyllda (2 kap. 25 § regeringsfor- men).

I förarbetena till bestämmelsen i 2 kap. 6 § regeringsformen (prop. 2009/10:80 s. 185) anges att det är förenat med svårigheter att peka ut vilka specifika företeelser som är av sådant slag att de innebär ett betydande intrång i integriteten. Vad som utgör ett betydande integritetsintrång måste bedömas utifrån de samhällsvärderingar som råder vid varje givet tillfälle. Dessa kan påverkas av en rad omständig- heter, inte minst av den fortsatta tekniska utvecklingen men även av andra förhållanden i vår omvärld. Vidare anges (s. 250) att vid be- dömning av vilka åtgärder som kan anses utgöra ett ”betydande intrång” ska både åtgärdens omfattning och arten av det intrång åtgär- den innebär beaktas. Även åtgärdens ändamål och andra omständig- heter kan ha betydelse vid bedömningen. Bestämmelsen omfattar endast sådana intrång som på grund av åtgärdens intensitet eller om- fattning eller av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra omständigheter innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär (prop. 2009/10:80 s. 250).

Den personliga integriteten skyddas också enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Enligt artikel 8 har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Denna rättighet får inte inskränkas av det allmänna annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till vissa närmare angivna ända- mål. Av 2 kap. 19 § regeringsformen framgår att lag eller annan före- skrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.

Systemet för uttag av skatt innebär att ombordenheten kontinu- erligt registrerar var ett tungt fordon befunnit sig vid en viss tidpunkt. Därigenom skulle det kunna vara möjligt för avgiftsupptagaren att följa fordonens förflyttningar i landet, dock inte i realtid. Detta beror dock på hur systemet utformas och vilken information som vidarebefordras till avgiftsupptagaren. I exempelvis det föreslagna nederländska systemet hanteras informationen om fordonens posi- tion och förflyttningar i princip enbart av betalningsförmedlaren.

I vissa fall krävs det emellertid att avgiftsupptagaren tar del av vissa sådana uppgifter, såsom för stickprovskontroller för att kon- trollera att betalningsförmedlaren beräknat vägtullen korrekt och

185

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

vid misstänkt överträdelse.40 I propositionen Genomförande av direk- tivet om elektroniska vägtullssystem (prop. 2021/22:118) föreslås för- fattningsändringar som genomför EETS-direktivet. Enligt den i propositionen föreslagna 7 § 8 i lagen (2013:1164) om elektroniska vägtullssystem ska en EETS-betalningsförmedlare ge en avgiftsupp- tagare den information som behövs för att kunna beräkna och ta ut en vägtull eller för att kontrollera EETS-betalningsförmedlarens be- räkning av den vägtull som tas ut av en EETS-väganvändare. I kom- missionens genomförandeförordning (EU) 2020/204 av den 28 no- vember 2019 om detaljerade skyldigheter för leverantörer av väg- tulltjänster i Europeiska systemet för elektroniska vägtulltjänster (EETS), minimiinnehåll i EETS-områdesdeklarationen, elektroniska gränssnitt och krav för driftskompatibilitetskomponenter, och om upphävande av beslut 2009/750/EG artikel 2.4 anges att om inte annat avtalats ska EETS-leverantören förse avgiftsupptagaren med följande information, som krävs för att tillämpa vägtullen på EETS- användarnas fordon, eller för att göra det möjligt för avgiftsupp- tagaren att kontrollera beräkningen av den vägtull som EETS-leve- rantören tillämpar på EETS-användarnas fordon:

a)Numret på registreringsskylten på EETS-användarens fordon, inklusive nationalitetsmärkets landsbeteckning.

b)En identifieringskod för EETS-användarens konto.

c)En identifieringskod för fordonsutrustningen, om denna används i ett EETS-område.

d)De parametrar för klassificering av fordon som krävs för att fastställa tillämplig taxa.

Informationen från systemet för uttag av skatt (som lämnas enligt artikel 5.7 i EETS-direktivet) innehåller emellertid inga uppgifter om fordonets ägare (som i många fall är en juridisk person) och inte heller någon information som kan härledas till fordonets förare. Samtidigt anses registreringsnummer och fordonsidentifieringsnum- mer utgöra personuppgifter om fordonets ägare är en fysisk person. När det gäller svenskregistrerade fordon innehåller vägtrafikregistret uppgift om ägare. Det är emellertid endast utländska företag som kan begå överträdelser av cabotagebestämmelserna i Sverige. För

40Tweede Kamer der Staten-Generaal. (2021b) s. 49.

186

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

utländska fordon saknas i regel information om ägare. Det är därför inte alltid möjligt att koppla registreringsnumret till fordonsägaren. Detta innebär att avgiftsupptagaren genom informationen som regel inte kan kartlägga hur enskilda individer förflyttat sig. Däremot kan det finnas en risk att sådan kartläggning kan göras i de fall avgifts- upptagaren har tillgång till uppgift om fordonsägare (och denne är en fysisk person). I Nederländerna har bedömningen gjorts att det före- slagna vägtullssystemet innebär ett stort intrång i lastbilschauffö- rernas privatliv.41 Utredningen anser att användningen av informa- tionen från systemet för uttag av skatt möjligen skulle kunna utgöra ett betydande intrång i den personliga integriteten. Frågan är om detta integritetsintrång står i rimlig proportion till den nytta i form av ökade möjligheter till förbättrad kontroll av cabotagetransporter som behandlingen innebär.

I såväl det belgiska som det kommande nederländska systemet får vägtullsuppgifterna inte användas för andra ändamål än de ändamål som uppgifterna samlades in för. Det kan enligt utredningens mening inte vara proportionerligt att använda all information om tunga last- bilars position och rörelsemönster från systemet för uttag av skatt för att förbättra kontrollen av cabotagetransporterna. Frågan är dock om bedömningen blir en annan om endast vissa delar av denna infor- mation tillåts användas för förbättrad kontroll. I Tyskland har i maj 2021 beslutats om en lagändring som gör det möjligt att använda uppgifter från vägtullssystemet för att kontrollera misstänkta över- trädelser av cabotageregelverket.42 Det är dock inte alla uppgifter från vägtullssystemet som får användas utan endast uppgifter om fordonets registreringsnummer, plats och tidpunkt för betalning av vägtull och positionsdata för ombordenheten avseende det första vägsegmentet efter att fordonet körde in i landet och för det sista segmentet innan fordonet lämnade landet för att bestämma plats och tidpunkt för gränspassager avseende fordon som är registrerade i en medlemsstat i EU eller i EES. Användningen av vägtullsuppgifter för detta ändamål är dock begränsad i tiden och gäller endast t.o.m. den

31december 2025. Detta eftersom det bedöms att alla fordon i inter- nationell trafik därefter kommer att vara utrustade med smart färd- skrivare version 2 som automatiskt registrerar gränspassager, vilket

41Autoriteit persoonsgegevens (2019) s. 2 och 4.

42Zweites Gesetz zur Änderung mautrechtlicher Vorschriften hinsichtlich der Einführung des europäischen elektronischen Mautdienstes vom 08. Juni 2021, BGBl 2021, 1603, Artikel 2.

