sou 2022 11

Till statsrådet Lena Hallengren

Regeringen beslutade den 30 juli 2020 att ge i uppdrag åt en särskild utredare att senast den 15 januari 2022 göra en fördjupad analys av förslagen i betänkandet En samlad tolktjänst – samordning och ut- veckling av tolktjänst för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet (SOU 2011:83) samt i departements- promemorian Tolktjänst för vardagstolkning (Ds 2016:7) och utifrån den analysen ta fram en handlingsplan för den långsiktiga utveck- lingen av tolktjänsten (dir. 2020:79). I tilläggsdirektiv till utredningen beslutade regeringen den 16 december 2021 att förlänga utrednings- tiden (dir. 2021:112). Uppdraget ska redovisas senast den 15 mars 2022.

Till särskild utredare förordnades den 30 juli 2020 general- direktören Malin Ekman Aldén. Som sakkunniga förordnades den 1 november 2020 departementssekreteraren Helena Hagelroth, Arbetsmarknadsdepartementet, ämnesrådet Kerstin Hultgren, Ut- bildningsdepartementet och kanslirådet Lars Nilsson, Socialdeparte- mentet. Som experter förordnades den 1 november 2020 utredaren Ylva Branting, Socialstyrelsen, styrelseordföranden Greger Bååth, Nationellt kunskapscenter för dövblindfrågor, handläggaren Birgitta Fagervall-Yttling, Sveriges Kommuner och Regioner, ombudsmannen Lena Fernström, Funktionsrätt Sverige, utredaren Emmanuel Galaup, Myndigheten för delaktighet, juristen Isabella Hagnell, Sveriges Dövas Riksförbund, handläggaren Robert Hecht, Post- och telestyrelsen, biträdande enhetschefen Tobias Palmkvist, Specialpedagogiska skol- myndigheten, kvalificerade handläggaren Joel Pousette Lilljeqvist, Arbetsförmedlingen, styrelseledamoten Anders Silvetärn, Talför, undervisningsrådet Karina Solax-Stridh, Skolverket, ombudsmannen Andreas Stjärnström, Hörselskadades Riksförbund och styrelse- ledamoten Catarina Wigren-Svensk, Sveriges teckenspråkstolkars förening. Birgitta Fagervall-Yttling entledigades den 7 februari 2021

Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

Inledning

Utredningen har i uppdrag att utifrån en fördjupad analys av tidigare lagda förslag om tolktjänsten och en dialog med berörda aktörer ta fram en handlingsplan för den långsiktiga utvecklingen av tolktjänsten. I det följande sammanfattas de olika åtgärdsförslag som tillsammans bildar en handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. För en kom- plett redogörelse av utredningens förslag till åtgärder hänvisas till betänkandets kapitel 7–14. En teckenspråksöversättning av hand- lingsplanen finns som digital filmbilaga (bilaga 3) på regeringens webbplats.

Om handlingsplanen

Åtgärdsförslagen i handlingsplanen ska medverka till en tolktjänst som:

–Är likvärdig, kvalitativ, lätt tillgänglig och effektiv. Tolktjänsten ska vara en samhällstjänst som i enlighet med det nationella funk- tionshinderspolitiska målet främjar jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för döva, hörselskadade och per- soner med dövblindhet, oavsett ålder och kön.

–Bygger på respekt för den enskildes självbestämmande och in- tegritet där den enskilde så långt möjligt ges inflytande över hur tjänsten tillhandahålls.

–Har stabila utvecklingsmöjligheter och utvecklas i samverkan och dialog mellan ansvariga aktörer, tolkar och tolkanvändare.

Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

SOU 2022:11

–Har en stabil och förutsägbar finansiering och en tydligare regler- ing som främjar kostnadseffektivitet.

–Tillvaratar och utvecklar den teknik som finns, till exempel olika digitala lösningar.

–Effektivt och systematiskt säkerställer kompetensförsörjning och kompetensutveckling av tolkar.

Handlingsplanen är indelad i två åtgärdsområden. Dels åtgärder som medverkar till en mer sammanhållen och tydlig struktur för tolk- tjänsten, dels åtgärder som stöder en fortsatt långsiktig utveckling av tolktjänsten.

Den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor som föreslås av utredningen ska senast år 2028 följa upp handlings- planens åtgärder.

Åtgärder för en mer sammanhållen och tydlig struktur

I dagens tolktjänstsystem har många olika aktörer ansvar för att orga- nisera, tillhandahålla, använda och finansiera tolk beroende på vad det är för tolksituation. Detta innebär ett system som är svåröverblickbart med oklarheter gällande gränssnitt, roller och ansvar. Oklarheter i exempelvis ansvarsfördelning och kostnadsansvar innebär att den enskilde tolkanvändaren får ta ett stort ansvar för att samordna sin egen tolktjänst och att tolkbehoven inte alltid kan tillgodoses.

För att skapa ett mer samordnat och ändamålsenligt och därmed effektivt tolktjänstsystem anser utredningen att åtgärder inom regio- nernas ansvar för tolktjänst, arbetslivstolkning och tolkstödet inom vuxenutbildning bör prioriteras.

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

Utredningen föreslår att en ny lag om tolktjänst för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet ska ersätta nuvarande regler- ing i hälso- och sjukvårdslagen om tolktjänst för vardagstolkning (se kapitel 7).

SOU 2022:11

Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

Med förslaget till ny lag ska regionernas ansvar för vardagstolk- ning inte längre omfatta tolktjänst i arbetslivet. Det ska också för- tydligas att tolkning vid ärenderelaterade besök hos myndigheter (så kallad myndighetstolkning) inte ingår i regionens ansvar.

I den nya lagen kommer det framgå att:

–Tolktjänst för vardagstolkning så långt det är möjligt ska utformas och genomföras i samråd med den enskilde.

–Regionen vid behov får ge företräde till den som har störst nytta och behov av tolktjänst för vardagstolkning.

–Viss ledsagning i anslutning till tolktillfället ingår i regionens an- svar vid vardagstolkning för personer med dövblindhet.

–Regionens samordningsansvar innebär att regionen vid behov ska hjälpa döva, hörselskadade och personer med dövblindhet att få andra behov av tolktjänst tillgodosedda genom att samråda med den aktör som bekostar tolkning.

–Regionens samordningsansvar innebär att regionen, efter överens- kommelse med den aktör som bekostar tolkning, får tillhandahålla tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.

–Målet med verksamheten är en god tolktjänst som erbjuds på lika villkor, har god kvalitet och tillgänglighet och bygger på respekt för den enskildes självbestämmande och integritet och där kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras.

–Barnets bästa särskilt ska beaktas när tolktjänst erbjuds barn.

–Verksamheten ska vara organiserad så att den främjar kostnads- effektivitet.

–Regionen får tillhandahålla valfrihetssystem för att tillgodose be- hovet av att utföra tolkning.

–Regionen ska ta emot klagomål och synpunkter på tolktjänsten och dessa ska besvaras, och i förekommande fall, återge de åtgär- der som avser att vidtas.

Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

SOU 2022:11

Vidare föreslår utredningen att:

–Statsbidraget till regionerna för tolktjänst för vardagstolkning ska från och med år 2024 räknas upp med 41 070 000 kronor, från 74 350 000 kronor till 115 420 000 kronor.

–Statsbidraget ska tills vidare fördelas utifrån nuvarande fördelnings- modell. Dock ska fördelningsmodellen senast år 2028 ses över av den föreslagna nationella funktionen för samordning av tolk- tjänstfrågor (se förslag om den funktionen nedan).

Den föreslagna nya lagen innebär att regionernas ansvar delvis för- ändras och förtydligas. Lagen stärker förutsättningarna för att ut- veckla en mer flexibel och ändamålsenlig tolktjänst i regionernas regi. När regionernas ansvar för vardagstolkning inte innefattar arbets- livstolkning och så kallad myndighetstolkning frigörs resurser för vardagstolkning exempelvis i fritids- och föreningssammanhang och de övriga situationer som alltjämt är vardagstolkning. Regionernas samordningsansvar skapar ett nav för tolktjänsten och ger den en- skilde tolkanvändaren en väg in för all tolktjänst. Den föreslagna lagen ger också tolkanvändarna ett ökat inflytande över hur tolktjänst för vardagstolkning utformas och genomförs.

Tidsperspektiv för åtgärdsförslaget

Ikraftträdande av ny lag den 1 januari 2024

Översyn av fördelningsmodell för statsbidraget till regionerna år 2028

Samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet

Utredningen föreslår att det allmännas stöd till tolk i arbetslivet sam- las hos Arbetsförmedlingen inom ramen för en särskild insats om bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblind- het (se kapitel 8). Insatsen ska regleras i förordningen om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.

Bidraget ska stärka tolkanvändares möjligheter att få, behålla eller utvecklas i ett arbete som anställd, företagare eller fri yrkesutövare

SOU 2022:11

Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

och bidraget ska kunna lämnas för samtliga i ett modernt arbetsliv förekommande situationer.

Den nya insatsen innebär att:

–Bidrag får lämnas till arbetsgivaren eller den som har kostnader för tolk med högst 10 prisbasbelopp per person och år. Ansvaret för eventuellt ytterligare kostnader åvilar arbetsgivaren. Vid del- tidsarbete ska bidraget minskas i förhållande till arbetstiden.

–Insatsen ska ersätta regionens ansvar för vardagstolkning i arbets- livet samt insatsen bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning i den del som avser bidrag till tolk. I och med att den nya insatsen införs föreslås att insatsen person- ligt biträde inte längre ska beviljas för att täcka tolkkostnader.

–För att säkerställa att insatsen svarar mot de behov som finns föreslås att den ska följas upp av Arbetsförmedlingen tre år efter dess införande.

Insatsen förbättrar förutsättningarna för var och en som behöver tolkstöd i arbetslivet. Den innebär också en förstärkning av de re- surser som det allmänna avsätter för tolkstöd i arbetslivet. Insatsen ökar tydligheten och förutsägbarheten i ansvarsfrågan och minskar den administrativa bördan för såväl tolkanvändare, arbetsgivare som den aktör som tillhandahåller stödet.

Tidsperspektiv för åtgärdsförslaget

Ikraftträdande av förordningsändring den 1 januari 2024

Uppföljning av insatsen år 2027–2028

Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna

Utredningen föreslår att förutsättningarna för att samla resurserna för tolkstöd i utbildning för vuxna ska ses över i särskild ordning (se kapitel 9).

–I översynen ska ingå att närmare analysera omfattningen av tolk- behoven och föreslå hur en samlad resurs för tolkstöd inom vuxen- utbildning kan regleras, organiseras och finansieras.

Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

SOU 2022:11

–Utifrån utgångspunkten att det är den enskildes behov av utbildning som ska avgöra tillgången till tolk bör det även ingå att överväga om resurser för tolkstöd i utbildning kan kopplas till den enskilde tolk- användaren i stället för som i dag till utbildningsanordnaren.

Vuxenutbildning i olika former spelar en viktig roll för individers möjlighet till utbildning under olika skeden i livet och har en central roll i att bidra till arbetslivets kompetensförsörjning. Mycket talar också för att fler personer framöver kommer att studera inom vuxen- utbildningen, inte minst den kommunala vuxenutbildningen (kom- vux). Utbildning för vuxna omfattar flera olika utbildningsformer och reglering och ansvar för finansiering av tolktjänst skiljer sig åt mellan de olika formerna. Vuxenutbildningens centrala och växande funktion ger därför skäl att se över dagens tolkstöd och överväga förut- sättningar för att samla resurserna och skapa ett mer sammanhållet och effektivt system. I detta ingår också att överväga vilka utbildningar för vuxna som ska omfattas, innefattande privata utbildningar.

Tidsperspektiv för åtgärdsförslaget

År 2022–2025

Åtgärder som stöder en fortsatt långsiktig utveckling

Tolkbehoven förändras i takt med den samhällsutveckling som sker, vilket ställer nya krav på tolktjänsten. För att samhället över tid ska kunna tillförsäkra jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet behöver tolktjänsten ges stabila utvecklingsmöjligheter. För att stödja en fortsatt utveckling av detta bedömer utredningen att förslag kopp- lade till distanstolkning, tekniska lösningar och innovation, tolkprofes- sionen, jämlikhetsfrågor och kunskapshöjande insatser bör prioriteras.

Stärkt utbud av distanstolkning

Distanstolkning har mot bakgrund av den starka digitala utveck- lingen i samhället och de tekniska innovationer som görs stor poten- tial att fylla en viktig funktion som ett alternativ och komplement

SOU 2022:11

Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

till tolkning på plats. I rätt situation och med rätt teknik kan distans- tolkning öka både tillgången till och utbudet av tolk (se kapitel 10).

Obokad tolkning på distans via Post- och telestyrelsen

I dag erbjuder Post- och telestyrelsen på frivillig väg inom ramen för Bildtelefoni.net distanstolkning med teckenspråkstolk för obokade och spontana samtal. Med spontana samtal avses samtal av enklare karaktär som inte kräver förberedelsearbete av tolken. Post- och telestyrelsens tjänst är ett viktigt komplement till regionernas tolk- tjänst. Det saknas en motsvarande funktion för obokade, spontana samtal på distans med skrivtolk.

Utredningen föreslår att:

–Det på lämpligt sätt i Post- och telestyrelsens förordning med instruktion eller i annat lämpligt styrdokument ska framgå att obokad distanstolkning med teckenspråkstolk i Bildtelefoni.net är en del av myndighetens uppdrag samt att medel för tjänstens långsiktiga finansiering säkerställs.

–Post- och telestyrelsen ges i uppdrag att analysera behovet av en obokad distanstolkningsfunktion med skrivtolk och möjligheterna för att tillhandahålla en sådan tjänst på nationell nivå. I uppdraget ingår att lämna förslag på hur en sådan funktion på lämpligt sätt kan utföras, regleras och finansieras.

