sou 2022 12

Startlån till förstagångsköpare av bostad

Betänkande av utredningen om

Förslag för att underlätta för förstagångsköpare på bostadsmarknaden

Stockholm 2022

SOU 2022:12

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2022

ISBN 978-91-525-0346-1 (tryck)

ISBN 978-91-525-0347-8 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Johan Danielsson

Regeringen beslutade den 3 december 2020 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och lämna förslag på åtgärder för att underlätta för hushåll som för första gången ska köpa en bostad (förstagångsköpare). Syftet är att underlätta för de hushåll som för första gången ska köpa en bostad.

Den verkställande direktören Eva Nordström förordnades samma dag till särskild utredare.

Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 8 mars 2021 kanslirådet Johanna Nilsson, rättssakkunniga Theresa Winnberg Elliot, departe- mentssekreteraren Jenny Dickson och departementssekreteraren Nils Elding Larsson.

Till experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 8 mars 2021 den verkställande direktören Ewa Andersen, ekonomen Jonathan Fransson, forskningschefen Erika Färnstrand Damsgaard, råd- givaren Peter Gustafsson, chefsekonomen Johan Hansing, juristen Anna Hult, experten Ulrika Hägred, verksjuristen Susan Höglund Westermark, sparanalytikern Moa Langemark, rådgivaren Mathias Skrutkowski och professorn Mats Wilhelmsson.

Den 22 mars 2021 entledigades Nils Elding Larsson från upp- draget som sakkunnig och ersattes samma dag av kanslirådet Philip Fridborn Kempe. Den 10 maj 2021 entledigades Ulrika Hägred från uppdraget som expert och ersattes samma dag av fastighets- ekonomen Lisa Borgström Åkesson. Den 14 september 2021 ent- ledigades Philip Fridborn Kempe från uppdraget som sakkunnig och ersattes samma dag av departementssekreteraren Amina Peco. Den 1 november 2021 entledigades Johanna Nilsson från uppdraget som sakkunnig och ersattes samma dag av ämnesrådet Thomas Eisensee.

I tilläggsdirektiv den 2 september 2021 förlängdes utrednings- tiden till den 31 mars 2022.

Som sekreterare anställdes från och med den 1 januari 2021 råd- givaren Markus Ribbing, från och med den 15 januari 2021 natio- nalekonomen Robin Svensén (huvudsekreterare) och från och med den 1 mars 2021 civ. ek. Katja Lepola.

Härmed överlämnas betänkandet Förslag för att underlätta för förstagångsköpare på bostadsmarknaden (SOU 2022:12). Utredningens uppdrag är härigenom slutfört.

Stockholm i mars 2022

Eva Nordström

/ Robin Svensén

Markus Ribbing

Katja Lepola

Innehåll

Förkortningar och begrepp ..................................................		15
Sammanfattning ................................................................		21
1	Författningsförslag.....................................................	35

1.1Förslag till lag om ändring i offentlighets-

och sekretesslagen (2009:400)................................................

1.2Förslag till förordning om statlig kreditgaranti

	för startlån som lämnas till förstagångsköpare .....................		37
2	Uppdraget ................................................................		49
2.1	Bakgrund till uppdraget..........................................................		49
2.2	Uppdraget................................................................................		50
2.3	Avgränsningar .........................................................................		52
2.4	Genomförande ........................................................................		53
2.5	Betänkandets disposition........................................................		54
3	Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken ...		55
3.1	Förhållanden på bostadsmarknaden ......................................		55
	3.1.1	Befolkningstillväxt...................................................	55
	3.1.2	Bostadsbyggande .....................................................	56
	3.1.3	Bostadsbestånd ........................................................	58
	3.1.4	Inkomster.................................................................	59
	3.1.5	Räntan ......................................................................	59
	3.1.6	Bostadspriser............................................................	60
	3.1.7	Produktionskostnader.............................................	62
			5

InnehållSOU 2022:12

	3.1.8	Hyresnivåer och kötid ............................................	62
	3.1.9	Bostadsbrist .............................................................	63
	3.1.10	Boendekostnader.....................................................	64
	3.1.11	Hushållens skulder..................................................	66
	3.1.12	Hushållens sparande ...............................................	67
	3.1.13	Sammanfattning av bostadsmarknaden .................	69
3.2	Den svenska bostadspolitiken ...............................................		69
	3.2.1	Den första epoken: 1940-talet och
		efterkrigstiden .........................................................	70
	3.2.2	Den andra epoken inleds på 1990-talet..................	70
	3.2.3	Bostadspolitiken vid och efter millennieskiftet ....	71
	3.2.4	Bostadspolitiken i dag och dess utmaningar .........	71
	3.2.5	Sammanfattning av bostadspolitiken .....................	80
3.3	Pågående utredningar .............................................................		81
4	Trösklar till den ägda bostadsmarknaden......................		83
4.1 Den första tröskeln – kontantinsatsen..................................			84
	4.1.1	Bolånetaket är en konsumentskyddsåtgärd ...........	84
	4.1.2	Kontantinsatsen innebär en tröskel
		till bostadsmarknaden .............................................	85
	4.1.3	Olika sätt att lösa kravet på kontantinsats ............	86
	4.1.4	Sammanfattning av den första tröskeln .................	91
4.2 Den andra tröskeln – kreditprövningen................................			92
	4.2.1	Återbetalningsförmågan bedöms genom
		kreditprövning.........................................................	92
	4.2.2	Kreditprövningen innebär en tröskel
		till bostadsmarknaden .............................................	96
	4.2.3	Olika sätt att underlätta kreditprövningen............	97
	4.2.4	Sammanfattning av den andra tröskeln................	104

4.3Kartläggning av kreditmarknaden

för förstagångsköpare...........................................................		104
4.3.1	Övergripande om kartläggningen ........................	105
4.3.2	Redogörelse för kartläggningen ...........................	105

SOU 2022:12Innehåll

5	Gällande rätt...........................................................		113
5.1	Övergripande om relevanta lagar och regelverk..................		113
	5.1.1	Vissa centrala begrepp ...........................................	115

5.2Regelverk som ställer krav på tillstånd för att få driva

	verksamhet med bolån ..........................................................		115
5.3	Regleringen av kreditprövningar..........................................		118
	5.3.1	Bolånetak och amorteringskrav ............................	121
5.4	Kapital- och likviditetskrav ..................................................		125
	5.4.1	Allmänt om kapital- och likviditetskrav ..............	125
	5.4.2	Närmare om kapitalkrav för bolån .......................	127
5.5	EU:s inre marknad, inklusive statsstödsreglerna ................		127
	5.5.1	EU:s inre marknad och de fyra friheterna ...........	127
	5.5.2	Statsstöd .................................................................	128
5.6	Bestämmelser om statliga garantier .....................................		130
5.7	Regelverket om skydd för personuppgifter ........................		132

5.8Offentlighet och sekretess i det allmännas verksamhet

	samt så kallad banksekretess ................................................		133
	5.8.1	Offentlighet och sekretess ....................................	133
	5.8.2	Banksekretess.........................................................	134
6	Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare............		137
6.1	Nationella erfarenheter.........................................................		137
	6.1.1	Förvärvsgarantier...................................................	137
	6.1.2	Ungdomsbosparande i Sverige .............................	142
6.2	Internationell utblick ............................................................		143
	6.2.1	Storbritannien ........................................................	143
	6.2.2	Norge .....................................................................	150
	6.2.3	Finland ...................................................................	154
	6.2.4	Ytterligare exempel från andra länder ..................	157
6.3	Sammanfattning ....................................................................		162

InnehållSOU 2022:12

7	Målgruppen för startlån ............................................		163
7.1	Statistik över potentiella förstagångsköpare.......................		164
7.2	Målgruppen ska ha behov av startlån ..................................		165
	7.2.1	Insiders och outsiders ...........................................	166
	7.2.2	Unga vuxna............................................................	168
	7.2.3	Nyanlända, inklusive flyktingar ...........................	169
	7.2.4	Andra som står utanför den ägda marknaden .....	170
	7.2.5	Sparande som ett sätt att samla ihop ett eget
		kapital.....................................................................	172
	7.2.6	Personer som tidigare varit på den ägda
		marknaden .............................................................	172
	7.2.7	Personer som är på en annan ägd marknad .........	173
	7.2.8	Personer som separerar från en partner...............	174
	7.2.9	Olika gruppers behov ...........................................	175
7.3	Målgruppen ska ha återbetalningsförmåga..........................		176
7.4	Utredningens förslag till målgrupp .....................................		178
8	Startlån för förstagångsköpare...................................		181

8.1Statliga lån jämfört med privat administrerade lån med

statlig garanti.........................................................................

181

8.1.1Anpassning till den ägda marknadens

	funktionssätt .........................................................	182
8.1.2	Startlånet bör vara knutet till bostadsköpet ........	183
8.1.3	Återbetalningsförmågan måste prövas ................	183

8.1.4Statliga lån jämfört med garantier för privat administrerade lån ur ett statsfinansiellt

		perspektiv ..............................................................	184
8.2	Blancolån jämfört med bolån med säkerhet i bostaden .....		184
	8.2.1	Upprätthållande av konsumentskyddet...............	186
8.3	Förslag till riksdagens bemyndigande .................................		191
8.4	Övergripande förslag............................................................		192
8.5	Villkoren för vilka som ska anses vara
	förstagångsköpare och kunna använda startlånet ...............		195

SOU 2022:12

Innehåll

8.5.1Förekomst av bolån, registerkontroll

och intyg om förstagångsköparskap.....................

196

8.5.2Startlån bara till de förstagångsköpare

	som behöver det ....................................................	198
8.5.3	Startlån bara för köp av primär bostad .................	199

8.5.4Överväganden gällande eventuella ålderskrav

	eller krav på medborgarskap .................................	201
8.5.5	Organisation som sköter kvalificeringen .............	202
8.5.6	Kvalificeringen i praktiken....................................	203
8.6 Startlånets utformning..........................................................		204
8.6.1	Startlånets omfattning...........................................	205

8.6.2Startlånets omfattning i vissa särskilda

situationer ..............................................................

210

8.6.3Frågan om separata skuldebrev för startlån

	och det solidariska betalningsansvaret .................	217
8.6.4	Amortering av startlånet .......................................	219
8.6.5	Ränta på startlånet .................................................	222

8.6.6Startlånet kan inte användas för köp

	av en andra bostad .................................................	224
8.6.7	Byte av bolåneaktör ...............................................	225
8.7 Den statliga garantins utformning .......................................		225
8.7.1	Garantin är i huvudsak en enkel borgen ..............	226
8.7.2	Garantins omfattning och löptid ..........................	228

8.7.3Villkor för rätt till ersättning

	från kreditgarantin.................................................	230
8.7.4	Garantin ur bolåneaktörens perspektiv................	233
8.8 Avgift för garantin ................................................................		234

8.8.1Avgiften för den statliga kreditgarantin ska beräknas utifrån de krav som ställs

Innehåll	SOU 2022:12
8.11.1 Återbetalning och nedsättning .............................	249
8.11.2 Avskrivning av statens regressfordringar ............	250

8.11.3Villkor om den återbetalningsskyldige lämnat oriktiga uppgifter eller på annat sätt agerat

otillbörligt..............................................................

252

8.11.4Verkställighet och preskription av statens

		regressfordringar ...................................................	253
8.12	Överklaganden......................................................................		254
8.13	Sekretess................................................................................		255
8.14	Startlån med statlig kreditgaranti jämfört
	med förvärvsgarantierna .......................................................		256
9	Överväganden om gynnat bosparande.........................		261
9.1	Olika former av bosparande.................................................		261
	9.1.1	Sparformer .............................................................	262
	9.1.2	Målgruppen............................................................	263
	9.1.3	Förmåner ...............................................................	264
9.2	Forskning och fakta om gynnat bosparande ......................		268
	9.2.1	Internationella erfarenheter..................................	268

9.2.2Livscykelperspektiv på sparande och

	konsumtion ...........................................................	269
9.2.3	Sparande och sparutrymme hos olika grupper ....	269

9.2.4Undersökningar om sparande vid

SOU 2022:12Innehåll

10 Överväganden om åtgärder vad gäller den andra
	tröskeln ..................................................................	281
10.1	Inga förslag om ändringar i amorteringskrav
	eller kalkylränta .....................................................................	281
10.2	Riskhanterande åtgärder .......................................................	282
	10.2.1 Ägarkapitalliknande lån minskar kreditrisken .....	282
	10.2.2 Åtgärder som minskar ränterisken .......................	285
10.3	Ränteskillnadsersättning.......................................................	287
	10.3.1 Det nuvarande regelverket för att beräkna
	ränteskillnadsersättning ........................................	287
	10.3.2 Förslag från Finansinspektionen på ändrad
	beräkning av ränteskillnadsersättning ..................	288
	10.3.3 Överväganden om ränteskillnadsersättningen.....	289

11	Konsekvensanalys....................................................		295
11.1	Teoretiskt ramverk ...............................................................		296
	11.1.1 Önskat och oönskat användande..........................		297
	11.1.2 Kort och lång sikt ..................................................		298
	11.1.3 Analys i tre steg .....................................................		299
	11.1.4 Analys av tre olika mängder..................................		300
11.2	Dataunderlag .........................................................................		302
	11.2.1	Förstagångsköpare och nyckeltal .........................	302
	11.2.2	Bostadspriser..........................................................	303
	11.2.3	Beräkning av sparande ...........................................	304
	11.2.4	Kreditprövningen i analysen .................................	306
	11.2.5 Att komma över tröskeln......................................		307
11.3	Konsekvenser för bostadspriserna .......................................		309
	11.3.1	Inledning ................................................................	309
	11.3.2	Räkneexempel ........................................................	311

11.3.3Köpkraft vid olika nivåer av inkomst och eget

kapital .....................................................................	314
11.3.4 Maxbeloppet begränsar köpkraften......................	316

11.3.5Det andra amorteringskravet begränsar

	köpkraften..............................................................	317
11.3.6	Ökade reservationspriser i olika prissegment......	321
11.3.7	Total ökning av köpkraften ..................................	322

Innehåll	SOU 2022:12
11.3.8	Potentiell prispåverkan .........................................	323
11.3.9	Potentiell utbudseffekt .........................................	326
11.3.10	Prispåverkan i olika regioner ................................	326
11.4 Konsekvenser för potentiella förstagångsköpare ...............		328
11.4.1	Att beräkna åtgärdens positiva effekt ..................	328
11.4.2	Effekter på förstagångsköpare..............................	329
11.4.3	Fördelning av effekter...........................................	333
11.4.4	Effekt på andra grupper på bostadsmarknaden...	335
11.4.5	Effekt vid mindre eller större prispåverkan.........	336
11.5 Konsekvenser av lägre kalkylräntor.....................................		336
11.5.1	Effekt på köpkraft och förstagångsköpares
	återbetalningsförmåga...........................................	337
11.5.2	Samverkande effekter med startlånet...................	338
11.6 Förväntat användande av startlånet .....................................		340
11.6.1	Antalet förstagångsköpare per år .........................	340
11.6.2	Att uppskatta efterfrågan på startlån ...................	342
11.6.3	Potentiellt större andel som vill äga sitt
	boende....................................................................	345
11.6.4	Tidigarelagda köp på kort sikt..............................	347
11.6.5	Slutsatser om förväntat nyttjande ........................	349
11.7 Konsekvenser för hushållens skuldsättning, sparande
och deras finansiella motståndskraft ...................................		350
11.7.1	Större och fler bolån .............................................	350
11.7.2	Mindre blancolån...................................................	352
11.7.3	Effekter på sparande och sparandekultur ............	353
11.7.4	Hushållens finansiella motståndskraft.................	355
11.8 De offentligfinansiella effekterna, statens risk och
finansiering av garantin ........................................................		357
11.9 Konsekvenser för den föreslagna garantimyndigheten
Boverket samt övriga myndigheter och domstolar ............		360
11.9.1	Boverket.................................................................	360
11.9.2	Förvaltningsdomstolar..........................................	366
11.9.3	Riksgälden .............................................................	367
11.9.4	Kronofogdemyndigheten .....................................	367
11.9.5	Kammarkollegiet ...................................................	368

SOU 2022:12	Innehåll
11.10 Övriga konsekvenser ............................................................	368

11.10.1Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män och för möjligheterna att nå

		det nationella jämställdhetspolitiska målet ..........	368
11.10.2		Konsekvenser för brottsligheten ..........................	369
11.10.3		Konsekvenser för arbetsmarknaden .....................	371
11.10.4		Konsekvenser för bolåneaktörerna.......................	372
11.10.5		Konsekvenser för de integrationspolitiska
		målen ......................................................................	374
11.10.6		Konsekvenser ur ett barnrätts- och
		ungdomsperspektiv samt för personer med
		funktionsnedsättning ............................................	375
11.10.7		Förslagens förenlighet med EU-rätten,
		särskilt statsstödsreglerna .....................................	376
11.10.8		Konsekvenser för det kommunala självstyret......	377
11.10.9		Konsekvenser för miljön.......................................	377
11.10.10		Konsekvenser för den personliga integriteten .....	377
11.10.11 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig
		service i olika delar av landet.................................	378
11.10.12 Konsekvenser för (små) företag ...........................			378
11.10.13 Resonemang om förslagets
		samhällsekonomiska konsekvenser ......................	379
12 Författningskommentar ............................................			381
12.1 Förslaget till lag om ändring i offentlighets-
och sekretesslagen.................................................................			381
Referenser ......................................................................			383
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2020:125 .........................................		395
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2021:66 ...........................................		403
Bilaga 3	Maxbeloppet..................................................................		405

Förkortningar och begrepp

Förkortningar

BKN	Statens bostadskreditnämnd (numera samman-
	slagen med Boverket)
EUF-fördraget	Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
KPI	Konsumentprisindex
KTH	Kungliga Tekniska Högskolan
OECD	Organisationen för ekonomiskt samarbete och ut-
	veckling
SCB	Statistiska centralbyrån
SKR	Sveriges kommuner och regioner

Begrepp

Amorteringskrav

Innebär att en kreditgivare måste ställa krav på amortering av lån som lämnas mot säkerhet i en bostad, om belåningsgraden överstiger 50 procent eller om låntagarnas skuldkvot överstiger 450 procent.

Belåningsgrad

Ett mått på hur stora bolånen som lämnats mot säkerhet i en bostad är i förhållande till marknadsvärdet på bostaden.

Blancolån

Lån som lämnas utan säkerhet.

Förkortningar och begrepp

SOU 2022:12

Bolån

När utredningen talar om bolån menar vi krediter som lämnas mot säkerhet i bostad.

Bolåneaktör eller kreditgivare

Ett företag som lämnar bolån.

Bolånetak

Innebär att en kreditgivare inte får lämna lån mot säkerhet i en bo- stad som överstiger 85 procent av bostadens marknadsvärde (belå- ningsgrad på 85 procent).

Borgen

Borgen är ett löfte av en eller flera personer att betala en skuld för någon annan om den personen inte betalar. Att gå i borgen för ett lån som någon annan (en gäldenär eller låntagare) tagit innebär att betalning kan begäras av den som gått i borgen om gäldenären/ låntagaren inte betalar sin skuld.

Borgensman

Borgensman är den som går i borgen för en skuld.

Borgenär

Borgenären är fordringsägaren som har en ekonomisk fordran på gäldenären/låntagaren.

SOU 2022:12

Förkortningar och begrepp

Bostad

Bostad definieras på samma sätt som i Finansinspektionens före- skrifter om amortering av bolån (FFFS 2016:16): Fastighet, tomträtt eller byggnad som inte hör till fastighet, som är avsedd för bostads- ändamål för en eller två familjer och bostadsrätt eller ägarlägenhet som är avsedd för bostadsändamål.

Bostadsrätt

En bostadsrätt är en upplåtelseform av en bostad där bostadsrättsinne- havaren äger rätten att bo i bostaden. För att kunna äga en bostadsrätt måste man bli medlem i bostadsrättsföreningen. Det är bostadsrätts- föreningen som äger bostaden och ofta fastigheten, bostadsrätts- innehavaren äger endast rätten att bo i bostaden.

Bruksvärdessystem

System för bestämning av hyrans storlek för hyresrätter där hyran sätts utifrån bostadens bruksvärde.

Enkel borgen

Vid enkel borgen måste borgenären först försöka få betalt av gälde- nären. Först om det visar sig att gäldenären inte kan betala kan borgenären kräva betalt av borgensmannen.

Fördelningseffekt

Effekter som påverkar fördelningen av inkomster, förmögenheter, egendom och konsumtion i ett samhälle.

Gäldenär

Gäldenär (låntagare) är den som är skyldig borgenären pengar.

Förkortningar och begrepp

SOU 2022:12

Hyresrätt

En hyresrätt är en bostad som varaktigt hyrs från en hyresvärd. Hyresvärden kan vara privatpersoner, men är vanligtvis kommuner eller företag. Den som bor i en hyresrätt är inte ägare till bostaden eller till en andel i en förening, utan får bo i bostaden i utbyte mot en månadshyra.

Kalkylränta

Den ränta som används i en KALP-kalkyl för beräkning av de ränte- utgifter som är associerade med ett bolån och som en förstagångskö- pare behöver kunna klara att betala. Kalkylräntan är för närvarande vanligtvis betydligt högre än den faktiska ränta som kommer att löpa på bolånet.

KALP-kalkyl

En kalkyl som är en del av en kreditprövning och som används för att beräkna en låntagares återbetalningsförmåga. Det är en kalkyl över om låntagaren, givet dennes förväntade inkomster, kommer att ha råd med de förväntade utgifterna och ändå upprätthålla en rimlig levnadsstandard.

Kapitalbelopp

Kapitalbelopp är det ursprungligen utlånade nominella beloppet av ett lån (ibland avses det aktuella utestående beloppet) på vilket ränta beräknas.

Moralisk risk

Moralisk risk uppstår på grund av att en individ eller ett företag inte drabbas fullt ut av de negativa effekterna av sitt eget handlande. Där- med får individen eller företaget ett incitament att handla mindre försiktigt än annars.

SOU 2022:12

Förkortningar och begrepp

Potentiell förstagångsköpare

Begreppet används i olika beräkningar och åsyftar personer som skulle kunna vara förstagångsköpare utifrån att de är 20 år eller äldre och inte idag bor i ägt boende. Ibland används begreppet Potentiell förstagångsköpare med återbetalningsförmåga vilket åsyftar en person som är 20 år eller äldre, inte idag bor i ägt boende, och har en inkomst som medger ett lån upp till 85 procent av genomsnittspriset på en enrummare i hemkommunen.

Presumtionshyressystem

System för bestämning av hyrans storlek för hyresrätter där hyran sätts utifrån byggkostnaden.

Primär bostad

En primär bostad är en bostad som ägaren är eller avser att vara bo- satt i på det sätt som avses i folkbokföringslagen (1991:481), dock att en lantbruksenhet enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152) inte kan utgöra primär bostad.

Proprieborgen

Vid proprieborgen går borgensmannen i borgen ”som för egen skuld” och har samma betalningsansvar för skulden som den egent- liga gäldenären.

Regressrätt

En person som betalat gäldenärens skuld kan ha rätt att kräva betal- ning av gäldenären. Det kallas regressrätt.

Regressfordran

Regressfordran kallas den fordran som uppstår hos någon som har regressrätt mot gäldenären.

Förkortningar och begrepp

SOU 2022:12

Reservationspris

I konsekvensanalysen används begreppet reservationspris för det högsta pris en person kan betala för en bostad

Utmätning

En utmätning innebär att Kronofogdemyndigheten har beslutat att en persons lön eller dennes egendom ska användas för att betala en skuld.

Skuldkvot

Ett mått på hur stora låntagarens bolån är i förhållande till dennes bruttoinkomst.

Sparandetid

Tiden som krävs för att spara ihop till en kontantinsats för ett bo- stadsköp.

Säkerhet

Säkerhet är en tillgång som lämnas som säkerhet för att en långivare ska få betalt för ett lån.

Ägda bostadsmarknaden eller marknaden för ägda bostäder

Marknaden för bostäder som innehas med äganderätt eller bostadsrätt.

Sammanfattning

Utredningen föreslår ett startlån med syfte att få fler förstagångs- köpare att klara kontantinsatsen till en ägd bostad. Målgruppen för startlånet föreslås vara de som inte ägt en primär bostad i Sverige de senaste 10 åren och som har behov av att låna mer än

85procent av bostadens värde för att kunna köpa en första primär bostad. Vi föreslår att det för startlån till förstagångsköpare ska gälla en statlig garanti som lämnas till bolåneaktörer som beviljar startlån. Den statliga garantin innebär att bolåneaktörer kan bevilja totala bolån som lämnas mot säkerhet i bostaden, inklusive start- lån, som överstiger en belåningsgrad på 85 procent. Med det före- slagna startlånet kan belåningsgraden vid förstagångsköpares för- värv av en primär bostad vara upp till 95 procent. Vårt förslag är att garantin maximalt ska kunna omfatta belåningen mellan 85 och

95procents belåningsgrad, alltså som mest lån på 10 procent av bostadens värde. Detta innebär att den kontantinsats som krävs för ett bostadsköp kan vara mindre än vad som gäller i dag

Enligt förslaget kommer alltså bolånetaket att kunna överskri- das. För att säkerställa ett konsumentskydd som motsvarar det som följer av bolånetaket föreslår utredningen att den föreslagna stat- liga garantin innehåller en regressrätt för staten för den restskuld som uppstår om garantin utlöses. Denna regressrätt innebär att restskulden, inklusive ränta, ska återbetalas till staten i sin helhet. Garantimyndigheten ska dock hantera restskulden på ett sådant sätt att förstagångsköpare inte drabbas av en livslång skuldsättning och att återbetalningen ska ske i en takt som låntagaren klarar av givet sina inkomster.

Utredningen föreslår att den statliga garantin maximalt kan omfatta startlån som per förstagångsköpare uppgår till det lägsta av 250 000 kronor eller 10 procent av bostadens marknadsvärde. För en ensamstående förälder med vårdnad om barn ska garantin

Sammanfattning

SOU 2022:12

kunna omfatta startlån som uppgår till maximalt det lägsta av 500 000 kronor eller 10 procent av bostadens marknadsvärde. Kon- tantinsatsen ska alltid uppgå till minst 5 procent av bostadens mark- nadsvärde. För att vara aktuell för startlån ska låntagaren vara kredit- värdig för de bolån den tar, inklusive startlånet.

Startlånet ska amorteras enligt de nu gällande amorteringskra- ven. Dessutom föreslår vi att startlånet ska amorteras först, det vill säga före andra lån som lämnats mot säkerhet i den aktuella bo- staden. För garantin betalas en marknadsmässig avgift av bolåne- aktören till staten. Detta innebär att garantin ska bära sina egna kostnader för administration och för den risk som garantin med- för för staten samt ge en marknadsmässig avkastning. Vi uppskat- tar att avgiften kommer att vara cirka 1 procent av det garanterade lånebeloppet.

En garantimyndighet ska upprätta ramavtal med bolåneaktö- rer samt i övrigt administrera garantin. Som garantimyndighet före- slås Boverket.

Utredningen föreslår att riksdagen ska bemyndiga regeringen att ställa ut kreditgarantier på sammanlagt högst 15 miljarder kro- nor till bolåneaktörer som bedriver verksamhet med bolån i Sverige för deras startlån till förstagångsköpare som förvärvar en primär bostad.

Utredningen har även övervägt ett gynnat bosparande som ett sätt för förstagångsköpare att spara ihop till kontantinsatsen. Utred- ningen lägger dock inget sådant förslag.

Utredningen har slutligen även övervägt åtgärder för att under- lätta för förstagångsköpare att klara bolåneaktörens lagstadgade kreditprövning. Utredningen lägger inga förslag om sådana åtgärder men vi ställer oss bakom en hemställan från Finansinspektionen om en förändrad beräkning av ränteskillnadsersättning, förutsatt att förändringen förbättrar förstagångsköparens konsumentskydd vid längre räntebindningstider.

Enligt direktiven till utredningen ska vi utreda och lämna förslag på åtgärder som underlättar för hushåll som för första gången ska köpa en bostad (förstagångsköpare). Utredningen ska bland annat föreslå vilka hushåll som ska definieras som förstagångsköpare och föreslå hur ett startlån för förstagångsköpare bör utformas. Startlånet ska, enligt direktiven, inte uppgå till hela skillnaden mellan nivån på bolånetaket

SOU 2022:12

Sammanfattning

och bostadens värde, det vill säga 15 procent av bostadens värde. Syf- tet är att underlätta för förstagångsköpare att komma in på den ägda bostadsmarknaden.

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

Bostadsmarknaden har sedan slutet av 1990-talet präglats av kraftigt stigande bostadspriser, framför allt i Sveriges storstäder och större stä- der vars befolkning vuxit mycket. Byggandet har tagit fart mot andra hälften av 2000-talet men har inte kunnat möta behoven.

Medan boendekostnaderna i det ägda boendet generellt sett varit låga de senaste 20 åren tack vare en låg ränta har nybyggda hyresrät- ter blivit allt dyrare att bo i. De äldre billigare hyresrätterna har dess- utom blivit alltmer eftertraktade vilket lett till mycket långa bostads- köer.

Med stigande bostadspriser följer ökad belåning, och även om hushållens tillgångar har matchat den ökade belåningen avviker pris- utvecklingen på bostäder alltmer från utvecklingen av hushållens inkomster. Därmed blir det allt svårare att finansiera ett bostadsköp med sitt sparkapital och utifrån sin inkomst även om boendekost- naderna fortsätter vara låga i och med den låga räntan. Detta gäller särskilt för dem som inte äger en bostad och som inte kan dra nytta av de stigande priserna.

Bostadspolitiken har skiftat de senaste knappa hundra åren men de bostadspolitiska utmaningarna har varit relativt återkommande: nivån på hyrorna, bostadsbrist (avseende såväl numerär, bostadens geo- grafiska läge, storlek och standard), höga byggkostnader, skillnader i boendekostnad mellan bostäder i det gamla beståndet respektive det nya beståndet (paritetsproblemet) och det hyrda och ägda boen- det (neutralitetsproblemet) samt segregation i olika former. Möjligen kan vi tala om två bostadspolitiska epoker och skiften:

•när bostadspolitiken blev ett eget politikområde på 1940-talet och kom att bli en del av den generella välfärdspolitiken riktad mot hela befolkningen,

•när bostadspolitiken på 1990-talet återigen främst kom att föras via andra politikområden.

Sammanfattning

SOU 2022:12

Trots ett förhållandevis högt bostadsbyggande finns det grupper i Sverige som har svårt att få tillgång till en rimlig bostad. Detta gäller bland annat unga på väg in på bostadsmarknaden, vilka begränsas av en kort sparandetid till en kontantinsats och kort kötid till hyresrätt. Detta kan leda till studieval och val av arbete som är suboptimala, inte bara för individen utan även för samhället i stort. De insatser som i dag görs av staten och i vissa kommuner har inte avhjälpt situa- tionen, i varje fall inte i dagsläget. Boverket har påtalat risken för att problemen inte heller kommer vara avhjälpta till år 2030.

Nationella och internationella erfarenheter

Utredningen kan konstatera att det i Sveriges geografiska närområde är vanligt förekommande med åtgärder riktade till ungas och första- gångsköpares inträde på den ägda bostadsmarknaden. Sverige har i dagsläget inga sådana åtgärder på plats; ett ungdomsbosparande och en form av kreditgaranti har funnits tidigare men avvecklats, bland annat på grund av lågt nyttjande och låg träffsäkerhet.

Två trösklar till den ägda bostadsmarknaden

Utredningen har, liksom flera andra som arbetar med frågor som rör förstagångsköpare på bostadsmarknaden, identifierat två trösklar som förstagångsköpare behöver ta sig över för att komma in på den ägda bostadsmarknaden:

•Den första tröskeln handlar om att finansiera den kontantinsats som krävs och som i dag är minst 15 procent av bostadens mark- nadsvärde. Detta är en stor utmaning för många förstagångs- köpare.

•Den andra tröskeln handlar om att klara bolåneaktörernas lagstad- gade kreditprövning för bolån som är tillräckliga för att kunna köpa en rimlig bostad i den ort där man ska etablera sig. Här är det fram- för allt det lagstadgade amorteringskravet och den kalkylränta som bolåneaktörerna använder i den så kallade kvar-att-leva-på- kalkylen (KALP-kalkylen) som har varit föremål för debatt och utvärdering.

SOU 2022:12

Sammanfattning

Målgruppen för utredningens åtgärder

Målgruppen för startlånet bör vara personer som står utanför den ägda bostadsmarknaden och som har tillräckliga inkomster för att ha återbetalningsförmåga men samtidigt har behov av åtgärder från sta- ten för att kunna finansiera den del av köpeskillingen som överstiger 85 procent av bostadens värde. Det handlar alltså om en grupp som varken har de svagaste eller starkaste ekonomiska förutsättningarna. Utredningen föreslår därför att målgruppen för startlån ska vara de som inte ägt en primär bostad i Sverige de senaste 10 åren, som behö- ver låna mer än 85 procent av bostadens värde för att kunna köpa en första primär bostad och som är kreditvärdiga för bolån inklusive startlån.

Utredningen har inte i uppdrag att föreslå åtgärder som säker- ställer en social bostadsförsörjning och har alltså inte haft som mål att föreslå åtgärder som gör att hushåll som saknar grundläggande ekonomiska förutsättningar för att få ett bolån ska kunna köpa en egen bostad. Utredningen föreslår därför att startlån enbart bör riktas till de hushåll som har återbetalningsförmåga enligt det regelverk som gäller i dagsläget.

Startlånet bör endast ges till personer som behöver det. I och med det finns en del som talar för att rikta startlån endast till unga per- soner, eftersom det är en grupp som generellt sett har särskilda och strukturellt betingade utmaningar på bostadsmarknaden. Unga per- soner har sällan haft vare sig tiden eller ekonomin för att spara ihop till en kontantinsats eller tiden att stå länge i hyreskö. Men trots att mycket talar för att unga är en grupp med särskilda svårigheter på bostadsmarknaden finns det en risk att andra grupper med liknande svårigheter kommer att uteslutas om startlånet bara riktas till unga.

En sådan grupp är personer som är nyanlända till Sverige, särskilt de som kommer som flyktingar. Som nya i Sverige har denna grupp en liknande utgångspunkt som unga vuxna på bostadsmarknaden vad gäller kötid till en hyresrätt. De som kommer till Sverige utan kapital har en liknande utgångspunkt som unga vuxna på bostadsmarknaden vad gäller att spara till den kontantinsats som krävs i Sverige.

Eftersom det finns människor i alla åldrar som har liknande svårig- het som unga att förvärva en ägd bostad anser vi att det vore olämp- ligt att sätta en åldersgräns för vilka som ska kunna få startlån.

Sammanfattning

SOU 2022:12

Utredningen kan också konstatera att fler grupper som står utan- för den ägda bostadsmarknaden har liknande svårigheter som unga och vissa nyanlända att förvärva en bostad. Även personer som haft möjlighet att göra sitt inträde på den ägda bostadsmarknaden tidi- gare, och som dessutom haft tid på sig att spara till en kontantinsats, kan av olika anledningar, till exempel arbetslöshet och sjukdom, ändå inte ha möjlighet att förvärva en ägd primär bostad. Utredningen anser inte att orsaken till att människor som vill köpa en bostad ännu inte gjort det bör spela någon roll. Vi ser därför att samtliga som står utanför den ägda marknaden bör utgöra den primära målgruppen.

Utredningen har även övervägt om människor som i dag äger en primär bostad men som ändå har liknande svårigheter på bostadsmark- naden som förstagångsköpare bör kunna komma i fråga för startlån. Ett sådant exempel är personer som ägt ett boende i ett geografiskt område med lägre bostadspriser och som senare ska flytta till ett område med högre bostadspriser. En sådan person kan, trots att den varit inne på den ägda bostadsmarknaden, befinna sig i en situation motsvarande en förstagångsköpare. Ett annat exempel är separatio- ner där det finns barn att bostadsförsörja. Detta kan leda till utma- ningen att behöva skaffa två bostäder som tillsammans är avsevärt dyrare än den tidigare gemensamma bostaden, i vart fall om de ligger i samma område som den tidigare gemensamma bostaden. Utred- ningens beräkningar visar att med den prisutveckling som varit sedan sent 1990-tal har en person som ägt hälften av en bostad på bara ett antal år ackumulerat tillräckligt mycket eget kapital för att täcka kon- tantinsatsen till en hel egen bostad. Även vid en något lägre pris- utveckling har personer som är inne på den ägda bostadsmarknaden stora fördelar. Vi har valt att föreslå att startlånet enbart ska riktas till de som inte ägt en bostad i Sverige de 10 senaste åren (se nedan), eftersom gränsen mellan personer som äger en bostad men har svårig- heter och personer som äger en bostad och inte har svårigheter blir svår att dra på ett rättssäkert, rättvisande och administrativt enkelt sätt. Om gränsdragningen blir allt för svår riskerar målgruppen för startlånet att bli allt för omfattande, vilket riskerar att startlånets nytta för målgruppen försämras eller uteblir.

En gräns som är svår att dra är huruvida startlån bör kunna lämnas till personer som står utanför marknaden för ägda bostäder men som tidigare i livet ägt en primär bostad. Ett sådant historiskt ägande gör att de inte är förstagångsköpare i strikt mening men personer som

SOU 2022:12

Sammanfattning

länge stått utanför marknaden för ägda bostäder har gått miste om en kraftig prisutveckling och kan därmed sägas ha liknande förutsätt- ningar som förstagångsköpare. Utredningen bedömer att en person som under lång tid stått utanför marknaden för ägda primära bostä- der vanligtvis har liknande ekonomiska förutsättningar att köpa en bostad som personer som aldrig ägt en primär bostad. Utredningen bedömer därför att man bör betraktas som förstagångsköpare om man inte ägt en primär bostad de senaste 10 åren.

Utredningen har alltså kommit fram till att alla som inte ägt en primär bostad i Sverige de senaste 10 åren och som har återbetalnings- förmåga men saknar tillräckligt kapital till en kontantinsats bör kunna komma i fråga för startlån, oavsett deras ålder eller orsaken till att de ännu inte förvärvat en bostad. Vi bedömer dock att det i praktiken kommer att vara svårt för personer som till exempel närmar sig pen- sionsåldern att få startlån, eftersom tiden kvar i arbetslivet påverkar bedömd återbetalningsförmåga.

Startlån

Som ett led i att möjliggöra för fler förstagångsköpare att klara sig över den första tröskeln föreslår utredningen ett statligt startlån. Vi föreslår att ett sådant lån ska åstadkommas genom en statlig garanti som lämnas till befintliga bolåneaktörer som i sin tur vill lämna bolån utöver bolånetaket till en förstagångsköpare. På så sätt använder vi redan uppbyggd kunskap och administration för värdering av bostä- der, kreditprövning och hantering av betalningssvårigheter. Att bygga upp en statlig organisation för att lämna startlån, som dessutom kla- rar av att möta den snabbhet med vilken bostadsaffärer görs i vissa delar av landet, bedömer utredningen hade varit både kostnads- och tidskrävande.

Utredningen föreslår vidare att startlånet ska vara ett lån som läm- nas mot säkerhet i bostaden, alltså i grunden ett bolån. Att startlånet har säkerhet i bostaden samt täcks av en garanti innebär att räntan för lånet bör kunna vara avsevärt lägre än för ett blancolån för bostads- ändamål. Ett lån med säkerhet i bostaden har i normalfallet dessutom en lägre amorteringstakt än den som gäller för blancolån för bostads- ändamål. Tillsammans med det konsumentskydd som uppnås genom den statliga garantin bedömer utredningen att startlånet kommer att

Sammanfattning

SOU 2022:12

vara mer fördelaktigt för förstagångsköpare än vad blancolån är. På så sätt kopplas startlånet också tydligare till det aktuella bostadskö- pet än om lånet skulle vara ett blancolån. Att bostaden utgör säker- het för startlånet innebär också att fordran har förmånsrätt vid en realisering av bostaden. Detta innebär bättre förutsättningar för att den statliga garantin inte behöver nyttjas och att avgiften för garan- tin kan hållas nere.

Att startlånet lämnas som ett bolån innebär att det så kallade bo- lånetaket överskrids. Bolånetaket är dock formulerat som ett allmänt råd från Finansinspektionen vilket innebär att taket får överskridas om det konsumentskydd som bolånetaket innebär säkerställs på annat sätt. Vid införandet av bolånetaket nämnde Finansinspektionen möjlighe- ten att överskrida taket till exempel om bolåneförsäkringar används.

Utredningen föreslår att startlånet per förstagångsköpare maxi- malt kan uppgå till det lägsta av 250 000 kronor eller 10 procent av bostadens marknadsvärde. För ett par förstagångsköpare som köper en bostad tillsammans kan de gemensamma startlånen alltså uppgå till maximalt det lägsta av 500 000 kronor eller 10 procent av bosta- dens marknadsvärde. För en ensamstående förälder med vårdnad om barn föreslår vi att startlånet ska kunna uppgå till maximalt det lägsta av 500 000 kronor eller 10 procent av bostadens marknadsvärde. Kon- tantinsatsen ska alltid uppgå till minst 5 procent av bostadens mark- nadsvärde. För att vara aktuell för startlån ska låntagaren vara kredit- värdig för de bolån den tar, inklusive startlånet.

Startlånet ska amorteras enligt de nu gällande amorteringskraven. Dessutom ska startlånet amorteras först, det vill säga före andra lån som lämnats mot säkerhet i bostaden. Vårt förslag är att statens ansvar under garantin ska minska med amorteringar som görs på startlånet. Detta innebär att statens garanti i normalfallet kommer att upphöra efter ungefär 4–6 år, baserat på en amorteringstakt på 2 eller 3 pro- cent, vilket är minimikrav enligt amorteringskraven.

För garantin ska bolåneaktören betala en marknadsmässig avgift, en kostnad som bolåneaktören bedöms föra vidare till förstagångs- köparen. Vi uppskattar att avgiften kommer att uppgå till ungefär 1 procent av det garanterade beloppet. Avgiften är dimensionerad för att garantin ska bära sina egna kostnader för administration och för den risk som garantin innebär, samt ge en marknadsmässig avkastning. Utredningens utgångspunkt har varit att startlånet är viktigt för både individen och samhället men att det samtidigt är riktat till en mål-

SOU 2022:12

Sammanfattning

grupp som i grunden inte är i behov av statliga transfereringar. Utred- ningen har därför sökt efter enkla lösningar med en minimerad admi- nistration samt en avgift som täcker åtgärdens kostnader för staten.

För att säkerställa konsumentskyddet föreslår utredningen att den föreslagna statliga garantin innehåller en regressrätt för staten om garantin utlöses. Bolåneaktörer får ersättning från den statliga garan- tin om den primära bostaden säljs med en förlust i förhållande till köpeskillingen och försäljningslikviden inte täcker det utestående start- lånet. Den restskuld som uppstår ersätts av garantin och blir en så kallad regressfordran som staten har gentemot förstagångsköparen. Utgångspunkten är att regressfordran inklusive ränta ska återbetalas till staten i sin helhet. Regressfordran ska dock hanteras av en garanti- myndighet på ett sådant sätt att restskulden inte i stor utsträckning påverkar låntagarens möjlighet att leva ett ekonomiskt drägligt liv.

En garantimyndighet ska dels upprätta ramavtal med de bolåne- aktörer som vill lämna startlån med statlig garanti till förstagångs- köpare, dels i övrigt administrera garantin. Som garantimyndighet före- slår utredningen Boverket.

Utredningen föreslår mot denna bakgrund att riksdagen ska be- myndiga regeringen att ställa ut kreditgarantier om sammanlagt högst 15 miljarder kronor till bolåneaktörer som bedriver verksamhet med bolån i Sverige för startlån till förstagångsköpare som förvärvar en pri- mär bostad.

Utredningen bedömer att ungefär 80 000 personer varje år för- väntas förvärva en bostad, beräknat utifrån hur många personer som ingår i varje årskull i Sverige. Av dessa 80 000 personer bedömer vi att

8000–32 000 förstagångsköpare kommer att vilja utnyttja startlånet. På sikt bedömer att vi att den genomsnittliga garantistocken kom- mer uppgå till den föreslagna garantiramen om 15 miljarder kronor.

Överväganden om gynnat bosparande

Utredningen har övervägt ett gynnat bosparande som ett sätt för förstagångsköpare att komma över den första tröskeln. Utredningen bedömer dock att ett statligt subventionerat bosparande är en betyd- ligt mindre kostnadseffektiv åtgärd än ett statligt garanterat startlån. Ett subventionerat bosparande gynnar dessutom främst de som redan sparar. Det finns också anledning att tro att ett gynnat sparande sna-

Sammanfattning

SOU 2022:12

rare påverkar hur sparandet går till, än hur mycket som sparas. Ett gyn- nat bosparande kan inte heller ersätta startlånet, eftersom dess effekt på sparandetiden, givet en rimlig ambitionsnivå, är allt för liten. Slut- ligen konstaterar utredningen att det redan finns en sparform i Sverige, de så kallade investeringssparkonton (ISK), som gynnas genom en förmånlig beskattning.

Utredningen föreslår därför att ett gynnat bosparande inte införs. Om staten specifikt vill stärka unga på den ägda bostadsmarknaden förefaller ett barnbosparande, som stödjer alla barn i ett bosparande, vara bättre ur fördelningssynpunkt.

Överväganden om åtgärder avseende den andra tröskeln

Utredningen lämnar inga förslag på åtgärder för att få fler första- gångsköpare att klara sig över den andra tröskeln, det vill säga att få fler att klara kreditprövningen för en viss belåning. Däremot föreslår vi att beräkningen av ränteskillnadsersättningen ska ses över för att öka konsumentskyddet för förstagångsköpare som väljer att binda sina räntor på bolånen. Detta i sin tur kan ha tröskelpåverkande effekter.

Amorteringskravet regleras genom lag och genom föreskrifter meddelade av Finansinspektionen, och direktiven till utredningen anger att regleringen av kreditmarknaden ska vara oförändrad. Mot den bakgrunden är det inte aktuellt att föreslå några ändringar i amorter- ingsreglerna. Bolåneaktörernas kalkylränta speglar deras affärsmo- dell, riskbedömning och riskaptit samt behovet av att säkerställa lån- tagarnas återbetalningsförmåga och är således huvudsakligen en intern fråga för bolåneaktörerna. Vi bedömer att det inte bör detaljregleras hur kalkylräntan sätts och lämnar därför inga sådana förslag.

Både amorteringskravet och kalkylräntan kan i någon utsträckning sägas ha som syfte att förebygga ett för högt risktagande för såväl låntagare som långivare. Utredningen har därför valt att närmare stu- dera andra åtgärder som kan förebygga eller flytta risker och som där- med kan ha potential att underlätta för förstagångsköparens kliv över den andra tröskeln.

SOU 2022:12

Sammanfattning

Längre räntebindningstider och ränteskillnadsersättning

I en internationell jämförelse väljer svenska bolånetagare korta ränte- bindningstider. Detta gäller även mer sårbara låntagare med små mar- ginaler, vilket bland andra det Finansiella stabilitetsrådet har pekat på. Ränteskillnadsersättning är den avgift som en låntagare som vill säga upp ett bolån med räntebindning i förtid kan komma att få betala lån- givaren. Kritik har framförts mot hur ränteskillnadsersättningen beräk- nas i Sverige. Vidare framförde några av medlemmarna i det Finansiella stabilitetsrådet, på rådets möte i juni 2021, att regelverket för beräk- ning av ränteskillnadsersättning bör ses över.

Finansinspektionen har nu gjort en hemställan till Justitiedeparte- mentet om att förändra sättet att beräkna ränteskillnadsersättningen. Utredningen ställer sig bakom en sådan förändring om den leder till att fler förstagångsköpare med små marginaler väljer att binda sina räntor på en längre tid utan att det för den skull leder till orimliga kon- sekvenser på räntesättning och för bolåneaktörer. Vi har i utredningen listat ett antal principer för en förändring av ränteskillnadsersätt- ningen som vi bedömer gynnar förstagångsköparens konsument- skydd.

En möjlig intressant effekt av en längre räntebindningstid är huru- vida en ränta bunden på en längre tid kan påverka den kalkylränta som bolåneaktörer använder vid kreditprövningen. En sådan möjlighet har lyfts av bland annat Finansinspektionens generaldirektör. Utred- ningen ser att ett sådant hänsynstagande till en längre räntebindnings- tid skulle kunna lyfta upp till 11 procent fler förstagångsköpare över den andra tröskeln. Detta förutsätter dock att inte alla låntagare väl- jer att binda sina räntor för att kunna öka sin belåning, eftersom det skulle leda till en prisökning som i själva verket höjer tröskeln för förstagångsköpare.

Konsekvensanalys

Utredningen ser att startlånet underlättar för förstagångsköpare att spara till den egna insatsen, men även riskerar få en viss prispåverkan på bostäder. Eftersom högre priser innebär högre krav på eget kapital samt högre krav på förstagångsköpares inkomst för att få tillräckligt stora lån kan startlånets prispåverkan motverka startlånets syfte. Där-

Sammanfattning

SOU 2022:12

för har potentiell prispåverkan beräknats först och därefter har start- lånets nytta beräknats i ett scenario med högre priser.

Vi konstaterar att startlånet ökar förstagångsköpares köpkraft med i genomsnitt 7 procent. För att inte överskatta nyttan med startlånet har vi valt att anta att hela denna ökade köpkraft slår igenom på pri- serna. Det är inte säkert att så sker. Prispåverkan kulminerar troligen på medellång sikt när startlånet blivit etablerat och flyttkedjor har börjat överföra förstagångsköpares ökade köpkraft till andra segment av bostadsmarknaden. På längre sikt kan prisökningen leda till en ök- ning av bygginvesteringarna, vilket baserat på dagens byggande skulle kunna ge upphov till ytterligare ungefär 5 000 bostäder årligen.

För förstagångsköparen kortas sparandetiden för en kontantin- sats med 2/3. Det innebär att personer som tidigare behövde 15 år för att spara till den egna insatsen nu kan göra det på 5 år, vilket utred- ningen bedömer är en rimligare sparandetid. Utredningen uppskat- tar det nuvarande antalet potentiella förstagångsköpare som klarar kreditprövningen för lånet och kan spara till insatsen på fem år eller mindre till 583 000. Med startlånet ökar den gruppen till 961 000. Det är dock osannolikt att alla dessa personer kommer att vilja använda startlånet, då vi har konstruerat startlånet så att det inte ökar köp- kraften hos personer med ett stort eget kapital.

Utredningen bedömer att det främst är de som i dag tar fullt bolån upp till 85 procent av bostadens värde som kommer efterfråga start- lånet, särskilt de som i dag dessutom kompletterar med ett blanco- lån. Vi uppskattar gruppen som tar ett startlån till 8 000–32 000 per- soner per år. Mitten av detta intervall är 20 000 startlån per år, vilket är det nyttjande som utredningen föreslår att garantimyndigheten ska rustas för. Initialt kan dock efterfrågan på startlån bli större, eftersom framtida köp kan tidigareläggas. Det är även möjligt att efterfrågan på lång sikt ökar, om preferenserna för ägt boende ändras i och med att den ägda bostadsmarknaden blir mer tillgänglig.