187

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

innebär att användningen av vägtullsuppgifterna inte längre behöver användas i kontrollsyfte. Det förtjänar dock att nämnas att den tyska dataskyddsmyndigheten har kritiserat lagändringen och betraktat den som ett trendbrott jämfört med tidigare då uppgifterna var strikt öronmärkta för vägtullssystemet. Användningen av vägtullsupp- gifterna på detta sätt har enligt den tyska dataskyddsmyndigheten inte längre något att göra med det ursprungliga syftet för vilket det samlades in.43

Om endast begränsade uppgifter från systemet för uttag av skatt används i syfte att förbättra kontrollen av cabotagetransporter bör enligt utredningens mening integritetsintrånget stå i rimlig propor- tion till den nytta de ökade möjligheterna till kontroll skulle inne- bära. Uppgifterna kan begränsas på liknande sätt som i Tyskland och ha till syfte att utvisa tid och plats för utländska fordons gränspas- sager. Beroende på hur systemet utformas och vilken information som avgiftsupptagaren får del av kan dessa uppgifter behöva inhäm- tas från betalningsförmedlaren enbart i syfte att möjliggöra förbättrad kontroll av cabotagetransporter. Detta eftersom uppgifter om ut- ländska fordons gränspassager inte behövs för att beräkna eller fatta beslut om avståndsbaserad skatt.

Kontrollsystemet innebär att alla tunga lastbilar (över 3,5 ton) som passerar en kontrollstation kommer att fotograferas och sam- tidigt kommer fordonets ombordenhet att läsas av. För att informa- tionen från kontrollsystemet ska kunna användas i syfte att förbättra kontrollen av cabotagetransporter förutsätter detta, vilket ovan nämnts, dock att uppgifterna om passagerna sparas även ifall då någon överträdelse av regelverket kring den avståndsbaserade skatten inte misstänks. Det kan ifrågasättas om det är proportionerligt att samla in och lagra uppgifter om samtliga tunga fordons passage av kon- trollstation i syfte att kontrollera eventuella framtida överträdelser av cabotageregelverket. Samtidigt är det inte fråga om att följa for- donens förflyttningar, varken i realtid eller i efterhand. Genom att det registreras var ett tungt fordon befunnit sig vid en viss tidpunkt (passagen av kontrollstationen) skulle det genom kontrollsystemet, till skillnad från informationen från systemet för uttag av skatt, endast gå att få viss information om hur ett tungt fordon punktvis förflyttat

43BfDI (2021), jfr prop. 2018/19:33 s. 109 där följande anges: Ändamålet med behandlingen av personuppgifter måste bestämmas redan när personuppgifterna samlas in och ett ändamål kan inte utan vidare läggas till i efterhand.

188

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

sig i landet. Kontrollerna är emellertid inriktade på fordonet och dess ägare (som i många fall är en juridisk person) och inte på förarna av fordonet, vilket innebär att det inte rör sig om en kartläggning av hur enskilda individer (punktvis) förflyttat sig. I vissa fall kan dock föraren och fordonets ägare vara en och samma person, t.ex. i fråga om enmansåkerier som bedrivs som enskild näringsverksamhet.

Vid bedömningen av risken för intrång i den personliga integri- teten bör, avseende båda systemen, beaktas att det är fråga om yrkes- chaufförer, vilket medför att uppgifterna om deras förflyttningar bör vara mindre känsliga än om det hade rört sig om privatpersoner.44 Lastbilsförare är också vana att få sitt körbeteende registrerat via färd- skrivaren. Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att varken användningen av begränsade delar av informationen från sy- stemet för uttag av skatt eller informationen som kan erhållas från kontrollsystemet, för att kontrollera andra regelverk avseende yrkes- trafik på väg, innebär ett större intrång i trafikanternas personliga integritet än vad som är nödvändigt.

I artikel 5 i dataskyddsförordningen finns ett antal grundläggande principer som gäller vid all personuppgiftsbehandling. Bland dessa principer kan nämnas principen om ändamålsbegränsning som anger att personuppgifter ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare ska behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Vidare ska uppgifterna enligt principen om uppgiftsminimering vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas.

En fråga som uppkommit i diskussionerna kring att använda ett avståndsbaserat system och den inkomna informationen även för kontroll av andra regelverk på yrkestrafikområdet är om det är möj- ligt att behandla personuppgifter för flera olika ändamål. Utred- ningen kan inte se att det finns något hinder mot detta förutsatt att samtliga ändamål uppfyller kraven i dataskyddsförordningens arti- kel 6 om laglig behandling av personuppgifter och att bl.a. ovan nämnda principer beaktas. Det finns inga bestämmelser i eurovinjett- direktivet som reglerar hur uppgifter i ett vägtullssystem får användas och utredningen har redan analyserat personuppgiftsbehandlingen i förhållande till artikeln om dataskydd i EETS-direktivet.

Om informationen från systemet för uttag av skatt eller kontroll- systemet för avståndsbaserad skatt ska kunna användas även för

44Jfr Europeiska kommissionen (2014) s. 64 och 70.

189

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

kontroll av exempelvis cabotage bör detta framgå i den kommande regleringen så att den blir tydlig och personuppgiftsbehandlingen kan förutses. Om så inte sker och ändamålet med personuppgifts- behandlingen i den kommande regleringen begränsas till exempelvis uttag, verkställighet och kontroll av det nya systemet kan infor- mationen användas för andra ändamål endast i undantagsfall (arti- kel 5.1b och 6.4 dataskyddsförordningen).

8.6.3För- och nackdelar med användningen av informationen från systemet för uttag av skatt respektive kontrollsystemet

Frågan är då vilka för- och nackdelar som finns med att använda informationen från skattesystemet respektive från kontrollsystemet.

Uppgifterna som kommer in från ombordenheten kan ge infor- mation om de platser fordonet passerat och om gränspassager. Till skillnad från informationen från kontrollsystemet bör informa- tionen från skattesystemet vara mer tillförlitlig. Detta eftersom in- formationen från kontrollsystemet förutsätter att fordon passerar de kontrollstationer som kommer att placeras bl.a. vid Sveriges gränser, men som inte kommer att täcka varje gränsövergång. Såvitt utred- ningen erfar är det inte möjligt att placera kontrollstationerna precis vid gränsen eftersom Sverige inte kan ställa krav på att ett utländskt fordon ska vara utrustat med en ombordenhet redan vid gränsen. Uppgifterna om gränspassage som skulle kunna fås från kontroll- systemet kommer därför inte att vara fullständiga. Det kan därför finnas en möjlighet att köra in och ut ur landet utan att fotograferas vid en kontrollstation och en förare skulle kunna hävda att denne åkt ut ur landet vid en gränspassage utan kontrollstation. Risken för detta beror på var i Sverige fordonet rört sig och var kontrollstationerna kommer att placeras.

Uppgifter från systemet för uttag av skatt (ombordenheten) om gränspassager och var i landet ett fordon befunnit sig innebär inte att man får tillgång till uppgift om innehavare för de fordon som berörs. I det hänseendet är dock situationen densamma för uppgifter som inhämtas genom kontrollsystemet. Samtidigt kan lämpligheten i att använda information från ett system som införs för att ta ut skatt av såväl svenska som utländska fordon till att även kontrollera att dessa fordon uppfyller andra regelverk på yrkestrafikområdet

190

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

ifrågasättas. Detta eftersom det kan medföra att tilliten till skatte- systemet urholkas och en risk för minskat förtroende för berörda myndigheter om transportföretagen upplever att uppgifter om dem som inhämtas i syfte att ta ut skatt även används för att övervaka fordons rörelsemönster och kontrollera deras allmänna regelefter- levnad (övervakningssystem, ”big brother”). Detta skulle tala för att använda informationen från kontrollsystemet. Samtidigt skulle tro- ligen antalet kontrollstationer i landet behöva vara fler om informa- tionen från kontrollsystemet även ska användas för kontroll av cabo- tagetransporter jämfört med om kontrollsystemet endast ska användas för kontroll av ett nytt avståndsbaserat system för uttag av skatt. Detta eftersom kontrollstationerna då måste täcka de viktigaste gränspas- sagerna där tunga fordon kör in och ut ur Sverige. Därigenom kan alternativet att använda informationen från kontrollsystemet tro- ligen bli något mer kostsamt än att använda informationen från systemet för uttag av skatt.

