Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet
Betänkande av 2020 års tolktjänstutredning
Stockholm 2022
SOU 2022:11
SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2022
ISBN
ISBN
ISSN
Till statsrådet Lena Hallengren
Regeringen beslutade den 30 juli 2020 att ge i uppdrag åt en särskild utredare att senast den 15 januari 2022 göra en fördjupad analys av förslagen i betänkandet En samlad tolktjänst – samordning och ut- veckling av tolktjänst för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet (SOU 2011:83) samt i departements- promemorian Tolktjänst för vardagstolkning (Ds 2016:7) och utifrån den analysen ta fram en handlingsplan för den långsiktiga utveck- lingen av tolktjänsten (dir. 2020:79). I tilläggsdirektiv till utredningen beslutade regeringen den 16 december 2021 att förlänga utrednings- tiden (dir. 2021:112). Uppdraget ska redovisas senast den 15 mars 2022.
Till särskild utredare förordnades den 30 juli 2020 general- direktören Malin Ekman Aldén. Som sakkunniga förordnades den 1 november 2020 departementssekreteraren Helena Hagelroth, Arbetsmarknadsdepartementet, ämnesrådet Kerstin Hultgren, Ut- bildningsdepartementet och kanslirådet Lars Nilsson, Socialdeparte- mentet. Som experter förordnades den 1 november 2020 utredaren Ylva Branting, Socialstyrelsen, styrelseordföranden Greger Bååth, Nationellt kunskapscenter för dövblindfrågor, handläggaren Birgitta
och i stället förordnades samma dag handläggaren Emma Everitt, Sveriges Kommuner och Regioner.
Som sekreterare anställdes den 1 september 2020 utvecklings- strategen Tarja Birkoff (80 procent) och den 1 november 2020 råd- mannen Sarah Cagnell (100 procent). Som kommunikatör anställdes den 15 oktober 2020 kommunikationsdirektören Erica Lawesson (15 procent). Juristen och upphandlingsspecialisten Nina Radojkovic har bidragit i utredningens juridiska analyser och ämnesrådet Håkan Nyman har bidragit i konsekvensbeskrivningar av utredningens förslag.
Utredningen har tagit namnet 2020 års tolktjänstutredning. Ut- redningen överlämnar härmed betänkandet Handlingsplan för en lång- siktig utveckling av tolktjänsten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet, SOU 2022:11. En teckenspråkig översättning finns av handlingsplanen. Uppdraget är med detta slutfört.
Stockholm i mars 2022
Malin Ekman Aldén
/Tarja Birkoff
/Sarah Cagnell
Innehåll
1.1Förslag till lag om tolktjänst för döva, hörselskadade
och personer med dövblindhet............................................... |
|
1.2 Förslag till lag om ändring i patientlagen (2014:821) ........... |
1.3Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen
(2017:30) ................................................................................. |
1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket............ |
1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen
5
Innehåll |
SOU 2022:11 |
|
||
|
utredningar ............................................................... |
3.1En historisk tillbakablick om döva, teckenspråket
och tolkning ............................................................................ |
||
3.2Grunden för dagens lagstiftning om vardagstolkning
3.3.1Riksrevisionen får ett första uppdrag efter
|
Socialstyrelsens uppföljningar................................ |
|
3.3.3Socialstyrelsen får ett uppdrag som rör
vardagstolkning ....................................................... |
3.3.4Tolktjänstutredningen får ett omfattande
uppdrag .................................................................... |
3.3.5En interdepartemental arbetsgrupp får
4.4Generella författningar som rör personer
6
SOU 2022:11 |
Innehåll |
4.5Regleringar och andra styrmedel som kan innebära
en möjlighet att få tolkstöd inom olika områden ................. |
4.5.1Förordningen om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande
|
av funktionshinderspolitiken .................................. |
|
Förvaltningslagen .................................................... |
4.5.3Rättegångsbalken och
4.5.8Fritidsaktiviteter, föreningsliv och situationer
5.1.2Finansiering och övriga uppgifter
5.3Fördjupade behovsanalyser – tolkanvändarnas
upplevelse av tolktjänsten..................................................... |
5.3.1Tolkbehov och hinder för döva
och hörselskadade personer .................................. |
5.3.2Tolkbehov och hinder för personer
med dövblindhet.................................................... |
|
5.4 Särskilt om barns och ungas tolkbehov ............................... |
5.5Uppdaterade behovsanalyser av tolkbehov,
|
|
– intresseorganisationernas analyser .................................... |
7
Innehåll |
SOU 2022:11 |
|
||
|
av tolktjänsten ......................................................... |
|
Mål för en långsiktig utveckling av tolktjänsten................. |
6.2Utgångspunkter för en långsiktig utveckling
av tolktjänsten....................................................................... |
6.2.1Språkliga och medborgerliga rättigheter
|
och rätten till delaktighet...................................... |
|
|
||
|
funktionshinderspolitiken .................................... |
|
6.3Några grundläggande ställningstaganden kring tidigare
lämnade förslag ..................................................................... |
||
6.3.2Samordnad bokning och en ingång hänger
|
|
||
|
Rättighetslag eller skyldighetslag ......................... |
||
|
|||
|
och förstärks............................................................ |
||
7.1Behovet av en förtydligad, förstärkt och samordnad
7.4.2Viss ledsagning ska ingå i tolktjänst
|
||
7.5Samordning av övrig tolktjänst för döva, hörselskadade
och personer med dövblindhet ............................................ |
7.5.1Upphandlingsrättsliga och andra förutsättningar
7.5.2Konkurrensrättsliga förutsättningar när
regionen säljer tolktjänst ...................................... |
8
SOU 2022:11Innehåll
Allmänna bestämmelser om verksamheten ......................... |
|||
|
|||
Ledning av verksamheten och avtalssamverkan .................. |
|||
7.8Regionen ska få möjlighet att inrätta valfrihetssystem
8.2En ny insats om bidrag till tolk för döva, hörselskadade
och personer med dövblindhet............................................. |
8.2.1Arbetsförmedlingen ska ansvara för finansieringen av det allmännas tolkstöd
i arbetslivet ............................................................. |
8.2.2Arbetsförmedlingens nuvarande insatser
|
som kan gå till tolk är inte tillräckliga .................. |
|
Bidragets storlek .................................................... |
||
8.2.6Närmare om hur Arbetsförmedlingens
9
Innehåll |
SOU 2022:11 |
10
11
Innehåll |
SOU 2022:11 |
15.4 Konsekvenser för enskilda ................................................... |
15.4.1Döva, hörselskadade och personer med
15.9.2Vårdgivare inom hälso- och sjukvården
och tandvården ...................................................... |
|
15.9.3 Sysselsättning och offentlig service ..................... |
15.9.4Brottsligheten och det brottsförebyggande
12
SOU 2022:11Innehåll
17.3 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen |
|
|
(2017:30) ............................................................................... |
||
Särskilt yttrande .............................................................. |
||
Referenser ...................................................................... |
||
Bilagor |
|
|
Bilaga 1 |
Kommittédirektiv 2020:79 ........................................... |
|
Bilaga 2 |
Kommittédirektiv 2021:112 ......................................... |
|
Digital filmbilaga på regeringen.se |
|
|
Bilaga 3 |
Teckenspråksöversatt version av handlingsplan |
|
13
Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten
Inledning
Utredningen har i uppdrag att utifrån en fördjupad analys av tidigare lagda förslag om tolktjänsten och en dialog med berörda aktörer ta fram en handlingsplan för den långsiktiga utvecklingen av tolktjänsten. I det följande sammanfattas de olika åtgärdsförslag som tillsammans bildar en handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. För en kom- plett redogörelse av utredningens förslag till åtgärder hänvisas till betänkandets kapitel
Om handlingsplanen
Åtgärdsförslagen i handlingsplanen ska medverka till en tolktjänst som:
–Är likvärdig, kvalitativ, lätt tillgänglig och effektiv. Tolktjänsten ska vara en samhällstjänst som i enlighet med det nationella funk- tionshinderspolitiska målet främjar jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för döva, hörselskadade och per- soner med dövblindhet, oavsett ålder och kön.
–Bygger på respekt för den enskildes självbestämmande och in- tegritet där den enskilde så långt möjligt ges inflytande över hur tjänsten tillhandahålls.
–Har stabila utvecklingsmöjligheter och utvecklas i samverkan och dialog mellan ansvariga aktörer, tolkar och tolkanvändare.
15
Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
SOU 2022:11 |
–Har en stabil och förutsägbar finansiering och en tydligare regler- ing som främjar kostnadseffektivitet.
–Tillvaratar och utvecklar den teknik som finns, till exempel olika digitala lösningar.
–Effektivt och systematiskt säkerställer kompetensförsörjning och kompetensutveckling av tolkar.
Handlingsplanen är indelad i två åtgärdsområden. Dels åtgärder som medverkar till en mer sammanhållen och tydlig struktur för tolk- tjänsten, dels åtgärder som stöder en fortsatt långsiktig utveckling av tolktjänsten.
Den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor som föreslås av utredningen ska senast år 2028 följa upp handlings- planens åtgärder.
Åtgärder för en mer sammanhållen och tydlig struktur
I dagens tolktjänstsystem har många olika aktörer ansvar för att orga- nisera, tillhandahålla, använda och finansiera tolk beroende på vad det är för tolksituation. Detta innebär ett system som är svåröverblickbart med oklarheter gällande gränssnitt, roller och ansvar. Oklarheter i exempelvis ansvarsfördelning och kostnadsansvar innebär att den enskilde tolkanvändaren får ta ett stort ansvar för att samordna sin egen tolktjänst och att tolkbehoven inte alltid kan tillgodoses.
För att skapa ett mer samordnat och ändamålsenligt och därmed effektivt tolktjänstsystem anser utredningen att åtgärder inom regio- nernas ansvar för tolktjänst, arbetslivstolkning och tolkstödet inom vuxenutbildning bör prioriteras.
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks
Utredningen föreslår att en ny lag om tolktjänst för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet ska ersätta nuvarande regler- ing i hälso- och sjukvårdslagen om tolktjänst för vardagstolkning (se kapitel 7).
16
SOU 2022:11 |
Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
Med förslaget till ny lag ska regionernas ansvar för vardagstolk- ning inte längre omfatta tolktjänst i arbetslivet. Det ska också för- tydligas att tolkning vid ärenderelaterade besök hos myndigheter (så kallad myndighetstolkning) inte ingår i regionens ansvar.
I den nya lagen kommer det framgå att:
–Tolktjänst för vardagstolkning så långt det är möjligt ska utformas och genomföras i samråd med den enskilde.
–Regionen vid behov får ge företräde till den som har störst nytta och behov av tolktjänst för vardagstolkning.
–Viss ledsagning i anslutning till tolktillfället ingår i regionens an- svar vid vardagstolkning för personer med dövblindhet.
–Regionens samordningsansvar innebär att regionen vid behov ska hjälpa döva, hörselskadade och personer med dövblindhet att få andra behov av tolktjänst tillgodosedda genom att samråda med den aktör som bekostar tolkning.
–Regionens samordningsansvar innebär att regionen, efter överens- kommelse med den aktör som bekostar tolkning, får tillhandahålla tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.
–Målet med verksamheten är en god tolktjänst som erbjuds på lika villkor, har god kvalitet och tillgänglighet och bygger på respekt för den enskildes självbestämmande och integritet och där kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras.
–Barnets bästa särskilt ska beaktas när tolktjänst erbjuds barn.
–Verksamheten ska vara organiserad så att den främjar kostnads- effektivitet.
–Regionen får tillhandahålla valfrihetssystem för att tillgodose be- hovet av att utföra tolkning.
–Regionen ska ta emot klagomål och synpunkter på tolktjänsten och dessa ska besvaras, och i förekommande fall, återge de åtgär- der som avser att vidtas.
17
Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
SOU 2022:11 |
Vidare föreslår utredningen att:
–Statsbidraget till regionerna för tolktjänst för vardagstolkning ska från och med år 2024 räknas upp med 41 070 000 kronor, från 74 350 000 kronor till 115 420 000 kronor.
–Statsbidraget ska tills vidare fördelas utifrån nuvarande fördelnings- modell. Dock ska fördelningsmodellen senast år 2028 ses över av den föreslagna nationella funktionen för samordning av tolk- tjänstfrågor (se förslag om den funktionen nedan).
Den föreslagna nya lagen innebär att regionernas ansvar delvis för- ändras och förtydligas. Lagen stärker förutsättningarna för att ut- veckla en mer flexibel och ändamålsenlig tolktjänst i regionernas regi. När regionernas ansvar för vardagstolkning inte innefattar arbets- livstolkning och så kallad myndighetstolkning frigörs resurser för vardagstolkning exempelvis i fritids- och föreningssammanhang och de övriga situationer som alltjämt är vardagstolkning. Regionernas samordningsansvar skapar ett nav för tolktjänsten och ger den en- skilde tolkanvändaren en väg in för all tolktjänst. Den föreslagna lagen ger också tolkanvändarna ett ökat inflytande över hur tolktjänst för vardagstolkning utformas och genomförs.
Tidsperspektiv för åtgärdsförslaget
Ikraftträdande av ny lag den 1 januari 2024
Översyn av fördelningsmodell för statsbidraget till regionerna år 2028
Samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet
Utredningen föreslår att det allmännas stöd till tolk i arbetslivet sam- las hos Arbetsförmedlingen inom ramen för en särskild insats om bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblind- het (se kapitel 8). Insatsen ska regleras i förordningen om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.
Bidraget ska stärka tolkanvändares möjligheter att få, behålla eller utvecklas i ett arbete som anställd, företagare eller fri yrkesutövare
18
SOU 2022:11 |
Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
och bidraget ska kunna lämnas för samtliga i ett modernt arbetsliv förekommande situationer.
Den nya insatsen innebär att:
–Bidrag får lämnas till arbetsgivaren eller den som har kostnader för tolk med högst 10 prisbasbelopp per person och år. Ansvaret för eventuellt ytterligare kostnader åvilar arbetsgivaren. Vid del- tidsarbete ska bidraget minskas i förhållande till arbetstiden.
–Insatsen ska ersätta regionens ansvar för vardagstolkning i arbets- livet samt insatsen bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning i den del som avser bidrag till tolk. I och med att den nya insatsen införs föreslås att insatsen person- ligt biträde inte längre ska beviljas för att täcka tolkkostnader.
–För att säkerställa att insatsen svarar mot de behov som finns föreslås att den ska följas upp av Arbetsförmedlingen tre år efter dess införande.
Insatsen förbättrar förutsättningarna för var och en som behöver tolkstöd i arbetslivet. Den innebär också en förstärkning av de re- surser som det allmänna avsätter för tolkstöd i arbetslivet. Insatsen ökar tydligheten och förutsägbarheten i ansvarsfrågan och minskar den administrativa bördan för såväl tolkanvändare, arbetsgivare som den aktör som tillhandahåller stödet.
Tidsperspektiv för åtgärdsförslaget
Ikraftträdande av förordningsändring den 1 januari 2024
Uppföljning av insatsen år
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna
Utredningen föreslår att förutsättningarna för att samla resurserna för tolkstöd i utbildning för vuxna ska ses över i särskild ordning (se kapitel 9).
–I översynen ska ingå att närmare analysera omfattningen av tolk- behoven och föreslå hur en samlad resurs för tolkstöd inom vuxen- utbildning kan regleras, organiseras och finansieras.
19
Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
SOU 2022:11 |
–Utifrån utgångspunkten att det är den enskildes behov av utbildning som ska avgöra tillgången till tolk bör det även ingå att överväga om resurser för tolkstöd i utbildning kan kopplas till den enskilde tolk- användaren i stället för som i dag till utbildningsanordnaren.
Vuxenutbildning i olika former spelar en viktig roll för individers möjlighet till utbildning under olika skeden i livet och har en central roll i att bidra till arbetslivets kompetensförsörjning. Mycket talar också för att fler personer framöver kommer att studera inom vuxen- utbildningen, inte minst den kommunala vuxenutbildningen (kom- vux). Utbildning för vuxna omfattar flera olika utbildningsformer och reglering och ansvar för finansiering av tolktjänst skiljer sig åt mellan de olika formerna. Vuxenutbildningens centrala och växande funktion ger därför skäl att se över dagens tolkstöd och överväga förut- sättningar för att samla resurserna och skapa ett mer sammanhållet och effektivt system. I detta ingår också att överväga vilka utbildningar för vuxna som ska omfattas, innefattande privata utbildningar.
Tidsperspektiv för åtgärdsförslaget
År
Åtgärder som stöder en fortsatt långsiktig utveckling
Tolkbehoven förändras i takt med den samhällsutveckling som sker, vilket ställer nya krav på tolktjänsten. För att samhället över tid ska kunna tillförsäkra jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet behöver tolktjänsten ges stabila utvecklingsmöjligheter. För att stödja en fortsatt utveckling av detta bedömer utredningen att förslag kopp- lade till distanstolkning, tekniska lösningar och innovation, tolkprofes- sionen, jämlikhetsfrågor och kunskapshöjande insatser bör prioriteras.
Stärkt utbud av distanstolkning
Distanstolkning har mot bakgrund av den starka digitala utveck- lingen i samhället och de tekniska innovationer som görs stor poten- tial att fylla en viktig funktion som ett alternativ och komplement
20
SOU 2022:11 |
Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
till tolkning på plats. I rätt situation och med rätt teknik kan distans- tolkning öka både tillgången till och utbudet av tolk (se kapitel 10).
Obokad tolkning på distans via Post- och telestyrelsen
I dag erbjuder Post- och telestyrelsen på frivillig väg inom ramen för Bildtelefoni.net distanstolkning med teckenspråkstolk för obokade och spontana samtal. Med spontana samtal avses samtal av enklare karaktär som inte kräver förberedelsearbete av tolken. Post- och telestyrelsens tjänst är ett viktigt komplement till regionernas tolk- tjänst. Det saknas en motsvarande funktion för obokade, spontana samtal på distans med skrivtolk.
Utredningen föreslår att:
–Det på lämpligt sätt i Post- och telestyrelsens förordning med instruktion eller i annat lämpligt styrdokument ska framgå att obokad distanstolkning med teckenspråkstolk i Bildtelefoni.net är en del av myndighetens uppdrag samt att medel för tjänstens långsiktiga finansiering säkerställs.
–Post- och telestyrelsen ges i uppdrag att analysera behovet av en obokad distanstolkningsfunktion med skrivtolk och möjligheterna för att tillhandahålla en sådan tjänst på nationell nivå. I uppdraget ingår att lämna förslag på hur en sådan funktion på lämpligt sätt kan utföras, regleras och finansieras.
Tidsperspektiv på åtgärdsförslagen
År
Regiongemensam distanstolkningsfunktion
Distanstolkning kan vara ett effektivt sätt att med kort framförhåll- ning säkerställa tillgång till tolk och öka utbudet av tolktjänst till exempel för personer som bor eller vistas i glesbygd. Distanstolkning kan också öka tillgången till tolkar med specifik ämneskompetens eller flerspråkig kompetens.
21
Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
SOU 2022:11 |
Idag erbjuder regionernas tolkcentraler i olika utsträckning tolk- ning på distans utifrån olika digitala plattformar och teknisk utrustning. En tillgänglig, säker och effektiv distanstolkning med god kvalitet är resurskrävande och tekniskt utmanande för enskilda regioner. Att utveckla en distanstolkningsfunktion som flera regioner kan använda sig av är därför både ändamålsenligt och kostnadseffektivt.
Utredningen föreslår att:
–Den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor (se förslag om den funktionen nedan) i samråd med Post- och tele- styrelsen, Sveriges Kommuner och Regioner, intresserade regioner samt Inera ska göra en förstudie om hur utvecklingen av en region- gemensam distanstolkningsfunktion kan organiseras, regleras och finansieras.
–Förstudien ska belysa de tekniska, ekonomiska, juridiska och prak- tiska förutsättningarna för att utveckla en gemensam funktion för regionernas distanstolkning och ska även beskriva en imple- menteringsprocess och hur tjänsten långsiktigt kan finansieras.
Tidsperspektiv på åtgärdsförslaget
År
Stärkta förutsättningar för innovation och teknikutveckling
Tekniska lösningar och innovationer innefattar många områden. Ut- redningen har därför valt att avgränsa sina åtgärdsförslag till området språkteknologi som har en direkt och logisk koppling till möjlig- heten att genom innovation och teknikutveckling stärka tolktjänst- utbudet för tolkanvändare (se kapitel 11).
Svenska teckenspråket tillgängligt som data
För det svenska teckenspråket har hittills lite gjorts inom det språk- teknologiska området. Det finns utvecklad teknik men system och tjänster finns inte tillgängliga för allmänt bruk. En nyckel för en
22
SOU 2022:11 |
Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
fortsatt utveckling inom området är att det svenska teckenspråket i snabbare takt kartläggs för att omvandlas till data.
Utredningen föreslår att:
–Institutet för språk och folkminnen (Isof), i samarbete med Stockholms universitet, ska öka genomförandetakten i att kart- lägga, systematisera och dokumentera det svenska teckenspråket för att tillgängliggöra språket som data. Arbetet ska ske i samråd med berörda intresseorganisationer och andra berörda aktörer.
Tidsperspektiv på åtgärdsförslaget
År
Stärkt samordning av innovationsinsatser
Dagens snabba teknikutveckling i kombination med den stora ut- vecklingspotential som språkteknologi innefattar förstärker behovet av styrning och samordning av innovations- och utvecklingsinsatser som görs med tolkanvändare som målgrupp.
Utredningen föreslår att:
–Verket för innovationssystem (Vinnova) under en femårsperiod ska leda och samordna befintliga och tillkommande aktörer inom området språkteknologi.
–Arbetet ska främja utveckling och innovation av satsningar som särskilt främjar användningen av språkteknologi och artificiell in- telligens för att öka delaktigheten i samhällslivet för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet samt personer med andra kommunikativa utmaningar.
–Den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor (se förslag om den funktionen nedan) får i uppdrag att i samarbete med Isof löpande följa Vinnovas arbete.
Tidsperspektiv på åtgärdsförslaget
År
23
Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
SOU 2022:11 |
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen
Kompetensförsörjning av utbildade tolkar och systematisk kompetens- utveckling av yrkesverksamma tolkar är grundläggande för en väl- fungerande och kvalitativ tolktjänst. Då utredningen inte har i uppdrag att särskilt ta ställning till området lämnas endast ett antal avgrän- sade åtgärdsförslag kopplat till tolkprofessionen (se kapitel 12).
Förnyad analys av behovet av tolkar
Statistik visar att såväl antalet tolkanvändare som antalet utförda tolk- timmar successivt har ökat de senaste åren. Samtidigt minskar antalet sökande till tolkutbildningar vilket gör kompetensförsörjningsfrågan inom tolktjänsten till en utmaning.
Utredningen föreslår att:
–Det framtida behovet av teckenspråks- och dövblindtolkar samt skrivtolkar ska följas upp av lämplig myndighet inom en femårs- period. Uppföljningen innefattar även behoven av döva tecken- språkstolkar och teckenspråkstolklärare.
–Uppföljningen ska innefatta en analys av hur befintliga utbildningar tillgodoser dessa behov och vilka eventuella förändringar som krävs för att säkerställa en stark och kompetent tolkprofession. Uppföljningen ska även innefatta frågan om tolkutbildningarnas finansiering.
Tidsperspektiv på åtgärdsförslaget
År
Stärkt samordning av kompetensutveckling för tolkar
24
SOU 2022:11 |
Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
Utredningen föreslår att:
–Den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor (se förslag om den funktionen nedan) i samverkan med berörda ut- bildningsanordnare och arbetsgivare samt företrädare för tolk- professionen och berörda intresseorganisationer, ska utveckla och sammanställa en plan för kontinuerlig och systematisk fortbild- ning och kompetensutveckling av tolkar samt föreslå hur sådan fortbildning och kompetensutveckling kan finansieras.
Tidsperspektiv på åtgärdsförslaget
År
Enhetlig reglering av administrativa frågor för tolkar
Betänkandet Att förstå och bli förstådd (SOU 2018:83) redovisar en översyn av samhällets behov av och tillgång till tolkar i talade språk samt den offentliga sektorns tolkanvändning i syfte att utveckla och säkerställa ett flexibelt, rättssäkert och effektivt system. En del i detta system är de förfaranden och regleringar som finns kopplat till tolkprofessionen. I dessa delar lämnar utredningen vissa förslag. Kon- sekvensen om förslagen i betänkandet (SOU 2018:83) genomförs är att förfarandena och regleringarna för tolkar i talade språk och mot- svarande för
Utredningen föreslår att:
–En översyn ska göras för att säkerställa att administrativa för- faranden och regleringar för
Tidsperspektiv på åtgärdsförslaget
År
25
Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
SOU 2022:11 |
Ökad jämställdhet och ökat barnperspektiv
Utredningen har i uppdrag att belysa om det finns omotiverade skill- nader mellan män och kvinnor och även analysera möjligheten för tolkanvändare att i möten med myndigheter på ett tryggt sätt kunna berätta om känsliga situationer, till exempel vid våldsutsatthet. Ut- redningen har även i sitt arbete analyserat barns och ungas förut- sättningar att med tolkstöd kunna ta till vara sina rättigheter och vara delaktiga på lika villkor som andra barn och unga (se kapitel 13).
Tillgång och träffsäkerhet i arbetsmarknadspolitiska åtgärder
Undersökningar om arbetsmarknadsdeltagande för människor med funktionsnedsättning har visat på omotiverade skillnader mellan kvin- nor och män. Den data som finns går dock inte att bryta ner på grup- pen tolktjänstanvändare varför det finns skäl att vidare analysera detta.
Utredningen föreslår att:
–Arbetsförmedlingen ska kartlägga och analysera skillnader i till- gång och träffsäkerhet i olika arbetsmarknadspolitiska stödåtgär- der riktade till kvinnor och män som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen och har nedsatt arbetsförmåga.
–Arbetsförmedlingen ska mot bakgrund av analysen föreslå lämp- liga åtgärder för att skapa ökad jämlikhet och träffsäkerhet i de arbetsmarknadspolitiska stödåtgärderna.
Tidsperspektiv på åtgärdsförslaget
År
Ökad kunskap om stöd till våldsutsatta kvinnor som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet
De studier som har gjorts i inom området våldsutsatthet klarlägger att förekomsten av våld och övergrepp mot kvinnor och flickor med funktionsnedsättning är minst lika vanligt förekommande som i andra grupper. Mycket tyder också på att kvinnor med funktions-
26
SOU 2022:11 |
Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
nedsättning har svårare än andra grupper att få stöd i utsatta situa- tioner. De kunskapsunderlag som finns går dock inte att bryta ner på gruppen kvinnor som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet varför det finns skäl att vidare analysera detta.
Utredningen föreslår att:
–En lämplig myndighet ska utreda om och i så fall hur kompeten- sen och stödet till våldsutsatta döva och hörselskadade kvinnor och kvinnor med dövblindhet kan stärkas och organiseras nationellt.
Tidsperspektiv på åtgärdsförslaget
År
Ökad kunskap om barns och ungas erfarenheter och behov
För barn och unga i behov av tolk är tolktjänsten många gånger en förutsättning för att kunna tillvarata sina rättigheter och vara delaktiga på lika villkor som andra barn och unga i exempelvis förenings- och kulturliv, lek och andra fritidsaktiviteter. Det saknas i dag samlat kunskapsunderlag om barns och ungas behov av tolktjänst och barns och ungas eget perspektiv på tolktjänsten behöver också förstärkas.
Utredningen föreslår att:
–Den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor (se förslag om den funktionen nedan) i samarbete med Specialpeda- gogiska skolmyndigheten ska göra en fördjupad analys av barns och ungas behov och erfarenheter av tolk i förenings- och kultur- liv, lek samt i fritidsaktiviteter.
–Analysen ska göras efter samråd med berörda intresseorganisatio- ner, innefattande barn- och ungdomsorganisationer och föräldra- organisationer, samt med Svenska Dövidrottsförbundet.
–Mot bakgrund av analysen ska ett kunskapsunderlag tas fram och vid behov ska förslag på åtgärder lämnas för att stärka barn- perspektivet i tolktjänstverksamheten.
27
Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
SOU 2022:11 |
Tidsperspektiv på åtgärdsförslaget
År
En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor
Det saknas en samlad, nationell överblick av tolktjänsten och dess utveckling vilket väsentligt försvårar möjligheten till löpande upp- följning och långsiktig utveckling av tolktjänsten (se kapitel 14).
Utredningen föreslår att:
–En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet inrättas. Funktio- nens arbete ska ske i samråd med regioner och berörda intresse- organisationer samt andra berörda aktörer.
–Funktionen ska tillhandahålla information samt sammanställa statistik och annan data för en samlad nationell uppföljning av tolktjänsten samt vid behov samordna utvecklingsinsatser.
–Funktionen ska samordna eller hantera frågor som rör tolktjänst och som genom utredningens förslag inte har en naturlig hemvist hos en annan aktör, till exempel samordna en plan för strategisk kompetensutveckling av tolkar, upphandla tolkservice för för- troendevalda i vissa organisationer (rikstolktjänst) samt betala ut statsbidrag till regionerna för tolktjänst.
–Funktionen ska ta fram ett nationellt system för uppföljning av tolktjänsten samt vid behov föreslå nödvändiga författningsänd- ringar för ett sådant system.
–Funktionen ska senast år 2028 följa upp handlingsplanen för en långsiktig utveckling av tolktjänsten.
Tidsperspektiv på åtgärdsförslagen
År
Uppföljning av handlingsplanen senast år 2028
28
SOU 2022:11 |
Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
Handlingsplanen i översikt
Åtgärder för en mer sammanhållen och tydlig struktur
Förslag |
Tidsperspektiv genomförande |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
Ikraftträdande 1 januari 2024 |
– förslag till ny lag |
|
– översyn fördelningsmodell statsbidrag |
År 2028 |
Samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
Ikraftträdande 1 januari 2024 |
– förslag till ny insats i befintlig förordning |
Uppföljning år |
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna |
År |
– förslag om översyn |
|
Åtgärder som stöder en fortsatt långsiktig utveckling
Förslag |
|
Tidsperspektiv |
|
|
genomförande |
|
|
|
|
|
|
Permanentad och säkerställd obokad distanstolkningsfunktion med |
År |
||
teckenspråkstolk via Post- och telestyrelsen |
|
|
|
Analys av obokad distanstolkningsfunktion med skrivtolk via Post - |
|
År |
|
och telestyrelsen |
|
|
|
– uppdrag till Post- och telestyrelsen |
|
|
|
Analys av regiongemensam distanstolkningsfunktion |
År |
||
–uppdrag till den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor
Tillgängliggörande av det svenska teckenspråket som data |
År |
– uppdrag till Institutet för språk och folkminnen |
|
Ökad samordning av innovationsinsatser om språkteknologi |
År |
–uppdrag till Verket för innovationssystem
–uppdrag till den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor
Förnyad analys av behovet av tolkar |
År |
–uppdrag till den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor
Samordning och förstärkning av kompetensutveckling för tolkar |
År |
–uppdrag till den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor
Analys av enhetlig reglering av administrativa frågor för tolkar |
År |
– förslag om översyn |
|
Analys av tillgång och träffsäkerhet i arbetsmarknadspolitiska åtgärder |
År |
som rör döva, hörselskadade och personer med dövblindhet |
|
– uppdrag till Arbetsförmedlingen |
|
Ökad kunskap och kompetens om stöd till våldsutsatta kvinnor med |
År |
dövhet, hörselskada eller dövblindhet |
|
– uppdrag till lämplig myndighet |
|
Ökad kunskap om barns och ungas erfarenheter och behov av tolktjänst |
År |
–uppdrag till den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor
Inrättande av en nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor |
År |
Uppföljning av handlingsplanen |
År 2028 |
– uppdrag till den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor |
|
29
Lättläst version av handlingsplan
Detta är en sammanfattning på lättläst svenska av Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten.
Sammanfattningen finns också på teckenspråk.
Inledning
Denna utredning har undersökt olika förslag
för att kunna ta fram en bra handlingsplan för utveckling av tolktjänsten.
Utredningen har talat med de som behöver tolktjänst för att få veta vad de personerna tycker.
Om handlingsplanen
Förslagen i denna handlingsplan ska utveckla tolktjänsten så att den:
•är lika för alla som behöver tolktjänst
•har hög kvalitet och är effektiv
•ökar möjligheten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet
att vara med i samhället som alla andra
31
Lättläst version av handlingsplan |
SOU 2022:11 |
•respekterar varje persons rätt att bestämma själv
•kan fortsätta att utvecklas tillsammans med användarna
•har finansiering under lång tid
•använder modern teknik
•alltid har utbildade tolkar med god kunskap.
Handlingsplanen innehåller två delar.
Den första delen är om strukturen för tolktjänsten, alltså hur den ska vara organiserad
på ett bättre sätt och ett mer jämlikt sätt.
Den andra delen är om utveckling av tolktjänsten under lång tid.
Utredningen tycker att det senast år 2028
ska kontrolleras om alla delar i handlingsplanen har gjorts.
32
SOU 2022:11 |
Lättläst version av handlingsplan |
1. Förslag för en tydlig struktur för tolktjänsten
Tolktjänsten fungerar olika i dag i olika delar av landet. Den är organiserad på olika sätt.
Den som behöver använda tjänsten
måste många gånger själv ta ett stort ansvar och det är inte alltid hen kan få det hen behöver.
Regionens ansvar för tolktjänst
För att tolktjänsten ska fungera mer på samma sätt för alla måste regionernas ansvar för tolktjänst bli tydligare. Utredningen föreslår därför en ny lag om tolktjänst.
I den nya lagen har regionen
inte ansvar för arbetslivstolkning.
Den nya lagen ska säga:
•Den person som behöver tolktjänst för vardagstolkning ska få vara med och bestämma om den.
•Regionen ska kunna bestämma att den som har störst behov
av tolktjänst för vardagstolkning ska få det först.
•Om en person med dövblindhet behöver ledsagning när hen har tolktjänst för vardagstolkning ansvarar regionen för att ordna det.
•Regionen ansvarar för att samordna tolktjänsten. Det betyder att regionen ska hjälpa döva,
personer med hörselskada och personer med dövblindhet med de behov som personen har av tolktjänst.
Regionen ska diskutera med den som ska betala för tolkningen.
•Regionens ansvar betyder också
att regionen får erbjuda egen tolktjänst
om de kommit överens med den som betalar för tolkningen.
33
Lättläst version av handlingsplan |
SOU 2022:11 |
•Målet är en god tolktjänst som är lika för alla, som har god kvalitet och är tillgänglig.
Tolktjänsten ska respektera personens rätt att bestämma. Regionen får ha olika tolkar som personen kan få välja mellan.
•Verksamhetens kvalitet ska kontrolleras och utvecklas hela tiden.
Den ska vara organiserad på ett sätt som är ekonomiskt effektiv.
Det betyder att kostnaderna för tolktjänsten inte ska vara onödigt höga.
•Vid tolktjänst för barn
ska regionen alltid tänka på vad som är bäst för barnet.
•Den som använder tolktjänst ska kunna tala om för regionen vad som fungerar bra och vad som fungerar dåligt
med tolktjänsten.
Regionen ska svara den som använder tolktjänst och berätta hur tolktjänsten ska bli bättre.
•Från år 2024 ska statens bidrag till regionerna
för vardagstolkning höjas med 41 miljoner kronor. Det nya bidraget blir då drygt 115 miljoner kronor.
Den nya lagen ändrar regionernas ansvar och gör ansvaret tydligare.
Regionen kommer ha mer resurser för vardagstolkning när regionen inte ansvarar för arbetslivstolkning.
Det kan till exempel ge mer resurser för tolkning vid aktiviteter på fritid och i föreningar.
När regionen ansvarar för att samordna tolktjänsten blir det lättare för användaren att hitta rätt tjänst. Den som använder tolktjänst kan också bestämma mer om sin egen vardagstolkning.
Den nya lagen ska börja gälla 1 januari 2024.
Senast år 2028 ska staten ha undersökt om statsbidraget behöver delas på ett bättre sätt mellan de olika regionerna.
34
SOU 2022:11 |
Lättläst version av handlingsplan |
Stöd med tolkning i arbetslivet
Utredningen föreslår att Arbetsförmedlingen ansvarar för stödet till tolk i arbetslivet.
Stödet ska vara en del i förordningen om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning.
På så sätt ska de som använder tolk få större möjligheter att få ett arbete, fortsätta arbeta
och att utvecklas i sitt arbete.
Den nya insatsen betyder att:
•Arbetsgivaren eller den som har kostnader för tolk ska få bidrag.
Bidraget är högst 10 basbelopp per person varje år. Om personen arbetar deltid blir bidraget mindre.
Arbetsgivaren kan få betala de kostnader som bidraget inte räcker till.
•Regionen har tidigare också haft ansvar för tolkning i arbetslivet.
Denna insats betyder att regionerna inte längre är ansvariga.
•Insatsen personligt biträde
ska inte längre betala kostnaden för tolk.
•Arbetsförmedlingen ska efter tre år undersöka att den nya insatsen fungerar bra.
På detta sätt blir det bättre för alla som behöver stöd av tolk i sitt arbete. Ansvaret blir tydligare
och arbetet med insatsen blir effektivare.
Ändringen av förordningen ska gälla från 1 januari 2024.
År
35
Lättläst version av handlingsplan |
SOU 2022:11 |
Stöd med tolkning i utbildning för vuxna
Resurserna för stöd med tolkning i utbildning för vuxna behöver samlas.
Därför föreslår utredningen en översyn, alltså en undersökning om detta.
•Översynen ska undersöka hur stora behoven är av tolkstöd i utbildning för vuxna.
Den ska också ge förslag på
hur en resurs för tolkstödet ska organiseras och finansieras
samt regler för tolkstöd i utbildning för vuxna.
•Det är personens behov av utbildning som ska bestämma om hen får tolkstöd. Därför ska översynen också undersöka
om bidraget för tolkstöd ska höra ihop med användaren och inte med den som ordnar utbildningen.
Olika former av vuxenutbildning är viktiga för personers möjlighet till utbildning
i hens olika perioder i livet.
Utbildning är också viktigt för samhället så att det finns personer med rätt kunskap för olika arbeten.
Men det är olika regler och ansvar för tolktjänst i de olika formerna av vuxenutbildning.
I framtiden kommer fler och fler att ta del av vuxenutbildning.
Därför är det viktigt att ha ett system för alla som är effektivt.
Översynen måste tänka på
om det finns privata utbildningar som också ska vara del av systemet.
Översynen ska göras under åren
36
SOU 2022:11 |
Lättläst version av handlingsplan |
2. Fortsatt utveckling under lång tid
Utvecklingen i samhället påverkar behoven av tolk.
Det ändrar också kraven på tolktjänsten.
Om döva, personer med hörselskador och personer med dövblindhet
ska kunna vara med i samhället som andra måste utvecklingen av tolktjänsten fortsätta. Utredningen säger därför att det är viktigt att prioritera förslag om tolkning på distans, tekniska lösningar och uppfinningar,
yrket tolk och frågor om kunskap och jämlikhet.
Mer tolkning på distans
Den digitala utvecklingen i samhället är stor och den tekniska utvecklingen fortsätter. Därför kan tolkning på distans
vara ett viktigt alternativ till tolkning på plats. Med bra teknik kan tolkning på distans
öka möjligheterna att få tolktjänst.
37
Lättläst version av handlingsplan |
SOU 2022:11 |
Tolkning på distans via Post- och telestyrelsen utan bokning
Post- och telestyrelsen har i dag en frivillig tjänst för tolkning på distans med tolk i teckenspråk.
Post- och telestyrelsen förkortas PTS. Tjänsten finns på webbplatsen Bildtelefoni.net.
Denna typ av tolktjänst är för spontana samtal, alltså samtal som inte är bokade innan. Tolken kan inte förbereda sig för samtalet och därför passar tjänsten bara för samtal
om enklare ämnen.
Det finns ingen liknande tjänst för spontana samtal med skrivtolk på distans.
Utredningens förslag:
•Tolkning på teckenspråk på distans utan bokning via Bildtelefoni.net
ska vara en del av Post- och telestyrelsens uppdrag. Det ska stå skrivet i PTS instruktion från regeringen. Det är viktigt att PTS får pengar
för denna tolktjänst varje år under lång tid.
•Post- och telestyrelsen ska undersöka behovet av skrivtolk på distans utan bokning
och hur personer i hela landet
ska kunna använda en sådan tjänst.
PTS ska ge ett förslag hur tjänsten kan organiseras, vilka regler som behövs och hur tjänsten ska betalas.
Detta ska göras under åren
38
SOU 2022:11 |
Lättläst version av handlingsplan |
Samma system för tolkning på distans i alla regioner
Tolkning på distans kan vara ett bra sätt att få tolktjänst
för personer som bor på landsbygden.
Det kan också vara ett sätt att få fler tolkar med kunskap i ett visst ämne eller språk.
Det är mycket olika i regionerna
på vilket sätt de erbjuder tolkning på distans. Regionerna använder inte samma digitala teknik. Det skulle vara bra för användaren
och minska kostnaderna
om systemet var samma i hela landet.
Därför säger utredningen att det behöver undersökas om regionerna kan ordna tolkning på distans tillsammans.
Utredningens förslag:
•Den nationella funktion med ansvar för
att samordna frågor om tolktjänster som föreslås
i handlingsplanen
ska tillsammans med Post- och telestyrelsen,
Sveriges Kommuner och Regioner, intresserade kommuner samt företaget Inera göra en förstudie.
Förstudien ska vara en undersökning av
hur ett system för tolkning på distans för alla regioner kan organiseras och vilka regler som behövs
samt hur systemet ska betalas under lång tid.
•Förstudien ska beskriva tekniken, ekonomin och vilka regler som gäller för ett gemensamt system
och hur det ska fungera praktiskt.
Den ska också beskriva hur det ska gå till
när alla regioner börja använda samma system.
Detta ska göras under åren
39
Lättläst version av handlingsplan |
SOU 2022:11 |
Teknisk utveckling och uppfinningar
Digital data om det svenska teckenspråket
Det finns teknik utvecklad för det svenska teckenspråket så att text automatiskt kan bli teckenspråk.
Men än så länge finns det för lite data
för att kunna använda tekniken för tolkning. Det betyder att mer information om olika tecken måste samlas in i datorprogrammen.
Utredningens förslag:
•Institutet för språk och folkminnen
och Stockholms universitet ska tillsammans öka takten för att samla in information om det svenska teckenspråket
så att språket kan göras om till data.
I detta arbete ska de samarbeta med organisationer och andra som arbetar med det svenska teckenspråket.
Detta ska göras under åren
40
SOU 2022:11 |
Lättläst version av handlingsplan |
Bättre samordning av utveckling av nya uppfinningar
Utvecklingen av ny teknik är snabb i dag. Så är det till exempel med språkteknologin. Språkteknologi är utveckling av datorprogram för att förstå eller skapa språk till exempel. Det finns ett stort behov av att samordna och styra den utveckling av språkteknologi som handlar om teknik för tolktjänster.
Utredningens förslag:
•Verket för innovationssystem, Vinnova ska i 5 år leda och samordna
de som arbetar med språkteknologi.
•Vinnovas arbete ska hjälpa till
att öka utvecklingen av teknik och uppfinningar. Arbetet ska vara om språkteknologi och datorer
för att döva, personer med hörselskada eller dövblindhet samt personer med andra svårigheter med kommunikation ska kunna vara med i samhället som andra.
•Den nationella funktion med ansvar för
att samordna frågor om tolktjänster som föreslås
i handlingsplanen
ska tillsammans med Institutet för språk och folkminnen följa Vinnovas arbete.
Detta ska göras under åren
41
Lättläst version av handlingsplan |
SOU 2022:11 |
Tolk som yrke
För att det ska finnas bra tolktjänst måste det finnas bra utbildning för tolkar innan de börjar sitt arbete
och bra vidareutbildning
för att kunna fortsätta utvecklas i arbetet som tolk.
Analys av behovet av tolkar
Statistik visar att fler och fler använder tolk och att tolkarna arbetar fler timmar.
Men de senaste åren minskar antalet personer som utbildar sig till tolk.
Om det inte finns tillräckligt många tolkar kan inte alla få tolktjänst som behöver det.
Utredningens förslag:
•En myndighet ska inom 5 år
undersöka hur stort behovet är i framtiden
av teckenspråkstolkar, dövblindtolkar och skrivtolkar. Myndigheten ska också undersöka
behoven av döva teckenspråkstolkar
och behoven av lärare för tolkar i teckenspråk.
•Myndigheten ska undersöka
hur bra utbildningarna för tolkar är i dag
och om utbildningarna behöver ändras på något sätt så att det finns tolkar med god kunskap i framtiden. Den ska också undersöka
vem som ska betala utbildningarna.
Detta ska göras under åren
42
SOU 2022:11 |
Lättläst version av handlingsplan |
Samordning av utveckling av tolkars kompetens
Alla tolkar har behov att utveckla sin kompetens, alltså att öka sin kunskap och få fortsatt utbildning. Det är viktigt för att Sverige ska kunna ha
en bra tolktjänst i framtiden.
Den utveckling av kompetensen för tolkar som finns i dag är inte tillräcklig.
Utredningens förslag:
•Den nationella funktion med ansvar för
att samordna frågor om tolktjänster som föreslås i handlingsplanen
ska samarbeta med
de som ordnar utbildning för tolkar, arbetsgivare, representanter för tolkar
och organisationer för användare.
De ska tillsammans göra en plan för
fortsatt utbildning och utveckling av kompetens för tolkar och hur det kan finansieras.
Detta ska göras under åren
43
Lättläst version av handlingsplan |
SOU 2022:11 |
Samma regler och administration för alla tolkar
För några år sedan presenterades utredningen Att förstå och bli förstådd.
Det är en utredning om behov av tolkar i talade språk. Förslagen i den utredningen om regler och administration är inte samma som för tolkar i teckenspråk
och dövblindhet eller för skrivtolkar.
Utredningens förslag:
•En undersökning ska göras så att regler och administration är samma för alla tolkar så långt det är möjligt.
Detta ska göras under åren
Ökad jämställdhet och att tänka på barns perspektiv
Utredningen har undersökt om det är skillnader mellan hur män och kvinnor får tolktjänst och om användare är trygga med
att berätta om svåra saker för myndigheter, till exempel att berätta om våld.
Utredningen har också undersökt
om barn och unga som får stöd av tolk
har samma rättigheter och kan vara med i samhället som andra barn och unga.
44
SOU 2022:11 |
Lättläst version av handlingsplan |
Möjligheter att få ett arbete
Andra undersökningar visar att det är stor skillnad mellan kvinnor och män med funktionsnedsättning om de har ett arbete eller inte har ett arbete.
Men undersökningarna har inga uppgifter om vilka av dessa personer som använder tolktjänst.
Utredningens förslag:
•Arbetsförmedlingen ska undersöka
om kvinnor som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet
får lika mycket och lika bra stöd för att få ett arbete som män med samma funktionsnedsättning får.
De personerna som ska vara med i undersökningen ska vara registrerade hos Arbetsförmedlingen och ha nedsatt förmåga att arbeta.
•Arbetsförmedlingen ska ge förslag om hur jämlikheten ska öka,
alltså hur de stöd som Arbetsförmedlingen ger ska bli lika för män och för kvinnor.
Detta ska göras under åren
45
Lättläst version av handlingsplan |
SOU 2022:11 |
Mer kunskap om våld mot kvinnor
som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet
Undersökningar visar att våld mot kvinnor
och flickor med funktionsnedsättning är lika vanligt som mot kvinnor och flickor utan funktionsnedsättning. Men det är ofta svårare att få stöd
för kvinnor med funktionsnedsättning.
I de undersökningar som finns
går det inte att få information om vilka av kvinnorna som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet.
Utredningens förslag:
•En myndighet ska undersöka hur kvinnor
som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet och upplever olika former av våld
kan få bättre stöd.
•Myndigheten ska undersöka vilken kunskap som finns och hur stödet kan vara organiserat för hela Sverige.
Detta ska göras under åren
46
SOU 2022:11 |
Lättläst version av handlingsplan |
Mer kunskap om barns och ungas erfarenheter och behov
För att barn och unga som behöver tolk
ska kunna ha samma rättigheter och möjligheter som andra barn och unga
behöver de en bra tolktjänst.
De behöver tolk för att vara med i föreningar och fritidsaktiviteter till exempel.
Det finns i dag ingen kunskap samlad om barns och ungas behov av tolktjänst eller vad de tycker om tolktjänsten.
Utredningens förslag:
•Den nationella funktion med ansvar för
att samordna frågor om tolktjänster som föreslås
ihandlingsplanen ska tillsammans med Specialpedagogiska skolmyndigheten undersöka barns och ungas behov och erfarenheter av att använda tolk i aktiviteter i föreningar, kultur,
ilek och på fritid.
De ska ge förslag på hur tolktjänsten bättre kan tänka på och respektera barns och ungas rättigheter.
•När de gör undersökningen ska de också prata med olika organisationer för barn och unga, organisationer för föräldrar
och Svenska Dövidrottsförbundet.
Detta ska göras under åren
47
Lättläst version av handlingsplan |
SOU 2022:11 |
Att samordna frågor om tolktjänsten i Sverige
Det finns i dag ingen som ansvarar för
att samordna eller utveckla tolktjänsten i Sverige. Därför är det svårt att följa upp och utveckla tolktjänsten för framtiden.
Utredningen visar att det måste finnas
en samordning för tolktjänsten för hela landet. I utredningen kallas denna samordning
för nationell funktion.
Utredningens förslag:
•Det ska finnas en nationell funktion som ansvarar för att samordna frågor om tolktjänst
för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Funktionen ska samarbeta med regioner,
olika organisationer och med andra
som arbetar för användarna av tolktjänst.
•Funktionen ska samla och ge information och statistik så att det går att följa upp utvecklingen av tolktjänsten. De ska också kunna samordna arbetet med utveckling.
•De ska samordna och ansvara för frågor
som ingen annan har ett nationellt ansvar för. Det kan till exempel vara om
utveckling av tolkars kompetens, upphandla rikstolktjänst och betala ut bidraget från staten för tolktjänst till regionerna.
•Funktionen ska ta fram ett system
för att följa upp hur tolktjänsten fungerar. De ska tala om vilka ändringar som behövs i lagar och regler för att ha ett sådant system.
Detta ska göras under åren
•Funktionen ska även kontrollera
hur arbetet går med handlingsplanen senast år 2028.
48
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelser
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om regionens ansvar för tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.
2 § Det som sägs i denna lag om regioner gäller också kommuner som inte ingår i en region.
Tolktjänst för vardagstolkning
3 § En region ska erbjuda tolktjänst för vardagstolkning för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som är bosatta i re- gionen.
En region får erbjuda tolktjänst för vardagstolkning för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som omfattas av en annan regions ansvar för tolktjänst, om regionerna kommer överens om det.
4 § Tolktjänst för vardagstolkning ska så långt som möjligt utfor- mas och genomföras i samråd med den enskilde.
5 § I tolktjänst för vardagstolkning för personer med dövblindhet ingår viss ledsagning i anslutning till tolktillfället.
49
Författningsförslag |
SOU 2022:11 |
6 § Regionen får ge företräde till den som har störst nytta och be- hov av tolktjänst för vardagstolkning.
Samordning av övrig tolktjänst
7 § En region ska vid behov hjälpa döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som är bosatta i regionen att få sina behov av tolk- tjänst tillgodosedda även i andra situationer än som avses i 3 § första stycket genom att samråda med den aktör som bekostar tolkning.
En region får, efter överenskommelse med den aktör som bekos- tar tolkning som avses i första stycket, erbjuda tolktjänst.
Allmänna bestämmelser om verksamheten
8 § Målet med verksamhet enligt denna lag är en god tolktjänst som erbjuds på lika villkor för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.
9 § Verksamhet enligt denna lag ska bedrivas så att kraven på en god tolktjänst uppfylls. Det innebär att tolktjänsten särskilt ska
1.vara av god kvalitet,
2.ha god tillgänglighet, och
3.bygga på respekt för den enskildes självbestämmande och in- tegritet.
Verksamheten ska vara organiserad så att den främjar kostnads- effektivitet.
Kvaliteten i verksamheten ska systematiskt och fortlöpande ut- vecklas och säkras.
10 § När tolktjänst erbjuds barn ska barnets bästa särskilt beaktas.
Ledning av verksamheten och avtalssamverkan
11§ Ledningen av regionens verksamhet enligt denna lag ska utövas av en eller flera nämnder. För en sådan nämnd och för gemensam nämnd gäller det som föreskrivs i kommunallagen (2017:725).
50
SOU 2022:11 |
Författningsförslag |
12 § Utöver avtalssamverkan enligt 9 kap. 37 § kommunallagen (2017:725) får en region med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med en juridisk person eller enskild individ om att utföra uppgifter enligt denna lag.
Valfrihetssystem
13 § Regionen får besluta att tillhandahålla valfrihetssystem för tolktjänster för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Med valfrihetssystem enligt denna lag avses ett förfarande med löpande annonsering efter leverantörer till ett system där den enskilde som ska nyttja en tjänst har rätt att välja den leverantör som ska utföra tjänsten bland samtliga leverantörer som uppfyller de krav som re- gionen ställt och som regionen godkänt och tecknat kontrakt med.
14 § När regionen tillhandahåller valfrihetssystem enligt denna lag ska lagen (2008:962) om valfrihetssystem tillämpas. I stället för det som sägs i 2 kap. 3 § första meningen och 6 § lagen om valfrihets- system ska med
1.leverantör avses den som på marknaden tillhandahåller tjänster som nämns i 13 §, och
2.tjänst avses sådan tjänst som nämns i 13 §.
Klagomålshantering
15 § Regionen ska från döva, hörselskadade och personer med döv- blindhet och deras närstående ta emot klagomål och synpunkter på den egna verksamheten. Klagomålen ska snarast och på lämpligt sätt besvaras.
Regionen ska ge den som klagat en förklaring till vad som har inträffat och, i förekommande fall, en beskrivning av vilka åtgärder som regionen avser att vidta för att en liknande händelse inte ska inträffa igen.
51
Författningsförslag |
SOU 2022:11 |
Upplysning om sekretess och tystnadsplikt
16 § Uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållan- den får inte lämnas ut om bestämmelser om sekretess eller tystnads- plikt hindrar detta.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.
52
SOU 2022:11 |
Författningsförslag |
1.2Förslag till lag om ändring i patientlagen (2014:821)
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 9 § patientlagen (2014:821) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse
1 kap.
9 §1
Bestämmelser om habilitering |
Bestämmelser om habilitering, |
och rehabilitering, hjälpmedel för |
rehabilitering och hjälpmedel för |
personer med funktionsnedsätt- |
personer med funktionsnedsätt- |
ning och tolktjänst för vardags- |
ning finns i 8 kap. 7 § och |
tolkning finns i 8 kap. 7 § och |
12 kap. 5 § hälso- och sjukvårds- |
12 kap. 5 § hälso- och sjukvårds- |
lagen (2017:30). |
lagen (2017:30). |
|
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.
1Senaste lydelse 2017:66.
53
Författningsförslag |
SOU 2022:11 |
1.3Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30)
Härigenom föreskrivs att 8 kap. 7 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
8 kap.
7§1
Regionen ska erbjuda dem som avses i 1 §
1. habilitering och rehabili- |
1. habilitering och rehabili- |
tering, |
tering, och |
2. hjälpmedel för personer |
2. hjälpmedel för personer |
med funktionsnedsättning, och |
med funktionsnedsättning. |
3.tolktjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade.
Regionens ansvar omfattar |
Regionens ansvar omfattar |
||||
dock inte insatser enligt första |
dock inte insatser enligt första |
||||
stycket 1 och 2 som en kommun |
stycket som en kommun inom |
||||
inom |
regionen |
ansvarar för |
regionen ansvarar |
för |
enligt |
enligt |
12 kap. 5 §. Regionens |
12 kap. 5 §. Regionens |
ansvar |
||
ansvar innebär inte någon in- |
innebär inte någon inskränkning |
||||
skränkning i de |
skyldigheter |
i de skyldigheter som arbets- |
|||
som arbetsgivare eller andra kan |
givare eller andra kan ha enligt |
||||
ha enligt annan lag. |
annan lag. |
|
|
||
Regionen ska, |
i samverkan |
Regionen ska, i |
samverkan |
||
med patienten, upprätta en indi- |
med patienten, upprätta en indi- |
||||
viduell plan när insatser som av- |
viduell plan när insatser som av- |
||||
ses i första stycket 1 eller 2 er- |
ses i första stycket erbjuds. Av |
||||
bjuds. Av planen ska planerade |
planen ska planerade och beslu- |
||||
och beslutade insatser framgå. |
tade insatser framgå. |
|
|
||
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.
1Senaste lydelse 2019:973.
54
SOU 2022:11 |
Författningsförslag |
1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket
Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (2007:1117) med in- struktion för Konkurrensverket ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
3 §1
Konkurrensverket ska fullgöra de uppgifter som följer av
1.konkurrenslagen (2008:579),
2.22 kap. 1 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, 22 kap. 1 § lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna, 18 kap. 1 § lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner, 18 kap. 1 § lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet samt 5 och
3.lagen (2014:836) om näringsförbud,
4.lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m.,
5.10 kap. 7 § lagen (2008:962) om valfrihetssystem,
6.22 § lagen (2013:311) om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering,
7.förordningen (1994:1808) om behöriga myndigheter på den civila luftfartens område,
8.konkurrensförordningen (2021:87),
9.5 kap. 4 § lagen (2010:1065) om kollektivtrafik,
10.lagen (2021:79) om ömsesidigt bistånd med delgivning och indrivning på konkurrensområdet och förordningen (2021:88) om ömsesidigt bistånd med delgivning och rådgivning på konkurrens- området, och
11.14 § lagen (2021:579) om förbud mot otillbörliga handels- metoder vid köp av jordbruks- och livsmedelsprodukter och för- ordningen (2021:583) om förbud mot otillbörliga handelsmetoder vid köp av jordbruks- och livsmedelsprodukter.
Konkurrensverket är tillsynsmyndighet när Arbetsförmedlingen tillämpar lagen (2008:962) om valfrihetssystem i enlighet med lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen. Vid tillsynen tilläm- pas 10 kap. 8 § lagen om valfrihetssystem.
1Senaste lydelse 2021:584.
55
Författningsförslag |
SOU 2022:11 |
Konkurrensverket är tillsyns- myndighet när regionen tillämpar lagen (2008:962) om valfrihets- system i enlighet med lagen (2023:000) om tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Vid tillsynen tilläm- pas 10 kap. 8 § lagen om valfrihets- system.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.
56
SOU 2022:11 |
Författningsförslag |
1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:462) om sär- skilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga
dels att 1, 7, 8 och 42 §§ och rubriken före 7 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny rubrik närmast före 8 §.
Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse
1 §1
Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen och innehåller bestämmelser om det arbetsmarknadspolitiska programmet särskilda insatser för personer med funktionsnedsätt- ning som medför nedsatt arbetsförmåga.
De särskilda insatserna är
1. bidrag till hjälpmedel på arbetsplatsen,
2. bidrag till litteratur och tolk |
2. bidrag till litteratur för per- |
||
för personer med syn- eller hörsel- |
soner med synnedsättning, |
||
nedsättning, |
|
|
|
|
|
3. bidrag till tolk för döva, |
|
|
|
hörselskadade och personer med |
|
|
|
dövblindhet, |
|
3. bidrag för personligt biträde, |
4. bidrag för personligt biträde, |
||
4. särskild |
stödperson för |
5. särskild |
stödperson för |
introduktion |
och uppföljning |
introduktion |
och uppföljning |
(SIUS), |
|
(SIUS), |
|
5. bidrag till uppstartskostnader |
6. bidrag till uppstartskostnader |
||
vid start av näringsverksamhet, |
vid start av näringsverksamhet, |
||
6. lönebidrag, och |
7. lönebidrag, och |
||
7. skyddat arbete. |
8. skyddat arbete. |
||
Programmet riktar sig till personer som har en funktionsnedsätt- ning som medför nedsatt arbetsförmåga och som till följd av detta har behov av stöd för att stärka sina möjligheter att få eller behålla
1Senaste lydelse 2021:290.
57
Författningsförslag |
SOU 2022:11 |
ett arbete. Syftet med programmet är att kompensera för nedsätt- ningen i arbetsförmåga och stärka möjligheten att få eller behålla ett arbete. Endast personer som har lönebidrag eller skyddat arbete ska anses som deltagare i programmet när det handlar om att kvalificera sig för andra arbetsmarknadspolitiska insatser.
Bidrag till litteratur och tolk |
Bidrag till litteratur för |
för personer med syn- eller |
personer med synnedsättning |
hörselnedsättning |
|
7 §
Arbetsförmedlingen får lämna ekonomiskt bidrag för
1.kostnader för tal- och punktlitteratur som personer med en synnedsättning behöver för att kunna ta del av en arbetsmarknads- utbildning eller annan utbildning inom ramen för ett arbetsmarknads- politiskt program, och
2. kostnader |
med |
högst |
2. kostnader |
med |
högst |
150 000 kronor |
per år |
och an- |
150 000 kronor |
per år |
och an- |
ställd för tolk åt barndomsdöva, |
ställd för inläsning på ljudmedier |
||||
dövblinda, vuxendöva och perso- |
av facklitteratur till en person |
||||
ner med hörselnedsättning som tar |
med synnedsättning som tar del |
||||
del av en utbildning som anställd |
av en utbildning som anställd. |
||||
eller för inläsning på ljudmedier |
|
|
|
||
av facklitteratur till en person |
|
|
|
||
med synnedsättning som tar del |
|
|
|
||
av en utbildning som anställd. |
|
|
|
||
|
|
|
Bidrag till tolk för döva, |
||
|
|
|
hörselskadade och personer |
||
|
|
|
med dövblindhet |
|
|
|
|
8 §2 |
|
|
|
Bidrag får inte lämnas för in- |
Arbetsförmedlingen får lämna |
||||
satser som en region ska svara för. |
ekonomiskt bidrag till kostnader |
||||
Bestämmelser om regionens ansvar |
för tolk åt döva, hörselskadade och |
||||
för tolktjänst för vardagstolkning |
personer med dövblindhet som be- |
||||
för barndomsdöva, dövblinda, |
höver tolkstöd för att stärka sina |
||||
vuxendöva och hörselskadade finns |
möjligheter att få, behålla eller ut- |
||||
2Senaste lydelse 2019:1120.
58
SOU 2022:11 |
Författningsförslag |
i 8 kap. 7 § hälso- och sjukvårds- lagen (2017:30).
vecklas i ett arbete som anställd, företagare eller fri yrkesutövare.
Bidrag får lämnas till arbets- givaren eller den som har kost- nader för tolk med högst 10 pris- basbelopp per person och år. Vid deltidsarbete ska bidraget minskas i förhållande till arbetstiden.
Med prisbasbelopp avses pris- basbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken.
42 §
Skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare får endast kombine- ras med bidrag till hjälpmedel på arbetsplatsen och bidrag till litte- ratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning enligt
1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.
2.För ansökningar som har gjorts före den 1 januari 2024 gäller 7 och 8 §§ i den äldre lydelsen.
59
2Utredningens uppdrag och arbete
2.1Uppdraget
Utredaren har i uppdrag att göra en fördjupad analys av förslagen i betänkandet En samlad tolktjänst – samordning och utveckling av tolktjänst för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet (SOU 2011:83) samt i departementspromemorian Tolktjänst för vardagstolkning (Ds 2016:7) och utifrån den analysen ta fram en handlingsplan för den långsiktiga utvecklingen av tolk- tjänsten (dir. 2020:79, se bilaga 1). Utredaren ska i handlingsplanen redovisa de åtgärder som krävs för en nationellt samordnad föränd- ring av tolktjänsten och vilka utmaningar som finns samt redovisa en tidsplan för det fortsatta förändringsarbetet som är förankrad med berörda aktörer. För att lägga grunden till en handlingsinriktad väg framåt ska utredaren även genomföra en fördjupad dialog med berörda aktörer på området, t.ex. statliga myndigheter, regioner och kommuner samt företrädare för funktionshindersorganisationer. Där- utöver ska utredaren identifiera och analysera vilka framgångsfaktorer, problem och hinder som finns för att tolktjänsten ska utvecklas på ett framgångsrikt sätt och analysera hur ett genomförande av lämp- liga förslag skulle kunna ske i praktiken.
Iutredarens uppdrag ingår inte att analysera förslag som avser in- rättandet av en ny statlig tolktjänstmyndighet.
Utredaren ska lämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget ska redovisas i ett betänkande senast den 15 mars 2022 (dir. 2021:112, se bilaga 2).
61
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2022:11 |
2.2Utredningens arbete
Utredningen påbörjade sitt arbete i september 2020 och har tagit nam- net 2020 års tolktjänstutredning (S 2020:11). Utredningen ska utgå från de problembeskrivningar och bedömningar som tidigare utred- ningar har gjort (se ovan). Utredningen ska också genomföra en för- djupad dialog med berörda aktörer på området. Arbetet har i övrigt bedrivits på ett för utredningar sedvanligt sätt med insamling och be- arbetning av för utredningen relevant material. Utredningens mötes- former har påverkats av den pågående
Dialog med intressenter och förankring av förslag
I direktiven till utredningen understryks vikten av att utredningen för en dialog för att förankra sina förslag hos berörda organ som t.ex. statliga myndigheter, kommuner och regioner samt företrädare för civilsamhället. Utredningen har tagit sig an denna del av uppdraget genom en systematik som vid sidan av möten och underhandskontak- ter med utredningens sakkunniga och experter även har omfattat bi- laterala möten med olika intressenter samt en fördjupad behovsanalys (se närmare nedan) som har syftat till att ytterligare fördjupa bilden av utmaningar och möjligheter inom tolktjänstområdet.
I förankringsarbetet har utredningen valt att börja processen med representanter för tolktjänstanvändare. Detta i syfte att säkerställa att inhämtande av synpunkter på förslag har sin utgångspunkt i upplevelsen och erfarenheten hos tolkanvändarna själva. Som en del i detta har utredningen under hösten 2020 genom tjänstedesign- företaget Usify samt Nationellt kunskapscenter för dövblindfrågor låtit genomföra intervjuundersökningar med ett antal tolkanvändare om deras erfarenheter och behov av tolkstöd i olika situationer i livet. Undersökningarna har redovisats i separata rapporter till ut- redningen. En sammanfattning av dessa fördjupade behovsanalyser finns i avsnitt 5.3. Utredningen har även haft en workshop om barn- och ungdomsperspektivet i tolktjänsten med berörda barn- och ung- domsorganisationer och föräldraorganisationer, vilken sammanfattas i avsnitt 5.4. Vidare har intresseorganisationerna Sveriges Dövas Riks- förbund, Hörselskadades Riksförbund och Förbundet Sveriges Döv-
62
SOU 2022:11 |
Utredningens uppdrag och arbete |
blinda inkommit med uppdaterade behovsanalyser, vilka sammanfattas i avsnitt 5.5.
Förankringsprocessen har även omfattat en dialog med aktörer inom tolktjänstsystemet på såväl utförar- som beställarsidan. Arbetet har även innefattat att inhämta kunskap från både representanter för tolkanvändare och från aktörerna inom tolktjänstsystemet. Kunskaps- inhämtningen har skett såväl i dialogform som genom inläsning av rapporter, utredningar och dylikt. Utredningen har även skickat ut en enkät till landets samtliga tolkcentraler med frågor om tolktjäns- tens användare och verksamhet, ansvarsfördelning, betalningsansvar och finansiering, gränsdragningsfrågor och regelverk samt utveck- ling av tekniska lösningar. Totalt besvarade 19 av 21 tolkcentraler enkäten. Utredningen har även skickat ut en mindre enkät till elva statliga myndigheter om deras tolkanvändning.
2.3Disposition
Betänkandet inleds med en sammanfattning av de åtgärder som ut- redningen föreslår för den långsiktiga utvecklingen av tolktjänsten. Denna sammanfattning utgör en handlingsplan för den långsiktiga utvecklingen av tolktjänsten.
Utredningens förslag till lag och förordning och förslag till änd- ringar i lag och förordning finns i kapitel 1. I kapitel 2 redogörs för utredningens uppdrag och arbete. Kapitel
I kapitel
I kapitel 15 återfinns en beskrivning av konsekvenserna av utred- ningens förslag.
I kapitel 16 finns utredningens överväganden och förslag i fråga om ikraftträdande och övergångsbestämmelser och kapitel 17 innehåller författningskommentar.
63
3Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar
3.1En historisk tillbakablick om döva, teckenspråket och tolkning
Utvecklingen av dagens tolktjänst och teckenspråkets status följer funktionshinderpolitikens utveckling i Sverige. Utvecklingen har gått från ett utpräglat medicinskt synsätt på personer med funktionsned- sättning där det främst har handlat om att bota, lindra och anpassa individen till normalitet, till ett socialt och rättighetsbaserat synsätt som bygger på alla människors lika värde och idén om att samhället ska konstrueras på ett sådant sätt att så många människor som möj- ligt kan delta.1 Personer med funktionsnedsättning har gått från att betraktas som patienter till att ses som medborgare med fullvärdiga medborgerliga rättigheter och skyldigheter i ett samhälle utan hinder och med jämlikhet i levnadsvillkor.2
3.1.1Ett medicinskt synsätt på döva och hörselskadade
Fram till
1Prop. 1999/2000:79.
2Prop. 1999/2000:79.
3SOU 2006:54, s. 59.
65
Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar |
SOU 2022:11 |
att utveckla olika stöd för individen utan hänsyn till det kringliggande samhällets påverkan på resultatet. Synsättet satte i stället stort fokus på att bota och att lindra.
Målet för utbildning av döva kom som en följd av den tidens syn- sätt på människor med funktionsnedsättning att fokusera på förmågan att utveckla ett talat språk. Tekniska landvinningar ökade intresset för att med olika former av teknik förstärka ljud. Parallellt ökade även intresset för behandling av orsaker till hörselnedsättning och dövhet. Angreppssättet var rent medicinskt och biologiskt – ett syn- sätt på människan som patient och ett föremål för vård och behand- ling. Frågor som språkutveckling, identitet och interaktion med andra människor hade underordnad betydelse med den tidens synsätt.4
3.1.2Teckenspråket har en svag ställning
Teckenspråk har i alla tider talats av döva personer och deras anhöriga. Historiskt har dock avsaknaden av officiell status och systematisering av teckenspråket i kombination med en obefintlig acceptans i sam- hället för teckenspråket som kommunikationsmedel inneburit både diskriminering och stora svårigheter för döva och personer med döv- blindhet att vara delaktiga i samhället på jämlika villkor. På motsva- rande sätt har även hörselskadade mött svårigheter och diskriminering.
3.1.3Anhöriga och präster används som tolkar
Innan Sverige fick en tolkservice i allmän regi i slutet av
4SOU 2006:54, s. 60 f.
66
SOU 2022:11 |
Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar |
konsulenttjänster för döva. Konsulenterna skulle hjälpa till med arbetsanskaffning och i dessa situationer också fungera som tolkar.5 För att döva och stumma6 personer skulle få ett bra rättsskydd utfärdades 1947 den första kungörelsen om tolk för döva och stumma i domstol.7 Föreskriften innebar att domstolarna skulle anlita tolkar
när det krävdes.
3.2Grunden för dagens lagstiftning om vardagstolkning utvecklas
3.2.1Funktionshinderspolitiken tar stora kliv
Med start under
Ett av handikapputredningens delbetänkanden, Kultur åt alla8, hade särskild betydelse för döva, hörselskadade och personer med dövblind- hets rättigheter att delta i kulturlivet, men också för att skapa egna kulturella uttryck. Delbetänkandet tog upp frågor kring teckenspråk och behov av undervisning samt samhällsstöd på teckenspråk.
År 1972 kom funktionshindersrörelsens första gemensamma handi- kappolitiska program, Ett samhälle för alla. I programmet lyfts det miljörelaterade handikappbegreppet fram som ett sätt att beskriva hur hinder i omgivningen utestänger människor från aktiv delaktig- het i samhällsgemensamskapen, och därmed vikten av att undanröja sådana hinder.
Under
5SOU 1991:97, s. 38 f.
6Stumhet, eller mutism, innebär en psykiskt eller fysiskt framkallad oförmåga att tala. Mutism kan orsakas av psykologiska, psykiatriska eller neurologiska störningar/sjukdomstillstånd.
7Kung. 1947:645.
8SOU 1976:20.
67
Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar |
SOU 2022:11 |
grupper av personer med funktionsnedsättning, togs bort och för- ändrades successivt. Under denna tid tog också den stegvisa avveck- lingen av de stora institutionerna fart och senare även vissa special- skolor som funnits för personer med funktionsnedsättning runt om i Sverige. Nu var fokus i stället att skapa förutsättningar för dessa människor att leva ett liv bland andra i samhället.
Ansvars- och finansieringsprincipen formulerades i mitten av
I slutet på
År 2000 antog riksdagen en nationell handlingsplan för funktions- hinderspolitiken, Från patient till medborgare.10 Handlingsplanen utgick från ett medborgarperspektiv som innebär att personer med funktionsnedsättning är medborgare med rättigheter och skyldig- heter som andra. Strategin var att säkerställa att samhället successivt utvecklas och blir mer jämlikt i förutsättningar för delaktighet. I hand- lingsplanen fastslogs också att ett antal övergripande mål skulle ligga till grund för funktionshinderspolitiken. Dessa var en samhällsgemen- skap med mångfald som grund, att samhället utformas så att männi- skor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhälls- livet, och jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder. I handlingsplanen angavs också att
9SOU 1991:46.
10Prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14.
68
SOU 2022:11 |
Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar |
det handikappolitiska arbetet i fortsättningen särskilt skulle inriktas på att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för människor med funktionshinder, att förebygga och bekämpa diskriminering mot personer med funktionshinder samt att barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder ges förutsättningar för självständighet och självbestämmande.
Riksdagen beslutade i november 2017 om ett nytt nationellt mål och en ny inriktning för funktionshinderspolitiken som tar sin ut- gångspunkt i mänskliga rättigheter.11 Det nationella målet för funk- tionshinderspolitiken är att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhället för per- soner med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund. Målet ska bidra till ökad jämställdhet och till att barnrätts- perspektivet beaktas. Genomförandet av funktionshinderspolitiken inriktas mot följande fyra områden: principen om universell utform- ning, åtgärda befintliga brister i tillgängligheten, individuella stöd och lösningar för individens självständighet, och att förebygga och mot- verka diskriminering. Universell utformning innebär att samhället ut- formas med medvetenhet om den variation som återfinns i befolk- ningen och gör det möjligt för personer med funktionsnedsättning att verka i vardagen på samma villkor som människor utan funktions- nedsättning. De fyra områdena är ömsesidigt beroende av varandra. Syftet är att de tillsammans ska bidra till ett tillgängligt och jämlikt sam- hälle oavsett funktionsförmåga. Ansvariga aktörer ges på så sätt väg- ledning i sin verksamhet för att det nationella målet inom funktions- hinderspolitiken ska kunna nås. Inriktningen är dessutom användbar för aktörer på alla nivåer i samhället: nationellt, regionalt och lokalt.
För genomförandet av funktionshinderspolitiken har även ett an- tal myndigheter ett utpekat sektorsansvar. Sektorsansvaret innebär att ha ett samlat ansvar för att genomföra insatser för att nå de funk- tionshinderspolitiska mål som har anknytning till myndighetens verk- samhetsområde. En sektorsansvarig myndighet ska samla, stödja och driva på övriga berörda parter inom sektorn.
I samband med riksdagsbeslutet om funktionshinderspolitiken fick en särskild utredare i uppdrag att se över styrningen av funktions- hinderspolitiken.12 Utredningen redovisade i april 2019 sitt betän-
11Prop. 2016/17:188.
12Dir. 2017:133.
69
Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar |
SOU 2022:11 |
kande till regeringen med förslag till styrning och uppföljning av funktionshinderspolitikens genomförande.13
I september 2021 beslutade regeringen om en ny strategi för syste- matisk uppföljning av funktionshinderspolitiken under åren 2021– 2031.14 I denna strategi har ett antal statliga myndigheter fått ett sär- skilt ansvar för uppföljningen av målet. En redovisning av arbetets resultat ska årligen göras i respektive aktörs årsredovisning. Myndig- heten för delaktighet får i anslutning till strategin ett särskilt upp- drag att stödja och följa upp arbetet i relation till de övriga myndig- heterna.
Utöver uppdraget om strategin har landets länsstyrelser ett sär- skilt uppdrag att upprätta en regional stödstruktur för genomför- ande av funktionshinderspolitikens mål. Detta är ett sätt att främja utvecklingen mot målet lokalt och regionalt. Myndigheten för del- aktighet har även i detta arbete en stödjande roll.
3.2.2Teckenspråket erkänns som officiellt språk
I början av
Islutet på
igrunden ett språkpolitiskt beslut. Detta framgår av att teckenspråket
13SOU 2019:23.
14Regeringens beslut I:13,
15SOU 2006:54, s. 61.
70
SOU 2022:11 |
Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar |
i beslutet anges vara dövas första språk. Genom beslutet kom Sverige som första land i världen att ge teckenspråket status som språk.16
Insikten om teckenspråket som ett språk bland andra och om språkets betydelse blev alltmer uppmärksammat i samhället under
År 2009 infördes för första gången i Sverige en samlad språklag.18 Enligt lagen har det allmänna en skyldighet att skydda och främja de nationella minoritetsspråken och det svenska teckenspråket. Den som är döv eller hörselskadad och den som av andra skäl har behov av teckenspråk ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda sig av det svenska teckenspråket.
Numera är medicinsk dövhet alltmer ovanligt då de allra flesta barn som föds med en omfattande hörselnedsättning får så kallade cochleaimplantat (CI). Ett CI är ett hörhjälpmedel som genom elekt- risk stimulering av hörselnerven ger gravt hörselskadade och döva barn och vuxna möjligheter att uppfatta ljud. Förmågan att kunna förstå och tolka ljud varierar mycket mellan individer. Många per- soner som har CI använder också teckenspråk för att få en fullvärdig kommunikation. Begreppet döv har med utvecklingen av bland annat
16SOU 2006:54, s. 62.
17SOU 2006:54, s. 63.
18Språklagen (2009:600), prop. 2008/09:153.
71
Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar |
SOU 2022:11 |
för många människor med en grav hörselnedsättning skapat en helt ny möjlighet att självständigt kunna interagera med den hörande världen. Samtidigt anser många att den också starkt har utmanat rätten till kulturell och språklig identitet som teckenspråkig. Det är lätt att de medicinska framstegen tappar fokus på människors behov av kulturell tillhörighet och social interaktion och liksom tidigare åter börjar se teckenspråket som något som bör undvikas till förmån för det talade språket. För gravt hörselskadade i dag handlar det inte om antingen eller utan snarare om rätten att få vidareutveckla sin kulturella och språkliga identitet som teckenspråkig och att samtidigt kunna erhålla och använda de tekniska möjligheter för kommunika- tion som CI och andra tekniska innovationer innebär.
3.2.3Försöksverksamhet med tolkservice blir ett lagstadgat ansvar
Riksdagen beslutade 1968 att ge stöd till försöksverksamhet med tolk- service för teckenspråkiga.19 Försöksverksamheten skulle bedrivas av Socialstyrelsen tillsammans med landstingen (numera regioner) och skulle omfatta tolkhjälp i det dagliga livet för döva som är beroende av teckenspråket för sin kommunikation med omvärlden.20 Exempel på sådana situationer var besök hos läkare, tandläkare, försäkrings- kassa, socialvårdens organ, rättshjälpen och vid viktigare inköp.21 Efter samråd med Arbetsmarknadsstyrelsen beslöts att försöksverksam- heten skulle utvidgas till att också omfatta andra situationer i det dag- liga livet, exempelvis vid besök hos distriktssköterska, arbetsterapeut, sjukgymnast samt vid besök hos myndigheter, i samband med närvaro vid vigsel och jordfästning, vid information på arbetsplatsen och vid fackliga möten.22 Däremot skulle försöksverksamheten inte omfatta konferenser, kurser eller annan utbildning. Utifrån erfarenheterna från denna försöksverksamhet utfärdade Socialstyrelsen 1976 en re- kommendation om en permanent verksamhet med tolkhjälp i vardag- liga situationer för döva.23 Verksamheten skulle även omfatta dövblinda oavsett om dövheten eller synskadan var den primära funktionsned- sättningen. Ett generöst synsätt föreslogs prägla inställningen till dövas
19Prop. 1968:41.
20SOU 1991:97, s. 39 f.
21Socialstyrelsen (1969).
22SOU 1991:97, s. 40.
23SOU 1991:97, s. 40.
72
SOU 2022:11 |
Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar |
och dövblindas behov av tolkhjälp. I oktober 1977 påbörjades en för- söksverksamhet vars syfte bl.a. var att undersöka vilken eller vilka metoder som borde användas för att förbättra vuxendövas möjlig- heter till kommunikation. Ett annat syfte var att undersöka behovet av tolkservice för vuxendöva. Medel för försöksverksamheten er- hölls från Allmänna arvsfonden.24
Försöksverksamheten pågick fram till december 1975. År 1976 blev tolktjänsten en del av landstingens hjälpmedelsverksamhet och finan- sierades delvis av staten genom den allmänna sjukvårdsersättningen.25 År 1978 övertog dåvarande Handikappinstitutet huvudansvaret för den centrala handläggningen av frågor rörande tolktjänsten. År 1981 utfärdade institutet en rekommendation om samordnad tolktjänst för döva, dövblinda och vuxendöva personer. Rekommendationen präglades av en syn som betonade tolktjänsten som ett verktyg för att den enskilde ska kunna leva som andra och i gemenskap med andra. Det framhölls bl.a. att tolktjänsten omfattar tolkning i alla situationer där brukarna anser sig behöva tolk, att tolk ska finnas att tillgå alla dagar i veckan, dygnet runt och att antalet tolkar måste ut- ökas så att landstingens åtagande om ett samlat tolkansvar uppfylls. Senare fick 1989 års handikapputredning i uppdrag att se över tolkverksamheten. Syftet var att utreda samhällets tolktjänst och analysera tillgången på tolkar. Utredningen konstaterade att många personer med kommunikationshinder ställs utanför möjligheterna till inflytande och delaktighet.26 Brist på utbildade tolkar, otillräck- liga åtgärder för att öka intresset för tolkyrket samt oklarheter i tolk- verksamhetens organisation och i betalningsansvaret för vissa upp- drag angavs som de mest väsentliga orsakerna till att döva m.fl. inte får den tolktjänst de behöver. Utredningen konstaterade att vardags- tolkningsuppdrag i regel är kortvariga och att de normalt endast krä- ver en tolk. Utredningen lämnade ett antal förslag till förbättringar i dessa hänseenden. Bland annat föreslogs att landstingen skulle bli skyldiga att tillhandahålla tolktjänst för vardagstolkning för tecken- språkiga personer. Förslaget skulle genomföras genom ett tillägg till dåvarande 1 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Behov av tolk i andra situationer förutsattes bli tillgodosedda och finansierade av re- spektive anordnare av verksamheten enligt ansvars- och finansierings-
24SOU 1991:97, s. 40 f.
25SOU 1991:97, s. 40.
26SOU 1991:97.
73
Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar |
SOU 2022:11 |
principen. Landstingen skulle dock kunna förmedla tolkar även i dessa situationer. Begreppet vardagstolkning föreslogs vidgas till att också omfatta tolkning vid fritidsaktiviteter, rekreation och i förenings- livet. I tolktjänsten borde även enligt utredningen ingå grundläggande tolktjänst i arbetslivet upp till 20 timmar per månad samt vid ny- anställning, introduktion och utbildning inom företag eller på annan arbetsplats. I betänkandet lades även fast ett antal mål för tolktjäns- ten som att den t.ex. ska vara avgiftsfri för den enskilde och i övrigt lätt att tillgå och vidare att den ska ha och fortlöpande utveckla sådan kompetens att behov av olika tolkningsmetoder kan tillgodoses på ett kvalificerat sätt. Majoriteten av remissinstanserna tillstyrkte för- slaget, men ansåg att merkostnaderna borde finansieras med särskilda statliga medel.
Efter förslag från regeringen infördes bestämmelsen om tolktjänst för vardagstolkning i dåvarande hälso- och sjukvårdslagen som trädde i kraft i januari 1994.27 Genom bestämmelsen blev landstingen skyl- diga att erbjuda barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörsel- skadade som är bosatta i landstinget tolktjänst för vardagstolkning.28
Enligt regeringen var syftet att ge döva m.fl. grupper som är be- roende av tolk i sin vardag möjligheter att ge och ta emot informa- tion, påverka, kunna förmedla sina synpunkter och därmed själva få inflytande över sina liv.29 I propositionen anförs vidare att landstinget genom bestämmelsen har ansvar för att organisera, tillhandahålla och finansiera tolkar för vardagstolkning. Därutöver anges följande.30 I förhållande till tidigare bruk av begreppet vardagstolkning avses enligt regeringen en utvidgning. Utöver tolk för de situationer i var- dagslivet som i dag brukar ingå i begreppet omfattas vissa grundläg- gande tolktjänster i arbetslivet, för fritidsaktiviteter och för rekreation. I begreppet vardagstolkning ingår även tolkning för att underlätta den enskildes möjlighet att delta i föreningslivet. Vardagstolkning berör enligt regeringen en mängd situationer i vardagslivet som det inte är möjligt eller önskvärt att noga precisera. Som en vägledning kan ändå vissa områden anges, såsom tolk vid besök inom såväl privat som offentlig sjukvård (med det förstås även distriktssköterska, arbets- terapeut, sjukgymnast m.m.), vid besök hos tandläkare, försäkrings- kassa, socialtjänstens organ samt olika myndigheter. Tolk kan vidare
27Prop. 1992/93:159, bet. 1992/93:SoU19, rskr. 1992/93:321.
28Numera 8 kap. 7 § 3 hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).
29Prop. 1992/93:159, s. 201 f.
30Prop. 1992/93:159, s. 201 f.
74
SOU 2022:11 |
Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar |
behövas för att få rättshjälp eller för att göra viktigare inköp, uträtta bankärenden, delta i information på arbetsplatsen, fackliga möten, för- äldramöten, körkortsutbildning, för att närvara vid vigsel, konfirmation, dop och begravning m.fl. liknande situationer. I begreppet vardags- tolkning ligger också att bereda döva m.fl. medborgare motsvarande möjligheter som andra att få en meningsfull fritid och rekreation. Här kan t.ex. ingå tolk vid rekreationsresa för en dövblind person och tolk vid föreningsverksamhet. Vissa grundläggande tolktjänster i arbetslivet ingår också i begreppet vardagstolkning. Med tanke på de varierande situationer som kan föreligga både efter enskildas be- hov och arbetslivets förändringar är det inte lämpligt att närmare precisera de tillfällen när tolktjänst kan behövas, utöver tillfällen som nyanställning, introduktion och utbildning inom ett företag eller på annan arbetsplats. Vardagstolkning ska också kunna tillhandahållas för personer som sysselsätts inom daglig verksamhet enligt den före- slagna lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade.
3.3Tolktjänsten har följts upp och utretts flera gånger
I samband med handikappreformen 1994 fick Socialstyrelsen i upp- drag att följa upp och utvärdera reformen när det gällde de olika in- satsernas kvalitet, kostnader och genomförande.31 En av de insatser som följdes upp var landstingens tolkverksamhet. Socialstyrelsen började göra uppföljningar redan 1989 och sammanlagt genomfördes sex uppföljningar, varav den sista genomfördes 2001.32 Uppföljningarna behandlade t.ex. antalet utförda uppdrag och timmar, antal tolk- användare, antal anställda och tolkarnas utbildningsnivå, förekomst av eventuella brukarråd samt kostnader för tolkverksamheten.
3.3.1Riksrevisionen får ett första uppdrag efter Socialstyrelsens uppföljningar
Riksrevisionsverket (RRV) fick 2002 regeringens uppdrag att granska hur landstingen använde statsbidraget till tolktjänst för döva m.fl. grupper. I uppdraget ingick också bl.a. att undersöka i vilken grad behoven av tolktjänst tillgodosågs. RRV konstaterade i sin rapport33
31Socialstyrelsen (2008), s. 11.
32Socialstyrelsen (2001).
33Riksrevisionsverket (2002).
75
Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar |
SOU 2022:11 |
att vissa landsting hade minskat sin egen finansiering i samband med att statsbidraget infördes, vilket inte varit avsikten. I somliga lands- ting hade statsbidraget fungerat som en större eller mindre del- finansiering av verksamheten och i andra som ett stimulansbidrag.
Granskningen ledde fram till slutsatsen att det fanns risk för att tolktjänsten misslyckats med att möta vissa gruppers och individers behov av följande anledningar. Tolktjänsten känner inte till gruppens eller individens behov. Brukaren i fråga känner till att servicen finns men väljer, av olika skäl, att inte utnyttja den. Tolktjänsten har inte tillräckliga resurser för att genomföra de beställda uppdragen. Tolk- tjänsten lever inte upp till brukarnas behov av kvalitet och servicenivå.
Enligt RRV förekom det att landstingen inte beviljade en tolk till situationer där de enligt hälso- och sjukvårdslagen borde vara skyldiga till det. Bland annat visade det sig vara svårt att få en tolk utanför kontorstid. RRV menade också att landstingens verksamhet i vissa fall inte stämde med det utvidgade vardagstolkningsbegreppet, exempel- vis fanns det landsting som inte utförde tolkning i samband med ut- landsresor.
Vidare konstaterade RRV att det är svårt att mäta brukarnas be- hov och att efterfrågan på tolktjänst ökar i takt med att utbudet av tolktjänst förändras (ökas utbudet ökas också efterfrågan).
RRV kritiserade Socialstyrelsens uppföljningar, bl.a. för att de inte hade innehållit några brukarundersökningar. Uppföljningarna ansågs vidare innehålla en del oklara definitioner som påverkat kvali- teten på data, men RRV konstaterade också att landstingen av olika skäl haft svårt att lämna uppgifter till styrelsen.
3.3.2En bred översyn görs om teckenspråket
I december 2003 beslutades att en särskild utredare skulle göra en bred översyn av rätten och möjligheterna att använda teckenspråket.34 Ut- redningen som antog namnet utredningen Översyn av teckenspråkets ställning presenterade sitt slutbetänkande 2006 och konstaterade bl.a. att teckenspråkigas behov av tolk för vardagstolkning inte blir fullt ut tillgodosett.35 Vidare var det enligt utredningen svårt att avgöra vad som är landstingens ansvar och vad som är någon annan huvud-
34Dir. 2003:169.
35SOU 2006:54.
76
SOU 2022:11 |
Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar |
mans ansvar. Enligt utredningen har landstingen haft olika principer om vad som faller inom begreppet vardagstolkning och det konsta- terades att den praxis som förutsatts i propositionen år 1993 ännu inte hade utvecklats. Vidare ansåg utredningen att systemet för vem som ska betala för tolk kan vara svårt att begripa när det gäller olika ansvarsområden. Ett av utredningens förslag var att Socialstyrelsen borde få i uppdrag att tydliggöra vad som ingår i vardagstolkning. Utredningen föreslog att Socialstyrelsen skulle ta fram en handbok med regler för vardagstolkning som kan användas av tolkanvändare och tolkcentralernas personal.
3.3.3Socialstyrelsen får ett uppdrag som rör vardagstolkning
Socialstyrelsen fick i sitt regleringsbrev för budgetåret 2008 i upp- drag att kartlägga hur bestämmelsen om vardagstolkning tillämpades samt att tydliggöra vad som ingick i landstingens ansvar för vardags- tolkning.
I december 2008 redovisades uppdraget och Socialstyrelsen be- dömde sammanfattningsvis att tolksystemet med många betalnings- ansvariga är rörigt och svårtolkat för samtliga inblandade parter.36
När det gällde Socialstyrelsens uppdrag att tydliggöra vad som ingår i landstingens ansvar för vardagstolkning anfördes att regel- verket är tydligt avseende sådan vardagstolkning där det inte finns andra betalningsansvariga. Ett landsting bör inte ”definiera bort” vissa typer av uppdrag från vad som kan vara vardagstolkning (t.ex. fritidstolkning). När det gäller arbetslivstolkning bedömdes det vara oklart vilket ansvar landstinget har. Landstingets insatser ska kom- plettera arbetsgivarens, men inte heller arbetsgivarens ansvar är tyd- ligt. Det kompliceras ytterligare av att det också finns en gränsyta mellan landstingets och Arbetsförmedlingens ansvar. Socialstyrelsen för i sin uppdragsredovisning ett resonemang om att det inte finns någon bestämmelse om att landstingen ska bekosta tolktjänst 20 tim- mar i månaden och att landstingen därför inte har något sådant an- svar. Resonemanget kopplas till att Arbetsförmedlingens ansvar inte inträder förrän landstingen har uppfyllt sitt ansvar. Socialstyrelsen ansåg när det gäller tolkning i arbetslivet att regeringen borde klar- göra de olika ansvarsområdena.
36Socialstyrelsen (2008).
77
Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar |
SOU 2022:11 |
Vidare menade Socialstyrelsen att vardagstolkning i princip inte kan bli aktuellt då det gäller deltagande i utbildning. Dock kan vissa kurser som inte har någon finansiering av tolk vara vardagstolkning. Socialstyrelsen anser att det finns anledning att närmare granska hur statsbidragen till studieförbunden bör påverka beslut om vardags- tolkning. När det gäller tolktjänst i skolan menar Socialstyrelsen att om skolan tar initiativ till ett möte med döva föräldrar angående deras barns skolgång, t.ex. för ett utvecklingssamtal, bör det vara skolan som är betalningsansvarig för tolkhjälpen. För föräldramöten i skolan bör det vara landstinget som betalar tolkkostnaden.
I kontakter med myndigheter borde det enligt Socialstyrelsen vara myndigheten som står för tolkkostnaden om det är myndigheten som initierar kontakten, eller om det är en kontakt med anledning av ett ärende. Problemet som uppmärksammades är att det är många gånger är svårt för landstingen att veta om det är en ärenderelaterad situation.
Socialstyrelsen föreslog att en offentlig utredning skulle tillsättas för att se över hela systemet med tolk till de primära tolkanvändarna och att en sådan översyn bör inriktas mot att skapa ett mer förenklat, samordnat och överskådligt system än dagens.
3.3.4Tolktjänstutredningen får ett omfattande uppdrag
Som en följd av Socialstyrelsens rapport fick i september 2010 en särskild utredare i uppdrag att kartlägga och analysera hur nuvarande reglering, finansiering, organisering och tillsyn av tolktjänst till barn- domsdöva, vuxendöva, hörselskadade och dövblinda fungerar inom olika samhällsområden. Utredaren skulle lämna de förslag som för- anleddes av analysen. Analysen skulle omfatta frågor som rör klar- görande av begreppet vardagstolkning. Analysen skulle också omfatta upphandling,
Utredningen, som tog namnet Tolktjänstutredningen, lämnade i december 2011 betänkandet En samlad tolktjänst – samordning och
78
SOU 2022:11 |
Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar |
utveckling av tolktjänst för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet.37 Utredningens samlade slutsats var att nuvarande system för tolktjänst är ett system där ansvaret för att anlita och finansiera tolktjänst i samhället vilar på många olika myn- digheter och huvudmän och styrs av många olika regelverk. Detta bedömdes i sin tur begränsa samhällets möjligheter att erbjuda en resurseffektiv tolktjänst av hög kvalitet, samt till viss del även till- handahållandet av de olika tekniska lösningar som tolkanvändare nyttjar. Systemet bedömdes dessutom vara svåröverblickbart och oförutsägbart för tolkanvändarna.
Mot denna bakgrund föreslog Tolktjänstutredningen att huvud- mannaskapet för samhällets tolktjänst skulle samlas hos en ny statlig myndighet, Tolktjänstmyndigheten, med
Tolktjänstmyndighetens huvuduppgifter skulle vara att förmedla och utföra tolktjänst åt döva, hörselskadade och personer med döv- blindhet, vilka benämndes primära tolkanvändare, och myndighetens uppgifter skulle regleras i en särskild lag. Myndigheten fick erbjuda tolktjänst i situationer av privat karaktär, för att utöva fritidsintres- sen, för att delta i föreningslivet, vid kontakter med hälso- och sjuk- vården och i arbetslivet. Tolktjänstmyndigheten fick också erbjuda rikstolktjänst för intressepolitiska uppdrag av riksövergripande karak- tär t.ex. styrelsemöten i riksorganisationerna, intressepolitiska möten eller kongresser. Tolktjänst fick erbjudas genom distanstolkning, om det bedömdes möjligt och motiverat med beaktande av den pri- mära tolkanvändarens individuella behov. Statliga och kommunala myndigheter skulle dock konsekvent tillämpa ansvars- och finansier- ingsprincipen. Undantag från ansvars- och finansieringsprincipen skulle göras vid kontakter med hälso- och sjukvården och i vissa fall inom kulturområdet. I utredningens förslag omfattades inte tolk- tjänst vid utbildning, förutom om den sker inom en arbetsplats.
37SOU 2011:83.
79
Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar |
SOU 2022:11 |
I tolktjänst för personer med dövblindhet skulle ingå den ledsag- ning som sker i anslutning till tolktjänsten.
Tolktjänsten skulle i huvudsak vara behovsbaserad och utgå från den primära tolkanvändarens nytta och behov av tjänsten. Även kost- naden för tolktjänsten skulle beaktas. Viss del av tolktjänsten skulle emellertid kunna erbjudas utan behovsprövning, dvs. utgöra så kal- lade valfrihetstimmar. Antalet valfrihetstimmar skulle fastställas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde.
I uppdraget att förmedla tolktjänst skulle ingå att nationellt och regionalt samordna och koordinera tolkuppdrag utifrån aktuella be- hov och efterfrågan i olika delar av landet. Med uppgiften att för- medla tolktjänst skulle dels ingå att ansvara för kontakten mellan den primära tolkanvändaren och tolkbolag eller anställd tolk, dels att fungera som länk mellan den primära tolkanvändaren och annan an- svarig myndighet i de fall tolkanvändaren vänder sig till tolktjänst- myndigheten men ansvaret åvilar annan myndighet.
Tolktjänstmyndigheten skulle få tillhandahålla valfrihetssystem för tolktjänster.
Utredningens förslag skulle finansieras genom omdisponering av befintliga medel för samhällets tolktjänst, inklusive de medel från Arbetsförmedlingen som kan beviljas för tolkinsatser, de resurser som Post- och telestyrelsen avsätter för de tre förmedlingstjänsterna Bildtelefoni.net, Texttelefoni.se och Teletal samt de resurser som av- sätts för rikstolktjänst. Medlen för rikstolktjänst skulle öronmärkas för det ändamålet.
Betänkandet har inte remissbehandlats.
3.3.5En interdepartemental arbetsgrupp får i uppdrag att arbeta vidare med vissa frågor
En interdepartemental arbetsgrupp med representanter från Social- departementet, Näringsdepartementet och Arbetsmarknadsdeparte- mentet fick i juni 2014 i uppdrag att lämna de förslag som krävs för att åstadkomma en ändamålsenlig, brukarorienterad och kostnads- effektiv tolktjänst för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet samt att lämna förslag som ökar förutsäg- barheten och rättssäkerheten för tolkanvändare och främjar en god kvalitet på erbjuden tolktjänst var man än bor i Sverige. Arbetsgrup- pen skulle sammanfattningsvis överväga för- och nackdelar med att
80
SOU 2022:11 |
Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar |
skapa en samlad administration för beställning av tolktjänster, över- väga och föreslå hur
Arbetsgruppen avslutade sitt arbete i maj 2015 och förslagen läm- nades i departementspromemorian Tolktjänst för vardagstolkning.38 I promemorian föreslogs en ny lag om tolktjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet i syfte att tydliggöra regionernas ansvar för att organi- sera, tillhandahålla och finansiera vardagstolkning för målgruppen. Tolktjänsten skulle vara behovsbaserad, vilket innebar att regionen fortsatt skulle få prioritera den som har störst behov av tjänsten. Re- gionen fick även beakta kostnaden för tjänsten. Tolktjänst för var- dagstolkning föreslogs kunna erbjudas på plats eller genom distans- tolkning. I lagen föreslogs även att regionen skulle få sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla tolktjänst för vardagstolkning. Regionen skulle även få tillhandahålla tjänster som en annan region var ansvarig för enligt lagen om vardagstolkning, om regionerna kom överens om det.
Det föreslogs en definition av tolktjänst för personer med döv- blindhet som innebar att den består av tolkning, syntolkning och den ledsagning som sker i direkt anslutning till tolktillfället. Vidare före- slogs ett lagkrav om att kommunen och regionen vid behov skulle ingå en överenskommelse om ett samarbete i fråga om personer med behov av både ledsagning från kommunen och tolktjänst från regionen.
Vidare bedömdes att regionerna är de som har bäst förutsätt- ningar att samordna sig i en gemensam
I departementspromemorian bedömdes vidare att huvudmännen har bäst förutsättningar att bedöma vilka
38Ds 2016:7.
81
Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar |
SOU 2022:11 |
nell digital plattform för målgruppsanpassad information om aktuell utveckling och tekniska möjligheter på området.
När det gäller tolktjänst inom arbetslivet gjordes bedömningen att MFD borde få i uppdrag att informera berörda aktörer om deras respektive ansvar för att i vissa situationer tillhandahålla tolk och andra stöd. Vidare lyftes möjligheterna med befintlig teknik och tjäns- ter samt goda exempel för att öka delaktigheten för målgruppen.
Departementspromemorian har remissbehandlats.
Remissinstanserna kritiska
–önskar ett helhetsgrepp av tolktjänsten
En majoritet av remissinstanserna var kritiska till promemorians sam- lade förslag. Många remissinstanser ansåg att promemorians förslag saknade ett helhets- och brukarperspektiv på frågan om tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Många efter- frågade en statlig huvudman med ett samlat ansvar för all tolkning till målgruppen eller att det fanns en väg in för bokning av tolk.
Flera remissinstanser ansåg att det är orimligt att hänvisa till ansvars- och finansieringsprincipen när det t.ex. gäller muséer och teatrar och att principen riskerar att slå hårt mot t.ex. ideella teatrar. Vissa ansåg att principen inte har något genomslag.
Även om flera remissinstanser var positiva till en särskild lag om tolktjänst för vardagstolkning och att regleringen skulle lyftas bort från hälso- och sjukvårdslagen menade många att den inte löser de gränsdragningsproblem som finns mellan regions ansvar för vardags- tolkning och andra aktörers ansvar för tolkning till målgruppen. Vissa menade tvärtom att lagförslaget riskerade att förvärra nuvarande situation och att uppräkningen av situationer som kan utgöra var- dagstolkning riskerade att begränsa utbudet av vardagstolkning ytterligare. Någon lyfte att vardagstolkning i stället borde benämnas ”det som hör livet till”. Vissa ansåg att det ska vara behovet och inte situationen som avgör om man får tolktjänst. Någon remissinstans ansåg att begreppet vardagstolkning borde slopas och att en hel- täckande definition av tolkning skulle införas i stället. En del remiss- instanser ansåg att även hörande borde betraktas som tolkanvändare, att de med språklig deprivation borde inkluderas i lagen och att tal- tjänst borde ingå.
82
SOU 2022:11 |
Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar |
Flera remissinstanser var positiva till att det i lagen infördes undantag för lokaliseringsprincipen så att regionerna skulle kunna samverka kring tolktjänst. En remissinstans ansåg att det skulle be- höva klargöras om möjligheten att ingå avtal med annan om att till- handahålla tolktjänst bara avser utförandet av tolkuppdraget eller om det även avser behovsprövningen och prioriteringen, vilket kan vara på gränsen till myndighetsutövning.
En del remissinstanser ansåg att det bör finnas en oberoende in- stans för tillsyn över lagen. Andra ansåg att ett besked om att man inte får tolk bör kunna överklagas.
När det gäller förslagen som särskilt gäller personer med döv- blindhet ansåg många remissinstanser att det var vällovligt att grup- pen uppmärksammats särskilt. Några remissinstanser ansåg att de- finitionen av tolkning var missvisande eftersom tolkning också kan ske mellan flera personer med dövblindhet. Flera remissinstanser ställde sig tveksamma till förslaget om krav på en överenskommelse mellan regioner och kommuner för personer med dövblindhet som har behov både av tolkning och ledsagning. Vissa ansåg att en indi- viduell plan skulle vara ett bättre verktyg för att komma till rätta med problemen. Några lyfte frågan vad som händer med de dövblinda tolk- användare som inte är beviljade ledsagning av kommunen. Någon in- stans lyfte också att frågan om omkostnader för ledsagaren behöver regleras. Några remissinstanser ansåg att definitionen av dövblind- tolkning borde ändras så att ”i direkt anslutning” togs bort. De menade i stället att tolkuppdraget börjar och slutar på den plats som tolkanvändare uppgett. Vissa menade att tolk och ledsagare har olika kompetenser och att arbetsinnehållet för ledsagaren måste bestäm- mas. Några remissinstanser ansåg att tolkarna borde ha fått vara mer involverade under arbetets gång, att det är viktigt med personkänne- dom mellan tolk och tolkanvändare och att en majoritet av all tolk- ning utförs under två till tre vardagar per vecka.
3.3.6En tillfällig satsning görs på arbetslivsområdet
Regeringen genomförde under åren
83
Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar |
SOU 2022:11 |
medlen skulle endast få användas till personalkostnader och därtill relaterade kostnader avseende arbetslivsinriktad tolktjänst som gäller utförande av arbetsuppgifter av särskild betydelse, t.ex. mer kvalifi- cerade uppgifter eller uppgifter som innebär ytterligare utvecklings- möjligheter för den enskilde.39 Stimulansmedlen fick dock inte an- vändas till personalkostnader avseende arbetslivsinriktad tolktjänst som gäller nyanställning, introduktion och utbildning inom ett företag eller annan arbetsplats, information på arbetsplatsen, fackliga möten, anställningsintervju och samtal med arbetsgivaren. Stimulansmedlen fick användas till tolktjänster gentemot både arbetstagare och före- tagare som är primära tolkanvändare.
Socialstyrelsen slutrapporterade uppdraget i oktober 2021.40 I rap- porten anger Socialstyrelsen att utnyttjandet av bidraget varit lågt under åren
Region Stockholm valde att inte ta del av stimulansmedlen. I en skrivelse till Socialstyrelsen anför regionen att den nya satsningen borde sättas in i ett större sammanhang och utgöra del av en långsik- tig satsning för att klara framtidens utmaningar.41 Viktiga frågor som kvarstår att lösa angavs vara organisation och ansvar för utförandet. Regionen menade att resurserna borde fördelas via arbetsmarknads- myndigheterna eftersom syftet i första hand är arbetsmarknadspolitiskt och avsikten är att stärka döva personers ställning på arbetsmarknaden.
39Regeringens beslut II:5,
40Socialstyrelsen (2021).
41Region Stockholm, svar om stimulansmedel daterat
84
4En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd
4.1Rätten till delaktighet och tolkstöd regleras på olika sätt
I kapitlet redogörs för de centrala konventionerna om mänskliga rättigheter,
4.2Konventioner om mänskliga rättigheter
Det internationella arbetet för mänskliga rättigheter tar sin utgångs- punkt i Förenta nationernas (FN) allmänna förklaring om de mänsk- liga rättigheterna från 1948. Förklaringen utgör en deklaration som i stora delar anses vara sedvanerätt. Enligt förklaringen är alla män- niskor födda fria och lika i värde och rättigheter. Rättigheter som ryms i förklaringen har förts in och vidareutvecklats i ett antal kon- ventioner som är bindande för de anslutna staterna.
Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter
Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter antogs av FN:s generalförsamling 1966 och trädde i kraft i förhållande till Sverige 1976. Enligt konventionen är rätten att använda det egna språket och
85
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
SOU 2022:11 |
rätten att få utöva sin kultur grundläggande mänskliga rättigheter (artikel 27). Även tecknade språk omfattas av en sådan rätt.
Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning
I december 2006 beslutade FN:s generalförsamling att anta konven- tionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och det fakultativa (frivilliga) protokollet till konventionen. För Sveriges del trädde konventionen och protokollet i kraft den 14 januari 2009.
Konventionen ska säkerställa att personer med funktionsnedsätt- ning också får del av de mänskliga rättigheterna. Den innehåller ett antal vägledande principer som rätten till
I konventionen finns bestämmelser som specifikt behandlar rättig- heter för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Kon- ventionsstaterna ska vidta ändamålsenliga åtgärder för att erbjuda dem teckenspråkstolkar för att underlätta deras tillgänglighet till bygg- nader och andra anläggningar som är öppna för allmänheten (arti- kel 9). Vidare förbinder sig konventionsstaterna att vidta åtgärder så att personer med funktionsnedsättning har möjlighet att utöva rätten till yttrandefrihet, genom möjlighet att söka, få och lämna informa- tion och åsikter under samma förutsättningar som andra och på det kommunikationssätt som individen väljer. Det innebär bl.a. att kon- ventionsstaterna godtar och underlättar användning av teckenspråk, punktskrift och andra tillgängliga medel, former och format för kom- munikation i offentliga sammanhang samt att de erkänner och verkar för användning av teckenspråk (artikel 21).
Konventionsstaterna ska säkerställa att utbildning för personer med dövblindhet eller som är döva eller hörselskadade ges på de mest ändamålsenliga språken, formerna och medlen för den enskilde (arti- kel 24). Enligt samma artikel ska konventionsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att döva, hörselskadade och personer med dövblindhet ska tillförsäkras dessa rättigheter genom att anställa lärare, även lärare med funktionsnedsättning, som är utbildade i teckenspråk. Vidare behandlar artikel 24 rätten till utbildning utan diskriminering och
86
SOU 2022:11 |
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
under likställda förhållanden, vilket bl.a. innebär att konventions- staterna ska bereda möjlighet till utbildning i teckenspråk och stödja dövsamhällets språkliga identitet. Slutligen ska konventionsstaterna säkerställa att personer med funktionsnedsättning får tillgång till all- män högre utbildning, yrkesutbildning, vuxenutbildning och livslångt lärande utan diskriminering och på lika villkor som andra.
Genom artikel 27 erkänner konventionsstaterna rätten till arbete för personer med funktionsnedsättning på samma villkor som för andra. Det innefattar rätten att kunna förtjäna sitt uppehälle genom fritt valt eller antaget arbete på arbetsmarknaden och i en arbetsmiljö som är öppen, som främjar integration och är tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Konventionsstaterna ska skydda och främja förverkligande av rätten till arbete, däribland för personer som för- värvar funktionsnedsättning under anställning, genom att vidta ända- målsenliga åtgärder, däribland lagstiftning.
Vidare erkänner konventionsstaterna att personer med funktions- nedsättning har samma rätt som andra att vara delaktiga i kulturlivet,
irekreations- och fritidsverksamhet och idrott (artikel 30). Enligt samma artikel ska personer med funktionsnedsättning ha rätt på lika villkor som andra till erkännande av och stöd för sin särskilda kultu- rella och språkliga identitet, däribland teckenspråk och dövas egen kultur.
Det fakultativa protokollet innebär att den som anser att hans eller hennes rättigheter är kränkta har möjlighet att klaga till en över- vakningskommitté inom
1Se t.ex. kommitténs yttranden CRPD/C/13/D/9/2012 och CRPD/C/15/D/13/2013.
87
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
SOU 2022:11 |
Konventionen om barnets rättigheter
Konventionen om barnets rättigheter (barnkonventionen) antogs 1989 av FN:s generalförsamling och ratificerades av Sverige 1990. I juni 2018 fattade riksdagen beslut om att inkorporera barnkonventionen i svensk lag genom lagen (2018:1197) om Förenta nationernas kon- vention om barnets rättigheter som trädde i kraft den 1 januari 2020.2
Konventionen innehåller fyra grundläggande principer: Princi- perna om
I artikel 23 erkänner konventionsstaterna att ett barn med fysisk eller psykisk funktionsnedsättning bör åtnjuta ett värdigt och anstän- digt liv under förhållanden som säkerställer värdighet, främjar till- tron till den egna förmågan och möjliggör barnets aktiva deltagande i samhället. Konventionsstaterna erkänner rätten till särskild om- vårdnad för ett barn med funktionsnedsättning och ska, inom ramen för tillgängliga resurser, uppmuntra och säkerställa att det berättigade barnet och de som ansvarar för dess omvårdnad får lämpligt stöd. Stö- det ska syfta till att säkerställa att barnet har effektiv tillgång till och får utbildning, hälso- och sjukvård, rehabilitering och habilitering, förberedelse för arbetslivet och möjligheter till rekreation på ett sätt som bidrar till barnets största möjliga integrering i samhället och indi- viduella utveckling, inklusive dess kulturella och andliga utveckling.
I artikel 28 erkänner konventionsstaterna barnets rätt till utbild- ning. Konventionsstaterna ska även uppmuntra utvecklingen av olika former av gymnasial utbildning inklusive såväl högskoleförberedande utbildning som yrkesutbildning och göra dessa tillgängliga och åt- komliga för varje barn samt vidta lämpliga åtgärder såsom införande av bl.a. ekonomiskt stöd vid behov. Konventionsstaterna ska också genom varje lämpligt medel göra högre utbildning tillgänglig för alla på grundval av förmåga och bl.a. göra utbildnings- och yrkesrelate- rad information och vägledning tillgänglig och åtkomlig för alla barn. Kommittén för barnets rättigheter övervakar att konventionen efterlevs.
2Prop. 2017/18:186, bet. 2017/18:SoU25, rskr. 2017/18:389.
88
SOU 2022:11 |
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna
År 1950 antogs den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakon- ventionen om de mänskliga rättigheterna). Medlemsstaterna i Europa- rådet är skyldiga att respektera och följa konventionen. Enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ska kon- ventionen jämte vissa protokoll gälla som lag i Sverige. Enligt arti- kel 2 i första tilläggsprotokollet till konventionen får ingen förvägras rätten till undervisning och enligt artikel 14 i konventionen får ingen diskriminering förekomma vad gäller åtnjutandet av den rättigheten. Funktionsnedsättning omfattas av diskrimineringsförbudet i artikel 14.
Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen (RF) får lag eller annan före- skrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europa- konventionen.
4.3
Europeiska unionens (EU) fördrag och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan), som har samma rättsliga värde som fördragen, utgör grunden för EU:s regelverk om diskriminering.
Rättighetsstadgan gäller för medlemsstaterna när de tillämpar EU- rätten (artikel 51). I rättighetsstadgan finns ett förbud mot diskrimi- nering (artikel 21.1). Enligt artikel 26 erkänner och respekterar unio- nen rätten för personer med funktionshinder att få del av åtgärder som syftar till att stärka deras oberoende, sociala och yrkesmässiga integrering och deltagande i samhällslivet.
EU har antagit ett flertal direktiv för att motverka diskriminering. Det som bedöms ha störst relevans för denna utredning är det s.k. arbetslivsdirektivet.3 Enligt artikel 5 i arbetslivsdirektivet ska arbets- givaren vidta de åtgärder som behövs i det konkreta fallet för att göra det möjligt för en person med funktionsnedsättning att bl.a. få till- träde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet, såvida åtgärderna inte medför en oproportionerlig börda för arbetsgivaren. Av skälen till direktivet framgår att effektiva och praktiska åtgärder bör vidtas för
3Rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling, EGT 2000, L 303/16.
89
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
SOU 2022:11 |
att organisera arbetsplatsen med hänsyn till personer med funktions- nedsättning, t.ex. inredning av lokaler eller anpassning av utrustning, arbetstakt, arbetsfördelning, utbildningsmöjligheter eller arbetsledning (skäl 20). Vid bedömningen av om åtgärderna blir alltför betungande bör man enligt direktivet särskilt beakta de ekonomiska och andra kostnader som åtgärderna medför, organisationens eller företagets storlek och ekonomiska resurser och möjligheten att erhålla offent- liga medel eller annat stöd (skäl 21).
Arbetslivsdirektivet är införlivat i svensk rätt genom diskriminer- ingslagen (2008:567) och svenska domstolar ska tolka lagen med be- aktande av arbetslivsdirektivet. Av
4.4Generella författningar som rör personer med funktionsnedsättning
4.4.1Principen om allas lika värde
Den grundläggande principen om alla människors lika värde kommer bland annat till uttryck i det s.k. målsättningsstadgandet i regerings- formen (1 kap. 2 §). Där anges att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde. Vidare ska det allmänna verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlik- het i samhället och motverka diskriminering på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person.
Principen om allas lika värde i regeringsformen kan inte i sig ge upphov till några rättigheter för enskilda eller skyldigheter för staten.5 Stadgans mest väsentliga funktion är att ålägga det allmänna att posi- tivt verka för att de aktuella rättigheterna skyddas, främjas och i största möjliga utsträckning förverkligas.6
4
5Prop. 1973:90, s. 194 f.
6SOU 1975:75, s. 184.
90
SOU 2022:11 |
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
4.4.2Diskrimineringslagen
Den nationella diskrimineringslagstiftningen syftar till att värna prin- cipen om alla människors lika värde och allas rätt att bli behandlade som individer på lika villkor.7 Diskrimineringslagen har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsned- sättning, sexuell läggning eller ålder (1 kap. 1 §).
Med diskriminering avses direkt diskriminering, indirekt diskrimi- nering, bristande tillgänglighet, trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera (1 kap. 4 §). Lagens diskriminerings- begrepp har sitt ursprung i de
Diskrimineringsgrunden bristande tillgänglighet infördes genom en lagändring den 1 januari 2015.8 Förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta åtgärder för tillgänglighet var tidigare regle- rat, men då enbart på arbetslivets område och i fråga om viss utbild- ning, det sistnämnda enbart i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet. Syftet med den nya diskrimineringsgrunden var att skapa en möjlighet för enskilda personer med funktionsnedsättning att göra sin rätt gällande att delta i samhällslivet på likvärdiga villkor som andra utan hinder i form av bristande tillgänglighet.9 Med bristande tillgänglighet avses att en person med en funktionsnedsättning miss- gynnas genom att sådana åtgärder för tillgänglighet inte har vidtagits för att den personen ska komma i en jämförbar situation med per- soner utan denna funktionsnedsättning. Åtgärderna ska dock vara skä- liga utifrån krav på tillgänglighet i lag och annan författning och med hänsyn till de ekonomiska och praktiska förutsättningarna, varaktig- heten och omfattningen av förhållandet eller kontakten mellan verk- samhetsutövaren och den enskilde samt andra omständigheter av betydelse (1 kap. 4 § 3).
På arbetslivets område och när det gäller tillgängliga lokaler på högskolans område ska bestämmelsen om bristande tillgänglighet inte innebära någon förändring i förhållande till vad som gällt tidigare.10 Diskrimineringsgrunden gäller emellertid på flera områden än tidi- gare. Den gäller i arbetslivet, i utbildningsverksamhet, i arbetsmark-
7Prop. 2007/08:95, s. 79.
8Prop. 2013/14:198, bet. 2013/14:AU8, rskr. 2013/14:367.
9Prop. 2013/14:198, s. 58 f.
10Prop. 2013/14:198, s. 61.
91
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
SOU 2022:11 |
nadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag, vid start eller bedrivande av näringsverksamhet, för yrkesbehörighet, vid medlemskap i
Diskrimineringsombudsmannen (DO) utövar tillsyn över att dis- krimineringslagen följs. DO ska i första hand försöka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den (4 kap. 1 §). DO får dock föra talan i domstol för en enskild som medger det (4 kap. 2 § och 6 kap. 2 §). DO kan i vissa situationer besluta om vitesföreläggande (4 kap. 4 §).
Vid tolkning av diskrimineringslagens bestämmelse om bristande tillgänglighet ska Arbetsdomstolen beakta bl.a. arbetslivsdirektivet och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning (se AD 2017 nr 51 och AD 2020 nr 3).
4.4.3Språklagen
I språklagen (2009:600) finns bestämmelser om det svenska språket, de nationella minoritetsspråken och det svenska teckenspråket samt om språkanvändning i offentlig verksamhet och i internationella sam- manhang (1 §). Syftet med lagen är att ange svenskans och andra språks ställning och användning i det svenska samhället. Lagen syftar också till att värna svenskan och den språkliga mångfalden i Sverige samt den enskildes tillgång till språk (2 §).