Startlånet möjliggör för förstagångsköpare att belåna en större del av bostadens värde. Detta, tillsammans med den antagna prisupp- gången, väntas leda till ökad skuldsättning. Totalt beräknar utred- ningen att startlånet innebär en ökad utlåning på 7–13 miljarder kro- nor per år jämfört med om startlånet inte infördes. Av denna ökade utlåning utgörs 2–7 miljarder kronor av själva startlånet, som garante- ras av staten. Införandet av startlån kan leda till att volymen blanco- lån för bostadsköp minskar. Vid ett bostadsköp med hjälp av start-

SOU 2022:12

Sammanfattning

lånet förväntas förstagångsköpare ha 5 procent eget kapital varför incitamenten att spara till sitt bostadsköp kvarstår. Det är även möj- ligt att incitamenten att spara till bostadsköpet ökar med startlånet, om sparmålet med startlånet upplevs som mer uppnåeligt. Eftersom det bara krävs 5 procent eget kapital i stället för 15 procent, är det också troligt att sparandet avbryts tidigare än utan startlånet. Men när en bostad förvärvas och bolån lämnas påbörjas i stället amorter- ing av lånen, vilket är ett annat sorts sparande.

Utredningen bedömer att den totala bostadsrelaterade utlåningen till förstagångsköpare kan komma att öka med ungefär 9 miljarder kronor. Bolåneaktörer bedöms få en något ökad administration till följd av den process som ska kvalificera någon som förstagångsköpare. Bolåneaktörernas administration bedöms även öka på grund av den rapportering och dokumentation som vi föreslår ska krävas. Om start- lånet får en stor efterfrågan och blir en långsiktigt närvarande åtgärd bedömer utredningen att bolåneaktörerna även kan komma att behöva utveckla sina digitala processer för att bygga in startlånet i dessa.

Garantimyndigheten väntas på sikt ha utestående garantier på 6–24 miljarder kronor, beroende på förstagångsköpares efterfrågan på startlån. Utredningens förslag är att garantin begränsas till en garan- tiram om 15 miljarder kronor. Dessa garantier innebär en risk för staten och kommer i vissa fall medföra förluster. Dock ska avgiften beräknas så att de statsfinansiella effekterna totalt sett blir neutrala. Avgifter ska tas ut som finansierar statens förväntade kostnader för förluster och administration samt ger staten en avkastning på ett beräk- nat eget kapital.

Utredningen bedömer att konsekvenser för andra myndigheter än garantimyndigheten kan hanteras inom ramen för respektive myn- dighets ordinarie verksamhet. Konsekvenserna för garantimyndig- heten, som vi alltså föreslår bör vara Boverket, kommer vara större, om än inte stora. Det handlar om uppbyggnad och underhåll av it-system samt administration av garantin och de ramavtal som ska ingås med bolåneaktörer.

Vad gäller övriga konsekvenser bedömer vi att startlånet inte har någon effekt på jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möj- ligheterna att nå det nationella jämställdhetspolitiska målet. Vi bedö- mer också att risken för brottslighet kopplad till startlånet är begrän- sad. Effekten på arbetsmarknad bedöms kunna bli positiv, eftersom startlånet stärker möjligheten till bostad vid flytt till orter där arbete

Sammanfattning

SOU 2022:12

finns. Utredningen bedömer vidare att startlånet kan få positiva effekter på integration eftersom det kan underlätta inträdet på den ägda marknaden även för dem som saknar föräldrar eller andra närstående som kan hjälpa till med kontantinsats.

Utredningen bedömer inte att våra förslag är av avgörande bety- delse för Sveriges förutsättningar att uppfylla barnkonventionen eller FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsätt- ning. Däremot är det tänkbart att startlånet förbättrar förutsätt- ningarna för familjer som i dag är trångbodda. Vårt förslag om ett särskilt högt maxbelopp för startlån till ensamstående föräldrar bör ge förbättrade möjligheter för dessa att bostadsförsörja sina barn. För personer med funktionsnedsättning kan startlånet underlätta ett bostadsköp på samma sätt som för andra förstagångsköpare.

Sammanfattningsvis kan sägas att startlånet är en åtgärd som under- lättar för dem som inte äger en bostad att träda in på den ägda bostads- marknaden. Personen får ingen monetär förmån men bereds en snab- bare väg till ett ägt boende genom den statliga garantin. Åtgärden kan dock få negativa konsekvenser i form av stigande bostadspriser och ökad skuldsättning som är till last för samhällsekonomin.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

dels att rubriken före rubriken närmast före 28 kap. 9 § ska lyda ”Studiestöd, kreditgaranti för startlån och utlåning av allmänna medel”, och

dels att det ska införas en ny paragraf, 28 kap. 9 a §, och närmast före 28 kap. 9 a § en ny rubrik av följande lydelse,

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	28 kap.
	Kreditgarantier för startlån som
	lämnas till förstagångsköpare
	9 a §
	Sekretess gäller i ärenden enligt
	förordningen (20XX:XX) om statlig
	kreditgaranti för startlån som läm-
	nas till förstagångsköpare, för upp-
	gift om en enskilds personliga eller
	ekonomiska förhållanden, om det
	inte står klart att uppgiften kan
	röjas utan att den enskilde eller
	någon närstående till denne lider
	men.

Författningsförslag

SOU 2022:12

I andra ärenden än sådana om nedsättning eller avskrivning till följd av sjukdom gäller sekretessen inte beslut i ärendet.

För uppgift i en allmän hand- ling gäller sekretessen i högst fem- tio år.

Denna lag träder i kraft den XX månad 2023.

SOU 2022:12

Författningsförslag

1.2Förslag till förordning om statlig kreditgaranti för startlån som lämnas till förstagångsköpare

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Boverket får lämna en statlig garanti (kreditgaranti) till kredit- givare för startlån som lämnas till förstagångsköpare enligt denna förordning. Denna förordning är meddelad i anslutning till 6 kap. 3– 5 §§ budgetlagen (2011:203) i fråga om 1–17, 29–30 och 40–43 §§ samt med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga be- stämmelser.

2 § En kreditgaranti får bara lämnas till kreditgivare som ingått ett ramavtal med Boverket om omfattningen och villkoren för den stat- liga kreditgarantin.

3 § Med kreditgivare avses i denna förordning

1.företag som har tillstånd av Finansinspektionen att driva bank- eller finansieringsrörelse enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse eller verksamhet med kreditgivning enligt lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter,

2.utländska kreditinstitut och andra kreditföretag vars hemland hör till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, som är auktori- serade och står under tillsyn i hemlandet och som enligt villkoren för sin auktorisation har rätt att lämna kredit mot säkerhet i bostad, och

3.andra utländska kreditinstitut och kreditföretag som driver verksamhet i Sverige genom filial och som enligt villkoren för sin auktorisation har rätt att lämna kredit mot säkerhet i bostad.

4 § Med marknadsvärde avses i denna förordning det pris som skulle uppnås vid en marknadsmässig försäljning där skälig tid ges för förhandlingar. Marknadsvärdet ska bedömas utan hänsyn till spe- kulativa och tillfälliga förhållanden och fastställas genom en indivi- duell värdering. En individuell värdering ska kunna grundas på gene- rella prisnivåer eller köpeskilling.

Författningsförslag

SOU 2022:12

5 § I denna förordning avses med

1.bolån: andra krediter än startlån som lämnas mot säkerhet i en bostad,

2.bostad: fastighet, tomträtt eller byggnad som inte hör till fastighet, som är avsedd för bostadsändamål för en eller två familjer och bostadsrätt eller ägarlägenhet som är avsedd för bostadsända- mål,

3.förstagångsköpare: en fysisk person som inte äger och under de senaste tio åren inte ägt en primär bostad,

4.primär bostad: en bostad som ägaren är eller avser att vara bo- satt i på det sätt som avses i folkbokföringslagen (1991:481), dock att en lantbruksenhet enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152) inte kan utgöra primär bostad,

5.startlån: kredit som lämnas till en förstagångsköpare och som omfattas av kreditgaranti enligt denna förordning.

Förutsättningar för att en kreditgaranti ska gälla

6 § En kreditgaranti ska gälla för en kredit som lämnas till en förstagångsköpare om kreditgivaren

1.lämnar krediten i samband med att förstagångsköparen förvär- var en primär bostad och mot säkerhet i denna bostad,

2.kontrollerar att förstagångsköparen inte haft ett bolån de senaste 12 månaderna,

3.kontrollerar att förstagångsköparen inte tidigare fått startlån,

4.inhämtar ett intyg från förstagångsköparen om att

a.denne inte äger och under de senaste tio åren inte har ägt en bostad där denne varit bosatt på det sätt som avses i folkbokförings- lagen (1991:481), och att

b.denne avser att använda den förvärvade bostaden som pri- mär bostad,

5.kontrollerar att förstagångsköparens förvärv av den primära bostaden sker på marknadsmässiga villkor och att säljaren av bosta- den inte kvarstår som ägare,

6.ställer som villkor att krediten ska återbetalas helt innan amor- teringar görs på bolån som lämnats mot säkerhet i den primära bo- staden och att krediten ska återbetalas helt senast vid överlåtelse av förstagångsköparens andel av den förvärvade primära bostaden, och

SOU 2022:12

Författningsförslag

7.i övrigt lämnar krediten på de villkor och i den omfattning som följer av denna förordning och kreditgivarens ramavtal enligt 2 §.

7 § För att en kredit ska omfattas av kreditgaranti gäller att den primära bostaden vid förvärvet ska belånas med en belåningsgrad på mer än 85 procent av marknadsvärdet, att bolån ska lämnas för den del av belåningen som uppgår till en belåningsgrad på 85 procent samt att krediten som ska omfattas av kreditgaranti endast får utgöra belåningen som överstiger 85 procent av bostadens marknadsvärde vid förvärvet.

För att en kredit ska omfattas av kreditgarantin gäller vidare att den när den lämnas får uppgå till högst det lägsta av

1.250 000 kronor, och

2.ett belopp som motsvarar tio procent av marknadsvärdet på förstagångsköparens förvärvade andel av den primära bostaden vid förvärvstidpunkten.

Om en förstagångsköpare som är vårdnadshavare till barn ensam förvärvar en primär bostad gäller att krediten när den lämnas får uppgå till högst det lägsta av

1.500 000 kronor, och

2.ett belopp som motsvarar tio procent av marknadsvärdet på den primära bostaden vid förvärvstidpunkten.

För en kredit enligt tredje stycket gäller att kreditgivaren, utöver de kontroller som framgår av 6 §, även ska kontrollera att första- gångsköparen är vårdnadshavare och att denne förvärvar 100 procent av den primära bostaden

8 § Kreditgivaren ska dokumentera de kontroller som anges i 6– 7 §§ och att villkoren i bestämmelserna är uppfyllda.

9 § Kreditgivaren ska till Boverket lämna uppgifter om de krediter som lämnas enligt 6 och 7 §§, till vem de lämnats, krediternas storlek och den amortering som gäller för dessa.

10 § Boverket får medge att kreditgaranti enligt denna förordning ska gälla även i fall då mindre avvikelser gjorts i förhållande till 6– 8 §§.

Författningsförslag

SOU 2022:12

Kreditgarantins omfattning och löptid

11 § Det garanterade beloppet under kreditgarantin avseende kapi- talbeloppet minskar med amorteringar på startlånet. Kreditgarantin upphör att gälla när lånet är återbetalat. Kreditgarantin upphör dock att gälla om hela eller delar av förstagångsköpares andel av den pri- mära bostaden överlåts eller annars 12 år efter att andelen förvärva- des.

Om kreditgivaren under kreditgarantins löptid beviljar första- gångsköparen amorteringsfrihet eller om amorteringstakten ändras ska kreditgivaren informera Boverket om detta. Kreditgivaren ska även informera Boverket när amorteringsfriheten upphör.

12 § Kreditgarantin ska endast omfatta ränta som löper på start- lånet om förstagångsköparen är minst 90 dagar sen med betalning av ränta. Kreditgarantin ska högst omfatta ränta som ackumuleras till dess att den primära bostaden sålts, som längst dock för en period på tre år förutsatt att betalningsproblemen kvarstår.

Byte av kreditgivare under garantins löptid

13 § En kreditgivare som avser att lämna en kredit som ersätter ett startlån ska, för att en kreditgaranti ska gälla för den nya krediten,

1.efter medgivande från förstagångsköparen inhämta doku- mentationen enligt 8 § från den befintliga kreditgivaren,

2.kontrollera att förstagångsköparen är folkbokförd i den pri- mära bostaden och att ägarförhållandena är desamma som vid för- värvet av bostaden,

3.lämna den nya krediten mot säkerhet i den primära bostaden, kontrollera att denna kredit inte överstiger det utestående befintliga startlånet och att bolånen som lämnats mot säkerhet i bostaden fort- farande motsvarar en belåningsgrad på minst 85 procent av köpeskil- lingen på bostaden vid förvärvet,

4.ställa som villkor att den nya krediten ska återbetalas helt innan amorteringar görs på bolån som lämnats mot säkerhet i den primära bostaden och att krediten ska återbetalas helt senast vid överlåtelse av förstagångsköparens andel av den primära bostaden, och

SOU 2022:12

Författningsförslag

5.i övrigt lämna krediten på de villkor och i den omfattning som följer av tillämpliga bestämmelser i denna förordning och kreditgi- varens ramavtal enligt 2 §.

14 § Kreditgivaren ska dokumentera de kontroller som anges i 13 § och att villkoren i bestämmelsen är uppfyllda.

15 § Kreditgivare ska till Boverket lämna uppgifter om de krediter som lämnas enligt 13 §, till vem de lämnats, krediternas storlek och den amorteringstakt som gäller för dessa i samband med att de lämnas.

16 § Kreditgarantin för den nya krediten får inte ha en annan löp- tid än den kvarvarande löptid som gäller för den ursprungliga kredit- garantin.

Rätt till ersättning från kreditgarantin och ersättningens storlek

17 § Kreditgivaren har rätt till ersättning om en förstagångsköpare inom 12 år från förvärvet av sin andel av den primära bostaden över- låter andelen med en förlust som är större än fem procent av köpe- skillingen för andelen av bostaden vid förvärvet och försäljningspri- set är lägre än ett belopp som motsvarar det utestående startlånet, obetald ränta enligt 12 § och 85 procent av köpeskillingen för ande- len av bostaden vid förvärvet. Rätt till ersättning upphör när startlå- net återbetalats. Oavsett om startlånet återbetalats eller inte ska rät- ten till ersättning dock upphöra 12 år efter att bostaden förvärvades.

För att kreditgivare ska ha rätt till ersättning krävs att den primära bostaden överlåtits på marknadsmässiga villkor.

Om rätt till ersättning föreligger ska ersättning betalas ut med ett belopp som motsvarar det utestående startlånet och obetald ränta enligt 12 §.

Ytterligare villkor för rätt till ersättning får anges i ramavtalen enligt 2 §.

Författningsförslag

SOU 2022:12

Villkor för återbetalning, nedsättning och avskrivning

av regressfordran om ersättning från kreditgarantin betalas ut

Återbetalning

18 § Om ersättning från kreditgarantin betalas ut ska förstagångs- köparen vara återbetalningsskyldig för det utbetalade beloppet. Ränta ska utgå på det utbetalade beloppet från dagen för utbetalning.

19 § Återbetalning ska inledas om det vid ingången av ett kalen- derår har gått minst 24 månader efter utbetalningen av ersättningen från kreditgarantin.

Den återbetalningsskyldige får återbetala delar av eller hela kapi- talbeloppet och betala ränta tidigare än vad som följer av första stycket.

20 § Betalning av kapitalbelopp och ränta sker med ett visst belopp varje kalenderår (årsbelopp). Årsbeloppet för ett kalenderår ska vara fyra procent av den återbetalningsskyldiges sammanlagda överskott av inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital enligt det senaste beslutet om slutlig skatt. Som beslut om slutlig skatt gäller beslutet i första instans.

21 § För varje kalenderår då återbetalning ska göras fastställs års- beloppet av Boverket för den återbetalningsskyldige.

Om årsbeloppet ändras genom beslut om nedsättning gäller det nedsatta beloppet som fastställt årsbelopp.

Den återbetalningsskyldige ska underrättas skriftligen om det årsbelopp som har fastställts för honom eller henne.

22 § Det inbetalade beloppet ska avräknas på den ackumulerade räntan och därefter på kapitalskulden. Ränta som inte betalas under det år den har ackumulerats läggs vid årets slut till kapitalskulden.

SOU 2022:12

Författningsförslag

Nedsättning

23 § Årsbeloppet får sättas ned av Boverket

1.om den återbetalningsskyldiges inkomst under betalningsåret beräknas bli väsentligt lägre än den inkomst efter vilken årsbeloppet har beräknats,

2.om den återbetalningsskyldige har överklagat det beslut om slutlig skatt som ligger till grund för beräkningen av årsbeloppet och det med hänsyn till omständigheterna framstår som oskäligt att låta årsbeloppet grundas på detta beslut, eller

3.om det i något annat fall finns synnerliga skäl.

Om det finns skäl att sätta ned årsbeloppet och det kan antas att den omständigheten som föranleder nedsättningen kommer att be- stå längre än ett år, får nedsättning ske tills vidare.

24 § Beslut om nedsättning av årsbeloppet får ändras om

1.de inkomstförhållanden som legat till grund för beslutet har ändrats väsentligt, eller

2.det i något annat hänseende har inträffat en förändring som vä- sentligt påverkar rätten till nedsättning.

Avskrivning

25 § Fordringar som kvarstår obetalda det år den återbetalnings- skyldige fyller 67 år ska skrivas av. Avskrivning får dock ske tidigast 20 år efter att garantin infriades och återbetalningsskyldigheten till staten uppstod. Återbetalningsskyldigheten kvarstår dock för på- förda men inte betalda årsbelopp avseende de tre senaste kalender- åren. Om det finns synnerliga skäl, får dock också sådana årsbelopp skrivas av efter ingången av det år den återbetalningsskyldige fyller 67 år.

26 § Om den återbetalningsskyldige avlider, ska återstående kapi- talskuld och upplupen ränta skrivas av.

27 § Utöver vad som följer av 25–26 §§ får fordringar skrivas av om det finns synnerliga skäl. Avskrivning får då ske med hela eller del av den aktuella skulden.

Författningsförslag

SOU 2022:12

Villkor om den återbetalningsskyldige lämnat oriktiga uppgifter eller på annat sätt agerat otillbörligt

28 § Om den återbetalningsskyldige genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat otillbörligt sätt fått startlån eller orsakat ut- betalning av ersättning från kreditgarantin gäller att återbetalning ska inledas så snart som möjligt. Årsbeloppet för ett kalenderår ska vara åtta procent av den återbetalningsskyldiges sammanlagda över- skott av inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital enligt det senaste beslutet om slutlig skatt. I övrigt ska bestämmelserna i 18–

22§§ tillämpas. Bestämmelserna om nedsättning i 23–24 §§ och be- stämmelserna om avskrivning i 25–27 §§ ska inte tillämpas.

Uppgiftsskyldighet

29 § Förstagångsköpare som fått startlån ska på begäran lämna Boverket och andra relevanta myndigheter de uppgifter som är av betydelse för tillämpningen av denna förordning.

Den som har fått årsbeloppet nedsatt är skyldig att omedelbart underrätta Boverket om någon omständighet som föranlett nedsätt- ningen inte längre föreligger.

30 § Kreditgivare som lämnat startlån, myndigheter och försäk- ringsinrättning ska på begäran lämna domstol och Boverket de upp- gifter som har betydelse för tillämpningen av denna förordning.

31 § Boverket ska enligt 32–38 §§ i denna förordning föra ett re- gister med uppgifter om de förstagångsköpare som beviljats startlån. Dessa bestämmelser kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd EU:s data- skyddsförordning.

Termer och uttryck i bestämmelserna i 32–38 §§ i denna förord- ning har samma betydelse som i EU:s dataskyddsförordning.

SOU 2022:12

Författningsförslag

Vid behandling av personuppgifter enligt denna förordning gäller lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s data- skyddsförordning, och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen, om inte annat följer av denna förordning.

32 § Artikel 21.1 i EU:s dataskyddsförordning om rätten att göra invändningar gäller inte vid sådan behandling som är tillåten enligt denna förordning.

33 § Boverket är personuppgiftsansvarig för behandling av person- uppgifter i registret.

34 § Boverket får behandla personuppgifter i registret för att föra en aktuell förteckning över vilka personer som beviljats startlån med stöd av kreditgaranti. Behandling av personuppgifter får ske för att lämna uppgift till kreditgivare om en viss person erhållit startlån med stöd av kreditgaranti.

Personuppgifterna får också behandlas för att föra en aktuell för- teckning över omfattningen på de kreditgarantier som ställts ut och sammanställa statistik över lämnade kreditgarantier och startlån som omfattas av garantin samt utvärdera effekterna av kreditgarantierna och startlånen.

Personuppgifterna i registret får även behandlas för att fullgöra uppgiftslämnande som sker i överensstämmelse med lag eller förord- ning.

35 § Registret ska innehålla uppgift om

1.namn,

2.personnummer, samordningsnummer eller, om sådant saknas, födelsedatum,

3.de uppgifter som kreditgivare lämnat till Boverket enligt 9 och 15 §§,

4.datum för lämnandet av garanti, och

5.sådana tekniska och administrativa uppgifter som är nödvän- diga för att registerändamålen ska kunna tillgodoses.

36 § Boverket får medge kreditgivare direktåtkomst till uppgifter i registret som behövs för prövning av om en person beviljats startlån. I övrigt får direktåtkomst till uppgifterna inte medges.

Författningsförslag

SOU 2022:12

37 § Personuppgifterna får lämnas ut elektroniskt på annat sätt än genom direktåtkomst om det inte är olämpligt.

38 § Boverket ska, utöver vad som följer av EU:s dataskyddsför- ordning, informera den registrerade om

1.vilken typ av uppgifter som registret får innehålla,

2.de sekretess- och säkerhetsbestämmelser som gäller för regist- ret, och

3.vad som gäller i fråga om sökbegrepp, direktåtkomst och ut- lämnande av uppgifter på medium för elektronisk behandling.

39 § Boverket får gallra de uppgifter som registret enligt 35 § ska innehålla två år efter att kreditgarantin upphört eller efter att en regressfordran återbetalats i sin helhet om ersättning betalats ut en- ligt garantin. De uppgifter som behövs för prövning av om en person beviljats startlån får dock inte gallras.

Övriga bestämmelser om garantier och statens fordringar

40 § För kreditgarantier enligt denna förordning gäller i övrigt vad som föreskrivs om kreditgarantier i förordningen (2011:211) om ut- låning och garantier.

41 § För statens fordringar enligt denna förordning gäller i övrigt vad som föreskrivs i förordningen (1993:1138) om hantering av stat- liga fordringar.

Överklagande

42 § I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut av Bo- verket än beslut enligt 21 och 23–28 §§ samt 34 § första stycket får dock inte överklagas.

Boverkets beslut ska gälla omedelbart, om myndigheten inte be- stämmer något annat.

SOU 2022:12

Författningsförslag

Bemyndigande

43 § Boverket får meddela föreskrifter om verkställigheten av denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den XX månad 2023.

2 Uppdraget

2.1Bakgrund till uppdraget

De som ska skaffa en egen bostad för första gången står i dagsläget inför ett antal utmaningar. Mer än 60 procent av bostadsbeståndet utgörs av ägda bostäder eller bostadsrätter. Denna andel har ökat de senaste 20 åren, särskilt i Storstockholm. Samtidigt har andelen hyres- rätter minskat och i kombination med växande bostadsköer har det lett till att fler hushåll behöver söka sig till den ägda bostadsmark- naden.

De senaste 20 åren har priserna på bostäder ökat kraftigt. Under denna period har det förvisso funnits kortare perioder när priserna till- fälligt sjunkit men den övergripande trenden har varit den motsatta. År 2002 var det genomsnittliga kvadratmeterpriset på bostadsrätter i Sverige 9 818 kronor. Under 2020 var motsvarande pris 40 793 kronor.1

Trenden har dessutom förstärkts under coronapandemin. I inled- ningen av pandemin sjönk priserna på bostadsrätter till omkring 40 000 kronor per kvadratmeter men sedan dess har de stigit till omkring 46 000 kronor per kvadratmeter.2 En kombination av lägre räntor, ett otillräckligt byggande, höga produktionskostnader och en större efterfrågan på ett ägt boende har drivit upp bostadspriserna.

Även om lönerna i Sverige har ökat väsentligt under 2000-talet, i både nominella och reala termer, har inkomsterna inte ökat lika mycket som priserna på bostäder. Bostadsprisutvecklingen i förhållande till inkomstutvecklingen har gjort det svårare för framför allt första- gångsköpare att köpa en bostad. För att kunna köpa en bostad i dag behövs både en kontantinsats och en inkomst som är tillräcklig för att få bolån, och på många håll i landet (särskilt i storstäderna) är det betydande belopp som behövs för kontantinsatsen.

1Enligt svensk mäklarstatistik, hämtat november 2021.

2Uppgift för november 2021, svensk mäklarstatistik.

Uppdraget

SOU 2022:12

Förutom att ha pengar till en kontantinsats behöver en första- gångsköpare också ha en inkomst som är tillräckligt hög för att få ett bolån som är så stort att det räcker för att köpa en bostad. De som inte äger en bostad och som inte har tillräcklig kötid till hyresmark- naden blir därför ofta i stället hänvisade till en dyr andrahandsmark- nad, vilket ytterligare försämrar möjligheten att spara till en kontant- insats. Problemen är genomgående större i storstäderna än i övriga landet.

Det pågår för närvarande en utredning som handlar om en socialt hållbar bostadsförsörjning (Fi 2020:06). Utredningen har i uppdrag att bland annat analysera vissa bostadspolitiska verktyg, till exempel hyres- garantier, de kommunala bostadsförmedlingarna och förturssyste- men samt den kommunala befogenheten att lämna ekonomiskt stöd till enskilda hushåll för att minska kostnaderna för att skaffa en per- manentbostad. Nya åtgärder och bostadspolitiska verktyg som riktar sig till dem som för första gången ska köpa en bostad kan vara ytter- ligare ett sätt att skapa förutsättningar för en socialt hållbar bostads- försörjning.

Riksdagen har även tillkännagett för regeringen att regeringen bör återkomma med förslag till åtgärder för att underlätta för förstagångs- köpare på bostadsmarknaden (Betänkande 2019/20: FiU22).

2.2Uppdraget

Utredningen har fått i uppdrag att utreda och lämna förslag på åtgär- der för att underlätta för hushåll som för första gången ska köpa en bostad (förstagångsköpare). Syftet är att underlätta för dessa att komma in på den ägda bostadsmarknaden. Enligt direktiven till utredningen (dir. 2020:125) ska vi

•utreda och lämna förslag på åtgärder för att underlätta för första- gångsköpare på bostadsmarknaden,

•föreslå vilka hushåll som ska definieras som förstagångsköpare och som därmed kan omfattas av åtgärderna,

•föreslå hur ett statligt startlån för förstagångsköpare bör utfor- mas, genom att

SOU 2022:12

Uppdraget

–föreslå hur stor den egna insatsen vid ett startlån bör vara, med utgångspunkten att startlånet inte får uppgå till hela skillnaden mellan nivån på bolånetaket och bostadens värde, det vill säga 15 procent av bostadens värde,

–ta ställning till om ett startlån bör ha ett maxbelopp och i sådant fall hur stort detta bör vara,

–föreslå vilka krav på kreditvärdighet som ska ställas när ett start- lån beviljas och ta hänsyn till att startlånet endast ska kunna ges till hushåll som en ordinarie kreditgivare bedömer kredit- värdiga för ett bostadslån upp till nivån på bolånetaket,

–föreslå vad som ska gälla om låntagaren till ett startlån inte kan fullgöra sina förpliktelser enligt villkoren för startlånet,

–föreslå vilken eller vilka aktörer som bör tillhandahålla och admi- nistrera startlån där såväl statlig som privat förvaltning och admi- nistration av startlånen får övervägas,

–ta ställning till om statlig administration av startlån, om sådan administration föreslås, är förenlig med lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter,

–föreslå vilken eller vilka myndigheter som bör ansvara för till- synen av den verksamhet som avser startlån, och

–föreslå hur ett startlån kan finansieras, inklusive förslag till för- lusttäckning och riskhantering,

•redogöra för hur de föreslagna åtgärderna ska främja en långsik- tigt hållbar skuldsättning för de berörda hushållen och minimera riskerna för samhällsekonomin i stort,

•ta hänsyn till de effekter som de föreslagna åtgärderna kan inne- bära för bland annat bostadsmarknadens funktionssätt, särskilt risken för högre priser och de fördelningseffekter som detta kan medföra,

•analysera internationella erfarenheter av åtgärder för att under- lätta för förstagångsköpare, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget

SOU 2022:12

Mot behovet av att underlätta bostadsförsörjningen för förstagångs- köpare ska utredningen väga konsekvenser för samhälle och individ av sådana åtgärder, och de åtgärder vi föreslår ska främja en långsik- tigt hållbar skuldsättning för förstagångsköparna och minimera de samhällsekonomiska riskerna. Vi ska också utforma åtgärderna så att hänsyn tas till bostadsmarknadens funktionssätt i stort och då mer specifikt risken för högre bostadspriser och fördelningseffekter som kan följa av det.

Enligt utredningens direktiv ska utgångspunkten vara att regler- ingen av kreditmarknaden ska vara oförändrad. För att ett förslag om startlån ska bli ändamålsenligt får vi dock föreslå anpassningar av kreditmarknadens reglering kopplade till startlånets struktur och villkor, förutsatt att dessa förslag inte leder till negativa sidoeffekter vad gäller låntagarens förmåga att fullgöra sina skyldigheter kopp- lade till bolån.

Utredningen har även fått uppdraget att kartlägga kreditgivares villkor för förstagångsköpare på bostadsmarknaden; detta uppdrag flyttades över till vår utredning från utredningen En socialt hållbar bostadsförsörjning.

Uppdraget skulle ursprungligen redovisas senast den 1 november 2021. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2021:66) förlängdes dock utred- ningstiden till den 31 mars 2022. Utredningens direktiv finns i bilaga 1 och bilaga 2.

2.3Avgränsningar

Utredningstiden har varit begränsad och krävt prioriteringar. Bland annat har utredningen begränsat sin research både vad gäller inter- nationell utblick och tidigare nationella bostadspolitiska åtgärder rik- tade mot förstagångsköpare. Vad gäller internationell utblick har utred- ningen fokuserat på Storbritannien och Norge, vilket är de länder som nämnts i direktiven. Vi valde att även lägga till Finland som ett i flera avseende närliggande land. Alla dessa tre länder har bostads- politiska program som riktar sig till unga eller förstagångsköpare. Utöver dessa har vi också översiktligt tittat på ett antal andra länder.

Utredningen har tolkat direktiven som att vi ska fokusera på åtgärder som underlättar förstagångsköpares förmåga att efterfråga bostäder. Här har vi identifierat två trösklar som förstagångsköparen

SOU 2022:12

Uppdraget

behöver ta sig över för att komma in på den ägda marknaden. Den första tröskeln handlar om att klara av att spara ihop till en kontant- insats och den andra tröskeln handlar om att ha en tillräckligt hög inkomst för att kunna få de bolån som krävs. Utredningens arbete har fokuserat på att studera dessa båda trösklar och överväga åtgärder som kan vara relevanta för att förstagångsköpare ska klara att ta sig över dem. Vi har därmed inte utrett

•olika sätt att öka utbudet av bostäder tillgängliga för förstagångs- köpare,

•åtgärder som kräver ett förändrat skattesystem, eftersom vi bedö- mer att detta ligger utanför utredningens uppdrag,

•åtgärder som skulle syfta till att verka prisdämpande.

Som utgångspunkt har utredningen försökt utforma åtgärder inom ramen för befintliga strukturer, för att på så sätt minimera både kost- nader och administration hos alla involverade aktörer.

2.4Genomförande

Sekretariatet i utredningen var fullt bemannat den 1 mars 2021. I utred- ningens arbete har det deltagit experter och sakkunniga från Avanza Bank, Boverket, Finansdepartementet, Finansinspektionen, Konjunk- turinstitutet, Konsumentverket, Kronofogdemyndigheten, KTH, Riksbanken, Sparbankernas Riksförbund, Svenska Bankföreningen och SKR. Arbetet har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med experterna. Sammanlagt har utredningen haft sju expertgruppssammanträden.

Vi har därutöver haft ett antal möten med företrädare för olika organisationer och företag, såväl svenska som utländska, för att för- djupa oss i vissa frågor. Möten har bland annat hållits med tjänste- personer i Norge, Storbritannien och Finland för fördjupning om intressanta åtgärder i respektive land.

Utredningen har också haft möten med utredningarna En socialt hållbar bostadsförsörjning (Fi2020:6), Utredningen om bostadsbidrag och underhållsstöd – minskad skuldsättning och ökad träffsäkerhet, BUMS, (S2018:13) samt Bostadsrättsregisterutredningen (Fi2020:10).

Uppdraget

SOU 2022:12

Uppdraget att kartlägga kreditgivares villkor för förstagångsköpare på bostadsmarknaden genomfördes som en enkät riktad till ett urval av företag som erbjuder bolån på den svenska marknaden.

2.5Betänkandets disposition

Betänkandet inleds med fyra kapitel som innehåller information som är relevant för utredningens slutsatser. Först presenterar vi en samman- ställning av nuläget och de senaste decenniernas utveckling på bostads- marknaden och inom bostadspolitiken (kapitel 3) för att sätta utred- ningen i rätt kontext. Därefter följer en beskrivning av de trösklar till den ägda marknaden som vi identifierat (kapitel 4). Kapitlet går igenom de förhållanden, befintliga processer och viss lagstiftning som är relevant för trösklarna. Här presenteras även resultat från enkät- undersökningen gällande kreditgivares villkor för förstagångsköpare på bostadsmarknaden. Mer detaljerat gällande den lagstiftning som är relevant för utredningens slutsatser och förslag finns samman- ställd i det följande kapitlet om gällande rätt (kapitel 5). Därefter föl- jer en redogörelse av den informationsinsamling som utredningen genomfört vad gäller erfarenheter av tidigare nationella och nuva- rande internationella åtgärder för förstagångsköpare (kapitel 6).

Den andra delen av betänkandet innehåller utredningens övervä- ganden, slutsatser och förslag. Där börjar vi med en analys av olika gruppers ställning på bostadsmarknaden samt en slutsats gällande målgruppen för startlånet, tillika vår definition av förstagångsköpare (kapitel 7). Efter detta presenteras utredningens förslag på startlån för förstagångsköpare (kapitel 8). Därefter följer två kapitel som be- skriver våra överväganden gällande ett gynnat bosparande (kapitel 9) och åtgärder riktade mot den andra tröskeln (kapitel 10). Avslutnings- vis utvärderas startlånets effekter och konsekvenser (kapitel 11).

3Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

I detta kapitel beskrivs förhållandena på den svenska bostadsmark- naden och den svenska bostadspolitiken. Inledningsvis beskriver vi förhållandena på bostadsmarknaden under 2000-talet (avsnitt 3.1) och därefter den tidigare och nuvarande bostadspolitiken (av- snitt 3.2). Dessa avsnitt syftar till att skapa en kontext kring utred- ningens uppdrag, problemformulering och åtgärdsförslag.

3.1Förhållanden på bostadsmarknaden

I detta avsnitt beskrivs utvecklingen på bostadsmarknaden utifrån olika nyckeltal. Statistiken kommer från SCB och svensk mäklarsta- tistik om inget annat anges. Eftersom statistik släpar är nulägesbe- skrivningen ofta baserad på statistik för år 2020.

Vissa nyckeltal redovisas uppdelat på kommungrupper enligt SKR:s indelning. I indelningen finns tre huvudgrupper: Storstäder och storstadsnära kommuner, Större städer och kommuner nära större stad samt Mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner. Huvudgrupperna består av nio undergrupper.

3.1.1Befolkningstillväxt

Sveriges befolkning har ökat stadigt under 1900-talet men uppnådde en avsevärt högre tillväxttakt under 2000-talet. Från att ha passerat 8 miljoner invånare 1969 tog det ända fram till 2004 att bli 9 miljoner invånare, men bara 13 år senare, år 2017, hade befolkningen ökat till 10 miljoner.

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

SOU 2022:12

Samtidigt har Sveriges befolkning omlokaliserats genom urbani- sering. År 1969 bodde 32 procent av befolkningen i mindre städer och tätorter samt landsbygdskommuner; 2017 hade siffran minskat till 25 procent. Omlokaliseringen har dessutom i huvudsak gått till Sveriges större städer, storstäder och storstadsnära kommuner. År 1969 bodde 30 procent av befolkningen i storstäder och stor- stadsnära kommuner medan siffran 2017 var 37 procent.

3.1.2Bostadsbyggande

Att upprätthålla ett bostadsbestånd som matchar bostadsbehoven har varit utmanande, vilket under 2000-talet lett till diskussioner om bostadsbrist. Figur 3.1 och 3.2 visar byggandet sedan 1991 uppdelat på epoker, upplåtelseformer och kommuntyper. Där framgår att byggandet under andra hälften av 1990-talet och en bit in på 2000- talet var mycket lågt. Sedan dess har det ökat under 2010-talet och kulminerade 2019 då ungefär 55 000 bostäder färdigställdes. Detta var nästan fem gånger så mycket som 1999, då det byggdes som minst. Byggandet är nu på en nivå som motsvarar den på 1970- och 1980-talet men nivån är likväl lägre än under 1960-talet, under mil- jonprogramsåren.

Byggandet har bestått av allt mer bostadsrätter, för vilka mark- naden varit gynnsam med stigande priser under 2000-talet. Under det tidiga 1990-talet, när byggandet var högt, stod hyresrätterna för 58 procent av de byggda bostäderna, i början av 2000-talet stod hyres- rätterna för 33 procent och mot slutet av 2010-talet för 42 procent.

Det har även ändrats i var det byggs. Under början av 1990-talet byggdes 29 procent av bostäderna i småstäder eller på landsbygden; mot slutet av 2010-talet var denna siffra 14 procent. Även detta kan härledas till var priserna på ägt boende varit som högst men det stäm- mer även överens med var befolkningstillväxten varit stor.

SOU 2022:12

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

Figur 3.1 Årligt bostadsbyggande efter tidsepok och upplåtelseform

Avser färdigställda bostäder 1991–2020, uppdelat på epoker med enhetlig byggtakt samt upplåtelseform, där bostadsrätt och äganderätt är hopslaget under rubriken ägt boende

Årligt byggande

60000

50000

40000

30000

20000

10000

1991-1994	1995-2002	2002-2014	2015-2020
högt byggande	lågt byggande	medelhögt	högt byggande
		byggande

	Hyresrätt		Ägt boende

Källa: SCB och SKR:s kommungruppsinledning.

Figur 3.2 Årligt bostadsbyggande efter tidsepok och kommuntyp

Avser färdigställda bostäder 1991–2020, uppdelat på epoker med enhetlig byggtakt samt kommuntyp efter SKR:s kommunindelning från 2017

Årligt byggande

60000

50000

40000

30000

20000

10000

1991-1994	1995-2002	2002-2014	2015-2020
högt byggande	lågt byggande	medelhögt	högt byggande
		byggande

Mindre stad och landsbygd Storstad med region

Större stad med region

Källa: SCB och SKR:s kommungruppsinledning.

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

SOU 2022:12

3.1.3Bostadsbestånd

Bostadsbeståndet består av 2,8 miljoner bostäder i flerbostadshus, 2,1 miljoner bostäder i småhus, 0,3 miljoner specialbostäder och 0,1 miljoner bostäder i övriga hus. De två senare särredovisas i sta- tistiken men är i de flesta fall att betrakta som flerbostadshus sett till funktion. Utöver det finns även 0,6 miljoner fritidshus. Fördel- ningen mellan hustyper har skiftat något sedan början av 2000-talet. År 2000 stod småhus för 45 procent av beståndet (fritidshus ej med- räknat) men 2020 är siffran 42 procent. I Sveriges storstäder och större städer finns en majoritet av bostäderna i flerbostadshus; i öv- riga kommuntyper finns majoriteten av bostäderna i småhus.

De olika hustyperna kan ha olika upplåtelseform. Hyresrätt är den vanligaste upplåtelseformen och utgör 38 procent av beståndet, varav 30 procentenheter finns i flerbostadshus och 2 procentenheter i småhus1. Därefter kommer äganderätt som också utgör 38 procent av beståndet, varav nästan samtliga är småhus. Bostadsrätten utgör

24procent av beståndet, varav 21 procentenheter finns i flerbostads- hus, 2 procentenheter i småhus och 1 procent i specialbostäder.

Fördelningen mellan upplåtelseformer har också ändrats något sedan 2000-talets början. År 2000 var 18 procent av beståndet (fri- tidshus ej medräknat) bostadsrätter, att jämföra med nuvarande

24procent. Detta har skett på bekostnad av både äganderätter och hyresrätter, vilkas andel har minskat från 41 procent till 38 procent.

Äganderätter utgör mer än hälften av beståndet i pendlingskom- muner och landsbygdskommuner men för städer minskar andelen äganderätter med stadens storlek. Mindre städer har 47 procent äganderätter och större städer har 30 procent äganderätter medan storstäder endast har 11 procent äganderätter. Hyresrätterna står för ungefär 30 procent i de flesta kommuntyper förutom i större städer och storstäder där hyresrätter utgör 45 respektive 46 procent av be- ståndet.

1Resterade hyresrätter är specialbostäder.

SOU 2022:12

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

3.1.4Inkomster

Hushållens betalningsförmåga beror bland annat på inkomstutveck- lingen. Totalt har inkomsten2 ökat i reala termer sedan 1950 och likt befolkningstillväxten tilltagit under 2000-talet. Mellan 2000 och 2010 ökade inkomsterna med 27 procent och mellan 2011 och 2019 ökade de med 18 procent, båda i nominella termer.

Under de senaste 30 åren har inkomstspridningen ökat. Den pro- cent av inkomsttagarna som hade högst inkomst stod för 12 procent av den totala inkomstsumman 1991. År 2019 stod de för 19 procent av inkomstsumman. I andra änden av fördelningen hade de 10 pro- cent av inkomsttagarna som hade lägst inkomst en genomsnittlig in- komst som var lägre än 60 procent av medianinkomsten 1991. År 2019 hade denna grupp växt till 15 procent. Även andra relativa mått på inkomstspridningen, till exempel ginikoefficient3 och fattig- domsgap4, visar en liknande utveckling.

Absoluta fattigdomsmått visar dock en annan utveckling. Ande- len hushåll som klassas som att de har låg inkomststandard, det vill säga att inkomsterna inte räcker till nödvändiga levnadsomkostna- der, har minskat från 18 procent 1996 till 6 procent 2019.

3.1.5Räntan

Bolåneräntan är en viktig variabel för bostadsmarknaden, eftersom den omvandlar priset på en ägd bostad till en löpande boendeutgift. En låg ränta innebär lägre boendeutgifter för en ägd bostad, allt an- nat lika. Nivån på bolåneräntan har historiskt sett varit starkt bero- ende av reporäntan som bestäms av Riksbanken och som sedan 1993 sätts med syfte att dels upprätthålla ett fast penningvärde, dels främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. På grund av ett minskat inflationstryck har reporäntan stadigt minskat sedan 1990- talet, och nedgången har framför allt skett när en sänkning behövts för att stabilisera ekonomin efter kriser. Det skedde exempelvis en stor sänkning av reporäntan från 8 till 4 procent mellan 1995 och

2I detta avsnitt åsyftas den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet.

3För att redovisa ojämnheten i inkomstfördelningen används gini-koefficienten. Ojämnhet i fördelningar kan beskrivas med en Lorenz-kurva, utifrån vilken man beräknar gini-koeffi- cienten.

4Fattigdomsgap avser den procentuella skillnaden mellan medianinkomsten för personer som har låg ekonomisk standard och gränsvärdet för låg ekonomisk standard. Definitionen följer Eurostats definition av indikatorn Relative median at risk of poverty gap.

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

SOU 2022:12

1996, i efterdyningarna av finanskrisen under det tidiga 1990-talet. På samma sätt genomfördes en stor sänkning från 4,5 procent till 0,5 procent mellan 2008 och 2009, till följd av finanskrisen. Efter en kort återhämtning sänktes återigen reporäntan mellan 2011 och 2016 till följd av den tilltagande skuldkrisen i Europa, nu till negativa vär- den. Reporäntan har sedan vänt upp 2020 och ligger sedan dess på 0 procent (Ekonomifakta, 2022a).

Ränteutvecklingen speglas av den långa räntans utveckling som har varit stadigt sjunkande sedan 1990-talet. Fenomenet är inte hel- ler unikt för Sverige; de flesta länder i västvärlden har sett de långa räntorna gå ner under en längre tid. (Ekonomifakta, 2022b).

3.1.6Bostadspriser

Bostadspriserna har legat på en relativt jämn nivå, i reala värden, under stora delar av 1900-talet. Under 2000-talet har dock ett trend- brott skett, där prisutvecklingen kännetecknats av kraftigt stigande priser. Mellan 1980 och 2000 ökade fastighetsprisindex (FPI) med 160 procent, i paritet med KPI under samma period. Därefter tog bostadsprisutvecklingen fart; medan konsumentpriserna generellt endast ökade med 30 procent de kommande 20 åren steg bostadspri- serna mätt som FPI för småhus med 220 procent, vilket illustreras i figur 3.3.

Prisökningen har påverkat alla delar av Sverige men har varit som störst i större städer och storstäder. Detta har, särskilt under 2000- talet, lett till att inte bara genomsnittspriserna har ökat utan även att skillnaderna i priser på bostäder har ökat. Av figur 3.4 framgår hur det genomsnittliga priset på småhus utvecklats i tre huvudgrupper av kommuner. Figuren visar att ett småhus 1981 kostade 1,7 gånger mer i en storstadskommun än i en landsbygdskommun. År 2019 var motsvarande siffra 2,9. Även här är det tydligt att den stora ök- ningen ägt rum de senaste 20 åren.

SOU 2022:12

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

Figur 3.3 Småhusprisernas utveckling sedan 1980

Fastighetsprisindex (FPI) för småhus jämfört med konsumentprisindex (KPI), 1980 = 100

Index

900

800

700

600

500

400

300

200

100

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

År

FPI småhus

KPI

Källa: SCB.

Figur 3.4 Småhusprisernas utveckling i olika kommuntyper

Löpande priser på småhus i tusen kronor (tkr) 1981, 1990, 2000 och 2019 i olika kommuntyper enligt SKR:s indelning

Pris, tusen kronor

4000

3500

3000

2500

2000

1500

1000

500

Mindre	Större städer och	Storstäder och
städer/tätorter och	kommuner nära	storstadsnära
landsbygdskommuner	större stad	kommuner

1981 1990 2000 2019

Källa: SCB

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

SOU 2022:12

3.1.7Produktionskostnader

De stigande bostadspriserna har gjort det gynnsamt att bygga bostä- der. Detta har lett till såväl ökat byggande som stigande markpriser och produktionspriser. Medan FPI ökade med 220 procent så steg produktionspriserna med 110 procent, mätt som byggprisindex för anbudspriser för småhus. Byggpriserna för flerbostadshus har ökat ännu mer.

I storstadsregionerna har produktionspriset för en bostadsrätt ökat från 1,8 miljoner till 3,9 miljoner, en ökning med 111 procent, mellan 2000 och 2020. Eftersom byggmarknaden i stort inte gör nå- gon skillnad mellan upplåtelseformer har även produktionspriset för hyresrätter gått upp. Produktionspriset för hyresrätter har dock ökat mindre under samma period – i storstadsregionerna, från 1,7 miljo- ner kronor till 2,2 miljoner kronor i genomsnitt per lägenhet, en ökning med 28 procent. Möjligheten att sätta hyran utifrån bygg- kostnaden (presumtionshyra) har varit nödvändig för att kunna täcka de stigande kostnaderna för att bygga.

3.1.8Hyresnivåer och kötid

Årshyran per kvadratmeter för en hyresrätt byggd under 1980- eller 1990-talen steg med knappt 2 procent per år under tidigt 2000-tal. Under andra hälften av 2010-talet var hyresökningarna lägre, med knappa 1 procent per år, vilket troligen beror på den låga inflations- takten.

Sedan 2006 har dock hyresnivån för en nyproducerad hyresrätt kunnat sättas för att täcka produktionskostnaden i och med det så kallade presumtionsundantaget. År 2005 var den genomsnittliga års- hyran per kvadratmeter för en nyproducerad trerumslägenhet nästan 1 100 kronor, vilket var 25 procent högre än för en trerummare byggd mellan 1991 och 1995. År 2013 hade den genomsnittliga års- hyran per kvadratmeter för en nyproducerad trerummare ökat till knappt 1 550 kronor och låg då 54 procent högre än för motsvarande lägenhet byggd 1991–1995. År 2020 hade nyproduktionshyran ökat till drygt 1 700 kronor per kvadratmeter och år. En del bedömare menar att dagens presumtionshyresnivåer är på den nivå där mark- nadshyror skulle ligga (Lind, 2021).

SOU 2022:12

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

I och med de stigande hyrorna i nyproducerade hyresrätter har hyresmarknaden kommit att likna två separata marknader: en mark- nad med bruksvärdessatta lägre hyror där det är långa köer och en marknad med mestadels nybyggda hyresrätter med högre hyresni- våer och kortare kötider.

Under 2021 förmedlades nästan 10 000 lägenheter av Stockholms bostadsförmedling, varav 26 procent var nyproduktion. I det äldre beståndet gick det att få tillträde till 20 procent av bostäderna med 6 års kötid och ungefär hälften av det beståndet krävde en kötid på 10 år eller mer. Av de nyproducerade hyresrätterna gick ungefär hälften att få med 6 års kötid medan bara en fjärdedel krävde en kötid på 10 år eller mer (Bostadsförmedlingen, 2022).

3.1.9Bostadsbrist

Bostadsbrist är ett begrepp med flera betydelser. I vissa fall betraktas bostadsbrist som differensen i en kalkyl där det befintliga beståndet ställs mot befolkningens bostadsbehov. En sådan kalkyl ligger till exempelvis till grund för Boverkets Regionala byggbehovsberäkningar 2021–2030 (Boverket, 2021a) där myndigheten konstaterar att byg- gandet behöver täcka tillkommande befolkning samt ett ingående underskott på 187 000 bostäder på grund av för lågt byggande tidi- gare år; enligt Boverket kommer den nuvarande byggtakten inte räcka till för att bygga bort underskottet fram till 2030. Andra menar att byggandet nu är på en sådan nivå att bostadsbristen i rena nume- rärer snart är bortbyggd (SBAB, 2021a).