Oavsett vilken informationen som ska användas för kontroll av andra regelverk, men särskilt när det gäller informationen från skatte- systemet, är det av vikt att regleringen är tydlig och att åkerierna och förarna kan förutse på vilket sätt uppgifterna kan komma att an- vändas. Om informationen från uttag av skatt ska användas är det ur integritetssynpunkt nödvändigt att begränsa vilka uppgifter som får användas på det sätt som gjorts i den tyska regleringen. Detta för att undvika en kartläggning av enskildas rörelsemönster och för att se till att intrånget i den personliga integriteten inte blir för stort i för- hållande till nyttan av en förbättrad kontroll av cabotageregelverket.

8.6.4Slutsatser

Utredningen har ovan redogjort för de risker ur integritetssynpunkt samt de för- och nackdelar användningen av informationen från systemet för uttag av skatt respektive kontrollsystemet kan medföra. Utredningen har att ta ställning till vilken information som bör an- vändas för att uppnå det eftersträvade syftet – dvs. förbättrade möj- ligheter till kontroll av cabotagetransporter – men som samtidigt minimerar risken för intrång i den personliga integriteten.

Enligt utredningens mening bör informationen från skattesyste- met användas eftersom denna är tillförlitlig och mer heltäckande.

191

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

Samtidigt måste beaktas att en sådan användning i exempelvis Belgien och Nederländerna inte bedömts vara aktuell. Om endast uppgifterna om tid och plats för fordonens gränspassage samt regi- streringsnummer eller fordonsidentifieringsnummer tillåts användas i kontrollsyfte bör det intrång i den personliga integriteten som an- vändningen medför uppvägas av de positiva effekter som kan uppnås genom ökade möjligheter att upptäcka olaga cabotagetransporter, vilket i sin tur kan bidra till att skapa ordning och reda på vägarna och mer rättvisa konkurrensvillkor. En sådan användning av upp- gifterna från systemet för uttag av skatt utgör enligt utredningens mening därmed ett proportionerligt ingrepp i den enskildes person- liga integritet. Dessutom skulle en användning av samtliga uppgifter från systemet för uttag av skatt enligt utredningens mening inte inne- bära att möjligheterna till förbättrad kontroll av cabotagetransporter skulle öka nämnvärt jämfört med om endast ovan angiven begränsad information används.

Det måste dock göras en bedömning av hur stora effektivitets- vinster som detta skulle kunna medföra. De flesta fordon i interna- tionell trafik kommer om några år att vara utrustade med de nya smarta färdskrivarna (smarta färdskrivare version 2), som automatiskt registrerar gränspassager. Den information om gränspassager som ska registreras och lagras i färdskrivaren är information om det land som fordonet lämnar, det land som fordonet anländer till samt den posi- tion där fordonet passerar gränsen. Vidare ska bl.a. datum och tid- punkt registreras tillsammans med länder och position.45 Därigenom kommer det i färdskrivarna finnas uppgifter bl.a. om när och var for- don passerar gränsen.

De nya reglerna om färdskrivare som införs genom mobilitets- paketet innebär också att det ska registreras varje gång fordonet utför lastnings- eller lossningsoperationer (artikel 8.1 jämförd med artikel 5 i färdskrivarförordningen). Förändringen bör innebära att det blir lättare att kontrollera antalet cabotagetransporter som ut- förs.46 Det kan därför ifrågasättas om det integritetsintrång som användningen av uppgifterna från systemet för uttag av skatt kom-

45Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2021/1228 av den 16 juli 2021 om ändring av genomförandeförordning (EU) 2016/799 vad gäller krav för konstruktion, provning, in- stallation, drift och reparation av smarta färdskrivare och deras komponenter, punkt 14 h.

46Uppgifter från färdskrivaren får användas i syfte att kontrollera efterlevnaden av gods- förordningen, se artikel 2.1 och 2.4 i förordning (EU) 2020/1055. Enligt skäl 23 till den för- ordningen bör vägkontroller utgå från transporthandlingar och, om sådana är tillgängliga, färdskrivardata.

192

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

mer att innebära kan anses vara proportionerligt efter den tidpunkt de smarta färdskrivarna version 2 har införts fullt ut. I Tyskland har, som redogjorts för ovan, användningen av vägtullsuppgifterna i kon- trollsyfte begränsats i tiden just med anledning av införandet av smarta färdskrivare version 2.

Det bör i detta sammanhang framhållas att färdskrivarförord- ningen inte tillåter att dessa uppgifter om gränspassage och last- nings- eller lossningsoperationer överförs till kontrollmyndigheterna via fjärravläsning. De uppgifter som får fjärravläsas och som därmed utbyts vid kommunikation mellan färdskrivaren och kontrollmyndig- hetens utrustning ska vara begränsade till vad som krävs för genom- förandet av riktade vägkontroller av fordon med potentiellt manipu- lerade färdskrivare eller färdskrivare som missbrukas. Det rör sig bl.a. om senaste försöket till säkerhetsöverträdelse, sensorfel och kör- ning utan giltigt kort (artikel 9.4 färdskrivarförordningen).47 Det kan enligt utredningens bedömning därför vara mer effektivt att använda uppgifterna om gränspassage från systemet för uttag av skatt i syfte att förbättra möjligheterna att göra urval till kontroll av cabotage- regelverket än att använda kontroller av information från smarta färdskrivare, som inte kan överföras via fjärravläsning. Sverige är också en av de medlemsstater inom EU som har förhållandevis stor andel cabotagetransporter48, även om dessa transporter utgör en förhåll- andevis liten del av de totala lastbilstransporterna i Sverige49.

47Artikel 9.4 listar följande uppgifter: senaste försöket till säkerhetsöverträdelse, det längsta avbrottet av strömtillförseln, sensorfel, fel i rörelsedata, konflikt i fordonets rörelsedata, kör- ning utan giltigt kort, isättning av kort under körning, data om tidsinställning, kalibrer- ingsuppgifter inbegripet tidpunkter för de två senaste kalibreringarna, fordonets registrer- ingsnummer, den hastighet som registrerats av färdskrivaren, överskridande av den maximala körtiden.

48Eurostat (2021a).

49Trafikanalys (2018b) s. 15.

193

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

8.7Anpassning av teknik och administration till bestämmelser om skydd för personlig integritet samt offentlighet och sekretess

8.7.1Inledning

Av kommittédirektiven framgår att för att skapa bästa förutsätt- ningar att uppnå det eftersträvade syftet att bidra till förbättrad kontroll av andra regelverk på yrkestrafikområdet, är det viktigt att funktion och administration av det tekniska kontrollsystemet och systemet för uttag av skatt redan från början utformas med utgångs- punkt även i de behov som sådan kontroll medför. Det finns därför anledning att i ett tidigt skede utreda hur teknik och administration bäst anpassas till gällande svensk och EU-rättslig lagstiftning, såsom bestämmelser om skyddet av den personliga integriteten samt offent- lighet och sekretess. Vidare bör analyseras vilka ändringar i gällande lagstiftning som skulle kunna göras för att, ur ett juridiskt perspektiv, underlätta de möjligheter till kontroll av andra regelverk på yrkes- trafikområdet som skapas genom de nya tekniska systemen och in- formationen som kommer in genom dessa.