Tillgången till språk är av grundläggande betydelse för enskilda individers möjligheter till social gemenskap och en förutsättning för den enskildes möjligheter att utbilda sig och skaffa sig kunskap. Språ- ket är också en förutsättning för den enskildes deltagande i den demo- kratiska processen.12
Av lagen framgår att språket i domstolar, förvaltningsmyndig- heter och andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet är svenska samt att det i annan lag finns särskilda bestämmelser om rätt
11Prop. 2013/14:198. s. 73 f.
12Prop. 2008/09:153, s. 7.
92
SOU 2022:11 |
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
att använda nationella minoritetsspråk och annat nordiskt språk (10 §). Vidare anges i paragrafen att när det gäller skyldigheten för dom- stolar och förvaltningsmyndigheter att anlita tolk och att översätta handlingar finns det särskilda bestämmelser.
I förarbetena till lagen anges att i likhet med hur det är för alla som använder talade språk har teckenspråket som språk stor betydelse för både identiteten och den kulturella tillhörigheten. Utöver detta har teckenspråket en särskild betydelse på så sätt att detta språk är en för- utsättning för många av de teckenspråkiga att kunna kommunicera med omvärlden.13 Det allmänna har därför ett särskilt ansvar för att skydda och främja det svenska teckenspråket (9 §).
Vidare framgår att det är samhället som ansvarar för att den som är döv eller hörselskadad och den som av andra skäl har behov av teckenspråk ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda det svenska teckenspråket (14 och 15 §§). I förarbetena anges att det bör framgå av särskilda bestämmelser hur det allmännas ansvar för tecken- språket ska uppfyllas i praktiken, t.ex. inom utbildningsområdet. Att ges möjlighet att använda teckenspråk innebär att den teckensprå- kiga får tillgång till tolkning.14
4.5Regleringar och andra styrmedel som kan innebära en möjlighet att få tolkstöd inom olika områden
4.5.1Förordningen om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken
Enligt förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken ska myndigheterna utforma och bedriva sin verksamhet med beaktande av de funktions- hinderspolitiska målen. Myndigheterna ska verka för att personer med funktionsnedsättning ges full delaktighet i samhällslivet och jämlik- het i levnadsvillkor. Myndigheterna ska särskilt verka för att deras loka- ler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funk- tionsnedsättning. I detta arbete ska konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning vara vägledande.
13Prop. 2008/09:153, s. 25.
14Prop. 2008/09:153, s. 42 f.
93
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
SOU 2022:11 |
4.5.2Förvaltningslagen
Enligt förvaltningslagen (2017:900) ska en myndighet använda tolk och se till att göra innehållet i handlingar tillgängligt om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när myndigheten har kontakt med någon som har en funktionsnedsättning som allvarligt begränsar förmågan att se, höra eller tala (13 §).
Förvaltningslagen, och således även den aktuella bestämmelsen om tolk, gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndig- heter och handläggning av förvaltningsärenden hos domstolar (1 § första stycket). Uttrycket förvaltningsmyndighet i lagen har samma inne- börd som i regeringsformen och används för att beteckna de myn- digheter vars uppgift är att sköta offentliga förvaltningsuppgifter.15 Det innebär att lagen är tillämplig för ärendehandläggning vid både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Bestämmelsen gäller även vid handläggningen av sådana ärenden hos myndigheter i kom- muner och regioner där besluten kan laglighetsprövas i allmän förvalt- ningsdomstol efter överklagande enligt bestämmelserna i kommu- nallagen (2 §).
Uttrycket förvaltningsärenden hos domstolarna innefattar bl.a. sådana administrativa ärenden som rör domstolarnas inre organisa- tion och anställning av personal.16
När den nya förvaltningslagen trädde i kraft den 1 juli 2018 fick bestämmelsen om myndigheters ansvar för att använda tolk en delvis ny utformning. Den nya bestämmelsen innebär dels en utvidgning av tillämpningsområdet till att även omfatta den som har en funktions- nedsättning som allvarligt begränsar förmågan att se, dels en skärp- ning i förhållande till tidigare lydelse där det angavs att en myndighet bör använda tolk. Den skarpare lydelsen som anger att myndigheten ska använda tolk innebär enligt förarbetena inte att det ställs några andra eller längre gående krav på myndigheterna än vad som i prak- tiken redan gäller.17
Behovskriteriet ger utrymme för myndigheterna att i vissa fall avstå från tolkning eller översättning. Ett exempel kan vara ärenden av mindre vikt för den enskilde där kostnaderna för åtgärden framstår som oproportionerliga i förhållande till den enskildes möjligheter att ändå ta till vara sin rätt. Det är alltså ytterst myndigheten som avgör
15Prop. 1985/86:80 s. 57 och prop. 2016/17:180 s. 25.
16Prop. 2016/17:180, s. 286.
17Prop. 2016/17:180, s. 85 f.
94
SOU 2022:11 |
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
om och i vilken utsträckning det finns ett behov av tolk eller över- sättning i det enskilda ärendet.18 I förarbetena till den tidigare för- valtningslagen anges att personer som behöver tolk vid sina kontak- ter med myndigheterna bör få sådant bistånd i all rimlig utsträckning. Vilken utsträckning som kan anses rimlig beror dock även på sådant som tillgången på tolkar. Den kan variera från en ort till en annan och även växla över tid. Enligt förarbetena måste också kostnaden för samhällets tolkservice stå i rimlig proportion till den betydelse som ärendet har för den enskilde.19
Bestämmelsen om tolk är inte inskränkt till ärenden som avser myn- dighetsutövning mot någon enskild.20 Den är således tillämplig även i ärenden som inte mynnar ut i något för den enskilde bindande be- slut, t.ex. ärenden som avser endast rådgivning.
Bestämmelsen täcker däremot inte den del av det allmännas verk- samhet som består av faktiskt handlande, exempelvis sjukhusvård eller undervisning (1 § andra stycket).21
Inte heller täcker bestämmelsen ärendehandläggning vid brotts- bekämpande verksamhet hos Kustbevakningen, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket eller en åklagarmyndig- het (3 §). Uttrycket brottsbekämpande verksamhet syftar i förvalt- ningslagen på både den brottsförebyggande och den brottsutredande verksamheten.22 Undantaget har i förarbetena motiverats med den nära koppling som finns mellan förfarandet hos myndigheter i den brotts- bekämpande verksamheten och rättegången i allmän domstol där spe- cifika förfaranderegler finns.23
Bestämmelserna i förvaltningslagen om handläggning av ärenden gäller bara i begränsad omfattning i skolväsendet eftersom verksam- heten i stor utsträckning består av undervisning, vilket utgör s.k. fak- tiskt handlande. Verksamheten avser endast till en mindre del hand- läggning av ärenden. I den mån allmänna huvudmäns verksamhet inom skolväsendet avser handläggning av ärenden är emellertid bestäm- melsen om tolk i 13 § i princip tillämplig. Detsamma gäller emeller- tid inte för enskilda huvudmän inom skolväsendet. Av 29 kap. 10 § skollagen (2010:800) följer att bestämmelsen om tolk i 13 § förvalt-
18Prop. 2016/17:180, s. 299.
19Prop. 1985/86:80, s. 26 f.
20Hellners, Malmqvist (2010), s. 107.
21Prop. 2016/17:180, s. 23 f.
22Prop. 1985/86:80, s. 82.
23Prop. 2016/17:180, s. 32.
95
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
SOU 2022:11 |
ningslagen inte ska tillämpas vid ärendehandläggning hos enskilda huvudmän inom skolväsendet.
Även inom hälso- och sjukvården gäller förvaltningslagens bestäm- melse om tolk endast i begränsad omfattning, eftersom verksam- heten i stor utsträckning består av utförande av hälso- och sjukvård, vilket också utgör s.k. faktiskt handlande.24
4.5.3Rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen
Allmän domstol får anlita en tolk om en part, ett vittne eller någon annan som ska höras inför rätten till följd av en hörselnedsättning eller talsvårigheter behöver tolk. Om en misstänkt eller en målsägande i ett brottmål till följd av en hörselnedsättning eller talsvårigheter behöver tolk, ska en tolk anlitas vid sammanträden inför rätten. Om det är lämpligt, får ett tekniskt hjälpmedel användas i stället för att en tolk anlitas. Detta följer av 5 kap. 6 § rättegångsbalken.
Det som anges i 5 kap. 6 § rättegångsbalken gäller även under en förundersökning (23 kap. 16 § samma lag). Under en förundersökning beslutar undersökningsledaren om en sådan åtgärd.
I allmän förvaltningsdomstol gäller att domstolen vid behov ska anlita en tolk om part, vittne eller annan som ska höras inför rätten har en funktionsnedsättning som begränsar förmågan att se, höra eller tala. Om det är lämpligt får ett tekniskt hjälpmedel användas i stället för att en tolk anlitas. Domstolen ska, om det är möjligt, anlita en tolk eller översättare som är auktoriserad. I annat fall ska en annan lämplig person anlitas (50 § första stycket förvaltningsprocesslagen [1971:291]).
4.5.4Kommunallagen
Kommuner och regioner ska enligt 4 kap. 23 § kommunallagen (2017:725) verka för att förtroendevalda med funktionsnedsättning kan delta i handläggningen av ärenden på samma villkor som andra förtroendevalda. Enligt förarbetena25 avser bestämmelsen sådana gene- rellt verkande åtgärder som behöver vidtas för att det ska vara möjligt för förtroendevalda med funktionsnedsättning att delta i ärendehand-
24Se närmare om förvaltningslagens tillämpning inom hälso- och sjukvården, prop. 2016/17:180, s. 33 f.
25Prop. 2001/02:80, s. 93 f. och s. 141 f.
96
SOU 2022:11 |
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
läggningen. Åtgärder riktade till en specifik individ omfattas inte av bestämmelsen, till exempel personliga hjälpmedel som en förtroende- vald behöver för att kunna ta del av handlingar eller delta i handlägg- ningen av ärenden. Av förarbetena framgår vidare att det inte går att göra en definitiv avgränsning kring vilka åtgärder som kan ses som generellt verkande, men det rör sig om åtgärder som typiskt sett är avsedda att komma till nytta för en bredare krets.
När enskilda har att välja mellan olika utförare av en nämnds tjäns- ter ska nämnden enligt 8 kap. 18 § kommunallagen lämna informa- tion om samtliga utförare, om inte annat framgår av lag eller annan författning. Sådan information ska vara saklig, relevant, jämförbar, lätt- förståelig och lättillgänglig. Att informationen ska vara lättförståelig innebär att den ska utformas utifrån de behov som den enskilde har. Det kan således behövas både skriftlig och muntlig information och information på andra språk.
4.5.5Hälso- och sjukvård och tandvård
Tolktjänst inom hälso- och sjukvården och tandvården tillgodoses bl.a. genom reglerna om vardagstolkning enligt 8 kap. 7 § första stycket 3 hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). Av förarbetena till bestämmelsen framgår att vardagstolkning omfattar tolkning vid besök inom såväl privat som offentlig sjukvård (med det förstås även distriktssköterska, arbetsterapeut, sjukgymnast m.m.), vid besök hos tandläkare, försäkringskassa, socialtjänstens organ samt olika myndig- heter.26
Utöver det finns bestämmelsen i 3 kap. 6 § patientlagen (2014:821) där det anges att informationen ska anpassas till mottagarens ålder, mognad, erfarenhet, språkliga bakgrund och andra individuella förut- sättningar. Av förarbetena följer att hälso- och sjukvårdens verk- samheter vid behov bör anlita tolk och har ett ansvar för att utforma sin information så att den blir tillgänglig för alla.27 Patientlagen gäller för all hälso- och sjukvårdsverksamhet, dock inte för tandvården.
26Prop. 1992/93:159, s. 202.
27Prop. 2013/14:106, s. 117 f.
97
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
SOU 2022:11 |
4.5.6Arbetslivet
Arbetsgivarens ansvar
I arbetsmiljölagen (1977:1160) finns bestämmelser som har till syfte att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet och i övrigt uppnå god arbetsmiljö (1 kap. 1 §).
Av lagen framgår att arbetsförhållandena ska anpassas till män- niskors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende (2 kap.
1§), s.k. generell arbetsmiljöanpassning. Enligt förarbetena ska hän- syn tas till den enskilde arbetstagarens ålder, yrkesvana och övriga individuella förutsättningar.28
Vidare ska arbetsgivaren genom att anpassa arbetsförhållandena eller vidta annan lämplig åtgärd ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar för arbetet (3 kap. 3 § andra stycket), s.k. individuell arbetsmiljöanpassning. Att ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar kan enligt förarbetena både handla om särskilda per- sonella stödinsatser och individriktade åtgärder i miljön.29 Som exem- pel anges tekniska åtgärder eller anpassning av arbetsredskap, men även arbetsorganisatoriska frågor och åtgärder för att förbättra den psykosociala arbetsmiljön. Vidare anges i förarbetena att det finns en gräns för arbetsgivarens ansvar och att den gränsen inte är möjlig att klart ange i lagen. Det konstateras även att möjligheterna att an- passa arbetsvillkoren har ökat genom bl.a. den tekniska utvecklingen och att det också måste avspeglas i vad man kan kräva av arbetsgivaren.
Arbetsmiljölagens krav på arbetsmiljöanpassning hänger nära sam- man med diskrimineringslagens bestämmelser om diskriminering på arbetslivsområdet. En skillnad är emellertid att arbetsmiljölagen endast gäller befintliga arbetstagare medan diskrimineringslagen omfattar fler än så (se nedan).
Diskrimineringslagen förbjuder diskriminering av bl.a. en arbets- tagare, en arbetssökande, den som söker eller fullgör praktik, eller den står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft på grund av hans eller hennes funktionsnedsätt- ning (2 kap. 1 § diskrimineringslagen). Vad som avses med diskrimi- nering anges i avsnitt 4.4.2 ovan. När det gäller arbetsgivarens ansvar för anpassningsåtgärder är det främst grunden bristande tillgänglig- het som aktualiseras.
28Prop. 1990/91:140, s. 44.
29Prop. 1990/91:140, s. 45 f.
98
SOU 2022:11 |
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
Med bristande tillgänglighet avses att en person med en funktions- nedsättning missgynnas genom att sådana åtgärder för tillgänglighet inte har vidtagits för att den personen ska komma i en jämförbar situa- tion med personer utan denna funktionsnedsättning som är skäliga utifrån krav på tillgänglighet i lag eller annan författning och med hänsyn till de ekonomiska och praktiska förutsättningarna, varaktig- heten och omfattningen av förhållandet eller kontakten mellan verk- samhetsutövaren och den enskilde samt andra omständigheter av betydelse (1 kap. 4 § 3 diskrimineringslagen).
Enligt förarbetena till diskrimineringslagen går det inte att gene- rellt ange vad som är skäliga åtgärder för att eliminera eller reducera verkningarna av en funktionsnedsättning. Det beror på omständlig- heterna i det enskilda fallet. I första hand bör emellertid inriktningen på åtgärderna styras av arten och graden av arbetstagarens funktions- nedsättning i förening med de krav som anställningen och arbets- uppgifterna innebär. Även förändringar av arbetsuppgifterna, arbets- tiden eller arbetsmetoderna kan bli aktuella. Utgångspunkten är att en arbetsgivare som inriktar sig på att uppfylla ansvaret enligt arbets- miljölagen, och lyckas med det, inte behöver överväga ytterligare åtgärder på grund av reglerna i diskrimineringslagen.30
Arbetsgivaren behöver inte vidta åtgärder som är oskäliga. I den bedömningen beaktas arbetsgivarens förmåga att bära en eventuell kostnad för åtgärden. Detta gäller vare sig åtgärden är av enkel beskaf- fenhet eller följer av tillämplig författning. Om en arbetsgivare sak- nar möjlighet att bära kostnaden för en viss åtgärd, kan den inte anses skälig att kräva. Inte heller kan sådana åtgärder krävas som skulle få stora konsekvenser på verksamheten i övrigt. Detta gäller inte bara för den privata sektorn utan även för offentlig verksamhet.31 En given förutsättning är också att arbetsgivaren har praktiska möjligheter att genomföra åtgärden.32 Ytterligare en omständighet att beakta är karak- tären på förhållandet eller kontakten mellan verksamhetsutövaren och den enskilde personen med funktionsnedsättning. Det kan av naturliga skäl inte ställas samma krav på åtgärder för tillgänglighet när det gäller kontakter av engångskaraktär som det kan göras i arbets- livet där avtalsförhållandet mellan parterna kan vara både långvarigt och omfattande.33
30Prop. 2013/14:198, s. 65.
31Prop. 2013/14:198, s. 66 f.
32Prop. 2013/14:198, s. 68.
33Prop. 2013/14:198, s. 68.
99
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för vardagstolkning i arbetslivet
Regionen har enligt 8 kap. 7 § första stycket 3 hälso- och sjukvårds- lagen ansvar för att erbjuda barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade som är bosatta inom regionen, som har skyddad folk- bokföring enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) eller som stadig- varande vistas inom regionen, tolktjänst för vardagstolkning. Ansva- ret omfattar bl.a. vissa tolktjänster i arbetslivet. Enligt förarbetena till bestämmelsen kan tolk i arbetslivet ges vid information på arbets- platsen, såsom vid möten med arbetsgivaren och vid anställnings- intervjuer, vid fackliga möten och i vissa grundläggande situationer i arbetslivet såsom vid nyanställning, introduktion och utbildning inom ett företag eller på annan arbetsplats.34 Vidare anförs i förarbetena att det utöver dessa exempel – med tanke på de varierande situationer som kan föreligga efter både enskildas behov och arbetslivets föränd- ringar – inte är lämpligt att närmare precisera de tillfällen när tolk- tjänst kan behövas.
Arbetsförmedlingens insatser
Arbetsförmedlingen kan med stöd av förordningen (2017:462) om sär- skilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga bevilja särskilda insatser för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och personer med hörselnedsättning. Förord- ningen, som ändrades den 1 juli 2017, innebär att det maximala belopp som får ges i bidrag till tolk för utbildning har höjts från 50 000 kro- nor per år och anställd till 150 000 kronor per år och anställd samt att syftet med lönebidragen har förtydligats.35
De särskilda insatserna som regleras i förordningen är bidrag till hjälpmedel på arbetsplatsen, bidrag till litteratur och tolk för perso- ner med syn- eller hörselnedsättning, bidrag för personligt biträde, särskild stödperson för introduktion och uppföljning (SIUS), bidrag till uppstartskostnader vid start av näringsverksamhet, lönebidrag och skyddat arbete. De insatser som kan avse bidrag eller kompen- sation för tolkkostnader är bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning och bidrag för personligt biträde.
34Prop. 1992/93: 159, s. 156 f. och 201 f.
35Förordning (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga, Ds 2014:29 och Ds 2016:14.
100
SOU 2022:11 |
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
Bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning
Arbetsförmedlingen får enligt förordningen om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga lämna ekonomiskt bidrag i form av kostnader med högst 150 000 kronor per år och anställd för tolk åt barndomsdöva, döv- blinda, vuxendöva och personer med hörselnedsättning som tar del av utbildning som anställd (7 § 2). Bidrag får inte lämnas för insatser som en region ska svara för enligt 8 kap. 7 § hälso- och sjukvårds- lagen (8 §). Bidraget kan ges till kurser och utbildning men även för seminarier, konferenser eller studiebesök som har anknytning till den enskilde personens arbete. Det ska vara fråga om en utbildning som har betydelse för den enskilde personens sätt att utföra sitt arbete eller kompetensutveckling som stärker den anställdes situation på arbetsmarknaden. Insatsen kan ske både inom och utom landet.36
Bidrag för personligt biträde
Arbetsförmedlingen får vidare enligt förordningen om särskilda in- satser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga lämna stöd till personligt biträde med högst 60 000 kro- nor per år till arbetsgivare eller annan som har kostnader för ett per- sonligt biträde åt en anställd med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, när denne behöver ett biträde (9 och 10 §§). Stöd till personligt biträde kan också lämnas när en person med funk- tionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga är företagare eller fri yrkesutövare och behöver biträde. Stödet kan även erhållas för en person med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga för att han eller hon ska kunna ta del av ett arbetsmarknads- politiskt program, arbetslivsinriktad rehabilitering eller praktisk arbets- livsorientering. Till företagare som har funktionsnedsättning som medför stora kommunikationssvårigheter får stöd lämnas med högst 120 000 kronor per år.
För många personer med funktionsnedsättning kan hinder i arbe- tet undanröjas med tekniska anpassningar och lösningar. För vissa är dock hindren av sådan karaktär att de enbart kan undanröjas med ett personligt biträde.37
36Arbetsförmedlingen, handläggarstöd,
37SOU 2012:31, s. 320.
101
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
SOU 2022:11 |
Stödet till personligt biträde avser att vara en ekonomisk kompen- sation till tolkanvändarens arbetsgivare för merkostnader till följd av att arbetsplatsen avsätter personresurser för stöd i arbetet. En tolk- användare kan behöva ett biträde för att utföra vissa arbetsuppgifter, t.ex. att svara i telefon eller få hjälp med redigering av texter. En praxis har utvecklats hos Arbetsförmedlingen som innebär att stödet även kan bidra till att ersätta arbetsgivarens tolkkostnader.38
4.5.7Utbildningsverksamhet
I detta avsnitt redogörs för de bestämmelser och regleringar som kan innebära att barn, elever och studerande får tillgång till tolkstöd i utbild- ningsverksamheten. Den del av de allmänna utbildningsanordnarnas verksamhet som avser utbildning omfattas inte av 13 § förvaltnings- lagen som reglerar myndigheters skyldighet att använda tolk vid hand- läggning av ärenden, eftersom utbildning betraktas som s.k. faktiskt handlande och därmed är undantaget från den bestämmelsens tillämp- ningsområde (för en närmare redogörelse för förvaltningslagens tillämp- ningsområde se avsnitt 4.5.2).
Diskrimineringslagen innehåller bestämmelser om förbud mot dis- kriminering inom all utbildningsverksamhet. I 2 kap. 5 § diskriminer- ingslagen anges att den som bedriver verksamhet som avses i skol- lagen eller annan utbildningsverksamhet (utbildningsanordnare) inte får diskriminera något barn eller någon elev, student eller studerande som deltar i eller söker till verksamheten. Anställda och uppdrags- tagare i verksamheten ska likställas med utbildningsanordnaren när de handlar inom ramen för anställningen eller uppdraget.
Förbudet omfattar alla diskrimineringsgrunder i 1 kap. 5 § diskri- mineringslagen, t.ex. den om bristande tillgänglighet. Med bristande tillgänglighet avses att en person med en funktionsnedsättning miss- gynnas genom att sådana åtgärder för tillgänglighet inte har vidtagits för att den personen ska komma i en jämförbar situation med per- soner utan denna funktionsnedsättning som är skäliga utifrån krav på tillgänglighet i lag och annan författning, och med hänsyn till de ekonomiska och praktiska förutsättningarna, varaktigheten och om- fattningen av förhållandet eller kontakten mellan verksamhetsutöva- ren och den enskilde, samt andra omständigheter av betydelse.
38SOU 2011:83, s. 117.
102
SOU 2022:11 |
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
Det åtgärder som bör vidtas är generellt sett mer långtgående vid längre utbildningar än vid korta utbildningar eller enstaka kurser, även om det inte går att jämföra med de krav som kan ställas på arbetslivs- området där arbetstagaren är skyldig att utföra en motprestation. Andra författningar som gäller för utbildningsområdet och som re- glerar tillgänglighet eller stöd i andra avseenden bör enligt förarbe- tena till lagen vara starkt vägledande för skälighetsbedömningen av vilka åtgärder som i ett visst fall kan krävas.39 I förarbetena anges vidare att bestämmelserna om ändamålsenliga lokaler (2 kap. 35 § skol- lagen) och om särskilt stöd (3 kap.
På utbildningsområdet tar jämförelsekriteriet sikte på att den aktu- ella studerande kan genomföra studierna på ett sätt som är jämförbart med vad som är fallet för studerande utan en sådan funktionsnedsätt- ning. Om någon – även bortsett från frågan om funktionsnedsättning
–saknar sakliga förutsättningar för de studier det är fråga om, kan diskrimineringsförbudet om bristande tillgänglighet inte åberopas.41
Generellt om skolväsendet
Skollagen innehåller regler om skolväsendet för barn, ungdomar och vuxna som anordnas av det offentliga eller av enskilda. Skolväsendet omfattar skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsär- skola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och kommunal vuxenutbildning. I skolväsendet ingår också fritidshem som kompletterar utbildningen i förskoleklassen, de obligatoriska skol- formerna och vissa särskilda utbildningsformer.
För samtliga skolformer gäller enligt skollagen att i utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förut-
39Prop. 2013/14:198, s. 69.
40Prop. 2013/14:198, s. 80.
41Prop. 2013/14:198, s. 126.
103
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
SOU 2022:11 |
sättningar att tillgodogöra sig utbildningen (1 kap. 4 §). Vidare gäller att alla ska ha lika tillgång till utbildning, om inte annat följer av sär- skilda bestämmelser (1 kap. 8 §). Utbildningen ska dessutom vara lik- värdig inom varje skolform varhelst den anordnas i landet (1 kap. 9 §).
Inom samtliga skolformer gäller att elever som till följd av en funk- tionsnedsättning har svårt att nå kunskapskrav och kravnivåer ska ges stöd som syftar till att så långt möjligt motverka funktionsnedsätt- ningens konsekvenser (3 kap. 2 §). För alla elever gäller därutöver att de skyndsamt ska ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen om det kan befaras att de inte kom- mer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås eller de kravnivåer som gäller (3 kap. 5 §).
Under respektive rubrik nedan redovisas de särskilda regler som gäller för respektive skolform och som har relevans för att personer med funktionsnedsättning får tillgång till utbildning på samma vill- kor som andra.
Elever i förskoleklass, grundskola, grundsärskola, sameskola och fritidshem
I skollagen finns krav på skolan att utreda en elevs behov av särskilt stöd om eleven av någon anledning riskerar att inte nå de kunskaps- krav som finns trots att stöd har getts i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen enligt 3 kap. 5 § skol- lagen eller om det finns särskilda skäl att anta att sådana anpassningar inte skulle vara tillräckliga (3 kap. 7 §). Om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd, ska rektorn besluta att eleven ska ges sådant stöd (3 kap. 7 §). Rektor ska se till att ett åtgärdsprogram tas fram där det ska framgå hur skolan ska stödja eleven så att han eller hon kan nå kunskapsmålen (3 kap. 9 §).
Av förarbetena till skollagen framgår att det inte finns någon definition av uttrycket ”behov av särskilt stöd” i lagen.42 Det är heller inte möjligt att i lagtext närmare definiera vilka förutsättningar som ska finnas för att stöd ska ges i skolarbetet. Bestämmelserna måste där- för bli allmänt hållna och knytas till ett ansvar för skolan att utreda elevens stödbehov.
42Prop. 2009/10:165, s. 287.
104
SOU 2022:11 |
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
Beslut av en rektor om åtgärdsprogram får överklagas hos Skol- väsendets överklagandenämnd (28 kap. 16 §). Nämnden har inte möj- lighet att sätta ett annat beslut i det överklagade beslutets ställe. Om nämnden anser att beslutet är felaktigt – om utredningen visar att eleven ska ges särskilt stöd i annan omfattning eller form än vad som skett – har nämnden att upphäva beslutet och återförvisa ärendet till rektor för ny handläggning. Rektorn måste då fatta ett nytt beslut i fråga om åtgärdsprogram.
Elever i specialskola
Av skollagen framgår att ett barn som på grund av sin funktionsned- sättning eller av andra särskilda skäl inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan ska tas emot i specialskola, om de är dövblinda eller annars är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning, i annat fall är döva eller hörselskadade eller har en grav språkstörning (7 kap. 6 §). Även för elever i specialskolan gäller bestämmelserna om sär- skilt stöd i 3 kap. skollagen (se ovan under rubriken Elever i förskole- klass, grundskola, grundsärskola, sameskola och fritidshem). Frågan om mottagande i specialskolan prövas av Specialpedagogiska skol- myndigheten (7 kap. 6 §).
Barn i förskola
Barn ska från och med ett års ålder erbjudas förskola i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller om barnet har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt. Bestämmelserna om särskilt stöd i 3 kap. skollagen gäller inte barn i förskolan, eftersom målen där inte avser individuella barns pre- stationer utan verksamhetens kvalitetsutveckling.43 Det finns emeller- tid en särskild bestämmelse om att barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling ska ges det stöd som deras speciella behov kräver (8 kap. 9 §). Rektorn ska se till att barnet ges sådant stöd och barnets vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta vid utformningen av de särskilda stödinsatserna (8 kap. 9 §).
43Prop. 2009/10:165, s. 350.
105
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
SOU 2022:11 |
Elever inom kommunal vuxenutbildning
I skollagen finns bestämmelser om den kommunala vuxenutbild- ningen på grundläggande nivå, på gymnasial nivå, som särskild utbild- ning samt i svenska för invandrare. För dessa skolformer gäller de allmänna bestämmelserna om stöd och anpassningar i 3 kap. 2 § och 5 § men inte bestämmelserna om särskilt stöd i 3 kap.
I 20 kap. 2 § skollagen anges även att utgångspunkten för utbild- ningen av en enskild elev ska vara elevens behov och förutsättningar. I förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning anges att nödvändiga anpassningar av kursplanen får göras för döva eller hörselskadade elever (2 kap. 14 §).
Studerande vid studieförbund, folkhögskolor
och studerandeorganisationer inom folkhögskolan
Myndigheten för yrkeshögskolan lämnar med stöd av förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk statsbidrag till folkhögskolor för utbildning av tolkar för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade eller personer med döv- blindhet och teckenspråklärarutbildning.
Folkbildningsrådet44 beslutar med stöd av förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen om vilka studieförbund, folkhög- skolor och studerandeorganisationer inom folkhögskolan som ska få statsbidrag.
Folkbildningsrådet avsätter årligen en viss del av statsbidraget till folkhögskolorna för förstärkningsbidrag för förstärkta insatser för deltagare med funktionsnedsättning. Förstärkningsbidraget avser mer- kostnader för utökad lärartäthet vid pedagogiska insatser för delta- gare med funktionsnedsättning. Utöver det beslutar Specialpedago- giska skolmyndigheten om särskilt utbildningsstöd för deltagare med funktionsnedsättning i folkhögskolor enligt förordningen (2011:1163) om statsbidrag för särskilt utbildningsstöd, vilket bl.a. kan gå till mer- kostnader för tolk för studerande som är döva, har en hörselnedsätt- ning eller dövblindhet.
44Folkbildningsrådet är en ideell förening som består av medlemsorganisationerna Studieför- bunden i samverkan, Sveriges Kommuner och Regioner och Rörelsefolkhögskolornas intresse- organisation.
106
SOU 2022:11 |
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
Folkbildningsrådet avsätter årligen en del av statsbidraget till studie- förbunden för tillgänglighetsbidrag. Den rörliga delen av tillgänglig- hetsbidraget avser enbart pedagogiskt stöd, till exempel anpassat studie- material, teknisk pedagogisk utrustning eller andra pedagogiska resurser, för att möjliggöra för enskild deltagare med funktions- nedsättning att delta.45
Därutöver har regionerna enligt 8 kap. 7 § första stycket 3 hälso- och sjukvårdslagen ansvar för att erbjuda barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade som är bosatta inom regionen, som har skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbokföringslagen eller som sta- digvarande vistas inom regionen, tolktjänst för vardagstolkning. Var- dagstolkning kan enligt förarbetena till bestämmelsen vara tolktjänst vid fritidssysselsättning, vilket kan omfatta t.ex. kvällskurser vid studie- förbund.46
Studenter vid universitet och högskolor
I högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100) finns allmänna bestämmelser om universitet och högskolor under stat- ligt huvudmannaskap. Författningarna saknar emellertid bestämmel- ser om särskilt stöd eller motsvarande.
Universitet och högskolor samt enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda examina får hos Stockholms universitet ansöka om bidrag för sådant särskilt pedagogiskt stöd, inklusive teckenspråks- tolkning, för studenter som upplever funktionshinder i studiesitua- tionen för de kostnader som överstiger 0,3 procent av anslaget för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. I mån av behov ska uni- versitetet fördela de nationella medel som anvisas för detta ändamål genom utbetalning till berört lärosäte. Universitetet ska besluta om hur arbetet ska organiseras.47 Behov av stöd upp till 0,3 procent av grundanslaget ska således täckas av respektive utbildningsanordnare.
45Folkbildningsrådet (2021), s. 21.
46Prop. 1992/93:159, s. 156.
47Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Stockholms universitet.
107
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
SOU 2022:11 |
Studenter i yrkeshögskolan
För utbildningar inom yrkeshögskolan får statsbidrag lämnas till kom- muner, regioner eller enskilda fysiska eller juridiska personer och särskilda medel får lämnas till universitet eller högskolor som har staten som huvudman och som omfattas av högskolelagen (5 kap. 2 § förordningen [2009:130] om yrkeshögskolan). Statsbidrag respektive särskilda medel får enligt samma bestämmelse även lämnas till dessa aktörer för kostnader för bl.a. särskilt pedagogiskt stöd till studerande med funktionsnedsättning. Enligt förordningen om yrkeshögskolan ska den ansvariga utbildningsanordnaren se till att de studerande som behöver särskilt pedagogiskt stöd i utbildningen får sådant stöd (2 kap. 3 §). Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) beslutar om en utbildning får ingå i yrkeshögskolan och om statsbidrag eller sär- skilda medel.
Enskilda utbildningsanordnare kan även få statligt stöd för sina utbildningar enligt förordningen (2013:871) om stöd för konst- och kulturutbildningar och vissa andra utbildningar. MYH beslutar om statsbidrag enligt förordningen och får lämna extra statsbidrag för nödvändiga stödinsatser för studerande med funktionsnedsättning som har antagits till en utbildning som bidrag lämnas för enligt förord- ningen (25 och 30 §§).
Det finns ett antal utbildningar som anordnas av en enskild huvud- man som inte har rätt till statsbidrag, exempelvis utbildning till fri- sör, massör samt vissa utbildningar inom reklamområdet.
4.5.8Fritidsaktiviteter, föreningsliv och situationer av privat karaktär
Den som deltar i fritids- och föreningsliv kan få tolktjänst med stöd av reglerna om tolktjänst för vardagstolkning i 8 kap. 7 § första stycket
3hälso- och sjukvårdslagen. Av förarbetena till bestämmelsen fram- går att vardagstolkning omfattar tolkning vid fritidsaktiviteter, rekrea- tion och i föreningslivet.48 Där framgår vidare att i begreppet vardags- tolkning ligger också att bereda döva m.fl. motsvarande möjligheter som andra att få en meningsfull fritid och rekreation. Här kan t.ex. ingå tolk vid rekreationsresa för en dövblind person och tolk vid för- eningsverksamhet. Av förarbetena framgår även att vardagstolkning
48Prop. 1992/93:159, s. 156 och s. 202.
108
SOU 2022:11 |
En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd |
omfattar tolkning vid besök hos försäkringskassa, socialtjänstens organ samt olika myndigheter. Vidare framgår att tolk även kan behövas för att få rättshjälp eller för att göra viktigare inköp, uträtta bankären- den, delta i information på arbetsplatsen, fackliga möten, föräldra- möten, körkortsutbildning samt för att närvara vid vigsel, konfirma- tion, dop och begravning m.fl. liknande situationer.
109
5Om tolktjänsten,
dess målgrupp och tolkbehov
5.1Om regionens tolktjänst
5.1.1Tolkanvändare
Målgruppen för regionens tolktjänst är barndomsdöva, vuxendöva och hörselskadade personer samt personer med dövblindhet. Det är för dessa personer som regionen har ett ansvar att erbjuda tolktjänst för vardagstolkning. När utredningen använder begreppet tolkanvän- dare utan närmare specificering är det således denna målgrupp som avses. Det är svårt att ange en exakt siffra på antalet tolkanvändare inom målgruppen. Utifrån svaren på utredningens enkät hade de 19 tolk- centraler som besvarade enkäten 7 918 aktiva registrerade tolkanvän- dare inom den egna regionen under 2019. Enligt Nysam AB hade tolkcentralerna 8 282 registrerade tolkanvändare under 2019.1 Det finns inte några skäl att anta att antalet tolkanvändare har förändrats i någon avgörande omfattning sedan 2019. Utredningens uppskattning är därför att antalet aktiva tolkanvändare i samtliga regioner uppgår till cirka 8 200 personer. Som en jämförelse kan nämnas att antalet registrerade tolkanvändare år 2010 uppgick till 6 223 personer och att de år 2005 uppgick till 5 312 personer.2 Utredningen har inte känne- dom om de registrerade tolkanvändarna åren 2010 och 2005 också var aktiva tolkanvändare.
Hur regionens tolkanvändare närmare fördelar sig utifrån kön och ålder redogörs för nedan i tabell 5.1.
1Nysam (2020), s. 4.
2SOU 2011:83, s. 80.
111
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehovSOU 2022:11
Tabell 5.1 |
Statistik över regionernas tolkanvändare* |
|
|
|
Avser år 2019 |
|
|
|
|
|
|
Tolkanvändare |
|
Antal |
Andel |
Antal aktiva tolkanvändare |
7 918 |
100 % |
|
varav |
|
|
|
Kvinnor |
|
4 592 |
58 % |
|
|
|
|
Män |
|
3 326 |
42 % |
|
554 |
7 % |
|
|
|
|
|
|
4 276 |
54 % |
|
|
1 821 |
23 % |
|
80 år– |
|
1 267 |
16 % |
|
|
|
|
Källa: Utredningens enkät till regionernas tolkcentraler.
*Statistiken baseras på svar från 19 av 21 tolkcentraler och det förekommer även partiella svarsbortfall. Statistiken är därför behäftad med osäkerhet och bör tolkas med försiktighet.
5.1.2Finansiering och övriga uppgifter om tolktjänsten
När det gäller finansieringen av regionens tolktjänst utgår utredningen från svaren på sin enkät till tolkcentralerna. Utifrån dessa svar avsatte regionerna under 2019 sammanlagt 182 262 044 kronor av egna medel för finansiering av tolktjänsten. Därutöver skedde en viss försäljning av tolktjänster, främst till andra myndigheter och regioner. Av enkät- svaren framgår att finansieringen från den källan under samma år var 39 467 820 kronor. Statsbidraget var för samma år 74 341 000 kro- nor. Regionernas sammanlagda finansiering av tolktjänsten uppgick för 2019 således till 296 070 864 kronor. Tolkcentralernas nettokost- nad för tolktjänsten var för samma år cirka 260 000 000 kronor (exklu- sive sålda tjänster). Närmare uppgifter om regionernas tolkanvänd- ning under 2019 redogörs för nedan i tabell 5.2.
112
SOU 2022:11Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov
Tabell 5.2 |
Statistik över regionernas tolktjänst* |
|
||
|
Avser år 2019 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Tolkuppdrag |
|
Antal |
Finansiering |
Andel |
Totalt antal årsarbetare |
290 |
Egen finansiering |
59 % |
|
Antal årsarbetande tolkar |
220 |
Statsbidrag |
28 % |
|
Antal årsarbetande administration |
70 |
Sålda tjänster |
8 % |
|
|
|
|
|
|
Antal upphandlade tolkar |
375 |
Övrigt |
5 % |
|
Antal beställda tolkuppdrag |
112 500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Antal utförda tolkuppdrag |
87 000 |
|
|
|
Antal utförda tolktimmar |
187 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
varav |
|
andel |
|
|
Teckenspråkstolkning |
75 % |
|
|
|
Dövblindtolkning |
12 % |
|
|
|
13 % |
|
|
||
Källa: Utredningens enkät till regionernas tolkcentraler.
*Statistiken baseras på svar från 19 av 21 tolkcentraler och det förekommer även partiella svarsbortfall. Statistiken är därför behäftad med osäkerhet och bör tolkas med försiktighet.
5.2Om tolktjänstens målgrupp
5.2.1Döva personer
I Sverige föds ungefär 60 barn varje år med en medfödd eller tidigt förvärvad uttalad hörselnedsättning eller dövhet.3 Dessa personer benämns ibland barndomsdöva. Antalet som föds med en sådan funktionsnedsättning har varit tämligen stabil över tid. Av dessa barn opereras i dag omkring 95 procent med cochleaimplantat (CI), ett avancerat hörseltekniskt hjälpmedel. Detta gör att barnen kan uppfatta tal i varierande grad. Många har dock också behov av tecken- språk för kommunikation.4 Det finns inga säkra uppgifter om hur många barndomsdöva det finns i Sverige. 1989 års handikapputredning kom i början av
3Statens beredning för medicinsk utvärdering (2006), s. 1.
4Statens beredning för medicinsk utvärdering (2006), s. 2.
5SOU 1991:97, s. 12.
6Ett sådant antagande gjorde även Statskontoret i sin rapport från 2015.
113
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
Personer som har blivit döva i vuxen ålder efter språkinlärning benämns ibland vuxendöva. Det finns i dagsläget inga säkra uppgifter om hur många som blir döva i vuxen ålder. Enligt 1989 års handikapp- utredning var antalet under
Teckenspråk och teckenspråkstolkning
Svenskt teckenspråk är ett tecknat språk som används i Sverige och som skiljer sig från både andra nationella teckenspråk och talad svenska. Det är ett självständigt språksystem med ett eget lexikon och en egen grammatik. Det är ett
Teckenspråkstolkning i Sverige handlar i regel om tolkning mellan svenskt teckenspråk och talad svenska, men kan också förekomma mellan svenskt teckenspråk och andra talade eller tecknade språk. Tolkning till och från t.ex. engelska sker i dag allt oftare inom högre utbildning och vid internationella konferenser. Det kan förekomma att tolkning sker mellan två olika teckenspråk t.ex. när intresseorga- nisationer bjuder in gästföreläsare från andra länder som använder sitt nationella teckenspråk eller vid internationella seminarier för tecken- språkiga. Tolkningen sker då vanligtvis via ett reläspråk, ofta engelska, som tolkar använder för tolkning till andra nationella teckenspråk. Ett annat exempel är när en nyanländ person som är tolkanvändare anländer till Sverige och använder sitt hemlands teckenspråk. Då kan det även behövas teckenspråkiga s.k. relätolkar som tolkar från det främmande teckenspråket till svenskt teckenspråk. Det har börjat bli
7SOU 1991:97, s. 12.
8Dokumenterade av Avdelningen för teckenspråk, Institutionen för lingvistik vid Stockholms universitet.
114
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
alltmer vanligt förekommande att döva teckenspråkstolkar fungerar som relätolk i dessa situationer.9
5.2.2Hörselskadade personer
Varje år föds det mellan drygt 100 och 200 barn i Sverige med en hör- selskada som innebär att de behöver hörapparat eller teckenspråk för att kommunicera.10 Dessa benämns ibland barndomshörselskadade.
De flesta hörselskadade personer har dock blivit hörselskadade i vuxen ålder. Närmare 18,5 procent av Sveriges vuxna befolkning i åldern 16 år och uppåt har en hörselnedsättning som påverkar det vardagliga samtalet, dvs. knappt 1 500 000 personer.11 Cirka 52 pro- cent av de hörselskadade är 65 år och äldre, medan 48 procent är i åldern
Hörselnedsättning är mycket vanligt bland Sveriges äldre befolk- ning. Ju högre ålder i befolkningen, desto större är andelen hörsel- skadade. Ungefär 775 000 personer över 65 år uppger att de har ned- satt hörsel. Mer än var tredje person, 33 procent, i åldern
Hörselskador är vanligast bland män. Av alla med hörselnedsätt- ning i vuxen ålder (16 år och uppåt) utgör män 56 procent och kvin- nor 44 procent. Skillnaden mellan könen beror delvis på att det föds fler hörselskadade pojkar.
Skrivtolkning och tecken som stöd
För barndomshörselskadade är teckenspråkstolkning ofta den vanli- gaste tolkmetoden, medan skrivtolkning eller TSS (tecken som stöd) är vanligast bland vuxenhörselskadade eller vuxendöva personer.
9Uppgift från bl.a. Sveriges Dövas Riksförbund till utredningen.
10I årsrapport 2020 från Registret för hörselnedsättning hos barn, s. 13, framgår att det föds
110000 och 120 000 barn per år i Sverige enligt Socialstyrelsens statistik från 2020,
11I sina levnadsnivåundersökningar frågar Statistiska centralbyrån allmänheten om de ”använder hörapparat” samt om de har ”nedsatt hörsel, till exempel svårt att höra vad som sägs i samtal mellan flera personer”. De som har svarat ja på en av dessa frågor anses ha en hörselnedsättning.
12Hörselskadades Riksförbund (2017), s. 9.
115
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
Skrivtolkning innebär överföring av talat språk till skrivet språk, vilket kan ske på plats eller digitalt på distans. Oftast sker skrivtolk- ning från svenskt talspråk till svenskt skriftspråk.
TSS innebär att använda tecken från det svenska teckenspråket som stöd för den talade svenskan. Denna metod fungerar tillsammans med läppavläsning som stöd för att underlätta förståelsen av det som sägs.
5.2.3Personer med dövblindhet
Det finns uppskattningsvis cirka 2 000 personer under 65 år i Sverige som har någon form av dövblindhet.13 Dövblindhet kan vara med- född eller förvärvad senare i livet. Varje år föds cirka
Dövblindhet betyder inte alltid att man helt saknar syn och hörsel, en del personer har både syn- och hörselrester. Ibland förekommer även ytterligare funktionsnedsättningar. En kombinerad syn- och hör- selnedsättning ökar behovet att kompensera med framför allt känseln, det taktila sinnet, till exempel genom att använda vit käpp vid för- flyttning, läsa punktskrift och kommunicera via taktilt teckenspråk.
Graden av nedsättning på syn och hörsel, vilket av dessa sinnen som har påverkats först och när i livet dövblindheten inträffar får olika konsekvenser för individens möjlighet till mellanmänsklig kom- munikation och interaktion samt för möjligheten att kunna leva ett självständigt, aktivt och delaktigt liv. Det finns därför en stor indivi- duell variation vad gäller behov av stöd och service bland personer med dövblindhet.
Kommunikation vid dövblindhet
Personer med dövblindhet använder olika individuella strategier och metoder för att kommunicera med andra människor och för att ta till sig information. Både syn och hörsel behöver kompenseras i kom-
13Avsnittet om dövblindhet och dövblindtolkning bygger på uppgifter från Nationellt kun- skapscenter för dövblindhets (Nkcdb) webbplats, www.nkcdb.se, samt Nkcd:s underlag till utredningen, Dövblindtolkning – intervjuundersökning och behovsanalys, januari 2021.
116
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
munikationen, vilket innebär att både det som sägs och det som syns och sker i rummet måste tas i beaktande.
De flesta personer med dövblindhet har ett talspråk som sitt första- språk. De har vuxit upp i en hörande miljö och har förvärvat sin döv- blindhet senare i livet och behåller ofta förmågan att tala själva. I en gynnsam miljö kan en del personer med dövblindhet uppfatta det som sägs med hörseln. Andra föredrar att få orden bokstaverade tak- tilt med hjälp av handalfabetet eller lär sig en del tecken som blandas med bokstaverade ord. Några föredrar att bokstäverna skrivs i handen eller på någon annan del av kroppen. Andra vill ha information i punkt- skrift, i förstorad skrift eller genom talsyntes. De flesta använder sig också av olika tekniska hjälpmedel för att kompensera för syn- och hörselförlusten.
En del personer med dövblindhet har teckenspråk som sitt första- språk. De är födda döva eller med grav hörselnedsättning eller har drabbats i tidig ålder. I de fallen används teckenspråket visuellt så långt den kvarvarande synen tillåter. Om användbara synrester däremot sak- nas måste personen med dövblindhet ta emot teckenspråket taktilt, det vill säga genom att känna språket med händerna. För denna grupp används det svenska språket endast som skriftspråk.
För personer med medfödd dövblindhet baseras kommunikatio- nen ofta på olika taktila strategier, som ibland utvecklas till ett taktilt konventionellt språk, ibland till en kombination av individuella kropps- liga uttryck och tecken som även kan kombineras med konkreta objekt för kommunikation, såsom teckningar, bilder och piktogram. Det krävs både återkommande insatser och kvalificerat stöd för att stödja en person med medfödd dövblindhet i utvecklingen av samspel, kom- munikation och omvärldsförståelse och de individuella variationerna är stora.
Dövblindtolkning
Begreppet dövblindtolkning innebär förmedling av både syn- och hör- selintryck. Detta sker genom tre helt integrerade delmoment: tolkning av vad som sägs (språktolkning), tolkning av den visuella informatio- nen i omgivningen (syntolkning) samt ledsagning.14 Ledsagning inne-
14De tre komponenterna tillsammans definierar enligt Förbundet Sveriges Dövblinda vad som ingår i begreppet dövblindtolkning.
117
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
bär enligt definitionen av dövblindtolkning kvalificerat stöd vid orien- tering, förflyttning och samtidig syntolkning och tolkning av vad som sägs. Syntolkning innebär att beskriva miljö, personer, händelser, sociala samspel, atmosfär i nära anslutning till ledsagning och tolkning.
De kommunikativa strategierna varierar bland personer med döv- blindhet och kan vara mycket individuella, vilket innebär att döv- blindtolkning kan omfatta olika metoder. En del använder skrivtolk med anpassad text eller punktskriftsdisplay. Andra använder en tolk som taltolkar på nära avstånd. Många använder visuellt teckenspråk men med anpassat avstånd och begränsat teckenfält och en del behö- ver ta emot teckenspråket taktilt. En del klarar av att kommunicera via tal med hjälp av tekniska hjälpmedel men behöver syntolkning och ledsagning. Det blir också allt vanligare att personer med döv- blindhet önskar att få omvärlden och situationen tolkad med hjälp av så kallade socialhaptiska signaler, vilket adderar ytterligare en kom- ponent till dövblindtolkningens tre andra komponenter. Haptisk betyder möjlighet att förnimma med känselsinnet och fungerar som ett komplement till det talade eller tecknade språket i en kommu- nikationssituation. Signalerna är till för att ge information om de icke- språkliga delarna av kommunikationen genom att beskriva omgivningen och förmedla känslomässiga uttryck samt vad som sker i rummet samtidigt som kommunikationen pågår.
5.3Fördjupade behovsanalyser
– tolkanvändarnas upplevelse av tolktjänsten
Utredningen har till uppgift att fördjupa analysen av tidigare lagda förslag. I detta ingår att identifiera och analysera vilka framgångsfak- torer, problem och hinder som finns för att tolktjänsten ska utveck- las på ett framgångsrikt sätt. Som en del i detta arbete har utred- ningen velat fördjupa förståelsen av hur tolkanvändarnas tolkbehov ser ut i olika livssituationer och vilka hinder som de upplever i nu- varande system samt tolkanvändarnas önskade lösningar för att för- bättra situationen. Den fördjupade behovsanalysen har genomförts genom sammanlagt 28 intervjuer med döva och hörselskadade per- soner samt personer med dövblindhet. De intervjuade är både kvinnor och män som bor i olika delar av Sverige, och de har därför erfarenhet av tolktjänsten i olika regioner. Åldersspridningen är från 19 till 75 år.
118
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
Intervjuerna av döva och hörselskadade personer har gjorts av tjänste- designföretaget Usify, medan Nationellt kunskapscenter för dövblind- frågor har genomfört intervjuerna med personer med dövblindhet. En närmare redogörelse för intervjumetod och urval ges nedan i av- snitt 5.3.1 och 5.3.2.
Intervjudeltagarna representerar enbart sin personliga erfarenhet och upplevelse. Tolkanvändargruppen är en heterogen grupp med olika önskemål och behov av tolk. Intervjuerna syftar inte till att dra generaliserbara slutsatser med statistiskt säkerställd representativet. Fokus ligger i stället på att återge de personliga berättelserna för att skapa nyanser i förståelsen av, och synen på, behov och utmaningar kring tolktjänst.
5.3.1Tolkbehov och hinder för döva och hörselskadade personer
Tjänstedesignföretaget Usify har för utredningens räkning genom- fört totalt 14 intervjuer med både döva och hörselskadade personer om deras behov av tolktjänst, upplevda hinder och möjliga lösningar för att möta dessa hinder.15 Åtta av de intervjuade är döva och sex personer är hörselskadade. Lika många kvinnor som män har inter- vjuats och de är bosatta i olika delar av Sverige. Åldersspannet på intervjudeltagarna är från 23 år till 70 år, de flesta är mellan 35 och 50 år. Medianåldern för samtliga intervjuade är 41,5 år, varav 38 år för de döva intervjuade och 62,5 år för de intervjuade med hörsel- skada. Av de döva som har intervjuats är en studerande, sex är yrkes- verksamma, varav tre i hörande miljö och tre i döv miljö, och en av de intervjuade är pensionär. Av de intervjuade med hörselskada är en studerande, två är yrkesverksamma på deltid, mellan 50 och 75 pro- cent, och tre är pensionärer.
De intervjudeltagare som är döva har främst berättat om och utgått från sina erfarenheter av teckenspråkstolkning. Några har också berät- tat utifrån sina erfarenheter av döva tolkar. De intervjudeltagare som är hörselskadade har främst utgått från sina erfarenheter av skriv- tolkning, och i vissa fall även utifrån sina erfarenheter av tecken som stöd (TSS) eller teckenspråkstolkning.
15Usify, Behovsanalys tolktjänst,
119
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
Tolkbehov och upplevda hinder i nuvarande system för tolktjänst
Boka tolk – tillgänglighet och regelverk
Flera av de intervjuade upplever att bokningen av tolk är rörig och orättvis. Olika regelverk, budgetar och aktörer påverkar och det är energikrävande att boka tolk och att själv navigera sig fram i systemet. De intervjuade upplever att de behöver ha kontakt med en mängd olika aktörer beroende på vad för typ av situation som tolkningen gäller. Skillnaderna i regionernas definition av vardagstolkning och när beredskapstolkning erbjuds är exempel som bidrar till att syste- met upplevs vara krångligt och utan samordning. Många intervjuade avstår därför från att boka tolk i vissa sammanhang.
De flesta intervjuade uppger att de vid bokning av tolk bara får en bekräftelse på att tolkcentralen har tagit emot förfrågan, men att det dröjer med besked om en tolk faktiskt är tillgänglig eller inte. Flera upplever att besked om tillgänglig tolk ges ganska sent inpå det bokade tillfället, vilket kan försvåra möjligheten att hitta andra alter- nativ och leda till att man måste ställa in den planerade aktiviteten. Det uppges också finnas problem med att när tolk bokas för döva barn som bor växelvis hos föräldrarna kan bekräftelsen inte skickas till båda föräldrarna, utan de måste dela upp bokningarna mellan sig så att bekräftelsen hamnar hos rätt förälder för just den veckan.
De flesta av de intervjuade uttrycker att de vill ha ett enkelt sätt att boka tolk på. Många bokar ofta tolk och vet vilken information som behöver finnas med i bokningen. De som kan boka via
I en del regioner behöver tolkanvändaren logga in med BankID för tolkbokning, medan i andra regioner ligger formuläret öppet vil- ket innebär att användaren måste fylla i personuppgifter vid varje bokningstillfälle. Flera av de intervjuade vill få sin grundinformation sparad på en webbplats eller i en applikation för att underlätta och förenkla bokningen. Man ser också behov av en samlad överblick över vilka tolkbokningar som är aktuella och att det i en och samma bok- ning ska vara möjligt att boka tolk till flera tillfällen, t.ex. för årets alla arbetsplatsmöten.
120
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
Ett par av de intervjuade använder sig av möjligheten att ringa till tolkcentralen via Bildtelefoni.net för att boka tolk, men ett problem upplevs vara att tolkcentralen inte alltid svarar när den tjänsten används. Vissa använder då hellre andra kanaler för bokning.
Tolk i olika situationer
Tillgången till tolk i olika situationer varierar. Några av de inter- vjuade har vid flera tillfällen inte fått tolk för privata tillställningar, vilket upplevs som smärtsamt när man antingen tvingas ställa in akti- viteten eller använda penna och papper för kommunikation. En av de intervjuade har efter flera nekade tolkbeställningar slutat att boka tolk för privata situationer. Andra intervjuade berättar att det fun- gerar bra att få tolk förutom för kvällar och helger då tillgången på tolk är sämre. Det ges också exempel på att den som kan argumentera för sin sak får tolk i betydligt större utsträckning än andra.
Flera av de intervjuade menar att det är tolkanvändaren som själv ska få bestämma när det är viktigt att få tolk och vad som ska priori- teras, oavsett om det handlar om en spelkväll med vänner, ett Youtube- klipp eller en resa. En intervjuad uttrycker att det är en rättighet att man ska få tillgång till tolk när man behöver.
Tolk i arbetslivet
Flera av de intervjuade har synpunkter på att de måste vara inskrivna hos Arbetsförmedlingen för att få bidrag till tolk i arbetslivet. Ett av kriterierna för att få bidrag till tolk från Arbetsförmedlingen är ned- satt arbetsförmåga och man menar att behovet av tolk inte säger något om den enskildes kompetens.
Systemet med tolk i arbetslivet upplevs som krångligt och de bidrag som kan beviljas för tolk upplevs inte räcka till. Dessutom uppges den enskilde tolkanvändaren ofta få ta hand om oklarheter kring betal- ningsansvar. Vidare ges det exempel på att det kan ha betydelse för betalningsansvaret hur ett möte definieras och om den enskilde tolk- användaren är aktiv eller inte vid ett möte.
Det uppges även finnas många tillfällen inom arbetslivet som inte berättigar till bidrag för tolk i arbetslivet, såsom inofficiella möten, fika och sociala tillställningar, eller vissa utbildningstillfällen. I dessa fall
121
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
kan arbetsgivaren själv stå för kostnaden men de intervjuade upp- lever det som ett stort problem att hänsyn behöver tas till arbetsgiv- arens ekonomi och att de som arbetstagare känner sig som en kostnad. Det kan även skapa oro för att söka nytt jobb och behöva nämna att man är i behov av tolk. En av de intervjuade med hörselskada uppger att hen troligen inte kommer våga nämna sitt behov av tolk när det blir dags att söka jobb efter studierna.
Tolk i sjukvården
Att vara inlagd på sjukhus kan skapa oro och det kan uppstå extra mycket stress om brister uppstår i kommunikationen med vårdper- sonalen. Bland de intervjupersoner som är döva berättar flera om situationer då de själva eller närstående har varit inlagda på sjukhus och inte fått tillgång till tolk under ronderna. Skälet har uppgetts vara att tolk inte kan bokas då det inte går att ange en exakt tid för när läkaren kan komma till en viss patient, vilket kan innebära väntetid och en onödigt stor kostnad. Sjukvårdspersonal uppges då i stället använda sig av papper och penna för att kommunicera. Flera döva intervjupersoner menar att det skapar en osäkerhet och rädsla för miss- förstånd att inte få använda sitt första språk i en sådan situation.
Det finns även svårigheter med att få tolk vid akuta händelser. Tillgången på beredskapstolk skiljer sig åt mellan regionerna, vilket innebär att akuta situationer som kräver tolk hanteras på olika sätt. En region kan ha beredskapstolk, medan i en annan region görs hänvis- ning direkt till sjukhuset eller till ett särskilt telefonnummer. En per- son som rör sig i olika delar av landet behöver därför ha olika planer för tolk i akuta situationer beroende på var i landet denne befinner sig.
I gruppen hörselskadade tar flera av de intervjuade upp att de ibland kan klara sig utan tolk. Det handlar framför allt om
122
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
I en intervju framgår det att vissa regioner kan förskriva en app- likation som tolkar tal till text och som kan användas som ett stöd i vardagen. Applikationen fungerar dock bäst om det är tyst runtom- kring. Det finns också möjlighet att ha videosamtal genom 1177, men det är upp till varje vårdgivare att avgöra om de vill använda den funk- tionen eller inte, och det upplevs vara få vårdenheter som tillhanda- håller den möjligheten.
Tolk i utbildning
Erfarenheterna av att få tolk till sin utbildning varierar mellan inter- vjudeltagarna, och den största skillnaden är mellan studerande på uni- versitet och högskola och studerande på komvux och yrkeshögskola.
Universiteten och högskolorna ansvarar för att se till att tolk finns tillgänglig för de studerande som behöver det. Det upplevs dock som en utmaning att universitetet bara har ansvar för tolk i undervisningen. En av de intervjuade har skrivtolkning till föreläsningar och seminarier, men önskar teckenspråkstolkning till pauserna. Universitetet ansvarar dock inte för att tillhandahålla tolk till pauserna, vilket innebär att sepa- rat vardagstolkning från regionen behöver bokas till dessa tillfällen.
När det gäller komvux och yrkeshögskolan framträder en annan bild. Det framkommer i intervjuer av döva studerande att skolan inte vet hur de ska hantera en studerande som behöver teckenspråkstolk och att ansvaret för att ordna tolk till stora delar läggs på den enskilde studerande. I vissa fall har personalen tagit sitt ansvar och skött tolk- bokning på ett bra sätt, men uppfattningen är att det är mycket per- sonberoende. En annan utmaning kan vara grupparbeten som de stu- derande själva planerar. Det kan handla om svårigheter att få tillräcklig tid att planera in bokning av tolk. I de fall tolk inte deltar är digitala grupparbeten beroende av att de andra gruppmedlemmarna är villiga att anpassa sin kommunikation och skriver ner all diskussion som pågår i möteschatten. Om inte detta sker lämnas den studerande som är i behov av tolk utanför den diskussion som pågår. Det finns också utmaningar att få tolk i samband med praktikplats under studietiden och det krävs att kursledare eller annan personal kan hantera situa- tioner där fråga om tolkbehov uppstår under praktik.
123
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
Tolkens roll
De flesta av de intervjuade tar upp både kvaliteten på tolkningen och behovet av att kunna önska en specifik tolk samt om tolkningen ska ske på plats eller på distans. Att tolken ska kunna flera metoder för tolkning för att vara mer flexibel tas också upp.
För de intervjuade som är döva finns det flera behov som uttrycks kring tolken. De utmaningar som finns handlar ofta om att tolken inte har teckenspråk som sitt första språk och att tolkens språk inte alltid är på en tillräckligt bra nivå för att det ska bli ett bra flyt i samtalet. Det kan märkas att tolkningens kvalitet försämras om tolken har gjort uppehåll, till exempel på grund av semester.
Även ämneskunskapen hos tolken har betydelse. I arbetslivet eller i utbildning behöver tolken vara insatt i ämnet för att kunna tolka på ett bra sätt. Om det finns en tolk som fungerar bra vill man gärna kunna anlita den tolken fler gånger till liknande situationer.
Att kunna välja tolk och behovet av kontinuitet tas också upp som en viktig aspekt vid känsliga situationer, såsom psykologbesök. Per- sonkemin mellan tolk och tolkanvändare är viktig för att man som tolkanvändare ska kunna känna sig trygg med att tolkningen blir bra och att man förstår varandra på ett bra sätt. Även andra mindre käns- liga situationer kan kräva kontinuitet i form av en tolk som är för- beredd och har kännedom om tolkanvändarens bakgrundshistoria för att undvika upprepning och spara tid, till exempel vid sjukgymnast- besök.
Att kunna använda döva teckenspråkstolkar som komplement i vissa situationer tas också upp som en viktig aspekt. Flera exempel i intervjuerna handlar om när den döva tolkanvändaren har utländsk bakgrund eller har en språkdeprivation som gör att de har svårt att uttrycka sig på svenskt teckenspråk. Då kan de behöva använda en tolk som själv har teckenspråk som sitt första språk som relätolk. Ett par intervjupersoner tar upp att de själva behöver fungera som relä- tolkar om de följer med en anhörig till exempelvis ett läkarbesök.
Det ses som mycket viktigt att döva teckenspråkstolkar finns med i diskussionen om tolktjänst, men man upplever att frågan ofta möts av motstånd av beslutsfattare på tolkcentralerna där attityden är att det inte behövs eftersom det finns hörande tolkar. De intervjuade menar att trots efterfrågan är det inte säkert att de döva tolkar som utbildas får jobb. En döv tolk kan också bidra till att utveckla kvali-
124
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
teten på teckenspråket för de hörande tolkarna, till exempel genom småprat på fikaraster och i andra sammanhang.
Bland några av intervjupersonerna med hörselskada framkommer behovet av att kunna använda sig av olika tolkmetoder som tecken som stöd eller teckenspråkstolkning som komplement till hörslinga, alternativt att kunna växla mellan det och skrivtolkning vid behov. Att kunna be om olika kompetenser vid bokning skulle bidra till att man som tolkanvändare kan känna sig trygg inför tolktillfället.
Flera av de intervjuade är oroade för att det inte utbildas tillräck- ligt många tolkar för de behov som finns och att det är färre som söker till tolkutbildningarna och som fullföljer dessa utbildningar.
Återkommande hos de intervjuade är att man föredrar tolk på plats. Några som använder sig av skrivtolk menar att man har vant sig vid videosamtal under
En tolk på plats fyller även en stöttande och avlastande funktion i tolksituationen. Det underlättar att ha en tolk med sig som kan hjälpa till om det uppstår krångel med tekniken eller för att förbereda den hörande som kan uppleva tolksituationen som främmande. Det känns även tryggt och rättssäkert med en person på plats i exempelvis sjuk- vården. Det kan också vara enklare att be en tolk på plats vända sig bort i samband med integritetskänsliga läkarundersökningar.
Ytterligare en aspekt som nämns av flera intervjuade är att man inte alltid kan lita på att tekniken fungerar vid tolkning på distans. För en person med hörselskada blir det problematiskt om skrivtolkningen ”laggar” eller om uppkopplingen inte håller för att se teckenspråks- tolken tydligt i bild. För att kunna använda sig av tolk på distans behö- ver man dessutom känna sig någorlunda trygg med det digitala. För många kan det vara svårt att ens komma in i programmet. Man be- höver även kunna hantera problem som uppstår under samtalet på
125
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
distans, t.ex. om bildrutan med tolken försvinner eller om tecken- språkstolken inte hamnar i fokus.
Tekniken kan också vara begränsande vid teckenspråkstolkning då det ofta blir svårt för den som använder teckenspråk att röra sig i rummet och använda båda händerna samtidigt.
Tekniska lösningar
Olika tekniska lösningar tas också upp under intervjuerna. Den på- gående
För att det ska vara möjligt att ha digitala möten krävs dels att tek- niken finns på plats och fungerar, dels att personerna i mötet vet hur de ska använda tekniken. En intervjudeltagare menar att alla faktiskt inte har vare sig dator eller kunskap om hur ett digitalt möte går till, vilket har blivit särskilt utmanande under pandemin.
De tekniska lösningarna för möten måste också fungera. Här ser de intervjuade flera utmaningar. Att stänga av videofunktionen för att spara bandbredd fungerar inte som en åtgärd om en teckenspråkig person deltar i ett samtal. Det fungerar inte heller för en hörselska- dad person som behöver kunna se personen som talar och ha syn- kroniserat ljud och bild för att kunna följa vad som sägs.
Det finns också utmaningar med vilka program som används för digitala möten. De flesta intervjuade uttrycker behov av att använda ett särskilt program som finns som gör det möjligt att flytta runt bild- rutorna och fästa en viss person så att denne syns bra. Detta är en nöd- vändighet för att kunna följa med i samtalet och för att kunna fästa tolkarna så att de alltid är i bild. Det särskilda programmet har också stöd för att integrera skrivtolkning direkt vilket andra program saknar.
En annan aspekt som tas upp är att program som på något sätt automatiskt flyttar fokus till en person endast gör detta baserat på vem som talar, dvs. utifrån ljud. En av intervjudeltagarna nämner en tjänst som tillåter användaren att placera tolkens bild var som helst i rutan och även att ändra storlek på tolkens bild.
126
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
Det framkommer också önskemål om att kunna kontakta hälso- och sjukvården och myndigheter på annat sätt än via telefon. Om det fanns möjligheter till chat eller videosamtal skulle många ärenden kunna hanteras även utan tolk.
Under intervjuerna diskuteras även behov av lösningar som möjlig- gör automatisk tolkning. En applikation nämns som fungerar som stöd för personer med hörselskada genom att talet tolkas automatiskt till text. Applikationen kan användas både i telefonsamtal och i fysiska möten. Den ersätter inte en mänsklig tolk men kan vara ett bra kom- plement. Applikationen förskrivs som hjälpmedel i vissa regioner, dock inte i alla. Flera upplever också att det är ett bra stöd att allt fler videor i sociala medier textas automatiskt.
Som teckenspråkig upplevs det som mycket mer utmanande att skapa ett program som kan tolka automatiskt. En intervjuperson näm- ner en översättningstjänst mellan tal och teckenspråk som visade sig inte fungera i praktiken. Översättningen blev bara som upphackade ord, och kunde inte skapa riktiga meningar.
Artificiell intelligens tas också upp av några intervjuade men det finns frågetecken om hur det skulle fungera i verkligheten. Speciellt i sociala sammanhang med fler än två personer är det mycket annat som spelar in med mänskligt beteende, varför det känns långsökt att kunna skapa en robot som skulle kunna tolka allt samspel korrekt. En annan aspekt är frågan om vad som händer med all data när auto- matiska lösningar används. En tolk är en person som har tystnads- plikt, men om automatiska lösningar skulle användas måste det han- teras på ett säkert sätt och det måste finnas ett ansvar hos de som tillhandahåller lösningen.
Även bildtelefonin som erbjuds genom Post- och telestyrelsen tas upp. Flera av de intervjuade ser problem med kvaliteten i denna tjänst, till exempel vad avser tolkningens kvalitet. Det upplevs också vara problematiskt att använda bildtelefonitjänsten eftersom tjänsten ringer från dolt nummer och en del mottagare då inte svarar. Det kan också vara svårt att använda bildtelefoni via iPad på jobbet. Det kan fun- gera med bildtelefoni för enskilda samtal, men i samband med exem- pelvis fikaraster kan det bli svårt för teckenspråkstolken att höra vad som sägs om det är flera personer som talar samtidigt.
127
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
Brist på kunskap och representation i samhället
Det framkommer under flera intervjuer att det råder stor brist på kunskap i samhället när det kommer till både teckenspråkstolkning och skrivtolkning. De intervjuade upplever detta bland annat i kon- takt med myndigheter. Myndighetsanställda vet inte hur och när man ska boka tolk och som tolkanvändare behöver man upprepade gånger förklara hur det går till. Eventuellt handläggarbyte innebär att man måste börja om i den processen.
Flera av de intervjuade med hörselskada upplever att teckenspråks- tolkning syns mer i samhället, till exempel under Melodifestivalen eller presskonferenser. Skrivtolkning är dock fortfarande okänt för allmänheten. Det kan leda till bristande kunskap kring behov av skriv- tolkning. Det är heller inte lika tydligt att man är i behov av tolk om man har en hörselskada, medan det märks tydligt om en döv person använder teckenspråk.
En återkommande kommentar från flera av de intervjuade som är döva är vikten av representation. Som exempel nämns behovet av att ha döva som anställda på fler nivåer, på tolkcentralen, på nationell nivå och inte minst om man ska utveckla en ny tjänst. Döva personers enga- gemang och kunskap ska inte ses som en fri resurs utan ska vara av- lönade som andra tjänster.
Tankar och önskemål om framtidens tolktjänst
Hos de intervjuade personerna finns det ett tydligt uttalat behov av en enkel hantering kring bokning och uppföljning av tolkning. Man önskar en väg till bokning. Även om ansvaret för tolk skulle vara fort- satt delat mellan olika aktörer finns det en önskan om att bokningen ska vara gemensam så att tolkanvändaren endast har en boknings- procedur att förhålla sig till. Man önskar också att kommunikatio- nen kring en enskild bokning kan följas på ett enkelt och överskåd- ligt sätt och att man kan ha en tydlig överblick över sina samlade bokningar. En idé till lösning som framförs under en intervju är att bokningssystemet görs om så det är möjligt att se tillgängliga tider för tolk. Då skulle tolkanvändaren kunna anpassa sin bokning redan från början till en tid då det finns tillgänglig tolk.
Det delade ansvaret för tolktjänsten som finns i dag upplevs som krångligt. Önskemålet är att individen inte ska behöva ta ställning till
128
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
från vilken budget som medlen ska tas för en tolksituation. Flera av de intervjuade menar att en samlad statlig finansiering skulle ge en mer enhetlig hantering.
Det finns också ett behov av att kunna påverka sin tolksituation. Det har stor betydelse för att man som tolkanvändare kan vara trygg i tolksituationen. Detta kan innebära att själv kunna bestämma vilka tolktillfällen som är prioriterade och vilken tolk man får. Det kan röra sig om en tolk med rätt språknivå eller ämneskunskap, en tolk som känner till kontexten sedan tidigare eller en tolk som behärskar fler tolkmetoder, till exempel tecken som stöd och skrivtolkning. Man önskar också få välja om tolkningen ska ske på distans eller på plats. En majoritet av de intervjuade föredrar tolk på plats och vill kunna välja det vid behov.
En annan önskan är att staten ska ta ansvar för att säkerställa att det faktiskt finns tillräckligt med tolkar och lärare för teckenspråk. Man önskar också att den utbildning som finns för döva tolkar ska permanentas.
I dag är den digitala miljön en stor del av kommunikationen, vil- ket har blivit märkbart inte minst under
För en döv person blir det extra viktigt att kunna ha bra video och möjlighet att ha båda händerna fria för att kunna teckna. Video via mobiltelefon eller surfplatta kan fungera i kortare stunder, men skapar stora begränsningar för att kunna uttrycka sig på teckenspråk. Video- möten och tolk på distans ses därför främst som en nödlösning.
Det behövs även god förberedelse inför ett möte för att kontrol- lera att tekniken fungerar som den ska.
Det finns också många personer som inte har kunskap eller vilja att delta digitalt. Dessa personer behöver få stöd med det digitala och även ha möjlighet att använda sig av andra kanaler för kommunikation.
I intervjuerna lyfts även rättviseaspekter på olika nivå. De inter- vjuade pekar på behovet att få samma förutsättningar till utveckling i arbetslivet som hörande har. Många av de intervjuade upplever att de hindras i vidareutbildning och karriärutveckling på grund av begräns-
129
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
ningar i tolktjänsten. En annan rättviseaspekt är att möjligheten till att få tolk är olika beroende på var i landet man bor. En del upplever att tillgången till tolk beror på förmågan att argumentera. Ytterst hand- lar det om att tolkanvändarna ska få möjlighet till tolk vid de tillfällen där de har behov.
Det läggs även ett stort ansvar på den döva eller hörselskadade att förklara och ta hand om tolksituationen i mötet med hörande. Frå- gor som bör adresseras är vem som har ansvar för att boka tolk och att förstå och förklara hur tolkning går till samt vem som ansvarar för att lösa problem och krångel som uppstår kring tolksituationer.
5.3.2Tolkbehov och hinder för personer med dövblindhet
I den fördjupade behovsanalys som Nationellt kunskapscenter för dövblindfrågor har genomfört för utredningens räkning intervjuades totalt 14 personer med dövblindhet, nio kvinnor och fem män, i åldrarna
Samtliga intervjuade har en nedsättning på både syn- och hörsel- sinnet av sådan grad att dessa båda sinnen inte kan kompensera för varandra. Graden och typen av dövblindhet varierar dock bland de intervjuade och därmed även kommunikationsformerna.
Tolkbehov och upplevda hinder i nuvarande system för tolktjänst
Behov av olika tolkmetoder
De intervjuade använder sig av en mängd olika tolkmetoder. De meto- der som förekommer är taktil teckenspråkstolkning, visuellt anpas- sad teckenspråkstolkning (avståndstolkning), centraltolkning (sam- tidig tolkning till visuellt teckenspråk till flera tolkanvändare med synrester), skrivtolkning som tas emot antingen med anpassad svart- skrift eller med punktskrift, tydligt tal i kombination med tekniska hjälpmedel, handalfabetering och skrift i hand samt socialhaptiska
16Nationellt kunskapscenter för dövblindfrågor, Dövblindtolkning – intervjuundersökning och behovsanalys, januari 2021.
130
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
signaler. Samtliga metoder kan behöva anpassas och i samma tolk- situation kan man behöva växla mellan flera olika metoder. De inter- vjuade förklarar detta med att omgivningsfaktorerna har en avgö- rande betydelse, såsom ljud- och ljusförhållanden och antalet personer där man befinner sig samt tillgången till fungerande teknik. Exempel som ges är att man under ett möte vill kunna lyssna via en hörsel- slinga men att man under pauserna, när tekniken inte fungerar opti- malt, i stället vill använda taktilt teckenspråk. Ett exempel är att man under en föreläsning använder skrivtolkning med anpassad text på skärm eller överförd till punktskriftsdisplay, och att man i pauserna önskar taltolkning via mikrofon eller via tecken som stöd.
En förklaring till variationen i tolkmetoder är att dövblindhet oftast har ett progredierande förlopp, vilket innebär att syn- och/eller hörsel- funktionen försämras över tid och kräver nya strategier för kommu- nikation eller parallell användning av tidigare och nya strategier under en övergångsperiod.
Sammantaget menar de intervjuade att dövblindtolkning ställer stora krav på tolkarnas kompetens och flexibilitet samt förmåga att avläsa och anpassa sig till tolkanvändarens individuella behov. Alla intervjuade önskar få syntolkat vad som händer och sker i tolksitua- tionen och hur det ser ut i omgivningen samt att man vid behov blir ledsagad. Detta är en oerhört viktig del i dövblindtolkningen för att man ska uppleva delaktighet och känna sig trygg i situationen. De flesta av de intervjuade lyfter också fram att socialhaptiska signaler är ett viktigt verktyg för att på ett smidigt sätt få syntolkning och högre kvalitet i tolksituationen. Detta behöver dock den enskilde få lära sig under sin rehabilitering och det behöver även erbjudas som en fortbildning för de tolkar som inte fått det i sin utbildning.
Distanstolkning
Drygt hälften av de intervjuade har provat distanstolkning, då det under
131
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
annat alternativ kan erbjudas. Även en intervjuad som är punktläsare har provat distanstolkning, men ser det som en nödlösning när annan tolkning inte är möjlig. För de som behöver läsa skriven text med hjälp av punktskriftsdisplay är distanstolkning heller inte en fullt till- gänglig tjänst i dag, vilket bl.a. beror på att tekniken ännu inte är fullt utvecklad och att olika system inte är kompatibla med varandra.
Samtliga intervjuade uppger att det blir svårt att förstå samman- hanget och känna sig delaktig vid distanstolkning, eftersom man inte får någon syntolkning eller några socialhaptiska signaler. De betonar att distanstolkning för personer med dövblindhet bör vara ett sista alternativ när inget annat är möjligt.
Boka tolk – tillgänglighet, kompetens och bemötande
De intervjuade menar att boka tolk innehåller flera olika aspekter, såsom tveksamheter kring att boka tolk till en situation som man inte tror blir beviljad, svårigheter med själva bokningsförfarandet och krångliga regelverk samt frågor om bemötande och bristande kun- skaper om dövblindhet. Att boka tolk innebär även ett stort mått av planering, förberedelser och att ge information – uppgifter som upp- levs falla på den enskilde tolkanvändaren.
Många regioner önskar att tolk bokas via tjänsten 1177.se. Tjänsten upplevs dock inte som tillgänglig, särskilt inte för de som helt saknar syn- och hörselrester och är beroende av att navigera med ett spe- ciellt skärmläsarprogram och läsa all information i punktskrift. De flesta bokar därför i stället tolk via
De intervjuade efterfrågar också snabbare och bättre återkopp- ling på om man beviljas tolk och i så fall vilken eller vilka tolkar. Att få ett mobilnummer till tolken för kontakt vid behov uppges skapa trygghet.
De intervjuade upplever att de oftast får tolk om de bokar i god tid och framför allt om det är till situationer som är prioriterade av tolkcentralen, som t.ex. läkarbesök. Flera uppger dock att det händer att de inte bokar tolk till sådant som de tror att de inte kommer att beviljas tolk till, såsom fritidsaktiviteter. Man försöker också undvika att boka tolk med kort varsel. De intervjuade väljer bort aktiviteter som de skulle vilja göra och flera beskriver att de saknar att kunna göra något spontant.
132
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
Tolkbrist är ofta anledningen till att man inte får tolk. Det kan även vara andra faktorer som påverkar. Ungefär en tredjedel av de intervjuade säger att det är svårare att få tolk i slutet av året samt till kvällar och helger.
Personkemi mellan tolk och tolkanvändare är viktig vid dövblind- het. Många intervjuade vill ibland kunna välja tolk för att kunna sam- arbeta nära med tolken och se till att tolkningen fungerar för att man ska kunna vara delaktig och känna sig trygg i situationen.
När man inte beviljas tolk hanterar man situationen på olika sätt. Flera väljer att avstå från att genomföra aktiviteten. I nödfall tar man till andra metoder, som att be den man ska prata med att skriva eller be någon vän, anhörig eller ledsagare/assistent att hjälpa till att tolka. Ingen av de intervjuade tycker att dessa lösningar känns bra eller säkra.
Flera uppger att de vid tolkbokningen ibland kan mötas av bris- tande kunskap om dövblindhet och om olika kommunikationsbehov. Det förekommer att behov och önskemål måste upprepas vid varje tolkbeställning, vilket känns krångligt och omständligt. Uppgifter som man önskar att tolkcentralen sparar som underlag till kommande beställningar kan vara önskade tolkmetoder, avstånd, färger och i vil- ken omfattning man önskar syntolkning och socialhaptiska signaler. När samordningen på tolkcentralen saknar kompetens om dövblind- het upplevs det ställa större krav på tolkanvändaren som själv måste ta ansvar för att förbereda tolken om det ska bli en bra tolkning.
Några intervjuade upplever att de måste argumentera starkt för att få tolk till situationer som inte är vanliga eller att det kan bli käns- ligt när man önskar få en specifik tolk då man inte vill uppfattas som krävande eller att man favoriserar en tolk före en annan. Det finns även en rädsla för att använda tolk för ofta, att man belastar regionen eller att man tar tolktimmar från någon annan som behöver tolk.
De intervjuade menar att ett stort problem med dövblindtolkning är att det är så få som behöver använda det. Det blir svårt att utveckla och behålla kvaliteten om man inte arbetar med dövblindtolkning regelbundet. Flera framhåller hur viktigt det är att bli rätt tolkad och att inte behöva känna sig osäker på hur man uppfattas av andra på grund av tolkens brister.
133
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
Regelverk
Samtliga intervjuade menar att det är otydligt var ansvaret för olika tolkuppdrag ligger, vem som ska boka tolken, vem som har betalnings- ansvaret och var man ska boka, vilket skapar osäkerhet och otrygg- het. Det kan handla om olika situationer i arbetslivet eller i samband med en utbildning. Hos flera av de intervjuade finns en uttalad rädsla för att uppfattas som en ekonomisk belastning för arbetsgivaren som i sin tur kan leda till att man kanske inte får ha kvar sitt arbete. Detta får till följd att man ibland avstår från aktiviteter som man egentligen skulle vilja delta i.
Flera uppger att de ibland låter bli att boka tolk för att man av erfarenhet förutsätter att man ändå inte kommer att få tolk. Det kan vara till situationer som man upplever är lågt prioriterade av tolkcen- tralen, som olika aktiviteter av privat karaktär. De upplever en kon- flikt mellan vad tolkcentralen menar ingår i deras uppdrag och vad den enskilde önskar tolk till. De upplever att detta sänker livskvalite- ten och att de inte kan leva sitt liv på ett sätt som de egentligen önskar. Samtliga menar att de vill kunna prioritera själva vad som är viktigt. Att få tolk handlar enligt de intervjuade om rätten att få vara delaktig och om mänskliga rättigheter.
De intervjuade upplever också att det finns en stor ojämlikhet i hur regelverket tolkas i landet och hur olika tolkuppdrag prioriteras. Även kvaliteten på tolkar varierar, vilket anses bero på tillgången till fortbildning och hur stor vana olika tolkar har av dövblindtolkning.
Många intervjuade tar upp gränsdragningsproblematiken mellan regionernas tolkservice och kommunernas ledsagarservice. De upplever att två insatser från två olika huvudmän ställer till problem för tolk- användaren. De anser att det är orimligt att ha dubbla insatser i en och samma situation. Det är en stor nackdel för tolkanvändaren och oförsvarbart ur samhällsekonomisk synpunkt. Några av de intervjuade upplever att det har skett en förändring de sista åren som innebär att man numera kan nekas ledsagning till och från den plats där tolkupp- draget ska utföras, ibland med hänvisning till det kommunala ansva- ret för ledsagning. Detta kan innebära att det blir omöjligt att genom- föra aktiviteten för att man inte kan ta sig till platsen.
134
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
Tolk i olika situationer
De intervjuade bokar i princip tolk till alla situationer där kommu- nikation förekommer. Det är dock regelverket som styr vad man får tolk till. De flesta av de intervjuade upplever att sådant som kan betrak- tas som fritidsaktiviteter är lägst prioriterat och allra svårast är det att få tolk till en resa.
De som är helt beroende av taktilt teckenspråk för kommunika- tion är i behov av tolk i de flesta situationer där direktkommunika- tion sker. De som har hörselrester kvar beskriver ett större motstånd mot att boka tolk, framför allt till situationer av mer privat karaktär. Tolken upplevs då komma emellan och skapa distans till omgivningen. De uppger att de då antingen väljer att avstå helt från mötet eller att vara med men att de sänker anspråken på delaktighet. Flera beskriver detta som en process på väg mot acceptans av sin dövblindhet. Det uppges dock bli lättare att använda tolk när man väl har provat och upptäcker vilken skillnad det gör.
Tolk i arbetslivet
Tolk i arbetslivet uppges vara ett av de största problemen bland de intervjuade, både för de som har arbete och för de som söker arbete. Flera av de intervjuade menar att tolkkostnaderna som arbetsgivarna får ta när de anställer en person med dövblindhet gör det i stort sett omöjligt att få och behålla ett arbete. De som har en anställning ut- trycker en oro för att de ska förlora sitt jobb om de önskar tolk till för många situationer. Några av de intervjuade som har arbete på den öppna arbetsmarknaden avstår från att använda tolk av rädsla för att uppfattas som en belastning på jobbet, att vara besvärlig för andra eller att bli för dyr. Nuvarande system upplevs som orättvist och ska- par stora hinder på arbetsmarknaden.
Det anses också vara svårt att hålla koll på regelverket kring tolk i arbetslivet gällande vem som ska beställa och vem som ska bekosta vilken tolksituation. Det gör att flera av de intervjuade avstår helt eller är försiktiga när det gäller att be om tolk i situationer som är relate- rade till arbetet. Flera intervjuade upplever detta som diskriminerande och något som skapar stor oro och osäkerhet.
135
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
Tolkens roll
Dövblindtolkning prioriteras mycket högt av de intervjuade och tol- ken är en nödvändig länk till andra människor. Kompetensen hos dövblindtolken beskrivs som en mycket viktig framgångsfaktor. En stor skillnad jämfört med annan tolkning är nödvändigheten av kropps- kontakt mellan tolk och tolkanvändare som har dövblindhet, vilket kräver särskild kompetens men också en lyhördhet för tolkanvän- darens behov och önskemål. Tolken och tolkanvändaren blir ofta ett sammansvetsat team. För en person med dövblindhet fyller tolken många fler funktioner än en tolk för döva eller hörselskadade per- soner. Tolken förmedlar inte endast språket och det som sägs, tolken blir också ögon och ett slags skydd och stöd mot omvärlden som kan minska den sårbarhet som dövblindhet medför och möjliggöra att en tolkanvändare med dövblindhet kan lägga sin energi på att vara delaktig i situationen.
Samtliga av de intervjuade betonar vikten av att en dövblindtolk verkligen behärskar alla delar i dövblindtolkningen, dvs. språktolk- ning, syntolkning och ledsagning. Det är också en stor fördel om tolken använder sig av socialhaptiska signaler både i syntolknings- momentet och ledsagningsmomentet. När helheten fungerar upplever man delaktighet och trygghet i situationen, medan en
Några av de intervjuade menar att kvaliteten på tolkutbildningarna i landet varierar och att innehållet som handlar om dövblindtolkning behöver utvecklas och bli bättre. Framför allt önskar man att tolkarna ska bli bättre på att syntolka och ge socialhaptiska signaler. Konti- nuitet, personkännedom och lokalkännedom är andra önskemål som förs fram om tolken.
De som använder sig av skrivtolkning upplever att skrivtolkar generellt är sämre på ledsagning, syntolkning och socialhaptiska signa- ler än vad teckenspråkstolkar är. De uppger att om skrivtolkning fun- gerade bättre skulle de gärna använda den mer. Det finns brister både
136
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
i kunskap om dövblindtolkning och i teknisk kompetens, såsom att anpassa texten på skärmen så att den blir tillgänglig för tolkanvända- ren. Allra störst problem med skrivtolkning upplever de som behöver läsa skriven text med hjälp av punktskriftsdisplay. Många tolkcentra- ler har inte tillgång till en punktskriftsdisplay eller har inte utrust- ning som är kompatibel med en sådan. Detta innebär att tolkanvän- daren själv får ta ansvar för att utrustningen fungerar i tolksituationen.
Tankar och önskemål om framtidens tolktjänst
De intervjuade anser att det är viktigt att tjänsten dövblindtolkning blir definierad och kvalitetssäkrad av samhället eftersom den inne- håller så mycket mer än bara översättning och förmedling av det som sägs. Någon form av auktorisation motsvarande den som finns för teckenspråkstolkar efterfrågas. Förutom språktolkning handlar döv- blindtolkning om att möjliggöra aktivitet och delaktighet för den enskilde och för det krävs också syntolkning, ledsagning och social- haptiska signaler.
De intervjuade önskar även en samlad tolktjänst, en ingång för all tolkning oavsett vilken situation det gäller, vem som har ansvaret för att boka tolk eller vem som ska betala. Flera önskar ett samlat huvud- mannaskap för tolktjänsten som sannolikt skulle främja kvalitet och kontinuitet. De intervjuade önskar en gemensam beställningsportal oavsett huvudman och att alla tolkbeställningar koordineras där. De intervjuade önskar komma bort från känslan att vara till besvär, att utgöra en kostnad eller att vara rädd för att inte kunna få eller behålla ett arbete på grund av att de är i behov av dövblindtolk i olika situa- tioner.
En av de intervjuade skulle se det som en fördel om insatsen led- sagning, som i dag främst är en kommunal insats, kunde administre- ras från samma ställe som tolktjänsten. På så sätt skulle konflikten kring dessa båda insatser kanske kunna lösas. En annan av de inter- vjuade anser att ledsagning bör läggas ihop med dövblindtolkning för att inte personer med dövblindhet ska falla mellan stolarna.
Flera av de intervjuade önskar enhetliga regler och en jämlik tolk- tjänst över hela landet. De efterfrågar tydlig information om de olika tolkmetoder och tolktjänster som finns att tillgå i Sverige och vilka
137
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
regler som gäller. Det ska inte ha någon betydelse var man bor om man ska beviljas tolk till en viss aktivitet eller inte.
Att själv få ansvara för sina prioriteringar och att kunna leva ett liv som andra lyfts återkommande fram i intervjuerna. Ett önskemål är att det finns en pott med tolktimmar att använda som den enskilde själv prioriterar och disponerar. Potten ska dock inte inkludera tolk i arbetet, då det skulle slå för hårt mot de få som faktiskt har arbete.
Tolkning i arbetslivet tas upp som ett särskilt problemområde av flera av de intervjuade. Tjänsten borde organiseras på ett helt annat sätt än i dag, att utföra ett arbete borde ses som en rättighet och kostnaden för tolk borde inte belasta den enskilde arbetsgivaren. Det borde bli tydligt och klart vem som ansvarar och hur man bokar och det borde inte vara någon skillnad på olika situationer i arbetslivet, utan allt ska samlas till ett ställe.
De intervjuade efterfrågar även en kvalitetssäkring av utbildningarna till dövblindtolk. Även verksamma tolkar behöver fortbildning i döv- blindtolkning.
Personer med dövblindhet är i olika grad även beroende av andra insatser från samhället, såsom ledsagning, färdtjänst, personlig assi- stans och insatser från hälso- och sjukvården. Ett förslag som förs fram vid intervjuerna är en personlig dövblindtolk som ett alternativ till tolk, ledsagare och personlig assistent. Det skulle innebära ökad livs- kvalitet för personer med dövblindhet och samhället skulle inte behöva bevilja dubbla insatser till en och samma person.
5.4Särskilt om barns och ungas tolkbehov
För barn som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet kan tolk- tjänsten många gånger vara en förutsättning för att de ska kunna ta till vara sina rättigheter och vara delaktiga på lika villkor som andra barn. För barn som föds döva eller med en grav hörselnedsättning finns en möjlighet att operera in cochleaimplantat (CI). I dag opere- ras 95 procent av alla barn som föds döva eller med en grav hörsel- nedsättning med CI. Det innebär att de kan uppfatta tal i varierande grad. Många barn med CI har emellertid också behov av teckenspråk för kommunikation.17
17Information hämtad från SDR:s webbsida, www.sdr.org,
138
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
Döva och hörselskadade barns utveckling följs genom Registret för hörselnedsättning hos barn. Registret har funnits sedan slutet av
I februari 2022 hade 5 748 barn
Vid utredningens workshop om barnperspektivet i tolktjänsten23 framkom bl.a. att det behövs mer information och kunskap till både föräldrar och barn om tolktjänstverksamheten, att tolkcentralerna behöver ha kunskap om barnets särskilda behov redan vid tillsätt- ningen av tolk och att barn behöver få öva på att använda tolk. Del- tagarna på workshopen var eniga om att tolkcentralerna inte prio- riterar det som unga behöver tolk till, nämligen fritidsaktiveter, vil- ket leder till att barn och unga hamnar ännu mer utanför socialt. När
18https://hnsb.registercentrum.se/ samt under fliken Om registret.
19Registret för hörselnedsättning hos barn (2020), s. 9 och 10.
20Uppgift hämtad från https://hnsb.registercentrum.se/,
21Uppgift hämtad från https://hnsb.registercentrum.se/,
22Tolkcentralernas svar på utredningens enkät daterad den 25 november 2020.
23Vid utredningens workshop om tolktjänsten ur ett barn- och ungdomsperspektiv den 18 mars 2021 deltog företrädare för Riksförbundet för döva, hörselskadade barn och barn med språk- störning, Sveriges Dövas Ungdomsförbund och Unga Hörselskadade.
139
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
det gäller barn med CI framkom bl.a. att hörselvården behöver infor- mera om teckenspråk eftersom det kan vara mycket gynnsamt för barnets utveckling om barnet har både tillgång till talat språk och teckenspråk. Behovet av tolk för barn med CI kan variera, det kanske går bra utan tolk i skolan men inte vid aktiviteter där hörselmiljön är sämre. Detsamma kan även gälla hörselskadade barn som kan hamna mellan den hörande världen och den teckenspråkiga världen – de pas- sar inte in någonstans. Även för dessa barn behöver informationen och tillgången till teckenspråk förbättras. På workshopen lyftes det t.ex. fram att det kan vara svårt att få tolk i grundskolan till utflykter eftersom de vanliga tolkarna oftast behöver vara kvar på skolan. De tolkar man ändå kan få har inte alltid barnkompetens, dvs. de förstår inte riktigt hur barn kommunicerar och uttrycker sig. Det framfördes också att det vore bra om tolkarna kunde specialisera sig utifrån just barnkompetens.
5.5Uppdaterade behovsanalyser av tolkbehov, tolkanvändning och utveckling
– intresseorganisationernas analyser
Utredningen har i uppdrag att göra en fördjupad analys av de förslag som lämnades i betänkandet En samlad tolktjänst från 201124 och i departementspromemorian om tolktjänst för vardagstolkning från 201625. Problembeskrivningar och bedömningar som har gjorts tidi- gare bör enligt utredningens direktiv utgöra en grund för fortsatta överväganden om lämpliga åtgärder.
I betänkandet En samlad tolktjänst från 2011 beskriver Tolktjänst- utredningen tolkanvändarnas bedömning av nuvarande och framtida behov ur ett tioårsperspektiv.26 Beskrivningen utgår från en enkät till intresseorganisationerna, däribland Sveriges Dövas Riksförbund (SDR), Hörselskadades Riksförbund (HRF) och Förbundet Sveriges Döv- blinda (FSDB). I sitt betänkande redogör Tolktjänstutredningen för organisationernas bedömningar och syn på olika frågor som har be- tydelse för tolktjänsten, innefattande tolkanvändning och tolkbehov, reglering och finansiering samt utveckling i ett tioårsperspektiv. Denna
24SOU 2011:83.
25Ds 2016:7.
26SOU 2011:83, s. 141 f.
140
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
utredning har bett SDR, HRF och FSDB att uppdatera den behovs- bild som tecknades 2011 samt hur utvecklingen som intresseorgani- sationerna då beskrev ur ett tioårsperspektiv har sett ut. I det följande sammanfattas tidigare behovsunderlag från SDR, HRF och FSDB samt de uppdaterade behovsanalyser som de tre organisationerna har inkommit med till utredningen. Redovisningen följer samma struk- tur som finns i betänkandet En samlad tolktjänst.
Tolkanvändning, tolkbehov och mörkertal
År 2011 bedömer SDR att de allra flesta i gruppen barndomsdöva personer har behov av tolk, men att kunskapen om vilka möjligheter som finns varierar stort inom gruppen. Många äldre barndomsdöva personer upplever att systemet är krångligt, att informationen är svår att förstå och att tolkcentralerna är så restriktiva att det inte är lönt att efterfråga tolk. Tolkbehovet varierar också beroende på i vilken fas i livet personen befinner sig. Teckenspråkiga döva barn har enligt SDR ofta anhöriga som tolkar åt dem under skoltiden. När de sedan påbörjar högre studier eller får en anställning ökar tolkbehovet mar- kant. SDR:s slutsats 2011 är att det faktiska behovet av fysiska tolkar för målgruppen barndomsdöva inte kommer att förändras så mycket under den närmaste tioårsperioden. Däremot kommer tolkanvänd- ningen öka, främst på grund av ett generationsskifte där en yngre generation som har bättre kunskap och större medvetenhet om sina rättigheter blir alltmer dominerande. Efterfrågan på tolk inom fritid, rekreation och i arbetslivet kan öka om regelverket förändras, efter- som det enligt SDR finns ett uppdämt behov.
Vidare anger SDR i behovsanalysen från 2011 att de mest frekventa tolkanvändarna, exempelvis de som deltar i utbildning, använder tolk cirka 200 dagar på ett år. Förändringar på arbetsmarknaden med ökade kompetenskrav kan påverka tolkbehovet, liksom vilka bestämmelser som kommer att finnas i framtiden när det gäller tolk i arbetslivet. När det gäller s.k. mörkertal anser SDR att detta inte kan bedömas utan en särskild undersökning. Statistiken påverkas också av att syste- met för avbokning inte fungerar tillfredsställande.
141
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
I den uppdaterade behovsanalysen till denna utredning menar SDR att ovanstående beskrivning fortsatt gäller.27 SDR menar vidare att grundproblemet med tolktjänstens kroniska underfinansiering har förvärrats under de senaste tio åren. När den tidigare analysen gjor- des 2011 var ett vanligt problem att tolkcentralernas medel förbru- kades i början på året. Det var lättare att få tolk till samma aktivitet i början på året än i slutet på året. Enligt SDR försöker en del regio- ner numera lösa problemet genom att vara mycket restriktiva med tolkning även i början på året. SDR ger exempel på en stor region med många tolkanvändare som under en viss tid har begränsat fritidstolk- ning till en aktivitet per vecka och person och att det även har införts begränsningar i socialtolkning på arbetsplatsen till två gånger per månad för en del individer. SDR:s tolkning är att detta beror på att antalet tolkanvändare har ökat i den aktuella regionen. SDR menar att det visserligen är mycket positivt om antalet tolkanvändare ökar, men att det är ohållbart och oacceptabelt om inte resurserna till vardagstolk- ningen samtidigt ökar i motsvarande mån. Med hänvisning till Nysams nyckeltal om tolkcentralerna från 2019 pekar SDR också på att i vissa regioner ökar antalet utförda tolktimmar, liksom distanstolkningen. Samtidigt finns det exempel på regioner som utför färre uppdrag på grund av nedskärningar i budget. Bilden är således både positiv och negativ enligt SDR.
SDR:s generella bild av läget är att tolktjänstens förutsättningar har försämrats sedan 2011. Sammanfattningsvis ser SDR att regionerna har en ännu mer ansträngd ekonomi och hårdare besparingar. Stats- bidraget på 75 miljoner kronor har varit konstant samtidigt som tolk- centralerna enligt SDR:s uppfattning inte har byggt ut eller utvecklat sin verksamhet. Även om det är positivt att exempelvis utveckla distans- tolkning är det långt ifrån tillräckligt. I det stora hela anser SDR att verksamheten genom strama budgetar har tillåtits stagnera och förfalla.
När det gäller tolkbehov ser SDR i den uppdaterade behovsana- lysen att fler tolkanvändare vill göra karriär och har en mer aktiv fri- tid. Tolkanvändarna har dock anpassat sitt beteende genom att de inte beställer tolk till uppdrag som de ändå känner till att tolkcen- tralen brukar neka. Arbetsmarknaden har också förändrats. De allt vanligare visstidsanställningarna drabbar arbetstagare med behov av tolkfinansiering extra hårt. SDR hänvisar till en undersökning från
27Sveriges Dövas Riksförbund, uppdaterad behovsanalys, inkommen till utredningen via
142
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
IFAU28 som visar att ledarskap, kreativitet och social förmåga är egen- skaper som värderas allt högre på arbetsmarknaden. En möjlig slutsats av denna utveckling är enligt SDR att en fungerande tolktjänst i arbetslivet blir än mer avgörande för att döva och hörselskadade ska kunna försörja sig. Enligt SDR är få arbetsgivare beredda att lägga tid på tidskrävande utredningar och förhandlingar kring betalnings- ansvaret för tolk, än färre arbetsgivare är villiga att göra detta för en tillfällig anställning. Om tolkning i arbetslivet fortsättningsvis tillåts finansieras genom bidraget för personligt biträde (via Arbetsförmed- lingen – utredningens anmärkning) och det är arbetsgivaren som ska söka stöd för tolkkostnader, riskerar de med korta anställningar att marginaliseras. Arbetstagare med tolkbehov som hoppar mellan till- fälliga anställningar riskerar att inte få den tidigare arbetsgivarens ansökan behandlad av Arbetsförmedlingen innan det är dags att byta arbetsplats. SDR tror också att de ökade sociala kraven på framtidens arbetsmarknad kommer att göra det mindre vanligt att döva per- soner fastnar i en anställning med monotona arbetsuppgifter för att arbetsgivaren inte hittade en tillfredsställande lösning på tolkningen. Om detta samtidigt leder till att döva inte alls får arbete är det enligt SDR ett stort problem.
När det gäller mörkertal konstaterar SDR att det fortsätter att vara ett stort problem att ingen aktör har det samlade ansvaret att föra statistik över samhällets tolkanvändning i offentlig och privat sektor. Även om en sådan statistik inte direkt visar några mörkertal kan den vara till stor hjälp. SDR menar också att en del tolkcentraler inte regi- strerar vissa tolkbeställningar som faller utanför tolkcentralens tolk- ning av begreppet vardagstolkning, vilket bidrar till mörkertalet. SDR anser att mycket talar för att det fortsatt finns ett stort mörkertal. Det är dock svårt att säga om mörkertalet har ökat eller minskat sedan 2011. SDR vill påpeka att Tolktjänstutredningen från 2011 påtalade behovet av att undersöka det dolda tolkbehovet för att även kunna prognostisera hur mycket resurser som skulle behöva avsättas för att möta det. SDR konstaterar att behovet av sådana fördjupade analyser kvarstår och ställer sig frågande till om problemen med tolktjänsten överhuvudtaget kommer att kunna lösas utan att sådana undersök- ningar genomförs.
I behovsanalysen från 2011 framför HRF att 600 000 personer i Sverige kan ha ett faktiskt behov av skrivtolkning vid minst något
28Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering.
143
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
enstaka tillfälle per år. HRF tror vidare att de mest frekventa tolk- användarna använder tolk varje vardag. När det gäller mörkertal är det enligt HRF inte möjligt att ange en siffra. Organisationen pekar dock på ett antal faktorer som påverkar mörkertalet, såsom bristande information och därmed okunskap hos användarna om vilka möjlig- heter som finns att få tolk, en uppfattning att tolkbeställningen ändå kommer att nekas, en uppfattning att den tolkning som erbjuds inte motsvarar behovet och att kravet på inskrivning hos Arbetsförmed- lingen gör att många avstår.
I den uppdaterade behovsanalysen till utredningen anger HRF att det finns 1,5 miljoner hörselskadade i Sverige enligt Statistiska central- byråns (SCB) levnadsnivåundersökningar, varav hälften enligt HRF:s bedömning är i behov av hörapparat.29 Enligt HRF:s beräkningar har i dag nästan 600 000 personer hörapparat. HRF menar att de som har behov av hörapparat också kan ha nytta av textstöd i många olika kommunikativa situationer, till exempel i samband med
En fundamental utgångspunkt enligt HRF är att tolkanvändare inte vill ha mer tolktjänst än de behöver. Människor vill vara själv- ständiga och på egen hand klara av grundläggande kommunikation i vardagsliv, studier och arbete. För många hörselskadade är det enligt HRF ett stort, och kanske sista, steg att börja använda tolk när andra kommunikativa lösningar inte fungerar. Det beror dels på rörig tolk- tjänstorganisation, bristande information och därmed okunskap hos användaren om hur man får tillgång till tolk i olika situationer, dels på ett motstånd på grund av integritetsskäl eller en vilja att klara sig själv.
29Hörselskadades Riksförbund, uppdaterad behovsanalys, inkommen till utredningen via
144
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
HRF bedömer att det är omöjligt att ange ett exakt behov av tolktjänst bland hörselskadade. Det bästa måttet på användningen är att titta på antalet personer som faktiskt använder tolktjänst hos regio- nernas tolkcentraler över tid. HRF:s bedömning är att det på det stora hela är samma användare som är registrerade som användare hos tolkcentralerna som också använder stöd till tolktjänst som Arbets- förmedlingen beviljar, tolktjänst inom utbildningsväsendet eller tolk- tjänst som används av myndigheter enligt skyldigheterna i förvalt- ningslagen.
Med hänvisning till Nysams nyckeltal för tolkcentralerna har enligt HRF antalet tolkanvändare ökat från cirka 6 200 personer år 2010 till cirka 8 200 personer år 2019. De senare årens statistik, där ökningen är som störst, är dock i högre grad beräknade siffror då färre regioner deltar i detta statistiksamarbete. HRF pekar också på att utvecklingen av antalet tolkanvändare har varit motsatt den som Statskontoret förutsåg i en rapport från 2015 om det framtida be- hovet av skriv- och teckenspråkstolkar. I stället för en minskning av antalet tolkanvändare med en femtedel på 50 år har antalet tolkanvän- dare snarare ökat med över en tiondel de senaste åren.
Vidare bedömer HRF att den mycket positiva utvecklingen av automattextning på svenska kommer att ha marginella effekter på behovet av skrivtolkning de närmaste åren. Även med teknikutveck- ling kommer automattextning enbart att vara ett komplement till skrivtolkning. Automattextning kan också vara ett redskap för skriv- tolkar att använda i produktionen av text i en del tolksituationer.
Enligt HRF är det mycket svårt att prognostisera hur stort använ- dandet av tolktjänst kommer att vara framöver, men ett rimligt anta- gande är att utvecklingen de närmaste tio åren kommer att se ut unge- fär som de tio senaste åren, med undantag för det senaste året som är starkt hämmat av
I likhet med den tidigare behovsanalysen från 2011 menar FSDB i sin uppdaterade behovsanalys att alla personer med dövblindhet mer eller mindre har tolkbehov.30 Inom gruppen finns många indi- viduella förutsättningar som tolkar behöver ha kompetens om för att kunna utföra sitt arbete på bästa sätt. I dag använder främst per- soner med förvärvad dövblindhet tolk. FSDB uppskattar att cirka
30Föreningen Sveriges Dövblinda, uppdaterad behovsanalys, inkommen till utredningen via
145
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
någon enstaka gång till mer regelbundet. Den genomsnittliga tolk- användaren beställer tolk
FSDB uppskattar att det finns ett mycket stort mörkertal avse- ende tolkanvändning och tolkbehov hos personer med dövblindhet. Skälet till det stora mörkertalet är enligt FSDB att de tolkbeställningar som görs av tolkanvändare med dövblindhet inte alltid registreras som dövblindtolkning då tolkanvändaren beställer teckenspråkstolk- ning eller skrivtolkning för att denne inte vill kännas vid sin dövblind- het, eller för att tolkanvändaren saknar kunskap om möjligheten att beställa dövblindtolk. Vissa tolkanvändare beställer heller inte tolk för alla sammanhang som de eventuellt skulle behöva eller vilja ha tolk för. Vidare avstår vissa tolkanvändare från att beställa tolk för att de sedan tidigare har nekats tolk av tolkcentralerna på liknande beställ- ningar.
Utbudet av bl.a. föreningsaktiviteter eller andra fritidsintressen för personer med dövblindhet varierar i hela landet och tolkcentra- lerna erbjuder enligt FSDB tolk olika beroende på var i landet man bor. FSDB ger exempel på att personer med dövblindhet som själva inte är teckenspråkiga kanske endast får tolk i samband med att andra teckenspråkiga personer ska delta i samma aktivitet.
Bedömning av nuvarande reglering och organisering av tolktjänst
I behovsanalysen från 2011 pekar SDR på ett antal problem med reglering och organisering av tolktjänst. Enligt SDR är det svårt att avgöra vem som är betalningsansvarig och det görs olika bedöm- ningar i olika delar av landet. Det är stora skillnader på prioriteringar och tolktillgänglighet beroende på vilken region som tolkanvändaren tillhör. SDR pekar vidare på att nyutbildade tolkar har sämre kompe- tens i teckenspråk än tidigare och att den språkliga utvecklingen har stagnerat, bl.a. som en följd av brister i fortbildning och kompetens- utveckling av tolkar. Vidare innebär upphandlingsmodeller prispress som påverkar kvaliteten negativt.
I den uppdaterade behovsanalysen menar SDR att regelverket för tolktjänst och dess organisering i princip har varit oförändrat sedan 2011. SDR utvecklar i stället närmare sin syn på teckenspråkets
146
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
ställning och menar att dess juridiska ställning har stärkts genom att rätten till teckenspråk har skrivits in i förskolans läroplan. Samtidigt har teckenspråkets reella ställning försvagats på andra områden, vilket enligt SDR har direkt betydelse för hur starkt språkets ställning är i praktiken. SDR pekar på att det i dag finns färre möjligheter att lära sig teckenspråk, då två riksrekryterande utbild- ningar med svenskt teckenspråk för hörande som inriktning har lagts ned. I samband med minskningen av antalet tolkutbildningar har också antalet platser där man kan lära sig teckenspråk minskat. Inom högre utbildning är det bara Stockholms universitet som erbjuder tecken- språkskurser.
SDR anser vidare att en tillräcklig tillgång på kompetenta tecken- språkstolkar avgör vilka möjligheter som finns att använda teckensprå- ket i olika sammanhang, vilket indirekt påverkar språkets ställning. Ett stort problem de senaste åren är enligt SDR att många kompetenta tolkar har slutat. Sedan lång tid tillbaka har låga löner och små karriär- möjligheter varit ett stort problem. Utöver detta har många tolkar haft svårt att få en heltidstjänst. Vidare har upphandlingar gjort att det är ekonomiskt svårt att vara verksam som teckenspråkstolk eller tolk- bolag.
I behovsanalysen från 2011 pekar HRF på problemen med en rörig organisation med oklarheter i betalningsansvar, rörig lagstiftning och nackdelen med att inte kunna överklaga beslut när tolk nekas. HRF anser att det föreligger en brist på tolkar och en brist på ekono- miska resurser. Detta gäller både teckenspråkstolkning,
HRF:s bedömning i den uppdaterade behovsanalysen är att de stora principiella problemen som framgår ovan av den tidigare analy- sen från 2011 fortfarande kvarstår. Den enskilde tolkanvändaren får enligt HRF ta ett oproportionerligt stort ansvar för att samordna sin egen tolktjänst.
HRF:s bild är att det i dag inte är någon större brist på tolkar, men att det finns risk för brist på sikt. Enligt HRF har antalet utbild- ningsplatser till skrivtolk på Södertörns folkhögskola utökats något sedan utbildningen gjordes om till distansutbildning 2018. Samtidigt pekar en rapport från 2020 om det minskade söktrycket till tecken-
147
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
språkstolk- och dövblindtolkutbildningarna att det kan finnas anled- ning till en viss oro för framtiden. HRF redogör för att prognosen redan för de närmaste tre åren är att antalet utexaminerade tolkar kommer att understiga behovet. (Utredningen utvecklar resultaten i denna kartläggning närmare i kapitel 12.) Enligt HRF har
FSDB anser i likhet med den tidigare behovsanalysen från 2011 att tolktjänstens reglering och organisering är till nackdel för tolkanvän- daren och ger flera exempel: tolktjänst är inte en rättighet, regionerna bedömer liknande tolkuppdrag olika, oklarhet kring betalningsansvar, kvalitetsbrister inom dövblindtolkning, gränsdragningsproblem mel- lan kommuner och regioner när det gäller ledsagning, hörande ses inte som tolkanvändare och svårigheten att få tolk vid utlandsresor.
Vidare menar FSDB att regionernas prioriteringssystem inte hel- ler överensstämmer med individuella behov, t.ex. då tolkanvändaren bedömer att det är viktigare att få tolk till sociala aktiviteter än till ett läkarbesök.
FSDB pekar också på att döva dövblindtolkar är efterfrågade av speciellt teckenspråkiga tolkanvändare med dövblindhet vid vissa tolk- uppdrag, men det saknas en rutin hos tolkcentralerna när det gäller att anlita döva dövblindtolkar och samordna uppdrag för att göra det möjligt för döva dövblindtolkar att arbeta.
Regionernas riktlinjer har också snabbt förändrats och informa- tionen till tolkanvändarna har varit bristfällig. Tolkanvändare har hel- ler inte haft någon möjlighet att diskutera med tolkcentralen, t.ex. på ett brukarråd, då sådana aktiviteter har ställts in på grund av pandemin.
FSDB:s uppfattning är att tolkcentralerna har varit fyrkantiga när det gäller dövblindtolkning och de inte har velat medverka till lös- ningar under pandemin.
148
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
Förmedlingstjänster och distanstolkning
I behovsanalysen från 2011 pekar SDR på att utbyggnad av fiber- optik och
Av SDR:s uppdaterade behovsanalys framgår att även om tek- niken har förbättrats sedan 2011 finns det fortfarande en digital klyfta. Personer med funktionsnedsättning har generellt sett svårare att till- godogöra sig teknik. Det är samtidigt tänkbart att pandemin har med- fört att något fler döva som tidigare inte använde distanstolkning och förmedlingstjänster har börjat göra det. Det kvarstår fortfarande teknikproblem som orsakas av dålig signalstyrka på wifi eller mobilt bredband, brandväggar m.m. SDR uppfattar att distanstolkning i många fall fungerar dåligt för att tolka ett samtal mellan flera personer som befinner sig på samma plats som tolkanvändaren.
Ett annat problem som enligt SDR behöver lyftas fram när den ökade användningen av teknik diskuteras är att ansvaret för att ett möte ska bli tillgängligt vältras över på tolkanvändaren. Det är inte ovanligt att hörande kollegor antar att den döve är expert på sina hjälp- medel. Det kan enligt SDR vara mycket frustrerande när omgivningen antar att man vet hur man ska felsöka ett uppkommet problem bara för att man ofta använder hjälpmedel. Samtidigt är det arbetsgivaren eller en förening som har ett ansvar för att verksamheten är tillgäng- lig. Det är enligt SDR oacceptabelt när ökad teknikanvändning med- för att omgivningen abdikerar från sitt ansvar att bidra till att tolk- användaren inkluderas.
När det gäller automatiserad tolkning hänvisar SDR till ett gemen- samt uttalande från World Federation of the Deaf och International Federation of Hard of Hearing People. SDR menar vidare att trots att utvecklingen av AI (artificiell intelligens) har gjort stora framsteg är automatiserad textning och teckenspråksavatarer fortfarande i sin linda. Mycket forskning återstår att göra och det krävs också verifier-
149
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
bara bevis på att automatiserad översättning uppnår en hög kvalitet innan det kan bli aktuellt att förlita sig på den. Mänsklig kommunika- tion är mångfacetterad och innehåller många icke verbala komponen- ter som till exempel tonfall och ironi som har betydelse för hur det som sägs ska tolkas. Enligt SDR är det långt kvar innan en mänsklig tolk kan ersättas av en
SDR konstaterar sammanfattningsvis att teknikutvecklingen går framåt vilket är positivt, men att den ökade teknikanvändningen med- för nya sociala problem vilket är negativt. SDR anser att de sociala implikationerna av teknikanvändningen har glömts bort eller blir osynliga i dessa sammanhang. SDR anser också att det är olämpligt om tolktjänsten utformas baserat på förhoppningar om framtida tek- nologiska framsteg. SDR anser vidare att det alltid måste vara tolk- användarens önskemål som styr om tolkning ska utföras på distans eller på plats.
I behovsanalysen från 2011 anser HRF att distanstolkning kan vara ett utmärkt komplement, men aldrig ersätta tolk på plats. Om distans- tolkning ska fungera måste tolkarna få möjlighet att utveckla den särskilda kompetens som detta kräver. Riskerna med distanstolkning är bl.a. att samspelet i tolkningen kan bli lidande. När tolken inte är på plats är det större risk för missuppfattningar eller felaktig tolk- ning när tolken inte ser vad som sker i rummet och inte heller har fått möjlighet till personlig kontakt med tolkanvändaren och övriga delta- gare. Detta kan göra att tolkningen tar längre tid och/eller upplevs som osmidig eller i värsta fall inte korrekt. Vid möten med fler än tre deltagare ställs höga krav både på tolken och på samtalsdeltagarna om distanstolkning ska användas. HRF är tveksam till att diskussio- ner fungerar utan tolk på plats. Vidare pekar HRF på att alla tolk- användare inte klarar den nya tekniken. HRF vill lyfta fram de möjlig- heter distanstolkning kan innebära, bl.a. att den kan göra tolkningen mer lättillgänglig och vara ett alternativ vid akuta tolkbehov och fun- gera bra när det mer handlar om information än dialog. Vid tolkning i glesbygd och vid bilaterala möten kan distanstolkning vara en till- gång. Distanstolkning kan även vara ett bra alternativ när tolkningen kräver specialistkompetens, t.ex. yrkessvenska eller akademiskt språk, som inte finns att tillgå på orten.
150
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
I den uppdaterade behovsanalysen redogör HRF för en enkät till tolkcentralerna om skrivtolkning på distans och skrivtolkning av distansmöten från april 2020. Enligt enkäten har de allra flesta tolk- centralerna erfarenhet av distanstolkning av fysiska möten samtidigt som erfarenheten av att skrivtolka distansmöten är mer blandad. Det finns också en stor vilja att utveckla verksamheten med distanstolk- ning. Under
En annan utmaning enligt HRF är skrivtolkning av distansmöten. Eftersom det saknas samordning av utbildning är HRF:s erfarenhet att många tolkar har mycket varierad kompetensnivå vad gäller att han- tera olika vanliga distansmötesplattformar. Problemet har till viss del förstärkts av att vissa tolkcentraler har fortsatt att endast erbjuda skriv- tolkning av distansmöten i den plattform som de normalt erbjuder skrivtolkning på distans av fysiska möten.
En ytterligare utmaning enligt HRF har varit att vissa organisa- tioner har
Kompetensnivån hos användarna själva vad gäller distanstolkning och hur man hanterar olika mötesplattformar tillsammans med tolk- tjänst är också en utmaning enligt HRF, inte minst med tanke på att många hörselskadade är äldre.