En annan definition av bostadsbristen utgår från hushållens boen- desituation i stället för numerärer. Boverket redovisar bland annat i sin rapport Mått på bostadsbristen (Boverket, 2020c) antalet hushåll som antingen har allt för låg boendestandard, är trångbodda, har en ansträngd boendeekonomi, har genomfört upprepade flyttar eller har ett allt för långt pendlingsavstånd till sitt arbete. Detta är alltså personer som bor i en bostad och inte lider av bostadsbrist i nume- rära mått men som i praktiken bor i en bostad som man av olika an- ledningar inte bedömer är godtagbar. Sammantaget redovisar Bo- verket att ungefär 5 procent av hushållen har höga boendeutgifter, att 10 procent är trångbodda och att ytterligare 2 procent har långa pendlingsavstånd.

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

SOU 2022:12

Konsultbolaget Tyréns har tillsammans med Uppsala kommun och Kungliga Tekniska högskolan (KTH) genomfört en liknande studie för Uppsala kommun inom ramen för forskningsprogrammet Decode. Förutom att bedöma den nuvarande boendesituationen undersöker man även om utbudet av bostäder kan försörja hushåll som inte bor i godtagbara bostäder. Tyréns konstaterar att ungefär två tredjedelar av dem som bedömts ha en osäker boendesituation i Uppsala inte kan ta sig ur den med hjälp av utbudet på marknaden, delvis på grund av trösklar på marknaden (Tyréns, 2019a).

Om så är fallet på fler ställen än i Uppsala kan det sägas råda bo- stadsbrist, även om det rent numerärt skulle finnas tillräckligt många bostäder i beståndet. Då är det snarare en fråga om vilka bostäder som faktiskt bjuds ut på marknaden, vilka trösklar som finns för till- träde till dessa bostäder samt boendekostnaderna i det tillgängliga beståndet i förhållande till hushållens betalningsförmåga.

3.1.10Boendekostnader

Det är lätt att tro att de stigande priserna på bostadsrätter har inne- burit att det blivit allt dyrare att bo i en bostadsrätt men så är inte fallet. Den sjunkande räntan har nämligen gjort det allt billigare att belåna sig för att köpa en bostad, vilket i sin tur har ökat köpkraften och samtidigt möjliggjort en prisuppgång. Eftersom sjunkande ränta och stigande priser drar boendekostnaden i motsatta riktningar har dock nettoeffekten blivit att boendekostnaden varit relativt orörlig de senaste decennierna, vilket framgår av figur 3.5. Efter några tur- bulenta år på 2000-talet har boendekostnaden för en 37 kvadrat- meter stor bostadsrätt i Stockholms län stabiliserats.

De stigande bostadspriserna kan delvis förstås av detta fenomen, där man kan se det som att bostadspriserna har anpassat sig till en nivå som ger en boendekostnad som de köpkraftiga hushållen har råd att betala med sin inkomst. Ställer man boendekostnaden i figur 3.5 i förhållande till inkomsten har det i relativa tal blivit billigare att köpa och bo i ägt boende.

SOU 2022:12

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

Figur 3.5 Boendekostnad, bostadspriser och bolåneränta

Diagrammet visar löpande priser på bostadsrätter per kvadratmeter i Stockholms län på vänster axel, genomsnittlig tremånaders bolåneränta på höger axel och boendekostnad på vänster axel. Boendekostnaden avser en bostad på för 37 kvm och en avgift till föreningen på 25 000 kronor/år

	boendekostnad	80 000
	boendekostnad	70 000
		70 000
		60 000
		50 000
		40 000
		30 000
	och	20 000
	och	10 000
	Pris	0
		0

År

Bolåneränta, %

Bostadspris, kr per kvm		Boendekostnad, kr per år

Bolåneräna, %

Källa: Svensk Mäklarstatistik, SCB och egna beräkningar.

Den genomsnittliga boendekostnaden är i diagrammet runt 50 000 kro- nor per år. Det är dock värt att påminna om att boendeutgiften är högre eftersom även amorteringen inkluderas, samt att den långsik- tiga brukarkostnaden varit lägre under 2000-talet eftersom prisök- ningarna inneburit en kapitalavkastning. När kapitalavkastningen på prisökningar tas med i beräkningen har många i ägt boende bott gratis, bortsett från driftskostnaderna.

Boendekostnaden för den som vill flytta till en hyresrätt beror på vilken del av beståndet som kötiden ger tillträde till. Den som har lång kötid kan flytta till det gamla bruksvärdessatta beståndet. Där har boendekostnaden, det vill säga hyran, ökat med någon procent om året, vilket i praktiken innebär att boendekostnaden i reala ter- mer legat stilla. För den som inte har lång kötid har däremot boen- dekostnaderna ökat markant sedan millennieskiftet.

Hyresgästföreningen har på webbplatsen hurvibor.se jämfört bo- endekostnaden i nybyggda hyresrätter respektive bostadsrätter. Där framgår att boendekostnaden är avsevärt lägre i bostadsrätt än i hyresrätt och att skillnaden är som störst i storstadsregionerna, där

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

SOU 2022:12

det skiljer 5 000 kronor i månaden i boendekostnad mellan en ny- byggd hyresrätt och bostadsrätt på 70 kvadratmeter. Räknas amor- tering enligt amorteringskraven in blir skillnaden mindre. Amorte- ringsutgifterna är dock ett sparande och ingen kostnad, och eftersom den som äger sitt boende amorterar blir boendekostnaderna för ägt boende lägre över tid. Eftersom hyran generellt höjs mellan åren blir boendekostnaderna för hyresrätter i stället högre över tid. (Hyres- gästföreningen, 2021).

Det kan finnas flera förklaringar till att boendekostnaden i en hy- resrätt är högre än i en ägande- eller bostadsrätt. Bland annat utförs drift och service av hyresvärden i hyresrätten men i ett ägt boende av de boende själva eller av bostadsrättsföreningen. Risken att äga en fastighet bärs dessutom av fastighetsägaren medan risken bärs av in- dividen vid köp av ägt boende. Det kan rimligen också finnas skill- nader i avkastningskrav på eget kapital mellan en hyresvärd och nå- gon som bor i den bostad de har investerat i och där man därför får ut själva boendet som avkastning. (Veidekke, 2016). En del menar att hyresrätter är skattemässigt missgynnade jämfört med bostads- rätter (Englund, 2020).

3.1.11Hushållens skulder

I och med stigande bostadspriser krävs allt större skulder för de flesta för att de ska kunna köpa en bostad i urbana områden. Den totala lånebördan per hushåll har ökat från 1,7 miljoner kronor 2012 till 2,5 miljoner kronor 2020, alltså en ökning med 50 procent. De bostäder som utgjorde säkerhet ökade samtidigt med 52 procent i värde och den disponibla inkomsten samma period ökade med 23 procent. Sålunda har skulderna minskat i förhållande till tillgång- arna men ökat i förhållande till inkomsterna. De samlade skulder lig- ger på 4 468 miljarder kronor 2020.

Andelen låntagare med hög belåningsgrad har minskat sedan bo- lånetaket infördes och andelen med hög skuldkvot har minskat se- dan det andra amorteringskravet infördes. Finansinspektionen kon- staterar dock att båda dessa kvoter har varit på väg upp de senaste åren. Trots att känsligheten för höjda räntor har ökat bedömer dock Finansinspektionen att det finns goda marginaler (Finansinspek- tionen, 2021a).

SOU 2022:12

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

En del låntagare tar bostadsrelaterade blancolån som komple- ment till bolånet. Bland förstagångsköpare är den är andelen 10 pro- cent, nästan dubbelt så stor andel som övriga bolånekunder (Finans- inspektionen, 2020).

3.1.12Hushållens sparande

Stigande priser på bostäder kräver allt större insatser av eget kapital. På aggregerad nivå kan sparande mätas med en sparkvot som utgör sparandets andel av de disponibla inkomsterna. År 2020 var sparkvo- ten 11 procent i Sverige, exklusive tjänste- och premiepensionsspa- rande. Detta är det högsta uppmätta värdet på sparkvoten sedan tids- serien börjar 1950 och värdet har trendmässigt ökat sedan 2000. (Ekonomifakta, 2022c).

Vid en internationell jämförelse är sparkvoten i Sverige mycket hög. Enligt OECD är Sverige ett av de länder med högst sparkvot bland de OECD:s medlemsländer; många av de större europeiska länderna har en lägre sparkvot (OECD, 2020). Sparandet på aggre- gerad nivå är alltså högt i Sverige jämfört med i andra länder, trots att Sverige dessutom har ett omfattande automatiskt sparande i form av pensionssparande. Det svenska sparandet är dessutom på en histo- riskt hög nivå.

Medan det samlade sparandet på aggregerad nivå är statistikfört saknas offentlig registerbaserad statistik över hushållens löpande sparande. I stället finns enkätstudier genomförda av undersöknings- företag på uppdrag av såväl privata som offentliga företag eller orga- nisationer.

År 2020 frågade bostadsföretaget HSB, med hjälp av undersök- ningsföretaget Kantar Sifo, personer under 30 år om deras sparande. Av enkäten framgår att 54 procent av 18–21-åringarna, 56 procent av 22–25-åringarna och 60 procent av 26–29-åringarna sparar regelbun- det till ett framtida bostadsköp. De vanligaste beloppen att spara är antingen mer än 3 000 konor i månaden eller 1 000 kronor i måna- den, vilket kan utläsas i figur 3.6. Genomsnittet bland de unga som sparar ligger strax under 2 000 kronor i månaden. (HSB, 2020b).

För att hitta data över sparande per inkomstgrupp behöver man gå längre tillbaka. År 2014 genomförde försäkringsföretaget Läns- försäkringar, med hjälp av undersökningsföretaget PFM Research,

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

SOU 2022:12

en enkätundersökning bland 16–64-åringar i Sverige. Där anger 66 procent av de tillfrågade att de har ett månadssparande. Medianen av månadssparande bland dem som sparar fördelar sig mellan inkomst- grupper enligt diagrammet i figur 3.7. (Länsförsäkringar, 2014).

Figur 3.6 Månadssparande bland 18–29-åringar

Andel av 18-29-åringar

Diagrammet visar hur stor andel (procent) unga vuxna som sparar olika belopp (kronor) per månad

50% 45%

40%

30%
30%					18%
20%					18%
20%		13%
		13%
10%	5%	7%	6%	3%	3%
10%	5%			3%	3%
0%
0%

Sprande per månad, kronor

Källa: HSB.

Figur 3.7 Månadssparande utifrån inkomstgrupp

Diagrammet visar medianen av månadssparande (kronor) bland dem som månadssparar, uppdelat på inkomstklasser (tusen kronor)

Månadsinkomst, tkr

0-12

12-25

25-32

32-40

40-50

50+

1000

2000

3000

4000

5000

6000

Månadssparande, kr

Källa: Länsförsäkringar.

SOU 2022:12

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

3.1.13Sammanfattning av bostadsmarknaden

Bostadsmarknaden under 2000-talet fram tills nu har präglats av kraftigt stigande bostadspriser framför allt i Sveriges storstäder och större städer, vars befolkning vuxit mycket genom urbanisering och stort mottagande av nyanlända. Byggandet har på senare år tagit fart men har inte kunnat möta behoven, bland annat på grund av att byggkostnaderna har följt med prisutvecklingen på bostäder och gjort att såväl hyresrätter som bostadsrätter blivit dyra.

Boendekostnaderna i det ägda boendet, alltså för dem som kun- nat köpa sin bostad, har alltjämt varit låga tack vare den låga räntan, men samtidigt har nybyggda hyresrätter blivit allt dyrare att bo i. Eftersom nya hyresrätter blivit allt dyrare har de äldre billigare hy- resrätterna blivit allt mer eftertraktade, vilket lett till mycket långa bostadsköer.

Med stigande bostadspriser följer ökad belåning, och även om hushållens tillgångar matchar den ökade belåningen avviker prisut- vecklingen på bostäder allt mer från utvecklingen av hushållens in- komster. Även om boendekostnaderna fortsätter att vara låga i och med den låga räntan blir det allt svårare att finansiera ett bostadsköp med sitt sparkapital, trots att sparandet i Sverige är högt.

3.2Den svenska bostadspolitiken

Bostadspolitiken har skiftat sedan 1940-talet och framåt men de bo- stadspolitiska utmaningarna har varit relativt återkommande: åter- kommande: nivån på hyrorna, bostadsbrist (vad gäller såväl numerär som bostadens geografiska läge, storlek och standard), höga bygg- kostnader, skillnader i boendekostnad mellan bostäder i det gamla beståndet och det nya beståndet (paritetsproblemet), hyrt och ägt boende (neutralitetsproblemet) samt segregation i olika former.

Möjligen kan man tala om två bostadspolitiska epoker och skiften

–dels när bostadspolitiken blev ett eget politikområde på 1940-talet och kom att bli en del av den generella välfärdspolitiken riktad mot hela befolkningen, dels när bostadspolitiken återigen på 1990-talet främst kom att föras via andra politikområden. Nedan presenterar vi kort dessa två epoker. Därefter beskriver vi bostadspolitiken i dag. (Boverket, 2007).

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

SOU 2022:12

3.2.1Den första epoken: 1940-talet och efterkrigstiden

Efter andra världskriget blev bostadspolitik ett eget politikområde; tidigare hade bostadsfrågan ingått i andra politikområden, till exem- pel i socialpolitiken och i jordbrukspolitiken eftersom en stor del av befolkningen bodde på landsbygden. De bostadspolitiska åtgärderna kom nu att bli en del av den generella välfärdspolitiken och riktades till hela befolkningen – inte bara till dem som hade det sämst ställt. Ett skäl var att man inte ville stigmatisera dem som behövde hjälp av det offentliga för sin bostad. Dessutom skulle en välfärdspolitik rik- tad till alla göra att fler var villiga att dela på kostnaden för den. (Boverket, 2007).

Efterkrigstidens bostadspolitiska fokus blev alltså att bygga fler och modernare bostäder med högre standard, och statliga insatser behövdes för att bygga tillräckligt mycket tillräckligt snabbt. Både bostadsbrist, trångboddhet och undermålig standard skulle byggas bort. Staten kom att ta huvudansvaret för bostadsfinansieringen ge- nom förmånliga lån som täckte hela eller stora delar av lånebehovet och därtill hörande räntesubventioner. (Boverket, 2007).

Under sent 1980-tal och tidigt 1990-tal hade den höga inflationen med höga räntor som följd, och därmed stora räntesubventioner och höga ränteavdrag, lett till stora kostnadsökningar som innebar an- strängda statsfinanser i form av ett växande budgetunderskott.

3.2.2Den andra epoken inleds på 1990-talet

Ett andra större skifte kan sägas ha inträffat i samband med den eko- nomiska krisen på 1990-talet då den ekonomiska saneringen tving- ande fram en åtstramning av statens finanser. Målet för 1990-talets bostadspolitik kan sägas ha varit att begränsa det statliga åtagandet för just bostadspolitiken.

I början av 1990-talet upphörde den statliga långivningen till bo- städer, finansieringen lämnades över till den avreglerade kreditmark- naden och räntebidragen för ny- och ombyggnad av bostadshus av- vecklades stegvis. En antiinflationistisk penningpolitik och en stram finanspolitik blev gradvis de främsta målen inom den ekonomiska politiken. Kontrollen över bostadspolitiken förflyttades i praktiken delvis från politiken till myndigheter, såsom Riksbanken. En större del av boendekostnaderna kom att bäras av de boende, och för att

SOU 2022:12

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

mildra effekten för de sämre ställda stärktes bostadsbidragen och in- kluderade nu även äldre hushåll utan barn.

3.2.3Bostadspolitiken vid och efter millennieskiftet

Tiden kring millennieskiftet kännetecknades av hög arbetslöshet. Inflationen var inte längre ett lika stort problem och de nominella räntorna var lägre än under 1990-talet. Efter EU-inträdet behövde politiken nu även ta hänsyn till medlemskapet i unionen.

Runt millennieskiftet blev bostadsbrist ett problem för allt fler kommuner, och för första gången sedan 1970-talet sattes ett mål för produktionen av nya bostäder. Bostadsbidragen har sedan 1990-talet kommit att spela en allt mer undanskymd roll och betecknas ibland som huvudsakligen riktade till ensamstående föräldrar i hyresrätt även om bostadstillägg är ett betydelsefullt stöd för pensionärer med låg inkomst. (Boverket, 2007)

Boverket menar i rapporten Boende till rimlig kostnad (2016) att de många reformerna gett Sverige ”en av de mest marknadsliberalt styrda bostadsmarknaderna i västvärlden”. Samtidigt tycks, enligt rapporten, synen på statens ansvar leva kvar, där ansvaret dessutom anses vara ge- nerellt och inte endast riktat mot de ekonomiskt svagaste grupperna.

3.2.4Bostadspolitiken i dag och dess utmaningar

I detta avsnitt beskriver det nuvarande målet för bostadspolitiken, vilka utmaningar bostadspolitiken har att hantera och de åtgärder som satts in.

Övergripande mål för bostadspolitiken

Målet för boende och samhällsplanering uttrycks enligt följande på regeringens webbplats:

Det övergripande målet för samhällsplanering, bostadsmarknad, byg- gande och lantmäteriverksamhet är att ge alla människor i alla delar av landet en från social synpunkt god livsmiljö där en långsiktigt god hus- hållning med naturresurser och energi främjas samt där bostadsbyg- gande och ekonomisk utveckling underlättas. Målet är också långsiktigt

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

SOU 2022:12

väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efterfrågan mö- ter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven.

Grupper som har problem med sin bostadsförsörjning

Enligt direktiven till denna utredning anses både startlån och andra åtgärder som riktas mot förstagångsköpare kunna bidra till vad som formuleras som en socialt hållbar bostadsförsörjning5. Utgångs- punkten enligt direktiven är att startlån endast ska kunna ges till hus- håll som en ordinarie kreditgivare bedömer som kreditvärdiga för ett bostadslån upp till nivån på bolånetaket. Det handlar alltså om en målgrupp som har tillräcklig återbetalningsförmåga för att få bolån men som trots relativt god inkomst kan vara utestängd från bostads- marknaden på grund av att man saknar antingen eget kapital till kon- tantinsats eller kötid till en hyresrätt. Det finns dock även grupper som varken har sparande eller stabila och tillräckliga inkomster. I den gruppen finns bland annat unga som ännu inte etablerat sig på arbetsmarknaden, arbetslösa, människor med sociala eller psykiska utmaningar, familjer med många barn samt migranter som inte till- räckligt lyckats etablera sig på arbets- eller bostadsmarknaden.

Enligt Boverkets rapport Boende till rimlig kostnad (2016) hade hushållens inkomster visserligen ökat mer än boendeutgifterna de föregående åren, men enbart för genomsnittshushållet, inte för dem som har de lägsta inkomsterna. I drygt 700 000 hushåll (motsvarar 1,3–1,5 miljoner personer) är marginalerna små. Här används en ganska stor del av inkomsten till att bo, vilket gör att man har svårt att klara annan baskonsumtion.

Utbudet av bostäder

Som vi nämnt i avsnitt 3.1.9 finns det enligt Boverket en ingående balans av bostadsbrist som inte med säkerhet kommer vara borta till 2030, trots ett ganska högt byggande. Boverkets analys (2021a) visar dessutom att det finns stora regionala skillnader där de tre storstads-

5Utredningens direktiv lyder. ”En socialt hållbar bostadsförsörjning definieras som att bo- stadspolitiska verktyg används utifrån en gemensam problembeskrivning på ett sätt som ger hushåll möjlighet att ordna en bostad som svarar mot deras behov. Samtidigt ska boende- segregationen motverkas och förutsättningarna för jämlika uppväxt- och levnadsvillkor för- bättras.”

SOU 2022:12

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

regionerna Stockholm, Göteborg och Malmö–Lund står för 73 pro- cent av byggbehovet. Enligt Boverket har dock bostadsbyggandet under senare år hållit jämna steg med befolkningsökningen. Myn- digheten anser att den stora utmaningen, förutom att upprätthålla byggtakten, är att få fram bostäder som är ekonomiskt överkomliga för hushåll som i dag ofta har stora problem att alls komma in och etablera sig på bostadsmarknaden, inte minst unga.

I Boverkets bostadsmarknadsenkät (2021b) uppger 177 av 274 kom- muner att de har ett underskott på bostäder för ungdomar, vilket är färre än i enkäten 2020, då siffran var 210 kommuner. Av de 88 kom- muner som uppger balans och 9 kommuner som uppger överskott, hade samtliga en negativ befolkningstillväxt 2020. De huvudsakliga anledningarna till underskottet var för få lediga bostäder, för dyra bostäder och för få små lediga bostäder. Enligt enkäten 2021 råder det ett underskott på bostäder för ungdomar i nästan alla stor- stadskommuner.

Insatser för ungdomar genomförs i 169 kommuner, där den van- ligaste insatsen är generella satsningar på bostadsbyggande som även gynnar ungdomar. Denna insats följs av nyproduktion med över- komliga hyror och nyproduktion eller ombyggnation av bostäder som är avsedda för ungdomar.

Förutsättningar på den ägda marknaden

Förutsättningarna att kunna skaffa en bostad på den ägda mark- naden påverkas av villkoren för att kunna få bolån. En viktig del av dagens bostadspolitik kan därmed sägas vara de förutsättningar och villkor som påverkar människors möjlighet att få och återbetala bolån. Dessa förutsättningar har under de senaste decennierna genomgått stora förändringar. Räntorna på bolån har sjunkit kraftigt och har, tillsammans med stigande inkomster och i växelverkan med ökande byggkostnader bidragit till kraftigt stigande bostadspriser.

Bostadspriserna har dessutom ökat mest i tillväxtregioner, vilket är en trend som kan ses på många håll i världen och som åtminstone delvis har sin grund i urbanisering och globalisering.

De stigande bostadspriserna har medfört en ökad skuldsättning hos hushållen, vilket har fått såväl politiker som myndigheter att rea-

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

SOU 2022:12

gera för att begränsa skuldsättningen och krediterna för bostads- ändamål.

Sedan 2010 har två större regleringar införts med syftet att minska hushållens skuldsättning:

•2010 infördes det så kallade bolånetaket av Finansinspektionen, vilket begränsar bolån som lämnas med bostad som säkerhet så att lånen inte får överstiga 85 procent av bostadens värde.

•2016 införde Finansinspektionen amorteringskrav på bolån som kräver amortering vid vissa belåningsgrader i relation till bosta- dens värde och låntagarens bruttoinkomst.

Även före regleringarna fanns dock krav på amorteringar och be- gränsningar i belåning i relation till bostadens värde men dessa krav och begränsningar styrdes av bolåneaktörerna själva eller av bransch- föreningar.

Samtidigt med regleringarna kom också skärpta krav på lån- givarna, vilket påverkar kreditgivningen. Bland annat ska de hålla mer eget kapital av bättre kvalitet och ha en bättre likviditet. Dessa krav är till stor del ett resultat av de internationella överenskom- melser som slutits inom ramen för Baselkommitténs fortgående arbete.

Människor som inte själva har ekonomiska förutsättningar att skaffa bostad till kreditmarknadens villkor (inklusive regleringarna) är i dagsläget hänvisade till annat boende, huvudsakligen boende i hyresrätt eller med andrahandskontrakt av något slag.

Förutsättningarna på marknaden för hyrt boende

Marknaderna för hyresbostäder och ägda bostäder är ett slags kom- municerande kärl, där bostäder på de båda marknaderna sällan är rena substitut för varandra, men där en god tillgång till hyresbostä- der i någon mån minskar behovet av ägda bostäder och vice versa. De fördelar som ofta förs fram med hyresrätten är flexibilitet, låg risk och service. Transaktionskostnader i samband med en flytt är betydligt lägre än vid ägt boende6, hyresvärden sköter underhåll och

6Vi räknar då inte med den transaktionskostnad som uppstår om någon ska flytta från en via bruksvärdessystemet lågt prissatt hyresrätt som därmed har ett ekonomiskt värde som är svårt, om än inte omöjligt, att ta med sig.

SOU 2022:12

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

service och hyresvärden tar den risk som är förknippad med att äga en fastighet. Inte minst flexibiliteten är viktig för den som på grund av studier, arbete och relationer behöver vara mobil – något som gäl- ler för många unga men även för många arbetssökande.

Även förutsättningarna på bostadsmarknaden för hyrt boende har genomgått stora förändringar. Det så kallade bruksvärdessyste- met infördes i och med en ny hyreslag 1969. I praktiken kom de all- männyttiga bostadsföretagens hyresnivåer då att bli ett riktmärke för alla hyror. Bruksvärdessystemet ersatte en tidigare hyresreg- lering och hyreskontroll och var en åtgärd för att förbättra under- hållet på fastigheter via friare hyresbildning. (Boverket 2007)

År 2006 infördes möjligheten till så kallad presumtionshyra. Syf- tet var att förbättra förutsättningarna för att bygga hyresrätter genom att möjliggöra en högre hyresnivå i nyproducerade bostäder än vad bruksvärdessystemet möjliggjorde. Fastighetsägare som över- vägde att investera i ett nytt hyreshus skulle på så sätt kunna räkna med kostnadstäckning och en rimlig vinst under 15 år. (Sveriges allmän- nytta, u. å)

År 2011 trädde lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, den så kallade allbolagen, i kraft. Den slog bland annat fast att allmännyttiga bostadsbolag ska drivas utifrån affärs- mässiga principer, vilket innebär att bolagen dels inte ska ges några särskilda fördelar av sina ägare som gynnar dem ekonomiskt i för- hållande till privata konkurrenter, dels alltid ska utgå från vad som är långsiktigt bäst för bolaget. Syftet var att undvika en snedvridning av att konkurrensen mellan de allmännyttiga bolagen och övriga fas- tighetsbolag. Lagen har utformats så att det svenska regelverket inte ska strida mot EU:s konkurrens- och statsstödsregler. (Sveriges all- männytta, 2011)

Liksom det ägda boendet har även dagens hyresrättsmarknad trösklar. Hyresvärdar ställer krav vad gäller nivåer på och typer av inkomst samt typ av anställningsform, och man reagerar negativt på betalningsanmärkningar. Utöver detta tillkommer en brist på hyres- rätter på många orter och då inte sällan just på orter dit unga och arbetslösa vill, och ibland bör, flytta. Denna brist gäller inte minst hyresrätter där hyrorna satts via bruksvärdessystemet, vilka därmed är mer överkomliga i pris. Bristen leder till köer som ofta är så långa att ett förstahandskontrakt på hyresrätt inte är ett alternativ för den som står utan bostad.

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

SOU 2022:12

Det som i någon mån kan sägas göra Sverige unikt, möjligen till- sammans med ett eller ett fåtal länder, är att nästan alla hushåll med hyresrätt omfattas av reglerade hyror, alltså även de hushåll som kla- rar att betala marknadsmässiga hyror eller i övrigt inte kan anses vara i behov av samhällets stöttning för att ordna bostad. I många andra länder är avtalsfriheten mellan parterna större, förutom för en social bostadssektor som är mer specifikt ämnad för dem som inte klarar av villkoren på marknaden. (Veidekke, 2017).

Det kan vara rimligt att anta att det svenska systemet lever kvar från en tid när bostadspolitiken var en del av den generella välfärds- politiken och staten inte bara reglerade hyresmarknaden utan även finansierade och subventionerade en stor del av bostadsbyggandet. Av denna politik återstår i dag huvudsakligen, via allbolagen och pre- sumtionshyror, ett mer eller mindre krympt utrymme för bruksvär- dessystemet, ett investeringsstöd (som är under avveckling genom ett budgetbeslut i riksdagen i november 2021), kreditgarantier till nybyggnation av hyresrätter, bostadsbidrag och bostadstillägg samt sociala kontrakt för de ekonomiskt mest utsatta.

Byggföretaget Veidekke hänvisar i sin rapport Sverige sämst i klas- sen (2017) till SCB-statistik som visar att boendeutgifterna är högre i hyresrätt än i bostads- och äganderätt trots bruksvärdessystemet, om man jämför samma bostadsstorlekar. Denna skillnad gäller hela stocken av hyresrätter, det vill säga både för bruksvärdesprissatta hyresrätter och hyresrätter med presumtionshyra. Skillnaden blir dessutom än större om man jämför med nyproduktion, där hyran är en presumtionshyra som bör närma sig marknadsprissättning.

Enligt Veidekke beror de relativt höga hyresnivåerna i nyprodu- cerade hyresrätter på avskaffade subventioner. Detta gör att investe- ringar i hyreshus bland annat sker med en större andel eget kapital för vilket privata företag (men i dag även allmännyttan) behöver en rimlig avkastning. Avkastningen behöver ta hänsyn till risk, alterna- tiva sätt att investera kapitalet och inflation. Allmännyttan, som var hyresnormerande via bruksvärdessystemet, kunde tidigare bygga med nära inget eget kapital tack vare subventioner. Till detta ska läg- gas effekter från inflation och amorteringar, vilket ytterligare försät- ter hyresrätten i ett sämre kostnadsläge, menar Veidekke.

Utifrån ovanstående resonemang drar vi slutsatsen att hyres- marknadens förutsättningar att erbjuda boende till hushåll med sva- gare ekonomiska förutsättningar har krympt. Det kan också vara

SOU 2022:12

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

rimligt att anta att det kommer att krävas en eller annan form av ut- ökad offentlig insats, som harmoniserar med EU:s lagstiftning, om samhället vill att hyresmarknaden ska möta dessa behov.

Det kommunala bostadsförsörjningsansvaret

Enligt lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, bostadsförsörjningslagen, har de svenska kommunerna huvudansvaret för bostadsförsörjningen. Kommunerna ska minst en gång per man- datperiod i kommunfullmäktige anta riktlinjer och planera för bo- stadsförsörjningen, för att på så sätt skapa förutsättningar för alla invånare i kommunen att leva i goda bostäder. Riktlinjerna ska bland annat ta upp mål för bostadsbyggande, utveckling av bostads- beståndet och planerade insatser för att nå dessa mål. Riktlinjerna ska grundas på en analys av den demografiska utvecklingen, efter- frågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och mark- nadsförutsättningar. Riktlinjerna för bostadsförsörjningen ska i sin tur utgöra underlag för planläggning enligt plan- och bygglagen (2010:800), PBL. År 2014 ändrades bostadsförsörjningslagen och ett regionalt perspektiv tydliggjordes, inte minst för tillväxtregioner. (Boverket, 2020b).

Den sekundära bostadsmarknaden (sociala kontrakt)

I Sverige i dag löses bostadssituationen för särskilt utsatta grupper genom den så kallade sekundära bostadsmarknaden som består av särskilda boendelösningar och insatser för personer som av olika an- ledningar inte blir godkända som hyresgäster på den ordinarie bo- stadsmarknaden. Det är kommunernas socialtjänster som hanterar dessa boendefrågor och kontrakten kallas ibland för sociala kon- trakt. Dessa grundas ofta i biståndsbeslut av kommunens social- tjänst. Kommunala kontrakt används ibland även vid bosättning av nyanlända enligt lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning, bosättningslagen. (Boverket, 2021c) I den senaste bostadsmarknadsenkäten uppskattades antalet särskilda boendelösningar till cirka 26 000 (Boverket, 2021b).

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

SOU 2022:12

Kommunal hyresgaranti med statligt bidrag

Kommunal hyresgaranti innebär att en kommun går i borgen för en hyresgäst som har tillräckligt god ekonomi för att ha ett eget boende men som ändå har svårt att få en tillgång till en hyresrätt. Kommuner som väljer att ställa ut kommunala hyresgarantier kan få ett statligt bidrag för varje lämnad garanti. Enligt Boverkets bostadsmarknads- enkät för 2020 uppgav 65 kommuner att de använde sig av kommu- nala hyresgarantier. (Boverket, 2021d).

Statens roll och åtgärder

Statens roll i bostadspolitiken är i huvudsak att sätta spelregler i form av lagstiftning, att i någon omfattning finansiera bostadsbyggande och att utforma beskattningssystemet.

Bostadsbidrag och bostadstillägg

Bostadsbidraget är en behovsprövad statlig förmån som kan sökas av hushåll med barn och av hushåll utan barn där mottagarna är mellan 18 och 28 år. Bidraget ska upprätthålla konsumtionsmöjligheterna hos ekonomiskt svaga hushåll men har även ett bostadspolitiskt syfte. Den senaste stora reformen av bostadsbidraget gjordes 1997 med syftet att bostadsbidraget skulle riktas till ekonomiskt svaga hushåll (Riksrevisionen, 2017). Enligt Boverket kom bostadsbidrag i praktiken då att bli en förmån riktad till ensamstående föräldrar i hyresrätt (Boverket, 2007).

Bostadsbidragstagarna är i högre grad än tidigare ekonomiskt ut- satta. Eftersom beloppsgränserna för bostadsbidraget inte är index- erade sker höjningar genom politiska beslut. I sin granskning säger Riksrevisionen att de förändringar av det maximala bidraget och de inkomstgränser som genomförts de senaste 20 åren kraftigt under- stiger löneutvecklingen men även till viss del utvecklingen av KPI. Cirka två tredjedelar av hushållen hade 2014 disponibla inkomster som låg under gränsen för låg relativ ekonomisk standard.7 Samma siffra var i början av 2000-talet cirka en tredjedel. Av alla som 2014 fick bostadsbidrag uppbar cirka en tredjedel även ekonomiskt bistånd.

7Den andel av hushåll som har en ekonomisk standard som är under 60 procent av medianen.

SOU 2022:12

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

Även bland de mellan 18 och 28 år, som till cirka hälften består av studenter, har cirka 60 procent låg relativ ekonomisk standard. Gruppen kan dock antas få bättre möjligheter att öka sina inkomster senare i livet och de får även bidraget under kortare perioder. (Riks- revisionen, 2017).

Den som har aktivitets- eller sjukersättning eller är ålderspen- sionär kan även få bostadstillägg. Det kommunala bostadstillägget till pensionärer ersattes från den 1 januari 1995 med ett statligt bo- stadstillägg, och från januari 2022 höjdes grundskydden i form av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. De nya reglerna innebär att taket för den bostadskostnad som kan ersättas vid bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd höjdes till 7 500 kronor per månad. Även till- läggsbeloppet vid beräkning av bostadstillägg, det så kallade kon- sumtionsstödet, höjdes, liksom beloppet för skälig levnadsnivå, vil- ket främst ligger till grund för beräkning av äldreförsörjningsstöd.

Garantier till nybyggnation

Boverket kan lämna en kreditgaranti till byggaktörer för nybyggnation av bostäder. Den kan lämnas både under byggtiden och för slutfinan- sieringen. Garantin kan uppgå till högst 90 procent av det bedömda marknadsvärdet för byggnaden eller, för områden med låga mark- nadsvärden, till ett schablonberäknat belopp motsvarande 90 procent av produktionskostnaden för byggnaden upp till högst 22 000 kronor per kvadratmeter uppvärmd boarea. Kreditgarantin ska gynna både byggaktören och kreditgivaren genom att den kan minska lånta- garens behov av egen kapitalinsats eller topplån och ger kreditgi- varen ett skydd mot kreditförluster. Boverket får lämna kredit- garanti för ”nybyggnad av bostäder, anordnande av bostäder i en hel eller en del av en byggnad som inte tidigare har använts till bostäder, ändring av en befintlig bostadsbyggnad som innebär att byggnadens värde ökar och förvärv av hus för ombildning till kooperativ hyres- rätt” (Boverket, 2021e).

Vid årsskiftet 2020/2021 uppgick dessa garantier till 2,7 miljarder kronor (Riksgälden 2021) och vid årsskiftet 2021/2022 till 4,4 miljarder8.

8Källa samtal med Boverket.

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

SOU 2022:12

Investeringsstöd till hyresrätter och studentbostäder

Beslut om avveckling av investeringsstödet till hyresrätter och stu- dentbostäder togs i samband med riksdagens budgetbeslut hösten 2021. Stöd fick tidigare lämnas för att bygga dels hyresbostäder i områden med bostadsbrist, dels bostäder för studerande. Stöd kunde även lämnas om det i en kommun fanns brist på en viss typ av bostä- der och behovet inte kunde tillgodoses på annat sätt.

Stöd kunde också ges för nybyggnad, tillbyggnad eller ombygg- nad till bostäder i flerbostadshus och småhus så länge upplåtelsefor- men var hyresrätt. För ombyggnad krävdes dock att byggnaden inte har använts till bostäder de senaste åtta åren. Stödbeloppen varierade mellan 4 800 och 7 100 kronor per kvadratmeter beroende på region, och stödnivån inom en region varierade med lägenhetsstorlek. Stö- det förutsatte dock säkerställda lägre boendekostnader genom en högsta tillåtna normhyra; normhyran per kvadratmeter boarea per år vid tillträdet fick exempelvis för Stockholmsregionen inte överstiga 1 550 kronor. Utöver detta fanns det krav och bonusar som hade med energianvändning och förmedling att göra. (Boverket, 2021f).

Beskattning av bostäder

Beskattningsfrågan har genomgående varit viktig för boendekostna- derna. Ett exempel är saneringen av statsfinanserna på 1990-talet och den ungefär samtida skattereformen som fick som effekt att boen- dekostnaden i större utsträckning bärs av de boende i stället för av staten. En viktig och komplex fråga är alltjämt hur bostäder i de olika upplåtelseformerna beskattas, inte minst utifrån huruvida upplåtel- seformerna ska vara neutralt beskattade och i så fall hur det ska gå till.

3.2.5Sammanfattning av bostadspolitiken

Den svenska bostadspolitiken har genomgått stora skiften. Före andra världskriget fördes bostadspolitiken till stor del genom jord- bruks- och socialpolitiken och riktades mot ekonomiskt svaga grup- per. Efter andra världskriget kom bostadspolitiken att bli en del av den generella välfärdspolitiken riktad mot alla och bostadsbyggandet finansierades huvudsakligen via statsbudgeten. Efter den ekono-

SOU 2022:12

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

miska krisen på 1990-talet och den ekonomiska sanering som följde skulle de boende i större utsträckning bära kostnaderna för boendet och finans- och penningpolitiken kom att bli avgörande för boende- kostnader.

Trots ett i dag förhållandevis högt bostadsbyggande finns det grupper i Sverige som har svårt att få tillgång till en godtagbar bostad till rimlig kostnad. Detta gäller bland annat unga som är på väg in på bostadsmarknaden. De insatser som i dag görs av stat och kommu- ner har inte, i varje fall fram till i dag, avhjälpt situationen. Boverket lyfter risken att de inte heller kommer vara avhjälpta 2030.

3.3Pågående utredningar

Förutom vår egen utredning har det tillsatts ett antal utredningar som kan påverka bostadspolitiken och situationen på bostadsmark- naden i framtiden.

Utredningen en socialt hållbar bostadsförsörjning (Fi2020:6)

Syftet med utredningen En socialt hållbar bostadsförsörjning är enligt direktiven att skapa förutsättningar för en socialt hållbar bostadsför- sörjning som underlättar situationen för vissa, bland annat för struk- turellt hemlösa, som har svårt att skaffa en bostad på marknadens villkor. Enligt direktiven ska utredningen även utreda hur boende- segregation ska motverkas och förutsättningarna för jämlika upp- växt- och levnadsvillkor förbättras. I direktiven anges att det är ange- läget att det finns en tydlig uppgiftsfördelning inom det allmänna och att de bostadspolitiska verktygen är effektiva och ändamålsenliga.

Utredningen ska bland annat se över uppgiftsfördelningen inom det allmänna, systemet med hyresgarantier, de kommunala bostads- förmedlingarna och förturssystemen. Vidare ska utredningen analy- sera skillnader i arbetet med bostadsförsörjning mellan de kommuner där det finns ett allmännyttigt bostadsaktiebolag eller en bostadsstif- telse och de kommuner där sådana saknas samt vid behov föreslå åt- gärder som utvecklar bolagens arbete för en socialt hållbar bostads- försörjning och åtgärder som leder till förutsättningar för en socialt hållbar bostadsförsörjning även i kommuner som i dag saknar all- männyttiga bostadsföretag.

Den svenska bostadsmarknaden och bostadspolitiken

SOU 2022:12

Utredningen ska också se över vissa markfrågor och kommunalt ekonomiskt stöd till boende med mera. Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2022.

Bostadsrättsregisterutredningen (Fi2020:10)

Utredningen Bostadsrättsregisterutredningen ska enligt direktiven ut- reda och lämna förslag på hur ett sådant register bör utformas. Syftet är att öka effektiviteten och rättssäkerheten vid pantsättning av bo- stadsrätter. Uppdraget ska redovisas senast den 1 juli 2022.

Bostadsbidrag och underhållsstöd – minskad skuldsättning och ökad träffsäkerhet (S2018:13)

Utredningen Bostadsbidrag och underhållsstöd – minskad skuldsätt- ning och ökad träffsäkerhet (BUMS) ska göra en översyn av reglerna för bostadsbidrag och underhållsstöd. Syftet enligt direktiven är att öka den fördelningsmässiga träffsäkerheten och minska skuldsätt- ningen. Utredningen lämnade sitt betänkande Träffsäkert – Infö- rande av månadsuppgifter i bostadsbidraget och underhållsstödet (SOU 2022:101) den 18 januari 2022.

4Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

Utredningen har enligt direktiven i uppgift att utreda åtgärder för att underlätta för förstagångsköpare på bostadsmarknaden. För många som står utanför den ägda bostadsmarknaden är det en substantiell utmaning att ha råd att köpa den första egna bostaden, och det är framför allt två faktorer som, i ljuset av de höga bostadspriserna, gör det svårt för förstagångsköpare att köpa en bostad:

•behovet av ett visst eget kapital att använda som insats vid köpet, och

•behovet av en tillräckligt hög inkomst för att kunna få de lån som behövs för att finansiera köpet av bostaden.

Det räcker alltså inte med att ha en betydande summa pengar sparade eller en god inkomst; förstagångsköpare måste ha både och. I debat- ten om förstagångsköpares utmaningar på bostadsmarknaden be- nämns dessa två krav ibland som trösklar in på den ägda bostads- marknaden. Även utredningen har valt att använda ordet tröskel för att benämna de krav på förmögenhet och kreditvärdighet som ställs. Detta ska inte tolkas som att vi anser att trösklar är icke önskvärda. Utredningens uppfattning är att både kontantinsats, amorteringar och riskpåslag hör hemma i en sund kreditgivning. Däremot kan det vara rimligt att ställa frågan om någon tröskel har blivit orimligt hög, inte minst i ljuset av bostadsprisernas utveckling under de senaste decennierna.

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

SOU 2022:12

4.1Den första tröskeln – kontantinsatsen

Den första tröskeln – behovet av en kontantinsats – innebär att förstagångsköpare behöver ett eget kapital för att kunna köpa en bo- stad. Sedan 2010 gäller det s.k. bolånetaket som ställer krav på en kontantinsats på 15 procent av värdet på bostaden. Även innan bo- lånetaket infördes ställde bolåneaktörerna, och hade sannolikt fort- satt att ställa, krav på en viss kontantinsats. Men det är ovisst hur stora krav de skulle ha ställt, och kraven hade dessutom kunnat skilja sig åt. I praktiken används därtill blancolån i vissa fall vid bostads- köp, vilket innebär att den egna kontantinsatsen är lägre än 15 pro- cent. Vissa köpare kan även få hjälp av föräldrar eller andra närstå- ende att spara ihop till kontantinsatsen.

4.1.1Bolånetaket är en konsumentskyddsåtgärd

Bolånetaket infördes genom så kallade allmänna råd beslutade av Finansinspektionen.1 De allmänna råden infördes 2010 och de anger att bolån bör begränsas så att belåningsgraden inte överstiger 85 pro- cent när lånet lämnas. Bolånetaket infördes primärt för att skydda konsumenterna. Före införandet ställde bolåneaktörerna själva ofta krav på att låntagaren skulle ha en viss kontantinsats, men nivån på dessa krav kunde skifta mellan aktörerna.

Finansinspektionen var bekymrad över allt högre belåningsgra- der, alltså att bolåneföretagens krav på kontantinsats minskade, och att riskerna för konsumenterna därmed ökade. Finansinspektionen var alltså inte primärt orolig för stora kreditförluster hos bolåne- aktörerna utan ansåg att låntagarnas betalningsförmåga överlag var god samt att långivarna var tillräckligt konservativa i sina bedöm- ningar och tog höjd för höjda räntor i sina KALP-kalkyler. Finans- inspektionen såg i stället en fara i att bolåneaktörerna kunde komma att använda höga belåningsgrader som konkurrensmedel, vilket i för- längningen skulle kunna leda till oacceptabla risker för konsumen- terna och skada förtroendet för kreditmarknaden. Genom att be- gränsa möjligheterna att belåna bostaden ville Finansinspektionen minska andelen hushåll med mycket hög skuldsättning (Finansin-

1De ursprungliga råden beslutades 2010. Regleringen har överförts i nya allmänna råd som meddelades av Finansinspektionen 2016 (Finansinspektionens allmänna råd om begränsning av krediter mot säkerhet i form av pant i bostad, FFFS 2016:33).

SOU 2022:12

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

spektionen, 2010, s. 7–8). Vi har mer utförligt redogjort för bolåne- taket och skälen för att det infördes i avsnitt 5.3.

4.1.2Kontantinsatsen innebär en tröskel till bostadsmarknaden

Bolånetaket, alltså kravet på en kontantinsats på 15 procent, innebär utmaningar för de personer som vill in på marknaden för ägda bo- städer. För en bostad som kostar 2 miljoner kronor krävs en insats på 300 000 kronor och för en bostad som kostar 6 miljoner kronor krävs en insats på 900 000 kronor. För många hushåll, framför allt unga och de som inte redan äger ett boende, innebär detta en hög tröskel att ta sig över. Att spara ihop till exempelvis 300 000 kronor är inte en enkel sak för personer som inte har föräldrar eller andra närstående som kan hjälpa till.

På många håll i landet finns visserligen bostäder till förstagångs- köpare som kostar mindre än 2 miljoner kronor men även en kon- tantinsats på till exempel 150 000 kronor till en bostad som kostar

1miljon kronor, kan vara en utmaning. Den kartläggning som utred- ningen gjort av kreditmarknaden för förstagångsköpare visar att kravet på kontantinsats utgör en betydande utmaning för många förstagångsköpare, se avsnitt 4.3.

Bolånetaket och de effekter det skapar har varit och är föremål för debatt i Sverige. Debatten spänner över flera olika frågor och företeelser, till exempel synen på bostadspriser, skulder och skuld- sättning, riskerna för bostadsprisfall och statens minskade roll inom bostadsbyggandet samt skattefrågor. Bolånetaket har kritiserats, se exempelvis Persson (2021) och Boije & Svensson (2021) och försva- rats se exempelvis Hjalmarsson (2021) och Thedéen (2021). Kriti- ken har handlat om höjden på tröskeln som bolånetaket anses skapa. Försvaret har framhållit bolånetakets konsumentskydd men då även öppnat för alternativa lösningar (Thedéen, 2021).

Vi har inte för avsikt att här redogöra för alla de olika argument som framförs för eller emot bolånetaket; utgångspunkten enligt direktiven är att kreditregleringarna, däribland bolånetaket, ska vara oförändrade. Däremot konstaterar vi att en konsekvens av bolåneta- ket är att behovet av annan finansiering än bolån mot säkerhet i bo- stad ökar och att kravet på kontantinsats utgör en betydande tröskel för förstagångsköpare.

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

SOU 2022:12

4.1.3Olika sätt att lösa kravet på kontantinsats

Avsikten med bolånetaket är att bostadsköparen ska ha en kontant- insats på 15 procent av marknadsvärdet på bostaden. Eget sparande är naturligtvis en viktig förutsättning för ett bostadsköp men många bostadsköpare använder även blancolån (se avsnitt 3.1.11), alltså lån som lämnas utan säkerhet, och pengar från föräldrar eller andra när- stående för att kunna finansiera kontantinsatsen. Ett annat, lite mer ovanligt, sätt att sänka kravet på kontantinsats är att köpa en så kal- lad hyrköpsbostad som förklaras närmare i avsnitt 4.1.3.

Vår kartläggning av kreditmarknaden för förstagångsköpare i av- snitt 4.3 visar att bolåneaktörerna har olika praxis när det gäller att använda blancolån för bostadsköp. För bolåneaktörerna kan blanco- lån vara attraktivt eftersom räntan på blancolån är betydligt högre än på ett bolån med säkerhet i bostaden.

Boije och Svensson anser att blancolån ofta ersätter bolånet och därmed ”... innebär en lika stor prisrisk men högre räntebetalningar, snabbare amortering, mer framtung skuldbetalningsprofil och sämre möjligheter att bygga upp en likviditetsbuffert”. De anser att lånta- garens situation med ett blancolån blir mer utsatt än med ett bolånetak på 95 procent och nämner statliga garantier eller statligt startlån som alternativ till ett höjt bolånetak för unga. Vissa aktörer föreslår i stället bosparande eller någon form av startlån för att hjälpa unga/första- gångsköpare att klara kontantinsatsen till en ägd bostad (HSB, 2020a). Nedan redogör vi närmare för de olika alternativ för att finansiera en kontantinsats som finns i dag.

Sparande till en kontantinsats

Den kontantinsats som krävs för att köpa en bostad motsvarar inte sällan ett betydande belopp, och prisutvecklingen på bostäder inne- bär att det belopp som krävs blivit större. De bostäder som första- gångsköpare typiskt sett är intresserade av ligger visserligen inte i det övre prisskiktet, men även för mindre dyra bostäder handlar det i storstadsregionerna om att kontantinsatsen behöver vara hundra- tusentals kronor. Hur lång tid sparandet kan ta illustreras nedan i tabell 4.1 med sparandet till två bostäder som kostar 1 miljon kronor respektive 2,5 miljoner kronor, vilka kräver en kontantinsats mot- svarande 150 0000 kronor respektive 375 000 kronor.

SOU 2022:12

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

I avsnitt 3.1.12 redovisas data över sparandet i Sverige. Där fram- går att sparandet i förhållande till den disponibla inkomsten är rela- tivt högt i internationell jämförelse. Vi konstaterar dock att stora delar av befolkningen sparar relativt lite i relation till behovet av kon- tantinsats och att det genomsnittliga sparandet bland unga uppgår till cirka 2 000 kronor per månad.

Ett lågt sparande ger långa sparandetider och allt för långa spa- randetider ger låga incitamenten till att försöka spara till kontantin- satsen för en egen bostad. Hur lång tid det tar att spara till kontant- insatsen för en bostad beror på flera parametrar:

•hur stora belopp som sparas,

•vilket sparmål som krävs för att täcka kravet på egen insats,

•vilken avkastning sparandet har,

•hur bostadspriserna utvecklas under sparandetiden.