Utredningen har ovan i viss mån berört dessa frågeställningar, men har inte analyserat vilka regeländringar som skulle kunna bli aktuella. I detta avsnitt kommer utredningen att närmare analysera ut- formningen av teknik och administration utifrån bl.a. bestämmelser om offentlighet och sekretess och skyddet av den personliga integri- teten och vilka ändringar eller tillägg i gällande författningar som kan bli aktuella.

Eftersom utredningens uppdrag avseende det nya miljöstyrande systemet är begränsat och inskränker sig till vissa frågeställningar rör- ande ett nytt avståndsbaserat system är det inte möjligt att fullt ut analysera vilka ändringar och tillägg i gällande författningar som kan bli aktuella. När den slutliga utformningen av ett nytt svenskt av- ståndsbaserat system ska avgöras kommer sannolikt både Neder- länderna och Danmark att ha kommit långt i arbetet med att införa nya avståndsbaserade system. De överväganden och bedömningar som har gjorts i dessa länder kan vara värdefulla i arbetet med det nya avståndsbaserade systemet. Dessutom går den tekniska utveck- lingen på området snabbt framåt och det är av yttersta vikt att vid utformningen av det nya avståndsbaserade systemet beakta den kun-

194

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

skap som t.ex. leverantörer av vägtullssystem besitter avseende tek- niken avseende såväl skatteuttag som kontroll i sådana system. Detta bl.a. eftersom utformningen av vissa delar av systemet, såsom diffe- rentieringen av skatten, behöver vara möjliga att genomföra tekniskt, men även för att kunna bedöma kostnaderna för det nya systemet. Såvitt utredningen erfar har t.ex. kostnaderna för hårdvaran, såsom ombordenheterna och kontrollsystemets kamerautrustning, sjunkit kraftigt de senaste åren.

8.7.2Utredningens överväganden rörande systemet för uttag av skatt

Bedömning: Kartpassningen och beräkningen av den avstånds- baserade skatten bör göras centralt hos avgiftsupptagaren, dvs. Transportstyrelsen.

Inledning

Av kommittédirektiven framgår att frågan om vilken teknisk och administrativ lösning som bör väljas för uttag av skatt inom det nya miljöstyrande systemet inte ingår i utredningens uppdrag. Vidare framgår att de analyser som ska genomföras inom ramen för utred- ningen bör utgå från att systemet för att ta ut skatten inom ett avståndsbaserat system bygger på ett elektroniskt avläsningsförfa- rande med satellitpositionering som teknisk lösning för skatteut- taget. En utgångspunkt enligt kommittédirektiven bör även vara att skatten tas ut med hjälp av en marknadsmodell där privata aktörer (tjänsteleverantörer) förser de skattskyldiga med godkänd fordons- utrustning och mäter väganvändningen samt vidarebefordrar vägan- vändningsinformationen till Transportstyrelsen som fattar beslut för Skatteverkets räkning. Utredningen analyserar nedan hur beräk- ningen av den avståndsbaserade skatten bör utformas bl.a. med hän- syn till integritetsaspekter men även ur kostnads-, effektivitets- och rättssäkerhetssynpunkt. Behandlingen av personuppgifter analyseras vidare i avsnitt 8.7.4.

195

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

En centraliserad tjänst för kartpassning och beräkning av den avståndsbaserade skatten

Det nya avståndsbaserade systemet för uttag av skatt kommer så- ledes baseras på att en satellitbaserad ombordenhet blir obligatorisk i alla tunga lastbilar och att denna enhet kontinuerligt registrerar fordonets position. Det rör sig således om användning av lokaliser- ingsteknik, som gör det möjligt att spåra fordonen, och i förläng- ningen förarna. Såväl Europeiska datatillsynsmannen som den s.k. artikel 29-gruppen har tidigare betonat att behandlingen av lokali- seringsuppgifter är en särskilt känslig fråga som berör centrala ting som friheten att kunna röra sig anonymt, där det krävs särskilda skyddsåtgärder för att förhindra att enskilda individer övervakas och att uppgifter används på felaktigt sätt.50 Lokaliseringsuppgifter har således ansetts utgöra en känslig fråga men uppgifterna utgör inte s.k. känsliga personuppgifter enligt dataskyddsförordningen.51

Systemet innebär att det kontinuerligt samlas in uppgifter om fordonens position och förflyttningar, vilket kan innebära en risk för kartläggning av enskildas rörelsemönster. Hur stor denna risk är beror på var/hos vem de olika delarna i processen för skatteuttag utförs. I ett elektroniskt vägtullssystem finns det, såsom framgår av avsnitt 3.3 tre huvudsakliga aktörer, avgiftsupptagaren (för Sveriges del kommer det vara Transportstyrelsen52), betalningsförmedlaren och väganvändaren (åkaren).53 Ombordenheten samlar in positions- och tidsdata. Utifrån de registrerade positionerna fastställs genom s.k. kartpassning (map-matching) var i vägnätet ett fordon befinner sig med hjälp av en digital karta över vägnätet. Därigenom omvandlas positionerna till en färdväg och det kan fastställas vilka vägsegment som använts och vilken taxa som är tillämplig. Utifrån dessa upp- gifter beräknas skattebeloppets storlek. Kartpassningen kan utföras

50Europeiska datatillsynsmannen (2010), punkt 45 och Article 29 Data Protection Working Party (2005).

51Artikel 9 i dataskyddsförordningen reglerar s.k. känsliga personuppgifter.

52Regeringen har i propositionen Genomförande av direktivet om elektroniska vägtullssystem föreslagit att Transportstyrelsen ska utses till avgiftsupptagare på allmän väg (prop. 2021/22:118 s. 34 och 35). I dagsläget är det Trafikverket som är avgiftsupptagare, 3 § första stycket förord- ningen (2014:59) om elektroniska vägtullssystem.

53Om det inte är fråga om det elektroniska europeiska systemet för den elektroniska vägtulls- tjänsten (EETS) kan det även finns tjänsteleverantörer som inte är betalningsförmedlare, jfr exempelvis de s.k. toll declaration operators (TDOs) i det ungerska vägtullssystemet HU-GO, som endast tillhandahåller ombordenheter som registrerar väganvändningen, se 4icom, Steer Davies Gleave (2015) s. 19 och 20.

196

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

antingen i fordonet, hos betalningsförmedlaren eller hos avgifts- upptagaren.

Här spelar ombordenhetens tekniska utformning roll. Generellt har man i vägtullssammanhang tagit upp två typer av omborden- heter; de som använder s.k. tjocka klienter och de som använder s.k. tunna klienter.

I ombordenheter som använder en s.k. tjock klient (nedan tjock ombordenhet) görs kartpassningen och beräkningen av skatten direkt i ombordenheten, vilket innebär att tids- och positionsdata stannar i fordonet. Detta har ansetts utgöra en fördel i integritetssynpunkt och därför har tjocka klienter förespråkats av International Working Group on Data Protection in Telecommunications i Report and Guidance on Road Pricing, den 13 mars 2009 (Sofia Memorandum).54 I yttrandet över det kommande vägtullssystemet för tunga lastbilar i Nederländerna förespråkar även den nederländska dataskyddsmyn- digheten användningen av en s.k. tjock ombordenhet.55 Det finns dock flera nackdelar med tjocka ombordenheter. Dessa omborden- heter använder en digital karta över vägnätet och när det beskattade vägnätet utökas eller taxorna ändras måste alla tjocka ombordenheter uppdateras innan de kan användas. Om en betalningsförmedlare er- bjuder sina tjänster i flera länder med en och samma ombordenhet måste enheten förses med digitala kartor över flera länder. Detta kan medföra problem eftersom alla ombordenheter i praktiken inte kan förväntas ha minneskapacitet att lagra alla kartor.