Enligt HRF har
151
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
HRF betonar att distanstolkning ska ses som ett komplement till och inte en ersättning för tolk på plats. Vissa tolkuppdrag är rent olämpliga att utföra på distans, både för tolkanvändaren och för tol- karna. För utveckling av distanstolkning måste arbetsmiljöaspekten för tolkarna respekteras.
HRF vill se en nationell tjänst för skrivtolkning på distans. En nationell tjänst skapar stora samordningsvinster vad gäller både kom- petens om utförandet av tjänsten och tillgänglighet i hela landet. För tolkanvändare skapar det möjlighet att få rätt kompetens till rätt upp- drag. HRF vill även att det ska vara möjligt att förbeställa tolktjänst på distans, så att det är möjligt att ha rätt tolkkompetens vid olika uppdrag. HRF anser vidare att tolkanvändare ska ha inflytande över om tolk ska ges på plats eller på distans.
I behovsanalysen från 2011 anser FSDB att distanstolkning har för dålig kvalitet för att vara ett reellt alternativ för personer med döv- blindhet. FSDB förordar en utveckling där distanstolkning kombine- ras med en möjlighet att kunna ringa upp för att få syntolkning.
FSDB anser i den uppdaterade behovsanalysen att Bildtelefoni.net har blivit bättre sedan 2011 och fungerar för dem som har tillräckliga synrester, men det finns personer, framför allt punktskriftsläsare, som inte kan ta del av bildtelefonitjänsten då det saknas en tekniskt fun- gerande lösning för användare som vill kommunicera utåt på tecken- språk och få svar i skriven text.
Vidare saknas möjligheten till distanstolkning upp till en timme för dem som använder Texttelefoni.se. Enligt FSDB borde det vara samma regler oavsett förmedlingstjänst. De som arbetar på Texttele- foni.se är inte utbildade skrivtolkar. Det ingår inte heller i tjänsten att skrivtolka. Det bästa vore om det fanns en förmedlingstjänst som både har bildtelefoni, texttelefoni, skrivtolkning och syntolkning. Detta skulle också möjliggöra att tillgodose individuella behov av olika kombinationer.
Digitala lösningar har blivit mer vanligt särskilt under
Skrivtolkning på distans har ökat som tolkmetod under pandemin men det finns utmaningar kvar att lösa när det gäller tillgängligheten. Enligt FSDB fungerar det inte tekniskt för tolkanvändare som läser punktskrift på punktdisplay, utan enbart i vissa system. Alla tolkcen- traler eller andra aktörer har inte dessa system som standard. Alla
152
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
personer med dövblindhet klarar heller inte distanstolkning. Distans- tolkning är endast vad som sägs och innefattar inte syntolkning och ledsagning. Dövblindtolkning kan endast ges när tolk och tolkanvän- dare befinner sig på samma plats.
Personkännedom och personlig relation till tolken
SDR menar i sin uppdaterade behovsanalys att den analys som gjordes 2011 avseende personkännedom och relation till tolken fortsatt gäller. Då framförde SDR att den äldre generationen oftare vill ha en person- lig relation till tolken medan den yngre generationen inte har samma behov och att det är en organisationsfråga att samordning och priori- tering görs rätt. Kompetens, lyhördhet och kontinuitet från tolksam- ordnarens sida är det som avgör snarare än den personliga relationen mellan tolk och tolkanvändare. I den uppdaterade behovsanalysen SDR kan dock inte uttala sig om möjligheterna till tolksamordning har förbättrats eller försämrats sedan 2011.
När det gäller tolkkompetensen uttrycker SDR i den uppdaterade behovsanalysen oro över hur upphandlingar har genomförts i vissa regioner. I flera fall har upphandlingar resulterat i prispress som har fått flera erfarna teckenspråkstolkar att sluta av ekonomiska skäl. SDR menar att utvecklingen är oroande och har påverkan på kvaliteten. När det gäller kontinuiteten är det enligt SDR kritiskt att ha rätt tolk till rätt uppdrag när det gäller vissa typer av uppdrag. En förlossning är ett exempel på en situation då det är mycket viktigt att tolkanvän- dare ges möjlighet att önska tolk och att detta tillgodoses så långt möj- ligt. Det finns dock variationer mellan regioner där vissa inte tillåter önskemål om tolk.
HRF menar i behovsanalysen från 2011 att tolken är en neutral utövare av tolkning. Tolkanvändaren och tolken bör ha en yrkesmäs- sig relation. Däremot är det viktigt att tolkanvändarens behov av att känna förtroende för tolken respekteras. Det viktigaste är att tolkarna har den kompetens och de kunskaper som krävs för situationen. Personkännedom som t.ex. handlar om kunskap om hur tolkanvända- ren vill ha tolkningen utförd eller om personens fysiska eller psykiska förutsättningar påverkar tolksituationen kan vara mycket viktigt. Ibland kan det ha en väsentlig påverkan på om tolkningen blir kvali- ficerad och relevant för situationen. För vissa återkommande tolk-
153
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
uppdrag är det enligt HRF mycket viktigt med kontinuitet, dvs. att samma tolkar återkommer så att de vet vad som hänt tidigare i sam- band med aktuell tolksituation. För vissa tolkuppdrag är personkemin mellan tolkanvändare och tolk mycket viktig. För en del tolkanvän- dare, särskilt äldre, kan det dock vara viktigt att en personlig relation med tolken har utvecklats för att känna trygghet och tillit. HRF menar att det måste vara möjligt att välja tolk. De tolkar man finner lämpliga för aktuellt tolkuppdrag kan vara anställda av olika organi- sationer. Att tolkarna kan vara anställda av olika organisationer ska inte hindra fördelningen av ”rätt tolk på rätt plats”. Det ska heller inte vara krångligt för en tolkanvändare att använda sig av tolkar från olika tolkbolag.
I den uppdaterade behovsanalysen vill HRF även understryka att det är en viktig kvalitetsfråga att tolkanvändaren kan ha inflytande över vilka tolkar som utför tolktjänstuppdraget.
I behovsanalysen från 2011 menar FSDB att det varierar mellan situationer – i vissa situationer kan personkännedom och en personlig relation med tolken vara viktig, i andra har det ingen större betydelse. I den uppdaterade behovsanalysen framför FSDB att personkänne- dom spelar en viktig roll i olika sammanhang och ur olika perspektiv. Tolkarna behöver personkännedom vad gäller tolkanvändaren och dennes specifika behov för att kunna göra en så bra tolkning som möj- ligt. Tolkarna behöver också personkännedom om tolkanvändarens bekantskapskrets för att kunna syntolka vem som är närvarande. När det gäller föreningsaktiviteter eller styrelsemöten med flera tolkanvän- dare med dövblindhet och flera tolkar behöver tolkarna också ha per- sonkännedom om övriga tolkanvändare och övriga tolkar samt förmåga att samarbeta i grupp för att gruppdynamiken ska fungera på ett bra sätt utan att det stör aktiviteten.
Vid enskilda tolkuppdrag avgör ärendet och vad tolkanvändaren själv anser om det är viktigt med personkännedom. Om ärendet är något som gör att tolkanvändaren känner sig utsatt, t.ex. läkarbesök, kan det vara mycket viktigt att tolken är någon som tolkanvändaren har en relation till och känner sig trygg med. Det kan dock också vara så att tolkanvändaren i vissa fall önskar en tolk som denne inte har en relation till. Tolkcentralen tar enligt FSDB inte alltid hänsyn till att tolkanvändare önskar specifika tolkar. Det saknas förståelse för varför det kan vara viktigt att tolken har personkännedom. Tolkcen- tralens samordning behöver även ha personkännedom för att skicka
154
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
rätt tolk till rätt uppdrag. Ett problem är dock att tolkcentralen ofta har svårt att behålla personkännedom över tid eftersom det sker per- sonalförändringar, speciellt bland dem som ska samordna tolkuppdrag. Vid större aktiviteter med många tolkanvändare med dövblindhet och tolkar på plats behövs dessutom samordnare med god personkänne- dom på plats för att stötta alla tolkar och lösa eventuella problem.
Tolkcentralen bör enligt FSDB ha bättre samordning mellan olika regioner både när det gäller att enskilda tolkanvändare ska få tolk i en annan region och när det gäller större aktiviteter.
Barns och ungdomars tolkbehov
När det gäller frågan om barns och ungdomars tolkbehov i behovs- analysen från 2011 saknas det enligt SDR nödvändig kompetens hos tolkarna. De tolkar som är bäst lämpade att klara uppdrag inom denna kategori är tolkar som har vuxit upp med teckenspråk. Denna kate- gori är emellertid liten eller saknas i nyrekryteringarna till yrket. När det gäller tolkning till döva barn anpassas inte språknivån till barnet utan tolken pratar ofta förbi barnet och vänder sig till den anhörige i stället. Enligt SDR saknas det barnspråksperspektiv i tolkutbild- ningen. Det saknas också information till barn och ungdomar om deras möjligheter att få tolk i olika situationer.
I den uppdaterade behovsanalysen framgår att SDR räknar med att teckenspråkiga döva och hörselskadade ungdomar vill vidareutbilda sig i större utsträckning än tidigare och förväntar sig att detta har ökat efterfrågan på specialiserade tolkar.
I behovsanalysen från 2011 pekar HRF på problemet med bristande barnperspektiv i tolkutbildningen samt brister i anpassningen till barns språkliga mognad i tolksituationen. Vidare lyfter HRF frågan om dövas och hörselskadades skolgång och understryker vikten av ett bra samspel mellan lärare och tolk om barnen går i en skola där tolk behövs för deras deltagande i undervisningen. HRF:s generella rekommen- dation är att hörselskadade och döva barn inte bör gå i en skola där det behövs tolkning för att de ska kunna vara delaktiga i undervis- ningen. HRF pekar också på behovet av ett tydligare fokus på tolk- ning till barn i tolkutbildningen.
I den uppdaterade behovsanalysen framför HRF att antalet elever i specialskolan har ökat varje år sedan 2013 från cirka 500 elever till
155
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
cirka 700 elever. Det innebär enligt HRF att det är fler och fler barn som går in i vuxenlivet med en tvåspråkig undervisningsbakgrund och därmed också är potentiella teckenspråkstolkanvändare.
FSDB menar i behovsanalysen från 2011 att barns och ungas tolk- behov behöver prioriteras. Även i den uppdaterade behovsanalysen pekar FSDB på att tolkanvändare som är barn eller ungdomar behöver få större möjligheter att få tolk till sociala aktiviteter. Tolkcentralen prioriterar inte barns tolkbehov av social karaktär. FSDB menar att barn och unga som får egen dövblindtolk i den utsträckning som de önskar, trots att de kanske skulle klara sig med centraltolk, är mer del- aktiga, självsäkra och självständiga.
Skillnader mellan kvinnors och mäns tolkbehov
SDR menar i behovsanalysen från 2011 att man inte kan se några stora skillnader mellan kvinnors och mäns behov när det gäller tolk- tjänst. Det är fler kvinnor än män som arbetar som tolkar och SDR pekar på att i vissa känsliga situationer kan manliga tolkanvändare vilja ha en manlig tolk och att inte alla regioner har manliga tolkar.
Iden uppdaterade behovsanalysen framgår att SDR ser det som pro- blematiskt att det inte finns samlad nationell statistik som även in- kluderar skillnader mellan män och kvinnor.
HRF har inget att tillägga till behovsanalysen från 2011 när det gäller skillnaden mellan kvinnors och mäns tolkbehov. Då framförde HRF att det vore önskvärt med fler manliga tolkar eftersom det i vissa situationer kan upplevas som viktigt att ha samma kön som tolken. Generellt är dock personens livssituation, intressen och sysselsätt- ning viktigare faktorer än könet när det gäller tolkanvändning. HRF konstaterar även att kvinnor är överrepresenterade bland de äldsta tolkanvändarna, eftersom kvinnor lever längre än män.
I behovsanalysen från 2011 menar FSDB att statistik från vissa regioner indikerar att män får tolk oftare på grund av att mäns beställ- ningar ges högre prioritet, vilket inte är acceptabelt. I den uppdate- rade behovsanalysen bedömer FSDB att det är fler kvinnor bland förbundets medlemmar som beställer och använder tolk. Enligt FSDB saknas det dock uppgifter om det finns generella skillnader mellan könen när det gäller dövblindtolkning.
156
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
Tolkbehov bland personer med annan etnisk bakgrund och nationella minoriteters tolkbehov
SDR anger i behovsanalysen från 2011 att döva personer som invan- drat till Sverige har behov av anpassad tolkning när de är nyanlända. Exempelvis i kontakter med Migrationsverket är det viktigt att tol- karna har den kompetens som krävs för att anpassa tolkningen till brukarens teckenspråksnivå.
Till detta vill SDR i sin uppdaterade behovsanalys lägga till att döva tolkar är en stor tillgång, i synnerhet vid tolkning till döva ny- anlända. SDR har förhoppningar om att den utbildning för döva tol- kar som nu finns innebär att denna målgrupps behov bättre ska kunna mötas av tolktjänsten de kommande åren. Det förutsätter att tolk- tjänsten också ser vad denna yrkeskategori kan tillföra och anställer de döva tolkar som utbildas.
I behovsanalysen från 2011 konstaterar HRF att många hörsel- skadade kan behöva skrivtolkning på andra talade språk och föreslår utbildning av språktolkar i skrivtolkning. Enligt HRF behövs det även personer som kan fungera som stödtolkar till döva personer som inte behärskar svenskt teckenspråk. Detta gäller även för nationella mino- riteter.
I den uppdaterade behovsanalysen menar HRF att ett vanligt före- kommande behov är skrivtolkning från talad till skriven engelska i flera olika situationer i arbetslivet, på internationella konferenser och inte minst inom högre utbildning. Det saknas i dag en utbildning för det, även om det finns tolkar som behärskar skrivtolkning från talad till skriven engelska. Forskning visar att personer med annat modersmål har större utmaning att höra tal med bakgrundsljud. Det krävs ett bättre
HRF pekar på att flera mindre undersökningar visar att andelen hörselskadade bland nyanlända är betydligt högre än i populationen i övrigt. Vidare visar Arbetsförmedlingens statistik över antalet in- skrivna på myndigheten att 39 procent av de som är kodade som döva eller hörselskadade är födda i ett annat land.
157
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
FSDB framför i den uppdaterade behovsanalysen att det finns tolkbehov i de olika grupperna, men att man inte känner till om deras tolkbehov tillgodoses.
Tolktjänst i ett tioårsperspektiv
–bedömning av några utvecklingstendenser
År 2011 bad Tolktjänstutredningen organisationerna att bedöma om och i så fall hur ett antal utvecklingstendenser kommer att påverka behovet av tolktjänst om tio år, dvs. 2021. De utvecklingstendenser som utredningen efterfrågade var den demografiska utvecklingen med en allt äldre befolkning, det ökade antalet barn och vuxna med cochleaimplantat (CI) samt livsstilsförändringar i form av ökad rör- lighet, resande, internetanvändning etc. Organisationerna fick också möjlighet att själva peka på någon eller några andra utvecklingsten- denser som bedöms särskilt viktiga. I det följande redogörs för den bedömning som SDR, HRF och FSDB gör 2011 samt den bedömning dessa organisationer gör nu tio år senare, i den uppdaterade behovs- analysen.
När det gäller den demografiska utvecklingen menar SDR i behovs- analysen från 2011 att den äldre generationen teckenspråkiga döva i glesbygd och i mindre orter minskar och då minskar sannolikt även tolkbehoven där. En yngre generation flyttar till storstäderna där utbudet för teckenspråkiga är större och det finns fler sociala nätverk. När det gäller frågan om CI ser SDR tendenser till att målgruppen teckenspråkiga förändras i framtiden. Cirka 95 procent av döva barn får CI. Detta innebär att behoven förändras. SDR menar att tolkbeho- vet kan komma att minska om
158
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
information blir alltmer föråldrad. Fler och fler teckenspråkiga döva är enligt SDR produktiva sändare av information som föreläsare, yrkesarbetande i tjänstesektorn eller egenföretagare. Det finns också enligt SDR en större medvetenhet bland teckenspråkiga döva om deras rätt till delaktighet i samhället. SDR anser att staten bör ta det finansiella ansvaret för att det tillhandahålls tolktjänst kostnadsfritt för alla parter. Andra viktiga utvecklingstendenser som kan påverka tolkbehovet är enligt SDR framför allt den tekniska utvecklingen och internetanvändningen.
SDR konstaterar i den uppdaterade behovsanalysen att den tidi- gare bedömningen om att tolkbehoven inte skulle minska var korrekt. Snarare har behovet av tolkning ökat – behoven kommer sannolikt att vara på samma nivå eller öka ännu mer om tio år.
SDR menar vidare att man inte har kunnat se att tolkbehoven i glesbygd och i mindre kommuner har minskat. Andelen barn med hörselnedsättning och CI som går en integrerad skolgång har ökat och de är utspridda i kommunerna. Det är enligt SDR svårt att förut- säga vilket tolkbehov som de kommer att ha senare i livet, om det exempelvis är skrivtolkning eller teckenspråkstolkning. Fortsättnings- vis är det också svårt att veta om de kommer att flytta till och bosätta sig i storstäder eller om de kommer bosätta sig på sin hemort. Enligt SDR kan man förvänta sig att döva följer samma livsmönster som hörande. Tidigare var det en trend att många ville flytta till större städer. Nu verkar det som att den trenden vänder där exempelvis utflyttningen från Stockholms kommun och län numera är större än inflyttningen.
En annan viktig utvecklingstendens är det minskade söktrycket till tolkutbildningarna. När antalet tolkutbildningar och utbildnings- platser minskades år 2016 var SDR:s förhoppning att antalet sökan- den per utbildningsplats skulle öka. Tidigare var det ett problem att många tolkar som examinerades inte ansågs ha tillräckliga språkfärdig- heter. Ett högre söktryck skulle i teorin leda till att tolkutbildningarna har ett större underlag att välja ut vilka som har bäst förutsättningar att bli bra tolkar samt ge en hög genomströmning. Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) redovisade i en rapport från 2016 att sök- trycket till tolkutbildningarna sjunkit gradvis över en längre tid. SDR uppfattar samtidigt utifrån MYH:s statistik över ansökningar per utbildningsplats för åren
159
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
tolkutbildningarna. SDR ser det som oroande att minskningen av antalet platser inte har ökat söktrycket och att tolkyrket fortsatt har tappat sin attraktionskraft.
En annan tendens enligt SDR är att fler regioner har valt att helt lägga utförandet av tolkningen på entreprenad. Det är en öppen fråga om det på sikt blir normen så att endast tolksamordningen bedrivs i egen regi. SDR menar att riskerna med en sådan utveckling behöver analyseras. SDR:s erfarenhet av regionernas upphandlingar är att fokus oftast ligger på prispress vilket drabbar tolkanvändarna genom för- sämrad kvalitet när tolkar inte får tillräckligt betalt för förberedelse- tid eller att erfarna tolkar slutar på grund av bristande arbetsvillkor.
I behovsanalysen från 2011 framför HRF att eftersom andelen personer som hör dåligt är högre bland äldre och allt fler personer är aktiva kommer detta troligen leda till ett ökat tolkbehov, framför allt av skrivtolkning. Tolkning kan enligt HRF minska den isolering som många hörselskadade äldre hamnar i. En förutsättning för att dessa personer ska kunna använda tolk är dock att de känner till möjlig- heten. Informationsverksamhet är därför viktig. När det gäller frågan om CI menar HRF att i takt med att andelen barndomsdöva med CI ökar, kommer behovet av teckenspråkstolkning förändras och troli- gen minska. HRF menar vidare att en högre andel döva än tidigare har svenska som sitt förstaspråk och en del av dessa har då tecken- språk som ett andraspråk alternativt använder TSS som komplement till svenskan. Detta får konsekvenser för hur användaren vill ha tolk- ningen utförd. Det faktum att allt fler döva barn får CI har medfört att allt fler väljer en skola där barnet går integrerat med hörande. Detta kan påverka tolkanvändningen i båda riktningarna. Dessa barns tolkbehov kan öka därför att de umgås med
160
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
utveckling inte minst i arbetslivet innebär ett ökat tolkbehov. Grän- serna mellan länder suddas ut allt mer. Vissa utbildningar erbjuder praktik och delkurser utomlands. Tjänsteresor, personaldagar och fort- bildning utomlands är inte helt ovanligt. Att få tolktjänst även utom- lands kan vara en förutsättning för vissa studenter och anställda. Valmöjligheter inom utbildning gör att tolkanvändande studenter i samma studiegrupp kanske inte alltid vill välja samma kurser. Detta påverkar samordningen av tolkning. Det finns även exempel där stu- denter tvingas välja samma kurs för att få tolk. Internetanvändningen kan enligt HRF minska behovet av tolk i flera sammanhang. Chat- program,
I den uppdaterade behovsanalysen framför HRF att man förut- spådde att den allmänna teknikutvecklingen och digitaliseringen av samhället på många sätt har underlättat vardagen för döva och hörsel- skadade. Allt fler tjänster kan lösas digitalt via
En annan positiv teknikutveckling är att automattextning på det svenska språket har utvecklats starkt de senaste fyra åren. Automat- textning är ett bra komplement till skrivtolkning, men kan inte ersätta skrivtolkning. Det finns ett par svenska hjälpmedelstillverkare som har utvecklat hjälpmedel med inbyggda
161
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
SOU 2022:11 |
HRF:s bedömning är att utvecklingen av CI minskar behovet av tolktjänst, men endast till viss del. Det gäller framför allt de personer som får CI i vuxen ålder med lyckat resultat. För barndomshörsel- skadade och barn som får CI är det fortfarande många som är tolk- användare i mer eller mindre stor utsträckning beroende på situation. Det finns dock ett ganska stort glapp mellan behov och faktisk till- gång till CI för vuxna. HRF hänvisar till uppgifter från det nationella kvalitetsregistret för grav hörselnedsättning för vuxna och menar att det är drygt 3 100 vuxna som har CI i Sverige och att cirka 20 000– 25 000 personer kan ha nytta av CI. Cirka 200 vuxna per år får CI inopererat.
Enligt HRF har inte mycket förändrats inom utbildningstolkning de senaste tio åren. De relativt väl fungerande avstegen från ansvars- och finansieringsprincipen som finns inom högre utbildning med stat- liga anslag som kan sökas av utbildningsanordnare inom universitet och högskola samt folkhögskolor och anordnare av yrkesutbildningar tjänar väl sitt syfte. Dessa avsteg från ansvars- och finansieringsprin- cipen gäller dock inte för kommunal vuxenutbildning och privata utbildningar, vilket i praktiken ställer tolkanvändare helt utanför dessa utbildningar i stor utsträckning, vilket bland annat har uppmärksam- mats i en kommun med en stor andel tolkanvändare.
I behovsanalysen från 2011 anger FSDB att samtliga 2 000 per- soner med förvärvad dövblindhet har mer eller mindre behov av tolk, men att många av dem inte själva känner till möjligheten att få tolk eller avstår från att beställa tolk på grund av tidigare erfarenheter av att det är svårt att få tolk. FSDB menar vidare att äldre personer med kombinerad allvarlig grad av hörsel- och synnedsättning inte använ- der tolk i särskilt stor utsträckning, men att de kommer att göra det i framtiden. Personer med tidig eller medfödd dövblindhet har också behov av att använda tolk, men de allra flesta av dem kan inte ta del av dagens tolktjänst då tolkarna inte har tillräcklig utbildning och kom- petens för att tillgodose deras speciella behov. Enligt FSDB kommer denna grupp också att använda tolk i framtiden.
När det gäller det ökade antalet barn och vuxna med CI bedömer FSDB att det inte minskar behovet av tolk. Livsstilsförändringar såsom ökad rörlighet och resande, individuella valmöjligheter, internetanvänd- ning kommer enligt FSDB att öka behovet av tolk i fler situationer än tidigare.
162
SOU 2022:11 |
Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov |
I den uppdaterade behovsanalysen framför FSDB ett antal önske- mål om den framtida tolktjänsten. FSDB vill se en kvalificerad och kompetent tolktjänst där tolkanvändare kan beställa tolk på samma plats oavsett vad för typ av tolkuppdrag det gäller. FSDB vill också se ett officiellt fastställande av vad som definierar dövblindtolkning. Vidare önskar FSDB att personer med medfödd dövblindhet kan beställa tolk och att det finns kompetens hos tolkar att bemöta den gruppen. FSDB vill även se en utveckling inom samtalsförmedlande tjänster så att tolkanvändare ska kunna vända sig till en och samma tjänst oavsett om det gäller bildtelefoni, texttelefoni eller syntolk- ning på distans. FSDB önskar vidare att antalet utbildade tolkar ökar, i stället för att minska. FSDB anser att individuella tolkbehov ska räk- nas som en rättighet, att tolkanvändare kan få tolk enligt sina önske- mål samt att tolkanvändare ska få tolk oavsett vilken region de tillhör.
163
6Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten
6.1Mål för en långsiktig utveckling av tolktjänsten
Tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet skiljer sig från annan tolktjänst och har många ansvariga aktörer
En offentligt finansierad tolktjänst är en grundläggande förutsätt- ning för att döva, hörselskadade och personer med dövblindhet ska kunna vara samhällsmedborgare med lika rättigheter och skyldig- heter som andra och ha ett fungerande och självständigt liv i ett sam- hälle med hörande människor. Tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet skiljer sig från den tolktjänst som finns för hörande personer med ett annat språk än svenska, i det att den är mer omfattande reglerad, bl.a. utifrån funktionshinderspolitiska ut- gångspunkter och konventionsåtaganden. Tolktjänsten har till skillnad från tolktjänst för hörande personer även en utpekad huvudman genom regionen som säkerställer stöd med bokning och samordning av tolk vid vardagstolkning. Dessa skillnader beror till stor del på att dövhet, hörselskada och dövblindhet ofta innebär ett livslångt kom- munikationshinder som inte kan överbryggas genom att lära sig ett nytt talat språk. Tolktjänsten för denna målgrupp har således utveck- lats utifrån ett annat perspektiv än tolktjänst för hörande personer. Tolktjänsten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet har dock vuxit fram utan en sammanhållen struktur, logik och mål- sättning för att möta dessa behov. Resultatet är ett svåröverblickbart system med olika regler där ansvar, styrning och finansiering utgår från olika aktörer och med olika mål.
165
Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
SOU 2022:11 |
Avsaknaden av ett samlat grepp över samhällets tolktjänst har bl.a. inneburit att tolktjänsten som system inte har kunnat förändras och utvecklas i takt med de samhällsförändringar som har skett. Den har heller inte utvecklats utifrån den mångfald av behov som finns hos de människor som använder den. Vidare har tolktjänsten som system varken personella eller finansiella förutsättningar att fullt ut möta varje enskild användares individuella behov.
Målet bör vara en likvärdig, kvalitativ, lätt tillgänglig och effektiv tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet
Utifrån de utmaningar som har identifierats av tidigare utredningar och som har bekräftats i utredningens samråd med olika aktörer och i de fördjupade behovsanalyserna har utredningen formulerat ett antal mål för en långsiktig utveckling av tolktjänsten. Målen tar sikte på att identifiera och föreslå genomförbara och tidsatta åtgärder som bidrar till att så långt som möjligt skapa en likvärdig, kvalitativ, lätt tillgänglig och effektiv tolktjänst som främjar dövas, hörselskadades och personer med dövblindhets jämlikhet i levnadsvillkor och fulla delaktighet i samhällslivet.
Genom tolktjänsten ska döva, hörselskadade och personer med dövblindhet ha möjlighet att ge och ta emot information, påverka, kunna förmedla sina synpunkter och därmed kunna kommunicera på lika villkor som andra oavsett vilken tolkmetod som används. Tolktjänsten ska bygga på respekt för den enskildes självbestäm- mande och integritet. Den enskilde ska så långt möjligt få inflytande över hur och till vilka situationer tjänsten tillhandahålls. För att vara långsiktigt hållbar och även fortsatt kunna vara kostnadsfri för den enskilde tolkanvändaren ska tolktjänsten vara organiserad så att den främjar kostnadseffektivitet. Det innebär att regleringen av tolktjänst behöver bli tydligare och att ansvaret i olika avseenden behöver för- ändras eller förtydligas i fråga om olika aktörers ansvar för tolk. Vidare behöver tolktjänsten ta tillvara och utveckla den teknik som finns, t.ex. kring olika digitala lösningar. Tolktjänsten behöver även utföras och utvecklas mer i samverkan, dels mellan regioner för att uppnå en mer effektiv och ändamålsenlig tolktjänst, dels mellan regioner och andra aktörer som bekostar tolktjänst. På så sätt kan tolk- tjänsten vara ett ändamålsenligt och effektivt verktyg för att i enlig- het med det nationella funktionshinderspolitiska målet säkerställa jäm-
166
SOU 2022:11 |
Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
likhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.
En övergripande målsättning för tolktjänsten bör enligt utred- ningen vara att de offentliga medel som finns i systemet så långt som möjligt ska erbjuda tolkanvändare – såväl kvinnor som män – i alla åldrar och livssituationer tolk på jämlika villkor med så hög kvalitet och tillgänglighet som möjligt. Detta förutsätter dock att det finns möjlighet att göra prioriteringar i enskilda fall. Att det finns möjlig- het att göra prioriteringar handlar dels om etiska överväganden om att låta sådant som handlar om liv och hälsa alltid gå först, dels om att använda de tolkresurser som finns tillgängliga på ett ändamåls- enligt och effektivt sätt.
Utredningen presenterar i de följande kapitlen (kapitel
6.2Utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten
Enligt direktiven är utredningens utgångspunkter för en handlings- plan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten dövas, hörselskadades och personer med dövblindhets språkliga och medborgerliga rättig- heter, det nationella målet för funktionshinderspolitiken och ansvars- och finansieringsprincipen. Dessa utgångspunkter redogörs närmare för nedan.
En långsiktig utveckling av tolktjänsten innebär att den behöver stabila utvecklingsmöjligheter. Detta innefattar frågor om organi- sering och finansiering av tolktjänsten, reglering av ansvaret för tolk- tjänst samt kompetensförsörjning av tolkar. Organiseringen av tolk- tjänsten behöver ta hänsyn till de behov som döva, hörselskadade och personer med dövblindhet har av en lätt tillgänglig och kvalitativ tjänst. Regleringen behöver vara så tydlig och förutsägbar som möjligt givet att tolktjänsten spänner över alla samhällsområden och i grunden kommer ur ett splittrat ansvar enligt ansvars- och finansieringsprin-
167
Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
SOU 2022:11 |
cipen. Vidare behöver finansieringen av tolktjänsten vara stabil och förutsägbar. För att över huvud taget kunna erbjuda en lätt tillgäng- lig och kvalitativ tolktjänst behöver även kompetensförsörjningen av tolkar utvecklas och säkerställas.
För att tolktjänsten ska kunna utvecklas långsiktigt krävs också ökad kunskap om åtgärder för att generellt förbättra tillgängligheten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Med för- bättrade och mer effektiva åtgärder för ökad tillgänglighet minskar behoven av tolktjänst i vissa fall. På så vis kan t.ex. en förbättrad ljud- miljö, ett ökat utbud av teckenspråkig eller textad information eller tillgång till hörselslingor i vissa situationer och för vissa personer vara ett alternativ till tolkstöd.
Utifrån detta har utredningen fokuserat särskilt på att identifiera åtgärder som bidrar till att minska det splittrade ansvaret mellan olika aktörer och som bidrar till kostnadseffektivitet och tillvaratagande av tekniska lösningar i en digital tid och som sammantaget bidrar till en samhällsservice med goda förutsättningar att utvecklas över tid. Vidare har utredningen fokuserat på de särskilda behov som finns hos personer med dövblindhet, barn och unga samt omotiverade skill- nader mellan kvinnor och män.
6.2.1Språkliga och medborgerliga rättigheter och rätten till delaktighet
Tolktjänsten som samhällsservice för döva, hörselskadade och perso- ner med dövblindhet handlar både om språkliga och medborgerliga rättigheter.
Språket är av grundläggande betydelse för den enskildes möjlig- heter till social gemenskap och är en förutsättning för utbildning och kunskapsinhämtning samt delaktighet i samhällslivet och i demo- kratin.1 Genom de nationella språkpolitiska målen jämställs svenskt teckenspråk med modersmål och med övriga språk som används i Sverige.2 Enligt språklagen (2009:600) har det allmänna ett särskilt ansvar för att skydda och främja det svenska teckenspråket (9 §). Vidare ansvarar det allmänna för att den som är döv eller hörsel- skadad eller som av andra skäl har behov av teckenspråk ska ges möj- lighet att lära sig, utveckla och använda det svenska teckenspråket
1Prop. 2008/09:153, s. 7.
2Prop. 2008/09:153, s. 24.
168
SOU 2022:11 |
Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
(14 och 15 §§). Teckenspråket är döva personers första språk och har utöver betydelsen för identitet och kulturell tillhörighet också bety- delse för kommunikation med omvärlden.
Ur ett funktionshinderspolitiskt perspektiv är tolktjänsten en förutsättning för delaktighet och inflytande i samhället och för att döva, hörselskadade och personer med dövblindhet ska kunna åt- njuta sina medborgerliga fri- och rättigheter. I FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning erkänns särskilt de specifika rättigheter som teckenspråkiga personer har att kunna utöva och använda teckenspråk i bl.a. offentliga sammanhang, i ut- bildning och i kulturliv.
Demokratipolitikens mål är en levande demokrati som är uthållig, kännetecknas av delaktighet och där möjligheterna till inflytande är jämlika.3 Tolktjänsten är en samhällsservice som möjliggör för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet att delta i de demo- kratiska beslutsprocesserna och att vara demokratiskt delaktiga.
Tolktjänsten är utifrån dessa grundläggande rättigheter många gånger en förutsättning för tillgång till samhällsinformation, service, tjänster och kommunikation på lika villkor.
6.2.2Det nationella målet för funktionshinderspolitiken
Med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktions- nedsättning som utgångspunkt syftar det nationella funktionshinders- politiska målet till att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full del- aktighet för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund. Målet ska särskilt bidra till ökad jämställdhet och till att barnrättsperspektivet beaktas.4
Arbetet med att genomföra det funktionshinderspolitiska målet har fyra inriktningar – universell utformning, undanröja brister i till- gänglighet, individuella stöd och lösningar för individens självstän- dighet och att förebygga och motverka diskriminering.
Tolktjänsten som samhällsservice till döva, hörselskadade och per- soner med dövblindhet är enligt utredningens mening att betrakta som i första hand ett individuellt stöd och en individuell lösning. Detta då det i många situationer endast är en tolk som kan över-
3Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 1, bet. 2017/18:KU1, rskr. 2017/18:74.
4Prop. 2016/17:188, bet. 2017/18:SoU5, rskr. 2017/18:86.
169
Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
SOU 2022:11 |
brygga de kommunikativa hinder som en hörselnedsättning innebär i en värld av hörande personer. Detta är emellertid inte detsamma som när en tolk tolkar för en publik i samband med en konferens eller liknande publikt arrangemang. Då handlar det om att tillgäng- liggöra en verksamhet för ett flertal personer och tolken är då att se som ett verktyg för tillgänglighet.
Universell utformning innebär att redan från början utgå från människors mångfald när tjänster, verksamheter och service utfor- mas för att säkerställa att så många som möjligt kan ta del av och använda det gemensamma samhällsutbudet. Inriktningen om univer- sell utformning är därför enligt utredningen grundläggande för att stödja en långsiktig utveckling av tolktjänsten.
Att undanröja brister i tillgänglighet handlar om att identifiera och ta bort de hinder som kan finnas för personer med funktions- nedsättning att på jämlika villkor ta del av samhällsutbudet. Många av de hinder och den diskriminering som döva, hörselskadade och personer med dövblindhet upplever i sin vardag är åtgärdbara genom ökad kunskap, medvetenhet och innovation i offentliga verksam- heter, på arbetsplatser, i fritids- och kulturverksamheter m.m.
Ett jämställdhets- och barnrättsperspektiv på tolktjänsten
Målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.5 Arbetet med att genom- föra det funktionshinderspolitiska målet ska bidra till ökad jämställd- het. Att utjämna skillnader i levnadsvillkor mellan flickor och kvinnor samt pojkar och män med funktionsnedsättning är enligt regeringen prioriterat.6 En jämlik tillgång till tolktjänst är grundläggande för kvinnors och mäns lika möjligheter till kommunikation och delaktig- het i samhällslivet.
Jämställdhet utgör genomgående ett perspektiv i utredningens analyser och samråd. Utredningen kan dock konstatera att avsakna- den av nationell samlad statistik avseende tolktjänst och tolkstöd från olika aktörer gör att det är svårt att uttala sig kring skillnader relaterade till kön. Det är dock rimligt att anta att skillnaden när det gäller tolktjänster mellan kvinnor och män som är döva, hörselskadade
5Prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:115.
6Prop. 2016/17:188, s. 25.
170
SOU 2022:11 |
Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
eller har dövblindhet följer samma mönster som gäller för kvinnor och män i allmänhet. Tidigare undersökningar visar också att när funktionsnedsättning adderar till befintlig ojämställdhet fördjupas och vidgas jämställdhetsproblem väsentligt.7
En del i det nationella funktionshinderspolitiska målet är att barn- rättsperspektivet ska beaktas. Sverige ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter, barnkonventionen, 1990 och konventionen gäller som lag i Sverige sedan januari 2020. Att säkerställa barns och ungas tillgång till tolktjänst på lika villkor är en viktig utgångspunkt för en långsiktig utveckling av tolktjänsten. Tolktjänsten möjlig- gör många gånger barns och ungas delaktighet i sammanhang som bl.a. bidrar till deras utveckling och självständighet, såsom fritids- och kulturaktiviteter. Det är grundläggande att tolktjänsten har ett barn- rättsperspektiv i frågor som rör hur tolkningen utförs och tillhanda- hålls samt vilken kompetens tolken har. Att låta barn och unga själva komma till tals i frågor som rör tolktjänsten är därför en viktig del av utvecklingen av densamma.
Agenda 2030
Agenda 2030 beslutades av FN:s generalförsamling i september 2015. Agenda 2030 är en universell agenda för hur världens länder ska arbeta för hållbar utveckling under de närmaste åren. I agendan finns 17 globala mål som innefattar de tre dimensionerna av hållbarhet – social, ekonomisk och miljömässig. Varje mål har en rad delmål och en rad indikatorer som gör det möjligt att mäta framstegen.
Enligt utredningen har samhällsservicen tolktjänst en tydlig kopp- ling till agendan och bidrar till att mål 4, 8 och 10 uppfylls. Mål 4 handlar om en inkluderande och likvärdig utbildning av god kvalitet och att främja livslångt lärande för alla. Mål 8 handlar om anständiga arbetsvillkor och att uppnå full produktiv sysselsättning med anstän- diga arbetsvillkor för alla kvinnor och män, inklusive ungdomar och personer med funktionsnedsättning. Mål 10 handlar om minskad ojämlikhet genom att möjliggöra och verka för att alla människor oavsett ålder, kön, funktionsnedsättning, ras, etnicitet, ursprung, re- ligion eller ekonomiskt eller annan ställning blir inkluderade i det sociala, ekonomiska och politiska livet.
7Jämställdhetsmyndigheten och Myndigheten för delaktighet (2019).
171
Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
SOU 2022:11 |
6.2.3Ansvars- och finansieringsprincipen
Alla sektorer i samhället måste så långt som möjligt utgå från den mångfald av behov som finns hos dem som berörs eller använder sig av deras verksamhet och tjänster. På så sätt blir samhället mer jämlikt och hållbart. För att säkerställa att detta sker formulerades i mitten av
Enligt utredningen och i enlighet med den bedömning som gjordes av 1989 års handikapputredning gäller principen även åtgärder som rör tolkservice.9 Tolkservice är en tjänst som typiskt sett kan till- gängliggöra verksamheter för personer som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet. Det har emellertid ansetts vara orimligt att döva, hörselskadade och personer med dövblindhet i varje kontakt med en verksamhetsanordnare ska behöva argumentera för att få en individ- anpassad tolktjänst. Det finns även situationer där det inte finns någon verksamhetsanordnare, t.ex. i privata sammanhang. Ansvars- och finan- sieringsprincipen har därför av olika skäl inte kunnat tillämpas fullt ut, utan det allmänna har i vissa fall sett behov av att göra avsteg från den.
Det system som samhället successivt har byggt upp kring tolk- tjänst och tolkstöd för döva, hörselskadade och personer med döv- blindhet genom bland Arbetsförmedlingens insatser om t.ex. bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning, hälso- och sjukvårdslagens (2017:30) bestämmelser om tolktjänst för vardagstolkning, bidrag för tolkstöd i universitets- och högskole- utbildning och rikstolktjänst för förtroendevalda i vissa organisationer innebär kompletterande lösningar till ansvars- och finansieringsprin- cipen i syfte att skapa en mer lättillgänglig och trygg service för mål- gruppen. Därutöver har principen kommit till uttryck i förvaltnings-
8Se bl.a. SOU 1991:97, prop. 1999/2000:79 och prop. 2016/17:188.
9SOU 1991:97, s. 16.
172
SOU 2022:11 |
Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
lagen (2017:900) när det gäller myndigheters skyldighet att använda tolk vid ärendehantering och i förordningen (2001:526) om statliga myndigheters ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken som bl.a. innebär att statliga myndigheter särskilt ska verka för att deras verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.
Trots att det finns svårigheter med att tillämpa ansvars- och finan- sieringsprincipen på en individanpassad tjänst som tolkning för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet är principen enligt ut- redningen grundläggande för en långsiktig och hållbar utveckling av tolktjänsten och de begränsade resurser som finns. Såvitt utredningen kan erfara tar aktörer i viss omfattning ansvar för att bekosta tolk utifrån ansvars- och finansieringsprincipen, särskilt offentliga sådana. Det ska dock understrykas att det är oklart i vilken omfattning aktö- rer tar ansvar för tolktjänst utifrån ansvars- och finansieringsprincipen eftersom statistik och uppföljning på området saknas. Utredningen har bara i begränsad omfattning tagit in uppgifter från ett antal statliga myndigheter.10
Intresseorganisationerna har till utredningen lyft svårigheterna med att tillämpa ansvar- och finansieringsprincipen i fråga om tolkning för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet, i synnerhet inom ideell verksamhet. De har också pekat på att ansvars- och finan- sieringsprincipen är betungande för många enskilda arbetsgivare. Ansvars- och finansieringsprincipen fungerar heller inte inom viss kommunal vuxenutbildning och i privata utbildningar, då det enligt intresseorganisationerna många gånger är betungande för utbildnings- anordnaren att bekosta tolk för den enskilde tolkanvändaren.
Utredningen är medveten om de svårigheter som kan finnas med att tillämpa ansvars- och finansieringsprincipen inom alla sektorer men konstaterar samtidigt att principen gäller och att det sätt på vilket den kan åsidosättas är genom att föreslå kompletterande lös- ningar. I sammanhanget vill utredningen understryka den flexibilitet
10Utredningen ställde i april 2021 ett antal frågor om tolk till döva, hörselskadade och perso- ner med dövblindhet till ett urval förvaltningsmyndigheter. Dessa var Arbetsförmedlingen, Domstolsverket, Folkhälsomyndigheten, Försäkringskassan, Kronofogden, Migrationsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Polismyndigheten, Skatteverket, Trafikverket och Åklagarmyndigheten. Samtliga myndigheter utom en besvarade enkäten. Av svaren fram- går att fem myndigheter bekostar tolk i samtliga situationer när enskilda kontaktar myn- digheten. Två myndigheter uppger att de inte har fysiska besök inom den egna myndigheten, två myndigheter uppger att de bekostar tolk vid särskilda situationer och en myndighet uppger att de inte har några underlag men bedömer att frågor om tolkstöd inte har blivit aktuell vid myndigheten.
173
Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
SOU 2022:11 |
i tillämpningen som tolktjänst för vardagstolkning är avsedd att ha, där t.ex. situationer kopplade till föreningslivet och därmed ideell sektor innefattas.
Att införa kompletterande lösningar som gäller i alla samhälls- sektorer och i alla situationer är dock enligt utredningen varken eko- nomiskt försvarbart eller gynnsamt för det totala tolkstödet till mål- gruppen, då det riskerar att innebära en urholkning av utbudet av tjänsten. I de fall där tolktjänstbehov uppstår som av något skäl inte bedöms kunna tillgodoses med vare sig befintliga kompletterande lös- ningar som t.ex. vardagstolkning eller med stöd av ansvars- och finansieringsprincipen har det allmänna i stället alltjämt ett ansvar för att ta ställning till om ytterligare kompletterande lösningar ska in- föras. Skälen för att införa sådana kompletterande lösningar kan vara att det rör ett viktigt område för målgruppen där den aktuella verk- samheten inte bedöms ha förutsättningar att bära kostnaderna.
Förhållandevis omfattande kompletterande lösningar har som nämnts ovan införts för tolktjänst i olika sammanhang och utifrån olika perspektiv. Det allmänna har bl.a. bedömt att det är rimligt att döva, hörselskadade och personer med dövblindhet har en instans att vända sig till för grundläggande tolktjänster i vardagen, vilket också framgår av förarbetena till nuvarande bestämmelse om vardagstolkning
ihälso- och sjukvårdslagen.11 Utredningen anser att den målsätt- ningen ska upprätthållas och vidareutvecklas i enlighet med det som anfördes i 1989 års handikapputredning om att tolkcentralerna – för att underlätta för enskilda – även skulle kunna förmedla tolkar för andra situationer än vardagstolkning.12 Det är vidare utredningens be- dömning att det finns starka skäl för att föreslå ytterligare komplet- terande lösningar till ansvars- och finansieringsprincipen genom ett utökat ansvar för regionerna avseende samordning av övrig tolktjänst och ett förstärkt tolkstöd i arbetslivet för Arbetsförmedlingen, vilket utvecklas närmare i kapitel 7 och 8.
11Prop. 1992/93:159.
12SOU 1991:97, s. 83.
174
SOU 2022:11 |
Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
6.3Några grundläggande ställningstaganden kring tidigare lämnade förslag
Inom ramen för utredningens uppdrag att göra en fördjupad analys av förslagen i betänkandet En samlad tolktjänst13 och departements- promemorian Tolktjänst för vardagstolkning14 ska utredningen enligt direktiven beakta förslag som rör regelstyrning och finansiering samt ansvarsfördelning mellan olika aktörer på området, målgruppen för tolktjänsten, tillhandahållande av tolktjänst inom områdena arbets- liv, utbildning, vård och omsorg samt fritid samt stödordningar inom bl.a. dessa områden, samordning av bokning av tolktjänst, tolktjänst genom tolk på plats eller genom distanstolkning samt utveckling och användning av tekniska hjälpmedel för ökad tillgång till tolkning. Ut- redningens bedömning är att en fördjupad analys i dessa frågor för- utsätter ett antal grundläggande ställningstaganden och vägval i fråga om främst huvudmannaskapet för tolktjänsten samt regleringen av densamma – särskilt frågan om tolktjänsten ska regleras som en rättighet för den enskilde eller som en skyldighet för det allmänna. Dessa frågor är centrala för utredningens fortsatta och fördjupade analys kring förslag på åtgärder för en långsiktig utveckling av tolk- tjänsten då huvudmannaskap och reglering, och kopplat till detta även finansiering, utgör grunden och ramverket för av vem, när, på vilket sätt och till vem tolktjänsten ska tillhandahållas och utvecklas. I detta avsnitt redogör därför utredningen för sina ställningstaganden i fråga om huvudmannaskap och om reglering av tolktjänsten ska vara i form av en rättighets- eller skyldighetslag.
6.3.1Ett samlat eller delat huvudmannaskap
En grundläggande fråga för utredningen är om förändringar i tolk- tjänstens organisation och ansvarsfördelning kan åstadkomma ett mer kvalitativt, ändamålsenligt och resurseffektivt system som har bättre förutsättningar att tillgodose de grundläggande tolkbehov som finns. Frågan tar sin utgångspunkt i att tolktjänsten är ett system där an- svaret för att anlita och finansiera tolk i samhället vilar på många olika myndigheter och huvudmän och styrs av många olika regelverk. Det bidrar till en otydlighet för såväl myndigheter och huvudmän som
13SOU 2011:83.
14Ds 2016:7.
175
Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
SOU 2022:11 |
för tolkanvändare. Ansvaret är i dag delat mellan regionerna och andra aktörer – både offentliga och privata – vilket får till följd att det för den enskilde tolkanvändaren ibland är både oförutsägbart och otydligt vem som ska tillhandahålla och bekosta tolk i olika situatio- ner. Denna fråga är inte ny utan den har uppmärksammats även av tidigare utredningar.
Den lösning som Tolktjänstutredningen från 2011 föreslog för att tydliggöra ansvaret och göra systemet mer ändamålsenligt och enkelt för den enskilde var att samla ansvaret för regionernas var- dagstolkning samt arbetslivstolkningen hos en aktör i form av en ny statlig tolktjänstmyndighet under ett gemensamt regelverk och med gemensam finansiering.15 Enligt direktiven till denna utredning ingår emellertid inte att analysera förslag som avser inrättande av en ny statlig tolktjänstmyndighet. Utredningen har tolkat det så att den be- gränsningen omfattar förslag som innebär att en ny statlig myndig- het bildas med ett samlat ansvar för att tillhandahålla tolktjänster i olika situationer för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet, dvs. ett sådant förslag som lämnades av Tolktjänstutredningen.
Inom ramen för utredningens uppdrag skulle frågan om att samla ansvaret för det som i dag är vardagstolkning hos en statlig aktör så- ledes innebära att överväga om ett sådant ansvar kan samlas hos en befintlig statlig myndighet. Fördelarna med ett samlat statligt huvud- mannaskap är att styrningen av verksamheten förenklas och blir mer enhetlig, att likvärdigheten i verksamheten kan bli större och att en sådan verksamhet är enklare att följa upp och utvärdera. Ur den enskilde tolkanvändarens perspektiv skulle fördelen med ett samlat statligt huvudmannaskap vara att det blir enkelt och förutsägbart att endast ha en aktör att vända sig till för tolkstöd.
Utredningen ser dock även flera nackdelar med att samla huvud- mannaskapet hos en befintlig statlig myndighet. En sådan lösning skulle bl.a. innebära en stor och sannolikt mycket dyr uppbyggnad av en ny verksamhet inom en befintlig myndighet. Mycket talar för att det också skulle behöva skapas en regional myndighetsstruktur i olika delar av landet utifrån olika geografiska förutsättningar och an- talet tolkanvändare. Det finns därmed en stor risk att man skulle få ut mindre tolktjänst för investerade medel, i vart fall inledningsvis, då resurser för tolktjänst skulle behöva tas i anspråk för en sådan upp- byggnad.
15SOU 2011:83.
176
SOU 2022:11 |
Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
Enligt Tolktjänstutredningen från 2011 var det starkast vägande skälet för ett statligt huvudmannaskap att tolktjänst bör ses som en språk- och tillgänglighetsfråga och inte en hälso- och sjukvårdsfråga och att staten har bäst förutsättningar att tillgodose och utveckla det behovet.16 Denna utredning menar dock att den omständigheten att tolktjänsten bör ses som en språk- och tillgänglighetsfråga inte i sig är avgörande för frågan om vilken aktör som har bäst förutsättningar att utveckla och tillgodose behoven. Snarare har tolktjänstens utveck- lingsmöjligheter att göra med hur verksamheten regleras kopplat till krav på verksamheten och den aktuella huvudmannens faktiska förut- sättningar att bedriva en kvalitativ och ändamålsenlig verksamhet. Att tolktjänsten inte längre ska ses som en hälso- och sjukvårdsfråga är därmed inte avgörande för frågans hemvist. Det kan i samman- hanget noteras att regionen även har andra ansvarsområden än hälso- och sjukvård, såsom kollektivtrafik och rådgivning och annat person- ligt stöd enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).
När det gäller likvärdighet i verksamheten kan det som utred- ningen nämnt ovan vara så att staten som huvudman visserligen har bättre förutsättningar för enhetlighet, av det enkla skälet att det rör sig om en och samma huvudman där enhetliga riktlinjer kan utfor- mas. De flesta verksamheter som avser personlig service till enskilda personer såsom hälso- och sjukvård, hjälpmedel, bistånd och färd- tjänst, hanteras emellertid på regional eller kommunal nivå.
Utredningen konstaterar vidare, i likhet med Tolktjänstutredningen, att det inte finns någon uppenbar befintlig myndighet som bedöms ha goda förutsättningar att inrymma tolktjänstens verksamhet. Tolk- tjänstutredningen analyserade och övervägde myndigheter som Social- styrelsen, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Specialpedagogiska skolmyndigheten och dåvarande Handisam.17 Ingen av dessa myndig- heter bedömdes emellertid som lämplig för tolktjänstens samlade verksamhet, vilket är slutsatser som denna utredning delar.
År 2016 fick Handisam delvis nya uppgifter och en ny instruk- tion och bytte samtidigt namn till Myndigheten för delaktighet (MFD). Utöver de överväganden som Tolktjänstutredningen gjorde om lämplig myndighet har därför denna utredning även övervägt om
16SOU 2011:83, s. 185.
17SOU 2011:83, s. 186 f.
177
Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
SOU 2022:11 |
MFD skulle kunna vara en lämplig huvudman för grundläggande tolk- tjänster för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.
MFD är i likhet med tidigare Handisam en relativt liten sektors- övergripande kunskapsmyndighet med det huvudsakliga uppdraget att ta fram kunskap och stöd för att stödja andra statliga myndig- heter, kommuner och regioner i tillgänglighetsarbetet samt att följa upp genomförandet av funktionshinderspolitiken. Att vara huvudman för all samlad tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet bedöms enligt utredningen vara en alltför operativ och regionalt utspridd verksamhet för att passa in i MFD:s struktur och grundläggande uppdrag. Ett sådant ansvar skulle dessutom dominera myndighetens samlade verksamhet och därmed riskera att ta resurser och fokus från grunduppdraget att erbjuda kunskap och stöd till offent- liga aktörer om genomförandet av funktionshinderspolitiken inom samhällets alla områden som rör personer med funktionsnedsättning. Varken MFD:s nuvarande verksamhet eller tolktjänstverksamheten bedöms vara betjänta av en sådan utveckling.
Alldeles oavsett de skäl som har framförts ovan mot en statlig huvudman för den samlade tolktjänsten är utredningens sammantagna bedömning att det inte finns någon lämplig statlig myndighet inom vilken en samlad tolktjänstverksamhet kan byggas upp och utvecklas på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt.
Frågan om ett samlat huvudmannaskap för tolktjänsten måste också ses i ljuset av de problem och svårigheter som tolkanvändare upplever. Den samlade bild som utredningen har fått genom samråd med bl.a. intresseorganisationer, tolkföreträdare och företrädare för tolkcentraler och från de fördjupade behovsanalyserna är att det en- skilt största problem som man som tolkanvändare upplever när det gäller ansvarsfördelning är svårigheten att få tolk i olika situationer i arbetslivet och vid vissa myndighetskontakter. De övriga hinder och problem man som enskild tolkanvändare möter handlar om tolkens kompetens, bemötande vid tolkbeställning och tolksituation och inte minst möjligheten att själv få välja när och till vad man behöver tolk. Av nationell patientenkät avseende tolk- och taltjänst 2021 som om- fattar åtta regioners18 tolktjänstverksamhet framkommer att de flesta tolkanvändare som har svarat på enkäten är förhållandevis nöjda med regionernas tolktjänstverksamhet. I enkäten har frågor ställts som
18Halland, Skåne, Stockholm, Sörmland, Västernorrland, Västmanland, Örebro samt Västra Götaland.
178
SOU 2022:11 |
Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
bl.a. rör helhetsintryck av tolktjänstverksamheten, information och kunskap, respekt och bemötande, kontinuitet och koordinering och tillgänglighet.19 När det gäller frågor kopplade till respekt och be- mötande var andelen positiva svar 90,5 procent. När det gäller den fråga som avsåg tillgänglighet var andelen positiva svar 86,5 procent. I fritextsvaren finns dock en hel del kommentarer om att det är krång- ligt att boka och att bokningssystemet inte är så användarvänligt.20 Vidare har 82,1 procent instämt i påståendet att tolkcentralen har tagit hänsyn till tolkanvändarens behov angående hur tolkuppdraget skulle utföras. Utredningen har inga uppgifter om hur svaren för- delar sig utifrån ålder och kön.
Regionerna har i dag en struktur och ett system för att hantera i första hand vardagstolkning genom de 21 tolkcentraler som finns runt om i landet. Det finns ingen konkret omständighet som tyder på att regionerna inte är ändamålsenliga huvudmän för det uppdra- get. Tvärtom visar den nationella patientenkäten som redogjorts för ovan att de flesta är nöjda med verksamheten. Inte heller den tidigare tolktjänstutredningens kartläggning ger anledning till en annan slut- sats.21 Tolktjänstutredningens förslag om ett samlat statligt huvud- mannaskap föranleddes snarare av ett behov att förenkla för tolkanvän- daren genom ett mer enhetligt och förenklat system och regelverk kring vardags- och arbetslivstolkning samt ett behov av att tydlig- göra språk- och tillgänglighetsperspektivet, än av att det fanns kon- staterade brister i den regionala tolktjänstverksamheten och dess ända- målsenlighet.
Behoven av tolktjänst kan vara mycket individuella både beträf- fande vilken tolkmetod som krävs och när och i vilken omfattning man önskar få tolkstöd. Det handlar om vilken funktionsnedsätt- ning man har, var man bor, arbetar eller studerar, vilka aktiviteter man har på fritiden, hälsotillstånd och livssituation i övrigt. I utred- ningens fördjupade behovsanalyser är det tydligt att samspelet mel- lan tolk och tolkanvändare och kvaliteten på tolkningen är minst lika viktig för den enskilde tolkanvändaren som själva tillgången till tolk. Det är därför mycket betydelsefullt att den som förmedlar och sam- ordnar en tolkbeställning så långt möjligt har kunskap om tolk- användaren och dennes förutsättningar för att kunna möjliggöra en
19Enkäten har gått ut till 1 704 tolkanvändare och besvarats av 609.
20Sveriges Kommuner och Regioner, uppgifter lämnade i
21SOU 2011:83.
179
Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
SOU 2022:11 |
ändamålsenlig matchning mellan tolk och tolkanvändare. Av betydelse i sammanhanget är även att Sverige är ett till ytan stort land med mycket olika och varierande förutsättningar avseende befolkningens sammansättning, avstånd, kommunikationer och tillgång till samhälls- service m.m. Den tolkning som i dag utförs av regionernas 21 tolk- centraler handlar ytterst om att utifrån lokala förutsättningar och behov tillgodose tolkbehov i olika situationer i människors vardag- liga liv. Av utredningens enkät till tolkcentralerna framgår att tio tolkcentraler har mellan 70 och 200 aktiva tolkanvändare, fyra tolk- centraler har mellan 200 och drygt 300 aktiva tolkanvändare och fyra tolkcentraler har mellan drygt 1 000 och 2 000 aktiva tolkanvändare.22 Det innebär att de flesta tolkcentraler har god kännedom om de en- skilda tolkanvändarnas behov och önskemål samtidigt som hänsyn kan tas till de lokala förutsättningar som råder inom regionen.
Att kunna tillgodose tolkbehov utifrån lokala förutsättningar och behov samt med god kännedom om enskilda tolkanvändare innebär att det också kan finnas anledning att överväga kommunerna som en lämplig huvudman för tolktjänstverksamheten. Kommunerna har i dag ett omfattande och långtgående ansvar för många olika situa- tioner och verksamheter som rör människors liv. Förutom att kom- munerna är många till antalet bedömer emellertid utredningen att kommunerna även generellt är alltför små både geografiskt och befolk- ningsmässigt för att kunna utveckla och tillhandahålla tolktjänst på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt till ett för hela landet begränsat antal tolkanvändare. Ett sådant organisatoriskt ansvar skulle således bli än mer splittrat än dagens system med 21 regioner. Utred- ningen instämmer härvid med 1989 års handikapputredning som be- dömde att regionerna har både ett tillräckligt stort geografiskt och befolkningsmässigt underlag för att kunna utveckla och tillhanda- hålla tolktjänst.23
För en långsiktig och stabil utveckling av tolktjänsten menar ut- redningen att det är viktigt att både ta till vara och utveckla de struk- turer och system som fungerar i dag och överväga förändringar där det finns stora hinder och problem. Utredningens samlade slutsats är därför att det finns flera fördelar med att behålla och utveckla dagens system med regionala tolkcentraler. Inte minst är detta vik-
2218 av 21 tolkcentraler har svarat på utredningens fråga om det totala antalet tolkanvändare i regionen.
23SOU 1991:97, s. 84.
180
SOU 2022:11 |
Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
tigt för att kunna upprätthålla den möjlighet till individualisering och personkännedom samt geografiska närhet och lokala kännedom som tolktjänsten behöver för att kunna matcha den enskildes tolk- behov med en tolk som har rätt kompetens och som är tillgänglig. Dessutom finns det pågående utvecklingsarbete i regionerna som är viktig att ta tillvara och utveckla och som på sikt kan ge samord- ningsvinster och effektiva och ändamålsenliga lösningar i fråga om exempelvis bokning av tolk (se under avsnitt 6.3.2) och distanstolk- ning. Utredningen utvecklar i kapitel 7 hur regionernas ansvar för tolktjänst kan vidareutvecklas och förtydligas samt i avsnitt 10.4 vilka möjligheter som en utveckling av gemensamma digitala lösningar kan innebära för regionerna.
De ställningstaganden som utredningen redovisar i följande av- snitt samt i kommande kapitel
6.3.2Samordnad bokning och en ingång hänger nära samman med frågan om huvudmannaskap
En del av utredningens uppdrag är att överväga frågan om samordnad bokning av tolktjänst som en del i att förenkla för tolkanvändare. Utredningens slutsats om att ansvaret för samhällets tolktjänst även fortsatt bör vara ett delat ansvar mellan regionerna och andra aktörer innebär att förutsättningarna för en samordnad bokning av tolktjänst kan vara svår att åstadkomma. Den svenska förvaltningsstrukturen innebär ett uppdelat ansvar mellan stat, region och kommun och många förvaltningsmyndigheter med många olika kontaktvägar för samtliga invånare i Sverige. Det är således inget unikt för tolkanvän- dare att ha många olika myndighetskontakter, även om det bör fram- hållas att särskilt för personer med dövblindhet är det ofta en stor utmaning att orientera sig i kontakten med olika samhällsaktörer.
Utredningen noterar samtidigt att det pågår ett utvecklingsarbete i regionerna om samordnad bokning av tolk och en ingång. I departe- mentspromemorian från 2016 gjordes bedömningen att regionerna har bäst förutsättningar att samordna sig i en gemensam
181
Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
SOU 2022:11 |
gång.24 Statens roll borde vara att stödja regionerna i förarbete och utveckling av en sådan funktion. En förstudie om förutsättningarna för att i vissa delar skapa en nationellt samordnad tolktjänst genom- fördes under 2016 av fyra regioner med statliga medel.25 Förstudien utmynnade i ett antal rekommendationer för samarbete kring en ge- mensam
När det gäller frågan om en samordnad bokning och en ingång är utredningens sammantagna bedömning att en renodling och ett tyd- liggörande av regionernas ansvar för tolktjänst för vardagstolkning, tillsammans med ett samlat statligt ansvar för bidrag till tolk i arbets- livet, bidrar till att förenkla beställnings- och betalningsvägarna för tolkbokningar (se kapitel 7 och 8). Utredningen menar också att för- slaget om att respektive region ska utgöra navet för all tolktjänst för de tolkanvändare som bor i regionen genom att de får i uppdrag att hjälpa tolkanvändare att tillgodose sina behov av tolktjänst även när det inte är vardagstolkning, bidrar till en förenkling för tolkanvänd- aren vid bokning av tolktjänst. Utredningen utvecklar detta närmare i avsnitt 7.5.
24Ds 2016:7, s. 56 f.
25Regeringens beslut II:2,
26Västra Götalandsregionen m.fl. (2017).
27Utvecklingsprojektet Boka tolk samordnas av tolkcentralen i region Örebro. Boka tolk är ett logistiksystem som samfinansieras och används som administrativt stöd av 17 regioner (gäller år 2021). Boka tolk erbjuder praktiska förutsättningar för att regionerna ska kunna samordna tolktjänsten i en gemensam,
182
SOU 2022:11 |
Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
6.3.3Rättighetslag eller skyldighetslag
En grundläggande fråga som har lyfts av framför allt intresseorgani- sationerna i olika sammanhang är om regleringen av samhällets tolk- tjänst ska utformas som en rättighet för den enskilde eller som en skyldighet för regionen.28
En rättighetslagstiftning innebär att den enskilde får möjlighet att
–i sista hand genom talan i domstol – utkräva en definierad insats eller rättighet. En rättighet i tolktjänstsammanhang skulle kunna ut- formas på olika sätt, antingen som en rättighet att få tillstånd till tolktjänst eller som en rättighet att få tolk i en viss situation, eller både och. Det skulle också kunna utformas som en rätt till ett visst antal tolktimmar, en s.k. timbank.
En skyldighetslag innebär i sin tur en skyldighet för det allmänna att tillhandhålla en viss service, tjänst eller insats till den enskilde, i detta fall tolktjänst. I dessa fall görs ingen formell prövning av om personen har rätt att använda tjänsten i fråga. Den enskilde har inte heller någon individuell möjlighet att utkräva tjänsten vid ett visst tillfälle.
Regleringen av samhällets tolktjänst är i dag utformad som en skyl- dighet för främst regionerna genom bestämmelsen om vardagstolk- ning i hälso- och sjukvårdslagen. Även förvaltningsrättsliga och pro- cessuella regler innefattar en skyldighet för förvaltningsmyndigheter och domstolar att använda tolk i vissa situationer. I båda fallen får huvudmannen göra en behovsbedömning.
När det gäller regionens tolktjänst har det varken i denna eller tidi- gare utredningar framkommit att tillgången till tjänsten som sådan är föremål för begränsningar eller andra svårigheter för målgruppen i fråga. Såvitt utredningen kan erfara gör regionen inte någon särskild prövning av om en viss person får göra en tolkbokning. Det finns därför inte skäl att införa en ordning liknande den som gäller för färdtjänst där den centrala frågan som är kopplad till rättigheten är om den enskilde ska få tillstånd till färdtjänst eller inte. Att sedan få färdtjänst vid ett visst tillfälle är mer av en verkställighetsfråga som sällan blir föremål för domstolsprövning och som främst har att göra med tillgången till lediga bilar eller motsvarande. När det gäller re- gionens tolktjänst accepteras i normalfallet det faktum att en viss in-
28Uppdaterade behovsanalyser från intresseorganisationerna, samrådsmöten med intresse- organisationerna samt Skuggutredningen (2020).
183
Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
SOU 2022:11 |
divid har behov av tjänsten och de centrala frågorna blir i stället om det är regionen som är ansvarig för tolk vid det specifika tillfället, dvs. om det rör vardagstolkning, och om det finns en tolk att tillgå. Det saknas därför skäl att överväga en rättighetslag som innebär att själva tillgången till tjänsten som sådan regleras och görs överklagbar.
Den aspekt som har lyfts av främst intresseorganisationerna är i stället, som utredningen har uppfattat det, möjligheten att införa en rätt att överklaga ett enskilt besked om att tolk inte kan erbjudas för ett visst tillfälle.
En fördel med en rättighetslag är att den enskilde får möjlighet att få prövat om myndigheten har handlat i enlighet med befintlig reglering. Även om en prövning i domstol inte kan medföra att den enskilde får tolk vid det aktuella tillfället, eftersom det förmodligen har passerat när domstolen prövar målet, kan en sådan prövning ha principiell betydelse för den enskilde och också innebära en föränd- ring av den ansvariga huvudmannens praxis.
En tolktjänstlag som utformas så att den enskilde har rätt till tolk- tjänst i vissa konkreta situationer rymmer emellertid enligt utred- ningen flera svårigheter. Förutsättningarna för att kunna tillhanda- hålla en ändamålsenlig och individanpassad tolktjänst i alla önskade situationer varierar mellan olika sektorer i samhället, och inte minst mellan regionerna. Tillgången till tolkar är det som ytterst avgör om och när den enskilde kan erbjudas tolktjänst till en viss situation. Det påverkas i sin tur av en mängd olika faktorer, såsom att det finns ut- bildade tolkar med rätt kompetens tillgängliga för det önskade tolk- tillfället, att det finns geografiska förutsättningar som medger att tolken kan närvara vid det önskade tolktillfället eller att det finns tekniska förutsättningar för tolken att medverka på distans. Tolk- tjänsten har en särskild utmaning genom att behovet många gånger inte kan tillgodoses med vilken tolk som helst utan kräver en tolk med rätt kompetens för att möta den enskildes behov. Med hänsyn till de begränsningar i resurser som tolktjänsten har, och även kommer att ha framöver, är det svårt att utforma, planera och dimensionera för ett system som kan säkerställa att rätt tolk alltid finns till en viss tidpunkt och på en viss plats.
Dessa omständigheter kan i sig innebära att en rättighetslag be- höver utformas så att den begränsas till ett visst antal tolktimmar per tolkanvändare och år (timbank), precis som den finländska lagen om tolktjänst för personer med funktionsnedsättning har utformats. Även
184
SOU 2022:11 |
Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
om en sådan ordning har fördelar i att den är jämlik och förutsägbar kan den utifrån de resurser som finns i det svenska systemet, och som visserligen föreslås öka något i och med utredningens förslag (se av- snitt 7.12), innebära en relativt begränsad tjänst för den enskilda in- dividen. Tolktjänstutredningen från 2011 fann att med befintliga re- surser skulle en sådan timbank innebära att varje tolkanvändare skulle få mellan 25 och 30 timmar per år.29 Även om resurserna skulle ut- ökas något har denna utredning svårt att se att det finns förutsättningar för timbanker som innebär en godtagbar nivå för många aktiva tolk- användare. Precis som Tolktjänstutredningen skriver skulle en sådan ordning förmodligen uppfattas som begränsande för en mycket stor grupp tolkanvändare.
Utredningen bedömer också att en tolktjänst som formuleras som en rättighet är svår att ha kostnadskontroll över. Erfarenheter från den finländska modellen med en rättighetslag visar att kostnaderna för den finländska tolktjänsten har fördubblats under den senaste tio- årsperioden.30 Detta indikerar dels att tolktjänsten kan ha varit under- finansierad från början i förhållande till de faktiska tolkbehoven, dels att det är svårt att förutse och styra kostnadsutvecklingen även med en timbank. En god kostnadskontroll av tillgängliga resurser menar utredningen är helt nödvändig för en långsiktig och stabil utveckling av tolktjänsten.
Ett förslag som också är relevant att belysa i sammanhanget är Tolktjänstutredningens förslag om valfrihetstimmar, som syftade till att ge tolkanvändare ett ökat inslag av självbestämmande som ett komplement till den traditionella ordningen med tolktjänst utifrån prioriteringar efter behov.31 Valfrihetstimmar skulle enligt detta för- slag erbjudas utan behovsprövning och med hög prioritet. Antalet val- frihetstimmar föreslogs vara olika för döva och hörselskadade per- soner respektive för personer med dövblindhet. Förslaget innebar att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, varje år skulle fastställa antalet valfrihetstimmar för respektive kategori. Enligt Tolktjänstutredningens kostnadsberäkningar framgår att t.ex. 10 respektive 20 valfrihetsstimmar per år för respektive kategori tolk- användare skulle binda upp cirka 97 000 000 kronor av tolktjänstens resurser, förutsatt att alla tolkanvändare (då beräknat till 6 223 per-
29SOU 2011:83, s. 174 f.
30Uppgifter från den finska Folkpensionsanstaltens webbplats, www.kela.fi,
31SOU 2011:83, s. 242.
185
Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten |
SOU 2022:11 |
soner) nyttjar alla sina timmar. Tolktjänstutredningen tog inte ställ- ning till vilka nivåer som vore lämpliga, men underströk att ju mer resurser som binds upp genom beslut om nivåer för valfrihetstimmar, desto mindre återstår för övriga tolkuppdrag, inklusive övriga upp- drag med hög prioritet.
Även om denna utredning ser att ett förslag med valfrihetstimmar bidrar till att öka tolkanvändarnas självbestämmande, finns det både organisatoriska och ekonomiska skäl mot att införa en sådan ord- ning. Organisatoriskt kan det bli problematiskt för regionen att hantera sitt uppdrag utifrån dels en skyldighet att erbjuda tolktjänst i t.ex. akuta situationer inom vården, dels en enskild tolkanvändares rätt att använda sina valfrihetstimmar. Därutöver bedöms valfrihets- timmar skapa en mindre flexibel tolktjänst där både det ekonomiska och det praktiska utrymmet för att erbjuda vardagstolkning minskar. Den andra sidan av det argumentet är förstås att tolktjänsten kan bli mer likvärdig genom att alla tolkanvändare tillförsäkras lika stora resurser. Ekonomiskt är det dock problematiskt att binda upp en så stor andel av tolktjänstens totala resurser till valfrihetstimmar.
Utredningen menar därför att lagstiftningen kring det allmännas ansvar för tolktjänst i vardagslivet även fortsättningsvis bör formule- ras som en skyldighet för främst regionerna att erbjuda. Lagstiftningen bör enligt utredningen inte heller innehålla inslag av rättigheter genom t.ex. valfrihetstimmar. Det finns dock enligt utredningen anledning att noga överväga hur den enskilde på ett bättre sätt än i dag kan få inflytande över sina tolkbeställningar och de prioriteringar som görs. En del i detta är att öka förutsägbarheten och transparensen kring hur prioriteringar görs. Det finns också anledning att understryka vikten av en effektiv och ändamålsenlig klagomålshantering för att säkerställa att enskilda tolkanvändare får komma till tals och fram- föra synpunkter på den tolktjänst som erbjuds.
Även om utredningen således inte föreslår en rättighetslag är det utredningens bedömning att regionens tolktjänst med de samlade för- slag som lämnas i kapitel 7 kommer att upplevas som mer tillgänglig och behovsanpassad eftersom fokus flyttas från arbetslivstolkning och myndighetstolkning till fritidsrelaterad tolkning och annan tolk- ning som den enskilde har behov av i sin vardag.
186
7Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks
7.1Behovet av en förtydligad, förstärkt och samordnad tolktjänst
I direktiven till utredningen anges att tolktjänsten behöver ges sta- bila utvecklingsmöjligheter så att den enskilde på ett bättre sätt än i dag ska kunna tillförsäkras jämlikhet i levnadsvillkor och full del- aktighet i samhället. Vidare anges att frågan om samordnad bokning av tolktjänster behöver behandlas.
Utredningen har i avsnitt 6.3.1 konstaterat att det finns flera för- delar med att behålla och utveckla dagens system med regionala tolk- centraler. Utredningen menar att en regional struktur är en förutsätt- ning för att kunna upprätthålla den individualisering, geografiska närhet och lokalkännedom som tolktjänsten behöver för att kunna matcha den enskildes tolkbehov med en tolk som har rätt kompetens. Att ta om hand och utveckla regionernas etablerade verksamheter och upparbetade kompetens bedöms även som det mest kostnads- effektiva alternativet jämfört med att bygga upp en ny och liknande struktur med en annan huvudman. Av den nationella patientenkät avseende tolk- och taltjänst för 2021 som omfattar åtta regioners1 tolktjänstverksamhet framkommer även att det stora flertalet tolk- användare som svarat på enkäten är förhållandevis nöjda med regio- nernas tolktjänstverksamhet.
För att regionernas tolktjänstverksamhet ska ha förutsättningar att utvecklas långsiktigt behöver emellertid åtgärder vidtas. De grund- läggande utmaningar som har lyfts i utredningens samråd med be- rörda intresseorganisationer och i de fördjupade behovsanalyserna handlar om det svåröverskådliga och otydliga regelverket som inne-
1Halland, Skåne, Stockholm, Sörmland, Västernorrland, Västmanland, Örebro samt Västra Götaland.
187
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
bär ett splittrat ansvar för tolk i olika sammanhang, innebörden av begreppet vardagstolkning och därtill hörande gränsdragningspro- blem och svårigheten att få tolktjänst för fritidsaktiviteter och för andra sociala ändamål som föreningsliv etc. Ytterligare utmaningar som har lyfts är tolkanvändarnas bristande inflytande över sin egen tolktjänst samt att den enskilde tolkanvändaren många gånger får fungera som samordnare för sin egen tolktjänst och att tolksituationer ibland faller mellan olika aktörers ansvar. Förbundet Sveriges Döv- blinda (FSDB) och personer med dövblindhet lyfter även problemen med att få en ändamålsenlig tolktjänst för de personer med dövblind- het som har behov av ledsagning i anslutning till tolktillfället.
Det finns således flera skäl som talar för att förtydliga, förstärka och samordna samhällsservicen tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Utredningen menar att det förslag som lämnas i detta kapitel om en ny lag om tolktjänst som bl.a. inne- bär att regionerna ska utgöra navet för all tolktjänst för målgruppen genom sitt samordningsansvar, att varken arbetslivstolkning eller ärenderelaterad myndighetstolkning ska vara regionens ansvar och att viss ledsagning ska ingå i tolktjänst för personer med dövblindhet tar om hand huvuddelen av de utmaningar som lyfts. Genom för- slaget blir regleringen av regionens tolktjänst mer ändamålsenlig och ansvaret för tolktjänst i olika situationer tydliggörs. Den enskilde tolkanvändaren får vidare en väg in för samordningen av all tolktjänst och får ett ökat inflytande över hur tolktjänst för vardagstolkning utformas och genomförs vid det aktuella tolktillfället. För personer med dövblindhet innebär regleringen om att regionen ska ha ett ut- ökat ansvar för ledsagning i anslutning till tolktillfället en mer ända- målsenlig och kvalitativ tjänst. Därutöver bedömer utredningen att förslaget innebär att resurser frigörs för tolktjänst i situationer på fritiden och i föreningslivet, vilket bedöms innebära en förbättring för de flesta tolkanvändare men kanske särskilt för barn och unga.
188
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
7.2Förslag om en ny lag och allmänt om lagen
Utredningens förslag: En ny lag om tolktjänst för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet ska ersätta nuvarande reglering i hälso- och sjukvårdslagen om tolktjänst för vardags- tolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörsel- skadade. Lagen kommer i likhet med hälso- och sjukvårdslagen att vara en skyldighetslag. I och med detta kommer tolktjänsten inte längre juridiskt höra samman med hälso- och sjukvården. Den nya lagen innebär både förtydliganden och ändringar i sak.
Den nya lagen innebär att hänvisningar i annan lag och förord- ning till bestämmelsen om tolktjänst för vardagstolkning i hälso- och sjukvårdslagen ska tas bort. Motsvarande hänvisningar till den nya lagen ska inte införas.
Skälen för utredningens förslag
Utredningen föreslår att regionens ansvar för tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet ska regleras i en ny lag som är skild från hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), HSL. Skälen för det är flera och redogörs för nedan.
I och med att tolktjänsten ska regleras utanför HSL ska de hän- visningar som finns i andra författningar till HSL:s bestämmelse om tolktjänst för vardagstolkning tas bort. Några motsvarande hänvis- ningar till den nya lagen ska inte införas.
Från ett vårdperspektiv till ett språkperspektiv
Synen på döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som använder teckenspråket har under de senaste decennierna gått från ett vård- och omsorgsperspektiv till ett språk- och tillgänglighets- perspektiv.2 Språkperspektivet har stärkts ytterligare genom inför- andet av språklagen (2009:600) där det svenska teckenspråket har fått en ställning som på många sätt motsvarar de nationella minori- tetsspråkens ställning. Det ändrade synsättet och införandet av en språklag som ålägger det allmänna att skydda och främja teckenspråket
2Prop. 1999/2000:79.
189
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
medför att perspektivet på tolkanvändare har ändrats från objekt för språkträning till fullvärdiga medborgare med svenskt teckenspråk som förstaspråk. Döva, hörselskadade och personer med dövblindhet vill och ska inte betraktas som patienter med ett vård- och omsorgs- behov på grund av sitt tolkbehov, utan kan snarare jämföras med en språklig minoritet i behov av en kommunikationstjänst. Tolkning möj- liggör momentan kommunikation dels mellan döva, hörselskadade eller personer med dövblindhet och hörande personer, dels mellan döva, hörselskadade och personer dövblindhet. Tolktjänst för var- dagstolkning rör inte bara tolkning inom hälso- och sjukvården utan även t.ex. situationer på fritiden och i föreningslivet.
Mot denna bakgrund är det både missvisande och principiellt fel- aktigt att regionens ansvar för tolktjänst regleras i HSL.
En särskild lag ger bättre förutsättningar för att utveckla tolktjänsten
Regionens ansvar för tolktjänst behöver förändras och förtydligas. Enligt utredningen krävs detta för att tolktjänsten ska bli en mer förutsägbar och ändamålsenlig tjänst för målgruppen men även för att gränsdragningsproblem mot andra aktörers ansvar för tolk ska minimeras. De förändringar som föreslås rör begreppet vardagstolk- ning som ska avse färre situationer än i dag då arbetslivstolkning inte längre ska ingå (avsnitt 7.4 och kapitel 8). De rör även regionens sam- ordningsansvar för övrig tolktjänst för döva, hörselskadade och per- soner med dövblindhet (avsnitt 7.5) samt ledsagning personer med dövblindhet (avsnitt 7.4.2). Därutöver kommer regionens ansvar att förtydligas genom särskilda bestämmelser om t.ex. prioritering av tolktjänst för vardagstolkning (avsnitt 7.4.3) och barnets bästa (av- snitt 7.6.1). Det kommer också förtydligas att ärenderelaterad tolk- ning vid myndigheter inte omfattas av regionens ansvar för vardags- tolkning (avsnitt 7.4). Även dessa aspekter talar enligt utredningen för att tolktjänsten bör regleras i en särskild lag i stället för att tynga HSL som är en ramlag.
För en särskild lag talar också den omständigheten att tolktjänst, varken definitionsmässigt eller i praktiken, är hälso- och sjukvård. Med hälso- och sjukvård avses åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador samt sjuktransporter och omhändertagande av avlidna (se 2 kap. 1 § HSL). Åtgärden att erbjuda
190
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
tolktjänst för en person med nedsatt hörsel och/eller syn kan inte an- ses ingå i definitionen (jfr den bedömning som gjordes i Ds 2016:7,
s.39). Att tolktjänsten ändå regleras i HSL skapar därmed en osäker- het kring vilka övriga regler i HSL och anslutande författningar som är tillämpliga på tolktjänstens verksamhet. Inte heller i förarbetena till bestämmelsen om tolktjänst i HSL klargörs detta och det bedöms därför vara svårt att reda ut frågan. Tolktjänsten har inte heller i övrigt mycket gemensamt med hälso- och sjukvårdsverksamhet, utöver sam- bandet med främst hörselvården. Utöver den osäkerhet i rättstillämp- ningen som detta innebär anser utredningen att det är en fördel om HSL så långt möjligt endast reglerar hälso- och sjukvårdsfrågor.
Det finns inte heller något starkt skäl för att behålla och utveckla regleringen av tolktjänsten i HSL. När tolktjänsten skulle regleras i lag stod valet mellan att införa en skyldighet för huvudmännen ge- nom en reglering i HSL eller en rättighet för den enskilde genom en reglering i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade, LSS. Enligt förarbetena var bristen på tolkar det avgörande motivet för valet att reglera tolktjänsten som ett ansvar för regionerna i HSL. Regeringen bedömde även att en skyldighetslag skapade förut- sättningar för en fortsatt utveckling av tolktjänsten och en bättre anpassning av servicen till olika tolkanvändare.3 Det redogjordes inte för några andra skäl för varför HSL var en lämplig lag för tolktjänst.
Den nya lagen ska vara en skyldighetslag
Utredningen redogör i avsnitt 6.3.3 för sina överväganden kring frå- gan om regionens tolktjänst bör regleras som en rättighetslag eller en skyldighetslag. Utredningens slutsats är att det finns flera för- delar med att behålla nuvarande ordning med en skyldighetslag i stället för att införa en rättighetslag. Det kan t.ex. vara svårt att utforma, planera och dimensionera för ett system som kan säker- ställa att rätt tolk alltid finns till en viss tidpunkt på en viss plats. Det kan även vara svårt att utforma och dimensionera tolktjänstverksam- heten utifrån förutsättningar och behov hos en mångfald av olika tolkanvändare. En tolktjänst som formuleras som en rättighet är vidare svår att ha kostnadskontroll över. En god kostnadskontroll av
3Prop. 1992/93:159, s. 155.
191
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
tillgängliga resurser är enligt utredningen nödvändig för en långsik- tig och stabil utveckling av tolktjänsten.
Lagtekniska konsekvenser
Utredningens förslag om en ny lag om tolktjänst för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet innebär att bestämmelsen om tolktjänst för vardagstolkning i HSL ska upphöra att gälla. Även hän- visningen i patientlagen (2014:821) till bestämmelsen om vardagstolk- ning i HSL ska därför tas bort och någon motsvarande hänvisning till den nya lagen ska inte införas. Detsamma gäller för hänvisning i för- ordning till bestämmelsen om vardagstolkning i HSL (se kapitel 8).
7.3Inledande bestämmelser
Utredningens förslag: I den nya lagen ska det finnas en inledande bestämmelse som sammanfattar lagens tillämpningsområde.
Det ska även finnas en bestämmelse om att det som gäller för regioner även gäller för kommuner som inte ingår i en region.
Skälen för utredningens förslag
Utredningen anser att det finns skäl att i en inledande bestämmelse på ett övergripande sätt informera om lagens tillämpningsområde. Skälet för det är att tydliggöra att lagen rör just regionens ansvar för tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet och inte någon annan aktörs ansvar. Ansvaret för tolktjänst för mål- gruppen är splittrat på många aktörer och det kan därför finnas an- ledning att tydliggöra detta redan inledningsvis. Regionens ansvar innefattar tolktjänst för vardagstolkning och samordning av övrig tolktjänst.
Det finns även skäl att införa en bestämmelse som anger att lagens bestämmelser om regioner även gäller för sådana kommuner som inte ingår i en region. I dag gäller det enbart för Gotlands kommun.
192
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
7.4Tolktjänst för vardagstolkning
Utredningen förslag: I den nya lagen ska det framgå att regionen ska erbjuda tolktjänst för vardagstolkning för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som är bosatta i regionen.
Det ska även framgå att regionen får erbjuda tolktjänst för vardagstolkning för döva, hörselskadade och personer med döv- blindhet som omfattas av en annan regions ansvar för tolktjänst, om regionerna kommer överens om det.
I den nya lagen ska begreppet vardagstolkning inskränkas till att inte längre omfatta tolktjänst i arbetslivet.
Utredningens bedömning: Begreppet vardagstolkning omfattar inte besök hos myndigheter där myndigheten enligt 13 § förvalt- ningslagen ska använda tolk.
Skälen för utredningen förslag och bedömning
Samma målgrupp som tidigare ska erbjudas tolktjänst för vardagstolkning
Tolktjänst för vardagstolkning erbjuds i dag till personer som benämns barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade. Det är ock- så den målgrupp som anges i utredningens direktiv. I den nya lagen används i stället benämningen döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Det är dock endast en språklig ändring, i sak är det samma målgrupp som avses. Den nya lagen kommer således inte att innebära någon förändring av målgruppen. Regionen ska därför även fortsatt ha ansvar för tolktjänst åt döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.
Utredningen vill dock peka på att det inte enbart är döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet som kan ha behov av tolk för sin kommunikation. Personer med grav språkstörning eller talskada eller personer med en kognitiv eller intellektuell funktionsnedsätt- ning kan också ha behov av tolk, till exempel genom
193
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
är det ökande antalet elever i specialskolan. Både antalet ansökningar till och antalet inskrivna elever i specialskolan har ökat mycket de senaste åren och ökningen är störst i gruppen elever med grav språk- störning.4 Utredningen menar att det därför kan finnas anledning att göra en fördjupad analys av hur behovet av tolk ser ut i ovan nämnda grupper och överväga hur deras behov av tolk kan tillgodoses.
Eftersom tolkning många gånger innebär ömsesidig kommunika- tion som samtliga parter som kommunicerar har behov av kan även hörande personer ha behov av tolk. För att lyfta fram och tydliggöra det perspektivet gjorde Tolktjänstutredningen från 2011 en uppdel- ning i primära och sekundära tolkanvändare, vilka också definierades i den lag som då föreslogs.5 Tolktjänstutredningen föreslog dock att ansvaret för tolktjänst enbart skulle gälla i förhållande till primära tolkanvändare. Utredningen instämmer i att det är viktigt att tydlig- göra att även hörande personer kan ha behov av tolk och därmed vara tolkanvändare. Dock anser utredningen att det inte är ändamålsenligt att i lag definiera primära och sekundära tolkanvändare, eftersom en så- dan uppdelning endast är symbolisk och därmed inte lämpar sig för lag.
Utredningen vill i detta sammanhang understryka att det är gent- emot personer med funktionsnedsättning som det allmänna har ett funktionshinderspolitiskt och konventionsgrundat ansvar för att er- bjuda tillgänglighetsskapande åtgärder och individuella stöd, vilket samhällsservicen tolktjänst är ett exempel på. Det ansvaret förtar dock inte det faktum att även hörande personer kan ha behov av tolk för att kunna kommunicera med personer från denna målgrupp. Sam- hället har emellertid inte motsvarande ansvar att erbjuda tolktjänst gentemot personer som behöver tolk av andra skäl än en funktions- nedsättning.
Regionen får erbjuda tolktjänst för vardagstolkning även för personer ur målgruppen som omfattas av en annan regions ansvar
Nuvarande reglering i hälso- och sjukvårdslagen, HSL innebär att re- gionen ska erbjuda tolktjänst för vardagstolkning för personer som är bosatta i regionen eller som har skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) och som stadigvarande vistas inom regionen. Även med utredningens förslag ska regionens skyldighet
4Specialpedagogiska skolmyndigheten (2021), s.
5SOU 2011:83, s. 224.
194
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
omfatta den gruppen. Lagförslaget har emellertid en något enklare utformning genom att de som har skyddad folkbokföring anses ingå i de som är bosatta i regionen utan att det anges uttryckligen i lagen.
Det kan emellertid vara så att en tolkanvändare reser till en annan region och behöver tolktjänst där. I den situationen kan det vara både enklare och mer ekonomiskt att den region som tolkanvända- ren befinner sig i tillhandahåller tolk. Redan i dag samverkar många regioner på detta sätt. För att tydliggöra att regionen får erbjuda tolktjänst för vardagstolkning även i dessa situationer och därmed underlätta för regionerna att samverka kring detta föreslår utred- ningen att det införs en särskild bestämmelse som innebär att den region som personen vistas i får erbjuda tolktjänst för vardagstolkning, om regionerna kommer överens om det. Detta är inte detsamma som avtalssamverkan enligt 9 kap. 37 § kommunallagen (2017:725), KL, jfr det som anges i prop. 2017/18:151 s. 46. Dock innebär den före- slagna bestämmelsen ett undantag från lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § KL. En motsvarande bestämmelse för hälso- och sjukvården finns i 8 kap. 5 § HSL.
Den föreslagna regleringen omfattar även den situationen då tolk- användaren befinner sig i sin egen region men erbjuds tolktjänst för vardagstolkning av en annan region. Det kan t.ex. handla om att den region som erbjuder tolktjänst har tolkar med en viss ämneskompe- tens eller att den av andra skäl har möjlighet att tillhandahålla tolkar till den specifika situationen. Även i detta fall behöver givetvis re- gionerna komma överens om detta.
Regionerna får i dessa situationer även komma överens om de ekonomiska konsekvenser som detta får. Det finns inget juridiskt hinder mot att den region som erbjuder tolktjänst tar ut ersättning från bosättningsregionen eller att berörda regioner på annat sätt reglerar detta. Regionerna är däremot bundna av självkostnadsprin- cipen, dvs. de får inte ta ut högre avgifter än vad som motsvarar de tjänster som de tillhandahåller (2 kap. 6 § KL).
Även om regionerna har möjlighet att komma överens om tolk- tjänst för vardagstolkning på detta sätt kan en region aldrig avhända sig det grundläggande ansvaret att erbjuda tolktjänst för vardags- tolkning för sina regioninvånare. Det innebär att andra regioner kan hjälpa till men att bosättningsregionen alltid har det yttersta ansvaret för att tolktjänst erbjuds och uppfyller de kvalitetskriterier och övriga bestämmelser som gäller enligt lagen.
195
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
Begreppet vardagstolkning har utvecklats och förändrats över tid
Regionens nuvarande ansvar för tolktjänst för vardagstolkning för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet avgränsas med utredningens förslag genom att färre situationer än tidigare ska anses som vardagstolkning. Att begreppet vardagstolkning förändras är emellertid inte nytt. Begreppet har vuxit fram successivt och kommit att omfatta tolktjänst i en rad olika situationer i vardagslivet. Social- styrelsen gav redan 1969 exempel på situationer i det dagliga livet, där det kan finnas behov av s.k. vardagstolkning.6 Socialstyrelsen näm- ner t.ex. tolk vid läkar- och tandläkarbesök, vid kontakter med myn- digheter, vid olika ärenden till affär, apotek, bibliotek osv., vid fack- liga möten och information på arbetsplatsen m.m. Viss verksamhet inom kyrkan, t.ex. dop, konfirmation, vigsel och begravning, inne- fattas också i vardagstolkningen.
Genom 1989 års handikapputrednings förslag vidgades begreppet vardagstolkning till att även omfatta vissa tolktjänster i arbetslivet samt i
6Socialstyrelsen (1969).
7SOU 1991:97, s. 84.
8Prop. 1992/93:159, s. 202.
196
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
Vidare anförde regeringen att syftet med vardagstolkning är att ge döva m.fl. grupper som är beroende av tolk i sin vardag möjlig- heter att ge och ta emot information, påverka, kunna förmedla sina synpunkter och därmed själva få inflytande över sina liv.9
Begreppet vardagstolkning har gett upphov till gränsdragningsproblem på främst två områden
Begreppet vardagstolkning har behandlats i tidigare utredningar. Ut- redningen Översyn av teckenspråkets ställning framhåller i sitt be- tänkande när det gäller vardagstolkning att det råder gränsdragnings- problem mellan vad som är vardagstolkning och vad som är tolkning som annan huvudman har ansvar för.10 Dessa gränsdragningsproblem är särskilt tydliga då det gäller tolk i arbetslivet utöver vad som ingår i den vardagstolkning landstingen ska erbjuda. I betänkandet anges även att landstingen har olika principer om vad som faller inom be- greppet vardagstolkning och att en enhetlig innebörd som förutsattes i propositionen ännu inte har utvecklats.11
Efter förslag från utredningen Översyn av teckenspråkets ställ- ning fick Socialstyrelsen i uppdrag att dels kartlägga tillämpningen av vardagstolkningen, dels tydliggöra vad som ingår i den vardags- tolkning som regionen ska erbjuda enligt HSL.12 I sin uppdragsredo- visning anför Socialstyrelsen att ansvaret för vardagstolkning när det gäller arbetslivet och vid myndighetskontakter är oklart i sig. Vidare anför Socialstyrelsen att ansvaret för tolkning vid kontakter med myndigheter åvilar både myndigheter enligt förvaltningslagen re- spektive ansvars- och finansieringsprincipen och regionerna enligt bestämmelsen om vardagstolkning och det som anges i förarbetena om att det kan avse besök hos försäkringskassa, socialtjänstens organ samt olika myndigheter.
Tolktjänstutredningen från 2011 och den interdepartementala arbetsgruppen inom Regeringskansliet har hanterat frågan om vardags- tolkning på olika sätt.
Tolktjänstutredningen föreslog att begreppet vardagstolkning skulle upphöra att gälla och att tillämpas.13 Utredningen konstaterade
9Prop. 1992/93:159, s. 201.
10SOU 2006:54, s. 347.
11SOU 2006:54, s. 230.
12Socialstyrelsen (2008).
13SOU 2011:83, s.
197
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
att det är oklart vad som innefattas i vardagstolkning, framför allt när det gäller tolktjänst vid kontakter med myndigheter och i arbetslivet. Vidare menade Tolktjänstutredningen att eftersom delar av den tolk- tjänst som omfattas av vardagstolkning inte kommer att omfattas av den av utredningen föreslagna tolktjänstmyndighetens ansvarsområde finns det risk för begreppsförvirring och missförstånd om begreppet finns kvar. Slutligen ansåg Tolktjänstutredningen att begreppen borde förändras som ett led i att införa ett nytt regelverk. Tolktjänstutred- ningen föreslog i stället att den nya myndighetens ansvar skulle om- fatta ett antal situationer som angavs i lagen. Eftersom betänkandet inte remitterades är det oklart hur utredningens förslag i denna del skulle ha tagits emot.
Den interdepartementala arbetsgruppen inom Regeringskansliet föreslog att begreppet vardagstolkning skulle behållas men att det skulle tydliggöras genom en uppräkning i lag av de typsituationer som omfattas av begreppet och genom förtydliganden i brödtexten.14 Promemorians förslag i denna del fick emellertid kraftig kritik från remissinstanserna. De invändningar som framfördes var bl.a. att upp- räkningen i lagen riskerar att begränsa utbudet av vardagstolkning ytterligare, att förslaget inte löser problemet med många huvudmän, att begreppet vardagstolkning fortfarande är oklart, att begreppet borde bytas ut mot en heltäckande definition av tolkning eller ändras till ”allt som hör livet till”.
Utredningen instämmer i de slutsatser som gjorts av tidigare ut- redningar att begreppet vardagstolkning inte har utvecklats som av- sett och att det har gett upphov till gränsdragningsproblem. De om- råden som tidigare utredningar och myndigheter har pekat på som särskilt problematiska när det gäller gränsdragningsproblem är arbets- livstolkning och tolk vid myndighetskontakter. Den bilden har be- kräftats genom de kontakter som utredningen har haft med bl.a. tolk- centraler och genom de fördjupade behovsanalyser som gjorts. Det finns förstås andra områden som också inneburit gränsdragnings- problem, men dessa är som utredningen tolkar det de mest proble- matiska områdena.
14Ds 2016:7, s.
198
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
Begreppet vardagstolkning ska finnas kvar med vissa förändringar och förtydliganden
Utredningen kan konstatera att begreppet vardagstolkning är väl in- arbetat och att innebörden av begreppet även tidigare har förändrats. Av praktiska skäl kan det därför finnas anledning att ha kvar begrep- pet. Det finns inte heller några formella hinder mot att behålla be- greppet eftersom utredningen föreslår en ny lag om tolktjänst. Inne- börden av en bestämmelse som anges i lag kan endast förändras genom ny lag, dvs. en lagändring. De invändningar som finns mot att behålla begreppet men förändra dess innebörd är att det kan ge upp- hov till begreppsförvirring och ytterligare gränsdragningsproblem.
Ett alternativ till att behålla begreppet vardagstolkning är att ange de situationer som omfattas av regionens ansvar i lag utan att koppla det till vardagstolkning. Ett sådant förslag lämnades av Tolktjänstutred- ningen 2011. Utredningen bedömer emellertid att det riskerar att ytterligare begränsa målgruppens tillgång till tolktjänst och ge upp- hov till nya gränsdragningsproblem som kan vara svåra att förutse i dagsläget.
Ett annat alternativ till att behålla begreppet vardagstolkning är att föreslå ett nytt begrepp med en ny innebörd. Fördelen med det skulle vara att markera att regionen får ett delvis förändrat ansvar. Nackdelen är emellertid att det kommer att ta tid att förankra ett nytt begrepp med en delvis ny innebörd bland de som erbjuder och använder tolktjänsten. Även det riskerar dessutom att ge upphov till gränsdragningsproblem som är svåra att förutse i dagsläget.
Ytterligare ett alternativ är att, så som den interdepartementala arbetsgruppen gjorde, behålla begreppet vardagstolkning men lyfta fram de områden som omfattas av begreppet i lagen och förtydliga i brödtexten för att på så sätt tydliggöra vilka områden som avses. Det förslaget fick emellertid kraftig kritik från remissinstanserna och be- döms därför inte som en framkomlig väg. Bland annat invändes att det tillvägagångssättet riskerade att ytterligare begränsa tillgången till tolktjänst.
Att föreslå en reglering som innebär att regionen har ansvar för tolktjänst i alla situationer då någon annan aktör inte har ansvar för tolk eller bekostar tolk har också övervägts. Det skulle innebära att regionen fick ett yttersta ansvar för all tolktjänst för målgruppen. Det bedöms emellertid inte heller vara en framkomlig väg eftersom
199
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
regleringarna av tolktjänst inom olika områden ser så olika ut, vilket kan förväntas leda till ett både oklart och otydligt ansvar för regio- nen med ännu större gränsdragningsproblem än i dag. Dessutom kan det medföra en övervältring av kostnader på regionen eftersom in- citamenten för andra aktörer att ta sitt ansvar kan antas minska.
Utredningens bedömning är att det bästa alternativet när regio- nens ansvar förändras är att behålla och använda begreppet vardags- tolkning i den nya lagen eftersom det är väl inarbetat och är avsett att utvecklas över tid. Begreppet syftar till att tillgodose målgruppens grundläggande tolkbehov utan att i detalj redogöra för alla de situa- tioner som omfattas. Eftersom begreppet har funnits länge har det genom utredningar och i rapporter tydliggjorts vilka områden som har gett upphov till störst gränsdragningsproblem, vilka därmed kan hanteras.
Med utredningens förslag tydliggörs begreppet vardagstolkning genom att arbetslivstolkning lyfts bort och genom att ansvaret för tolk vid myndighetsbesök förtydligas. På övriga områden är ansvaret oförändrat. På det sättet får begreppet tydligare gränsdragning mot de områden som har gett upphov till störst problem samtidigt som innebörden av begreppet kan fortsätta att utvecklas i takt med sam- hällsutvecklingen och de behov som kan uppkomma framöver.
Förändringen och förtydligandet av begreppet vardagstolkning ska bara göras på de områden som har gett upphov till störst problem. På detta sätt bör de gränsdragningsproblem som uppmärksammats tidigare minimeras. Med en sådan förändring har regionens vardags- tolkning dessutom förutsättningar att förstärkas och utvecklas på de områden som kvarstår, t.ex. tolktjänst för fritidsaktiviteter och i föreningslivet. Ansvaret förändras inte i dessa delar men förutsätt- ningarna för att tillgodose de behov som finns av tolktjänst för dessa ändamål bör enligt utredningen öka. Det är t.ex. väsentligt att den ideella föreningsverksamheten är tillgänglig även för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet, både i egenskap av medlem- mar och som ideellt arbetande förtroendevalda, vilket vardagstolk- ningen även sedan tidigare syftat till att underlätta.
Regionens tolktjänst för vardagstolkning bedöms med utredningens förslag få bättre förutsättningar att tillgodose den aktuella målgrup- pens behov av grundläggande tolktjänster i vardagslivet samtidigt som gränsdragningsproblemen minskar. Förslaget ger enligt utred- ningens bedömning förutsättningar för regionerna att utveckla en
200
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
flexibel och ändamålsenlig tolktjänst för grundläggande tolktjänster i vardagslivet.
Regionen ska erbjuda tolktjänst i färre situationer än tidigare
Utredningen har som ovan nämnts identifierat två områden där gräns- dragningsproblemen när det gäller regionens ansvar för tolktjänst i förhållande till andra aktörers ansvar för att bekosta eller använda tolk är särskilt svåra och dessa är i arbetslivet och vid kontakter med myndigheter. Under utredningens arbete har även framkommit att tolkanvändare generellt anser att det är problematiskt att tolktjänst på fritiden och i föreningslivet nedprioriteras i förhållande till annan tolkning.
För att skapa ett tydligare regelverk med färre gränsdragnings- problem och för att förstärka tolktjänst för fritidsändamål föreslår utredningen vissa justeringar och förtydliganden i ansvarshänseende på dessa områden, vilka redogörs för nedan.
Arbetslivstolkning ska inte längre ingå i vardagstolkning
Utredningen föreslår att regionens ansvar för tolktjänst för vardags- tolkning inte längre ska omfatta situationer i arbetslivet. När det gäller det allmännas ansvar för tolk i arbetslivet föreslår utredningen att staten ska vara huvudman genom en särskild insats vid Arbets- förmedlingen (se kapitel 8). Arbetsförmedlingens bidrag ska kunna gå till tolkkostnader avseende de flesta situationer i arbetslivet, in- klusive s.k. social tolkning. Regionen ska dock kunna erbjuda tolk- tjänst om regionen och den som bekostar tolkning, vilket är arbets- givaren i den situationen, kommer överens om det (se avsnitt 7.5).
Det kan förstås finnas situationer där gränsdragningar fortsatt be- höver göras. Enligt utredningen är det avgörande om situationer för vilken tolk behövs sker i en anställning eller motsvarande. För situa- tioner som i dag är vardagstolkning och som inte sker i en anställ- ning eller motsvarande är regionen fortsatt ansvarig för tolktjänst. Det kan t.ex. handla om när en enskild tar kontakt med en potentiell arbetsgivare för en anställningsintervju eller när en enskild uppsöker företagshälsovården. I det första fallet finns ingen anställning eller motsvarande och arbetsgivaren har därför inte möjlighet att få del av
201
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
den insats som gäller för arbetslivstolkning. I det andra fallet rör kon- takten i huvudsak hälso- och sjukvård, vilket är en tydlig del av re- gionens ansvar för vardagstolkning. För dessa båda situationer ska regionen ha fortsatt ansvar för tolktjänst. Därutöver kan inte heller fackliga möten anses ske i tjänsten och det finns därför inget uppen- bart arbetsgivaransvar för sådana. Fackliga möten är dessutom en uttrycklig del av vardagstolkningen i dag och utredningen anser där- för att de även fortsatt ska vara det.
Det kan förstås finnas andra situationer där gränsdragningsfrågor uppkommer och som kommer att behöva lösas efter hand i det prak- tiska arbetet. Utredningen bedömer dock att utrymmet för gräns- dragningsproblem på arbetslivsområdet på detta sätt blir betydligt mindre än tidigare och att tillämpningen av regelverket därför blir enklare för alla involverade parter. För ytterligare analys och över- väganden när det gäller tolkstöd i arbetslivet hänvisas till kapitel 8.
Det förtydligas att ärenderelaterade besök hos myndigheter inte omfattas av begreppet vardagstolkning
När det gäller besök hos myndigheter är gränsdragningen i dag oklar mellan regionens ansvar för vardagstolkning och myndigheters an- svar för att använda tolk enligt 13 § förvaltningslagen (2017:900), FL. Detta har förts fram till utredningen i olika sammanhang och har även framkommit i tidigare utredningar och rapporter. Bakgrunden till gränsdragningsproblemen kan vara att det i förarbetena till be- stämmelsen om tolktjänst för vardagstolkning i HSL anges att var- dagstolkning kan röra besök hos försäkringskassa, socialtjänstens organ samt olika myndigheter.15 Även om det är oklart vilken typ av besök som avses i förarbetena är det uppenbart att den omständig- heten att två aktörer kan bedömas vara ansvariga för tolk i samma situation inte är ändamålsenlig.
Utredningen bedömer emellertid att besök hos myndigheter som sker inom ramen för ärenden enligt 13 § FL inte omfattas av re- gionens ansvar för vardagstolkning i dag. För en sådan tolkning talar den omständigheten att myndigheters lagstadgade ansvar att använda tolk enligt förvaltningslagen omnämns i 1989 års handikapputredning som en situation då regionen kan förmedla tolkar i stället för att er-
15Prop. 1992/93:159, s. 202.
202
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
bjuda tolktjänst för vardagstolkning.16 För en sådan tolkning talar ock- så den omständigheten att regionens vardagstolkning inte omnämns i förarbetena till förvaltningslagen som ju är en subsidiär lag, dvs. dess bestämmelser gäller bara om det inte finns andra bestämmelser som reglerar samma sak. Förvaltningslagens bestämmelse hade möj- ligen inte behövts om vardagstolkning även omfattade besök hos myndigheter inom ramen för ärenden eller annan obligatorisk verk- samhet för myndigheterna.
Regionens ansvar bör därför inte heller med den nya lagen om- fatta tolkning som myndigheter har ett lagstadgat ansvar för enligt 13 § FL. Den närmare innebörden av förvaltningslagens räckvidd framgår av prop. 2016/17:180. Detsamma gäller förstås situationer som omfattas av domstolars och andra brottsbekämpande myndig- heters ansvar för att använda tolk enligt 5 kap. 6 § rättegångsbalken och 50 § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:29) även om så- dana situationer inte varit föremål för samma gränsdragningsproblem.
7.4.1Delaktighet vid utformning och genomförande av tolktjänst
Utredningens förslag: I den nya lagen ska det finnas en bestäm- melse som anger att tolktjänst för vardagstolkning så långt som möjligt ska utformas och genomföras i samråd med den enskilde.
Skälen för utredningens förslag
När regionen administrerar en tolkbeställning och planerar för ett tolkuppdrag behöver ett antal faktorer beaktas. Dessa faktorer har att göra med hur tolktjänsten vid ett aktuellt tolktillfälle utformas och genomförs och kan t.ex. handla om valet av tolkmetod, om tolk- ningen ska ske på plats eller på distans eller om valet av tolk.
En grundläggande utgångspunkt för regionens tolktjänst är den enskildes självbestämmande och integritet, dvs. att tolkanvändaren ska åtnjuta respekt och ha inflytande över tjänsten. För att tolk- tjänsten ska uppfylla sitt mål att vara en god tolktjänst ska den bygga på respekt för den enskildes självbestämmande och integritet (se av-
16SOU 1991:97, s. 22 och 127.
203
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
snitt 7.6). Detta krav ska genomsyra hela verksamheten och ska så- ledes även gälla vid utformning och genomförande av tolktjänsten vid ett aktuellt tolktillfälle. För att tydliggöra detta föreslår utred- ningen att det införs en särskild bestämmelse om att tolktjänst för vardagstolkning så långt som möjligt ska utformas och genomföras i samråd med den enskilde. Bestämmelsen får emellertid inte tolkas så att regionen är bunden av den enskildes åsikt i frågan.
Valet av tolkmetod är förstås grundläggande för en kvalitativ och ändamålsenlig tolktjänst och det bör sällan finnas anledning att från- gå den enskildes önskemål i detta hänseende. Med tolkmetod avses t.ex. teckenspråkstolkning, skrivtolkning, dövblindtolkning och TSS- tolkning. Vilken tolkmetod som en enskild har behov av kan vara högst individuellt. I vissa fall krävs en kombination av tolkmetoder för att den enskilde ska tillgodogöra sig tjänsten. Valet av tolkmetod ska vid behov ske i nära samråd med den enskilde eller dennes vård- nadshavare eller motsvarande.
Med tolkning på plats avses i detta sammanhang tolkning där samt- liga parter (tolken och de övriga som kommunicerar) befinner sig på samma plats. Med distanstolkning avses tolkning där minst en part (av tolken och de övriga som kommunicerar) fysiskt befinner sig på annan plats och står i kontakt med de andra parterna genom en för- bindelse med någon kombination av ljud, bild eller text.
Även vid valet av tolkning på plats eller distanstolkning är förstås den enskildes uppfattning och önskemål av stor betydelse och bör så långt som möjligt tillgodoses. Det gäller oavsett om den enskilde önskar att få tolk på plats eller distanstolkning. Många gånger kan regionen och den enskilde förväntas ha samma uppfattning i frågan om tolkningen ska ske på plats eller på distans. Det kan t.ex. vara så att den tolkmetod som den enskilde behöver inte fungerar när tolken och tolkanvändaren befinner sig på olika platser. Så är t.ex. fallet för personer med dövblindhet som behöver dövblindtolkning. Det kan också vara så att tolksituationen är så utmanande i sig att det krävs tolkning på plats för att tolken ska kunna göra ett bra arbete och att tolkningen därmed ska fungera ändamålsenligt. Så kan t.ex. vara fallet vid längre tolktillfällen eller vid tolktillfällen där flera personer sam- talar. I detta sammanhang behöver regionen beakta att vissa tolk- metoder, såsom teckenspråkstolkning, är lättare att avläsa för både tolken och tolkanvändaren när dessa befinner sig på samma plats. Det kan också vara så att den enskilde befinner sig långt från när-
204
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
maste samhälle eller långt från den tolk som önskas och därför önskar att få distanstolkning.
I vissa situationer och för vissa tolkanvändare kan även valet av tolk ha betydelse för en kvalitativ och ändamålsenlig tolktjänst. Det kan förstås finnas en mängd skäl till att tolkanvändaren anser att valet av tolk har betydelse för den upplevda kvaliteten i tolktjänsten. Det kan t.ex. vara då tolkuppdraget avser ett särskilt fackområde eller då tolkuppdraget avser en känslig situation. I dessa fall kan det vara av stor betydelse för den enskilde tolkanvändaren att ha möjlig- het att påverka valet av tolk. I den mån det inte finns några formella eller andra hinder mot att den enskilde får vara delaktig vid valet av tolk bör regionen även avseende denna aspekt så långt som möjligt tillgodose den enskilde tolkanvändarens önskemål.
Det kan dock finnas andra faktorer som påverkar hur tolktjänsten utformas, t.ex. att verksamheten ska vara organiserad så att den främjar kostnadseffektivitet. I vissa situationer kanske det inte är ekonomiskt försvarbart att t.ex. välja tolkning på plats, om restiden för tolken är betydande och tolkuppdraget kort och av enkel karaktär. I den mån tolktjänsten kan utföras så att kraven på en god tolktjänst upprätt- hålls kanske det då bedöms som mest lämpligt att välja tolkning på distans. I en sådan situation kanske i stället den enskilde tolkanvända- rens önskemål om en viss tolk kan tillgodoses.
Att tolktjänsten så långt som möjligt ska utformas och genom- föras i samråd med den enskilde innebär att regionen ska ha en dialog med den enskilde i samband med tolkbeställning. Den dialogen ska förstås anpassas utifrån den aktuella situationen och den enskildes behov. För det fallet att regionen känner tolkanvändaren väl och känner till dennes behov kan behovet av samråd och dialog vara mindre än om det rör en ny och för regionen okänd tolkanvändare. Om tolk- användaren t.ex. är ett barn kan dialogen behöva ske med vårdnads- havaren. I den mån den enskilde inte är tillgänglig för dialog är det upp till regionen att välja hur tolktjänsten ska utformas och genomföras.
En motsvarande bestämmelse för hälso- och sjukvården finns i 5 kap. 1 § patientlagen.
205
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
7.4.2Viss ledsagning ska ingå i tolktjänst för personer med dövblindhet
Utredningens förslag: I den nya lagen ska det anges att viss led- sagning som behövs i anslutning till tolktillfället ingår i regionens ansvar för tolktjänst för vardagstolkning för personer med döv- blindhet.
Utredningens bedömning: Med ledsagning avses kvalificerat stöd vid orientering, förflyttning och samtidig syntolkning och tolk- ning av vad som sägs.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
Dövblindhet är en funktionsnedsättning som medför särskilda svårigheter
Dövblindhet är en funktionsnedsättning som innebär en kombination av nedsatt syn och hörsel. Inte sällan är dövblindhet progredierande, dvs. att syn och hörsel försämras över tid. Hur kombinationen av syn- och hörselnedsättningen ser ut varierar mellan olika individer. Ett fåtal personer saknar både syn och hörsel, medan flertalet i varie- rande grad har syn- och/eller hörselrester. Kombinationen av syn- och hörselnedsättningen gör att möjligheterna att utnyttja even- tuella syn- eller hörselrester försvåras. Detta medför att personer med dövblindhet inte utan vidare kan tillgodogöra sig åtgärder för personer som bara har en hörselnedsättning eller synnedsättning. Vilken tolkmetod som behövs kan bero på om personen är född med dövblindhet eller om dövblindheten har förvärvats senare i livet. I det senare fallet kan syn- och/eller hörselnedsättningen variera.
Personer med dövblindhet använder olika strategier och metoder för att kommunicera med andra människor och för att ta till sig in- formation. Ibland kan dessa vara mycket personliga och individuella. Att vara dövblind innebär enligt de fördjupade behovsanalyserna ett ständigt strategiskt arbete för att hålla stress och oro på avstånd, vilket tar kraft både fysiskt och psykiskt.17
Personer med dövblindhet använder olika tolkmetoder för att kom- municera. Enligt FSDB:s definition av dövblindtolkning innebär den
17Nationellt kunskapscenter för dövblindfrågor, Dövblindtolkning – intervjuundersökning och behovsanalys, januari 2021, s. 3.
206
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
tolkmetoden förmedling av både syn- och hörselintryck som sker genom tre helt integrerade delmoment. Dessa delmoment är tolk- ning av vad som sägs, syntolkning och ledsagning. Ledsagning inne- bär enligt FSDB kvalificerat stöd vid orientering, förflyttning och samtidig syntolkning och tolkning av vad som sägs. Ofta ingår även socialhaptiska signaler, dvs. signaler som tas emot med känseln. Signa- lerna är till för att ge information om de
Det finns ingen anledning att invända mot FSDB:s definition av dövblindtolkning. Enligt vad utredningen uppfattar råder det sam- stämmighet kring de olika moment som kan ingå i tolkningen för denna mycket heterogena målgrupp. Det som däremot är föremål för olika uppfattningar är i vilken utsträckning ledsagning ingår i den tolkmetod eller tolktjänst som personer med dövblindhet behöver.
Handikappinstitutet formulerade 1981 rekommendationer till landstingen avseende frågan om hur dövblindtolkning ska definie- ras.18 Enligt institutet ska dövblindtolkningen ersätta två sinnen, syn och hörsel. Personen med dövblindhet ska genom dövblindtolken kunna upprätthålla förbindelsen med omgivningen. Tolken ska inte bara förmedla vad som sägs utan också fortlöpande beskriva omgiv- ningen och vad som händer där. Avslutningsvis konstaterar institu- tet att tolken under tolkuppdraget ofta måste ge praktiskt stöd vid förflyttningar och under resor m.m. Ett tolkuppdrag måste därför ofta påbörjas och avslutas i den enskildes bostad.
När tolktjänsten reglerades i lag anförde 1989 års handikapp- utredning att en kvalificerad tolkservice omfattar många olika tolk- metoder vilka beror på om brukaren använder teckenspråket eller det svenska språket. Kommunikationssätten måste dessutom för- valtas med sådan kompetens att de kan anpassas och utvecklas efter enskildas behov i en mängd olika situationer.19 Tolktjänsten ska så- ledes vara en flexibel och kvalitativ tjänst som innebär att samtliga för målgruppen ändamålsenliga och relevanta tolkmetoder kan erbju- das. Handikapputredningen gjorde därmed ingen avgränsning kring vad tolktjänsten skulle innefatta utan betonade flexibilitet utifrån be- hov. I praktiken har dock den tolktjänst som erbjuds personer med
18Rekommendationen beskrivs närmare i SOU 2011:83, s. 139.
19SOU 1991:97, s. 34.
207
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
dövblindhet sett olika ut och det råder delade meningar om i vilken utsträckning regionen är ansvarig för ledsagningsmomentet.
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet (SKL) redo- visade 2004 en principiell uppfattning i en särskild skrivelse till lands- tingens tolkcentraler och kommunernas handikappomsorg.20 SKL konstaterade att ledsagare och tolk har olika uppgifter, men att i vissa situationer kan dessa sammanfalla och tillgodoses av samma per- son. Vidare skriver SKL att den ur många aspekter mest lämpliga lös- ningen är att tolken även får ta rollen som ledsagare. I dessa situatio- ner bör dock landstinget och den berörda kommunen samarbeta, vilket underlättar för den enskilde och bidrar till ett effektivt utnytt- jande av de samlade resurserna och därför föreslogs att huvudmännen delar på kostnaden.