Tidsperspektiv på åtgärdsförslagen

År 2022–2024

Regiongemensam distanstolkningsfunktion

Distanstolkning kan vara ett effektivt sätt att med kort framförhåll- ning säkerställa tillgång till tolk och öka utbudet av tolktjänst till exempel för personer som bor eller vistas i glesbygd. Distanstolkning kan också öka tillgången till tolkar med specifik ämneskompetens eller flerspråkig kompetens.

Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

SOU 2022:11

Idag erbjuder regionernas tolkcentraler i olika utsträckning tolk- ning på distans utifrån olika digitala plattformar och teknisk utrustning. En tillgänglig, säker och effektiv distanstolkning med god kvalitet är resurskrävande och tekniskt utmanande för enskilda regioner. Att utveckla en distanstolkningsfunktion som flera regioner kan använda sig av är därför både ändamålsenligt och kostnadseffektivt.

Utredningen föreslår att:

–Den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor (se förslag om den funktionen nedan) i samråd med Post- och tele- styrelsen, Sveriges Kommuner och Regioner, intresserade regioner samt Inera ska göra en förstudie om hur utvecklingen av en region- gemensam distanstolkningsfunktion kan organiseras, regleras och finansieras.

–Förstudien ska belysa de tekniska, ekonomiska, juridiska och prak- tiska förutsättningarna för att utveckla en gemensam funktion för regionernas distanstolkning och ska även beskriva en imple- menteringsprocess och hur tjänsten långsiktigt kan finansieras.

Tidsperspektiv på åtgärdsförslaget

År 2024–2026

Stärkta förutsättningar för innovation och teknikutveckling

Tekniska lösningar och innovationer innefattar många områden. Ut- redningen har därför valt att avgränsa sina åtgärdsförslag till området språkteknologi som har en direkt och logisk koppling till möjlig- heten att genom innovation och teknikutveckling stärka tolktjänst- utbudet för tolkanvändare (se kapitel 11).

Svenska teckenspråket tillgängligt som data

För det svenska teckenspråket har hittills lite gjorts inom det språk- teknologiska området. Det finns utvecklad teknik men system och tjänster finns inte tillgängliga för allmänt bruk. En nyckel för en

SOU 2022:11

Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

fortsatt utveckling inom området är att det svenska teckenspråket i snabbare takt kartläggs för att omvandlas till data.

Utredningen föreslår att:

–Institutet för språk och folkminnen (Isof), i samarbete med Stockholms universitet, ska öka genomförandetakten i att kart- lägga, systematisera och dokumentera det svenska teckenspråket för att tillgängliggöra språket som data. Arbetet ska ske i samråd med berörda intresseorganisationer och andra berörda aktörer.

Tidsperspektiv på åtgärdsförslaget

År 2023–2028

Stärkt samordning av innovationsinsatser

Dagens snabba teknikutveckling i kombination med den stora ut- vecklingspotential som språkteknologi innefattar förstärker behovet av styrning och samordning av innovations- och utvecklingsinsatser som görs med tolkanvändare som målgrupp.

Utredningen föreslår att:

–Verket för innovationssystem (Vinnova) under en femårsperiod ska leda och samordna befintliga och tillkommande aktörer inom området språkteknologi.

–Arbetet ska främja utveckling och innovation av satsningar som särskilt främjar användningen av språkteknologi och artificiell in- telligens för att öka delaktigheten i samhällslivet för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet samt personer med andra kommunikativa utmaningar.

–Den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor (se förslag om den funktionen nedan) får i uppdrag att i samarbete med Isof löpande följa Vinnovas arbete.

Tidsperspektiv på åtgärdsförslaget

År 2023–2028

Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

SOU 2022:11

Åtgärder för att stärka tolkprofessionen

Kompetensförsörjning av utbildade tolkar och systematisk kompetens- utveckling av yrkesverksamma tolkar är grundläggande för en väl- fungerande och kvalitativ tolktjänst. Då utredningen inte har i uppdrag att särskilt ta ställning till området lämnas endast ett antal avgrän- sade åtgärdsförslag kopplat till tolkprofessionen (se kapitel 12).

Förnyad analys av behovet av tolkar

Statistik visar att såväl antalet tolkanvändare som antalet utförda tolk- timmar successivt har ökat de senaste åren. Samtidigt minskar antalet sökande till tolkutbildningar vilket gör kompetensförsörjningsfrågan inom tolktjänsten till en utmaning.

Utredningen föreslår att:

–Det framtida behovet av teckenspråks- och dövblindtolkar samt skrivtolkar ska följas upp av lämplig myndighet inom en femårs- period. Uppföljningen innefattar även behoven av döva tecken- språkstolkar och teckenspråkstolklärare.

–Uppföljningen ska innefatta en analys av hur befintliga utbildningar tillgodoser dessa behov och vilka eventuella förändringar som krävs för att säkerställa en stark och kompetent tolkprofession. Uppföljningen ska även innefatta frågan om tolkutbildningarnas finansiering.

Tidsperspektiv på åtgärdsförslaget

År 2023–2028

Stärkt samordning av kompetensutveckling för tolkar

Teckenspråks-, dövblind- och skrivtolkars behov av kontinuerlig och kvalitativ kompetensutveckling är en nyckel för en hållbar tolktjänst och utredningen har i sitt arbete kunnat konstatera att utbudet av kompetensutveckling inte tillgodoser de behov som finns.

SOU 2022:11

Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

Utredningen föreslår att:

–Den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor (se förslag om den funktionen nedan) i samverkan med berörda ut- bildningsanordnare och arbetsgivare samt företrädare för tolk- professionen och berörda intresseorganisationer, ska utveckla och sammanställa en plan för kontinuerlig och systematisk fortbild- ning och kompetensutveckling av tolkar samt föreslå hur sådan fortbildning och kompetensutveckling kan finansieras.

Tidsperspektiv på åtgärdsförslaget

År 2024–2025

Enhetlig reglering av administrativa frågor för tolkar

Betänkandet Att förstå och bli förstådd (SOU 2018:83) redovisar en översyn av samhällets behov av och tillgång till tolkar i talade språk samt den offentliga sektorns tolkanvändning i syfte att utveckla och säkerställa ett flexibelt, rättssäkert och effektivt system. En del i detta system är de förfaranden och regleringar som finns kopplat till tolkprofessionen. I dessa delar lämnar utredningen vissa förslag. Kon- sekvensen om förslagen i betänkandet (SOU 2018:83) genomförs är att förfarandena och regleringarna för tolkar i talade språk och mot- svarande för teckenspråks-, dövblind- och skrivtolkar kommer att skilja sig åt i vissa avseenden.

Utredningen föreslår att:

–En översyn ska göras för att säkerställa att administrativa för- faranden och regleringar för teckenspråks-, dövblind- och skriv- tolkar respektive tolkar i talade språk så långt som möjligt är en- hetliga.

Tidsperspektiv på åtgärdsförslaget

År 2023–2028

Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

SOU 2022:11

Ökad jämställdhet och ökat barnperspektiv

Utredningen har i uppdrag att belysa om det finns omotiverade skill- nader mellan män och kvinnor och även analysera möjligheten för tolkanvändare att i möten med myndigheter på ett tryggt sätt kunna berätta om känsliga situationer, till exempel vid våldsutsatthet. Ut- redningen har även i sitt arbete analyserat barns och ungas förut- sättningar att med tolkstöd kunna ta till vara sina rättigheter och vara delaktiga på lika villkor som andra barn och unga (se kapitel 13).

Tillgång och träffsäkerhet i arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Undersökningar om arbetsmarknadsdeltagande för människor med funktionsnedsättning har visat på omotiverade skillnader mellan kvin- nor och män. Den data som finns går dock inte att bryta ner på grup- pen tolktjänstanvändare varför det finns skäl att vidare analysera detta.

Utredningen föreslår att:

–Arbetsförmedlingen ska kartlägga och analysera skillnader i till- gång och träffsäkerhet i olika arbetsmarknadspolitiska stödåtgär- der riktade till kvinnor och män som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen och har nedsatt arbetsförmåga.

–Arbetsförmedlingen ska mot bakgrund av analysen föreslå lämp- liga åtgärder för att skapa ökad jämlikhet och träffsäkerhet i de arbetsmarknadspolitiska stödåtgärderna.

Tidsperspektiv på åtgärdsförslaget

År 2023–2025

Ökad kunskap om stöd till våldsutsatta kvinnor som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet

De studier som har gjorts i inom området våldsutsatthet klarlägger att förekomsten av våld och övergrepp mot kvinnor och flickor med funktionsnedsättning är minst lika vanligt förekommande som i andra grupper. Mycket tyder också på att kvinnor med funktions-

SOU 2022:11

Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

nedsättning har svårare än andra grupper att få stöd i utsatta situa- tioner. De kunskapsunderlag som finns går dock inte att bryta ner på gruppen kvinnor som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet varför det finns skäl att vidare analysera detta.

Utredningen föreslår att:

–En lämplig myndighet ska utreda om och i så fall hur kompeten- sen och stödet till våldsutsatta döva och hörselskadade kvinnor och kvinnor med dövblindhet kan stärkas och organiseras nationellt.

Tidsperspektiv på åtgärdsförslaget

År 2023–2025

Ökad kunskap om barns och ungas erfarenheter och behov

För barn och unga i behov av tolk är tolktjänsten många gånger en förutsättning för att kunna tillvarata sina rättigheter och vara delaktiga på lika villkor som andra barn och unga i exempelvis förenings- och kulturliv, lek och andra fritidsaktiviteter. Det saknas i dag samlat kunskapsunderlag om barns och ungas behov av tolktjänst och barns och ungas eget perspektiv på tolktjänsten behöver också förstärkas.

Utredningen föreslår att:

–Den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor (se förslag om den funktionen nedan) i samarbete med Specialpeda- gogiska skolmyndigheten ska göra en fördjupad analys av barns och ungas behov och erfarenheter av tolk i förenings- och kultur- liv, lek samt i fritidsaktiviteter.

–Analysen ska göras efter samråd med berörda intresseorganisatio- ner, innefattande barn- och ungdomsorganisationer och föräldra- organisationer, samt med Svenska Dövidrottsförbundet.

–Mot bakgrund av analysen ska ett kunskapsunderlag tas fram och vid behov ska förslag på åtgärder lämnas för att stärka barn- perspektivet i tolktjänstverksamheten.

Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

SOU 2022:11

Tidsperspektiv på åtgärdsförslaget

År 2023–2025

En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor

Det saknas en samlad, nationell överblick av tolktjänsten och dess utveckling vilket väsentligt försvårar möjligheten till löpande upp- följning och långsiktig utveckling av tolktjänsten (se kapitel 14).

Utredningen föreslår att:

–En nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet inrättas. Funktio- nens arbete ska ske i samråd med regioner och berörda intresse- organisationer samt andra berörda aktörer.

–Funktionen ska tillhandahålla information samt sammanställa statistik och annan data för en samlad nationell uppföljning av tolktjänsten samt vid behov samordna utvecklingsinsatser.

–Funktionen ska samordna eller hantera frågor som rör tolktjänst och som genom utredningens förslag inte har en naturlig hemvist hos en annan aktör, till exempel samordna en plan för strategisk kompetensutveckling av tolkar, upphandla tolkservice för för- troendevalda i vissa organisationer (rikstolktjänst) samt betala ut statsbidrag till regionerna för tolktjänst.

–Funktionen ska ta fram ett nationellt system för uppföljning av tolktjänsten samt vid behov föreslå nödvändiga författningsänd- ringar för ett sådant system.

–Funktionen ska senast år 2028 följa upp handlingsplanen för en långsiktig utveckling av tolktjänsten.

Tidsperspektiv på åtgärdsförslagen

År 2022–2023

Uppföljning av handlingsplanen senast år 2028

SOU 2022:11

Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

Handlingsplanen i översikt

Åtgärder för en mer sammanhållen och tydlig struktur

Förslag	Tidsperspektiv genomförande
Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks	Ikraftträdande 1 januari 2024
– förslag till ny lag
– översyn fördelningsmodell statsbidrag	År 2028
Samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet	Ikraftträdande 1 januari 2024
– förslag till ny insats i befintlig förordning	Uppföljning år 2027–2028
Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna	År 2022–2025
– förslag om översyn

Åtgärder som stöder en fortsatt långsiktig utveckling

Förslag		Tidsperspektiv
Förslag		genomförande
		genomförande
Permanentad och säkerställd obokad distanstolkningsfunktion med		År 2022–2023
teckenspråkstolk via Post- och telestyrelsen
Analys av obokad distanstolkningsfunktion med skrivtolk via Post -		År 2022–2024
och telestyrelsen
– uppdrag till Post- och telestyrelsen
Analys av regiongemensam distanstolkningsfunktion		År 2024–2026

–uppdrag till den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor

Tillgängliggörande av det svenska teckenspråket som data	År 2023–2028
– uppdrag till Institutet för språk och folkminnen
Ökad samordning av innovationsinsatser om språkteknologi	År 2023–2028

–uppdrag till Verket för innovationssystem

–uppdrag till den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor

Förnyad analys av behovet av tolkar

År 2023–2028

–uppdrag till den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor

Samordning och förstärkning av kompetensutveckling för tolkar

År 2024–2025

–uppdrag till den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor

Analys av enhetlig reglering av administrativa frågor för tolkar	År 2023–2028
– förslag om översyn
Analys av tillgång och träffsäkerhet i arbetsmarknadspolitiska åtgärder	År 2023–2025
som rör döva, hörselskadade och personer med dövblindhet
– uppdrag till Arbetsförmedlingen
Ökad kunskap och kompetens om stöd till våldsutsatta kvinnor med	År 2023–2025
dövhet, hörselskada eller dövblindhet
– uppdrag till lämplig myndighet
Ökad kunskap om barns och ungas erfarenheter och behov av tolktjänst	År 2023–2025

–uppdrag till den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor

Inrättande av en nationell funktion för samordning av tolktjänstfrågor	År 2022–2023
Uppföljning av handlingsplanen	År 2028
– uppdrag till den nationella funktionen för samordning av tolktjänstfrågor

Lättläst version av handlingsplan

Detta är en sammanfattning på lättläst svenska av Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten.