Om ombordenheten i stället använder en s.k. tunn klient (nedan tunn ombordenhet), samlar enheten in positions- och tidsdata och skickar sedan över datan till betalningsförmedlaren. Kartpassningen och beräkningen av den avståndsbaserade skatten kan därefter göras antingen i betalningsförmedlarens system eller centralt i avgiftsupp- tagarens system. Användningen av tunna ombordenheter ökar där- med risken för en kartläggning av lastbilarnas rörelsemönster, men innebär samtidigt att uppdateringen av taxor eller det beskattade väg- nätets storlek snabbt och enkelt kan göras antingen i betalningsför- medlarens eller avgiftsupptagarens system. Såvitt utredningen erfar är det främst tunna ombordenheter som används i befintliga elektro- niska vägtullssystem i Europa. I det föreslagna systemet i Neder-

54International Working Group on Data Protection in Telecommunications (2009) s. 5.

55Autoriteit Persoonsgegevens (2019) s. 3, se även Tweede Kamer der Staten-Generaal (2021b) s. 58.

197

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

länderna är det upp till betalningsförmedlaren var kartpassningen sker, dvs. i ombordenheten eller i betalningsförmedlarens ”back office”.56 Enligt utredningens mening bör även den svenska lagstift- ningen vara teknikneutral och inte reglera exakt teknisk utformning av ombordenheten.

Riskerna med systemet är olika stor beroende på om kartpass- ningen sker hos betalningsförmedlaren eller hos avgiftsupptagaren. För att kunna utföra sina uppgifter inom ramen för den avstånds- baserade skatten bör det räcka att avgiftsupptagaren erhåller upp- gifter om antal körda kilometer uppdelat på vägtyp och taxa. Ur integritetssynpunkt är det en fördel med om kartpassningen sker hos betalningsförmedlaren och endast aggregerade tids- och posi- tionsdata (utöver information om olika fordonsparametrar) skickas till avgiftsupptagaren så att denna kan fastställa skattens storlek. Detta eftersom de olika faserna av skatteuttagsprocessen då delas upp mellan olika aktörer och avgiftsupptagaren inte behandlar samtliga uppgifter centralt i sitt system. En sådan lösning innebär att fordons- ägaren kan välja betalningsförmedlare och därmed också välja vilken aktör som får hantera informationen om fordonens positioner. Denna information kan nämligen även ge möjligheter för betalnings- förmedlaren att erbjuda mervärdestjänster, såsom möjligheten att på en karta följa lastbilarnas förflyttningar (eng. journey visualization).

Även om betalningsförmedlaren endast lämnar aggregerad infor- mation till avgiftsupptagaren, dvs. Transportstyrelsen, kommer denne i vissa fall behöva få tillgång till den rörelse- och positionsdata som lagras hos betalningsförmedlaren. Det rör sig dels om de fall då den skattskyldige har invändningar mot betalningen av den avståndsba- serade skatten, dels för att utföra stickprovskontroller för att kontrol- lera att betalningsförmedlaren beräknat skatten korrekt. Skatteverket skulle också kunna behöva få ta del av uppgifterna vid en eventuell revision.

Sammantaget kan integritetsaspekter tala för att uppgifter om fordonens position och förflyttningar som huvudregel stannar hos betalningsförmedlaren och endast aggregerad data lämnas till av- giftsupptagaren så att denna kan fastställa skattens storlek.

Det finns dock flera omständigheter som talar för att kartpass- ningen och beräkningen av vägtull ska göras centralt hos avgiftsupp- tagaren, dvs. att rådata om fordonens position ska skickas till avgifts-

56Tweede Kamer der Staten-Generaal (2021b) s. 47.

198

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

upptagaren. En fördel är att beräkningen görs på samma sätt för alla väganvändare, vilket säkerställer en enhetlig beskattning av vägan- vändarna.57 Om beräkningen i stället utförs av betalningsförmed- larna kan skatten för samma sträcka bli olika beroende på vilken betalningsförmedlare som användaren valt. Detta eftersom det är upp till betalningsförmedlaren hur beräkningen görs och denna kan bli olika beroende på vilka algoritmer och tekniska lösningar som betalningsförmedlaren valt att använda. Visserligen kan det uppstäl- las krav på att betalningsförmedlarens tekniska system ska ha viss grad av noggrannhet avseende registrerade kilometrar, vilket görs i t.ex. Belgien58, men det går därigenom inte att säkerställa att beräk- ningen görs enhetligt för samtliga väganvändare.

En lösning med en centraliserad beräkning av vägtullen skulle också göra det enklare att genomföra en lösning för förbättrad kon- troll av cabotagetransporter som bygger på information om gräns- passager från systemet för uttag av skatt. Administrationen av den förbättrade kontrollen och även den lagtekniska utformningen skulle förenklas om avgiftsupptagaren får tillgång till rådata om fordonens position. Detta eftersom det annars måste ställas krav på betalnings- förmedlaren att lämna vissa uppgifter (uppgifter om gränspassager, se avsnitt 8.6.2) till avgiftsupptagaren, trots att uppgiftslämnandet inte är nödvändigt för att kunna beräkna den avståndsbaserade skatten.

En EETS-betalningsförmedlare ska enligt artikel 5.7 i EETS- direktivet ge en avgiftsupptagare den information som behövs för att beräkna och tillämpa en vägtull för de fordon som betalningsför- medlaren har ett ansvar att förmedla betalning för. Avgiftsuppta- garen ska även få all information som är nödvändig för att kontrol- lera beräkningen av den vägtull som betalningsförmedlaren faktu- rerar väganvändaren. Den mängd och typ av uppgifter som ska skickas till avgiftsupptagaren bör enligt skäl 16 i direktivet begränsas till ett strikt minimum. Uppgifter om gränspassager skulle lämnas enbart i syfte att förbättra kontrollen av cabotagetransporter. Det kan ifråga- sättas om det är förenligt med EETS-direktivet att ställa ett sådant krav på betalningsförmedlaren i och med att uppgifterna inte utgör information som behövs för att beräkna och tillämpa en vägtull för de aktuella fordonen.

57Jfr Toll Collect (2021b) s. 25.

58Viapass (2016) s. 4 och 5.

199

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

Den svenska marknaden är dessutom relativt liten och perifer och kanske inte anses tillräckligt attraktiv för att locka till sig EETS- betalningsförmedlare som vill erbjuda sina tjänster. Enligt utred- ningens mening bör således särlösningar undvikas i det svenska systemet, dvs. lösningar som inte används i befintliga vägtullssystem i andra medlemsstater inom EU. Detta för att inte ytterligare minska möjligheterna till framväxt av en marknad för EETS-betalningsför- medlare i Sverige. Att ställa krav på att betalningsförmedlare ska lämna uppgifter till avgiftsupptagaren om utländska fordons gräns- passager skulle möjligen kunna utgöra en sådan särlösning.