Regionerna tillgodoser inte alltid behovet av ledsagning inom ramen för dövblindtolkning
Av utredningens samråd med intresseorganisationerna och tolkcentra- lernas enkätsvar framgår att regionerna i viss utsträckning gör olika när det gäller omfattningen av den ledsagning som ingår i tolktjänsten. Samtliga regioner tillgodoser de behov av ledsagning som finns under själva tolktillfället. Endast ett fåtal regioner tillgodoser emellertid behoven av ledsagning till och från ett tolktillfälle eller mellan olika specifika tolktillfällen vid t.ex. ett heldagsarrangemang. Av utred- ningens fördjupade behovsanalyser framkommer i samtliga intervjuer med personer med dövblindhet att man önskar få syntolkat vad som händer och sker i tolksituationen och hur det ser ut i omgivningen samt att man vid behov blir ledsagad. Det uppges samstämmigt att detta är en oerhört viktig del i dövblindtolkningen för att man ska uppleva delaktighet och känna sig trygg i situationen.21 Vidare berät- tar några av de intervjuade att de flesta tolkar också ledsagar under själva tolkuppdraget, men att det under de sista åren har skett en förändring som innebär att man numera kan nekas ledsagning till och från den plats där tolkuppdraget ska utföras. Detta kan innebära att det blir omöjligt att genomföra aktiviteten för att man inte kan ta sig till platsen. Många tar upp gränsdragningsproblematiken mellan
20Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet (2004).
21Nationellt kunskapscenter för dövblindfrågor, Dövblindtolkning – intervjuundersökning och behovsanalys, januari 2021, s. 7.
208
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
regionernas tolktjänst och kommunernas ledsagarservice. De upp- lever att två insatser från två olika huvudmän ställer till problem för tolkanvändaren. De anser att det är orimligt att ha dubbla insatser i en och samma situation. Enligt de intervjuade är det en stor nackdel för tolkanvändaren och oförsvarbart ur samhällsekonomisk synpunkt.22
Rättsläget är oklart men ledsagarservice enligt LSS och ledsagning som ett moment i dövblindtolkning har delvis olika syften
Av 7 § första stycket LSS följer att personer som tillhör lagens person- krets har rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § samma lag om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. En sådan insats är led- sagarservice (9 § 3 LSS). Ledsagarservice kan även vara en insats inom ramen för hemtjänst enligt 3 kap. 6 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL. Samtidigt ingår som nämnts ovan viss ledsagning i den tolkmetod som regionen ska erbjuda enligt bestämmelsen om tolktjänst för var- dagstolkning i HSL. Frågan är då om dessa insatser kan anses tillgodose samma behov och därmed vara överlappande i ansvarshänseende.
När det gäller insatsen ledsagarservice enligt LSS anges i förarbe- tena att ledsagarservicen syftar till att bryta den isolering som ofta blir följden av ett omfattande funktionshinder.23 Enligt Högsta för- valtningsdomstolen talar övervägande skäl för att lagstiftarens avsikt har varit att insatsen ledsagarservice tar sikte på en tämligen begrän- sad insats, avsedd att ge funktionshindrade som inte uppfyller förut- sättningarna för personlig assistans ökade möjligheter att genomföra enklare aktiviteter och bryta social isolering.24 Domstolen konstate- rar även att förarbetena till bestämmelsen är mycket knapphändiga.
När det gäller tolktjänsten anges i 1989 års handikapputrednings betänkande att tolken är en helt nödvändig länk mellan den dövblinde och omvärlden och att det inte enbart gäller under den tid då det egentliga uppdraget utförs utan också t.ex. under resor till uppdrags- stället och i olika praktiska situationer i anslutning till det egentliga ärendet.25 I den efterföljande propositionen till betänkandet lämnas frågan om ledsagning okommenterad samtidigt som det anges att det
22Nationellt kunskapscenter för dövblindfrågor, Dövblindtolkning – intervjuundersökning och behovsanalys, januari 2021, s. 9.
23Prop. 1992/93:159, s. 74.
24HFD 2011 ref. 8.
25SOU 1991:97, s. 28.
209
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
för att kunna erbjuda en kvalificerad tolktjänst krävs tolkar som be- härskar olika tolkmetoder utifrån tolkanvändarnas speciella behov.26 Utredningen bedömer att insatsen ledsagarservice inom ramen för LSS och SoL har ett delvis annat syfte än tolktjänsten, då led- sagarservice enligt de båda lagarna syftar till att bryta den enskildes isolering och inte till att utgöra länken mellan den som har döv- blindhet och omvärlden i anslutning till en tjänst av kommunikativ karaktär. Högsta förvaltningsdomstolen har också slagit fast att det förhållandet att det enligt HSL ankommer på regionen att erbjuda vardagstolkning inte hindrar tillämpning av LSS.27 I vart fall får man förstå praxis så att tolktjänst enligt HSL är någonting annat än en in-
sats enligt LSS.
Det finns därför anledning att skilja på det kommunala ansvaret för ledsagarservice och regionens ansvar för dövblindtolkning som kan innehålla momentet ledsagning. Det rör sig visserligen om tjäns- ter som har likheter i det att de innebär stöd vid förflyttning men stöden har som framgår ovan helt olika syften. Stödet vid förflytt- ning vid dövblindtolkning är dessutom kvalificerat genom att det innehåller momenten syntolkning och tolkning av vad som sägs. Led- sagning för personer med dövblindhet ingår som ett moment i utbild- ningen av dövblindtolkar.
Syftet med ledsagning i anslutning till ett tolktillfälle för personer med dövblindhet är att skapa förutsättningar för kommunikation vid tolktillfället. Ledsagningen är på det sättet en nödvändig del av tolk- tillfället. Utredningen bedömer att viss ledsagning i anslutning till ett tolktillfälle är ett ändamålsenligt och relevant moment i den tolk- metod som personer med dövblindhet många gånger har behov av.
Att personer med dövblindhet har behov av en tolkmetod som inkluderar ledsagning har identifierats även av tidigare utredningar
Både Tolktjänstutredningen och den interdepartementala arbets- gruppen föreslog att tolktjänst för personer med dövblindhet även skulle inkludera viss ledsagning och att detta ansvar skulle regleras i lag.28 När det gäller omfattningen av ansvaret för ledsagning före- slogs i Tolktjänstutredningens betänkande från 2011 att ”den ledsag-
26Prop. 1992/93:159, s. 201.
27HFD 2018 ref. 44.
28SOU 2011:83 och Ds 2016:7.
210
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
ning som sker i anslutning till tolktjänsten” ska ingå i tolktjänst för personer med dövblindhet. I författningskommentaren anges att exem- pel på ledsagning som ska ingå i tolktjänst är den ledsagning som sker under en resa till och från den plats där tolktjänsten ska utföras. Ett annat exempel som anges är den ledsagning som sker under tids- perioder mellan återkommande specifika tolktillfällen vid exempelvis ett heldagsarrangemang. Slutligen anges i betänkandet att vid ledsag- ning behövs i normalfallet endast en tolk, medan själva tolkningen kan kräva partolkning.29 I departementspromemorian från 2016 anges när det gäller omfattningen av den ledsagning som ska ingå i tolktjänst för personer med dövblindhet att det som avses är ”ledsagning i direkt anslutning till tolktillfället”. I författningskommentaren anges som exempel, i likhet med Tolktjänstutredningen, heldagsarrangemang där ledsagning ska ingå under tiden mellan olika tolktillfällen. Däremot anges, i motsats till Tolktjänstutredningen, att ledsagning inte ska ingå under en längre resa till och från en plats där tolkning ska utföras.30
Regionen ska ansvara för viss ledsagning i anslutning till tolktillfället
Utifrån vad som framkommit i tidigare utredningar och i de för- djupade behovsanalyserna är det uppenbart att det finns behov av att viss ledsagning i anslutning till själva tolktillfället ingår i tolktjänst för personer med dövblindhet. Det är också förenligt med de inten- tioner som 1989 års handikapputredning beskrev och som innebär en kvalitativ och ändamålsenlig tolktjänst. Inte heller kan det anses utgöra ett intrång i det ansvar som kommunen har för ledsagar - service som i första hand syftar till att bryta den enskildes isolering.
Utredningen föreslår därför att viss ledsagning i anslutning till själva tolktillfället ska ingå i tolktjänst för personer med dövblindhet. Med ledsagning avses kvalificerat stöd vid orientering, förflyttning och samtidig syntolkning och tolkning av vad som sägs. Sådan led- sagning är en del av en flexibel och kvalitativ tolkmetod för personer med dövblindhet. Ledsagningsmomentet ska utifrån definitionen av ledsagning kräva dövblindkompetens och kan inte utgöra det domi- nerande inslaget i uppdraget eftersom endast viss ledsagning ingår. Det innebär att för ett tolkuppdrag som avser deltagande vid ett möte
29SOU 2011:83, s. 296.
30Ds 2016:7, s. 75.
211
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
som planeras att pågå i en timme kan ingå som mest en timmes ytter- ligare ledsagning i anslutning till mötet, osv. För en person som ska resa längre bort till ett möte på en timme kan det innebära att en tolk med dövblindkompetens behöver bokas på plats dit resan ska ske och att tolken får ta sig an ledsagningsuppdraget i anslutning till den plats dit personen med dövblindhet ankommer. Ledsagning under längre resor, dvs. där resan är det dominerande inslaget, ingår därmed inte i regionens ansvar. Detta är dock inte detsamma som att ledsagning kan vara en integrerad del i en resa, t.ex. vid en guidad busstur.
För det fåtal personer som behöver viss ledsagning i anslutning till tolktillfället är detta en förutsättning för att tolkningen ska vara ändamålsenlig eller ens kunna genomföras. Det innebär även att risken för dubbelbemanning vid insatsen minskar. Med förslaget får perso- ner med dövblindhet som behöver ledsagning med dövblindkompe- tens i samband med ett tolktillfälle tillgång till en mer samordnad och ändamålsenlig tolktjänst.
Utredningens förslag bedöms inte innebära någon inskränkning i det ansvar som kommunen har för insatsen ledsagarservice enligt LSS och SoL, som har ett annat syfte än det ledsagningsmoment som ingår i dövblindtolkningen.
7.4.3Prioriteringar får göras utifrån nytta och behov
Utredningens förslag: I den nya lagen ska det finnas en bestäm- melse om att regionen får ge företräde till den som har störst nytta och behov av tolktjänst för vardagstolkning.
Skälen för utredningens förslag
Nuvarande tolktjänst prioriteras utifrån samma grunder som hälso- och sjukvård
Dagens tolktjänst innebär att regionernas tolkcentraler inte har till- räckliga resurser för att kunna tillgodose alla tolkbeställningar som görs. I de situationer då tolkbeställningarna är fler än tillgången till tolkar får regionen prioritera bland de tolkbeställningar som har gjorts. Prioriteringarna görs såvitt utredningen känner till med stöd av de
212
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
allmänna riktlinjerna för svensk hälso- och sjukvård som också har lagfästs i HSL.
Den ordning som regionerna följer har utvecklats i propositionen Prioriteringar inom hälso- och sjukvården31 och bygger på tre principer:
–Människovärdesprincipen: Alla människor har lika värde och samma rätt oberoende av personliga egenskaper och funktioner i samhället.
–Behovs- och solidaritetsprincipen: Resurserna bör fördelas efter behov.
–Kostnadseffektivitetsprincipen: Vid val mellan olika verksamheter eller åtgärder bör en rimlig relation mellan kostnader och effekt, mätt i förbättrad hälsa och förhöjd livskvalitet, eftersträvas.
Människovärdesprincipen och behovs- och solidaritetsprincipen kom- mer till uttryck i 3 kap. 1 § andra stycket HSL där det anges att vår- den ska ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet samt att den som har det största be- hovet av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården.
Kostnadseffektivitetsprincipen kommer till uttryck i 4 kap. 1 § HSL enligt vilken offentligt finansierad hälso- och sjukvårdsverksam- het ska vara organiserad så att den främjar kostnadseffektivitet. Kost- nadseffektivitetsprincipen är underordnad människovärdesprincipen och behovs- och solidaritetsprincipen, vilket framgår av nämnda för- arbeten. Avsikten enligt dessa förarbeten är att riktlinjerna ska vara vägledande för dem som i olika sammanhang har att fatta beslut som rör prioriteringar i vården och vara utgångspunkt för vidare över- väganden och diskussioner. Socialstyrelsen är den myndighet som tar fram nationella riktlinjer för prioriteringar i hälso- och sjukvården. Riktlinjerna är inte bindande.
En ny ordning för prioriteringar föreslås
Utgångspunkten för regionens tolktjänst är att den ska vara dimen- sionerad så att den kan tillgodose de behov som finns. Så länge en tolkbeställning som inryms i det som anses vara vardagstolkning inte krockar med någon annan tolkbeställning bör den enskilde i princip erbjudas tolktjänst. Majoriteten av de tolkbeställningar som görs bör
31Prop. 1996/97:60, s. 21.
213
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
således inte bli föremål för någon prioritering alls. För det talar den omständigheten att andelen beställda uppdrag där tolkcentralerna inte kunnat utföra tolkuppdraget på grund av tolkbrist varit i genomsnitt 4,3 procent under 2019.32 Intresseorganisationerna understryker dock att tolkbehovet är större än tolkbristen då många avstår från att be- ställa tolk trots behov eftersom de inte tror sig få tolk till önskat tillfälle. Organisationerna menar även att tolkcentralerna i vissa fall tar principbeslut att man inte får tolktjänst i vissa situationer och att nekad tolktjänst vid sådana tillfällen inte registreras som brist.
Att dimensionera en tjänst som kräver ett stort mått av indivi- duella anpassningar och särskilda tolkmetoder så att all tolkning all- tid kan genomföras är inte realistiskt. Det kan också vara så att många tolkuppdrag hopar sig till vissa dagar och tidpunkter och att det där- för är svårt att tillgodose allas behov. I de fall då tolkbeställningarna överstiger de tolkresurser som finns behöver det finnas en ordning för hur dessa situationer ska hanteras. En sådan ordning ska vara hanterbar för regionernas tolkcentraler som många gånger arbetar under tidspress och den ska även ha stöd hos tolkanvändarna. I ut- redningens fördjupade behovsanalyser framkommer att många av de intervjuade tolkanvändarna vill ha större möjligheter att själva prio- ritera i vilka situationer de får tolk. Många gånger upplever tolk- användare att de skulle göra en annan prioritering av tolktjänst än vad tolkcentralen gör och att de saknar inflytande över vad de själva prioriterar som angeläget att få tolk till. De menar att allmänna upp- fattningar om vad som är viktigt och prioriterat får gå före den en- skildes önskan och uppfattning.
Även om utredningens förslag innebär att mer resurser ska av- sättas för regionens tolktjänst (se avsnitt 7.12) kommer som nämnts ovan efterfrågan på tjänsten inte alltid att kunna tillgodoses. Det innebär att den som beställer och önskar tolk vid ett visst tillfälle inte alltid kommer att kunna få tolk. Det finns olika sätt att hantera så- dana situationer.
Ett sätt att hantera den begränsade tolkkapaciteten är att regionen tillgodoser beställningarna i den ordning som de kommer in utan att prioritera mellan uppdragen. Det är det sätt som tycks ha gällt innan tolktjänsten reglerades i HSL. I 1989 års handikapputrednings be- tänkande anges i nulägesbeskrivningen att tolkuppdragen vanligtvis utförs i den ordning som beställningarna kommer, i enlighet med
32Tolkcentralernas svar på utredningens enkät daterad den 25 november 2020.
214
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
Handikappinstitutets rekommendation från 1981.33 Vidare anförs att akut tolkning på sjukhus i vissa fall prioriteras. I betänkandet anges vidare att för att kunna utföra så många uppdrag som möjligt är det inte ovanligt att tolkcentralerna efter samråd med tolkbeställaren måste ändra tiden för beställda tolkningar. Kraven på ett effektivt ut- nyttjande av befintliga resurser ligger då enligt handikapputredningen bakom detta. Brukarna måste då acceptera att t.ex. uppgjorda besöks- tider hos läkare och tandläkare ibland måste ändras, eller att besöks- tider görs upp direkt mellan läkare, tandläkare och tolkcentral. Det senare är ett förhållande som 1989 års handikapputredning betraktar som otillfredsställande mot bakgrund av att självbestämmande och in- flytande hävdas som tungt vägande och bärande principer för tolktjänsten.
Denna utredning konstaterar vidare att ett annat sätt är att, som i dag, prioritera tolktjänst utifrån vissa principer eller grunder. Vilka dessa grunder ska vara kan förstås se olika ut.
I princip samtliga intressenter som utredningen har haft kontakt med önskar en nationellt fastställd prioriteringsordning. Innebörden i det tolkas av utredningen som att grunden för prioriteringar ska vara densamma i alla regioner. Det har från inte minst intresseorga- nisationerna lyfts fram att frågan om nationell likvärdighet vid prio- riteringar är viktig. Samtidigt har det vid samråd med intresseorga- nisationer och i de fördjupade behovsanalyserna framkommit att tolkanvändarna vill ha inflytande över hur prioriteringarna görs.
Av utredningens kontakter med främst regionens tolkcentraler framkommer att de är positiva till att ha fastställda objektiva grunder för prioritering. Skälen för det är att etiska överväganden kan behöva göras från tolkcentralens sida när det t.ex. gäller livsnödvändig hälso- och sjukvård. Det framkommer även att verksamheten är hårt belastad och att tydliga riktlinjer om vad som gäller behövs för att verksam- heten ska kunna fungera effektivt.
Både Tolktjänstutredningens förslag från 2011 och departements- promemorians förslag från 2016 innebar att den myndighet som hade att erbjuda tolktjänst skulle få möjlighet att prioritera uppdragen ut- ifrån nytta och behov för tolkanvändaren. Även kostnaden för tjäns- ten fick enligt dessa förslag beaktas vid prioriteringen.
Även denna utredning bedömer att det finns skäl för att ha en bestämmelse som anger på vilka grunder tolktjänsten får prioriteras. De grunder som är relevanta är enligt utredningen tolkanvändarens
33SOU 1991:97, s. 45.
215
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
nytta och behov av tjänsten. Att inte få prioritera utifrån dessa grun- der riskerar att leda till orimliga etiska konsekvenser. Utan objektiva grunder för prioritering kan hänsyn inte tas till sådant som objektivt sett får anses viktigt, som t.ex. deltagande vid en begravning eller någon annan oåterkallelig händelse. Även akuta och livsavgörande situationer inom t.ex. vården behöver också kunna prioriteras.
Mot bakgrund av de skäl som redogjorts för ovan anser utredningen att det är motiverat att regionen har möjlighet att fortsatt prioritera uppdragen i den situation då inte alla beställningar kan tillgodoses. Grunden för prioriteringarna ska vara nationellt likvärdig, dvs. den ska fastställas i lag.
Närmare riktlinjer behöver utvecklas av regionerna gemensamt i samråd med intresseorganisationerna
Utredningen vill inledningsvis understryka att det främst är i situa- tioner av tolkbrist, dvs. när inte allas behov av tolktjänst kan till- godoses, som prioriteringar får göras. När en prioritering görs ställs således ofta olika personers behov av tolktjänst mot varandra.
Av utredningens fördjupade behovsanalyser och vid samråd med intresseorganisationerna har framkommit att det upplevs som otill- fredsställande att en myndighet ska bestämma vilka tolkbehov som är viktiga och hur olika situationer ska prioriteras. Det framgår att enskilda tolkanvändare ibland skulle göra andra prioriteringar än vad regionen gör av olika tolksituationer. Samtidigt har de tolkcentraler som utredningen har haft kontakt med beskrivit hur verksamheten både av etiska och praktiska skäl kräver en fastställd prioriterings- ordning. Utredningen har förståelse för de invändningar som lyfts mot att regionen har fastställda riktlinjer för prioriteringar eftersom det inskränker den enskildes självbestämmande men anser samtidigt att en likvärdig tolktjänst bör vila på objektiva grunder. En annan ordning skulle antingen innebära att tolkuppdragen utförs i den ord- ning som beställningarna kommer in utan beaktande av vad tolk- tillfället avser, eller ett system som utgår från varje tolkanvändares upplevda behov av tolk vilket kan leda till att den som argumenterar bäst ges företräde.
Utredningen har vidare förståelse för att riktlinjer kan behövas i en verksamhet som tolktjänsten där bokningar görs löpande och ofta behöver hanteras med kort varsel. Dock anser utredningen att dessa
216
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
riktlinjer behöver diskuteras och förankras med de som berörs av dem. Dessutom bör företräde ges till någon endast när det kan moti- veras tydligt utifrån nytta och behov, i övriga fall bör beställningarna tas om hand och utföras i den ordning som de kommer in. Fast- ställda riktlinjer för prioriteringar bör med andra ord inte vara mer detaljerade än nödvändigt.
Mot denna bakgrund bedömer utredningen att regionerna kon- tinuerligt bör samverka med varandra i frågor om prioriteringar av tolktjänst för att nå en så bred samsyn som möjligt. Regionerna bör i samråd med berörda intresseorganisationer ta fram gemensamma riktlinjer för detta ändamål. Utredningen kan inte nog understryka vikten av att regionerna når en samsyn kring dessa frågor och att enskilda tolkanvändares självbestämmande värnas på detta sätt. Vid sådana samråd bör även frågor om barns och ungas behov av tolk- tjänst uppmärksammas och synpunkter från relevanta barn- och ung- domsorganisationer och föräldraorganisationer hämtas in. På så sätt skapas ökad transparens och legitimitet för regionens prioriteringar och ökad nationell likvärdighet samtidigt som tolkanvändare ges in- flytande över prioriteringar på verksamhetsnivå. Dessa riktlinjer bör utvecklas och stämmas av löpande.
7.5Samordning av övrig tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet
Utredningens förslag: Av den nya lagen ska framgå att regionen har ansvar för att vid behov hjälpa döva, hörselskadade och per- soner med dövblindhet som är bosatta i regionen att få sina övriga behov av tolktjänst tillgodosedda genom att samråda med den aktör som bekostar tolkning. Det ska även framgå att regionen, efter överenskommelse med den aktör som bekostar tolkning, får erbjuda sådan tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.
217
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
Skälen för utredningens förslag
Behovet av en mer samordnad tolktjänst
Samhällets tolktjänst är i dag splittrat på flera aktörer som i olika situationer har ansvar för tolktjänst eller för att anlita eller bekosta tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Det splitt- rade ansvaret innebär många gånger gränsdragningsproblem som tolkanvändarna själva kan behöva hantera genom att vända sig till olika aktörer för att reda ut ansvarsfrågan. Tolkanvändarna får i hög grad fungera som samordnare för sin egen tolkning. Det kan inne- bära att tolkanvändaren måste lägga tid och därmed resurser på att ha kontakt med flera aktörer för en och samma tolksituation i stället för att kunna vända sig till en aktör direkt. Ibland får även tolkarna agera för att reda ut vilken aktör som är ansvarig för betalning av tolkningen. Den nuvarande ordningen innebär en stor osäkerhet och frustration för främst tolkanvändare men även för tolkar och andra aktörer i systemet. Med nuvarande ordning finns det ingen särskilt utpekad aktör som har ansvar för att samordna och reda ut frågor om vilken aktör som bekostar tolktjänst för målgruppen.
Som redogjorts för i avsnitt 6.3.1 kommer det splittrade huvud- mannaskapet i viss utsträckning att kvarstå även med utredningens förslag. Ambitionen är emellertid att det ska minska, t.ex. genom att tolktjänst i arbetslivet ska tillgodoses genom en särskild insats vid Arbetsförmedlingen (se kapitel 8) och genom att tydliggöra att ärende- relaterade myndighetskontakter inte är vardagstolkning. Trots detta bedömer utredningen att gränsdragningsproblemen inom tolktjänsten inte kommer att upphöra helt. Det ligger i sakens natur att gränsdrag- ningsfrågor alltid kommer att finnas i och med att regionens ansvar för vardagstolkning omfattar så många olika delar av människors liv. Det finns således alltjämt behov av att vidta åtgärder för att det splitt- rade ansvaret hanteras på ett så effektivt och ändamålsenligt sätt som möjligt.
Även den tidigare tolktjänstutredningens förslag innebar att an- svaret för tolkning för målgruppen skulle vara fortsatt splittrat, om än i mindre omfattning än tidigare.34 För att hantera detta föreslogs att den myndighet som skulle ha det primära ansvaret för tolktjänst, Tolktjänstmyndigheten, skulle få i uppdrag att hantera förfrågningar
34SOU 2011:83, s.
218
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
om tolktjänst som inte omfattades av myndighetens ansvar. Myndig- heten skulle då bistå med råd och stöd och informera om hur en tolkbeställning kunde göras direkt av tolkleverantören.
Utredningen bedömer, på ett liknande sätt som Tolktjänstutred- ningen från 2011 förde fram, att en aktör ska ha en samordnande funktion för tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet dit man som tolkanvändare alltid kan vända sig. Som tolkanvändare ska det vara tydligt vart man vid behov vänder sig för frågor och stöd kring sin tolktjänst. På så sätt får tolkanvändaren en väg in till tolktjänst oavsett vilken tolksituation det rör sig om.
Regionen ska vara den aktör som samordnar tolkning för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet
Regionerna kommer med utredningens förslag att ha ett lagstadgat ansvar för tolktjänst för vardagstolkning för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet (se avsnitt 7.4). Som framgår ovan finns det emellertid andra situationer där behov av tolk aktualiseras. Det gäller t.ex. vid kontakter med myndigheter inom ramen för ett ärende, i arbetslivet och på utbildningsområdet. I dessa sammanhang är det andra aktörer som har ansvar för att anlita eller bekosta tolk. I arbets- livet är det arbetsgivaren som bekostar tolk, även om finansieringen av tolk kan komma från Arbetsförmedlingen genom bidrag. Avgör- ande är att arbetsgivaren är den som utger betalning till tolkcentralen i det fall att tolktjänst tillhandahålls från tolkcentralen. I den mån det rör sig om ärenderelaterad myndighetstolkning är det myndigheten som bekostar tolktjänst och som har ett utge ersättning till tolk- centralen. För det fall att det rör sig om någon form av utbildnings- tolkning är det utbildningsanordnaren som bekostar tolktjänst, även om finansieringen av tolk kanske kommer från staten genom ett stats- bidrag.
I vissa fall kanske tolkbehovet och administrationen av detsamma tillgodoses av den aktuella aktören, t.ex. en enskild myndighet som bokar och bekostar tolk utan att belasta den enskilda tolkanvändaren eller en arbetsgivare som bokar och bekostar tolk. I andra fall kan det vara upp till den enskilde tolkanvändaren att själv hantera frågan om tolktjänst. Det kan vara en situation där ansvarsfrågan, dvs. vem som ska bekosta tolk, är klarlagd men även en situation där ansvars- frågan inte är det. I båda fallen kan det finnas behov för den enskilde
219
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
tolkanvändaren att på ett enkelt sätt få hjälp och stöd för att få sitt tolkbehov tillgodosett. Allra helst ska den enskilde tolkanvändaren kunna vända sig till samma instans oavsett vilken aktör som bekostar tolk. Såväl tidigare utredningar som de behovsanalyser och övriga underlag som utredningen har tagit del av visar tydligt på behovet av en instans att vända sig till för att kunna få stöd och hjälp med sitt tolkbehov.
Eftersom regionerna föreslås ha kvar ansvaret för tolktjänst för vardagstolkning som är ett brett ansvarsområde som rör grundläg- gande tolktjänster i vardagslivet för målgruppen, och då de har upp- arbetad kompetens på området och en värdefull regional förankring anser utredningen att de har bäst förutsättningar att vara en sådan ”sambandscentral” för all tolktjänst för målgruppen.
Det föreslagna ansvaret innebär att regionen vid behov ska erbjuda hjälp och stöd till döva, hörselskadade och personer med dövblind- het som vänder sig till tolkcentralen för tolkbehov som avser andra situationer än de som regionen har det primära ansvaret för. Regio- nen ska även kunna erbjuda tolktjänst i en sådan situation, om regio- nen och den aktör som bekostar tolkning kommer överens om det. En sådan överenskommelse bör i de flesta fall innebära att tolk- centralen får ersättning från den aktör som ska bekosta tolkningen. I vissa fall kan det dock röra sig om samarbeten där ersättning inte utges. Det är emellertid frågor som det är upp till regionen att be- döma. Om det t.ex. är en situation i arbetslivet är det arbetsgivaren som bekostar tolkningen, även om det görs med bidrag från Arbets- förmedlingen. Det är således till arbetsgivaren som tolkcentralens faktura ska skickas. Allt förutsatt att arbetsgivaren och tolkcentralen kommit överens om detta. Det kan ju även vara så att arbetsgivaren väljer att tillgodose tolkbehovet genom att köpa tjänsten av ett privat tolkbolag. Tolkcentralen har då inget ansvar för att följa upp och se till så att tolkning vid den specifika situationen verkligen sker.
Den enskilde tolkanvändaren ska genom utredningens förslag inte behöva ha överblick över alla regelverk som reglerar olika aktörers ansvar för tolk utan ska kunna vända sig till ”sin” tolkcentral för hjälp och stöd i samband med en tolksituation och, om möjligt, även få sitt behov av tolkning tillgodosett där.
För att regionen ska kunna fullgöra sitt ansvar att vägleda och reda ut ansvarsfrågor ska kunskapsstöd och vägledning finnas till-
220
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
gängligt hos den nationella funktionen för tolktjänstfrågor som ut- redningen föreslår ska inrättas (se kapitel 14).
Regionen får en utökad serviceskyldighet gentemot döva, hörselskadade och personer med dövblindhet
Regionen ska få ansvar för att vid behov hjälpa döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som är bosatta i regionen att få sina övriga behov av tolkning tillgodosedda genom att samråda med den aktör som har ansvar för att anlita eller bekosta tolk. Den föreslagna bestämmelsen gäller utöver bestämmelserna i
Den föreslagna bestämmelsen tar sikte på tolktjänst och de åtgär- der som kan krävas från tolkcentralens sida för att den enskilde tolk- användaren ska få tillgång till en kvalitativ och samordnad tjänst. Den skyldighet som föreslås går utöver vad som är möjligt att kräva
35Prop. 2017/18:180, s. 291.
36Prop. 2017/18:180, s. 293.
221
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
från en myndighet bara med stöd av bestämmelserna i förvaltnings- lagen, varför det finns skäl att införa en särskild bestämmelse om detta. Åtagandet innebär att tolkcentralen är skyldig att ta emot telefonsamtal och förfrågningar genom andra kontaktvägar från döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som har behov av tolk för ett visst tillfälle även i de fall då någon annan aktör bedöms ha ansvar för att anlita tolk eller bekosta tolk. Den andra aktören kan vara en myndighet, en arbetsgivare eller någon annan. Tolkcentralen ska vid sådana tillfällen ta kontakt med den aktör som bedöms vara ansvarig för att använda tolk eller bekosta tolk och samråda med denne för att om möjligt reda ut ansvarsfrågan och se till att den en- skilde kan erbjudas tolkning. När det t.ex. gäller tolktjänst i arbets- livet är det arbetsgivaren som har ansvar för att bekosta tolk även om bidraget kommer från Arbetsförmedlingen. Det är således med arbets- givaren som tolkcentralen i så fall har kontakt. Arbetsgivaren kan emellertid invända att denne inte har ansvar för att bekosta tolk eller välja att tillgodose behovet genom en annan instans, t.ex. ett privat tolkbolag.
Det finns ingen skyldighet för tolkcentralen att se till att tolkning verkligen erbjuds tolkanvändaren efter att denne tagit kontakt med tolkcentralen för att få hjälp. Tolkcentralen har dock en skyldighet att i en situation då tolkanvändaren vänt sig dit för att få hjälp med tolktjänst så långt som möjligt genom samråd söka klarhet i ansvars- frågan i syfte att denne kan erbjudas tolkning.
I praktiken kan regionens serviceskyldighet i detta avseende även innebära att ta emot samtal och förfrågningar från den aktör som är ansvarig för tolkning för den enskilde tolkanvändarens räkning. Det som är avgörande är att det finns en tolkanvändare som ingår i den målgrupp som regionen har ansvar för, dvs. döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.
Frågor om informationshantering mellan myndigheter
Det ska understrykas att varken samverkansskyldigheten enligt för- valtningslagen eller den som föreslås i den nya lagen om tolktjänst innebär någon sådan uppgiftsskyldighet som enligt 10 kap. 28 § offent- lighets- och sekretesslagen bryter sekretessen mellan myndigheter. Innan en samverkande myndighet lämnar uppgifter till en annan myn-
222
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
dighet måste den beakta de begränsningar i informationsutbytet som följer av nationell och
Regionen får möjlighet att erbjuda tolktjänst när andra aktörer har betalningsansvar för tolkningen
Om samrådet med den andra aktören utmynnar i att denne inte anser sig ha ansvar för att bekosta tolk i den aktuella situationen går frågan tillbaka till regionen som får överväga hur situationen ska hanteras. Kanske bedömer regionen att det ändå är vardagstolkning och erbju- der tolktjänst. Kanske ser regionen att ytterligare någon annan aktör kan ha ansvar för att bekosta tolk för det aktuella tillfället. Det kan också vara så att situationen inte omfattas av någon aktörs uttryck- liga ansvar för att bekosta tolk. Det kan handla om en aktör som visserligen omfattas av ansvars- och finansieringsprincipen men som inte anser sig ha de ekonomiska möjligheterna att tillgodose tolk- behovet, t.ex. privata utbildningar som inte får statsbidrag för sin verk- samhet. Detta bör som utredningen bedömer det trots allt utgöra en undantagssituation. Alternativet till att låta denna situation uppstå är att reglera regionens ansvar för tolktjänst på det sättet att all tolk- tjänst som en annan aktör väljer att inte tillgodose av ekonomiska eller andra skäl ska åligga regionen. Utredningen bedömer dock att en sådan ordning dels väsentligt försvårar möjligheterna att upprätt- hålla ansvars- och finansieringsprincipen, dels inte är rimlig av eko- nomiska och organisatoriska skäl eftersom regionens ansvar då skulle bli oförutsägbart och väsentligt större (se avsnitt 7.4).
Om regionens samråd med den aktör som bedöms ha ansvar för att bekosta tolk utmynnar i att den aktören tar på sig det ansvaret
37Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 maj 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.
223
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
kan det finnas behov för den aktören att också få en tolk för tillfället. Regionen har då möjlighet att ingå en överenskommelse med den aktör som bekostar tolkningen att erbjuda tolktjänst, dvs. att se till att tolkning utförs. En befogenhet för regionen att erbjuda tolk- tjänst i sådana situationer ges med den bestämmelse som föreslås.
Möjligheten för regionen att erbjuda tolktjänst i sådana situationer, som alltså inte är vardagstolkning, gäller i förhållande till döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet som är bosatta i regionen.
Utredningen har övervägt om regionen ska åläggas en skyldighet att erbjuda tolktjänst i sådana situationer eller om åtagandet ska vara frivilligt. Utredningen bedömer att det av olika skäl är svårt att ålägga regionen en skyldighet att erbjuda tolktjänst i sådana situationer. De främsta invändningarna är att den som bekostar tolktjänst kan vara förhindrad att köpa tolktjänst av regionen av olika skäl, t.ex. upp- handlingsrättsliga. Om den betalningsansvariga aktören ändå insiste- rar på att få köpa tolktjänst av regionen försätts regionen i en svår sits, dels med en skyldighet att erbjuda tolktjänst, dels med vetska- pen om att förfarandet inte är juridiskt hållbart. Andra skäl mot att införa en skyldighet för regionen att erbjuda tolktjänst i sådana situa- tioner är den inskränkning som det innebär för det kommunala själv- styret samt att det riskerar att tränga undan tillgången till vardags- tolkning. Om regionen i stället har mandat att själv bestämma om det finns utrymme för att erbjuda tolktjänst i dessa situationer finns bättre möjligheter att anpassa detta så att de lagreglerade åtagandena kring vardagstolkning kan tillgodoses. Tolkning för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet är dessutom en komplex tjänst i det att tolkmetoder och andra krav på kvalifikationer för det speci- fika tolkuppdraget kan variera och vara svårt att tillgodose i den speci- fika situationen. Utredningen bedömer att ändamålet med regleringen, att skapa en tydlig struktur för samordning av tolkning för målgrup- pen, tillgodoses även utan krav på att regionen har en skyldighet att erbjuda tolktjänst i de situationer då en annan aktör ska bekosta tolk- tjänst. Eftersom det föreslås att det ska vara frivilligt för regionen att erbjuda sådan tolktjänst ska den prioriteras efter tolktjänst för var- dagstolkning som är obligatorisk verksamhet, dvs. den vardagstolk- ning som regionen är skyldig att tillhandhålla går före övrig tolk- tjänst för målgruppen. Någon särskild bestämmelse om det bedöms inte vara nödvändigt att införa.
224
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
Det finns inte något juridiskt hinder mot att regionen får möjlighet att tillhandahålla övrig tolkning för målgruppen
Regionen är enligt 8 kap. 7 § första stycket 3 hälso- och sjukvårdslagen, HSL, skyldig att erbjuda tolktjänst för vardagstolkning till döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet som är bosatta i regionen. Det innebär att tolktjänst för vardagstolkning för aktuell målgrupp inom regionen utgör regionens kärnverksamhet. När det gäller annan tolk- ning för målgruppen, kan regionen ha möjlighet att ägna sig åt sådan verksamhet med stöd av bestämmelserna i främst kommunallagen, KL.
Kommuner och regioner får själva ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller regionens område eller deras medlemmar (2 kap. 1 § KL). Regleringen ger ut- tryck för kommunernas och regionernas allmänna befogenheter och den s.k. lokaliseringsprincipen som geografiskt och sakligt avgränsar vad kommunerna och regionerna får göra. Det som avgör om en an- gelägenhet är av allmänt intresse är om det kan anses vara ett allmänt, samhälleligt och till det egna området knutet intresse. Denna fråga får bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen eller regionen befattar sig med angelägen- heten. Allmänintresset förutsätter inte att det finns ett stort behov. Kommunen eller regionen får ha hand om angelägenheten även om åtgärden bara kommer en mindre del av kommunens eller regionens område eller ett mindre antal av medlemmarna direkt till godo.38
Även om en verksamhet inte ingår i regionens allmänna befogen- het eller om den strider mot lokaliseringsprincipen kan undantag göras avseende försäljning av tillfällig överkapacitet (se RÅ 1993 ref. 12 II). Undantag kan också göras för verksamhet som har en naturlig an- knytning till den verksamhet som kommuner eller regioner är skyl- diga att utföra (se RÅ 1992 ref. 61). I målet var det fråga om verk- samhet av begränsad omfattning som inte var avsedd att ge vinst.
Vidare får kommuner och regioner inte ha hand om sådana ange- lägenheter som enbart staten, en annan kommun, en annan region eller någon annan ska ha hand om (2 kap. 2 § KL). Bestämmelsens ordalydelse kan ge intryck av att kommuner och regioner är helt för- hindrade att utföra sådana uppgifter. I rättstillämpningen har dock bestämmelsen getts en annan innebörd (se RÅ 1999 ref. 67). Av dom- stolens uttalande i målet följer att det finns viss möjlighet för kom-
38Prop. 2016/17:171, s. 299.
225
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
muner och regioner att bidra till uppgifter som handhas av staten. I lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter har flera undantag införts för att möjliggöra för kommuner och regioner att medfinansiera statlig verksamhet, bl.a. för sjöfart (se 2 kap.
På vissa verksamhetsområden sammanfaller regionernas befogen- heter med framför allt kommunernas. I sådana fall utgör bestämmel- sen inte något hinder mot att både regioner och kommuner tar sig an angelägenheterna, vilket t.ex. förekommer inom kultur- och fritids- området.
Vidare får regioner driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och syftar till att tillhandahålla allmännyttiga tjänster åt medlemmarna (2 kap. 7 § KL).
Utredningen bedömer att tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet generellt är en tjänst av allmänt intresse. Det får anses finnas ett behov av tjänsten och det är skäligt att regio- nen, som har en etablerad verksamhet genom tolktjänst för vardags- tolkning, även kan ägna sig åt viss annan tolktjänst åt målgruppen. Tolktjänst till denna målgrupp kan inte heller anses vara en sådan tjänst som enbart staten, en annan kommun eller en annan region får erbjuda. Det är dessutom en allmännyttig tjänst som regionen får ha hand om.
Sammanfattningsvis finns det enligt utredningen inte något hinder enligt bestämmelserna i kommunallagen för regionen att i viss utsträck- ning tillhandahålla tolktjänst även utanför det tillämpningsområde som bestämmelsen om vardagstolkning i HSL medger. Det vill säga även när andra aktörer än regionerna är ansvariga för att använda tolk.
Mot denna bakgrund är det utredningens bedömning att det inte finns något hinder mot att införa en bestämmelse som ger regionen rätt att utföra tolkning för målgruppen även när det inte är vardags- tolkning. För att skapa större förutsägbarhet när det gäller regionernas kompetens att tillhandahålla sådan tolkning ska möjligheten emeller- tid regleras i lag.
226
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
Frågan om en samordnad tolktjänst är inte ny
Redan 1981 träffades en överenskommelse mellan staten och Lands- tingsförbundet om att hjälpmedelsersättningen från och med 1982 skulle höjas och även omfatta tolktjänsten. Överenskommelsen förut- satte att landstingen successivt skulle bygga upp en samordnad tolk- tjänst för döva, dövblinda m.fl. samt svara för kostnaderna för denna.39 Landstingen skulle svara för tillhandahållande av tolk oavsett om upp- draget omfattades av landstingens betalningsansvar.40
Behovet av en lättillgänglig och trygg tolktjänst identifierades även av 1989 års handikapputredning som föreslog att den enskilde tolk- användaren skulle få en instans att vända sig till beträffande grund- läggande behov av tolktjänst, s.k. vardagstolkning.41 Utredningens lagförslag innebar att definitionen av hälso- och sjukvård i 1 § i då- varande hälso- och sjukvårdslagen kompletterades med viss tolktjänst. Utredningen föreslog således att landstingen skulle få en skyldighet att organisera, finansiera och tillhandahålla tolktjänst för vardags- tolkning till döva, hörselskadade och personer med dövblindhet och att de därutöver skulle tillhandahålla och förmedla tolkar till samma målgrupp för övrig tolkning. Behoven av tolk i andra situationer förut- sattes bli tillgodosedda och finansierade av respektive anordnare av verksamheten enligt ansvars- och finansieringsprincipen. I special- motiveringen till den föreslagna lagändringen anfördes att tolktjäns- ten också ska kunna förmedla tolkar till andra betalningsansvariga, såsom t.ex. myndigheter, vilkas betalningsansvar framgick av den tidi- gare 8 § förvaltningslagen (1986:223). Vidare anfördes att andra be- talningsansvariga kunde vara landsting, rikstolktjänsten och andra utbildningsanordnare som högskolor, kommuner, folkhögskolor, studieförbund, arbetsmarknadsverket m.fl. Tolktjänsten angavs där- vid ha ansvar för förmedlade tolkars kompetens.
I den proposition som följde på 1989 års handikapputrednings be- tänkande anfördes att förslaget om landstingets ansvar för tolktjänst för vardagstolkning överensstämde med utredningens förslag.42 För- slaget till lagstiftning fick dock en annan utformning än den som utredningen föreslog och överensstämde i huvudsak med hur regler- ingen ser ut i dag. I övrigt anfördes att förslaget borde skapa förutsätt-
39Prop. 1980/81:187 bil. 2.
40SOU 1991:97, s. 44.
41SOU 1991:97, s. 16.
42Prop. 1992/93:159, s.
227
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
ningar för en fortsatt utveckling av tolktjänsten och en bättre an- passning av servicen till olika tolkanvändares behov.
Utredningen kan således konstatera att regionernas tolktjänst ur- sprungligen hade ett uppdrag att sköta även andra betalningsansvariga aktörers tolktjänst och att även 1989 års handikapputredning före- slog en sådan ordning. Den lagstiftning som sedermera beslutades om och som trädde i kraft i januari 1994 fick emellertid en utform- ning som inte på ett tydligt sätt kan sägas innebära ett sådant ansvar. Otydligheten i lagstiftningen kan möjligen också förklara det faktum att regionerna gör olika i detta avseende, vilket framkommit i tolk- centralernas enkätsvar.43 Av svaren på enkäten framgår att en majori- tet av regionerna organiserar och förmedlar tolkar även i situationer där en annan aktör har ansvar för att anordna eller bekosta tolk medan vissa regioner enbart erbjuder tolktjänst i vardagstolkningssituationer och hänvisar övriga uppdrag till betalningsansvarig aktör.
7.5.1Upphandlingsrättsliga och andra förutsättningar för att köpa tolktjänst av regionen
I detta avsnitt görs en juridisk analys av förutsättningarna för andra myndigheter att ta del av regionens tolktjänster efter överenskom- melse med regionen. I avsnittet görs även en bedömning att valfrihets- system kan utgöra ett relevant alternativ i sammanhanget. Analysen gäller situationen då den enskilde tolkanvändaren har vänt sig till regionens tolkcentral för att få stöd och hjälp med tolktjänst i en viss situation men det är en annan myndighet som har betalningsansvar för tolkningen. Den myndighet som har betalningsansvaret och regio- nen kan i dessa situationer välja att ingå en överenskommelse om att tolkcentralen ska tillhandahålla tolkning. Den här möjligheten be- höver finnas för att den enskilde tolkanvändaren inte ska riskera att hamna mellan stolarna på det sätt som kan hända i dag. Det kan t.ex. handla om att myndigheten har ansvar för tolkning med stöd av 13 § FL, det kan handla om offentliga arbetsgivare som bekostar tolkning med egna medel eller med bidrag till tolk från Arbetsförmedlingen eller om en högskola som är ett sådant offentligt styrt organ som avses med upphandlande myndighet.44
43Tolkcentralernas svar på utredningens enkät daterad den 25 november 2020.
441 kap. 18 och 22 §§ lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.
228
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
Denna situation ger upphov till flera frågor av juridisk karaktär, som främst tar sikte på de som köper tjänster av regionen. Frågorna rör förutsättningarna för en myndighet att ingå en överenskommelse om att regionen ska tillhandahålla tolkning. Dessa aktörers anskaff- ning av tolktjänster från regionen påverkas bl.a. av det
Materian är komplicerad och de juridiska bedömningar som görs är just bedömningar som kan bli föremål för ytterligare analys i andra sammanhang och som ytterst avgörs av domstol. De möjligheter som lyfts fram kan emellertid vara intressanta för såväl de myndig- heter som vill nyttja regionens tolktjänst som för regionerna som så långt det är möjligt bör verka för att tolktjänsten blir mer samordnad och därmed tillgänglig för målgruppen.
Myndigheters anskaffning av tolktjänster från regionen påverkas av
Rättsligt kan en myndighet i princip utföra de uppgifter som myn- digheten ansvarar för i egen regi eller köpa in tjänster från en extern leverantör.45 Myndigheten kan även på annat sätt än genom ett köp se till att de uppgifter som myndigheten ansvarar för blir utförda. När en anskaffning eller ett överlämnande av uppgifter innefattar att offentliga medel betalas ut behöver myndigheten bl.a. beakta upp- handlingslagstiftningen.
4512 kap. 4 § andra stycket regeringsformen.
229
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
Svensk upphandlingslagstiftning bygger i stora delar på
Det finns inte något i upphandlingslagstiftningen som hindrar att regioner deltar i upphandlingar som leverantörer och lämnar anbud. Syftet med upphandlingsreglerna är bl.a. att offentliga inköp ska ge- nomföras på ett förutsebart och rättssäkert sätt. Vilka avvägningar som bör göras i den enskilda upphandlingen är emellertid den upp- handlande aktörens ansvar.
Enligt upphandlingslagstiftningen kan en myndighet vända sig direkt till en leverantör (vilket inkluderar regionen) i vissa situationer. De tillvägagångssätt som kan vara aktuella för de situationer som be- rörs av den här utredningen är om kontraktsbeloppet understiger be- loppet för direktupphandling (beloppsgränsen redogörs för nedan). För de fall en myndighet har ett tolkbehov som överstiger aktuell beloppsgräns för den aktuella upphandlingen (direktupphandlings- gränsen) behöver myndigheten i normalfallet fylla behovet genom annonserade upphandlingar i enlighet med lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, LOU.
Utöver direktupphandling finns ett par andra möjligheter för myndigheter att ta del av regionens tolktjänst utan att använda sig av ett annonserat förfarande enligt LOU (se nedan).
Det är främst den part som utger ersättning som har ansvar för att en anskaffning är rättsligt säkerställd. Den aktören riskerar annars att anskaffningen kan bedömas som en otillåten direktupphandling med risk för att behöva betala upphandlingsskadeavgift (21 kap. 1 § LOU). Avtalet kan också komma att förklaras ogiltigt på grund av att annonseringsreglerna inte följts (20 kap. 13 § LOU).
46Direktiv 2014/24/EU om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG
47Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
230
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
Förutsättningarna för direktupphandling
En upphandlande myndighet kan direktupphandla när det som ska köpas har ett värde som understiger direktupphandlingsgränsen. En upphandlande myndighet kan också direktupphandla i vissa särskilda situationer som finns angivna i upphandlingslagarna. Det är fram- för allt direktupphandlingar när det som ska köpas understiger direkt- upphandlingsgränsen som är aktuella inom ramen för den här utred- ningen. En direktupphandling behöver inte annonseras och det finns inga krav i lagen för hur en direktupphandling ska gå till.
Direktupphandlingsgränsen är fastställd i upphandlingsreglerna och är 700 000 kronor per räkenskapsår (19 a kap. 2 § LOU). För sociala och andra särskilda tjänster är direktupphandlingsgränsen för närvarande cirka 7 800 000 kronor. Vilka tjänster som är sociala och andra särskilda tjänster anges i bilaga 2 till LOU.
Direktupphandling – tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet ska ingå i kategorin sociala tjänster och andra särskilda tjänster
Bedömningen av vilken typ av tjänst tolktjänsten för just tecken- språkstolkning är påverkar beloppsgränsen för direktupphandling. Common Procurement Vocabulary (CPV) är ett klassificerings- system för offentlig upphandling som syftar till att standardisera den terminologi som används av upphandlande myndigheter och enheter för att beskriva föremålet för en upphandling.
I
48Kommissionens förordning (EG) nr 213/2008 av den 28 november 2007 om ändring av Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 2195/2002 om en gemensam terminologi vid offent- lig upphandling (CPV) samt av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG respektive 2004/18/EG om förfaranden vid offentlig upphandling, när det gäller revidering av CPV.
49Uppgift hämtad från Mercells annonsdatabas
231
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
ter som från ett
Enligt utredningen ligger det närmare till hands att anse att tecken- språkstolkning, i brist på en egen
Utredningen konstaterar att trots att
Samarbete mellan myndigheter
Det finns inte någon generell skyldighet för myndigheter att vända sig till marknaden när en tjänst ska införskaffas. Rätten att välja om man ska vända sig till marknaden eller inte har upprepade gånger slagits fast i
50I skäl 114 till
51Se
232
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
sation.52 Den möjligheten kan även utövas i samarbete med andra myndigheter.53
I LOU finns bestämmelser om undantag från upphandlingsplikten vid offentliga samarbetsavtal, s.k. Hamburgsamarbeten (3 kap. 17 och 18 §§). Undantaget, som har växt fram genom
1.upphandlingen syftar till att upprätta eller reglera formerna för ett samarbete mellan myndigheterna som ska säkerställa att de offent- liga tjänster som myndigheterna ska utföra tillhandahålls för att uppnå myndigheternas gemensamma mål,
2.samarbetet styrs endast av överväganden som hänger samman med allmänintresset, och
3.myndigheterna på den öppna marknaden utövar mindre än 20 pro- cent av den verksamhet som berörs av samarbetet.
För att ett kontrakt ska kunna undantas från kravet på upphandling med stöd av bestämmelserna krävs att samtliga tre punkter är uppfyllda.
Ordet upphandling är till viss del missvisande eftersom det i första hand ska handla om ett samarbete och inte en upphandling i meningen en ren köp- och säljsituation. I skälen till
52Det finns dock undantag. Exempelvis är det obligatoriskt inom primärvården att inrätta val- frihetssystem i enlighet med LOV. Det innebär i praktiken att regionerna måste vända sig till marknaden i något avseende.
53
54Skäl 33 i direktiv 2014/24/EU.
233
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
Valfrihetssystem kan användas i stället för offentlig upphandling
Utredningens bedömning: En överenskommelse mellan en myn- dighet som i en viss situation ansvarar för att använda tolk och en region omfattas inte av upphandlingsregelverket om överenskom- melsen innebär att en enskild väljer utförare från ett av regionen inrättat valfrihetssystem för tolkar och att myndigheten står för kostnaden. En sådan överenskommelse utgör i stället en del av val- frihetssystemet.
Skälen för utredningens bedömning
Ett sätt för regionerna att tillhandahålla tolktjänster till andra myn- digheter är att inrätta valfrihetssystem som regionen själv men också andra myndigheter kan använda sig av (se avsnitt 7.8). Regionen tecknar i sådana fall avtal med leverantörer om att ingå som utförare i systemet och andra myndigheter har då också möjlighet att använda utförarna i systemet efter överenskommelse med regionen. Regio- nens tolkar i egen regi kan vara en av utförarna i ett sådant system. Enligt utredningen finns det flera fördelar med ett valfrihetssystem för regionens tolktjänster. En fördel är att systemet är öppet för konkurrens löpande till skillnad från ramavtal där avtalstiden är be- gränsad till cykler på fyra år. Det innebär en större förutsägbarhet för de aktörer som verkar på marknaden. Det innebär också att tolk- användaren får större inflytande över valet av tolk. En annan fördel är att regionen kan tillgodose andra myndigheters behov (även om behovet överstiger direktupphandlingsgränsen) med en större frihet och flexibilitet bl.a. i och med att upphandlingslagstiftningens krav på hur ramavtal får användas inte behöver tillämpas.
En utgångspunkt är att ett sådant valfrihetssystem är öppet för alla leverantörer som uppfyller ställda krav och att något urval inte görs av de upphandlande myndigheterna. Det är individen som har behov av tjänsten som väljer utförare och inte myndigheten.
En fråga som uppkommer är hur relationen mellan den myndig- het som betalar och regionen som tillhandahåller valfrihetssystemet ser ut. Utgör överenskommelsen ett offentligt kontrakt som enligt huvudregeln ska upphandlas, eller är den undantagen upphandlings- reglerna då den utgör en del av valfrihetssystemet?
234
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
Den situation som är aktuell i den här utredningen har inte blivit rättsligt prövad. Det vill säga att en region inrättar ett valfrihets- system som är öppet för leverantörer att ansluta sig till och att regio- nen och även andra myndigheter genom regionen har möjlighet att använda sig av de leverantörer som ingår i systemet. Utredningen anser dock att den huvudsakliga anledningen till att ett valfrihets- system är just det och inte ett offentligt kontrakt som ska upphand- las är att det inte sker något urval från myndigheternas sida. Systemet är öppet för alla leverantörer som uppfyller kraven samt att det är den enskilde som väljer utförare och inte myndigheten. Detta kvar- står även om förfarandet går i två led, dvs. om ett valfrihetssystem inrättas av regionen och sedan används av regionen samt andra myn- digheter. Bedömningen är därför att relationen mellan de myndig- heter som vill använda sig av systemet och regionen inte utgör ett offentligt kontrakt som omfattas av upphandlingsregelverket.
7.5.2Konkurrensrättsliga förutsättningar när regionen säljer tolktjänst
I och med att regionen får en utökad möjlighet att tillhandahålla tolk- tjänst som andra aktörer har betalningsansvar för kan det komma att påverka marknaden för tolktjänster. Denna situation ger upphov till flera frågor av juridisk karaktär kopplat till regionen. Utredningen vill även i anslutning till detta stycke vara tydlig med att dessa frågor
235
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
i många fall ytterst bedöms och avgörs av tillsynsmyndighet eller domstol.
När regionen utför tolktjänst som andra myndigheter bekostar kan regionen, beroende på sammanhang, komma att betraktas som en leverantör bland andra leverantörer. För att marknaden inte ska påverkas på ett negativt sätt av regionens närvaro på marknaden anser utredningen att det är viktigt att regionerna agerar så konkur- rensneutralt som möjligt. Regionerna har nämligen andra förutsätt- ningar än privata leverantörer när de verkar på en marknad. Detta bland annat eftersom regionerna inte kan gå i konkurs. Det finns också risk för att självkostnadsprincipen och möjligheterna att med skattemedel gynna en egen företagsverksamhet för att påverka pris- bildningen, kan hota privata konkurrenter.
Konkurrensneutralitet, eller så likvärdiga förutsättningar som möj- ligt, bör därför eftersträvas när regionen tillhandahåller tolktjänster åt andra. Det kan t.ex. ske genom att regionerna:
–separerar verksamhet som de bedriver för att tillhandahålla tolk- tjänst åt andra myndigheter, exempelvis organisatoriskt såsom en
–bedriver verksamheten på affärsmässig grund, eller
–särredovisar den.
För att hantera snedvridning av konkurrens finns bestämmelser i kon- kurrenslagen (2008:579). Konkurrenslagen har till ändamål att undan- röja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter (1 kap. 1 §). När regionerna agerar på en marknad i konkurrens med privata eller andra aktörer måste de beakta och följa konkurrens- lagens bestämmelser för att deras medverkan ska ske på liknande vill- kor som gäller för övriga aktörer eller för att de inte ska störa mark- naden negativt. De får därför inte ingå konkurrensbegränsande avtal enligt 2 kap. 1 § konkurrenslagen eller missbruka en dominerande ställning enligt 2 kap. 7 § samma lag.
De mest relevanta bestämmelserna i konkurrensreglerna för den här utredningen är dock reglerna om konkurrensbegränsande offent- lig säljverksamhet, de s.k.
När regionerna bedriver säljverksamhet som kan konkurrera med andra aktörers verksamhet ska regionerna beakta
236
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
Enligt 3 kap. 27 § konkurrenslagen får staten, en kommun eller en region förbjudas att i en säljverksamhet av ekonomisk eller kom- mersiell natur (se 1 kap. 5 § samma lag) tillämpa ett visst förfarande, om detta:
1.snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller
2.hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens.
Säljverksamheten behöver inte vara inriktad på att generera vinst för att den ska omfattas. Till säljverksamhet hör försäljning av varor, tjänster och andra nyttigheter samt andra utbudsverksamheter som uthyrning.57
Regleringen är inriktad mot både konkurrensbegränsande för- faranden och vissa verksamheter.58 Verksamhet får inte förbjudas om den är förenlig med lag. Däremot kan ett konkurrenssnedvridande förfarande i en sådan verksamhet förbjudas.59
Konkurrensverket har i en rapport utrett de tio första åren med
55Prop. 2008/09:231, s.
56Prop. 2008/09:231, s. 35.
57Prop. 2008/09:231, s. 34
58Prop. 2008/09:231, s. 33.
59Prop. 2008/09:231, s. 59.
237
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
kurrensproblem.60 Vid Konkurrensverkets uppföljning av bestäm- melserna framkom att vissa kommuner ändå tillämpar marknadspriser även när det saknas reglering som gör avsteg från självkostnads- principen. Det sker bl.a. i fråga om friskvård, camping, vandrarhem,
För att uppnå ett så stort mått av konkurrensneutralitet som möj- ligt bör enligt utredningen den offentliga verksamheten verka under liknande villkor som gäller de privata aktörerna på marknaden. I prin- cip bör den verksamheten bedrivas på affärsmässiga grunder. Re- gionens tolktjänst är inte affärsmässigt inriktad. Det kan därför vara främmande att agera affärsmässigt. Historiskt har kraven på exem- pelvis kommunerna att uppträda affärsmässigt hört samman med traditionella näringar som energi och aktualiserats i samband med av- regleringarna av sådana marknader på
Utredningen anser mot den bakgrunden att det är viktigt att re- gionerna när de tillhandahåller tolktjänst inte gör det på bekostnad av de privata tolkbolagen och att de så långt som möjligt beter sig affärsmässigt i relation till den privata tolktjänstmarknaden.
60Konkurrensverket (2020), s. 8, 53 och 54.
61Konkurrensverket (2020), s. 73.
238
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
7.6Allmänna bestämmelser om verksamheten
Utredningens förslag: I lagen ska införas allmänna bestämmelser om verksamheten. Av dessa ska framgå att målet med verksam- heten är en god tolktjänst som erbjuds på lika villkor för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.
I lagen ska även anges att tolktjänsten särskilt ska vara av god kvalitet, ha god tillgänglighet och bygga på respekt för den en- skildes självbestämmande och integritet. Det ska även anges att verksamheten ska vara organiserad så att den främjar kostnads- effektivitet och att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fort- löpande ska utvecklas och säkras.
Skälen för utredningens förslag
Målen för verksamheten
Utredningen anser att målen för regionens tolktjänstverksamhet ska framgå av lag. Det skapar förutsägbarhet och bidrar till att säkerställa en kvalitativ och ändamålsenlig tjänst som har förutsättningar att utvecklas. Att fastställa tydliga mål och krav för verksamheten är även en förutsättning för att på ett bra sätt kunna utvärdera och följa upp den.
En motsvarande bestämmelse för hälso- och sjukvården finns i 3 kap. 1 § första stycket hälso- och sjukvårdslagen, HSL.
Kraven på verksamheten
Även kraven på verksamheten ska förtydligas och regleras. Dessa krav är generella och avser att på ett övergripande sätt fastställa indikatorer för kvalitet, tillgänglighet och den enskildes integritet och självbestämmande.
Att verksamheten ska vara av god kvalitet innebär bl.a. att de tolkar som används ska ha relevant utbildning utifrån de krav som ställs. Tolkarnas kompetens behöver utifrån områdets komplexitet löpande ses över och kan t.ex. kräva att regionen tillgodoser både generella och specifika behov av kompetensutveckling. Kravet på god kvalitet kan även innebära att bokning och samordning ska ha robusta och för verksamheten ändamålsenliga och uppdaterade system.
239
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
Att verksamheten ska vara lätt tillgänglig kan t.ex. innebära att bokningen är enkel att nå och hantera för den enskilde via telefon eller andra digitala medier och att tolkningsuppdraget administreras på ett för den enskilde enkelt och förutsägbart sätt.
Tillgänglighet innebär också att verksamheten ska ha god bered- skap för akuta situationer vilket innebär att den enskilde ska ha till- gång till tolktjänsten när behoven uppstår, vilket kan vara på tider som ligger utanför ordinarie kontorstid.
Att verksamheten ska bygga på respekt för den enskildes själv- bestämmande och integritet innebär ett förhållningssätt som be- höver vara integrerat i hela tolktjänstverksamheten.
Att respektera den enskilde tolkanvändarens självbestämmande innebär att så långt det är möjligt försöka tillgodose den enskildes behov vid tolkbeställningar och andra kontakter med tolkcentralen. Det kan också innebära att på ett systematiskt sätt integrera tolk- användarnas synpunkter och åsikter i utvecklingen av tolktjänstens verksamhet.
Att respektera den enskildes integritet kan handla om bemötandet från personalen på tolkcentralernas bokningsfunktion, om tolkarnas förhållningssätt mot tolkanvändarna och om de verksamhetsansvarigas kontakter med t.ex. företrädare för intresseorganisationerna. Att verk- samheten bygger på ett respektfullt förhållningssätt är viktigt, inte minst eftersom tolkcentralerna har ett övertag i det att det är de som avgör om den enskilde ska få tolk till ett visst tillfälle eller inte. Det innebär även att på ett korrekt och lagligt sätt hantera uppgifter kring den enskildes person.
En motsvarande bestämmelse för hälso- och sjukvården finns i 5 kap. 1 § HSL.
Kostnadseffektivitet
Det är angeläget att resurserna inom tolktjänsten används på ett så effektivt sätt som möjligt. Att tolktjänsten till klart övervägande del är finansierad med allmänna medel innebär ett särskilt ansvar i detta hänseende. Allmänna medel är begränsade och ska användas på bästa möjliga sätt, vilket ska framgå av lag.
En motsvarande bestämmelse för hälso- och sjukvården finns i 4 kap. 1 § HSL.
240
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
Systematiskt kvalitetsarbete
För samtliga verksamheter inom hälso- och sjukvården, socialtjänsten och enligt LSS gäller Socialstyrelsens föreskrifter om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete.62 Föreskrifterna har såvitt gäller hälso- och sjukvården sin grund i regleringen i 5 kap. 4 § HSL, där det anges att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande ska ut- vecklas och säkras. Med kvalitet avses enligt Socialstyrelsens före- skrifter att en verksamhet uppfyller de krav och mål som gäller för verksamheten enligt lagar och andra föreskrifter om hälso- och sjuk- vård, socialtjänst och stöd och service till vissa funktionshindrade och beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter (2 kap.
1§ i aktuella föreskrifter). I den handbok som Socialstyrelsen har publicerat som stöd för tillämpning av föreskrifterna beskrivs kvalitets- definitionen som en ram som ska fyllas med det innehåll som finns i föreskrifter och beslut.63 Vad som ska uppnås med hjälp av lednings- systemet och vilka krav och mål som ska uppfyllas är därmed speci- fikt för den aktuella verksamheten.
När tolktjänsten regleras i en lag som inte har någon koppling till hälso- och sjukvården är det viktigt att säkerställa att de krav som gäller för verksamheten i dag även kommer att gälla framöver. För att säkerställa detta ska det införas en särskild bestämmelse i den före- slagna lagen som anger att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras.
Med detta avses internt utvecklings- och kontrollarbete genom löpande uppföljning av verksamhetens mål i förhållande till den fak- tiska verksamheten. Det kan röra uppföljning av tolkbeställningar, av fastställda kvalitetskriterier för tolkar och av hantering av tolk- användarnas och andra intressenters synpunkter på verksamheten. Syftet med ett systematiskt kvalitetsarbete är att på bästa sätt orga- nisera och bedriva verksamheten. Ett systematiskt kvalitetsarbete kan mäta servicegrad, tolkanvändarnas upplevelse av tjänsten osv. Kvali- tetsuppföljningen ska göras av ansvarig nämnd.
Som utredningen nämnt ovan finns motsvarande bestämmelse för hälso- och sjukvården i 5 kap. 4 § HSL. Socialstyrelsens föreskrifter ges såvitt utredningen kan bedöma med stöd av 8 kap. 2 § hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80). Även om dessa föreskrifter och
62Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för syste- matiskt kvalitetsarbete.
63Socialstyrelsen (2012).
241
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
allmänna råd är anpassade för hälso- och sjukvården kan de tjäna som vägledning vid utformning av eventuella verkställighetsföreskrifter för tolktjänsten. Regeringen kan utan särskild reglering i lag meddela verkställighetsföreskrifter.
7.6.1Särskilda skyldigheter i fråga om barn
Utredningens förslag: I lagen ska införas en bestämmelse om att när tolktjänst erbjuds barn ska barnets bästa särskilt beaktas.
Skälen för utredningens förslag
Barnkonventionen har blivit svensk lag
Sverige har sedan 1990 varit folkrättsligt bundet av FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Det har inneburit att både statliga och kommunala myndigheter, liksom domstolarna, har varit skyldiga att så långt det är möjligt tolka svenska interna rättsregler på ett sådant sätt att de blir förenliga med barnkonventionen.
Sedan den 1 januari 2020 är barnkonventionen inkorporerad i svensk rätt och gäller som svensk lag.64 Inkorporeringen innebär enligt reger- ingen ett förtydligande av att rättstillämparna ska beakta de rättigheter som följer av barnkonventionen vid avvägningar och bedömningar som görs i beslutsprocesser i mål och ärenden som rör barn och tolka svenska bestämmelser i förhållande till barnkonventionen utifrån sedvanliga tolkningsprinciper.65
För att barnets rättigheter ska få genomslag krävs enligt reger- ingen, utöver inkorporering av barnkonventionen, bl.a. fortsatt trans- formering av konventionen.66 Transformering innebär att vid behov införa eller ändra svenska bestämmelser så att de överensstämmer med konventionens bestämmelser. Regeringen anger att i det fort- satta transformeringsarbetet bör särskilt fokus ligga på principen om barnets bästa som ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser samt bar- nets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade.67 Som ett stöd
64Lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.
65Prop. 2017/18:186, s. 76.
66Prop. 2017/18:186, s. 93.
67Prop. 2017/18:186, s. 92.
242
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
vid tolkning och tillämpning av barnkonventionen har regeringen tagit fram Vägledning vid tolkning och tillämpning av FN:s konvention om barnets rättigheter.68
En särskild bestämmelse om barnets bästa föreslås
Utredningen kan konstatera att principen om barnets bästa redan gäller för tolktjänsten, precis som för all annan offentlig verksamhet. Samtidigt är det oklart vad den innebär för just tolktjänstverksamheten. Tolktjänsten fyller en viktig funktion för döva och hörselskadade barn och barn med dövblindhet i deras utveckling som självständiga indi- vider och möjliggör delaktighet på lika villkor som andra barn i exem- pelvis förenings- och kulturliv, lek samt i fritidsaktiviteter.
Regionens skyldighet att erbjuda tolktjänst för vardagstolkning och deras möjlighet att tillhandahålla tolktjänst även i andra situationer än vardagstolkning är uttömmande reglerad och dessa bestämmelser gäller även för barn. Syftet med en bestämmelse om barnets bästa är att tydliggöra ett barnperspektiv i tolktjänstverksamheten. Målet bör vara att skapa en verksamhet som utöver vuxna tolkanvändare även tillgodoser barns särskilda behov. Barns särskilda behov och förut- sättningar ska vara en integrerad del av organiseringen av verksam- heten och av de tjänster som erbjuds. Det kan t.ex. innebära att möj- ligheterna att beställa tolk anpassas för barn, så att inga onödiga hinder ställs upp som hindrar barn från att använda sig av tjänsten. Det kan också handla om att förmedla kunskap och information som är an- passad för barn om hur samspelet mellan tolk och tolkanvändare går till och i vilka situationer de kan använda sig av tolktjänst. Bestäm- melsen innebär ett åtagande att ha tolkar med sådan kompetens att tolkningen för barnet blir ändamålsenlig, eftersom barn många gånger kommunicerar på ett annat sätt än vad vuxna gör. I detta bör även rymmas en medvetenhet om att barn kan behöva tillgång till alternativa kommunikationsstöd, till exempel barn med medfödd dövblindhet.
Avsikten med bestämmelsen om barnets bästa är att framhålla att företrädare för tolktjänstens verksamhet, även vid rent organisato- riska beslut, ska göra en bedömning av vilka konsekvenser besluten har för barn och vad som behövs för att barn ska erbjudas tolktjänst på ett sätt som är anpassat till barnet.
68Ds 2019:23.
243
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
Bestämmelsen bör utformas på samma sätt som bestämmelsen i HSL som anger att när hälso- och sjukvård ges till barn ska barnets bästa särskilt beaktas (jfr 5 kap. 6 § HSL).69
7.7Ledning av verksamheten och avtalssamverkan
Utredningens förslag: I lagen ska även anges att ledningen av regionens tolktjänst ska utövas av en eller flera nämnder. För en sådan nämnd och för gemensam nämnd ska bestämmelserna i kommunallagen gälla.
Det ska framgå av lagen att en region med bibehållet huvud- mannaskap får sluta avtal med en juridisk person eller enskild in- divid om att utföra uppgifter enligt denna lag. I lagen ska även fram- går att bestämmelsen i kommunallagen om avtalssamverkan är tillämplig för tolktjänsten.
Utredningens bedömning: Bestämmelsen i kommunallagen om avtalssamverkan är väl lämpad för regionens tolktjänst.
Regionens tolktjänstverksamhet innefattar inte någon myndig- hetsutövning.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
Regionens tolktjänst ska ledas av ansvarig nämnd
Organiseringen av regionens ansvar för tolktjänst för vardagstolk- ning regleras inom ramen för hälso- och sjukvårdslagen, HSL, ge- nom bestämmelsen i 7 kap. 1 § där det bl.a. anges att ledningen av hälso- och sjukvårdsverksamheten i regionen ska utövas av en eller flera nämnder.
Eftersom regionens ansvar för tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet kommer att regleras i en särskild lag utan koppling till hälso- och sjukvårdslagen behöver frågan om led- ningen av densamma regleras särskilt. Kraven på organisering av re- gionens uppgifter finns i kommunallagens bestämmelser om ansvarig nämnd. När regionen, som i detta fall, fått en lagreglerad uppgift att
69Se prop. 2016/17:43, s.
244
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
sköta måste det finnas ett ansvarigt organ i form av en eller flera an- svariga nämnder. Men det är inte nödvändigt att inrätta en särskild nämnd för just tolktjänsten. Enligt lagen är det tillräckligt att det i regionen finns en eller flera nämnder, som svarar för att de författ- ningsstadgade uppgifterna fullgörs.
Det är fullmäktiges uppgift att se till att uppgifterna sköts av en viss nämnd och att det finns regler för respektive nämnd.
I lagen ska förtydligas att bestämmelse om avtalssamverkan gäller för tolktjänsten
Sedan den 1 juli 2018 finns det möjlighet för en kommun eller en region att samverka genom att ingå avtal om att någon av dess upp- gifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region (se 9 kap. 37 § kommunallagen, KL, s.k. avtalssamverkan). Så- dan avtalssamverkan hindras inte av kravet på anknytning till kom- munens eller regionens område eller dess medlemmar, dvs. av lokali- seringsprincipen (2 kap. 1 § KL).
Utredningen bedömer att bestämmelsen i KL om avtalssamverkan är väl lämpad att tillämpas på regionernas tolktjänst även utöver så- dana situationer som avses i den föreslagna 3 § andra stycket i den föreslagna lagen om tolktjänst (se avsnitt 7.4). Tolktjänsten är typiskt sett en sådan verksamhet där samverkan mellan främst regioner är lämpligt, både ur kostnadseffektivitetsskäl och för att möjliggöra en mer effektiv och ändamålsenlig tjänst. Det ska därför förtydligas i lagen att bestämmelsen i kommunallagen ska gälla för regionens tolktjänst.
Regionen har behov av att kunna använda privata utförare
Flera regioner tillgodoser i dag sina behov av tolkar genom t.ex. offentlig upphandling eller genom uppdrag till en enskild individ. Denna möjlighet finns i dag genom bestämmelsen i 15 kap. 1 § HSL som gäller de uppgifter som regionen ansvarar för enligt lagen, vilket inbegriper regionens ansvar för tolktjänst. Möjligheten bör enligt ut- redningen finnas kvar även när tolktjänsten regleras i en särskild lag. Det är t.ex. en förutsättning för att regionen ska kunna inrätta valfri- hetssystem för tolktjänster, vilket utredningen föreslår i avsnitt 7.8.
245
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
Eftersom utredningen har föreslagit att regionens tolktjänstverk- samhet ska ledas av en ansvarig nämnd krävs att möjligheten att över- lämna uppgifter på detta sätt regleras särskilt (jfr 10 kap. 1 § KL). Det krävs således stöd i lag för att överlämna de uppgifter som regionen har ansvar för enligt lagen om tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet till juridiska personer eller enskilda individer.
Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det finns behov av en bestämmelse som ger regionen fortsatt möjlighet att använda sig av privata utförare i viss utsträckning, särskilt när det gäller uppgifter som avser utförandet av själva tolkningen som i dag ofta överlämnas till privata tolkbolag genom t.ex. offentlig upphandling. Det kan även vara ändamålsenligt att lämna över andra uppgifter kopplade till tolktjänsten och som inte rör själva huvudmannaskapet, t.ex. it- support. Bestämmelsen ska nämligen inte innebära att regionen kan avhända sig själva huvudmannaskapet för tolktjänsten. Med huvud- mannaskap avses regionens ansvar för att personer som omfattas av målgruppen får tillgång till en god tolktjänst. I det ligger även upp- draget att samordna och organisera tolktjänsten, och ytterst att be- stämma vilka tolkuppdrag som ska genomföras och på vilket sätt. Det innebär att ett avtal med en juridisk person eller enskild individ om att t.ex. utföra tolkning inte medför att regionens huvudmanna- skap för tolktjänsten övergår på den privata utföraren. Utredningens bedömning är att regionens tolktjänstverksamhet inte innefattar någon myndighetsutövning. Det görs såvitt utredningen kan erfara inte någon prövning av om en person som beställer tolk har en sådan funktions- nedsättning som medför att tolktjänst kan erbjudas. Det fattas inte heller några beslut för det fallet att tolktjänst inte kan erbjudas vid det tillfälle som bokningen avser. Det saknas därför anledning att sär- skilt reglera frågan om ett överlämnande av uppgifter som innefattar myndighetsutövning.
246
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
7.8Regionen ska få möjlighet att inrätta valfrihetssystem för tolktjänster
Utredningens förslag: I lagen ska det införas en bestämmelse som innebär att regionen får besluta att tillhandahålla valfrihetssystem för utförande av tolktjänster åt döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Det ska även anges i lagen att regionen i sådant fall ska tillämpa lagen om valfrihetssystem.
Utredningens bedömning: De principer som lagen om valfri- hetssystem vilar på passar väl för regionens tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
Allmänt om valfrihetssystem
För vissa tjänster som är angivna i lag är valfrihetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) ett alternativ till offentlig upp- handling enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU). Syftet med ett valfrihetssystem är enligt förarbetena att sätta bruka- ren i fokus, att förskjuta makt från politiker och tjänstemän till med- borgare samt ökad valfrihet och ökat inflytande, fler utförare och större mångfald.70 Ytterligare syften som anges är att förenkla regel- verket och att underlätta för små företag att vara leverantörer till offentlig sektor. Ett brukarinflytande förutsattes vidare enligt för- arbetena öka kvaliteten på tjänsterna.
Den stora skillnaden mellan ett valfrihetssystem enligt LOV och en traditionell offentlig upphandling enligt LOU är att det i ett val- frihetssystem inte finns någon konkurrenssituation mellan leveran- törerna vid tidpunkten för ett tilldelningsbeslut. I ett valfrihetssystem enligt LOV får alla leverantörer som godkänts teckna kontrakt med den upphandlande myndigheten om de skickat in en ansökan och uppfyller kraven. Konkurrenssituationen mellan leverantörerna upp- står i stället efter att kontrakt har tecknats och den pågår löpande under hela avtalsperioden. Det är inte fråga om en priskonkurrens mellan leverantörerna, eftersom priset fastställs av den upphandlande
70Prop. 2008/09:29.
247
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
myndigheten redan i förfrågningsunderlaget. Valfrihetssystemet med- för således att det uppstår en kvalitetskonkurrens i brukarledet. Den enskilda brukaren ges makt och möjlighet att bestämma vad som är god kvalitet genom att välja den utförare som han eller hon uppfattar tillhandahåller den bästa kvaliteten.
Valfrihetssystem passar väl för regionens tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet
Ett led i att öka valfriheten och inflytandet för tolkanvändarna är att de själva får möjlighet att bestämma vilken tolkleverantör som ska utföra tolkningen. Syftet med valfrihetssystemet är att göra utbudet av tolktjänster större och mer varierat, vilket bidrar till att tolk - användarna får ett större urval av tolkleverantörer att välja mellan. Tolkanvändarna har genom valfrihetssystemet möjlighet att välja den tolkleverantör som de upplever passar dem bäst och utför den bästa tolkningen. Utredningen gör därför den bedömningen att tolkanvänd- arna med ett valfrihetssystem kan uppleva att kvaliteten på tolktjänst- erna ökar genom ökat inflytande och självbestämmande.
Införande av valfrihetssystem innebär också att marknaden för tolkleverantörerna blir mer förutsägbar och kan bidra till att det blir fler utförare. Viktigt att lyfta fram är att de ställda kraven i såväl upphandling som valfrihetssystem i kombination med ersättnings- modell och en seriös och väl fungerande uppföljning är avgörande för kvaliteten på tolkningen som sådan. Vidare är det viktigt att er- sättningen är tillräcklig både för tjänstens utförande och för att till- växten av tolkar ska vara god.
Samma motiv som framförs i förarbetena till lagen om valfrihets- system gäller sammanfattningsvis även för regionens utförande av tolktjänster enligt den föreslagna lagen.71 De fördelar som valfrihets- system kan ge såväl det allmänna som tolkanvändarna och särskilt mindre tolkleverantörer bör tas tillvara även inom regionens verk- samhetsområde att utföra tolktjänster. Regionens uppdrag att utföra tolktjänster omfattar inte någon myndighetsutövning. Sådana tolk- tjänster kan därför enligt utredningens bedömning passa för valfrihets- system.
71Prop. 2008/09:29.
248
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
Det finns inte något hinder för att valfrihetssystem kombineras med verksamhet i egen regi eller upphandlade alternativ.
Behovet av alternativ till offentliga upphandlingar
Idag tillgodoser regionerna behovet av tolkar för tolktjänstverksam- heten genom att ha anställda tolkar, tolkar som arbetar på uppdrag och/eller genom tolkbolag som har upphandlats enligt LOU. För- delningen i detta avseende ser olika ut i de olika regionerna, några har t.ex. endast upphandlade tolkbolag medan andra endast har an- ställda tolkar. Möjligheten att utforma verksamheten efter hur förut- sättningarna ser ut i den aktuella regionen är förstås betydelsefull. Utredningen har emellertid fått indikationer på de problem som följer av en ökad andel offentliga upphandlingar av tolktjänster. I en kartläggning av hur arbetsgivare till tolkar ser på rekrytering, behov av och efterfrågan på tolkar i dag och i framtiden uppges att arbets- situationen med fler och fler offentliga upphandlingar skapar en otrygg arbetsmarknad för tolkar.72 För tolkbolagen skapar de offent- liga upphandlingarna en osäkerhet som gör att de inte vågar anställa fler tolkar.73
Vid utredningens samråd med företrädare för tolkarna har fram- förts att offentliga upphandlingar påverkar kontinuiteten för tolk- bolagen negativt eftersom de endast kan förhålla sig till en period om fyra år (avtalsperioden). Det kan innebära osäkra anställnings- förhållanden och dåliga förutsättningar att få tillgång till kompetens- utveckling för de enskilda tolkarna. Vidare har lyfts att offentliga upphandlingar skapar en osäker marknad där tolkbolag som inte hamnar högt upp i rangordningen riskerar att slås ut eftersom de får för få uppdrag.
Dövas tidning rapporterade den 9 mars 2021 om uppsägning av
20 tolkar i ett av Stockholms största tolkbolag till följd av rangord- ningen i regionens senaste upphandling. Tolkbolaget ska nu endast använda sig av underleverantörer i stället för att ha egna anställda tolkar. Det i sin tur påverkar möjligheterna till fortbildning och kompetensutveckling.
72Fellingsbro folkhögskola (2020), s. 22.
73Fellingsbro folkhögskola (2020), s. 22.
249
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet har upp- märksammat utredningen på att de begränsade avtalsperioderna vid offentliga upphandlingar innebär sämre förutsättningar för tolkbola- gen att ta emot praktikanter från tolkutbildningarna, vilket är ett stort problem för tolkutbildningarna.
Utredningen bedömer mot den bakgrund som beskrivs ovan och utifrån att Tolktjänstutredningen från 2011 lämnade ett liknande för- slag att det finns skäl att skapa förutsättningar för regionen att in- rätta valfrihetssystem för tolktjänster.
Ökad kontinuitet och valfrihet med ett valfrihetssystem
Enligt utredningen finns det flera fördelar med ett valfrihetssystem för utförande av regionens tolktjänster. En fördel är att systemet löpande är öppet för konkurrens till skillnad från ramavtal där av- talstiden i regel är begränsad till cykler på fyra år. Det innebär en större säkerhet för de aktörer som verkar på marknaden i det att de kan få bättre förutsättningar för att anställa tolkar, att satsa på kom- petensutveckling av tolkar och att ta emot praktikanter. Det innebär också att tolkanvändaren får större inflytande över valet av tolk, efter- som hen får välja något av de tolkbolag som ingår i valfrihetssystemet.
En utgångspunkt är att ett sådant valfrihetssystem är öppet för alla leverantörer som uppfyller ställda krav och att något urval inte görs av de upphandlande myndigheterna. Det är individen som har behov av tjänsten, dvs. tolkanvändaren, som väljer utförare.
Hur kan LOV bli tillämplig för tolktjänster?
Som nämnts ovan är LOV endast tillämplig för vissa tjänster. Dessa tjänster anges i 1 kap. 1 § LOV och är kopplade till olika
250
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
som valfrihetssystemet ska tillämpas på. Utredningen anser att lag- stiftningen blir mer tillgänglig genom att ange den tjänst som avses, tolktjänst, utan att referera till någon
En ytterligare fråga är om inrättandet av valfrihetssystem ska vara obligatoriskt eller frivilligt för regionerna. Utredningen anser att re- gionerna själva är de som bäst avgör om valfrihetssystem är möjligt och lämpligt att införa för tolktjänster och i så fall även i vilken om- fattning. Tillhandahållande av valfrihetssystem för att utföra tolktjäns- ter ska därför ske genom att regionen i den nya lagen om tolktjänst ges möjlighet att tillhandahålla valfrihetssystem för tolktjänster. När regionen tillhandahåller valfrihetssystem enligt den föreslagna lagen om tolktjänst ska regionen tillämpa LOV. Regionens tolkar i egen regi kan vara en av utförarna i ett sådant system.
Ett annat alternativ skulle vara att regionerna inrättar ett aukto- risationssystem med samma principer som ett valfrihetssystem. Det innebär att det inte sker någon anbudsutvärdering från regionens sida utan de leverantörer som uppfyller kraven kommer med i systemet och att den enskilde sedan väljer utförare. Det finns inte några sär- skilda förfaranderegler för auktorisationssystem utan de allmänna förvaltningsrättsliga reglerna blir tillämpliga. En möjlighet skulle då kunna vara att särskilt lagstifta om auktorisationssystem för tecken- språkstolkar m.fl. på liknande sätt som nyligen föreslagits i regeringens promemoria Auktorisationssystem för elektronisk identifiering och för digital post.74
Utredningen gör emellertid bedömningen att LOV i det här sam- manhanget fungerar väl och att det därför saknas skäl att lagstifta särskilt om auktorisationssystem för denna grupp av tolkar.
Utredningen konstaterar att LOV är lämplig att använda för re- gionernas inrättande av valfrihetssystem eftersom det ger regionerna tillgång till befintliga förfaranderegler för systemen. Dessutom till- handahålls ett förfarande för bl.a. hur leverantörerna kan begära rättelse av beslut om de inte skulle godkännas m.m., vilket innebär en större rättssäkerhet för leverantörerna. En nackdel med LOV kan vara att reglerna är onödigt lika upphandlingsreglerna i LOU, trots att det numera är klargjort att det inte behöver vara på det sättet. Det medför att regionerna skulle kunna inrätta system på ett mycket flexiblare sätt om de inte behöver följa LOV. Utredningen bedömer
74Se regeringens hemsida (www.regeringen.se).
251
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
dock att fördelarna vad gäller förutsägbarhet och rättssäkerhet genom att tillämpa LOV överväger de nackdelar som finns i bl.a. begränsad flexibilitet.
Om valfrihetssystem inrättas ska lagen om valfrihetssystem tillämpas
I lagen om tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med döv- blindhet föreslås en bestämmelse om att när regionen tillhandahåller valfrihetssystem ska LOV tillämpas. Utredningen gör därför en kort sammanfattning av innehållet i LOV.75
I LOV slås det uttryckligen fast att de grundläggande gemen- skapsrättsliga principerna ska gälla när en myndighet tillämpar valfri- hetssystem (1 kap. 2 §). Myndigheten ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och
En myndighet som beslutat att inrätta eller förändra ett valfri- hetssystem ska löpande annonsera på en nationell webbplats (3 kap.). Förfrågningsunderlag ska tillsammans med annonsen finnas tillgäng- ligt på webbplatsen. Den webbplats som avses drivs av Upphand- lingsmyndigheten och benämns valfrihetswebben.
Myndigheten ska i ett förfrågningsunderlag ange de villkor som leverantören ska uppfylla för att bli godkänd (4 kap.). Av förfråg- ningsunderlaget ska den ekonomiska ersättningen till leverantören framgå. Ersättningen i ett valfrihetssystem ska vara enhetlig för de leverantörer som utför samma tjänst. Myndigheten har möjlighet att i förfrågningsunderlaget ange särskilda kontraktsvillkor i form av särskilda sociala, miljömässiga och andra villkor för hur kontraktet ska fullgöras. Det kan t.ex. röra sig om skyldighet för leverantören att ta uppdrag eller att ta emot alla som väljer leverantören och om skyldighet att medverka vid uppföljning av verksamheten.
Alla leverantörer som önskar delta i ett valfrihetssystem har rätt att ansöka (5 kap.). En leverantör får åberopa andra företags kapaci- tet. Bestämmelserna om s.k. anbudssekretess i 19 kap. 3 § offentlig- hets- och sekretesslagen gäller inte vid ett ansökningsförfarande en- ligt LOV.
75Delar av detta avsnitt bygger på uppgifter i prop. 2008/09:29.
252
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
I LOV regleras under vilka omständigheter myndigheten får ute- sluta en sökande från att delta i valfrihetssystem (7 kap.). Dessa om- ständigheter är främst hänförliga till den sökandes ekonomiska pro- blem och brott när det gäller yrkesutövningen.
Samtliga sökande som uppfyller kraven i förfrågningsunderlaget och som inte uteslutits ska godkännas av myndigheten (8 kap.).
Myndigheten ska till enskilda lämna information om samtliga leverantörer som den tecknat kontrakt med (9 kap. 1 §). Informa- tionen ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättill- gänglig. För den enskilde som inte väljer leverantör ska myndigheten tillhandahålla ett
I myndighetens skyldighet att tillhandahålla information ingår också att ge information om villkor för omval och hur omvalet går till, t.ex. uppsägningstider och vart den enskilde ska vända sig för att göra ett omval.
I LOV finns det också bestämmelser om rättsmedel (10 kap.). En leverantör som gör gällande att en myndighet brutit mot en bestäm- melse i lagen får ansöka om rättelse hos allmän förvaltningsdomstol.
En sökande kan begära skadestånd i allmän domstol om myndig- heten inte följt bestämmelserna i LOV (10 kap. 5 §).
Konkurrensverket har tillsyn över valfrihetssystemen enligt LOV. Verket får inhämta de upplysningar som är nödvändiga för tillsynen från de upphandlande myndigheterna. Upplysningarna ska i första hand inhämtas genom ett skriftligt förfarande. Om det på grund av materialets omfång, brådska eller något annat förhållande är lämpligare, får upplysningarna i stället inhämtas genom besök hos den upphand- lande myndigheten eller muntligen. Den upphandlande myndigheten är skyldig att tillhandahålla de upplysningar som tillsynsmyndigheten begär.
253
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
Det finns ingen anledning att införa särskilda regler om handläggning vid sidan av de som gäller enligt LOV
Förvaltningslagen är inte tillämplig vid handläggning av ärenden en- ligt LOV (1 kap. 3 § LOV). Även om förvaltningslagens regler inte är tillämpliga är grundläggande krav på rättssäkerhet ändå uppfyllda, t.ex. finns jävsbestämmelser för kommunala myndigheter i kommunal- lagen vilka även gäller för regioner. Eftersom leverantörer får ansöka om rättelse hos allmän förvaltningsdomstol ges också en möjlighet till domstolsprövning. Vidare ska 22 § förvaltningslagen tillämpas vid bedömningen av när en handling ska anses inkommen till den upphandlande myndigheten (4 kap. 5 § LOV).
En fråga som utredningen har att ta ställning till är om regionen, trots bestämmelsen i 1 kap. 3 § LOV, ska tillämpa förvaltningslagen vid tillhandahållandet av valfrihetssystem. Utredningen anser att det inte finns några bärande skäl som talar för det. Regionens tolktjänst- verksamhet omfattas precis som t.ex. regionens hälso- och sjukvård av bestämmelserna i kommunallagen om t.ex. jäv. Det finns inte hel- ler någon annan grund för att särbehandla regionens tolktjänstverk- samhet från andra kommunala och regionala verksamheter i detta av- seende. Förvaltningslagen ska därför inte tillämpas, utöver de undantag som anges i LOV, för regioner som tillhandahåller valfrihetssystem.
7.9Om klagomålshantering och tillsyn
Utredningens förslag: I den nya lagen ska det införas en bestäm- melse som anger att regionen har en skyldighet att ta emot klago- mål och synpunkter på den egna verksamheten från döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet och deras närstående och att klagomålen snarast och på lämpligt sätt ska besvaras. Det ska även finnas en bestämmelse som anger att regionen ska ge den som klagat en förklaring till vad som har inträffat, och i före- kommande fall, en beskrivning av vilka åtgärder som regionen avser att vidta för att en liknande händelse inte ska inträffa igen.
254
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
Utredningens bedömning: Det finns inte behov av ytterligare tillsyn över verksamheten, utöver den som finns i dag genom Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern generellt, Kammar- kollegiet såvitt avser auktoriserade tolkar och patientnämnderna respektive Inspektionen för vård och omsorg såvitt avser tolktjänst inom hälso- och sjukvården, tandvården etc. Utifrån att tolktjäns- ten är en samhällsservice för kommunikation är det mer ändamåls- enligt att verksamheten följs upp samlat inom ramen för en natio- nell funktion för samordning av tolktjänstfrågor (se kapitel 14).
Skälen för utredningens förslag och bedömning
Regionens tolktjänstverksamhet omfattas i dag av regler om klagomålshantering
Enligt nuvarande regelverk omfattas tolktjänstverksamheten av be- stämmelserna i patientsäkerhetslagen (2010:659), PSL, i tillämpliga delar. I PSL anges nämligen att med hälso- och sjukvård avses i denna lag verksamhet som omfattas av hälso- och sjukvårdslagen, HSL, vilket tolktjänsten gör. I PSL finns sedan den 1 januari 2018 bestäm- melser om klagomålshantering (3 kap. 8 a och 8 b §§).76 Även sedan tidigare har det funnit krav på vårdgivare att ha en organiserad klago- målshantering enligt Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete. Inkomna rapporter, klagomål och synpunkter ska enligt föreskrif- terna sammanställas och analyseras för att vårdgivaren ska kunna se mönster eller trender som indikerar brister i verksamhetens kvalitet. Kraven på att ha en klagomålshantering omfattar, såvitt utredningen kan bedöma, således även tolktjänstverksamheten enligt nu gällande regelverk.
Det finns fortsatt behov av regler om klagomålshantering
Av utredningens fördjupade behovsanalyser framkommer att flera av de intervjuade tolkanvändarna har synpunkter på regionens tolk- tjänstverksamhet. Det kan handla om att det är krångligt att boka tolk, att man får sen återkoppling på bokningen eller att tolken inte
76Prop. 2016/17:122, bet. 2016/17:SoU16, rskr. 2016/17:259.
255
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
hanterar tolksituationen på ett bra sätt. Det har även framkommit viss kritik och synpunkter på regionens tolktjänst i de samråd som utredningen har haft med intresseorganisationerna. Det bedöms där- för finnas behov av att även fortsatt kunna framföra synpunkter och klagomål till tolkcentralerna. Eftersom det redan finns en sådan möj- lighet i dag bedömer utredningen att det inte innebär en tillkommande administrativ börda för regionerna. Möjligheten att få återkoppling från tolkanvändare och deras närstående är enligt utredningen en förut- sättning för att kunna utveckla verksamheten och även fortsatt kunna erbjuda en kvalitativ tolktjänst. Att ha en organiserad klagomåls- hantering kan bidra till regionens systematiska kvalitets- och utveck- lingsarbete.
Utredningen föreslår således att regionen även med den nya lagen om tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblind- het ska ha en skyldighet att ta emot klagomål och synpunkter från döva, hörselskadade och personer med dövblindhet och deras när- stående. Enskilda tolkanvändare och deras närstående ska således även fortsatt ha möjlighet att lämna synpunkter och klagomål på den aktuella tolkcentralens verksamhet både i det enskilda fallet och mer allmänt med anledning av erfarenheter av verksamheten som tolk- användare eller närstående.
Regionen ska vidare precis som i dag vara skyldig att snarast be- svara klagomål från tolkanvändare och deras närstående. Klagomålen ska besvaras på lämpligt sätt. Vad som är ett lämpligt sätt måste av- göras från fall till fall. Vid bedömningen bör hänsyn tas både till klagomålets art och till tolkanvändarens eller den närståendes för- måga att tillgodogöra sig informationen. Vissa typer av klagomål hanteras bäst och enklast genom ett skriftligt svar, medan andra fordrar en telefonkontakt eller ett personligt möte. Fokus bör ligga på att snabbt lösa eventuella oklarheter och missförstånd och på att besvara de frågor som har ställts. Regionen bedömer själv vilka åt- gärder som behöver vidtas för att kunna besvara klagomålet och dra slutsatser för det egna kvalitetsarbetet.
Regionen ska även på samma sätt som i dag vara skyldig att ge den som klagat en förklaring till vad som inträffat, och i förekom- mande fall en beskrivning av vilka åtgärder som regionen avser att vidta för att en liknande händelse inte ska inträffa igen.
256
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
Som tolkanvändare kan man fortsatt vända sig till patientnämnderna om tolktjänsten utförs i samband med hälso- och sjukvård
Patientnämndernas verksamhet regleras i lagen (2017:372) om stöd vid klagomål mot hälso- och sjukvården. Nämndens ansvar omfattar hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen, vilket regio- nens tolktjänstverksamhet i sig inte kan anses vara (se avsnitt 7.2 och 1 § lagen om stöd vid klagomål mot hälso- och sjukvården). En annan sak är att vardagstolkning kan utföras när tolkanvändaren är patient under t.ex. ett läkarbesök, vilket förstås är en hälso- och sjukvårds- situation som omfattas av nämndens ansvar. Patientnämnderna ska bl.a. hjälpa till med information, främja kontakterna mellan patient och vårdpersonal och rapportera iakttagelser och avvikelser av be- tydelse för patienterna till vårdgivarna. Nämnderna ska även göra Inspektionen för vård och omsorg uppmärksam på förhållanden som omfattas av myndighetens tillsyn.
Utredningen bedömer att den nya lagen om tolktjänst för var- dagstolkning inte innebär någon förändring av det ansvar som patient- nämnden har när det gäller regionens tolktjänstverksamhet. Enligt utredningens mening har patientnämnderna inte heller i dag något ansvar för själva tolktjänstverksamheten eftersom den i sig inte kan definieras som hälso- och sjukvård, trots att den regleras i HSL. Ut- redningen bedömer att det inte heller finns skäl att utöka ansvaret för patientnämnderna till att omfatta stöd vid klagomål över tolktjäns- tens verksamhet. Det skulle innebära att tolktjänstens verksamhet regleras in i en struktur som gäller för hälso- och sjukvården. Det är enligt utredningen inte förenligt med utredningens förslag som syftar till att tolktjänsten inte längre ska höra samman med hälso- och sjuk- vården. Däremot finns det förstås alltjämt en möjlighet att som patient i hälso- och sjukvården vända sig till nämnden för att få stöd och råd i samband med klagomål över vården, oavsett om vårdbesöket skett med tolk eller inte.
Regionens tolktjänstverksamhet står i dag under viss tillsyn
Enligt nuvarande regelverk står tolktjänstens verksamhet under till- syn av Inspektionen för vård och omsorg (IVO), som även har att pröva klagomål mot verksamheten. Det framgår av 1 kap. 2 § PSL där det anges att med hälso- och sjukvård avses verksamhet som om-
257
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
fattas av hälso- och sjukvårdslagen. Ansvaret regleras i 7 kapitlet i samma lag.
Enligt uppgift från IVO har myndigheten endast fått in ett fåtal tips och klagomål som har koppling till tolktjänster för den aktuella målgruppen inom hälso- och sjukvården. Mot bakgrund av detta har IVO inte kunnat prioritera tillsynen av tolktjänst inom hälso- och sjukvården. Utifrån vad myndigheten har kunnat få fram efter en sök- ning i sina register har endast ett klagomål lämnats på tolktjänster utanför vårdsituationer.77
Eftersom regionernas tolkcentraler är förvaltningsmyndigheter står de även under tillsyn av Justitieombudsmannen (JO) och Justitie- kanslern (JK).
JO granskar myndigheter och tjänstemän ur ett förvaltningsrätts- ligt perspektiv, både på enskildas och på eget initiativ.78 I tillsyns- arbetet kontrollerar JO att myndigheterna handlägger sina ärenden och i övrigt utför sina uppgifter enligt gällande författningar.
JK har tillsyn över kommunala myndigheter och andra myndig- heter som inte är statliga och deras tjänstemän.79 Syftet med JK:s till- syn är att kontrollera att lagar och andra författningar efterlevs. JK:s tillsyn är främst inriktad på att upptäcka systematiska fel i den offent- liga verksamheten.
Såvitt framkommit har varken JO eller JK behandlat någon anmä- lan som avser regionernas tolktjänst. Inte heller har det såvitt fram- kommit utförts någon inspektion av dessa tillsynsorgan vid någon tolkcentral.
Kammarkollegiet utövar tillsyn över auktoriserade teckenspråks- tolkar. Den som är missnöjd med en auktoriserad tolk kan anmäla detta till kollegiet. Om det finns anledning till det, kan kollegiet vidta disciplinära åtgärder, antingen genom att ge tolken en varning eller genom att återkalla tolkens auktorisation.
77Inspektionen för vård och omsorg, skrivelse skickad till utredningen via
782 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän.
793 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn.
258
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
Någon ytterligare tillsynsverksamhet ska inte införas för tolktjänsten som i stället bör följas upp på nationell nivå
Med utredningens förslag om en ny lag om tolktjänst för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet kommer tolktjänstverksam- heten inte längre att stå under formell tillsyn av IVO eftersom verk- samheten inte längre regleras i HSL. Med utredningens förslag kommer tolktjänstverksamheten dock fortfarande stå under tillsyn av JO och JK och de auktoriserade tolkarna kommer att stå under tillsyn av Kammarkollegiet. Precis som när det gäller patientnämnderna kom- mer förstås IVO fortsatt att ha ansvar för den tolktjänst som sker inom hälso- och sjukvården. Det vill säga när tolkanvändare har att göra med hälso- och sjukvården som patienter eller närstående kom- mer de fortsatt att kunna vända sig till IVO med klagomål.
När det gäller frågan om att inrätta ett nytt regelsystem för tillsyn av tolktjänstens verksamhet kan det vara värt att påminna om reger- ingens syn på frågan generellt. I regeringens skrivelse om tillsyn an- för regeringen följande.80 Inför utveckling och översyn av regelverk för tillsyn, är det enligt regeringen väsentligt att också överväga andra styrinstrument för att uppnå samhällsmålen. Det är inte alltid som tillsyn är den mest lämpliga eller effektiva formen av styrning. Om regelsystem inte upprätthålls effektivt, kan det orsaka kostnader för enskilda och för samhället. Tillsynsarbetet är också i sig kostnads- krävande och kan orsaka störningar och påfrestningar för berörda verk- samheter. Ekonomiska incitament, information eller utvärdering är exempel på andra styrformer som enligt regeringen kan leda till att reglering får genomslag och därför bör övervägas i stället för tillsyn.
Utredningens bedömning är att det i nuläget inte finns behov av ytterligare tillsyn av tolktjänstverksamheten utöver de allmänna till- synsverktyg som redogjorts för ovan. Varken Tolktjänstutredningen från 2011 eller den interdepartementala arbetsgruppen föreslog någon särskild tillsyn för tolktjänsten utöver den som redan finns. Och även med deras förslag skulle den tillsyn som IVO ansvarar för i dag upp- höra. Det är uppenbart att de tillsynsverktyg som finns för tolk- tjänsten i dag genom bl.a. IVO bara har använts i mycket begränsad omfattning. IVO har informerat utredningen om att bara ett klago- mål inkommit till myndigheten som avser tolktjänst i andra situatio- ner än i hälso- och sjukvården och att myndigheten med hänsyn till
80Skr. 2009/10:79, s. 14.
259
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
sitt omfattande ansvarsområde inte har kunnat prioritera tillsyn av tolktjänstverksamheten. Dessa omständigheter tillsammans med det faktum att sådan riskbaserad tillsyn som IVO har att prioritera inte är ändamålsenlig för tolktjänstens verksamhet innebär enligt utred- ningen att IVO inte fortsatt bör ha ansvar för tillsyn över tolktjänst- verksamheten. Tolktjänstverksamhet innebär inte – som t.ex. hälso- och sjukvården – några uppenbara risker för människors liv och hälsa utan är en kommunikationstjänst där frågor om kvalitet och tillgäng- lighet är i fokus. Även om tillgänglighet till själva tolktjänsten är en mätbar parameter framstår tillsyn av densamma som ett trubbigt verk- tyg. När det gäller kvaliteten i verksamheten kan samma invänd- ningar göras som när det gäller tillgängligheten, dvs. att tillsyn inte framstår som ett ändamålsenligt verktyg. Ett bättre sätt att arbeta för en god tillgänglighet och god kvalitet är enligt utredningen att skapa förutsättningar för nationell uppföljning av tolktjänstverksam- heten (se kapitel 14). Sådan uppföljning bör endast göras på aggre- gerad nivå, dvs. inte på individnivå.
När det gäller klagomål och synpunkter på själva tolkningen och tolkarnas kompetens omfattas auktoriserade tolkar av Kammarkolle- giets tillsyn. Utredningen noterar i sammanhanget att förslag som innebär att även utbildade tolkar i talade språk ska omfattas av Kam- markollegiets tillsyn har lämnats i betänkandet Att förstå och bli förstådd – ett reformerat regelverk för tolkar i talade språk.81
Enligt utredningen är det angeläget att förslagen i nämnda betänk- ande följs upp så att regelverken beträffande tillsynen över tolkar i talade språk överensstämmer med det som gäller för tolkar i tecken- språk etc.
Sammanfattningsvis anser utredningen att det inte finns några starka skäl som i dagsläget talar för att ytterligare tillsyn ska införas för tolktjänstverksamheten. I stället anser utredningen att tolktjänst- verksamheten löpande bör följas upp på nationell nivå. Utredningen lämnar därför i kapitel 14 förslag om att en nationell funktion för sam- ordning av tolktjänstfrågor inrättas med uppgift att bl.a. följa upp tolktjänstverksamheten.
81SOU 2018:83.
260
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
7.10Om sekretess och tystnadsplikt
Handlingsoffentligheten innebär att var och en har rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, TF). En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet (2 kap. 4 § TF). Rätten att ta del av allmänna handlingar får bara begränsas om det krävs med hänsyn till vissa i TF uppräknade ändamål. Begränsningen ska anges noga i en särskild lag eller i en lag som den särskilda lagen hänvisar till (2 kap. 2 § TF). Även yttrandefriheten som regleras i 2 kap. regeringsformen (RF) får bara begränsas genom lag och för särskilt angivna ändamål (2 kap. 23 § RF). Uppräkningen av tillåtna inskränkningsändamål motsvarar i stort, men inte fullt ut, uppräk- ningen av sekretessgrunder i 2 kap. 2 § TF.
En lag som på olika områden begränsar handlingsoffentligheten och yttrandefriheten är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. I förarbetena till den tidigare sekretesslagen angavs att i centrum för lagstiftaren står den ofta svåra avvägningen mellan offentlighets- intresset och intresset av sekretess kring ömtåliga uppgifter.82 Vidare anfördes att det är viktigt att inte åstadkomma mer sekretess än vad som är oundgängligen nödvändigt.83 Sekretess innebär såväl hand- lingssekretess som tystnadsplikt (enligt 3 kap. 1 § OSL). Principen i OSL är att sekretessreglerna ska gälla såväl i förhållande till enskilda som i förhållande till andra myndigheter.
Om någon begär ut en uppgift som förekommer i en allmän hand- ling, t.ex. en
82Prop. 1979/80:2, Del A, s. 65.
83Prop. 1979/80:2, Del A, s. 63.
261
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
höva fråga sökanden vad han eller hon tänker använda uppgiften till. Om sökanden uppger ett harmlöst syfte kan uppgiften lämnas ut. Framstår det i stället som skadligt kan uppgiften sekretessbeläggas.
Sekretessbestämmelser som är tillämpliga i den administrativa verksamheten
Regionernas organisering av sina respektive tolktjänstverksamheter skiljer sig något åt. Samtliga regioner har emellertid en tolkcentral med en administrativ verksamhet som hanterar bl.a. bokningar, klago- målshantering, personal- och uppdragsadministration och andra upp- gifter av administrativ karaktär som rör tolktjänsten, utöver själva tolkningen som utförs av tolkar. Eftersom den administrativa verk- samheten sköts av en myndighet, regionens tolkcentral, är de allmänna handlingar som förvaras där offentliga enligt 2 kap. TF. Offentligheten kan emellertid som nämnts ovan begränsas genom särskilda regler om sekretess.
För de olika administrativa delarna av tolkcentralernas verksam- het kan olika bestämmelser om sekretess vara tillämpliga beroende på vem uppgiften rör (tolkanvändare, personal eller annan) och vad uppgiften rör (bokning, personaladministrativt ärende, upphandling eller annat).
Inledningsvis kan konstateras att ansvaret för regionens tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet i dag regleras i hälso- och sjukvårdslagen, HSL. Som redogjorts för i avsnitt 7.2 är dock tolktjänsten som verksamhet inte att definiera som hälso- och sjukvård. Sekretessbestämmelsen i 25 kap. 1 § OSL som gäller för uppgifter inom hälso- och sjukvården, är således enligt utredningens bedömning inte tillämplig för tolktjänstens administrativa verksam- het, varken med nuvarande reglering av tolktjänsten i HSL eller med den nya lag som föreslås. Definitionen av hälso- och sjukvård i OSL är nämligen densamma som i HSL. Det finns däremot andra bestäm- melser om sekretess och tystnadsplikt som kan tillämpas i regionens administrativa verksamhet. Den redogörelse som görs nedan är inte avsedd att vara heltäckande.
262
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
Sekretesskydd vid bokning av tolktjänst
För att få tillgång till regionens tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet görs en bokning vid regionens tolk- central. Bokningen kan göras muntligen eller skriftligen. I båda fallen gör tolkcentralen en notering kring de uppgifter som behövs. För bokningen kan regionen behöva uppgifter om namn, adress, telefon- nummer,
Utgångspunkten är således att det inte är några särskilt integritets- känsliga eller i övrigt skyddsvärda uppgifter som hanteras vid regio- nens bokningar av tolktjänst. Inte heller personnummer räknas som skyddsvärda uppgifter vid tillämpning av offentlighetsprincipen. Riks- dagen har dock nyligen ställt sig bakom en motion som innebär att personnummer inte ska vara en offentlig handling och har tillkänna- gett detta för regeringen.84 Det är oklart vad detta kan få för konse- kvenser för tolktjänstverksamheten men frågan bör förstås följas av regionerna för att säkerställa att sekretesskyddet när det gäller person- nummer hanteras korrekt. Eftersom det är uppenbart att den som bokar och erbjuds tolktjänst har en funktionsnedsättning kopplad till hörseln och/eller synen kan inte en uppgift om hörsel- och/eller synförmåga anses vara en typiskt känslig uppgift i detta samman- hang. Som nämnts ovan hanteras emellertid inte några uppgifter om den enskildes funktionsnedsättning vid tolkcentralens administration av en bokning av tolktjänst.
För uppgifter som lämnas vid en tolkbeställning kan emellertid sekretess föreligga för adress eller annan motsvarande uppgift om tolkbeställningen avser en person som lever under hot. I 21 kap. 3 § OSL regleras skyddet för förföljda personer. Bestämmelsen gäller inom hela den offentliga förvaltningen. I paragrafen anges att sekre- tess gäller för uppgift om adress, telefonnummer,
84Bet. 2020/21:SkU22.
263
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
med denne samt för motsvarande uppgifter om den enskildes an- höriga, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller med ett kvalificerat rakt skaderekvisit, dvs. det gäller en extra stark presumtion för att uppgifterna är offentliga. Sekretessbestämmelsen är enbart avsedd att ge skydd i de fall den enskilde är förföljd. Det kan t.ex. vara så att den enskilde tolkanvändaren har en sekretess- markering i folkbokföringsdatabasen eller att det av annan särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för något allvarligt men om uppgiften röjs. Om förutsättningarna i denna bestämmelse är uppfyllda torde enligt utredningen även uppgift om var och när själva tolktillfället äger rum kunna sekretessbeläggas eftersom de uppgifterna skulle kunna inne- bära ett sätt att komma i kontakt med den enskilde.
I den mån det förekommer andra känsliga uppgifter i samband med bokning av ett tolkuppdrag som rör en enskilds personliga för- hållanden behöver tolkcentralen bedöma om någon av de andra be- stämmelserna i 21 kap. OSL är tillämplig. Bestämmelserna i 21 kap. OSL gäller inom hela den offentliga förvaltningen. Där finns t.ex. en bestämmelse som avser uppgift som rör en enskilds hälsa eller sexual- liv (21 kap. 1 § OSL). Bestämmelsen beskrivs närmare nedan under rubriken Sekretesskydd i klagomålshantering. Samma avvägningar kring sekretess som ska göras när en sådan uppgift förekommer i klagomålshantering ska förstås göras om den förekommer i samband med bokning.
Sekretesskydd i klagomålshantering
Regionens tolktjänst ska som nämnts tidigare utifrån nuvarande regel- verket i HSL ha en organiserad klagomålshantering (se avsnitt 7.9). Med den bedömning som utredningen gör att tolktjänsten i dag inte kan definieras som hälso- och sjukvård gäller inte de bestämmelser om sekretess som gäller för hälso- och sjukvårdens klagomålshantering i tolktjänstens klagomålshantering. Utredningens förslag om en ny lag om tolktjänst kommer således inte innebära någon förändring när det gäller sekretesskyddet i samband med klagomålshantering. Det finns emellertid sekretessbestämmelser som är tillämpliga i all offent-
264
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
lig verksamhet. Dessa bestämmelser gäller redan i dag för motsva- rande verksamhet och de kommer även fortsatt att vara tillämpliga för regionens klagomålshantering.
När det gäller uppgifter som kan förekomma vid klagomålshan- teringen gäller på motsvarande sätt som vid bokning av tolkning ett skydd för uppgifter som kan röja personer som är förföljda (21 kap. 3 § OSL).
I klagomålshanteringen kan även förekomma andra uppgifter än de som vanligen bedöms förekomma vid bokning av tolktjänst. Det kan t.ex. förekomma uppgifter om en enskild persons hälsa eller sexualliv. I 21 kap. 1 § OSL regleras sekretess för uppgift som rör en enskilds hälsa eller sexualliv, såsom uppgifter om sjukdomar, missbruk, sexuell läggning, könsbyte, sexualbrott eller annan liknande uppgift. Bestäm- melsen gäller oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer och innebär att offentlighet är huvudregeln, och att ett utlämnande kan bara nekas om det måste antas att den enskilde eller någon när- stående till denne kommer att lida betydande men om uppgiften läm- nas ut. Av förarbetena till bestämmelsen anges bl.a. att även mindre känsliga uppgifter än de som nämns i paragrafen kan komma att sekretessbeläggas med stöd av bestämmelsen beroende på omständig- heterna i det enskilda fallet samt att prövningen kan falla olika ut beroende på om den enskilde är underårig eller vuxen.85 Vidare anges att även faktorer som i vilken verksamhet uppgiften finns samt av vem eller under vilka förhållanden uppgiften begärs utlämnad kan få betydelse för skadebedömningen och att prövningen kan falla olika ut beroende på den enskildes egen inställning. Den enskilde kan t.ex. själv ha berättat i media att han eller hon har bytt kön. I ett sådant fall kan uppgiften knappast anses vara så känslig att den kan sekretess- beläggas med stöd av bestämmelsen.86
En uppgift om att den enskilde har nedsatt hörsel och/eller syn bör i normalfallet inte betraktas som en känslig uppgift eftersom det är en förutsättning för att erbjudas tolktjänst. I vissa fall beroende på omständigheterna kan dock även en sådan uppgift betraktas som känslig för den enskilde. Övriga uppgifter om hälsa och sexualliv i samband med tolktjänstverksamhet bör regelmässigt betraktas som känsliga uppgifter och kan därmed sekretessbeläggas med stöd av bestämmelsen.
85Prop. 2005/06:161, s.
86Prop. 2005/06:161, s.
265
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
Sekretesskydd för övrig administrativ verksamhet
När det gäller den föreslagna bestämmelsen om att regionen får in- rätta valfrihetssystem för tolktjänster kan i sammanhanget nämnas att bestämmelserna om s.k. anbudssekretess i 19 kap. 3 § andra stycket OSL inte gäller vid ett ansökningsförfarande enligt LOV, vilket fram- går av 19 kap. 3 a § OSL. Anbudssekretess gäller således enbart vid offentliga upphandlingar enligt LOU och skälen för det har med kon- kurrensfrågor att göra.87 Eftersom det inte föreligger någon konkurrens mellan sökande inför godkännandebeslut enligt LOV finns inte skäl att ha absolut sekretess i detta skede.88 Däremot gäller även vid LOV- förfaranden de vanliga bestämmelserna om sekretess för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, som även är tillämpliga för
I den mån det är fråga om personaladministrativ verksamhet, dvs. uppgifter om tolkcentralens personal, finns sekretesskydd för vissa uppgifter i 39 kap. OSL.
I övrigt torde många uppgifter i den administrativa verksamheten vara av sådan karaktär att de kan lämnas ut.
Tolkars tystnadsplikt och sekretesskydd vid tolkningen
När det gäller tystnadsplikten för tolkar och sekretesskyddet av upp- gifter vid själva tolkningen ser detta olika ut beroende på inom vilken verksamhet tolkningen sker och om tolken är auktoriserad.
När det gäller tolkning som sker inom någon myndighets verk- samhet för vilken sekretess gäller blir samma sekretessregler tillämp- liga för tolken som för myndighetens personal i övrigt. Enligt 2 kap. 1 § OSL följer nämligen att ett förbud att röja eller utnyttja en uppgift enligt OSL, eller lag eller förordning som OSL hänvisar till, också gäller för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten. Av förarbetena till OSL framgår att lagen är tillämplig på, såvitt nu är av intresse, personer som har uppdrag hos en myndighet och som har en sådan anknyt- ning till myndigheten att de kan sägas delta i dess verksamhet. Som
87Prop. 2008/09:29, s. 111.
88Prop. 2008/09:29, s. 111.
266
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
exempel på sådana uppdragstagare nämns bl.a. tolkar.89 Det innebär att den som medverkar som tolk vid t.ex. ett läkarbesök omfattas av den sekretess som gäller inom hälso- och sjukvården (se 25 kap. 1 § OSL). Även för övriga tolkuppdrag vid myndigheter som omfattas av specifika sekretessregler gäller att tolken omfattas av den sekre- tess som gäller för den aktuella verksamheten. I 26 § OSL finns t.ex. regler om sekretess inom socialtjänstens verksamhet.
I detta sammanhang ska nämnas att det finns bestämmelser i 10 kap.
18
När det gäller tolksituationer som sker vid privata vårdinrättningar torde även bestämmelsen om tystnadsplikt i 6 kap. 16 § patientsäker- hetslagen bli tillämplig beträffande tolken. I paragrafen anges att den som, utan att höra till hälso- och sjukvårdspersonalen, till följd av anställning eller uppdrag eller på annan liknande grund deltar eller har deltagit i enskilt bedriven hälso- och sjukvård får inte obehörigen röja vad han eller hon därvid fått veta om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Som obehörigt röjande anses inte att någon fullgör uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning.
Vid tolkning i situationer och sammanhang som inte sker vid myndigheter och därmed inte omfattas av specifika bestämmelser om sekretess enligt OSL kan vidare lagen (1975:689) om tystnadsplikt för vissa tolkar och översättare vara tillämplig. Lagen gäller dock en- dast för auktoriserade tolkar. I lagen anges att den som fullgör eller har fullgjort uppdrag som tolk eller översättare inte obehörigen får röja vad han eller hon under uppdraget har fått veta om en enskilds personliga förhållanden eller om yrkeshemlighet, affärsförhållande
89Se prop. 1979/80:2 Del A, s. 127 f. Jfr även prop. 1979/80:80, s. 72.
267
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
eller förhållande av betydelse för landets försvar. Detta gäller även den som är eller har varit anställd som tolk eller översättare.