Sammanfattningen finns också på teckenspråk.

Inledning

Denna utredning har undersökt olika förslag

för att kunna ta fram en bra handlingsplan för utveckling av tolktjänsten.

Utredningen har talat med de som behöver tolktjänst för att få veta vad de personerna tycker.

Om handlingsplanen

Förslagen i denna handlingsplan ska utveckla tolktjänsten så att den:

•är lika för alla som behöver tolktjänst

•har hög kvalitet och är effektiv

•ökar möjligheten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet

att vara med i samhället som alla andra

SOU 2022:11

Lättläst version av handlingsplan

1. Förslag för en tydlig struktur för tolktjänsten

Tolktjänsten fungerar olika i dag i olika delar av landet. Den är organiserad på olika sätt.

Den som behöver använda tjänsten

måste många gånger själv ta ett stort ansvar och det är inte alltid hen kan få det hen behöver.

Regionens ansvar för tolktjänst

För att tolktjänsten ska fungera mer på samma sätt för alla måste regionernas ansvar för tolktjänst bli tydligare. Utredningen föreslår därför en ny lag om tolktjänst.

I den nya lagen har regionen

inte ansvar för arbetslivstolkning.

Den nya lagen ska säga:

•Den person som behöver tolktjänst för vardagstolkning ska få vara med och bestämma om den.

•Regionen ska kunna bestämma att den som har störst behov

av tolktjänst för vardagstolkning ska få det först.

•Om en person med dövblindhet behöver ledsagning när hen har tolktjänst för vardagstolkning ansvarar regionen för att ordna det.

•Regionen ansvarar för att samordna tolktjänsten. Det betyder att regionen ska hjälpa döva,

personer med hörselskada och personer med dövblindhet med de behov som personen har av tolktjänst.

Regionen ska diskutera med den som ska betala för tolkningen.

•Regionens ansvar betyder också

att regionen får erbjuda egen tolktjänst

om de kommit överens med den som betalar för tolkningen.

Lättläst version av handlingsplan

SOU 2022:11

•Målet är en god tolktjänst som är lika för alla, som har god kvalitet och är tillgänglig.

Tolktjänsten ska respektera personens rätt att bestämma. Regionen får ha olika tolkar som personen kan få välja mellan.

•Verksamhetens kvalitet ska kontrolleras och utvecklas hela tiden.

Den ska vara organiserad på ett sätt som är ekonomiskt effektiv.

Det betyder att kostnaderna för tolktjänsten inte ska vara onödigt höga.

•Vid tolktjänst för barn

ska regionen alltid tänka på vad som är bäst för barnet.

•Den som använder tolktjänst ska kunna tala om för regionen vad som fungerar bra och vad som fungerar dåligt

med tolktjänsten.

Regionen ska svara den som använder tolktjänst och berätta hur tolktjänsten ska bli bättre.

•Från år 2024 ska statens bidrag till regionerna

för vardagstolkning höjas med 41 miljoner kronor. Det nya bidraget blir då drygt 115 miljoner kronor.

Den nya lagen ändrar regionernas ansvar och gör ansvaret tydligare.

Regionen kommer ha mer resurser för vardagstolkning när regionen inte ansvarar för arbetslivstolkning.

Det kan till exempel ge mer resurser för tolkning vid aktiviteter på fritid och i föreningar.

När regionen ansvarar för att samordna tolktjänsten blir det lättare för användaren att hitta rätt tjänst. Den som använder tolktjänst kan också bestämma mer om sin egen vardagstolkning.

Den nya lagen ska börja gälla 1 januari 2024.

Senast år 2028 ska staten ha undersökt om statsbidraget behöver delas på ett bättre sätt mellan de olika regionerna.

SOU 2022:11

Lättläst version av handlingsplan

Stöd med tolkning i arbetslivet

Utredningen föreslår att Arbetsförmedlingen ansvarar för stödet till tolk i arbetslivet.

Stödet ska vara en del i förordningen om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning.

På så sätt ska de som använder tolk få större möjligheter att få ett arbete, fortsätta arbeta

och att utvecklas i sitt arbete.

Den nya insatsen betyder att:

•Arbetsgivaren eller den som har kostnader för tolk ska få bidrag.

Bidraget är högst 10 basbelopp per person varje år. Om personen arbetar deltid blir bidraget mindre.

Arbetsgivaren kan få betala de kostnader som bidraget inte räcker till.

•Regionen har tidigare också haft ansvar för tolkning i arbetslivet.

Denna insats betyder att regionerna inte längre är ansvariga.

•Insatsen personligt biträde

ska inte längre betala kostnaden för tolk.

•Arbetsförmedlingen ska efter tre år undersöka att den nya insatsen fungerar bra.

På detta sätt blir det bättre för alla som behöver stöd av tolk i sitt arbete. Ansvaret blir tydligare

och arbetet med insatsen blir effektivare.

Ändringen av förordningen ska gälla från 1 januari 2024.

År 2027–2028 ska insatsen följas upp.

Lättläst version av handlingsplan

SOU 2022:11

Stöd med tolkning i utbildning för vuxna

Resurserna för stöd med tolkning i utbildning för vuxna behöver samlas.

Därför föreslår utredningen en översyn, alltså en undersökning om detta.

•Översynen ska undersöka hur stora behoven är av tolkstöd i utbildning för vuxna.

Den ska också ge förslag på

hur en resurs för tolkstödet ska organiseras och finansieras

samt regler för tolkstöd i utbildning för vuxna.

•Det är personens behov av utbildning som ska bestämma om hen får tolkstöd. Därför ska översynen också undersöka

om bidraget för tolkstöd ska höra ihop med användaren och inte med den som ordnar utbildningen.

Olika former av vuxenutbildning är viktiga för personers möjlighet till utbildning

i hens olika perioder i livet.

Utbildning är också viktigt för samhället så att det finns personer med rätt kunskap för olika arbeten.

Men det är olika regler och ansvar för tolktjänst i de olika formerna av vuxenutbildning.

I framtiden kommer fler och fler att ta del av vuxenutbildning.

Därför är det viktigt att ha ett system för alla som är effektivt.

Översynen måste tänka på

om det finns privata utbildningar som också ska vara del av systemet.

Översynen ska göras under åren 2022–2025.

SOU 2022:11

Lättläst version av handlingsplan

2. Fortsatt utveckling under lång tid

Utvecklingen i samhället påverkar behoven av tolk.

Det ändrar också kraven på tolktjänsten.

Om döva, personer med hörselskador och personer med dövblindhet

ska kunna vara med i samhället som andra måste utvecklingen av tolktjänsten fortsätta. Utredningen säger därför att det är viktigt att prioritera förslag om tolkning på distans, tekniska lösningar och uppfinningar,

yrket tolk och frågor om kunskap och jämlikhet.

Mer tolkning på distans

Den digitala utvecklingen i samhället är stor och den tekniska utvecklingen fortsätter. Därför kan tolkning på distans

vara ett viktigt alternativ till tolkning på plats. Med bra teknik kan tolkning på distans

öka möjligheterna att få tolktjänst.

Lättläst version av handlingsplan

SOU 2022:11

Tolkning på distans via Post- och telestyrelsen utan bokning

Post- och telestyrelsen har i dag en frivillig tjänst för tolkning på distans med tolk i teckenspråk.

Post- och telestyrelsen förkortas PTS. Tjänsten finns på webbplatsen Bildtelefoni.net.

Denna typ av tolktjänst är för spontana samtal, alltså samtal som inte är bokade innan. Tolken kan inte förbereda sig för samtalet och därför passar tjänsten bara för samtal

om enklare ämnen.

Det finns ingen liknande tjänst för spontana samtal med skrivtolk på distans.

Utredningens förslag:

•Tolkning på teckenspråk på distans utan bokning via Bildtelefoni.net

ska vara en del av Post- och telestyrelsens uppdrag. Det ska stå skrivet i PTS instruktion från regeringen. Det är viktigt att PTS får pengar

för denna tolktjänst varje år under lång tid.

•Post- och telestyrelsen ska undersöka behovet av skrivtolk på distans utan bokning

och hur personer i hela landet

ska kunna använda en sådan tjänst.

PTS ska ge ett förslag hur tjänsten kan organiseras, vilka regler som behövs och hur tjänsten ska betalas.

Detta ska göras under åren 2022–2024.

SOU 2022:11

Lättläst version av handlingsplan

Samma system för tolkning på distans i alla regioner

Tolkning på distans kan vara ett bra sätt att få tolktjänst

för personer som bor på landsbygden.

Det kan också vara ett sätt att få fler tolkar med kunskap i ett visst ämne eller språk.

Det är mycket olika i regionerna

på vilket sätt de erbjuder tolkning på distans. Regionerna använder inte samma digitala teknik. Det skulle vara bra för användaren

och minska kostnaderna

om systemet var samma i hela landet.

Därför säger utredningen att det behöver undersökas om regionerna kan ordna tolkning på distans tillsammans.

Utredningens förslag:

•Den nationella funktion med ansvar för

att samordna frågor om tolktjänster som föreslås

i handlingsplanen

ska tillsammans med Post- och telestyrelsen,

Sveriges Kommuner och Regioner, intresserade kommuner samt företaget Inera göra en förstudie.

Förstudien ska vara en undersökning av

hur ett system för tolkning på distans för alla regioner kan organiseras och vilka regler som behövs

samt hur systemet ska betalas under lång tid.

•Förstudien ska beskriva tekniken, ekonomin och vilka regler som gäller för ett gemensamt system

och hur det ska fungera praktiskt.

Den ska också beskriva hur det ska gå till

när alla regioner börja använda samma system.

Detta ska göras under åren 2024–2026.

Lättläst version av handlingsplan

SOU 2022:11

Teknisk utveckling och uppfinningar

Digital data om det svenska teckenspråket

Det finns teknik utvecklad för det svenska teckenspråket så att text automatiskt kan bli teckenspråk.

Men än så länge finns det för lite data

för att kunna använda tekniken för tolkning. Det betyder att mer information om olika tecken måste samlas in i datorprogrammen.

Utredningens förslag:

•Institutet för språk och folkminnen

och Stockholms universitet ska tillsammans öka takten för att samla in information om det svenska teckenspråket

så att språket kan göras om till data.

I detta arbete ska de samarbeta med organisationer och andra som arbetar med det svenska teckenspråket.

Detta ska göras under åren 2023–2028.

SOU 2022:11

Lättläst version av handlingsplan

Bättre samordning av utveckling av nya uppfinningar

Utvecklingen av ny teknik är snabb i dag. Så är det till exempel med språkteknologin. Språkteknologi är utveckling av datorprogram för att förstå eller skapa språk till exempel. Det finns ett stort behov av att samordna och styra den utveckling av språkteknologi som handlar om teknik för tolktjänster.

Utredningens förslag:

•Verket för innovationssystem, Vinnova ska i 5 år leda och samordna

de som arbetar med språkteknologi.

•Vinnovas arbete ska hjälpa till

att öka utvecklingen av teknik och uppfinningar. Arbetet ska vara om språkteknologi och datorer

för att döva, personer med hörselskada eller dövblindhet samt personer med andra svårigheter med kommunikation ska kunna vara med i samhället som andra.

•Den nationella funktion med ansvar för

att samordna frågor om tolktjänster som föreslås

i handlingsplanen

ska tillsammans med Institutet för språk och folkminnen följa Vinnovas arbete.

Detta ska göras under åren 2023–2028.

Lättläst version av handlingsplan

SOU 2022:11

Tolk som yrke

För att det ska finnas bra tolktjänst måste det finnas bra utbildning för tolkar innan de börjar sitt arbete

och bra vidareutbildning

för att kunna fortsätta utvecklas i arbetet som tolk.

Analys av behovet av tolkar

Statistik visar att fler och fler använder tolk och att tolkarna arbetar fler timmar.

Men de senaste åren minskar antalet personer som utbildar sig till tolk.

Om det inte finns tillräckligt många tolkar kan inte alla få tolktjänst som behöver det.

Utredningens förslag:

•En myndighet ska inom 5 år

undersöka hur stort behovet är i framtiden

av teckenspråkstolkar, dövblindtolkar och skrivtolkar. Myndigheten ska också undersöka

behoven av döva teckenspråkstolkar

och behoven av lärare för tolkar i teckenspråk.

•Myndigheten ska undersöka

hur bra utbildningarna för tolkar är i dag

och om utbildningarna behöver ändras på något sätt så att det finns tolkar med god kunskap i framtiden. Den ska också undersöka

vem som ska betala utbildningarna.

Detta ska göras under åren 2023–2028.

SOU 2022:11

Lättläst version av handlingsplan

Samordning av utveckling av tolkars kompetens

Alla tolkar har behov att utveckla sin kompetens, alltså att öka sin kunskap och få fortsatt utbildning. Det är viktigt för att Sverige ska kunna ha

en bra tolktjänst i framtiden.

Den utveckling av kompetensen för tolkar som finns i dag är inte tillräcklig.

Utredningens förslag:

•Den nationella funktion med ansvar för

att samordna frågor om tolktjänster som föreslås i handlingsplanen

ska samarbeta med

de som ordnar utbildning för tolkar, arbetsgivare, representanter för tolkar

och organisationer för användare.

De ska tillsammans göra en plan för

fortsatt utbildning och utveckling av kompetens för tolkar och hur det kan finansieras.

Detta ska göras under åren 2024–2025.