I och med regleringen i artikel 5.7 EETS-direktivet är det möjligt att införa en lösning där betalningsförmedlaren skickar rådata, dvs. uppgifter om fordonens position och förflyttningar, till avgiftsupp- tagaren som sedan utför kartpassning och beräkning av vägtullen. En sådan lösning skulle innebära att uppgifterna om gränspassager kan ”hämtas” ur dessa uppgifter utan att betalningsförmedlaren behöver åläggas en uppgiftsskyldighet. Denna lösning är dock mindre för- delaktig ur integritetssynpunkt eftersom avgiftsupptagaren då har tillgång till all information om fordonens förflyttningar; informa- tion som i vissa fall kan kopplas till fordonets ägare som kan vara en fysisk person. Samtidigt är det en lösning som blir allt vanligare i Europa. Tyskland kommer exempelvis att övergå till en sådan lös- ning efter att det under 2021 beslutades om en lagändring som inne- bär att betalningsförmedlarna fr.o.m. 2026 inte längre får utföra kart- passning och beräkning av vägtull. Dessa uppgifter kommer därefter att utföras centralt av Bundesamt für Güterverkehr (BAG) (som gett detta uppdrag till Toll Collect). Betalningsförmedlarna måste efter denna tidpunkt överföra all data avseende fordonens förflytt- ningar till BAG/Toll Collect, varpå uppgifterna måste raderas ur betalningsförmedlarnas system. Efter att BAG/Toll Collect har beräknat vägtullens storlek rapporteras dessa uppgifter tillbaka till betalningsförmedlarna så att dessa kan fakturera väganvändarna mot- svarande belopp. Tyskland kommer således övergå till ett system med en tvingande, centraliserad kartpassningstjänst.59 Även Danmark, som har planer på att införa ett kilometerbaserat vägtullssystem för tunga lastbilar fr.o.m. 2025, har för avsikt att använda en central tjänst för beräkning av vägtull.60

59Toll Collect (2021).

60Zabic (2021).

200

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

Mot denna bakgrund anser utredningen att även Sverige bör välja att ha en centraliserad tjänst för kartpassning och beräkning av den avståndsbaserade skatten hos avgiftsupptagaren, dvs. Transportsty- relsen. Detta skulle, som ovan nämnts, göra det enklare att genom- föra en lösning för förbättrad kontroll av cabotagetransporter som bygger på information om gränspassager från systemet för uttag av skatt. Valet av en centraliserad tjänst för kartpassning och beräkning innebär att det bör bli fråga om tunna ombordenheter. Med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen är det dock angeläget att lag- regleringen i så stor utsträckning som möjligt är teknikneutral. Det bör därför inte uppställas några krav på vilken typ av ombordenhet som ska användas. Kravspecifikationen bör i stället rikta in sig på exem- pelvis vilken datakvalitet som betalningsförmedlaren måste uppfylla.

8.7.3Utredningens överväganden rörande kontrollsystemet

Inledning

I enlighet med redogörelsen i avsnitt 8.3.4 kommer kontrollsy- stemet att bestå av kontrollstationer, fasta eller flyttbara, som via mikrovågsteknik kommunicerar med och läser av ombordenheten bl.a. för att kontrollera om ombordenheten verkligen används i rätt fordon och om den är påslagen. Kontrollstationerna är även utrustade med kameror för att detektera och klassificera fordonet och för auto- matisk nummerplåtsavläsning. Nedan analyseras kontrollsystemets utformning utifrån bl.a. bestämmelserna i kamerabevakningslagen (2018:200) och därefter hur kontrollsystemet skulle kunna utformas om alternativet att använda informationen från kontrollsystemet för att förbättra möjligheterna till kontroll av cabotagetransporter skulle införas. Behandlingen av personuppgifter analyseras vidare i av- snitt 8.7.4.

201

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

Användningen av kameror i kontrollsystemet

Bedömning: Användningen av kameror i kontrollsystemet utgör kamerabevakning och omfattas av kamerabevakningslagen. Kamerabevakningen bör undantas från kravet på tillstånd men något undantag från upplysning om kamerabevakning bör inte införas.

Användningen av kameror utgör kamerabevakning

En utgångspunkt i kommittédirektiven är att kontrollsystemet ut- görs av kontrollstationer med bl.a. kamerautrustning. I Belgien (liknande lösning föreslås i Nederländerna) används flera olika typer av kameror för att fotografera och klassificera fordonen samt för att läsa av fordonens registreringsskyltar. Sedan det belgiska systemet togs i bruk har dock teknikutvecklingen gått framåt. Med dagens teknik kan det exempelvis vara tillräckligt med en enda enhet som innehåller all teknik som krävs (bl.a. kameror) för att detektera och klassificera fordonen, räkna antalet axlar samt läsa av registrerings- skyltarna. Med tanke på den fortsatt snabba tekniska utvecklingen är det enligt utredningen inte möjligt att förutse hur kontrollsyste- met kommer att utformas tekniskt. Det kan dock antas att kameror fortsatt kommer att behövas vid kontrollstationerna. All användning av kameror som innebär att någon personuppgift samlas in omfattas av dataskyddsförordningen och kompletterande nationell lagstiftning, såsom olika myndigheters registerförfattningar. Kamerabevaknings- lagen kompletterar dataskyddsförordningen och kan bli tillämplig under förutsättning att kameraanvändningen vid kontrollstationerna utgör kamerabevakning.

Med kamerabevakning avses bl.a. att en tv-kamera, ett annat optisk- elektroniskt instrument eller en därmed jämförbar utrustning, utan att manövreras på platsen, används på ett sätt som innebär varaktig eller regelbundet upprepad personbevakning, 3 § 1 kamerabevaknings- lagen. Av förarbetena till kamerabevakningslagen (prop. 2017/18:231

s.41) framgår bl.a. följande. Begreppet personbevakning bör ges mot- svarande innebörd som begreppet personövervakning i kameraöver- vakningslagen. Med detta avses att människor kan identifieras genom bevakningen. För att en möjlighet till identifiering ska anses föreligga

202

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

krävs att sådana kännetecken kan iakttas som gör att man utan större osäkerhet kan skilja de personer som iakttas från andra personer. Så är t.ex. fallet om hela personen eller personens ansikte syns tydligt. Även sådant som utmärkande klädsel, speciella kroppsrörelser eller särskild kroppskonstitution kan dock möjliggöra identifiering. Som utredningen konstaterar är begreppet personbevakning snävare än begreppet personuppgiftsbehandling. Detta innebär exempelvis att kameror som används i parkeringshus enbart för att läsa av bilars registreringsnummer inte omfattas av lagens tillämpningsområde.

I kamerabevakningslagen undantas viss kamerabevakning från tillståndsplikt. Det gäller bl.a. bevakning som Trafikverket bedriver vid en betalstation eller kontrollpunkt som avses i bilagorna till lagen (2004:629) om trängselskatt och som sker för att samla in uppgifter som behövs för att beslut om trängselskatt ska kunna fattas och för att kontrollera att sådan skatt betalas, eller vid en betalstation på all- män väg som används vid uttag av infrastrukturavgifter enligt lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg och som sker för att samla in uppgifter som behövs för att beslut om infrastrukturavgift ska kunna fattas och för att kontrollera att sådan avgift betalas. Av för- arbetena till införandet av nämnda undantag (prop. 2003/04:145 s. 94) framgår att i samband med övervakningen inom ramen för trängselskattesystemet är det primära objektet fordonet och, till skill- nad från vad som är fallet vid hastighetsövervakningen, räcker det således att fotografera fordonets registreringsskylt. Med hänsyn härtill torde risken för att överskottsinformation, t.ex. vem som är passagerare i ett fordon, fångas på en bild vara större vid hastighets- övervakningen än vid den kameraövervakning som är nödvändig inom ramen för trängselskattesystemet. Vidare är det typiskt sett mindre integritetskränkande att fotografera ett fordons registrer- ingsskylt än att fotografera föraren av ett fordon.