Nedan har vi beräknat hur lång tid det tar att spara ihop till 150 000 kro- nor respektive 375 000 kronor, givet ett månadssparande på 2 000– 5 000 kronor. Vi antar tre scenarier med en real ränta på -1 procent, 1 procent respektive 3 procent. Den reala räntan avser då en implicit avkastning på sparkapital minus en implicit prisuppgång på bostäder. En real ränta på 3 procent kan exempelvis utgöras av sju procents avkastning på börsen och fyra procents uppgång i bostadspriser.

Vi kan konstatera att vid ett större månadssparande blir sparanti- den relativt kort och inte särskilt beroende av avkastningen. Vid ett mindre månadssparande blir dock sparandetiden avsevärt längre och avkastningen i förhållande till bostadspriserna får större betydelse. Utredningen bedömer dock att vissa av sparandetiderna i tabellen är allt för långa för att en förstagångsköpare ens ska se sparmålet som möjligt att uppnå.

Trösklar till den ägda bostadsmarknadenSOU 2022:12

Tabell 4.1	Sparandetid för att uppnå ett visst sparmål
	Matrisen nedan visar vilken sparandetid i år som krävs
	för att köpa en bostad (grå celler) till priset 1 miljon kronor
	respektive 2,5 miljoner kronor, vid olika månadssparande
	(1 000–5 000 kronor) och olika realränta (-1 %, 1 % och 3 %)

Realränta	Pris	Sparmål		Månadssparande, kronor
			1 000	2 000	3 000	4 000	5 000

-1 %	1 000 000	150 000	14	7	5	4	3
1 %	1 000 000	150 000	12	7	5	4	3
3 %	1 000 000	150 000	11	6	4	3	3
-1 %	2 500 000	375 000	35	18	12	9	7
1 %	2 500 000	375 000	28	15	10	8	7
3 %	2 500 000	375 000	22	13	9	7	6

Källa: Egna beräkningar.

Blancolån

År 2019 kompletterade drygt 10 procent av förstagångsköparna till och med 35 år, nedan kallade unga förstagångsköpare, sitt bolån med ett blancolån. Det var huvudsakligen unga förstagångsköpare i åldersgruppen 31–35 år som tog blancolån, och den troliga anled- ningen är att de har tillräckliga inkomster för en sådan belåningsgrad. Det genomsnittliga blancolånet för unga förstagångsköpare var 150 000 kronor. Storleken på blancolånet var ungefär 20 000 kronor lägre för unga förstagångsköpare jämfört med unga bolånetagare som inte var förstagångsköpare. År 2019 var den genomsnittliga be- låningsgraden 79 procent för unga förstagångsköpare och 44 pro- cent av de unga förstagångsköparna hade en belåningsgrad på 85 pro- cent (Finansinspektionen, 2020). Det är de som i framtiden behöver en sådan belåningsgrad som kan bli aktuella för startlån.

Blancolån har generellt sett högre ränta och snabbare amorte- ringstakt än ett bolån. Räntan är i genomsnitt 6,7 procent på det som kallas stora blancolån, det vill säga lån som är större än 250 000 kro- nor. Blancolån i den storleken har en genomsnittlig löptid på drygt 10 år (Finansinspektionen, 2021b). Ett blancolån anstränger därför kreditprövningen mer jämfört med om bostaden finansieras enbart med bolån med säkerhet i bostaden, och färre som delvis använder blancolån klarar kravet på återbetalningsförmåga.

SOU 2022:12

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

Föräldrar och andra närstående

Föräldrars, och ibland andra närståendes, förmögenhet eller frånvaro av densamma blir inte sällan avgörande för förstagångsköpares möj- lighet att kunna köpa en bostad. Möjligheten för en förälder att hjälpa till att finansiera sitt barns bostadsköp är starkt sammankopp- lad med den egna boendesituationen. En förälder som själv bor i ägt boende, och som genom amortering och prisökningar sett sin belå- ningsgrad sjunka, har goda förutsättningar att belåna sin egen bostad för att hjälpa sitt barn med kontantinsatsen. En förälder i hyresrätt kan däremot ha svårare med det. Detta kan skönjas i den statistik som utredningen har beställt från SCB2:

•Bland dem som flyttat hemifrån och bodde i ett föräldrahem i ägt boende, flyttade 56 procent till ägt boende.

•Bland dem som flyttat hemifrån och bodde i ett föräldrahem i hyrt boende, flyttade 35 procent till ägt boende.

•Bland dem som flyttat från en hyresrätt (som vuxna) flyttade 37 procent till ägt boende.

•Bland de som flyttat från ägt boende (som vuxna) flyttade 73 procent till ägt boende.

Stockholms Handelskammare ställde på bostadsplattformen Hem- net frågor till 2 400 besökare över 18 år. Av respondenterna mellan 18 och 29 år hade 40 procent fått hjälp av sina föräldrar med kontant- insatsen (Stockholms handelskammare, 2021). Att ta hjälp av föräld- rar eller andra närstående är alltså ett ganska vanligt sätt att skaffa den kontantinsats som krävs för att göra sitt första bostadsköp.

Hyrköp och andra närliggande initiativ

Ett annat sätt att klara sig över den tröskel som kravet på kontantin- sats innebär är att förvärva en så kallad hyrköpsbostad. Översiktligt innebär ett hyrköp att en köpare förvärvar en del av en bostad av

2Utredningen har specialbeställt statistik från SCB om antal flyttar till ägt och hyrt boende från ägt och hyrt boende som barn respektive vuxna i hushållet uppdelat på ägt och hyrt boende som barn respektive vuxna året innan flytten. På så vis kan personer som flyttar från att vara barn i hushållet till ett boende där de är vuxna i hushållet – det vill säga flytt från föräldrahemmet – analyseras.

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

SOU 2022:12

bostadsutvecklaren eller fastighetsägaren med en option att under en viss tidsperiod köpa resten av bostaden. Hyrköpsbostäder erbjuds på den svenska marknaden av privata aktörer, till exempel HSB och OBOS, men än så länge i relativt liten skala.

Vid ett hyrköp, enligt de svenska modeller vi mött, behöver kö- paren dels kvalificera sig för ett bolån på som mest upp till 85 pro- cent av den köpeskilling som krävs för att förvärva köparens initiala ägarandel, dels ha tillgång till en kontantinsats motsvarande 15 pro- cent av denna. Detta innebär att sparandetiden till kontantinsatsen förkortas, eftersom den kontantinsats som krävs är mindre än om hela bostaden hade köpts på en gång. Även behovet av bolån i rela- tion till låntagarens inkomst minskar och därmed sannolikheten för en belåning som överstiger skuldkvotsgränsen för när ytterligare amortering behöver göras.

För den del av bostaden som inte ägs av köparen tillkommer en ytterligare boendeutgift i form av en ersättning till den andra del- ägaren som ska täcka dennes kostnader och avkastningskrav. Det är rimligt att förutsätta att denna utgift belastar låntagarens KALP-kal- kyl vid kreditprövningen, på samma sätt som exempelvis avgiften till en bostadsrättsförening gör.

Bolåneaktören SBAB har lämnat bolån till personer som köpt en hyrköpsbostad och tycker sig se att de som förvärvar en hyrköps- bostad ofta är unga vuxna i ensamhushåll som befinner sig tidigt i sin bostadskarriär. De har en trygg men ny anställning där de ännu inte fått den första större löneökningen och heller ännu inte fått ihop den kontantinsats som krävs för en helägd bostadsrätt. SBAB ser att utmaningen med att spara till kontantinsatsen är det stora problem som hyrköpsmodeller kan lösa3.

Det finns andra koncept som liknar hyrköp, där en bostadsrätts- förening tar en större del av belåningen än i vanliga bostadsrättsför- eningar, i stället för att byggherren äger delar av bostaden. På så sätt får köparen betala en större del av finansieringen av bostaden genom en högre avgift till föreningen medan köpeskillingen på bostaden minskar. Även här minskar behovet av egen insats, samtidigt som avgiften till föreningen ökar i och med föreningens större belåning4.

3Källa möte med SBAB, 2021.

4Källa möte med BOSAM, 2021.

SOU 2022:12

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

Båda dessa initiativ minskar köparens behov av kontantinsats och bidrar på så sätt till att öppna upp den ägda marknaden för nya grupper. I dagsläget finns dock dessa boendeformer tillgängliga i liten skala.

4.1.4Sammanfattning av den första tröskeln

Utredningen konstaterar att bolånetaket, det vill säga kravet på en kontantinsats på 15 procent av marknadsvärdet på bostaden, tillsam- mans med de höga priserna på bostäder i vissa delar av landet innebär en utmaning för många förstagångsköpare. Det visar inte minst vår egen kartläggning av kreditmarknaden för förstagångsköpare. På grund av de priser som råder på den ägda bostadsmarknaden är de belopp som krävs till en kontantinsats i många fall betydande och det tar lång tid för bostadsköpare, inte minst unga, att spara ihop till de belopp som kan krävas.

Många förstagångsköpare har ytterligare ett dilemma. De har inte hunnit samla någon längre kötid och kan därför ha svårigheter att tillträda hyresmarknaden medan de sparar ihop till den egna insat- sen. De är därmed utestängda från bostäder inom båda upplåtelse- formerna och blir hänvisade till dyrare lösningar, exempelvis att hyra bostad på andrahandsmarknaden eller bo kvar i föräldrahemmet, om detta är ett alternativ. Den som bor i andra hand betalar därtill rela- tivt höga hyror, vilket ytterligare krymper sparutrymmet och leder till att sparandetiden till kontantinsatsen blir ännu längre. Om det dessutom är så att bostadspriserna stiger kraftigt, så som de har gjort under hela 2000-talet, kan det bli näst intill omöjligt för en ung per- son att spara till kontantinsatsen.

En del förstagångsköpare har möjlighet att ta hjälp av föräldrar eller andra närstående men detta är inte ett alternativ för alla. Andra ser blancolån som ett alternativ för att förkorta sparandetiden.

Sammanfattningsvis utgör det höga kravet på kontantinsats, som kommer av de höga bostadspriserna i Sveriges storstäder och större städer, tillsammans med bolånetaket en betydande tröskel till den ägda bostadsmarknaden.

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

SOU 2022:12

4.2Den andra tröskeln – kreditprövningen

Den andra tröskeln handlar om behovet av en tillräckligt hög in- komst för att kunna få de lån som behövs för att finansiera köpet av en bostad. Det innebär att förstagångsköpare behöver en viss in- komst för att kunna klara den kreditprövning som görs när bolåne- aktörer lämnar bolån. En sådan kreditprövning omfattar bland annat en KALP-kalkyl genom vilken det prövas om låntagaren har tillräck- ligt hög inkomst för att ha råd att betala de räntor och amorteringar som är associerade med bostadslånet och fortfarande ha pengar över för att betala de övriga bostads- och levnadsutgifter som krävs för skälig levnadsstandard.

4.2.1Återbetalningsförmågan bedöms genom kreditprövning

När en bolåneaktör eller en annan kreditgivare får en ansökan om ett lån måste de enligt lag göra en kreditprövning för att kontrollera om låntagaren har återbetalningsförmåga, alltså förutsättningar att be- tala räntor och amorteringar på lånet. Syftet med kreditprövningen är att motverka att konsumenter överskuldsätter sig men också att minska risken för att bolåneaktörer och andra kreditgivare gör kre- ditförluster. De tre övergripande faktorerna som har störst betydelse vid kreditprövningen är konsumentens inkomster, kostnader/ut- gifter samt skulder. Genom kreditprövningen testas om en konsu- ment har tillräckligt hög inkomst för att klara de utgifter hen behö- ver betala för de skulder som personen tar på sig och de utgifter som är nödvändiga för att upprätthålla en rimlig levnadsstandard. En konsuments återbetalningsförmåga bör därför bedömas mot bak- grund av konsumentens inkomster och utgifter, inklusive utgifter för räntor och amorteringar på skulder.

De uppgifter som samlats in om förväntade inkomster och utgif- ter används sedan för att upprätta en KALP-kalkyl som beräknar hur mycket låntagaren kommer att ha kvar att leva på av sin inkomst efter att utgifterna har betalats. KALP-kalkylerna bygger alltså på uppgifter om låntagarens inkomster och utgifter.

Särskilt på utgiftssidan finns ett par komponenter i kalkylerna som får stor påverkan på om bolåneaktören kommer att bevilja en viss kredit. Det gäller framför allt den kalkylränta som tillämpas på låntagarens krediter, de löpande amorteringar som blir resultatet av

SOU 2022:12

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

amorteringskravet och de schabloner som används för att beräkna förväntade levnadsomkostnader.

Kvar att leva på = inkomst – kalkylräntekostnad – amorterings- utgift – andra utgifter – övriga levnadsomkostnader

Kalkylräntan sätter nivån på ränteutgifterna i kreditprövningen

I bolånesammanhang är kalkylräntan den räntesats som används av bolåneaktörer och andra långivare när de ska räkna på en konsu- ments förväntade ränteutgifter för det efterfrågade bolånet i en KALP-kalkyl. Kalkylräntan appliceras på den kredit som låntagaren ansökt om, och resultatet läggs in i KALP-kalkylen som en månatlig utgift för låntagaren. En kalkylränta kan även appliceras på låntaga- rens redan befintliga krediter där de utgifter som följer av dessa läggs in i KALP-kalkylen som en månatlig utgift.

Kalkylräntan är dock inte den räntesats som i de allra flesta fall kommer att betalas för krediten utan den sätts medvetet betydligt högre än den faktiska räntenivån. Syftet är att ta hänsyn till att bolån är ett vanligtvis långt åtagande där det är svårt att förutse räntenivån flera år in i framtiden. Kalkylräntan ska också beakta andra oväntade händelser, till exempel sjukskrivning, arbetslöshet eller andra fak- torer som påverkar låntagarens ekonomi negativt. Kalkylräntan är därigenom ett sätt att stresstesta låntagarens inkomster och se om dessa är tillräckliga för att låntagaren ska klara att betala lånet även om räntenivån stiger väsentligt eller andra faktorer påverkar låntaga- rens ekonomi negativt.

Vilken kalkylränta som används i kreditprövningen kan få stor betydelse. Med en hög kalkylränta blir de beräknade ränteutgifterna av uppenbara skäl högre än vad de blir vid en låg kalkylränta. Mot bakgrund av de bostadspriser som råder i Sverige behöver bolånen som används vid bostadsköp dessutom vara substantiella: det kan i många fall handla om belopp på 1–2 miljoner kronor för en första- gångsköpare och när kalkylräntan appliceras på dessa belopp blir det uppenbart att det spelar stor roll vilken räntenivå som används. När denna text skrivs i januari 2022 ligger många listpriser för bolån på omkring 1,5–2 procent men de kalkylräntor som används ligger på omkring 6–7 procent. Det blir alltså en stor skillnad mellan de rän- teutgifter som många hushåll räknar med att behöva betala och de

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

SOU 2022:12

ränteutgifter som bolåneaktörerna använder i kreditprövningen. På ett lånebelopp på 2 miljoner kronor och en skillnad i räntenivå på 5 procent handlar det om 100 000 kronor i årlig skillnad mellan för- väntade faktiska ränteutgifter och de ränteutgifter som bolåneaktö- rerna räknar med i kreditprövningen.

Det finns ingen lag eller annan författning som anger den exakta nivån på vilken kalkylränta som ska användas i olika situationer. Dock har bolåneaktörerna och andra kreditgivare krav på sig att bara bevilja krediter till personer som har återbetalningsförmåga och de ska också följa god kreditgivningssed. De behöver också ta hänsyn till sina egna affärsmodeller, inklusive riskaptit och kreditpolicy. Detta gäller både för bolån och för andra krediter som lämnas till konsumenter. Skillnaderna kan också påverkas av låntagarens eko- nomiska förutsättningar och de säkerhetsmarginaler som kreditgiva- ren bedömer som nödvändiga. Detta innebär att den kalkylränta som används kan skilja sig åt mellan olika kreditgivare.

Amortering medför utgifter i kreditprövningen

Även de amorteringar som låntagare behöver betala har en bety- dande påverkan på KALP-kalkylerna och därmed på om en låntagare bedöms ha återbetalningsförmåga för ett visst lånebelopp. Amorte- ringskravet, som numera stipulerar en miniminivå för amorteringar, är bara tillämpligt på bolån, alltså lån som lämnas mot säkerhet i en bostad, och de amorteringar som en viss låntagare kommer att be- höva betala räknas ut av kreditgivaren och behöver läggas in i KALP- kalkylen som en förväntad månatlig utgift. Ju högre de förväntade månatliga amorteringarna beräknas bli, desto högre behöver låntaga- rens inkomst vara för att hen ska anses ha återbetalningsförmåga.

Amorteringskravet är komplext och bygger på låntagarens belå- ningsgrad och skuldkvot, se avsnitt 5.3 för detaljer. Den del som ut- går från belåningsvärdet på bostaden innebär att 2 procent av bolånet ska amorteras om belåningsgraden överstiger 70 procent och att

1procent av bolånet ska amorteras om belåningsgraden ligger mellan

50och 70 procent. Den andra delen av amorteringskravet utgår från låntagarens samlade bolån i förhållande till hens bruttoinkomster (skuldkvoten) och innebär att ytterligare 1 procent av bolånet ska amorteras om skuldkvoten överstiger 450 procent.

SOU 2022:12

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

Sammanlagt kan amorteringskravet alltså innebära att 0–3 procent av bolånet måste amorteras varje år. Eftersom bolån kan vara så mycket större än andra krediter som lämnas till konsumenter kan de därmed innebära betydande månatliga utgifter som behöver läggas in i KALP-kalkylerna. En amortering på 3 procent av ett bolån på till ex- empel 2 miljoner kronor innebär en årlig amortering på 60 000 kronor. Beräknat över året innebär det en månatlig utgift på 5 000 kronor som behöver läggas in i kalkylen. På samma sätt som vad gäller kal- kylräntan är det lätt att förstå att sådana utgifter får stor påverkan på bedömningen av hur stora lån som en viss låntagare förväntas klara av att betala. Amorteringskravet påverkar därmed storleken på det lånebelopp som kan beviljas en viss låntagare. Detta kan innebära en begränsning för låntagaren att kunna köpa en bostad.

Amorteringskravet skiljer sig från kalkylräntan på det sättet att det är exakt bestämt genom tvingande författning; det finns lagkrav samt föreskrifter från Finansinspektionen som anger hur stora amorteringarna minst måste vara. Bolåneaktörerna kan alltså inte själva påverka vilken miniminivå för amorteringar som ska räknas med i kalkylerna. De är dock fria att ställa högre krav på amortering än vad som framgår av amorteringskravet och använda dessa högre krav i sina kalkyler.

Levnadsomkostnader påverkar kreditprövningen

Slutligen bör vi även nämna några ord om levnadsomkostnader och deras roll i KALP-kalkylen. Denna post är inte lika vanligt förekom- mande i debatten om den andra tröskeln men förtjänar att nämnas. Vid kreditprövningen ska det, efter att hänsyn tagits till räntor och amorteringar, finnas ett tillräckligt belopp kvar som ska täcka övriga levnadsomkostnader. Hur höga dessa omkostnader anses vara varie- rar dock mellan bolåneaktörerna. Dessutom samspelar riskpåslaget i kalkylräntan med schablonen för levnadsomkostnader, där den som har räknat med låga levnadsomkostnader rimligen behöver ha en högre kalkylränta och vice versa.

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

SOU 2022:12

4.2.2Kreditprövningen innebär en tröskel till bostadsmarknaden

Genom kreditprövningen testar bolåneaktörerna om en låntagare har tillräckligt hög inkomst för att kunna få ett bolån av en viss stor- lek, och som vi redovisat ovan kan den kalkylränta som används, amorteringskravet och de förväntade levnadsomkostnaderna få stor betydelse för om en låntagare anses ha återbetalningsförmåga eller inte.

Både amorteringskravet och nivån på kalkylräntan har varit före- mål för kritik. Något förenklat kan sägas att argumentet i båda fallen har varit att de beräknade utgifter som används i kreditprövningen för att beakta kravet på amortering och kalkylräntan inte är skäliga i förhållande till den tröskel som dessa innebär för förstagångsköpare.

Amorteringen lyfts ibland som ett påtvingat sparande i en tid i unga människors liv då många hellre lånar med en förväntan om högre inkomster och för att slippa dyra andrahandskontrakt. I en rapport från SBAB (2021b) framförs att slopade amorteringskrav skulle möjliggöra bostadsköp för 23 000 unga vuxna i Stockholm och Göteborg. Vidare anser man i rapporten att kalkylräntan skulle kunna sänkas till 5 procent utan stora risker för långivare eller lånta- gare, vilket skulle möjliggöra bostadsköp för 21 000 fler unga i Sveriges storstäder. Även nationalekonomen Lars E.O. Svensson har kritiserat amorteringskrav och kalkylränta i nättidskriften Ekono- mistas vid ett flertal tillfällen (se exempelvis Svensson, 2021).

Bolåneaktörernas kalkylränta speglar deras riskbedömning och riskaptit samt behovet av att säkerställa låntagarnas återbetalningsför- måga. Kreditprövningen regleras övergripande av konsumentkredit- lagen (2010:1846) och Finansinspektionen utövar tillsyn på kredit- marknaden. Sålunda finns en mjuk styrning av hur kreditprövningen ska gå till, om än inte på detaljnivå. En del bedömare anser att bolå- neaktörernas kalkylräntor påverkas av exempelvis Finansinspek- tionens stresstester som har en given kalkylränta, vilken skulle kunna ha en normerande effekt (SBAB 2021b).

Bolåneaktörerna synas även av privata företag, så kallade kredit- värderingsinstitut, som bedömer aktörernas risktagande. Den gransk- ningen skapar incitament för bolåneaktörerna att vara försiktiga med att sänka kalkylräntor, eftersom aktörer som betraktas som risk- tagande kan få sämre kreditvärdering och därmed kan komma att behöva betala högre räntor på sin finansiering. Kalkylräntan avgörs

SOU 2022:12

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

sålunda i en komplicerad process där bolåneaktörer behöver väga in risker, kreditvärdering, upplåningskostnader och långivning när de fastställer den interna kalkylräntan i kreditprövningen.

Utredningen tar inte ställning för eller emot amorteringskrav och

vihar ingen egen uppfattning om kalkylräntans storlek. Vi konsta- terar dock att utgifterna för amortering och ränta i kreditprövningen utgör en utmaning för många låntagare när deras återbetalningsför- måga ska prövas, givet prisnivån på bostäder. Det finns första- gångsköpare som begränsas i sin möjlighet att köpa en bostad på grund av att de inte har en tillräckligt hög inkomst för att möta ut- gifterna för amortering och ränta som beräknas med kalkylräntan, trots att inkomsten är tillräcklig för att täcka kostnaderna för boendet.

4.2.3Olika sätt att underlätta kreditprövningen

Det finns åtgärder som indirekt möjligen kan påverka kreditpröv- ningen och underlätta för förstagångsköpare att komma över trös- keln till att anses ha återbetalningsförmåga och därmed kunna köpa en bostad. Dessa åtgärder är antingen sådana som minskar behovet av bolån mot säkerhet i en bostad eller minskar den faktiska risken i utlåningen. En minskad risk i utlåningen skulle eventuellt kunna leda till att bolåneaktörerna utifrån sin egen bedömning minskar risk- påslaget i kalkylräntan och på så sätt sänker tröskeln för första- gångsköpare.

Längre räntebindningstider

Att binda räntan innebär att räntan, och därmed räntekostnaderna, förblir desamma under hela räntebindningstiden. Räntebindningsti- den kan, men måste inte, sammanfalla med lånets löptid. Att binda räntan på ett bolån har både fördelar och nackdelar. Den största för- delen är att räntan kommer vara densamma och att räntekostnaden därmed blir förutsebar. En nackdel är att det vanligtvis är förknippat med en viss kostnad att binda räntan. En del av kostnaden beror på att den bundna räntan generellt sett är högre än den ränta som gäller för rörliga lån. En annan del av kostnaden är att låntagaren kan be- höva betala en så kallad ränteskillnadsersättning om hen till exempel flyttar och därmed vill återbetala lånet i förtid. Enligt Finansinspek-

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

SOU 2022:12

tionens rapport Hushållens räntebindningstid – en ekonomisk sårbar- het? (2017) var den genomsnittliga räntebindningstiden för bolån i Sverige vid den tidpunkten bland de kortaste i västvärlden. Rörlig ränta är vanlig även i andra länder men då har den rörliga räntan inte sällan en bindningstid på 1 år.

Ett hushåll som har rörlig ränta på sina bolån är känsligt för rän- teändringar, och om en stor andel av låntagarna använder rörlig ränta innebär det en aggregerad räntekänslighet som kan få makroekono- miska effekter. En hög räntekänslighet, som följer av användandet av rörliga räntor, kan dock i sig vara eftersträvansvärd; eftersom rän- tor och inkomster normalt följer varandra stabiliserar detta hushål- lens konsumtion. I en högkonjunktur när inkomster typiskt går upp går även räntor upp och hushållens ökande boendekostnader kyler av ekonomin. I en lågkonjunktur inträffar normalt sett det motsatta

–hushållens ränteutgifter sjunker och de hushåll som har bibehållna inkomster får större utrymme att konsumera. Rörliga räntor gör också hushållen känsliga för penningpolitik med målet att stabilisera ekonomin.

En hög räntekänslighet kan samtidigt vara ett problem och då inte minst för de mest utsatta hushållen med höga skulder och låga mar- ginaler. Bland de makrorisker som Finansinspektionen lyfter fram finns exempelvis risken att räntor går upp men av andra anledningar än en högkonjunktur, vilket också kan ske i samverkan med en kraf- tig konjunkturförsämring.

I Sverige tycks även de mer räntekänsliga hushållen välja en hög andel rörliga räntor. Det finns flera orsaker till att det är vanligt med rörliga räntor. En av dem är att incitamenten att binda räntan varit låga de senaste decennierna, eftersom räntenivån länge varit sjun- kande. Det har därmed varit lönsamt att ha rörlig ränta och kunna ta del av räntesänkningar. Samtidigt kan noteras att de allra flesta hus- håll som har bolån bör ha ekonomiska förutsättningar att klara ett högre ränteläge än i dag. Att tillse detta är en av anledningarna att högre kalkylräntor används i kreditprövningen.

Efterfrågan på längre räntebindningstiderna verkar dock vara på väg upp i Sverige. Finansinspektionens rapport Den svenska bolåne- marknaden (2021a) visar att nästan 50 procent av nya bolånetagare 2020 hade en volymviktad räntebindningstid på över 1 år på sina nya bolån. Detta är ungefär 10 procentenheter fler än 2019 och 20 pro- centenheter fler än 2016. De som har valt att binda sina bolåneräntor

SOU 2022:12

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

är generellt sett de som har något mindre överskott i KALP-kalky- lerna jämfört med låntagare som inte binder sina bolån. Att efterfrå- gan på längre räntebindningstider ökar kan bero på att bolåneräntan inte bedöms kunna sjunka särskilt mycket mer och att tendenser till ökad inflation skapar en förväntan om framtida räntehöjningar.

Längre räntebindningstider och kalkylräntan

Vanligtvis är kalkylräntan betydligt högre än den faktiska ränta som de flesta låntagare initialt får betala på sitt bolån. Kalkylräntan kan sägas innehålla ett riskpåslag, bland annat för att hantera risken för högre räntor i framtiden. Men om räntan bands för hela, eller stora delar, av löptiden skulle en sådan ändrad riskbedömning möjligen kunna få genomslag på kalkylräntan. Eftersom den bundna räntan i praktiken är en försäkring mot ändrad räntenivå kan det ses som att förstagångsköpare köper en försäkring som minskar den egna och bolåneaktörens risk, och den minskade risken skulle i sin tur kunna innebära att bolåneaktören inte anser sig behöva lägga på ett lika högt riskpåslag i kalkylräntan. Om så vore fallet skulle ett ökat nytt- jande av bundna räntor bland förstagångsköpare inte bara skapa mer förutsebara boendeutgifter utan även kunna minska den andra trös- keln till den ägda bostadsmarknaden.

En bolåneaktör som prövat att erbjuda längre räntebindningstider är Danske Bank. År 2019 lanserade de en produkt med namnet Bolån Stabil. Det är ett lån med både löptid och räntebindning på 30 år, räntan är 2,89 procent och denna ränta används som kalkylränta i KALP-kalkylen. Vid uppsägning av lånet betalar låntagaren ingen ränteskillnadsersättning, vilket vi bedömer beror på att Danske Bank finansierar sina bolån enligt dansk modell. Detta lån riktade sig vid lanseringen endast till redan befintliga kunder och fick vid tidpunk- ten inte någon större efterfrågan.

Efterfrågan på längre räntebindningstider kan vara på uppgång. Om längre räntebindningstider dessutom kan underlätta för första- gångsköpare att klara kreditprövningen är det möjligt att efterfrågan från förstagångsköpare kan öka ytterligare. Längre räntebindnings- tider skulle alltså kunna tillgängliggöra större bolån och bidra till att sänka tröskeln för personer som inte klarar KALP-kalkylen med nu- varande kalkylränta.

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

SOU 2022:12

Att nivån på kalkylräntan skulle kunna påverkas av räntebindning förefaller vara något som går i linje med hur Finansinspektionen ser på kalkylräntan. Erik Thedéen, (2020), generaldirektör på Finans- inspektionen, uttryckte sig enligt följande i ett tal:

En intressant fråga är om bankerna ska väga in bindningstiden för bolån i sina så kallade kvar-att-leva-på-kalkyler (KALP), och i så fall hur. Syf- tet med KALP är att bedöma låntagarens långsiktiga betalningsförmåga, så att den som ansöker om ett lån inte tar sig vatten över huvudet. Bolå- neräntor varierar över tid och de var så sent som för några år sedan på helt andra nivåer än idag. Nu har vi i några års tid sett räntorna gå ner överlag. Men låntagare behöver klara att räntan kan gå upp också. I den räntemiljö vi nu befinner oss, med osedvanligt låga räntor också på längre bindningstider, blir frågan om hur man beaktar lånets bindnings- tid i KALP än mer aktuell. Den som idag binder räntan på exempelvis tio år betalar inte särskilt mycket mer än den som har rörlig ränta men undviker under lång tid risken för att stigande räntor och ökande ränte- utgifter. Den försäkringen ökar allt annat lika låntagarens motstånds- kraft och det är rimligt att man på något sätt väger in det i kreditpröv- ningen. Det finns aktörer på marknaden som experimenterar med det här redan i dag. FI ser positivt på att bankerna funderar på hur man kan göra den typen av avvägningar i fråga om långa bindningstider, under förutsättning att de fortsätter att iaktta en sund försiktighet i kredit- prövningen.

Ränteskillnadsersättning

Ränteskillnadsersättning är en schablonersättning som bolåneaktö- rer kan ha rätt till när låntagare löser sina bolån i förtid. Enligt kon- sumentkreditlagen har låntagare rätt att när som helst lösa sitt bolån även om räntan är bunden. Om en låntagare vill lösa sitt bolån innan räntebindningstiden går ut har bolåneaktören rätt till ersättning un- der förutsättning att det finns en överenskommelse om det i låneav- talet. Detta kallas ränteskillnadsersättning.

Bestämmelserna för när ränteskillnadsersättning ska betalas och hur stor den ska vara är avgörande för låntagares vilja att välja längre räntebindningstider för sina bolån. Inte minst är de avgörande för förstagångsköpare som kan antas vara mer rörliga än andra köpare av bostad.

Ränteskillnadsersättningen räknas ut enligt en viss modell. Hur beräkningen ska gå till framgår av konsumentkreditlagen och av all- männa råd från Finansinspektionen. Modellen kan tillämpas i de flesta fall, men om det i ett enskilt fall skulle vara uppenbart att scha-

100

SOU 2022:12

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

blonen leder till att bolåneaktören blir överkompenserad kan det strida mot god kreditgivningssed om bolåneaktören utnyttjar hela rätten till ersättning. Huruvida ränteskillnadsersättning ska betalas enligt de svenska reglerna beror på ränteläget. I normalfallet är rän- teskillnadsersättningen lägre eller kan utebli helt om det allmänna ränteläget ökar. Om ränteläget i stället har sjunkit sedan räntebind- ningsperioden inleddes blir ränteskillnadsersättningen högre.

Reglerna för ränteskillnadsersättning och hur mycket låntagaren behöver betala varierar stort mellan olika länder. I USA, där det är möjligt att binda bolån på 30 år, är det vanligt att endast bolåneaktö- ren är bunden av den bundna räntan. I delar av USA och Kanada har bolånekunden rätt att göra större amorteringar än avtalat utan att behöva betala ränteskillnadsersättning. Detsamma, om än på lägre nivå, gäller i England och Australien. I Tyskland behöver en bolåne- kund inte betala ränteskillnadsersättning om bostaden säljs eller om det gått mer än 10 år sedan lånet togs. I vissa andra länder räcker en förvarning någon månad innan ett lån återbetalas för att slippa rän- teskillnadsersättningen. I Tyskland finns också en regel som säger att bolåneaktören endast får ta ut ersättning för sina kostnader, och i Frankrike får ersättningen inte överstiga 3 procent av det kvarva- rande lånebeloppet. I Norge är beräkningen av ränteskillnadsersätt- ningen symmetrisk, vilket innebär att bolånekunden har rätt att få ersättning om bolåneaktören skulle kunna låna ut de återbetalda pengarna till en högre ränta. (Lind och Engström, 2017).

Att välja att binda räntan kan ses som att låntagaren köper en för- säkring mot höjda räntor. Priset för försäkringen är skillnaden mel- lan den rörliga och bundna räntan plus ränteskillnadsersättningen. Vid en normal räntekurva är en ränta bunden på en längre tid van- ligtvis högre än en ränta med kortare bindningstid.

De nuvarande svenska bestämmelserna om ränteskillnadsersätt- ning har mött viss kritik. Vi sammanfattar denna kritik nedan.

Kritik mot den svenska beräkningsmodellen

Ränteskillnadsersättningen har kritiserats av bland andra Lind och Engström för att inte vara tillräckligt konsumentorienterad (2017). De lyfter frågan om att möjliggöra rätten till så kallat säkerhets- och gäldenärsbyte, vilket innebär att låntagaren ska ha en mer uttalad rätt

101

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

SOU 2022:12

att kräva att ett bolån ska kunna flyttas från en bostad (säkerhet) till en annan bostad utan att ränteskillnadsersättning ska behöva betalas och att låntagaren också ska kunna överlåta sitt lån med bunden ränta till en annan låntagare som tar över bostaden (säkerheten). Vi- dare vill de öppna för att låntagaren ska få större rätt att göra amor- teringar utöver de avtalade utan att ränteskillnadsersättning ska be- höva betalas och att ränteskillnadsersättning inte ska betalas vid vissa specifika händelser. De lyfter också frågan om att ersättningen inte ska innehålla en riskpremie eftersom lånet löses och risken därmed försvinner. Slutligen anser de att beräkningen av ersättningen ska göras mer transparent för att stärka konsumentens förhandlingsposition.

I protokollet från Finansiella stabilitetsrådet möte i juni 2021 problematiseras de korta räntebindningstiderna. Där lyfts dagens konstruktion för beräkning av ränteskillnadsersättning som en bidra- gande orsak till att låntagare med små marginaler väljer bort längre räntebindningstider.

Av en rapport där Europeiska kommissionen utvärderar det så kallade bolånedirektivet framgår att rätten att återbetala bostadskre- diter i förtid har haft positiva effekter men att de villkor som är för- knippade med detta och den ersättning som behöver betalas verkar avskräcka konsumenter från att utöva rätten att byta bostadskredit för att spara pengar (Europeiska kommissionen, 2014).

Räntegarantier

Ett annat tänkbart sätt att sänka riskerna i bolåneaktörernas utlå- ning, och därigenom kanske kunna använda lägre kalkylräntor än vad som är fallet i dagsläget, är att använda räntegarantier. En statlig räntegaranti av den typ som finns i det finska räntestödslånet skulle kunna fungera som en form av försäkring mot stigande räntor. Sta- ten skulle då, på motsvarande sätt som i Finland, garantera hela eller delar av räntekostnaden som överstiger en viss räntenivå på en del av bolånet. I Finlands fall står staten för 70 procent av räntekostnaden på bolåneräntor över 3,8 procent. Garantin är begränsad till ett spe- ciellt lån med ett maxbelopp, det så kallade räntestödslånet.

En sådan garanti bör sänka ränterisken och skulle därmed möjli- gen kunna föranleda en lägre kalkylränta i KALP-kalkylen. Det är bolåneaktörerna som bestämmer vilken kalkylränta som ska använ-

102

SOU 2022:12

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

das men utredningen ser det som tänkbart att kalkylräntan skulle kunna anpassas utifrån nivån på en tänkbar statlig garanti och garan- tins löptid.

Ägarkapitalliknande lån

Ett sätt att minska låntagarens utgifter för ränta och amortering på bolånet är att delar av bostadsköpet finansieras med ett ägarkapital- liknande lån av den typ som finns i Storbritannien och på Island med ingen eller låg ränta samt ingen eller låg löpande amortering. I av- snitt 8.2.1 redogör vi för våra överväganden vad gäller möjligheten att utforma startlånet som ett ägarkapitalliknande lån. Som framgår där föreslår vi inte ett ägarkapitalliknande lån eftersom detta inte be- döms medföra ett tillräckligt konsumentskydd. Däremot skulle ett sådant lån kunna vara relevant för den andra tröskeln och svårig- heten för många förstagångsköpare att ha en tillräcklig återbetal- ningsförmåga.

Ett ägarkapitalliknande lån av den typ som finns i Storbritannien och på Island minskar de löpande boendeutgifterna för bostadsköp- aren och skulle därför kunna underlätta för förstagångsköpare i KALP-kalkylen. Ett ägarkapitalliknande lån behöver inte medföra några löpande utgifter, eftersom det konstrueras så att det inte sker några löpande betalningar för ränta och amortering. Långivaren är inte garanterad att få tillbaka hela det utlånade beloppet. I stället skulle det återbetalda beloppets storlek bero på värdeförändringen på bo- staden. Ett ägarkapitalliknande lån skulle i normalfallet fördela risk mellan låntagare och långivare efter ägarandelar och beroende på hur värdet på bostaden utvecklas kan avkastningen på lånet för lån- givaren vara positiv eller negativ. Om man bedömer att ytterligare ersättning för risken krävs kan en ränta tas ut eller en asymmetri byggas in mellan lånets andel av bostadens köpeskilling och andelen av avkastningen till långivaren vid en försäljning.

Ett sådant lån skulle underlätta för låntagaren att klara KALP- kalkylen eftersom det skulle kunna vara fritt från tvingande amorte- ringar och möjligen även räntor. Lånet skulle också kunna möjlig- göra för låntagare att betala ett högre bostadspris utan att låntagaren passerar skuldkvotstaket.

103

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

SOU 2022:12

4.2.4Sammanfattning av den andra tröskeln

När vi talar om den andra tröskeln är det främst skillnaden mellan boendeutgift (som inkluderar amorteringar) och boendekostnad samt skillnaden mellan faktiskt betald ränta och den så kallade kal- kylräntan som diskuteras. Genom amorteringskravet ska låntagaren vid vissa belåningsgrader enligt lag amortera 2 eller 3 procent på sitt bolån varje år. Denna amortering ligger med i kreditprövningen som något som låntagaren ska ha råd med. Den kalkylränta som i dag an- vänds i kreditprövning ligger någonstans mellan 6 och 7 procent, vil- ket alltså är betydligt högre än den faktiska räntan som låntagaren i dag betalar.

Det finns åtgärder som möjligen kan påverka kreditprövningen indirekt och underlätta för förstagångsköpare att komma över trös- keln till att anses ha en bättre återbetalningsförmåga. Utredningen har bland annat noterat ett begynnande samtal om hur bolån med längre räntebindningstider kan vara eftersträvansvärt för både sam- hället i stort och för bolånetagare med snävare ekonomiska margina- ler. En längre räntebindningstid sänker den faktiska risken för såväl långivare som låntagare, och en fråga som diskuteras är om detta i sin tur kan få effekt på kalkylräntan. Finansinspektionen har signa- lerat att de ser med intresse på utvecklingen. En utmaning som upp- står vid längre räntebindningstider är dock den ränteskillnadsersätt- ning som låntagaren kan behöva betala till långivaren vid förtida lö- sen av bolån, vilken av vissa bedömare inte anses vara tillräckligt kon- sumentvänlig.

Även en statlig räntegaranti kan åstadkomma en risksänkning lik- nande den som ett lån med längre räntebindningstid ger. Ett ägar- kapitalliknande lån likt det som finns i Storbritannien och Island kan i stället förbättra en konsuments återbetalningsförmåga genom att det löper med ingen eller låg ränta och inte kräver några amorteringar.

4.3Kartläggning av kreditmarknaden för förstagångsköpare

Utredningen har i uppdrag att kartlägga bankers och andra kreditgi- vares villkor för förstagångsköpare av olika hushållstyper i olika de- lar av landet. Resultatet av kartläggningen redovisas i detta avsnitt.

104

SOU 2022:12

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

4.3.1Övergripande om kartläggningen

Kartläggningen har gjorts genom att en enkät skickats ut till 15 bo- låneaktörer. Av dessa har 14 aktörer svarat på enkäten. De som sva- rat på enkäten är såväl stora aktörer, medelstora aktörer och mindre aktörer på bolånemarknaden. Urvalet innehåller både traditionella aktörer som banker och nyare aktörer.

Bolåneaktörerna representerar en mycket stor del av den svenska bolånemarknaden. Flera aktörer i kartläggningen har verksamhet över hela landet medan andra är fokuserade på vissa segment av marknaden eller på en viss geografisk region. Genom ett diversifierat urval av bolåneaktörer speglar kartläggningen förekomsten av olika affärsmodeller och olika sätt att göra kreditprövningar. Utredningen bedömer att vi genom de inkomna svaren fått en representativ bild av villkoren på den svenska bolånemarknaden.

Svaren redovisas anonymiserat, alltså utan angivelse av namnen på de bolåneaktörer som lämnat svaren. Ofta redovisas den samlade bilden av hur aktörerna har svarat men i vissa fall redovisas även hur ett fåtal eller enskilda aktörer svarat.

4.3.2Redogörelse för kartläggningen

Villkor som följer av kreditgivarnas egna affärsmodeller, interna riktlinjer med mera

De allra flesta av de tillfrågade bolåneaktörerna anger att deras egna affärsmodeller, kreditprövningsverktyg, interna riktlinjer och ruti- ner med mera inte innebär några annorlunda villkor för första- gångsköpare jämfört med övriga låntagare. De anger att kreditpröv- ningen av alla låntagare görs utifrån samma grunder, oavsett om det är första gången kunden ska köpa bostad eller om kunden redan är inne på bostadsmarknaden. De anger också att de använder samma riktlinjer och rutiner för låntagare som är förstagångsköpare som för andra låntagare; det finns inga interna regelverk som gör att kredit- prövningen är annorlunda för förstagångsköpare.

Något som lyfts fram av enstaka aktörer är att de ofta har mer information om de kunder som köper sin andra eller tredje bostad. De har ofta haft bolån hos bolåneaktören tidigare och det innebär att det finns en betalningshistorik för kunden att tillgå vid kredit-

105

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

SOU 2022:12

prövningen. Det innebär dock ingen skillnad i de krav som ställs på förstagångsköpare jämfört med befintliga bolånetagare.

Någon bolåneaktör anger att unga förstagångsköpare kan tillåtas ha en något högre skuldsättningsgrad än övriga kunder. En annan aktör anger att det för förstagångsköpare finns en större benägenhet att godta medlåntagare, där det i normalfallet förväntas att medlån- tagare ska behövas under en begränsad period, varefter lånet i sin helhet förväntas kunna övertas av den huvudsökande. Ytterligare en aktör anger att det i undantagsfall tillåts en viss lättnad i KALP-kal- kylen för vissa mycket unga låntagare men att det görs i en mycket begränsad omfattning.

Närmare om vad som påverkar KALP-kalkylen

och förstagångsköparnas förutsättningar att köpa en bostad

Bolåneaktörerna lyfter fram olika faktorer som de anser har störst betydelse för förstagångsköparnas förutsättningar att kunna köpa en bostad. Medan vissa lyfter fram kalkylräntan som starkt begrän- sande, särskilt för hushåll som vill köpa en dyrare bostad och ta stora lån, anser flera av aktörerna att det framför allt är amorteringskravet som gör att hushåll inte klarar kalkylen och därför inte beviljas det bolån de önskar. Några av aktörerna påpekar att det är den totala skuldsättningens storlek tillsammans med kalkylräntan och det gäl- lande amorteringskravet som utgör den mest begränsande faktorn, där kalkylräntan tillsammans med ett maximalt amorteringskrav gör att kalkylen måste ta höjd för att ungefär 9–10 procent av låneskul- den ska betalas per år. Några av aktörerna anser att andra schablon- poster i kalkylen, till exempel levnadsomkostnader, skatt och lånta- garnas inkomster, inte kan anses som begränsande i kalkylen; vad som i vissa fall kan anses vara begränsande är däremot om kalkylen inte tar hänsyn till förväntade inkomstökningar i närtid för unga lån- tagare.

Någon statistik över hur många förstagångsköpare som inte kla- rar kalkylen finns inte men en aktör anser att det är rimligt att anta att unga förstagångsköpare har svårare att klara kalkylkraven än per- soner och hushåll som har varit inne på bostadsmarknaden en längre tid och dessutom har hunnit ha en löneutveckling.

Flera aktörer lyfter fram amorteringskravet som en begränsande faktor i kalkylerna. Någon aktör anser att det är den skuldkvotsba-

106

SOU 2022:12

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

serade delen av amorteringskravet som är mest begränsande medan en annan aktör anser att det i stället är den belåningsgradsbaserade delen som utgör största problemet.

Ett par aktörer lyfter fram bolånetaket och kravet på en kontant- insats som begränsande för kalkylen. Om förstagångsköpare under en period skulle kunna undantas från bolånetaket och kunna låna upp till högre belåningsgrad med bolån i stället för blancolån skulle deras möjlighet att klara KALP-kalkylen förbättras, enligt dessa aktörer.

Någon aktör anger att det ofta är betydande skillnader mellan förutsättningarna för ensamhushåll respektive för hushåll som be- står av två personer med varsin inkomst. För ensamstående behöver deras enda inkomst klara alla utgifter i KALP-kalkylen, vilket kan vara svårt. Ensamstående kommer också lättare över skuldkvots- gränsen i amorteringskravet, vilket innebär att de behöver klara en tuffare amortering i kalkylen och när de tar bolånen. Ett hushåll som består av två personer med varsin inkomst och som köper bostad tillsammans kan dela på fasta kostnader. Schablonutgifterna i kalky- len för ett par är inte dubbelt så stora som schablonutgiften i kalky- len för en ensamstående, vilket därmed ger ett par bättre förutsätt- ningar att klara kalkylen.

En annan faktor som nämns som begränsande är när första- gångsköpare har för höga krav på den bostad de vill köpa och ibland ställer samma krav på sin bostad som de som redan är inne på bo- stadsmarknaden. Det finns också hushåll som före bostadsköpet har dragit på sig stora konsumtionskrediter som påverkar deras möjlig- heter att få ett bolån.

Närmare om statliga kreditregleringar och hur dessa påverkar förstagångsköparnas förutsättningar att köpa bostad

Bolånetaket och kravet på kontantinsats

Enligt bolåneaktörerna begränsar bolånetaket generellt möjlighe- terna för förstagångsköpare med litet sparkapital, oavsett inkomst. Ett par av aktörerna anser att kravet på kontantinsats utgör det största hindret för förstagångsköpare att komma in på den ägda bo- stadsmarknaden, medan andra menar att det är ett betydande hinder. Det är dock svårt för aktörerna att ange några precisa uppgifter över hur många förstagångsköpare som inte kan köpa en bostad på grund

107

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

SOU 2022:12

av kravet på kontantinsats, bland annat för att de inte sparar uppgif- ter om kunder som fått avslag på sin låneansökan och för att många sannolikt inte ens ansöker om bolån om de bedömer sannolikheten att detta ska beviljas som låg eller obefintlig till följd av lågt eget spa- rande och avsaknad av föräldrar som kan stötta ekonomiskt.

I storstadsområdena är kontantinsatsen ett stort hinder för många, eftersom priserna på bostäder där är högre och kontantinsatsen där- med behöver vara större. Många förstagångsköpare har ett visst spa- rande men det räcker ofta inte till. Flera bolåneaktörer framhåller att det mot den bakgrunden har blivit nödvändigt för marknaden att göra vissa anpassningar. Några sätt att lösa situationen är att spara mer eller längre, ta hjälp av föräldrar eller andra släktingar eller att använda blancolån. Alla dessa alternativ har fördelar men även nack- delar, till exempel att det tar lång tid att spara, att föräldrarnas eko- nomi försvagas eller att blancolån gör att det blir svårt att klara kal- kylen i kreditprövningen. Vissa aktörer erbjuder finansiering av den egna kontantinsatsen genom erbjudande om blancolån.

När det gäller hur vanligt det är att förstagångsköpare använder blancolån som ett sätt att finansiera kontantinsatsen skiljer sig sva- ren åt. De flesta av de tillfrågade bolåneaktörerna anger att det före- kommer men i relativt liten utsträckning, eftersom utgångspunkten är att kunden ska ha en kontantinsats på 15 procent. En aktör anger att den inte erbjuder blancolån vid bostadsköp medan en annan anger att de helst undviker att lämna blancolån, eftersom det medför en hög skuldsättning för hushållet. Någon aktör anger att om blan- colån används så är det bara för att finansiera en mindre del av kon- tantinsatsen men sällan för att finansiera större delen.

Ett par aktörer menar att blancolån är vanligt förekommande när förstagångsköpare köper bostad. En aktör uppskattar att det före- kommer för ungefär var fjärde hushåll, och ytterligare någon aktör anger att blancolån används i majoriteten av de bostadsköp som görs av förstagångsköpare. Flera av bolåneaktörerna påpekar att blanco- lån bara beviljas om det finns goda ekonomiska förutsättningar i hus- hållet.

Bolåneaktörerna har även beskrivit hur blancolån, om de används för att finansiera kontantinsatsen, påverkar KALP-kalkylen och där- med förstagångsköparnas möjligheter att få ett bolån. Nästan alla bolåneaktörer anger att sådana lån tynger kalkylen väsentligt och försämrar förutsättningarna jämfört med vanliga bolån. Räntorna på

108

SOU 2022:12

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

blancolån är betydligt högre än för bolån, även om räntenivån skiljer sig åt mellan aktörerna. De flesta aktörer anger att för blancolån gäl- ler maximalt en tioårig rak amortering. Sammantaget innebär det att användandet av blancolån medför att det ställs krav på relativt god inkomst hos låntagarna.