Lättläst version av handlingsplan

SOU 2022:11

Samma regler och administration för alla tolkar

För några år sedan presenterades utredningen Att förstå och bli förstådd.

Det är en utredning om behov av tolkar i talade språk. Förslagen i den utredningen om regler och administration är inte samma som för tolkar i teckenspråk

och dövblindhet eller för skrivtolkar.

Utredningens förslag:

•En undersökning ska göras så att regler och administration är samma för alla tolkar så långt det är möjligt.

Detta ska göras under åren 2023–2028.

Ökad jämställdhet och att tänka på barns perspektiv

Utredningen har undersökt om det är skillnader mellan hur män och kvinnor får tolktjänst och om användare är trygga med

att berätta om svåra saker för myndigheter, till exempel att berätta om våld.

Utredningen har också undersökt

om barn och unga som får stöd av tolk

har samma rättigheter och kan vara med i samhället som andra barn och unga.

SOU 2022:11

Lättläst version av handlingsplan

Möjligheter att få ett arbete

Andra undersökningar visar att det är stor skillnad mellan kvinnor och män med funktionsnedsättning om de har ett arbete eller inte har ett arbete.

Men undersökningarna har inga uppgifter om vilka av dessa personer som använder tolktjänst.

Utredningens förslag:

•Arbetsförmedlingen ska undersöka

om kvinnor som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet

får lika mycket och lika bra stöd för att få ett arbete som män med samma funktionsnedsättning får.

De personerna som ska vara med i undersökningen ska vara registrerade hos Arbetsförmedlingen och ha nedsatt förmåga att arbeta.

•Arbetsförmedlingen ska ge förslag om hur jämlikheten ska öka,

alltså hur de stöd som Arbetsförmedlingen ger ska bli lika för män och för kvinnor.

Detta ska göras under åren 2023–2025.

Lättläst version av handlingsplan

SOU 2022:11

Mer kunskap om våld mot kvinnor

som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet

Undersökningar visar att våld mot kvinnor

och flickor med funktionsnedsättning är lika vanligt som mot kvinnor och flickor utan funktionsnedsättning. Men det är ofta svårare att få stöd

för kvinnor med funktionsnedsättning.

I de undersökningar som finns

går det inte att få information om vilka av kvinnorna som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet.

Utredningens förslag:

•En myndighet ska undersöka hur kvinnor

som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet och upplever olika former av våld

kan få bättre stöd.

•Myndigheten ska undersöka vilken kunskap som finns och hur stödet kan vara organiserat för hela Sverige.

Detta ska göras under åren 2023–2025.

SOU 2022:11

Lättläst version av handlingsplan

Mer kunskap om barns och ungas erfarenheter och behov

För att barn och unga som behöver tolk

ska kunna ha samma rättigheter och möjligheter som andra barn och unga

behöver de en bra tolktjänst.

De behöver tolk för att vara med i föreningar och fritidsaktiviteter till exempel.

Det finns i dag ingen kunskap samlad om barns och ungas behov av tolktjänst eller vad de tycker om tolktjänsten.

Utredningens förslag:

•Den nationella funktion med ansvar för

att samordna frågor om tolktjänster som föreslås

ihandlingsplanen ska tillsammans med Specialpedagogiska skolmyndigheten undersöka barns och ungas behov och erfarenheter av att använda tolk i aktiviteter i föreningar, kultur,

ilek och på fritid.

De ska ge förslag på hur tolktjänsten bättre kan tänka på och respektera barns och ungas rättigheter.

•När de gör undersökningen ska de också prata med olika organisationer för barn och unga, organisationer för föräldrar

och Svenska Dövidrottsförbundet.

Detta ska göras under åren 2023–2025.

Lättläst version av handlingsplan

SOU 2022:11

Att samordna frågor om tolktjänsten i Sverige

Det finns i dag ingen som ansvarar för

att samordna eller utveckla tolktjänsten i Sverige. Därför är det svårt att följa upp och utveckla tolktjänsten för framtiden.

Utredningen visar att det måste finnas

en samordning för tolktjänsten för hela landet. I utredningen kallas denna samordning

för nationell funktion.

Utredningens förslag:

•Det ska finnas en nationell funktion som ansvarar för att samordna frågor om tolktjänst

för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Funktionen ska samarbeta med regioner,

olika organisationer och med andra

som arbetar för användarna av tolktjänst.

•Funktionen ska samla och ge information och statistik så att det går att följa upp utvecklingen av tolktjänsten. De ska också kunna samordna arbetet med utveckling.

•De ska samordna och ansvara för frågor

som ingen annan har ett nationellt ansvar för. Det kan till exempel vara om

utveckling av tolkars kompetens, upphandla rikstolktjänst och betala ut bidraget från staten för tolktjänst till regionerna.

•Funktionen ska ta fram ett system

för att följa upp hur tolktjänsten fungerar. De ska tala om vilka ändringar som behövs i lagar och regler för att ha ett sådant system.

Detta ska göras under åren 2022–2023.

•Funktionen ska även kontrollera

hur arbetet går med handlingsplanen senast år 2028.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om regionens ansvar för tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.

2 § Det som sägs i denna lag om regioner gäller också kommuner som inte ingår i en region.

Tolktjänst för vardagstolkning

3 § En region ska erbjuda tolktjänst för vardagstolkning för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som är bosatta i re- gionen.

En region får erbjuda tolktjänst för vardagstolkning för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som omfattas av en annan regions ansvar för tolktjänst, om regionerna kommer överens om det.

4 § Tolktjänst för vardagstolkning ska så långt som möjligt utfor- mas och genomföras i samråd med den enskilde.

5 § I tolktjänst för vardagstolkning för personer med dövblindhet ingår viss ledsagning i anslutning till tolktillfället.

Författningsförslag

SOU 2022:11

6 § Regionen får ge företräde till den som har störst nytta och be- hov av tolktjänst för vardagstolkning.

Samordning av övrig tolktjänst

7 § En region ska vid behov hjälpa döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som är bosatta i regionen att få sina behov av tolk- tjänst tillgodosedda även i andra situationer än som avses i 3 § första stycket genom att samråda med den aktör som bekostar tolkning.

En region får, efter överenskommelse med den aktör som bekos- tar tolkning som avses i första stycket, erbjuda tolktjänst.

Allmänna bestämmelser om verksamheten

8 § Målet med verksamhet enligt denna lag är en god tolktjänst som erbjuds på lika villkor för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.

9 § Verksamhet enligt denna lag ska bedrivas så att kraven på en god tolktjänst uppfylls. Det innebär att tolktjänsten särskilt ska

1.vara av god kvalitet,

2.ha god tillgänglighet, och

3.bygga på respekt för den enskildes självbestämmande och in- tegritet.

Verksamheten ska vara organiserad så att den främjar kostnads- effektivitet.

Kvaliteten i verksamheten ska systematiskt och fortlöpande ut- vecklas och säkras.

10 § När tolktjänst erbjuds barn ska barnets bästa särskilt beaktas.

Ledning av verksamheten och avtalssamverkan

11§ Ledningen av regionens verksamhet enligt denna lag ska utövas av en eller flera nämnder. För en sådan nämnd och för gemensam nämnd gäller det som föreskrivs i kommunallagen (2017:725).

SOU 2022:11

Författningsförslag

12 § Utöver avtalssamverkan enligt 9 kap. 37 § kommunallagen (2017:725) får en region med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med en juridisk person eller enskild individ om att utföra uppgifter enligt denna lag.

Valfrihetssystem

13 § Regionen får besluta att tillhandahålla valfrihetssystem för tolktjänster för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Med valfrihetssystem enligt denna lag avses ett förfarande med löpande annonsering efter leverantörer till ett system där den enskilde som ska nyttja en tjänst har rätt att välja den leverantör som ska utföra tjänsten bland samtliga leverantörer som uppfyller de krav som re- gionen ställt och som regionen godkänt och tecknat kontrakt med.

14 § När regionen tillhandahåller valfrihetssystem enligt denna lag ska lagen (2008:962) om valfrihetssystem tillämpas. I stället för det som sägs i 2 kap. 3 § första meningen och 6 § lagen om valfrihets- system ska med

1.leverantör avses den som på marknaden tillhandahåller tjänster som nämns i 13 §, och

2.tjänst avses sådan tjänst som nämns i 13 §.

Klagomålshantering

15 § Regionen ska från döva, hörselskadade och personer med döv- blindhet och deras närstående ta emot klagomål och synpunkter på den egna verksamheten. Klagomålen ska snarast och på lämpligt sätt besvaras.

Regionen ska ge den som klagat en förklaring till vad som har inträffat och, i förekommande fall, en beskrivning av vilka åtgärder som regionen avser att vidta för att en liknande händelse inte ska inträffa igen.

SOU 2022:11

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i patientlagen (2014:821)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 9 § patientlagen (2014:821) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

1 kap.

9 §1

Bestämmelser om habilitering	Bestämmelser om habilitering,
och rehabilitering, hjälpmedel för	rehabilitering och hjälpmedel för
personer med funktionsnedsätt-	personer med funktionsnedsätt-
ning och tolktjänst för vardags-	ning finns i 8 kap. 7 § och
tolkning finns i 8 kap. 7 § och	12 kap. 5 § hälso- och sjukvårds-
12 kap. 5 § hälso- och sjukvårds-	lagen (2017:30).
lagen (2017:30).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

1Senaste lydelse 2017:66.

Författningsförslag

SOU 2022:11

1.3Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30)

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 7 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 kap.

7§1

Regionen ska erbjuda dem som avses i 1 §

1. habilitering och rehabili-	1. habilitering och rehabili-
tering,	tering, och
2. hjälpmedel för personer	2. hjälpmedel för personer
med funktionsnedsättning, och	med funktionsnedsättning.

3.tolktjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade.

Regionens ansvar omfattar			Regionens ansvar omfattar
dock inte insatser enligt första			dock inte insatser enligt första
stycket 1 och 2 som en kommun			stycket som en kommun inom
inom	regionen	ansvarar för	regionen ansvarar	för	enligt
enligt	12 kap. 5 §. Regionens		12 kap. 5 §. Regionens		ansvar
ansvar innebär inte någon in-			innebär inte någon inskränkning
skränkning i de		skyldigheter	i de skyldigheter som arbets-
som arbetsgivare eller andra kan			givare eller andra kan ha enligt
ha enligt annan lag.			annan lag.
Regionen ska,		i samverkan	Regionen ska, i	samverkan
med patienten, upprätta en indi-			med patienten, upprätta en indi-
viduell plan när insatser som av-			viduell plan när insatser som av-
ses i första stycket 1 eller 2 er-			ses i första stycket erbjuds. Av
bjuds. Av planen ska planerade			planen ska planerade och beslu-
och beslutade insatser framgå.			tade insatser framgå.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

1Senaste lydelse 2019:973.

SOU 2022:11

Författningsförslag

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket

Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (2007:1117) med in- struktion för Konkurrensverket ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §1

Konkurrensverket ska fullgöra de uppgifter som följer av

1.konkurrenslagen (2008:579),

2.22 kap. 1 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, 22 kap. 1 § lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna, 18 kap. 1 § lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner, 18 kap. 1 § lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet samt 5 och 9–11 §§ lagen (2019:668) om upphand- lingsstatistik,

3.lagen (2014:836) om näringsförbud,

4.lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m.,

5.10 kap. 7 § lagen (2008:962) om valfrihetssystem,

6.22 § lagen (2013:311) om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering,

7.förordningen (1994:1808) om behöriga myndigheter på den civila luftfartens område,

8.konkurrensförordningen (2021:87),

9.5 kap. 4 § lagen (2010:1065) om kollektivtrafik,

10.lagen (2021:79) om ömsesidigt bistånd med delgivning och indrivning på konkurrensområdet och förordningen (2021:88) om ömsesidigt bistånd med delgivning och rådgivning på konkurrens- området, och

11.14 § lagen (2021:579) om förbud mot otillbörliga handels- metoder vid köp av jordbruks- och livsmedelsprodukter och för- ordningen (2021:583) om förbud mot otillbörliga handelsmetoder vid köp av jordbruks- och livsmedelsprodukter.

Konkurrensverket är tillsynsmyndighet när Arbetsförmedlingen tillämpar lagen (2008:962) om valfrihetssystem i enlighet med lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen. Vid tillsynen tilläm- pas 10 kap. 8 § lagen om valfrihetssystem.

1Senaste lydelse 2021:584.

SOU 2022:11

Författningsförslag

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:462) om sär- skilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga

dels att 1, 7, 8 och 42 §§ och rubriken före 7 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny rubrik närmast före 8 §.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

1 §1

Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen och innehåller bestämmelser om det arbetsmarknadspolitiska programmet särskilda insatser för personer med funktionsnedsätt- ning som medför nedsatt arbetsförmåga.

De särskilda insatserna är

1. bidrag till hjälpmedel på arbetsplatsen,

2. bidrag till litteratur och tolk		2. bidrag till litteratur för per-
för personer med syn- eller hörsel-		soner med synnedsättning,
nedsättning,
		3. bidrag till tolk för döva,
		hörselskadade och personer med
		dövblindhet,
3. bidrag för personligt biträde,		4. bidrag för personligt biträde,
4. särskild	stödperson för	5. särskild	stödperson för
introduktion	och uppföljning	introduktion	och uppföljning
(SIUS),		(SIUS),
5. bidrag till uppstartskostnader		6. bidrag till uppstartskostnader
vid start av näringsverksamhet,		vid start av näringsverksamhet,
6. lönebidrag, och		7. lönebidrag, och
7. skyddat arbete.		8. skyddat arbete.

Programmet riktar sig till personer som har en funktionsnedsätt- ning som medför nedsatt arbetsförmåga och som till följd av detta har behov av stöd för att stärka sina möjligheter att få eller behålla

1Senaste lydelse 2021:290.