En konsekvens av gällande regelverk om tystnadsplikt för tolkar är bl.a. att tolkar som inte är auktoriserade, till skillnad från aukto- riserade tolkar, i vissa situationer inte omfattas av någon lagstadgad tystnadsplikt trots att de utför uppdrag av samma eller likartad karak- tär som de auktoriserade tolkarna. För tolkar som inte är auktorise- rade får tystnadsplikten, vid tolkning i denna typ av situationer, lösas genom avtal eller motsvarande. Situationen kan t.ex. lösas genom att regionen ser till att samtliga tolkar som används i verksamheten och som inte är auktoriserade omfattas av avtal om tystnadsplikt.
7.10.1Upplysningsbestämmelse om sekretess ska införas
Utredningen förslag: I den nya lagen ska det införas en bestäm- melse som upplyser om att regionen inte får lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess eller tystnadsplikt.
Utredningens bedömning: I och med den nya lagen bör det inte införas nya bestämmelser om sekretess för tolktjänstens admini- strativa verksamhet eftersom det inte regelmässigt hanteras några typiskt sett skyddsvärda uppgifter där och de befintliga bestäm- melserna om sekretess tillgodoser de behov som finns.
I och med den nya lagen bör det inte heller införas nya bestäm- melser om tystnadsplikt för tolkar eftersom sådana bestämmelser bör vara generella och omfatta alla sorters yrkesverksamma tolkar och inte bara
268
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
Skälen för utredningens förslag och bedömning
Det bedöms inte finnas behov av en särskild sekretessbestämmelse för tolktjänstverksamheten
Den omständigheten att regionens tolktjänst kommer att regleras i en ny särskild lag utan koppling till hälso- och sjukvårdslagen inne- bär som nämnts ovan inte någon förändring när det gäller sekretess och tystnadsplikt. Samma bestämmelser som gäller i dag för verk- samheten och för själva tolkningen kommer som utredningen be- dömer det vara tillämpliga även i fortsättningen. Som utredningen nämnt ovan finns t.ex. ett generellt sekretesskydd för uppgifter om enskilds hälsa och sexualliv oavsett i vilken verksamhet uppgifterna finns. Även när det gäller personaladministrativ verksamhet finns tillämpliga bestämmelser om sekretess. Som redogjorts för ovan finns även andra bestämmelser om sekretess som gäller i tolktjänstverk- samheten. Utredningen ser inte att det finns några uppenbara behov av kompletterande bestämmelser om sekretess utöver dessa. Bedöm- ningen är således att befintlig reglering av sekretess tillgodoser be- hoven av integritet och skydd för känsliga och i övrigt skyddsvärda uppgifter som finns.
Frågan om tystnadsplikt för yrkesverksamma tolkar ska ses över
Som nämnts ovan kan det finnas
90Bet. 2017/18:KU38.
269
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
familjemedlemmar i olika sammanhang.91 Utskottet noterar i samman- hanget även att präster och andra företrädare för trossamfund inte omfattas av någon lagstadgad tystnadsplikt.
Utredningen ser att det kan finnas behov av att utvidga tystnads- plikten även för yrkesverksamma tolkar som inte är auktoriserade och även i situationer som inte omfattas av OSL eller speciallagstift- ning (som t.ex. patientsäkerhetslagen), även om tystnadsplikten kan lösas genom avtal. Det är emellertid, precis som Konstitutions- utskottet anför, en fråga som innebär komplexa frågeställningar och som kräver noggranna överväganden, varför det bedöms svårt att när- mare gå in på den frågan inom ramen för detta betänkande. Frågan har heller inte lyfts särskilt i utredningsdirektiven. Vidare finns det enligt utredningen skäl att hantera frågan om tystnadsplikt för tolkar enhetligt för samtliga sorter av yrkesverksamma tolkar, dvs. även för tolkar i talade språk m.fl. Utredningen noterar att tillkännagivandet från riksdagen inte är slutbehandlat och att frågan om utvidgad tyst- nadsplikt för tolkar bereds vid Arbetsmarknadsdepartementet.92 Ut- redningen bedömer därför att det är mest ändamålsenligt att inte lämna några specifika förslag om tystnadsplikt för tolkar inom ramen för regionens tolktjänstverksamhet, utan att frågan bör hanteras i sam- band med den översyn av regelverket som kan förväntas ske utifrån riksdagens tillkännagivande.
En upplysningsbestämmelse om att uppgifter som omfattas av sekretess eller tystnadsplikt inte får lämnas ska införas
Bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt som redogörs för ovan kan hindra regionens tolkcentraler från att lämna ut uppgifter till andra aktörer men även till enskilda tolkanvändare och deras när- stående. För regionens del är det främst bestämmelser i OSL som avses. Även bestämmelserna i lagen om tystnadsplikt för vissa tolkar och översättare kan vara tillämpliga. I den lagen anges att den som full- gör eller har fullgjort uppdrag som tolk eller översättare inte obe- hörigen får röja vad han eller hon under uppdraget har fått veta om en enskilds personliga förhållanden eller om yrkeshemlighet, affärsför- hållande eller förhållande av betydelse för landets försvar. Detta gäller även den som är eller har varit anställd som tolk eller översättare.
91Bet. 2017/18:KU38, s. 49.
92Skr. 2020/21:75, s.
270
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
I detta sammanhang bör nämnas att en enskild kan häva sekre- tesskyddet som gäller till skydd för honom eller henne genom sam- tycke (se 12 kap. 2 § OSL). Sekretess hindrar exempelvis inte heller att en uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utläm- nande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet (se 10 kap. 2 § OSL). Den bestämmelsen ska dock tillämpas restriktivt, och avsik- ten är inte att man av rena effektivitetsskäl ska kunna bryta sekre- tessen med stöd av den bestämmelsen.93
Utredningen föreslår en bestämmelse som upplyser om att bestäm- melser om sekretess och tystnadsplikt kan hindra regionen från att lämna ut information, t.ex. inom ramen för sitt samordningsansvar, vid en upphandling, i ett valfrihetssystem eller i anslutning till ett klagomålsärende (prop. 2016/17:122).
En liknande upplysningsbestämmelse för hälso- och sjukvården finns i 3 kap. 8 c § patientsäkerhetslagen.
7.11Inga behov av att reglera behandlingen av personuppgifter i den nya lagen
Utredningens bedömning: Den nya lagen om tolktjänst bedöms inte medföra behov av reglering av behandling av personuppgifter.
En region är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som sker med stöd av lagen om tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.
Skälen för utredningens bedömning
Behandling av personuppgifter
För att hantera beställningar av tolktjänst kan regionens tolkcentral behöva registrera uppgifter om namn, personnummer, adress och kanske telefonnummer eller
93Prop. 1979/80:2, Del A, s. 465.
271
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
vitt utredningen kunnat erfara med tekniska hjälpmedel. Däremot registreras inte, såvitt utredningen fått information om, uppgift om en tolkanvändares funktionsnedsättning, vilket skulle kunna anses motsvara en uppgift om hälsa. De uppgifter som regionen således bedöms behandla är de som benämns personuppgifter, till skillnad från uppgift om hälsa som benämns känsliga personuppgifter. I data- skyddsförordningen omnämns de som särskilda kategorier av person- uppgifter, medan man i svensk rätt har valt att behålla begreppet käns- liga personuppgifter.94
Tolkcentralernas hantering av personuppgifter bedöms i dag främst ske med stöd av bestämmelserna i patientdatalagen (2008:355) som omfattar verksamhet som avses i hälso- och sjukvårdslagen (se 1 kap. 3 §). Enligt uppgift från en tolkcentral hanteras emellertid inte tolk- användarnas uppgifter på samma sätt som patientdata, vilket enligt ut- redningen får anses rimligt eftersom tolkanvändarna inte är patienter och det inte förs journaler etc.
Med utredningens förslag kommer tolktjänsten att regleras i en egen lag utan koppling till hälso- och sjukvårdslagen. I och med det kommer patientdatalagen inte längre att vara tillämplig på den per- sonuppgiftsbehandling som behöver göras. Det behöver därför säker- ställas att det finns rättsligt stöd för den personuppgiftsbehandling som är nödvändig och bedömas om det behövs någon kompletterande lagstiftning.
Dataskyddsförordningen utgör den generella regleringen för per- sonuppgiftsbehandling inom EU och är i alla delar bindande och direkt tillämplig i medlemsstaterna.95 Förordningen kompletteras genom lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. Lagen är subsidiär, det vill säga den gäller om det inte finns avvikande bestämmelser i någon annan lag eller för- ordning (se 1 kap. 6 §).
För att behandling av personuppgifter ska vara laglig enligt det
En sådan grund är att den registrerade har lämnat sitt samtycke till att dennes personuppgifter behandlas för ett eller flera specifika ända- mål (artikel 6.1 a). En annan grund som aktualiseras när det gäller tolk-
94Prop. 2017/18:105, s. 75.
95Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).
272
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
tjänstens verksamhet är allmänt intresse (artikel 6.1 e). Regionens tolk- tjänstverksamhet sker inom ramen för deras befogenhet och är utan tvekan av allmänt intresse. Det är därmed en rättslig grund som kan tillämpas av tolkcentralerna. När det gäller denna grund gäller även att syftet med behandlingen ska vara nödvändigt för att utföra upp- giften. I dagsläget bör det mer eller mindre regelmässigt anses vara nödvändigt att använda tekniska hjälpmedel och därmed behandla personuppgifter på automatisk väg, i stället för att behandla uppgif- terna manuellt.96
Utöver det grundläggande kravet på att all behandling måste vara laglig, i betydelsen att någon eller några av de rättsliga grunder som anges i artikel 6.1 i dataskyddsförordningen är tillämplig, finns även andra krav för behandling av personuppgifter. Principerna för be- handling av personuppgifter, dvs. de allmänna krav som gäller för all personuppgiftsbehandling, anges i artikel 5.1 i dataskyddsförord- ningen. Artiklarna 5 och 6 i dataskyddsförordningen är grundläg- gande och kumulativa. Dels måste någon av de rättsliga grunder som anges i artikel 6.1 vara tillämplig, dels måste samtliga principer i arti- kel 5.1 följas.
Personuppgifter ska enligt artikel 5.1 (a) dataskyddsförordningen behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade. Vidare anges i artikel 5.1 (b) att personuppgifterna ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och att de inte senare får behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. I samma artikel anges även att ytterligare behandling för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål i enlighet med artikel 89.1 inte ska anses vara oförenlig med de ursprungliga ändamålen (ända- målsbegränsning).
Kravet i EU:s dataskyddsförordning på att den grund för behand- ling som avses i artikel 6.1 (c) och (e) ska vara fastställd i enlighet med unionsrätten eller den nationella rätten innebär inte ett krav på att själva behandlingen av personuppgifter måste regleras. Det är
istället den rättsliga förpliktelsen, uppgiften av allmänt intresse, som ska ha stöd i rättsordningen.97
96Prop. 2017/18:105, s. 46 f.
97Prop. 2017/18:105, s. 48.
273
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
Oavsett om själva behandlingen av personuppgifter regleras eller inte är det alltid den personuppgiftsansvarige som ansvarar för, och ska kunna visa att principerna i artikel 5 efterlevs (se artikel 5.2).
Utredningens bedömning är att tolkcentralens administrativa verk- samhet inte hanterar uppgifter om hälsa eller andra uppgifter som kan betraktas som känsliga personuppgifter. Med känsliga person- uppgifter avses t.ex. uppgifter om hälsa (se artikel 9.1 dataskydds- förordningen). I artikel 9 dataskyddsförordningen finns ett förbud att behandla särskilda kategorier av personuppgifter (känsliga person- uppgifter) samt undantag från detta förbud. Vissa av dessa undantag kräver komplettering i nationell rätt. Eftersom utredningen bedömer att några känsliga personuppgifter inte kommer att behandlas vid tolk- centralens administrativa verksamhet behöver det inte heller övervägas om det krävs kompletterande bestämmelser i nationell rätt.
Utredningen bedömer sammanfattningsvis att den nya lagen om tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet inte medför behov av någon särskild reglering av behandling av personupp- gifter utöver den som finns i EU:s dataskyddsförordning och i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.
7.12Statsbidraget till regionerna ska räknas upp
Utredningens förslag: Statsbidraget till regionerna för tolk- tjänst för vardagstolkning ska från och med år 2024 höjas med 41 070 000 kronor, från 74 350 000 kronor till 115 420 000 kronor. Statsbidraget ska alltjämt vara riktat till regionens tolktjänstverk- samhet för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet och fördelas utifrån den fördelningsmodell som infördes 2008.
Fördelningen av statsbidraget ska senast år 2028 ses över av den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor för att bedöma om det finns behov av att öka träffsäkerheten utifrån regionernas olika förutsättningar att tillhandahålla tolktjänst och för att stimulera regiongemensam utveckling och samverkan samt ökad kostnadseffektivitet avseende regionernas ansvar för tolk- tjänst.
274
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
Skälen för utredningens förslag
Bakgrund till statens finansiering och nuvarande fördelningsmodell
Bakgrunden till statens finansiering av tolktjänsten är att riksdagen 1994 beslutade om ett statsbidrag till regionerna, för att täcka deras merutgifter då begreppet vardagstolkning hade utvidgats.98 Syftet med bidraget var enligt förarbetena att ge sjukvårdshuvudmännen möjligheter att fortsätta att utveckla tolktjänsten, så att den bättre svarar mot brukarnas behov.99 Statsbidraget skulle betalas ut under en uppbyggnadsperiod på fem år. År 1994 var bidraget 15 miljoner kronor och ökade sedan med 15 miljoner kronor per år de följande fyra åren. Staten har sedan fortsatt att betala ut bidraget, även efter de fem år som angavs i propositionen. Sedan 1998 har statsbidraget varit cirka 75 miljoner kronor per år.100
Utbetalningen görs sedan 2008 (under en övergångsperiod fram till 2010) enligt en särskild fördelningsnyckel som utgår från regio- nernas kostnader för tolktjänsten år 2005.101 Fördelningsmodellen har som utgångspunkt att statsbidraget i genomsnitt ska finansiera
40procent av kostnaderna för tolktjänsten.102 Tidigare fördelades bi- draget efter invånarantal, men region Örebro fick en extra tilldelning eftersom de har många tolkanvändare på grund av att Riksgymnasiet för döva och hörselskadade är placerat där.
Hur finansieringen av tolktjänsten ser ut i dag
Regionerna finansierar tolktjänst för vardagstolkning genom stats- bidrag, egna medel och sålda tjänster. Utifrån svaren på utredningens enkät till tolkcentralerna avsatte regionerna under 2019 sammanlagt 182 262 044 kronor av egna medel för finansiering av tolktjänsten. Därutöver sker en viss försäljning av tolktjänster, främst till andra myn- digheter och regioner. Av enkätsvaren framgår att finansieringen från den källan under samma år var 39 467 820 kronor. Statsbidraget för 2019 uppgick till 74 341 000 kronor. Regionernas sammanlagda finan- siering av tolktjänsten uppgick för 2019 således till 296 070 864 kro-
98Prop. 1992/93:159.
99Prop. 1992/93:159.
100Socialstyrelsen (2011), s. 8.
101Socialstyrelsen (2011), s. 17.
102Fördelningsmodellen redogörs för i SOU 2006:54.
275
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
nor. Eftersom delsummorna som avser egenfinansiering av tolktjänst och försäljning av tolktjänst baseras på utredningens enkätsvar som endast inkluderar 19 av 21 regioner är emellertid den totala summan av regionernas finansiering av tolktjänst för vardagstolkning något högre. Utredningen utgår då från att egenfinansieringen av de två re- gioner som inte besvarat enkäten i vart fall uppgick till 3 305 000 kro- nor för 2019, eftersom det var deras redovisade egenfinansiering år 2007.103
Utifrån dessa uppgifter och antaganden utgår utredningen från att regionernas sammanlagda finansiering av tolktjänsten för 2019 uppgick till cirka 300 000 000 kronor. Nettokostnaden för tolktjäns- ten, dvs. utan sålda tjänster, vilka uppgick till cirka 40 000 000 kro- nor, blir då cirka 260 000 000 kronor för 2019. Samtidigt uppgick tolkcentralernas totala nettokostnader år 2010 till 216 792 840 kro- nor.104 Kostnaderna har därmed under dessa nio år ökat med cirka 43 000 000 kronor.
Statsbidraget ska räknas upp för att svara mot kraven på en förstärkt tolktjänst
Statsbidraget till regionerna för medfinansiering av tolktjänst för vardagstolkning har inte förändrats sedan det permanentades 1998 samtidigt som regionernas kostnader för tolktjänst för vardagstolk- ning har ökat. För närvarande finansierar statsbidraget i genomsnitt
30procent av regionernas nettokostnader för tolktjänst, men fördel- ningen ser förstås olika ut i olika regioner (se avsnitt 5.1). Statsbidra- get till regionerna för 2021 var 74 350 000 kronor.105
De förändringar som utredningen föreslår i avsnitt 7.5 innebär ett utökat åtagande för regionerna vad gäller samordning av övrig tolktjänst för målgruppen vilket bedöms leda till ökade kostnader. Det är inte möjligt att i detalj beräkna kostnaderna för detta ökade åtagande men givet antagandena innefattande kostnader för i genom- snitt två heltidsanställda per region samt kostnader för kommu- nikation, informationsinsatser m.m. uppskattar utredningen kost- naden till i genomsnitt 2 000 000 kronor per region och år eller totalt
42000 000 kronor per år. Vidare innebär den förändring som utred-
103Socialstyrelsen (2011), s. 18.
104SOU 2011:83, s. 82.
105Socialstyrelsens regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende anslag 4:2.
276
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
ningen föreslår i avsnitt 7.4.2 ett utökat åtagande för regionerna vad gäller ledsagning för personer med dövblindhet. Utredningen har i av- snitt 15.6.3 uppskattat det till en ökad kostnad för regionerna med cirka 10 000 000 kronor per år. Uppskattade kostnadsökningar för re- gionerna summerar i och med detta till 52 000 000 kronor per år.
Samtidigt flyttas ansvaret för tolktjänst i arbetslivet över till Arbets- förmedlingen vilket enligt utredningen leder till minskade kostnader för regionerna. Baserat på antagandena i avsnitt 15.7.1 att regionernas kostnader för tolk i arbetslivet utgör cirka 19,5 procent av netto- kostnaderna uppskattar utredningen att regionernas kostnader minskar med cirka 50 000 000 kronor per år.
Utredningens bedömning är således att förslagen sammantaget innebär något ökade kostnader för regionerna och konstaterar sam- tidigt att nuvarande statsbidrag endast kompenserar för 30 procent av regionernas kostnader för tolktjänst. Mot denna bakgrund och då statsbidraget har varit detsamma sedan 1998 föreslår utredningen att bidraget räknas upp. Ett uppräknat statsbidrag ger förutsättningar för regionerna att göra den kapacitetsförstärkning av tolktjänsten som utredningen menar behövs för att tjänsten ska kunna svara mot de behov som finns. Detta gäller inte minst möjligheten att svara mot behovet av tolk i fritidssituationer och andra situationer av privat karaktär. Tidigare utredningar och intresseorganisationerna har pekat på att det finns ett stort mörkertal i antalet tolkbeställningar på det området. Utredningens förslag till ny lag om tolktjänst kommer att innebära ökade möjligheter för regionerna att tillhandahålla tolk i dessa situationer, varför beställningarna torde öka.
Vidare ger ett uppräknat statsbidrag förutsättningar för en stärkt kompetensförsörjning av tolkar och bättre förutsättningar att rekry- tera och behålla tolkar, innefattande specialiserade tolkar och tolkar med annan särskild kompetens.
Uppräkningen av statsbidraget bör göras utifrån kostnadsutveck- lingen enligt löne- och prisförändringen för regioner exklusive läke- medelskostnader (LPI och LPIK) och utgå från år 2005 som även utgör basåret för fördelningsmodellen till regionerna.
En uppräkning enligt LPIK innebär att statsbidraget år 2020 skulle ha uppgått till cirka 114 500 000 kronor. Baserat på Sveriges Kommuner och Regioners prognos för LPIK för år 2021 skulle kost- naderna uppgå till cirka 115 400 000 kronor.
277
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
SOU 2022:11 |
Utredningen föreslår således att statsbidraget till regionerna för var- dagstolkning räknas upp med 41 070 000 kronor, från 74 350 000 kro- nor till 115 420 000 kronor från och med året för ikraftträdande av den lag om tolktjänst som föreslås, vilket är 2024. Det innebär att stats- bidraget genom uppräkningen skulle kompensera för i genomsnitt cirka 40 procent av regionens nettokostnad för tolktjänsten, vilket är i linje med den fördelningsmodell som infördes 2008 (se ovan).
Utredningen bedömer att regionernas kostnader givet ovan beräk- ningar och förslag sammantaget minskar med cirka 39 000 000 kro- nor. Skattningarna redovisas i tabell 15.1 i avsnitt 15.6.3 där även övriga ekonomiska konsekvenser för regionerna redovisas.
En översyn av fördelningen av statsbidraget ska göras efter en tid
Utöver en uppräkning av statsbidraget anser utredningen att det några år efter den nya lagen om tolktjänsts införande ska göras en översyn av fördelningen av statsbidraget. Skälen för detta är flera. Regionerna ser olika ut avseende bl.a. geografi och demografi, vilket påverkar deras förutsättningar att genomföra sitt uppdrag att erbjuda tolktjänst. Exempelvis kan det utökade samordningsansvaret enligt den nya lagen påverka regionerna olika. Det kan därför finnas anledning att följa upp om, och i så fall hur, träffsäkerheten i bidragsgivningen kan öka till regionerna utifrån antalet tolkanvändare, användarmönster och tolkbehov. Vidare kan det finnas anledning att se över om det bör ställas villkor i statsbidraget för att främja fortsatt utveckling och sam- verkan mellan regionerna samt bidra till ökad kostnadseffektivitet för tolktjänsten. Utredningen har bl.a. i avsnitt 10.4 pekat på att stats- bidraget skulle kunna användas som ett verktyg att stimulera digital samverkan och utveckling i regionerna. Detta ligger i linje med stats- bidragets ursprungliga syfte att stimulera utveckling. Det kan också finnas anledning att överväga om det även bör ställas villkor i stats- bidraget om samordnade bokningsmöjligheter.
Utredningen anser därför att den nationella funktionen för sam- ordning av tolktjänstfrågor som utredningen föreslår ska inrättas (se avsnitt 14.2) ska få i uppdrag göra en översyn av statsbidraget utifrån ovan nämnda aspekter. Innan en sådan översyn görs kan det dock vara lämpligt att avvakta redovisningen av den ovan nämnda förstudien om en regiongemensam distanstolkningstjänst samt att ett nationellt
278
SOU 2022:11 |
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks |
system för uppföljning av tolktjänsten har kommit på plats som ökar möjligheten till ett samlat underlag om tolktjänsten och dess utveck- ling (se närmare avsnitt 14.2). Med hänsyn till detta anser utredningen att en översyn av statsbidraget ska göras senast år 2028, vilket torde vara ett rimligt tidsperspektiv för genomförande av nyss nämnda åtgärder.
279
8Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet
8.1Behovet av att samla och stärka tolkstödet i arbetslivet
I utredningens direktiv anges att åtgärder behöver vidtas för att skapa bättre möjligheter för döva, hörselskadade och personer med döv- blindhet att delta på lika villkor i arbetslivet.
Delaktighet i arbetslivet är en grundläggande förutsättning för människors självständighet och försörjning och har även stor bety- delse för hälsa, välbefinnande och livsmöjligheter. Den bild som fram- kommit under utredningens arbete är att döva, hörselskadade och personer med dövblindhet generellt sett både har sämre möjligheter att komma in på arbetsmarknaden och att utvecklas och avancera i arbetslivet. Enskilda tolkanvändare och berörda intresseorganisa- tioner ger uttryck för att de förekommer både direkt och indirekt diskriminering i arbetslivet. Upplevelsen av att betraktas som en eko- nomisk börda av arbetsgivaren och avsaknaden av lika möjligheter till löne- och karriärutveckling kan nämnas som exempel. Enskilda individer upplever att de är helt utestängda från arbetsmarknaden på grund av det egna tolkbehovet. Många gånger är tillgången till ett fungerande kommunikativt tolkstöd det som krävs för att kunna delta på likvärdiga villkor i arbetslivet. Ett välfungerande och ändamålsenligt tolkstöd i arbetslivet är därför ett viktigt medel för att döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet ska kunna få, behålla och utvecklas i sitt arbete. Det är även viktigt för att samhället ska kunna ta tillvara de resurser och den kompetens som dessa personer besitter. Att inte göra det skulle innebära betydande förluster för samhället.
281
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
SOU 2022:11 |
Den bild av dagens samlade tolkstöd i arbetslivet, som framträder i utredningens fördjupade behovsanalyser (se närmare avsnitt 5.3) och i de samråd och kontakter som utredningen har haft med berörda intresseorganisationer och enskilda tolkanvändare, är ett system som varken upplevs som välfungerande eller ändamålsenligt. Systemet upp- levs snarare som krångligt mot bakgrund av det splittrade ansvaret för tolktjänst mellan regioner, arbetsgivare och Arbetsförmedlingen. Många gånger uppstår situationer där tolkanvändaren själv måste han- tera oklarheter kring vilken aktör som ska stå för kostnaden för en viss situation i arbetslivet.
Det framkommer även att tolktjänsten inte motsvarar de faktiska behov som finns i arbetslivet. Det handlar dels om att gruppen som behöver tolktjänst i arbetslivet är större än tidigare, dels om att det samlade tolkstödet är för begränsat. Såvitt utredningen kan bedöma har det totala tolkbehovet vuxit över tid till följd av att döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet i högre utsträckning än tidi- gare genomgår eftergymnasial utbildning och att allt fler är yrkes- verksamma inom fler områden och på arbetsplatser där merparten medarbetare är hörande. Dagens arbetsmarknad innebär också att det i majoriteten av förekommande yrken finns stora eller mycket stora krav på informationsutbyte och kommunikation som en del i yrkes- utövandet. I en rapport från 2021 redogör Arbetsförmedlingen för att en stor del av arbetskraften kommer att behöva kompetensutveckla sig i syfte att behålla sin ställning på arbetsmarknaden samt att sociala kompetenser blir allt viktigare i arbetslivet.1 Digitala kommunika- tionsmetoder eller hjälpmedel kommer aldrig fullt ut kunna möta de behov av tolk som finns för döva och hörselskadade personer. Dessa ska snarare fungera och betraktas som ett komplement till tolk.
Det är vidare problematiskt att arbetsgivarens juridiska ansvar för att anpassa arbetsmiljön genom att tillhandahålla tolk är oklart. Varken tillämpliga författningar, förarbetsuttalanden eller praxis ger någon tydlig vägledning kring detta. Det finns bara ett relevant av- görande från domstol som rör just tolkkostnader och där bedöm- des arbetsgivaren inte ha ansvar för de förväntade tolkkostnaderna (AD 2017 nr 51). I målet prövades frågan om en högskola hade brutit mot diskrimineringslagen genom att neka en döv arbetssökande an- ställning som lektor, med hänvisning till att de åtgärder för tillgäng- lighet, främst tolktjänster, som behövdes för att hen skulle komma i
1Arbetsförmedlingen (2021).
282
SOU 2022:11 |
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
en jämförbar situation med en person utan funktionsnedsättning var för kostsamma och belastande för att vara skäliga. För tjänsten fanns krav på sammanlagt 450 timmars muntlig kommunikation per år. I målet bedömdes de sammanlagda tolkkostnaderna uppgå till mellan 740 000 kronor och 1 173 900 kronor per år. Arbetsdomstolen prövade först skäligheten av det lägre beloppet och kom fram till att det inte var skäligt att kräva att en arbetsgivare ska svara för åtgärder för till- gänglighet av aktuellt slag till en årlig kostnad om drygt 500 000 kro- nor (domstolen exkluderade då den del av kostnaderna som skulle ersättas med lönebidrag).
Målet togs senare upp av FN:s kommitté för rättigheter för per- soner med funktionsnedsättning. Kommittén anförde i sitt beslut att arbetsgivaren skulle ha haft en bättre dialog med den sökande om vilka åtgärder som skulle behövas för att hen skulle kunna få tjäns- ten. Eftersom det inte hade skett menade kommittén att Sverige inte levt upp till sina förpliktelser enligt artikel 5 och 27 i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Sverige upp- manades av kommittén att bl.a. vidta åtgärder för att förhindra lik- nande situationer i framtiden.
Enligt utredningen visar beslutet från
Det finns således flera skäl som talar för behovet av att både samla och stärka det allmännas tolkstöd i arbetslivet och med detta skapa bättre möjligheter för döva, hörselskadade och personer med döv- blindhet att delta i arbetslivet på lika villkor som andra och minska risken för diskriminering och utanförskap.
283
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
SOU 2022:11 |
8.2En ny insats om bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet
Utredningens förslag: Det allmännas stöd till tolk i arbetslivet ska samlas hos Arbetsförmedlingen inom ramen för en särskild insats om bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.
Insatsen innebär att Arbetsförmedlingen får lämna ekonomiskt bidrag för kostnader för tolk åt döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som behöver tolkstöd för att stärka sina möjlig- heter att få eller behålla ett arbete eller att utvecklas i sitt arbete som anställd, företagare eller fri yrkesutövare. Bidrag får lämnas till arbetsgivaren eller den som har kostnader för tolk med högst 10 prisbasbelopp per person och år. Vid deltidsarbete ska bidraget minskas i förhållande till arbetstiden. Med prisbasbelopp avses prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken.
Insatsen ska regleras i förordningen om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga. Nuvarande bestämmelse som avser ekonomiskt bidrag för kostnader för tolk åt personer med hörselnedsättning som tar del av en utbildning som anställd med högst 150 000 kronor per år ska upphöra att gälla. Även bestämmelsen om att bidrag inte får lämnas för insatser som en region ska svara för ska upphöra att gälla.
Utredningens bedömning: För att säkerställa att insatsen bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet uppfyller sitt ändamål bör den följas upp och utvärderas av Arbets- förmedlingen tre år efter dess införande.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
Det allmännas tolkstöd i arbetslivet behöver samlas hos en aktör
Tolktjänst i arbetslivet beskrivs av regionernas tolkcentraler som det område där de har störst problem med gränsdragning mellan vad som innefattas i regionernas ansvar för vardagstolkning och vad som är arbetsgivarens respektive Arbetsförmedlingens ansvar. Mycket tid och resurser läggs enligt tolkcentralerna på att reda ut dessa oklar-
284
SOU 2022:11 |
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
heter. Bilden av ett otydligt system bekräftas av tolkanvändarna i de fördjupade behovsanalyser som utredningen har genomfört (se av- snitt 5.3). Tolkanvändarna ger även uttryck för att de ofta själva får ägna tid åt oklarheter gällande ansvarsfrågor. Sammantaget skapar detta en oförutsägbarhet och otrygghet hos enskilda tolkanvändare och försvårar för dem att på lika villkor som andra delta i olika situa- tioner i arbetslivet.
Det splittrade ansvaret för tolkstöd i arbetslivet har även lyfts fram tidigare och förslag på förändringar har lämnats. 1989 års handi- kapputredning menade att situationen skulle underlättas genom att landstingen (numera regionerna) skulle överta ansvaret från Arbets- marknadsstyrelsen, AMS (numera Arbetsförmedlingen) gällande tolk vid nyanställning, introduktion och utbildning inom företag eller på annan arbetsplats.2 I propositionen som följde anförde regeringen att fanns anledning att precisera, förenkla och samordna hanteringen av tolk i arbetslivet som i vissa fall tillhandahölls av AMS och i andra fall av landstingen.3 Det förslag som lämnades innebar att landstingens ansvar för vardagstolkning också skulle omfatta tolk i arbetslivet, vid nyanställning, introduktion och utbildning inom företag eller på annan arbetsplats.
Även Arbetsförmedlingen bedömde i en rapport från 2008 om arbetsmarknadspolitikens stöd till döva, hörselskadade och personer med dövblindhet att alla former av tolkstöd bör lämnas samlat från en instans och med klara regler om vad som gäller i hela landet.4
Vidare bedömde Socialstyrelsen i en rapport från samma år om be- greppet vardagstolkning att landstingens ansvar när det gäller var- dagstolkning i arbetslivet är oklart och att det är svårt att tydliggöra detta när inte heller arbetsgivarens ansvar är klarlagt.5
Tolktjänstutredningen från 2011 föreslog att huvudansvaret för tolktjänsten skulle samlas hos en statlig aktör i form av en ny tolk- tjänstmyndighet.6 Enligt Tolktjänstutredningens förslag skulle tolk- tjänstmyndigheten ta över regionernas ansvar för vardagstolkning i arbetslivet. Tolktjänstutredningen föreslog även att ansvaret för att ge tolkstöd vid utbildning inom en arbetsplats skulle läggas på den nya myndigheten och att Arbetsförmedlingens bestämmelse om bidrag
2SOU 1991:97, s. 84 f.
3Prop. 1992/93:159, s. 156 och 202.
4Arbetsförmedlingen (2008).
5Socialstyrelsen (2008).
6SOU 2011:83, s. 199 f. och 231 f.
285
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
SOU 2022:11 |
till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning skulle upphöra att gälla. Tolktjänstutredningen motiverade förslaget med att regelverket tydliggjordes genom att endast en aktör svarar för tolktjänst i en viss given situation. Slutligen föreslog Tolktjänst- utredningen att Arbetsförmedlingen även i fortsättningen skulle be- sluta om stöd till personligt biträde, dock inte sådant stöd som avser tolkkostnader. Eftersom betänkandet inte har remitterats finns inga remissyttranden att redovisa avseende förslaget.
I departementspromemorian Tolktjänst för vardagstolkning före- slogs dels en ny lag om vardagstolkning i syfte att tydliggöra regio- nernas ansvar för tolk i arbetslivet, dels ett informationsuppdrag till Myndigheten för delaktighet för att tydliggöra olika aktörers ansvar att tillhandahålla tolk i arbetslivet.7 I promemorian lämnades dock inga förslag som syftade till att tydliggöra andra huvudmäns ansvar för tolk i arbetslivet. De remissinstanser som yttrade sig över pro- memorian var överlag negativa och ansåg att förslagen inte löser det splittrade ansvaret för tolk. De specifika synpunkter som fördes fram i remissyttrandena avseende just tolkstöd i arbetslivet var bl.a. att bidrag till personligt biträde egentligen inte avser tolkkostnader och att det inte är rimligt att ansvaret går över på regionen när Arbets- förmedlingens medel för tolk är slut.
Utredningen kan konstatera att problemen med ett splittrat an- svar för tolkstödet i arbetslivet har lyfts tidigare i många samman- hang men att det sedan regionens ansvar för tolktjänst lagreglerades 1994 inte har skett några strukturella förändringar på området. Det är för utredningen uppenbart att frågan alltjämt är central och kräver en lösning. De utmaningar som Sverige har ställts inför med en låg- konjunktur i kombination med de ekonomiska och arbetsmarknads- mässiga konsekvenser som följer av
7Ds 2016:7.
286
SOU 2022:11 |
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
ligt utredningen betydligt sämre, både ur individens perspektiv och ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.
Det är mot denna bakgrund som utredningen bedömer att det eko- nomiska ansvaret för det allmännas tolkstöd i arbetslivet ska samlas hos en offentlig aktör. En sådan ordning ökar tydligheten och förut- sägbarheten i ansvarsfrågan och minskar den administrativa bördan för såväl tolkanvändare, arbetsgivare som den aktör som tillhandahåller stödet vilket i sin tur ger potential för en mer kostnadseffektiv tjänst.
8.2.1Arbetsförmedlingen ska ansvara för finansieringen av det allmännas tolkstöd i arbetslivet
I utredningens uppdrag ingår inte att analysera förslag som avser in- rättande av en ny statlig tolktjänstmyndighet. Utredningen har tol- kat det så att förslag som innebär att en ny myndighet bildas med ett samlat ansvar för att tillhandahålla tolktjänster i olika situationer för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet inte ska analyse- ras (se avsnitt 6.3.1). Utredningen bedömer däremot att förslag som avser att en ny eller befintlig statlig myndighet får ett större ansvar för någon del av tolkstödet till målgruppen är förenligt med direk- tiven. Ett sådant område är arbetslivet och arbetslivstolkning, som också lyfts fram i direktiven som ett särskilt prioriterat område där åtgärder behöver vidtas.
Mot den bakgrunden har utredningen övervägt om det finns någon befintlig myndighet, statlig eller kommunal/regional, som kan ges ett samlat ansvar för finansieringen av tolkstöd i arbetslivet för mål- gruppen.
Arbetsförmedlingen är en statlig myndighet som bl.a. har i upp- drag att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att priori- tera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden, samt bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt.8 Myndigheten har även sektorsansvar för funktionshinderfrågorna inom arbets- marknadspolitiken.9 Arbetsförmedlingen hanterar redan i dag flera insatser som rör olika former av stöd i arbetslivet för personer med funktionsnedsättning. Stöden ges inte sällan inom ramen för ett arbets- marknadspolitiskt program. De arbetsmarknadspolitiska program- men är arbetsmarknadspolitiska insatser som syftar till att stärka den
82 § förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen.
95 § förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen.
287
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
SOU 2022:11 |
enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete.10 Stöden kan vara både kortsiktiga och långsiktiga. Lönebidrag för trygghet är t.ex. ett stöd som kan lämnas under obegränsad tid genom beslut om förläng- ning.11 Att insatserna även kan syfta till att en person ska ges förut- sättningar att behålla ett arbete innebär enligt utredningen att även personer som redan har en anställning omfattas. Bestämmelser om programmen finns t.ex. i förordningen (2017:462) om särskilda in- satser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.
Inom ramen för nyss nämnda förordning har Arbetsförmedlingen en särskild insats som riktar sig till personer med hörselnedsättning som avser bidrag till kostnader för tolk vid utbildning. Målgruppen personer med hörselnedsättning får även utifrån Arbetsförmedlingens praxis bidrag till tolk genom insatsen personligt biträde. Båda dessa insatser regleras i ovan nämnda förordning och de är inte begränsade till att endast omfatta personer som precis har fått en anställning. För att bedöma förutsättningarna för personer som är döva, hörsel- skadade eller har dövblindhet att få tillgång till adekvata anpassningar i arbetslivet har Arbetsförmedlingen särskild kompetens i form av dövkonsulenter.
Arbetsförmedlingen är vidare en nationell aktör med goda förut- sättningar att skapa och upprätthålla likvärdighet över landet avseende tillämpning av de föreskrifter som kommer att reglera tolkbidraget. Myndigheten har även goda möjligheter att följa upp och utvärdera insatsen och den har en upparbetad struktur för administration och utbetalning av bidrag till tolk eftersom den redan i dag administrerar en liknande insats, bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning. Arbetsförmedlingen kan även skapa sig en samlad bild av tolkanvändarens behov i arbetslivet eftersom myn- digheten beslutar och administrerar andra stödåtgärder som fortsatt kan vara aktuella för målgruppen som komplement till insatsen bi- drag till tolk. Därutöver har myndigheten genom sina lokalkontor och upparbetade kontaktvägar förutsättningar att ha goda kontakter med arbetsgivare och bedöms även ha förmåga att nå ut med infor- mation både till målgruppen för insatsen och till arbetsgivare.
109 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
11Ds 2016:14, s. 20.
288
SOU 2022:11 |
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
Mot denna bakgrund är utredningens bedömning att Arbetsför- medlingen har goda förutsättningar att ha det samlade ansvaret för det allmännas bidrag till tolk i arbetslivet. Det finns ingen annan stat- lig myndighet med motsvarande kapacitet och uppdrag och utred- ningen gör därför ingen vidare analys av om någon annan statlig aktör är lämplig för uppdraget.
När det gäller frågan om det allmännas ansvar för tolk i arbetslivet i stället borde samlas hos regionerna konstaterar utredningen att 1989 års handikapputredning förordade detta i sitt förslag om att ge regionerna ett lagstadgat ansvar för vardagstolkning i arbetslivet.12 Den ambitionen är således grunden för nuvarande lagstiftning i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), även om regeringen i den därpå föl- jande propositionen inte klargjorde räckvidden av detta ansvar.13 Ut- redningen kan konstatera att regionernas tolktjänst inte har tagit den roll som central aktör på arbetslivsområdet som 1989 års handikapp- utredning hade förhoppningar om. Enligt utredningen beror detta sannolikt på otydlighet i den ovan nämnda propositionen kring an- svarets räckvidd i kombination med ekonomiska faktorer och regio- nernas möjlighet att bära det samlade ansvaret för tolkstöd i arbets- livet inom befintliga medel. Det är också ett faktum att regionerna behöver prioritera den tolktjänst som de tillhandahåller och att andra områden såsom tolk i hälso- och sjukvård ofta prioriteras före tolk i arbetslivet.
Det finns också stora svårigheter förknippade med den förstärk- ning av medel från stat till regioner som skulle krävas för att samla ansvaret för tolk i arbetslivet hos regionerna, bl.a. vad avser en likvär- dig fördelning av medel mellan regionerna och uppskattade kostnader.
Under åren
Resultatet av den tillfälliga stimulanssatsningen är diskutabel efter- som endast 14 av 21 regioner har valt att söka medel under åren.14 Under den tidsbegränsade satsningen ökade dock efterfrågan av stats- bidraget för varje år. Statsbidraget uppges ha haft en positiv påverkan på målgruppens möjligheter att delta i arbetslivet och gett ökade möjligheter att kunna utföra mer kvalificerade arbetsuppgifter. Ut-
12SOU 1991:97.
13Prop. 1992/93:159.
14Socialstyrelsen (2021).
289
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
SOU 2022:11 |
nyttjandet av statsbidraget under 2020 har dock påverkats negativt av
Utredningens slutsats är att det finns utmaningar med ett regio- nalt ansvar i detta avseende som gör att regionerna inte lämpar sig lika väl som en statlig aktör för att ha det samlade ansvaret för tolk i arbetslivet. Ett utökat tolkstöd i arbetslivet är därtill kostsamt och behöver därför dels ökad finansiering, dels bättre förutsägbarhet och kostnadskontroll än vad som är möjligt inom ramen för en regional årlig budget. Därutöver hanteras övriga arbetsmarknadspolitiska in- satser för t.ex. personer med funktionsnedsättning av staten, i vilka bidrag till tolk i arbetslivet kan anses ingå.15
8.2.2Arbetsförmedlingens nuvarande insatser som kan gå till tolk är inte tillräckliga
I förhållande till de behov av tolk i arbetslivet som finns kan utred- ningen konstatera att Arbetsförmedlingens nuvarande insatser om bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselned- sättning och bidrag för personligt biträde inte är tillräckligt omfat- tande för att kunna kompensera för de kommunikationshinder som dövhet eller hörselnedsättning innebär i arbetslivet för målgruppen. Insatserna är heller inte tillräckliga för att döva, hörselskadade och personer med dövblindhet ska kunna stärka sina möjligheter att få, behålla eller utvecklas i ett arbete. Vidare är de heller inte tillräckligt flexibla för att möta den enskildes behov av att tillsammans med arbetsgivaren kunna välja vilka situationer i arbetslivet som kräver tolk.
I det följande redogörs för nuvarande insatser som är avsedda för tolkkostnader respektive som inte är avsedda för tolkkostnader men som ändå går till det samt insatser som inte är avsedda för tolkkost- nader och inte heller går till tolkkostnader men där det finns indika- tioner på att de i vissa fall ändå går till det.
15SOU 2020:41, s. 140.
290
SOU 2022:11 |
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
Bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning
Insatsen bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning regleras i 7 § förordningen om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga. Bidraget har i dag ett relativt högt maxbelopp om 150 000 kro- nor per år och anställd men användningsområdet är begränsat till att endast avse viss utbildning och gäller endast för personer som är an- ställda. Enligt Arbetsförmedlingens handläggarstöd kan bidraget gå till utbildning, kurs, seminarium, konferens, studiebesök eller lik- nande som arbetsgivaren anser är nödvändig för den anställde. Ut- bildningen kan äga rum både inom och utom landet.16 Det är också ett krav att utbildningen är arbetsmarknadspolitiskt motiverad.17 Som anställd räknas enligt Arbetsförmedlingen även egna företagare med aktiebolag men inte egna företagare med annan bolagsform.18 Bidra- get kan bara betalas ut om inte regionen ansvarar för insatsen enligt deras ansvar för tolktjänst för vardagstolkning i hälso- och sjuk- vårdslagen (se 8 § samma förordning).
Insatsen bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning har enligt utredningen ett för snävt användnings- område och riktar sig till en för snäv krets (enbart anställda, även om egenföretagare med aktiebolag inkluderas) för att vara ändamålsenlig för målgruppens behov i arbetslivet. Av Arbetsförmedlingens upp- gifter framkommer att ytterst få personer nyttjar bidragets fulla be- lopp.19
Bidrag för personligt biträde
Insatsen bidrag för personligt biträde regleras i 9 § förordningen om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som med- för nedsatt arbetsförmåga. Bidraget är avsett att täcka kostnaderna för ett personligt biträde som hjälper en person att utföra återkom- mande arbetsmoment eller hantera återkommande arbetssituationer som personen inte klarar på egen hand. Det är således inte avsett för att täcka tolkkostnader. Enligt Arbetsförmedlingens praxis används
16Arbetsförmedlingen, handläggarstöd,
17Arbetsförmedlingen, handläggarstöd,
18Arbetsförmedlingen, handläggarstöd,
19Arbetsförmedlingen, uppgift lämnad i
291
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
SOU 2022:11 |
det emellertid för tolkkostnader.20 En fördel för den enskilde tolk- användaren är att detta stöd i praktiken kan avse kostnader för tolk i det löpande arbetet. Enligt intresseorganisationerna är emellertid beloppen för låga för att tillgodose faktiska tolkbehov. Stödet upp- går till 60 000 kronor per år och anställd samt till 120 000 kronor per år för företagare med en funktionsnedsättning som medför stora kommunikationssvårigheter.
Utredningen kan konstatera att insatsen bidrag för personligt bi- träde visserligen riktar sig till en bred personkrets men att bidrags- beloppet är för lågt för att täcka de tolkkostnader som kan uppstå. Till detta kommer att bidraget egentligen inte är avsett för tolkkost- nader. Det innebär en osäkerhet för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet att bidraget inte är avsett för tolkkostnader efter- som Arbetsförmedlingens tillämpning av bestämmelsen kan variera över tid. Att insatsen egentligen är avsedd för andra ändamål än tolk- kostnader innebär även att den enskilde personen som behöver tolk kommer att ha sämre förutsättning att få det stöd som insatsen egent- ligen är avsedd för och som det också kan finnas behov av, eftersom hela stödbeloppet riskerar att endast gå till tolkkostnader. Vidare är det svårt att följa upp hur stora medel som avsätts för just tolkkost- nader när insatsen även går till sådant som inte avser det.
Lönebidrag och skyddat arbete
Insatserna lönebidrag och skyddat arbete får beslutas för anställ- ningar där arbetet är lämpligt utformat efter personens behov och kan bidra till att den anställde utvecklas eller förbättrar sin arbets- förmåga (18 § förordningen om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga). Stor- leken på de bidrag för lönekostnader som lämnas ska fastställas med hänsyn dels till graden av nedsättning i arbetsförmåga i förhållande till den aktuella anställningen, dels till hur stor del av arbetsgivarens lönekostnad som är bidragsgrundande (19 § samma förordning). Lönestöden utgör en ekonomisk kompensation till arbetsgivare för lönekostnader och ska motsvara nedsättningen i arbetsförmågan hos den anställde.21 Enligt Arbetsförmedlingen är lönebidragen inte av-
20Arbetsförmedlingen, handläggarstöd,
21Ds 2016:14, s. 14.
292
SOU 2022:11 |
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
sedda för att kompensera för tolkkostnader.22 Utredningen har inte heller funnit något stöd för att de skulle vara avsedda för tolkkostna- der. Det finns dock indikationer på att lönebidragen i viss utsträck- ning används för det (se AD 2017 nr 51).
8.2.3En mer ändamålsenlig insats ska införas
Den nya insatsen ska kunna gå till alla situationer i arbetslivet
Eftersom utredningen anser att Arbetsförmedlingen ska vara den offentliga aktör som har det samlade ansvaret för tolk i arbetslivet för den aktuella målgruppen föreslår utredningen att en ny insats om bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblind- het ska införas. Insatsen ska utformas med de nuvarande bestämmel- serna om bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning och bidrag för personligt biträde som förebilder. Förslaget innebär att bestämmelsen om insatsen bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning ska upphöra att gälla i den del som gäller bidrag till tolk. Förslaget innebär också att bestämmelsen om bidrag för personligt biträde ska finnas kvar men att den endast bör användas för de ändamål som den egentligen är avsedd för, dvs. inte för tolkkostnader.
Syftet med den nya insatsen ska vara att kompensera för dövas, hörselskadades och personer med dövblindhets nedsättning i arbets- förmågan avseende muntlig kommunikation och att stärka deras möj- ligheter att få, behålla eller utvecklas i ett arbete. För att uppnå det syftet ska insatsen, utöver de situationer som Arbetsförmedlingen svarar för i dag, även omfatta de situationer i arbetslivet som i dag ryms i regionens ansvar för tolktjänst för vardagstolkning enligt 8 kap.
7§ första stycket 3 hälso- och sjukvårdslagen. Det innebär samman- taget att samtliga situationer där det allmänna i dag ansvarar för tolk även fortsatt ska omfattas av det allmännas ansvar för tolk inom ramen för den nya insatsen.
Utredningen anser således att bidrag för tolk ska kunna lämnas för samtliga i ett modernt arbetsliv förekommande situationer där muntlig kommunikation krävs, såsom interna och externa möten, arbetsplatsträffar och medarbetar- och lönesamtal, sociala sammanhang på arbetsplatsen, utbildning och fortbildning, seminarier, konferen-
22Arbetsförmedlingen, uppgift lämnad i
293
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
SOU 2022:11 |
ser inklusive planeringsdagar, studiebesök, för att utföra återkom- mande arbetsmoment eller hantera återkommande arbetssituationer och i vissa grundläggande situationer som exempelvis nyanställning och introduktion till anställning. Det ska inte göras någon skillnad på situationer där den enskilde är en av flera medarbetare, har arbets- ledande funktioner eller befinner sig i en självständig roll som t.ex. egenföretagare. För att det ska vara ett ändamålsenligt och effektivt stöd och för att värna tolkanvändarens självbestämmande och integ- ritet bör fokus vid beviljande av bidrag till tolk vara att det finns ett behov av tolk inom ramen för den aktuella situationen.
Det kan dock finnas situationer som inte kan anses ske i arbets- livet, t.ex. om en enskild tar kontakt med en potentiell arbetsgivare för en anställningsintervju. I det fallet finns det inget anställnings- förhållande eller motsvarande och det kan därför inte omfattas av Arbetsförmedlingens bidrag till tolk i arbetslivet som förutsätter att insatsen ges inom ramen för en tjänst. Inte heller kan kontakter med företagshälsovården typiskt sett anses omfattas av situationer i arbets- livet. Sådana situationer utgör i stället hälso- och sjukvård och om- fattas därmed av regionens ansvar för tolktjänst. Detsamma gäller om en enskild anställd engagerar sig fackligt på arbetsplatsen och behöver delta på fackliga möten. Även detta sker utanför tjänsten och för detta är därför regionen, i likhet med vad som gäller i dag, fortsatt ansvarig. För sådana och liknande situationer ska regionen således ha ett fortsatt ansvar för tolktjänst för vardagstolkning (se avsnitt 7.4).
Utredningen bedömer att ett förordningsstyrt tolkbidrag blir mer förutsägbart och långsiktigt jämfört med t.ex. det tillfälliga statsbidrag för tolkstöd i arbetslivet som funnits för regionerna att söka under åren
Närmare om personkretsen och om tolkmetoder
Den personkrets av döva, hörselskadade och personer med dövblind- het som ska kunna få insatsen och därmed ta del av tolkstöd ska innefatta både anställda, egna företagare och fria yrkesutövare.
Dock ser förutsättningarna för att kunna ta del av bidraget olika ut beroende på om personen har en lönebidragsanställning eller skyddat arbete, och också beroende på hos vilken arbetsgivare dessa anställ-
294
SOU 2022:11 |
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
ningar är. När det gäller personer som samtidigt har en anställning med lönebidrag gäller att de kan kombineras med den nya insatsen bidrag till tolk. För personer med lönebidrag i Samhall Aktiebolag (Samhall) gäller att endast lönebidrag för utveckling i anställning kan kombineras med bidrag till tolk.
Personer som har skyddat arbete hos Samhall kan inte samtidigt beviljas insatsen bidrag till tolk (jfr 39 § förordningen om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga). Samhall omfattas av förordningen (2018:1528) om statlig ersättning till Samhall Aktiebolag för en tjänst av allmänt eko- nomiskt intresse som i viss utsträckning kompenserar för merkost- nader inom Samhall. Det är dock för utredningen oklart i vilken ut- sträckning Samhall kompenseras för merkostnader som avser tolkstöd. Utredningen föreslår emellertid ingen förändring i den ordning som gäller i dag och som innebär att de som har skyddad anställning vid Samhall inte omfattas av de särskilda insatserna i förordningen om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som med- för nedsatt arbetsförmåga. Frågan kan emellertid behöva analyseras ytterligare och bör därför följas upp inom ramen för den uppföljning som utredningen föreslår (se avsnitt 8.2.7).
Personer som har insatsen skyddat arbete hos offentlig arbets- givare kan med utredningens förslag även få del av insatsen bidrag till tolk (jfr 42 § samma förordning).
Att insatsen endast riktar sig till den person som är döv, hörsel- skadad eller har dövblindhet kan vara svårförståeligt för t.ex. en hörande person som arbetar på en arbetsplats som består av enbart, eller en majoritet av, döva personer, eftersom det då är den hörande som har behov av tolk för att kunna kommunicera med sina kollegor. Möjligheten att få del av denna och andra insatser i aktuell förord- ning grundar sig dock på det allmännas särskilda ansvar för personer med funktionsnedsättning, utifrån bl.a. konventionen om rättig- heter för personer med funktionsnedsättning (artikel 27). I konven- tionen anges bl.a. att konventionsstaterna ska främja möjligheter till anställning och befordran för personer med funktionsnedsättning genom hjälp med att bl.a. erhålla och bibehålla en anställning. Något motsvarande ansvar för det allmänna gäller inte i förhållande till per- soner som inte har en funktionsnedsättning. Den utgångspunkten för det allmännas ansvar för tolk åt döva, hörselskadade och perso- ner med dövblindhet har ingenting att göra med att tolkning i sig är
295
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
SOU 2022:11 |
en ömsesidig tjänst som både hörande och den som har en funktions- nedsättning kan ha behov av. Det finns emellertid enligt utredningen inte några bärande skäl i övrigt för att utvidga insatsen till att gälla även för personer som inte är döva, hörselskadade eller har dövblind- het, dvs. för dem som inte har en funktionsnedsättning. Möjligheterna att få det allmännas tolkstöd på en arbetsplats med enbart, eller en majoritet av, döva personer får således hanteras utifrån den utgångs- punkten, dvs. att insatsen endast kan anvisas en person som är döv, hörselskadad eller har dövblindhet.
De tolkmetoder som kan förekomma inom ramen för insatsen bör sällan bli föremål för några särskilda överväganden men kan ändå kommenteras. Det rör sig förstås om teckenspråkstolkning, skriv- tolkning,
Insatsen ska vara förutsägbar, likvärdig och innebära ett mått av självbestämmande för den enskilde
Med dagens splittrade ansvar för tolk i arbetslivet mellan regioner, arbetsgivare och Arbetsförmedlingen är det svårt för tolkanvändare och arbetsgivare att på förhand veta hur omfattande det allmännas ansvar för tolk är. Det faktiska utfallet kan också skilja sig åt mellan olika tolkanvändare eftersom regionerna till viss del erbjuder tolk- tjänst i arbetslivet i olika omfattning och då Arbetsförmedlingen också i viss utsträckning kan hantera de nuvarande stöden olika. Det skapar osäkerhet för både arbetstagare och arbetsgivare och försäm- rar möjligheterna för människor att planera sin framtid och möjlig- heterna att delta och utvecklas i arbetslivet. Det gör också att döva, hörselskadade och personer med dövblindhet har sämre möjligheter än andra att vara konkurrenskraftiga på arbetsmarknaden.
Att införa en särskild insats som syftar till att möjliggöra kom- munikation och delaktighet i arbetslivet genom tolkstöd bedöms enligt utredningen medföra ökad likvärdighet, förutsägbarhet och
296
SOU 2022:11 |
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
trygghet för både den enskilde tolkanvändaren och arbetsgivaren. Ett mer omfattande och förutsägbart tolkstöd i arbetslivet kan även enligt utredningen öka incitamenten för arbetsgivare att anställa en person som är i behov av tolk. Att stödet omfattar alla situationer i arbetslivet kan också innebära en ökad grad av självbestämmande för den enskilde tolkanvändaren. Här är det viktigt att understryka att planeringen av användningen av tolkbidraget bör ske i samråd mellan tolkanvändaren och arbetsgivaren för att syftet med stödet ska upp- nås. Ytterst har arbetsgivaren ett ansvar för att leda och fördela arbetet, vilket kan påverka till vilka situationer bidraget används.23
Vidare ökar självbestämmandet genom att tolkanvändaren till- sammans med arbetsgivaren får bestämma av vem eller på vilket sätt tolk ska tillhandahållas. Tolkanvändaren kan välja att fortsatt vända sig till regionens tolkcentral för att beställa tolk eller till ett privat tolkbolag, som båda i sin tur fakturerar arbetsgivaren (se avsnitt 7.5). Det är också möjligt att arbetsgivaren, särskilt om det finns flera döva anställda på arbetsplatsen, anställer en tolk och således använder bi- draget för att täcka dennes lönekostnad.
För Arbetsförmedlingen bör ett samlat ansvar för tolk i arbets- livet innebära en ökad grad av tydlighet och en större möjlighet att följa upp och utvärdera situationen i arbetslivet för målgruppen döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.
Ett alternativt förslag som utredningen också har övervägt är att nuvarande ansvarsfördelning för tolk i arbetslivet bibehålls men att Arbetsförmedlingen får ansvar för en ny och förstärkt insats om bi- drag till tolk som har ett bredare ändamål än insatsen bidrag till litte- ratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning. För- delen med ett sådant förslag är att förändringen som sådan är mindre ingripande för berörda myndigheter och att det kan vara mindre kostsamt för det allmänna, i vart fall i det korta perspektivet. Ett sådant förslag skulle emellertid inte skapa den tydliga ansvarsfördel- ning som utredningen menar krävs för tolktjänsten, särskilt inom arbetslivet, och som också har lyfts fram av samtliga berörda intres- senter. Det skulle inte heller innebära att regionens utrymme för att erbjuda vardagstolkning i privata sammanhang, t.ex. för fritidsända- mål eller i föreningslivet, utökas vilket såväl tolkanvändare som in- tresseorganisationerna menar behövs för att de ska kunna delta på
23Arbetsgivarens arbetsledningsrätt (arbetsgivarprerogativet) utgör en s.k. allmän rättsgrund- sats (se AD 1932 nr 100 och AD 1934 nr 179).
297
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
SOU 2022:11 |
jämlika villkor i samhällslivet. Utredningen menar därför ett sådant alternativ inte löser tolktjänstens centrala utmaningar och inte heller bidrar till att skapa förutsättningar för döva, hörselskadade och per- soner med dövblindhet att delta på lika villkor i arbetslivet, vilket tyd- ligt lyfts fram i direktiven som en målsättning med utredningens arbete.
Arbetsförmedlingens övriga insatser kan komplettera insatsen om bidrag till tolk
Med en ny och tydligt avgränsad bestämmelse om bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet i arbetslivet kan Arbetsförmedlingens övriga insatser renodlas till det som de är av- sedda för. Tolk kan inte kompensera för alla situationer i arbetslivet, utan andra strategier och lösningar kan krävas för att arbetssitua- tionen ska fungera. För detta kan andra stöd från Arbetsförmed- lingen som inte avser tolk behövas. De insatser som främst bör bli aktuella är sådana som regleras i förordningen om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga. Men även andra insatser och stöd kan förstås behövas.
Bidrag för personligt biträde kan fungera som ett komplement till insatsen bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet i stället för att som i dag användas både till tolkinsatser i arbetslivet och till stöd i arbetslivet i form av hjälp vid återkom- mande arbetssituationer eller arbetsuppgifter. Även lönebidrag kan i vissa fall komplettera insatsen bidrag till tolk. Lönebidraget täcker ofta den tid som behöver avsättas för alternativa kommunikations- former som tar mer tid och kräver mer resurser av arbetsgivaren. Arbetsförmedlingens dövkonsulenter kan spela en viktig roll att be- döma och planera hur stöden för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet ska utformas.
När det gäller personer som är anställda vid Samhall finns vissa särskilda bestämmelser om hur olika insatser kan kombineras. En person med skyddat arbete hos Samhall får som nämnts ovan inte samtidigt tillgodogöra sig en annan insats enligt förordningen om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som med- för nedsatt arbetsförmåga (39 §). Motsvarande begränsning finns inte när det gäller andra lönesubventionerade anställningar i Samhall. De anställningar som kan vara aktuella i dagsläget är lönebidrag för ut- veckling i anställning enligt
298
SOU 2022:11 |
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
(2018:1528) om statlig ersättning till Samhall Aktiebolag för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse finns bestämmelser om ekonomiskt stöd för insatserna lönebidrag och skyddat arbete när de ges hos Samhall Aktiebolag. Där finns t.ex. bestämmelser som personalmer- kostnader (8 §).
8.2.4Bidragets storlek
Arbetsgivarens ansvar för tolkkostnader i arbetslivet är oklart
Att anställa en person som är döv, hörselskadad eller som har döv- blindhet kan innebära att mångfalden på arbetsplatsen ökar och där- med även förståelsen för andra perspektiv och livshållningar. Det innebär förstås även att den särskilda kompetens som den anställde har kan tas tillvara. Att anställa en person med en funktionsnedsätt- ning innebär även att ta ansvar för de eventuella anpassningar som tjänsten kräver. För döva, hörselskadade och personer med dövblind- het kan det innebära att arbetsgivaren får hantera frågor om hur den generella kommunikationen på arbetsplatsen kan utvecklas och an- passas för att alla ska kunna vara delaktiga. Det kan också handla om frågor som rör olika kommunikativa stöd för den enskilda individen. De kommunikativa stöden medför både administration kring att få tillgång till dessa och kring de konkreta tolkbokningarna. Att där- utöver ha ett stort ekonomiskt ansvar för tolkkostnader kan för vissa arbetsgivare innebära en oskäligt tung belastning. Tolktjänst i arbets- livet är både en i jämförelse med andra stödinsatser kostsam tjänst och en komplex tjänst då den kräver att tolken behärskar en specifik tolkmetod och många gånger även har rätt ämneskompetens. Det är därför varken rimligt eller troligt att en genomsnittlig arbetsgivare har ekonomiska och personella resurser att hantera detta fullt ut. Rättsligt är det vidare oklart i vilken utsträckning en arbetsgivare är ansvarig för tolkkostnader. Frågan har bara behandlats i en dom och den avser en tjänst som krävde omfattande kommunikation och som därmed skulle innebära att arbetsgivaren fick bära tolkkostnader om i vart fall 500 000 kronor per år, vilket inte ansågs skäligt ens för en statlig arbetsgivare med en stor budget för personalkostnader (AD 2017 nr 51 som redogörs för i avsnitt 8.1). Kraven på en liten privat/ideell arbetsgivare torde mot bakgrund av Arbetsdomstolens överväganden i domen vara ännu mindre.
299
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
SOU 2022:11 |
Mot bakgrund av vad som nu redogjorts för anser utredningen att det inte är skäligt att lägga ett alltför stort ansvar för tolkkostnader på arbetsgivaren. Dock är det både rimligt och sannolikt att arbets- givaren har ett visst ansvar för tolkkostnader.
Behoven av tolk i arbetslivet tillgodoses inte genom det allmännas tolktjänst
Av utredningens fördjupade behovsanalyser framgår att situationen i arbetslivet för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som behöver tolk kan vara svår. Det är tungt att känna sig som en belastning för arbetsgivaren på grund av behovet av tolk och tolk- behovet kan utgöra ett hinder för arbetsgivares villighet att anställa. Regionens tolktjänst och Arbetsförmedlingens insatser motsvarar inte heller de faktiska behov av tolk som finns. Av de underlag som utredningen har tagit del av framgår att behoven av kommunikativa förmågor och omställning i arbetslivet också har ökat över tid.24 Be- hovet av någon form av kommunikativt stöd i arbetslivet är således av olika skäl större i dag än tidigare. Döva, hörselskadade och perso- ner med dövblindhet riskerar att ställas utanför arbetslivet eller hamna efter i löne- och karriärutveckling om inte detta behov tillgodoses i större utsträckning än i dag.
Det är utredningens målsättning att det allmännas tolkstöd i arbets- livet i och med den föreslagna insatsen bättre ska motsvara de behov som finns, både genom att vara större än i dag och mer samordnat. Enligt utredningen behöver det allmännas tolkstöd vara tillräckligt stort för att döva, hörselskadade och personer med dövblindhet ska kunna delta på lika villkor i arbetslivet. Döva, hörselskadade och per- soner med dövblindhet ska genom insatsen kunna få, behålla och ut- vecklats i sitt arbete. 1989 års handikapputredning bedömde att det var rimligt att det i vardagstolkning ingick 20 timmar per månad och person för grundläggande tolktjänster i arbetslivet, dvs. cirka en timme per dag.25 Utifrån vad utredningen har erfarit gällde detta fram till dess att Socialstyrelsen 2008 klargjorde att någon sådan reglering inte finns i hälso- och sjukvårdslagen.26
24Arbetsförmedlingen (2021).
25SOU 1991:97, s. 84.
26Socialstyrelsen (2008), s. 15.
300
SOU 2022:11 |
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
Det allmännas tolkstöd i arbetslivet i dag
För att kunna föreslå ett tolkbidrag som innebär en förstärkning av det allmännas tolkstöd behöver utredningen analysera hur stora re- surser som avsätts i dag.
I dag ansvarar regionen för viss tolktjänst i arbetslivet enligt be- stämmelsen om vardagstolkning i hälso- och sjukvårdslagen. Ansva- ret preciseras i förarbetena där det anges att det omfattar tolktjänst vid möten med arbetsgivaren, vid anställningsintervjuer, vid fackliga möten och i vissa grundläggande situationer i arbetslivet så som vid nyanställning, introduktion och utbildning inom ett företag eller på annan arbetsplats.27 I förarbetena anges även att det med tanke på de varierande situationer som kan föreligga efter både enskildas behov och arbetslivets förändringar inte är lämpligt att närmare precisera de tillfällen när tolktjänst kan behövas.28
Det är svårt att bedöma hur stora kostnader regionerna maximalt avsätter för tolktjänst i arbetslivet för en enskild tolkanvändare. Ut- redningen har i kapitel 15 bedömt att regionen totalt avsätter cirka 50 miljoner kronor för tolktjänst i arbetslivet och att cirka 4 400 av regionens aktiva tolkanvändare är i arbetsför ålder
Den maximala kostnad som regionen avsätter för tolktjänst i arbetslivet för en enskild tolkanvändare är förstås betydligt högre än den uppskattade snittkostnaden som redovisats ovan. För att göra en ungefärlig uppskattning av hur stor den kostnaden kan vara kan information hämtas från t.ex. region Stockholms information på deras webbplats om till vilka situationer i arbetslivet som tolktjänst kan erbjudas.29 Givet detta uppskattar utredningen att en tolkanvän- dare som nyttjar regionens tolktjänst fullt ut i arbetslivet får tolk-
27Prop. 1992/93:159, s.
28Prop. 1992/93:159, s. 202.
29Information hämtad från Region Stockholms webbplats
301
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
SOU 2022:11 |
tjänst motsvarande en kostnad om mellan 50 000 och 100 000 kro- nor per år. Det är emellertid mycket svårt att bedöma hur stor den gruppen tolkanvändare är.
Arbetsförmedlingen har å sin sida ansvar för ett par särskilda in- satser som får användas till tolkkostnader. Det är bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning och bidrag för personligt biträde. Det förstnämnda bidraget kan gå till utbild- ning, kurs, seminarium, konferens, studiebesök eller liknande som arbetsgivaren anser är nödvändig för den anställde. Utbildningen kan äga rum både inom och utom landet.30 Bidrag för personligt biträde avser stöd att utföra återkommande arbetsmoment eller hantera åter- kommande arbetssituationer. Sammanlagt kan bidrag för dessa in- satser lämnas med 210 000 kronor per år och person (150 000 kro- nor för bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning och 60 000 kronor per år för bidrag till personligt biträde). En egenföretagare med stora kommunikationssvårigheter kan få bidrag med upp till 120 000 kronor per år för personligt bi- träde och får endast bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning om hen har ett aktiebolag (ytterligare 150 000 kronor), dvs. i de fallen med sammanlagt 270 000 kronor per år och person.31
Utredningen anser att lönebidrag inte bör räknas in i summer- ingen av de belopp som i dag går till tolkkostnader i arbetslivet efter- som bidraget inte är avsett för det och enligt Arbetsförmedlingen inte heller används för det. Lönebidrag avser att kompensera arbets- givaren för den anställdes nedsatta arbetsförmåga.
Utredningens uppskattning är mot denna bakgrund att det all- männa i dag kan avsätta upp till mellan 260 000 och 310 000 kronor per år och individ för arbetslivstolkning. För egenföretagare med stora kommunikationssvårigheter blir motsvarande belopp mellan 320 000 och 370 000 kronor.
30Arbetsförmedlingen, handläggarstöd,
31Arbetsförmedlingen, handläggarstöd,
302
SOU 2022:11 |
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
Hur stort bidraget bör vara i den insats som föreslås
Som framgår ovan är det svårt att med säkerhet bestämma hur många timmar tolktjänst eller hur stort ekonomiskt värde som det allmänna står för i dag för en enskild tolkanvändare inom ramen för de olika tolkstöden i arbetslivet. Svårigheten ligger särskilt i att bedöma vär- det av den tolktjänst som regionen står för i arbetslivet eftersom det inte motsvaras av något takbelopp eller liknande. Även om vissa regioner redovisar för vilka situationer som de erbjuder tolktjänst ser det olika ut i landet. De siffor som utredningen räknar på i den delen bör därför användas med försiktighet vid beräkningarna av det nya tolkstödet. Utredningen anser att större vikt snarare bör läggas vid hur behoven av grundläggande tolktjänst i arbetslivet ser ut för en enskild tolkanvändare. En ansats för en sådan behovsbedömning är att bedöma hur mycket tolktjänst som är rimligt att använda under t.ex. en månad. 1989 års handikapputredning bedömde att 20 tim- mar per person och månad var en rimlig nivå för grundläggande tolk- tjänst i arbetslivet. Denna nivå gällde sedan som praxis i regionerna fram till i vart fall år 2008.32 Utredningen anser att 20 timmar per månad även fortsatt utgör en rimlig nivå för grundläggande tolk- tjänst i arbetslivet, dvs. sådant som hör arbetet och den allmänna arbetssituationen till. Mot det kan invändas att de kommunikativa inslagen i arbetslivet har ökat sedan handikapputredningen lämnade sina förslag 1994. Samtidigt innebär arbetslivet i dag att man har en helt annan tillgång till digitala verktyg än tidigare vilket innebär att tolkbehovet i sig inte behöver vara större men att man kanske an- vänder tolk i andra situationer där digitala verktyg inte kan användas eller inte är ändamålsenliga. Utredningen anser således att nivån allt- jämt är rimlig. Dessutom finns specifika digitala tolkstöd att använda i vissa situationer genom t.ex. Post- och telestyrelsens obokade distans- tolkning inom ramen för Bildtelefoni.net (se närmare nedan och i kapitel 10).
Utredningens uppskattning om 20 timmar arbetslivstolkning i månaden, alltså i genomsnitt en timme per dag, skulle utifrån 225 aktiva arbetsdagar per år innebära 225 tolktimmar per person och år.33 Be- räkningen utifrån 225 arbetsdagar görs utifrån en person som har fem veckors semester per år.34 För utbildning och fortbildning anser
32Socialstyrelsen (2008), s. 40.
33Arbetsgivarverket.se (bruttoårsarbetstid 2021).
34Arbetsgivarverket.se (bruttoårsarbetstid 2021).
303
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
SOU 2022:11 |
utredningen att det är rimligt att utgå från 40 timmar per person och år. Av Statistiska centralbyråns statistik framgår att en anställd per- son i genomsnitt ägnade elva timmar åt kurser år 2015.35 Av Arbets- förmedlingens statistik som avser användning av bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning framgår att den genomsnittliga användningen under 2019 var 30 981 kronor per person och år och under 2020 var den 14 902 kronor per person och år. Med en genomsnittlig tolkkostnad på 2 000 kronor per tolktimme för utbildningstolkning skulle det motsvara tolkning under 15,5 tim- mar år 2019 respektive 7,5 timmar år 2020. Utredningen anser emel- lertid att det är viktigt att ta höjd för att det finns personer i mål- gruppen döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som har klart större behov av utbildning än så. Dessa bedöms dock inte vara många. Av Arbetsförmedlingens uppgifter framgår att cirka tio per- soner per år utnyttjar hela bidraget om 150 000 kronor per år för ut- bildningstolkning.36 Arbetsförmedlingen har inte kunnat lämna mer detaljerade uppgifter om hur bidragsbeloppet fördelar sig på övriga personer som fått stödet.37
Sammanlagt bedömer utredningen således att cirka 265 timmar per person och år är en rimlig nivå för grundläggande tolktjänst i arbets- livet. Utredningen har bedömt att timkostnaden för en tolk är 1 000 kro- nor och att timkostnaden för två tolkar således är 2 000 kronor. Tim- kostnaden på 1 000 kronor är ett genomsnitt som baseras på underlag från Arbetsförmedlingen och Talför (tolkcentralernas arbetsledar- förening).38 Eftersom det saknas säkra uppgifter om hur ofta det krävs två tolkar vid arbetslivstolkning, utöver utbildningstolkning i arbetslivet som alltid kräver två tolkar, har utredningen gjort ett an- tagande att det krävs två tolkar i 80 procent av fallen. En s.k. brukar- timme för vanlig arbetslivstolkning bedöms då ligga på 1 800 kronor. Med en genomsnittlig timkostnad för tolk på 1 800 kronor per timme för vanlig arbetslivstolkning (om 225 timmar) och 2 000 kronor för utbildningstolkning (om 40 timmar) blir det sammanlaga beloppet 485 000 kronor per person och år.
35Statistiska centralbyrån (2018), s. 7.
36Arbetsförmedlingen, uppgift lämnad i
37Arbetsförmedlingen, uppgift lämnad i
38Arbetsförmedlingen, uppgift lämnad i
304
SOU 2022:11 |
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
Tolkbidraget ska indexeras men endast utges på en nivå
En fråga som har lyfts till utredningen är om det föreslagna bidrags- beloppet bör indexeras. De skäl som talar för en indexering av bidra- get är att värdet annars riskerar att urholkas över tid. Mot bakgrund av att den föreslagna insatsen ska regleras i en befintlig förordning där motsvarande bidrag inte är indexerade, finns det även skäl som talar mot en indexering eftersom det inte blir enhetligt i förord- ningen. Utredningen bedömer emellertid att skälen som talar för en indexering av bidragsbeloppet väger tyngre än skälen mot en indexer- ing. Exempelvis är tolkstöd personalberoende vilket medför ökade lönekostnader för tolk och därmed ökad timkostnad. En rimlig ut- gångspunkt för indexering är prisbasbeloppet (enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken). Prisbasbeloppet räknas fram på grundval av ändringarna i det allmänna prisläget. Beräkningarna görs med ut- gångspunkt i förändringen av konsumentprisindex och fastställs för helt kalenderår. Med 2022 års prisbasbelopp (48 300 kronor) som ut- gångspunkt ska bidraget fastställas till 10 prisbasbelopp per år och person. Det ger för 2022 en bidragsnivå på 483 000 kronor per per- son och år, vilket bedöms tillgodose behoven av cirka 265 timmars tolkning per person och år.
Utredningen har även övervägt att ha två olika nivåer för tolk- bidrag i arbetslivet där den högre nivån kan gälla för personer med mycket stora kommunikationssvårigheter eller kommunikations- behov, vilket t.ex. kan vara fallet för döva och personer med döv- blindhet eller för personer vars tjänst kräver mycket kommunikation. Det skulle kunna vara en fördel att ha olika nivåer av bidragsbeloppet för att kunna tillgodose olika individers behov eftersom behoven be- döms skilja sig åt relativt mycket. Samtidigt innebär en sådan ord- ning en inneboende risk att leda till bristande enhetlighet och rätts- säkerhet. Det kan också medföra att personer som är sämre på att föra fram sina behov förfördelas. Utredningen bedömer därför att det i vart fall inledningsvis endast ska finnas ett bidragsbelopp att förhålla sig till och att det beloppet ska ta höjd även för de behov av tolk som personer med stora kommunikationshinder eller kommu- nikationsbehov har. Frågan om två nivåer av bidrag bör emellertid följas upp inom ramen för den uppföljning som föreslås ett antal år efter att insatsen har införts.
305
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
SOU 2022:11 |
Utredningen är medveten om att det finns situationer där det totala tolkbehovet överstiger 265 timmar per år, vilket t.ex. var fallet i Arbetsdomstolens dom AD 2017 nr 51, där den aktuella tjänsten krävde 450 timmars muntlig kommunikation. I målet förblev det dock oklart vilka andra åtgärder som arbetsgivaren hade vidtagit för att arbetstagaren skulle kunna få tjänsten. Det hade såvitt utred- ningen kan bedöma kunnat handla om anpassningar av tjänsten, t.ex. genom mindre undervisning eller genom att bedriva undervisningen på ett annat sätt än genom fysiska föreläsningar. Om anpassningar hade gjorts är det inte osannolikt att tolkbehovet hade bedömts som något mindre. Utredningen bedömer emellertid att tolkbehov som, efter anpassningar och andra vidtagna åtgärder, ändå överstiger det maximala bidragsbeloppet är upp till den enskilde arbetsgivaren att han- tera. Vad arbetsgivarens rättsliga ansvar grundar sig på och vilka fak- torer som påverkar ansvarets omfattning redogörs för i avsnitt 4.5.6.
Utredningen vill också peka på den möjlighet till kompletterande digitalt stöd i arbetslivet som Post- och telestyrelsens tjänst för obo- kad distanstolkning inom ramen för Bildtelefoni.net innebär. Tjäns- ten kan användas för kortare spontana samtal eller avstämningar som inte kräver förberedelsetid för tolken. Sådan distanstolkning på- börjad en vardag mellan kl. 8 och kl. 17 får pågå i högst 60 minuter. Övrig tid får sådan distanstolkning högst pågå i 30 minuter.
Storleken på bidraget ska anpassas efter omfattningen av tjänsten, vilket tydliggörs genom att bidraget ska minskas i förhållande till arbetstiden vid deltidsarbete. För en person som arbetar deltid kan bidraget således utgå med ett belopp som motsvarar omfattningen av tjänsten, t.ex. 5 prisbasbelopp om tjänsten motsvarar 50 procent av en heltid. För en person som har två eller flera anställningar eller arbeten innebär även det att bidraget anpassas efter omfattningen av dessa. Om den ena tjänsten omfattar 50 procent av heltid och den andra tjänsten också omfattar 50 procent av heltid kan personen sammanlagt få bidrag med 10 prisbasbelopp.
8.2.5Andra bestämmelser som gäller för insatsen
Det allmännas ansvar för tolk i arbetslivet föreslås utformas som en särskild insats om bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet med ett visst belopp per år och enskild. Den enskilde
306
SOU 2022:11 |
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
tolkanvändaren kan således som inskriven på Arbetsförmedlingen anvisas insatsen och arbetsgivaren eller den som har kostnader för tolk kan få bidrag till tolkkostnader. Eftersom insatsen regleras i en befintlig förordning (förordningen om särskilda insatser för perso- ner med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga) gäller även förordningens allmänna bestämmelser, i tillämpliga delar. Förordningens allmänna bestämmelser handlar t.ex. om de generella förutsättningarna för bidraget och hur bidraget betalas ut och även om återkrav av bidrag och omprövning av beslut.
En förutsättning för att få bidrag enligt nämnda förordning är att den enskilde har nedsatt arbetsförmåga (1 §). Arbetsförmedlingen bedömer arbetsförmågan utifrån individens egenskaper, i relation till en specifik arbetsuppgift och i samspel med arbetsmiljön.39 Defini- tionen av arbetsförmåga utgår från att en funktionsnedsättning kan uppkomma i en situation men inte i en annan.40 Den utredning om arbetsförmåga som Arbetsförmedlingen gör ska således bara utföras i syfte att klargöra hur funktionsnedsättningen påverkar förmågan i ett specifikt arbete. En ytterligare förutsättning är att insatsen som sådan är arbetsmarknadspolitiskt motiverad (9 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten). Det betyder att stöd får ges endast om det framstår som lämpligt både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv.
Vidare finns bestämmelser om vem som kan ta emot bidrag och hur bidragen lämnas. I 43 § förordningen om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsför- måga anges att bidrag till arbetsgivare endast får lämnas till arbets- givare som vid beslutstillfället är registrerade hos Skatteverket. I 44 § anges vidare att bidrag inte får lämnas till arbetsgivare som har närings- förbud, skatteskulder som lämnats till Kronofogdemyndigheten för indrivning eller en betalningsanmärkning som inte är obetydlig.
I 45 § anges att bidragen betalas ut månadsvis i efterskott eller på det sätt som Arbetsförmedlingen bestämmer. Regleringen är således flexibel i det att Arbetsförmedlingen har möjlighet att vid behov när- mare bestämma hur utbetalning av bidrag för tolk för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet ska gå till.
39SOU 2012:31, s. 119.
40International Classification of Function, Disability and Health (ICF).
307
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
SOU 2022:11 |
Förordningen innehåller även bestämmelser av hur bidrag får an- vändas. I 47 § anges att bidrag ska användas på föreskrivet sätt och att den som tar emot ekonomiskt bidrag ska ge Arbetsförmedlingen tillfälle att granska verksamheten och lämna de uppgifter som be- hövs för granskningen. I 48 § anges att bidrag inte får lämnas till någon som får ett annat ekonomiskt bidrag från det allmänna för samma insats, om inte något annat särskilt föreskrivs. I 49 § anges att en stödmottagare är skyldig att omgående anmäla förändringar som kan påverka rätten till bidrag eller bidragets storlek. Vidare anges att Arbetsförmedlingens beslut om rätt till bidrag ska inne- hålla en upplysning om denna skyldighet. Av bestämmelsen framgår även att ett beslut ska omprövas vid ändrade förhållanden. Detta gäller både sådana ändrade förhållanden som anmäls av arbetsgivaren och sådana som kommer till Arbetsförmedlingens kännedom på annat sätt. Vidare anges i bestämmelsen att stödmottagaren ska samråda med Arbetsförmedlingen innan denne vidtar en åtgärd som innebär en kostnad. Om detta inte sker får bidrag lämnas endast om det finns synnerliga skäl för det.
Regler om omprövning och överklagande
Även de regler som gäller för omprövning och överklagande av nu- varande insatser enligt förordningen om särskilda insatser för per- soner med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga kommer att gälla för den nya insatsen bidrag till tolk för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet.
När det gäller den föreslagna insatsen får den enskilde, precis som för nuvarande insatser, antingen ett positivt beslut om att anvisas in- satsen eller ett negativt beslut om att inte anvisas insatsen. En anvis- ning till ett arbetsmarknadspolitiskt program (t.ex. en insats) innebär att Arbetsförmedlingen har tagit beslut om den enskildes deltagande i programmet.
Om den enskilde får ett negativt beslut om att inte anvisas in- satsen kan denne enligt 57 § ovan nämnda förordning begära att be- slutet ska omprövas. Vid en omprövning får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel. Om myndigheten vidhåller sitt negativa be- slut kan beslutet dock inte överklagas eftersom förordningen i det av- seendet innehåller ett överklagandeförbud, jfr 58 §. Den ordningen
308
SOU 2022:11 |
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
gäller för samtliga insatser som regleras i förordningen och således även för den insats som föreslås. Utredningen bedömer att överklagande- förbudet inte står i strid med artikel 6 och rätten till domstolspröv- ning i Europakonventionen (jfr Europadomstolens mål Mendel v. Sweden41). I målet Mendel v. Sweden görs skillnad på att nekas en insats och på att få en redan beviljad insats återkallad.
Samma synsätt bör därför enligt utredningen gälla för arbets- givaren som kan sägas vara part när det gäller utbetalning av själva bidraget till tolk. I likhet med det som anges ovan om skillnaden mellan att nekas en insats och att få en insats återkallad bedömer ut- redningen att det inte föreligger någon rättighet för en arbetsgivare eller motsvarande att beviljas bidrag till tolk. Även i övrigt saknas anledning att göra någon annan bedömning av rätten till domstols- prövning för arbetsgivare än den som gäller för döva, hörselskadade eller personer med dövblindhet.
Vid dessa förhållanden bedömer utredningen att det inte ska in- föras någon rätt att överklaga beslut att inte anvisas en insats om bidrag till tolk (för arbetstagaren) eller ett beslut att inte få utbetalt bidrag för tolk (för arbetsgivaren).
Även om utredningen gör denna bedömning och således inte före- slår någon annan ordning än den som gäller övriga insatser i förord- ningen såsom t.ex. bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning är detta frågor som ytterst är upp till rättstillämpningen att bedöma.
Det förhåller sig däremot annorlunda med överklaganderätten för det fallet att en anvisning till en insats enligt förordningen skulle återkallas av Arbetsförmedlingen. I en sådan situation kan den en- skilde tolkanvändaren också i första hand begära omprövning av beslutet. Om beslutet alltjämt är negativt kan det beslutet däremot överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt 58 § förordningen. Den förordningsgrundade rätten att överklaga beslut om återkallelse av en anvisning enligt förordningen infördes efter domen i målet Mendel v. Sweden. Men eftersom det saknas bestämmelser om att Arbetsförmedlingen kan återkalla en anvisning som gjorts med stöd av förordningen är detta endast en teoretisk situation.
41Application no. 28426/06.
309
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
SOU 2022:11 |
Regler om bidragsbrott och underrättelseskyldighet
Sedan den 1 januari 2020 omfattar bidragsbrottslagen (2007:612) även sådana stöd, bidrag och ersättningar som enligt lag eller för- ordning beslutas av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller en kommun och avser en enskild person, men betalas ut till eller till- godoräknas någon annan än den enskilde (ekonomiskt stöd), se 1 § andra stycket bidragsbrottslagen. Enligt förarbetena omfattar den nya bestämmelsen t.ex. Arbetsförmedlingens olika former av löne- subventioner och annat ekonomiskt stöd till arbetsgivare som avser anställning.42 Det innebär enligt utredningen att den föreslagna be- stämmelsen om bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet omfattas av bidragsbrottslagen.
Bidragsbrottslagen innebär att den som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd felaktigt betalas ut, felaktigt tillgodoräknas, betalas ut med ett för högt belopp eller tillgodoräknas med ett för högt belopp, kan dömas för bidragsbrott till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader (2 §). Om brottet är grovt kan dömas för grovt bidragsbrott till fängelse, lägst sex månader och högst sex år (3 §). Den som av grov oaktsamhet begår en sådan gärning som avses i 2 §, kan dömas för vårdslöst bidragsbrott till böter eller fängelse i högst ett år (4 §). Om gärningen med hänsyn till beloppet, risken för slutlig ekonomisk skada och övriga omständigheter är mindre allvarlig, döms inte till ansvar (4 §). Den som före utbetal- ning eller tillgodoräknande av en ekonomisk förmån eller ett ekono- miskt stöd frivilligt vidtar en åtgärd som leder till att ett korrekt be- slut om förmånen eller stödet kan fattas, döms inte till ansvar enligt
I förarbetena till lagändringen som infördes 2020 anges att när det gäller att fastställa vem som är straffrättsligt ansvarig för ett bi- dragsbrott som rör ett ekonomiskt stöd, eller vem som frivilligt kan tillbakaträda från ett sådant brott, får ledning hämtas ur all- männa principer om företagaransvar.43 Typiskt sett anges att ekono-
42Prop. 2018/19:132, s. 21 f.
43Prop. 2018/19:132, s. 26.
310
SOU 2022:11 |
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
miska stöd kan lämnas till företag, ideella organisationer och andra juridiska personer i egenskap av t.ex. arbetsgivare.
Om bidragsbrottslagen är tillämplig ska inte samtidigt bedrägeri- bestämmelserna i brottsbalken tillämpas, eftersom bidragsbrotts- lagen som speciallag har företräde framför brottsbalken.44
Lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga ut- betalningar från välfärdssystemen gäller samma ekonomiska för- måner som bidragsbrottslagen, förutom pensioner, dvs. den är även tillämplig för den föreslagna insatsen om bidrag till tolk. Skyldig- heten innebär att om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp, ska underrättelse om detta lämnas till den myndighet eller organisation som har fattat beslutet (3 § angiven lag). Underrättelse- skyldighet enligt lagen gäller för Migrationsverket, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbets- löshetskassorna (2 § angiven lag). Underrättelseskyldigheten avser inte bara felaktiga utbetalningar på grund av brott, utan även oavsiktliga fel begångna av antingen den enskilde eller den utbetalande aktören. Underrättelseskyldigheten är sekretessbrytande enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
8.2.6Närmare om hur Arbetsförmedlingens administrativa process kan utformas
Behovet av en effektiv men samtidigt säker administrativ process
En ansökan om insatsen bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet behöver, precis som de nuvarande insat- serna bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörsel- nedsättning och personligt biträde, administreras på ett sätt som säkerställer rättssäkerhet, enhetlighet och effektivitet för den enskilde och som samtidigt minimerar riskerna för felaktiga utbetalningar.
Det rättsliga stödet för handläggningen av den föreslagna insatsen finns i förordningen om särskilda insatser för personer med funk- tionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och de even- tuella föreskrifter som meddelas med stöd av denna (se avsnitt 8.2.5). För insatserna bidrag till litteratur och tolk för personer med syn-
44Prop. 2006/07:80, s. 80.
311
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
SOU 2022:11 |
eller hörselnedsättning och bidrag för personligt biträde finns i dag även mer konkreta handläggarstöd som redogör för de olika momen- ten kring ansökan om insatsen och under det att insatsen pågår. Ut- redningen kan konstatera att den föreslagna insatsen har inslag som påminner om båda dessa stöd. Det bedöms därför finnas behov av att skapa ett ändamålsenligt handläggarstöd även specifikt för denna insats. Där behöver det säkerställas att stödet administreras på ett säkert sätt för att minimera riskerna för felaktiga utbetalningar sam- tidigt som processen för den enskilda tolkanvändaren och för arbets- givaren är enkel och smidig. Det behöver t.ex. säkerställas att bidra- get betalas ut i nära anslutning till att kostnaden hos arbetsgivaren uppstår för att förhindra en situation där arbetsgivaren avstår från att boka tolk av ekonomiska skäl. Utredningen bedömer att det för detta bidrag kan vara lämpligt att kunna göra en ansökan som avser flera tolktillfällen under en lite längre period. På så sätt effektiviseras administrationen för både arbetsgivaren och Arbetsförmedlingen. Arbetsgivaren behöver då inte ansöka om bidrag till tolk vid varje separat tolktillfälle och Arbetsförmedlingen behöver inte avsätta tid för att fatta ett beslut vid varje separat tolktillfälle. Bestämmelser om hur bidrag lämnas finns i
Arbetsförmedlingen behöver som nämnts tidigare därtill arbeta på ett sätt som minimerar riskerna för felaktiga utbetalningar. Att Arbetsförmedlingen redan vid ansökan arbetar för att identifiera risk för missbruk, så kallad riskprofilering, bedöms som avgörande för att risken för felaktiga utbetalningar minimeras. Det behöver t.ex. göras arbetsgivarkontroller
Samtidigt finns vissa invändningar mot Arbetsförmedlingens nu- varande administrativa rutiner. Såväl tolkanvändarna som berörda intresseorganisationer har gett uttryck för att de upplever det som problematiskt och missvisande att de behöver vara inskrivna som arbetssökande på Arbetsförmedlingen för att kunna få ta del av in- satser som bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller
312
SOU 2022:11 |
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
hörselnedsättning, även om de redan har en anställning. Utredningen anser att just kravet på att vara inskriven som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen för att få del av särskilda insatser, trots att man redan har ett arbete, framstår som missvisande. Möjligen finns det redan i dag andra inskrivningsgrunder som underlättar för den en- skilde och förenklar administrationen i samband med ansökan om att anvisas insatsen bidrag till tolk för döva, hörselskadade och per- soner med dövblindhet. I annat fall bör möjligheten till en förenklad inskrivning ses över av Arbetsförmedlingen. I departementsprome- morian Tolktjänst för vardagstolkning anges att Arbetsförmedlingen i dialog med tolkanvändarorganisationerna ska upprätta en plan för hur en förenklad administration kan gå till.45 Detta arbete bör enligt utredningen fortsatt utvecklas men måste anpassas utifrån de förut- sättningar som kan bli resultatet av utredningens förslag. Enligt upp- gift från Arbetsförmedlingen pågår ett utvecklingsarbete där det görs en översyn över vilka moment under den arbetssökandes inskrivning som är irrelevanta för dennes ärende (gällande bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning). Syftet med registreringen av så kallade funktionshinderkoder är, såvitt fram- kommit, att individen ska få rätt stöd så tidigt som möjligt och att de särskilda insatser och program som är reserverade för målgruppen ska kunna användas.46 Den pågående översynen rör primärt frågor om meriter, körkort och bokning av bedömningssamtal, men också möjligheter till val om personen önskar vara inskriven till en viss tid, eller tills denne meddelar annat.
Utredningen bedömer att en särskild insats för bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet bör innebära en anpassad administrativ process vid Arbetsförmedlingen jämfört med i dag som balanserar kravet på en tydlig och effektiv administration för den enskilde och myndighetens krav på säkra utbetalningar. Även om en förutsättning för att få del av stödet är att det finns ett faktiskt tolkbehov utifrån en bedömning av personens funktions- nedsättning i förhållande till kommunikationsbehoven i den aktuella tjänsten, bör processen för att ansöka om stöd kunna effektiviseras och bli mer ändamålsenlig. Eftersom insatsen avser att kompensera för grundläggande tolktjänster i arbetslivet bör bedömningen kunna rikta in sig på personens funktionsnedsättning, individuella förut-
45Ds 2016:7.
46SOU 2012:31, s. 190.
313
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
SOU 2022:11 |
sättningar och den aktuella tjänstens kommunikativa inslag snarare än vilken typ av situation i arbetslivet som avses. Därutöver behöver förstås hanteringen av utbetalningar till arbetsgivaren ske med be- aktande av att bidraget kan röra stora belopp och att det därmed finns risker för felaktiga utbetalningar.
Arbetsförmedlingens arbete med att säkerställa effektiva och syste- matiska men samtidigt säkra rutiner kring administrationen av den nya insatsen behöver vara en integrerad del av insatsens genom- förande. Eftersom den föreslagna insatsen syftar till en förenklad och mer ändamålsenlig tillgång till tolk i arbetslivet för såväl enskilda arbetstagare som arbetsgivare behöver dessa rutiner vara så tydliga och enkla som möjligt. Insatsen kan på så sätt även bidra till att öka arbetsgivares villighet att anställa personer som är i behov av tolk. Arbetsförmedlingens handläggning och administration för utbetal- ning av bidraget får därför inte förfela syftet med detsamma.
8.2.7Uppföljning och utvärdering av den nya insatsen
Det saknas tillförlitlig och uppdaterad statistik över hur många döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som befinner sig i arbetskraften (se närmare i avsnitt 8.2.8). Det saknas också underlag som visar omfattningen av de tolkbehov som enskilda tolkanvändare har i arbetslivet. Behovet av mer detaljerade kvantitativa uppgifter om nyttjandet av tolktjänst och behoven av tolktjänst är avgörande för att skapa förutsättningar för en långsiktig och stabil utveckling av tolktjänsten. Utredningen återkommer till detta i kapitel 14. Upp- skattningen av hur många personer som kan förväntas använda den nya insatsen bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet är därför behäftad med ett stort mått av osäkerhet.
För att säkerställa att den nya insatsen svarar mot de grundläg- gande behov av tolk i arbetslivet som döva, hörselskadade och per- soner med dövblindhet har och för att kunna göra en mer kvalitativ bedömning av insatsens ekonomiska konsekvenser bör därför insat- sen följas upp och utvärderas tre år efter dess införande.
Uppföljningen ska innefatta en analys av om insatsen träffar rätt typ av tjänster eller om ytterligare kategorier bör inkluderas (t.ex. personer med skyddat arbete vid Samhall, personer som genomgår arbetslivsinriktad rehabilitering eller praktisk arbetslivsorientering).
314
SOU 2022:11 |
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
Uppföljningen ska också svara på frågor om bidragets nivå är ända- målsenligt för samtliga grupper av tolkanvändare eller om det finns behov av en högre nivå för personer med mycket stora kommunika- tiva svårigheter eller behov, t.ex. för personer med dövblindhet. I det sammanhanget bör det belysas om, och i så fall i vilken omfattning, personer utestängs från tjänster som motsvarar deras kompetens på grund av tolkbehov.
Uppföljningen ska även ha ett tydligt jämställdhetsperspektiv, som belyser kvinnors och mäns tillgång till insatsen och som särskilt svarar på frågan om det finns några omotiverade skillnader mellan kvinnor och män.
Även frågor om den administrativa processen vid Arbetsförmed- lingen behöver utvärderas för att bedöma om insatsen lett till en enklare administration av tolkstödet i arbetslivet, såväl för myndig- heten som för arbetsgivare och tolkanvändare och samtidigt svarar mot de krav på säkra betalningar som finns.
Arbetsförmedlingen bör vara den aktör som gör uppföljningen efter samråd med berörda intresseorganisationer och arbetsgivare.
8.2.8Statistik om arbetslivet och de olika stöden
Den officiella och mer omfattande statistik som finns gällande dövas, hörselskadades och personer med dövblindhets situation på arbets- marknaden är från Statistiska centralbyrån (SCB) och avser fjärde kvartalet 2008.47 Därefter har såvitt utredningen känner till inga mot- svarande studier gjorts. Enligt SCB:s uppräkningar fanns det i Sverige under 2008 cirka 13 000 döva personer och cirka 29 000 hörsel- skadade personer med nedsatt arbetsförmåga.48 Det bör påpekas att antalet personer i respektive kategori beror på hur den tillfrågade per- sonen själv har valt att definiera sin eventuella funktionsnedsättning. Bland döva som uppgett att de har nedsatt arbetsförmåga var 56,5 pro- cent i sysselsättning, dvs. drygt 7 340 personer. Motsvarande siffra för hörselskadade var 72,7 procent eller drygt 21 000 personer.49
47Arbetsförmedlingen (2021).
48Statistiska centralbyrån (2009).
49Statistiska centralbyrån (2009).
315
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
SOU 2022:11 |
Personer inskrivna vid Arbetsförmedlingen och i olika insatser
När det gäller statistik kring antalet inskrivna på Arbetsförmedlingen finns mer aktuella uppgifter. I målgruppen inskriven på Arbetsför- medlingen omfattas b.la. arbetssökande och ombytessökande eller den som får del av en insats från Arbetsförmedlingen som anställd, företagare eller fri yrkesutövare.50 Arbetsförmedlingens uppgifter baseras på koder för olika funktionsnedsättningar, vilka är frivilliga för den enskilde att omfattas av, varför underlagen inte helt behöver överensstämma med de faktiska förhållandena. I december 2020 var sammanlagt 5 082 personer från dessa målgrupper inskrivna på Arbets- förmedlingen, varav 1 606 barndomsdöva och/eller teckenspråkiga, 3 206 hörselskadade och 270 personer med dövblindhet.51 Av dessa var 2 316 kvinnor och 2 766 män.
Under 2020 använde 275 personer sammanlagt 4 098 234 kronor av bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörsel- nedsättning enligt 7 § förordningen om särskilda insatser för perso- ner med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga (summan innefattar även bidrag till litteratur för personer med en synnedsättning varför fördelningen däremellan är oklar).52 Av dessa var 157 kvinnor och 118 män. Det innebär att varje person i genom- snitt använde sig av 14 902 kronor. Under 2019 användes bidraget av 208 personer, varav 130 kvinnor och 78 män och det sammanlagda bidragsbeloppet uppgick då till 6 443 962 kronor.53 Det innebär att varje person i genomsnitt använde sig av 30 981 kronor. Under 2018 var det sammanlagda bidragsbeloppet 5 478 976 kronor. För 2018 sak- nas uppgift om antalet stödmottagare.54 Enligt Arbetsförmedlingens uppgifter har maximalt tio personer per år sedan 2018 nyttjat hela beloppet om 150 000 kronor.55
I januari 2021 hade 958 personer med Arbetsförmedlingens regi- streringskoder för barndomsdöv och/eller teckenspråkig, hörselskada eller synnedsättning beslut om insatsen personligt biträde enligt 9 § förordningen om särskilda insatser för personer med funktionsned- sättning som medför nedsatt arbetsförmåga, varav 457 kvinnor och
50Arbetsförmedlingen, uppgift lämnad i
51Arbetsförmedlingen, uppgift lämnad i
52Arbetsförmedlingen, uppgift lämnad i
53Arbetsförmedlingen, uppgift lämnad i
54Arbetsförmedlingen, uppgift lämnad i
55Arbetsförmedlingen, uppgift lämnad i
316
SOU 2022:11 |
Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet |
501 män.56 Under 2020 har sammanlagt 59 851 368 kronor betalats ut för insatsen personligt biträde till personer med Arbetsförmed- lingens registreringskoder för barndomsdöv och/eller teckenspråkig, hörselskada eller synnedsättning.57 Hur stor andel av detta som har avsett tolkkostnader redovisas inte. En indikation på hur fördel- ningen skulle kunna se ut utifrån kod kan emellertid hämtas från mer detaljerad data som anger att 29 133 969 kronor avser de som bara är registrerade med koden barndomsdöv och/eller teckenspråkig.58
År 2020 var sammanlagt 2 041 personer (siffran utgör ett årsgenom- snitt) med Arbetsförmedlingens koder för barndomsdöv och/eller teckenspråkig, hörselskada eller dövblindhet inom någon form av lönebidragsanställning, varav 830 kvinnor och 1 212 män.59 Insatsen regleras i
56Arbetsförmedlingen, uppgift lämnad i
57Arbetsförmedlingen, uppgift lämnad i
58Arbetsförmedlingen, uppgift lämnad i
59Arbetsförmedlingen, uppgift lämnad i
317
9Ett samlat tolkstöd
i utbildning för vuxna
9.1Tolk i utbildning
Av utredningens direktiv framgår att tolktjänsten behöver ges stabila utvecklingsmöjligheter så att den enskilde på ett bättre sätt än i dag ska kunna tillförsäkras jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhället. Utbildning nämns särskilt som ett område där åtgärder behöver vidtas för att skapa bättre möjligheter för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet att delta på lika villkor. I detta kapitel redovisar utredningen hur möjligheterna till tolk i utbildning ser ut i dag samt utredningens överväganden om åtgärder för att för- bättra möjligheterna till tolk i utbildning. Utredningens övervägan- den och förslag om tolk i utbildning begränsar sig till att omfatta tolk i utbildning för vuxna, dvs. den kommunala vuxenutbildningen samt övrig vuxenutbildning.
När det gäller tolk i skolformer för barn och unga i skolväsendet kan utredningen konstatera att det saknas nationella uppgifter över användning av och tillgång till tolk, varför det inte går att uttala sig om i vilken omfattning barn och unga får tolk. Den samlade slut- satsen från Tolktjänstutredningen 2011 var att tolkanvändning och behov av tolktjänst vid utbildning för barn och unga bör kartläggas och analyseras ytterligare.1 Utredningen kan konstatera att det inte har genomförts någon sådan kartläggning. Utredningen noterar sam- tidigt att varken intresseorganisationerna eller enskilda tolkanvändare har lyft frågor till utredningen som specifikt rör barns och ungas till- gång till tolk i skolformerna för barn och unga i skolväsendet. In- tresseorganisationernas bedömning är att det redan finns en struktur med en långtgående rätt till särskilt stöd och möjlighet till skolgång
1SOU 2011:83, s. 259.
319
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna |
SOU 2022:11 |
i teckenspråkig miljö för teckenspråkiga barn. Enligt organisationerna finns det en risk att eventuella nya bestämmelser om tolk i de skol- former som i dag omfattas av särskilt stöd och undervisning i tecken- språkiga miljöer skulle kunna signalera att tolk är ett möjligt substitut för en teckenspråkig skolmiljö och undervisning.2 Mot denna bak- grund har utredningen valt att inte fördjupa analysen av barns och ungas tillgång till tolk i skolformerna för barn och unga i skolväsen- det. Utredningen vill dock peka på behovet av att följa situationen för barn och unga med funktionsnedsättning och deras behov av stöd i de olika skolformerna. Myndigheten för delaktighet och Special- pedagogiska skolmyndigheten lämnade i september 2020 en gemen- sam skrivelse till regeringen om behovet och vikten av statistik om barn, elever och vuxenstuderande med funktionsnedsättning.3 Av- saknaden av sådan statistik innebär enligt skrivelsen att utbildnings- systemet inte har information om hur barn, elever och vuxenstuderande med funktionsnedsättning får sina behov tillgodosedda. I skrivelsen pekar myndigheterna på att statistiken behövs för att utvärdera hur utbildningspolitiska beslut påverkar dessa grupper, för att bidra till skolutveckling och för att kunna följa upp Sveriges åtaganden enligt internationella konventioner inom området för mänskliga rättigheter.
Ikapitel 7 behandlar utredningen frågor som rör regionernas ansvar för bl.a. tolktjänst för vardagstolkning. Detta ansvar kan t.ex. aktuali- seras när det gäller barns och ungas behov av tolk i samband med akti- viteter som ligger utanför den ordinarie undervisningen i skolan. Det kan också aktualiseras vid t.ex. föräldrars möten med skolan som inte omfattas av bestämmelsen om tolk i 13 § förvaltningslagen (2017:900). Utredningens bedömning är att regionernas utrymme att tillhanda- hålla tolk i sådana situationer bör öka i och med de förslag som utred- ningen lämnar om regionernas ansvar för vardagstolkning och för- slagen om tolkstöd i arbetslivet. Se närmare avsnitt 7.4 och kapitel 8.
9.2Tolk i utbildning för vuxna
Skolväsendet för vuxna omfattar skolformen kommunal vuxenutbild- ning (komvux) som består av kommunal vuxenutbildning på grund- läggande nivå, kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå, kom-
2Skuggutredningen (2020), s. 19.
3Skrivelse till Utbildnings- respektive Socialdepartementet från Myndigheten för delaktighet och Specialpedagogiska skolmyndigheten daterad
320
SOU 2022:11 |
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna |
munal vuxenutbildning som särskild utbildning på grundläggande nivå, kommunal vuxenutbildning som särskild utbildning på gym- nasial nivå samt kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare. Övrig vuxenutbildning omfattar yrkeshögskola, högskola och univer- sitet, folkhögskola och studieförbund samt arbetsmarknadsutbildning och privata utbildningar. Regleringen kring specifika stödinsatser, såsom tolk, och ansvaret för finansiering skiljer sig åt mellan de olika utbildningsformerna. Nedan ges en beskrivning av hur ansvar och finansiering av tolk ser ut för det olika utbildningsformerna samt ut- maningar och problem avseende tolk som har framkommit i utred- ningens arbete.
9.2.1Tolk i den kommunala vuxenutbildningen
I 20 kap. skollagen (2010:800) finns bestämmelser om komvux. För komvux gäller de allmänna bestämmelserna om stöd och anpass- ningar i 3 kap. 2 § och 5 § skollagen men inte bestämmelserna i 3 kap.
Av skollagen framgår att utgångspunkten för utbildningen av en enskild elev ska vara elevens behov och förutsättningar (20 kap. 2 §). Elevens hemkommun ansvarar för att en individuell studieplan finns för varje elev (20 kap. 8 §). I 2 kap. 14 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning anges att nödvändiga anpassningar av kurspla- nen får göras för döva eller hörselskadade elever.
Det är hemkommunen som ansvarar för att den som har rätt till komvux på grundläggande eller gymnasial nivå och önskar delta i den får göra det (20 kap. 10 och 16 §§ skollagen). Av skollagen följer även att elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att nå kunskapskrav och kravnivåer ska ges stöd som syftar till att så långt möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser (3 kap. 2 §). Vidare gäller att elever skyndsamt ska ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen om det kan befaras att de inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås eller de kravnivåer som gäller (3 kap. 5 §). För elever som på grund av dövhet, hörselskada eller dövblindhet är i behov av tolk för att kunna studera på komvux torde detta innebära att det är hemkommunen som ska se till att eleven ges stöd t.ex. i form av extra
321
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna |
SOU 2022:11 |
anpassningar med utgångspunkt från elevens utbildning i dess helhet (3 kap. 5 § andra stycket).
Utöver det som anges ovan finns det inga specifika bestämmelser som reglerar kommunens ansvar för att tillhandahålla tolk i utbild- ningsverksamheten. Med stöd av ansvars- och finansieringsprincipen är kommunen emellertid ansvarig för att göra sin vuxenutbildning tillgänglig för alla elever.4 Kostnader för anpassningsåtgärder för elever med funktionsnedsättning ska således bekostas inom ramen för den ordinarie verksamheten. Ytterst kan bristande tillgång till stöd bli en fråga om diskriminering enligt diskrimineringslagen (2008:567), se närmare i avsnitt 4.5.7.
Av Skolverkets statistik framgår att totalt studerade 400 000 elever inom komvux på grundläggande eller gymnasial nivå samt i sfi under 2020.5 Det motsvarar ungefär sju procent av befolkningen i åldern
Det saknas uppgifter om hur många av det totala antalet elever som studerade på komvux 2020 som var i behov av tolk för sin utbildning. Utredningen har i kapitel 15 bedömt att antalet tolkanvändare i åldern
4SOU 2011:83, s. 90.
5Skolverket (2021), s. 9 f.
322
SOU 2022:11 |
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna |
Hur behovet av tolk tillgodoses i komvux
Av utredningens samråd med intresseorganisationerna framgår att det utbildningsområde där det finns störst svårigheter att få tillgång till tolk är komvux. Frågan lyfts även av organisationerna i deras egen rapport om tolktjänst.6 Den tidigare tolktjänstutredningens bedöm- ning var att kommuner erbjuder tolk i mycket begränsad omfattning till tolkanvändare som vill studera inom komvux.7
Eftersom det saknas en samlad nationell bild av hur många elever i komvux som har behov av tolk har utredningen ställt ett antal frågor om tolkbehov och möjlighet att tillgodose dessa till verksam- hetsansvariga för komvux i de tre storstadskommunerna Malmö, Göteborg och Stockholm samt till verksamhetsansvarig för komvux i Örebro.8 Urvalet gjordes utifrån att dessa kommuner har många tolkanvändare. Avsikten med utredningens frågor till ett begränsat antal kommuner med många tolkanvändare var att få en uppfattning om tolkbehoven i komvux och hur dessa kan tillgodoses. Av svaren framgår att behoven av tolk varierar mycket från år till år. Om kom- munen har elever som läser en yrkesutbildning blir kostnaden för tolk högre, medan kostnaden blir lägre om elever i behov av tolk läser enstaka teoretiska kurser. Samtliga tre storstadskommuner upp- ger att de erbjuder tolk för alla som har behov av det. En kommun uppger att de även har teckenspråkig personal inom komvux som särskild utbildning och att tolkbehovet inom vissa ämnen kan täckas inom ramen för den undervisning i sfi och vissa kurser inom grund- läggande nivå för hörselskadade och döva elever som finns i en an- gränsande kommun. Ett par kommuner uppger att det finns en struk- tur för att hantera behov av tolk och en kommun anger att någon brist på detta område inte har speglats av de elevenkäter eller uppfölj- ningar som har gjorts.
En kommun redogör även för tolkbehovet i sina särskilda under- visningsgrupper i sfi för döva, hörselskadade eller blinda personer. För elever med hörselnedsättning inom de lägre
6Skuggutredningen, s. 93 f.
7SOU 2011:83, s. 260.
8Uppgifter lämnade i
323
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna |
SOU 2022:11 |
språktolk eller handledning på modersmål. Många döva elever på sfi- nivå har emellertid inte med sig något språk alls eller har endast med sig teckenspråk från sitt hemland. Eleverna erbjuds extra stöd för att utveckla sitt teckenspråk samtidigt som de lär sig svenska. På grund- läggande och gymnasial nivå kan tolkbehovet vara väldigt varierande beroende på om läraren är teckenspråkig eller inte. I de fall läraren inte är teckenspråkig är teckenspråkstolk ett måste för att eleven ska kunna ta till sig undervisningen och det behövs ofta två tolkar på lektionerna.
En kommun som i förhållande till sin befolkning har ett mycket stort antal tolkanvändare som är bosatta i kommunen uppger att den ser ett ökat antal elever på komvux med dövhet och hörselnedsätt- ning. En anledning är att antalet elever på riksgymnasiet för döva och hörselskadade som går ut gymnasiet utan examen ökar. År 2020 hade kommunen totalt tolv elever i behov av tolk som var inskrivna på komvux och som tillsammans läste 21 kurser eller utbildningar på både grundläggande och/eller gymnasial nivå samt som särskild ut- bildning på gymnasial nivå. Inom komvux på grundläggande nivå och på de allmänna teoretiska kurserna på gymnasial nivå och som särskild utbildning uppger kommunen att den kan tillgodose beho- ven av tolk. När det gäller tolkbehoven inom de yrkesutbildningar som erbjuds anser dock kommunen att den inte kan tillgodose beho- ven på grund av höga tolkkostnader. Enligt kommunen sökte åtta elever i behov av tolk olika kurser inom yrkesutbildningen inför 2021. Samtliga elever önskade gå olika yrkesutbildningar där kraven på tolk blir cirka 30 timmar i veckan under ett års tid, vilket enligt kommunen motsvarar en sammanlagd kostnad på cirka
Den aktuella kommunen hänvisar samtidigt till ett beslut från Skol- väsendets överklagandenämnd. I februari 2021 återförvisade över- klagandenämnden ett ärende till kommunen för förnyad prövning av om en sökande är behörig att antas till en viss yrkesutbildning inom komvux.9 Ärendet gällde ett överklagande av kommunens beslut att neka en döv sökande plats på en sammanhållen yrkesutbildning. En-
9Skolväsendets överklagandenämnd, beslut
324
SOU 2022:11 |
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna |
ligt kommunen kunde sökanden inte tas emot då denne saknade förut- sättningar att tillgodogöra sig utbildningen enligt 20 kap. 20 § skol- lagen. Utbildningen bedrivs inte med tolkstöd i sin ordinarie form och kommunen menade att utan tolk har eleven inte förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Den sökande anförde i sin över- klagan att beslutet är diskriminerande och kränkande då den sökande på grund av sin dövhet berövas möjligheten att gå den sökta utbild- ningen. Överklagandenämnden menade att det inte hade framkom- mit att den sökande på grund av andra omständigheter än sin funk- tionsnedsättning inte skulle ha förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Kommunen hade således avslagit den sökandes ansökan om mottagande till den aktuella utbildningen enbart på grund av att de anpassningar som behövdes inte kunde erbjudas. Den sökande an- sågs enligt överklagandenämnden vara i behov av anpassningsåtgär- der för att kunna tillgodogöra sig den sökta utbildningen på samma villkor som andra. Överklagandenämnden ansåg att tolkstöd visser- ligen är en kostsam åtgärd, men att kommunen inte hade övervägt om det fanns andra, mindre kostsamma åtgärder som skulle kunna vidtas för att den sökande skulle kunna utöva sin rätt till utbildning. Kommunen hade därför inte säkerställt den sökandes rätt till utbild- ning på samma villkor som andra personer i enlighet med artikel 14 i Europakonventionen10 i förening med artikel 2 i första tilläggsproto- kollet, varför överklagandenämnden upphävde och återförvisade kom- munens beslut för ny prövning av sökandes behörighet till den aktu- ella utbildningen.
Med anledning av överklagandenämndens beslut har kommunen under hösten 2021 beslutat att ta emot alla elever i behov av tolk till samt- liga yrkesutbildningar inom komvux och kommunen överväger olika finansieringslösningar för att kunna finansiera kostnaden för tolk.11
Det saknas en heltäckande bild av möjligheten till tolk i komvux
Utredningens frågor till de fyra kommunerna säger ingenting kon- kret om hur möjligheten till tolk inom komvux ser ut i landets övriga kommuner. Utredningen har heller inte haft möjlighet att göra en sådan kartläggning. En slutsats som ändå kan dras av de inkomna
10Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna.
11Uppgift lämnad i
325
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna |
SOU 2022:11 |
svaren och utredningens kontakter med berörda utbildningshuvud- män är att kommunerna verkar kunna tillgodose kostnaderna för tolk inom komvux på grundläggande nivå och på de allmänna teore- tiska kurserna på gymnasial nivå och som särskild utbildning. Kost- naderna för tolk uppges dock kunna bli höga vissa år när det är fråga om tolk i yrkesutbildningar, och för en av kommunerna blev kost- naden så hög att den införde begränsningar avseende vilka utbild- ningar tolk kunde beviljas för.
Utredningens bedömning är att för den enskilde som söker en yrkesutbildning inom komvux och som är i behov av tolk för sin utbildning innebär hemkommunens finansieringsansvar ett stort mått av osäkerhet och oförutsägbarhet eftersom det i viss mån görs olika från år till år. För hemkommunen är det också svårt att planera och dimensionera resurserna för tolk då den kommunala budgeten för kommande år fastställs under hösten föregående år. Detta kan skapa problem i förhållande till den antagning som löpande äger rum till komvux efterföljande år och vilka resurser som då behöver avsättas för tolk. I praktiken innebär detta att enskilda individer i behov av tolk inte kan delta i utbildning inom komvux om det inte finns medel avsatta för det i kommunens budget.
9.2.2Tolk i övrig vuxenutbildning
Folkbildningen
Folkbildningen består av folkhögskolor och studieförbund. Folkbild- ningsrådet beslutar med stöd av förordningen (2015:218) om stats- bidrag till folkbildningen om vilka studieförbund, folkhögskolor och studerandeorganisationer inom folkhögskolan som ska få statsbidrag. Under 2020 fick tio studieförbund och 155 folkhögskolor statsbidrag med stöd av förordningen.12
Folkbildningsrådet avsätter årligen en viss del av statsbidraget till folkhögskolorna som förstärkningsbidrag för förstärkta insatser för deltagare med funktionsnedsättning. Förstärkningsbidraget avser merkostnader för utökad lärartäthet vid pedagogiska insatser för deltagare med funktionsnedsättning. Folkhögskolan ska finansiera merkostnader inom det ordinarie verksamhetsbidraget till folkhög- skolan motsvarande 300 000 kronor per kalenderår, dokumentera
12Folkbildningsrådet (2021 a), s. 20.
326
SOU 2022:11 |
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna |
hur folkhögskolan har konstaterat att deltagaren har en funktions- nedsättning, upprätta en handlingsplan för förstärkningsbidraget, och informera deltagare som utgör grund för förstärkningsbidrag om att de har rätt till stöd i studiesituationen och till inflytande över planer- ingen av detta stöd.13 Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) handlägger bidraget medan Folkbildningsrådet beslutar och betalar ut bidraget.