Amorteringskravet

Flera av bolåneaktörerna anger att amorteringskravet påverkar förstagångsköparnas kalkyler. Förstagångsköpare har ofta en mindre kontantinsats och kanske även lägre inkomst än de som är etablerade på den ägda bostadsmarknaden sedan tidigare. Men flera av aktö- rerna anger att de och deras kunder redan innan amorteringskravet infördes var inställda på att bolånen skulle amorteras. Vissa av dem anser därför att amorteringskravet inte gör så stor skillnad mot de krav som ställdes tidigare. Någon av aktörerna har dock framfört att det skärpta skuldkvotsbaserade kravet, som kan leda till ett totalt amorteringskrav på 3 procent av bolånet, innebar en förändring.

Vilken del av amorteringskravet som är mest betungande för förstagångsköpare skiljer sig åt beroende bland annat på vilken region man pratar om och framför allt hur höga bostadspriserna är i den regionen. Relationen mellan bostadspriserna och inkomsterna spelar roll. Det skärpta kravet innebär till exempel en tydlig begräns- ning för vissa förstagångsköpare i storstadsområdena men är sanno- likt mindre begränsande i andra regioner i Sverige där priserna inte är lika höga. Någon av de aktörer som verkar utanför storstadsregio- nerna menar att det är det belåningsgradsbaserade kravet som påver- kar mest, eftersom skuldkvoten i områden med lägre bostadspriser oftast inte är ett problem.

Det första amorteringskravet påverkar på ett sätt mer, eftersom det kan uppgå till 2 procent av bolånet årligen medan det skärpta kravet är maximerat till 1 procent. Men samtidigt var många första- gångsköpare redan innan det första kravet kom inställda på att spara eller amortera ett belopp som motsvarade kravet. I viss mån innebar det första kravet att ett frivilligt sparande byttes mot en tvingande amortering men det innebar inte någon annan anpassning av lånta- garnas beteende. Vissa av aktörerna anser därför att det skärpta

109

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

SOU 2022:12

skuldkvotsbaserade kravet kan anses ha medfört en större begränsning av förstagångsköparnas förutsättningar att kunna köpa en bostad.

En bolåneaktör menar att amorteringskravet har lett till en gene- rellt sett lägre amorteringsnivå. Många hushåll var inställda på att amortera mer än de nivåer som anges i amorteringskravet innan kra- vet infördes men efter att kravet infördes är kunderna inställda på att amortera i enlighet med kravet, alltså högst 3 procent årligen. Detta ledde till en generellt lägre amortering.

Något som påverkats av amorteringskravet är att hushållen har mindre pengar för att snabbt betala av eventuella blancolån som an- vänds för finansiering av kontantinsatsen. Före amorteringskravet prioriterade kunderna att amortera bort blancolånet för att sedan, när det var slutbetalt, påbörja eller öka amorteringen på bolånet. Efter amorteringskravet har amorteringen fördelats mellan blancolån och bolån, vilket leder till en längre återbetalningstid på blancolånet.

Enligt vissa av svaren får det skuldkvotsbaserade amorteringskra- vet störst påverkan på förutsättningarna för ensamhushåll att ta bolån. Detta beror på att dessa hushåll oftare måste ta stora bolån i förhållande till sin inkomst för att ha råd att köpa en bostad. Dessa hushåll har också haft svårare att spara till en kontantinsats innan köpet.

En bolåneaktör anger att en effekt av det skärpta amorteringskra- vet är att medlåntagare, oftast föräldrar till förstagångsköparna, blir vanligare för att sänka skuldkvoten och därmed undkomma kravet i den delen.

Närmare om vilka hushåll av förstagångsköpare som oftast har problem att finansiera köpet av en bostad

I stort sett samtliga bolåneaktörer anser att de som oftast har pro- blem att köpa en bostad är unga samt ensamstående som ska flytta från föräldrahemmet eller som tidigare bott i hyresrätt. Speciellt yngre ensamhushåll har svårt att få tillräckliga inkomster för att klara den kalkyl som krävs för att kunna köpa en bostad. Detta gäller i ännu högre grad för förstagångsköpare, som ofta behöver stora bo- lån för att klara bostadsköpet. Förstagångsköpare är dessutom ofta ensamhushåll och kalkylen blir därför ofta ansträngd eftersom en inkomst ska räcka till alla utgifter i kalkylen. Är det ett par med två

110

SOU 2022:12

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

inkomster som vill köpa en bostad är sannolikheten större att kalkylen ser bättre ut.

Andra vanligt förekommande försvårande faktorer är om hushål- let har lägre inkomst, om någon i hushållet studerar eller är arbetslös, om någon i hushållet saknar tillsvidareanställning eller om hushållet har blancolån sedan tidigare. Vissa aktörer lyfter fram att det är förstagångsköpare som saknar kapitalstarka föräldrar som har de största utmaningarna.

För hushåll med barn kan det vara särskilt svårt att köpa en lämp- lig bostad. Såväl ensamhushåll med barn som par med barn har svå- rare att få kalkylen att gå ihop, eftersom de som regel behöver en större bostad och dessutom får räkna med högre schablonkostnader i KALP-kalkylen. Ett typiskt hushåll som har sådana utmaningar är ett ungt par som bor i hyresrätt, som väntar barn och som därför behöver en större bostad. Om deras inkomster inte är höga och de kanske inte har hunnit spara ihop till en kontantinsats försämras möjligheterna att kunna köpa den bostad de behöver. En typ av hus- håll som också ofta har problem är par med barn som bor i hyresrätt och som väljer att separera. Då kan det bli svårt att klara kalkylkra- ven på enbart en lön och det finns heller ingen reavinst att ta med in i det nya boendet.

Utmaningarna är störst på orter med medelhöga eller höga bo- stadspriser och generellt sett innebär flera barn att utmaningarna blir större eftersom bostaden behöver vara större. Varje barn påverkar också kalkylen i kreditprövningen. Således är det svårare för en familj med flera barn att skaffa en bostad, allt annat lika. Någon bolåneak- tör påpekar dock att relativt få förstagångsköpare har barn. Det lyfts också att det i vissa delar av landet nästan krävs att man gjort bo- stadskarriär för att man ska kunna köpa en bostad som är stor nog för en familj.

Ett par bolåneaktörer som framför allt är verksamma utanför storstadsområdena tycker att det visserligen finns utmaningar med barn i hushållet men att det vanligtvis går att hitta en bostad som fungerar. I områden utanför storstadsområdena finns det ett större utbud av stora bostäder till lägre priser än i storstadsområdena. Även dessa aktörer lyfter dock att antalet barn i hushållet påverkar genom att det begränsar kundernas möjligheter att köpa exakt den bostad som de önskar. Det leder dock inte per automatik till problem med att låna till en bostad. Även här blir utmaningarna större för hushåll

111

Trösklar till den ägda bostadsmarknaden

SOU 2022:12

med en inkomst, till exempel vid en separation eller skilsmässa där det finns hemmaboende barn.

Bolåneaktörerna har även besvarat en fråga om hushållets önskan att bosätta sig i en storstad, en mellanstor stad, en småstad eller på landsbygden påverkar möjligheterna att kunna köpa en bostad. Ett par av bolåneaktörerna tycker frågan är svår att svara på och fram- håller i stället att det är priset på bostaden som har betydelse, inte var den ligger. Några av aktörerna lyfter fram att priserna generellt sett är högre i storstadsområden och att detta gör att det är svårare för förstagångsköpare att finansiera bostadsköp där. Någon aktör framhåller att snittinkomsterna visserligen är högre i storstäderna men att skillnaden inte är tillräcklig i relation till de kvadratmeter- priser som gäller i storstäderna. Detta gör att det är enklare för hus- håll i småstäder och på landsbygden att finansiera köp av bostäder, förutsatt att de har en inkomst. Någon aktör anger att så länge det finns en fungerande arbetsmarknad ökar möjligheterna att köpa en bostad ju mindre orten är. Ett par av de aktörer som är verksamma utanför storstadsområdena anger att det är förhållandevis enkelt att finansiera ett bostadsköp i deras verksamhetsområde även för första- gångsköpare, på grund av de relativt låga bostadspriserna. Ett par av aktörerna lyfter dock fram att förstagångsköpare ofta vill bosätta sig centralt i en stad eller tätort och att de är beredda att betala för detta. Förstagångsköpare nöjer sig då med en lite mindre bostad. Första- gångsköpare köper sällan ett hus som första bostad.

En faktor som lyfts fram som viktig är att de som vill bosätta sig i en storstad ofta har svårare att få en hyresrätt som sitt första bo- ende, vilket ökar behovet av att köpa det första boendet i ett tidigare skede i livet. Separationer och skilsmässor blir ett större problem i storstadsområden, eftersom det är svårt att hitta ett alternativt boende.

Någon aktör anser att priserna i en mellanstor stad också kan vara höga men att det där i högre utsträckning finns en fungerande hyresmarknad och en större differentiering av priserna på bostäder. Detta kan underlätta eftersom det möjliggör ett tidigareläggande av det första bostadsköpet.

112

5 Gällande rätt

5.1Övergripande om relevanta lagar och regelverk

I det här kapitlet redogör vi för de lagar och andra regelverk som utgör det rättsliga ramverket för kreditprövningen och för företag som lämnar bolån. Syftet är att förklara de grundläggande rättsliga förutsättningarna för lämnandet av bolån i Sverige. Vi redogör även för de delar av EU-regelverket, reglerna för utställandet av statliga garantier, reglerna för skydd av personuppgifter och reglerna om sekretess som vi bedömer är relevanta för att förstå utredningens överväganden och förslag.

Den rättsliga ramen för svensk reglering av lån relaterade till bo- städer utgörs av ett antal författningar, bland annat lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (LBF), lagen (2016:1024) om verksam- het med bostadskrediter (LVB), konsumentkreditlagen (2010:1846) samt ett antal föreskrifter och allmänna råd. Till grund för dessa för- fattningar ligger i huvudsak ett antal EU-direktiv, bland annat det så kallade bolånedirektivet1. Dessutom finns den övriga EU-rätten och mer allmän reglering, till exempel kreditupplysningslagen (1973:1173) och dataskyddsförordningen2.

Det finns flera olika företagstyper som får lämna bolån. Bankerna står för de allra flesta bolånen men därutöver lämnas bolån även av andra kreditinstitut samt av företag som har tillstånd att lämna bo- stadskrediter enligt LVB. För företag som vill lämna bolån gäller att tillstånd måste innehas enligt antingen LBF eller LVB. Dessa lagar innehåller även bemyndiganden som ger Finansinspektionen rätt att meddela föreskrifter som innehåller mer detaljerade regler för vissa

1Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/17/ЕU av den 4 februari 2014 om konsument- kreditavtal som avser bostadsfastighet och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2013/36/EU och förordning (EU) nr 1093/2010.

2Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.

113

Gällande rätt

SOU 2022:12

områden av företagens verksamhet, till exempel vad gäller kredit- riskhantering.

De lagar som innehåller krav på tillstånd för att driva vissa verk- samheter och hur de verksamheterna ska bedrivas, samt vissa angrän- sande lagar och därtill hörande föreskrifter, kallas ofta för närings- rättslig reglering. Den näringsrättsliga regleringen ställer bland annat krav på företagens kreditgivning, främst i syfte att säkerställa före- tagens egen riskhantering. Men den näringsrättsliga regleringen in- nehåller även bestämmelser som har till syfte att upprätthålla allmän- hetens förtroende för företagen och skydda konsumenter. Ett av de viktigaste områdena som reglerna för företag som lämnar bolån tar sikte på är de kreditprövningar som ska göras av kunder som ansöker om lån. Kreditprövningarna regleras genom flera olika lagar och föreskrifter. Centralt för kreditprövningarna är att återbetalnings- förmågan hos den som ansöker om lån ska prövas. Företagen har för detta ändamål även egna interna regler och rutiner för hur kredit- prövningar ska utföras, bland annat använder de KALP-kalkyler. Varken den näringsrättsliga eller den övriga svenska regleringen an- ger dock detaljerade krav för hur en kreditprövning av enskilda lån- tagare ska göras. Det finns inte heller någon reglering av hur en KALP- kalkyl ska göras, till exempel vilken kalkylränta som ska användas.

De senaste dryga 10 åren har det i Sverige införts vissa särskilda regleringar av lämnandet av bolån – dels det så kallade bolånetaket, dels det så kallade amorteringskravet. Vi har redogjort för dessa reg- leringar i kapitel 4. Båda dessa regleringar har sin grund i den närings- rättsliga regleringen och riktar sig till företag som har tillstånd att lämna bolån. Som vi har redogjort för i kapitel 4 behöver både bolå- netaket och amorteringskravet beaktas vid kreditprövningen.

Av betydelse för utredningen är även de gällande reglerna kring utställandet av statliga garantier. Dessa regler utgår från budgetlagen (2011:203) och förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. I förordningen finns bestämmelser i anslutning till 6 kap. 3–5 §§ budgetlagen.

Utredningens förslag kommer att föranleda behandling av per- sonuppgifter. Därför redogörs även för reglerna om detta, inklusive dataskyddsförordningen och lagen (2017:218) med kompletterande bestämmelser till dataskyddsförordningen. Vi beskriver även reg- lerna om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) samt den så kallade banksekretessen som framgår av LBF.

114

SOU 2022:12

Gällande rätt

5.1.1Vissa centrala begrepp

När man förhåller sig till de olika regleringarna är det viktigt att känna till att definitionen av vad som är ett bolån skiljer sig åt mellan de olika författningarna. Både bolånetaket (FFFS 2016:33) och amor- teringskravet (FFFS 2016:16) omfattar endast lån som lämnas mot säkerhet i en bostad i Sverige. Detta kan nog också sägas vara den traditionella definitionen av vad ett bolån är. Genom bolånedirek- tivet infördes dock bestämmelser i konsumentkreditlagen som anger att en så kallad bostadskredit är ett lån som lämnas mot säkerhet i en bostad eller ett lån som lämnas i syfte att förvärva eller behålla äganderätten till en bostad.3 Det som konsumentkreditlagen benämner som bostadskredit behöver alltså inte vara förenat med panträtt eller annan säkerhet i bostaden. Det innebär att så kallade blancolån, det vill säga lån som lämnas utan säkerhet i någon bostad eller annan egendom, är att betrakta som bostadskrediter enligt konsument- kreditlagen om dessa används för att förvärva eller behålla ägande- rätten till en bostad. Blancolån omfattas dock varken av bolånetaket eller amorteringskravet.

Det finns bolån som ibland kallas seniorlån eller kapitalfrigö- ringskrediter. Seniorlån är ett samlingsnamn för krediter som kan ha lite olika villkor men centralt för dessa är ofta att ingen amortering sker och att ingen ränta erläggs löpande utan ackumuleras och där- med ökar den totala skulden. En variant av seniorlån kan sägas vara det som kallas för kapitalfrigöringskrediter. Det är bolån där kredit- fordran, som beskrivs i 4 § 4 stycket konsumentkreditlagen, ska be- talas först i samband med att den egendom som utgör säkerhet över- låts med anledning av att låntagaren uppnår en viss ålder eller på grund av låntagarens sviktande hälsa eller död. Dessa krediter är undantagna från amorteringskravet.

5.2Regelverk som ställer krav på tillstånd för att få driva verksamhet med bolån

I och med genomförandet av bolånedirektivet i Sverige infördes krav på tillstånd för företag som vill driva verksamhet med bostadskredi- ter i Sverige. Bolånedirektivet genomfördes i huvudsak genom änd-

3Konsumentkreditlagen (2010:1846), 2 §.

115

Gällande rätt

SOU 2022:12

ringar i konsumentkreditlagen och genom införandet av en ny lag, LVB. Enligt LVB krävs tillstånd från Finansinspektionen krävs för att driva yrkesmässig verksamhet med kreditgivning, kreditför- medling och rådgivning i fråga om bostadskrediter till konsumenter. För företag som har tillstånd enligt LBF gäller inte kravet på tillstånd enligt LVB men de måste följa ett antal av de krav på verksamheten som framgår av LVB. De företag som i dagsläget får lämna bostads- krediter, det vill säga den vidare definitionen av lån till förvärv av bostäder, till konsumenter är alltså företag som har tillstånd enligt LBF eller LVB.

Bolånedirektivet syftar till att främja en välfungerande inre mark- nad för bostadskrediter med ett högt konsumentskydd. Samtidigt ska den finansiella stabiliteten säkerställas. För att uppnå dessa syften skapades en gemensam rättslig ram för bostadskreditavtal inom EU. Avsikten var att konsekventa, flexibla och rättvisa bostadskrediter ska bidra till en effektiv och konkurrenskraftig inre marknad sam- tidigt som en hållbar utlåning främjas. Något regelverk om bostads- krediter till konsumenter hade inte tidigare funnits på EU-nivå. Det konsumentkreditdirektiv4 som antogs 2008 gäller i princip inte för bostadskreditavtal. Bolånedirektivet utgår dock i flera avseenden från konsumentkreditdirektivets innehåll och struktur.

När bolånedirektivet skulle genomföras i Sverige konstaterades att konsumentkreditdirektivet huvudsakligen genomförts i svensk rätt genom konsumentkreditlagen (Proposition 2015/16:197, s. 2). Lagen innehåller bestämmelser om bland annat god kreditgivnings- sed, information till konsumenten innan kreditavtal ingås, kredit- prövning, ränta och avgifter, betalning av skulden i förtid samt skyl- digheter för kreditförmedlare. En utgångspunkt vid genomförandet av konsumentkreditdirektivet var att de nya reglerna skulle gälla också för kreditavtal som faller utanför konsumentkreditdirektivets tillämpningsområde, om inte särskilda skäl talade emot det. Även de avtal om bostadskrediter som undantas från konsumentkreditdirekti- vets tillämpningsområde kom därför att omfattas av konsumentkredit- lagens generella tillämpningsområde. (Proposition 2009/10:242, s. 33).

När bolånedirektivet sedan skulle genomföras i Sverige fanns alltså redan vissa frågor reglerade i konsumentkreditlagen. Men bo- lånedirektivet innebar ändå att vissa förändringar i konsumentkre-

4Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/48/EG av den 23 april 2008 om konsument- kreditavtal och om upphävande av rådets direktiv 87/102/EEG.

116

SOU 2022:12

Gällande rätt

ditlagen gjordes. Det gjordes lagändringar som bland annat innebär att konsumenten ska få tydligare information, bättre insyn i hur rän- tan bestäms och minst 7 dagars betänketid att överväga ett erbju- dande om en bostadskredit. Konsumenten ska också få ett förslag till en amorteringsplan.

Utöver att ändringar gjordes i konsumentkreditlagen när bolåne- direktivet genomfördes i Sverige infördes även en ny näringsrättslig lag om verksamhet med bostadskrediter, LVB. Lagen innebär bland annat att näringsidkare som lämnar eller förmedlar bostadskrediter behöver tillstånd och står under tillsyn av Finansinspektionen. Vi- dare ska dessa ha personal med tillräcklig kunskap och kompetens. Lagen innehåller även regler för rådgivning avseende bostadskredi- ter; till exempel införs ett förbud för den som utger sig för att lämna oberoende rådgivning att ta emot ersättning från någon annan än konsumenten. För att få tillstånd krävs bland annat att det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas i enlighet med lagen och andra relevanta författningar samt att ägarna och ledningen i företa- get bedöms som lämpliga. Även utländska kreditgivare som driver verksamhet genom filial i Sverige kan få tillstånd enligt LVB att lämna bostadskrediter. Ofta används begreppet bostadskreditinsti- tut för att benämna de företag som har tillstånd enligt LVB att lämna bostadskrediter.

Före tillkomsten av LVB var det nästan uteslutande kreditinsti- tut, vilket är ett samlingsnamn för företag som har tillstånd enligt LBF, som lämnade lån mot säkerhet i en bostad. Det var även tillåtet för vissa andra typer av företag att lämna sådana lån men i praktiken var det mycket ovanligt. Genom LVB blev det alltså tydligt att även andra kategorier av företag än kreditinstitut kunde lämna bostads- krediter. Som ett resultat av detta har nya bolåneaktörer tillkommit på den svenska marknaden och konkurrensen har hårdnat.

De företag som omfattas av LBF kallas med ett samlingsnamn för kreditinstitut och omfattar banker och kreditmarknadsföretag. Be- greppet banker omfattar i sin tur bankaktiebolag, sparbanker och medlemsbanker. Här kan nämnas att de banker som har ordet spar- bank i sitt firmanamn ibland bedrivs i form av bankaktiebolag och ibland i form av den ursprungliga associationsformen sparbank. En bank som har ordet sparbank i sitt firmanamn men som i strikt juri- disk mening är ett bankaktiebolag har genomgått en ombildning. Be-

117

Gällande rätt

SOU 2022:12

greppet kreditmarknadsföretag omfattar kreditmarknadsbolag och kreditmarknadsföreningar.

Både kreditinstituten och bostadskreditinstituten omfattas av ett antal rörelseregler för sin verksamhet. Enligt LBF gäller till exempel krav på sundhet och genomlysning. Syftet med sundhetsbestämmel- sen är att kreditinstituten ska hålla en sådan kvalitetsnivå i sin rörelse att förtroendet för marknaden kan upprätthållas, och bland de om- råden som berörs är institutets uppträdande i förhållande till sina kunder (Proposition 2002/03:139, s. 531). Sundhetsregeln kommer att beröras igen senare, eftersom den ligger till grund för bolåneta- ket. För de företag som omfattas av LVB ställs det i 4 kap. 1 § krav på de ska handla hederligt, rättvist, transparent och professionellt med beaktande av konsumentens rättigheter och intressen.

Även om LBF och LVB skiljer sig något åt i formuleringar om- fattas de olika företagstyperna av likvärdiga krav på att skydda kon- sumenterna och ta tillvara deras intressen. Denna likvärdighet säker- ställs även genom regler i konsumentkreditlagen. Denna lag gäller för alla företagstyper som omfattas av LBF och LVB.

Regelverken för kreditinstituten respektive bostadskreditinstitu- ten skiljer sig dock åt i vissa avseenden. Kreditinstituten, alltså de företag som omfattas av LBF, omfattas av ett mycket omfattande regelverk för riskhantering samt kapital- och likviditetskrav. Det är också endast dessa företag som har rätt att ta emot återbetalnings- pliktiga medel från allmänheten, till exempel insättningar på konto, samtidigt som de ägnar sig åt kreditgivning som huvudsaklig verk- samhet. Regelverket om kapital och likviditet beskrivs översiktligt i avsnitt 5.4 tillsammans med en beskrivning av kapitalkraven för bolån.

5.3Regleringen av kreditprövningar

Grundläggande bestämmelser om konsumentkrediter finns i konsu- mentkreditlagen. I lagen finns de bestämmelser som genomför kon- sumentkreditdirektivet. Många av bestämmelserna i lagen har även förts över i sak oförändrade från den tidigare konsumentkreditlagen från 1992. Även delar av bolånedirektivet genomförs genom bestäm- melser i konsumentkreditlagen.

Med utgångspunkt i konsumentkreditlagen har både Konsu- mentverket och Finansinspektionen meddelat allmänna råd som i

118

SOU 2022:12

Gällande rätt

vissa avseenden specificerar den konsumentskyddande regleringen. Konsumentverkets allmänna råd om konsumentkrediter gäller till- lämpningen av vissa bestämmelser i konsumentkreditlagen. Konsu- mentverkets allmänna råd om kreditprövning är avsedda för krediter som erbjuds dels av företag som driver verksamhet enligt lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter, dels av bo- lag som lämnar krediter men som inte står under Finansinspektio- nens tillsyn.

Ett grundläggande krav som ställs i konsumentkreditlagen är att långivaren, enligt 6 §, ska iaktta god kreditgivningssed. Bestämmel- sen har tillkommit för att betona kreditgivarnas ansvar gentemot konsumenterna. Den utgör dessutom en grundval för lagens mer konkreta regler och inträder som en utfyllande norm när det gäller kraven på näringsidkarens handlande i situationer som inte närmare har reglerats i lagen eller i avtalet. I kravet på god kreditgivningssed ligger att kreditgivaren ska handla omdömesgillt och ansvarsfullt mot konsumenten. Kreditgivaren måste agera med utgångspunkt från att kreditavtal ofta har stor betydelse för kundens ekonomiska förhållanden. Kreditgivarens ansvar omfattar vidare att försöka med- verka till att privatpersoner inte skuldsätter sig på ett sätt som är alltför långtgående med hänsyn tagen till deras inkomster och övriga ekonomiska förhållanden. I kravet på god kreditgivningssed inbe- grips även kundens berättigade anspråk på information och att näringsidkaren iakttar måttfullhet i sin marknadsföring.

När den nya konsumentkreditlagen tillkom 2010 behölls kravet på god kreditgivningssed, och det betonades att näringsidkaren ska ge konsumenten de förklaringar hen behöver för att kunna avgöra om det aktuella kreditavtalet passar personens behov och ekono- miska situation. Det som krävs för att skyldigheten ska anses ha full- gjorts är att näringsidkaren ger samtliga förklaringar som just den konsumenten behöver. Förklaringarna måste alltså anpassas utifrån konsumentens behov i det enskilda fallet.

Utöver kravet på god kreditgivningssed gäller mer konkreta be- stämmelser om kreditprövningen och konsumentens återbetalnings- förmåga. Av 12 § konsumentkreditlagen framgår att en näringsid- kare ska pröva om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad hen åtar sig enligt kreditavtalet. Kreditprövningen ska grundas på tillräckliga uppgifter om konsumentens ekonomiska för- hållanden. När bestämmelsen infördes angavs att avsikten var att be-

119

Gällande rätt

SOU 2022:12

tona näringsidkarens ansvar för att medverka till att privatpersoner inte skuldsätter sig på ett sätt som är alltför långtgående i förhållande till inkomster och övriga ekonomiska förhållanden. (Proposition 2002/03:139, s. 454).

Vad gäller bostadskrediter specificeras det i 12 a § konsument- kreditlagen att näringsidkaren på ett lämpligt sätt ska kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för att bedöma konsumentens ekono- miska förutsättningar att fullgöra åtagandet enligt kreditavtalet. Konsumenten ska också på ett klart och begripligt sätt informeras om vilka handlingar och uppgifter i övrigt som hen behöver lämna för kreditprövningen och om att brister i detta avseende kan leda till att bostadskrediten inte beviljas. Av samma bestämmelse framgår att kreditprövningen inte till övervägande del får grunda sig på att den avsedda säkerhetens värde överstiger kreditbeloppet eller att säker- heten antas komma att stiga i värde. Detta gäller dock inte för så kallade kapitalfrigöringskrediter.

Dessa grundläggande krav på kreditprövningen och på god kre- ditgivningssed har specificerats i Finansinspektionens allmänna råd (2014:11) om krediter i konsumentförhållanden. Enligt dessa råd gäller att en långivare bör bedöma en konsuments ekonomiska för- utsättningar utifrån hens inkomster, tillgångar, utgifter och skulder samt eventuella borgensåtaganden. Kreditprövningen bör grundas på ett skriftligt underlag eller på andra tillförlitliga uppgifter, till ex- empel en kreditupplysning. Här finns även kravet på att upprätta en KALP-kalkyl (benämnd boendekostnadskalkyl i de allmänna råden) och enligt de allmänna råden bör en långivare upprätta en sådan som en del av sin bedömning av en konsuments återbetalningsförmåga.

Exakt hur en sådan kalkyl ska göras är dock inte angivet, vare sig i lag eller i allmänna råd. Långivarna har därmed viss frihet att an- vända den kalkylränta och de schabloner för kostnader som långi- varna anser nödvändiga. Därför skiljer sig långivarnas kalkyler något åt. Vid kreditprövningen behöver även hänsyn tas till de krav på kon- tantinsats och amortering som införts genom bolånetaket och amor- teringskravet.

I den näringsrättsliga regleringen finns också bestämmelser som handlar om företagens kreditgivning. Bestämmelserna om riskhan- tering i LBF innebär att kreditinstituten måste identifiera, mäta, styra och kontrollera sina risker samt att de ska se till att deras kre- ditrisker, marknadsrisker, operativa risker och andra risker samman-

120

SOU 2022:12

Gällande rätt

taget inte äventyrar deras förmåga att fullgöra sina förpliktelser.5 Det ställs också enligt LBF krav på kreditinstituten att pröva risken för att de förpliktelser som följer av kreditavtalet inte kommer att bli fullgjorda och bara bevilja en kredit om förpliktelserna på goda grun- der kan förväntas bli det.6

Finansinspektionen har också meddelat föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2018:16) som specificerar vilka krav på god riskhantering som ställs på kreditinstituten i deras kredithantering. Där anges bland annat i 4 kap. 4 § att kreditprövningen ska göras på ett under- lag som ger en god bild av låntagarens återbetalningsförmåga, ställda säkerheter och andra minskningar av kreditrisken. Det anges också att kreditprövningen ska göras framåtblickande, med utgångspunkt i tillgänglig historik.

5.3.1Bolånetak och amorteringskrav

Under de senaste dryga 10 åren har det i Sverige tillkommit nya kre- ditregleringar. Det handlar dels om bolånetaket, dels om amorte- ringskravet. Bolånetaket är en reglering som innebär att banker och andra bolåneföretag behöver ställa krav på att låntagare har en kon- tantinsats på åtminstone 15 procent när de köper en bostad. Amor- teringskravet är en reglering som innebär att banker och andra bolå- neföretag måste ställa krav på amortering av bolån i vissa situationer. Både bolånetaket och amorteringskravet har sin grund i det närings- rättsliga regelverket.

Bolånetaket

Bolånetaket har införts genom allmänna råd beslutade av Finansin- spektionen7 och bygger på de övergripande krav om bland annat sundhet som finns i 6 kap. 4 § LBF och 4 kap. 1 § LVB. De allmänna råden anger att bolån bör begränsas så att belåningsgraden inte över- stiger 85 procent när lånet lämnas.

När bolånetaket infördes år 2010 var inte oron för stora kredit- förluster i bankerna anledningen; Finansinspektionen, som beslu-

5LBF 6 kap. 2 §.

6LBF 8 kap. 1 §.

7De ursprungliga råden beslutades 2010. Regleringen har överförts i nya allmänna råd som meddelades av Finansinspektionen 2016 (FFFS 2016:33).

121

Gällande rätt

SOU 2022:12

tade om de allmänna råden, ansåg att låntagarnas betalningsförmåga överlag var god. Finansinspektionen bedömde också att långivarna var tillräckligt konservativa i sina bedömningar och tog höjd för höjda räntor i sina KALP-kalkyler. Inspektionen ansåg vidare att de schabloner som användes för levnadsomkostnader överlag var till- räckligt tilltagna. De stresstester som Finansinspektionen gjorde vi- sade att det skulle krävas ett mycket kraftigt fall i både bostadspriser och hushållens betalningsförmåga för att den finansiella sektorn skulle drabbas av kreditförluster i någon betydande omfattning. Det ansågs inte att bolånen, eller skuldsättningen generellt, utgjorde nå- got hot mot den finansiella stabiliteten i Sverige. Däremot var myn- digheten bekymrad över allt högre belåningsgrader och därmed ökande konsumentrisker. En väsentlig andel av bolånetagarna hade belåningsgrader på över 90 procent. De olika bolåneföretagen hade dessutom olika interna regler för hur mycket säkerheterna kunde be- lånas där denna gräns varierade mellan 75 och 95 procent av bosta- dens bedömda marknadsvärde.

Imotiven för regleringen angavs att hushållens belåningsgrad och totala skuldsättning var avgörande för deras motståndskraft mot prisfall. Finansinspektionen konstaterade att bufferten mot ned- gångar hade minskat, och det var inte bara prisfall på bostäder man var bekymrad över utan även över att hushållen var känsliga för ränte- höjningar. Med en högre skuldsättning, särskilt om lånen har rörlig ränta, blir kraften i eventuella räntehöjningar större. Finansinspek- tionen konstaterade att andelen som valde att ha rörlig ränta ökade. Finansinspektionen konstaterade också att lånevillkoren de senaste åren blivit allt mer generösa, och att amorteringsfrihet blev allt van- ligare. (FFFS 2010:2, s. 5–6).

Målet med regleringen var därför att motverka en osund utveckling på bolånemarknaden och stärka konsumentskyddet. Finansinspek- tionen såg en fara i att bolåneföretagen kunde komma att använda höga belåningsgrader som konkurrensmedel som i förlängningen kunde leda till oacceptabla risker för konsumenterna och skada för- troendet för kreditmarknaden. Genom att begränsa möjligheterna att belåna bostaden ville man minska andelen hushåll med mycket hög skuldsättning. (FFFS 2010:2, s. 7–8).

Bolånetaket är, som ovan angetts, inte reglerat genom föreskrif- ter utan genom allmänna råd, och allmänna råd gäller enligt princi- pen att råden ska följas om inte syftet med den bakomliggande be-

122

SOU 2022:12

Gällande rätt

stämmelsen kan uppfyllas på något annat sätt. Ett syfte med att an- vända allmänna råd var att regleringen skulle fungera med alternativa sätt att uppnå det konsumentskydd man ville åstadkomma. Bolåne- taket och det övriga regelverket tillåter alltså att andra lösningar än en kontantinsats på 15 procent används för att uppnå det konsu- mentskydd som eftersträvas genom taket. I beslutspromemorian till bolånetaket pekar Finansinspektionen på att försäkringslösningar använts i både Kanada och Hong Kong, att belåningsgraden i dessa länder är begränsad till 75 respektive 70 procent och att dessa grän- ser endast får överstigas om låntagaren tecknar en försäkring.

I beslutspromemorian till bolånetaket anges att de berörda före- tagen får avgöra om det i en enskild situation är förenligt med såväl sund kreditgivning som god kreditgivningssed att göra avsteg från de allmänna råden. Sådana avsteg bör dock bara ske om syftet med de allmänna råden och sundhetsregeln fortfarande är uppfyllt. Finansinspektionen betonade att det var behovet av flexibilitet och möjligheten till alternativa åtgärder som låg till grund för myndig- hetens beslut att införa bolånetaket genom allmänna råd i stället för genom föreskrifter. Som tänkbara alternativa åtgärder nämndes en prisfallsreglering och ett amorteringskrav. (FFFS 2010:2, s. 12–13)

Amorteringskravet

Amorteringskravet kommer till uttryck i lagbestämmelser i 6 kap. 3 b § LBF och 4 kap. 12 a § LVB, som anger att instituten ska till- lämpa återbetalningsvillkor som är förenliga med en sund amorte- ringskultur och som motverkar alltför hög skuldsättning hos hushål- len, samt föreskrifter från Finansinspektionen (FFFS 2016:16) som specificerar kravet. Amorteringskravet kan sägas bestå av två delar:

•Den första delen utgår från belåningsvärdet på bostaden och in- nebär att 2 procent av bolånet ska amorteras om belåningsgraden överstiger 70 procent samt att 1 procent av bolånet ska amorteras om belåningsgraden ligger mellan 50 och 70 procent.

•Den andra delen utgår från låntagarnas samlade bolån i förhål- lande till deras bruttoinkomster (skuldkvoten) och innebär att 1 procent av bolånet ska amorteras om skuldkvoten överstiger 450 procent.

123

Gällande rätt

SOU 2022:12

Sammanlagt kan amorteringskravet alltså innebära att 3 procent av bolånet måste amorteras varje år.

När Finansinspektionen 2016 införde den första delen av amor- teringskravet (den som bygger på belåningsgrad) resonerade myn- digheten i huvudsak enligt följande: Bolån fyller en viktig funktion i ekonomin genom att göra det möjligt för hushåll att förvärva en bo- stad och att använda framtida inkomster för att betala för den. Där- igenom slipper hushållen spara till hela utgiften för en bostad innan förvärvet kan ske. Men hushållens skuldsättning, som till största delen består av bolån, skapar även risker för den svenska samhällsekonomin. Internationella erfarenheter tyder på att hushåll med hög belånings- grad är mer benägna att väsentligt ändra sitt konsumtionsbeteende vid ekonomiska störningar, vilket i sin tur kan skapa och förstärka låg- konjunkturer. Det beror på att dessa hushåll kan vara känsliga för störningar, till exempel högre räntor, bostadsprisfall eller inkomst- bortfall. Finansinspektionen anförde vidare att en stigande andel nya bolånetagare i Sverige tar bolån som överstiger 50 procent av bosta- dens värde. Samtidigt hade Finansinspektionen observerat att det var vanligt med amorteringsfria bolån för dem med belåningsgrader som uppgår till 50–70 procent. Bedömningen var därför att de makro- ekonomiska riskerna kopplade till hushållens skuldsättning ökade. Myndigheten ansåg att en ökad amortering av bolån säkerställer att dessa högt belånade hushåll på sikt minskar sin belåning och att ris- kerna därigenom minskar.

När den andra delen av amorteringskravet infördes år 2018 an- förde Finansinspektionen på liknande sätt att riskerna kopplade till hushållens skulder primärt handlade om att högt skuldsatta hushåll kan komma att dra ner sin konsumtion kraftigt vid en makroekono- misk störning. Enligt Finansinspektionen fick denna bedömning stöd av utländska erfarenheter från finanskrisen 2008–2009. Finans- inspektionen anförde att om många hushåll samtidigt drar ner sin konsumtion kan det förstärka en ekonomisk nedgång. Utvecklingen med höga och stigande skuldkvoter, det vill säga lån i förhållande till inkomst, bland många låntagare innebar därför enligt Finansinspek- tionen en förhöjd makroekonomisk risk. (FFFS 2017:23).

Finansinspektionen konstaterade att skuldkvoten hade fortsatt att öka i bolånestocken efter införandet av den första delen av amor- teringskravet. Det innebar enligt Finansinspektionen att hushållens skulder fortsatte att växa betydligt snabbare än deras inkomster.

124

SOU 2022:12

Gällande rätt

Finansinspektionen pekade på att det finns studier som tyder på att hushåll med höga skuldkvoter är mer känsliga för inkomststörningar än hushåll med lägre skuldkvoter och att deras analyser visade att sambandet mellan hushållens skuldkvoter och belåningsgrader är re- lativt svagt. Finansinspektionen bedömde därför sammanfattningsvis att den då befintliga delen av amorteringskravet inte hade en tillräckligt dämpande effekt på hushållens skuldkvoter över tid och därför be- hövde kompletteras.

5.4Kapital- och likviditetskrav

5.4.1Allmänt om kapital- och likviditetskrav

Regelverket som handlar om god riskhantering och krav på visst kapital och viss likviditet är mycket komplext och detaljerna i det är inte av direkt relevans för utredningen men dessa krav påverkar kre- ditinstitutens kreditprövning och räntesättning. Generellt sett är det dyrare att finansiera utlåning med eget kapital än med lånade medel. Om kapitalkraven höjs innebär det med andra ord att priset på utlå- ningen (räntan) behöver vara högre för att banken ska klara sina av- kastningsmål.

Det är kreditinstituten, alltså banker och kreditmarknadsföretag samt i viss utsträckning värdepappersbolagen, som omfattas av kraven på visst kapital och viss likviditet. En viktig anledning till den betyd- ligt mer omfattande regleringen av kreditinstitutens riskhantering och av deras kapital och likviditet, som alltså även påverkar deras kreditgivning, är att dessa har rätt att ta emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten. Det är dessutom bara insättningar hos kre- ditinstitut som omfattas av den statliga insättningsgarantin, vilken gör att de allra flesta privatpersoner som lånar ut pengar till kredit- instituten kan vara säkra på att få tillbaka sina pengar. En annan vik- tig skillnad mellan kreditinstitut och bostadskreditinstitut är att den förra kategorin har möjlighet att få tillstånd av Finansinspektionen att ge ut säkerställda obligationer.

Möjligheten att dels ta emot insättningar från allmänheten med stöd av insättningsgarantin, dels ge ut säkerställda obligationer inne- bär att kreditinstituten har betydligt bättre tillgång till finansiering än till exempel bostadskreditinstituten. Detta leder till att kreditin- stituten generellt sett är betydligt större än andra finansiella företag.

125

Gällande rätt

SOU 2022:12

Sedan de grundläggande kraven på kreditinstitutens riskhante- ring samt kapital och likviditet infördes har regelverket vuxit och blivit mer detaljerat och komplicerat – inte minst efter den globala finanskrisen 2008–2009 som visade att det fanns brister i regelverket om kapitaltäckning för kreditinstituten och värdepappersbolag. För- utom att instituten hade för lite kapital av tillräckligt god kvalitet hade många av dem otillräckliga likviditetsbuffertar. Dessutom fanns det hos enskilda institut tydliga obalanser mellan skulders och till- gångars löptider, där kortfristiga skulder i alltför stor utsträckning finansierade långsiktiga och illikvida tillgångar. Det resulterade i att även välkapitaliserade institut fick likviditetsproblem när viktiga finansieringskällor föll bort. Framväxten av stora gränsöverskridande koncerner och affärsförbindelserna mellan institut innebar också att krisen fick stora spridningseffekter globalt.

Under 2008 påbörjades ett arbete på global nivå med att se över det internationella ramverket om kapitaltäckning, och i december 2010 kom den så kallade Baselkommittén med ett förslag till ett nytt ramverk om kapitaltäckning – Basel 3-överenskommelsen. Det över- gripande syftet med denna överenskommelse var att stärka institu- tens förmåga att stå emot förluster och att minska sannolikheten för nya finansiella kriser. Det nya ramverket innebar såväl en höjning av kapitalbasen som skärpta krav på vilken sorts kapital som får räknas in i institutens kapitalbas.

Inom EU har stora delar av Basel 3-överenskommelsen genom- förts genom tillsynsförordningen och kapitaltäckningsdirektivet. Tillsynsförordningen innehåller krav på kapitaltäckning för vissa ris- ker (så kallade pelare 1-krav), stora exponeringar, offentliggörande av information, bruttosoliditet och likviditet. Förordningen är di- rekt tillämplig i svensk rätt och har i svensk rätt kompletterats av lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värde- pappersbolag. Kapitaltäckningsdirektivet innehåller bland annat reg- ler om auktorisation, gränsöverskridande verksamhet, krav på buf- fertar och organisation, tillsyn och ingripanden. I lagen (2014:966) om kapitalbuffertar finns bestämmelser som i svensk rätt genomför direktivets regler om olika kapitalbuffertar.

Som ett resultat av finanskrisen år 2008–2009 har det för kredit- instituten även tillkommit ett regelverk om krishantering och reso- lution. Detta regelverk syftar till att kostnaden för att återkapitali- sera institut som fallerat men som anses systemviktiga ska bäras av

126

SOU 2022:12

Gällande rätt

ägare och borgenärer till instituten, inte av skattebetalarna. Regel- verken om krishantering och resolution är inte av betydelse för ut- redningen, varför de inte beskrivs ytterligare.

5.4.2Närmare om kapitalkrav för bolån

Reglerna för hur mycket kapital som banker och andra institut måste hålla för sina exponeringar bygger i huvudsak dels på vilken riskvikt som är tillämplig för respektive exponering, dels på de kapitalkrav som sedan appliceras på det riskvägda exponeringsbeloppet. Kravet på kapitaltäckning av bolån ser dock delvis olika ut för olika företag, beroende på vilka tillstånd som företaget har. Vissa banker har till- stånd att använda så kallade interna kreditriskmodeller för beräkning av fallissemang med mera, kopplat till sin stock av bolån. Detta kan möjliggöra för dessa företag att använda en lägre riskvikt än de ban- ker som inte har tillstånd att använda sådana modeller. För bland annat bolån gäller dock ett så kallat riskviktsgolv som utgör den lägsta riskviktsnivå som får åsättas ett bolån. Finansinspektionen har genom beslut (senast den 16 december 2021) bestämt att riskvikts- golvet för bolån ska vara 25 procent.

5.5EU:s inre marknad, inklusive statsstödsreglerna

De grundläggande reglerna om EU:s inre marknad och EU:s stats- stödsregelverk beskrivs här med anledning av att utredningen före- slår en statlig kreditgaranti riktad till bolåneaktörer. Regelverket är relevant för att kunna bedöma om en sådan garanti kan utgöra ett otillåtet statsstöd.

5.5.1EU:s inre marknad och de fyra friheterna

Enligt EUF-fördraget har gemenskapen bland annat till uppgift att upprätta en gemensam marknad. För att uppnå detta mål har gemen- skapen att verka för att upprätta en inre marknad som kännetecknas av avskaffande av handelshinder mellan medlemsstaterna och fri rör- lighet inom hela unionen för varor, tjänster, personer och kapital.8

8En mer utförlig redogörelse för de fyra friheterna finns t.ex. i SOU 2017:30 s. 203 ff.

127

Gällande rätt

SOU 2022:12

De fyra friheterna ska säkerställa likabehandling samt likvärdiga möjligheter till marknadstillträde för unionens medlemmar. De ovan redovisade rörelsereglerna bygger till stor del på olika EU-direktiv som är ett resultat av arbetet att säkerställa en sådan likabehandling.

Grundläggande för att de bestämmelser som behandlar de fyra friheterna ska bli tillämpliga är att handeln mellan medlemsstaterna måste påverkas, eller i vart fall riskera att påverkas, av de handelsbe- gränsningar som uppställs. I de fall alla relevanta omständigheter är begränsade till en medlemsstats rent inre förhållanden utan några egentliga externa beröringspunkter till andra medlemsstater, eller där det inte är fråga om någon ekonomisk verksamhet, är fördragets bestämmelser generellt sett inte tillämpliga.

Enligt EU-domstolens rättspraxis ska varje åtgärd som innebär att utövandet av friheterna förbjuds, hindras eller blir mindre attrak- tivt anses som sådana inskränkningar.9 Nationella åtgärder som in- skränker utövandet av de grundläggande friheter som garanteras av fördraget kan enligt EU-domstolen vara berättigade endast om de uppfyller fyra förutsättningar, nämligen att de ska tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt, motiveras av tvingande hänsyn av allmän- intresse, vara ägnade att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas genom dem samt inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

5.5.2Statsstöd

EUF-fördragets regler om statligt stöd utgör en del av den reglering som ska säkerställa att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. Reglerna återfinns i artiklarna 107–109 i fördraget och de har till syfte att förhindra att konkurrensförhållandena inom gemen- skapen förvanskas genom att medlemsstaterna ekonomiskt gynnar vissa företag eller viss produktion. Statliga åtgärder ska inte ge vissa företag obefogade fördelar som sätter marknadskrafterna ur spel, eftersom det i sin tur minskar EU:s allmänna konkurrenskraft. Be- stämmelserna omfattar stöd från offentliga aktörer, till exempel stat, kommuner och regioner, till en verksamhet som bedrivs på en mark-

9Se bl.a. dom av den 15 januari 2002 i mål C-439/99, Kommissionen mot Italien, REG 2002, s. I-305, punkt 22, och av den 30 mars 2006 i mål C 451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, REG 2006, s. I 2941, punkt 31.

128

SOU 2022:12

Gällande rätt

nad. I likhet med konkurrensreglerna i övrigt är det Europeiska kom- missionen som svarar för övervakningen av statsstödsreglerna.

Enligt Tillväxtverket (2020) kan Artikel 107.1 i EUF-fördraget sammanfattas som att fyra kriterier måste vara uppfyllda för att en åtgärd ska utgöra statsstöd:

1.Statliga/offentliga medel ska tas i anspråk. Enligt statsstödsreg- lerna räknas alla statliga eller offentliga medel som nationella myndigheter förfogar över som statliga medel.

2.Företag ska få en ekonomisk fördel. Kriteriet om ekonomisk för- del är uppfyllt när statliga/offentliga medel lämnas i form av stöd

ipengar, men omfattar även annat stöd som innebär att företag slipper kostnader som de annars skulle ha haft för att uppnå av- sedda ändamål. EU-rättsligt sett är ett ”företag” en enhet som be- driver ekonomisk verksamhet, oavsett juridisk form.

3.Stöd ska vara selektivt/konkurrenspåverkande. Stödet ska gynna vissa företag framför andra, dvs vissa får en ekonomisk fördel. Det kan exempelvis vara fråga om stöd som riktar sig till företag

ivissa branscher.

4.Handeln mellan EU-medlemsstaterna ska beröras. Stödet omfat- tas av statsstödsreglerna när stödet gynnar företag vars verksam- het äger rum på en marknad där handel förekommer mellan EU:s medlemsstater. Enligt praxis är det förhållandevis låga krav för att kriteriet ska vara uppfyllt.

I bedömningen av huruvida kriterierna är uppfyllda ska åtgärdens ekonomiska effekter beaktas, snarare än dess syfte. De åtgärder som kan utgöra statligt stöd kan se olika ut. Det kan till exempel handla om bidrag, lån på förmånliga villkor, borgensåtaganden, garantier, hyresnedsättningar eller minskade offentliga avgifter och skatter. Ytterligare exempel kan vara icke marknadsmässiga avkastningskrav på offentligt ägda bolag eller försäljning av offentlig egendom på icke marknadsmässiga villkor.

Enligt förarbetena till den svenska budgetlagen finns det generellt sett anledning att betrakta statliga garantier och utlåning med statliga medel till företag som statligt stöd. Som utgångspunkt är det därför nödvändigt att beakta EU:s statsstödsregler när villkor för statliga garantier och lån utformas. Vid bedömningen av om det är fråga om

129

Gällande rätt

SOU 2022:12

statligt stöd med hänsyn till EU:s statsstödsregler är den avgörande frågan huruvida lån- eller garantitagaren får en ekonomisk fördel som inte hade uppstått om marknadsmässiga villkor skulle ha tillämpats. Finns en sådan ekonomisk fördel spelar det inte någon roll om stödet kallas lån, garanti eller bidrag. (Proposition 2010/11:40, s. 74).

5.6Bestämmelser om statliga garantier

Enligt 9 kap. 8 § regeringsformen gäller att regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar, om de inte avser riksdagens myndig- heter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Det framgår där att regeringen inte utan att riksdagen har medgett det får ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. Detta innebär att det är riksdagen som beslutar i fråga om att ta upp lån och att göra andra ekonomiska åtaganden. Riksdagen kan alltså bemyndiga reger- ingen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser. Vidare bestämmel- ser om detta finns i budgetlagen.

I 6 kap. budgetlagen finns bestämmelser om statlig utlåning och garantier. Av 6 kap. 3–5 §§ framgår bland annat att regeringen får ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden för det ändamål och intill det belopp som riksdagen har beslutat för ett eller flera budgetår. För kreditgarantier och liknande åtaganden ska ränta och avgift tas ut och dessa ska motsvara statens förväntade kostnad för lånet eller åtagandet, om inte riksdagen för ett visst lån eller åta- gande har beslutat annat. Räntan eller avgiften får även sättas högre om det krävs på grund av bestämmelserna om statsstöd i artikel 107 i EUF-fördraget. Det anges också att om lån- eller garantitagaren ska betala en ränta eller avgift som inte helt täcker kostnaderna ska regeringen föreslå riksdagen hur mellanskillnaden ska finansieras. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar för visst lån eller viss garanti om räntans eller avgiftens storlek.