Författningsförslag

SOU 2022:11

ett arbete. Syftet med programmet är att kompensera för nedsätt- ningen i arbetsförmåga och stärka möjligheten att få eller behålla ett arbete. Endast personer som har lönebidrag eller skyddat arbete ska anses som deltagare i programmet när det handlar om att kvalificera sig för andra arbetsmarknadspolitiska insatser.

Bidrag till litteratur och tolk	Bidrag till litteratur för
för personer med syn- eller	personer med synnedsättning
hörselnedsättning

7 §

Arbetsförmedlingen får lämna ekonomiskt bidrag för

1.kostnader för tal- och punktlitteratur som personer med en synnedsättning behöver för att kunna ta del av en arbetsmarknads- utbildning eller annan utbildning inom ramen för ett arbetsmarknads- politiskt program, och

2. kostnader	med	högst	2. kostnader	med	högst
150 000 kronor	per år	och an-	150 000 kronor	per år	och an-
ställd för tolk åt barndomsdöva,			ställd för inläsning på ljudmedier
dövblinda, vuxendöva och perso-			av facklitteratur till en person
ner med hörselnedsättning som tar			med synnedsättning som tar del
del av en utbildning som anställd			av en utbildning som anställd.
eller för inläsning på ljudmedier
av facklitteratur till en person
med synnedsättning som tar del
av en utbildning som anställd.
			Bidrag till tolk för döva,
			hörselskadade och personer
			med dövblindhet
		8 §2
Bidrag får inte lämnas för in-			Arbetsförmedlingen får lämna
satser som en region ska svara för.			ekonomiskt bidrag till kostnader
Bestämmelser om regionens ansvar			för tolk åt döva, hörselskadade och
för tolktjänst för vardagstolkning			personer med dövblindhet som be-
för barndomsdöva, dövblinda,			höver tolkstöd för att stärka sina
vuxendöva och hörselskadade finns			möjligheter att få, behålla eller ut-

2Senaste lydelse 2019:1120.

Skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare får endast kombine- ras med bidrag till hjälpmedel på arbetsplatsen, bidrag till litte- ratur för personer med synnedsätt- ning och bidrag till tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet enligt 3–8 §§.

SOU 2022:11

Författningsförslag

i 8 kap. 7 § hälso- och sjukvårds- lagen (2017:30).

vecklas i ett arbete som anställd, företagare eller fri yrkesutövare.

Bidrag får lämnas till arbets- givaren eller den som har kost- nader för tolk med högst 10 pris- basbelopp per person och år. Vid deltidsarbete ska bidraget minskas i förhållande till arbetstiden.

Med prisbasbelopp avses pris- basbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken.

42 §

Skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare får endast kombine- ras med bidrag till hjälpmedel på arbetsplatsen och bidrag till litte- ratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning enligt 3–8 §§.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

2.För ansökningar som har gjorts före den 1 januari 2024 gäller 7 och 8 §§ i den äldre lydelsen.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Uppdraget

Utredaren har i uppdrag att göra en fördjupad analys av förslagen i betänkandet En samlad tolktjänst – samordning och utveckling av tolktjänst för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet (SOU 2011:83) samt i departementspromemorian Tolktjänst för vardagstolkning (Ds 2016:7) och utifrån den analysen ta fram en handlingsplan för den långsiktiga utvecklingen av tolk- tjänsten (dir. 2020:79, se bilaga 1). Utredaren ska i handlingsplanen redovisa de åtgärder som krävs för en nationellt samordnad föränd- ring av tolktjänsten och vilka utmaningar som finns samt redovisa en tidsplan för det fortsatta förändringsarbetet som är förankrad med berörda aktörer. För att lägga grunden till en handlingsinriktad väg framåt ska utredaren även genomföra en fördjupad dialog med berörda aktörer på området, t.ex. statliga myndigheter, regioner och kommuner samt företrädare för funktionshindersorganisationer. Där- utöver ska utredaren identifiera och analysera vilka framgångsfaktorer, problem och hinder som finns för att tolktjänsten ska utvecklas på ett framgångsrikt sätt och analysera hur ett genomförande av lämp- liga förslag skulle kunna ske i praktiken.

Iutredarens uppdrag ingår inte att analysera förslag som avser in- rättandet av en ny statlig tolktjänstmyndighet.

Utredaren ska lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget ska redovisas i ett betänkande senast den 15 mars 2022 (dir. 2021:112, se bilaga 2).

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2022:11

2.2Utredningens arbete

Utredningen påbörjade sitt arbete i september 2020 och har tagit nam- net 2020 års tolktjänstutredning (S 2020:11). Utredningen ska utgå från de problembeskrivningar och bedömningar som tidigare utred- ningar har gjort (se ovan). Utredningen ska också genomföra en för- djupad dialog med berörda aktörer på området. Arbetet har i övrigt bedrivits på ett för utredningar sedvanligt sätt med insamling och be- arbetning av för utredningen relevant material. Utredningens mötes- former har påverkats av den pågående covid-19-pandemin och Folk- hälsomyndighetens riktlinjer med anledning av denna. Majoriteten av utredningens möten har därför genomförts digitalt på distans.

Dialog med intressenter och förankring av förslag

I direktiven till utredningen understryks vikten av att utredningen för en dialog för att förankra sina förslag hos berörda organ som t.ex. statliga myndigheter, kommuner och regioner samt företrädare för civilsamhället. Utredningen har tagit sig an denna del av uppdraget genom en systematik som vid sidan av möten och underhandskontak- ter med utredningens sakkunniga och experter även har omfattat bi- laterala möten med olika intressenter samt en fördjupad behovsanalys (se närmare nedan) som har syftat till att ytterligare fördjupa bilden av utmaningar och möjligheter inom tolktjänstområdet.

I förankringsarbetet har utredningen valt att börja processen med representanter för tolktjänstanvändare. Detta i syfte att säkerställa att inhämtande av synpunkter på förslag har sin utgångspunkt i upplevelsen och erfarenheten hos tolkanvändarna själva. Som en del i detta har utredningen under hösten 2020 genom tjänstedesign- företaget Usify samt Nationellt kunskapscenter för dövblindfrågor låtit genomföra intervjuundersökningar med ett antal tolkanvändare om deras erfarenheter och behov av tolkstöd i olika situationer i livet. Undersökningarna har redovisats i separata rapporter till ut- redningen. En sammanfattning av dessa fördjupade behovsanalyser finns i avsnitt 5.3. Utredningen har även haft en workshop om barn- och ungdomsperspektivet i tolktjänsten med berörda barn- och ung- domsorganisationer och föräldraorganisationer, vilken sammanfattas i avsnitt 5.4. Vidare har intresseorganisationerna Sveriges Dövas Riks- förbund, Hörselskadades Riksförbund och Förbundet Sveriges Döv-

SOU 2022:11

Utredningens uppdrag och arbete

blinda inkommit med uppdaterade behovsanalyser, vilka sammanfattas i avsnitt 5.5.

Förankringsprocessen har även omfattat en dialog med aktörer inom tolktjänstsystemet på såväl utförar- som beställarsidan. Arbetet har även innefattat att inhämta kunskap från både representanter för tolkanvändare och från aktörerna inom tolktjänstsystemet. Kunskaps- inhämtningen har skett såväl i dialogform som genom inläsning av rapporter, utredningar och dylikt. Utredningen har även skickat ut en enkät till landets samtliga tolkcentraler med frågor om tolktjäns- tens användare och verksamhet, ansvarsfördelning, betalningsansvar och finansiering, gränsdragningsfrågor och regelverk samt utveck- ling av tekniska lösningar. Totalt besvarade 19 av 21 tolkcentraler enkäten. Utredningen har även skickat ut en mindre enkät till elva statliga myndigheter om deras tolkanvändning.

2.3Disposition

Betänkandet inleds med en sammanfattning av de åtgärder som ut- redningen föreslår för den långsiktiga utvecklingen av tolktjänsten. Denna sammanfattning utgör en handlingsplan för den långsiktiga utvecklingen av tolktjänsten.

Utredningens förslag till lag och förordning och förslag till änd- ringar i lag och förordning finns i kapitel 1. I kapitel 2 redogörs för utredningens uppdrag och arbete. Kapitel 3–5 utgör bakgrunden till utredningens överväganden och förslag. I kapitel 3 finns en historisk tillbakablick av tolktjänstens utveckling samt tidigare utredningar. I kapitel 4 följer en översikt av regleringar av betydelse för rätten till delaktighet och tolkstöd inom olika samhällsområden. I kapitel 5 finns en sammanställning av nyckeltal om tolktjänsten, en redogörelse för tolktjänstens målgrupp samt behoven av tolktjänst. I kapitel 6 redo- gör utredningen för sina mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten.

I kapitel 7–14 redogör utredningen för sina överväganden och för- slag till åtgärder för en långsiktig utveckling av tolktjänsten.

I kapitel 15 återfinns en beskrivning av konsekvenserna av utred- ningens förslag.

I kapitel 16 finns utredningens överväganden och förslag i fråga om ikraftträdande och övergångsbestämmelser och kapitel 17 innehåller författningskommentar.

3Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar

3.1En historisk tillbakablick om döva, teckenspråket och tolkning

Utvecklingen av dagens tolktjänst och teckenspråkets status följer funktionshinderpolitikens utveckling i Sverige. Utvecklingen har gått från ett utpräglat medicinskt synsätt på personer med funktionsned- sättning där det främst har handlat om att bota, lindra och anpassa individen till normalitet, till ett socialt och rättighetsbaserat synsätt som bygger på alla människors lika värde och idén om att samhället ska konstrueras på ett sådant sätt att så många människor som möj- ligt kan delta.1 Personer med funktionsnedsättning har gått från att betraktas som patienter till att ses som medborgare med fullvärdiga medborgerliga rättigheter och skyldigheter i ett samhälle utan hinder och med jämlikhet i levnadsvillkor.2

3.1.1Ett medicinskt synsätt på döva och hörselskadade

Fram till 1960-talet betraktades insatser och politiska initiativ riktade mot personer med funktionsnedsättning som medicinska frågor. De hinder som en nedsatt funktion skapar skulle åtgärdas med korrige- rande eller kompensatoriska ingrepp. Individen skulle ”normaliseras” i förhållande till samhället.3 Vad som ansågs normalt var inte beskrivet utan handlade om ett outtalat, värderingsbaserat synsätt grundat på en kombination av kultur, tradition och värdemoral. Det medicinska perspektivet innebar att de politiska insatserna primärt syftade till

1Prop. 1999/2000:79.

2Prop. 1999/2000:79.

3SOU 2006:54, s. 59.

Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar

SOU 2022:11

att utveckla olika stöd för individen utan hänsyn till det kringliggande samhällets påverkan på resultatet. Synsättet satte i stället stort fokus på att bota och att lindra.

Målet för utbildning av döva kom som en följd av den tidens syn- sätt på människor med funktionsnedsättning att fokusera på förmågan att utveckla ett talat språk. Tekniska landvinningar ökade intresset för att med olika former av teknik förstärka ljud. Parallellt ökade även intresset för behandling av orsaker till hörselnedsättning och dövhet. Angreppssättet var rent medicinskt och biologiskt – ett syn- sätt på människan som patient och ett föremål för vård och behand- ling. Frågor som språkutveckling, identitet och interaktion med andra människor hade underordnad betydelse med den tidens synsätt.4

3.1.2Teckenspråket har en svag ställning

Teckenspråk har i alla tider talats av döva personer och deras anhöriga. Historiskt har dock avsaknaden av officiell status och systematisering av teckenspråket i kombination med en obefintlig acceptans i sam- hället för teckenspråket som kommunikationsmedel inneburit både diskriminering och stora svårigheter för döva och personer med döv- blindhet att vara delaktiga i samhället på jämlika villkor. På motsva- rande sätt har även hörselskadade mött svårigheter och diskriminering.

3.1.3Anhöriga och präster används som tolkar

Innan Sverige fick en tolkservice i allmän regi i slutet av 1960-talet var det främst anhöriga till döva som fungerade som tolkar. Därutöver uppmärksammade tidigt de kyrkliga samfunden behovet av tecken- språkstolkar. Från slutet av 1800-talet fanns t.ex. inom Frälsnings- armén teckenspråkskunniga frälsningssoldater som bistod med viss tolkservice. År 1906 inrättades särskilda tjänster för dövpräster vid de dåvarande dövskolorna. Utöver det rent kyrkliga arbetet var präs- ternas uppgift att hjälpa döva ungdomar att få en anställning efter avslutad skolgång och att fungera som tolkar ute i samhället. Även arbetsmarknadsmyndigheterna engagerade sig tidigt för att döva skulle komma ut i arbetslivet. Arbetsmarknadsverket inrättade 1938 fem

4SOU 2006:54, s. 60 f.

SOU 2022:11

Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar

konsulenttjänster för döva. Konsulenterna skulle hjälpa till med arbetsanskaffning och i dessa situationer också fungera som tolkar.5 För att döva och stumma6 personer skulle få ett bra rättsskydd utfärdades 1947 den första kungörelsen om tolk för döva och stumma i domstol.7 Föreskriften innebar att domstolarna skulle anlita tolkar

när det krävdes.

3.2Grunden för dagens lagstiftning om vardagstolkning utvecklas

3.2.1Funktionshinderspolitiken tar stora kliv

Med start under 1960-talet började nya perspektiv skönjas i svensk funktionshinderspolitik. Det starka fokus som låg på individens hinder skiftade till ett perspektiv som utgick från de hinder som samhällets utformning bidrog till att skapa. År 1965 tillsattes en bred handikapputredning som kom att arbeta i tio år och vars arbete ledde till en rad reformer som i grunden skapade nya förutsättningar för personer med funktionsnedsättning att vara delaktiga i samhället. Även medvetenheten i samhället om dövas behov ökade under senare hälften av 1960-talet.