I fråga om kamerabevakning vid trängselskatt och infrastruktur- avgifter har lagstiftaren således ansett att kamerorna omfattas av kamerabevakningslagen, och därigenom även uppfyller kriteriet per- sonbevakning, trots att de endast tar upp ett litet område kring for- donens registreringsskyltar och inte på något sätt är ägnade, placerade eller i övrigt uppsatta för att kunna fånga människor på bild. Kontroll- systemet i det nya miljöstyrande systemet kommer innefatta använd- ningen av olika typer av kameror. Precis som när det gäller trängsel- skattesystemet ska fordonet vara det primära objektet. Det räcker

203

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

dock inte att fotografera fordonets registreringsskylt eftersom det utifrån fotografierna exempelvis ska kunna kontrolleras om de for- donsparametrar som finns angivna för fordonet61 stämmer överens med de som framgår av fotografierna. Dagens kamerateknik är så pass utvecklad att det är möjligt att automatiskt räkna antalet axlar på ett fordon. Enligt utredningens mening finns det inte skäl att göra en annan bedömning avseende de kameror som kommer att ingå i kontrollsystemet för det nya miljöstyrande systemet än den bedöm- ning som gjorts avseende trängselskattesystemet. Kamerorna an- vänds därmed på ett sätt som innebär personbevakning och eftersom användningen är varaktig är det fråga om kamerabevakning.

Kamerabevakningen bör undantas från kravet på tillstånd

Frågan är om kamerabevakningen inom det nya avståndsbaserade systemet bör undantas från kravet på tillstånd.

Till skillnad från när det gäller trängselskatten och infrastruktur- avgifterna räcker det inte att fotografera fordonets registreringsskylt utan även fordonet kommer att behöva fotograferas. Samtidigt är kamerabevakningen inte inriktad på föraren, vilket är fallet när det gäller polisens hastighetsövervakning, utan fordonet. Eftersom det kommer vara nödvändigt att fotografera hela fordonet finns det dock en risk att föraren eller passageraren i ett fordon fångas på bild. Programvaror i kamerorna bör därför se till att personer som even- tuellt fångas upp på bilderna görs oigenkännliga. Till skillnad från polisens hastighetsövervakning och den kamerabevakning som sker inom ramen för trängselskatte- och infrastrukturavgiftssystemen där alla vägtrafikanter kan beröras är det i det nya miljöstyrande sy- stemet fråga enbart om förare av tunga fordon, dvs. yrkeschaufförer. Användning av kamerabevakning bör därför vara mindre integritets- kränkande än den kamerabevakning som sker inom ramen för övrig

61Jfr artikel 2.4 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2020/204 av den 28 novem- ber 2019 om detaljerade skyldigheter för leverantörer av vägtulltjänster i Europeiska systemet för elektroniska vägtulltjänster (EETS), minimiinnehåll i EETS-områdesdeklarationen, elek- troniska gränssnitt och krav för driftskompatibilitetskomponenter, och om upphävande av beslut 2009/750/EG där det framgår att EETS-leverantören, om inte annat avtalats, ska förse avgiftsupptagaren med information som krävs för att tillämpa vägtullen på EETS-användarnas fordon, eller för att göra det möjligt för avgiftsupptagaren att kontrollera beräkningen av den vägtull som EETS-leverantören tillämpar på EETS-användarnas fordon och då bl.a. de para- metrar för klassificering av fordon som krävs för att fastställa tillämplig taxa (punkt d). Av artikel 2.5 i samma förordning framgår att EETS-leverantörerna ska ansvara för fasta para- metrar för klassificering av fordon som är lagrade i fordonsutrustning eller i deras back office.

204

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

kamerabevakning som omfattas av undantag från tillståndsplikt inom vägtrafiken. Detta även med beaktande av att hela fordonet måste fotograferas. Utredningen anser således att kamerabevakningen bör undantas från kravet på tillstånd. Ett tillägg kommer således behöva göras i 9 § kamerabevakningslagen, som reglerar de fall då tillstånd till kamerabevakning inte krävs. Bestämmelsens fjärde punkt avser bevakning som Trafikverket bedriver, vilket kommer att gälla även den kamerabevakning som kommer att bli aktuell i det nya avstånds- baserade systemet. Lämpligen bör en ny punkt 4e införas som om- fattar den bevakning som Trafikverket bedriver vid kontrollstationer och som sker för att samla in uppgifter som behövs för att kontrol- lera regelefterlevnaden avseende den avståndsbaserade skatten.

Ska undantag från upplysning om kamerabevakning göras?

Kamerabevakningslagen innehåller ett krav på att upplysning om kamerabevakning ska lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid bevak- ningen, ska en särskild upplysning lämnas om detta (15 §). Regel- verket innebär också en rätt till information till den enskilde om den personuppgiftsbehandling som kamerabevakningen innebär. I för- arbetena framhålls att det från integritetssynpunkt är viktigt att den som blir bevakad informeras om bevakningen på ett tydligt sätt. Att bevakningen är känd är enligt förarbetena också av avgörande bety- delse för att den ska vara effektiv i brottsförebyggande syfte (prop. 2017/18:231 s. 88). Det vanligaste sättet att uppfylla kravet på upp- lysning är genom tydlig skyltning i direkt anslutning till den plats som kamerabevakas.

Vissa undantag från upplysningskravet och rätten till information görs i lagen. Upplysning behöver inte lämnas vid exempelvis auto- matisk hastighetsövervakning. Undantagen har tillkommit bl.a. med hänvisning till att integritetsintrånget i de aktuella fallen är begränsat och att själva syftet med övervakningen skulle motverkas genom ett ovillkorligt krav på upplysning (prop. 2017/18:231 s. 92 och bl.a. prop. 1989/90:119 s. 30).

Frågan är om undantag från upplysningskravet bör införas för den kamerabevakning som bedrivs vid kontrollstationerna inom det nya avståndsbaserade systemet.

205

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

När det gäller kamerabevakningen vid betalstationerna och kon- trollpunkterna inom trängselskattesystemet har något undantag från upplysningskravet inte införts. I det sammanhanget har upplysnings- kravet framhållits som en omständighet som låg till grund för att kamerabevakning kunde accepteras och att bevakningen kunde undantas från kravet på tillstånd (prop. 2003/04:145 s. 94).

Undantaget för sådan kamerabevakning som bedrivs av Polis- myndigheten vid automatisk hastighetsövervakning syftar till att undvika menlig inverkan på upptäckt, utredning eller lagföring av ett särskilt brott (prop. 2017/18:231 s. 93). I förarbetena framhålls att de uppgifter som samlas in när ett fordon har överskridit gällande hastighetsbegränsning sedan kan användas i en brottsutredning som omfattas av bestämmelserna om förundersökning i rättegångsbalken. Dessa bestämmelser innehåller bl.a. krav på att den som är skäligen misstänkt ska underrättas om misstanken och få ta del av det som har förekommit vid förundersökningen (prop. 2017/18:231 s. 93).