Det framgår av samma bestämmelser att till den del inkomster från räntor och avgifter motsvarar förväntade förluster ska de föras till konton i Riksgäldskontoret. Även annan finansiering av förvän- tad förlust ska föras till sådana konton. Konstaterade förluster för sta- tens utlåning och åtaganden ska täckas med medel från dessa konton.

I förordningen (2011:211) om utlåning och garantier finns be- stämmelser i anslutning till 6 kap. 3–5 §§ budgetlagen. I förord-

130

SOU 2022:12

Gällande rätt

ningen anges att en myndighet får besluta om ett lån eller ställa ut en garanti endast när det följer av en förordning eller av regeringens be- slut i ett enskilt fall. En garanti eller ett lån får enligt 6 § i förord- ningen endast beviljas den som bedöms vara redbar och kan antas ha förutsättningar att bedriva den verksamhet som garantin eller lånet avser. En garanti får vidare endast utfärdas om garantitagaren för- väntas kunna fullgöra sina skyldigheter enligt garantivillkoren. En kreditgaranti får endast omfatta kapitalbelopp, ränta och övriga kostnader för det garanterade lånet.

Av 8 § i förordningen framgår att villkoren för en garanti ska reg- leras genom ett avtal mellan garantitagaren och staten eller genom en särskild handling till garantitagaren utställd av staten genom den myndighet som beslutar om garantin. Om det behövs för att tillvarata statens rätt ska även ett avtal (en så kallad motförbindelse) ingås mellan garantigäldenären och staten. Villkoren för lån och garantier ska enligt 9 § utformas med hänsyn till statens risk samt för att tillvarata statens rätt och säkerställa behovet av kontroll och uppföljning. I syfte att begränsa statens risk ska villkor eftersträvas som begränsar dels möjligheten att använda lånet eller garantin för annat än avsedda syften, dels möjligheten att i efterhand vidta åtgär- der som ökar risken eller den förväntade kostnaden för lånet eller garantin. Om en myndighet utfärdar en garanti ska den även säker- ställa att regressrätten överlåts till staten om garantin infrias och ersättning betalas ut.

Förordningen anger även vad som ska gälla när det gäller statens kostnadstäckning för det åtagande som garantin innebär. Innan ett lån eller en garanti beviljas ska en bedömning av statens risk göras. Den ska baseras på den förväntade förlusten. För garantier ska en avgift tas ut som motsvarar statens förväntade förlust. Avgiften kan tas ut av antingen garantigäldenären eller garantitagaren. Även en ad- ministrativ avgift ska tas ut som ska täcka myndighetens administ- rationskostnader för dess lån eller garantier. Enligt 19 § i förord- ningen gäller att storleken på den ränta och de avgifter som tas ut ska bestämmas av den myndighet som beviljar lånet eller garantin. Räntan och avgifternas storlek ska framgå av låne- eller garantivillkoren.

131

Gällande rätt

SOU 2022:12

5.7Regelverket om skydd för personuppgifter

Den 27 april 2016 antogs den så kallade dataskyddsförordningen10. Förordningen har sedan den 25 maj 2018 ersatt det förut gällande dataskyddsdirektivet och utgör den generella regleringen av

personuppgiftsbehandling inom EU. Enligt artikel 288 andra stycket i EUF-fördraget ska en EU-förordning ha allmän giltighet och vara till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlems- stat. Men trots att dataskyddsförordningen, till skillnad från det förut gällande dataskyddsdirektivet, är direkt tillämplig innehåller den många bestämmelser som förutsätter eller ger utrymme för kompletterande nationella bestämmelser av olika slag. Förordningen har därmed i vissa delar en direktivliknande karaktär. Dock behöver inte förordningar genomföras i svensk rätt utan ska tillämpas direkt av enskilda, myndigheter och domstolar. När dataskyddsförord- ningen kom ledde det till att den tidigare gällande personuppgiftsla- gen (1998:204) upphävdes och att en ny lag med bestämmelser som kompletterar dataskyddsförordningen infördes.11

Dataskyddsförordningen ska, precis som dataskyddsdirektivet, tillämpas på sådan behandling av personuppgifter som helt eller del- vis företas på automatisk väg samt på annan behandling än automa- tisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett regis- ter. (Proposition 2017/18:105, s. 19).

Från dataskyddsförordningens tillämpningsområde undantas be- handling av personuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten eller som utförs av medlemsstaterna när de bedriver verksamhet som omfattas av den gemensamma utri- kes- och säkerhetspolitiken. Behandling av personuppgifter som ut- förs av en fysisk person som ett led i verksamhet av privat natur eller som har samband med hens hushåll omfattas inte heller av förord- ningens bestämmelser. Vidare gäller förordningen inte för behand- ling av personuppgifter som utförs av behöriga myndigheter för att förebygga, utreda, upptäcka eller lagföra brott eller verkställa straff- rättsliga påföljder. Sådan behandling regleras i stället genom det nya

10Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.

11Den nya lagen är lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning.

132

SOU 2022:12

Gällande rätt

dataskyddsdirektivet. Slutligen ska förordningens bestämmelser inte tillämpas av EU:s institutioner, organ och byråer.

Dataskyddsförordningen ska tillämpas på all behandling av per- sonuppgifter som sker inom ramen för den verksamhet som bedrivs av personuppgiftsansvariga eller personuppgiftsbiträden som är eta- blerade i unionen, oavsett om behandlingen utförs i unionen eller inte. Slutligen ska dataskyddsförordningen också tillämpas på be- handling av personuppgifter som utförs av en personuppgiftsansva- rig som inte är etablerad i unionen men på en plats där en medlems- stats nationella rätt gäller enligt folkrätten.12

5.8Offentlighet och sekretess i det allmännas verksamhet samt så kallad banksekretess

5.8.1Offentlighet och sekretess

Offentlighetsprincipen är en grundläggande princip för Sveriges statsskick. I tryckfrihetsförordningen (TF) finns det bestämmelser om bland annat rätten att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt är ett uttryck för offentlighetsprincipen, som kallas för handlingsof- fentligheten.

Det finns dock i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) bestämmelser om sekretess som begränsar rätten att ta del av allmänna handlingar. Sekretess innebär begränsningar både i allmän- hetens rätt att ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsför- ordningen och i offentliga funktionärers rätt till yttrandefrihet enligt regeringsformen och Europakonventionen. Sekretess innebär också begränsningar i den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

OSL innehåller regler om myndigheters hantering av allmänna handlingar, tystnadsplikt för anställda på myndigheter och begräns- ningar i rätten att ta del av allmänna handlingar. Sekretessreglerna i OSL har utformats med utgångspunkt i att handlingsoffentligheten får inskränkas endast i den mån det motiveras av hänsyn till vissa i TF närmare angivna intressen. Dessa inskränkningar måste anges i en särskild lag, vilket är OSL (2 kap. 2 § TF). Dessa särskilt skydds- värda intressen är

12Ibid, sid 19.

133

Gällande rätt

SOU 2022:12

1.rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellan- folklig organisation,

2.rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik,

3.myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn,

4.intresset att förebygga eller beivra brott,

5.det allmännas ekonomiska intresse,

6.enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, och

7.intresset av att bevara en djur- eller växtart.

5.8.2Banksekretess

Enligt 1 kap. 10 § LBF gäller att enskildas förhållanden till kreditin- stitut inte får obehörigen röjas. Innebörden och räckvidden av denna bestämmelse är dock inte alltid självklar. Banksekretessen är inte ab- solut, eftersom inte varje utan endast obehörigt röjande av kundin- formation är förbjudet.

När bestämmelsen om banksekretess togs in i LBF användes den befintliga regeln i bankrörelselagen (1987:617) som förlaga och överfördes i stort sett oförändrad till LBF. Det framhölls i förarbetena till LBF att den befintliga bestämmelsen innebar att uppgiftslämnande anses tillåtet när det krävs för att banken ska kunna fullgöra kundens uppdrag. Vidare angavs att regeln om sekretess är dispositiv så till vida att en kund i ett särskilt fall kan lämna sitt uttryckliga eller under- förstådda samtycke till att banken lämnar ut uppgifter om denna kund.

Det anfördes även att det finns situationer när uppgifter anses behörigen kunna lämnas till myndigheter utan att det finns en juri- disk skyldighet att göra detta. Som exempel nämndes när banken lämnar uppgifter till en myndighet som har tillsyn över personer som är kunder i banken. (Proposition 2002/03:139, sid 476 ff).

Det har förtydligats i lag att det i vissa fall finns en skyldighet för kreditinstitut att lämna uppgifter. Det anges till exempel i 1 kap. 10 a § LBF att det i föräldrabalken finns bestämmelser om skyldig- het för kreditinstitut att lämna uppgifter till överförmyndaren. Vi- dare gäller enligt 1 kap. 11 § LBF att kreditinstitut är skyldiga att lämna

134

SOU 2022:12

Gällande rätt

ut uppgifter om enskildas förhållanden till institutet om det under en förundersökning i brottmål begärs av undersökningsledaren. Då ska uppgifterna lämnas ut utan dröjsmål och i elektronisk form.

135

6Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

6.1Nationella erfarenheter

Utredningen har granskat två bostadspolitiska initiativ riktade till unga eller förstagångsköpare. Initiativen har funnits i Sverige under olika perioder de fyra senaste decennierna men inget av dem är i dagsläget en aktiv åtgärd.

6.1.1Förvärvsgarantier

Mellan 2008 och 2018 fanns i Sverige en statlig förvärvsgaranti till förmån för kreditgivare. Förvärvsgarantin omfattade räntebetal- ningar för lån som lämnades till förstagångsköpare vid deras förvärv av en första bostad. Syftet var att underlätta för personer som ville förvärva sin första egna bostad.

Ett bemyndigande lämnades till BKN att ställa ut kreditgarantier till kreditinstitut som lånar ut pengar till enskilda för förvärv av bo- stadsrätt eller egnahem, så kallade förvärvsgarantier. Förvärvsgaran- tierna fick avse förstagångsköpares räntebetalningar på upp till 100 000 kronor under en garantitid på högst 10 år. Förvärvsgaran- tierna fick ställas ut för förstagångsköpare som beviljades lån från och med den 1 januari 2008. Förvärvsgarantier fick ställas ut till ett belopp på högst 5 miljarder kronor.

Bestämmelserna om förvärvsgarantin återfanns i förordningen (2008:20) om statliga kreditgarantier för förvärv av bostad. För- värvsgarantin infördes den 1 mars 2008 och förordningen upphävdes den 1 januari 2018. Införandet föregicks av en promemoria från Finansdepartementet (Finansdepartementet, 2007) och ett remiss- förfarande.

137

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

SOU 2022:12

Fyra långivare tecknade ramavtal med BKN: Nordea, Danske Bank, Ålems Sparbank och Sala Sparbank, och förvärvsgarantin kom att användas 1 gång (Statens bostadskreditnämnd, 2010)1. I det här avsnittet redogör vi för garantin, skälen för dess införande och varför den avskaffades.

Målgrupp

Förvärvsgarantin riktade sig till personer som vill äga sin bostad och som har långsiktig betalningsförmåga men som kreditinstituten inte godkänner på grund av det man kallade enskilda riskindikatorer. Här nämndes speciellt personer med ett marginellt sparande till insats eller kort kredithistorik samt personer med projektanställning eller någon annan form av osäkert anställningsförhållande. Enligt prome- morian kunde dessa kännetecken även återfinnas hos andra än unga vuxna, till exempel egenföretagare, personer utan fast anställning, nyetablerade i Sverige och personer med betalningsanmärkning.

Enligt förordningen gällde ingen åldersbegränsning för vilka som kunde vara förstagångsköpare. Därmed inkluderades såväl många ungdomar som hyresgäster i de områden där ombildning från hyres- rätter till bostadsrätter var aktuellt. Enligt promemorian var det dock viktigt att målgruppen skulle vara individer med egen betal- ningsförmåga. Det infördes alltså inte något undantag från kravet på återbetalningsförmåga. Det infördes inte heller något undantag från kravet att kreditinstitut endast får bevilja krediter om förpliktelserna på goda grunder kan förväntas bli fullgjorda. Vidare infördes inga begränsningar av målgruppen utifrån enskildas inkomster eller för- mögenhet. En sådan begränsning ansågs inte nödvändig, eftersom den garantiavgift som var förknippad med garantin skulle begränsa efterfrågan till de individer som inte skulle få lån utan förvärvsga- ranti. (Finansdepartementet, 2007).

Förvärvsgarantiernas egenskaper

Förvärvsgarantin kan ses som en försäkring för långivaren, som genom att teckna en garanti hos BKN försäkrade sig mot risken att förlora ränteintäkter för ett bostadslån. Det var alltid långivaren som

1Vilket även bekräftats i samtal med Boverket.

138

SOU 2022:12

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

gjorde kreditprövningen och bedömde om en förvärvsgaranti kunde vara ett komplement för att stärka möjligheten att bevilja ett bolån, och garantin tecknades av långivaren i samband med att bostaden köptes och bolånet betalades ut. För att en förvärvsgaranti skulle kunna tecknas fick låntagaren inte äga eller ha ägt en bostad. Vidare skulle låntagaren bedömas ha förutsättningar att betala ränta och amortering och bostaden skulle vara avsedd för permanent boende.

Garantin utformades så att BKN garanterade låntagarens ränte- betalningar gentemot kreditinstitutet upp till ett fastställt belopp, dock maximalt 100 000 kronor och i maximalt 10 år. Om låntagaren inte betalade räntorna på lånet skulle alltså staten träda in och ersätta kreditinstitutet för dessa. Garantin omfattade däremot inte amorte- ringar och andra kostnader för lånet. Kreditinstitutet kunde dess- utom avsluta garantin under löptiden om låntagarens förhållanden till exempel vad gäller anställning hade förbättrats så att garantin inte längre bedömdes nödvändig. För att undvika extra administrativa kostnader för såväl BKN som kreditinstitutet fanns dock ingen möj- lighet till förlängning.

Avgiften för garantin uppgick till 1 000 kronor per år för en ga- ranti på 100 000 kronor. För de räntebetalningar som BKN betalade i stället för låntagaren uppkom en regressfordran för staten gente- mot låntagaren, det vill säga att staten hade rätt att kräva låntagaren på betalning för det ersatta beloppet. (Finansdepartementet, 2007).

Skälen till att förvärvsgarantierna inte användes och varför de avskaffades

Synpunkter i remissförfarandet

Flera remissinstanser var kritiska till förslaget om att införa förvärvs- garantier. Både Riksbanken och Riksgälden avstyrkte förslaget. Riksbanken ifrågasatte om de brister som låg till grund för förvärvs- garantin förekommer i någon nämnvärd utsträckning. Riksbankens bedömning var att konkurrensen på bolånemarknaden var god och att kunder som är kreditvärdiga får bolån. För kunder med högre, men inte för höga, riskprofiler fanns dessutom redan metoder som tar höjd för högre risker, till exempel högre räntor för kunden eller högre räntor för bolånekollektivet. Vidare ifrågasatte Riksbanken de antagna statsfinansiella konsekvenserna och hävdade att för att få

139

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

SOU 2022:12

effekt kommer garantierna inte att vara självfinansierade. Om de skulle vara självfinansierade innebar det inte någon förändring av kreditinstitutens lönsamhetskalkyl och garantin bedömdes då inte få någon effekt. Slutligen ansåg Riksbanken att förvärvsgarantin kunde locka ekonomiskt utsatta grupper i en skuldfälla och manade, till följd av de stigande bostadspriser, till försiktighet vad gäller att se bostaden som ett sparande.

Riksgäldens invändningar sammanföll med Riksbanken i fråga om att ett marknadsmisslyckande inte kunde beläggas, att avgiften krävde subventionering för att få avsedd effekt samt att garantierna kunde utgöra en risk för skuldfälla för ekonomiskt utsatta. Vidare ansågs analysen bakom införandet av garantierna som bristfällig eftersom den tog sin utgångspunkt i att söka efter ett användnings- område för statliga bostadskrediter i stället för att ha ett mål för vil- ket man söker medel. Riksgälden ansåg dessutom att systemet inte erbjöd seriösa låntagare ett nämnvärt skydd. När en låntagare inte klarar att betala amorteringar eller räntor kan banken säga upp lånet och utnyttja garantin. I den mån säkerheten inte täcker lånet står låntagaren fortsatt i skuld för skillnaden mellan lånebeloppet och värdet på säkerheten. Samtidigt har staten en regressfordran på de räntebetalningar som täckts av garantin. Det enda stöd som låntaga- ren skulle få enligt Riksgälden är att staten skulle ta ut en låg ränta på sin regressfordran.

Riksgälden ansåg också att systemet kunde locka oseriösa lånta- gare att missbruka systemet och menade att det var tänkbart att lån- tagare, i vetskap om garantins konstruktion, skulle välja att betala amorteringarna varje månad men utnyttja garantin för att täcka rän- tebetalningarna. Låntagaren skulle därigenom kunna fortsätta att låta staten betala räntorna på lånet till dess att garantin nått sitt maxi- mibelopp. Staten skulle därmed i praktiken kunna anses ge ett topp- lån för vilket den endast kräver låg ränta. Riksgälden ansåg att ris- kerna för missbruk inte hade beaktats tillräckligt i prissättningen. (Finansdepartementet, 2007).

140

SOU 2022:12

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

Statens Bostadskreditnämnds egen utvärdering

I december 2010 publicerade Statens bostadskreditnämnd, BKN, en utvärdering av förvärvsgarantierna (Statens Bostadskreditnämnd, 2010). Vid det laget kunde BKN konstatera att förvärvsgarantin inte var en efterfrågad produkt. BKN menade i utvärderingen att en or- sak till den låga efterfrågan kunde vara att garantiernas införande sammanföll med finanskrisen 2008. Långivarna var därför enligt BKN fokuserade på att ha kontroll över den befintliga lånestocken snarare än på att söka nya målgrupper med högre riskprofil. Vid denna tid- punkt var fokuset stort på den amerikanska lånemarknadens pro- blem, vilket enligt BKN gjorde att tidpunkten för införandet av förvärvsgarantier inte var optimal.

Enligt utvärderingen angav långivarna ofta att det var svårt att se vem garantin skulle hjälpa. De menade att en person med återbetal- ningsförmåga redan kunde få lån och för dem som inte hade återbe- talningsförmåga hjälpte inte en förvärvsgaranti. Enligt utvärderingen ansåg långivarna vidare att svårigheten för unga vuxna att få bolån mer berodde på ett marginellt eget kapital än på problem med åter- betalningsförmågan. Vid tidpunkten när förvärvsgarantierna inför- des ansåg många dessutom, enligt utvärderingen, att kontantinsatsen var den stora utmaningen för förstagångsköpare och att förvärvsga- rantin inte adresserade denna utmaning. Att endast räntebetalningar och inte kapitalskuld garanterades ansågs också av vissa som en svag- het med förvärvsgarantierna.

Utvärderingen visade vidare att garantin var svår att förstå, bland annat vad gäller regressrätten, och att det inte var tydligt vem garan- tin egentligen var till för – låntagare eller långivare. BKN lyfte också att bolåneaktörerna vid tidpunkten lanserade egna försäkringslös- ningar, där många av dessa var utformade för att hjälpa kunden att klara tillfälliga ekonomiska svårigheter, vilket också var tanken med förvärvsgarantin.

Slutsatserna från utvärderingen 2010 var att förvärvsgarantier i deras dåvarande utformning inte hade fungerat som stödform och att någon ökad användning framöver inte var trolig. BKN föreslog därför att förvärvsgarantierna skulle avvecklas och att ett stöd till den grupp som har svårt att etablera sig på den ägda bostadsmark- naden skulle utredas. Förordningen (2008:20) om de statliga för- värvsgarantiera upphörde att gälla den 1 januari 2018.

141

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

SOU 2022:12

6.1.2Ungdomsbosparande i Sverige

Mellan 1988 och 2000 fanns ett ungdomsbosparande i Sverige som syftade till att stimulera ungdomars sparande. Bakgrunden var att hushållssparandet hade minskat under 1980-talet och ungdomsbo- sparandet var en av flera åtgärder som vidtogs för att öka sparandet. Utöver att stimulera unga till bosparande fanns också ett pedago- giskt syfte med åtgärden, nämligen att ge ungdomar ökade kun- skaper om sparande.

Ungdomsbosparandet var ett sparande på ett räntebärande konto i bank eller sparkassa. Sparandet riktades till ungdomar mellan 16 och 28 år och det sparade beloppet begränsades till 800 kronor per månad. Banken/sparkassan betalade en ränta som bestämdes av Riksgälden. Efter ett sparande under minst 3 år, och ett sparande på minst 5 000 kronor, fick innehavaren en statligt bekostad bonus- ränta. Spararen kunde också, efter sedvanlig kreditprövning, få ett lån av den bank där sparandet skett. Lånet kunde uppgå till 3 gånger behållningen på kontot. Kreditvillkoren bestämdes av långivaren. När bonusräntan betalats ut upphörde ungdomsbosparandet. Bonus- räntan var till en början skattefri men skattebefrielsen togs bort 1993.

Under de första åren växte både antalet sparare och sparandet. År 1992 ungdomsbosparade 50 000 personer men från 1997 minskade antalet sparare kontinuerligt för att i december 1999 vara cirka

35000. De ackumulerade nettoinsättningarna var som störst i mitten av 1993 och uppgick vid denna tid till cirka 270 miljoner kronor, för att vid utgången av 1999 uppgå till cirka 157 miljoner kronor. Som mest var 8 banker/sparkassor anslutna till systemet; vid tiden för av- skaffandet fanns 3 kvar.

Regeringen framför flera skäl för att avskaffa ungdomsbosparan- det. Bland annat ansågs det ökade sparandet i ungdomsbosparande till största delen ha skett genom ett byte från en annan sparform. Det totala sparandet hade därmed endast påverkats i begränsad om- fattning. Vidare ansågs sparande för bostadsändamål inte längre heller vara skäligt att bekosta med en statlig premie eftersom marknaden ansågs tillhandahålla ett brett utbud av sparformer för långsiktigt sparande. Detta, tillsammans med den relativt låga inflationen, ansågs räcka som sparstimulanser.

Det konstaterades även att man trots marknadsföring inte lyckats attrahera unga i någon större omfattning. Vidare ansågs kopplingen

142

SOU 2022:12

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

till lånet vara för svag eftersom en kreditprövning ändå skulle genom- föras, beloppen var begränsade och kreditvillkoren upp till banken att avgöra. Eftersom sparkapitalet även fick användas för annat än bo- stadsköp begränsades dessutom effekten på bostadsanskaffning. Vidare konstateras att ungdomsbosparandet inte ökat ungdomars kunskap om sparande i någon nämnvärd utsträckning. Slutligen konstateras att många ungdomar hade låga eller obefintliga inkomster och att det därmed kunde ifrågasättas om en statlig premie ska riktas till dem som redan har möjlighet att spara. (Proposition 1999/2000:113).

6.2Internationell utblick

I flera andra länder har åtgärder införts för att underlätta för männi- skor att köpa en bostad. Av naturliga skäl riktar sig ofta åtgärderna mot förstagångsköpare och unga. Utredningen har inhämtat informa- tion om åtgärder som används i vissa av dessa länder och beskriver dem i detta avsnitt. Av tidsskäl och praktiska skäl är varken länder eller beskrivningar heltäckande utan urvalet av länder och åtgärder är baserat på vår tolkning av direktiven, där bland annat startlånet och en utformning av detta nämns explicit. Vi har därför tittat när- mare på länder som har någon form av startlån, bland annat Norge och Storbritannien som också nämns i direktiven. Utöver dessa län- der har vi även valt att fördjupa oss i Finland där det finns ett paket med 3 åtgärder riktade till unga bostadsköpare som tillsammans bil- dar en intressant helhet samt Nederländerna som har ett startlån med en garanti som ytterst garanteras av den nederländska staten. Vi avslutar med att kort presentera några åtgärder i ytterligare ett antal länder som vi funnit intressanta eller som förekommit i den svenska debatten.

6.2.1Storbritannien

Ungefär 70 procent av britterna äger sitt boende. Frågan om att äga sitt hem har också i långa perioder varit högt upp på den politiska agendan. Storbritannien har ett brett bostadspolitiskt program för ägande, Help to Buy (HtB), och nedan presenterar vi de huvudsak- liga åtgärderna i detta program. Överlag kan sägas att HtB är ett dy- namiskt program som löpande förändras allt eftersom förutsättning-

143

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

SOU 2022:12

arna på bostadsmarknaden förändras. Programmet varierar dess- utom för olika delar av landet. Nedan beskriver vi huvudsakligen hur programmet fungerar i England.

Equity Loan

Equity Loan har, som namnet antyder, egenskaper som liknar ägar- kapital2. Det är ett statligt lån som är räntefritt de 5 första åren och amorteringsfritt under hela sin löptid som högst kan uppgå till 25 år. Återbetalningen av lånet är baserad på värdet på bostaden vid tid- punkten för återbetalning och inte, som vid ett vanligt bolån, på lå- nets ursprungliga belopp. Lånet infördes 2013 och riktar sig sedan 2021 endast till förstagångsköpare. Lånet kan enbart användas för köp av nybyggda bostäder. Bakgrunden till lånet är bristen på bostä- der och kreditgivarnas krav på kontantinsats vid bostadsköp, vilka tillsammans anses skapa hindrande trösklar på bostadsmarknaden. (Government of UK, u.å a).

Kvalifikationer och begräsningar

Lånet är tillgängligt för förstagångsköpare och endast för förvärv av nybyggda bostäder från byggföretag som är registrerade i program- met. Före 2021, det vill säga när lånet var tillgängligt också för andra än förstagångsköpare, var 81 procent av alla köpare just förstagångs- köpare (96 procent i London).

Från och med 2021 finns regionala begränsningar för hur mycket en bostad som förvärvas med hjälp av lånet får kosta. Begränsning- arna löper från 186 100 brittiska pund upp till 600 000 pund beroende på region. Före 2021 fanns en nationell maxgräns på 600 000 pund. För att kvalificera sig till Equity Loan krävs normalt att det ordinarie bolånet (repayment mortgage) inte överstiger 4,5 gånger låntagarens bruttoinkomst. Utöver det krävs att låntagaren ska kunna betala en månatlig avgift på 1 pund för lånet samt räntor från och med sjätte året; detta prövas inför lånet. Lånet kan uppgå till mellan 5 och 20 procent av bostadens pris förutom i London, där lånet kan uppgå till 40 procent. Kontantinsatsen måste uppgå till minst 5 procent av

2Equity (eller shareholders’ equity) betyder ägarkapital på engelska.

144

SOU 2022:12

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

bostadens pris och låntagaren måste ha ordinarie bolån som uppgår till minst 25 procent av bostadens pris.

Det är inte tillåtet att utan tillstånd hyra ut en bostad som förvär- vats med hjälp av Equity Loan och inte heller att äga mer än en bo- stad. För att få lånet måste en bostadsköpare också godkännas av en så kallad Help to Buy-agent som kontrollerar att köparen uppfyller kriterierna för att få lånet. (Government of UK, u.å a)

Lånevillkor

Lånet lämnas mot säkerhet i den förvärvade bostaden. Lånet är rän- tefritt de första 5 åren. Från och med det sjätte året tas sedan en ränta ut som i skrivande stund är 1,75 procent. Räntan ökar sedan år för år med det brittiska konsumentprisindexet (CPI) multiplicerat med 2 procent. Lånet ska återbetalas om man säljer bostaden, om man avbetalar sitt bolån eller när den 25-åriga löptiden går ut. Som ordet equity (ägarkapital) antyder är storleken på det återbetalningsplik- tiga beloppet kopplat till bostadens värde vid tidpunkten för återbe- talning, inte till den nominella storleken på lånet vid tidpunkten för när det lämnades. Detta innebär att långivaren, det vill säga staten, tar del av både eventuella värdeökningar och värdeminskningar på bostaden som om staten vore en delägare motsvarande sin finansi- erade andel vid köpet.

Det är inte möjligt att göra löpande amorteringar på Equity Loan men däremot kan man göra större avbetalningar. Minsta avbetalning är 10 procent av bostadens aktuella marknadsvärde. Låntagaren får endast utöka sitt ordinarie bolån för att återbetala Equity Loan, köpa ut en annan delägare, öka tillgängligheten eller för annan överens- kommen åtgärd. Större ombyggnationer godkänns endast på medi- cinska grunder. Vid värdering inför en återbetalning utan försäljning görs en certifierad värdering3 och vid en försäljning av bostaden an- vänds alltid det högsta beloppet av en certifierad värdering och marknadspriset. (Government of UK, u.å a).

3Royal Institution of Chartered Surveyors (RICS) valuer.

145

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

SOU 2022:12

Administration

De som vill ansöka om lånet ska ta kontakt med vissa angivna ombud som agerar i olika delar av landet. Processen för att ansöka om lånet varierar i olika delar av landet. I England administreras lånet av myn- digheten Homes England som sorterar under det brittiska bostadsde- partementet4. Homes England har uppdraget att se till att mark görs tillgänglig och att bostäder byggs. Detta understryker ytterligare att utbudsaspekten av programmet är tungt vägande. (Government of UK, u.å a).

Effekter och kritik

Mellan april 2013 och mars 2020 köpte totalt 272 811 hushåll bostad med hjälp av Equity Loan, och i mars 2020 hade 49 020 hushåll, mot- svarande cirka 18 procent av låntagarna, återbetalat sina lån. Återbe- talningarna uppgick till ungefär 2,5 miljarder pund. De nominellt ut- lånade beloppen för dessa lån uppgick till ungefär 2,25 miljarder pund, vilket ger en realiserad vinst på ungefär 250 miljoner pund. Vinsten kommer från ökande bostadspriser. (Homes England, 2020).

Bostadsdepartementet utvärderade 2017 systemet med Equity Loan (Ministry of Housing, Communities & Local Government, 2018). Utvärderingen lade fokus bland annat på frågor om lånens effekt på prisbildning och utbud, hur väl åtgärden träffar målgrup- pen samt åtgärdens fördelningseffekter.

Utbudsfrågan var avgörande för lanseringen av åtgärden. År 2013 hade utbudet börjat återhämta sig efter finanskrisen och den ök- ningen höll i sig mellan 2013 och 2017, då utvärderingen gjordes. Under de första två åren var Equity Loan en del i 30–40 procent av all nybyggnation. I London kunde inte samma effekt skönjas, vilket tillskrevs lånetaket på 600 000 pund. Byggbranschen ansåg dock att byggprojekt färdigställdes snabbare och att den kassaflödesförbätt- rande effekten hjälpte dem att köpa mer mark och upprätthålla nivån på byggnation. De uppskattade antalet tillkommande bostäder från Equity Loan till 20 procent. I utvärderingen uppskattas den tillkom- mande efterfrågan (demand additionality) till 37 procent för den ut- värderade perioden och det tillkommande utbudet (supply addition-

4Ministry of Housing, Communities and Local Government.

146

SOU 2022:12

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

ality) till minst 14,5 procent. Både tillkommande efterfrågan och ut- bud varierar dock mellan olika regioner.

Lånet har kritiserats för att driva upp priset på nyproducerade bo- städer. Före 2013 låg snittpriset för en nybyggd bostad under snitt- priset för bostäder generellt, men snittpriset för en nybyggd bostad hade ändå sedan något år tillbaka stigit snabbare än för bostäder ge- nerellt och har också fortsatt att stiga snabbare sedan Equity Loan introducerades. Sedan lanseringen 2013 har priset för bostäder köpta med hjälp av Equity Loan stigit i samma takt som övriga nybyggda bostäder, men priset ligger generellt under priset för övrigt nybyggt liksom under priset för den genomsnittliga bostaden.

Byggföretagen ansåg att den prisdrivande effekten var begränsad eftersom andelen bostäder finansierade av Equity Loan var begrän- sad på de lokala marknaderna. Utvärderingen sammanfattar den pris- drivande effekten till att det inte finns belägg för en signifikant all- män priseffekt men däremot för en viss effekt på priset för nybyggda bostäder. Även priset på mark ansågs stort vara opåverkat, förutom möjligen i London och sydöstra England.

Utvärderingen visade att förstagångsköparna kännetecknades av lägre ålder, mindre hushållsstorlek, lägre hushållsinkomst och lägre kontantinsatser, och i områden med lägre efterfrågan efterfrågade målgruppen relativt sett billigare boenden. I London såg bilden an- norlunda ut. Av låntagarna svarade 75 procent att Equity Loan var direkt avgörande för att de över huvud taget hade kunnat komma in på den ägda bostadsmarknaden och 79 procent ansåg att det hade möjliggjort ett tidigare inträde.

Långivarna hade befarat att räntan som tas ut efter 5 år skulle kunna leda till både stora och svåröverskådliga kostnader, men lån- givarnas oro minskade med tiden och de kände sig trygga med den kreditprövning som låntagarna genomgick. Långivarna ansåg även att kvaliteten på låntagare med ett Equity Loan inte avvek från övriga låntagare.

Avslutande kommentarer

Trots att resultatet ur kostnadssynpunkt i skrivande stund ser posi- tivt ut för staten vad gäller Equity Loan ser vissa tjänstepersoner som arbetar med lånet att det på sikt innebär en potentiell kostnad för

147

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

SOU 2022:12

staten. De lyfter aspekter som att lånet har en lång löptid och oför- utsedda saker kan inträffa, inflationen är en variabel och lånet kräver administration. Staten har också öppnat för avskrivningar av kapital- skulden för låntagare på obestånd. 5

LISA

Programmet LISA (Lifetime Investment Savings Account) är ett bostadssparande med möjlighet till en bonus från staten. Program- mets bonus är 25 procent på ett sparande som kan uppgå till högst 4 000 pund per år, alltså maximalt 1 000 pund per år. Ett LISA-konto kan öppnas av den som är mellan 18 och 39 år. Bonusen kan utbetalas under som mest 32 år, dock inte efter att spararen fyllt 50 år. Bonu- sen betalas ut löpande vilket innebär att låntagaren får avkastning även på den.

Det går att ha sitt sparande både i investeringar och på sparkonto, och de sparade medlen och bonusen kan användas till att köpa en första bostad i Storbritannien eller till pension samt vid svår sjukdom och död. Den som använder bonusen till ett otillåtet ändamål blir återbetalningsskyldig för bonusen och får dessutom betala en straff- avgift.

En bostad som förvärvas med pengar från LISA får kosta maxi- malt 450 000 pund och köparen måste även ha ett bolån. Det första sparandet ska ha satts in senast 12 månader före bostadsköpet. Med- len ska betalas ut till och förmedlas vidare av en jurist som utför vissa uppgifter i samband med köpet.

Om 2 personer köper en bostad tillsammans får båda använda sin bonus och sitt sparande till köpet. För att kunna spara i LISA måste man vara bosatt i Storbritannien, där begreppet bosatt definieras en- ligt vissa skattemässiga regler. (Government of UK, u.å b).

Mortgage Guarantee

Storbritannien lanserade i april 2021 Mortgage Guarantee, som är en garanti som möjliggör för bostadsköpare att belåna bostaden upp till 95 procent av dess värde. Coronapandemin anges som orsak till att den nya garantin infördes och skälet var att antalet långivare som var

5Källa: samtal med representanter för Government of UK.

148

SOU 2022:12

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

beredda att ge bolån med höga belåningsgrader (upp till 95 procent) till kreditvärdiga låntagare som saknade en större kontantinsats hade sjunkit dramatiskt. Genom garantin vill staten upprätthålla männi- skors möjligheter att komma in på bostadsmarknaden samt upprätt- hålla rotationen i beståndet så att bostäder med överkomliga priser frigörs för förstagångsköpare.

Garantin riktar sig både till den som tidigare ägt en bostad och till förstagångsköpare. Den omfattar bolån som överstiger 80 men inte 95 procent av bostadens värde vid köpet. Långivaren betalar för garantin, vilken garanterar 95 procent av bolånet i det angivna ut- rymmet. Garantin gäller i 7 år som anges vara den period då betal- ningssvårigheter huvudsakligen uppstår. Kontantinsatsen måste uppgå till minst 5 procent och bostadens pris får inte överstiga 600 000 pund. Garantiavgiften är en engångsavgift på 0,9 procent, enligt uppgift i samtal med ansvariga tjänstepersoner. Garantin är tänkt att upphöra i december 2022. (Government of UK, u.å c).

Hyrköp – Shared Ownership Scheme.

I den brittiska hyrköpslösningen kan ett hushåll erhålla ett förmån- ligt lån för att köpa mellan 25 och 75 procent av sin hyresbostad. Hushållet betalar då hyra för den återstående del som den inte äger. Tanken är att de som bor i hushållet ska spara och investera under tiden som de hyr en del av bostaden, för att på sikt äga 100 procent av bostaden. Hyrköpslösningen riktar sig framför allt till förstagångs- köpare och hushåll med en maximal årsinkomst om 80 000 pund (90 000 pund i London). Programmet har tidigare riktat sig till dem som hyr offentligt ägda bostäder men har nu öppnat upp för privata hyresvärdar samtidigt som programmet i övrigt justeras. Program- met har haft sitt fokus på storstadsområdena där fler har utmaningar med att köpa sin bostad. (Government of UK, u.å d).

First Homes

I programmet First Homes erbjuds förstagångsköpare bostäder till ett pris om minst 30 procent under marknadspriset. Minst 5 procent kontantinsats krävs och pristaket (efter rabatt) på en bostad är 250 000 pund (420 000 pund i London). Bostaden ska vara köparens

149

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

SOU 2022:12

enda hem och bolån på minst 50 procent av bostadens pris är ett krav. Vid en eventuell försäljning görs en oberoende värdering. Även den nya ägaren får tillgång till rabatten. Exakt hur detta görs framgår inte men det är troligt att den tidigare ägaren inte kan tillgodoräkna sig rabattdelen eller dess eventuella värdeökning vid försäljningen utan rabatten förs över till den nya köparen.

Bostäderna är tillgängliga för alla förstagångsköpare med en in- komst under ett visst tak men vissa yrkeskategorier har företräde. Till dessa hör militärer, tidigare militärer (veteraner), sjuksköters- kor, blåljuspersonal och lärare. (Government of UK, u.å e).

6.2.2Norge

Den norska bostadspolitiken har sedan länge fokus på det ägda bo- endet där hyresrätter ses som ett alternativ främst för dem som har behov av flexibilitet. Politikens inriktning har varit att göra det möj- ligt för fler att finansiera en ägd bostad och även den sociala bostads- politiken riktar delvis in sig på det ägda boendet. Åtgärderna består av förmånligt sparande, förmånliga lån och rena bidrag. Kontantin- satsen uppgår, liksom i Sverige, till 15 procent.

Boligsparing for ungdom (BSU)

Där inget annat anges kommer informationen nedan om det norska systemet Boligsparing for ungdom från den norska skattemyndig- hetens webbplats (Skatteetaten, 2021). Boligsparing for ungdom (BSU) vänder sig till presumtiva bostadsköpare till och med året de fyller 33 år. Ingen nedre åldersgräns finns men för att spara krävs målsmans godkännande upp till 18 års ålder. Syftet med BSU är att via en skattesubvention hjälpa målgruppen att spara till den kontant- insats på 15 procent som krävs för att köpa en bostad i Norge. Bo- sparandet kan användas för att antingen köpa en bostad eller amortera och betala räntor på en köpt bostad. Nytt sedan 2021 är att sparandet även kan användas till underhåll. BSU måste tecknas före köp av bostaden.

BSU erbjuds av de flesta norska banker i form av ett sparkonto. Innehavaren får ett skatteavdrag motsvarande 20 procent av årets in- satta kapital som kan uppgå till maximalt 27 500 norska kronor per

150

SOU 2022:12

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

år och maximalt totalt 300 000 norska kronor över hela perioden. För den som sparar 27 500 norska kronor per år är det förväntade skatteavdraget alltså 5 500 norska kronor per år. En förutsättning för ett skatteavdrag är att man har en inkomst. Tidigare kunde spa- randet med skatteavdrag fortsätta även efter att man köpt en bostad men detta har upphört 2021.

Kontot har i regel bättre ränta än andra sparkonton. Räntan ingår dock inte i sparbeloppet och är därför inte avdragsgill. Systemet kos- tar den norska staten 1,3 miljarder norska kronor om året. (Tyréns, 2019b).

Effekter och kritik

BSU:s förespråkare lyfter fram att BSU främjar en sparandekultur och ett ekonomiskt medvetande hos målgruppen samtidigt som det minskar behovet av att låna till bostad. Samtidigt saknas inte kritik, där de huvudsakliga invändningarna mot programmet är att det har negativa fördelningspolitiska effekter, är prisdrivande och inte ökar utbudet.

Vissa kritiker anser att sparandet framför allt utnyttjas av ungdo- mar från socioekonomiskt starka hem, och i en utvärderande rapport visar Lars Gulbrandsen (2000) att BSU i större utsträckning använ- des av dem med högre utbildning; huruvida utbildningen pågick eller var avslutad hade dock ingen effekt. Han kunde inte se någon signi- fikant effekt av inkomstnivå på huruvida någon sparade i BSU men däremot fanns en negativ inverkan av dålig likviditet.

Gulbrandsen kunde också dra slutsatsen att BSU användes mer av dem som fått hjälp med bostad av sina föräldrar. Slutligen konsta- terade han att sparande i BSU är mer vanligt hos par än hos ensam- stående men studien visade inte någon koppling mellan BSU och huruvida spararen bodde hemma, bodde hyrt eller bodde ägt. Han kunde heller inte dra några slutsatser om huruvida BSU har faktisk betydelse för bostadsanskaffning. Han noterade också att sparandet i aktier och aktiefonder har ökat lika mycket som sparande i BSU under den undersökta perioden, och för sparande i aktier och aktie- fonder finns en tydligare koppling till både utbildning och inkomst- nivå där sparande i aktier och aktiefonder har en (ännu) skevare so- cioekonomisk fördelning än sparande i BSU.

151

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

SOU 2022:12

Konsultbyrån Menon Business Economics (Ulstein, Grünfedt 2012) har på uppdrag av Bofrämjandet skrivit en rapport om BSU. År 2010 var det över 300 000 personer som sparade i BSU, vilket motsvarar 28 procent av åldersgruppen 17–33 år. I genomsnitt spa- rade varje person 13 000 norska kronor med ett genomsnittligt skat- teavdrag på 2 600 norska kronor. Rapporten visar att antalet ungdo- mar som använder sig av sparandet har ökat med 50 procent och att andelen sparande ungdomar har ökat från 21 till 28 procent. Även det genomsnittliga totala sparandet i BSU har ökat. För åldersgrup- pen 17–34 år har BSU:s andel av det totala sparandet ökat från 19 till 23 procent mellan 2000 och 2010, men förändringar i gränsvärden kan ha spelat roll för ökningen.

Rapporten resonerar också kring anledningarna till att 72 procent av åldersgruppen inte sparar i BSU. Eftersom undersökningar visar att BSU är välkänt i målgruppen bör kännedom inte vara en avgö- rande anledning, menar man. I stället pekar rapporten på att spararen måste ha en beskattningsbar inkomst som är tillräckligt hög samt att vissa i målgruppen redan har nått det maximala avdragsgilla sparandet.

I brist på forskning om BSU specifikt, tittar rapporten närmare på forskning om ett bosparande i Kanada som avvecklades 1986 – The Registered Home Ownership Savings Plan. Systemet hade vissa likheter med BSU och avskaffades 1986, vilket gjorde att man kunde studera effekter med och utan programmet. Analyserna indikerar att det kanadensiska programmet ökade både hushållens sparande och det nationella sparandet (Engelhart, 1996). Vidare indikerade ana- lyserna att sparprogrammet ökade antalet unga som gick från hyrt till ägt boende med 20 procent (Engelhart, 1997).

Fördelningseffekter av BSU lyftes i en artikel i dagstidningen Dagbladet. Baserat på data från Statistik Sentralbyrå (SSB) visade ar- tikelförfattarna att de som drog mest nytta av BSU var ungdomar till föräldrar med högre inkomster och högre utbildning. Artikelförfat- tarna drog slutsatsen att BSU är regressivt som politisk åtgärd, det vill säga att systemet omfördelar resurser från de ekonomiskt svagare till de ekonomiskt starkare. Författarna ansåg även att det subven- tionerade sparandet leder till en överinvestering i bostäder och en underinvestering i produktiv industri. (Berge & Andersen, 2015).

152

SOU 2022:12

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

Lån från Husbanken

Den norska Husbanken har stora möjligheter att i samarbete med de norska kommunerna ge både förmånliga lån och regelrätta bidrag. Husbanken har som uppgift att öka utbudet av bostäder till männi- skor med behov av stöd, stärka efterfrågan hos dem som inte tar sig in på bostadsmarknaden på egen hand och utveckla bostadsbestån- det utifrån kvalitet samt krav vad gäller klimat, tillgänglighet och miljö. Fokus är ekonomiskt utsatta personer med tyngdpunkt på barnfamiljer. Programmen är frivilliga för kommunerna och villko- ren kan skilja sig åt mellan olika kommuner. Husbanken erbjuder startlån, vissa övriga lån samt ett bidrag – så kallat tilskudd. Infor- mationen nedan kommer huvudsakligen från Husbankens webb- plats (Husbanken, u.å). Där så inte är fallet anges detta explicit.

Startlån

De anslutna norska kommunerna fattar beslut om ett startlån som riktar sig till dem som har långsiktiga problem med att få ett bostads- lån hos de kommersiella bankerna och som inte anses ha möjlighet att spara. I målgruppen ingår barnfamiljer, äldre, personer med funktionsnedsättning och andra som bor i ett för dem olämpligt hem och som antingen vill köpa ett hem eller förbättra eller anpassa sitt befintliga hem. De som är unga och i etableringsfasen, eller som an- ses kunna spara, kan numera inte beviljas startlån; familjer med barn som snabbt behöver ett stabilt hem är dock undantagna från kravet på att spara.

För att få ett startlån behöver låntagaren genomgå en behovs- och kreditprövning som görs av kommunerna. Lånet kan användas till att köpa bostad, köpa ut make eller maka, till förbättringar och till- gänglighetsanpassningar eller till att refinansiera ett bolån. Den bo- stad som förvärvas med hjälp av startlånet ska vara ämnad för den lånesökande. Startlånet kan ersätta såväl bottenlån som topplån vid ett bostadsköp.

Startlånet har förmånliga villkor vad gäller ränta och amorteringar och låntagaren måste bedömas klara av utgifterna förknippade med lånet. Räntan är 0,5 procent högre än statens upplåningsränta och är densamma oavsett låntagarens riskprofil (Veiddeke, 2016)6. Lånen

6Kommunerna har möjlighet att lägga på ytterligare 0,25 procent för administrativa kostnader.

153

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

SOU 2022:12

amorteras huvudsakligen på 25 år med de första 5 åren amorterings- fria. Det är den statliga, norska Husbanken som står för medlen. Både kommunen och Husbanken tar en del av kreditrisken. Förlus- terna låg i mitten av 2010-talet på cirka 5–6 miljoner norska kronor per år. (Veiddeke, 2017).

Boligtilskudd

Startlånet kan kombineras med ett bidrag till kontantinsatsen, ett så kallat boligtilskudd. Bidraget är riktat till ekonomiskt svaga hushåll och det genomsnittliga bidraget uppgick 2016 till 260 000 norska kronor, vilket i snitt motsvarade 17 procent av bostadens pris. Bi- draget skrivs gradvis av allt eftersom mottagaren visar att hen sköter sin ekonomi.

6.2.3Finland

Finland har ett bolånetak som begränsar belåning mot säkerhet i bo- stad till 85 procent för låntagare generellt och till 90 procent för förstagångsköpare.7 Bostadslånen i Finland har historiskt amorterats fullt ut på ungefär 20 år men under senare tid har återbetalningsti- derna förlängts. Bosparpremiesystemet (BSP) är ett statligt system med förmånliga spar- och lånevillkor för unga som ska köpa sin första egna bostad. Den som är mellan 15 och 39 år kan ingå ett BSP- avtal; make eller maka kan dock vara äldre än 39 år. I BSP ingår ett bosparande, ett förmånligt lån samt tillgång till en borgen för högre belåningsgrader. Informationen om dessa åtgärder kommer huvud- sakligen från det finska Statskontorets webbplats (Valtiokonttori, u.å).

7Dessa gränser höjdes som en tillfällig åtgärd under Coronapandemin till 90 respektive

95procent.

154

SOU 2022:12

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

Bosparande

Bosparandet inom ramen för BSP möjliggör ett så kallat räntestöds- lån med ett tak på räntenivån för spararen. Dessutom förväntas ban- kerna erbjuda en längre ränta på räntestödslånet än på eventuella andra bolån. Bospararen ges även tillgång till en avgiftsfri statlig bor- gen för delar av sitt räntestödslån. En ytterligare förmån är att in- sättningsräntorna på sparandet är högre än för övrigt sparande.

Sparandet görs på ett BSP-konto som öppnas i en vanlig bank. När sparandet uppgår till 10 procent av köpeskillingen för en bostad kan banken bevilja lån på resten av köpeskillingen på bostaden. In- sättningarna ska uppgå till mellan 50 och 3 000 euro under minst 8 kalenderkvartal som inte behöver följa på varandra.

På BSP-kontot betalas en tilläggsränta, utöver insättningsräntan på 1 procent. Tilläggsräntan är mellan 2 och 4 procent för begynnel- seåret samt som längst för de 5 följande åren. Kontoinnehavaren väl- jer själv när tilläggsräntan ska börja löpa. Tilläggsräntan betalas ut om villkoren för kontot uppfylls och medlen används för ett bo- stadsköp. Om villkoren för kontot uppfylls är bägge räntorna skat- tefria. Kontot går att överföra mellan banker. Insättningar från nå- gon som inte fyllt 18 år måste bestå av medel som förvärvats genom eget arbete.8 Den som tidigare har ägt mer än 50 procent av en bostad kan däremot inte bli bostadssparare och kan därmed inte få tillgång till de övriga förmånerna.

Räntestödslån

Ett bolån, eller en del därav, kan godkännas som ett så kallat ränte- stödslån. Ett räntestödslån innebär att staten bidrar med ett ränte- stöd om räntan på lånet överstiger 3,8 procent. Låntagaren kommer i vanlig ordning överens med banken om räntor och amorteringar på räntestödslånet men banken ska bevilja räntestödslån till en lägre ränta än den som tillämpas på övriga lån för en första bostad. Räntestöds- lånet kan uppgå till högst följande belopp i olika regioner i Finland:

8En bostadssparare som inte fyllt 18 år ska minst en gång per år ge banken en redogörelse för ursprunget till de medel den satt in.

155

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

SOU 2022:12

•Helsingfors: 215 000 euro

•Esbo, Grankulla, Vanda: 160 000 euro

•Tammerfors, Åbo: 140 000 euro

•övriga Finland: 120 000 euro.