Ett av handikapputredningens delbetänkanden, Kultur åt alla8, hade särskild betydelse för döva, hörselskadade och personer med dövblind- hets rättigheter att delta i kulturlivet, men också för att skapa egna kulturella uttryck. Delbetänkandet tog upp frågor kring teckenspråk och behov av undervisning samt samhällsstöd på teckenspråk.

År 1972 kom funktionshindersrörelsens första gemensamma handi- kappolitiska program, Ett samhälle för alla. I programmet lyfts det miljörelaterade handikappbegreppet fram som ett sätt att beskriva hur hinder i omgivningen utestänger människor från aktiv delaktig- het i samhällsgemensamskapen, och därmed vikten av att undanröja sådana hinder.

Under 1970-talet och framför allt 1980-talet fortsatte funktions- hinderspolitiken att utvecklas och flera viktiga reformer kom på plats. Lagstiftning som tidigare begränsat eller utestängt personer, eller

5SOU 1991:97, s. 38 f.

6Stumhet, eller mutism, innebär en psykiskt eller fysiskt framkallad oförmåga att tala. Mutism kan orsakas av psykologiska, psykiatriska eller neurologiska störningar/sjukdomstillstånd.

7Kung. 1947:645.

8SOU 1976:20.

Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar

SOU 2022:11

grupper av personer med funktionsnedsättning, togs bort och för- ändrades successivt. Under denna tid tog också den stegvisa avveck- lingen av de stora institutionerna fart och senare även vissa special- skolor som funnits för personer med funktionsnedsättning runt om i Sverige. Nu var fokus i stället att skapa förutsättningar för dessa människor att leva ett liv bland andra i samhället.

Ansvars- och finansieringsprincipen formulerades i mitten av 1970-talet som ett resultat av 1965 års handikapputredning. Principen är grundläggande inom svensk funktionshinderspolitik och innebär att varje sektor i samhället ska ha ett ansvar för att utforma och be- driva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla invånare, inklu- sive personer med funktionsnedsättning. Om det finns hinder för del- aktighet är undanröjandet av dessa en del av ordinarie verksamhet. Kostnaderna för de nödvändiga anpassningsåtgärderna ska finansieras på samma sätt som verksamheten i övrigt. Miljöer och verksamheter ska således utformas och bedrivas så att de blir tillgängliga för alla människor, samtidigt som kostnaderna för anpassningsåtgärderna ses som en självklar del av de totala kostnaderna för verksamheten. Undan- tag kan ske t.ex. när kostnaderna anses vara stora i förhållande till huvudmannens ekonomiska möjligheter.

I slutet på 1980-talet tillsattes en ny handikapputredning. 1989 års handikapputredning underströk betydelsen av ansvars- och finan- sieringsprincipen som innebär att varje samhällssektor måste ta sitt ansvar och därmed bidra i arbetet med att förbättra levnadsvillkoren för personer med funktionsnedsättning.9

År 2000 antog riksdagen en nationell handlingsplan för funktions- hinderspolitiken, Från patient till medborgare.10 Handlingsplanen utgick från ett medborgarperspektiv som innebär att personer med funktionsnedsättning är medborgare med rättigheter och skyldig- heter som andra. Strategin var att säkerställa att samhället successivt utvecklas och blir mer jämlikt i förutsättningar för delaktighet. I hand- lingsplanen fastslogs också att ett antal övergripande mål skulle ligga till grund för funktionshinderspolitiken. Dessa var en samhällsgemen- skap med mångfald som grund, att samhället utformas så att männi- skor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhälls- livet, och jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder. I handlingsplanen angavs också att

9SOU 1991:46.

10Prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14.

SOU 2022:11

Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar

det handikappolitiska arbetet i fortsättningen särskilt skulle inriktas på att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för människor med funktionshinder, att förebygga och bekämpa diskriminering mot personer med funktionshinder samt att barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder ges förutsättningar för självständighet och självbestämmande.

Riksdagen beslutade i november 2017 om ett nytt nationellt mål och en ny inriktning för funktionshinderspolitiken som tar sin ut- gångspunkt i mänskliga rättigheter.11 Det nationella målet för funk- tionshinderspolitiken är att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhället för per- soner med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund. Målet ska bidra till ökad jämställdhet och till att barnrätts- perspektivet beaktas. Genomförandet av funktionshinderspolitiken inriktas mot följande fyra områden: principen om universell utform- ning, åtgärda befintliga brister i tillgängligheten, individuella stöd och lösningar för individens självständighet, och att förebygga och mot- verka diskriminering. Universell utformning innebär att samhället ut- formas med medvetenhet om den variation som återfinns i befolk- ningen och gör det möjligt för personer med funktionsnedsättning att verka i vardagen på samma villkor som människor utan funktions- nedsättning. De fyra områdena är ömsesidigt beroende av varandra. Syftet är att de tillsammans ska bidra till ett tillgängligt och jämlikt sam- hälle oavsett funktionsförmåga. Ansvariga aktörer ges på så sätt väg- ledning i sin verksamhet för att det nationella målet inom funktions- hinderspolitiken ska kunna nås. Inriktningen är dessutom användbar för aktörer på alla nivåer i samhället: nationellt, regionalt och lokalt.

För genomförandet av funktionshinderspolitiken har även ett an- tal myndigheter ett utpekat sektorsansvar. Sektorsansvaret innebär att ha ett samlat ansvar för att genomföra insatser för att nå de funk- tionshinderspolitiska mål som har anknytning till myndighetens verk- samhetsområde. En sektorsansvarig myndighet ska samla, stödja och driva på övriga berörda parter inom sektorn.

I samband med riksdagsbeslutet om funktionshinderspolitiken fick en särskild utredare i uppdrag att se över styrningen av funktions- hinderspolitiken.12 Utredningen redovisade i april 2019 sitt betän-

11Prop. 2016/17:188.

12Dir. 2017:133.

Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar

SOU 2022:11

kande till regeringen med förslag till styrning och uppföljning av funktionshinderspolitikens genomförande.13

I september 2021 beslutade regeringen om en ny strategi för syste- matisk uppföljning av funktionshinderspolitiken under åren 2021– 2031.14 I denna strategi har ett antal statliga myndigheter fått ett sär- skilt ansvar för uppföljningen av målet. En redovisning av arbetets resultat ska årligen göras i respektive aktörs årsredovisning. Myndig- heten för delaktighet får i anslutning till strategin ett särskilt upp- drag att stödja och följa upp arbetet i relation till de övriga myndig- heterna.

Utöver uppdraget om strategin har landets länsstyrelser ett sär- skilt uppdrag att upprätta en regional stödstruktur för genomför- ande av funktionshinderspolitikens mål. Detta är ett sätt att främja utvecklingen mot målet lokalt och regionalt. Myndigheten för del- aktighet har även i detta arbete en stödjande roll.

3.2.2Teckenspråket erkänns som officiellt språk

I början av 1970-talet ökade kraven på att samhällets syn på tecken- språk och på teckenspråkets ställning skulle förändras, inte minst inom undervisningsområdet. Kraven kom främst från dövas egna organisationer och från föräldrar till döva och hörselskadade barn. Synen på dövhet som en defekt och dåtidens attityd till teckenspråk upplevdes som kränkande. Parallellt växte forskning om tecken - språket fram initierad av dåvarande Skolöverstyrelsen och utförd av forskare knutna till Stockholms universitet. Forskningen fick stor betydelse för den fortsatta diskussionen i Sverige om teckenspråkets ställning och om dövas rätt till sitt eget språk.15

Islutet på 1970-talet tillsattes Integrationsutredningen som i ett antal betänkanden hanterade frågan om tvåspråkighet för döva. Ut- redningen markerade språkets betydelse som förutsättning för såväl möjlighet till interaktion med andra som för delaktighet och jäm- likhet med andra i samhället. Utredningens förslag resulterade i att riksdagen i maj 1981 beslöt att teckenspråk skulle vara undervisnings- språk i specialskolan för döva och hörselskadade elever. Beslutet var

igrunden ett språkpolitiskt beslut. Detta framgår av att teckenspråket

13SOU 2019:23.

14Regeringens beslut I:13, 2021-09-23, dnr S2019/02213 och S2021/06595.

15SOU 2006:54, s. 61.

SOU 2022:11

Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar

i beslutet anges vara dövas första språk. Genom beslutet kom Sverige som första land i världen att ge teckenspråket status som språk.16

Insikten om teckenspråket som ett språk bland andra och om språkets betydelse blev alltmer uppmärksammat i samhället under 1900-talets två sista decennier.17 När regeringen i början av 1990- talet ratificerade Europarådets minoritetsspråkskonvention fick en kommitté i uppdrag att undersöka vilka språk som skulle få status som officiella minoritetsspråk. Mot bakgrund av erkännandet av teckenspråk som nationellt språk 1981 ansåg många, både intressenter och andra aktörer, att svenskt teckenspråk uppfyllde majoriteten av kriterierna för ett minoritetsspråk och därmed borde betraktas och erkännas som ett sådant. Den ansvariga kommittén kom dock fram till att det svenska teckenspråket inte uppfyllde syftet med konven- tionen, som var att skydda historiska språk som är en del av Europas mångkulturella arv. Dövas kultur och svenskt teckenspråk ansågs inte omfattas av konventionen. Dessutom menade kommittén att det svenska teckenspråket redan fått officiell ställning i och med riks- dagens erkännande 1981 och att status som nationellt minoritets- språk inte skulle innebära ett starkare stöd.

År 2009 infördes för första gången i Sverige en samlad språklag.18 Enligt lagen har det allmänna en skyldighet att skydda och främja de nationella minoritetsspråken och det svenska teckenspråket. Den som är döv eller hörselskadad och den som av andra skäl har behov av teckenspråk ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda sig av det svenska teckenspråket.

Numera är medicinsk dövhet alltmer ovanligt då de allra flesta barn som föds med en omfattande hörselnedsättning får så kallade cochleaimplantat (CI). Ett CI är ett hörhjälpmedel som genom elekt- risk stimulering av hörselnerven ger gravt hörselskadade och döva barn och vuxna möjligheter att uppfatta ljud. Förmågan att kunna förstå och tolka ljud varierar mycket mellan individer. Många per- soner som har CI använder också teckenspråk för att få en fullvärdig kommunikation. Begreppet döv har med utvecklingen av bland annat CI-tekniken i allt större omfattning gått från att vara ett medicinskt begrepp till att bli ett sätt att definiera sin språkliga och kulturella identitet som teckenspråkig. CI och andra tekniska innovationer har

16SOU 2006:54, s. 62.

17SOU 2006:54, s. 63.

18Språklagen (2009:600), prop. 2008/09:153.

Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar

SOU 2022:11

för många människor med en grav hörselnedsättning skapat en helt ny möjlighet att självständigt kunna interagera med den hörande världen. Samtidigt anser många att den också starkt har utmanat rätten till kulturell och språklig identitet som teckenspråkig. Det är lätt att de medicinska framstegen tappar fokus på människors behov av kulturell tillhörighet och social interaktion och liksom tidigare åter börjar se teckenspråket som något som bör undvikas till förmån för det talade språket. För gravt hörselskadade i dag handlar det inte om antingen eller utan snarare om rätten att få vidareutveckla sin kulturella och språkliga identitet som teckenspråkig och att samtidigt kunna erhålla och använda de tekniska möjligheter för kommunika- tion som CI och andra tekniska innovationer innebär.

3.2.3Försöksverksamhet med tolkservice blir ett lagstadgat ansvar

Riksdagen beslutade 1968 att ge stöd till försöksverksamhet med tolk- service för teckenspråkiga.19 Försöksverksamheten skulle bedrivas av Socialstyrelsen tillsammans med landstingen (numera regioner) och skulle omfatta tolkhjälp i det dagliga livet för döva som är beroende av teckenspråket för sin kommunikation med omvärlden.20 Exempel på sådana situationer var besök hos läkare, tandläkare, försäkrings- kassa, socialvårdens organ, rättshjälpen och vid viktigare inköp.21 Efter samråd med Arbetsmarknadsstyrelsen beslöts att försöksverksam- heten skulle utvidgas till att också omfatta andra situationer i det dag- liga livet, exempelvis vid besök hos distriktssköterska, arbetsterapeut, sjukgymnast samt vid besök hos myndigheter, i samband med närvaro vid vigsel och jordfästning, vid information på arbetsplatsen och vid fackliga möten.22 Däremot skulle försöksverksamheten inte omfatta konferenser, kurser eller annan utbildning. Utifrån erfarenheterna från denna försöksverksamhet utfärdade Socialstyrelsen 1976 en re- kommendation om en permanent verksamhet med tolkhjälp i vardag- liga situationer för döva.23 Verksamheten skulle även omfatta dövblinda oavsett om dövheten eller synskadan var den primära funktionsned- sättningen. Ett generöst synsätt föreslogs prägla inställningen till dövas

19Prop. 1968:41.

20SOU 1991:97, s. 39 f.

21Socialstyrelsen (1969).

22SOU 1991:97, s. 40.

23SOU 1991:97, s. 40.