Kamerabevakningen vid kontrollstationerna sker för att upptäcka de som försöker undvika att betala avståndsbaserad skatt. I likhet med kamerabevakningen inom trängselskattesystemet rör det sig där- med om en bevakning av fiskal karaktär, till skillnad från kamera- bevakningen vid automatisk hastighetsövervakning, som syftar till att upptäcka hastighetsöverträdelser, dvs. straffbara handlingar (jfr prop. 2003/04:145 s. 93). En upplysning om den kamerabevakning som bedrivs, såväl vid fasta som vid flyttbara kontrollstationer, skulle också kunna ha en viss avhållande effekt genom att förare av tunga fordon då blir medvetna om risken för upptäckt. Möjligheterna för en förare att hinna anpassa sin körning och undgå kontroll bedöms vara förhållandevis små eftersom upplysningen om kamera- bevakning bör kunna placeras vid, eller i nära anslutning till, kon- trollstationen. Mot denna bakgrund saknas det skäl att införa ett undantag från upplysningskravet när det gäller kamerabevakningen vid kontrollstationerna inom ramen för det nya avståndsbaserade systemet.

206

SOU 2022:13

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

Närmare om kamerabevakningen

Vid kontrollstationerna kommer kamerabevakning användas för att kontrollera regelefterlevnaden hos de fordon som passerar. Varje fordon som närmar sig en kontrollstation detekteras av kameraut- rustningen vid kontrollstationen. Utrustningen vid kontrollsta- tionen bör ha möjlighet att läsa av registreringsskyltar och klassi- ficera fordonet. För det fall en differentiering av skatten utifrån fordonets antal axlar blir aktuell bör utrustningen därutöver kunna räkna antalet axlar på passerande fordon. I kontrollsystemet kom- mer uppgifter om fordon samlats in genom kamerabevakning, vilket redogjorts för ovan. Det är alltså fråga om det bildmaterial avseende ett fordon som bevakningskameran vid kontrollstationen har fångat, med tillhörande uppgift om tid och plats för passagen. Uppgifterna skulle kunna utgöra personuppgifter, se avsnitt 8.7.4 nedan. Bild- materialet kommer att användas för att kontrollera efterlevnaden av regleringen avseende den nya avståndsbaserade skatten, såsom om ombordenheten verkligen hör till det aktuella tunga fordonet och om enheten är påslagen. Det är enligt utredningens mening inte möj- ligt att i dagsläget ta ställning till hur länge uppgifterna från kontroll- stationerna bör lagras. Vissa överväganden i frågan kan dock göras.

Några fasta tidsgränser för lagring av uppgifter finns inte i data- skyddsförordningen. Dataskyddsförordningens princip om lagrings- minimering (artikel 5.1 e) innebär dock att personuppgifter inte får förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas.

Inledningsvis kan konstateras att kamerabevakningen är inriktad på fordonet och inte dess förare eller passagerare. Såsom tidigare konstaterats kommer det vara nödvändigt att fotografera hela for- donet och det finns då en risk att föraren eller passageraren i ett fordon fångas på bild. Programvaror i kamerorna bör därför se till att personer som eventuellt fångas upp på bilderna görs oigenkännliga.

Om fordonet vid passage av kontrollstationen inte klassificeras som ett sådant tungt fordon som omfattas av den avståndsbaserade skatten bör uppgifterna som genererats vid passagen raderas omedel- bart. Om det vid passagen framgår att de uppgifter om t.ex. antal axlar och viktklass som angetts för fordonet är korrekta bör foto- grafier som utvisar sådan information troligen kunna raderas. Om

207

Det nya miljöstyrande systemet och förbättrad kontroll av regelefterlevnad ...

SOU 2022:13

någon misstanke om regelöverträdelse inte uppkommer vid den auto- matiska kontrollen som genomförs vid passage av en kontrollstation bör all data i princip omedelbart, eller inom några dagar, kunna raderas från systemet. Det är troligen endast om det finns misstanke om överträdelse eller om det uppstår oklarheter vid den automatiska kontrollen som uppgifterna kan behöva sparas och gå vidare för fort- satt kontroll.

Utredningens överväganden rörande alternativet att använda information från kontrollsystemet för förbättrad kontroll av cabotagetransporter

Utredningen har i avsnitt 8.6 föreslagit att informationen från systemet för uttag av skatt ska kunna användas för att förbättra möj- ligheterna till kontroll av cabotagetransporter. Utredningen har emel- lertid gjort bedömningen att det även är möjligt att använda infor- mationen som kan inhämtas från kontrollsystemet för att förbättra möjligheterna till kontroll av cabotagetransporter. Det kan därför vara av vikt att analysera hur kontrollsystemet skulle kunna utfor- mas utifrån en sådan alternativ lösning.

Om informationen från kontrollsystemet ska användas i syfte att förbättra möjligheterna till kontroll av cabotagetransporter krävs att systemets utformning avviker från den i det belgiska Viapass-syste- met och det föreslagna systemet i Nederländerna. Kontrollsystemet i dessa länder är inriktad på att kontrollera bl.a. om de tunga fordon som passerar har en fungerande ombordenhet, om enheten hör till det aktuella fordonet, om ombordenheten är manipulerad och om det finns ett avtal med en betalningsförmedlare. Om någon miss- tanke om regelöverträdelse inte uppkommer vid denna kontroll raderas all data i princip omedelbart från systemet. Det är endast om det finns misstanke om överträdelse eller om det uppstår oklarheter vid den automatiska kontrollen som uppgifterna sparas och går vidare för fortsatt kontroll. Om informationen från kontrollsyste- met skulle användas för att förbättra kontrollen av cabotagetrans- porter måste informationen om samtliga utländska tunga fordons passage av den första kontrollstation som passeras sedan fordonet kört in i landet sparas, oaktat om det finns någon konkret misstanke om regelöverträdelse. Eftersom större delen av dessa fordon san- nolikt inte kommer att misstänkas för regelöverträdelser väger

208

		administrativ lösning?...........................................	233
8.9	Avslutande kommentarer.....................................................		236
9	Återbetalning av bränsleskatt ....................................		239
9.1	Inledning ...............................................................................		239
9.2	Juridiska förutsättningar för återbetalning .........................		240
	9.2.1	Inledning................................................................	240
	9.2.2	Relevant EU-rätt ...................................................	241

		med EU-rätten ......................................................	244
9.3	Återbetalning i andra EU-länder .........................................		254
	9.3.1	Dieselpriser inom EU och i Norge ......................	257
9.4	Administrativa och praktiska förutsättningar ....................		258
	9.4.1	Inledning................................................................	258
	9.4.2	Befintliga återbetalningssystem............................	258
9.5	Vissa principiella utgångspunkter inför analysen ...............		260
	9.5.1	Principer för skattepolitiken ................................	260
	9.5.2	Principer för drivmedelsbeskattning....................	262

		synnerhet de som särskilt gäller för
		transportsektorn) ....................................................	54
	2.7.2	Mål inom transportpolitiken ..................................	56
	2.7.3	Mål inom landsbygdspolitiken ...............................	58
	2.7.4	Mål inom näringspolitiken .....................................	59
3	Gällande rätt .............................................................		61
3.1	Inledning .................................................................................		61
3.2	Eurovinjettdirektivet ..............................................................		62

system	......................................................................................	70
4.2.1	Höjda drivmedelsskatter.........................................	70
4.2.2	Ett avståndsbaserat system .....................................	72
4.2.3	Höjd och omstrukturerad fordonsskatt ................	75
4.2.4	Bonus–malus-system ..............................................	76
4.2.5	Stöd, reduktionsplikt och övriga regleringar.........	77
4.3 Slutsatser .................................................................................		78