De begränsningar som gäller villkoren för räntestödslån tillämpas inte på den del av bolånet som överstiger gränserna för vad som god- känns som räntestödslån (så kallade tilläggslån). Räntestödet uppgår till 70 procent på den del av årsräntan för räntestödslånet som över- stiger 3,8 procent av det återstående lånekapitalet. Om exempelvis räntan på ett räntestödslån är 5,8 procent betalas räntestöd ut med ett belopp som motsvarar 70 procent av skillnaden mellan 5,8 och 3,8 procentenheter, alltså 1,4 procent av lånet.

Räntestödet är begränsat till 10 år men det underliggande lånet kan ha en löptid på upp till 25 år. Under tiden för räntestödet får högst 2 år vara amorteringsfria. Räntorna som betalas av låntagaren är avdragsgilla. Lånet kan även användas för att köpa en tomt men då måste byggnation av en bostad komma igång senast ett halvår efter tomtköpet. Räntestödslån kan också tas med till ny bostad, men då måste den gamla bostaden vara såld.

Statsborgen

För BSP-räntestödslån kan man utan särskild ansökan få så kallad statsborgen för lånet. Statsborgen beviljas i banken i samband med att lånet beviljas. Statsborgen innebär att den finska staten ersätter banken vid låntagarens insolvens och om försäljningslikviden efter realiseringen av panten inte täcker skulden. Det belopp som den finska staten går i borgen för är begränsat till 25 procent av ränte- stödslånets storlek. Borgen minskar med amortering men andelen av lånet förblir densamma. Statsborgen för BSP-lån gäller för den som köper en primär bostad. Borgens löptid följer räntestödslånets och är därmed maximerad till 25 år. Amorteringsfrihet kan beviljas i maximalt 2 år vid sjukdom, arbetslöshet och liknande. Statsborgen hanteras av det finländska Statskontorets finansieringsdivision. Ingen borgensavgift tas ut för borgen på ett BSP-räntestödslån.

156

SOU 2022:12

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

Åtgärden är tillgänglig även för andra låntagare men då mot en avgift. Staten har regressrätt på belopp som den ersatt långivaren med. Denna regressrätt kan avstås vid arbetsoförmåga, långvarig ar- betslöshet, försörjningsplikt eller liknande skäl.

Omaksimodellen och delägarbostäder

Omaksimodellen är en så kallad hyrköpslösning som tagits fram i samarbete mellan den finska bostadspolitiska myndigheten Ara och bostadsbolaget Lakea. Modellen bygger på att den finska staten ställer ut en statsborgen för bostadsbolagets utlåning till en bostadsköpares förvärv av en bostad, ett så kallat bolagslån. Köparen av bostaden betalar en avgift på 7 procent av köpeskillingen vid köpet; resterande 93 procent täcks av bolagslånet. Bostadsköparen betalar sedan hyra i 20 år (avtalsperioden). I hyran ingår amorteringar på bolagslånet. Dessa amorteringar utgör tillsammans med avgiften i samband med köpet en ackumulerande köpeskilling. Efter avtalsperiodens slut återstår ungefär 30–40 procent av lånet från bostadsbolaget (varierar mellan bolag) som den boende har rätt att lösa för att sedan äga bostaden i sin helhet. Försäljningspriset fastställs vid avtalets ingång. Den andel av bostaden som köparen äger går att sälja i förtid. De fördelar som framförs med modellen är att den ger ett tryggt hy- resboende med ett modernt finansieringssätt för ägt boende utan di- rekt stöd från staten. (Ara, 2013).

Finland har ytterligare en upplåtelseform som är en form av hyrköp, nämligen det som kallas delägarbostäder. Enligt detta koncept betalar köparen initialt mellan 10 och 20 procent av bostadens pris. Under en hyrestid på 5–12 år betalar den boende hyra och har samtidigt möjlighet att köpa fler andelar av bostadsföretaget för att sedan köpa resten när hyrestiden löper ut. Det finns både privata och statliga delägarbostäder där de statliga har viss behovsprövning. (WSP, 2018).

6.2.4Ytterligare exempel från andra länder

Nedan ger vi exempel på ytterligare verktyg som används i andra län- der för att underlätta inträde på den ägda bostadsmarknaden. Detta är huvudsakligen exempel som nämnts i den svenska debatten om bostadsmarknaden och de kan tjäna som exempel på ytterligare vägar och åtgärder för att underlätta för förstagångsköparen av bostad.

157

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

SOU 2022:12

Nederländerna: Starterslening – startlån för förstagångsköpare

Den nederländska bostadsmarknaden har historiskt sett varit foku- serad på hyresbostäder. Under 1990-talet kom dock en svängning där lån på upp till 120 procent av bostadens värde och generös av- dragsrätt för räntor skulle få nederländarna att köpa sin bostad. Finanskrisen 2008 och den följande eurokrisen slog dock hårt mot Nederländerna; när krisen rasade som värst beräknas 35 procent av de med bolån ha haft en belåning som översteg värdet på bostaden. Privatpersoner kom ändå att klara sig relativt väl, liksom även bank- systemet. Däremot slog krisen hårt mot konsumtion och den makro- ekonomiska stabiliteten.

Sedermera infördes vissa restriktioner. Bland annat infördes 2012 motsvarande ett bolånetak på 106 procent. Detta tak har sedan gradvis sänkts och ligger nu på 100 procent.9 Ungefär samtidigt med införan- det av bolånetaket förändrades även avdragsrätten för räntor så att av- dragsrätten endast gäller lån som avbetalas inom 30 år. (Knot, 2019)

Den nederländska stiftelsen SVn tillhandahåller i samarbete med kommuner ett startlån, starterslening, för förstagångsköpare. Lånet garanteras av Nationale Hypotheek Garantie (NHG) som i sin tur har en garanti från den nederländska staten. Tillgång till startlånet förutsätter att den kommun där bostaden är belägen är med i pro- grammet, och lånets storlek avgörs av kommunens maxgräns för hur stort lånet får vara, hur mycket låntagaren får låna av banken samt den garanti som ställs ut av NHG. Lånet är ett topplån med säkerhet i bostaden och löptiden på lånet är 30 år. Startlånet är amorterings- och räntefritt de 3 första åren; kommunen betalar räntan denna period och amorteringarna läggs över på ett annat lån som kallas kombinationslån. Om låntagaren senare får problem med amorte- ringar läggs även dessa över på kombinationslånet, och då fortsätter kommunen att stå för hela eller delar av räntekostnaden på bägge lånen. Låntagaren kan begära en prövning av förmågan att betala vart tredje år i upp till 15 år. Vid löptidens slut måste dock eventuell kvar- varande del av kombinationslånet lösas, och då kan låntagaren tvingas sälja sitt hem och ha en restskuld kvar. Denna restskuld garanteras gentemot långivaren av NHG mot en garantiavgift på 0,7 procent av det garanterande beloppet. (Stimuleringsfonds folkhuisvesting, 2021).

9I Nederländerna ställs höga och obligatoriska krav på avsättningar till pension. Detta anses leda till att privatpersoner har ett lågt likvitt sparande och därmed behov av att använda höga belåningsgrader vid köp av bostad.

158

SOU 2022:12

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

Tyskland: Bausparkassen

Hyresboende har en stark ställning i Tyskland, vilket lett till att bo- stadsköp vanligtvis sker senare i livet. Tyskland har, i alla fall histo- riskt, haft höga krav på kontantinsatser och amorteringskulturen är välutvecklad. Bausparkassen är en form av reglerade kreditinstitut som kan vara både offentliga och privata. De tillkom 1924 när den tyska hyperinflationen ströp tillgången på krediter. I Tyskland finns även premier som är kopplade till olika former av bosparande, alltså inte enbart till Bausparkassen. Det tyska systemet med bosparkassor har spridit sig till flera öst- och centraleuropeiska länder. (Statens bostadskreditnämnd, 2009).

Bausparkassen är ur kapitalsynpunkt ett självförsörjande system som erbjuder kontrakt med en kombination av sparande och lån. Att de är självförsörjande innebär att det är det sparade och, senare, det amorterade kapitalet som utgör de utlåningsbara medlen. Kunden ingår ett kontrakt med en Bausparkasse med en överenskommelse om en Bausparsumma, som är summan av kundens planerade spa- rande och lån. Vidare ingår i kontraktet att kunden ska spara mellan 0,3 och 0,7 procent av Bausparsumman per månad. När sparandet uppgår till mellan 40 och 50 procent av Bausparsumman och en viss minimitid har passerats är kunden kvalificerad för ett lån som i nor- malfallet är ungefär lika stort som sparandet. Tidpunkten för när lånet betalas ut avgörs av kundens köplats som i sin tur räknas ut baserat på det sparade beloppet och den sparade perioden. Kunden kan få vänta om det råder brist på utlåningsbara medel. (Verband der Privaten Bausparkassen, u.å).

Island: Hlutdeildarlán

Island har infört ett lån, hlutdeildarlán, som motsvarar det brittiska Equity Loan. Till skillnad från den brittiska motsvarigheten har det isländska lånet ett inkomsttak som låntagarna inte får överskrida. För förstagångsköpare som har en inkomst under en viss nivå kan lånet uppgå till 20 procent av bostadens värde och för förstagångskö- pare med ännu lägre inkomster kan lånet uppgå till 30 procent av bo- stadens värde. Inkomsttaket justeras upp för par och med antalet barn.

Kontantinsatsen ska uppgå till minst 5 procent och låntagaren måste klara en kreditprövning för ett bolån som uppgår till minst

159

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

SOU 2022:12

75 procent av bostadens värde med en 25-årig löptid (65 procent för dem som kvalificerar för ett lån om 30 procent). Lånet kan användas till köp av nybyggda och till grundligt renoverade bostäder från byggbolag som har avtal med staten. Bostäderna ska möta vissa krav på högsta pris och storlek. (HMS, u.å).

Kanada och Australien: Lån från eget pensionssparande

Som framgår på den kanadensiska regeringens webbplats (oktober 2021) kan förstagångsköparen av bostad i Home Buyer’s Plan låna av sig själv genom ett uttag från det egna pensionssparandet. Belop- pet ska återbetalas inom 15 år och återbetalningen ska påbörjas inom 2 år. Beloppet kan uppgå till 35 000 kanadensiska dollar per person. Det pensionssparande som är aktuellt att låna från är ett där spararen sätter upp ett specifikt konto hos en finansiell institution och där spararen själv både väljer att pensionsspara och hur mycket. (Government of Canada, 2021).

Även i Australien finns ett liknande system, First Home Super Saver, där en förstagångsköpare kan lyfta pengar från sitt pensions- sparande för bostadsköp. (Government of Australia, 2021).

Kanada: Bolåneförsäkringar

Bolåneförsäkringar används i Kanada för att minska behovet av kon- tantinsats och därmed möjliggöra ett tidigare inträde på den ägda bostadsmarknaden. Det finns både privata och offentliga alternativ. I Kanada är dessa försäkringar obligatoriska vid belåningsgrader över 80 procent av bostadens värde, och den statliga bolåneförsäkringen möjliggör belåning upp till 95 procent av bostadens värde och sam- tidigt lägre räntor än de normalt skulle ha varit vid så höga belånings- grader. Lånets löptid är begränsad till maximalt 25 år.

Låntagaren betalar en försäkringspremie som vanligen är av en- gångskaraktär. Storleken på premien beror på lånets storlek och läggs ofta på själva lånet. Storleken på lånet begränsas i sin tur bland annat av ett nationellt pristak på bostäder som kan kvalificera för denna försäkring. (CMHC-SCHL, 2021).

Det statliga försäkringsbolaget arbetar genom låga dröjsmålsrän- tor och amorteringsplaner för att hjälpa den som fått betalningspro-

160

SOU 2022:12

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

blem. Både den statliga och de privata aktörerna är statligt återför- säkrade. (Veidekke, 2017).

Australien: First Home Loan Deposit Scheme

I Australien förväntas en förstagångsköpare betala en handpenning om 20 procent av bostadens pris. Den australiensiska staten kan, ge- nom First Home Loan Deposit Scheme (FHLDS), gå in med en ga- ranti mot bankerna på upp till 15 procent av bostadens totala belå- ning och mellan 80 och 95 procent av bostadens värde. Kontantin- satsen måste alltid uppgå till minst 5 procent. Denna garanti ersätter en bolåneförsäkring som annars ofta måste tecknas av den som be- lånar bostaden över 80 procent av värdet.

Programmet är riktat till låntagare under en viss högsta inkomst och mot bostäder under ett visst högsta pris. Bakgrunden till pro- grammet är att kontantinsatsen ses som en tröskel till ett ägt boende och att de som kommer över tröskeln också klarar att hantera sina bolån. (The National Housing Finance and Investment Corpora- tion, 2021).

FHLDS är volymbegränsat till 10 000 garantier per år, och en ut- värdering visar att programmet de första 6 månaderna av sin pro- gramtid har stöttat bostadsköp både i och utanför städer. Ålders- spannet hos förstagångsköparen var brett men med en koncentration på åldersgruppen 25–34 år. Den faktiska inkomstnivån hos köparna var i genomsnitt med god marginal under inkomsttaket, särskilt vad gäller ensamhushållen. Programmet mötte en stark efterfrågan och 60 procent av alla garantier var uppbokade inom 2 månader. Under utvärderingsperioden har garantin använts av var åttonde första- gångsköpare. De som fick garantier under denna tid anses ha kunnat tidigarelägga sitt bostadsköp med i genomsnitt 4 år. (The National Housing Finance and Investment Corporation, 2020).

Frankrike: Prêt à taux zéro

I Frankrike finns ett räntefritt topplån, prêt à taux zéro (PTZ). Lånet är tillgängligt för dem som har inkomster under ett visst tak, och nivån på taket avgörs av hur många som ska bo i bostaden samt var

161

Erfarenheter av åtgärder för förstagångsköpare

SOU 2022:12

bostaden är belägen. Låntagaren ska inte ha ägt en bostad de 2 senaste åren.

Löptiden på lånet är mellan 20 och 25 år beroende på samma fak- torer som avgör nivån på inkomsttaket. Under de första 5–15 åren sker ingen återbetalning av lånet. (République Française, 2021).

6.3Sammanfattning

Utredningen har av tidsskäl inte gjort någon heltäckande översyn av åtgärder riktade mot förstagångsköpare i andra länder. Vi kan ändå konstatera att det i vårt geografiska närområde är vanligt förekom- mande med åtgärder som riktas till ungas och förstagångsköpares in- träde på den ägda bostadsmarknaden. I bakgrunden ligger ett erkän- nande av att denna grupp har så stora utmaningar med sitt inträde på bostadsmarknaden att offentliga åtgärder för att underlätta finansi- eringen av en bostad är rimliga.

Sverige har i dagsläget inga sådana åtgärder på plats. Ett ung- domsbosparande och en form av kreditgaranti har funnits men har avvecklats, bland annat på grund av lågt nyttjande.

162

7 Målgruppen för startlån

Utredningen föreslår:

Att

•förstagångsköpare, tillika målgruppen för startlån, ska vara personer som inte ägt en primär bostad de senaste 10 åren i Sverige,

•startlån endast ska beviljas till förstagångsköpare som har till- räcklig återbetalningsförmåga för den belåning som krävs för bostadsköpet,

•startlån endast ska beviljas till förstagångsköpare som lånar mer än 85 procent av bostadens värde.

Utredningen har fått i uppdrag att dels föreslå åtgärder för att under- lätta för förstagångsköpare på bostadsmarknaden, dels föreslå vilka hushåll som ska definieras som förstagångsköpare. Vi har också fått ett specifikt uppdrag att föreslå hur ett startlån för förstagångskö- pare bör utformas. I detta kapitel beskriver vi därför våra övervägan- den när det gäller vilka som bör definieras som förstagångsköpare samt utgöra målgruppen för startlån.

I våra direktiv beskrivs att målgruppen saknar eget kapital och är i behov av underlättande åtgärder. Det pekar utredningen i en viss riktning, nämligen att grupper som inte är i behov av underlättande åtgärder behöver sållas bort från målgruppen för startlånet. Detta är en viktig avgränsning. En ytterligare avgränsning bör göras utifrån att det i direktiven anges att utredningen ska föreslå vilka krav på kreditvärdighet som ska ställas när ett startlån beviljas. Direktiven anger också att det är viktigt att åtgärderna främjar en långsiktigt hållbar skuldsättning för de berörda hushållen och minimerar ris- kerna för samhällsekonomin i stort. Målgruppen bör därmed avgrän-

163

Målgruppen för startlån

SOU 2022:12

sas till personer som både har behov av startlånet och klarar en sed- vanlig kreditprövning för de bolån som lämnas.

7.1Statistik över potentiella förstagångsköpare

För att översiktligt uppskatta hur många personer som potentiellt skulle kunna köpa en egen primär bostad, eventuellt med hjälp av de åtgärder som utredningen föreslår, har vi tagit fram ett statistikun- derlag över personer som är 20 år eller äldre1 och som antingen är hemmavarande barn eller som i dag inte bor i ägt boende (bostads- rätt eller äganderätt). Vi kallar dem potentiella förstagångsköpare.

Gruppens demografiska sammansättning och regionala fördel- ning kan vara vägledande för vilka som kan vara föremål för startlå- net. Andelen potentiella förstagångsköpare i olika åldersgrupper och i 4 olika typer av kommuner presenteras nedan i figur 7.1. Tabellen visar att störst andel potentiella förstagångsköpare finns i de unga åldrarna och att andelen snabbt avtar med stigande ålder. Vi ser även regionala skillnader, där det är en större andel potentiella första- gångsköpare i Sveriges storstadskommuner. De regionala skillna- derna beror till stor del på hur bostadsbeståndet i respektive kom- muntyp ser ut. Där det finns en stor andel hyresrätter finns det också en stor andel potentiella förstagångsköpare.

Utredningens menar att målgruppen som ska kunna komma ifråga för startlån bör avgränsas. Att hålla gruppen av dem som ska kunna få startlån liten är ett mål i sig; eftersom startlån kan komma att öka köpkraften hos dem som kvalificerar sig för det kan startlånet ge upphov till prispåverkan. En sådan prispåverkan motverkar själva syftet med startlånet, det vill säga att sänka trösklarna till den ägda marknaden. Om gruppen som kan få startlån är allt för stor riskerar prispåverkan att bli så stor att trösklarna knappt sänks för dem som får startlån. Genom att gruppen är liten blir effekten större för den avsedda målgruppen medan andra grupper inte drabbas av allt för stora negativa bieffekter.

1Personer som är yngre än 20 år kan givetvis också vara förstagångsköpare men är i stor utsträckning fortfarande hemmavarande.

164

SOU 2022:12

Målgruppen för startlån

Figur 7.1 Andel potentiella förstagångsköpare

Andel inom varje grupp som är potentiella förstagångsköpare, det vill säga antingen är hemmavarande barn eller personer som inte bor i ägt boende. Uppdelat på åldersgrupper och SKR:s kommuntyper

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-w

Storstäder

Storstadsområde

Större städer och kommuner nära större stad

Mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner

Källa: SCB, egna bearbetningar.

7.2Målgruppen ska ha behov av startlån

Det framgår av direktiven att en utgångspunkt för det förslag på startlån som utredningen ska lägga fram är att åtgärden bör riktas mot förstagångsköparnas brist på ett eget kapital till kontantinsat- sen. I direktiven står det:

Ett startlån som riktar sig till förstagångsköpare på bostadsmarknaden som saknar tillräckligt kapital för att finansiera hela kontantinsatsen i ett bostadsköp skulle kunna utgöra ett alternativ bland flera andra möj- liga åtgärder. Ett startlån skulle underlätta för förstagångsköpare att komma in på den ägda bostadsmarknaden genom att korta tiden som behövs för att spara ihop tillräckligt eget kapital till den kontantinsats som krävs.

165

Målgruppen för startlån

SOU 2022:12

I kommande avsnitt beskriver vi våra överväganden kring dels svå- righeterna för bostadsköpare att samla ihop ett tillräckligt kapital för att kunna köpa en bostad, dels de grupper som av olika anledningar vanligtvis står inför denna svårighet.

7.2.1Insiders och outsiders

En viktig gemensam nämnare för de grupper som vanligtvis har svårt att samla ihop ett tillräckligt eget kapital är att de inte är inne på den ägda marknaden. Prisuppgången på bostäder i storstadsregioner och större städer har varit kraftig de senaste åren, och när vi tar hänsyn till hur prisökningen påverkar människors förutsättningar att samla ihop det kapital som krävs för att kunna köpa en bostad framträder en stor skillnad mellan dem som är inne på marknaden (insiders) och dem som står utanför marknaden (outsiders).

Låt oss illustrera skillnaden med några beräkningar som redovisas

iden översta tabellen i tabell 7.1. Under perioden 2000–2020 har pri- serna på en bostadsrätt ökat med 7,6 procent per år i genomsnitt i Stockholms län enligt Svensk Mäklarstatistiks siffror. Det innebär att den som till exempel köpt en bostad som kostade 1 miljon kronor och för detta använde 150 000 kronor i eget kapital (ljusgrå marke- ring) på bara 2 år har fått se sin bostad öka i värde till 1,16 miljoner kronor och därmed ungefär har fördubblat sitt eget kapital (mörkgrå markering). På det tredje året har det egna kapitalet stigit till nästan 400 000 kronor, vilket räcker som insats för en bostad som kostar dubbelt så mycket som den bostad som initialt köptes (svart marke- ring). I den undre tabellen (tabell 7.1) redovisas samma räkneövning men med 3 procents prisuppgång. Med en lägre prisuppgång tar det längre tid innan det egna kapitalet fördubblats (5 år) och innan ka- pitalet är tillräckligt stort för att köpa en bostad till det dubbla priset (7 år). Vi vill dock påpeka att vid en prisnedgång på bostäder så minskar det egna kapitalet för den som äger en bostad och urholkar dennes köpkraft.

Detta innebär att en person som är inne på den ägda bostads- marknaden ganska snabbt får betydligt lättare att få ihop till den egna insatsen antingen till 1 större bostad eller till 2 bostäder vid exem- pelvis en separation. Den prisökning som har ägt rum har skapat en mycket snabb tillväxt av det egna kapitalet för dem som är inne på

166

SOU 2022:12

Målgruppen för startlån

marknaden – en tillväxt som de som står utanför marknaden helt gått miste om.

Tabell 7.1 Tabell över hur prisökning påverkar eget kapital och möjlighet att köpa en bostad

Tabellerna visar en bostads vars pris ökar 7,6 respektive 3 procent per år under 4 år samt vilket eget kapital som krävdes år 1 och hur detta egna kapital utvecklas under åren. Tabellen visar även vilken köpkraft detta kapital kan ge upphov till givet att det egna kapitalet står för 15 procent och resten lånas samt vad en dubbelt så dyr bostad som den initiala bostaden skulle kosta

			Det egna kapitalet
	Nuvarande bostads		kan utgöra eget
	värde, 7,6 procent		kapital för bostad	En dubbelt så dyr
År	prisuppgång	Eget kapital	som är värd	bostad kostar

0	1 000 000	150 000	1 000 000	2 000 000
1	1 075 721	225 721	1 504 806	2 151 442
2	1 157 175		2 047 836	2 314 351
2	1 157 175	307 175	2 047 836	2 314 351
3	1 244 798	394 798	2 631 985	2 489 596

			Det egna kapitalet
	Nuvarande bostads		kan utgöra eget
	värde, 3 procent		kapital för bostad	En dubbelt så dyr
År	prisuppgång	Eget kapital	som är värd	bostad kostar

0	1 000 000	150 000	1 000 000	2 000 000

1	1 030 000	180 000	1 200 000	2 060 000
2	1 060 900	210 900	1 406 000	2 121 800
3	1 092 727	242 727	1 618 180	2 185 454
4	1 125 509	275 509	1 836 725	2 251 018

5	1 159 274	309 274	2 061 827	2 318 548

6	1 194 052	344 052	2 293 682	2 388 105
7	1 229 874	379 874
7	1 229 874	379 874	2 532 492	2 459 748

Källa: Svensk Mäklarstatistik, Egna beräkningar.

För den som står utanför marknaden för ägda bostäder innebär pris- ökningarna att behovet av kontantinsats har ökat, tillika målet för den som sparar till att köpa en bostad. I tabell 7.2 redovisas hur behovet av eget kapital utvecklats 2010–2021 för den som vill köpa en bostadsrätt på 50 kvadratmeter till genomsnittliga kvadratmeter-

167

Målgruppen för startlån

SOU 2022:12

priser i Stockholms län. Tabellen visar att det de flesta år krävs ett sparande (eller en avkastning på sparkapitalet) på tiotusentals kro- nor bara för att inte komma längre ifrån bostadsköpet. En första- gångsköpare som sparat 24 000 kronor på 1 år, vilket motsvarar ett genomsnittligt sparande, har bara kommit närmare bostadsköp under 5 av dessa år.

Det står alltså klart, så som läget är och har varit på bostadsmark- naden, att den stora skiljelinjen vad gäller förutsättningarna att spara ihop ett eget kapital har gått mellan dem som stått utanför mark- naden för ägda bostäder och dem som redan har en fot inne på mark- naden.

Tabell 7.2 Tabell över hur prisökning under 2010-talet påverkar behovet

av eget kapital vid bostadsköp i Stockholms län

Tabellen visar kvadratmeterpriset på bostadsrätter i Stockholms län mellan 2010 och 2021 och illustrerar vad prisutvecklingen innebär vad gäller hur mycket eget kapital som krävs för att köpa en bostads- rätt på 50 kvadratmeter i denna region. En ökning på mindre än 24 000 kronor markeras i grått.

År	Pris,	Pris,	Behov av eget kapital,	Ökning av eget kapital
	kr/kvm	50 kvm	15 %	jämfört med året innan

2010	34 420	1 721 000	258 150

2011	35 144	1 757 200	263 580	5 430
2012	36 126	1 806 300	270 945	7 365
2013	39 910	1 995 500	299 325	28 380
2014	44 601	2 230 050	334 508	35 183
2015	52 416	2 620 800	393 120	58 613
2016	57 427	2 871 350	430 703	37 583

2017	58 608	2 930 400	439 560	8 858
2018	55 311	2 765 550	414 833	-24 728
2019	56 944	2 847 200	427 080	12 248
2020	60 272	3 013 600	452 040	24 960
2021	64 930	3 246 500	486 975	34 935

Källa: Svensk Mäklarstatistik, Egna beräkningar.

7.2.2Unga vuxna

Unga vuxna är en stor grupp inom gruppen potentiella förstagångskö- pare. Det finns ett antal organisationer som föreslagit startlån rik- tade till unga som vill in på bostadsmarknaden, och bland annat där-

168

SOU 2022:12

Målgruppen för startlån

för har en åldersmässig begränsning av målgruppen för startlån varit ett aktuellt alternativ inom utredningen. Det finns en del som talar för att man riktar startlån till unga, inte minst eftersom det är en grupp som generellt sett har särskilda och strukturellt betingade ut- maningar på bostadsmarknaden.

Det som karaktäriserar unga är att de ännu inte har haft ett långt arbetsliv och inte heller har hunnit göra bostadskarriär. De har san- nolikt haft svårt att spara ihop till en kontantinsats, på grund av lägre lön, kortare sparandetid och kort tid på arbetsmarknaden. De har dessutom inte haft tid att stå länge i kö till hyresmarknaden. De är därför ofta hänvisade till andrahandsmarknaden eller hyresrätter med presumtionshyra, vilka ofta är dyra. Det gör det ännu svårare för gruppen att spara ihop till kontantinsatsen. Gruppen har dessutom inte haft möjlighet att göra sitt insteg på marknaden för ägda bostäder tidigare och på så sätt dra nytta av den kraftiga prisutvecklingen.

Ytterligare en aspekt att ta hänsyn till vad gäller ungas förutsätt- ningar att använda startlån vid ett första bostadsköp (vilket skulle innebära en högre belåningsgrad) är att denna grupp ofta har en snabb inkomstökning de första åren och sålunda inkomstmässigt skulle kunna växa in i en belåning som i utgångsläget är ansträngande för hushållsekonomin. Unga människor har alltså typiskt sett bättre förutsättningar att hantera en högre belåningsgrad, förutsatt att de bedöms ha återbetalningsförmåga.

Mycket talar för att unga är en grupp som har särskilda svårig- heter, men att uteslutande rikta in förslaget om startlån på gruppen unga vuxna skulle innebära att andra grupper med liknande svårig- heter på bostadsmarknaden uteslöts. Om åtgärden i stället riktas in mot förstagångsköpare generellt kommer den ändå i stor utsträck- ning komma gruppen unga vuxna till del, eftersom många i just den gruppen inte äger någon bostad i dagsläget.

7.2.3Nyanlända, inklusive flyktingar

Personer som är nya i Sverige har liknande förutsättningar som unga vuxna, särskilt om de kommer som flyktingar. Likt unga har gruppen vanligtvis inte haft möjlighet att köpa en bostad tidigare på den svenska marknaden, när trösklarna var lägre. Dessutom varierar det ekonomiska och sociala kapital för nyanlända; de som flyttat till

169

Målgruppen för startlån

SOU 2022:12

Sverige under ordnade former kan ha en bostadskarriär bakom sig som möjliggör insteg på den svenska bostadsmarknaden medan de som kommer som flyktingar kan ha behövt lämna sitt sparkapital eller använda det för flykten och har därmed haft svårt att spara ihop till kontantinsatsen, precis som unga vuxna. Som nya i Sverige har denna grupp en liknande utgångspunkt som unga vuxna på bostads- marknaden vad gäller kötid till en hyresrätt. De som kommer till Sverige utan kapital har en liknande utgångspunkt som unga vuxna på bostadsmarknaden vad gäller att spara till den kontantinsats som krävs i Sverige.

Utredningen bedömer att det inte på ett kostnadseffektivt och rättssäkert sätt kommer att gå att fastställa om någon ägt en bostad utanför landet. Vi bedömer därför att målgruppen för startlån ska begränsas till personer som är förstagångsköpare på den svenska marknaden. Vi är dock medvetna om att det kan innebära att perso- ner som äger eller nyligen har ägt en bostad i utlandet kan komma att kvalificera sig för startlån.

7.2.4Andra som står utanför den ägda marknaden

Det finns en stor mängd potentiella förstagångsköpare som inte äger sitt boende men som varken är unga vuxna eller nyanlända. Även dessa är i strikt mening förstagångsköpare om de träder in på den ägda marknaden för första gången. Även äldre förstagångsköpare möter de trösklar som finns på marknaden men deras svårighet är inte alltid densamma som för unga och vissa nyanlända. De som har ett längre arbetsliv bakom sig har exempelvis haft möjlighet att spara och de kunde kanske ha trätt in på den ägda marknaden vid en tidi- gare tidpunkt när priserna, och därmed trösklarna, var lägre.

Att ha tillräckligt eget kapital som förstagångsköpare är oftast en följd av ett dedikerat sparande. En majoritet av förstagångsköparna i Sverige skulle ha kunnat spara ihop till kontantinsatsen för en bo- stad, förutsatt att de haft ett dedikerat sparande under ett antal år. Andelen som borde ha kunnat spara ihop till insatsen om de började spara vid 20-årsåldern har simulerats och redovisas i figur 7.2.

170

SOU 2022:12

Målgruppen för startlån

Figur 7.2 Andel av potentiella förstagångsköpare som borde kunnat spara till insatsen

Givet ett genomsnittligt sparande utifrån nuvarande inkomst, och givet en rimlig inkomstutveckling fram tills nu, uppdelat på åldersgrupper och SKR:s kommuntyper

100%

80%

60%

40%

20%

0% 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-w

Storstäder

Storstadsområde

Större städer och kommuner nära större stad

Mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner

Källa: SCB och Svensk Mäklarstatistik, egna bearbetningar.

Det är tydligt att det generellt sett är vara svårare för unga att spara ihop till kontantinsatsen till ett bostadsköp jämfört med äldre förstagångsköpare som åtminstone haft en teoretisk möjlighet att spara. Utredningen ser dock problem med att utesluta äldre första- gångsköpare eftersom det kan finnas en mängd olika orsaker, till exempel sjukdom eller arbetslöshet, till att de inte kunnat spara ihop till insatsen och köpa en bostad. Det finns alltså argument för att samtliga förstagångsköpare som har återbetalningsförmåga men som saknar tillräckligt kapital till en kontantinsats bör kunna komma ifråga för startlån, oavsett varför de är förstagångsköpare.

Även om vi inte föreslår en övre åldersgräns för vilka som kan komma ifråga för startlån kommer det sannolikt att i praktiken ändå finnas en övre åldersgräns för vilka som kommer att kunna köpa en bostad med hjälp av ett startlån. Ett startlån behöver nämligen kombineras med vanliga bolån för att någon ska ha råd med en bostad, och bolåneaktörerna beviljar vanligtvis inte stora bolån till personer som inte har tillräckligt långt kvar till pensionen för att

171

Målgruppen för startlån

SOU 2022:12

hinna återbetala en stor del av bolånet; när bolåneaktörerna bedömer återbetalningsförmågan tar de hänsyn till de vanligtvis lägre inkoms- ter som låntagare har efter pensionering.

7.2.5Sparande som ett sätt att samla ihop ett eget kapital

Möjligen borde de föreslagna åtgärderna riktas till de personer som inte haft tid eller andra grundläggande förutsättningar att spara ihop till ett eget kapital, snarare än till dem som haft förutsättningar att göra det men av andra anledningar inte lyckats. Den grupp som inte haft förutsättningar att spara ihop till ett eget kapital utgörs framför allt av unga personer som genom sin ringa ålder inte kunnat arbeta, få högre lön och därigenom kunna lägga undan pengar regelbundet. Gruppen omfattar även personer som kommit till Sverige i vuxen ålder och som på grund av till exempel krig eller kris inte kunnat få med sig ett eget kapital hit.

Det finns även de som haft förutsättningar och tid på sig att spara men som ändå saknar ett tillräckligt eget kapital. Inom denna grupp kan det finnas olika förklaringar till varför ett eget kapital inte finns, där vissa personer kanske har valt att inte spara medan andra perso- ner har sparat men drabbats av olika händelser och därigenom förlo- rat sitt sparade kapital.

Det må vara rimligt att betrakta grupper som borde kunnat spara ihop till egna insatsen som mindre behövande än grupper som inte kunnat spara ihop den egna insatsen på grund av ålder eller flykt från krig eller kris. Men det är inte rimligt att bortse från att behovet mycket väl kan finnas i båda dessa grupper. Därför gör vi ingen åt- skillnad på grupper som borde kunnat spara till det egna kapitalet, eller ej, i fråga om målgrupp för startlånet.

7.2.6Personer som tidigare varit på den ägda marknaden

En gränsdragning som är svår att göra är om startlån bör kunna läm- nas till personer som står utanför marknaden för ägda bostäder men som tidigare i livet ägt en primär bostad. Ett sådant historiskt ägande gör att de strikt talat inte är förstagångsköpare. Å andra sidan har personer som länge stått utanför marknaden för ägda bostäder san- nolikt väsentliga andra ekonomiska förutsättningar än personer som

172

SOU 2022:12

Målgruppen för startlån

i dag äger en primär bostad. Eftersom prisutvecklingen på den svenska bostadsmarknaden varit så kraftig de senaste åren kan kapi- talet från en försäljning av en bostad för länge sedan vara i en helt annan storleksklass än vad som nu behövs för att träda in på den ägda bostadsmarknaden.

Andra exempel är att den som varit sjuk, långtidsarbetslös eller förlorat sitt företag genom en konkurs kan ha förlorat sin ägda bo- stad och därmed sitt sparande. Dessa grupper har en gång gjort ett inträde på marknaden för ägda bostäder men förlorat de fördelar som uppstått om de varit kvar på denna marknad.

Personer som tidigare ägt en bostad utgör exempel på personer som i strikt mening inte är förstagångsköpare men som har ungefär samma svårigheter på bostadsmarknaden som förstagångsköpare: En person som under lång tid stått utanför marknaden för ägda pri- mära bostäder har vanligtvis liknande ekonomiska förutsättningar som personer som aldrig ägt en primär bostad, och det vore inte rim- ligt att det faktum att en person ägt en primär bostad för länge sedan alltid skulle diskvalificera personen från möjligheten att få startlån. Att så är fallet beror till stor del på den prisuppgång som skett på bostadsrätter och äganderätter under 2000-talet. Utredningen bedö- mer därför att det man bör betraktas som förstagångsköpare om man inte ägt en primär bostad i Sverige de senaste 10 åren. Under en sådan tidsperiod bedöms man hunnit bli en outsider givet den prisutveck- ling som varit de senaste decennierna.

7.2.7Personer som är på en annan ägd marknad

För att komplicera det ytterligare finns det grupper som i dag äger en primär bostad men som ändå har samma typ av svårigheter på bo- stadsmarknaden som förstagångsköpare har. Detta beror på att bo- stadsmarknaden i Sverige kan skilja sig dramatiskt åt mellan olika geografiska områden vad gäller priset på bostäder. Skillnaderna i pri- set är så stor att den som i dag äger en bostad i en mindre stad kan ha lika svårt att köpa en bostad i ett storstadsområde som en första- gångsköpare. Det finns även regioner där prisutvecklingen inte varit lika kraftig som i andra regioner och där förutsättningarna att acku- mulera ett eget kapital i den egna bostaden därmed varit sämre.

173

Målgruppen för startlån

SOU 2022:12

Ett exempel på en situation där svårigheter kan uppstå är när en person växer upp i en kommun där det knappt finns något hyresbe- stånd, vilket är fallet i en del landsbygdskommuner. Ofta är denna person då hänvisad till det ägda bostadsbeståndet som sitt första bo- ende utanför föräldrahemmet. Om denna person efter några år skulle vilja flytta till en annan ort för att studera eller arbeta men då skulle vara exkluderad från startlånet kan inträdet på den lokala bostads- marknaden på den nya orten vara mycket svårt.

Vi väljer dock ändå att enbart rikta startlånet till de som inte ägt en bostad de 10 senaste åren, eftersom gränsen mellan personer som äger en bostad men har svårigheter och personer som äger en bostad och inte har svårigheter blir svår att dra på ett rättssäkert, rättvisande och enkelt administrerat sätt. Om gränsdragningen blir allt för svår riskerar målgruppen för startlånet att bli allt för omfattande, vilket riskerar att startlånets nytta för målgruppen uteblir.

7.2.8Personer som separerar från en partner

Ett par som samäger en bostad men beslutar sig för att separera kan ställas inför utmaningen att behöva skaffa 2 bostäder som tillsam- mans är avsevärt dyrare än den tidigare gemensamma bostaden, i vart fall om bostäderna ligger i samma område som den tidigare gemen- samma bostaden. Om det dessutom finns barn med i bilden, som ska bo i båda lägenheterna, kan en fyrarumslägenhet behöva bytas mot 2 liknande bostäder för att uppnå samma boendestandard och und- vika trångboddhet. Sådana andragångsköpare går från ett halvt till ett helt ägande, där kontantinsatsen som finansierade den gemensamma bostaden inte räcker till kontantinsatsen för att finansiera två bostä- der. Om så är fallet kan även personer som nu äger en bostad på en marknad med höga priser stå inför höga trösklar och ha svårighet att få tillgång till ett önskvärt boende.

Så är dock inte fallet i en marknad med stigande priser. Som be- räkningarna i tabell 7.1 visar har personer som ägt en bostad under 2000-talet ackumulerat kapital så snabbt att hen inom loppet av några år har eget kapital nog att köpa två likvärdiga bostäder. Vi ser definitivt att personer som separerar kan ha svårigheter, men bedö- mer att det snarare beror på möjligheten att klara kreditprövningen

174

SOU 2022:12

Målgruppen för startlån

med en ensam inkomst. Vi vidhåller därför att enbart rikta startlånet till de som inte ägt en bostad de 10 senaste åren, även vid separation.

7.2.9Olika gruppers behov

Som framgått ovan finns flera olika anledningar till att en person saknar det kapital som behövs för att kunna köpa en bostad. De olika svårigheter som beskrivits i avsnitten ovan summeras för de olika grupperna i ett stapeldiagram (figur 7.3) som syftar till att förmedla olika gruppers svårigheter när svårigheterna staplas på varandra.

Det skulle riskera bli alltför komplext att försöka särskilja perso- ner där orsakerna till att de inte har lyckats förvärva en primär bostad eller till varför de inte har ett tillräckligt kapital skiljer sig åt. Samti- digt ser vi att det är allt för snävt att enbart erbjuda startlån till dem som har strukturella svårigheter. Vi anser mot den bakgrunden att alla fysiska personer som inte ägt en primär bostad i Sverige de senaste 10 åren, ska definieras som förstagångsköpare oavsett ålder och därmed kunna komma ifråga för startlån.

För att kunna komma ifråga för startlån är det dock viktigt att personen ifråga behöver ett startlån och inte har klarat av att samla ihop till hela kontantinsatsen på 15 procent av bostadens värde på egen hand. Det kommer dock att vara mycket svårt och omständligt att försöka ta reda på hur mycket enskilda personer har i eget kapital, och vi föreslår därför att en förutsättning för att komma ifråga för startlån är att man tar ett bolån som motsvarar 85 procent av bosta- dens värde. Även om personer med ett stort eget kapital, som där- med egentligen inte behöver ett startlån, kan ansöka om ett sådant lån bedömer vi kravet på 85 procent belåning som avskräckande efter- som det egna kapitalet på så sätt inte kan nyttjas till bostadsköpet.

175

Målgruppen för startlånSOU 2022:12

Figur 7.3

Svårigheter på bostadsmarknaden

Schematiskt stapeldiagram över olika nivåer av svårigheter

på bostadsmarknaden bland förstagångsköpare

och ej förstagångsköpare

Förstagångsköpare

Ej förstagångsköpare

Övrig förstagångs

Har

Olycks-

Regional

Ung

Nyanländ

köpare

tidigare ägt

drabbad

flyttare

Separation

Trångbodd

Snabb

inkomst-

ökning

Har inte kunnat spara till

insats

Har inte kunnat spara

ködagar till hyresrätt

Har inte kunnat köpa vid

lägre priser

Värdet av

Har inget sparande i ägt bostad

bostad i

en halv

lågprisregion

bostad

Värdet av

räcker inte ...

räcker inte

en för liten

…

bostad

räcker inte

…

... till köp av en godtagbar bostad.

7.3Målgruppen ska ha återbetalningsförmåga

Enligt direktiven ska utredningen föreslå vilka krav på kreditvärdig- het som ska ställas när ett startlån beviljas, men vi ska samtidigt ta hänsyn till att startlånet endast ska kunna ges till hushåll som en or- dinarie kreditgivare bedömer kreditvärdiga för ett bolån upp till ni- vån på bolånetaket. Det framgår också av direktiven att det är viktigt att åtgärderna främjar en långsiktigt hållbar skuldsättning för be- rörda hushåll och minimerar riskerna för samhällsekonomin i stort.

Utredningens utgångspunkt är att målgruppen för de föreslagna åtgärderna ska omfatta förstagångsköpare. Som redovisats ovan an- ser vi att detta ska vara fysiska personer som inte har ägt en primär

176

SOU 2022:12

Målgruppen för startlån

bostad i Sverige de senaste 10 åren. Den gruppen är dock mycket bred och omfattar till exempel personer med väsentligt olika förut- sättningar att betala räntor och amorteringar på ett bolån. Det hand- lar både om personer med relativt stora inkomster eller som förvän- tas ha en snabb löneutveckling och individer som har lägre inkomst och som inte förväntas ha stora löneökningar. Att rikta åtgärderna mot alla hushåll av förstagångsköpare, oavsett ekonomiska förut- sättningar, skulle sannolikt möjliggöra för fler personer att kunna köpa en egen bostad. Att rikta de föreslagna åtgärderna mot en sådan bred målgrupp är dock förenat med stora risker, framför allt efter- som en stor del av dessa skulle få svårigheter att klara sin ekonomi på lite längre sikt.

Det har i vissa andra länder funnits en ambition att tillgängliggöra det ägda boendet även för hushåll med relativt svaga ekonomiska förutsättningar. Ett sådant exempel är USA under 1990-talet och fortsatt under 2000-talet, då bolån relativt ofta beviljades till hushåll med sämre ekonomiska förutsättningar, ibland med villkor som gjorde att lånen blev väsentligt dyrare efter ett par år. Systemet byggde i praktiken på att priserna på bostäder ständigt skulle gå upp. Tiden har visat att så inte blev fallet och att dessa lån bidrog till en mycket allvarlig finanskris.

Även om det svenska finansiella systemet har stora skillnader jämfört med det system som då rådde i USA bör händelseutveck- lingen där stämma till eftertanke vad gäller möjligheten att bortse från kravet på att hushållen ska ha återbetalningsförmåga för att kunna få ett bolån för att köpa en bostad.

En annan viktig utgångspunkt för utredningen är att vi inte har uppdraget att föreslå åtgärder som säkerställer en social bostadsför- sörjning. För detta ändamål har det tillsatts en särskild utredning – En socialt hållbar bostadsförsörjning (Fi2020:06). Vår utredning har alltså inte haft som mål att föreslå åtgärder som gör att hushåll som saknar grundläggande förutsättningar för att få ett bolån ska kunna köpa en egen bostad.

Mot bakgrund av uppdraget att föreslå vilka krav på kreditvärdig- het som ska ställas när ett startlån beviljas har vi övervägt om dagens krav på återbetalningsförmåga bör ändras på något sätt. Vi ser dock både betydande risker för såväl hushållens skuldsättning som mak- roekonomisk stabilitet om detta krav skulle luckras upp. Det är inte heller enkelt att se en alternativ utformning av det lägre krav som ska

177

Målgruppen för startlån

SOU 2022:12

ställas på låntagare, som medför att fler kan få bolån, men som ändå inte väsentligt ökar de risker som nämnts ovan. En sådan uppluckrad reglering riskerar att bli otydlig och medföra större skillnader i til- lämpning mellan olika bolåneföretag än vad som i dag är fallet. Inte minst kommer en sådan förändrad reglering att ställa stora krav på tydlighet och vägledning för hur kreditprövningar ska göras.

Mot bakgrund av vad som ovan anförts anser vi att möjligheten till startlån enbart bör riktas till de hushåll som har återbetalnings- förmåga enligt dagens regelverk och som därför vid en sedvanlig kre- ditprövning bedöms ha återbetalningsförmåga för de bolån som de behöver. Utredningen anser nämligen inte att förslaget om startlån ska främja en utlåning till hushåll som inte har ekonomiska förut- sättningarna att betala räntor och amorteringar på sina bolån. Detta säkerställer att hushåll inte skuldsätter sig mer än de kan förväntas klara av, och det är också i linje med nuvarande konsumentskyddskrav.

Vi kan dock inte närmare ange vilka inkomster ett hushåll måste ha för att komma ifråga för ett startlån. Exakt hur bolåneaktörerna prövar låntagares återbetalningsförmåga är inte heller reglerat, utan varje bolåneaktör har sin egen modell och sina egna villkor för hur denna prövning görs. Företagen står dock under tillsyn av Finansin- spektionen som bland annat granskar dessa modeller och dessa villkor.

En central del av bolåneaktörernas prövning av återbetalningsför- mågan är den så kallade KALP-kalkylen. Bolåneaktörerna använder visserligen något olika utgångspunkter för hur dessa kalkyler görs men skillnaderna är inte dramatiska utan det kan skilja något vad gäl- ler den kalkylränta som används i beräkningen eller i de schablon- kostnader som också ingår.

Vårt förslag medför således att bara de hushåll som bolåneaktö- rerna bedömer har återbetalningsförmåga för den belåningsgrad som krävs (som alltså överstiger 85 procent av bostadens värde) kommer att komma ifråga för ett startlån.

7.4Utredningens förslag till målgrupp

Sammanfattningsvis kan sägas att målgruppen för startlånet bör vara personer som står utanför den ägda bostadsmarknaden och som var- ken har de svagaste eller starkaste ekonomiska förutsättningarna. De bör ha tillräckliga inkomster för att ha återbetalningsförmåga men

178

SOU 2022:12

Målgruppen för startlån

samtidigt ha behov av åtgärder från staten för att kunna finansiera den del av köpeskillingen som överstiger 85 procent av bostadens värde.

I det statistikunderlag som vi inhämtat kan storleken på målgrup- pen schablonberäknas utifrån såväl möjligheten att klara en kredit- prövning, vilket beror på inkomst i förhållande till de lokala bostads- priserna, och behovet av ett startlån, vilket schablonberäknas utifrån inkomsten i förhållande till de lokala bostadspriserna samt nuva- rande ägarförhållanden. Målgruppen kan då illustreras som den mörkgrå gruppen i diagrammet i figur 7.4. Gruppen i det vita fältet bör inte ingå i målgruppen eftersom den inte bedömts ha tillräcklig återbetalningsförmåga och inte klarar kreditprövningen, och grup- pen i det svarta fältet bor redan i ägt boende. Den ljusgrå gruppen bör inte heller ingå i målgruppen eftersom den bedöms kunna spara ihop till den egna insatsen på egen hand utifrån sin inkomst i förhål- lande till de lokala bostadspriserna. Den mörkgrå gruppen har dock tillräcklig inkomst för att klara kreditprövningen men bedöms inte kunna spara ihop till insatsen inom rimlig tid. Vi redogör mer för antaganden och data för dessa beräkningar i konsekvensanalysen.

179

Målgruppen för startlån

SOU 2022:12

Figur 7.4 Potentiell målgrupp för startlånet

Antal personer

Grupp som både bedöms klara kreditprövning och som bedöms ha behov av startlån

1 200 000

1 000 000

800000

600000

400000

200000

	Inkomstklasser
	Saknar återbetalningsförmåga		Målgrupp för startlån


	Har redan kort sparandetid		Bor redan i ägt boende

Källa: SCB, Svensk Mäklarstatistik och egna beräkningar.

180

8 Startlån för förstagångsköpare

Utredningen föreslår ett startlån till kontantinsats som är ett statligt garanterat bolån administrerat av bolåneaktörerna. Vi inleder detta kapitel med att beskriva på vilka grunder vi anser att ett statligt garanterat bolån administrerat av bolåneaktörer är att föredra fram- för andra sätt att åstadkomma ett startlån. Vi beskriver grunderna för valet av ett bolån med säkerhet i bostaden framför ett blancolån samt villkoren för att någon ska anses vara en förstagångsköpare en- ligt utredningens förslag och hur denna kvalificering bör gå till i praktiken. Vi beskriver även startlånets villkor och utformning samt den statliga garantins villkor och utformning, avgiftens konstruktion och nivå, ramavtalet som föreslås ingås mellan garantimyndigheten och bolåneaktörer som vill kunna lämna startlån samt hur statens regressrätt och återbetalning av regressfordringar föreslås hanteras.

8.1Statliga lån jämfört med privat administrerade lån med statlig garanti

Utredningen föreslår: Att en statlig garanti ska användas och möjliggöra för att startlånen ska lämnas, administreras och finan- sieras av bolåneaktörer. Kreditprövning och utbetalning med mera av startlånen ska ske parallellt med prövningen av övriga de- lar av bolånet. Detta säkerställer en snabb och enkel ansöknings- process, en effektiv administration, att lånet används till bostads- köp och att låntagaren genomgår en kreditprövning. Startlånet bör betalas ut vid själva köptillfället och på ett sådant sätt att det säkerställer att lånet används för förvärv av en primär bostad.