Folkbildningsrådet har under 2020 fördelat 164 819 000 kronor till folkhögskolorna i förstärkningsbidrag.14 Det saknas uppgifter om hur stor del av detta som avser tolkkostnader.15
Folkhögskolorna kan även söka särskilt utbildningsstöd enligt förordningen (2011:1163) om statsbidrag för särskilt utbildnings- stöd. Stödet söks från SPSM och avser deltagare med funktions- nedsättning i allmän och särskild kurs. Bidraget kan bland annat gå till löner för stödpersoner och merkostnader för tolk för studerande som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet. Bidraget får omfatta de insatser som inte annan part tillgodoser, till exempel kommun eller Försäkringskassan.16 SPSM har under 2020 fördelat 192 679 000 kro- nor till folkhögskolorna i särskilt utbildningsstöd.17 Av dessa medel fördelades 12 710 939 kronor till insatsen tolk.18
Folkbildningsrådet har inte nåtts av några signaler om att kostna- derna för tolk för döva och hörselskadade är ett problem för folk- högskolan.19 Det finns däremot signaler om att en del folkhögskolor lägger ner de mest resurskrävande utbildningarna för att satsa på annan verksamhet, vilket bland annat beror på att statsbidraget inte täcker kostnaden för dessa verksamheter. Vidare har resursbehoven i alla kurser ökat då det i dag enligt Folkbildningsrådet krävs mer resurser för att exempelvis driva en allmän kurs än vad som var fallet för ett antal år sedan då snittdeltagaren var mindre resurskrävande. Det förstärkningsbidrag som folkhögskolorna kan söka räcker inte för annat än de grundläggande behoven.
Folkbildningsrådet avsätter årligen en del av statsbidraget till studie- förbunden som tillgänglighetsbidrag. Tillgänglighetsbidraget är upp- delat i ett fast och ett rörligt bidrag. Varje studieförbund får för
13Folkbildningsrådet (2020), s. 37.
14Folkbildningsrådet (2021 a), s. 19.
15Folkbildningsrådet, uppgift lämnad i
16Specialpedagogiska skolmyndigheten (2020), s. 2.
17Specialpedagogiska skolmyndigheten (2021), s. 39.
18Specialpedagogiska skolmyndigheten, uppgift lämnad i
19Folkbildningsrådet, uppgift lämnad i
327
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna |
SOU 2022:11 |
närvarande 1 000 000 kronor i fast bidrag varje år som stöd för att utveckla sin verksamhet så att den blir tillgänglig för deltagare med funktionsnedsättning som behöver särskilt stöd. Den rörliga delen av tillgänglighetsbidraget syftar till att täcka studieförbundens extra kostnader för deltagare med funktionsnedsättning och baseras på studieförbundens tidigare verksamhet. Den rörliga delen avser en- bart pedagogiskt stöd, till exempel anpassat studiematerial, teknisk pedagogisk utrustning eller andra pedagogiska resurser, för att möj- liggöra för enskild deltagare med funktionsnedsättning att delta.20
Folkbildningsrådet har under 2020 fördelat tillgänglighetsbidrag om 142 368 000 kronor till studieförbunden.21 Av dessa medel har 6 procent, eller 8 542 080 kronor, gått till studiecirklar där döva och hörselskadade har medverkat.22
I vissa fall kan studieförbundsaktiviteter räknas som fritidssyssel- sättning som regionerna ansvarar för enligt bestämmelserna om tolk- tjänst för vardagstolkning i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).23 Av utredningens enkät till tolkcentralerna framgår att många regioner erbjuder tolktjänst till studieförbundsaktiviteter i de fall kursen inte finns med i en kurskatalog och i de fall inte statsbidrag utgår för aktiviteten. Utredningens intryck från samråd och intervjuer med tolkanvändare är att fritidsaktiviteter, såsom kvällskurser, många gånger upplevs vara lågt prioriterade av tolkcentralerna och att tolk inte all- tid kan beviljas till dessa aktiviteter.
Universitet och högskolor
Det finns drygt 50 högskolor, universitet och enskilda utbildnings- anordnare som erbjuder akademisk utbildning i Sverige.24 I högskole- lagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100) finns all- männa bestämmelser om universitet och högskolor under statligt huvudmannaskap. Författningarna saknar bestämmelser om särskilt stöd eller motsvarande.
Stockholms universitet har ett särskilt åtagande att fördela ett gemensamt bidrag till teckenspråkstolkning och skrivtolkning vid
20Folkbildningsrådet (2021 b), s. 13.
21Folkbildningsrådet (2021 a), s. 21.
22Folkbildningsrådet, uppgift lämnad i
23Prop. 1992/93:159 s. 156.
24Uppgift från Universitetskanslersämbetets webbplats,
328
SOU 2022:11 |
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna |
universitet, högskolor och enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda examina. Universitet och högskolor samt enskilda utbild- ningsanordnare med tillstånd att utfärda examina får hos Stockholms universitet ansöka om bidrag för sådant särskilt (riktat) pedagogiskt stöd, inklusive teckenspråkstolkning, för studenter som upplever funktionshinder i studiesituationen för de kostnader som överstiger 0,3 procent av anslaget för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. I mån av behov ska universitetet fördela de nationella medel som anvisas för detta ändamål genom utbetalning till berört lärosäte. Universitetet ska besluta om hur arbetet ska organiseras.25 Behov av stöd upp till 0,3 procent av grundanslaget ska således täckas av re- spektive utbildningsanordnare.
De anvisade medlen för riktade pedagogiska stödåtgärder för 2020 var sammanlagt 36 134 000 kronor. Samtidigt uppgick de totala kost- naderna för dessa insatser till 85 139 000 kronor, varav kostnaderna för utbildningstolkning uppgick till 38 908 000 kronor.26 Sedan 2009 har lärosätena genom de anvisade medlen haft full kostnadstäckning för pedagogiska stödåtgärder.27
Antalet studenter med utbildningstolkning ökade 2020 jämfört med de två tidigare åren – från 117 studenter år 2018 och 2019 till 146 studenter år 2020.28
Universitet och högskolor erbjuder teckenspråkstolkning, skriv- tolkning och tolkning för studenter med dövblindhet i alla utbild- ningsrelaterade sammanhang, såsom föreläsningar, seminarier, grupp- arbeten, exkursioner, laborationer, verksamhetsförlagd utbildning, studiebesök och viss studierelaterad studentkårsverksamhet. De pri- mära tolkspråken är svenskt teckenspråk, svenska och engelska. Orga- nisationen av utbildningstolkning skiljer sig emellertid åt mellan lärosätena. Det är endast Stockholms universitet som har anställda utbildningstolkar som organiseras i en sektion för utbildningstolk- ning. Därutöver upphandlar Stockholms universitet kompletterande tolkresurser. Övriga lärosäten upphandlar all utbildningstolkning.29
25Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Stockholms universitet.
26Stockholms universitet (2021), s. 36.
27Telefonsamtal med samordnare vid Stockholms universitet
28Stockholms universitet (2021), s. 33.
29Uppgifter i skrivelse till utredningen från en samrådsgrupp med representanter från Göteborgs universitet, Örebro universitet, Umeå universitet och Stockholms universitet, daterad
329
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna |
SOU 2022:11 |
Yrkeshögskolan
Yrkeshögskolan ger kvalificerade eftergymnasiala yrkesutbildningar som utformas efter arbetslivets behov och som drivs av privata och offentliga utbildningsanordnare. Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) beslutar om en utbildning får ingå i yrkeshögskolan samt utövar tillsyn och beslutar om statsbidrag eller särskilda medel.
För utbildningar inom yrkeshögskolan får statsbidrag lämnas till kommuner, regioner eller enskilda fysiska eller juridiska personer och särskilda medel får lämnas till universitet eller högskolor som har staten som huvudman och som omfattas av högskolelagen (5 kap.
2§ förordningen [2009:130] om yrkeshögskolan). Statsbidrag respek- tive särskilda medel får enligt samma bestämmelse även lämnas till dessa aktörer för kostnader för bl.a. särskilt pedagogiskt stöd till studerande med funktionsnedsättning. Enligt 2 kap. 3 § förordningen om yrkeshögskolan ska den ansvariga utbildningsanordnaren se till att de studerande som behöver särskilt pedagogiskt stöd i utbildningen får sådant stöd. Exempel på särskilt pedagogiskt stöd kan vara tecken- språkstolk, anteckningsstöd, alternativ examination, inläsning av litte- ratur eller utökad lärartid om det krävs för att den studerande ska nå utbildningens mål.
Enskilda utbildningsanordnare kan även få statligt stöd för sina utbildningar enligt förordningen (2013:871) om stöd för konst- och kulturutbildningar och vissa andra utbildningar. MYH beslutar om statsbidrag enligt förordningen och får lämna extra statsbidrag för nödvändiga stödinsatser för studerande med funktionsnedsättning som har antagits till en utbildning som bidrag lämnas för enligt för- ordningen.
Det totala statsbidrag för särskilt pedagogiskt stöd som betala- des ut av MYH år 2020 till utbildningsanordnare enligt ovan var
15700 000 kronor. År 2020 inkom det totalt 501 ansökningar om pedagogiskt stöd och antalet ansökningar som beviljades var 476.30 Utredningen har dock inga uppgifter om hur stor del av dessa an- sökningar som avser tolk.
30Myndigheten för yrkeshögskolan (2021), s. 26.
330
SOU 2022:11 |
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna |
Arbetsmarknadsutbildning
En person som är arbetssökande har möjlighet att ta del av ett arbets- marknadspolitiskt program genom Arbetsförmedlingen. Det kan till exempel innebära att personen går en arbetsmarknadsutbildning, vilket är en kort yrkesinriktad utbildning som är anpassad utifrån arbetsmarknadens behov. Arbetsmarknadsutbildningar upphandlas av Arbetsförmedlingen från olika utbildningsanordnare. Upphand- lade utbildningar ska generellt vara tillgängliga för arbetssökande med funktionsnedsättning.31
För att kunna ta del av en arbetsmarknadsutbildning kan en arbets- sökande efter individuell bedömning få stöd från Arbetsförmed- lingen i form av särskilda anpassningar, såsom teckenspråkstolkning eller annan tolkning. För detta ändamål har Arbetsförmedlingen upp- handlat en tolktjänstfunktion som innefattar tolkning på plats avse- ende teckenspråkstolkning, dövblindtolkning och tecken som stöd. Denna tjänst är uppdelad i tio leveransområden i landet. Vidare er- bjuds skrivtolkning på plats i hela landet samt teckenspråkstolkning och skrivtolkning på distans i hela landet.32
Privata utbildningar
Det finns även eftergymnasiala utbildningar som bedrivs i privat regi utan offentliga eller statliga bidrag. Det kan vara olika yrkesutbild- ningar, såsom frisör- och massörutbildningar, eller teoretiska utbild- ningar, såsom reklam- och ledarskapsutbildningar. Utbildningarna kan leda till att den antagna studenten får en utbildning som leder till arbete eller till fortbildning inom den enskildes nuvarande syssel- sättning. Utbildningarna finansieras genom att den studerande betalar en avgift eller genom att exempelvis ett företag beställer en skräddar- sydd kurs. Dessa utbildningar berättigar inte till särskilt pedagogiskt stöd för studerande med funktionsnedsättning. Utbildningarna om- fattas inte heller av regionernas ansvar för tolktjänst för vardags- tolkning. Eventuella tolkkostnader måste antingen bekostas av utbild- ningsanordnaren eller av den enskilde tolkanvändaren. Utredningen har inga uppgifter om hur behoven av tolk ser ut inom dessa utbild- ningar och i vilken utsträckning de i så fall tillgodoses.
31Specialpedagogiska skolmyndigheten (2018), s. 24.
32Arbetsförmedlingen, uppgift lämnad i
331
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna |
SOU 2022:11 |
9.3Översyn om ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna
Utredningens förslag: Förutsättningarna för att samla resurserna för tolkstöd i utbildning för vuxna ska ses över i särskild ordning. I översynen ska ingå att närmare analysera omfattningen av tolk- behoven i utbildning för vuxna och mot bakgrund av den analy- sen föreslå hur en samlad resurs för tolkstöd i utbildning för vuxna kan regleras, organiseras och finansieras. Syftet med att samla re- surserna för tolkstöd är att säkerställa tillgången till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet inom samtliga ut- bildningar för vuxna. Utgångspunkten för en sådan samlad resurs är den enskildes behov av utbildning och möjlighet till ett livs- långt lärande på lika villkor som andra.
Skälen för utredningens förslag
Tillgången till tolk varierar mellan olika utbildningar för vuxna
Utredningen kan konstatera att tillgången till tolk i olika former av vuxenutbildning varierar. I de fall det finns särskilda medel avsatta för tolk förefaller det som att de flesta tolkanvändare får sina behov tillgodosedda. Detta är särskilt fallet för de som studerar på univer- sitet och högskolor där utredningens bild är att de studenter som är i behov av tolk för sin utbildning också får det. Utredningen har heller inte fått signaler om att tolkbehoven inte kan tillgodoses inom ramen för folkbildningen eller yrkeshögskolan. Denna bild delas av intresseorganisationerna som menar att det i dag finns goda möjlig- heter till tolk inom ovanstående utbildningsformer.33
Inom arbetsmarknadsutbildningen tillhandahåller Arbetsförmed- lingen efter individuell prövning en upphandlad tolktjänstfunktion till den som behöver tolk för att kunna ta del av en sådan utbildning.
Tillgången till tolk ser dock annorlunda ut inom den kommunala vuxenutbildningen (komvux) och inom privata utbildningar. När det gäller komvux har intresseorganisationerna gett exempel på flera fall där enskilda sökande till komvux antingen har nekats plats på en sökt utbildning på grund av sitt tolkbehov eller har fått ta del av ett be-
33Skuggutredningen (2020), s. 27.
332
SOU 2022:11 |
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna |
gränsat utbud av utbildningar till vilka resurser för tolk särskilt har samlats. Utredningens iakttagelse är att det främst verkar vara inom yrkesutbildningarna inom komvux som dessa begränsningar finns, medan tolk förefaller kunna erbjudas i de teoretiska ämnena på grund- läggande och gymnasial nivå. Utredningen vill dock framhålla att det inte finns en samlad bild av omfattningen av tolkbehoven samt om och hur de tillgodoses inom de olika delarna av komvux runt om i landet. Detta var också en av Tolktjänstutredningens slutsatser i be- tänkandet En samlad tolktjänst, varför den föreslog att en närmare kartläggning skulle göras av behov och tillgång till tolk inom samtliga de utbildningar som omfattas av skollagen, dvs. även komvux.34
När det gäller tillgång till tolk i privata utbildningar kan utred- ningen även här konstatera att det saknas en samlad bild av hur tolk- behoven ser ut och i vilken utsträckning de kan tillgodoses av en- skilda utbildningsanordnare. Eftersom tolk generellt sett är en kostsam och individanpassad tjänst är det rimligt att anta att många enskilda utbildningsanordnare inte tillhandahåller tolk. Enligt utredningen torde det också finnas ett mörkertal då tolkanvändare avstår från att söka dessa utbildningar i avsaknad av tolk.
Komvux spelar en viktig roll för den enskildes lärande och omställningsbehov och för att tillgodose arbetsmarknadens behov
Komvux har under de senaste åren kommit att spela en allt viktigare roll för att möta vuxna människors behov av utbildning i olika ske- den av livet och för att bidra till arbetslivets behov av kompetens. Under den senaste tioårsperioden har det bland annat genomförts ett kunskapslyft med många statligt finansierade utbildningsplatser inom komvux. Vidare har det införts en rätt för vuxna med behörig- het till komvux att få gå sådan utbildning för att uppnå behörighet till universitets- och högskolestudier. Utbildning i svenska för in- vandrare (sfi) och särskild utbildning för vuxna (särvux), som riktar sig till vuxna med utvecklingsstörning eller förvärvad hjärnskada, har upphört som egna skolformer och inkluderats i komvux.
Den 1 juli 2020 förstärktes komvux anknytning till arbetsmark- nadens behov ytterligare genom att det infördes två nya mål för komvux i 20 kap. 2 § första stycket skollagen som innebär att kom-
34SOU 2011:83, s. 259.
333
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna |
SOU 2022:11 |
vux ska ge en god grund för elevernas fortsatta utbildning och att den ska utgöra en bas för den nationella och regionala kompetens- försörjningen till arbetslivet.35 Utöver dessa nya mål gäller sedan tidigare att komvux ska stödja och stimulera vuxna i sitt lärande och ge vuxna möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt främja sin personliga utveckling. Skälen för de nya målen är enligt regeringen att vuxenutbildningen bl.a. spelar en avgörande roll för att förändra den matchningsproblematik som finns på arbetsmarknaden som inne- bär att det råder stor brist på arbetskraft med rätt kompetens sam- tidigt som det finns många arbetslösa.36 Arbetsmarknaden kräver dessutom nya kvalifikationer, vilket kräver att komvux måste kunna erbjuda utbildning som efterfrågas på arbetsmarknaden. Vidare be- hövs en bättre överensstämmelse med arbetsmarknadsutbildningens syften, vilket innebär att de nya målen bidrar till att Arbetsförmed- lingen och komvux får ett tydligt gemensamt uppdrag för kompetens- försörjning.37
Den 1 juli 2021 infördes även en ny prioriteringsregel i 20 kap.
2§ andra stycket skollagen som innebär att den som har störst behov av komvux på gymnasial nivå eller som särskild utbildning på gym- nasial nivå ska prioriteras.38 Komvux har förändrats från att främst vara en utbildning för de som behöver komplettera utbildning från svensk grund- eller gymnasieskola till att i större utsträckning vara en utbildning för nyanlända och andra utrikesfödda personer som har behov av utbildning. Komvux har även fått en viktigare roll i att ge möjlighet till karriärväxling för exempelvis den som redan har en gymnasieexamen men som är i behov av att läsa en yrkesutbildning för att byta yrke. Detta innebär att inte bara de med minst utbildning utan även bl.a. arbetslösa och vuxna i behov av yrkesväxling ska prioriteras vid urval till utbildningen.39
Komvux spelar således en viktig roll för enskilda individers möj- lighet till utbildning under olika skeden i livet, för att bidra till kom- petensförsörjningen till arbetslivet och för samhällsutvecklingen. I dagsläget är det fler som studerar inom komvux än inom gym- nasieskolan. Totalt läste 400 000 elever i komvux under 2020, vilket
35Prop. 2019/20:105, bet. 2019/20:UbU22, rskr. 2019/20:300.
36Prop. 2019/20:105, s. 46.
37Prop. 2019/20:105, s. 66 f.
38Prop. 2019/20:105, bet. 2019/20:UbU22, rskr. 2019/20:300.
39Prop. 2019/20:105, s. 46.
334
SOU 2022:11 |
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna |
motsvarar sju procent av befolkningen mellan 20 och 64 år.40 Av alla elever i årskurs 3 i gymnasieskolan läsåret 2017/18 gick 11,9 procent över till komvux följande läsår. De som inte har fått en examen från gymnasieskolan studerar i större utsträckning än andra i komvux.41 Mycket talar också för att många personer kommer att behöva om- skola sig eller komplettera sin utbildning de kommande åren, inte minst på grund av följderna av
skäl är därför enligt utredningen bekymmersamt och oacceptabelt.
Frågan om tolk i vuxenutbildningen är inte ny
Både utredningen Översyn av teckenspråkets ställning43 och Tolk- tjänstutredningen44 från 2011 kunde konstatera att tillgången till tolk i komvux syntes vara mycket begränsad och att det är kommunens ekonomiska förutsättningar som avgör tillgången till tolk snarare än tolkanvändarens faktiska behov.
En grundlig genomgång av tillgången till tolk i utbildning för vuxna gjordes för cirka tjugo år sedan av Kunskapslyftskommittén i be-
40Skolverket (2021), s. 9.
41Prop. 2020/21:1, utgiftsområde 16, s. 82.
42Prop. 2020/21:1, utgiftsområde 16, s. 125.
43SOU 2006:54.
44SOU 2011:83.
335
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna |
SOU 2022:11 |
tänkandet Kunskapsbygget 2000 – det livslånga lärandet.45 Kommit- tén menade att döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som behöver utbildningstolk för att kunna delta i vuxenutbildning har en särskilt utsatt position eftersom tolk är mycket kostsamt. Förutsättningarna att erhålla utbildningstolkning ser olika ut bero- ende på vilken utbildningsform man väljer att studera inom, vilket enligt kommittén beror på att staten avsatt särskilda medel som an- ordnare kan utnyttja för att finansiera tolkinsatser inom vissa utbild- ningsformer medan anordnare inom andra utbildningsformer förut- sätts finansiera tolkinsatserna själva.46
Med utgångspunkt i att människor med funktionsnedsättning ska ha lika möjligheter och samma rätt till en högkvalitativ utbildning som övriga medborgare samt att det är den studerandes intresse och inte utbildningsform eller tillgång till särskilt stöd som ska styra den studerandes val av utbildning ansåg kommittén att staten bör ta ett större ansvar för att finansiera utbildningstolkning. Ett statligt initia- tiv för att stärka den studerandes ställning borde inriktas mot att åstadkomma ett system där människor som behöver utbildnings- tolkning har samma möjligheter att studera oavsett var man bor och oavsett vilken offentligt finansierad vuxenutbildningsform man väljer att studera inom. Kunskapslyftskommittén föreslog att staten bör finansiera de kostnader som uppstår för att genomföra utbildnings- tolkning inom den offentligt finansierade vuxenutbildningen samt att kostnaderna för att erbjuda utbildningstolk i samband med vuxen- utbildning finansieras via ett samlat anslag hos en huvudman. De ökade kostnaderna skulle finansieras via en omfördelning av de medel som satsas på vuxenutbildningen. Anslaget till kommunerna borde minska i motsvarande omfattning som stödet till utbildningstolkning. För- slaget innebar enligt kommittén att kommunkollektivet skulle fråntas finansieringsansvaret för utbildningstolkning. Frågan om hur införan- det av en samlad finansiering av kostnaderna för utbildningstolkning borde organiseras skulle enligt kommittén utredas i särskild ordning.
Kunskapslyftskommitténs förslag om en samlad utbildningstolk togs emot positivt av de flesta remissinstanser som kommenterade förslaget, däribland Socialstyrelsen, dåvarande Sisus (Statens institut för särskilt utbildningsstöd), Skolverket, Folkbildningsrådet, Tolk-
45SOU 2000:28.
46SOU 2000:28, s. 28 f.
336
SOU 2022:11 |
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna |
och översättarinstitutet47 samt intresseorganisationerna för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Dåvarande Högskole- verket avstyrkte förslaget till centralisering av tolkresurser med hän- visning till att det ställs speciella krav på tolkar inom högskolan och att det inte finns en generell utbytbarhet mellan teckenspråkstolkar i allmänhet och i högskolan. Även Stockholms universitet motsatte sig förslaget och såg en risk för ökad byråkrati och bristande flexi- bilitet och menade att det kunde bli svårt att förutse behovet av tolk samt svårt att fördela resurserna rättvist.
I den efterföljande propositionen anförde regeringen att studerande som behöver utbildningstolk har betydande svårigheter att få tolk- insatsen finansierad då utbildningstolkning är förknippad med stora kostnader för utbildningsanordnaren.48 Det nuvarande systemet för att finansiera utbildningstolkning inom vuxenutbildningen innebar enligt regeringen i regel att finansieringsansvaret ligger på utbildnings- anordnaren. Med hänvisning till ansvars- och finansieringsprincipen menade regeringen att de medel som avsätts för vuxenutbildningen i princip ska täcka kostnader även för studerande med funktions- nedsättning och att varje utbildningsanordnare därför bör tillhanda- hålla det tolkstöd som behövs.
Inga ytterligare åtgärder vidtogs därför avseende en samlad utbild- ningstolk.
Förutsättningarna för att samla resurserna för tolkstöd i utbildning för vuxna bör ses över i särskild ordning
När det gäller komvux kan det nuvarande systemet innebära att döva, hörselskadade och personer med dövblindhet utestängs från utbild- ning och livschanser på grund av de ekonomiska förutsättningarna hos den enskilda kommunen eftersom ansvars- och finansierings- principen inte alltid fungerar i praktiken. Detsamma gäller utbildning hos privata utbildningsanordnare där det inte finns någon möjlighet att få bidrag till tolk. Även diskrimineringslagens bestämmelser om bristande tillgänglighet beaktar utbildningsanordnares ekonomiska och praktiska förutsättningar att vidta åtgärder för tillgänglighet, vilket kan vara problematiskt eftersom tolk är en tämligen kostsam
47Sedan den 1 januari 2013 är Tolk- och översättarinstitutet en del av Institutionen för svenska och flerspråkighet vid Stockholms universitet.
48Prop. 2000/01:72, s. 79 f.
337
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna |
SOU 2022:11 |
åtgärd. Utredningen menar att flera av de aspekter som Kunskaps- lyftskommittén lyfte fram äger giltighet än i dag. Ansvars- och finan- sieringsprincipen är i dessa fall inte tillräcklig för att säkerställa att den enskilde får tolk i utbildning. Tolkstöd är en kostsam tjänst som staten borde vara med och finansiera för att säkerställa alla männi- skors möjlighet till utbildning på lika villkor. Det är den enskildes behov av utbildning som ska vara utgångspunkten för tillgång till tolk i utbildning snarare än en utbildningsanordnares förutsättningar och ekonomiska förmåga att tillhandahålla tolk. Detta är en rimlig slutsats utifrån de mål som gäller för både utbildnings- och funktions- hinderspolitiken om full delaktighet i samhället för personer med funktionsnedsättning och utbildning på lika villkor som andra. Det är också en rimlig slutsats utifrån målsättningen att tolktjänsten ska vara en likvärdig, kvalitativ, lätt tillgänglig och effektiv samhälls- service för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet (se avsnitt 6.1). De förslag som utredningen lämnar om regionernas för- tydligade och förstärkta ansvar för tolktjänsten (kapitel 7) och ett samlat tolkstöd i arbetslivet (kapitel 8) syftar till att minska det splitt- rade regelverket och huvudmannaskapet för tolk och skapa en enkel, förutsägbar och ändamålsenlig tolktjänst för den enskilde. Detta bör enligt utredningen även innefatta utbildningsområdet.
Utredningen har i detta sammanhang övervägt om ett särskilt statsbidrag skulle kunna vara en ändamålsenlig lösning för att finan- siera tolk i den kommunala vuxenutbildningen, med motsvarande minskning av det generella statsbidraget till kommunerna. Utred- ningens bedömning är dock att det är svårt att förutse kostnaderna för ett sådant bidrag då det kan variera mellan åren och mellan olika kommuner. Dessutom sker utbildning och antagning inom komvux kontinuerligt året om, ofta med kursstarter många gånger per år, vilket gör det svårt att förutsäga när en viss utbildning efterfrågas och vilka behov de sökande har. Vidare kan en sådan statsbidragslös- ning träffa kommuner olika genom att vissa kommuner aldrig kom- mer att ha kostnader för tolk samtidigt som andra kan ha mycket höga kostnader. Ett statsbidrag löser heller inte frågan om tolk vid vissa privata utbildningar som inte berättigar till statsbidrag, att jämföra med de utbildningar som kan få statsbidrag via yrkeshögskolan.
Utredningen anser i stället att det i likhet med tidigare förslag från Kunskapslyftskommittén närmare bör övervägas om det finns förut- sättningar att samla samhällets resurser för tolkstöd i utbildning för
338
SOU 2022:11 |
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna |
vuxna och hur detta i så fall ska göras. Att samla resurserna för så- dant tolkstöd kan bidra till ökad samordning och en effektivare an- vändning av tolkresurserna. Frågan är emellertid alltför komplicerad och sammansatt för denna utredning att hantera då den rör många olika utbildningsanordnare, finansieringskällor och regelverk. Vidare saknas det en samlad analys av hur omfattningen av behoven av tolk i komvux och i privata utbildningar ser ut. Utredningen anser därför att frågan bör ses över i särskild ordning och att en närmare analys bör göras av omfattningen av tolkbehoven. Mot bakgrund av den analy- sen bör förslag lämnas om och i så fall hur en samlad resurs för tolk- stöd i utbildning för vuxna kan regleras, organiseras och finansieras.
Syftet med att samla resurserna för tolkstöd är att säkerställa till- gången till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblind- het inom samtliga utbildningar för vuxna. Detta innebär enligt utred- ningen att även en möjlighet för den enskilde att få tolk i utbildningar som anordnas av privata utbildningsanordnare bör övervägas. Tolk- tjänstutredningen från 2011 hade i uppdrag att se över om det var nödvändigt att reglera rätten till tolktjänst inom områden som i dag inte omfattas, t.ex. privata utbildningar.49 Tolktjänstutredningen läm- nade dock inget förslag i denna del utan pekade på behovet av en närmare kartläggning och behovsanalys.
Kunskapslyftskommittén föreslog visserligen att en samlad resurs för utbildningstolk även kunde avse privata utbildningsanordnare, under förutsättning att den utbildning de erbjöd finansierades via statsbidrag. Denna avgränsning kom dock att kritiseras av några remissinstanser. Utredningen tar inte ställning i denna del utan menar att det bör ingå i den föreslagna översynen om en samlad resurs för utbildningstolk att göra en närmare behovsanalys och förnyad avvägning med utgångs- punkt i den enskildes behov av utbildning på lika villkor som andra.
Utifrån utgångspunkten att det är den enskildes behov av utbild- ning som ska vara avgörande för tillgången till tolk, och inte vilken utbildningsanordnare som kan tillgodose tolkbehovet, bör det även ingå att överväga om resurser för tolkstöd i utbildning kan kopplas till den enskilde tolkanvändaren i stället för till utbildningsanord- naren. Det kan i detta sammanhang finnas anledning att närmare ana- lysera om befintliga system, exempelvis för administration, utbetal- ning och kontroll av studiestöd, kan vara av värde för en samlad resurs för tolk i utbildning för vuxna.
49Dir. 2010:87, s. 17.
339
10Distanstolkning som en del i en förstärkt tolktjänst
10.1Tolkning i en digital tid
I utredningens direktiv anges att utredningen ska överväga såväl tolk- ning på plats som distanstolkning som en del i att etablera stabila utvecklingsmöjligheter för en tolktjänst som möter tolkanvändarens behov och stärker rätten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet att delta på lika villkor i utbildning och arbetsliv.
Tolkning kan tillhandahållas på plats eller på distans. Distanstolk- ning är ett sätt att på digital väg tillhandahålla tolk som kommunika- tionsstöd. Vid distanstolkning befinner sig minst en part på annan plats och står i kontakt med de andra parterna genom en förbindelse med någon kombination av ljud, bild eller text. Distanstolkning sker i dag i främst två sammanhang. Dels i form av obokad distanstolk- ning med teckenspråkstolk som närmast är att likna vid ett spontant telefonsamtal där tolken inte förbereder sig. Dels i form av bokad distanstolkning med teckenspråkstolk eller skrivtolk som förbereds på liknande sätt som vid tolkning på plats där tolk och tolkanvändare kan ha kontakt i förväg. Distanstolkning har mot bakgrund av den starka digitala utvecklingen i samhället och de tekniska innovationer som görs en stor potential att fylla en viktig funktion som ett kom- plement till tolkning på plats. I rätt situation och med rätt teknik kan distanstolkning också öka både tillgången till och utbudet av tolk.
I detta kapitel redogör utredningen för sina överväganden och för- slag om hur en utveckling av distanstolkning kan bidra till en förstärkt tolktjänst. I avsnitt 7.4.1 redogör utredningen för vilka övervägan- den som kan behöva göras när man bestämmer om tolkningen ska ske genom tolk på plats eller genom distanstolkning. Utredningens förslag i denna del innebär att valet av tolksätt ska göras i samråd med tolkanvändaren.
341
Distanstolkning som en del i en förstärkt tolktjänst |
SOU 2022:11 |
10.2Den obokade distanstolkningen med teckenspråkstolk ska långsiktigt säkerställas
Utredningens förslag: Det ska på lämpligt sätt i Post- och tele- styrelsens förordning med instruktion eller i annat lämpligt styr- dokument framgå att obokad distanstolkning med teckenspråkstolk i Bildtelefoni.net är en del av Post- och telestyrelsens uppdrag och medel för tjänstens långsiktiga finansiering ska säkerställas.
Skälen för utredningens förslag
Samtalsförmedlande tjänster och obokad distanstolkning med teckenspråkstolk
Utöver den bokade distanstolkning med teckenspråkstolk eller skriv- tolk som de flesta regioner tillhandahåller i dag erbjuder Post- och telestyrelsen (PTS) i viss utsträckning obokad distanstolkning med teckenspråkstolk inom ramen för sin samtalsförmedlande tjänst Bildtelefoni.net. Den samtalsförmedlande tjänsten Bildtelefoni.net är en samhällsomfattande tjänst som myndigheten tillhandahåller med stöd av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Enligt lagen ska PTS tillhandahålla tjänster som ger personer med funktions- nedsättning tillgång till telefoni på likvärdiga villkor som andra i samhället. Enligt förordningen (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen har PTS även i uppgift främja tillgången till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer, inbegripet att se till att samhällsomfattande tjänster finns tillgängliga.
Som en del i sitt ansvar upphandlar PTS löpande tre olika samtals- förmedlande tjänster: Texttelefoni.se, Bildtelefoni.net och Teletal, varav de två förstnämnda tjänsterna huvudsakligen riktar sig till per- soner med hörselnedsättning och dövhet. Obokad distanstolkning med teckenspråkstolk erbjuds endast inom ramen för Bildtelefoni.net och den tjänsten beskrivs därför närmare nedan.
Bildtelefoni.net är en samtalsförmedlande tjänst som förmedlar telefonsamtal mellan personer som hör och talar och personer som är döva, hörselskadade, talskadade eller som har dövblindhet och an- vänder teckenspråk. Samtalet sker genom att en tolk förmedlar sam- talet från tal till teckenspråk och från teckenspråk till tal. Förmedling
342
SOU 2022:11 |
Distanstolkning som en del i en förstärkt tolktjänst |
av samtal är tolkning där minst två parter befinner sig på olika platser och står i kontakt med de andra parterna genom två eller flera för- bindelser, med någon kombination av ljud, bild eller text. I dessa fall befinner sig i normalfallet den uppringande personen på ett ställe, tolken på ett annat ställe och den uppringda personen på ett tredje ställe. För förmedling av samtal behövs en kopplingsfunktionalitet. För att överföra teckenspråket vid förmedling av samtal används bildtelefoner, oftast i form av en dator, surfplatta eller smartphone, med särskild programvara. Bildtelefonisamtal behovsprövas inte och kräver ingen förbokning. På samma sätt som ett telefonsamtal går det att ringa ett samtal i stunden när behov uppstår.1 Tjänsten är öppen dygnet runt och är kostnadsfri för den enskilde. Samtalen förmedlas av utbildade teckenspråkstolkar.
Utöver förmedling av bildtelefonisamtal har PTS i upphandlingen av Bildtelefoni.net valt att inkludera en funktion som avser obokad distanstolkning med teckenspråkstolk av spontana möten eller samtal. Genom denna funktion är det möjligt att få obokad distanstolkning med teckenspråkstolk upp till 30 minuter dygnet runt och upp till 60 minuter på vardagar mellan kl. 8 och 17. Dessa obokade distans- tolkningssamtal ska motsvara behoven av att få spontana och oplane- rade samtal och möten teckenspråkstolkade på samma sätt som när man ringer. Däremot ingår inte distanstolkning som kräver tolk- förberedelser i den distanstolkning som PTS tillhandahåller genom Bildtelefoni.net. I detta innefattas enligt PTS planerade möten som har något av följande kännetecken: dagordning och utsedd mötes- ledare, dokumentation som har skickats ut inför mötet eller att upp- draget kräver att tolken är förberedd.2
Användningen av Bildtelefoni.net har ökat kraftigt under senare år. För 2021 uppgick antalet samtalsminuter till drygt 157 400 minuter per månad, till en fakturerad kostnad av knappt 64 845 000 kronor.3 För de två tidigare åren uppgick det genomsnittliga antalet samtals- minuter per månad till drygt 146 000 minuter år 2020 att jämföra med knappt 124 000 minuter år 2019. Sammantaget en ökning med cirka 27 procent mellan åren 2019 och 2021. De totala fakturerade kostnaderna för Bildtelefoni.net var 60 183 000 kronor år 2020 och 48 691 000 kronor år 2019.4 I Bildtelefoni.net var under 2020 cirka
1Post- och telestyrelsen, promemoria till utredningen daterad
2Post- och telestyrelsen, promemoria till utredningen daterad
3Post- och telestyrelsen, uppgift lämnad i
4Post- och telestyrelsen (2021), s. 47.
343
Distanstolkning som en del i en förstärkt tolktjänst |
SOU 2022:11 |
8,4 procent av samtalsminuterna spontan, obokad distanstolkning.5 För 2021 var den obokade distanstolkningen cirka 6,7 procent av det totala antalet samtalsminuter.6
För närvarande bereds genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (omarbetning) som antogs den 11 december 2018. Regeringen beslutade om lagrådsremiss den 3 november 2021. Lagrådet yttrade sig över remissen den 14 januari 2022 och enligt regeringens propositionsförteckning ska proposition lämnas till regeringen senast den 1 mars 2022. Direktivet har således inte implementerats i svensk rätt, men det kommer att innebära ändringar i lagen om elektronisk kommunikation som delvis breddar och ökar kraven på de samtalsförmedlande tjänster som PTS är ålagd att tillhandahålla. Den bedömning som PTS gör och har förmedlat till utredningen är dock att kommande ändringar med anledning av direktivet inte kommer att förändra myndighetens ansvar avseende distanstolkning.
Behovet av att säkerställa obokad distanstolkning med teckenspråkstolk
Sedan den 1 september 2021 gäller ett nytt avtal för driften av Bildtelefoni.net och enligt detta avtal finns det möjlighet för PTS att ta bort den obokade distanstolkningsfunktion som ingår i tjänsten. Skälet till detta är att Bildtelefoni.net främst är en tjänst för att säkra likvärdig telefoni. Samtalsvolymen i Bildtelefoni.net har som framgår ovan ökat markant mellan åren 2019 och 2020, med en fortsatt ökning 2021. Om det anslag som PTS erhåller för Bildtelefoni.net inte räcker för att upprätthålla den distanstolkning som ingår i den upphandlade tjänsten kan möjligheten till distanstolkning i Bildtelefoni.net således komma att begränsas eller helt tas bort.7
PTS har i uppdrag att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster till personer med funktionsnedsättning i samma utsträckning och på likvärdiga villkor som andra slutanvändare och att tillgodose de be- hov som personer med funktionsnedsättning har av särskilda sådana
5Post- och telestyrelsen, promemoria till utredningen daterad
6Post- och telestyrelsen, uppgift lämnad i
7Post- och telestyrelsen, promemoria till utredningen daterad
344
SOU 2022:11 |
Distanstolkning som en del i en förstärkt tolktjänst |
tjänster.8 Detta innefattar telefoni och samtalsförmedlande tjänster. Det framgår dock inte av PTS nuvarande uppdrag att myndigheten ska erbjuda oplanerad distanstolkning med teckenspråkstolk. Samtidigt finns det en europeisk standard för samtalsförmedlande tjänster av vilken framgår att det är önskvärt att samtalsförmedlande tjänster erbjuder distanstolkning i ad
Enligt utredningen fyller den obokade distanstolkningen med tecken- språkstolk som PTS tillhandahåller inom ramen för Bildtelefoni.net en mycket viktig funktion som ett komplement till regionernas tolk- tjänst. Tjänstens stora betydelse har även framförts i många av de möten och samtal som utredningen har haft med tolkanvändare, intresseorganisationer och företrädare för regioner och andra verksam- heter. Inte minst lyfts ofta fram att den obokade distanstolkningen med teckenspråkstolk är värdefull för kortare avstämningar och spontana möten i arbetslivet. Mot bakgrund av att obokad distans- tolkning redan är en tjänst som PTS har valt att erbjuda inom ramen för Bildtelefoni.net och att det även enligt gällande standard för sam- talsförmedlande tjänster bör ingå distanstolkning i ad
85 kap. 1 § första stycket 6 lagen om elektronisk kommunikation samt 4 § 1 och 8 § förord- ningen med instruktion för Post- och telestyrelsen.
9Se standarden ETSI ES 202 975 V2.1.1
30minutes. NOTE: Remote interpreting with a limited duration in ad
10Post- och telestyrelsen, promemoria daterad
345
Distanstolkning som en del i en förstärkt tolktjänst |
SOU 2022:11 |
distanstolkningen med teckenspråkstolk även fortsättningsvis utgöra ett viktigt komplement till tolktjänsten och vara en del av den lång- siktiga utvecklingen av densamma.
10.3Det kan även finnas behov av obokad distanstolkning med skrivtolk
Utredningens förslag: Post- och telestyrelsen ska analysera be- hovet av en obokad distanstolkningsfunktion med skrivtolk och möjligheterna att tillhandahålla en sådan funktion på nationell nivå. I uppdraget ingår att göra en konsekvensbeskrivning och kostnads- beräkning samt att lämna förslag på hur en sådan funktion på lämp- ligt sätt kan utföras, regleras och finansieras.
Skälen för utredningens förslag
Hörselskadades Riksförbund och Förbundet Sveriges Dövblinda har till utredningen framfört att det bör finnas tillgång till obokad distans- tolkning med skrivtolk. I dag saknas en nationell funktion som kan erbjuda skrivtolk på distans för spontana möten och samtal. En sådan funktion är viktig för personer som inte behärskar teckenspråk eller i de fall då Bildtelefoni.net inte är lämpligt eller inte går att använda i den situation där tolkning behövs. Det kan exempelvis handla om att en hörselskadad person deltar i ett digitalt möte på distans där det uppstår behov av att få stöd i kommunikationen genom skrivtolk- ning eller att en person med dövblindhet som har synrester behöver skrivtolk för att kunna delta i ett spontant möte.
Utredningen har fört en diskussion med PTS om det finns förutsätt- ningar att via den befintliga samtalsförmedlande tjänsten Texttelefoni.se erbjuda obokad distanstolkning med skrivtolk. Texttelefoni.se drivs på uppdrag av PTS av en upphandlad aktör och förmedlar telefon- samtal mellan personer som hör och talar och personer som är döva, hörselskadade, har tal- eller språkproblematik eller har dövblindhet och som använder text i telefonsamtalet. Tjänsten innebär att ett sam- tal förmedlas i båda riktningar, dvs. från tal till text och från text till tal. Personen som använder text i samtalet ringer med en texttelefon, en mobilapp eller via en webbapp. Motparten i samtalet använder en
346
SOU 2022:11 |
Distanstolkning som en del i en förstärkt tolktjänst |
vanlig telefon eller mobiltelefon. Samtalen via Texttelefoni.se är kost- nadsfria för den enskilde och tjänsten är tillgänglig dygnet runt. Sam- talen behöver varken behovsprövas eller förbokas.
Förmedling av telefonsamtal i Texttelefoni.se hanteras av förmed- lare. Det finns inga krav på att den som förmedlar texttelefonsamtal ska vara utbildad skrivtolk och det ingår heller inte i tjänsten att skrivtolka. De krav som har ställts på förmedlare i upphandlingen av tjänsten omfattar krav på bemötande, skrivhastighet, språkkunskap och kunskap om målgruppen. Tjänsten handlar om att förmedla ett röstbaserat telefonsamtal som huvudsakligen sker mellan två perso- ner. Dessa samtal skiljer sig därför ofta från distansmötessituationer som kan vara mer komplexa till såväl innehåll som sammanhang samt även ha flera deltagare. Vid distanstolkning kan den som förmedlar vad som sägs även behöva facilitera så att det blir en fungerande tolk- situation under mötet. För att kunna hantera sådana distansmöten med kvalitet behövs därför utbildade skrivtolkar.
Utöver frågan om behovet av tolkkompetens finns även andra aspekter som närmare bör övervägas i samband med frågan om möjlig- heten till en obokad distanstolkningsfunktion med skrivtolk. Några sådana är tekniska möjligheter och kvaliteten på tjänsten, behovet av obokad skrivtolk på distans och kostnader för en sådan funktion. Såvitt utredningen har förstått finns det inga större tekniska hinder att tillhandahålla obokad distanstolkning med skrivtolk inom ramen för nuvarande system, även om det finns begränsningar med de platt- formar och program som används. Samtidigt kan det vara så att en sådan funktion inte nödvändigtvis behöver kopplas till en befintlig samtalsförmedlande tjänst. Det kan finnas nya tekniska lösningar och funktioner som kan vara intressanta att närmare analysera inom området för elektronisk kommunikation som kan vara mer kostnads- effektiva och ändamålsenliga. Även om det finns tekniska möjlig- heter att erbjuda obokad skrivtolkning på distans är det heller inte känt i vilken utsträckning skrivtolkning kan utföras med kvalitet utan tolkförberedelser. Att distanstolkningen kan utföras spontant utan förberedelse för tolken skulle vara den yttre ramen för PTS ansvar att erbjuda obokad distanstolkning. Vidare saknas kunskap om hur stort behovet av obokad distanstolkning med skrivtolk faktiskt är samt vilka konsekvenser en sådan funktion skulle få för exempel- vis texttelefonin. Användningen av texttelefontjänsten har minskat under senare år vilket kan antas bero på att det finns alternativa sätt att
347
Distanstolkning som en del i en förstärkt tolktjänst |
SOU 2022:11 |
kontakta myndigheter och företag, såsom
Mot denna bakgrund anser utredningen att PTS ska få i uppdrag att närmare analysera möjligheten att tillhandahålla en nationell obokad distanstolkningsfunktion med skrivtolk. PTS har inom ramen för sina samtalsförmedlande tjänster god kännedom om målgruppen och användarmönster och har också möjlighet att göra användar- undersökningar. I uppdraget bör därför ingå att analysera behovet av en sådan funktion och kvalitetsaspekter av densamma, exempelvis i form av användarundersökningar och tester, och att göra en konse- kvensbeskrivning och kostnadsberäkning samt att föreslå hur en så- dan funktion bör finansieras och på lämpligt sätt utföras och regleras. Arbetet bör göras i samråd med berörda intresseorganisationer och andra intressenter, såsom regioner och den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor (se avsnitt 14.2) och företrädare för tolkprofessionen. För att kunna omhänderta slutsatser och resultat som eventuellt kan komma att röra Texttelefoni.se bör arbetet genom- föras i god tid innan nuvarande avtal för denna tjänst löper ut den 31 augusti 2024.
10.4Förutsättningar för fördjupad samverkan mellan regioner om distanstolkning
Utredningens förslag: Den nationella funktionen för samord- ning av tolktjänstfrågor ska i samråd med Post- och telestyrelsen, Sveriges Kommuner och Regioner, intresserade regioner samt Inera göra en förstudie om hur utvecklingen av en regiongemen- sam distanstolkningsfunktion kan organiseras, regleras och finan- sieras. Förstudien ska belysa de tekniska, ekonomiska, juridiska och praktiska förutsättningarna för att utveckla en gemensam funktion för regional distanstolkning. Förstudien ska även be- skriva en implementeringsprocess och hur tjänsten långsiktigt kan finansieras.
11Post- och telestyrelsen (2021), s. 47.
348
SOU 2022:11 |
Distanstolkning som en del i en förstärkt tolktjänst |
Utredningens bedömning: Att tillhandahålla en tillgänglig, säker och effektiv distanstolkning med hög teknisk och innehållsmässig kvalitet är resurskrävande och tekniskt utmanande för enskilda re- gioner. Att utveckla en distanstolkningsfunktion som flera regioner kan använda sig av är därför både ändamålsenligt och kostnads- effektivt. Statens roll bör vara att stimulera utvecklingen av en sådan funktion. Utvecklingsarbetet bör ske i flera steg och innefatta en förstudie samt en process för implementering och finansiering.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
Allmänt om tolkning på plats och distanstolkning
Tolktjänst för döva, hörselskadade eller personer med dövblindhet sker genom tolkning på plats eller genom distanstolkning. Vilket sätt som är lämpligast styrs av tolkanvändarens egna önskemål och behov men också av den specifika situationen och den tolkmetod som används. Av utredningens fördjupade behovsanalyser framgår att många tolkanvändare föredrar tolkning på plats när det är möjligt. Det innebär ofta bättre möjlighet till förberedelse och interaktion än vad som är möjligt när tolken närvarar via en digital plattform. För många tolkanvändare är dock distanstolkning en acceptabel möjlig- het när det av olika skäl inte är önskvärt eller praktiskt att tolkning tillhandahålls på plats. Det kan handla om tolkning i vissa privata och integritetskänsliga situationer samt vid kortare och enklare inter- aktioner och möten med kollegor, myndigheter och liknande. Per- soner med dövblindhet har dock ofta stora svårigheter att utnyttja tolkning som erbjuds på distans. För tolkanvändare med dövblind- het är tolkning på plats ofta en förutsättning och en nödvändighet för att kommunikationen ska fungera, inte minst i de fall som tolk- användaren behöver tolkning som innefattar både taktil tolkning och socialhaptiska signaler. Detta hindrar dock inte att en person med dövblindhet kan delta på ett möte på distans så länge det finns en tolk på plats som både kan förmedla syn- och hörselintryck under det digitala mötet.
Villkoren för den distanstolkning som tolkcentralerna tillhanda- håller motsvarar dem som finns för tolkning på plats, det vill säga den ska normalt sett förbokas och omfattar även viss förberedelsetid för
349
Distanstolkning som en del i en förstärkt tolktjänst |
SOU 2022:11 |
tolken, exempelvis i form av inläsning av eventuellt material, upp- koppling mot en digital plattform och andra tekniska moment.12
Regionernas distanstolkning har olika förutsättningar och skiljer sig åt
Idag erbjuder regionerna i olika utsträckning tolkning på distans ut- ifrån olika digitala plattformar och teknisk utrustning. Före covid-
Mot bakgrund av att behovet av tolkning på distans har ökat under
12Några regioner uppger i utredningens enkät daterad den 25 november 2020 att de har digitala plattformar och/eller erbjuder läsplattor för att möjliggöra både förbokad och obokad, akut distanstolkning inom hälso- och sjukvårdens verksamheter, till exempel på vårdcentraler och akutmottagningar.
13Utredningen ställde ett antal frågor om distanstolkning i sin enkät till tolkcentralerna, bl.a. hur stor andel av tolkuppdragen som har utförts digitalt under de senaste åren, om invester- ingar har gjorts eller planeras kring digitala plattformar och andra tekniska lösningar, om sam- verkan sker med andra regioner kring digitala lösningar samt hur efterfrågan och prognos ser ut för distanstolkning.
14Talför, rapport till Arbetsutskottet för chefsnätverket inom regionerna för funktionshinder- området, daterad
350
SOU 2022:11 |
Distanstolkning som en del i en förstärkt tolktjänst |
verksamheter för att gemensamt kunna utveckla den digitala tolk- ningen. Inventeringen visar, i likhet med utredningens enkät, att tolk- centralerna hanterar ett mycket stort antal olika plattformar i arbetet. Tolkningen utförs med hjälp av olika utrustning och på olika tekniska plattformar. Tolkcentralerna är styrda till att använda de patientsäkra plattformar som finns i respektive region och som används för vård- utövande. Dessa är i många fall inte anpassade för användning av tolk. Inventeringen visar att under
En slutsats som Talför gör av inventeringen är att det vore värde- fullt att samarbeta mot en gemensam plattform som skulle kunna ansluta till alla andra plattformar som finns på marknaden. Detta för att tolktjänsten ska kunna se så lika ut som möjligt i de olika platt- formarna och för att underlätta tolkens arbetsmiljö.15
Behovet av en nationellt samordnad distanstolkningstjänst
I och med den allmänna digitaliseringen i samhället är det enligt ut- redningen rimligt att förvänta sig att samtliga regioner inom en snar framtid ska kunna erbjuda tolktjänst både i form av tolkning på plats och på distans. Rätt använd vid rätt tillfälle och med rätt teknik är tolkning på distans ett viktigt alternativ och komplement till tolk- ning på plats för döva och hörselskadade personer och i vissa fall för personer med dövblindhet. Den digitala utvecklingen och tekniska innovationer har potential att öka möjligheten till tolk i olika situa- tioner och även öka kvaliteten i distanstolkningen. Tolkning på di- stans kan också vara ett effektivt sätt att säkerställa tillgång till tolk med kort framförhållning samt för personer som bor i områden där det är både svårt och ineffektivt för tolkar att resa för att kunna delta vid kortare uppdrag. Distanstolkning kan också öka tillgången till tolkar med mer specifik ämneskompetens eller med flerspråkig kom- petens. Därutöver fyller distanstolkning en viktig roll vid de alltmer vanligt förekommande digitala mötena på distans.
För att distanstolkning ska fungera effektivt, vara säker och hålla en hög teknisk och innehållsmässig kvalitet behöver den dock enligt ut-
15Talför, rapport till Arbetsutskottet för chefsnätverket inom regionerna för funktionshinder- området, daterad
351
Distanstolkning som en del i en förstärkt tolktjänst |
SOU 2022:11 |
redningen samordnas och utvecklas. Distanstolkning är en relativt tek- nisk och resurskrävande verksamhet för varje enskild region att bygga upp och utveckla. Att nationellt samordna denna verksamhet och tek- niskt säkerställa att den kan samnyttjas av regioner i hela landet är där- för en mer stabil och kostnadseffektiv lösning som bör eftersträvas.
Den obokade teckenspråkstolkning på distans som PTS erbjuder inom ramen för Bildtelefoni.net (se ovan under avsnitt 10.2) fyller en viktig funktion inte minst genom sin enkla och höga tillgäng- lighet dygnet runt. Användningen av tjänsten har kontinuerligt och stadigt ökat under många år, med en kraftig ökning under
För att motsvara de faktiska behov som finns av en nationell bok- ningsbar distanstolkning och de tekniska krav som behöver ställas på en sådan tjänst skulle således nuvarande tjänst som PTS erbjuder behöva förändras och byggas om på flera sätt. Detta skulle enligt uppgift från PTS kräva stora investeringar som inte ryms inom be- fintligt anslag och dessutom kräva att PTS får ett uttalat ansvar för att tillhandahålla en sådan bokningsbar tjänst – ett ansvar som myndig-
16FSDB, uppdaterad behovsanalys,
17Post- och telestyrelsen, uppgift lämnad i
18FSDB, uppdaterad behovsanalys,
352
SOU 2022:11 |
Distanstolkning som en del i en förstärkt tolktjänst |
heten inte har i dag och som skulle gå utanför den obokade distans- tolkning som PTS ska kunna erbjuda i ad
Ett annat tungt vägande skäl mot en statligt organiserad distans- tolkningstjänst är enligt utredningen att en sådan tjänst skulle byggas parallellt med regionernas ansvar och tolkcentralernas verksamhet. En sådan utveckling skulle i sin tur kunna förhindra möjliga synergi- effekter som en gemensam användning av distanstolkningsresurser kan ge i regionerna samt även kunna innebära att mångfalden i er- farenhet och kompetens som tolkcentralerna och deras tolkar i dag har av tolkning i olika situationer förloras.
Utredningen menar därför att en långsiktig utveckling av tolk- tjänsten bör innefatta att stimulera en utveckling av en nationell distanstolkningsfunktion på regional nivå. Redan i dag har det tagits initiativ och utvecklats lösningar mellan regioner som borde kunna tjäna som grund även för en nationellt samordnad distanstolknings- tjänst. Exempelvis har Inera19 utvecklat gemensamma lösningar, ge- mensam mjuk infrastruktur och andra stöd för digitalisering i regio- nerna. Inera ansvarar för ett
Vad en gemensam distanstolkningstjänst skulle kunna innebära
Enligt utredningen skulle liknande tjänster som beskrivs ovan vara möjliga att samordna och nyttja även för en regiongemensam distanstolkning. Utöver detta behöver också tolkcentralerna kunna hantera ett stort urval ordinarie plattformar och digitala tjänster som tolkanvändare använder för kommunikation i sin vardag. Flera av
19Inera är ett aktiebolag ägt av kommuner och regioner som bl.a. arbetar för en gemensam digital infrastruktur och arkitektur.
353
Distanstolkning som en del i en förstärkt tolktjänst |
SOU 2022:11 |
regionerna är i dag på väg in i nya journal- och verksamhetssystem. Vägvalen för dessa är flera. Samtliga regioner har dock en mångfald av aktörer och digitala system vilket innebär att det kommer att finnas behov av samexistens av parallella system. De upphandlingar som görs av regionerna i dessa syften är också dimensionerade för att kunna ansluta andra externa plattformar och system. Utredningens bedömning är därför att det sannolikt inte skulle vara tekniskt kom- plicerat för regionerna att hitta lösningar som gör det möjligt för samtliga regioner att på sikt kunna ansluta sig till ett nationellt ge- mensamt system för bokning, bemanning och teknisk plattform för tolkning på distans. Ett sådant system skulle också gemensamt kunna erhålla licenser, support och expertis på en rad parallella digitala verktyg. Detta skulle kunna vara ett stöd till både tolkcentralerna, andra aktörer som behöver tolk och för de enskilda tolkarna i en faktisk tolksituation. En gemensam resurs kan också omvärldsbevaka, uppdatera och utveckla utifrån nya tekniska landvinningar och bidra till att hålla hög säkerhet i de gemensamma systemen samt kunskap i säkerhetsförutsättningar i andra digitala verktyg och plattformar.
Ett initiativ till att undersöka möjligheterna till en ökad samord- ning av regionernas distanstolkning har redan tagits i samband med Talförs inventering av distanstolkningen (se ovan). Utredningen ser att staten kan spela en roll i att stimulera och stödja utvecklingen av en sådan funktion. Om en gemensam distanstolkningsfunktion in- rättas bör staten även tillhandahålla resurser för att upprätthålla och löpande utveckla verksamheten, exempelvis inom ramen för det stats- bidrag som utgår till regionerna för tolktjänsten. Som en del i hand- lingsplanen för en långsiktig utveckling av tolktjänsten föreslår därför utredningen att ett utvecklingsarbete för en samordnad distanstolk- ningstjänst ska stimuleras genom att den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor som utredningen föreslår ska inrättas (se avsnitt 14.2) får i uppdrag att i samråd med Post- och telestyrel- sen, Sveriges Kommuner och Regioner, intresserade regioner samt Inera göra en förstudie om hur utvecklingen av en regiongemensam distanstolkningsfunktion kan organiseras, regleras och finansieras. Arbetet ska bedrivas i dialog med berörda intresseorganisationer samt företrädare för tolkprofessionen. Förstudien bör ta sin utgångspunkt i att ur ett tolkanvändarperspektiv skapa en stabil och enkel helhets- lösning för distanstolkning. För personer med dövblindhet är tolk på plats ofta en nödvändighet för en fungerande kommunikation. En
354
SOU 2022:11 |
Distanstolkning som en del i en förstärkt tolktjänst |
samordning av olika digitala tjänster kan dock i vissa fall ytterligare stärka stödet till personer med dövblindhet. I förstudien bör därför ingå att överväga om och hur en samordning av dessa tjänster kan ske. Förstudien ska sammantaget belysa de tekniska, ekonomiska, juridiska och praktiska förutsättningarna för att utveckla en gemen- sam funktion för regional distanstolkning. I detta bör ingå att be- skriva hur en distanstolkningstjänst kan göras kompatibel med de digitala tjänster och system som redan finns och används i regionerna. Förstudien ska även beskriva hur en process för att organisera, finan- siera och implementera tjänsten bör se ut. Den bör också beskriva andra möjligheter med en sådan gemensam funktion, exempelvis att föra gemensam statistik eller att hålla ett gemensamt register över tolkar med olika ämneskompetenser eller andra särskilda kompetenser.
355
11Tekniska lösningar
och innovationer som ett komplement till tolktjänst
11.1Språkteknologiska lösningar och innovationer
är en del i en långsiktig utveckling av tolktjänsten
Iutredningens direktiv anges att utredningen ska överväga tekniska lös- ningar och innovationer som en del i att etablera stabila utvecklings- möjligheter för en tolktjänst som möter den enskildes behov och stärker rätten för döva, hörselskadade och personer med dövblind- het att delta på jämlika villkor i samhället.
Utredningen kan konstatera att området teknik och innovation är brett. Utredningen har därför valt att avgränsa uppdraget i denna del till området språkteknologi som har en direkt och logisk kopp- ling till möjligheten att genom innovation och teknikutveckling stärka tolktjänstutbudet för tolkanvändare. Detta utvecklas närmare nedan i avsnitt 11.2.
Utredningens avgränsning av det teknologiska området
Det finns flera områden inom tekniska lösningar och tekniska inno- vationer som kopplar an till målgruppen tolkanvändare. Dessa kan grupperas enligt följande.
Samarbetsteknologi handlar om digitala system för samarbete och samskapande, till exempel digitala mötesplattformer som Zoom och Teams.
Hörselteknologi handlar om tekniska lösningar för hörapparater och hörimplantat samt kringutrustning.
357
Tekniska lösningar och innovationer som ett komplement till tolktjänst |
SOU 2022:11 |
Språkteknologi handlar om hur människans språk är uppbyggt och hur en dator kan programmeras för att hantera mänskligt språk. Målet är att förenkla och förbättra kommunikationen mellan människor och mellan människor och datorer. En del av detta är talteknologi som handlar om teknologi för att interagera med datorer genom talat språk.
Användningen av samarbetsteknologi har med
Hörselteknologi avser personliga hjälpmedel av olika slag. Om- rådet är centralt för målgruppens förutsättningar att ta del av tekniska lösningar men saknar direkt koppling till utredningens uppdrag om en förstärkt tolktjänst, varför detta område inte kommenteras när- mare av utredningen.
Med språkteknologi kan tal omvandlas till text och tvärtom. Över- sättningar kan göras från ett språk till ett annat. Genom språktekno- logi kan information och tjänster via teknik göras tillgängliga för flera och området har stor utvecklingspotential.1 Språkteknologi har därmed en direkt koppling till tolktjänsten och hur man med tekniska lösningar och tekniska innovationer kan stärka tolktjänstutbudet.
Teknologi som stödjer automatiserad konvertering från talat språk till text är redan i dag i bruk, och fungerar väl för stora språk som exempelvis engelska. Ett svenskt exempel är Sveriges Television som numera har automatiserad omvandling av tal till text för lokala nyhetssändningar. Utvecklingen av språkteknologi som stöder över- sättning från tal till teckenspråk är dock fortfarande i sin linda. På sikt kommer sannolikt dock översättningar kunna göras från talat och skrivet språk till teckenspråk om strukturerade satsningar görs inom området. Språkteknologi kan på sikt på så sätt skapa helt nya möjlig- heter till ökad tillgänglighet, delaktighet och inkludering för alla.2
I sammanhanget ska dock understrykas att tekniska teckenspråks- tolkslösningar aldrig kan ersätta tolkning av en fysisk tolk, utan ska ses som ett komplement som rätt använd i rätt situation utökar ut- budet av tolktjänst för användaren.
Mot bakgrund av språkteknologins starka koppling till en för- stärkt tolktjänst väljer utredningen att i det följande avgränsa frågan om tekniska lösningar och tekniska innovationer till detta område.
1Institutet för språk och folkminnen, underlag till utredningen i
2Institutet för språk och folkminnen, underlag till utredningen i
358
SOU 2022:11 |
Tekniska lösningar och innovationer som ett komplement till tolktjänst |
Närmare om språkteknologi
Olika satsningar har gjorts på forskning och utveckling av språk- teknologi för det talade och skrivna svenska språket genom åren och Sverige har kommit relativt långt på området. Resultaten får dock be- traktas som fragmentariska och därmed svåra att strukturerat vidare- utveckla, underhålla och överblicka. Dessutom är tillgängligheten och spridningen av nya teknologiska lösningar baserade på artificiell intelligens, AI, begränsad. Detsamma gäller tillgång och användning av olika resurser och data om text, tal, video etc. Det finns stora data- mängder som inte används alls för forskning och utveckling. Det som hämmar arbetet är oklarheter kring integritet och personskydd (GDPR), upphovsrätt och andra juridiska aspekter.3
För att systematisera det språkteknologiska arbetet kring det talade och skrivna svenska språket krävs offentliga eller branschgemensamma initiativ för att driva på utvecklingen. Detta är också viktigt för att säkerställa att även det svenska språket kan användas som grund för olika
Många områden inom språkteknologi har stor betydelse för en ökad tillgänglighet, till exempel automatiserad taligenkänning som bland annat möjliggör realtidskonvertering av tal till text – en teknik som används kommersiellt med framgång.5
Efterfrågan på den här typen av innovationslösningar är ökande även inom den offentliga sektorn. Inte minst mot bakgrund av att en allt större andel av befolkningen på grund av hög ålder lever med en hörselskada. Den absoluta merparten av utbudet av denna typ av teknologi finns i dag baserat på det engelska språket och andra stora världsspråk. Exempelvis är applikationer som är populära för real- tidstranskribering inte tillgängliga på svenska.
Vid Kungliga tekniska högskolan och Tolk- och översättarinsti- tutet vid Stockholms universitet bedrivs forskning för att utveckla taligenkänningssystem som möjliggör för en skrivtolk att diktera till mjukvara det som precis har sagts, att jämföra med dagens ”manuella lösning” där tolken lyssnar och sedan för hand skriver ned det som sagts. En sådan innovation skulle exempelvis kunna leda till att fler kan utbildas till skrivtolkar på kortare tid.6
3Institutet för språk och folkminnen (2021).
4Institutet för språk och folkminnen, underlag till utredningen i
5Myndigheten för delaktighet (2020 b).
6Myndigheten för delaktighet (2020 b).
359
Tekniska lösningar och innovationer som ett komplement till tolktjänst |
SOU 2022:11 |
För det svenska teckenspråket har hittills lite gjorts inom det språk- teknologiska området. Det finns tidig teknik som gör det möjligt att omvandla olika nationella teckenspråk till text och tal eller omvandla tal till olika nationella teckenspråk, så kallat Speech to Sign Language Inter- preter System, SSLIS. Verktyg för detta finns dock ännu inte tillgäng- liga för allmänt bruk.7 En nyckel för en fortsatt svensk utveckling inom språkteknologi såväl vad gäller talad och skriven svenska som svenskt teckenspråk är att språken är väl dokumenterade och tillgängliga för teknikutveckling. Särskilt vad gäller det svenska teckenspråket behöver det i snabbare takt kartläggas, dokumenteras och omvandlas till data.
I dag är ansvaret för detta otydligt men återfinns bland annat inom ramen för Institutet för språk- och folkminnens språkpolitiska uppdrag samt som en del av den forskning som bedrivs på Stockholms universitet.
Då produktutveckling kring språkteknologi i dag nästan uteslutande sker via kommersiella initiativ finns ett uppenbart behov av att även det offentliga behöver vara pådrivande för att även mindre kommer- siellt lönsamma användningsområden, som kan främja delaktighet och tillgänglighet, på ett strukturerat sätt prioriteras och utvecklas.
11.2Insatser för att stärka och främja språkteknologisk utveckling och innovation
Utredningens förslag: Institutet för språk och folkminnen ska i samarbete med Stockholms universitet öka genomförandetakten i att kartlägga, systematisera och dokumentera det svenska tecken- språket för att tillgängliggöra språket som data. Arbetet ska ske i samråd med berörda intresseorganisationer och andra berörda aktörer.
Verket för innovationssystem ska under en femårsperiod leda och samordna befintliga och tillkommande aktörer inom området språkteknologi. Arbetet ska främja utveckling och innovation av satsningar som särskilt främjar användningen av språkteknologi och artificiell intelligens för att öka delaktigheten i samhället för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet samt personer med andra kommunikativa utmaningar.
Den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor ska i samarbete med Institutet för språk och folkminnen löpande följa detta arbete.
7Myndigheten för delaktighet (2020 b).
360
SOU 2022:11 |
Tekniska lösningar och innovationer som ett komplement till tolktjänst |
Skälen för utredningens förslag
Behovet av att tillgängliggöra det svenska teckenspråket som data
Teckenspråket är ett eget språk med annan språklogik och syntax än talade språk. Teckenspråket utvecklas dock parallellt med att det natio- nella talade språket utvecklas. Detta omfattar exempelvis begrepps- bildning, referenser och andra moderniseringar som naturligt sker i ett språk som används. Att ett språk utvecklas är förutsättningen för att det ska leva och bli användbart för nya generationer. Tecken- språkiga personer finns i allt högre grad representerade i olika samhälls- och professionella roller. Detta genererar hela tiden nya behov av systematiserade begrepp på olika områden som inte tidi- gare har funnits. Samhällsområden som är under snabb utveckling, till exempelvis digitaliseringsområdet, genererar också snabbt och löpande nya begrepp.
Teckenspråket utvecklas generiskt av dem som använder språket. Genom översättningar till teckenspråk som kontinuerligt sker exem- pelvis inom offentliga myndigheter skapas löpande också begrepp och synonymer som utvecklar teckenspråket inom olika specifika sek- torer. För att systematisera denna utveckling krävs dock ett aktivt dokumentations- och standardiseringsarbete. Det kräver också att nya begrepp och andra språkliga förändringar löpande publiceras i lexikon och i form av språkteknologiska data. Detta är en förutsätt- ning för kompetensutveckling av tolkar, för att säkerställa tolkningens utveckling, men också för andra relevanta kvalitativa översättningar. Det är också en demokrati- och rättssäkerhetsfråga för den enskilde tolkanvändaren att begrepp och tolklösningar inom grundläggande samhällsverksamheter såsom rättsväsendet, socialtjänst och hälso- och sjukvård finns standardiserade och dokumenterade för att und- vika missförstånd och felaktig information. Utöver dessa aspekter är en systematisering och dokumentation av teckenspråkiga begrepp också en förutsättning för att kunna bygga olika språkteknologiska lösningar utifrån artificiell intelligens.
Utredningen anser att en del i att förstärka tolktjänsten och dess långsiktiga utveckling är att stärka förutsättningarna för språktekno- logisk utveckling inom teckenspråksområdet. I dag har Institutet för språk och folkminnen (Isof) ansvar för vård av det svenska tecken- språket. Stockholms universitet bedriver också forskning inom tecken- språkets utveckling. Såväl Isof som Stockholms universitet dokumen-
361
Tekniska lösningar och innovationer som ett komplement till tolktjänst |
SOU 2022:11 |
terar också löpande teckenspråkets utveckling utifrån sina respektive uppdrag. Utredningen anser att detta arbete behöver intensifieras och utvidgas och anser därför att Isof i samarbete med Stockholms universitet ska få i uppdrag att öka genomförandetakten i kartlägg- ning, systematisering och dokumentation av det svenska tecken- språket i syfte att tillgängliggöra språket som data. En viktig aktör att samarbeta med är även Kungliga tekniska högskolan som arbetar med talteknologisk utveckling. Arbetet bör i övrigt ske i samråd med berörda intresseorganisationer för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet samt andra berörda aktörer, såsom företrädare för tolkprofessionen.
Behovet av samlade innovationssatsningar
Dagens snabba teknikutveckling i kombination med den stora ut- vecklingspotential som språkteknologi innefattar förstärker behovet av styrning och samordning av innovations- och utvecklingsinsatser som görs med tolkanvändare som målgrupp.
Flertalet offentliga aktörer är aktiva inom området med såväl forsknings- som innovationsinsatser. Flertalet av dessa arbetar inom området tal till text och text till tal. Exempel på dessa aktörer är bl.a. Nationella språkbanken som är en
8Myndigheten för delaktighet (2021 a).
362
SOU 2022:11 |
Tekniska lösningar och innovationer som ett komplement till tolktjänst |
skulle gynna såväl tolkanvändare som den nationella utvecklingen inom det svenska språkteknologiska området.
Utredningen anser att det behövs ytterligare och mer samordnade insatser för att genom innovation och teknikutveckling stärka tolk- tjänstutbudet. Detta gäller både området automatiserad textning, text till tal, tal och text till teckenspråk. Vinnova föreslås därför få ett sär- skilt uppdrag att under en femårsperiod leda och samordna befintliga och tillkommande aktörer i samlade innovationssatsningar på området.
Ikapitel 14 har utredningen närmare utvecklat sina skäl för en natio- nell funktion för samordning av tolktjänstfrågor. Utredningen anser att denna funktion ska få i uppdrag att i samarbete med Isof löpande följa det samlade innovationsarbetet på området.
363
12Åtgärder för att stärka tolkprofessionen
12.1Behovet av en stark tolkprofession
Av utredningens direktiv framgår att utredningen ska identifiera och analysera problem och hinder som finns för att tolktjänsten ska ut- vecklas på ett framgångsrikt sätt. Att det finns utbildade tolkar och att dessa har goda förutsättningar att verka och utvecklas i sin pro- fession är grundläggande för en väl fungerande och kvalitativ tolk- tjänst. Frågan är emellertid bred och tangerar områden som utred- ningen varken har kapacitet eller mandat att hantera, t.ex. utbudet av tolkutbildningar och deras innehåll samt tolkarnas löner och arbets- villkor. Utredningen noterar också att frågor som rör tolkarna inte har lyfts fram i utredningens direktiv.
ITolktjänstutredningens betänkande En samlad tolktjänst1 iden- tifierades frågor om tolkyrkets villkor och förutsättningar som stra- tegiskt viktiga för målsättningen att skapa förutsättningar för en väl fungerande tolktjänst av god kvalitet.2 De frågor som lyftes rörde brister i utbildningarna, de begränsade möjligheterna till fortbildning och kompetensutveckling och tolkarnas ekonomiska och arbetsmiljö- mässiga villkor. Därutöver identifierades den ojämna könsfördel- ningen bland tolkar och det angavs att en mer jämställd yrkeskår borde eftersträvas. Några förslag till åtgärder lämnades inte.3
Tolkyrket och dess villkor behandlades inte i departementspro- memorian Tolktjänst för vardagstolkning.4
Utredningens fördjupade behovsanalyser och samråd med intresse- organisationerna pekar på vissa brister både när det gäller den fak-
1SOU 2011:83.
2SOU 2011:83, s. 168 f.
3SOU 2011:83, s. 168 f.
4Ds 2016:7.
365
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
SOU 2022:11 |
tiska tillgången till tolkar och kvaliteten i den tolkning som utförs. Samråden med företrädare för tolkarna och med övriga intressenter pekar också på ett antal utmaningar som rör tolkyrket.
Några av de utmaningar som finns kopplade till behovet av en stark tolkprofession och som utredningen kommer att belysa när- mare är:
–Få sökande och många avhopp från folkhögskolans teckenspråks- och dövblindtolkutbildning.
–Indikationer på att behovet av döva teckenspråkstolkar ökar sam- tidigt som kunskapsläget är bristfälligt.
–Bristfällig tillgång till fortbildning och kompetensutveckling för utbildade teckenspråks- och dövblindtolkar samt skrivtolkar.
–Osäker arbetsmarknad till följd av oförutsägbara upphandlingar (se avsnitt 7.8).
I detta kapitel lyfts också frågor kopplade till att utredaren enligt direktiven vid genomförandet av uppdraget ska informera sig om och i den utsträckning det behövs ta hänsyn till relevanta delar av betän- kandet Att förstå och bli förstådd – ett reformerat regelverk för tolkar i talade språk (SOU 2018:83) samt remissinstansernas synpunkter.
12.2Förnyad analys av behoven av tolkar och utbildningar
Utredningens förslag: Det framtida behovet av teckenspråks- och dövblindtolkar samt skrivtolkar ska följas upp av lämplig myndighet inom en femårsperiod. Uppföljningen innefattar även behoven av döva teckenspråkstolkar och tolklärare. Uppföljningen ska innefatta en analys av hur befintliga utbildningar tillgodoser dessa behov och vilka eventuella förändringar som krävs för att säkerställa en stark och kompetent tolkprofession. Uppföljningen ska även innefatta frågan om tolkutbildningarnas finansiering.
366
SOU 2022:11 |
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
Utredningens bedömning: Den kvalitetsgranskning som görs av Myndigheten för yrkeshögskolan av utbildningarna till tecken- språks- och dövblindtolk samt skrivtolk vid folkhögskola visar att det pågår ett utvecklingsarbete kring frågan om rekrytering till och genomströmning av studerande och att utbildningarna håller hög kvalitet. Det är ännu för tidigt för att utvärdera resul- taten av kvalitetsgranskningen. Vidare genomfördes för några år sedan en organisatorisk förändring som innebar en minskning av antalet folkhögskolor som erbjuder utbildning till teckenspråks- och dövblindtolk. Effekterna av den organisatoriska förändringen bör inväntas. Ytterligare ett skäl till att avvakta en uppföljning är att det ännu inte har beslutats om kandidatprogrammet vid Stockholms universitet i teckenspråk och tolkning ska bli en yrkesexamen.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
En uppföljning av behovet av tolkar och utbildningar bör göras på sikt
Det finns oroväckande signaler om att den framtida kompetens- försörjningen av teckenspråks- och dövblindtolkar är hotad (se när- mare nedan). Innan det går att bedöma om det finns skäl att vidta åtgärder med anledning av detta anser utredningen att det framtida behovet av teckenspråks- och dövblindtolkar samt skrivtolkar ska följas upp av lämplig myndighet. En sådan uppföljning ska även innefatta behoven av döva teckenspråkstolkar och tolklärare. Den ska också innefatta en analys av hur befintliga utbildningar tillgodoser behoven av teckenspråks- och dövblindtolkar och vilka eventuella förändringar som krävs för att säkerställa en stark och kompetent tolkprofession. Uppföljningen ska även innefatta frågan om hur ut- bildningarna bör finansieras.
Det finns dock skäl att avvakta med en sådan uppföljning. Sedan 2017 erbjuder färre folkhögskolor teckenspråkstolk- och dövblind- tolkutbildning. Det är ett resultat av Statskontorets rapport från 2015 där bedömningen var att färre folkhögskolor kunde göra det lättare att kraftsamla resurserna och insatserna.5 Dessutom menade Stats- kontoret att det fanns anledning att tro att söktrycket skulle öka om utbildningsplatserna minskade och koncentrerades till färre folkhög-
5Statskontoret (2015), s. 83.
367
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
SOU 2022:11 |
skolor. Man menade också att folkhögskolorna då skulle få ett större elevunderlag för att kunna anta de mest motiverade och mest kvali- ficerade deltagarna. De preliminära effekterna av de förändringar som gjorts visar dock att söktrycket till utbildningarna är fortsatt lågt och att avhoppen från utbildningarna är fortsatt många. I princip samma utveckling kan också ses vid Stockholms universitets kandidatprogram i teckenspråk och tolkning (se närmare nedan).
Utredningen anser att effekten av den förändring som påbörjades 2017 bör inväntas ytterligare innan en uppföljning görs. Även effek- terna av den kvalitetsgranskning som görs av Myndigheten för yrkes- högskolan (MYH) tillsammans med folkhögskolorna bör enligt ut- redningen inväntas, då utredningen kan konstatera att granskningen har utvecklats och bedöms som ändamålsenlig i sin nuvarande ut- formning (se närmare nedan). Dessutom bör en uppföljning inklu- dera kandidatprogrammet i teckenspråk och tolkning som finns vid Stockholms universitet. Universitetets ansökan om att kandidatpro- grammet i stället ska bli en yrkesexamen bereds för närvarande vid Regeringskansliet och utfallet av den bör också inväntas innan en uppföljning och analys av behoven av tolkar och utbildningar av tolkar görs.
Det finns indikationer på att tillgången till utbildade
Tillgången till utbildade teckenspråks- och dövblindtolkar samt skriv- tolkar är en utmaning för framtiden. Den slutsatsen kan dras utifrån de rapporter och övriga underlag som utredningen har tagit del av och genom de samråd som utredningen har haft med berörda aktörer. Antalet tolkanvändare och utförda tolktimmar i regionernas tolktjänst har successivt ökat under åren
I en rapport från Fellingsbro folkhögskola från 2020 anges att prognosen för de närmaste tre åren av antalet utexaminerade tecken- språks- och dövblindtolkar ger anledning till oro för en framtida möjlig tolkbrist.7 I rapporten redovisas en kartläggning av hur arbets- givare till tolkar ser på rekrytering, behov av och efterfrågan på tolkar
6Nysam (2020), s. 4.
7Fellingsbro folkhögskola (2020), s. 22.
368
SOU 2022:11 |
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
idag och i framtiden. Kartläggningen bygger på intervjuer med före- trädare för tretton regioners tolkcentraler och sju privata tolkbolag. Av kartläggningen framgår att flera arbetsgivare som har haft ut- annonserade tjänster upplever att söktrycket har gått ner något och att ett par arbetsplatser har fått annonsera efter tolkar flera gånger. Vidare framgår att arbetsgivare har ett fortsatt behov av att anställa tolkar (avseende år 2019) och att de ser att behovet av utbildade tolkar kommer att vara konstant eller öka inom överskådlig tid.
En samrådsgrupp för utbildningstolkning inom universiteten an- ger i en skrivelse till utredningen att det på senare år har dykt upp signaler om svårigheter och anbudsbrist för flera lärosäten vid upp- handling av utbildningstolkning.8 Det har handlat om en total brist på anbud, få eller enstaka anbud, anbud som inte motsvarar kvalitets- kraven eller leverantörer som inte kan erbjuda alla efterfrågade former av tolkning, exempelvis skrivtolkning eller tolkning mellan engelska och svenskt teckenspråk.
Av MYH:s statistiska årsrapport 2021 framgår bl.a. följande. Mellan åren 2015 och 2019 minskade antalet beviljade platser på tecken- språkstolk- och dövblindtolkutbildning årligen, från 132 platser med start 2015 till 51 platser med start 2019. Den minskande trenden bröts 2020 då antalet beviljade platser för utbildningen till tecken- språks- och dövblindtolk ökade till 56. År 2020 ökade antalet ansök- ningar per plats för första gången på flera år till 1,9 ansökningar per plats. Sammanlagt var det 46 deltagare som påbörjade utbildningen 2020. Liksom tidigare år var könsfördelningen bland de deltagare som påbörjade utbildningen ojämn då nio av tio var kvinnor. Under 2020 var 18 procent av platserna outnyttjade vid utbildningarnas start. Sedan 2015 har andelen outnyttjade platser vid start vid flera tillfällen varit 50 procent eller däröver. Allra högst var andelen 2018 då 63 procent av platserna var outnyttjade vid utbildningarnas start. Det var 16 deltagare som slutförde utbildningen med godkänt resul- tat 2020, vilket motsvarar en fjärdedel av det antal som påbörjade utbildningen vid utbildningarnas start. De utbildningar som avsluta- des 2020 påbörjades 2016. Under 2016 minskade antalet deltagare som påbörjade utbildningen jämfört med året innan. Andelen som slutförde utbildningen med godkänt resultat var också något lägre än de flesta tidigare år. Både ett minskat antal deltagare på utbildningen
8Göteborgs universitet, Örebro universitet, Umeå universitet och Stockholms universitet, skrivelse till utredningen daterad
369
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
SOU 2022:11 |
och en lägre andel som slutförde utbildningen med godkänt resultat bidrog därmed till att antalet som slutförde utbildningen var lägre 2020 än tidigare år. Under perioden
När det gäller skrivtolkar har antalet utbildningsplatser utökats något sedan den utbildning som bedrivs gjordes om till distansutbild- ning 2018. Allt fler som utbildar sig till skrivtolk väljer dock att arbeta med s.k. undertextning i stället för skrivtolkning.9 Den skriv- tolkutbildning som startade 2020 hade enligt MYH:s statistiska års- rapport 2021 cirka 2,9 ansökningar per plats, vilket var oförändrat jämfört med föregående år. Under 2020 påbörjade 17 deltagare skriv- tolkutbildningen. Totalt slutförde drygt 30 deltagare utbildningen med godkänt resultat under perioden
När det gäller de åtgärder som har vidtagits för att öka genom- strömningen i teckenspråkstolk- och dövblindtolkutbildningen samt skrivtolkutbildningen vid folkhögskolorna framgår följande av MYH:s årsredovisning för 2020.10 MYH har under 2020 genomfört annons- kampanjer på
Även om MYH bedömer att utbildningarnas genomförande gene- rellt håller hög kvalitet innebär den låga genomströmningen inom teckenspråkstolk- och dövblindtolkutbildningarna enligt MYH att det finns ett fortsatt behov för myndigheten och för utbildnings- anordnarna att hitta vägar för att öka genomströmningen.11
Rapporten från Fellingsbro folkhögskola lyfter flera aspekter som kan påverka attraktiviteten för tolkyrket negativt.12 En är att både utbildningen och arbetssituationen är krävande samtidigt som ingångs- lönerna är låga och möjligheterna till löneutveckling och karriär-
9Föreningen för Skriv- och
10Myndigheten för yrkeshögskolan (2021), s. 46 och 49 f.
11Myndigheten för yrkeshögskolan (2021), s. 49.
12Fellingsbro folkhögskola (2020), s. 8.
370
SOU 2022:11 |
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
utveckling är små. En annan är att ”klimatet” är hårdare i dag och att dagens mer utbildade tolkanvändare ställer högre krav på tolkars sak- kunskap inom olika ämnesområden och prestationer i övrigt. Ytter- ligare en aspekt kan vara att man önskar studera nära sin hemort. I dag är tolkutbildningarna koncentrerade till mellersta Sverige. Vidare nämns att konkurrensen är hårdare i dag mellan olika utbildningar då utbildningsutbudet är större och många vill gå en kortare utbild- ning som ger en högre lön. Även MYH har i en rapport från 2016 lyft vissa aspekter som bedöms påverka yrkets attraktivitet.13 MYH konstaterar att teckenspråkstolk- och dövblindtolkutbildning och yrkeskåren har svårt att marknadsföra sig jämfört med andra yrkes- roller. En vikande trend av antal sökande under de senaste åren har medfört svårigheter att få sökande som har tillräckligt goda förut- sättningar att genomgå utbildningen med goda resultat.
Antalet yrkesverksamma tolkar
Det finns ingen officiell siffra över hur många verksamma tecken-
Utredningen bedömer att antalet teckenspråks- och dövblind- tolkar samt skrivtolkar inte har förändrats i någon större omfattning sedan 2015. De 19 tolkcentraler som har besvarat utredningens enkät har uppgett att de har sammanlagt 230 årsarbetande anställda tolkar. Region Stockholm har uppgett att de inte har några anställda tolkar utan endast upphandlade tolkar, varav 220 är teckenspråks- tolkar och 60 är skriv- och
13Myndigheten för yrkeshögskolan (2016), s. 13.
14Statskontoret (2015).
371
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
SOU 2022:11 |
kar som anlitas på det sättet uppgår till cirka 30 tolkar. Vidare har Stockholms universitet 21 anställda teckenspråks- respektive skriv- tolkar.15 Sammanlagt skulle detta innebära att det finns drygt 600 tecken-
500heltidsarbetande teckenspråks- och dövblindtolkar samt skriv- tolkar. Givet utredningens uppskattning att det finns cirka 8 200 tolk- användare i Sverige innebär det att det på varje heltidsarbetande tolk går cirka 16 tolkanvändare.
Tidigare rapport har kommit fram till att tolkutbildningen är överdimensionerad
Regeringen gav i februari 2015 Statskontoret i uppdrag att se över teckenspråkstolkutbildningen vid folkhögskolorna. Statskontoret skulle bland annat föreslå hur den framtida dimensioneringen och finansieringen av utbildningen skulle utformas med hänsyn till sam- hällets och brukarnas behov samt till den tekniska utvecklingen. Stats- kontoret fick också i uppdrag att jämföra de olika teckenspråkstolk- utbildningarna och överväga om det fanns behov av ökad statlig styrning.
I korthet kom Statskontoret fram till följande slutsatser.16 Ut- bildningen till teckenspråkstolk är överdimensionerad. Det utbildas för många tolkar i förhållande till arbetsmarknadens behov. Behoven av tolk kommer att minska på grund av att nästan alla nyfödda döva får cochleaimplantat som möjliggör hörsel. Nyutbildade tolkar får arbete, men inte i den omfattning de skulle vilja. Många tolkar arbetar deltid och en minoritet har fast anställning. Yrkesverksamma tolkar har i genomsnitt cirka 65 procent av en heltidstjänstgöring. Utbildningen är också överdimensionerad i förhållande till intresset för den. Det är för få personer som söker till tolkutbildning i för- hållande till antalet platser. Söktrycket till tolkutbildningarna är lägre än för andra folkhögskoleutbildningar och söktrycket har under de senaste åren dessutom minskat. Fler än hälften av de som söker till ut- bildningen blir antagna. Mot denna bakgrund lämnade Statskontoret följande förslag:
15Uppgift hämtad från Stockholms universitets webbplats
16Statskontoret (2015).
372
SOU 2022:11 |
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
–Antalet platser på utbildningen till teckenspråks- och dövblindtolk ska minska.
–Färre folkhögskolor ska bedriva teckenspråkstolkutbildning.
–Antalet platser på utbildningen till skrivtolk ska öka.
–MYH får ensamt ansvar för att finansiera tolkutbildningarna.
–Stockholms universitet får i uppdrag att erbjuda fortbildning för både lärare på teckenspråkstolkutbildningen och för yrkesverk- samma tolkar.
Utbildningsplatserna har koncentrerats till färre folkhögskolor
Efter Statskontorets rapport fick MYH i uppdrag att redovisa en plan för hur antalet utbildningsplatser inom teckenspråkstolkutbild- ningen skulle minskas och anpassas till det minskade statsbidraget för teckenspråkstolkutbildning. Myndigheten skulle även föreslå hur många utbildningsplatser som den framtida skrivtolkutbildningen borde omfatta.
MYH föreslog att antalet utbildningar vid folkhögskolorna skulle minska från sju till tre från och med hösten 2017 eftersom det fram- tida anslaget bedömdes räcka till 75 utbildningsplatser, dvs. 25 för varje utbildningsanordnare.17 MYH bedömde att en minskning av an- tal utbildningsplatser och skolor kunde skapa ett mervärde och ut- veckla kvaliteten i utbildningarna. MYH genomförde arbetet i dialog med centrala aktörer på tolkområdet. För att få ett så stort rekryter- ingsunderlag som möjligt uppgav samtliga som MYH hade inter- vjuat att det är viktigt att utbildningarna finns där det finns ett stort befolkningsunderlag. Brukarorganisationerna uppgav att geografisk spridning varit viktigt men bedömdes ha mindre betydelse i dag.
Folkbildningsanslaget skulle enligt MYH:s förslag föras över från Folkbildningsrådet till MYH och alla statsbidrag skulle därmed utgå från en och samma myndighet. MYH föreslog även att utbildningen till skrivtolk från och med höstterminen 2018 skulle lyftas in i yrkes- högskolan efter anpassning till yrkeshögskolans regelverk. Enligt MYH bedömdes efterfrågan på skrivtolkar öka.
17Myndigheten för yrkeshögskolan (2016) och Statskontoret (2015).
373
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
SOU 2022:11 |
Utredningen kan konstatera att MYH:s förslag om att minska antalet utbildningsplatser och koncentrera utbildningen till tre folk- högskolor har förverkligats. Förslagen om att finansieringen till folk- högskolorna skulle utgå enbart från MYH samt att skrivtolkutbild- ningen skulle bli en yrkesutbildning har dock inte realiserats.
Utbudet av utbildningar har förändrats och antalet utbildningsplatser har minskat
Utbildning till teckenspråks- och dövblindtolk finns som en fyraårig särskild kurs vid folkhögskola. Sedan höstterminen 2017 bedrivs ut- bildning vid Fellingsbro folkhögskola, Västanviks folkhögskola och Södertörns folkhögskola. Samtliga dessa tre folkhögskolor har 20 be- viljade platser vardera med start 2021, dvs. sammanlagt 60 beviljade platser.18 År 2015 fanns det 132 beviljade platser på de då sju folkhög- skolorna. Utbildningsomgången vid Södertörns folkhögskola med start höstterminen 2021 har dock ställts in på grund av för få ansökningar.19
Vid Södertörns folkhögskola finns även en ettårig distansutbild- ning i skrivtolkning med 15 beviljade platser med start 2021 samt en ettårig distansutbildning på halvtid i
Västanviks folkhögskola anordnar en ettårig teckenspråklärar- utbildning med åtta beviljade platser med start 2021. Samma folkhög- skola anordnar även under åren
TÖI vid Stockholms universitet erbjuder sedan 2013 ett kandidat- program om 180 högskolepoäng i teckenspråk och tolkning. Program- met hade sammanlagt 70 registrerade deltagare 2020.24 Ett genom- gånget kandidatprogram leder enligt universitetet mot yrkesverksamhet
18Uppgift hämtad från Myndigheten för yrkeshögskolans webbplats
19Myndigheten för yrkeshögskolan, beslut, dnr MYH 2021/3603,
20Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet (2010).
21Myndigheten för yrkeshögskolan (2016), s. 11.
22Uppgift hämtad från Västanviks folkhögskolas webbplats
23Uppgift hämtad från Myndigheten för yrkeshögskolans webbplats
24Stockholms universitet (2021), s. 110.
374
SOU 2022:11 |
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
som tolk. Universitet har i en skrivelse till regeringen ansökt om att utbildningen ska bli en yrkesexamen i teckenspråks- och dövblindtolk- ning.25 Denna ansökan bereds för närvarande inom Regeringskansliet.26
Kvaliteten i folkhögskolornas tolkutbildning granskas och god kvalitet är en förutsättning för statsbidrag
MYH ska främja utvecklingen av och kvaliteten i de utbildningar som statsbidrag lämnas för enligt förordningen (2012:140) om stats- bidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk.27 Stats- bidrag får lämnas under förutsättning att utbildningarna bedöms hålla hög kvalitet (2 §). MYH har även tillsyn över dessa utbildningar och granskar kvaliteten i utbildningarna och utbildningsanordnarens eget kvalitetsarbete.28 Med utgångspunkt i övergripande kvalitets- kriterier har MYH utformat specifika kvalitetskriterier och indikatorer för kvalitetsgranskning av tolkutbildningar inom folkbildningen. Kvalitetskriterierna är, tillsammans med indikatorer, en grund för be- dömning om de enskilda utbildningarna men också om utbildnings- systemet som helhet håller hög kvalitet.29 MYH har under 2019 även tagit fram ett självvärderingsverktyg avsett att stödja utbildnings- anordnarnas systematiska kvalitetsarbete.30
MYH genomförde 2018 fördjupade kvalitetsgranskningar av Västanviks folkhögskola och Fellingsbro folkhögskola avseende ut- bildning till teckenspråks- och dövblindtolk. Kvalitetsgranskningarna följdes sedan upp under 2021. Motsvarande fördjupad kvalitetsgransk- ning har gjorts 2018 av utbildningen till skrivtolk vid Södertörns folkhögskola med uppföljning 2021. Den fördjupade kvalitetsgransk- ning för Södertörns folkhögskolas utbildning till teckenspråks- och dövblindtolk som skulle ha skett under 2021 ställdes in på grund av att utbildningen med start i augusti 2021 har ställts in.
Utredningen kan konstatera att en utvecklingsfråga som lyfts vid de fördjupade kvalitetsgranskningarna för Västanviks folkhögskola och Fellingsbro folkhögskola är behovet av att hitta flera effektiva sätt att rekrytera deltagare. En förklaringsmodell till det låga sök-
25Stockholms universitet, dnr SU
26Regeringskansliet, uppgift lämnad i
27Förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan.
28Förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan.
29Uppgift hämtad från Myndigheten för yrkeshögskolans webbplats
30Myndigheten för yrkeshögskolan (2021), s. 27.
375
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
SOU 2022:11 |
trycket som lyfts av båda folkhögskolorna och som kommer från både deltagare, lärare och rektorer är låg lönebild och dåliga förut- sättning i yrkesrollen i förhållande till utbildningens längd.
Enligt utredningens bedömning är den kvalitetsgranskning som görs av MYH ändamålsenlig och kan förväntas ge effekt för t.ex. re- kryteringen av deltagare framåt. Flera faktorer bedöms dock påverka söktrycket till utbildningen och de mest utmärkande handlar om tolkarnas villkor och lön efter avslutad utbildning i förhållande till den långa utbildningen.
Tolk- och översättarinstitutets kandidatprogram ser en ökning av antalet studenter men har fortsatt problem att fylla platserna
Kandidatprogrammet i teckenspråk och tolkning vid Tolk- och översättarinstitutet (TÖI) på Stockholms universitet har anslagna medel för maximalt 77 helårsstudenter.31 Programmet har dock aldrig nått maxkapacitet i det avseendet utan har haft stora svårigheter att fylla platserna, trots att det är öppet för sen anmälan fram till termins- start och trots samarbetet med Institutionen för lingvistik som kan fånga upp teckenspråksstudenter till programmet.32 Programmet hade 46 studenter under 2019 (motsvarande 33 helårsstudenter), 61 stu- denter under 2020 (motsvarande 38,5 helårsstudenter) och 62 studen- ter under 2021 (motsvarande 44 helårsstudenter).33 I TÖI:s verksam- hetsberättelse för 2020 konstateras att antalet studenter på kandidat- programmet i teckenspråk och tolkning har ökat, mycket tack vare ett närmare samarbete med Institutionen för lingvistik.34
Det är dock tydligt att många av studenterna avbryter program- met i förtid. Av de 18 studenter som påbörjade programmet hös- ten 2019 var det bara 5 studenter kvar hösten 2021, dvs. termin fem av sex.35 Av de 33 studenter som påbörjade programmet hösten 2020 var det bara 21 studenter kvar hösten 2021, dvs. termin tre av sex.36 Som en del i TÖI:s arbete med att stärka utbildningen har dövblind- kompetens lagts till inom programmet från och med 2020, och ut-
31Tolk- och översättarinstitutet, uppgift lämnad i
32Tolk- och översättarinstitutet, uppgift lämnad i
33Tolk- och översättarinstitutet, uppgift lämnad i
34Tolk- och översättarinstitutet (2021), s. 10.
35Tolk- och översättarinstitutet, uppgift lämnad i
36Tolk- och översättarinstitutet, uppgift lämnad i
376
SOU 2022:11 |
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
bildningens praktikperiod har förlängts. Flera av programmets del- kurser ges också som fristående kurser.37
I januari 2018 ansökte Stockholms universitet hos regeringen om att utbildningen ska bli en yrkesexamen som teckenspråks- och döv- blindtolk.38 Ansökan bereds för närvarande i Regeringskansliet.39
Utredningen kan således konstatera att kandidatprogrammet i teckenspråk och tolkning vid TÖI har svårigheter att fylla sina plat- ser och att många avbryter utbildningen samtidigt som det samman- lagda antalet studenter har ökat något sedan 2019. Utredningen kan också konstatera att TÖI har vidtagit vissa åtgärder för att komma till rätta med problemen.
Hur utbildningarna finansieras
Tolkutbildningarna vid folkhögskolorna finansieras i dag genom statsbidrag från Folkbildningsrådet (folkbildningsanslag40) och ett kompletterande statsbidrag från MYH (tilläggsbidrag41).
Folkbildningsrådet följer årligen upp verksamhet som folkhög- skolor och studieförbund genomför med stöd av folkbildningsanslaget. En förutsättning för att få tilläggsbidrag från MYH är att folkhög- skolan har beviljats folkbildningsanslag från Folkbildningsrådet samt att utbildningen bedöms hålla hög kvalitet.
Kandidatutbildningen i teckenspråk och tolkning vid TÖI på Stockholms universitet tillförs särskilda medel för tolk- och över- sättarutbildning via de årliga regleringsbreven.42
Uppföljningen ska även inkludera frågan om behovet av döva teckenspråkstolkar
Döva teckenspråkstolkar har alltid funnits men tidigare har de i prin- cip alltid varit ideellt arbetande. Med stöd från Allmänna arvsfonden bedrev Sveriges Dövas Riksförbund (SDR) ett projekt med utbild-
37Tolk- och översättarinstitutet (2021), s. 14.
38Stockholms universitet, anhållan, dnr SU
39Regeringskansliet, uppgift lämnad i
40Förordning (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen.
41Förordning om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk.
42Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Stockholms universitet, anlag 2:65 Särskilda medel till universitet och högskolor (Ramanslag), anslagspost 9 Tolk- och översättarutbildning (ram).
377
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
SOU 2022:11 |
ning av döva tolkar och översättare mellan åren 2015 och 2017.43 Västanviks folkhögskola bedriver sedan 2020 en tvåårig utbildning för döva teckenspråkstolkar med statsbidrag från MYH. Det är emel- lertid oklart hur arbetsmarknaden ser ut för döva teckenspråkstolkar och därmed även hur behoven av utbildning av dessa ser ut. Som nämns nedan har TÖI vid Stockholms universitet gjort en mindre kartlägg- ning av den svenska arbetsmarknaden för döva teckenspråkstolkar.
Döva teckenspråkstolkar, eller tolkstödjare som de ibland kallas, kan fungera som en länk mellan döva personer som av någon anled- ning inte fullt ut behärskar svenskt teckenspråk och hörande tecken- språkstolkar. Att personer inte fullt ut behärskar svenskt tecken- språk kan bero på att de har ett utländskt teckenspråk eller saknar ett teckenspråk eller har en funktionsnedsättning som påverkar för- mågan att kommunicera. De döva teckenspråkstolkarna har goda förutsättningar att förstå även andra tecken än de som finns i det svenska teckenspråket och kan sedan överföra informationen till den hörande teckenspråkstolken. Döva teckenspråkstolkar gör även en form av kulturtolkning som är viktig för den ömsesidiga förståelsen
isamtalet mellan hörande och
Döva teckenspråkstolkar är även efterfrågade av teckenspråkiga tolkanvändare med dövblindhet vid vissa tolkuppdrag, men regio- nernas tolkcentraler har enligt Förbundet Sveriges Dövblinda ingen upparbetad rutin när det gäller att anlita döva tolkar och samordna uppdrag för att göra det möjligt för dessa tolkar att arbeta.44
I Storbritannien har döva teckenspråkstolkar möjlighet att med sin specifika kompetens ingå i det register som förs av den nationella tillsynsmyndigheten för brittiska teckenspråkstolkar, skrivtolkar och tolkar för dövblinda personer m.m. I Storbritannien anses det finnas behov av döva teckenspråkstolkar i samarbetet med döva personer med specifika eller komplexa språkbehov, såsom inlärningssvårig- heter, psykisk ohälsa, idiosynkratisk eller
Det finns som utredningen har uppfattat det indikationer på att behoven av döva teckenspråkstolkar har ökat under senare år. SDR har framfört att många nyanlända döva personer kommer till Sverige
43Sveriges Dövas Riksförbund (2017).
44Föreningen Sveriges Dövblinda, uppdaterad behovsanalys, inkommen till utredningen via
378
SOU 2022:11 |
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
utan kunskap i något lands teckenspråk och även utan läs- och skriv- kunnighet.45 Det gör att de ofta har helt andra referensramar än per- soner som har vuxit upp i Sverige. Eftersom många individer i denna grupp inte har fått utveckla sina språkfärdigheter förrän de kommer till Sverige, är de också vana vid att främst göra sig förstådda genom att improvisera med sitt kroppsspråk. Denna situation kan vara väldigt svår att hantera för en hörande tolk som har tränats i att tolka mellan svenskt teckenspråk och det svenska språket – två språk med en etable- rad och bestämd struktur, grammatik och ordförråd. Att tolka för ny- anlända döva lägger en ytterligare dimension på den språkbarriär som redan finns vid tolkningen mellan svenskt teckenspråk som visuellt språk och svenska som talat språk. Enligt SDR kommer döva tecken- språkstolkar att ha en viktig roll i framtidens tolktjänst, särskilt vid tolkning till nyanlända döva men även vid internationella konferen- ser och liknande där deltagarna använder olika länders teckenspråk.
Iutredningens fördjupade behovsanalyser (se avsnitt 5.3.1) fram- kommer vidare att döva och hörselskadade tolkanvändare uppger att det är viktigt att döva teckenspråkstolkar finns med i diskussionen om tolktjänst, men att man upplever att frågan ofta möts av mot- stånd av beslutsfattare på tolkcentralerna där attityden är att det inte behövs döva tolkar eftersom det finns hörande tolkar. De intervjuade menar också att trots efterfrågan är det inte säkert att de döva tolkar som utbildas får jobb. Det framhålls bl.a. att en döv tolk kan bidra till att utveckla kvaliteten på teckenspråket för de hörande tolkarna, till exempel genom småprat på fikaraster och i andra sammanhang.
Mot den bakgrund som beskrivs ovan anser utredningen att det är angeläget att få en bild av hur behoven av döva teckenspråkstolkar ser ut inom olika samhällsområden för att kunna bedöma behoven av att ytterligare åtgärder vidtas, som t.ex. en permanent utbildning av döva teckenspråkstolkar. En förutsättning för en sådan behovsanalys är att kartlägga arbetsmarknaden för sådana tolkar. Enligt uppgift från TÖI vid Stockholms universitet har institutet genomfört en mindre kartläggning av den svenska arbetsmarknaden för döva teckenspråks- tolkar.46 Det är utredningens uppfattning att resultaten från kartlägg- ningen bör tjäna som underlag vid den framtida uppföljning som ska göras vad gäller behoven av utbildning av döva teckenspråkstolkar.
45Sveriges Dövas Riksförbund, enkätsvar till MYH 2020/6704, lämnat till utredningen via
46Tolk- och översättarinstitutet, uppgift lämnad till utredningen i
379
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
SOU 2022:11 |
Kort om hur teckenspråkstolkutbildningar m.fl. vuxit fram i Sverige
För att ge en förståelse för utmaningarna för
Den första formella tolkutbildningen genomfördes 1969 i Skol- överstyrelsens (SÖ) regi.47 Från 1975 anordnades även särskilda ut- bildningar för tolkar för dövblinda personer. År 1978 presenterade SÖ en plan för utbildning av teckenspråkstolkar, dövblindtolkar, tolkar för vuxendöva, teckenspråklärare och tolkutbildare. Tecken- språkstolkutbildningen skulle omfatta ett läsår, dövblindtolkutbild- ningen sex veckor inklusive ett antal påbyggnadsveckor. SÖ införde även en förberedande utbildning i teckenspråk för att bredda rekry- teringsbasen för teckenspråkstolkutbildningen. De studerande som sökte sig till tolkutbildningen var till en början i huvudsak hörande som lärt sig teckenspråk av sina döva föräldrar. För att kunna utöka utbildningsvolymen var det nödvändigt att även göra utbildningen tillgänglig för personer som inte vuxit upp i teckenspråkig miljö. Det blev emellertid allt svårare att rekrytera hörande fullt teckenspråkiga personer som ville utbilda sig till tolkar. För att fortsatt tolkutbild- ning skulle kunna komma till stånd infördes därför i mitten av 1970- talet, och med stöd från samma statsbidrag, nybörjarutbildning i teckenspråk. Dessa kurser utvecklades från kortkurser till en tvåårig linje som benämndes förberedande tolkutbildning eller teckenspråks- linje och som i stort sett uteslutande utgjorde basen för rekrytering till tolkutbildningen. För att komma in på den förberedande tolkutbild- ningen/teckenspråkslinjen ställdes krav på förkunskaper i teckenspråk, något som många skaffade sig genom studier, och med studiestöd, på gymnasial nivå. Utbildning till tolk innebar alltså minst fyra års studier. Det fanns en strävan att sprida tolkservicen över hela landet. Riksdagen hade 1981 uttalat sitt erkännande av teckenspråket som dövas förstaspråk och världens första professur i teckenspråk inrät- tades 1990 vid Stockholms universitet.
1989 års handikapputredning konstaterade att det rådde stor brist på tolkar och ett av deras förslag var därför en fördubbling av ansla- get till tolkutbildning och teckenspråksutbildning, vilket också blev riksdagens beslut.
47Uppgifterna i detta stycke baseras i stor utsträckning på Lemhagen, Almqvist (2013).
380
SOU 2022:11 |
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
Riksdagen fattade beslut om att SÖ skulle avvecklas den 30 juni 1991.48 I propositionen föreslogs att anslag för SÖ i stället skulle föras över till dåvarande Nämnden för vårdartjänst med uppdrag att admi- nistrera olika typer av statsbidrag för stöd till funktionshindrade. Detta var ett förslag man vände sig mot inom Sveriges Teckenspråks- tolkars Förening (STTF). Vid en uppvaktning i riksdagens utbildnings- utskott fick STTF gehör för att utbildning av teckenspråkstolkar i stället borde organiseras på samma sätt som utbildning av tolkar i talade språk, varpå anslaget inom folkbildningen till utbildning av tolkar för funktionshindrade överfördes till TÖI. Som mest har elva folkhögskolor bedrivit utbildning inom området.
År 2011 aviserade TÖI att institutets särskilda avdelning för extra statsbidrag till tolkutbildningarna på folkhögskola skulle läggas ner. Statsbidraget skulle omfördelas och en del skulle läggas under MYH och en betydande del av bidraget skulle gå till finansiering av en akademiserad tolkutbildning på Stockholms universitet. Beskedet innebar ett minskat anslag till folkhögskolorna, varpå antalet skolor som skulle få bedriva tolkutbildning skulle minskas från sju till högst tre. I januari 2017 kom beslutet från MYH att Fellingsbro folkhög- skola i Örebro, Södertörns folkhögskola i Stockholm och Västanviks folkhögskola i Leksand fick fortsätta bedriva utbildningen.49
12.3En plan för kontinuerlig och systematisk fortbildning och kompetensutveckling av tolkar
Utredningens förslag: Den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor ska i samverkan med berörda utbildningsanord- nare och arbetsgivare samt företrädare för tolkprofessionen och berörda intresseorganisationer utveckla och sammanställa en plan för kontinuerlig och systematisk fortbildning och kompetensutveck- ling för
48Prop. 1990/91:82.
49Fellingsbro folkhögskola (2020).
381
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
SOU 2022:11 |
Skälen för utredningens förslag
Döva, hörselskadade och personer med dövblindhet är i dag mer aktiva i samhällslivet än tidigare. De utbildar sig i större utsträckning, arbetar inom fler samhällsområden och deltar mer i förenings- och kulturlivet. Detta ställer delvis nya och större krav på
Behovet av kompetensutveckling bekräftas i en undersökning om teckenspråkstolkars villkor och psykosociala arbetsmiljö som fack- förbundet DIK har utfört och som har gått ut till 472 teckenspråks- tolkar och besvarats av 205 av dessa.51 Av undersökningen framgår att 34 procent av tolkarna har rätt till kompetensutveckling varje år, att 40 procent har rätt till kompetensutveckling, men inte varje år, och att 21 procent inte har rätt till någon kompetensutveckling alls. Många som har besvarat undersökningen saknar en samordnad och kvalitetsgranskad vidareutbildning inom yrket. Enligt DIK kräver en kvalitativ tolktjänst att tolkar i högre utsträckning kan vidareutbilda sig och specialisera sig. DIK noterar att det i dag inte finns någon instans som har ansvar för tolkars kompetensutveckling. Minst en
50Uppgifter hämtade från Kammarkollegiets webbplats
51DIK (2018), s. 13.
382
SOU 2022:11 |
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
folkhögskola eller ett universitet borde enligt DIK erbjuda relevant fortbildning för teckenspråkstolkar.
Även Statskontoret bedömde 2015 att utbudet av fortbildning av tolkar inte tillfredsställer behoven.52 Enligt Statskontoret fanns ett be- hov av att fortbilda yrkesverksamma tolkar, till exempel inom tolk- ning mellan svenskt teckenspråk och engelska, bildtelefoni, dövblind- tolkning, skrivtolkning och
Det finns således en efterfrågan på mer fortbildning och kompe- tensutveckling för
Utredningen konstaterar att det i dag finns ett något utökat ut- bud av fortbildning och kompetensutveckling för
Utredningen konstaterar att det i grunden är ett ansvar för arbets- givaren att arbetstagaren har relevant och uppdaterad kompetens. När det gäller regionens ansvar för tolktjänst för vardagstolkning är
52Statskontoret (2015).
383
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
SOU 2022:11 |
detta en del i att regionen ska erbjuda en god tolktjänst av god kvalitet. Detta tydliggörs i utredningens förslag till lag om tolktjänst men gäller redan i dag för verksamhet som regleras i hälso- och sjuk- vårdslagen. Samtidigt är det ett faktum att teckenspråks- och döv- blindtolkar samt skrivtolkar är en liten och tämligen splittrad yrkeskår både utifrån var de är verksamma i landet och hur deras anställnings- förhållanden ser ut. Dessutom kan behoven av viss specifik kompe- tens vara så pass begränsad och sällan efterfrågad att det inte är rimligt att tänka sig att en arbetsgivare kan tillgodose behoven. Av olika skäl är därför förutsättningarna för att arbetsgivarna ska kunna tillhanda- hålla kvalificerad fortbildning och kompetensutveckling begränsade.
De områden för fortbildning och kompetensutveckling som Stats- kontoret lyfte i sin rapport från 2015 är i princip desamma som ut- redningen har identifierat, även om vissa områden som nämnts ovan redan är föremål för utbildningsinsatser. De områden som utred- ningen bedömer alltjämt är relevanta är t.ex. bildtelefoni och sakkun- skap inom olika ämnesområden, till exempel juridik, politik, vård- och omsorg och då t.ex. tolkning i känsliga situationer kring våldsutsatt- het eller annan utsatthet och tolkning för barn. Uppräkningen är inte uttömmande och det är av stor vikt att en kartläggning görs av utbud och efterfrågan i nära samverkan mellan myndigheter, utbildnings- anordnare, arbetsgivare, tolkprofessionen och intresseorganisationer för tolkanvändare. När det gäller efterfrågade utbildningar har före- trädare för tolkprofessionen fört fram att de behöver vara lätt till- gängliga och flexibla så att de går att kombinera med arbetet som tolk.53 Vidare har även framförts att digitala fortbildningar är efter- frågade, främst av tillgänglighetsskäl för att möjliggöra för så många som möjligt att kunna delta i kombination med arbetet som tolk. Det behövs således, utöver de kurser som ges i t.ex.
53Uppgifter lämnade vid samrådsmöte med Tolkledarna och STTF
384
SOU 2022:11 |
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
Statskontoret bedömde 2015 att Stockholms universitet i flertalet fall borde kunna vara en lämplig utförare av sådan fortbildning. Såvitt framgår av utredningens efterforskning har emellertid inte något upp- drag getts till vare sig Stockholms universitet eller någon annan ut- bildningsanordnare för att utföra sådan fortbildning. Utredningen be- dömer samtidigt att ett sådant uppdrag av styrningsskäl bör gå till en statlig förvaltningsmyndighet i stället för till en utbildningsanordnare.
Utredningen bedömer att frågor om vilka utbildningar som det finns behov av, vilka utbildningsaktörer som bör utföra dem och hur de ska finansieras behöver utredas ytterligare. När det gäller frågan om finansieringen finns det möjligheter för folkhögskolorna att söka och få statsbidrag enligt förordningen om statsbidrag för viss utbild- ning som rör tolkning och teckenspråk även för kortare kurser för vidareutbildning, fördjupning och komplettering inom olika special- områden. För 2020 utbetalades 604 000 kronor för sådana kurser vid folkhögskolorna, vilket motsvarar 4,6 procent av det totala belopp som utbetalades med stöd av förordningen.54 Eftersom förordningen om statsbidrag är begränsad till folkhögskolor behöver frågan om finan- siering av fortbildningen och kompetensutvecklingsinsatserna ses över, inklusive frågan om ytterligare statliga medel behöver tillföras.
Utredningen anser att den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor som föreslås inrättas (se avsnitt 14.2) ska få ett uppdrag att – i samverkan med berörda utbildningsanordnare, arbets- givare i form av regioner och privata tolkbolag och företrädare för tolkprofessionen och berörda intresseorganisationer – ta fram ett sådant underlag. En del av detta uppdrag ska enligt utredningen vara att skapa en överblick över befintliga fortbildningar och kompetens- utvecklingsinsatser som är lätt tillgänglig för de som berörs. Att denna funktion ges ett samlande ansvar för en sammanställning över fortbildning och kompetensutveckling för yrkeskåren bedöms bidra till att bibehålla och utveckla tolkarnas yrkesskicklighet. Det bedöms även bidra till att tolkprofessionen och yrkets attraktivitet förstärks.
54Myndigheten för yrkeshögskolan (2021), s. 45.
385
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
SOU 2022:11 |
12.4Behov av enhetliga förfaranden och regleringar för tolkar i talade språk och teckenspråkstolkar
Utredningens förslag: En översyn ska göras för att säkerställa att administrativa förfaranden och regleringar för
Utredningens bedömning: När det är ändamålsenligt bör admini- strativa förfaranden och regleringar för
Skälen för utredningens förslag och bedömning
Tolkyrket består av olika typer av tolkar. Den vanligaste tolkgruppen är tolkar i talade språk, som också kan benämnas språktolkar eller kontakttolkar. Språktolk är en vanlig benämning på den som översätter muntligt mellan enskilda individer och representanter för myndig- heter och organisationer.55 Men det finns även konferenstolkar som också är tolkar i talade språk, dock inte i situationer där det är en enskild som behöver hjälp med sina myndighetskontakter.56 Utred- ningen kommer i det följande att benämna samtliga dessa grupper av tolkar för tolkar i talade språk. En mindre vanlig tolkgrupp är tecken-
Även om myndigheters ansvar för att organisera och finansiera tolktjänst för personer som behöver teckenspråkstolk respektive tolkar i talade språk skiljer sig åt vilket även lyfts fram i avsnitt 6.1 har andra frågor som rör
55Dir. 2017:104.
56AIIC, remissvar på SOU 2018:83.
386
SOU 2022:11 |
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
I betänkandet Att förstå och bli förstådd – ett reformerat regel- verk för tolkar i talade språk (SOU 2018:83) har det gjorts en bred översyn av samhällets behov av och tillgång till tolkar samt den offent- liga sektorns användning av tolkar. Målsättningen har varit att finna ett flexibelt, rättssäkert och effektivt system för samhällets nuvarande och framtida behov av tolktjänster i talade språk. Uppdraget har inte omfattat
I nämnda betänkande lämnas bl.a. förslag på en ny tolklag som innehåller bestämmelser om anlitande av tolk i talade språk hos myn- digheter under riksdagen och regeringen (statliga myndigheter). Lagen omfattar inte
Denna utredning kan konstatera att flera av de förslag som läm- nas i ovan nämnda betänkande påverkar förfaranden och regler för
387
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
SOU 2022:11 |
Förslagen innebär i vissa avseenden att de förfaranden och regler- ingar som gäller i dag för
I andra avseenden innebär lämnade förslag konsekvenser och konkreta förändringar för
En förändring som dock bedöms vara avsedd eftersom den kom- menteras i betänkandet är förbudet mot att använda barn som tolkar. Samtidigt har Upphandlingsmyndigheten i sitt remissvar invänt att förslaget inte är helt tydligt i den delen. Upphandlingsmyndigheten har anfört att avsaknaden av en generell definition av begreppet tolk innebär en tillämpningssvårighet bl.a. vad gäller utredningens förslag om ett förbud mot barntolkar och huruvida detta förbud även om- fattar
I remissbehandlingen av betänkandet har bl.a. Kammarkollegiet haft synpunkter när det gäller konsekvenserna för
388
SOU 2022:11 |
Åtgärder för att stärka tolkprofessionen |
dövblind- och skrivtolkar. Kollegiet anför t.ex. att den föreslagna tolklagen även bör omfatta
Samtidigt tillstyrker Hörselskadades Riksförbund (HRF) i sitt re- missvar förslaget som innebär att även skrivtolkar ska kunna aukto- riseras. Att kunna auktorisera sig som skrivtolk är enligt HFR viktigt för att både säkra kompetens och för att höja yrkets status.
Även Folkbildningsrådet har i sitt remissvar anfört att det är önsk- värt med enhetlig reglering för alla tolkar, oavsett om tolkspråket är ett talat språk eller teckenspråk.
Betänkandet Att förstå och bli förstådd bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Det är således i dagsläget oklart i vilken ut- sträckning förslagen kommer att genomföras och vilka konsekven- serna därmed blir för
Med hänsyn till de uppenbara likheter som finns mellan tolkar i talade språk respektive
57Kammarkollegiet (2001).
389
13Åtgärder för ökad jämställdhet och ett ökat barnperspektiv
i frågor som rör tolktjänst
13.1Skillnader mellan kvinnor och män när det gäller tolktjänster
Enligt utredningsdirektiven ska utredningen belysa om det finns omoti- verade skillnader mellan kvinnor och män med funktionsnedsättning när det gäller tolktjänster.