SOU 2022:11

Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar

och dövblindas behov av tolkhjälp. I oktober 1977 påbörjades en för- söksverksamhet vars syfte bl.a. var att undersöka vilken eller vilka metoder som borde användas för att förbättra vuxendövas möjlig- heter till kommunikation. Ett annat syfte var att undersöka behovet av tolkservice för vuxendöva. Medel för försöksverksamheten er- hölls från Allmänna arvsfonden.24

Försöksverksamheten pågick fram till december 1975. År 1976 blev tolktjänsten en del av landstingens hjälpmedelsverksamhet och finan- sierades delvis av staten genom den allmänna sjukvårdsersättningen.25 År 1978 övertog dåvarande Handikappinstitutet huvudansvaret för den centrala handläggningen av frågor rörande tolktjänsten. År 1981 utfärdade institutet en rekommendation om samordnad tolktjänst för döva, dövblinda och vuxendöva personer. Rekommendationen präglades av en syn som betonade tolktjänsten som ett verktyg för att den enskilde ska kunna leva som andra och i gemenskap med andra. Det framhölls bl.a. att tolktjänsten omfattar tolkning i alla situationer där brukarna anser sig behöva tolk, att tolk ska finnas att tillgå alla dagar i veckan, dygnet runt och att antalet tolkar måste ut- ökas så att landstingens åtagande om ett samlat tolkansvar uppfylls. Senare fick 1989 års handikapputredning i uppdrag att se över tolkverksamheten. Syftet var att utreda samhällets tolktjänst och analysera tillgången på tolkar. Utredningen konstaterade att många personer med kommunikationshinder ställs utanför möjligheterna till inflytande och delaktighet.26 Brist på utbildade tolkar, otillräck- liga åtgärder för att öka intresset för tolkyrket samt oklarheter i tolk- verksamhetens organisation och i betalningsansvaret för vissa upp- drag angavs som de mest väsentliga orsakerna till att döva m.fl. inte får den tolktjänst de behöver. Utredningen konstaterade att vardags- tolkningsuppdrag i regel är kortvariga och att de normalt endast krä- ver en tolk. Utredningen lämnade ett antal förslag till förbättringar i dessa hänseenden. Bland annat föreslogs att landstingen skulle bli skyldiga att tillhandahålla tolktjänst för vardagstolkning för tecken- språkiga personer. Förslaget skulle genomföras genom ett tillägg till dåvarande 1 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Behov av tolk i andra situationer förutsattes bli tillgodosedda och finansierade av re- spektive anordnare av verksamheten enligt ansvars- och finansierings-

24SOU 1991:97, s. 40 f.

25SOU 1991:97, s. 40.

26SOU 1991:97.

Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar

SOU 2022:11

principen. Landstingen skulle dock kunna förmedla tolkar även i dessa situationer. Begreppet vardagstolkning föreslogs vidgas till att också omfatta tolkning vid fritidsaktiviteter, rekreation och i förenings- livet. I tolktjänsten borde även enligt utredningen ingå grundläggande tolktjänst i arbetslivet upp till 20 timmar per månad samt vid ny- anställning, introduktion och utbildning inom företag eller på annan arbetsplats. I betänkandet lades även fast ett antal mål för tolktjäns- ten som att den t.ex. ska vara avgiftsfri för den enskilde och i övrigt lätt att tillgå och vidare att den ska ha och fortlöpande utveckla sådan kompetens att behov av olika tolkningsmetoder kan tillgodoses på ett kvalificerat sätt. Majoriteten av remissinstanserna tillstyrkte för- slaget, men ansåg att merkostnaderna borde finansieras med särskilda statliga medel.

Efter förslag från regeringen infördes bestämmelsen om tolktjänst för vardagstolkning i dåvarande hälso- och sjukvårdslagen som trädde i kraft i januari 1994.27 Genom bestämmelsen blev landstingen skyl- diga att erbjuda barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörsel- skadade som är bosatta i landstinget tolktjänst för vardagstolkning.28

Enligt regeringen var syftet att ge döva m.fl. grupper som är be- roende av tolk i sin vardag möjligheter att ge och ta emot informa- tion, påverka, kunna förmedla sina synpunkter och därmed själva få inflytande över sina liv.29 I propositionen anförs vidare att landstinget genom bestämmelsen har ansvar för att organisera, tillhandahålla och finansiera tolkar för vardagstolkning. Därutöver anges följande.30 I förhållande till tidigare bruk av begreppet vardagstolkning avses enligt regeringen en utvidgning. Utöver tolk för de situationer i var- dagslivet som i dag brukar ingå i begreppet omfattas vissa grundläg- gande tolktjänster i arbetslivet, för fritidsaktiviteter och för rekreation. I begreppet vardagstolkning ingår även tolkning för att underlätta den enskildes möjlighet att delta i föreningslivet. Vardagstolkning berör enligt regeringen en mängd situationer i vardagslivet som det inte är möjligt eller önskvärt att noga precisera. Som en vägledning kan ändå vissa områden anges, såsom tolk vid besök inom såväl privat som offentlig sjukvård (med det förstås även distriktssköterska, arbets- terapeut, sjukgymnast m.m.), vid besök hos tandläkare, försäkrings- kassa, socialtjänstens organ samt olika myndigheter. Tolk kan vidare

27Prop. 1992/93:159, bet. 1992/93:SoU19, rskr. 1992/93:321.

28Numera 8 kap. 7 § 3 hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).

29Prop. 1992/93:159, s. 201 f.

30Prop. 1992/93:159, s. 201 f.

SOU 2022:11

Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar

behövas för att få rättshjälp eller för att göra viktigare inköp, uträtta bankärenden, delta i information på arbetsplatsen, fackliga möten, för- äldramöten, körkortsutbildning, för att närvara vid vigsel, konfirmation, dop och begravning m.fl. liknande situationer. I begreppet vardags- tolkning ligger också att bereda döva m.fl. medborgare motsvarande möjligheter som andra att få en meningsfull fritid och rekreation. Här kan t.ex. ingå tolk vid rekreationsresa för en dövblind person och tolk vid föreningsverksamhet. Vissa grundläggande tolktjänster i arbetslivet ingår också i begreppet vardagstolkning. Med tanke på de varierande situationer som kan föreligga både efter enskildas be- hov och arbetslivets förändringar är det inte lämpligt att närmare precisera de tillfällen när tolktjänst kan behövas, utöver tillfällen som nyanställning, introduktion och utbildning inom ett företag eller på annan arbetsplats. Vardagstolkning ska också kunna tillhandahållas för personer som sysselsätts inom daglig verksamhet enligt den före- slagna lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade.

3.3Tolktjänsten har följts upp och utretts flera gånger

I samband med handikappreformen 1994 fick Socialstyrelsen i upp- drag att följa upp och utvärdera reformen när det gällde de olika in- satsernas kvalitet, kostnader och genomförande.31 En av de insatser som följdes upp var landstingens tolkverksamhet. Socialstyrelsen började göra uppföljningar redan 1989 och sammanlagt genomfördes sex uppföljningar, varav den sista genomfördes 2001.32 Uppföljningarna behandlade t.ex. antalet utförda uppdrag och timmar, antal tolk- användare, antal anställda och tolkarnas utbildningsnivå, förekomst av eventuella brukarråd samt kostnader för tolkverksamheten.

3.3.1Riksrevisionen får ett första uppdrag efter Socialstyrelsens uppföljningar

Riksrevisionsverket (RRV) fick 2002 regeringens uppdrag att granska hur landstingen använde statsbidraget till tolktjänst för döva m.fl. grupper. I uppdraget ingick också bl.a. att undersöka i vilken grad behoven av tolktjänst tillgodosågs. RRV konstaterade i sin rapport33

31Socialstyrelsen (2008), s. 11.

32Socialstyrelsen (2001).

33Riksrevisionsverket (2002).

Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar

SOU 2022:11

att vissa landsting hade minskat sin egen finansiering i samband med att statsbidraget infördes, vilket inte varit avsikten. I somliga lands- ting hade statsbidraget fungerat som en större eller mindre del- finansiering av verksamheten och i andra som ett stimulansbidrag.

Granskningen ledde fram till slutsatsen att det fanns risk för att tolktjänsten misslyckats med att möta vissa gruppers och individers behov av följande anledningar. Tolktjänsten känner inte till gruppens eller individens behov. Brukaren i fråga känner till att servicen finns men väljer, av olika skäl, att inte utnyttja den. Tolktjänsten har inte tillräckliga resurser för att genomföra de beställda uppdragen. Tolk- tjänsten lever inte upp till brukarnas behov av kvalitet och servicenivå.

Enligt RRV förekom det att landstingen inte beviljade en tolk till situationer där de enligt hälso- och sjukvårdslagen borde vara skyldiga till det. Bland annat visade det sig vara svårt att få en tolk utanför kontorstid. RRV menade också att landstingens verksamhet i vissa fall inte stämde med det utvidgade vardagstolkningsbegreppet, exempel- vis fanns det landsting som inte utförde tolkning i samband med ut- landsresor.

Vidare konstaterade RRV att det är svårt att mäta brukarnas be- hov och att efterfrågan på tolktjänst ökar i takt med att utbudet av tolktjänst förändras (ökas utbudet ökas också efterfrågan).

RRV kritiserade Socialstyrelsens uppföljningar, bl.a. för att de inte hade innehållit några brukarundersökningar. Uppföljningarna ansågs vidare innehålla en del oklara definitioner som påverkat kvali- teten på data, men RRV konstaterade också att landstingen av olika skäl haft svårt att lämna uppgifter till styrelsen.

3.3.2En bred översyn görs om teckenspråket

I december 2003 beslutades att en särskild utredare skulle göra en bred översyn av rätten och möjligheterna att använda teckenspråket.34 Ut- redningen som antog namnet utredningen Översyn av teckenspråkets ställning presenterade sitt slutbetänkande 2006 och konstaterade bl.a. att teckenspråkigas behov av tolk för vardagstolkning inte blir fullt ut tillgodosett.35 Vidare var det enligt utredningen svårt att avgöra vad som är landstingens ansvar och vad som är någon annan huvud-

34Dir. 2003:169.

35SOU 2006:54.

SOU 2022:11

Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar

mans ansvar. Enligt utredningen har landstingen haft olika principer om vad som faller inom begreppet vardagstolkning och det konsta- terades att den praxis som förutsatts i propositionen år 1993 ännu inte hade utvecklats. Vidare ansåg utredningen att systemet för vem som ska betala för tolk kan vara svårt att begripa när det gäller olika ansvarsområden. Ett av utredningens förslag var att Socialstyrelsen borde få i uppdrag att tydliggöra vad som ingår i vardagstolkning. Utredningen föreslog att Socialstyrelsen skulle ta fram en handbok med regler för vardagstolkning som kan användas av tolkanvändare och tolkcentralernas personal.

3.3.3Socialstyrelsen får ett uppdrag som rör vardagstolkning

Socialstyrelsen fick i sitt regleringsbrev för budgetåret 2008 i upp- drag att kartlägga hur bestämmelsen om vardagstolkning tillämpades samt att tydliggöra vad som ingick i landstingens ansvar för vardags- tolkning.

I december 2008 redovisades uppdraget och Socialstyrelsen be- dömde sammanfattningsvis att tolksystemet med många betalnings- ansvariga är rörigt och svårtolkat för samtliga inblandade parter.36

När det gällde Socialstyrelsens uppdrag att tydliggöra vad som ingår i landstingens ansvar för vardagstolkning anfördes att regel- verket är tydligt avseende sådan vardagstolkning där det inte finns andra betalningsansvariga. Ett landsting bör inte ”definiera bort” vissa typer av uppdrag från vad som kan vara vardagstolkning (t.ex. fritidstolkning). När det gäller arbetslivstolkning bedömdes det vara oklart vilket ansvar landstinget har. Landstingets insatser ska kom- plettera arbetsgivarens, men inte heller arbetsgivarens ansvar är tyd- ligt. Det kompliceras ytterligare av att det också finns en gränsyta mellan landstingets och Arbetsförmedlingens ansvar. Socialstyrelsen för i sin uppdragsredovisning ett resonemang om att det inte finns någon bestämmelse om att landstingen ska bekosta tolktjänst 20 tim- mar i månaden och att landstingen därför inte har något sådant an- svar. Resonemanget kopplas till att Arbetsförmedlingens ansvar inte inträder förrän landstingen har uppfyllt sitt ansvar. Socialstyrelsen ansåg när det gäller tolkning i arbetslivet att regeringen borde klar- göra de olika ansvarsområdena.

36Socialstyrelsen (2008).

Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar

SOU 2022:11

Vidare menade Socialstyrelsen att vardagstolkning i princip inte kan bli aktuellt då det gäller deltagande i utbildning. Dock kan vissa kurser som inte har någon finansiering av tolk vara vardagstolkning. Socialstyrelsen anser att det finns anledning att närmare granska hur statsbidragen till studieförbunden bör påverka beslut om vardags- tolkning. När det gäller tolktjänst i skolan menar Socialstyrelsen att om skolan tar initiativ till ett möte med döva föräldrar angående deras barns skolgång, t.ex. för ett utvecklingssamtal, bör det vara skolan som är betalningsansvarig för tolkhjälpen. För föräldramöten i skolan bör det vara landstinget som betalar tolkkostnaden.

I kontakter med myndigheter borde det enligt Socialstyrelsen vara myndigheten som står för tolkkostnaden om det är myndigheten som initierar kontakten, eller om det är en kontakt med anledning av ett ärende. Problemet som uppmärksammades är att det är många gånger är svårt för landstingen att veta om det är en ärenderelaterad situation.

Socialstyrelsen föreslog att en offentlig utredning skulle tillsättas för att se över hela systemet med tolk till de primära tolkanvändarna och att en sådan översyn bör inriktas mot att skapa ett mer förenklat, samordnat och överskådligt system än dagens.

3.3.4Tolktjänstutredningen får ett omfattande uppdrag

Som en följd av Socialstyrelsens rapport fick i september 2010 en särskild utredare i uppdrag att kartlägga och analysera hur nuvarande reglering, finansiering, organisering och tillsyn av tolktjänst till barn- domsdöva, vuxendöva, hörselskadade och dövblinda fungerar inom olika samhällsområden. Utredaren skulle lämna de förslag som för- anleddes av analysen. Analysen skulle omfatta frågor som rör klar- görande av begreppet vardagstolkning. Analysen skulle också omfatta upphandling, it-utveckling och utvecklingsmöjligheter för distans- tolkning samt säkerställande av framtida statistiska uttag om bl.a. brukarnas behov. Målsättningen skulle vara en brukarorienterad modell för tolktjänst med ändamålsenlig och kostnadseffektiv organisation. Regelverket för tolktjänsten skulle vara tydligt, förutsägbart och lätt- överskådligt.