181

Startlån för förstagångsköpare

SOU 2022:12

Enligt direktiven ska utredningen utreda och föreslå om startlånet ska vara ett statligt eller privat administrerat lån. Vi föreslår att start- lånet ska vara privat administrerat och vi redovisar grunderna för vårt förslag nedan.

8.1.1Anpassning till den ägda marknadens funktionssätt

På den ägda bostadsmarknaden i Sverige sker köp och försäljning av bostäder inte sällan snabbt, speciellt i storstäderna. Många bostäder säljs efter en eller två visningar, och där efterfrågan är riktigt stark kan bostäder säljas före ordinarie visning eftersom köparen vill und- vika budgivning. Den föreslagna åtgärden måste fungera i den pro- cessen. Även om köp och försäljning av bostäder ibland kan ske långsammare i vissa delar av Sverige behöver ramverket vara utfor- mat så att startlån kan användas vid de transaktioner och på de plat- ser där processen går fort, eftersom det ofta är där trösklarna för förstagångsköpare är som högst.

När en person avser att köpa en bostad och vill finansiera köpet med lån kontaktar hen en bolåneaktör för ett förhandsbesked, ett så kallat lånelöfte. Lånelöftet föregås av en prövning baserad på lånta- garens uppgifter, bland annat den egna kontantinsatsen. Om delar av kontantinsatsen ska täckas av startlån behöver det sannolikt redan i detta skede vara klart, eller åtminstone undersökas, om den sö- kande är berättigad till startlån med stöd av den statliga garantin.

Detta innebär att beslutet om startlån antingen behöver vara fri- kopplat från den ordinarie bolåneprocessen, så att det redan på för- hand kan prövas om köparen kvalificerar sig för lånet, eller att kvali- ficeringen för startlånet kan ske snabbt och enkelt samt parallellt med hanteringen av det övriga bolånet, inklusive lånelöftet.

Utredningen bedömer att det krävs en relativt stor organisation om en myndighet ska sköta kvalificering och utbetalning av startlån med den servicehastighet som krävs på dagens bostadsmarknad. Bolåneaktörerna verkar redan på denna marknad och har organisa- tion och digital infrastruktur för att på kort tid besluta om en låne- ansökan. Om startlånet lämnas av en bolåneaktör kan startlånegiv- ningen infogas i bolåneaktörers befintliga processer, vilka redan är anpassade efter bostadsmarknadens funktionssätt, och ur låntaga-

182

SOU 2022:12

Startlån för förstagångsköpare

rens perspektiv blir det dessutom enklare att bara behöva vända sig till en aktör för hela finansieringen av bostadsköpet.

8.1.2Startlånet bör vara knutet till bostadsköpet

För att säkerställa att startlånet inte används för andra ändamål än just köp av bostad behöver långivningen vara kopplad till bostads- köpet. Att i efterhand kontrollera att pengarna gick till ett bostads- köp skulle vara omständligt. Det är enklare och säkrare att betala ut pengarna vid själva köpet av bostaden, på samma sätt som när en bo- låneaktör betalar ut det övriga bolånet. Detta kan åstadkommas ge- nom att startlånet lämnas av bolåneaktörerna.

För att kunna lämna startlånet krävs att långivaren har kunskap om bostadens marknadsvärde och det ordinarie bolånets storlek i förhållande till detta marknadsvärde, det vill säga belåningsgraden. Det skulle vara komplicerat att säkerställa dessa parametrar om start- lånet inte lämnades samtidigt med det ordinarie bolånet. I och med detta bedömer vi att startlånet kommer att behöva lämnas av den bolåneaktör som lämnar det övriga bolånet vid bostadsköpet.

8.1.3Återbetalningsförmågan måste prövas

Förstagångsköpare som beviljas startlån behöver ha en återbetal- ningsförmåga för att inte skuldsättningen ska utgöra en för stor risk för den enskilda personen och för ekonomin i stort. Därför behöver låntagarens återbetalningsförmåga prövas vid startlånegivning.

När en bolåneaktör beviljar ett bolån prövas redan återbetalnings- förmågan genom en kreditprövning. Denna kreditprövning kan ut- vidgas till att även omfatta startlånet, vilket gör att det inte behövs någon separat prövning av en myndighet vid startlånegivningen. De privata bolåneaktörerna har lång erfarenhet av, och lagstadgade krav på, kreditprövning och genom att de genomför en samlad prövning av både ordinarie bolån och startlån ges en helhetsbild av första- gångsköparens ekonomi. Dessutom innebär det att endast en pröv- ning behöver göras och att bolåneaktörens erfarenhet nyttjas. Detta bedöms öka kvaliteten i kreditprövningen, jämfört med om en myn- dighet skulle göra en egen kreditprövning för startlånet samtidigt. Genom att bolåneaktören prövar låntagaren för det vanliga bolånet och

183

Startlån för förstagångsköpare

SOU 2022:12

startlånet samtidigt säkerställs att låntagarens möjlighet att fullgöra sina förpliktelser kopplade till bolånet inte riskeras.

8.1.4Statliga lån jämfört med garantier för privat administrerade lån ur ett statsfinansiellt perspektiv

Riksgälden lyfter i sin årliga rapport Statens garantier och utlåning – en riskanalys 2021 (2021) fördelar och nackdelar med statliga lån respektive garantier. De nämner då att trots att statliga lån anses ha många fördelar i relation till garantier1 kan det ibland vara mer effek- tivt att utnyttja exempelvis bankers befintliga nätverk och administ- rativa rutiner i stället för att staten själv ska bygga upp strukturer. Vidare nämner de att riskdelning kan vara lättare att uppnå med ga- rantier samt att garantier kan innebära en lägre grad av intervention på en privat marknad och därmed mindre risk för undanträngnings- effekter.

Utredningen bedömer att om staten skulle lämna de föreslagna startlånen skulle det innebära att en stor mängd lån ställs ut till ett stort antal privatpersoner. Det skulle innebära att staten behöver bygga upp strukturer för att kunna pröva och bevilja startlån.

Utredningen anser att fördelen med att använda bolåneaktörer- nas befintliga strukturer för att bevilja startlån och på så sätt nå en totalt sett effektivare administration är viktig, eftersom detta bidrar till att hålla nere kostnaderna och därmed avgiften för garantin.

8.2Blancolån jämfört med bolån med säkerhet i bostaden

Utredningen föreslår: Att det statligt garanterade lånet ska läm- nas mot säkerhet i den primära bostad som förstagångsköparen förvärvar.

1Från ett statligt perspektiv så är statliga lån och deras effekter tydligare i de statliga räken- skaperna än utställandet av garantier. Förluster från lån respektive garantier hanteras på olika sätt. Staten hanterar vidare lån mer restriktivt än garantier på så sätt att endast lån med låg förlustrisk får finansieras med lån i Riksgälden; övriga lån finansieras med anslag. Motsvarande gäller inte för garantier. För låntagaren gäller också att statens upplåningskostnad är lägre än privata aktörers, och därför är låntagarens kostnad för denna del i normalfallet blir högre.

184

SOU 2022:12

Startlån för förstagångsköpare

Ett lån som administreras av bolåneaktörer kan vara antingen ett blancolån utan säkerhet eller ett bolån med säkerhet i bostaden. Ut- redningen bedömer att startlånen bör vara lån som lämnas mot sä- kerhet i bostaden, av följande skäl.

Att bostaden utgör säkerhet för lånet innebär att fordran har för- månsrätt vid en realisering av bostaden. Detta innebär bättre förut- sättningar för att startlånet ska återbetalas och för att den statliga garantin därmed inte behöver nyttjas. Jämfört med ett lån som läm- nas utan säkerhet i bostaden innebär det en lägre risk för att garantin utnyttjas. Detta har betydelse för det statliga åtagandet, eftersom risken för förluster bör bli avsevärt lägre. Detta bör i förlängningen göra att de garantiavgifter som ska tas ut för den statliga garantin kan vara lägre än vad som varit fallet om lån utan säkerhet i bostaden använts.

Även långivarens finansieringskostnad talar för att använda lån som lämnas mot säkerhet. I dag kan bostadsköpare redan finansiera delar av kontantinsatsen genom blancolån. För att startlånet ska vara attraktivt behöver det därför lämnas med förmånligare ränta och öv- riga villkor än de blancolån som redan finns på marknaden. De bolå- neaktörer som är kreditinstitut, vilket de allra flesta är, kan vid lån som lämnas mot säkerhet i en bostad använda genomsnittliga risk- vikter på mellan 25 och 35 procent i sin beräkning av de kapitalkrav som företaget behöver följa. För lån som lämnas utan säkerhet i bo- staden gäller betydligt högre riskvikter i kapitalkravsberäkningen. Detta är en av anledningarna till att konsumenterna vanligtvis får be- tala en högre ränta för lån som lämnas utan säkerhet i bostaden.

Sammantaget är vår bedömning att ett startlån utan säkerhet i bo- staden skulle bli mer kostsamt för förstagångsköpare, både avseende garantiavgift och ränta. Ett mer kostsamt startlån skulle dels vara mindre attraktivt, dels inte sänka tröskeln lika effektivt.

Det finns dock ett par potentiella nackdelar med att garantin om- fattar lån som lämnas mot säkerhet i bostaden. En nackdel är att det, när det gäller lån som ska lämnas mot säkerhet i en fastighet, till- kommer en kostnad på 2 procent på lånebeloppet för att få pantbrev. De som köper en bostadsrätt, alltså inte en fastighet, vilket bör vara en majoritet av förstagångsköparna, behöver dock inte betala för pantbrev; de betalar i vissa fall en pantsättningsavgift till bostads- rättsföreningen men den är i normalfallet mycket lägre.

185

Startlån för förstagångsköpare

SOU 2022:12

En annan aspekt att ta hänsyn till är att lån som lämnas mot sä- kerhet i bostaden gör att bolånetaket och amorteringskravet är til- lämpliga, vilket behöver beaktas när ett förslag till startlån och stat- liga kreditgarantier utformas. Utredningen ser dock att startlånet skulle behöva förhålla sig till och upprätthålla ett tillräckligt konsu- mentskydd även om det konstruerades på ett sätt där bolånetaket inte var tillämpligt.

Utredningen bedömer att fördelarna med att startlånet lämnas mot säkerhet i bostaden överväger nackdelarna. Med ett lån som har bostaden som säkerhet behöver vi därför förhålla oss till bolånetaket och dess konsumentskyddsaspekt.

8.2.1Upprätthållande av konsumentskyddet

Utredningen föreslår: Att konsumentskyddet för förstagångs- köparna som tar startlån ska säkerställas med en statlig garanti och särskilda villkor för den regressfordran som kan uppstå om garantin infrias. För denna regressfordran ska det finnas villkor som gör att ett konsumentskydd upprätthålls som tillräckligt motsvarar det skydd som bolånetaket innebär.

I dagsläget kan bolåneaktörerna som mest lämna bolån, alltså lån som lämnas mot säkerhet i bostaden, som uppgår till 85 procent av marknadsvärdet. Denna begränsning utgörs av det så kallade bolåne- taket. Bolånetaket gör att en konsument kan klara ett prisfall på upp till 15 procent utan att en restskuld uppstår vid en försäljning av bo- staden. Just frågan om restskulden är central i konsumentskyddet.

Bolånetaket är utformat genom så kallade allmänna råd, och så- dana råd gäller enligt principen att råden ska följas, om inte syftet med den bakomliggande bestämmelsen kan uppfyllas på något annat sätt. Tanken med att använda allmänna råd var att regleringen skulle fungera med alternativa sätt att uppnå det konsumentskydd som eftersträvades. Bolånetaket och det övriga regelverket tillåter alltså att andra lösningar än en kontantinsats på 15 procent används för att uppnå det konsumentskydd som eftersträvas genom taket. I besluts- promemorian (FFFS2010:2) till bolånetaket pekar Finansinspek- tionen på att försäkringslösningar använts i både Kanada och Hong Kong. Det anges att i dessa länder är belåningsgraden begränsad till

186

SOU 2022:12

Startlån för förstagångsköpare

75 respektive 70 procent, och att dessa gränser får överstigas endast om låntagaren tecknar en försäkring.

I beslutspromemorian till bolånetaket utvecklar Finansinspek- tionen att det är upp till de berörda företagen att avgöra om det i en enskild situation är förenligt med såväl sund kreditgivning som god kreditgivningssed att göra avsteg från de allmänna råden. Sådana av- steg bör bara ske om syftet med de allmänna råden och sundhetsre- geln fortfarande är uppfyllt. Finansinspektionen betonade att det var behovet av flexibilitet och möjligheten till alternativa åtgärder som låg till grund för myndighetens beslut att införa bolånetaket genom allmänna råd i stället för genom föreskrifter. Som tänkbara alterna- tiva åtgärder nämndes en prisfallsreglering och ett amorteringskrav. Bolånetaket skyddar konsumenter från en allt för hög skuldsättning och minskar därmed risken för restskulder efter en bostadsförsälj- ning om bostaden säljs till ett lägre pris än den köptes för. Med bo- lånetaket kan bostadspriserna falla med 15 procent jämfört med in- köpspriset utan att låntagaren står med en restskuld för bolånet.

Startlånet innebär att belåningen kan vara större än den begräns- ning som anges i bolånetaket, och därför behöver det konsument- skydd som bolånetaket syftar till upprätthållas på annat sätt. Utred- ningen har undersökt olika sätt att åstadkomma ett motsvarande konsumentskydd. Samtidigt som konsumentskyddet ska upprätt- hållas behöver också riskerna för eventuellt missbruk av systemet begränsas. Utredningen har även övervägt detta. Förutom ett statligt garanterat startlån har utredningen även övervägt en prisfallsförsäk- ring och ett ägarkapitalliknande lån av den typ som finns i Stor- britannien.

Prisfallsförsäkring

Utredningen har övervägt att föreslå en statlig försäkring mot pris- fall på bostäder. Försäkringen skulle erbjudas förstagångsköpare och täcka den del av bolånet som överstiger 85 procents belåningsgrad upp till 95 procents belåningsgrad. Försäkringen skulle falla ut om bostaden säljs mer än 5 procent billigare än vad den köptes för och förstagångsköparen skulle behöva ha en kontantinsats på minst 5 procent av marknadsvärdet.

187

Startlån för förstagångsköpare

SOU 2022:12

Om ett prisfall på mer än 5 procent sker på bostaden och första- gångsköparen tvingas sälja den med förlust innebär försäkringen att staten betalar den del av det försäkrade bolånet som försäljningslik- viden inte täcker. Genom försäkringen skulle konsumentskyddet upprätthållas och bolåneaktörer kunna lämna lån mot säkerhet i bo- staden upp till 95 procents belåningsgrad. För att inte skapa felaktiga incitament hos låntagaren2 behöver en regressrätt på det ersatta be- loppet kopplas till en sådan försäkring; regressrätten kan behövas även av statsfinansiella skäl.

Ett annat sätt att undvika felaktiga incitament hos låntagaren vore att koppla rätten till ersättning från försäkringen till ett bostadspris- index, så att endast prisfall som beror på en sättning i den lokala marknaden ersätts. Även i det här fallet kan en statlig regressrätt be- höva användas för att upprätthålla konsumentskyddet.

Såvitt utredningen känner till finns det i dagsläget inga aktörer som erbjuder försäkringar för prisfall på bostäder. Utredningen kän- ner till ett försök att skapa en sådan försäkring för ett tiotal år sedan, men försöket sammanföll med finanskrisen 2008 och dess efterverk- ningar, och initiativtagarna lyckades inte lösa återförsäkringen. Inom ramen för det arbetet utformades bostadsprisindex som skulle kunna vidareutvecklas för att användas för att säkerställa prisfall3. Att skapa och vidmakthålla en statlig prisfallsförsäkring kopplad till lokala eller regionala prisindex över bostadsmarknaden skulle kräva en omfattande administration och betydande kostnader.

Det saknas alltså etablerade aktörer, såväl privata som offentliga, som levererar adekvata försäkringslösningar och möjligen saknas även tillräckligt detaljerade index. Utredningen bedömer att det finns andra i Sverige mer etablerade lösningar som kräver mindre ad- ministration och utvecklingsarbete. Mot bakgrund av vad som ovan

2Antag att någon förvärvat en bostad för 1 miljon kronor. Av köpeskillingen finansierades

850000 kronor med ett bottenlån, 100 000 kronor med ett genom staten försäkrat startlån och 50 000 kronor med eget kapital. Antag sedan att personen säljer bostaden (som fortfa- rande är värd 1 miljon kronor) till en vän till ett pris som medvetet understiger marknadsvär- det, till exempel 850 000 kronor. Säljaren kan genast återbetala sitt banklån med försäljnings- likviden medan den statliga försäkringen faller ut och återbetalar den skuld på 100 000 kronor som översteg en belåningsgrad på 85 procent. Säljaren och dennas vän har nu en bostad värd 1 miljon kronor och sammanlagda utlägg och förluster på 900 000 kronor. De två har därmed lurat till sig mellanskillnaden, 100 000 kronor, av staten.

3Det finns i dag inga försäkringsbolag som tillhandahåller rena prisfallsförsäkringar för bostäder på den svenska marknaden. Det finns dock indexbaserade försäkringar som erbjuds köpare av nyproducerade bostäder, där försäkringen faller ut om det sker ett prisfall under tiden mellan köp och tillträde.

188

SOU 2022:12

Startlån för förstagångsköpare

anförts föreslår utredningen inte någon statlig prisfallsförsäkring för ett eventuellt startlån till förstagångsköpare.

Ägarkapitalliknande lån

Ägarkapitalliknande lån är, som vi beskrivit i avsnitt 6.2 en del av ett större åtgärdspaket för förstagångsköpare i bland annat Stor- britannien. Vi vill nämna detta lån här eftersom Storbritannien spe- ciellt pekas ut i utredningens direktiv.

Lånet fungerar som ett ägarkapital. Det innebär att staten lånar ut en viss andel av anskaffningspriset till förstagångsköpare vid köp av den första bostaden. När bostaden någon gång i framtiden säljs får staten tillbaka ett belopp som motsvarar samma andel av försälj- ningspriset på bostaden. Staten tar därmed del av såväl vinster vid prisuppgångar som förluster vid prisnedgångar.

Ägarkapitalliknande lån är inte lämpliga för att åstadkomma ett konsumentskydd för ett lån som ska utgöra del av kontantinsats, det vill säga finansiera den delen av köpeskillingen som överstiger bolå- netakets 85 procent. Det konsumentskydd som kan sägas upp- komma vid ett ägarkapitalliknande lån är detsamma som det skydd som uppkommer om man är 2 delägare i en bostad, det vill säga för- lusten delas efter ägande. Antag ett ägarkapitalliknande lån på 10 procent av köpeskillingen och därmed ett eget kapital på 5 pro- cent. Detta ägarkapitalliknande lån skulle innebära en riskminskning på endast 10 procent av ett prisfall på bostaden.4 Vid en försäljning av bostaden med en förlust på 15 procent av inköpspriset skulle det ägarkapitalliknande lånet då enbart innebära en minskning av skul- den på det ägarkapitalliknande lånet med 1,5 procent av köpeskil- lingen och skulden för det ägarkapitalliknande lånet skulle uppgå till 8,5 procent av köpeskillingen.

Det ägarkapitalliknande lånet skulle därmed innebära en begrän- sad reduktion av förstagångsköparens skuldbörda även vid en vä- sentlig förlust på bostaden. Lånet erbjuder därför inte det skydd som

4Antag att någon förvärvat en bostad för en miljon kronor. Av köpeskillingen finansierades

850000 kronor med ett bottenlån, 100 000 kronor med ägarkapitalliknande lån och 50 000 kronor med eget kapital. Antag sen att personen i fråga säljer bostaden för 850 000 kronor och därmed gör en förlust på 150 000 kronor. Staten har då en fordran på det ägarkapitalliknande lånet på 85 000 kronor, det vill äga 10 procent av bostadens försäljningspris. Låntagaren står då med skulder på 850 000 kronor till bolåneaktören och 85 000 kronor till staten och har därmed en total restskuld på 85 000 kronor.

189

Startlån för förstagångsköpare

SOU 2022:12

utredningen bedömer krävs för att ersätta bolånetaket. För att åstad- komma ett adekvat konsumentskydd skulle staten, även för det ägar- kapitalliknande lånet, behöva ta över en eventuell restfordran och erbjuda rimliga återbetalningsvillkor. Mot bakgrund av detta bedö- mer utredningen att det finns andra alternativ som är enklare att implementera och som kan underlätta för förstagångsköpare.

Statlig garanti för startlån till förstagångsköpare

Den åtgärd som utredningen ser som det bästa sättet att upprätthålla konsumentskyddet på ett kostnadseffektivt och icke snedvridande sätt är en statlig garanti. Åtgärden innebär att staten, genom en ga- rantimyndighet, garanterar en del av ett bolån som lämnas till första- gångsköpare. Syftet är att underlätta finansieringen av den kontan- tinsats på 15 procent av köpeskillingen som krävs enligt bolånetaket. Om bostaden säljs med en viss förlust, och förstagångsköparen inte klarar att återbetala hela startlånet till bolåneaktören, ersätts långiva- ren av staten genom garantin. Staten tar alltså över en regressfordran mot förstagångsköparen, och sedan behandlas denna regressfordran på ett sådant sätt att ett konsumentskydd som i tillräcklig utsträck- ning motsvarar bolånetaket upprätthålls. I avsnitt 8.11 beskriver vi närmare hur statens regressfordran föreslås hanteras, men skyddet innebär sammanfattningsvis att återbetalningen hanteras i relation till inkomst med vissa möjligheter till ned- och avskrivning.

Eftersom garantin föreslås innebära att låntagaren, om ersättning från garantin betalas ut till den kreditgivande bolåneaktören, kom- mer få en skuld till staten finns det få incitament för låntagaren att sälja bostaden till underpris. Inget prisindex behöver heller upprätt- hållas för att jämföra bostadens prisutveckling med utvecklingen på bostadsmarknaden generellt. Låntagaren har kvar sin skuld till staten oavsett orsakerna till förlusten och har därmed kvar risken för ett prisfall på bostaden. Ett system med statliga garantier har dessutom den fördelen att garantier är ett verktyg som redan används av svenska myndigheter och det finns en uppbyggd struktur för dessa i form av lagstiftning och administration. Sålunda bedöms ett system med statliga garantier för startlån som lämnas till förstagångsköpare ha flera fördelar jämfört med andra alternativ som exempelvis en prisfallsförsäkring och ett ägarkapitalliknande lån.

190

SOU 2022:12

Startlån för förstagångsköpare

Övrigt konsumentskydd

Det är även viktigt att konsumentskyddet i övrigt upprätthålls, till exempel det skydd som följer av konsumentkreditlagen. Det är vik- tigt att förstagångsköparen förstår vad startlånet innebär och vilka möjliga framtida konsekvenser som följer av detta. Denna informa- tion måste tydligt framgå vid långivningen. Utredningen konstaterar att regler om god kreditgivningssed och informationsplikt vid bolå- neverksamhet redan finns i konsumentkreditlagen och lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter. Utredningen be- dömer att startlån kommer att omfattas av den befintliga lagstiftning som ska skydda konsumenterna. Några nya konsumentskyddande regler är därför inte nödvändiga.

8.3Förslag till riksdagens bemyndigande

Utredningen föreslår: Att riksdagen ska bemyndiga regeringen att ställa ut kreditgarantier på sammanlagt högst 15 miljarder kro- nor till bolåneaktörer som får bedriva verksamhet med bolån i Sverige för startlån till förstagångsköpare som förvärvar en pri- mär bostad.

Som framgår av detta kapitel föreslår vi införandet av statliga garan- tier för startlån som lämnas till förstagångsköpare, och för att sådana garantier ska kunna ställas ut behöver riksdagen bemyndiga rege- ringen att ställa ut kreditgarantier. Som framgår av avsnitt 11.8 be- räknar vi att det aggregerade garantibeloppet kommer att kunna uppgå till 15 miljarder kronor efter 5 år.

Mot den bakgrunden föreslår vi att riksdagen ska bemyndiga re- geringen att ställa ut kreditgarantier på sammanlagt högst 15 miljar- der kronor till kreditgivare som har rätt att lämna bolån i Sverige och som tecknar ett ramavtal med garantimyndigheten. Som framgår av avsnitt 8.8 föreslår vi att avgifter för garantierna ska tas ut på en så- dan nivå som gör att de inte står i strid med EU:s regelverk, och då särskilt reglerna om statsstöd. Garantiprogrammet behöver därmed enligt vår bedömning inte anmälas till Europeiska kommissionen en- ligt EU:s statsstödsregler innan det kan tillämpas.

191

Startlån för förstagångsköpare

SOU 2022:12

Den föreslagna garantins omfattning kan ställas i relation till andra offentliga garantier och krediter. Vid årsskiftet 2020/2021 uppgick statens garantier och utlåning med kreditrisk med undantag för insättningsgarantin till 698 miljarder kronor. Portföljen innehål- ler bland annat studielån (238 miljarder kronor), exportgarantier (239 miljarder kronor), bostadsgarantier (3 miljarder kronor) och garantier till förmån för internationella finansiella institutioner där Sverige är medlem.5 (Riksgälden 2021)

8.4Övergripande förslag

Utredningen föreslår: Att en statlig myndighet ska ställa ut ga- rantier till bolåneaktörer som beviljar bolån utöver bolånetaket till förstagångsköpare, så kallat startlån. Syftet är att med bibehål- let konsumentskydd underlätta för förstagångsköpare som sak- nar tillräckligt med eget kapital att finansiera kontantinsatsen för köp av en första primär bostad.

Genom den föreslagna garantin ska bolåneaktörer kunna be- vilja bolån till förstagångsköpare med upp till 95 procent av marknadsvärdet för bostaden. Den del av bolånet som överstiger 85 procent av bostadens marknadsvärde kan sägas vara ett start- lån till förstagångsköpare. Startlånet föreslås maximalt per första- gångsköpare uppgå till det lägsta av 250 000 kronor eller 10 pro- cent av marknadsvärdet på den förvärvade andelen av bostaden. Om till exempel två förstagångsköpare köper en bostad tillsam- mans kan de totalt få startlån som uppgår till maximalt det lägsta av 500 000 kronor och 10 procent av bostadens marknadsvärde. För förstagångsköpare med vårdnad om barn som ensam köper en primär bostad föreslår utredningen att startlånet ska kunna uppgå till det dubbla beloppet, det vill säga 500 000 kronor, men i övrigt med samma begränsningar som för andra förstagångs- köpare.

Det konsumentskydd som bolånetaket syftar till att upprätt- hålla säkerställs på följande sätt: Om försäljningslikviden efter realisering av bostaden inte täcker startlånet ersätter staten bolå-

5I den statliga garanti- och utlåningsmodellen ingår förutom garantier utfärdade av staten även utlåning med kreditrisk. Reglering av modellen finns bland annat i budgetlagen (2011:203) och i förordningen (2011:211) om utlåning och garantier.

192

SOU 2022:12

Startlån för förstagångsköpare

neaktören för det garanterade beloppet. Staten övertar då fordran gentemot förstagångsköparen. För denna så kallade regressfordran ska villkor gälla som upprätthåller konsumentskyddet, till exempel rimliga återbetalningsvillkor och vissa möjligheter till avskrivning av lånet om konsumenten har en svag ekonomisk situation.

Den statliga garantin ska gälla det utestående beloppet på startlånet och minskar sedan i takt med att lånet amorteras. Som ett villkor för att startlån ska kunna lämnas måste amorteringar först ske på startlånet, alltså före det övriga bolånet. Garantin upphör när startlånet är återbetalat till bolåneaktören. Baserat på en amorteringstakt på 2 eller 3 procent (minimikrav enligt amor- teringskraven) bör statens garanti upphöra efter ungefär 4 till

6år. Det kan dock förekomma att låntagare beviljas amorterings- frihet. Bland annat mot bakgrund av det ska en bortre gräns på

12år gälla för när garantin upphör.

Den statliga garantin ska tillhandahållas genom en så kallad garantimyndighet som föreslås vara Boverket. Garantimyndig- heten ska ingå ramavtal med de bolåneaktörer som vill kunna er- bjuda startlån till förstagångsköpare. Garantimyndigheten upp- rätthåller ett register över vilka som fått startlån med stöd av den statliga garantin och ansvarar för att administrera de regressford- ringar som uppkommer som ett resultat av garantin.

För att uppnå en effekt och hjälpa förstagångsköpare att köpa sin första bostad behöver det garanterade startlånet vara attraktivt för såväl förstagångsköpare som bolåneaktörer. Den främsta fördelen med startlånet är att det blir det möjligt att lämna och få bolån på upp till 95 procent av bostadens värde. Detta innebär att garantin och startlånet förkortar sparandetiden och tidigarelägger inträdet på den ägda marknaden med upp till 2/3 för den som saknar kontantinsats.

Räntan på startlånet förväntas ligga i samma härad som en vanlig bolåneränta och amorteringstakten ska vara densamma som för andra bolån. Detta bör göra bolånet mer attraktivt än blancolån för låntagaren. Men detta behöver inte nödvändigtvis vara sant för lån- givaren eftersom det är möjligt att startlånet kan vara mindre lön- samt än de blancolån som startlånen ibland kommer att ersätta.

En begränsning är att startlånet visserligen underlättar för vissa förstagångsköpare att finansiera kontantinsatsen men det innebär inte någon hjälp för förstagångsköpare att klara den så kallade kvar-

193

Startlån för förstagångsköpare

SOU 2022:12

att-leva-på-kalkylen (KALP-kalkylen), eftersom lånet innebär vissa förväntade utgifter. Startlånet medför i stället en viss ökning av de förväntade ränteutgifterna och amorteringarna, och vårt förslag in- nebär ingen förändring av kravet på att förstagångsköpare måste ha återbetalningsförmåga för hela lånet. Ett startlån kommer dock san- nolikt att förbättra KALP-kalkylen vid kreditprövningen jämfört med om förstagångsköparen använt ett motsvarande blancolån.

Utredningen bedömer att startlånets främsta fördel för bolåne- aktörerna är att de kan lämna bolån över bolånetaket i de fall en lån- tagare bedöms som kreditvärdig för ett sådant lån. En annan fördel för bolåneaktörerna är att startlånen bygger kundrelationer som kan förväntas vara långvariga eftersom förstagångsköpare ofta är unga.

En eventuell ovilja från bolåneaktörerna att använda startlån skulle kunna bero på att de bedömer att den statliga garantin och startlånen leder till administrativa kostnader som gör det olönsamt att lämna lånen. Startlånen kommer visserligen vara relativt begrän- sade i förhållande till de totala bolånen men de kräver förmodligen ett visst merarbete i bolåneprocessen. Processen behöver därför gö- ras så enkel att en handläggare hos bolåneaktören kan sköta den utan ett omfattande merarbete. En annan anledning till att bolåneaktörer skulle kunna välja bort startlånet är om garantins villkor upplevs som otydliga eller osäkra.

Utredningen har därför, vid utformningen av startlånet, den stat- liga garantin och villkoren för kvalificeringen som förstagångskö- pare, tagit hänsyn till behovet av att åstadkomma ett system som inte kräver en betungande administration. Det behöver vara tydligt hur bolåneaktörerna ska agera för att identifiera vilka som är att betrakta som förstagångsköpare.

För bolåneaktörerna kan ett startlån innebära lägre intäkter än om ett blancolån använts, och därför skulle det kunna påverka deras vilja att erbjuda startlån. Vår bedömning är dock att det kommer att finnas en konkurrensfördel för de bolåneaktörer som väljer att er- bjuda startlån i stället för blancolån.

Utifrån vår föreslagna utformning gör vi sammantaget bedöm- ningen att bolåneaktörer kommer att använda den statliga garantin och erbjuda startlån om kunderna efterfrågar det. Vi menar att möj- ligheten att få lämna startlån och därigenom få in förstagångsköpare som kund till företaget är ett tillräckligt incitament, så länge start-

194

SOU 2022:12

Startlån för förstagångsköpare

lånegivningen inte är alltför administrativt krävande och villkoren för garantin tydliga och transparenta.

I följande avsnitt presenterar vi våra detaljerade förslag för kvali- ficeringen av förstagångsköpare samt startlånets och garantins ut- formning.

8.5Villkoren för vilka som ska anses vara förstagångsköpare och kunna använda startlånet

Startlånet möjliggör att större bolån lämnas än vad som gäller enligt bolånetaket. Detta ökar möjligheten för förstagångsköpare att finansiera sitt bostadsköp med hjälp av bolån. En förstagångsköpare som kan låna ett större belopp får en ökad betalningsförmåga och kan vid köpet betala ett högre pris än utan startlån. Därmed finns det en risk att de som får, eller skulle kunna få, ett startlån är med och bidrar till ökande priser. Om alla skulle kunna få startlån skulle troligen stora delar av nyttan med startlån försvinna genom pris- ökningar. Om däremot en mindre och avgränsad grupp skulle kunna få startlån blir påverkan på priserna i stort inte så stor. Detta skulle innebära att varje startlånetagares köpkraft ökar och resultera i en konkurrensfördel på bostadsmarknaden. Vi fördjupar detta resone- mang i konsekvensanalysen men budskapet kräver inga detaljerade beräkningar: Ju mindre grupp som får startlån, desto större effekt har startlånet för den aktuella gruppen och desto mindre negativ effekt har startlånet för grupper som inte får startlån. Kvalificeringen för startlån syftar således både till att exkludera grupper som redan är gynnade på bostadsmarknaden från startlånet för att på så sätt öka förstagångsköpares relativa konkurrenskraft och till att hålla nere storleken på gruppen som kan få startlån för att maximera effekten av åtgärden.

En stor begränsande faktor för användning av startlånet är att lå- net inte innehåller någon penningförmån, eftersom det föreslås vara marknadsprissatt vad gäller avgifter och räntor och ska återbetalas i sin helhet. Startlånet bör dessutom komma ifråga endast för den som saknar egna medel till hela kontantinsatsen men i övrigt har en till- räckligt god ekonomi för att klara en belåning på upp till 95 procent av marknadsvärdet på bostaden.

195

Startlån för förstagångsköpare

SOU 2022:12

I kapitel 7 har vi beskrivit målgruppen för startlånet. Utredningen föreslår ett antal villkor som ska vara uppfyllda för att en person ska anses vara förstagångsköpare. Dessa villkor ska kontrolleras av bo- låneaktören inför lämnandet av startlån.

8.5.1Förekomst av bolån, registerkontroll och intyg om förstagångsköparskap

Utredningen föreslår: Att en förutsättning för att anses vara förstagångsköpare är att låntagaren inte redan har bolån. Bolåne- aktören behöver alltså kontrollera förekomsten av bolån. Vidare föreslås att kontroll ska ske mot det register som garantimyndig- heten föreslås föra över vilka som fått startlån med stöd av den statliga garantin, för att säkerställa att samma person bara kan få startlån en gång i livet.

Dessutom föreslås att förstagångsköpare ska intyga att de inte äger eller ägt en primär bostad i Sverige de senaste tio åren och att denne avser att vara bosatt i den förvärvade bostaden.

I dagsläget har Sverige ett register över fastighetsinnehav men saknar ett register över ägare av bostadsrätter. Det går alltså inte att fastslå vem som äger eller tidigare har ägt en bostad genom inhämtning av registeruppgifter. En utredning om att skapa ett bostadsrättspants- register pågår och beroende på resultatet av den utredningen kan en säkrare identifiering av förstagångsköpare bli möjlig i framtiden. Detta ligger dock relativt långt fram i tiden eftersom det även behö- ver finnas en viss historik innan registret lämpar sig för kontroll av tidigare ägande. Fram till dess behöver förstagångsköpare identi- fieras på annat sätt.

Fastighetsinnehav

Det finns ett register över innehav av fastigheter i Sverige och det är tänkbart att ett kriterium för att anses vara förstagångsköpare skulle vara att personen inte förekommer i detta register. Dock finns det olika typer av fastigheter och utredningen ser inte att fastighets- innehav utan vidare ska diskvalificera en förstagångsköpare. En per-

196

SOU 2022:12

Startlån för förstagångsköpare

son kan exempelvis ha fått ärva en del av ett fritidshus utan något större monetärt värde eller värde ur perspektivet att hen ska kunna vara stadigvarande bosatt där. Personen kan alltså ändå vara i behov av startlån.

För att avgöra om ett fastighetsinnehav innebär att ägaren redan äger en primär bostad kommer det i vissa fall att krävas närmare undersökningar och bedömningar av en särskild fastighet. Utred- ningens bedömning är att ett sådant arbete skulle kräva en omfat- tande organisation och vara för tidsödande och kostsam. Om avsak- naden av fastighetsinnehav användes som kriterium för att kunna få startlån skulle dessutom de som i dag äger en fastighet inte kunna få startlån medan en person som äger en bostadsrätt (som alltså inte räknas som fastighet) skulle kunna det. Detta skulle vara både orätt- vist och snedvridande.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår vi inte att avsaknaden av fastighetsinnehav ska användas som kriterium för att någon ska vara förstagångsköpare och därmed kunna få startlån.

Förekomst av bolån

Om en person står som låntagare för befintliga bolån är detta en tyd- lig indikator på att låntagaren är inne på den ägda bostadsmarknaden. Förekomsten av bolån indikerar också vanligtvis att låntagaren själv förvärvat bostaden i stället för att ha fått den via arv. En person kan förvisso äga en icke belånad bostad, antingen för att

•den har ett lågt marknadsvärde,

•bostaden införskaffades för länge sedan och eventuella lån nu är amorterade,

•personen är så förmögen att hen kunde köpa bostaden utan låne- finansiering,

•bostaden förvärvats genom arv.

Sådana personer bör inte vara att betrakta som förstagångsköpare men de skulle kunna vara kvalificerade för startlån om inga andra kvalificeringsmetoder användes. Förekomsten av bolån är sålunda en enkel och i många fall bra indikator men den har vissa brister, vilket

197

Startlån för förstagångsköpare

SOU 2022:12

gör att den behöver kompletteras med andra sätt att bestämma vem som ska anses vara förstagångsköpare.

Huruvida en viss person stått som låntagare för ett bolån de senaste

12 månaderna brukar kunna utläsas av de underlag som bolåneak- törerna inhämtar vid kreditprövningen. Informationen finns då ofta redan tillgänglig vid långivningen och kontrollen bedöms därmed inte som betungande för bolåneaktören.

Intyg

Utredningen föreslår att den som vill ha startlån med stöd av den statliga garantin ska intyga på heder och samvete att den inte äger, och heller inte har ägt, en primär bostad i Sverige de senaste 10 åren. Vidare ska låntagaren intyga att den avser att folkbokföra sig i den köpta bostaden. Utredningen bedömer att ett sådant intyg kommer att minska risken för att startlån lämnas till dem som egentligen inte är förstagångsköpare. För att ytterligare motverka risken för miss- bruk föreslår utredningen att det för låntagare som lämnat ett orik- tigt intyg ska gälla vissa särskilda villkor för återbetalning till staten om garantin nyttjas och en regressfordran uppstår; detta beskrivs närmare i avsnitt 8.11.3.

En ytterligare åtgärd som bör ingå i kvalificeringsprocessen är en kontroll mot ett register som garantimyndigheten för över vilka per- soner som fått startlån med stöd av den statliga garantin. Detta säkerställer att personer inte kan få startlån två gånger.

8.5.2Startlån bara till de förstagångsköpare som behöver det

Utredningen föreslår: Att för att en bolåneaktör ska kunna an- vända den statliga garantin och lämna startlån krävs att första- gångsköparen belånar bostaden med mer än 85 procent av mark- nadsvärdet och att startlån bara lämnas för den del av belåningen som överstiger 85 procent av marknadsvärdet. Amortering ska ske på startlånet först. På så sätt stävjas beteendet att första- gångsköpare finansierar en bostad med startlån och en stor del eget kapital.

198

SOU 2022:12

Startlån för förstagångsköpare

Utredningens mål är att rikta startlånet till de förstagångsköpare som inte har tillräckligt med eget kapital för att kunna betala den kontantinsats på 15 procent av köpeskillingen som normalt krävs vid ett bostadsköp. Att klarlägga om någon saknar eget kapital är dock komplicerat, eftersom kapital kan förekomma såväl i likvida medel som i fastigheter eller finansiella tillgångar, varav vissa syns i kredit- upplysningen medan andra inte gör det. Mot den bakgrunden före- slår utredningen att det inte ska krävas en kartläggning av första- gångsköparens samtliga ekonomiska förhållanden.

För att så långt som möjligt styra mot att endast de som har be- hov av startlånet får det föreslås ett kriterium vara att låntagaren endast kan beviljas startlån om hen belånar bostaden med mer än 85 procent av marknadsvärdet, alltså en belåning som överstiger gränsen för bolånetaket. Startlånet ska alltså inte kunna användas för att finansiera den del av bostaden som understiger 85 procents belå- ningsgrad.

Detta kriterium skulle kunna kringgås genom att låntagaren ini- tialt belånar bostaden till mer än 85 procents belåningsgrad för att kvalificera sig till startlån och sedan amorterar ner den vanliga delen av bolånet till önskad belåningsgrad. För att stävja ett sådant bete- ende föreslår utredningen att startlånet alltid ska amorteras först.

8.5.3Startlån bara för köp av primär bostad

Utredningen föreslår: Att den statliga garantin och startlån ska kunna användas för förstagångsköpares köp av en primär bostad. En primär bostad är en bostad i vilken ägaren är eller avser att vara bosatt i enligt folkbokföringslagen (1991:481). En bostad är en fastighet, tomträtt eller byggnad som inte hör till fastighet, som är avsedd för bostadsändamål för 1 eller 2 familjer och bostadsrätt eller ägarlägenhet, som är avsedd för bostadsändamål. En lant- bruksenhet, så som den definieras enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152), ska inte kunna utgöra primär bostad.

I direktiven till utredningen framgår att det finns ett behov av åtgär- der som riktar sig till förstagångsköpare på bostadsmarknaden för att underlätta för denna grupp att komma in på den ägda bostads- marknaden och på så vis få en godtagbar boendesituation. Åtgär-

199

Startlån för förstagångsköpare

SOU 2022:12

derna ska således vara inriktade mot att underlätta för det stadigva- rande boendet, inte exempelvis ett fritidsboende.

Utredningen föreslår att den statliga garantin och startlån bara ska kunna användas vid förvärv av en bostad där förstagångsköparen avser att vara bosatt på det sätt som avses i folkbokföringslagen (1991:481), vilket utredningen kallar en primär bostad. Detta bidrar till att begränsa och rikta in användningen av startlånet till den av- sedda målgruppen och begränsa riskerna för prispåverkan. För att säkerställa att startlånet enbart används för bostäder som första- gångsköpare ämnar bosätta sig i enligt folkbokföringslagen krävs att förstagångsköpare intygar att så är fallet.

Vad gäller formerna för hur bostaden ägs finns det flera olika bo- stadstyper inom det ägda bostadsbeståndet. Utredningen ser att bo- låneaktörerna i dag har ett fungerande system där de lämnar bolån mot säkerhet i bostäder som vanligtvis är äganderätter eller bostads- rätter, och vi ser ingen anledning att begränsa åtgärden till vissa av dessa. Utredningen föreslår därför att den statliga garantin och start- lån ska kunna användas vid förstagångsköpares förvärv av fastighet, tomträtt eller byggnad som inte hör till fastighet, som är avsedd för bostadsändamål för 1 eller 2 familjer och bostadsrätt eller ägarlägen- het som är avsedd för bostadsändamål. Utredningen ser ingen anled- ning att styra bostadskonsumtionen mot en särskild boendetyp inom den ägda bostadsmarknaden, nu eller i framtiden. Dock före- slår vi att en lantbruksenhet, alltså en fastighet av viss storlek avsedd för skogs- eller jordbruk, inte ska kunna utgöra primär bostad, mot bakgrund av att vårt förslag bygger på premissen att statens åtagande för garantin minskar med amorteringar som enligt amorteringskra- vet måste göras på startlånet. Detta skulle inte fungera på lån som lämnas mot säkerhet i en lantbruksenhet, eftersom dessa lån inte omfattas av amorteringskravet. En primär bostad ska alltså vara en av de ovan beskrivna bostadstyperna som förstagångsköpare avser att vara bosatt i enligt folkbokföringslagen.

200

SOU 2022:12

Startlån för förstagångsköpare

8.5.4Överväganden gällande eventuella ålderskrav eller krav på medborgarskap

Utredningen föreslår: Inga ålderskrav eller krav på medborgar- skap eller uppehållstillstånd för att kunna få statligt garanterade startlån. Utredningen bedömer att bolåneaktörernas krav på vilka som generellt sett beviljas bolån kommer att hantera frågor om ålder samt medborgarskap eller uppehållstillstånd på ett rimligt sätt.

De krav som bolåneaktörerna har för att lämna bolån blir styrande för vilka som kan få startlånet eftersom startlånet är ett statligt ga- ranterat bolån. I grunden ligger krav på kreditvärdighet relaterat till bland annat inkomst, ålder och kredithistorik. Utredningen har upp- fattat att bolåneaktörerna i regel kräver ett svenskt personnummer samt att låntagaren är folkbokförd i Sverige, för att lämna ett bolån. Ett samordningsnummer i stället för ett personnummer kan dock före- komma i bolånesammanhang om en person med samordningsnummer tar ett bolån tillsammans med en person med personnummer.

Enligt Skatteverket (u. å) gäller att personnummer erhålls i sam- band med folkbokföring. Den som har flyttat till Sverige från ett an- nat nordiskt land och som planerar att bo här i 1 år eller mer ska i normalfallet vara folkbokförd här. En nordisk medborgare behöver inte ha uppehållsrätt eller uppehållstillstånd för att bli folkbokförd. För en EU/EES-medborgare gäller att personen kan bli folkbokförd i Sverige om avsikten är att bo i Sverige i minst 1 år. Personen ifråga behöver då ha uppehållstillstånd eller uppehållsrätt i minst 1 år. För arbetssökande från EU/EES-land ges uppehållstillstånd i 6 månader; de kan alltså inte folkbokföras, och för studenter gäller att de ska ha uppehållsrätt i minst 12 månader och visa att de ska studera i minst 12 månader för att kunna bli folkbokförda. Ytterligare specialregler finns, och för brittiska medborgare finns regler i avtalet om Stor- britanniens utträde ur EU. För medborgare i länder utanför EU/EES gäller att de ska ha uppehållstillstånd, och det ska dessutom vara san- nolikt att de ska bo i Sverige i minst 1 år.

Svenska bolåneaktörer lämnar generellt sett inte bolån mot säker- het i bostäder utanför Sverige. Däremot kan det förekomma att bolån lämnas mot säkerhet i relevanta tillgångar i Sverige men att medlen används för köp av bostad utanför Sverige. Den statliga ga- rantin förutsätter att förstagångsköparen avser att vara folkbokförd

201

Startlån för förstagångsköpare

SOU 2022:12

i den primära bostad som förvärvas med hjälp av startlånet. Eftersom folkbokföring enligt folkbokföringslagen inte är möjlig utanför Sverige krävs i praktiken att bostaden är belägen i Sverige.

Utredningen har vidare förstått att en bolånetagare i praktiken behöver vara myndig och att det gradvis och med stigande ålder blir svårare att få bolån baserat på antal år kvar i arbetslivet och hur många år lånet tar att amortera.

8.5.5Organisation som sköter kvalificeringen

Utredningen föreslår: Att bolåneaktörerna ska sköta kvalifice- ringen av förstagångsköpare och dokumentera de kontroller som gjorts.

Bolåneaktörerna ska till garantimyndigheten lämna uppgifter om de startlån som lämnas och hur stora de är, till vem de lämnas och den amortering som gäller för dessa.

Det behöver ske en kvalificering av vilka personer som ska kunna få startlån. För att startlånen ska kunna fungera på den ägda bostads- marknaden där transaktioner ofta går snabbt bör kvalificeringen kunna göras snabbt och vara praktiskt hanterbar. Utredningen har övervägt två olika alternativ för vem som ska ansvara för kvalifice- ringen. Det första alternativet är i stora drag att processen som kva- lificerar en person som förstagångsköpare sköts av bolåneaktörerna och att dessa, efter en godkänd kreditprövning, skickar in uppgift om vilka som fått lånet till en garantimyndighet som för ett register över detta.

Det andra alternativet är att kvalificeringen av vilka som är första- gångsköpare sker hos garantimyndigheten. Den sökande vänder sig då först till garantimyndigheten för kvalificering, och om kontrol- lerna visar att den sökande kan beviljas startlån utfärdar myndig- heten ett intyg om att den sökande är kvalificerad förstagångskö- pare. Med intyget som stöd kan förstagångsköparen vända sig till bolåneaktörer som kan utgå från att personen ifråga är kvalificerad för den statliga garantin och därmed kan erbjudas startlån förutsatt att kreditprövningen är godkänd.

Utredningen har gjort bedömningen att kvalificeringen av vilka som är förstagångsköpare bör skötas av bolåneaktörerna. Kvalifice- ringen kan göras i bolåneaktörens befintliga kreditprövningsprocess

202

SOU 2022:12

Startlån för förstagångsköpare

där mycket av den information som krävs, till exempel kreditupplys- ning, redan finns. Från låntagarens perspektiv blir processen enklare med endast en kontakt. Det är också rimligt att anta att bolåneak- tören kan se en fördel i att ansvara för processen mot sin kund. Detta förutsätter dock tydliga villkor som gör att bolåneaktören med sä- kerhet vet att garantin gäller förutsatt att de gjort ett antal kontroller och dokumenterat dessa.

Bolåneaktörerna ska till garantimyndigheten lämna uppgifter om de startlån som lämnas och hur stora de är, till vem de lämnas och den amortering som gäller för dessa.

8.5.6Kvalificeringen i praktiken

Kvalificeringen sker rent praktiskt genom att en lånesökande med- delar att hen vill komplettera sitt bolån med startlån för första- gångsk�

		av EU-rätten ..........................................................	234
	8.8.2	Närmare om beräkningen av avgiften ..................	236
8.9	Garantimyndigheten och dess uppgifter .............................		241
8.10	Närmare om ramavtalen .......................................................		244
	8.10.1	Ramavtalets roll .....................................................	245
	8.10.2	Ramavtalets innehåll..............................................	245
8.11	Statens regressrätt och återbetalning till staten ..................		248

		subventionering.....................................................	270
	9.2.5	Barnbosparande .....................................................	272
9.3	Subventionerat bosparande och fördelningspolitik............		273
9.4	Bosparande i relation till startlån.........................................		274
	9.4.1	Likheter och olikheter ..........................................	275
	9.4.2	Effekt på sparandetiden ........................................	276
9.5	Utredningens ställningstagande ..........................................		277