Utredningen har därför genomgående under arbetets gång ställt frågor och analyserat data utifrån eventuella skillnader mellan kvin- nor och män. När det gäller regionens tolktjänst för vardagstolkning utgör kvinnor en majoritet av tolktjänstanvändarna (se avsnitt 5.1.1). Varför fler kvinnor än män nyttjar regionens tolktjänst finns det inga tydliga analyser av. Utredningen erfar att förklaringen rimligen finns att hämta i mer generella beteendeskillnader mellan kvinnor och män. Exempelvis är kvinnor överlag mer aktiva i sociala sammanhang, kultur och liknande aktiviteter än vad män är. Generellt tar kvinnor och män också ansvar för olika delar av familjelivet, vilket kan förklara att kvinnor är mer aktiva i aktiviteter kring sina barn. Regionens tolk- tjänst speglar rimligen också i någon del de skillnader som finns mellan äldre kvinnor och män där kvinnor lever längre än män, bor kvar i eget boende högre upp i åldrarna med mindre stöd än män samt är mer socialt aktiva än män. När det gäller Arbetsförmedlingens insatser som kan gå till tolkstöd i arbetslivet är könsfördelningen relativt jämn. Fler kvinnor har beviljats insatsen bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning och något fler män har beviljats insatsen personligt biträde (se avsnitt 8.2.8).
Avsaknaden av nationell samlad statistik avseende tolktjänst och tolkstöd från olika aktörer gör att det är svårt att uttala sig kring
391
Åtgärder för ökad jämställdhet och ett ökat barnperspektiv i frågor som rör tolktjänst |
SOU 2022:11 |
skillnader relaterade till kön. Andra undersökningar om ekonomisk välfärd och arbetsmarknadsdeltagande för kvinnor med funktions- nedsättning har visat på omotiverade skillnader. Den data som ligger till grund för detta går dock inte att bryta ner på gruppen kvinnor och män som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet. Det går därför inte att säga om denna grupp avviker från generella mönster vad gäller kvinnor och män med funktionsnedsättning. Mer generellt kan man konstatera att kvinnor med funktionsnedsättning har sämre ekonomiska förutsättningar och en svagare förankring på arbets- marknaden än män i motsvarande grupp. De olika stödinsatser som riktar sig till målgruppen personer med funktionsnedsättning inom såväl arbetsmarknadspolitiken som socialpolitiken träffar också kvin- nor och män olika. Detta kan både handla om insatsernas omfattning och innehåll och om tillgång till insatser. Kvinnor med funktions- nedsättning arbetar i högre grad deltid och har oftare tillfälliga an- ställningar än män. Det saknas statistik kring lön och karriärmöjlig- heter, men genom kvalitativa underlag framstår det som att kvinnor med funktionsnedsättning också tjänar mindre än män i gruppen personer med funktionsnedsättning och har färre karriärmöjligheter. Detta trots att det är väsentligt fler kvinnor med funktionsnedsätt- ning som genomgår högre utbildning än män i samma grupp.1
Utredningens sammantagna bedömning är att skillnaden när det gäller tolktjänster mellan kvinnor och män som är döva, hörsel- skadade eller har dövblindhet följer samma mönster som gäller för kvinnor och män i allmänhet. Det är också tydligt att när funktions- nedsättning adderar till befintlig ojämställdhet fördjupas och vidgas jämställdhetsproblem väsentligt.
1Jämställdhetsmyndigheten och Myndigheten för delaktighet (2019).
392
SOU 2022:11 Åtgärder för ökad jämställdhet och ett ökat barnperspektiv i frågor som rör tolktjänst
13.1.1Ökad jämlikhet och träffsäkerhet i arbetsmarknadspolitiska åtgärder
Utredningens förslag: Arbetsförmedlingen ska kartlägga och analysera skillnader i tillgång och träffsäkerhet i olika arbets- marknadspolitiska stödåtgärder riktade till kvinnor och män som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen och har nedsatt arbetsförmåga. Kartläggningen ska också synliggöra de olika förutsättningar som finns bland döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Arbetsförmedlingen ska mot bakgrund av analysen föreslå lämpliga åtgärder för att skapa ökad jämlikhet och träffsäkerhet i de arbetsmarknadspolitiska stöd- åtgärderna för denna målgrupp.
Skälen för utredningens förslag
Mot bakgrund av vad som framgår i avsnittet ovan anser utredningen att de skillnader som finns mellan kvinnor och män med funktions- nedsättning vad avser möjligheten till sysselsättning och försörjning är särskilt allvarliga. Det är därför anmärkningsvärt att de stödsystem som ska underlätta arbetsmarknadsdeltagande för personer med funktionsnedsättning inte träffar jämlikt. Arbetsförmedlingen har inte gjort någon jämställdhetsanalys på de stödinsatser som myndig- heten ansvarar för vilket innebär att det saknas strukturerad kunskap om vad skillnaderna beror på. Utredningens uppdrag har inte heller omfattat att göra sådana analyser.
Ett av utredningens grundläggande förslag för en mer samman- hållen och tydlig tolktjänst är att utveckla och förstärka arbetslivs- tolkningen. I uppföljningen av denna nya reform anser utredningen att det är viktigt att det i uppföljningen finns ett tydligt uttryckt jämställdhetsperspektiv, vilket framgår av avsnitt 8.2.7. Detta rör mäns och kvinnors tillgång till tolktjänst specifikt, men behöver även omfatta hur andra arbetsmarknadsstöd bidrar till att öka förankringen på arbetsmarknaden för kvinnor och män som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet. Utredningen har också i andra delar av betän- kandet understrukit det stora behovet av att utveckla uppföljning och statistik kring tolktjänsten i dess helhet. I detta arbete ser utred- ningen det som nödvändigt att det även omfattar flera delar i mål-
393
Åtgärder för ökad jämställdhet och ett ökat barnperspektiv i frågor som rör tolktjänst |
SOU 2022:11 |
gruppens differentierade förutsättningar, inte minst relaterade till kön. Utredningen anser också att det är viktigt att analysera de bakom- liggande faktorerna till skillnader i kön. Syftet är att kunna vidta åtgärder om skillnaderna bedöms vara omotiverade.
Utredningen anser därför att Arbetsförmedlingen ska få i uppdrag att kartlägga och analysera skillnader i tillgång till och träffsäkerhet i olika arbetsmarknadspolitiska stödåtgärder riktade till kvinnor och män som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet som är in- skrivna vid Arbetsförmedlingen och har nedsatt arbetsförmåga. Kart- läggningen ska också synliggöra de olika förutsättningar som finns bland kvinnor och män som är döva, hörselskadade eller har döv- blindhet. Arbetsförmedlingen ska mot bakgrund av analysen föreslå lämpliga åtgärder för att skapa ökad jämlikhet och träffsäkerhet i de arbetsmarknadspolitiska stödåtgärderna för denna målgrupp.
13.1.2Tillgång till tolktjänst i känsliga situationer
– särskilt vid våldsutsatthet
Av utredningens direktiv framgår även att utredningen ska analysera om förslagen påverkar möjligheten att i möten med myndigheter eller andra berörda på ett tryggt sätt kunna berätta om känsliga situa- tioner, t.ex. våldsutsatthet.
Förekomsten av och omfattningen av våld och övergrepp mot kvinnor som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet finns inte kartlagd. Den återfinns heller inte i statistik på området. Detta gäller även data om våld mot kvinnor och flickor med funktionsnedsätt- ning. De studier som har gjorts i Sverige och internationellt inom området, fastställer dock tydligt att förekomsten av våld och över- grepp mot kvinnor och flickor med funktionsnedsättning är minst lika vanligt förekommande som i andra grupper. Det finns indika- tioner på att våld och övergrepp till och med kan vara mer vanligt före- kommande i denna grupp och ha en annan, och än mer, kränkande karaktär. Mycket tyder också på att kvinnor med funktionsnedsätt- ning har ännu svårare än andra grupper att få stöd i utsatta situationer.
Risken för att utsättas för våld är större för kvinnor med funk- tionsnedsättning än för kvinnor utan funktionsnedsättning.2 Sårbar- heten för våld varierar med typen och graden av funktionsnedsätt-
2Myndigheten för delaktighet (2017), s. 19.
394
SOU 2022:11 Åtgärder för ökad jämställdhet och ett ökat barnperspektiv i frågor som rör tolktjänst
ning. Många kvinnor med funktionsnedsättning är beroende av andra människor i sitt dagliga liv. I vissa fall kan dessa personer vara de som utsätter kvinnan för våld. Exempelvis kan det handla om kvinnans partner eller en annan anhörig eller om en person som har till uppgift att hjälpa kvinnan. I våld riktat mot kvinnor med funktionsnedsätt- ning kan förövaren särskilt utnyttja det faktum att kvinnan har en funktionsnedsättning, bl.a. genom att neka henne hjälp med det hon har behov av som vård, medicin eller kommunikationsstöd.
För att få en bild av situationen kring våldsutsatthet för utred- ningens målgrupp har utredningen ställt frågor till olika intressenter som utredningen har träffat. Frågor har bland annat ställts till Natio- nell kvinnojour och stöd på teckenspråk (NKJT) som är en förening med kvinnor med egen erfarenhet av dövhet, hörselskada eller döv- blindhet som arbetar med att ge stöd till döva, hörselskadade och kvinnor med dövblindhet samt
NKJT beskriver utifrån sin erfarenhet av praktiskt stöd till mål- gruppen en mycket stor utsatthet för döva kvinnor och deras barn när de utsätts för våld och övergrepp. Enligt NKJT är den grund- läggande frågan att varken hälso- och sjukvården, socialtjänsten eller de olika skydds- och stödverksamheter som drivs av kommuner eller frivilligsektorn i dag har kompetens, resurser eller rutiner för att på ett effektivt sätt ge dessa kvinnor stöd. Detta leder till allvarliga kon- sekvenser för individen och en risk för rättsosäkerhet i anslutning till de brott, vårdnadstvister eller barnavårdsärenden som kan följa av situationen. Brister i tolktjänstens funktion i en akut, komplex och mycket integritetskänslig situation är krävande och skapar en stor utsatthet och rättsosäkerhet för kvinnan och eventuella barn. NKJT:s erfarenhet visar att kvinnor och barn i situationer av våld och övergrepp behöver ha tillgång till en tolk med hög kompetens och lång erfarenhet, att kvinnan och/eller barnet som tolkanvändare ska kunna få begränsa sig till några få utvalda tolkar och att behovet av tolk följer behovet av stöd och inte vad som eventuellt ryms inom en budget för stöd och andra insatser. Dock säkerställer tolktjänstens nuvarande utbud och fördelningen av kostnadsansvar sällan detta.
Ytterligare en aspekt som Sveriges Dövas Riksförbund har lyft fram vad gäller tolkbehov i situationer med våldsutsatthet är att
395
Åtgärder för ökad jämställdhet och ett ökat barnperspektiv i frågor som rör tolktjänst |
SOU 2022:11 |
kvinnans kontakt med tolkcentralen kan upplevas betungande i en redan utsatt situation.3 När en kvinna har bestämt sig för att göra en polisanmälan eller för att söka vård måste hon först kontakta tolk- centralen och förklara situationen. Om det i dessa fall saknas kun- skap och kompetens i att möta kvinnan i den situation hon befinner sig i kan det leda till att hon avstår från att anmäla eller att söka vård för att undvika ytterligare belastning.
För att förstå frågan om det våld och de övergrepp som kan riktas mot kvinnor som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet är det enligt utredningen också viktigt att förstå att deras funktionsnedsätt- ning dessutom innebär kommunikativa barriärer som rent fysiskt och praktiskt försvårar och ibland omöjliggör kommunikation med den hörande omgivningen, bl.a. socialtjänst, polis eller hälso- och sjukvård. Detta komplicerar och förstärker utsattheten ytterligare för dessa kvinnor i en situation av våld och övergrepp. Teckenspråkiga personer utgör en språklig minoritet, vilket innebär att en tecken- språkig person ofta har en stark identitet och ett socialt och kultu- rellt fäste i en teckenspråkig kontext. Om våld och övergrepp upp- träder inom denna kulturella grupp och därför kräver att kvinnan av trygghetsskäl behöver bryta med gruppen, så riskerar hon att hamna i en isolering och ett utanförskap som är jämförbart med mekanis- mer som kan uppträda i anslutning till hedersrelaterat våld. Det är också viktigt att konstatera att döva, hörselskadade och kvinnor med dövblindhet som utsätts som individer har olika förutsättningar och att utsattheten kan uppstå utifrån en varierande kontext i kombina- tion med funktionsnedsättningen.
13.1.3Ökat nationellt stöd till våldsutsatta kvinnor med dövhet, hörselskada eller dövblindhet
Utredningens förslag: En lämplig myndighet ska utreda om och i så fall hur kompetensen och stödet till våldsutsatta döva och hörselskadade kvinnor och kvinnor med dövblindhet kan stärkas och organiseras nationellt.
3Utredningens samrådsmöte med Sveriges Dövas Riksförbund,
396
SOU 2022:11 Åtgärder för ökad jämställdhet och ett ökat barnperspektiv i frågor som rör tolktjänst
Skälen för utredningens förslag
Utifrån utredningens samlade bild av tolktjänsten är det rimligt att anta att i en situation av våld och övergrepp kan tolktjänstens nu- varande funktion och ansvarsfördelning utgöra ett allvarligt hinder för ett ändamålsenligt och kontinuerligt stöd till kvinnor som befin- ner sig i en utsatt situation. Tolktjänstanvändare är också en förhål- landevis begränsad målgrupp i flertalet kommuners samlade verksam- het. Det kan därför vara svårt för kommunerna att planera för de klienter med tolkbehov som kan aktualiseras i kommunen och som kan behöva omfattande stöd, kompetens och resurser. Samtidigt är det viktigt att understryka att kommunen ska tillhandahålla ett rätts- säkert och jämlikt stöd till alla kommuninvånare. Till kommunens uppgifter hör enligt 5 kap. 11 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, att verka för att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp. Kommunen ska särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. Kommu- nen har även en skyldighet enligt 13 § förvaltningslagen (2017:900) att använda tolk om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt (se avsnitt 4.5.2). Bestämmelsen är tillämplig inom ramen för ärenden, men de behöver inte utmynna i ett beslut. Många gånger torde kommunens hantering av våldsutsatta kvinnor ske inom ramen för ett ärende. Det kan t.ex. vara så att kommunen inleder en utred- ning enligt 11 kap. 1 § SoL eller att de fattar ett beslut enligt 4 kap. 1 § SoL. I den mån kommunens hantering av en brottsutsatt kvinna sker inom ramen för ett ärende har således kommunen ansvar för att använda tolk. Generellt sett måste ärenden relaterade till våldsutsatt- het vara av stor vikt för den enskilde och således är utrymmet för att inte använda tolk ytterst begränsat. De tolkbehov som finns i sådana situationer bör därför enligt utredningens mening tillgodoses av kom- munen.
Utredningen menar att det är uppenbart att kvinnor som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet är i en mycket sårbar och utsatt situation när de blir offer för våld och övergrepp. Det finns därför ett behov av att stärka kunskapen om hur ett effektivt stöd kan ges men också att säkerställa att de får detta stöd i en fungerande kom- munikativ miljö. Utredningen anser därför att det kan finnas skäl att överväga om en nationellt samordnad resurs skulle kunna vara ett
397
Åtgärder för ökad jämställdhet och ett ökat barnperspektiv i frågor som rör tolktjänst |
SOU 2022:11 |
komplement för att säkerställa detta. En sådan resurs har givetvis många utmaningar då stöd i allmänhet i något led behöver ske i den lokala kontext som en kvinna ska leva i och fungera. Utredningen anser dock att frågan borde undersökas och utredas närmare, varför en lämplig myndighet föreslås få i uppdrag att utreda om och i så fall hur kompetensen och stödet till våldsutsatta döva och hörselskadade kvinnor och kvinnor med dövblindhet kan stärkas och organiseras nationellt. Ett sådant uppdrag kan exempelvis vara lämpligt för någon av de länsstyrelser som har en samordnande roll i frågor som rör mäns våld mot kvinnor.
13.2Barns och ungas behov av tolktjänst
För barn och unga som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet är tolktjänsten många gånger en förutsättning för att de ska kunna ta till vara sina rättigheter och vara delaktiga på lika villkor som andra barn och unga i exempelvis förenings- och kulturliv, lek samt i fritidsaktiviteter. Det saknas i dag statistik om och uppföljning av barns och ungas behov av tolktjänst. Utredningen noterar att det görs ett förtjänstfullt arbete inom ramen för Registret för hörsel- nedsättning hos barn4 för att få ökad kunskap om barn med hörsel- nedsättning, med eller utan cochleaimplantat (CI), och deras språk- och kommunikationsutveckling. Beroende på hur registret utvecklas kan mer kunskap även förväntas framöver om barn med CI, då upp- gifter planeras att inhämtas om t.ex. deras tillgång till teckenspråks- utbildning och om tillgången till föräldrautbildning.5 Sådan samlad kunskap om både språkutveckling och kommunikation generellt men även om tillgången till teckenspråksutbildning är viktig för att kunna bedöma och analysera barns behov av tolktjänster i framtiden. Den är också viktig för att kunna utveckla tolktjänster så att döva och hörselskadade barn och barn med dövblindhet kan vara delaktiga på lika villkor som andra barn. Det kan t.ex. handla om att anpassa
4Syftet med Registret för hörselnedsättning hos barn är att förbättra kvaliteten på habiliter- ingen för barn med hörselnedsättningar i hela Sverige. Det gäller både barn som får hörapparat och barn som får cochleaimplantat, CI. Målet med habiliteringen är bland annat att barnen ska få en lika god språkutveckling som hörande barn. Registret följer även hörselskadade barns teckenspråksutveckling.
5Telefonsamtal med verksamhetsföreträdare för Registret för hörselnedsättning hos barn
398
SOU 2022:11 Åtgärder för ökad jämställdhet och ett ökat barnperspektiv i frågor som rör tolktjänst
tolktjänsten så att den svarar upp mot de behov som barn och unga med CI har.
Även om tolkanvändare som är barn inte är en homogen grupp bedömer utredningen att det krävs vissa strukturella förändringar för att möta barns behov av tolktjänst. En sådan är att utöka utrym- met för tolktjänst i situationer på fritiden genom att renodla regio- nens tolktjänst (se avsnitt 7.4), vilket bedöms ge ökade möjligheter för barn i behov av tolk att vara delaktiga på lika villkor som andra barn. Även den särskilda bestämmelsen om att barnets bästa särskilt ska beaktas när tolktjänst erbjuds barn bedöms innebära ett ökat fokus på barnets särskilda behov inom tolktjänsten (se avsnitt 7.6.1). En annan förändring som behövs är en ökad medvetenhet och kom- petens om barns och ungas särskilda behov av tolktjänst. Som en del i detta bör kunskapen om barns och ungas egna erfarenheter och be- hov av tolktjänst öka, vilket utredningen utvecklar i avsnittet nedan.
13.2.1Ökad kunskap om barns och ungas erfarenheter och behov av tolktjänst
Utredningens förslag: Den nationella funktionen för samord- ning av tolktjänstfrågor ska i samarbete med Specialpedagogiska skolmyndigheten göra en fördjupad analys av barns och ungas behov och erfarenheter av tolk i förenings- och kulturliv, lek samt i fritidsaktiviteter. Analysen ska göras efter samråd med berörda intresseorganisationer, innefattande barn- och ungdomsorganisa- tioner och föräldraorganisationer, samt med Svenska Dövidrotts- förbundet. Mot bakgrund av analysen ska ett kunskapsunderlag tas fram och vid behov ska förslag på åtgärder lämnas för att stärka barnperspektivet i tolktjänstverksamheten.
Skälen för utredningens förslag
Utredningen anser att det behövs ökad medvetenhet och kunskap om barns och ungas förutsättningar och behov i tolktjänstverksam- heten. Barns rätt till utveckling, fritid, lek och rekreation som är anpassad till barnets ålder samt barnets rätt att fritt delta i det kultu- rella och konstnärliga livet slås fast i barnkonventionen (artikel 6
399
Åtgärder för ökad jämställdhet och ett ökat barnperspektiv i frågor som rör tolktjänst |
SOU 2022:11 |
och 31). Vidare ska barnets aktiva deltagande i samhället möjliggöras för barn med funktionsnedsättning (artikel 23).
Att sociala relationer, fritidsaktiviteter och känsla av samman- hang är viktiga för alla människors hälsa och välmående är väl belagt i olika undersökningar. För barn och unga är fritiden en särskilt viktig arena som är identitetsskapande och utvecklar individens själv- ständighet. Idrottsaktiviteter fyller även en hälsofrämjande funktion för barns välmående och hälsa över tid. I en kartläggning framgår dock att en närstående ofta behöver vara med som stöd till barn och unga med funktionsnedsättning i generella aktiviteter i större ut- sträckning och högre upp i åldrarna än vad som är fallet för andra barn och unga.6 Att barnet är beroende av en närstående påverkar barnets förutsättningar och de positiva effekterna av att kunna fri- göra sig och skapa en egen identitet på fritiden. Det kan också hindra barnets sociala inkludering i en grupp. Att närståendes engagemang blir avgörande för att kunna ha en aktiv fritid avspeglas också hos de barn som behöver fritidshjälpmedel.
Att föräldrar många gånger får fungera som tolkar åt sina barn vid olika fritidsaktiviteter lyfts också fram av Riksförbundet för döva, hörselskadade och barn med språkstörning vid utredningens work- shop med ungdoms- och föräldraorganisationer om barnperspekti- vet i tolktjänsten.
I utredningens samråd med intresseorganisationer och fördjupade behovsanalyser framgår att möjligheten till tolk på fritiden upplevs vara lågt prioriterad av tolkcentralerna. Av tolkcentralernas svar på utredningens enkät framgår att ett par tolkcentraler med hänvisning till barnkonventionen prioriterar tolkuppdrag som avser barn högre än motsvarande uppdrag som avser vuxna.7 Det går dock inte att utifrån enkäten dra någon slutsats om hur tolkuppdrag som avser barn och unga generellt prioriteras. Av utredningens workshop om barnperspektivet i tolktjänsten framgår vidare att det för barn och unga är viktigt att tolken har en god barnkompetens och en för- ståelse för hur barn och unga kommunicerar vad avser språkbruk, vokabulär etc.
Barn har rätt att komma till tals i alla frågor som rör dem och deras åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till deras ålder och mognad (artikel 12 i barnkonventionen). Utredningen anser därför
6Myndigheten för delaktighet (2020 a).
7Tolkcentralernas svar på utredningens enkät daterad den 25 november 2020.
400
SOU 2022:11 Åtgärder för ökad jämställdhet och ett ökat barnperspektiv i frågor som rör tolktjänst
att en handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten även bör rymma åtgärder för att inhämta barns och ungas eget perspektiv på tolktjänsten. Utredningen anser att den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor som utredningen föreslår ska inrättas (se avsnitt 14.2) ska få i uppdrag att i samarbete med Specialpeda- gogiska skolmyndigheten (SPSM) göra en fördjupad analys av barns och ungas behov och erfarenheter av tolk i förenings- och kulturliv, lek samt i fritidsaktiviteter. Analysen ska även belysa eventuella skill- nader mellan flickors och pojkars behov av och tillgång till tolk.
Som huvudman för landets specialskolor har SPSM goda förut- sättningar till en rekryteringsbas av barn och unga för en sådan undersökning. Samråd bör även ske med landets båda riksgymnasier för döva och hörselskadade för att inhämta de lite äldre ungdomar- nas erfarenheter och syn på tolk. Analysen bör ske i nära dialog och samråd med berörda intresseorganisationer, innefattande barn- och ungdomsorganisationer och föräldraorganisationer, samt med Svenska Dövidrottsförbundet. Dessa aktörer har viktig erfarenhet och kun- skap som bör tas tillvara i analysarbetet, inte minst vad avser behov och förutsättningar hos barn och unga som även kan ha andra funk- tionsnedsättningar, exempelvis kognitiva eller intellektuella, samt er- farenheter av tolkbehov inom barn- och ungdomsidrotten. Mot bak- grund av analysen ska ett kunskapsunderlag tas fram och vid behov ska förslag på åtgärder lämnas för att stärka barnperspektivet i tolk- tjänstverksamheten.
401
14En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor
14.1Behovet av samordning, uppföljning
och information i frågor som rör tolktjänst
I utredningens uppdrag ingår att identifiera och analysera vilka fram- gångsfaktorer, problem och hinder som finns för att tolktjänsten ska utvecklas på ett framgångsrikt sätt. Avsaknaden av en samlad nationell överblick av tolktjänsten och dess utveckling försvårar i dag väsentligt möjligheten till löpande uppföljning och långsiktig utveckling av tolk- tjänsten i sina olika delar. Det saknas främst en resurs som kan samordna statistikinsamling och annan data om tolktjänsten samt ge samlad infor- mation till ansvariga aktörer om hur tolktjänsten fungerar. Även med utredningens förslag kommer ansvaret för tolktjänst och finansieringen av densamma fortsatt att vara uppdelad på flera aktörer såsom regioner, statliga och kommunala myndigheter, arbetsgivare och andra aktörer.
Även Tolktjänstutredningen från 2011 pekade i sitt betänkande på behovet av nationell statistikförsörjning och uppföljning samt ett lång- siktigt kvalitetsutvecklingsarbete på tolktjänstområdet och menade att den nya statliga tolktjänstmyndighet som föreslogs kunde fylla en så- dan funktion.1 Utredningen delar den tidigare tolktjänstutredningens bild av att tolktjänsten som system behöver en sammanhållande re- surs för uppföljning och kvalitetsutveckling. Utredningen har också i sitt arbete kunnat konstatera att avsaknaden av en sammanhållande aktör med överblick över området har varit en stor utmaning under utredningsarbetet. Det saknas också i allt väsentligt i dag nationell statistik om exempelvis tolktjänstens kostnader, utvecklingen av antalet tolkanvändare, deras behov av tolk i olika situationer samt tolkanvänd- ning inom olika samhällsområden. Detta gör det svårt att bedöma
1SOU 2011:83, s. 203 f.
403
En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor |
SOU 2022:11 |
såväl träffsäkerhet, kostnadseffektivitet, kvalitet som utvecklings- behov samlat. I utredningsarbetet har därför behovet av en funktion som kan bistå regioner och andra huvudmän med en samlad statistik- försörjning och även initiera datainsamling inom områden där under- lag saknas blivit tydlig. I det ligger att följa upp verksamhetens kvali- tet utifrån regionens ansvar för klagomålshantering på aggregerad nivå (se avsnitt 7.9). Utredningen ser också att det kan behövas sam- lad information om regelverket för att tillhandahålla tolkstöd i olika situationer och om finansieringen av sådant tolkstöd. Det finns ock- så behov av en aktör som kan samordna processer och frågor som inte har en naturlig hemvist hos en annan aktör.
I det följande utvecklar utredningen sina överväganden om upp- gifter för en nationell resurs för samordning av tolktjänstfrågor och vilken huvudman som är bäst lämpad att inneha en sådan roll.
14.2En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor ska inrättas
Utredningens förslag: En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor för döva, hörselskadade och personer med döv- blindhet inrättas. Uppgiften för den nationella funktionen ska vara att tillhandahålla information samt sammanställa statistik och annan data för en samlad nationell uppföljning av tolktjänsten och dess målgrupp samt vid behov samordna utvecklingsinsatser som rör tolktjänsten och dess målgrupp. I uppgiften ingår även att i övrigt samordna eller hantera frågor som rör tolktjänst och som inte har en naturlig hemvist hos någon annan aktör, såsom att samordna en plan för en strategisk kompetensutveckling av tolkar, att upp- handla tolkservice för förtroendevalda i vissa organisationer samt att betala ut statsbidrag till regionerna för tolktjänst. I uppgiften ska även ingå att ta fram ett nationellt system för uppföljning av tolktjänsten samt vid behov föreslå nödvändiga författningsänd- ringar för ett sådant system. Arbetet ska ske i samråd med regioner och berörda intresseorganisationer samt andra berörda aktörer.
Den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor ska senast år 2028 följa upp åtgärderna i handlingsplanen för en långsiktig utveckling av tolktjänsten.
404
SOU 2022:11 |
En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor |
Skälen för utredningens förslag
Utredningen har i avsnittet ovan pekat på behovet av en samman- hållande resurs för långsiktig uppföljning och kvalitetsutveckling av tolktjänsten. Utifrån detta är utredningens samlade bedömning att det behövs en funktion på nationell nivå som ansvarar för samord- ning av statistik och datainsamling, uppföljning och samlad informa- tion till olika aktörer inom tolktjänsten. Det behövs även en funk- tion som vid behov samordnar utvecklingsinsatser och andra frågor som rör tolktjänst och som saknar en naturlig hemvist hos en annan aktör. Målet med en sådan funktion är att säkerställa en nationell uppföljning samt samlad överblick över tolktjänsten och dess mål- grupper och därmed främja en långsiktig, kvalitativ och stabil ut- veckling av tolktjänsten. En sådan funktion bör enligt utredningen även ha förutsättningar att ta emot uppdrag från regeringen i frågor som rör tolktjänst och hur tillgängligheten i samhället kan öka för tolktjänstens målgrupp. Funktionen bör också i övrigt ha förutsätt- ningar att kunna samordna eventuella utvecklingsbehov som identi- fieras och hålla samman dessa på nationell nivå. Det kan också finnas behov av en aktör som på nationell nivå bistår med att facilitera sam- råd mellan olika berörda aktörer exempelvis genom att strukturera och dokumentera sådana samråd.
Det bör i sammanhanget understrykas att en sådan nationell funk- tion inte på något sätt ska ansvara för att tillhandahålla eller finansiera tolktjänst till enskilda tolkanvändare. Den huvudsakliga uppgiften handlar snarare om att löpande kunna följa utvecklingen av tjänsten, samla och sammanställa data och annan information samt genom in- formationsinsatser och eventuellt andra utvecklingsinsatser bidra till att öka medvetenhet och kunskap om hur delaktigheten i samhället kan öka och förstärkas för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Utredningen återkommer nedan i avsnitt 14.3 om vem som bör vara huvudman för en sådan funktion.
405
En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor |
SOU 2022:11 |
Uppgifter för en nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor
Information och annat stödmaterial
En uppgift för en nationell funktion för samordning av tolktjänst- frågor är att ta fram, sammanställa och tillhandahålla information till regioner, kommunala och statliga myndigheter och i förekommande fall arbetsgivare och andra aktörer som är ansvariga för att bekosta eller tillhandahålla tolk i olika situationer. Det handlar främst om att tillhandahålla information om den föreslagna nya lagen om tolk- tjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet samt annan information av relevans, exempelvis i vilka situationer olika aktörer ansvarar för att tillhandahålla eller använda tolk och var när- mare information om regelverk och ytterligare vägledning finns. En sådan information kan bidra till att öka likvärdigheten i tillämp- ningen av gällande bestämmelser om tolktjänst mellan regioner samt mellan regioner och andra ansvariga aktörer för tolk. Vidare kan ingå att tillhandahålla information och goda exempel till kommunala och statliga myndigheter och arbetsgivare om vad tolkbehov innebär och hur det kan tillgodoses. I det kan också ingå att informera om vikten av att i verksamheter som har kostnader för tolkning för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet redovisa dessa på ett sätt som gör att de kan särskiljas från kostnaderna för annan tolkning eller andra stöd (se nedan om behovet av statistik över tolkanvändningen). Informationsinsatser som uppmärksammar offentliga huvudmäns an- svar för tolk kan även bidra till en ökad tillämpning av förvaltnings- lagens (2017:900) bestämmelse om tolk till döva, hörselskadade och personer med dövblindhet samt ett ökat ansvarstagande utifrån ansvars- och finansieringsprincipen och i förekommande fall förord- ningen (2001:526) om statliga myndigheters ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken. Detta kan i sin tur minska gränsdrag- ningsproblem i förhållande till regionernas ansvar för tolktjänst och bidra till en ökad förutsägbarhet och ökad tillgång till tolk för den enskilde tolkanvändaren i olika situationer.
Uppgiften att tillhandahålla information och goda exempel kan också innefatta att i samarbete med ansvariga myndigheter och andra aktörer, såsom intresseorganisationerna, ta fram information och stödmaterial om hur en verksamhet kan organiseras och planeras fysiskt, digitalt och praktiskt för att minska eller komplettera be-
406
SOU 2022:11 |
En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor |
hovet av tolk i olika situationer och göra verksamheten tillgänglig för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Det kan också handla om att samla kunskap om och erbjuda information om behov och förutsättningar hos tolktjänstens målgrupp att kunna ge och få information och att kunna kommunicera på lika villkor som andra. Det kan innefatta frågor om teckenspråkig information eller andra tillgänglighetsskapande åtgärder och digitala lösningar som kan bidra till att minska behovet av tolk i vissa fall eller möjliggöra kommunikation i de fall tolk inte finns tillgänglig. Ett sådant arbete sker lämpligen i samarbete med de aktörer som på olika sätt har ett ansvar i frågor om exempelvis arbetsmiljö, digitalisering och digital offentlig service samt det svenska teckenspråket.
Utredningen ser det som naturligt att uppgiften att tillhandahålla ovanstående information och stödmaterial främst erbjuds på digital väg och genom användning av olika digitala kanaler. Det är kostnads- effektivt och lätt tillgängligt för berörda målgrupper och ger möjlig- het att samtidigt nå många olika målgrupper och till att hålla infor- mationen uppdaterad.
Uppföljning och statistik
En annan viktig uppgift för en samordnande nationell funktion är att ansvara för en samlad nationell uppföljning av tolktjänsten, innefat- tande insamling av statistik, och sammanställning av aktuell forsk- ning inom området. I dag saknas nationell statistik över tolkanvänd- ningen i Sverige. Tillgången till sådan statistik är en förutsättning för att kunna arbeta med kvalitetsutveckling av tolktjänsten. Frågor som är viktiga att få samlad kunskap om och att följa upp är exempelvis ut- vecklingen av antalet tolkanvändare över tid uppdelat på tolkformer och tolkmetoder, kön och ålder, omfattningen av tolkbehoven och inom vilka områden de är som störst samt hur behoven förändras över tid, utvecklingen av tolkbeställningar, skäl till avbokningar och inte utförda tolkuppdrag. Hur barns och ungas behov av tolk till- godoses och förändras är en annan viktig aspekt samt eventuella skill- nader i tolkanvändning mellan kvinnor och män och flickor och pojkar. Distanstolkning och andra tekniska lösningar är också en viktig aspekt som är angelägen att följa upp i förhållande till utbud av och tillgång till tolk samt kvalitetsaspekter. Vidare kan en samlad uppföljning på
407
En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor |
SOU 2022:11 |
aggregerad nivå av klagomål på regionernas tolktjänst vara en viktig del i kvalitetsutvecklingen av densamma. Omfattningen av tolkbehov och kostnader hos kommunala och statliga myndigheter är också an- geläget att få en samlad uppfattning om i syfte att följa utvecklingen. Ytterligare en viktig aspekt är att följa utvecklingen av behovet av utbildnings- och arbetslivstolkning genom att samla och samman- ställa uppgifter från ansvariga aktörer. Det kan också finnas behov av att identifiera data och initiera datainsamling om tolkanvändning och tolkbehov inom andra samhällsområden där sådan kunskap saknas.
Behovet av ett uppföljningssystem för tolktjänsten
Den begränsade statistik som finns i dag om tolktjänsten i regionerna är inte inhämtad och redovisad utifrån gemensamma riktlinjer och principer vilket försvårar jämförelser mellan olika regioner. År 2010 påbörjades ett samarbete mellan ett flertal regioner och företaget Nysam för att sammanställa ett antal grundläggande nyckeltal rörande tolktjänsten och några rapporter har publicerats sedan dess.2 Enligt uppgifter till utredningen har detta samarbete numera upphört.
För att en uppföljning av tolktjänsten ska vara ändamålsenlig och effektiv och bidra till kvalitetsutveckling av densamma anser utred- ningen att den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor ska få i uppdrag att ta fram ett uppföljningssystem för tolktjänsten. En lämplig utgångspunkt kan vara att vidareutveckla den statistik som en del regioner har tagit fram inom ramen för sin nyckeltals- samverkan. Vidare kan regionernas klagomålshantering innehålla viktiga indikatorer för uppföljning och utvärdering som också bör ingå i ett sådant system. Det är också värdefullt att utveckla statistik om tolktjänsten inom andra områden, exempelvis arbetsliv och ut- bildning, rättsväsende och socialtjänst. I uppdraget bör även ingå att föreslå eventuella författningsändringar som kan behövas för att en sådan nationell funktion ska kunna ta del av och hantera uppgifter från olika huvudmän. Arbetet bör bedrivas i samråd med regioner, intresseorganisationer och andra berörda aktörer och myndigheter, såsom Arbetsförmedlingen och olika utbildningsanordnare samt före- trädare för tolkprofessionen.
2Se exempelvis den senast publicerade rapporten Nysam (2020).
408
SOU 2022:11 |
En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor |
Övriga uppgifter för en samordnande funktion
En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor kan också vara ett naturligt nav som mottagare av uppdrag som regeringen ser behov av att ge inom tolktjänstområdet och som kan kräva fördjupad analys, samordning eller att förslag lämnas i en viss fråga. Utredningen ser att det kan finnas ett mervärde i att även andra frågor som rör tolktjänst och frågor kopplade till tolktjänstens målgrupp samlas hos en sådan nationell funktion, inte minst frågor som saknar en naturlig hemvist hos en annan aktör. På så sätt får den samordnande funk- tionen en bättre överblick och kunskap om frågor som rör tolk- tjänsten och som kan vara värdefull när tolktjänsten följs upp och som kan bidra till kvalitetsutvecklingen av densamma. Utredningen ser bl.a. att en fråga som bör samordnas av en nationell funktion rör kompetensutvecklingsinsatser riktade till tolkprofessionen inom om- rådet. Förslag om detta lämnas i kapitel 12 samt utvecklas närmare nedan. Ytterligare frågor som det kan vara ändamålsenligt att lägga på en samordningsfunktion är mer operativa frågor som rör utbetal- ning av statsbidrag till regionerna samt upphandling av tjänster som har koppling till tolktjänsten, se närmare nedan.
Samordnat utbud av strategisk kompetensutveckling för tolkar
Utredningen har i kapitel 12 pekat på behovet av strategiska kompetens- utvecklingsinsatser som en del i att säkerställa den långsiktiga kom- petensförsörjningen av tolkar. Denna fråga rör många olika aktörer, såväl arbetsgivare, utbildningsanordnare som tolkprofessionen, och saknar därför en naturlig sammanhållande aktör. Det är därför lämp- ligt om den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor får till uppgift att samordna arbetet med en plan för strategisk kom- petensutveckling av tolkar. Arbetet föreslås ske i samverkan med be- rörda utbildningsanordnare och arbetsgivare samt företrädare för tolkprofessionen och intresseorganisationerna och innefatta att ut- veckla och sammanställa en plan för kontinuerlig och systematisk fortbildning och kompetensutveckling för
409
En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor |
SOU 2022:11 |
Utbetalning av statsbidraget till regionerna för tolktjänst
I dag har Socialstyrelsen i uppgift att administrera och utbetala det årliga statsbidraget till regionerna för tolktjänst samt att upphandla tolkservice för förtroendevalda i vissa organisationer. Utredningens förslag om en ny lag om tolktjänst för döva, hörselskadade och perso- ner med dövblindhet (se kapitel 7) innebär att lagstiftningen ska utgå från ett språk- och tillgänglighetsperspektiv i stället för ett patient- perspektiv enligt nuvarande reglering i hälso- och sjukvårdslagen. Utredningen ser därför inte att Socialstyrelsen på samma sätt som tidigare har en naturlig roll i frågor som rör tolktjänst i och med att tolktjänst inte längre ska ses som en hälso- och sjukvårdsfråga.
Vidare har utredningen i avsnitt 10.4 föreslagit att den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor som föreslås inrättas även ska få i uppdrag att samordna arbetet med en förstudie om förut- sättningar för en regiongemensam distanstolkningsfunktion. En viktig del i detta arbete är hur en sådan gemensam distanstolkningsfunk- tion ska finansieras och utredningen ser att det statsbidrag som i dag utbetalas till regionerna kan fylla en viktig roll i kommande finan- siering av en regiongemensam distanstolkning. Hur detta ska göras och vilka villkor som bör ställas i samband med finansiering är dock en fråga för förstudien. I anslutning till denna förstudie kan det en- ligt utredningen också finnas andra aspekter som rör statsbidraget och dess fördelningsnyckel som bör ses över, bland annat frågan om och hur träffsäkerheten i bidragsgivningen kan öka till regionerna ut- ifrån antalet tolkanvändare och behoven bland olika tolkanvändare samt om det bör ställas andra villkor i statsbidraget för att främja utveckling och samverkan samt bidra till kostnadseffektivitet. Utredningen ser sammantaget att den nationella funktionen för samordning av tolk- tjänstfrågor är en naturlig aktör för ett sådant arbete och anser därför att en denna funktion även ska få till uppgift att betala ut statsbidra- get till regionerna avseende tolktjänst samt göra en översyn av stats- bidraget och dess fördelningsnyckel (se avsnitt 7.12).
Upphandling av tolkservice till förtroendevalda i vissa organisationer
Utöver utbetalning av ovan nämnda statsbidrag har Socialstyrelsen även till uppgift att utse en aktör med nationellt ansvar att tillhanda- hålla tolkservice för förtroendevalda i vissa organisationer, rikstolk-
410
SOU 2022:11 |
En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor |
tjänsten. Det är Stiftelsen Rikstolktjänst som efter Socialstyrelsens upphandling har uppdraget att tillhandahålla tolkservice åt förtroende- valda i det intressepolitiska arbetet på riksnivå i organisationer för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.3 Socialstyrelsen har sedan 2012 genomfört tre upphandlingar och har vid samtliga tillfällen ingått avtal med Stiftelsen Rikstolktjänst. Nuvarande avtal löper till och med den 10 januari 2024.
Utredningen anser att det även i dessa frågor finns ett mervärde i att en nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor får till uppgift att upphandla denna aktör. På så sätt kan en sådan funktion samlat följa utvecklingen kring frågor som rör tolktjänst och som kan vara relevanta för uppgiften som samordnande funktion för tolk- tjänstfrågor. En sådan uppgift kan bidra till ökad kunskap om in- tresseorganisationernas och de förtroendevaldas förutsättningar att driva intressepolitiskt arbete, vilket kan vara värdefullt i den samlade uppföljningen av samhällets tolktjänst.
Att samla denna fråga hos en nationell funktion kan också bidra till en bättre överblick och ge underlag för eventuella behov av för- ändringar för ökad likvärdighet och tillgång till tolktjänst för samt- liga tolktjänstens målgrupper.
Uppföljning av handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten
Den handlingsplan med förslag till åtgärder för en långsiktig utveck- ling av tolktjänsten som utredningen redovisar i detta betänkande, kapitel
3Redovisning av Stiftelsen rikstolktjänsts och Nationellt kunskapscenter för dövblindfrågors verksamhet 2020, Socialstyrelsen
411
En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor |
SOU 2022:11 |
14.3Huvudmannaskap för en nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor
Utredningens bedömning: Tolktjänsten fyller en viktig funktion för att döva, hörselskadade och personer med dövblindhet ska kunna delta i samhällslivet och kommunicera på lika villkor som andra. Tolktjänsten är både en språkpolitisk och funktionshinders- politisk fråga. Det finns flera skäl som talar för att Myndigheten för delaktighet, som är en kunskapsmyndighet inom funktions- hinderområdet, är lämplig att inneha uppgiften som en nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor. De närmare förut- sättningarna för och konsekvenserna av att inordna en sådan funk- tion i Myndigheten för delaktighet bör dock närmare analyseras.
Skälen för utredningens bedömning
Utredningen har ovan utvecklat skälen för en nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor och uppgifter för en sådan funktion. En sådan resurs ska både tillhandahålla information och visst stöd- material till berörda aktörer och ansvara för en samlad nationell upp- följning för att främja en långsiktig utveckling av tolktjänsten.
När det gäller huvudmannaskapet för en sådan funktion har ut- redningen övervägt olika alternativ. Utredningen ser inte att upp- byggnaden av en helt ny, fristående funktion för samordning av tolk- tjänstfrågor vare sig är ett kostnadseffektivt eller ändamålsenligt alternativ, utan ser i stället att det finns mervärden och synergier i att inordna en sådan funktion inom befintlig verksamhet. Utredningen har med detta som utgångspunkt övervägt om en sådan resurs bör vara ett regionalt eller statligt ansvar samt inom vilken befintlig verk- samhet en sådan funktion kan inordnas.
Utredningen har i första hand övervägt om en funktion för sam- ordning av tolktjänstfrågor bör ligga på en region, exempelvis genom att staten genom villkor i det årliga statsbidrag som betalas ut till regionerna för tolktjänst skulle kunna stimulera utveckling av en så- dan funktion som samtliga regioner bidrar till att samfinansiera. Ett regionalt huvudmannaskap kan ses som naturligt och lämpligt då tolktjänsten huvudsakligen är ett regionalt ansvar som med utred- ningens förslag ytterligare kommer att utvecklas (se kapitel 7). Det
412
SOU 2022:11 |
En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor |
finns dock vissa begränsningar med en regional aktör som huvud- man för en sådan nationellt samordnande funktion. Ett av huvud- syftena med en nationell funktion är att göra en samlad uppföljning av tolktjänsten, samla data och annan statistik från olika huvudmän och aktörer inom olika samhällsområden samt inneha en samlad överblick över tolktjänsten och dess målgrupp. Vidare finns det ett mervärde i att en nationell funktion vid behov kan samordna utveck- lingsarbete i olika frågor som rör tolktjänst, tolkprofessionen eller målgruppens behov och förutsättningar att kunna kommunicera på lika villkor som andra, till exempel genom olika kunskapshöjande eller tillgänglighetsskapande åtgärder som kan fungera som ett kom- plement till tolktjänst i vissa fall. Utredningen anser också att det finns ett ytterligare mervärde i att en nationell funktion ska kunna bidra i samordning av kompetensutveckling för tolkar i nära sam- arbete med tolkutbildningsanordnarna samt operativt hantera vissa frågor kopplade till tolktjänsten. Samtliga dessa uppgifter förutsätter både ekonomiska och personella resurser samt mandat, kunskap och kapacitet att samarbeta med och stödja samtliga aktörer för tolk- tjänsten, att inhämta nödvändiga uppgifter om tolktjänsten, dess an- vändare och olika aktörer samt att vid behov främja utveckling av frågor som rör tolktjänsten. Det förutsätter i sin tur en långsiktig, sammanhållen finansiering och enhetlig styrning av verksamheten, vilket utredningen bedömer är svårt att åstadkomma på regional nivå. Det förutsätter också en möjlighet för regeringen att vid behov kunna ge uppdrag till en sådan funktion – en möjlighet som saknas med ett huvudmannaskap som består av självstyrande regioner.
Utredningen har vidare övervägt om Nationellt kunskapscenter för dövblindfrågor i Sverige AB, Nkcdb4, skulle kunna vara lämplig att fungera även som en nationell funktion för samordning av frågor om tolktjänst. Socialstyrelsen har regeringens uppdrag5 att upp- handla en aktör med uppgiften att ha nationellt ansvar för expertstöd för dövblindfrågor och har sedan den 1 januari 2013 upphandlat och tecknat avtal med Nkcdb med uppgift att vara en sådan nationell aktör. Nuvarande avtal löper fram till och med den 31 december 2022. Verksamheten är statsbidragsfinansierad. För budgetåret 2021
4Nkcdb är ett helägt dotterbolag till Mo Gård AB, som är ett stiftelseägt idéburet kunskaps- företag som arbetar med kompetens- och stödinsatser i frågor som rör människor med kom- binerade funktionsnedsättningar, till exempel personer med dövblindhet.
5Regeringens beslut II:1,
413
En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor |
SOU 2022:11 |
har Socialstyrelsen betalat ut cirka 13 miljoner kronor till Nkcdb för verksamheten.6
Nkcdb har till uppgift att ge expertstöd till regionerna i deras arbete med att organisera stödet till personer med dövblindhet och även att ge expertstöd till andra ansvariga huvudmän, att samla, ut- veckla och sprida information om dövblindhet, att verka för syste- matisk metodutveckling inom dövblindområdet, att stödja relevanta aktörer i framtagandet av kurser och utbildningar på dövblindområdet samt att upprätta samarbetsformer för fördjupad brukarsamverkan, särskilt vad gäller identifiering och utveckling av teknik och tjänster inom information och kommunikation för personer med dövblindhet.
De frågor som Nkcdb arbetar med har i vissa avseenden sam- hörighet med och koppling till de uppgifter som utredningen anser att en nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor bör ha. Nkcdb har vidare ett upparbetat samarbete med regionerna i frågor som rör dövblindhet och äger en unik kunskap och kompetens om en av tolktjänstens målgruppers förutsättningar och behov. Detta talar för att Nkcdb skulle kunna ha förutsättningar att även vara en nationell samordningsresurs för tolktjänstfrågor. Utredningens slut- sats är dock att den organisations- och finansieringsform samt den begränsade möjlighet till styrning som i dag gäller för Nkcdb inte tillåter att ytterligare utöka verksamheten med uppgifter som in- begriper nationell samordning och uppföljning av tolktjänsten och dess målgrupp. Regeringen kan inte lägga nya uppgifter på eller styra en aktör som är en från staten självständig juridisk person, i detta fall ett aktiebolag. Ett alternativ till Nkcdb skulle visserligen kunna vara att regeringen ger en myndighet i uppdrag att även upphandla en nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor. Även med detta alternativ skulle dock regeringens möjlighet till styrning vara begränsad liksom möjligheten att ge uppdrag till den upphandlade aktören. Det kan också vara svårt att bygga upp långsiktiga system för uppföljning hos en aktör som ska upphandlas med viss regel- bundenhet och det kan också finnas juridiska hinder för en sådan aktör att hantera data och annan information.
Utredningen har därför övervägt om det finns förutsättningar hos en statlig myndighet att inneha uppgiften som en nationell funk- tion för samordning av tolktjänstfrågor. I dag finns det ingen statlig
6Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende anslag 4:2 Vissa statsbidrag inom funktionshinders- området, anslagspost 8 Övrig verksamhet, punkten 2.
414
SOU 2022:11 |
En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor |
myndighet som har till ansvar att samlat följa tolktjänstens utveckling eller att ge samlad information till tolktjänstens aktörer. Socialstyrelsen ansvarar visserligen för att ta fram föreskrifter, kunskapsstöd och statistik samt göra uppföljningar och utvärderingar inom hälso- och sjukvårdens och den sociala omsorgens områden. Socialstyrelsen administrerar även utbetalningen av statsbidraget till regionernas tolktjänst och statsbidraget till rikstolktjänsten för förtroendevalda i vissa organisationer som genomför intressepolitiskt arbete på riks- nivå för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Med utredningens förslag till åtgärder för en förstärkt tolktjänst tydlig- görs emellertid att tolktjänsten inte är en hälso- och sjukvårdsfråga utan ett kommunikationsstöd för att döva, hörselskadade och perso- ner med dövblindhet ska kunna delta på jämlika villkor i samhället. En funktion för samordning av tolktjänstfrågor hör med utredningens förslag därför inte längre till de områden som Socialstyrelsen an- svarar för.
Utredningen har vidare övervägt andra myndigheter som på något sätt arbetar med frågor som rör tolktjänstens målgrupp och därvid övervägt om någon av myndigheterna Specialpedagogiska skolmyndig- heten (SPSM), Institutet för språk och folkminnen (Isof), Myndig- heten för tillgängliga medier (MTM) eller Myndigheten för delaktig- het (MFD) skulle kunna vara lämplig att ha uppgiften som en nationell samordnande resurs för tolktjänstfrågor. SPSM har stor kunskap om dövas, hörselskadades och personer med dövblindhets förutsättningar och behov av tolk och om teckenspråk. Samtidigt är SPSM en uttalad utbildningsmyndighet som enbart verkar inom utbildningsområdet med frågor som rör specialpedagogiskt stöd och som huvudman för specialskolan. Detta talar därför mot SPSM som lämplig att inneha uppgiften som en nationell resurs för tolktjänstfrågor. Liknande skäl kan anföras mot MTM som arbetar med produktion och distribution av tillgänglig litteratur, tidningar och annan samhällsinformation för personer med funktionsnedsättning, innefattande teckenspråkig litte- ratur. Enligt utredningen är MTM:s ansvarsområde både specifikt och begränsat och har få beröringspunkter med dövas, hörselskadades och personer med dövblindhets behov av tolktjänst och utvecklingen av tolktjänst. Isof är en statlig myndighet med uppdraget att samla in, bygga upp och sprida kunskap om språk och kultur i Sverige. I detta ingår att ansvara för språkvården av det svenska teckenspråket och att bl.a. arbeta med språkteknologiska frågor. Isofs arbete utgår
415
En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor |
SOU 2022:11 |
från ett språkpolitiskt perspektiv, vilket visserligen hänger samman med en viktig funktion hos tolktjänsten. Isof har dock ingen när- mare kunskap om behov och förutsättningar för delaktighet och till- gång till tolktjänst för den berörda målgruppen. Utredningen har slutligen övervägt MFD som en lämplig myndighet att inneha funk- tionen som nationell resurs för samordning av tolktjänstfrågor. Ut- redningen ser att det finns flera skäl som talar för MFD som lämplig för en sådan uppgift, vilka utvecklas i det följande.
MFD är en sektorsövergripande kunskapsmyndighet inom funk- tionshinderområdet. Myndigheten har ett brett uppdrag som syftar till att stödja genomförandet av det nationella funktionshinderspolitiska målet och konventionen om rättigheter för personer med funktions- nedsättning. Myndighetens huvudsakliga arbete handlar om att sprida och utveckla kunskap om funktionshinderspolitiken och om rättig- heter för personer med funktionsnedsättning. Myndigheten erbjuder även stöd till statliga myndigheter, regioner och kommuner i deras arbete för ett effektivt genomförande av funktionshinderspolitiken samt i förekommande fall till privata aktörer i deras egenskap av arbetsgivare. Det kan handla om att ta fram stödmaterial, checklistor och andra verktyg för att arbeta med tillgänglighet samt om olika kunskapshöjande aktiviteter. Myndigheten följer också upp utveck- lingen av funktionshinderspolitiken samt utvecklingen av levnads- villkoren för personer med funktionsnedsättning genom att samman- ställa statistik och annan data inom exempelvis arbetsmarknads- och utbildningsområdet, genomföra egna undersökningar och skriva tema- tiska rapporter. Utgångspunkten för myndighetens arbete är aktiv involvering av organisationer som företräder personer med funktions- nedsättning samt personer med egen funktionsnedsättning. Myndig- heten har som stöd i sitt arbete bl.a. ett funktionshindersråd som består av ett antal funktionshinderorganisationer och en webbunder- sökningspanel med personer med funktionsnedsättning som regel- bundet svarar på frågor om funktionshinder i samhället. Myndigheten arbetar även för att integrera ett barnrätts- och jämställdhetsperspek- tiv i verksamheten.7 Samtliga dessa aspekter av myndighetens verk- samhet talar enligt utredningen för att MFD även skulle kunna an- svara för samordning av tolktjänstfrågor.
7Förordning (2014:134) med instruktion för Myndigheten för delaktighet och myndighetens årsredovisning för 2020.
416
SOU 2022:11 |
En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor |
Ett skäl som kan anföras mot att MFD ska vara en samordnande nationell resurs för tolktjänstfrågor är att myndigheten inte har till uppgift att operativt ansvara för frågor som rör en särskild målgrupp av personer med funktionsnedsättning. Myndigheten följer dock upp levnadsvillkoren för personer med funktionsnedsättning och bedriver sedan något år tillbaka ett utvecklingsarbete kring att utveckla stati- stiken så att det bättre går att följa utvecklingen av levnadsvillkoren inom olika områden uppdelat på ålder, kön och olika typer av funk- tionsnedsättning. Vidare har regeringen aviserat att myndigheten ska överta ansvaret för tilldelning och återtagande av ledarhundar till personer med grav synnedsättning från Synskadades Riksförbund (SRF), vilket kommer att innebära ett nytt verksamhetsområde för myndigheten som innebär uppgifter av mer operativ karaktär riktad till en specifik målgrupp.8 Myndigheten har redan i dag till uppgift att upphandla ledarhundar. Ett förberedelsearbete avseende övertag- ande av ledarhundsverksamheten från SRF pågår på myndigheten.9 Det finns ännu ingen tidpunkt beslutad om när övertagandet ska ske.
Sammantaget kan MFD sägas ha en mycket god och bred kun- skap och förståelse om tillgänglighet och hinder för delaktighet för personer med funktionsnedsättning, innefattande döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Myndigheten arbetar utifrån ett rättig- hetsperspektiv för full delaktighet i samhället för personer med funk- tionsnedsättning. Myndigheten har således både förståelse för och kunskap om
8Prop. 2017/18:01, utgiftsområde 9, s. 146.
9Myndigheten för delaktighet (2019).
10Skuggutredningen (2020), s. 33 f.
417
En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor |
SOU 2022:11 |
Utredningens slutsats är därför att MFD bedöms ha goda förut- sättningar att vara en nationell funktion för samordning inom tolk- tjänstområdet. Det har dock inte varit möjligt för utredningen att inom ramen för utredningsarbetet närmare bedöma vilka förutsätt- ningar som krävs i form av exempelvis personella och ekonomiska resurser av att inrätta en sådan funktion i MFD. Det har heller inte varit möjligt att bedöma konsekvenserna av att inrätta en sådan funk- tion i MFD och hur det kan påverka myndighetens övriga uppgifter. Sådana analyser behöver därför göras inför fortsatta överväganden om att ge Myndigheten för delaktighet i uppgift att vara nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor.
418
15Konsekvenser
av utredningens förslag
15.1Utredningens uppdrag att redovisa konsekvenser
Av direktiven till utredningen framgår att utredningen ska analysera de ekonomiska och verksamhetsmässiga konsekvenserna av författ- ningsförslagen. Analysen ska visa på hur förslagen påverkar mål- gruppen, dvs. döva, hörselskadade och personer med dövblindhet samt aktörer som statliga myndigheter, kommuner och regioner. Om förslagen påverkar den kommunala självstyrelsen, ska de sär- skilda överväganden som gjorts i enlighet med 14 kap. 3 § regerings- formen redovisas. Konsekvenser för den ekonomiska självstyrelsen samt ekonomiska konsekvenser för stat, regioner och kommuner ska beskrivas och beräknas. Om förslagen innebär offentligfinansiella kostnader, ska förslag till finansiering lämnas. De förslag som lämnas ska föregås av en analys av de samhällsekonomiska effekter som tar hänsyn till och beskriver de effekter som uppstår vid omfördelning av ansvar och kostnader mellan stat, kommuner och individer. Ut- redningen ska även redovisa hur förslagen förhåller sig till Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Utredningen ska även belysa om det finns omotiverade skillnader mellan män och kvinnor med funktionsnedsättning när det gäller tolktjänster. I det ingår att även analysera om förslagen påverkar möjligheten att i möten med myndigheter eller andra berörda på ett tryggt sätt kunna berätta om känsliga situationer, t.ex. våldsutsatthet.
Av
419
Konsekvenser av utredningens förslag |
SOU 2022:11 |
15.1.1Närmare om de förslag som analyseras och disposition
Eftersom utredningen redovisar en handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten omfattar vissa konsekvensbeskrivningar utredningens samlade förslag, dvs. effekten av samtliga förslag som lämnas i handlingsplanen. De förslag som annars främst analyseras är de som redogörs för i kapitel 7 som bl.a. innefattar en ny lag om tolktjänst och de som redogörs för i kapitel 8 som utgörs av en för- ordningsstyrd insats i form av ett bidrag för tolkkostnader som ska administreras av Arbetsförmedlingen. Sammanfattningsvis handlar dessa två kapitel om det allmännas ansvar för tolktjänst i vardags- situationer och i arbetslivet. Utredningen redovisar även de kostnads- mässiga konsekvenserna av övriga förslag. Utredningen vill under- stryka att det finns stora tolkbehov även på utbildningsområdet som inte omfattas av denna konsekvensbeskrivning eftersom utredningen har bedömt att frågan behöver utredas vidare (se kapitel 9).
Kapitlet är disponerat så att förslagen samlas under rubriker som tar sikte på konsekvenserna för specifika aktörer. Därutöver samlas konsekvenserna av de olika förslagen ur vissa specifika aspekter under andra rubriker. Inledningsvis redogörs för bakgrund och syfte med utredningens förslag (avsnitt 15.2). Därefter redogörs för förutsätt- ningar för beräkningar och konsekvenser (avsnitt 15.3). Efter det föl- jer konsekvenser för enskilda (avsnitt 15.4), konsekvenser för kom- munerna (avsnitt 15.5), konsekvenser för regionerna (avsnitt 15.6), konsekvenser för staten (avsnitt 15.7) och samhällsekonomiska kon- sekvenser (avsnitt 15.8). Därefter redogörs för konsekvenserna för små företag och företagande i allmänhet vilket inbegriper frågor om marknad och konkurrens samt för vårdgivare inom hälso- och sjuk- vården och tandvården (avsnitt 15.9). Vidare redogörs i samma av- snitt för konsekvenserna för sysselsättning och offentlig service, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för domstolarna, för Sveriges internationella åtaganden och för
420
SOU 2022:11 |
Konsekvenser av utredningens förslag |
15.2Bakgrund och syfte med utredningens förslag
Som utredningen har pekat på i kapitel 6 tillgodoser dagens system för tolktjänst inte fullt ut de behov av kommunikativt stöd som finns hos döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Den sam- lade bild som framkommit både i denna utredning och i tidigare ut- redningar är att systemet för tolktjänst är splittrat och därmed svår- överskådligt för både enskilda tolkanvändare och aktörer med ansvar att finansiera tolk. Tolktjänsten har många olika regleringar och olika ansvariga aktörer beroende på situation och vem som beställer tolk. Inte sällan får tolkanvändaren själv agera samordnare genom att vända sig till olika aktörer för att reda ut ansvarsfrågan. Tolktjänst för var- dagstolkning som regionen har ansvar för prioriteras enligt regionens prioriteringsordning för hälso- och sjukvården vilket innebär att tolk- ning inom vården i princip alltid prioriteras först. För låg prioritet och för lite resurser läggs enligt tolkanvändarna på tolkning i situa- tioner som rör den enskilde tolkanvändarens privata liv, fritidsintressen och föreningsliv. Systemet för arbetslivstolkning lyfts fram som det område där gränsdragningsproblemen mellan olika ansvariga aktörer är störst. Det har även framkommit att behoven av tolkstöd i arbets- livet inte tillgodoses eftersom stöden är för begränsade både belopps- mässigt och i sitt användningsområde.
Förutsättningarna för en långsiktigt hållbar tolktjänst påverkas även av utbildnings- och arbetssituationen samt framtidsutsikterna för tolkarna. Dagens utbildningar vid folkhögskolorna och inom hög- skolan har svårt att rekrytera studenter och många studenter avslutar studierna i förtid. Arbetssituationen för färdigutbildade tolkar är för- hållandevis svår med oregelbundna arbetstider, alltmer kvalificerade och därmed krävande tolksituationer, låga ingångslöner i förhållande till den långa utbildningen och stor osäkerhet för den egna försörjningen genom att flera regioner nästan uteslutande upphandlar tolkbolag.
Utgångspunkten för utredningens samlade förslag är således att åtgärder behöver vidtas för att döva, hörselskadade och personer med dövblindhet ska få sina grundläggande tolkbehov tillgodosedda på ett likvärdigt sätt av en kvalitativ, lätt tillgänglig och effektiv tolktjänst.
421
Konsekvenser av utredningens förslag |
SOU 2022:11 |
15.2.1Syftet med utredningens förslag
Syftet med förslaget om en ny lag om tolktjänst för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet (kapitel 7) är att ge regionerna bättre förutsättningar än i dag att tillgodose målgruppens behov av grundläggande tolktjänster i vardagen (vardagstolkning) samtidigt som gränsdragningsproblemen i förhållande till andra aktörers an- svar för tolkstöd minskar. Syftet är även att skapa en väg in för en- skilda tolkanvändare genom att regionen får ansvar för att hjälpa tolkanvändare som vänder sig till regionen att i möjligaste mån få sina tolkbehov tillgodosedda, även när det inte är vardagstolkning. Hjälpen ska ges genom att regionen ska samråda med den aktör som ska bekosta tolkning. Att regionen även får erbjuda tolktjänst i en sådan situation skapar enligt utredningen en ökad samordning i det ovan nämnda splittrade ansvaret för tolktjänst och bidrar till en mer samordnad och ändamålsenlig tolktjänst.
Förslaget om att regionen får inrätta valfrihetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) i avsnitt 7.8 syftar till att skapa ett alternativ för regionen till att anställa tolkar eller att upphandla tolkar enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU). För- slaget syftar också till att ge enskilda tolkanvändare ökad egenmakt och större inflytande över sin tolktjänst genom att de kan välja ut- förare.
Förslaget om en ny insats om bidrag till tolk i arbetslivet som ska administreras av Arbetsförmedlingen (kapitel 8) ersätter regionens ansvar för vardagstolkning i arbetslivet och Arbetsförmedlingens in- sats bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörsel- nedsättning i den del det avser tolk. Förslaget om en ny insats om bidrag till tolk i arbetslivet innebär en ökad tydlighet eftersom det allmännas tolkstöd i arbetslivet endast kommer att utgå från en offentlig aktör. Förslaget innebär även ökad förutsägbarhet efter- som beloppet är fastställt på förhand och lika för alla. Det innebär även ökat självbestämmande för den enskilde tolkanvändaren efter- som tolkstödet kan gå till alla situationer i arbetslivet. Med förslaget införs en tydlig gräns mellan det allmännas ansvar för tolkstöd i arbets- livet och arbetsgivarens ansvar för motsvarande stöd. Syftet med för- slaget är att stärka jämlika villkor i arbetslivet för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet och förbättra den enskildes förutsätt- ningar att få, behålla och utvecklas i ett arbete.
422
SOU 2022:11 |
Konsekvenser av utredningens förslag |
Utredningen föreslår vidare att en nationell funktion för samord- ning av tolktjänstfrågor inrättas (kapitel 14). I kapitlet redogör ut- redningen för behovet av en sådan nationell funktion som ansvarar för samordning av statistik och datainsamling, uppföljning samt in- formation till olika aktörer inom tolktjänsten. En sådan resurs kan också fylla funktionen som mottagare av uppdrag som regeringen ser behov av att ge inom tolktjänstområdet och som kan kräva fördjupad analys, samordning eller att förslag lämnas i en viss fråga. Syftet med en nationell samordnande funktion är att säkerställa en nationell upp- följning och att främja en långsiktig och stabil utveckling av tolk- tjänsten.
Syftet med de samlade förslag som lämnas i handlingsplanen och som även innefattar andra åtgärder för att stärka tolktjänsten (se kapi- tel 10, 11, 12 och 13) är att skapa ett system som är bättre anpassat för att tillgodose dövas, hörselskadades och personer med dövblind- hets behov av tolktjänst. Förslagen om regionens ansvar för tolk- tjänst och Arbetsförmedlingens ansvar för bidrag till tolk i arbetslivet bedöms sammantaget innebära ett tydligare regelverk med ökat ut- rymme för tolktjänst i det privata livet, i situationer som är fritids- relaterade och i föreningsliv samt i arbetslivet. Förslagen bedöms även innebära ökade möjligheter för enskilda tolkanvändare att få hjälp och stöd med sitt samlade tolkbehov.
Syftet med utredningens samlade förslag är således att genom en samordnad och ändamålsenlig tolktjänst öka möjligheterna till jäm- likhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.
15.2.2Alternativa lösningar
När det gäller utredningens förslag att reglera regionens ansvar för tolktjänst i en särskild lag (kapitel 7) har även andra lösningar över- vägts. En alternativ lösning till utredningens förslag är att regionens ansvar alltjämt regleras i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), HSL, och att de författningsändringar som föreslås görs i HSL. I av- snitt 7.2 argumenterar utredningen om varför detta inte bedöms vara ett lämpligt alternativ. Ett skäl är att det inte är ändamålsenligt att tolktjänsten utgår från ett patientperspektiv. Ett annat skäl är att de
423
Konsekvenser av utredningens förslag |
SOU 2022:11 |
regleringar som utredningen menar krävs för att förtydliga och sam- ordna tolktjänsten inte är lämpliga att införa i en ramlag som HSL.
Ett alternativ som också har övervägts i stället för förslaget att Arbetsförmedlingen ska få ansvar det allmännas tolkstöd i arbets- livet (kapitel 8) är att ansvaret i stället läggs på regionen. Det skulle innebära en ännu mer samlad tolktjänst där tolksituationer på fri- tiden, i föreningslivet, i hälso- och sjukvården och i arbetslivet samlas hos en huvudman. Utredningens bedömning är dock att det finns utmaningar med en sådan ordning. Ett förstärkt tolkstöd i arbets- livet är resurskrävande och behöver dels ökad finansiering, dels bättre förutsägbarhet och kostnadskontroll än vad som bedöms möjligt inom ramen för regionens tolktjänst. Regionens tolktjänst erbjuds i mån av tillgång på tolk och är därmed mindre förutsägbart för den enskilde tolkanvändaren. Regionens tolktjänst har med sin utform- ning ingen övre gräns för hur mycket tolkning som kan erbjudas en viss person, eftersom tjänsten erbjuds utifrån behov. Arbetslivstolk- ning inom regionen blir därför svårare än motsvarande bidrag till kostnader för tolk hos Arbetsförmedlingen att ha kostnadskontroll över. Därutöver hanteras övriga arbetsmarknadspolitiska insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsför- måga av staten, inom vilka tolkstöd i arbetslivet kan anses ingå. I av- snitt 8.2.1 redogör utredningen mer utförligt för varför regionerna inte bedöms lämpa sig lika väl som en statlig aktör för att ha det sam- lade ansvaret för tolkstöd i arbetslivet.
Ett annat alternativ som utredningen har övervägt och som redo- görs för i avsnitt 8.2.3 är att nuvarande ansvarsfördelning för tolkstöd i arbetslivet bibehålls men att Arbetsförmedlingen får ett förstärkt an- svar genom en ny och mer ändamålsenlig insats för tolkstöd i arbets- livet. Utredningen bedömer dock sammanfattningsvis att detta alter- nativ inte löser de utmaningar som identifierats för tolktjänsten och som rör den otydliga ansvarsfördelningen för arbetslivstolkning och behovet av ökad tillgång till tolktjänst på fritiden och i föreningslivet.
I avsnitt 14.3 redogör utredningen för varför en statlig myndig- het har bäst förutsättningar att inneha ett nationellt ansvar för sam- ordning av tolktjänstfrågor samt varför det bör övervägas att ge Myndigheten för delaktighet denna uppgift. Utredningen har även övervägt ett regionalt huvudmannaskap för ett sådant samordnings- ansvar som ett alternativ till ett statligt huvudmannaskap. Ett regio- nalt huvudmannaskap kan ses som naturligt och lämpligt då tolk-
424
SOU 2022:11 |
Konsekvenser av utredningens förslag |
tjänsten huvudsakligen är ett regionalt ansvar som med utredningens förslag ytterligare kommer att utvecklas. Utredningen samlade be- dömning är emellertid att en regional huvudman framför allt saknar ekonomiska och personella resurser samt det nationella mandat som behövs för en sådan funktion. Vidare innebär ett regionalt huvud- mannaskap begränsade möjligheter till statlig styrning av verksam- heten. Utredningen har även övervägt andra alternativ, däribland andra statliga myndigheter, vilket redogörs för närmare i avsnitt 14.3.
Utredningen föreslår även att den nationella funktionen för sam- ordning av tolktjänstfrågor får till uppgift att utbetala statsbidraget till regionerna för tolktjänst samt upphandla tolkservice för förtro- endevalda i vissa organisationer (rikstolktjänst). Uppgifter som i dag utförs av Socialstyrelsen. I avsnitt 15.7.1 redovisas en uppskattning av kostnaderna för staten att inrätta en nationell funktion för sam- ordning av tolktjänstfrågor samt kostnader för att analysera förut- sättningarna för och konsekvenserna av att denna funktion inrättas i Myndigheten för delaktighet.
15.2.3Effekter om inga förändringar görs
Utredningen har i betänkandet redogjort för de mest utmärkande problemen och utmaningarna med nuvarande tolktjänstsystem. Sam- manfattningsvis handlar utmaningarna om det svåröverblickbara och splittrade regelverket med flera ansvariga aktörer, om att behoven av tolktjänst på fritiden inte får tillräckligt utrymme och om att den enskilde tolkanvändaren får samordna sin egen tolktjänst. Ytterst kan tolkbehov som inte tillgodoses i t.ex. arbetslivet hindra den en- skilde från att få, behålla och utvecklas i arbete. Utredningen kon- staterar vidare att det saknas kunskap om hur behovet av tolk till- godoses inom vissa delar av utbildning för vuxna varför det behöver göras en översyn av hur behov och tillgång till tolk ser ut bland olika utbildningsanordnare och det behöver utredas om det finns förutsätt- ningar att samla samhällets resurser för tolkstöd i utbildning för vuxna.
Baserat på det ovan anförda är utredningens bedömning att om inga förändringar görs kommer systemet för tolktjänst alltjämt vara svåröverblickbart och splittrat och konsekvenserna av detta kommer fortsatt att få hanteras av de enskilda tolkanvändarna. Dessutom kom- mer döva, hörselskadade och personer med dövblindhet även fram-
425
Konsekvenser av utredningens förslag |
SOU 2022:11 |
över ha svårigheter att få sina grundläggande behov av tolktjänst till- godosedda på centrala områden som rör den enskildes liv, såsom på fritiden och i arbetslivet. Ett oförändrat system innebär vidare en fortsatt begränsad möjlighet för det allmänna att erbjuda en resurs- effektiv tolktjänst av god kvalitet, vilket riskerar att vara särskilt tyd- ligt för arbetslivstolkning där ansvaret i dag är både splittrat och upp- delat på många olika tjänster och insatser.
15.3Förutsättningar för beräkningar och konsekvensanalyser
Det saknas tillförlitlig statistik om antalet personer som tillhör mål- gruppen för utredningens uppdrag. Det gäller såväl det totala antalet döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som hur många av dessa som är i behov av eller använder tolktjänst i vardagslivet, i utbildningsväsendet och i arbetslivet. Det saknas vidare en samman- hållen och tillförlitlig statistik kring såväl regioners som myndig- heters kostnader för tolktjänst till målgruppen.
De underlag som ligger till grund för utredningens beräkningar och konsekvensanalyser baseras således på ett antal olika källor med varierande grad av tillförlitlighet. Utredningen har även genomfört en strukturerad insamling av uppgifter från regionernas tolkcentraler genom en enkät. Av landets totalt 21 tolkcentraler var det 19 som återkom med svar. På grund av ett relativt stort partiellt svarsbortfall ger underlaget dock endast begränsad information kring regionernas tolktjänst. Utredningen har därför behövt komplettera underlagen för beräkningarna och analyserna med antaganden om bl.a. målgrup- pens storlek, sammansättning, behov och nyttjande av tolktjänst. Dessa antaganden har baserats på tidigare utredningar och analyser och på dialoger med intresseorganisationer, myndigheter, kommuner, regio- ner och experter.
Den stora brist på statistik och annan data som råder inom tolk- tjänstområdet gör att det heller inte går att göra hållbara effektivi- tetsberäkningar kring digitaliseringens påverkan på kostnaderna i systemet. Det bör dock vara rimligt att anta att digitaliseringen har liknande potential och risker för tolktjänsten och dess användare som den har i relation till andra samhällstjänster. Utredningen har särskilt i kapitel 7, 10 och 11 redogjort för digitaliseringens möjlig-
426
SOU 2022:11 |
Konsekvenser av utredningens förslag |
heter och vissa utmaningar samt hur den kan komplettera utbudet av och tillgången till tolk i vissa situationer. Digitaliseringen spelar därmed en viktig roll genom att öka möjligheten till kommunikation och utbudet av information i olika sammanhang. Några exempel på situationer där tolkning på distans genom digitala kanaler kan vara ett särskilt viktigt kompletterande stöd är när de geografiska avstånden mellan tolk och tolkanvändare inte är rimliga i relation till tolksitua- tionens omfattning, när det finns behov av specialiserad tolkkompe- tens eller när tidsplanering med tolk är svår att göra, exempelvis i samband med läkarrond. Erfarenheterna från
15.4Konsekvenser för enskilda
15.4.1Döva, hörselskadade och personer med dövblindhet
Som redogörs för i kapitel 7 och 8 är utredningens bedömning att effekten av förslagen innebär att tolktjänsten som samhällsservice kommer att vara tydligare reglerad med färre gränsdragningsproblem
427
Konsekvenser av utredningens förslag |
SOU 2022:11 |
samt bättre samordnad och därmed mer ändamålsenlig och förutsäg- bar för döva och hörselskadade personer och personer med döv- blindhet. Med den nya lagen om tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet förtydligas målen för och kraven på verksamheten, vilket kan antas leda till en mer förutsägbar tolktjänst. Förslagen innebär även att de samlade resurserna som det allmänna avsätter till tolktjänst ökar, vilket bedöms innebära förbättrade möj- ligheter att få tillgång till tjänsten. Nedan redogörs för de förslag som bedöms innebära störst förändringar för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.
Utredningens förslag om att begreppet vardagstolkning föränd- ras och förtydligas (avsnitt 7.4) bedöms innebära att resurser frigörs för tolktjänst i situationer på fritiden och i föreningslivet eftersom ansvaret för tolktjänst i arbetslivet lyfts bort från regionerna. Även förtydligandet att ärenderelaterad tolkning vid myndigheter inte är vardagstolkning kan i viss mån förväntas bidra till en sådan utveck- ling eftersom vissa regioner tycks ha utfört sådan tolkning. Detta bör enligt utredningen leda till att fler personer kommer att kunna erbju- das tolktjänst i situationer som tidigare prioriterades bort till förmån för t.ex. tolkning i arbetslivet.
Utredningens förslag om att regionen ska utgöra navet för all tolktjänst för den enskilde (avsnitt 7.5) innebär en mer samordnad och ändamålsenlig tolktjänst för den enskilde. Förslaget innebär att den enskilde inte själv behöver samordna sin egen tolktjänst genom att reda ut vilken aktör som är betalningsansvarig för ett enskilt tolk- uppdrag. Det bedöms innebära mindre administration för den en- skilde. Att den enskilde alltid kan vända sig till ”sin” tolkcentral för att få hjälp och stöd med sin tolktjänst, oavsett vilken aktör som har ansvar för eller är betalningsansvarig för den, bedöms även öka för- utsägbarheten för den enskilde.
Utredningens förslag om att viss ledsagning ska ingå i tolktjänst för vardagstolkning för personer med dövblindhet (avsnitt 7.4.2) be- döms innebära en mer samordnad och kvalitativ tjänst för personer med dövblindhet som har behov av ledsagning. Förslaget innebär att personer med dövblindhet som har behov av ledsagning i anslutning till tolktillfället inte behöver ansöka om eller använda sin beviljade ledsagarservice från kommunen för detta. Även om den ledsagning som ingår från regionens sida är begränsad och inte får utgöra det dominerande inslaget i tolktjänsten bedöms förslaget innebära en klar
428
SOU 2022:11 |
Konsekvenser av utredningens förslag |
förbättring för personer med dövblindhet genom ökad tydlighet och att de erbjuds en mer sammanhållen tolktjänst.
Utredningens förslag om att regionen får inrätta valfrihetssystem enligt LOV (avsnitt 7.8) kan, om regionen väljer att inrätta ett sådant system, innebära ökad valfrihet och ökat inflytande för den enskilde tolkanvändaren då denne får välja utförare/tolkbolag. Det bedöms inte medföra några negativa konsekvenser för den tolkanvändare som inte vill göra ett aktivt val eftersom regionen alltid är skyldig att till- handahålla ett s.k.
Utredningens förslag om en särskild insats om bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet (kapitel 8) inne- bär ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet. Förslaget bedöms innebära ökad tydlighet, förutsägbarhet och trygghet för den en- skilde. Att insatsen är förutsägbar bedöms i sin tur förbättra den enskildes möjligheter till framförhållning och långsiktig planering av utbildning och karriär. Förslaget innebär även en förstärkning av de allmänna medel som i dag får gå till tolkstöd i arbetslivet, varför den enskilde bör kunna får mer tolkstöd och därmed bättre förutsätt- ningar att få eller behålla ett arbete eller att utvecklas i sitt arbete som anställd, företagare eller fri yrkesutövare. Eftersom bidraget räknas upp varje år med prisbasbeloppet har det förutsättningar att även vara ändamålsenligt över tid. Bidraget kan även gå till fler situa- tioner i arbetslivet än vad som är möjligt i dag då både regionens tolktjänst och insatsen bidrag till litteratur och tolk för personer med hörsel- eller synnedsättning är begränsade till vissa situationer i arbetslivet. Det bedöms medföra att den enskildes självbestämmande ökar. Vidare kan förslaget, då fler i målgruppen kan förväntas ta del av insatsen och det dessutom innebär en förstärkning av stödet, bi- dra till ett ökat deltagande i arbetslivet samt ett minskat behov av bidrag och transfereringar från det allmänna. Givet bristen på tillför- litlig statistik är det dock inte möjligt att beräkna de effekter som ovanstående förslag bedöms få. Det är därför av avgörande vikt att insatsen följs, vilket föreslås i kapitel 8.
429
Konsekvenser av utredningens förslag |
SOU 2022:11 |
15.4.2Barn och unga
Utredningens förslag om en bestämmelse om att barnets bästa ska beaktas särskilt när tolktjänst erbjuds till barn (avsnitt 7.6.1) som införs i den nya lagen om tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet bedöms innebära ett stärkt barnrätts- perspektiv i tolktjänsten. Förslaget bedöms få effekter på verksam- hetsnivå som sammantaget innebär en bättre tolktjänst för barn. Vidare bedöms utredningens förslag om att vardagstolkning inte ska omfatta arbetslivstolkning och tolk vid ärenderelaterade myndighets- kontakter få positiva effekter för barn eftersom möjligheterna att till- godose behov av tolktjänst i situationer på fritiden och i förenings- livet blir större.
Därutöver bedöms utredningens förslag om ett samlat och för- stärkt tolkstöd i arbetslivet (kapitel 8) vara positivt för barns och ungas förutsättningar att planera sin framtid för att så småningom delta i arbetslivet, eftersom stödet är förstärkt och förutsägbart samtidigt som det räknas upp med prisbasbeloppet och därmed bedöms ha förut- sättningar att följa med i kostnadsutvecklingen.
Vidare bedöms de effekter som beskrivits i föregående avsnitt också få positiva konsekvenser för barn vars föräldrar tillhör målgruppen för utredningens förslag eftersom föräldrarnas förutsättningar att delta på jämlika villkor i samhällslivet indirekt även påverkar barnens villkor.
Därutöver bedöms förslaget om att den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor i samarbete med Specialpedagogiska skolmyndigheten ska göra en fördjupad analys av barns och ungas behov och erfarenheter av tolk i förenings- och kulturliv, lek samt i fritidsaktiviteter (avsnitt 13.2.1) bidra till en ökad medvetenhet och kunskap om barns och ungas förutsättningar och behov i tolktjänst- verksamheten.
15.4.3Jämställdhet mellan kvinnor och män
Enligt direktiven ska utredningen belysa om det finns omotiverade skillnader mellan kvinnor och män med funktionsnedsättning när det gäller tolktjänster. Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Som konstateras i avsnitt 15.3 saknas tillförlitlig statistik för samtliga tolktjänstens delar vilket också gör att det är svårt att
430
SOU 2022:11 |
Konsekvenser av utredningens förslag |
uttala sig kring rådande skillnader mellan kvinnor och män. Uppgif- ter som utredningen har tagit del av från regionernas tolkcentraler antyder att kvinnor utgör en majoritet av målgruppen tolktjänst- användare. Detsamma gäller för Arbetsförmedlingens insats bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning (se avsnitt 8.2.8). Däremot tar något fler män del av Arbetsförmed- lingens insats bidrag för personligt biträde (se avsnitt 8.2.8), som enligt Arbetsförmedlingens praxis kan användas för att kompensera för tolkkostnader. Det är emellertid oklart hur stor andel av de medel som utgår för denna insats som går till att kompensera för tolk- kostnader, varför statistiken om denna insats får bedömas med för- siktighet. Sammantaget visar ändå den statistik som finns att försla- gen kommer att nå fler kvinnor än män i målgruppen.
Eftersom det statistiska underlaget för tolktjänst i arbetslivet är bristfälligt då det inte samlar eller ger en bild av det totala tolkstöd som samhället bidrar med föreslår utredningen i avsnitt 8.2.7 att för- slaget också följs upp utifrån ett jämställdhetsperspektiv.
Utredningen ska även analysera om förslagen påverkar möjlig- heten att i möten med myndigheter eller andra berörda på ett tryggt sätt kunna berätta om känsliga situationer, t.ex. våldsutsatthet.
Utredningens förslag i kapitel 7 och 8 om regionens ansvar för vardagstolkning och för samordning av övrig tolkning genom en ny lag om tolktjänst och Arbetsförmedlingens förordningsstyrda ansvar för bidrag till tolk i arbetslivet innebär sammantaget en tydligare, mer ändamålsenlig och effektiv tolktjänst för målgruppen döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet. Förslaget om en ny lag om tolktjänst innebär i sig ingen förändring av ansvaret när det gäller s.k. myndighetstolkning utan enbart ett förtydligande att sådan tolkning som myndigheten är ansvarig för enligt 13 § förvaltningslagen (2017:900) inte är regionens ansvar för vardagstolkning. Tillsammans med förslaget om en nationell funktion för samordning av tolktjänst- frågor, som kommer att utgöra navet för informationsinhämtning för t.ex. myndigheter och andra aktörer som har ansvar för tolk i olika situationer, kan det leda till att fler myndigheter tar sitt ansvar att använda tolk i känsliga situationer. I den mån tolkningen sker inom ramen för socialtjänstens eller polisens försorg omfattas tolkarna både under nuvarande förhållanden och med utredningens förslag av tystnadsplikt.
431
Konsekvenser av utredningens förslag |
SOU 2022:11 |
Utredningen pekar vidare i avsnitt 13.1.1 på behovet av att kart- lägga och analysera de skillnader mellan kvinnor och män i tillgång till och träffsäkerhet i olika arbetsmarknadspolitiska stödåtgärder riktade till döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen och har nedsatt arbetsförmåga. De skillnader som finns mellan kvinnor och män med funktionsned- sättning vad avser möjligheten till sysselsättning och försörjning ser utredningen som särskilt allvarliga. Utredningens förslag att Arbets- förmedlingen ska kartlägga och analysera skillnader i detta hänseende bedöms öka kunskapen på området och därmed skapa förutsättningar för ändamålsenliga åtgärder.
Förslaget om att en lämplig myndighet ska utreda om och hur kompetensen och stödet till våldsutsatta döva och hörselskadade kvinnor och kvinnor med dövblindhet kan stärkas och organiseras nationellt (avsnitt 13.1.2) bedöms innebära bättre kunskap och där- med ge förutsättningar för förändring och förbättring för denna grupp.
Förslaget om en plan för kontinuerlig och systematisk fortbild- ning och kompetensutveckling av tolkar (avsnitt 12.3) kan förväntas leda till fler tolkar som är specialiserade i att hantera svåra eller käns- liga tolksituationer.
Utredningens samlade förslag bedöms bidra till att öka förutsätt- ningarna för enskilda att i möten med myndigheter eller andra be- rörda på ett tryggt sätt kunna berätta om känsliga situationer.
15.5Konsekvenser för kommunerna
15.5.1Administrativa konsekvenser
Utredningens förslag om att regionerna ska utgöra navet för all tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet (avsnitt 7.5) dit enskilda tolkanvändare alltid kan vända sig för att få hjälp med sitt tolkbehov kan förväntas avlasta kommunerna från viss administration. Detta eftersom döva, hörselskadade och personer med dövblindhet kan vända sig till regionerna i stället för till den aktuella kommunala myndigheten när de behöver tolk. Samtidigt innebär förslaget att regionerna i sin tur kan vända sig till den kom- munala myndigheten för att reda ut frågan om tolkstöd för den en- skilde. Sammantaget bedöms förslaget om regionens serviceskyldig-
432
SOU 2022:11 |
Konsekvenser av utredningens förslag |
het gentemot enskilda tolkanvändare inte innebära några mätbara effekter för kommunernas administrativa verksamhet.
När det gäller förslaget (avsnitt 7.5) om att regionerna får erbjuda tolktjänst även när en annan aktör bekostar den (t.ex. en kommun som är ansvarig för att använda tolk enligt 13 § förvaltningslagen) kan det underlätta för kommuner som har små behov av tolk för mål- gruppen och därför har behov av hjälp med att tillhandahålla tjänsten. Dessa kommuner kan efter överenskommelse med regionen och mot betalning få hjälp med organisering och tillhandahållande av den tolktjänst som de behöver för målgruppen. Eftersom det är frivilligt för både regionerna och kommunerna att ingå sådana överenskom- melser är det oklart om och i så fall hur stor nytta förslaget medför för kommunerna.
Utredningens förslag om en nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor (kapitel 14) kan leda till att stödet för kommu- nerna kring tolktjänstfrågor förbättras, eftersom informationen om tolktjänst för målgruppen samlas på en plats.
När det gäller konsekvenser för kommunen i egenskap av vård- givare hänvisas till avsnitt 15.9.2.
15.5.2Den kommunala självstyrelsen
Utredningen lämnar inga förslag som innebär någon förändring av kommunernas ansvar för tolkstöd för döva, hörselskadade eller per- soner med dövblindhet. Utredningens bedömning är därför att för- slagen inte har någon påverkan på den kommunala självstyrelsen.
15.5.3Ekonomiska konsekvenser
Som redogörs för i avsnitt 7.4 bedömer utredningen att begreppet vardagstolkning inte omfattar sådana besök hos myndigheter där myndigheten enligt 13 § förvaltningslagen ska använda tolk, efter- som det hade inneburit en dubbelreglering av ansvaret. I och med den nya lagen om tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet förtydligas att sådan ärenderelaterad tolkning inte heller framöver ska innefattas i det som är vardagstolkning. Även om utredningens förslag således inte innebär någon förändring av kom- munernas ansvar för att använda och bekosta tolk kan den nya lagen
433
Konsekvenser av utredningens förslag |
SOU 2022:11 |
i praktiken innebära att de faktiska kostnaderna för tolkning vid kommunala myndigheter ökar eftersom regionerna i viss utsträckning tar ansvar för denna typ av tolksituationer i dag.
Regionerna har i statistikunderlag till Nysam AB redovisat en kate- gori tolkuppdrag som ”samhällsservicerelaterade”. Till samhällsservice- relaterade uppdrag räknas bl.a. kontakter med Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, socialtjänsten, Migrationsverket, Polismyndig- heten, Kriminalvården, besök vid medborgarkontor, rikstolktjänst, juridisk rådgivning, samtal med god man, bankärenden, utvecklings- samtal, föräldramöten och sociala aktiviteter i skolan, akuta händel- ser som inte är hälso- och sjukvård, exempelvis låssmed, rörmokare, snickare m.m. Regionernas kostnader för samhällsservicerelaterade tolkuppdrag kan utifrån Nysams underlag för 2019 uppskattas till 14 procent av regionernas nettokostnader eller till cirka 36 000 000 kro- nor. Det är enligt utredningen rimligt att anta att en viss del av dessa kostnader kan härledas till sådana tolkuppdrag som det med utred- ningens förslag blir tydligare att det är kommunernas ansvar att be- kosta. I den mån regionerna i dag bekostar tolktjänst i sådana situa- tioner då kommunerna i enlighet med förvaltningslagen ska använda tolk, kan kommuners tolkkostnader i viss utsträckning komma att påverkas av utredningens förslag. Skälet för det är att utredningens förslag innebär ett tydliggörande av regionens respektive andra myn- digheters ansvar vilket kan påverka tillämpningen av aktuella bestäm- melser. Eftersom de kommunala myndigheternas ansvar för tolk inte förändras bedömer utredningen att det inte finns skäl för att närmare redovisa de eventuella ekonomiska konsekvenserna av detta.
Utredningens förslag om att viss ledsagning i anslutning till tolk- tillfället ska ingå i tolktjänst för personer med dövblindhet (av- snitt 7.4.2) bedöms inte innebära någon inskränkning i det kommunala ansvaret för ledsagarservice enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387), LSS, eller socialtjänstlagen (2001:453), SoL, eftersom den insatsen har ett annat syfte än tolktjänsten. Enligt tolkcentralernas enkätsvar framgår också att alla regioner tar ansvar för ledsagning inom ramen för den tolktjänst som erbjuds för per- soner med dövblindhet, dock i något olika omfattning. En klar majo- ritet av regionerna beskriver att ledsagning ingår även i anslutning till tolktillfället och endast ett fåtal regioner uppger att sådan led- sagning inte ingår. Vidare anför ett fåtal regioner att de har en över- enskommelse med kommunerna om att dela på kostnaderna för led-
434
SOU 2022:11 |
Konsekvenser av utredningens förslag |
sagning. Såvitt utredningen kan erfara bör en sådan överenskommelse endast gälla för de tolkanvändare som också är beviljade insatsen led- sagarservice inom ramen för LSS eller SoL. Enligt tolkcentralernas svar på utredningens enkät har 13 regioner anfört att de inte vet hur många av deras tolkanvändare med dövblindhet som också har insat- sen ledsagarservice från kommunen. Vidare uppger två regioner att ingen av deras tolkanvändare med dövblindhet har insatsen och ytter- ligare två regioner uppger att ungefär hälften av deras tolkanvändare med dövblindhet har insatsen ledsagarservice. De två sistnämnda re- gionerna uppger att tre tolkanvändare respektive
15.6Konsekvenser för regionerna
Förslaget om att regionens ansvar för tolktjänst för vardagstolkning ska regleras i en särskild lag (kapitel 7) syftar till att förtydliga och förstärka det ansvar som regionen har enligt 8 kap. 7 § första stycket 3 hälso- och sjukvårdslagen, HSL. Även med den nya lagen ska led- ningen över verksamheten utövas av en nämnd, i enlighet med be- stämmelserna om nämnder i kommunallagen (2017:725). Den nya lagens bestämmelse om tolktjänst för vardagstolkning är, liksom nu- varande bestämmelse i HSL, utformad som en skyldighet för regionen och inte som en rättighet för den enskilde. Det innebär att regionen på samma sätt som i dag kan anpassa verksamheten utifrån förutsätt- ningarna inom den egna regionen. Samtidigt innebär de uttryckliga kraven på verksamheten som föreslås en ökad tydlighet i förhållande till nuvarande förhållanden där de allmänna bestämmelserna om hälso- och sjukvårdsverksamhet tillämpas i olika utsträckning.
435
Konsekvenser av utredningens förslag |
SOU 2022:11 |
15.6.1Administrativa konsekvenser
Förslagen i kapitel 7 kan förväntas få delvis olika administrativa kon- sekvenser för regionerna.
När det gäller förslaget om att begreppet vardagstolkning ska för- ändras och förtydligas (avsnitt 7.4) kan det förväntas leda till mindre administration för tolkcentralerna eftersom arbetslivstolkning inte längre ska ingå i vardagstolkning och det tydliggörs vilka myndig- hetsbesök som inte är vardagstolkning. Att det görs förändringar och förtydliganden på dessa områden kan förväntas minska tolk- centralernas administrativa börda eftersom de har lyfts fram som de mest problematiska områdena när det kommer till administration kring tolkbokningar kopplat till gränsdragningsproblem.
Förslaget om samordning av övrig tolktjänst för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet (avsnitt 7.5) kan däremot förväntas leda till viss ökad administration för tolkcentralerna efter- som de får ett uttryckligt uppdrag att hjälpa och stödja enskilda tolkanvändare med deras tolkbehov, dvs. även när andra aktörer är ekonomiskt ansvariga för tolkningen. Dock är ju gränsdragningarna tydligare med utredningens förslag, vilket förbättrar förutsättning- arna för uppdraget jämfört med om nuvarande förhållanden kring ansvaret för tolktjänst skulle kvarstå. Det ska dock understrykas att tolkcentralerna i egenskap av förvaltningsmyndigheter redan i dag har en tämligen långtgående serviceskyldighet enligt förvaltningslagens bestämmelser och att många tolkcentraler redan i dag tar ett stort ansvar i detta hänseende.
När det gäller konsekvenser för regionen i egenskap av vårdgivare hänvisas till avsnitt 15.9.2.
15.6.2Den kommunala självstyrelsen
Den kommunala självstyrelsen innebär att det ska finnas en själv- ständig och, inom vissa ramar, fri bestämmanderätt för kommuner och regioner. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränk- ning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den.
Utredningen bedömer att förslaget om att viss ledsagning ska ingå i tolktjänst för vardagstolkning för personer med dövblindhet (avsnitt 7.4.2) innebär ett nytt åliggande för regionerna och därmed
436
SOU 2022:11 |
Konsekvenser av utredningens förslag |
en inskränkning i deras självstyrelse. Utredningen bedömer dock att det rör sig om en begränsad inskränkning. Ändamålet med förslaget är att regionerna ska få ett visst utökat ansvar för ledsagning för per- soner med dövblindhet i syfte att dessa personer ska få en mer sam- ordnad och ändamålsenlig tolktjänst. Samtidigt är syftet att tydliggöra gränsdragningen mellan regioner och kommuner och att undvika onödig dubbelbemanning. Med hänsyn till de negativa effekter som den nuvarande ordningen kan innebära för både enskilda och verk- samheterna får den begränsade inskränkningen som serviceskyldig- heten innebär anses vara proportionerlig.
Utredningen bedömer att förslaget om samordning av övrig tolk- tjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet (av- snitt 7.5), i den del det avser serviceskyldigheten, också innebär ett nytt åliggande för regionerna och därmed en inskränkning i den kom- munala självstyrelsen. Utredningen bedömer dock att det rör sig om en begränsad inskränkning. Ändamålet med förslaget är att regionerna ska få en utökad serviceskyldighet gentemot döva, hörselskadade och personer med dövblindhet i syfte att de ska få en mer samordnad och förutsägbar tolktjänst. Med hänsyn till de negativa effekter som det splittrade ansvaret för tolktjänst har för döva, hörselskadade och per- soner med dövblindhet får den inskränkning som förslaget medför anses vara proportionerlig.
Utredningen kan inte se att några av de övriga förslagen innebär någon påvisbar inskränkning av den kommunala självstyrelsen för regionerna.
15.6.3Ekonomiska konsekvenser
Att det införs en ny lag om tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet (kapitel 7) bedöms endast få begränsade ekonomiska konsekvenser för regionerna eftersom det i stor utsträck- ning finns motsvarande krav i dag. Av de skäl som redogörs för i avsnitt 7.12 föreslår utredningen att statsbidraget till regionerna räknas upp med 41 070 000 kronor från 2024 (se tabell 15.1). Statsbidraget ska tills vidare, på samma sätt som i dag, utges utifrån den fördel- ningsnyckel som infördes 20081 och som tar sikte på regionernas faktiska kostnader för tolktjänsten. Utredningen ser dessutom att
1Fördelningsmodellen redogörs för i SOU 2006:54, s. 245.
437
Konsekvenser av utredningens förslag |
SOU 2022:11 |
det mot bakgrund av föreslagna förändringar och regionernas förut- sättningar kan finnas skäl att efter en tid se över statsbidragets för- delning (se avsnitt 7.12).
Eftersom den föreslagna lagen innebär att begreppet vardags- tolkning förändras och förtydligas bedöms förslaget öka tydligheten kring vad som ingår i regionens ansvar för vardagstolkning och där- med minska gränsdragningsproblemen om bland annat betalnings- ansvar i förhållande till andra huvudmän och aktörer. En ökad tyd- lighet bör enligt utredningen bidra till en mer kostnadseffektiv och förutsägbar tolktjänst, vilket kan förväntas leda till minskade kost- nader för regionerna.
Den materiella förändringen av begreppet vardagstolkning – att arbetslivstolkning tas bort och att ansvaret för myndighetstolkning förtydligas – bedöms innebära att regionen får ett mer begränsat an- svar för vardagstolkning än vad som gäller i dag. Det borde i sig ock- så innebära en kostnadsminskning för regionen. Utredningen har gjort bedömningen att regionernas avsätter cirka 50 000 000 kronor för tolktjänst i arbetslivet (se avsnitt 8.2.4).
Utredningen lämnar även ett förslag om att regionen ska utgöra navet för all tolktjänst för målgruppen döva, hörselskadade och per- soner med dövblindhet (avsnitt 7.5) genom att man alltid ska kunna vända sig till sin tolkcentral för att få hjälp med samordning av sin tolktjänst, dvs. även när det inte rör vardagstolkning. Förslaget inne- bär ett utökat ansvar för regionen och bedöms innebära ökade kost- nader då fler personer bedöms behövas i det administrativa arbetet. Utredningen bedömer att förslaget medför ökade kostnader motsva- rande i genomsnitt cirka två årsarbetskrafter per region eller totalt cirka 42 000 000 kronor (se tabell 15.1). Utredningens förslag om att regionen i sådana situationer får erbjuda tolktjänst mot betalning av den aktör som bekostar tolkningen bedöms inte innebära några kost- nader för regionen eftersom regionen får ta ut ersättning för tjänsten motsvarande kostnaden för densamma.
Även förslaget om att regionen ska få ansvar för viss ledsagning i anslutning till tolktillfället för personer med dövblindhet (avsnitt 7.4.2) innebär ett utökat åtagande för regionen. Förslaget avser endast var- dagstolkning och bedöms medföra en ökad kostnad för regionerna.
Eftersom det saknas statistik kring användningen av ledsagning i anslutning till vardagstolkning baseras utredningens uppskattning av kostnaderna på uppgifter från Förbundet Sveriges Dövblinda (FSDB),
438
SOU 2022:11 |
Konsekvenser av utredningens förslag |
se avsnitt 5.5. Enligt FSDB använder mellan 250 och 500 personer med dövblindhet tolk alltifrån någon enstaka gång till mer regelbun- det. FSBD uppskattar att mellan 25 och 50 personer av dessa använ- der tolk mellan två och tio gånger per vecka. Uppgifter saknas kring hur användningen är fördelad samt i vilken grad det i dessa timmar även innefattas ledsagning. Utredningens bedömning är dock att det är relativt få som använder ledsagning tio gånger per vecka och rela- tivt fler som använder ledsagning mer sällan. Utredningens uppskatt- ning kring tillkommande kostnader av förslaget för regionerna base- ras därför på följande antaganden. För det första görs antagandet att 30 personer i genomsnitt använder ledsagning fem gånger per vecka samt att 300 personer i genomsnitt använder ledsagning två gånger per månad vilket summerar till totalt 15 000 gånger per år. För det andra antas att en tredjedel av dessa tillfällen redan inbegriper att led- sagning erbjuds av regionerna och att deras ansvar således endast kan antas öka med cirka 10 000 tillfällen. Vid ett antagande om att varje tillfälle i genomsnitt medför en timmes ledsagning och med ett an- tagande om en timkostnad på 1 000 kronor är uppskattningen att förslaget medför 10 000 000 kronor i ökad kostnad för regionerna. På grund av osäkerheten i beräkningsunderlaget redovisas i av- snitt 15.10 känslighetsberäkningar av kostnaderna baserat på antagan- den om högre respektive lägre antal användare.
Förslaget om att regionen ska få möjlighet att inrätta valfrihets- system för tolktjänster (avsnitt 7.8) bedöms inte innebära några eko- nomiska konsekvenser för regionen. Inte heller övriga förslag bedöms medföra några ekonomiska konsekvenser för regionerna.
I tabellen nedan redogörs för förslagens effekter på regionernas kostnader.
Tabell 15.1 Effekter på regionernas kostnader
Beloppen återges i miljoner kronor
|
|
2024 |
|
2025 |
|
2026 |
|
2027 |
|
|
|
|
|
|
|
||||
Utökat ansvar för samordning av tolktjänst |
42 |
|
42 |
42 |
42 |
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|||
Höjt statsbidrag |
|
−41 |
|
−41 |
|
−41 |
|
−41 |
|
Kostnad för ledsagning |
10 |
|
10 |
10 |
10 |
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|||
Borttaget ansvar för tolktjänst i arbetslivet |
|
−50 |
|
−50 |
|
−50 |
|
−50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Totalt |
−39 |
−39 |
|
−39 |
|
−39 |
|||
439
Konsekvenser av utredningens förslag |
SOU 2022:11 |
15.7Konsekvenser för staten
I detta avsnitt redogörs för förslagens effekter på kostnader och in- täkter för staten. Utredningens förslag om att Arbetsförmedlingen ska ha ansvar för det allmännas ekonomiska stöd till tolk i arbetslivet samt förslaget om regionernas tolktjänst medför såväl verksamhets- mässiga som ekonomiska konsekvenser. Som beskrivs i kapitel 7 och 8 innebär de två förslagen sammantaget en omfördelning av ansvar för tolkstöd i arbetslivet, från regionerna till Arbetsförmedlingen, samtidigt som utredningens bedömning är att regionernas ansvar för vardagstolkning förtydligas och förstärks.
Utredningens förslag i kapitel 14 om att inrätta en nationell funk- tion för samordning av tolktjänstfrågor medför kostnader för staten. Utredningen anser att Myndigheten för delaktighet är mest lämpad att vara huvudman för en sådan funktion. Utredningen bedömer dock att förutsättningarna för och konsekvenserna av att inordna en sådan funktion i Myndigheten för delaktighet närmare bör analyseras, varför det i avsnittet nedan endast redovisas en uppskattning av de kostnadsmässiga konsekvenserna för staten.
Ikapitel 10 redogör utredningen för sina överväganden och för- slag om hur en utveckling av distanstolkning kan bidra till en för- stärkt tolktjänst. Utredningen föreslår därför att det på lämpligt sätt
iPost- och telestyrelsens förordning med instruktion ska framgå att obokad distanstolkning med teckenspråkstolk i Bildtelefoni.net är en del av myndighetens uppdrag och att medel för tjänstens lång- siktiga finansiering ska säkerställas. Utredningen föreslår vidare att Post- och telestyrelsen får i uppdrag att analysera behovet av en obo- kad distanstolkningsfunktion med skrivtolk och möjligheterna att tillhandahålla en sådan funktion på nationell nivå. Vidare föreslås att den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor i sam- råd med Post- och telestyrelsen, Sveriges Kommuner och Regioner, intresserade regioner samt Inera genomför en förstudie om hur ut- vecklingen av en regiongemensam distanstolkningsfunktion kan orga- niseras, regleras och finansieras. Dessa förslag innebär vissa kostna- der för staten.
Ikapitel 11 pekar utredningen på behovet av insatser för att stärka och främja språkteknologisk utveckling och innovation inom tecken- språksområdet genom uppdrag till Institutet för språk och folkminnen
440
SOU 2022:11 |
Konsekvenser av utredningens förslag |
och (Verket för innovationssystem) Vinnova. Dessa uppdrag bedöms medföra kostnader för staten.
Utredningen pekar vidare i kapitel 13 på behovet av ytterligare kartläggning och analys kring målgruppen ur ett jämställdhetsper- spektiv samt ur ett barnperspektiv och föreslår att konkreta uppdrag ges till lämplig myndighet respektive den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor. Dessa uppdrag bedöms medföra kost- nader för staten.
15.7.1Ekonomiska konsekvenser
Både regionerna och Arbetsförmedlingen avsätter i dag medel för tolk i arbetslivet för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. När det gäller regionernas tolktjänst i arbetslivet är det svårt att upp- skatta både hur många personer som nyttjar den och hur stora medel som avsätts sammanlagt för ändamålet. Utifrån den information som utredningen har fått i de enkätsvar som inkommit från regionernas tolkcentraler är cirka 17 procent av regionernas samlade tolktjänst arbetsplatsrelaterad.2 Den andelen är lägre än den som återges i Nysams rapport för 2019 där 22 procent av utförda tolkuppdrag uppges vara arbetsplatsrelaterade.
Av tolkcentralernas enkätsvar framgår att de under 2019 utförde
187000 tolktimmar (se avsnitt 5.1.2). Av Nysams rapport framgår att tolkcentralerna under 2019 utförde 222 769 tolktimmar. Av rap- porten framgår även att tolkcentralernas nettokostnad för tolktjänsten för 2019 var 258 732 442 kronor. Nettokostnaden är exklusive sålda tjänster. Även utifrån utredningens enkätsvar hamnar regionernas sammanlagda nettokostnader för tolktjänsten för 2019 på omkring
260000 000 kronor.
Vid en beräkning utifrån att 17 procent av tolkcentralernas netto- kostnad för tolktjänst är arbetsplatsrelaterade avsätter tolkcentralerna
44200 000 kronor, beräknat utifrån enkätsvaren. Vid en beräkning ut- ifrån att 22 procent av nettokostnaden är arbetsplatsrelaterade av- sätter tolkcentralerna 57 200 000 kronor till arbetslivstolkning. Ut- redningen bedömer att det är rimligt att utgå ifrån att regionernas tolkcentraler för närvarande avsätter 19,5 procent (vilket är snittet mellan 17 och 22) eller cirka 50 000 000 kronor sammanlagt för arbets-
2Svaret baseras på elva regioner och utgör både median- och medeltal.
441
Konsekvenser av utredningens förslag |
SOU 2022:11 |
livstolkning. Det varierar förstås hur mycket respektive region av- sätter för tolktjänst i arbetslivet utifrån antalet tolkanvändare och deras ålder, förvärvsarbete och behov.
Arbetsförmedlingen bedöms för närvarande avsätta cirka
63 049 602 kronor för de insatser som kan finansiera tolkkostnader i arbetslivet (bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning och bidrag för personligt biträde).3 Det är dock oklart hur stor andel av detta som går till just tolkkostnader, utöver de 4 098 234 kronor som avsattes 2020 för bidrag till tolk för utbild- ning där hela beloppet går till tolkkostnader. Utredningens anta- gande är att Arbetsförmedlingen avsätter cirka 50 000 000 kronor för tolkkostnader inom ramen för sina olika insatser som kan gå till bidrag för kostnader för tolk åt döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Sammanlagt bedöms det allmänna i dag avsätta cirka 100 000 000 kronor för olika tolkstöd i arbetslivet.
Hur många personer som kan aktualiseras för den nya insatsen hos Arbetsförmedlingen
Antalet personer som kan bedömas vara i behov av tolk i arbetslivet och som således kan vara aktuella för den nya insatsen bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet kan inte med säkerhet fastställas eftersom det saknas statistiska underlag som be- skriver omfattningen av behoven av tolk i arbetslivet. Utredningen får således göra en uppskattning av antalet utifrån de underlag som finns. En utgångspunkt för en sådan uppskattning kan vara att utgå från dels det antal personer som tagit del av Arbetsförmedlingens insatser som får användas till tolkkostnader, dels regionernas aktiva tolkanvändare i arbetsför ålder (efter hänsyn tagen till sysselsättnings- grad). I uppskattningen bör även beaktas antalet inskrivna personer vid Arbetsförmedlingen som har någon av de koder som indikerar att de kan vara i behov av tolkstöd.4
Enligt Arbetsförmedlingen hade 958 personer som är registrerade som barndomsdöva och/eller teckenspråkiga, hörselskadade eller med en synnedsättning insatsen bidrag för personligt biträde i januari 2021.5
3Arbetsförmedlingen, uppgift lämnad i
4Barndomsdöva och/eller teckenspråkig, hörselskadade personer och personer med synned- sättning.
5Arbetsförmedlingen, uppgift lämnad i
442
SOU 2022:11 |
Konsekvenser av utredningens förslag |
Antalet personer som fick insatsen bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning var under 2020 samman- lagt 275.6 Samtidigt var 5 082 personer som är barndomsdöva och/eller teckenspråkiga, personer med hörselnedsättning eller synnedsättning inskrivna på Arbetsförmedlingen i december 2020.7 Samtliga av de sist nämnda bedöms dock inte ha behov av tolk eftersom många i gruppen med hörselnedsättning, vilka utgör 3 206, inte har sådana behov. Andelen tolkanvändare som nyttjar vardagstolkning i ålders- gruppen
Eftersom det är svårt att uppskatta hur många som kommer att bli aktuella för den nya insatsen bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet gör utredningen följande antaganden som de ekonomiska konsekvenserna baserar sig på. Utredningen upp- skattar att antalet personer som kan bli aktuella för den nya insatsen är mellan 1 500 och 3 000 personer. Det lägre intervallet innebär ett antal i nivå med de individer som i dag har insatserna bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning (275 personer) och bidrag för personligt biträde (958 personer). Upp- skattningen innebär samtidigt ett lägre antal än tolkcentralernas samtliga aktiva tolkanvändare som är i åldersspannet
6Arbetsförmedlingen, uppgift lämnad i
7Arbetsförmedlingen, uppgift lämnad i
8SOU 1991:97, s. 87.
9SOU 2011:83.
443
Konsekvenser av utredningens förslag |
SOU 2022:11 |
ningsgraden 56,5 procent bland döva och 72,7 procent bland hörsel- skadade. Eftersom andelen hörselskadade som är tolkanvändare får antas vara förhållandevis låg är det främst sysselsättningsgraden bland döva som är relevant i sammanhanget.
Antagandet om 3 000 personer utgår också från att den före- slagna insatsen har ett bredare ändamål och syfte än insatsen bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning och att den därmed bör vara relevant för fler personer. Samtidigt innebär den föreslagna insatsen att även personer som tidigare endast har nyttjat regionens tolktjänst i arbetslivet också kan förväntas aktualiseras för denna insats. Antagandet har även tagit höjd för att fler personer kan komma att använda sig av den nya insatsen bidrag för tolk i arbetslivet än de som tidigare använt sig av olika tolkstöd i arbetslivet eftersom tillgången till stödet förenklas då det utgår från en aktör inom ramen för endast en insats.
En grov skattning som tar höjd för samtliga dessa antaganden skulle kunna uppskattas till genomsnittet av sysselsättningsgraden bland döva, hörselskadade och aktiva tolkanvändare (4 400 personer) vilket är 64,6 procent. Detta skulle motsvara cirka 2 800 personer och bör ligga i det övre spannet av de som kan antas ha behov av stödet. Sammanfattningsvis landar utredningen i att mellan 1 500 och 3 000 personer är ett rimligt antal att utgå från.
Hur stora är behoven av bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet?
Bland de 1
Utredningen antar att en relativt stor andel av de personer som bedöms vara aktuella för insatsen har relativt små behov av tolk. Det antagandet görs utifrån att en majoritet av målgruppen endast bedöms ta del av tolktjänst för vardagstolkning. Vidare har endast omkring tio personer per år tagit del av den maximala summan för bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning om
444
SOU 2022:11 |
Konsekvenser av utredningens förslag |
150 000 kronor och sammanlagt har endast 275 personer tagit del av insatsen under 2020 (se avsnitt 8.2.8). Detta indikerar enligt utred- ningen att behoven av kostsamma utbildningsinsatser i arbetslivet inte är särskilt stora och att antalet individer som har behov av ut- bildningsinsatser (fortbildning) inte är särskilt många.
De antaganden som utredningen gör om hur behoven av bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet ser ut baseras, som nämnts ovan, på hur många personer som bedöms ta del av de olika tolkstöd som finns i dag. Utifrån dessa uppgifter, och med beaktande av att det kan finnas mörkertal när det gäller behoven av tolk, bedömer utredningen att det stora flertalet har små (43 pro- cent) eller ganska små (35 procent) behov av tolk. Ett färre antal, base- rat på främst uppgifter om hur många personer som tar del av Arbets- förmedlingens insatser i dag, bedöms ha medelstora (15 procent) eller stora (7 procent) behov av tolk i arbetslivet.
Vad gäller genomsnittskostnaderna för tolkbidraget för grupper med olika behov antas det att gruppen med stora behov nyttjar fullt bidrag, det vill säga 483 000 kronor per år. Vad gäller genomsnitts- kostnaderna för övriga grupper har antagits att de är 100 000 kronor per år för gruppen med små behov, 200 000 kronor för gruppen med ganska små behov och 300 000 kronor per år för gruppen med medel- stora behov. I bedömningarna av såväl graden av behov som genom- snittskostnader per år vägs även in antagande om att fler personer kan komma att använda sig av den nya insatsen bidrag för tolk i arbets- livet än de som tidigare använt sig av olika tolkstöd i arbetslivet.
I tabell 15.2 redovisas beräkningar på hur stora kostnaderna för insatsen bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet blir utifrån ovanstående antaganden. Beräkningarna ut- går från antagandet att 2 250 personer antas aktualiseras för stödet, vilket är ett genomsnitt av ovan antagna max- respektive minimi- värde i intervallet (1
445
Konsekvenser av utredningens förslagSOU 2022:11
Tabell 15.2 Beräkning utifrån att 2 250 personer använder tolkbidraget i arbetslivet, fullt implementerat
Beloppen återges i kronor
Antagande om behov |
Fördelning av behov |
Antal |
Snittkostnad |
Totalkostnad |
Små |
43 % |
968 |
100 000 |
96 750 000 |
|
|
|
|
|
Ganska små |
35 % |
788 |
200 000 |
157 500 000 |
Medelstora |
15 % |
338 |
300 000 |
101 250 000 |
Stora |
7 % |
158 |
483 000 |
76 072 500 |
|
100 % |
2 250 |
|
431 572 500 |
Utredningens bedömning är att kostnaderna för förslaget om insat- sen bidrag till tolk i arbetslivet fullt implementerat uppgår till cirka 432 000 000 kronor per år från år 2025. Vidare bedömer utredningen att kostnaderna under första året för implementering, dvs. år 2024, uppgår till cirka 75 procent av kostnaderna för ett fullt implemente- rat bidrag, dvs. cirka 324 000 000 kronor. En anledning är att en im- plementering av en så omfattande insats tar tid och inte kan antas vara fullt utbyggd och fungerande redan det första året.
Förslagens påverkan på Arbetsförmedlingen
Förslaget om en ny insats om bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet i arbetslivet bedöms påverka Arbets- förmedlingens handläggning och administration. Osäkerheten är dock stor kring hur många som i dag använder Arbetsförmedlingens tjäns- ter för tolkstöd samt hur många som kan förväntas använda tolkbidra- get som en effekt av förslaget. Utredningens uppskattning av de admi- nistrativa kostnaderna för Arbetsförmedlingen till följd av förslaget som presenteras i tabell 15.3 ska därför tolkas med försiktighet.
I tabellen redovisas en uppskattning av de tillkommande admini- strativa kostnaderna för Arbetsförmedlingen för handläggningen av tolktjänst i arbetslivet baserat på aktuella genomsnittliga kostnader för handläggning av ett ärende. Antalet beslut per år baseras på antagan- det att 2 250 personer genererar fyra, fem alternativt sex beslut per år. Utredningens bedömning är att ett rimligt antagande är att handlägg- ningen genererar fem beslut per person och år dvs. cirka 11 250 be- slut. I avsnitt 15.10 redovisas känslighetberäkningar vid ett högre respektive lägre antal personer som tar del av bidraget.
446
SOU 2022:11 |
Konsekvenser av utredningens förslag |
Utöver de tillkommande administrativa årliga kostnaderna som redovisas i tabell 15.3 och som uppstår från och med implemen- teringen av förslaget år 2024 bedömer utredningen att det även upp- står kostnader år 2023 i form av administrativa förberedelser, utveck- ling av
Tabell 15.3 Beräkning av administrativa kostnader för Arbetsförmedlingen*
Beloppen återges i kronor
Antal beslut per år |
Total tid per år |
Heltidstjänster |
Lönekostnad per år |
9 000 |
7 500 |
4,5 |
3 600 000 |
|
|
|
|
11 250 |
9 375 |
5,6 |
4 500 000 |
13 500 |
11 250 |
6,7 |
5 400 000 |
* Beräkningarna baseras på uppgifter lämnade via
Ett beslut beräknas ta 50 minuter att handlägga samt beräknas på en heltidslön inkl. sociala avgifter och
Förslaget i avsnitt 13.1.1 om att Arbetsförmedlingen ska kartlägga och analysera skillnader i tillgång och träffsäkerhet i olika arbets- marknadspolitiska stödåtgärder riktade till döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen och har nedsatt arbetsförmåga bedöms inte påverka statens kostnader. Mot bakgrund av analysen ska Arbetsförmedlingen föreslå lämpliga åtgärder för att skapa ökad jämlikhet och träffsäkerhet i de arbets- marknadspolitiska stödåtgärderna för denna målgrupp. Utredningen bedömer att en sådan analys ryms inom ram för Arbetsförmedlingens sektorsansvar för funktionshinderspolitiken och därför bör finan- sieras inom befintligt förvaltningsanslag.
En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor
Förslaget i avsnitt 14.2 om att inrätta en nationell funktion för sam- ordning av tolktjänstfrågor för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet bedöms påverka statens kostnader. De uppgifter som föreslås ingå i en sådan funktion omfattar tillhandahållande av information samt sammanställning av statistik och annan data för en samlad nationell uppföljning av tolktjänsten och dess målgrupp samt
447
Konsekvenser av utredningens förslag |
SOU 2022:11 |
att vid behov samordna utvecklingsinsatser som rör tolktjänsten och dess målgrupp.
I uppgiften föreslås även ingå att i övrigt samordna eller hantera frågor som rör tolktjänst och som inte har en naturlig hemvist hos någon annan aktör. I uppgiften ska även ingå att ta fram ett nationellt system för uppföljning av tolktjänsten samt vid behov föreslå nödvän- diga författningsändringar för ett sådant system, att samordna arbetet med en plan för strategisk kompetensutveckling av tolkar, att utbetala statsbidraget till regionerna för tolktjänst samt att upphandla tolk- service för förtroendevalda i vissa organisationer.
Utredningen menar att det finns flera skäl som talar för att upp- giften som en nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor inrättas i Myndigheten för delaktighet men att förutsättningarna för och konsekvenserna av detta först bör analyseras. Detta medför att det inte är möjligt att i detalj uppskatta kostnadseffekterna för staten. Utredningen har dock gjort en uppskattning av kostnaderna för de uppgifter som föreslås, vilka redovisas i tabell 15.4. I tabellen redo- visas även kostnaderna för att analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att Myndigheten för delaktighet får uppdraget som en nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor.
Kostnaderna för förslaget år 2024 om inrättande av en funktion för samordning av tolktjänstfrågor hänförs till uppdraget att för- bereda funktionens inrättande. Kostnaderna kan i huvudsak kopplas till löner (inklusive sociala avgifter och
Vad gäller upphandling av tolkservice till förtroendevalda i vissa organisationer uppskattar utredningen kostnaden för myndigheten till 125 000 kronor per år för upphandling och därtill kopplad admi- nistration och uppföljning. Förslaget att ge den nationella samord- ningsfunktionen ansvar för utbetalning av statsbidraget till regionerna bedömer utredningen medför kostnader på 250 000 kronor per år. Kostnaderna för upphandling och utbetalning av statsbidraget baseras på de medel som Socialstyrelsen har tilldelats för uppdragen.
448
SOU 2022:11 |
Konsekvenser av utredningens förslag |
Tabell 15.4 Kostnader för nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet
Beloppen återges i miljoner kronor
|
|
2023 |
|
2024 |
|
2025 |
|
2026 |
|
2027 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
Funktion för samordning av tolktjänstfrågor* |
0 |
3 |
|
3 |
3 |
3 |
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
Upphandling tolkservice till förtroendevalda |
|
0 |
|
0,125 |
|
0,125 |
|
0,125 |
|
0,125 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Utbetalning av statsbidrag till regionerna |
0 |
0,250 |
|
0,250 |
0,250 |
0,250 |
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
Analys av MFD som nationell aktör |
|
1 |
|
0 |
|
0 |
|
0 |
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Totalt avrundat |
1 |
3,5 |
|
3,5 |
3,5 |
3,5 |
|
||||
På grund av osäkerheten i beräkningarna uppskattas kostnaderna för 2025, 2026 respektive 2027 till 2024 års nivå.
*Med antagande om en genomsnittlig heltidslön för handläggare i staten enl. SCB och inkl. sociala avgifter och
Post- och telestyrelsen
Utredningens förslag i avsnitt 10.2 om att det i Post- och telestyrel- sens förordning med instruktion eller i annat lämpligt styrdokument ska framgå att obokad distanstolkning med teckenspråkstolk i Bildtelefoni.net är en del av myndighetens uppdrag och att medel för tjänstens långsiktiga finansiering ska säkerställas innebär att särskilda medel för dels nuvarande uppdrag för Bildtelefoni.net, dels obokad distanstolkning med teckenspråkstolk bör öronmärkas i befintligt anslag.10 Vidare innebär det att anslaget i denna del löpande behöver räknas upp då tjänsten både är personalintensiv och teknikberoende. Utvecklingen de senaste åren visar att användningen av tjänsten har ökat, med en kraftig ökning under
I avsnitt 10.3 föreslås att Post- och telestyrelsen ges i uppdrag att analysera behovet av en obokad distanstolkningsfunktion med skriv- tolk och möjligheterna att tillhandahålla en sådan funktion på natio- nell nivå. I uppdraget ska även ingå att göra en konsekvensbeskriv- ning och kostnadsberäkning samt att lämna förslag på hur en sådan funktion på lämpligt sätt kan utföras, regleras och finansieras. Ut- redningen bedömer att kostnaderna av förslaget uppgår till cirka 1 000 000 kronor år 2023.
10Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Post- och telestyrelsen, utgiftsområde 22, an- slag 2.2, ap.1 Ersättning för särskilda tjänster för personer med funktionsnedsättning.
449
Konsekvenser av utredningens förslag |
SOU 2022:11 |
Konkurrensverket
Lagförslaget om att regionerna får inrätta valfrihetssystem enligt LOV (avsnitt 7.8) innebär vissa tillkommande uppgifter för Konkurrens- verket i verkets egenskap av tillsynsmyndighet. Samtidigt kan förslaget förväntas innebära att regionerna använder sig av LOU i mindre om- fattning, vilket får bedömas minska verkets börda. Utredningen be- dömer sammanfattningsvis att förslaget om att regionerna får inrätta valfrihetssystem enligt LOV inte mer än marginellt bör innebära så- dana tillkommande uppgifter som medför ökade kostnader för verket. De kostnader som kan uppstå bedöms i så fall kunna hanteras inom verkets befintliga anslag.
Övriga uppdrag
Utredningen föreslår i kapitel 10 att den föreslagna nationella funk- tionen för samordning av tolktjänstfrågor i samråd med Post- och telestyrelsen, Sveriges Kommuner och Regioner, intresserade regio- ner samt Inera ska göra en förstudie om hur utvecklingen av en regiongemensam distanstolkningsfunktion kan organiseras, regleras och finansieras. Utredningen uppskattar att kostnaden för uppdraget uppgår till cirka 1 000 000 kronor under 2025 (se tabell 15.5, kolumn Nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor).
Utredningen föreslår i kapitel 11 att Institutet för språk och folk- minnen (Isof) i samarbete med berörda aktörer ska öka genomförande- takten i att kartlägga, systematisera och dokumentera det svenska teckenspråket för att tillgängliggöra språket som data. Vidare före- slås att Vinnova under en femårsperiod leder och samordnar befint- liga och tillkommande aktörer inom området språkteknologi. Utred- ningen bedömer att kostnaderna för dessa uppdrag ryms inom ram för såväl Isofs som Vinnovas anslag.
Utredningen föreslår i kapitel 13 att en lämplig myndighet ges i uppdrag att utreda om och hur kompetensen och stödet till vålds- utsatta döva och hörselskadade kvinnor och kvinnor med dövblind- het kan stärkas och organiseras nationellt. Utredningen uppskattar att kostnaden för uppdraget uppgår till cirka 1 000 000 kronor under 2024.
Vidare föreslår utredningen i kapitel 13 att den nationella funk- tionen för samordning av tolktjänstfrågor i samarbete med Special-
450
SOU 2022:11 |
Konsekvenser av utredningens förslag |
pedagogiska skolmyndigheten får i uppdrag att göra en fördjupad analys av barns och ungas behov och erfarenheter av tolk i förenings- och kulturliv, lek samt i fritidsaktiviteter samt vid behov föreslå åt- gärder för att stärka barnperspektivet i tolktjänstverksamheten. Ut- redningen uppskattar att kostnaden för uppdraget uppgår till cirka 1 000 000 kronor under 2024.
15.7.2Sammantagna utgifter och finansiering
Den sammantagna effekten på statens budget baseras på de skatt- ningar som redovisats i anslutning till respektive föreslag ovan och redovisas i tabell 15.5.
Vad gäller förslaget om insatsen bidrag till tolk i arbetslivet gör utredningen följande överväganden. Inom Arbetsförmedlingens ram- anslag 1.4 Lönebidrag och Samhall m.m., utgiftsområde 14, anges att anslagsposten får användas för bidrag enligt förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, inom vilken den föreslagna insatsen ska regleras.11 Utredningen noterar att för ramanslag 1:4 har bemyn- diganderamen utnyttjats i lägre omfattning de senaste åren, samt att beloppen som inte utnyttjats har varit betydande, med undantag för något enstaka år. Bemyndiganderamen för ramanslag 1:4 är cirka 14 miljarder kronor årligen och beloppen som ej utnyttjas har under ett antal år uppgått till mellan 0,8 och 1,2 miljarder kronor. Samtidigt som utredningen noterar att bemyndiganderamen inte har utnyttjats fullt ut under ett antal år bedömer utredningen att risken för undan- trängning av befintliga uppdrag och åtaganden bör undvikas. Arbets- förmedlingen bör därför tillföras medel motsvarande kostnaderna för förslaget om insatsen bidrag till tolk i arbetslivet. Detta innebär att Arbetsförmedlingen bör tillföras medel om cirka 324 000 000 kronor år 2024 och cirka 432 000 000 kronor per år från 2025.
Vad gäller kostnaden för administration av insatsen bidrag för tolk i arbetslivet anser utredningen att detta är en tillkommande kostnad för Arbetsförmedlingen. De administrativa kostnaderna för Arbetsförmedlingen att under 2023 förbereda insatsen uppskattar utredningen till 3 000 000 kronor. Utredningen har dock inte kunnat
11Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Arbetsförmedlingen, Villkor för anslag 1:4 Löne- bidrag och Samhall m.m., ap.1 Lönebidrag m.m.
451
Konsekvenser av utredningens förslag |
SOU 2022:11 |
bedöma om och hur förslaget medför behov av förberedelser för och utveckling av Arbetsförmedlingens
Sammantaget medför utredningens förslag en ökad kostnad för staten med cirka 5 000 000 kronor 2023, cirka 378 000 000 kronor 2024 och cirka 483 000 000 per år från 2025. Utredningen har under- sökt möjliga källor till finansiering av de ökade kostnaderna av för- slagen men inte funnit några sådana. Utredningen har främst under- sökt möjligheten till omfördelning inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, särskilt anslag 4:2 Vissa statsbidrag inom funktionshinderområdet samt omfördelning inom utgiftsområde 14 Arbetsliv och arbetsmarknad, anslagspost 1.4 Lönebidrag och Samhall
m.m.Utredningen har dock inte underlag att bedöma i vilken mån omprioriteringar kan ske inom dessa anslag och har även avseende anslaget 1.4 ovan pekat på risken för undanträngningseffekter. Utred- ningen föreslår därför att medel motsvarande de kostnader som fram- går nedan i tabell 15.5 tillförs utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg samt utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv enligt fördelning i tabell 15.6, nedan.
Tabell 15.5 Effekter på statens budget
Beloppen återges i miljoner kronor
|
|
2023 |
|
2024 |
|
2025 |
|
2026 |
|
2027 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
Bidrag tolk i arbetslivet |
0 |
324 |
432 |
432 |
|
432 |
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
Arbetsförmedlingens administration* |
|
3 |
|
4,5 |
|
4,5 |
|
4,5 |
|
4,5 |
|
Statsbidrag till regionerna |
0 |
41 |
41 |
41 |
|
41 |
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
Nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor |
|
1 |
|
3,5 |
|
4,5 |
|
3,5 |
|
3,5 |
|
Post- och telestyrelsen** |
1 |
0 |
0 |
0 |
|
0 |
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
Uppdrag jämlikhet, jämställdhet och barnperspektiv |
|
0 |
|
3 |
|
0 |
|
0 |
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Utveckling och innovation kring språkteknologi |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
0 |
|
||||
och teckenspråk |
|
|
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
Totalt |
|
5 |
|
376 |
|
482 |
|
481 |
|
481 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* Exklusive kostnader för
452
SOU 2022:11Konsekvenser av utredningens förslag
Tabell 15.6 Förslag till finansiering
Beloppen återges i miljoner kronor
|
|
2023 |
|
2024 |
|
2025 |
|
2026 |
|
2027 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
Bidrag tolk i arbetslivet |
0 |
|
324 |
432 |
|
432 |
432 |
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
Arbetsförmedlingens administration* |
|
3 |
|
4,5 |
|
4,5 |
|
4,5 |
|
4,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Utgiftsområde 14 |
3 |
|
328,5 |
436,5 |
436,5 |
436,5 |
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
Statsbidrag till regionerna |
|
0 |
|
41 |
|
41 |
|
41 |
|
41 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor |
1 |
|
3,5 |
4,5 |
3,5 |
3,5 |
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
Post- och telestyrelsen |
|
1 |
|
0 |
|
0 |
|
0 |
|
0 |
|
Uppdrag jämlikhet, jämställdhet och barnperspektiv |
0 |
|
3 |
0 |
|
0 |
0 |
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Utveckling och innovation kring språkteknologi |
|
0 |
|
0 |
|
0 |
|
0 |
|
0 |
|
och teckenspråk |
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Utgiftsområde 9 |
2 |
|
47,5 |
45,5 |
44,5 |
44,5 |
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15.8Samhällsekonomiska konsekvenser
Förslaget om att tolkstödet i arbetslivet förstärks och samlas hos Arbetsförmedlingen (kapitel 8) kommer tillsammans med förslaget om regionens tolktjänst (kapitel 7) att öka statens kostnader för tolktjänst.
Utredningen bedömer att nyttan av förslagen för individen kan hänföras till att målgruppen erbjuds en mer samordnad, förutsägbar och ändamålsenlig tolktjänst särskilt vad gäller arbetslivet men även för situationer på fritiden. Utredningen bedömer vidare att förslagen kommer att öka möjligheterna för målgruppen att få del av tolktjäns- ter och att detta i sin tur bidrar till en samhällsekonomisk nytta i form av ett potentiellt ökat arbetsutbud vilket kan antas minska behov av utbetalningar från statliga och kommunala system till målgruppen.
Utredningens bedömning är att förslagen sammantaget bidrar till ett tydliggörande, för såväl utförare som användare, av ansvaret för tolktjänst. Detta menar utredningen kommer att bidra till en mer effektiv och ändamålsenlig tolktjänst. Bedömningen är även att för- slagen kommer att bidra till en mer kostnadseffektiv tolktjänst då problemen med gränsdragningar mellan olika aktörers ansvar minskar.
Med hänsyn till de brister som konstaterats inom dagens tolk- tjänst samt utredningens bedömning av de positiva effekterna som förslagen kan förväntas ha på individuell och samhällsekonomisk nivå, bedömer utredningen att nyttan av förslagen klart överväger kostna- derna. I den samlade bedömningen ska också beaktas att förslagen kan
453
Konsekvenser av utredningens förslag |
SOU 2022:11 |
motiveras utifrån en ökad delaktighet, i såväl vardagsliv som arbets- liv, och en ökad livskvalitet för målgruppen. Givet bristen på tillför- litlig statistik kring målgruppens omfattning, behov och nuvarande nyttjande av tolktjänst är det dock inte möjligt att värdera relationen mellan kostnader och nytta i monetära termer.
15.9Konsekvenser i övrigt
Utredningens samlade förslag innebär även konsekvenser i andra av- seenden än vad som tidigare berörts. Redovisningen nedan anknyter till utpekade områden i kommittéförordningen som inte tidigare redo- gjorts för och till det som anges i förordningen om konsekvens- utredning vid regelgivning. Därutöver redogörs även kort för konse- kvenserna för vårdgivare.
15.9.1Små företag och företagande i allmänhet
Som nämnts ovan innebär förslaget om en ny insats om bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet i arbets- livet (kapitel 8) ökad koncentration och tydlighet i ansvarshänse- ende i och med att det allmännas tolkstöd i arbetslivet endast utgår från en offentlig aktör. Förslaget innebär även ökad förutsägbarhet eftersom bidragsbeloppet är fastställt på förhand och gäller lika för alla. Utredningens bedömning är att förslaget också bidrar till en tydlig gräns mellan det allmännas ansvar för tolkstöd i arbetslivet och arbets- givarens ansvar för motsvarande stöd. Detta menar utredningen bi- drar till att minska de administrativa kostnaderna för de företag som har anställda eller som kommer att anställa personer med behov av tolk. Detsamma gäller företagare och fria yrkesutövare vilka också innefattas i förslaget om en ny insats om bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet i arbetslivet. Eftersom det totala antalet tolkanvändare är relativt litet bedömer utredningen att effekterna på nationell nivå är begränsade även vad gäller konkur- rensförhållanden för berörda företag som har anställda som har be- hov av tolkstöd. Effekterna kan dock vara stora för enskilda företag och förslagen bedöms särskilt gynna små företag för vilka tolktjänst kan utgöra en stor kostnad och administrativ börda.
454
SOU 2022:11 |
Konsekvenser av utredningens förslag |
När det gäller påverkan och konsekvenser för tolkbolag gör utred- ningen följande antaganden och bedömningar. Utredningens bedöm- ning i avsnitt 12.2 är att det finns cirka 600
I den mån regionerna inrättar valfrihetssystem enligt LOV är det utredningens bedömning att små företag har likvärdiga förutsätt- ningar som större företag att delta som utförare. Vissa administrativa kostnader kan uppstå för de företag som väljer att ingå i ett valfri- hetssystem. Att kvantifiera dessa kostnader i nuläget är inte möjligt. De administrativa kostnaderna för företagen blir dock mindre med LOV i jämförelse med vad de kan förväntas bli om regionen i stället tillämpar LOU. Med LOV behöver företagen inte räkna på ett pris eller lägga stora resurser på att lägga anbud som sedan inte leder till ett kontrakt. Det räcker att företaget kan kvalificera sig, dvs. att det uppfyller kraven i förfrågningsunderlaget. Detta är särskilt betydelse- fullt för små företag som har begränsade resurser för att lägga anbud. En tillämpning av LOV kan öppna upp nya marknader att konkur- rera på, vilket bör leda till tillväxt av både nya och redan etablerade företag. Genom den ökade konkurrenssituationen bör i förlängningen systemet också kunna leda till högre kvalitet på de tjänster som utförs.
När det gäller konsekvenser för privata företag i egenskap av vård- givare hänvisas till avsnitt 15.9.2.
Marknadsförutsättningar och konkurrens
Att regionerna får ett samordningsansvar och en utökad möjlighet att tillhandahålla tolktjänst åt andra aktörer (avsnitt 7.5) kan komma att påverka marknaden för tolktjänster. Detta eftersom regionerna,
455
Konsekvenser av utredningens förslag |
SOU 2022:11 |
i större utsträckning än tidigare, kan komma att köpa in eller produ- cera mer tolktjänster än tidigare. Det kan regionen göra antingen genom att utöka den egna verksamheten med fler anställda tolkar, genom att upphandla tolkbolag och/eller genom att inrätta valfrihets- system. Förslaget kan således innebära att inköpen av tolkars tjänster koncentreras till regionerna mer än i dag. Det leder i sådana fall till en ökad inköpssamordning som i sin tur leder till att det blir färre köpare av tolkars tjänster på marknaden.
Hur marknaden påverkas av en ökad inköpssamordning beror dock i stor utsträckning på hur regionerna agerar. Utredningen anser att det är viktigt att regionerna ser och tar sitt ansvar för hur marknaden utvecklas i detta hänseende på både kort och lång sikt. Att inrätta valfrihetssystem och att dela upp kontrakt vid upphandlingar är två sätt som kan motverka negativa effekter av en ökad inköpssamordning.
Det är även viktigt att regionerna tar ett ansvar för marknadens utveckling i sin roll som utförare av tolktjänst åt andra aktörer. Det är inte helt nytt eftersom regionerna redan i dag utför tolktjänst, även om det främst är för eget behov vid vardagstolkning. Men om regio- nen skulle utföra tolktjänst åt andra aktörer, som t.ex. myndigheter, i större utsträckning än i dag är det viktigt att det inte sker på be- kostnad av att marknaden för de privata leverantörerna försämras. Regionen har som offentlig aktör en särskild ställning på marknaden. Förutom att de inte kan gå i konkurs finns det risk för att självkost- nadsprincipen och möjligheterna att med skattemedel gynna en egen företagsverksamhet för att påverka prisbildningen, kan hota privata konkurrenter.
Det ska poängteras att det inte finns några indikationer på att re- gionerna skulle utöka sin egen tolkverksamhet genom att anställa fler tolkar som en följd av förslagen. Regionerna kan i stället hantera sitt utökade uppdrag genom att inrätta valfrihetssystem och där- igenom inkludera den privata marknaden för att utföra tolktjänster. Det ska också poängteras att regionens ansvar för att samordna tolk- tjänsten och den utökade möjligheten att tillhandahålla tjänsten inte är ett problem för konkurrensen i sig. Det kan även tilläggas att re- gionerna alltid måste förhålla sig till
456
SOU 2022:11 |
Konsekvenser av utredningens förslag |
15.9.2Vårdgivare inom hälso- och sjukvården och tandvården
Med vårdgivare avses i detta sammanhang statlig myndighet, region, kommun, annan juridisk person eller enskild näringsidkare som be- driver hälso- och sjukvårdsverksamhet (jfr 2 kap. 3 § hälso- och sjuk- vårdslagen, HSL). Det som avses är således inte regionerna när de bedriver tolktjänstverksamhet, även om regionens tolktjänstverksam- het regleras i HSL. Med vårdgivare avses i detta sammanhang även de som bedriver tandvårdsverksamhet.
Utredningens förslag i kapitel 7 om en ny lag om tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet innebär att tolk- tjänsten som verksamhetsgren inte längre ska vara en del av hälso- och sjukvården. Regionerna ska emellertid fortsatt ha ansvar för tolk- tjänst för vardagstolkning, i vilket fortsatt ska ingå tolkning när det utförs hälso- och sjukvård och tandvård. Denna ordning kommer således inte att förändras i och med utredningens förslag. Hälso- och sjukvården och tandvården är därmed fortsatt undantagen från ansvars- och finansieringsprincipen som innebär att varje verksamhet ska bära sina kostnader även för tillgänglighetsskapande åtgärder. Att tolk- tjänsten kommer att regleras i en annan lag än hälso- och sjukvårds- lagen får enligt utredningens bedömning inga konsekvenser för vård- givarna, varken administrativa eller ekonomiska.
Den omständigheten att vårdgivare inom hälso- och sjukvården även har ett ansvar för att anpassa informationen till mottagarens språkliga bakgrund och andra individuella förutsättningar enligt 3 kap. 6 § patientlagen (2014:821) påverkas inte av det förhållandet att tolk- tjänsten regleras i en särskild lag. Det innebär enligt utredningen att vårdgivarnas ansvar enligt patientlagen är detsamma oavsett om tolk- tjänsten regleras i HSL eller i en särskild lag. Patientlagen omfattar enligt 1 kap. 3 § inte vårdgivare inom tandvården.
15.9.3Sysselsättning och offentlig service
Utredningens förslag i kapitel 7 innebär att regionerna fortsatt ska ha ansvar för tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Det innebär att regionerna även fortsatt kan förväntas organisera sina verksamheter med en tolkcentral i varje region, vilket innebär att de finns representerade på 21 platser i landet. Eftersom tolkanvändarna finns i alla delar av landet bidrar det enligt utred-
457
Konsekvenser av utredningens förslag |
SOU 2022:11 |
ningen till en tillgänglig tolktjänst. Med undantag för förmedlings- tjänster och distanstolkning utövas tolkyrket av naturliga skäl på de platser där tolkanvändarna befinner sig, vilket är i alla delar av landet. Utredningens förslag att regionerna fortsatt ska ha ansvar för tolk- tjänst för vardagstolkning för målgruppen bidrar således enligt utred- ningen till fortsatt god offentlig service i hela landet.
Den samordningsfunktion som utredningen föreslår att regio- nerna ska ansvara för (avsnitt 7.5) bedöms vidare innebära en för- stärkning av den offentliga servicen i landet genom att döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet alltid ska kunna vända sig till ”sin” tolkcentral för att få hjälp och stöd kring sitt tolkbehov, även när någon annan aktör är ansvarig. Förslaget innebär således enligt utredningen en tydlig förbättring av den offentliga servicen för mål- gruppen.
Utredningen bedömer att förslaget i kapitel 8 har positiva effekter på målgruppens deltagande på arbetsmarknaden och därmed även på sysselsättningen.
15.9.4Brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Förslaget i kapitel 8 innebär att arbetsgivare som har anställda som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet kan få del av ett bidrag till tolk i arbetslivet. Även egna företagare och fria yrkesutövare som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet kan få del av bidraget. Välfärdsbrottsutredningens kartläggning visar att Arbetsförmedlingens stöd är brottsutsatta samt att företag och ideella föreningar används som brottsverktyg.12 Utredningen bedömer att det finns risk för fel- aktiga utbetalningar och brottsliga handlingar även när det gäller det föreslagna tolkbidraget i arbetslivet.
Eftersom insatsen om bidrag till tolk är reglerat i förordningen om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga är de regler som gäller för befintliga insatser enligt förordningen tillämpliga även för denna insats (se av- snitt 8.2.5). Eftersom Arbetsförmedlingen redan i dag arbetar med insatser och stöd till arbetsgivare kan de förväntas ha både erfarenhet och kompetens på området, vilket bedöms vara fördelaktigt för han- teringen av risker för felaktiga utbetalningar för det nu föreslagna
12SOU 2017:37, s.
458
SOU 2022:11 |
Konsekvenser av utredningens förslag |
bidraget. Utredningen kan även konstatera att bidraget omfattas av bestämmelserna i bidragsbrottslagen (2007:612) och lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen. I förhållande till bedrägeribestämmelserna i brottsbalken ger bidragsbrottslagen ett utökat straffrättsligt skydd för välfärds- förmånerna. Ett bidragsbrott kan vara fullbordat redan när felaktiga uppgifter har lämnats, eller ändrade förhållanden inte har anmälts, till skillnad från ett bedrägeri, som också förutsätter att en förmögen- hetsöverföring har skett för att brottet ska vara fullbordat. Bidrags- brott kan vidare, till skillnad från bedrägeri, begås av grov oaktsamhet. Att den föreslagna insatsen om bidrag till tolk i arbetslivet omfattas av dessa regelverk bedöms innebära att riskerna för ekonomisk brotts- lighet minskar något.
Enligt utredningens bedömning innebär detta sammantaget att riskerna för brottslighet kopplat till den föreslagna insatsen om bidrag till tolk i arbetslivet är hanterbara. Utredningen kan inte se att för- slaget medför några särskilda konsekvenser för det brottsförebyg- gande arbetet.
Utredningen bedömer att övriga förslag inte medför några sär- skilda konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.
15.9.5Domstolarna
Förslaget i avsnitt 7.8 om att regionen ska få möjlighet att inrätta val- frihetssystem för tolktjänster innebär att företag kan begära rättelse av beslut om de inte skulle godkännas m.m. som leverantör i valfri- hetssystemet. När det gäller konsekvenser för domstolarnas verksam- het kan lagförslaget förväntas medföra endast ett fåtal ansökningar om rättelse enligt LOV. Förslaget motiverar inte någon ökad resurs- tilldelning till domstolsväsendet.
De allmänna bestämmelserna i förordningen om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga innebär att en enskild person har rätt att överklaga ett beslut om återkallelse av en anvisning av en insats, vilket t.ex. skulle kunna avse insatsen bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet, till allmän förvaltningsdomstol (se avsnitt 8.2.5). Utredningen bedömer emellertid att förslaget inte kan förväntas med-
459
Konsekvenser av utredningens förslag |
SOU 2022:11 |
föra några konsekvenser för domstolarna eftersom det samtidigt sak- nas bestämmelser som innebär att Arbetsförmedlingen kan återkalla en anvisning som görs med stöd av nämnd förordning.
15.9.6Sveriges internationella åtaganden
Enligt direktiven ska utredaren redovisa hur förslagen förhåller sig till Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. De kon- ventioner som utredningen har haft som utgångspunkt vid genomför- ande av uppdraget är främst konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och konventionen om barnets rättigheter.
Utredningen bedömer att förslagen i kapitel 7 om regionens an- svar för vardagstolkning bl.a. innebär förbättrade möjligheter för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet att vara delaktiga
ikulturlivet, i rekreations- och fritidsverksamhet och idrott (arti- kel 30 konventionen om rättigheter för personer med funktions- nedsättning). Förslagen i kapitel 7 bedöms t.ex. innebära förbättrade möjligheter för barns aktiva deltagande i samhället och möjligheter till rekreation vilket bidrar till deras individuella utveckling (artikel 23 konventionen om barnets rättigheter). Sammantaget bedöms för- slagen i kapitel 7 innebära en förbättrad måluppfyllelse för Sveriges centrala konventionsåtaganden på området.
När det gäller förslaget i kapitel 8 om ett bidrag till tolk i arbets- livet bedömer utredningen att det ökar dövas, hörselskadades och personer med dövblindhets möjligheter att delta i arbetslivet på lika villkor som andra och främjar förverkligandet av rätten till arbete (artikel 27 konventionen om rättigheter för personer med funktions- nedsättning). Sammantaget bedöms även detta förslag bidra till att Sverige uppfyller målen med denna konvention.
Utredningen handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjäns- ten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet bedöms sammantaget vara förenlig med Sveriges internationella åtaganden.
460
SOU 2022:11 |
Konsekvenser av utredningens förslag |
15.9.7
Förslaget i kapitel 8 innebär att arbetsgivare kan få bidrag för tolk- kostnader som avser anställda. Enligt artikel 107.1 i
Stöd i form av lönesubventioner respektive för att kompensera för merkostnader vid anställning av personer med funktionsnedsätt- ning omfattas av en sådan allmän gruppundantagsförordning (arti- kel 41 respektive 42 i Kommissionens förordning [EG] nr 800/2008). Generella förutsättningar för detta är att stödet inte betalas ut som en klumpsumma och att det är tillgängligt för alla arbetsgivare som anställer en person med nedsatt arbetsförmåga.14
Utredningen bedömer att det föreslagna tolkbidraget är ett stöd för att kompensera för merkostnader vid anställning av personer med nedsatt arbetsförmåga och att det därmed omfattas av ovan nämnda gruppundantag. De stödberättigade kostnaderna för tolk kan i detta fall jämställas med kostnader för att anställa personal som endast ägnar sig åt att hjälpa arbetstagare med funktionshinder (artikel 42). Stödet riktar sig till alla arbetsgivare som anställer en person med nedsatt arbetsförmåga och är avsett är betalas ut månadsvis, dvs. inte som en klumpsumma. Mot denna bakgrund är utredningens bedöm- ning att stödet är förenligt med EU:s statsstödsregler.
Förslagen förväntas inte heller i övrigt medföra några konsekvenser som påverkar Sveriges åtaganden inom EU.
15.10 Känslighetsberäkningar
Eftersom det statistiska underlaget när det gäller tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet är begränsat och ana- lyserna därmed är behäftade med osäkerhet redogörs nedan för vissa känslighetsberäkningar för att belysa vad olika utfall kan få för eko- nomiska konsekvenser.
13Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
14SOU 2012:31, s. 287 f.
461
Konsekvenser av utredningens förslag |
SOU 2022:11 |
Tabell 15.7 Känslighetsberäkningar för insatsen bidrag till tolk i arbetslivet, med antagande om antal användare, fördelning av behov och genomsnittskostnader
Beloppen återges i kronor
Behov |
|
Antagande |
|
|
Låg |
Medel |
Hög |
Antagande om antal användare av tolkbidrag |
|
|
|
Antal |
1 500 |
2 250 |
3 000 |
|
|
|
|
Antagande om fördelning av behov |
|
|
|
Små |
50 % |
43 % |
40 % |
Ganska små |
35 % |
35 % |
30 % |
Medelstora |
10 % |
15 % |
20 % |
Stora |
5 % |
7 % |
10 % |
|
100 % |
100 % |
100 % |
Antal efter fördelning |
|
|
|
Små |
750 |
968 |
1 200 |
Ganska små |
525 |
788 |
900 |
Medelstora |
150 |
338 |
600 |
Stora |
75 |
158 |
300 |
Antagande om genomsnittskostnader |
|
|
|
|
|
|
|
Små |
80 000 |
100 000 |
120 000 |
Ganska små |
180 000 |
200 000 |
220 000 |
Medelstora |
280 000 |
300 000 |
320 000 |
Stora |
483 000 |
483 000 |
483 000 |
Kostnad efter behov och antal |
Låg |
Medel |
Hög |
|
|
|
|
Små |
60 000 000 |
96 750 000 |
144 000 000 |
Ganska små |
94 500 000 |
157 500 000 |
198 000 000 |
Medelstora |
42 000 000 |
101 250 000 |
192 000 000 |
Stora |
36 225 000 |
76 072 500 |
144 900 000 |
|
|
|
|
Totalkostnad |
232 725 000 |
431 572 500 |
678 900 000 |
Observera att antal efter fördelning är avrundat till närmaste heltal i tabellen, medan kostnad efter behov och antal beräknats utifrån den exakta siffran.
462
SOU 2022:11Konsekvenser av utredningens förslag
Tabell 15.8 Känslighetsberäkningar av kostnader för ledsagning
Beloppen återges i kronor
Antal personer |
Antal ledsag- |
Antal ledsag- |
Antal ledsag- |
Antal ledsagnings- |
Kostnad |
med behov av |
ningstillfällen |
ningstillfällen |
ningstillfällen |
tillfällen per år |
per år |
ledsagning |
per vecka |
per månad |
per år |
som ej tillgodoses* |
|
Låg |
|
|
|
|
|
25 |
5 |
|
6 500 |
4 300 |
|
250 |
|
2 |
6 000 |
4 000 |
|
|
|
|
|
|
8 300 000 |
|
|
|
|
|
|
Medel |
|
|
|
|
|
30 |
5 |
|
7 800 |
5 200 |
|
|
|
|
|
|
|
300 |
|
2 |
7 200 |
4 800 |
|
|
|
|
|
|
10 000 000 |
Hög |
|
|
|
|
|
50 |
5 |
|
13 000 |
8 700 |
|
500 |
|
2 |
12 000 |
8 000 |
|
|
|
|
|
|
16 700 000 |
* Det antas att en tredjedel av samtliga ledsagningstillfällen tillgodoses i dag.
Tabell 15.9 Känslighetsberäkning av administrativa kostnader
för Arbetsförmedlingen, antagande om att 1 500 personer tar del av insatsen bidrag för tolk i arbetslivet
Beloppen återges i kronor
Antal beslut per år |
Total tid per år |
Heltidstjänster |
Lönekostnad per år |
6 000 |
5 000 |
3,0 |
2 400 000 |
|
|
|
|
7 500 |
6 250 |
3,7 |
2 500 000 |
9 000 |
7 500 |
4,5 |
3 600 000 |
Enligt Arbetsförmedlingen bygger sifforna på att ett beslut beräknas ta 50 minuter att handlägga samt att en heltidslön inkl. sociala avgifter och overhead
Tabell 15.10 |
Känslighetsberäkning av administrativa kostnader |
|||
|
för Arbetsförmedlingen, antagande om att 3 000 personer |
|||
|
tar del av insatsen bidrag till tolk i arbetslivet |
|
||
|
Beloppen återges i kronor |
|
|
|
|
|
|
|
|
Antal beslut per år |
Total tid per år |
Heltidstjänster |
Lönekostnad per år |
|
12 000 |
|
10 000 |
6,0 |
4 800 000 |
|
|
|
|
|
15 000 |
|
12 500 |
7,5 |
5 600 000 |
18 000 |
|
15 000 |
9,0 |
7 200 000 |
Enligt Arbetsförmedlingen bygger sifforna på att ett beslut beräknas ta 50 minuter att handlägga samt att en heltidslön inkl. sociala avgifter och
463
16Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Utredningens förslag: Författningsförslagen ska träda i kraft den 1 januari 2024.
I förordningen om särskilda insatser för personer med funktions- nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga införs en övergångs- bestämmelse med innebörden att för ansökningar om insatsen bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörsel- nedsättning som görs vid Arbetsförmedlingen före den 1 januari 2024 och som avser bidrag till tolk gäller 7 och 8 §§ i den äldre lydelsen.
Skälen för utredningens förslag
Ikraftträdandebestämmelser
De författningsförslag som lämnas är alla en del av en förändrad struktur för tolktjänsten och bör därför träda i kraft vid samma tid- punkt. Lagförslaget som innebär att regionens ansvar för tolktjänst för vardagstolkning inte längre ska avse arbetslivstolkning hänger t.ex. samman med den nya insatsen bidrag till tolk för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet vid Arbetsförmedlingen som avser just arbetslivstolkning. De övriga lagändringarna är följdändringar utifrån att tolktjänst för vardagstolkning inte längre ska regleras i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).
Det är angeläget att förslagen träder i kraft så snart som möjligt. Samtidigt tar det viss tid att bereda lagförslag och det krävs även viss förberedelsetid för de myndigheter som kommer att få nya åtaganden i och med förslagen. Utredningen föreslår därför att författnings- förslagen ska träda i kraft den 1 januari 2024.
465
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser |
SOU 2022:11 |
Övergångsbestämmelser
De personer som har ansökt om att få del av insatsen bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning en- ligt 7 § förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga – i den del det avser bidrag till tolk – bör ha rätt att få ansökan prövad enligt de förutsättningar som gällde vid tiden för ansökan. Utredningen bedömer därför att det behövs en särskild övergångsbestämmelse med innebörden att för ansökningar som gjorts före den 1 januari 2024 ska 7 och 8 §§ förordningen om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga gälla i den äldre lydelsen.
Utredningen bedömer att det inte behövs några övergångsbestäm- melser avseende de övriga författningsförslagen.
466
17 Författningskommentar
17.1Förslaget till lag om tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet
Inledande bestämmelser
1 §
Denna lag innehåller bestämmelser om regionens ansvar för tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.
I paragrafen anges lagens tillämpningsområde.
Bestämmelsen avser att informera om att lagen innehåller be- stämmelser om det ansvar som regionen har för tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Regionens ansvar för tolktjänst innefattar både tolktjänst för vardagstolkning (3 §) och samordning av övrig tolktjänst (7 §).
Tolktjänst är en kommunikationstjänst som syftar till att säker- ställa kommunikation dels mellan döva, hörselskadade, personer med dövblindhet och hörande personer, dels mellan döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.
Övervägandena finns i avsnitt 7.3.
2 §
Det som sägs i denna lag om regioner gäller också kommuner som inte ingår i en region.
I paragrafen anges vad som gäller för kommuner som inte ingår i en region.
467
Författningskommentar |
SOU 2022:11 |
Vissa kommuner ingår inte i någon region utan har själva hand om de uppgifter som annars ligger på regionen. Paragrafen innebär att det som är föreskrivet för regioner även gäller dessa kommuner. Det är i dag fråga om Gotlands kommun.
Övervägandena finns i avsnitt 7.3.
Tolktjänst för vardagstolkning
3 §
En region ska erbjuda tolktjänst för vardagstolkning för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet som är bosatta i regionen.
En region får erbjuda tolktjänst för vardagstolkning för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet som omfattas av en annan re- gions ansvar för tolktjänst, om regionerna kommer överens om det.
I paragrafen regleras regionens ansvar för tolktjänst för vardags- tolkning.
Av första stycket framgår att regionen ska erbjuda tolktjänst för vardagstolkning för döva, hörselskadade och personer med döv- blindhet som är bosatta i regionen. Den målgrupp som omfattas av denna bestämmelse avser att vara densamma som den som omfattas av nuvarande bestämmelse i 8 kap. 7 § första stycket 3 hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), HSL.
Var en person är bosatt följer av bestämmelser i folkbokförings- lagen (1991:481). Med bosatt avses i denna lag även den som har skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbokföringslagen och som stadigvarande vistas inom regionen. Även i denna del är ansvarets räckvidd avsett att vara detsamma som enligt nuvarande reglering som framgår av 8 kap. 1 § HSL.
Regionen ska enligt bestämmelsen organisera, finansiera och till- handahålla tolkar som utför vardagstolkning för målgruppen.
Begreppet vardagstolkning har samma innebörd som tidigare med undantag för arbetslivstolkning som inte längre ingår i begrep- pet. Arbetslivstolkning ska i stället bekostas av Arbetsförmedlingen genom ett bidrag till arbetsgivaren upp till ett visst belopp, varefter arbetsgivarens eget betalningsansvar aktualiseras. Några gränsdrag- ningssituationer ska emellertid lyftas för att undvika tillämpnings- problem. Situationen när en enskild går på en anställningsintervju
468
SOU 2022:11 |
Författningskommentar |
hos en potentiell arbetsgivare anses inte som arbetslivstolkning efter- som det inte sker inom ramen för en anställning. En sådan situation ska därför alltjämt anses som vardagstolkning. Även fackliga aktivi- teter och fackliga möten är fortsatt att betrakta som vardagstolkning eftersom sådana aktiviteter inte görs på uppdrag av arbetsgivaren. En ytterligare situation som kan uppmärksammas är när en enskild be- höver uppsöka företagshälsovården. Även om det är en tjänst som erbjuds inom ramen för anställningen ska den fortsatt betraktas som vardagstolkning eftersom det är hälso- och sjukvård, vilket omfattas av regionens ansvar för vardagstolkning. I den mån andra situationer uppmärksammas där samma typ av principiella resonemang kan föras får det förutsättas att det hanteras av regionen på ett för den enskilde ändamålsenligt sätt.
När det gäller besök hos myndigheter förtydligas i och med den nya lagen att vardagstolkning inte omfattar sådana besök som avser när myndigheten ska använda och bekosta tolk enligt 13 § förvalt- ningslagen (2017:900). En närmare redogörelse för bestämmelsens räckvidd finns i prop. 2016/17:180.
Utöver det som angetts ovan om arbetslivstolkning och besök hos myndigheter är avsikten med lagen att innebörden av begrep- pet vardagstolkning ska vara densamma som när det infördes i HSL. Förarbetena till bestämmelsen om vardagstolkning finns i prop. 1992/93:159 s.
Kriteriet för att nyttja regionens tolktjänst är att personen som är döv, hörselskadad eller har dövblindhet anser sig ha behov av tolk. Det behovet kan göras gällande antingen av den enskilde själv eller av t.ex. en vårdgivare inför ett vårdtillfälle. Nyttjande av tolktjänst behöver inte föregås av någon bedömning av om den enskilde tolk- användaren har en funktionsnedsättning med ingivande av läkarintyg eller motsvarande.
I andra stycket tydliggörs att regionen även får erbjuda tolktjänst för vardagstolkning för döva, hörselskadade och personer med döv-
469
Författningskommentar |
SOU 2022:11 |
blindhet som är bosatta i en annan region, om regionerna kommer överens om det. I detta stycke regleras regionens frivilliga möjlighet att erbjuda tolktjänst för vardagstolkning. Det kan t.ex. vara ända- målsenligt att regionerna samarbetar på detta sätt när en enskild be- finner sig på resa i en annan region (vistelseregionen). Den region som den enskilde är bosatt i (bosättningsregionen) har dock kvar grund- ansvaret för att erbjuda tolktjänst, dvs. det är den regionen som är ytterst ansvarig för tolktjänsten och som finansierar tolktjänsten.
Bestämmelsen innebär ett undantag från lokaliseringsprincipen i
2kap. 1 § kommunallagen (2017:725) i den meningen att den utsträcker regionens ansvar till medlemmar i andra regioner. Det rör sig dock inte om samverkan, vilket regleras i 12 § (jfr prop. 2017/18:151 s. 46).
En överenskommelse mellan två regioner att vistelseregionen till- handahåller tolktjänst bör i normalfallet innebära att bosättningsregio- nen utger ersättning till vistelseregionen. Det är emellertid upp till re- gionerna att bestämma hur sådana mellanhavanden ska hanteras, med beaktande av de allmänna bestämmelserna i 2 kap. kommunallagen.
Övervägandena finns i avsnitt 7.4.
4 §
Tolktjänst för vardagstolkning ska så långt som möjligt utformas och genomföras i samråd med den enskilde.
I paragrafen regleras den enskildes delaktighet i hur tolktjänsten ska utformas och genomföras.
Enligt bestämmelsen ska den enskildes önskemål om utformning och genomförande av tolktjänsten beaktas och så långt som möjligt tillgodoses. Bestämmelsen tar sikte på ett aktuellt tolktillfälle. Det kan handla om vilken tolkmetod som väljs men också om tolkningen ska ske på plats eller på distans. Det kan även handla om andra om- ständigheter, t.ex. valet av tolk.
Tolkning möjliggör momentan kommunikation dels mellan döva, hörselskadade eller dövblinda personer och hörande personer, dels mellan döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. De olika tolkmetoder som används vid tolkning enligt denna lag är t.ex. tecken- språkstolkning, dövblindtolkning,
470
SOU 2022:11 |
Författningskommentar |
metoder används. I vilken utsträckning ledsagning ingår i dövblind- tolkning regleras i 5 §.
Bestämmelsen om delaktighet omfattar också frågan om tolk- ningen ska ske på plats eller genom distanstolkning. Med tolkning på plats avses i detta sammanhang tolkning där samtliga parter be- finner sig på samma plats. Med distanstolkning avses tolkning där minst en part befinner sig på annan plats och står i kontakt med de andra parterna genom en förbindelse med någon kombination av ljud, bild eller text. Distanstolkning kan alltså innebära att tolken och personen som är döv, hörselskadad eller har dövblindhet be- finner sig på samma plats och kommunicerar digitalt med en person som befinner sig på en annan plats.
Syftet med bestämmelsen är att så långt det är möjligt ge den en- skilde inflytande över hur tolktjänsten utformas och genomförs vid det aktuella tolktillfället. Bestämmelsen får emellertid inte tolkas så att regionen är bunden av den enskildes åsikt i frågan.
Regionen ska vid utformning och genomförande av tjänsten beakta de allmänna bestämmelserna om verksamheten som finns i
Övervägandena finns i avsnitt 7.4.1.
5 §
I tolktjänst för vardagstolkning för personer med dövblindhet ingår viss ledsagning i anslutning till tolktillfället.
I paragrafen anges i vilken omfattning ledsagning ingår i regionens an- svar för tolktjänst för vardagstolkning för personer med dövblindhet.
Tolktjänst för personer med dövblindhet kan innefatta tolkning av vad som sägs, syntolkning och ledsagning. Alla dessa moment ingår i vad som benämns dövblindtolkning. Tolkning av vad som sägs sker ofta genom taktil tolkning. Syntolkning innebär att ge in- formation om hur omgivningen ser ut och vad som händer. Ledsag- ning innebär i detta sammanhang kvalificerat stöd vid orientering, förflyttning och samtidig syntolkning och tolkning av vad som sägs. Det innebär att den ledsagning som avses i princip förutsätts kräva dövblindtolkkompetens. Alla dessa moment ingår ofta vid själva tolk- tillfället för en person med dövblindhet.
471
Författningskommentar |
SOU 2022:11 |
För vissa personer med dövblindhet är ledsagning med dövblind- kompetens även i anslutning till ett tolktillfälle en förutsättning för att de ska kunna vara med vid tolktillfället och tillgodogöra sig den kommunikativa tjänsten. Ledsagningsmomentet kan med hänsyn till att tolktjänst är en kommunikationstjänst inte vara det dominerande inslaget i tolktjänstuppdraget. Det tydliggörs i paragrafen genom att det anges att viss ledsagning ingår. Det innebär t.ex. att för ett tolk- uppdrag som avser deltagande vid ett möte som planeras att pågå i en timme kan ingå som mest en timmes ytterligare ledsagning i an- slutning till mötet. För en person som ska resa längre bort för ett kortare möte kan det innebära att en tolk med dövblindkompetens behöver bokas på plats där mötet ska vara och att tolken får ta sig an ledsagningsuppdraget på den plats dit personen med dövblindhet an- kommer, för att om behov finns ledsaga denne till mötet. Det kan t.ex. handla om ledsagning för att kunna ta sig till eller från en färd- tjänstbil i samband med ett möte eller för att kunna ta sig gående till eller från hemmet för ett möte eller för att kunna förflytta sig mellan olika programpunkter vid ett heldagsarrangemang. Enligt denna be- stämmelse svarar regionen för viss ledsagning i anslutning till sådana och andra tolktillfällen.
Ledsagning som går utöver detta ingår inte i regionens ansvar. Det kan även vara så att förflyttningen och därmed ledsagningen
är en integrerad del av själva tolktillfället, vilket t.ex. kan vara fallet vid en guidad bussresa som sker för turiständamål. Sådan ledsagning är då en del av själva tolktillfället och ska då ingå med stöd av den allmänna bestämmelsen om tolktjänst för vardagstolkning i 3 §.
Övervägandena finns i avsnitt 7.4.2.
6 §
Regionen får ge företräde till den som har störst nytta och behov av tolk- tjänst för vardagstolkning.
I paragrafen anges när och på vilka grunder regionen får ge företräde till tolktjänst för vardagstolkning.
Bestämmelsen är endast tillämplig för sådan tolktjänst som re- gionen är skyldig att erbjuda, dvs. tolktjänst för vardagstolkning för personer som är bosatta i regionen. Den tolktjänst som regionen får erbjuda på frivillig basis enligt 3 § andra stycket och enligt 7 § andra
472
SOU 2022:11 |
Författningskommentar |
stycket ska alltid prioriteras efter sådan tolktjänst som regionen är skyldig att erbjuda.
Frågan om att ge företräde till viss tolktjänst utifrån nytta och behov aktualiseras främst när tolkbeställningarna är fler än de tolkar som finns att tillgå vid en viss tidpunkt. I sådana situationer får re- gionen prioritera mellan beställningarna. Regionen har då att avgöra vilken nytta och vilket behov som typiskt sett finns av tolktjänst i en viss situation för en person som är döv, hörselskadad eller har döv- blindhet. Nyttan och behovet av tolktjänst kan förstås vara högst individuellt men prioriteringar ska göras utifrån objektiva grunder. Vid en prioritering bör beaktas att behoven av tolktjänst kan se olika ut för olika grupper av tolkanvändare. Även om bestämmelsen endast är avsedd att tjäna som utgångspunkt för regionens närmare över- väganden om prioriteringar kan några exempel anges. Några situa- tioner där nytta och behov typiskt sett får anses stort är oåterkalle- liga större händelser som inte kan bokas om till något annat tillfälle samt viktiga situationer för den enskildes liv och hälsa där kommu- nikationen är central. Vidare kan behoven av tolktjänst för barn och unga i vissa fall vara annorlunda än för vuxna utifrån att man värderar saker olika i olika åldrar. Detsamma kan förstås gälla även för andra grupper. Även om utgångspunkten är att den person som beställer tolktjänst har både nytta och behov av tjänsten behöver det i situa- tioner när inte alla tolkbeställningar kan tillgodoses finnas en ordning för prioriteringar som vilar på objektiva grunder. Att tolktjänsten prioriteras utifrån samma grunder och att dessa är objektiva är en förutsättning för en god och likvärdig tolktjänst.
Övervägandena finns i avsnitt 7.4.3.
Samordning av övrig tolktjänst
7 §
En region ska vid behov hjälpa döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som är bosatta i regionen att få sina behov av tolktjänst tillgodosedda även i andra situationer än som avses i 3 § första stycket genom att samråda med den aktör som bekostar tolkning.
En region får, efter överenskommelse med den aktör som bekostar tolkning som avses i första stycket, erbjuda tolktjänst.
473
Författningskommentar |
SOU 2022:11 |
I paragrafen finns bestämmelser om regionens ansvar för samordning av tolktjänst som inte avser vardagstolkning för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.
Med samordning av tolktjänst avses dels en serviceskyldighet gentemot döva, hörselskadade och personer med dövblindhet, dels en möjlighet för regionen att under vissa förutsättningar tillhanda- hålla tolkning i situationer som inte är vardagstolkning. Bestämmel- serna syftar till att underlätta för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet att få stöd med att samordna sin tolkning och att få sina behov av tolkning tillgodosedda även i situationer som inte är vardagstolkning.
I första stycket regleras regionens serviceskyldighet gentemot döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som är bosatta i regio- nen. Bestämmelsen innebär att personer ur målgruppen alltid kan vända sig till ”sin” tolkcentral för att få hjälp med att få sina tolk- behov tillgodosedda. Regionen har en skyldighet att i sådana situa- tioner samråda med den aktör som bedöms ha ansvar för att bekosta tolkning för att försöka reda ut ansvarsfrågan. När det t.ex. gäller arbetslivstolkning kan en enskild tolkanvändare välja att vända sig till tolkcentralen för att få denna hjälp. Tolkcentralen har då en skyl- dighet att vända sig till arbetsgivaren, som är den som bekostar tolk- tjänst i arbetslivet med eller utan bidrag från Arbetsförmedlingen, för att utröna om denne anser sig ha ansvar för tolksituationen. Denna skyldighet sträcker sig således till att försöka utröna ansvarsfrågan och försöka se till att den enskilde får sina tolkbehov tillgodosedda. Tolkcentralen har inte mandat att bestämma vilken aktör som har ansvar för tolktjänst eller att bestämma att tolktjänst ska erbjudas av en annan aktör utan har just ett samrådsansvar. Ett sådant samråd kan givetvis utmynna i att regionen anser sig ha ansvar för tolktjänst för vardagstolkning.
Bestämmelsen innebär en utvidgning av det ansvar som alla myndig- heter har för att hjälpa enskilda som vänder sig till myndigheten att tillvarata sina intressen enligt
474
SOU 2022:11 |
Författningskommentar |
myndigheter innebär en skyldighet att vända sig till en annan myn- dighet eller aktör för att samråda.
Regionen har kvar sitt grundläggande ansvar för service och sam- verkan enligt
I andra stycket finns en bestämmelse som ger regionen möjlighet att efter överenskommelse med den aktör som bekostar tolkning även utföra tolkningen, även när det inte är vardagstolkning. Överens- kommelse kan t.ex. ingås i samband med att regionen samråder med aktören om dennes betalningsansvar och om hur situationen på bästa sätt kan lösas. Aktören är i fallet med arbetslivstolkning i regel arbetsgivaren. Överenskommelsen kan innebära att regionen utför tolktjänst mot ersättning, jfr 2 kap. 5 § kommunallagen (2017:725). Ersättningen ska enligt bestämmelserna i kommunallagen innebära självkostnadspris (jfr 2 kap. 6 § kommunallagen).
Den aktör som bekostar tolkning kan t.ex. vara myndigheter som har betalningsansvar enligt 13 § FL, arbetsgivare eller folkhögskolor. Att bekosta tolkning ska särskiljas från att finansiera tolkning. Be- kostar tolkning gör den aktör som i det här fallet ska faktureras för tjänsten. Finansieringen kan i grunden komma från en annan aktör, t.ex. från staten som statsbidrag.
Möjligheten att erbjuda tolktjänst i dessa situationer är frivillig för regionen. Av det följer att tolktjänst som erbjuds med stöd av denna bestämmelse ska prioriteras efter tolktjänst för vardagstolk- ning (jfr 6 §).
De aktörer som köper tolktjänst av regionen inom ramen för denna bestämmelse, och som omfattas av upphandlingslagstiftningen, t.ex. myndigheter, måste även ta ställning till vad bestämmelserna i den lagstiftningen innebär. I sammanhanget kan nämnas att även re- gionen kan vara leverantör i en upphandling eller utförare i ett valfri- hetssystem. För ytterligare analys i detta hänseende hänvisas till av- snitt 7.5.1.
Vid kommunikation mellan regionen och en annan myndighet måste offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser iakttas, se 16 § för en upplysning om detta. Vid kommunikation mellan re- gionen och en privat aktör behöver tillämpliga bestämmelser om tystnadsplikt beaktas. Om någon uppgift omfattas av sekretess eller
475
Författningskommentar |
SOU 2022:11 |
tystnadsplikt kan det innebära att den inte kan lämnas ut eller att den enskildes samtycke krävs.
Övervägandena finns i avsnitt 7.5.
Allmänna bestämmelser om verksamheten
8 §
Målet med verksamhet enligt denna lag är en god tolktjänst som erbjuds på lika villkor för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.
I paragrafen anges målen för verksamheten.
I bestämmelsen anges att målet med verksamheten är en god tolk- tjänst som erbjuds på lika villkor för döva, hörselskadade och per- soner med dövblindhet.
Vad som särskilt avses med en god tolktjänst regleras i 9 §.
Att tolktjänsten ska erbjudas på lika villkor innebär att samma förutsättningar ska gälla för alla döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som har behov av tolktjänst att också få det. Till- gången till tolktjänst får inte påverkas av sådana faktorer som ålder, kön, förmåga att ta initiativ, utbildning, nationalitet, kulturella olik- heter eller en annan funktionsnedsättning.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.
9 §
Verksamhet enligt denna lag ska bedrivas så att kraven på en god tolk- tjänst uppfylls. Det innebär att tolktjänsten särskilt ska
1.vara av god kvalitet,
2.ha god tillgänglighet, och
3.bygga på respekt för den enskildes självbestämmande och integritet. Verksamheten ska vara organiserad så att den främjar kostnads -
effektivitet.
Kvaliteten i verksamheten ska systematiskt och fortlöpande utveck- las och säkras.
476
SOU 2022:11 |
Författningskommentar |
I paragrafen regleras kraven på tolktjänsten och hur verksamheten ska organiseras och utvecklas.
I första stycket punkten 1 anges att verksamheten ska vara av god kvalitet. Det innebär t.ex. att de tolkar som används ska ha adekvat utbildning och att de ska behärska de tolkmetoder som efterfrågas. Det innebär även att bokning och samordning av tolkning ska ha robusta och för verksamheten ändamålsenliga system.
I första stycket punkten 2 anges att verksamheten ska ha god tillgäng- lighet. Det kan handla om tillgängligheten till bokningen av tolktjänst för vardagstolkning och att få hjälp med övriga behov av tolkning.
God tillgänglighet innebär att bokning av tolktjänst är utformad på ett sådant sätt att döva, hörselskadade och personer med döv- blindhet på ett enkelt sätt kan nå och administrera den. Det kan även innebära att den enskilde får tillgång till uppföljning av bokningen så att denne kan få återkoppling på vad som händer med bokningen och kan förutse och planera sina aktiviteter.
Det är även en förutsättning att regionen har god tillgänglighet till den servicefunktion som innebär att vid behov hjälpa döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet att utöver vardagstolkning få sina övriga behov av tolkning tillgodosedda. Det förutsätts att re- gionen avsätter tillräckliga resurser för att ta emot och hantera så- dana förfrågningar.
God tillgänglighet innebär även att regionen behöver ha bered- skap för tolkbehov som regionen har ansvar för och som uppstår utanför kontorstid. Det kan t.ex. handla om akuta situationer inom hälso- och sjukvården. Sådan beredskap kan t.ex. samordnas mellan flera regioner för att ta till vara på den tolkkapacitet som finns.
I första stycket punkten 3 anges att verksamheten ska bygga på respekt för den enskildes självbestämmande och integritet. Det inne- bär ett förhållningssätt som behöver vara integrerat i hela tolktjänst- verksamheten, hos tolkcentralens personal och hos tolkarna. Det kan också innebära att på ett systematiskt sätt integrera tolkanvän- darnas synpunkter och åsikter i planeringen och genomförandet av tolktjänstens verksamhet. Det innebär även att hantera uppgifter som rör den enskildes person på ett lagligt och korrekt sätt.
I andra stycket regleras kostnadseffektivitet som ett verksamhets- mål. Det är angeläget att resurserna inom tolktjänsten används på ett så effektivt sätt som möjligt. Att tolktjänsten till klart övervägande
477
Författningskommentar |
SOU 2022:11 |
del är finansierad med allmänna medel är ett skäl till bestämmelsen. Allmänna medel är begränsade och ska användas på bästa möjliga sätt.
I tredje stycket anges att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras. Med kvalitet avses att verk- samheten uppfyller de krav och mål som gäller enligt lagar och andra föreskrifter Det kan handla om att genom internt utvecklings- och kontrollarbete följa upp att verksamheten uppfyller de krav som gäller enligt denna lag och andra föreskrifter som kan gälla. Det kan röra uppföljning av tolkbeställningar, av fastställda kvalitetskriterier för tolkar och av hantering av tolkanvändarnas och andra intressenters klagomål och synpunkter på verksamheten. Syftet med kvalitets- utveckling och säkring av kvalitet är att på bästa sätt organisera och bedriva verksamheten.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.
10 §
När tolktjänst erbjuds barn ska barnets bästa särskilt beaktas.
I paragrafen regleras vad som gäller när tolktjänst erbjuds barn. Paragrafen motsvarar kravet i artikel 3 i barnkonventionen och
omfattar personer som är under 18 år.
Bestämmelsen, som anger att barnets bästa särskilt ska beaktas när tolktjänst erbjuds barn, är avsedd att vara vägledande för regionen både på organisationsnivå och på verksamhetsnivå. Det kan innefatta överväganden kring hur verksamheten ska organiseras och hur tolk- ningen ska utformas. Det kan t.ex. innebära att ha rutiner för och information om tolkbeställningar som är anpassade för barn så att inga onödiga hinder ställs upp som gör det svårare för barn att an- vända sig av tjänsten. Det kan även handla om att ge barn kunskap och information anpassad till deras ålder och mognad om när och hur de kan använda sig av regionens tolktjänst. När det gäller hur tolkningen utformas kan bestämmelsen innebära att ha tolkar med sådan kompetens att tolktjänsten för barnet blir ändamålsenlig.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.1.
478
SOU 2022:11 |
Författningskommentar |
Ledningen av verksamheten och avtalssamverkan
11 §
Ledningen av regionens verksamhet enligt denna lag ska utövas av en eller flera nämnder. För en sådan nämnd och för gemensam nämnd gäller det som föreskrivs i kommunallagen (2017:725).
I paragrafen finns bestämmelser om hur ledningen av tolktjänsten ska utövas.
När regionen, som i detta fall, fått en lagreglerad uppgift att sköta måste det finnas ett ansvarigt organ i form av en eller flera ansvariga nämnder utifrån kommunallagens (2017:725) krav på ansvarig nämnd. Det är dock inte nödvändigt att inrätta en särskild nämnd för just tolktjänsten, utan det är tillräckligt att det i regionen finns en eller flera nämnder, som svarar för att de författningsstadgade uppgifterna fullgörs.
Det är fullmäktiges uppgift att se till att uppgifterna sköts av en viss nämnd och att det finns regler för respektive nämnd.
Övervägandena finns i avsnitt 7.7.
12 §
Utöver avtalssamverkan enligt 9 kap. 37 § kommunallagen (2017:725) får en region med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med en juri- disk person eller enskild individ om att utföra uppgifter enligt denna lag.
I paragrafen finns bestämmelser som innebär att vissa av regionens uppgifter får utföras av andra.
I paragrafens första mening införs en hänvisning till 9 kap. 37 § kommunallagen (2017:725), KL. Hänvisningen innebär att regionen när det gäller tolktjänsten har en sådan möjlighet till kommunal avtalssamverkan och extern delegering på området som regleras i 9 kap. 37 § KL. Vid avtalssamverkan är det endast utförandet av en uppgift som överlåts till en annan kommun eller en annan region. Det övergripande ansvaret för uppgiften lämnas inte över utan åligger alltjämt den överlåtande kommunen eller regionen. Genom undan- taget från lokaliseringsprincipen är det t.ex. möjligt för en region att bygga upp en överskottskapacitet för att tillgodose en annan regions
479
Författningskommentar |
SOU 2022:11 |
behov. För en närmare beskrivning av bestämmelsens innebörd hän- visas till prop. 2017/18:151, s. 58 och 59.
Eftersom avtalssamverkan mellan regioner och kommuner regle- ras i 9 kap. 37 § KL, till vilken en hänvisning görs i lagen, behöver avtalssamverkan med övriga aktörer preciseras närmare i bestämmel- sen. Det som då kommer i fråga är regionens möjligheter att ingå avtal med juridiska personer eller med en enskild individ. Med juri- disk person avses sådana sammanslutningar som aktiebolag, handels- bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser.
Regionens huvudmannaskap för tolktjänst är i likhet med vad som gäller enligt 9 kap. 37 § KL inte möjligt att överlåta enligt denna bestämmelse. Det som däremot kan överlåtas är enskilda uppgifter enligt lagen, t.ex. tolkars uppgift att tolka under ett tolkuppdrag eller datateknikers uppdrag att utföra
Övervägandena finns i avsnitt 7.7.
Valfrihetssystem
13 §
Regionen får besluta att tillhandahålla valfrihetssystem för tolktjänster för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Med valfrihets- system enligt denna lag avses ett förfarande med löpande annonsering efter leverantörer till ett system där den enskilde som ska nyttja en tjänst har rätt att välja den leverantör som ska utföra tjänsten bland samtliga leverantörer som uppfyller de krav som regionen ställt och som regionen godkänt och tecknat kontrakt med.
Paragrafen innebär att regionen får tillhandahålla valfrihetssystem för utförande av tolktjänster för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.
De tjänster som regionen kan tillhandahålla med valfrihetssystem får utgöras av utförande av tolktjänster enligt lagen och är således inte begränsade till tjänster inom hälsovård och socialtjänster som omfattas av viss
Med utförande av tolktjänster avses t.ex. att en tolk tillhanda- håller tolkning vid ett visst tolktillfälle eller andra mindre omfat- tande tjänster. Ytterst begränsas överlämnandet av bestämmelsen i
480
SOU 2022:11 |
Författningskommentar |
12 § om avtalssamverkan, där det anges att huvudmannaskapet för tolktjänst alltjämt ska kvarstå på regionen.
För tillämpning av paragrafen förutsätts inte att verksamheten först är föremål för upphandling. För att förtydliga skillnaderna mellan valfrihetssystem och upphandlingsförfaranden, som också kan inne- hålla ett visst utrymme för enskilda att påverka vilken leverantör som ska få utföra tjänsten, anges i lagen ytterligare aspekter som känne- tecknar ett valfrihetssystem. Ett valfrihetssystem annonseras löpande, vilket gör det möjligt för leverantörer att ansluta sig till systemet så länge systemet tillämpas. Övriga rekvisit förtydligar att det är den enskilde som väljer bland samtliga leverantörer som godkänts. Med samtliga leverantörer avses både fysiska och juridiska personer, såväl privata och ideella som offentliga.
Förslaget behandlas i avsnitt 7.8.
14 §
När regionen tillhandahåller valfrihetssystem enligt denna lag ska lagen (2008:962) om valfrihetssystem tillämpas. I stället för det som sägs i 2 kap. 3 § första meningen och 6 § lagen om valfrihetssystem ska med
1.leverantör avses den som på marknaden tillhandahåller tjänster som nämns i 13 §, och
2.tjänst avses sådan tjänst som nämns i 13 §.
Paragrafen innebär att regionen ska tillämpa lagen om valfrihets- system (2008:962), LOV, med de justeringar som anges, om regionen väljer att inrätta LOV för tolktjänster.
Begreppen leverantör och tjänst får vid regionens tillämpning av lagen delvis en annan innebörd än den som framgår av definitionerna i 2 kap. LOV. Även vid regionens tillämpning av lagen ska emellertid med leverantör avses också en grupp av leverantörer.
Förslaget behandlas i avsnitt 7.8.
481
Författningskommentar |
SOU 2022:11 |
Klagomålshantering
15 §
Regionen ska från döva, hörselskadade och personer med dövblindhet och deras närstående ta emot klagomål och synpunkter på den egna verk- samheten. Klagomålen ska snarast och på lämpligt sätt besvaras.
Regionen ska ge den som klagat en förklaring till vad som har inträffat och, i förekommande fall, en beskrivning av vilka åtgärder som regionen avser att vidta för att en liknande händelse inte ska inträffa igen.
I paragrafen regleras regionens ansvar för klagomålshantering.
I första stycket regleras skyldigheten att ta emot klagomål och synpunkter från döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Skyldigheten är generell och ger tolkanvändarna och deras närstå- ende möjlighet att lämna synpunkter på den aktuella regionens verk- samhet både i det enskilda fallet och mer allmänt utifrån erfarenheter av verksamheten som tolkanvändare eller närstående.
Regionens tolkcentral har en skyldighet att snarast besvara klago- mål från tolkanvändare och deras närstående. Klagomålen ska be- svaras på lämpligt sätt. Vad som är ett lämpligt sätt måste avgöras från fall till fall. Vid bedömningen bör hänsyn tas både till klago- målets art och till tolkanvändarens eller den närståendes förmåga att tillgodogöra sig informationen. Vissa typer av klagomål hanteras bäst och enklast genom ett skriftligt svar, medan andra fordrar en telefon- kontakt eller ett personligt möte. Synpunkter ska tas emot för att ta tillvara erfarenheter och kunskap som kan utveckla tolktjänsten.
I andra stycket anges att regionen ska ge den som klagat en för- klaring till det som inträffat och, i förekommande fall, en beskriv- ning av vilka åtgärder som ska vidtas för att en liknande händelse inte ska inträffa igen. Detta gäller både när regionen har begått ett miss- tag eller handlat felaktigt, och i situationer där den som klagar be- skriver upplevelser eller lämnar synpunkter som kan ge skäl till för- ändringar utan att något formellt fel har begåtts.
Övervägandena finns i avsnitt 7.9.
482
SOU 2022:11 |
Författningskommentar |
Upplysning om sekretess och tystnadsplikt
16 §
Uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden får inte lämnas ut om bestämmelser om sekretess eller tystnadsplikt hindrar detta.
I paragrafen finns en upplysningsbestämmelse om sekretess och tystnadsplikt.
Genom bestämmelsen påminns om att bestämmelser om sekre- tess och tystnadsplikt kan påverka regionens möjlighet att lämna ut uppgifter i tolktjänstverksamheten. De bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt som avses är sådana som kan gälla i olika typer av verksamheter och som därför kan vara svårt att ha överblick över, t.ex. 21 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, om uppgifter om hälsa och sexualliv och 39 kap. 1 § OSL om personal- administrativ verksamhet. Det finns ingen särskild sekretessbestäm- melse som gäller för just tolktjänstverksamhet. I sammanhanget ska nämnas att den enskilde genom samtycke kan häva sekretess som gäller till skydd för honom eller henne enligt vad som följer av 12 kap. 2 § OSL. För enskild verksamhet gäller bestämmelserna i lagen (1975:689) om tystnadsplikt för vissa tolkar och översättare som gäller för auktoriserade tolkar. För tolkar som inte är auktoriserade kan motsvarande tystnadsplikt gälla enligt avtal som ingåtts.
Övervägandena finns i avsnitt 7.10.1.
Ikraftträdandebestämmelse
Av bestämmelsen följer att lagen träder i kraft den 1 januari 2024. Övervägandena finns i kapitel 16.
483
Författningskommentar |
SOU 2022:11 |
17.2Förslaget till lag om ändring i patientlagen (2014:821)
1 kap.
9 §
Bestämmelser om habilitering, rehabilitering och hjälpmedel för personer med funktionsnedsättning finns i 8 kap. 7 § och 12 kap. 5 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).
I paragrafen hänvisas till bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), HSL.
Eftersom regleringen avseende tolktjänst för vardagstolkning i HSL ska upphöra att gälla ska aktuell hänvisning tas bort. En hän- visning till lagen (2023:000) om tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet görs inte eftersom tolktjänsten inte längre är en del av hälso- och sjukvården.
Övervägandena finns i avsnitt 7.2.
Ikraftträdandebestämmelse
Av bestämmelsen följer att lagen träder i kraft den 1 januari 2024. Övervägandena finns i kapitel 16.
484
SOU 2022:11 |
Författningskommentar |
17.3Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30)
8 kap.
7 §
Regionen ska erbjuda dem som avses i 1 §
1.habilitering och rehabilitering, och
2.hjälpmedel för personer med funktionsnedsättning.
Regionens ansvar omfattar dock inte insatser enligt första stycket som en kommun inom regionen ansvarar för enligt 12 kap. 5 §. Re- gionens ansvar innebär inte någon inskränkning i de skyldigheter som arbetsgivare eller andra kan ha enligt annan lag.
Regionen ska, i samverkan med patienten, upprätta en individuell plan när insatser som avses i första stycket erbjuds. Av planen ska planerade och beslutade insatser framgå.
Eftersom tolktjänst för vardagstolkning inte längre ska vara reglerad i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) utan i lagen (2023:000) om tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet ska bestämmelsen i den delen upphöra.
Övervägandena finns i avsnitt 7.2.
Ikraftträdandebestämmelse
Av bestämmelsen följer att lagen träder i kraft den 1 januari 2024. Övervägandena finns i kapitel 16.
485
Särskilt yttrande
Särskilt yttrande av Isabella Hagnell Westermark, expert
Inledning
Tolktjänstutredningen har haft till uppgift att identifiera och analy- sera vilka framgångsfaktorer, problem och hinder som finns för att tolktjänsten ska utvecklas på ett framgångsrikt sätt och redovisa de åtgärder som krävs för en nationellt samordnad förändring av tolk- tjänsten och vilka utmaningar som finns i en handlingsplan, samt en tidsplan för denna. Jag instämmer i stora delar av utredningens problembeskrivning och den föreslagna handlingsplanen, dvs. för- slagen i betänkandet utgör enligt min uppfattning små steg i rätt riktning och har länge varit efterfrågade. Det är därför viktigt att handlingsplanen och förslagen i den bereds vidare. Det är även viktigt att den fortsatta beredningen sker i nära dialog med organisationer som företräder tolkanvändare.
Mina invändningar är framför allt att de åtgärder som föreslås inte är tillräckliga för att komma tillrätta med några av de centrala pro- blemen med dagens tolktjänst, i synnerhet den del som rör regionens tolktjänst, dvs. vardagstolkningen. Det finns enligt min uppfattning en trolig risk att några av förslagen kan komma att konservera några av de problem som finns i dagsläget vad gäller vardagstolkningen.
Jag vill även påpeka att självbestämmande för personer med funk- tionsnedsättning är en central princip för jämlikhet och inkludering, vilket också är en princip i
487
Särskilt yttrande |
SOU 2022:11 |
en skyldighetslag. En skyldighetslag kan emellertid utformas så att individernas behov sätts i centrum.
I följande text redogör jag för min uppfattning om vad som krävs för en mer ändamålsenlig tolktjänst.
Ansvars- och finansieringsprincipen är ingen rättsprincip
Ansvars- och finansieringsprincipen är en funktionshinderpolitisk princip som ska vägleda lagstiftaren. I samma serie av handikapp- utredningar som utredningen hänvisar till framgår att ansvars- och finansieringsprincipen inte bör ses som isolerad för sig. Dess inne- börd kommer helt eller delvis till uttryck i regleringar på olika områden. Det faktum att ansvars- och finansieringsprincipen är ett politiskt verktyg framkommer även i en budgetproposition under rubriken ”Politisk inriktning”.
Ansvars- och finansieringsprincipen har emellertid med tiden blivit så viktig att den har införlivats direkt i regionernas besluts- fattande, utan stöd i lag, för att ge andra aktörer ett omfattande betalningsansvar. Även vid situationer som omfattas av vardags- tolkningen skjuter tolkcentraler över kostnadsansvaret till andra aktörer med stöd av ansvars- och finansieringsprincipen, samtidigt som tolkanvändare saknar möjligheter att hävda sin rätt till tolk gentemot dessa aktörer. Det förekommer att tolkanvändare står utan tolk för att ingen vill ta på sig kostnadsansvaret. Avsaknad av möj- lighet till domstolsprövning har bidragit till denna utveckling. En sådan tillämpning av ansvars- och finansieringsprincipen förekom- mer inte vid andra individuella insatser så som personlig assistans, ledsagning eller färdtjänst. I dag regleras till exempel frågan om byggnaders tillgänglighet i plan- och bygglagen (2010:900) samtidigt som insatsen personlig assistans regleras som en individuell insats som bekostas av kommunen eller staten. Ansvars- och finansierings- principen bör tillämpas på ett enhetligt sätt för alla individuella in- satser inom funktionshinderområdet, således även vardagstolkning. Andra aktörer än regionerna ska inte, utan lagstöd, ha kostnads- ansvaret för situationer som omfattas av vardagstolkningsbegreppet.
I situationer som inte omfattas av vardagstolkningsbegreppet uppstår vidare frågan om undantag från ansvars- och finansierings- principen. En viktig fråga som därför måste redas ut är om principen
488
SOU 2022:11 |
Särskilt yttrande |
måste följas även när kostnaden för en tillgänglighetsåtgärd är löpande och juridiskt sett anses som en oskäligt dyr anpassningsåtgärd. Tolk- tjänst är typiskt sett en sådan åtgärd. Detta har utredningen inte be- rört närmare.
Under nästan hela arbetsprocessen anslöt utredningen sig till en tolkning av ansvars- och finansieringsprincipen som innebar att offent- liga aktörer har ett särskilt ansvar för att genomföra de funktions- hinderspolitiska målen. Detta kommer till uttryck i till exempel förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för funktionshinderpolitikens genomförande. Utredningen har dock en månad innan utredningens överlämnande vänt i frågan. Utredningens nuvarande tolkning är att även privata verksamhetsanordnare har ett ansvar för tolkkostnader enligt ansvars- och finansieringsprincipen. Detta har inte heller problematiserats i tillräcklig grad eller förankrats.
Sammantaget är utredningens tolkning av ansvars- och finan- sieringsprincipen alltför långtgående och trubbig samt riskerar att motverka målen för funktionshinderpolitiken.
Regionernas ansvar
”En väg in”
Som en konsekvens av tolkcentralernas tillämpning av ansvars- och finansieringsprincipen har tolksystemet blivit mer splittrat och med följd att tolkanvändarna har många aktörer att navigera mellan. Tolkanvändare har därför varit tvungna att vända sig till sina lokala eller nationella intresseorganisationer för att få hjälp att navigera i systemet, vilket inte kan ses annat än som ett stort misslyckande. I direktiven utgår regeringen från hur tolktjänstutredningen från år 2011 beskrev att tolktjänsten är svår att förstå, har många olika regelverk och för många nyckelaktörer. Regeringen har även särskilt uttalat i direktiven att denna utredning bör titta närmare på förslagen från tidigare utredningar om samordnad bokning av tolktjänster. Tolktjänstutredningen 2011 föreslog en enda statlig huvudman för majoriteten av offentligt finansierade tolktjänster. Huvudmannen skulle också utveckla en portal som andra betalningsansvariga kan ansluta sig till, så att klargörandet av betalningsansvaret blir en fråga mellan huvudmannen och de andra betalningsansvariga. Senare före- slog Socialdepartementet i en departementsskrivelse att staten skulle stödja utvecklingen av en gemensam portal. I promemorian betonades
489
Särskilt yttrande |
SOU 2022:11 |
behovet av en förstudie. Det behövs mer kraftfulla förslag för att påskynda utvecklingen, utan att förlora viktiga värden som säkerhet, användbarhet och effektivitet. Utredningens förslag tillåter fortsatt dagens splittrade system där endast vissa regioner samordnar beställ- ningar med andra regioner. Det leder varken till ökad effektivitet eller likvärdighet över landet.
Utförande av tolktjänst på andras uppdrag
Utredningen föreslår att det ska vara en frivillig uppgift för tolk- centraler att agera som utförare av tolktjänster som betalas av andra aktörer. Detta kan varken anses vara tillräckligt eller ändamålsenligt. Med dessa förslag kommer bristande likvärdighet över landet och godtyckligheten sannolikt att kvarstå. Ett förslag som skulle närma sig en mer samordnad tolktjänst och öka likvärdigheten är att det ska vara obligatoriskt för tolkcentraler att agera som utförare när andra betalningsansvariga begär det. Utredningens invändningar mot detta förslag är att det skulle vara oproportionerligt i förhållande till det regionala självstyret och att regionerna inte skulle kunna klara att dimensionera sitt utbud av tolkar. Utredningen föreslår inte någon form av en samlad ingång för tolkning. Det krävs emellertid kraft- fulla reformer av nuvarande system. Det slutliga målet måste vara en effektiv tolktjänst. Det finns många effektivitetsvinster med att göra det obligatoriskt för regionerna att på begäran även ta på sig utförar- ansvaret, framför allt ur ett kostnadsperspektiv. Det gäller i synner- het tolktjänst i arbetslivet, se avsnittet nedan Tolktjänst i arbetslivet. I ett första skede skulle man kunna införa obligatoriskt utföraransvar för tolktjänst i arbetslivet. Fördelarna med att ha en tolkcentral som samordnar och utför tolkningsuppdrag är flera. De har lång erfaren- het, känner till tolkbranschen mycket väl och har logistiken för att hitta rätt tolk för rätt uppdrag. Regionerna bör i sådant fall kompen- seras med ett ökat statsbidrag.
Regionernas möjlighet att prioritera mellan tolkuppdrag
Utredningen föreslår att regionerna fortsatt ska ha möjlighet att prioritera bland tolkuppdrag vid tolkbrist, det vill säga när det inte finns tillräckligt med antal tolkar tillgängliga. Jag ansluter mig till
490
SOU 2022:11 |
Särskilt yttrande |
uppfattningen att det kan vara nödvändigt att i vissa fall prioritera bland tolkuppdrag vid tolkbrist.
I dagsläget sker dock inte prioritering bara vid tolkbrist, som utredningen beskriver, utan det förekommer att tolkcentralerna på förhand fattar principbeslut om att man inte får tolk till vissa situa- tioner på grund av ekonomiska skäl. Denna situation kommer mycket troligt att kvarstå med de förslag som finns och därför behövs ett förtydligande om att tolkcentralerna enbart får prioritera vid tolkbrist.
Den enskildes situation behöver också tas hänsyn till i större utsträckning än i dag även vid prioriteringar på grund av tolkbrist. Den föreslagna regleringen är inte tillräcklig för att möta detta. Det är därför beklagligt att utredningen inte tillräckligt ingående har tittat på frågan om valfrihetstimmar, som var ett av förslagen som utredningen skulle titta på enligt direktiven. Det var inte förrän i slutskedet som utredningen redovisade flera principskäl för varför detta inte är intressant. Tolktjänsten är trots allt en tjänst som syftar till att öka självständighet och självbestämmande. Då borde det ock- så finnas inslag i utredningens förslag som förverkligar detta.
Påtvingad distanstolkning
Utredningen föreslår att tolktjänsten ska ha som mål att utförandet så långt som möjligt ska utformas och genomföras i samråd med den enskilde tolkanvändaren. Det framförs dock att kostnadseffektivitet är ett skäl som gör att tolkcentralen får välja att genomföra upp- draget som distanstolkning. Detta förslag är problematiskt eftersom det inte innehåller tillräckligt tydliga avgränsningar och lämnar ett väldigt stort utrymme för tolkcentralen att avgöra frågan om distans- tolkning. I utredningens behovsanalys finns en tydlig beskrivning av vilka problem som kan uppstå när distanstolkning används. Med utredningens förslag finns i praktiken inget som hindrar regioner att helt göra distanstolkning till norm av kostnadsskäl. Vissa regioner är
idag redan av uppfattningen att om tolkanvändare nekar till distans- tolkning för att de i stället önskar fysisk tolk på plats ska det räknas som avbokning och inte tolkbrist. Det innebär att det egentliga tolk- behovet inte syns i statistiken. En ytterligare förvärrande omstän- dighet är att det i betänkandet inte ens föreslås att det ska finnas en tillsynsfunktion. I detta förslag har utredningen ännu en gång inte
491
Särskilt yttrande |
SOU 2022:11 |
tagit hänsyn till tolkanvändarnas självbestämmande. Tolkning på plats måste vara utgångspunkten och distanstolkning ett komplement.
Överklagandemöjlighet och tillsynsmyndighet
Utredningen har inte föreslagit införande av en möjlighet att över- klaga. Utan möjlighet att överklaga eller tillgång till tillsynsfunktion är tolkanvändarna helt utlämnade till tolkcentralens skönsmässiga bedömning av vad som avses med vardagstolkning.
Med utredningens förslag ska tolkcentralerna även fortsättnings- vis själva bedöma om de eller en annan aktör har kostnadsansvar för en specifik tolksituation. En mycket trolig konsekvens av detta är att tolkcentraler väljer att hänvisa till andra aktörer vad gäller kostnads- ansvar, även för situationer som enligt gällande lagstiftning omfattas av vardagstolkningen. Tolkanvändare saknar i sin tur rättslig möjlig- het att hävda sin rätt till tolk gentemot andra aktörer. Detta är mycket vanligt förekommande i dag. Det är även uppenbart att sådana råd- givande bedömningar inte kan vara enhetliga i hela landet och där- med inte heller rättsligt konsekventa. Det skulle varken vara rättvist eller rättssäkert om samma ärende skulle behandlas olika beroende på vilken region som utfärdar rekommendationen.
Utredningen anser även att tolkcentraler inte ska vara föremål för någon särskild tillsyn. Det finns emellertid många väldokumenterade problem med tolktjänsten som visar varför det finns ett starkt behov av en tillsynsmyndighet. En tillsynsmyndighet skulle spela en viktig roll om dess tillsyn skulle kunna bidra till ökad likvärdighet i landet. Som oberoende organ kan tillsynsmyndigheten också identifiera svag- heter i systemet. Om ett enskilt fall är ovanligt och faller mellan stolarna kan ett tillsynsbeslut ge vägledning om hur liknande fall ska hanteras i framtiden.
Sekretess och personuppgiftsbestämmelser
Utredningen menar att det enligt nuvarande regler inte finns någon sekretess för tolkbokningar. Bara vid en konkret hotbild mot indi- viden gäller sekretess, det vill säga en stark presumtion för att upp- gifterna är offentliga gäller. Tolk beställs emellertid till integritets- känsliga situationer och detta möjliggör att man genom uppgifter i
492
SOU 2022:11 |
Särskilt yttrande |
bokningen får fram uppgifter till tolktillfället och även kartläggning av individer som använder tolk. Vidare kan det även minska benägen- heten att skicka in förberedelsematerial till tolken om man vet att materialet skulle kunna begäras ut av någon annan. Utredningen borde ha föreslagit någon form av sekretessbestämmelse för upp- gifter som kan förekomma i en tolkbeställning. Utredningen menar också att det faktum att en person förekommer i tolkcentralens bok- ningssystem i sig inte utgör en integritetskänslig information. Mot bakgrund av
Tolktjänst i arbetslivet
Förslaget om att Arbetsförmedlingen ska ta över hela myndighets- ansvaret för tolktjänst inom arbetslivet från tolkcentralerna innebär en förbättring och det är även positivt att utredningen har landat i att beloppet för bidraget ska indexeras. Det är även bra att det före- slås en pott som kan användas fritt till alla möjliga situationer i arbets- livet. Dessa förslag har varit mycket efterlängtade.
Den föreslagna beloppsnivån som utredningen presenterar tar emellertid inte tillräckligt i beaktande målgruppernas varierande be- hov av tolktjänst i arbetslivet beroende på vilka kommunikationskrav som finns i yrket.
I direktiven har regeringen särskilt adresserat att åtgärder behöver vidtas för att skapa bättre möjligheter för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet att delta på lika villkor i utbildning och i arbetslivet. I riksdagsmotionen (motion 2018/19:186) som har legat till grund för direktiven och som samtliga riksdags- partier har ställt sig bakom, beskrivs konsekvenserna av dagens tolk- system. Det förekommer att tolkanvändare inte kan utföra sitt jobb, går miste om anställningar och karriärmöjligheter, eller till och med trängs ut från arbetsmarknaden. I motionen konstateras även att diskrimineringsskyddet är bristfälligt i och med Arbetsdomstolens avgörande 2017 nr 51.
I Arbetsdomstolens avgörande 2017 nr 51 fastställdes att beloppet 740 000 kronor (eller 520 000 kronor efter att lönebidrag har räknats bort) inte är en rimlig kostnad för en arbetsgivare som vill anställa
493
Särskilt yttrande |
SOU 2022:11 |
en tolkanvändare. Eftersom det i målet var fråga om en resursstark arbetsgivare i form av en statlig myndighet, kan det konstateras att diskrimineringsskyddet är ännu mer begränsat när det kommer till arbetsgivare med mindre resurser, såsom ideella organisationer och småföretagare. Det är förvisso positivt att utredningen väljer att gå fram med förslag som innebär en förbättring för delar ur målgrup- perna. Samtidigt beklagar jag att delar av målgrupperna med ett större tolkbehov hamnar i samma situation som förut, utan att det finns en tillfredsställande lösning i sikte för dem.
Utredningen utgår från att 20 timmar per månad är tillräckligt för tolktjänst i arbetslivet och grundar detta på resonemangen i SOU 1991:97. Dock uttalas det i denna utredning att det är fråga om just grundläggande tolktjänst i arbetslivet. Tolkanvändare förväntas interagera mer i dagens arbetsliv. Produkter och tjänster som produ- ceras blir dessutom mer komplexa och kräver ofta samverkan och kommunikation mellan olika yrkesgrupper. Precis som utredningen har konstaterat blir allt fler från tolktjänstens målgrupper välutbildade och vill söka sig ut till nya yrken jämfört med på
Från politiskt håll har även vikten av omställning och kompetens- utveckling betonats starkt. Så sent som under år 2017 höjdes beloppet från 50 000 kronor till 150 000 kronor för bidrag till litteratur och tolk. Detta motsvarar cirka 75 tolktimmar per år. I sina uträkningar för grundstödet har utredningen i stället utgått från 40 timmar per år. Som underlag för denna uträkning utgår utredningen från att endast en liten grupp använder sig av hela beloppet om 150 000 kronor per år. Det finns dock inget underlag på hur stora behoven är i övrigt. Det är beklagligt att utredningen väljer att gå fram med förslag på detta bristfälliga underlag, som försämrar möjligheterna till kompetens- utveckling och omställning inom arbetet.
494
SOU 2022:11 |
Särskilt yttrande |
I sammanhanget vill jag understryka att våra nordiska grannländer har fattat politiska beslut om full inkludering på arbetsmarknaden för tolkanvändare. I Danmark erbjuds tolktjänst till tjugo timmar i veckan och i Norge samt Finland är det i princip fri tolktjänst i just arbetslivet. Utredningen borde därför i sina överväganden ha tittat på hur de nordiska länderna har hanterat frågan om tolktjänst i arbetslivet.
Ett förslag som bättre skulle kunna tillmötesgå behoven för tolk- användare med yrken som har höga kommunikationskrav eller kräver omställning och som samtidigt tar hänsyn till att behoven för de olika målgrupperna för tolktjänst kan variera, är att ytterligare en bidragsnivå införs för yrken med höga kommunikationskrav. Ut- redningen bedömde dock att detta förslag kunde leda till bristande enhetlighet och rättssäkerhet. Jag menar att en sådan ordning inte nödvändigtvis blir rättsosäker. I dagsläget administrerar Arbetsförmed- lingen redan beslut om och utbetalningar av lönebidrag med olika beloppsnivåer beroende på behov. Det är dock positivt att frågan om två bidragsnivåer ska följas upp inom ramen för den uppföljning som ska göras efter ett antal år.
En annan farhåga är att tolkanvändare och arbetsgivare åläggs ytterligare administrationsbörda där de behöver förhandla med tolk- bolag, teckna avtal och samordna sina beställningar själva. Det finns till exempel grupper som tidigare bara beställt tolk till arbetsplats- träffar hos tolkcentralen. För dem kommer bördan helt uppenbart att öka. Ett förslag som troligen skulle kunna underlätta för dessa tolkanvändare är att göra utföraransvaret obligatoriskt för regionerna, se mer om detta under avsnittet ovan, Utförande av tolktjänst på andras uppdrag.
Avslutningsvis vill jag än en gång poängtera vikten av att utred- ningens förslag tas vidare och bereds med beaktande av det jag har fört fram i det här yttrandet. Att låta dagens dysfunktionella tolk- system fortsätta existera utan reformer är inte heller ett alternativ.
495
Referenser
Offentligt tryck
Dir. 2003:69. Översyn av teckenspråkets ställning. Dir. 2010:87. Tolktjänst för döva och hörselskadade.
Dir. 2017:133. Översyn av styrningen inom funktionshinders- politiken.
Dir. 2020:79. Förstärkt tolktjänst för jämlikhet och delaktighet.
Dir. 2021:112. Tilläggsdirektiv till Utredningen om förstärkt tolktjänst för jämlikhet och delaktighet (S 2020:11).
Ds 2014:29. Förtydliganden och förenklingar inom det arbets- marknadspolitiska regelverket.
Ds 2016:7. Tolktjänst för vardagstolkning.
Ds 2016:14. Förtydliganden av lönestöden för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.
Ds 2019:23. Vägledning vid tolkning och tillämpning av FN:s konvention om barnets rättigheter.
Prop. 1968:41. Angående vissa frågor om hjälpmedel för handikappade.
Prop. 1973:90. Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m.
Prop. 1979/80:2. Med förslag till sekretesslag m.m.
Prop. 1979/80:80. Om följdlagstiftning till den nya sekretesslagen. Prop. 1985/86:80. Om ny förvaltningslag.
Prop. 1990/91:82. Om folkbildning.
Prop. 1990/91:140. Arbetsmiljö och rehabilitering.
Prop. 1992/93:159. Om stöd och service till vissa funktionshindrade. Prop. 1996/97:60. Prioriteringar inom hälso- och sjukvården.
497
Referenser |
SOU 2022:11 |
Prop. 1999/2000:79. Från patient till medborgare. Prop. 2001/02:80. Demokrati för det nya seklet.
Prop. 2005/06:161. Sekretessfrågor – Skyddade adresser, m.m. Prop. 2006/07:80. Bidragsbrottslag.
Prop. 2007/08:95. Ett starkare skydd mot diskriminering. Prop. 2008/09:29. Lag om valfrihetssystem.
Prop. 2008/09:153. Språk för alla – förslag till språklag.
Prop. 2008/09:231. Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden m.m.
Prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag.
Prop. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.
Prop. 2013/14:106. Patientlag.
Prop. 2013/14:198. Bristande tillgänglighet som en form av diskriminering.
Prop. 2016/17:43. En ny hälso- och sjukvårdslag.
Prop. 2016/17:122. Ett mer ändamålsenligt klagomålssystem i hälso- och sjukvården.
Prop. 2016/17:171. En ny kommunallag.
Prop. 2016/17:180. En modern och rättssäker förvaltning
–ny förvaltningslag.
Prop. 2016/17:188. Nationellt mål och inriktning för funktions- hinderspolitiken.
Prop. 2017/18:1. Budgetpropositionen för 2018, utgiftsområde 1 Rikets styrelse.
Prop. 2017/18:105. Ny dataskyddslag.
Prop. 2017/18:151. En generell rätt till kommunal avtalssamverkan. Prop. 2017/18:299. Genomförande av webbtillgänglighetsdirektivet. Prop. 2018/19:132. Ett starkare skydd för välfärdssystemen.
Prop. 2019/20:105. Komvux för stärkt kompetensförsörjning. Prop. 2021/22:5. Ett förenklat upphandlingsregelverk.
SOU 1967:60. Bättre hjälpmedel för handikappade.
SOU 1975:75. Medborgerliga fri- och rättigheter – regeringsformen.
498
SOU 2022:11 |
Referenser |
SOU 1976:20. Kultur åt alla.
SOU 1991:46. Handikapp – Välfärd – Rättvisa.
SOU 1991:97. En väg till delaktighet och inflytande – tolk för döva, dövblinda, vuxendöva och talskadade.
SOU 2006:54. Teckenspråk och teckenspråkiga. Översyn av tecken- språkets ställning.
SOU 2011:83. En samlad tolktjänst – samordning och utveckling för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet.
SOU 2012:31. Sänkta trösklar, högt i tak. Arbete, utveckling, trygghet. SOU 2016:87. Bättre skydd mot diskriminering.
SOU 2017:37. Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra.
SOU 2018:83. Att förstå och bli förstådd – ett reformerat regelverk för tolkar i talade språk.
SOU 2019:23. Styrkraft i funktionshinderspolitiken. Skr. 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn.
Skr. 2020/21:75. Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2020.
Böcker, rapporter m.m.
Arbetsförmedlingen (2008). Redovisning av stöd inom arbets- marknadspolitiken till personer som är barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade enligt 16 § i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga. Dnr 2008/65241/1.2.
Arbetsförmedlingen (2021). Kompetensutvecklingen på arbets- marknaden till år 2030 – I spåren av automatiseringen.
Dnr
DIK (2018). Teckenspråks- och dövblindtolkars villkor och psyko- sociala arbetsmiljö. Rapport 2018:1.
Fellingsbro folkhögskola (2020). Kartläggning minskat söktryck till teckenspråkstolk- och dövblindtolkutbildning – en nationell studie. Rapport
499
Referenser |
SOU 2022:11 |
Folkbildningsrådet (2020), Statsbidrag till folkhögskolor 2021
–Villkor och fördelning. Fastställt av Folkbildningsrådets styrelse den 11 november 2020.
Folkbildningsrådet (2021 a). Årsredovisning med verksamhets- berättelse 2020.
Folkbildningsrådet (2021 b). Statsbidrag till studieförbund 2022
–Villkor och fördelning. Reviderat av Folkbildningsrådets styrelse den 2 juni 2021.
Hellner, Trygve; Malmqvist, Bo (2010). Förvaltningslagen med kommentarer. 3:e uppl.
Hörselskadades Riksförbund (2017). Hörselskadade i siffror 2017. Statistik om hörselskadade och hörapparatutprovningar i Sverige från Hörselskadades Riksförbund (HRF). Version 2.1.
Kammarkollegiet (2001). Uppdrag angående auktorisation av tolkar
iteckenspråk. Dnr
Konkurrensverket (2020). Tio år med bestämmelser om konkurrens- begränsande offentlig säljverksamhet – Kommuners säljverksamhet i fokus. Rapport 2020:2.
Lemhagen, Gunnar; Almqvist, Ingrid (2013). Tolk- och översättar- institutet: En särskild inrättning
Institutet för språk- och folkminnen (2021). Att tillgängliggöra kulturarvsmaterial för forskning i tal. Upptäckter och lärdomar från ett tvärvetenskapligt samarbetsprojekt. Juni 2021.
Jämställdhetsmyndigheten och Myndigheten för delaktighet (2019). Ekonomisk jämställdhet för kvinnor med funktions- nedsättning. Kartläggning av utmaningar för att nå det andra jämställdhetspolitiska delmålet. 2019:5 och 2019:8.
Myndigheten för delaktighet (2017). Mäns våld mot kvinnor med funktionsnedsättning. Utvecklingsområden till den nationella strate- gin för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor. 2017:29.
Myndigheten för delaktighet (2019). Konsekvensanalys av ett för- ändrat ansvar för verksamheten med ledarhundar. Redovisning av ett regeringsuppdrag. 2019:6.
Myndigheten för delaktighet (2020 a). Aktiv fritid – Redovisning
av ett regeringsuppdrag om att kartlägga lokala och regionala satsningar samt tillgången till fritidshjälpmedel. 2020:6.
500
SOU 2022:11 |
Referenser |
Myndigheten för delaktighet (2020 b). Information om tolktjänst i arbetslivet. Andra delrapportering av ett regeringsuppdrag. 2020:19.
Myndigheten för delaktighet (2021 a). Information om tolktjänst i arbetslivet. Slutrapportering av ett regeringsuppdrag. 2021:12.
Myndigheten för delaktighet (2021 b). Årsredovisning 2020. 2021:4.
Myndigheten för yrkeshögskolan (2016). Återrapportering. Dimensioneringen av utbildningsplatser för teckenspråkstolk- och skrivtolkutbildningen. Dnr MYH 2016/790.
Myndigheten för yrkeshögskolan (2021). Årsredovisning 2020.
Nysam (2020). Nyckeltal 2019. Rapport – Tolkcentraler.
Post- och telestyrelsen (2021). Årsredovisning 2020.
Registret för hörselnedsättning hos barn (2020). Årsrapport 2020. Riksrevisionsverket (2002). Stimulera eller finansiera?
En granskning av statsbidraget till tolktjänst för döva, dövblinda och hörselskadade. Effektivitetsrevisionen RRV 2002:16.
Skolverket (2021). Elever och studieresultat i kommunal vuxen- utbildning 2020.
Skuggutredningen (2020). Rätt till tolk – ingen tolkningsfråga!
Socialstyrelsen (1969). Cirkulär 21 april 1969 angående tolkhjälp åt döva.
Socialstyrelsen (2001). Uppföljning av landstingens tolktjänst- verksamhet för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade år 2000.
Socialstyrelsen (2008). Begreppet vardagstolkning – om landstingens ansvar för tolk till döva, dövblinda och hörselskadade.
Artikelnr
Socialstyrelsen (2011). Förändrad statsbidragsmodell för tolktjänsten i landstingen. En studie av hur finansieringen och tolkbristen har påverkats.
Socialstyrelsen (2012). Handbok för tillämpningen av föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete.
Socialstyrelsen (2021). Redovisning av 2020 års statsbidrag om ökade möjligheter till tolktjänst i arbetslivet. Dnr
501
Referenser |
SOU 2022:11 |
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2018). Att göra studie- situationen tillgänglig för vuxna med funktionsnedsättning. Övergripande information.
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2020). Information om bidrag till särskilt utbildningsstöd och särskilda utbildningsinsatser vid folkhögskola. Dnr 6
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2021). Årsredovisning 2020.
Statens beredning för medicinsk utvärdering (2006). Bilaterala cochleaimplantat (CI) hos barn. SBU
Statistiska centralbyrån (2009). Funktionsnedsattas situation på arbetsmarknaden – 4:e kvartalet 2008.
Statistiska centralbyrån (2018). Vuxnas deltagande i utbildning
–personalutbildning och andra former av utbildning. Temarapport 2018:1.
Statskontoret (2015). Det framtida behovet av teckenspråks- och skrivtolkar. En översyn av tolkutbildningarna vid folkhögskolorna. 2015:25.
Stockholms universitet (2021). Årsredovisning 2020.
Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet (2004). Tolktjänst och ledsagarservice. SK dnr: 2004/0487.
Lf dnr: 0313/04.
Sveriges Dövas Riksförbund (2014). Slutrapport – Redovisning av projektstöd från Arvsfonden. Version
Sveriges Dövas Riksförbund (2017). En sammanfattande doku- mentation över upplägg och arbetssätt på Tolk- och översättar- utbildningen för döva
Tolk- och översättarinstitutet (2010). Utbildning till tolk, inriktning skrivtolkning/undertextning, Utvärdering av ettårig utbildning.
Tolk- och översättarinstitutet (2021). Verksamhetsberättelse 2020.
Västra Götalandsregionen, Region Örebro län, Region Skåne och region Kronoberg (2017). Nationellt samordnad tolktjänst för döva och hörselskadade personer. Rapport
502
Bilaga 1
Kommittédirektiv 2020:79
Förstärkt tolktjänst för jämlikhet och delaktighet
Beslut vid regeringssammanträde den 30 juli 2020
Sammanfattning
En särskild utredare får i uppdrag att
•göra en fördjupad analys av förslagen i betänkandet En samlad tolktjänst – samordning och utveckling av tolktjänst för barn- domsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblind- het (SOU 2011:83) samt i departementspromemorian Tolktjänst för vardagstolkning (Ds 2016:7),
•ta fram en handlingsplan för den långsiktiga utvecklingen av tolk- tjänsten,
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 januari 2022.
Tolktjänst – regelstyrning och finansiering
Tolktjänst är en samhällsservice för barndomsdöva, vuxendöva, hör- selskadade och personer med dövblindhet. Tolktjänst ökar möjlig- heterna till delaktighet och inflytande i samhället genom att bidra till ömsesidig kommunikation, information och erfarenhetsutbyte mellan döva, hörselskadade och hörande människor. Tillgången till en väl fungerande tolktjänst är en fråga om mänskliga rättigheter men också en språkpolitisk och funktionshinderspolitisk fråga.
503
Bilaga 1 |
SOU 2022:11 |
Det är FN:s konventioner om de mänskliga rättigheterna som lägger grunden för rättigheterna för personer med funktionsnedsätt- ning. Tillgången till tolkar och en väl fungerande tolktjänst bör kunna ses som ett viktigt led i att uppnå det nationella målet för funktions- hinderspolitiken som lyder:
Det nationella målet för funktionshinderspolitiken är att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhället för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund. Målet ska bidra till ökad jämställdhet och till att barnrättsperspektivet ska beaktas.
FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) blev svensk lag den 1 januari 2020. Barnkonventionen gäller för alla barn som befinner sig i ett land som har ratificerat den. Inget barn ska diskrimineras och barnets bästa ska bedömas och beaktas i varje åtgärd som rör barn. Konventionen ställer krav på att barn med funktions- nedsättning ska åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv under för- hållanden som säkerställer värdighet, främjar tilltron till den egna för- mågan och möjliggör barnets aktiva deltagande i samhället. En viktig utgångspunkt är därför att ett barnrättsperspektiv ska beaktas.
En annan viktig nationell utgångspunkt är ansvars- och finansier- ingsprincipen som innebär att varje sektor i samhället har ansvar för att verksamheten är tillgänglig för alla personer, inklusive personer med funktionsnedsättning.
Av 13 § andra stycket förvaltningslagen (2017:900) följer att en myndighet ska använda tolk och göra innehållet i handlingar tillgäng- ligt när den har kontakt med någon som har en funktionsnedsättning som allvarligt begränsar förmågan att se, höra eller tala. Bestämmel- sen innebär att myndigheterna ska underlätta för enskilda med vissa funktionsnedsättningar att medverka i ett ärende. Det kan t.ex. vara fråga om att göra innehållet i handlingar tillgängligt genom att an- vända punktskrift eller talsyntes. De bestämmelser som reglerar tolk- tjänsten finns bl.a. i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), förkortad HSL. Regionerna är enligt 8 kap. 7 § första stycket 3 HSL skyldiga att erbjuda tolktjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, döv- blinda, vuxendöva och hörselskadade. Det finns vidare bestämmelser i skollagen (2010:800) som mer övergripande anger att hänsyn ska tas till elevers olika behov och att strävan ska vara att uppväga skill- nader i barns och elevers förutsättningar att tillgodogöra sig utbild-
504
SOU 2022:11 |
Bilaga 1 |
ningen. Elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att uppfylla vissa krav ska också ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser (1 kap. 4 § och 3 kap. 2 §). I förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga och i diskrimineringslagen (2008:567) finns bestämmelser om skydd mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Diskrimineringsskyddet gäller i stort sett alla samhällsområden och inkluderar exempelvis arbetslivet och utbildningsområdet. Bestämmelser som påverkar tolktjänsten finns även i rättegångsbalken och i förvaltningsprocesslagen (1971:291).
Att tillhandahålla och finansiera tolk för barndomsdöva, vuxen- döva, hörselskadade och personer med dövblindhet är ett ansvar för statliga myndigheter, regioner, kommuner, ideella föreningar, stiftelser och privata företag. Det är den specifika situationen som styr vilken aktör som har ansvaret för att tillhandahålla och finansiera tolk.
Tolktjänsten har flera finansieringskällor. Det finns ett statsbidrag på 75 miljoner kronor per år som administreras av Socialstyrelsen. Statsbidraget fördelas till regionerna efter en särskild fördelnings- nyckel. Dessutom beslutade regeringen 2018 om ett uppdrag till Socialstyrelsen att administrera och fördela 15 miljoner kronor
505
Bilaga 1 |
SOU 2022:11 |
Uppdraget att göra en fördjupad analys av utredningarnas förslag och ta fram en handlingsplan för tolktjänsten
Betänkandet En samlad tolktjänst – samordning och utveckling av tolktjänst för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och perso- ner med dövblindhet (SOU 2011:83) innehåller ett antal förslag till utveckling av tolktjänsten. Utredningen hade i uppdrag att kartlägga och analysera hur reglering, finansiering, organisering och tillsyn av tolktjänst för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och döv- blinda fungerar inom olika samhällsområden samt lämna förslag som föranleddes av analysen. Utredningens samlade slutsats var att syste- met för tolktjänst är ett system där ansvaret för att anlita och finan- siera tolktjänst i samhället vilar på många olika myndigheter och huvudmän och styrs av många olika regelverk. Detta begränsar i sin tur samhällets möjligheter att erbjuda en resurseffektiv tolktjänst av hög kvalitet samt begränsar även till viss del tillhandahållandet av de olika tekniska lösningar som tolkanvändare nyttjar. Systemet är dess- utom svåröverblickbart och oförutsägbart för tolkanvändarna. Vidare anfördes att tolkyrkets status och villkor är en viktig aspekt när det gäller frågan om att skapa förutsättningar för en väl fungerande tolk- tjänst. Mot denna bakgrund föreslog utredningen att huvudmanna- skapet för samhällets tolktjänst skulle samlas hos staten genom en särskild lag om tolktjänst. Betänkandet har inte remissbehandlats.
I departementspromemorian Tolktjänst för vardagstolkning (Ds 2016:7) föreslås en lag om tolktjänst för vardagstolkning för barn- domsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblind- het. Vidare behandlas frågor som rör en gemensam administrativ in- gång för bokning av tolk, insatser för att effektivisera tolktjänst genom it samt vissa frågor om tolk i arbetslivet. Promemorian baserar sig på underlag från en arbetsgrupp inom Regeringskansliet. Förslaget om en ny lag om tolktjänst för vardagstolkning skulle enligt promemorian innebära ett tydliggörande av det ansvar regionerna har att organisera, tillhandahålla och finansiera tolktjänst för vardagstolkning för barn- domsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet. I förslaget till lag anges även att vardagstolkning ska kunna erbjudas genom tolkning på plats eller genom distanstolkning. Departements- promemorian har remissbehandlats och bereds inom Regeringskansliet.
506
SOU 2022:11 |
Bilaga 1 |
De utredningar som genomförts de senaste åren visar att behoven av tolktjänst för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och per- soner med dövblindhet inte är tillgodosedda. Det råder ovisshet om ansvarsförhållanden och oklarheter i fråga om vilka kostnader det statliga bidraget för tolktjänst till regionerna är avsett att täcka. Grän- serna är inte sällan oklara mellan vad som ingår i begreppet vardags- tolkning, som regionerna ansvarar för, och den tolkning som en annan huvudman har ansvar för. En svårighet som har uppmärksammats är bristande möjligheter att genom vardagstolkningen tillgodose de behov som finns inom arbetslivet.
Riksdagen har 2018 tillkännagett att regeringen bör tillsätta en ny utredning om tolktjänst för personer med funktionsnedsättning och språkstörning (bet. 2018/19:SoU12 punkt 16, rskr. 2018/19:156).
Mot bakgrund av att flera utredningar om tolktjänsten har genom- förts de senaste åren och att problemen på området därmed grundligt genomlysts, talar övervägande skäl emot att en sedvanlig utredning med bred problemanalys genomförs. I stället bör de problembeskriv- ningar och bedömningar som gjorts av tidigare utredningar utgöra en grund för fortsatta överväganden om lämpliga åtgärder. Utifrån en analys av de tidigare utredningarna på området bör utredaren ta fram en handlingsplan för den långsiktiga utvecklingen av tolktjänsten.
En annan viktig del i utredarens uppdrag är att genomföra en för- djupad dialog med berörda aktörer på området, som t.ex. statliga myndigheter, regioner och kommuner samt företrädare för funktions- hindersorganisationer, för att lägga grunden till en handlingsinriktad väg framåt.
För att utveckla tolktjänsten så att den enskilde på ett bättre sätt än i dag ska kunna tillförsäkras jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhället, behöver tolktjänsten ges stabila utvecklings- möjligheter. Inte minst behöver åtgärder vidtas för att skapa bättre möjligheter för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och per- soner med dövblindhet att delta på lika villkor i utbildning och i arbetslivet. I detta sammanhang behöver såväl tolkning på plats som distanstolkning och tekniska lösningar och innovationer övervägas. Vidare behöver frågan om samordnad bokning av tolktjänster be- handlas. I utredarens uppdrag ingår inte att analysera förslag som av- ser inrättandet av en ny statlig tolktjänstmyndighet.
Utredaren ska vid genomförandet av uppdraget även informera sig om och i den utsträckning det behövs ta hänsyn till relevanta
507
Bilaga 1 |
SOU 2022:11 |
delar av betänkandet Att förstå och bli förstådd – ett reformerat regel- verk för tolkar i talade språk (SOU 2018:83) samt remissinstansernas synpunkter.
Utredaren ska
•göra en fördjupad analys av förslagen i betänkandet En samlad tolktjänst – samordning och utveckling av tolktjänst för barn- domsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblind- het (SOU 2011:83) samt departementspromemorian Tolktjänst för vardagstolkning (Ds 2016:7),
•ta fram en handlingsplan för den långsiktiga utvecklingen av tolk- tjänsten,
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Analys av förslagen i utredningarna
Inom ramen för uppdraget att göra en fördjupad analys av förslagen i betänkandet En samlad tolktjänst – samordning och utveckling av tolktjänst för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och perso- ner med dövblindhet (SOU 2011:83) och departementspromemorian Tolktjänst för vardagstolkning (Ds 2016:7) ska utredaren beakta för- slag inom följande områden:
–Regelstyrning och finansiering samt ansvarsfördelning mellan olika aktörer på området (En samlad tolktjänst avsnitt 6.2, Tolktjänst för vardagstolkning avsnitt 5).
–Målgruppen för tolktjänsten (En samlad tolktjänst avsnitt 6.2.2, 6.2.8 Tolktjänst för vardagstolkning avsnitt 5.1.1).
–Tillhandahållande av tolktjänst inom områdena arbetsliv, utbildning, vård och omsorg samt fritid samt stödordningar inom bl.a. dessa områden (En samlad tolktjänst avsnitt
–Samordning av bokning av tolktjänst (En samlad tolktjänst av- snitt 6.1.7, Tolktjänst för vardagstolkning avsnitt 5.3).
–Tolktjänst genom tolk på plats eller genom distanstolkning (En samlad tolktjänst avsnitt 6.2.12).
508
SOU 2022:11 |
Bilaga 1 |
–Utveckling och användning av tekniska hjälpmedel för ökad till- gång till tolkning (En samlad tolktjänst avsnitt 6.5, Tolktjänst för vardagstolkning avsnitt 5.4).
Utredaren ska
•identifiera och analysera vilka framgångsfaktorer, problem och hinder som finns för att tolktjänsten ska utvecklas på ett fram- gångsrikt sätt,
•analysera hur ett genomförande av lämpliga förslag skulle kunna ske i praktiken.
En handlingsplan för tolktjänsten
En viktig del av uppdraget att ta fram en handlingsplan för tolk- tjänsten består i att föra en dialog för att förankra kommande förslag hos berörda organ som t.ex. statliga myndigheter, kommuner och regioner samt företrädare för civilsamhället. Utredaren ska ta fram en handlingsplan för tolktjänsten utifrån sin analys av förslagen i betänkandet En samlad tolktjänst – samordning och utveckling av tolktjänst för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och perso- ner med dövblindhet (SOU 2011:83) och departementspromemorian Tolktjänst för vardagstolkning (Ds 2016:7) och utifrån den dialog som förts med berörda aktörer.
Utredaren ska i handlingsplanen
•redovisa de åtgärder som krävs för en nationellt samordnad för- ändring av tolktjänsten och vilka utmaningar som finns,
•redovisa en tidsplan för det fortsatta förändringsarbetet som är förankrad med berörda aktörer.
Konsekvensbeskrivningar
En analys ska göras av de ekonomiska och verksamhetsmässiga kon- sekvenserna av utredarens författningsförslag. Analysen ska visa på hur förslagen påverkar målgruppen, dvs. barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet, samt aktörer som t.ex. statliga myndigheter, kommuner och regioner. Om förslagen i be-
509
Bilaga 1 |
SOU 2022:11 |
tänkandet påverkar den kommunala självstyrelsen, ska de särskilda överväganden som gjorts i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen redovisas. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen samt ekonomiska konsekvenser för stat, regioner och kommuner ska be- skrivas och beräknas. Om förslagen innebär offentligfinansiella kost- nader, ska förslag till finansiering lämnas. De förslag som lämnas ska föregås av en analys av samhällsekonomiska effekter som tar hänsyn till och beskriver de effekter som uppstår vid omfördelning av ansvar och kostnader mellan stat, kommuner och individer.
Vidare ska utredaren redovisa hur förslagen förhåller sig till Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter.
Utredaren ska också belysa om det finns omotiverade skillnader mellan män och kvinnor med funktionsnedsättning när det gäller tolk- tjänster. I det ingår även att analysera om förslagen påverkar möjlig- heten att i möten med myndigheter eller andra berörda på ett tryggt sätt kunna berätta om känsliga situationer, t.ex. våldsutsatthet.
Kontakter och redovisning av uppdraget
Vid genomförandet av uppdraget ska utredaren inhämta synpunkter från Socialstyrelsen, Myndigheten för delaktighet, Arbetsförmedlingen, Statens skolinspektion, Statens skolverk, SPSM, PTS, Universitets- och högskolerådet, Statens kulturråd, Institutet för språk och folk- minnen och andra relevanta myndigheter samt Sveriges Kommuner och Regioner, Funktionsrätt Sverige och andra berörda organisationer och pågående utredningar.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 januari 2022.
(Socialdepartementet)
510
Bilaga 2
Kommittédirektiv 2021:112
Tilläggsdirektiv till
Utredningen om förstärkt tolktjänst för jämlikhet och delaktighet (S 2020:11)
Beslut vid regeringssammanträde den 16 december 2021
Förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 30 juli 2020 kommittédirektiv om förstärkt tolktjänst för jämlikhet och delaktighet (dir. 2020:79). Enligt utred- ningens direktiv skulle uppdraget redovisas senast den 15 januari 2022.
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 15 mars 2022.
(Socialdepartementet)
511
Statens offentliga utredningar 2022
Kronologisk förteckning
1.Förbättrade åtgärder när barn misstänks för brott. Ju.
2.En skärpt syn på brott mot journalister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner. Ju.
3.Sveriges tillgång till vaccin mot
4.Minska gapet. Åtgärder för jämställda livsinkomster. A.
5.Innehållsvillkor för public service på internet – och ordningen för beslut vid förhandsprövning. Ku.
6.Hälso- och sjukvårdens beredskap
– struktur för ökad förmåga.
Del 1 och 2. S.
7.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2022. Samhället, tekniken och etiken. M.
8.Rätt och rimligt för statligt anställda. Fi.
9.Avfallsbeskattning – En fråga om undantag? Fi.
10.Sverige under pandemin. Volym 1 Samhällets, företagens och enskildas ekonomi. Volym 2 Förutsättningar, vägval och utvärdering. S.
11.Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. S.
Statens offentliga utredningar 2022
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdepartementet
Minska gapet. Åtgärder för minskade livsinkomster. [4]
Finansdepartementet
Rätt och rimligt för statligt anställda. [8]
Avfallsbeskattning – En fråga om undantag? [9]
Justitiedepartementet
Förbättrade åtgärder när barn misstänks för brott. [1]
En skärpt syn på brott mot journalister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner. [2]
Kulturdepartementet
Innehållsvillkor för public service på internet – och ordningen för beslut vid förhandsprövning. [5]
Miljödepartementet
Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2022. Samhället, tekniken och etiken. [7]
Socialdepartementet
Sveriges tillgång till vaccin mot
–framgång genom samarbete och helgardering. [3]
Hälso- och sjukvårdens beredskap
–struktur för ökad förmåga. Del 1 och 2. [6]
Sverige under pandemin. Volym 1 Samhällets, företagens och enskildas ekonomi. Volym 2 Förutsättningar, vägval och utvärdering. [10]
Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. [11]