Utredningen, som tog namnet Tolktjänstutredningen, lämnade i december 2011 betänkandet En samlad tolktjänst – samordning och

SOU 2022:11

Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar

utveckling av tolktjänst för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet.37 Utredningens samlade slutsats var att nuvarande system för tolktjänst är ett system där ansvaret för att anlita och finansiera tolktjänst i samhället vilar på många olika myn- digheter och huvudmän och styrs av många olika regelverk. Detta bedömdes i sin tur begränsa samhällets möjligheter att erbjuda en resurseffektiv tolktjänst av hög kvalitet, samt till viss del även till- handahållandet av de olika tekniska lösningar som tolkanvändare nyttjar. Systemet bedömdes dessutom vara svåröverblickbart och oförutsägbart för tolkanvändarna.

Mot denna bakgrund föreslog Tolktjänstutredningen att huvud- mannaskapet för samhällets tolktjänst skulle samlas hos en ny statlig myndighet, Tolktjänstmyndigheten, med 4–6 tillhörande regionala enheter. Förslaget motiverades i huvudsak med att ett samlat statligt ansvar för tolktjänst underlättar och skapar bättre förutsättningar för ett långsiktigt och strategiskt arbete för att stärka det svenska teckenspråkets ställning, för att uppnå nationell likvärdighet och för att möta behov av specialistkompetens. Det bedömdes även innebära bättre förutsättningar för kvalitetsutveckling, uppföljning och statistik- uppföljning samt en mer resurs- och kostnadseffektiv verksamhet som underlättar statlig samordning.

Tolktjänstmyndighetens huvuduppgifter skulle vara att förmedla och utföra tolktjänst åt döva, hörselskadade och personer med döv- blindhet, vilka benämndes primära tolkanvändare, och myndighetens uppgifter skulle regleras i en särskild lag. Myndigheten fick erbjuda tolktjänst i situationer av privat karaktär, för att utöva fritidsintres- sen, för att delta i föreningslivet, vid kontakter med hälso- och sjuk- vården och i arbetslivet. Tolktjänstmyndigheten fick också erbjuda rikstolktjänst för intressepolitiska uppdrag av riksövergripande karak- tär t.ex. styrelsemöten i riksorganisationerna, intressepolitiska möten eller kongresser. Tolktjänst fick erbjudas genom distanstolkning, om det bedömdes möjligt och motiverat med beaktande av den pri- mära tolkanvändarens individuella behov. Statliga och kommunala myndigheter skulle dock konsekvent tillämpa ansvars- och finansier- ingsprincipen. Undantag från ansvars- och finansieringsprincipen skulle göras vid kontakter med hälso- och sjukvården och i vissa fall inom kulturområdet. I utredningens förslag omfattades inte tolk- tjänst vid utbildning, förutom om den sker inom en arbetsplats.

37SOU 2011:83.

Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar

SOU 2022:11

I tolktjänst för personer med dövblindhet skulle ingå den ledsag- ning som sker i anslutning till tolktjänsten.

Tolktjänsten skulle i huvudsak vara behovsbaserad och utgå från den primära tolkanvändarens nytta och behov av tjänsten. Även kost- naden för tolktjänsten skulle beaktas. Viss del av tolktjänsten skulle emellertid kunna erbjudas utan behovsprövning, dvs. utgöra så kal- lade valfrihetstimmar. Antalet valfrihetstimmar skulle fastställas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde.

I uppdraget att förmedla tolktjänst skulle ingå att nationellt och regionalt samordna och koordinera tolkuppdrag utifrån aktuella be- hov och efterfrågan i olika delar av landet. Med uppgiften att för- medla tolktjänst skulle dels ingå att ansvara för kontakten mellan den primära tolkanvändaren och tolkbolag eller anställd tolk, dels att fungera som länk mellan den primära tolkanvändaren och annan an- svarig myndighet i de fall tolkanvändaren vänder sig till tolktjänst- myndigheten men ansvaret åvilar annan myndighet.

Tolktjänstmyndigheten skulle få tillhandahålla valfrihetssystem för tolktjänster.

Utredningens förslag skulle finansieras genom omdisponering av befintliga medel för samhällets tolktjänst, inklusive de medel från Arbetsförmedlingen som kan beviljas för tolkinsatser, de resurser som Post- och telestyrelsen avsätter för de tre förmedlingstjänsterna Bildtelefoni.net, Texttelefoni.se och Teletal samt de resurser som av- sätts för rikstolktjänst. Medlen för rikstolktjänst skulle öronmärkas för det ändamålet.

Betänkandet har inte remissbehandlats.

3.3.5En interdepartemental arbetsgrupp får i uppdrag att arbeta vidare med vissa frågor

En interdepartemental arbetsgrupp med representanter från Social- departementet, Näringsdepartementet och Arbetsmarknadsdeparte- mentet fick i juni 2014 i uppdrag att lämna de förslag som krävs för att åstadkomma en ändamålsenlig, brukarorienterad och kostnads- effektiv tolktjänst för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet samt att lämna förslag som ökar förutsäg- barheten och rättssäkerheten för tolkanvändare och främjar en god kvalitet på erbjuden tolktjänst var man än bor i Sverige. Arbetsgrup- pen skulle sammanfattningsvis överväga för- och nackdelar med att

SOU 2022:11

Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar

skapa en samlad administration för beställning av tolktjänster, över- väga och föreslå hur it-tjänster kan användas, utifrån ett språk- och tillgänglighetsperspektiv utreda och överväga möjliga konsekvenser av att tolktjänst regleras i en särskild lag, bedöma om en mer ända- målsenlig och effektiv organisation av ansvar och stöd för tolkning i arbetslivet kan införas samt överväga och föreslå hur tolkning för personer med dövblindhet kan utformas och organiseras. Förslagen skulle finansieras inom ramen för befintliga medel för tolkning.

Arbetsgruppen avslutade sitt arbete i maj 2015 och förslagen läm- nades i departementspromemorian Tolktjänst för vardagstolkning.38 I promemorian föreslogs en ny lag om tolktjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet i syfte att tydliggöra regionernas ansvar för att organi- sera, tillhandahålla och finansiera vardagstolkning för målgruppen. Tolktjänsten skulle vara behovsbaserad, vilket innebar att regionen fortsatt skulle få prioritera den som har störst behov av tjänsten. Re- gionen fick även beakta kostnaden för tjänsten. Tolktjänst för var- dagstolkning föreslogs kunna erbjudas på plats eller genom distans- tolkning. I lagen föreslogs även att regionen skulle få sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla tolktjänst för vardagstolkning. Regionen skulle även få tillhandahålla tjänster som en annan region var ansvarig för enligt lagen om vardagstolkning, om regionerna kom överens om det.

Det föreslogs en definition av tolktjänst för personer med döv- blindhet som innebar att den består av tolkning, syntolkning och den ledsagning som sker i direkt anslutning till tolktillfället. Vidare före- slogs ett lagkrav om att kommunen och regionen vid behov skulle ingå en överenskommelse om ett samarbete i fråga om personer med behov av både ledsagning från kommunen och tolktjänst från regionen.

Vidare bedömdes att regionerna är de som har bäst förutsätt- ningar att samordna sig i en gemensam it-baserad ingång för bokning och administration av tolktjänst och att statens roll borde vara att stödja regionerna i förarbete och utveckling av en sådan funktion.

I departementspromemorian bedömdes vidare att huvudmännen har bäst förutsättningar att bedöma vilka it-funktioner som lämpar sig att utveckla och driva inom ramen för en gemensam funktion för bokning. Vidare hänvisades i promemorian till ett uppdrag som hade getts till Myndigheten för delaktighet (MFD) om att skapa en natio-

38Ds 2016:7.

Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar

SOU 2022:11

nell digital plattform för målgruppsanpassad information om aktuell utveckling och tekniska möjligheter på området.

När det gäller tolktjänst inom arbetslivet gjordes bedömningen att MFD borde få i uppdrag att informera berörda aktörer om deras respektive ansvar för att i vissa situationer tillhandahålla tolk och andra stöd. Vidare lyftes möjligheterna med befintlig teknik och tjäns- ter samt goda exempel för att öka delaktigheten för målgruppen.

Departementspromemorian har remissbehandlats.

Remissinstanserna kritiska

–önskar ett helhetsgrepp av tolktjänsten

En majoritet av remissinstanserna var kritiska till promemorians sam- lade förslag. Många remissinstanser ansåg att promemorians förslag saknade ett helhets- och brukarperspektiv på frågan om tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Många efter- frågade en statlig huvudman med ett samlat ansvar för all tolkning till målgruppen eller att det fanns en väg in för bokning av tolk.

Flera remissinstanser ansåg att det är orimligt att hänvisa till ansvars- och finansieringsprincipen när det t.ex. gäller muséer och teatrar och att principen riskerar att slå hårt mot t.ex. ideella teatrar. Vissa ansåg att principen inte har något genomslag.

Även om flera remissinstanser var positiva till en särskild lag om tolktjänst för vardagstolkning och att regleringen skulle lyftas bort från hälso- och sjukvårdslagen menade många att den inte löser de gränsdragningsproblem som finns mellan regions ansvar för vardags- tolkning och andra aktörers ansvar för tolkning till målgruppen. Vissa menade tvärtom att lagförslaget riskerade att förvärra nuvarande situation och att uppräkningen av situationer som kan utgöra var- dagstolkning riskerade att begränsa utbudet av vardagstolkning ytterligare. Någon lyfte att vardagstolkning i stället borde benämnas ”det som hör livet till”. Vissa ansåg att det ska vara behovet och inte situationen som avgör om man får tolktjänst. Någon remissinstans ansåg att begreppet vardagstolkning borde slopas och att en hel- täckande definition av tolkning skulle införas i stället. En del remiss- instanser ansåg att även hörande borde betraktas som tolkanvändare, att de med språklig deprivation borde inkluderas i lagen och att tal- tjänst borde ingå.

SOU 2022:11

Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar

Flera remissinstanser var positiva till att det i lagen infördes undantag för lokaliseringsprincipen så att regionerna skulle kunna samverka kring tolktjänst. En remissinstans ansåg att det skulle be- höva klargöras om möjligheten att ingå avtal med annan om att till- handahålla tolktjänst bara avser utförandet av tolkuppdraget eller om det även avser behovsprövningen och prioriteringen, vilket kan vara på gränsen till myndighetsutövning.

En del remissinstanser ansåg att det bör finnas en oberoende in- stans för tillsyn över lagen. Andra ansåg att ett besked om att man inte får tolk bör kunna överklagas.

När det gäller förslagen som särskilt gäller personer med döv- blindhet ansåg många remissinstanser att det var vällovligt att grup- pen uppmärksammats särskilt. Några remissinstanser ansåg att de- finitionen av tolkning var missvisande eftersom tolkning också kan ske mellan flera personer med dövblindhet. Flera remissinstanser ställde sig tveksamma till förslaget om krav på en överenskommelse mellan regioner och kommuner för personer med dövblindhet som har behov både av tolkning och ledsagning. Vissa ansåg att en indi- viduell plan skulle vara ett bättre verktyg för att komma till rätta med problemen. Några lyfte frågan vad som händer med de dövblinda tolk- användare som inte är beviljade ledsagning av kommunen. Någon in- stans lyfte också att frågan om omkostnader för ledsagaren behöver regleras. Några remissinstanser ansåg att definitionen av dövblind- tolkning borde ändras så att ”i direkt anslutning” togs bort. De menade i stället att tolkuppdraget börjar och slutar på den plats som tolkanvändare uppgett. Vissa menade att tolk och ledsagare har olika kompetenser och att arbetsinnehållet för ledsagaren måste bestäm- mas. Några remissinstanser ansåg att tolkarna borde ha fått vara mer involverade under arbetets gång, att det är viktigt med personkänne- dom mellan tolk och tolkanvändare och att en majoritet av all tolk- ning utförs under två till tre vardagar per vecka.

3.3.6En tillfällig satsning görs på arbetslivsområdet

Regeringen genomförde under åren 2018–2020 en tillfällig satsning på ökade möjligheter till tolktjänst i arbetslivet. Satsningen innebar att Socialstyrelsen fick i uppdrag att fördela 15 000 000 kronor per år till regionerna enligt en särskild fördelningsnyckel. Stimulans-

Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare utredningar

SOU 2022:11

medlen skulle endast få användas till personalkostnader och därtill relaterade kostnader avseende arbetslivsinriktad tolktjänst som gäller utförande av arbetsuppgifter av särskild betydelse, t.ex. mer kvalifi- cerade uppgifter eller uppgifter som innebär ytterligare utvecklings- möjligheter för den enskilde.39 Stimulansmedlen fick dock inte an- vändas till personalkostnader avseende arbetslivsinriktad tolktjänst som gäller nyanställning, introduktion och utbildning inom ett företag eller annan arbetsplats, information på arbetsplatsen, fackliga möten, anställningsintervju och samtal med arbetsgivaren. Stimulansmedlen fick användas till tolktjänster gentemot både arbetstagare och före- tagare som är primära tolkanvändare.

Socialstyrelsen slutrapporterade uppdraget i oktober 2021.40 I rap- porten anger Socialstyrelsen att utnyttjandet av bidraget varit lågt under åren 2018–2020 och att sju av regionerna hade valt att inte re- kvirera något bidrag överhuvud taget. Det innebär att endast 39 pro- cent av det totala anslaget under åren 2018–2020 användes. Social- styrelsen bedömer att statsbidragets syfte har främjats genom att stimulansmedlen stärkt målgruppens möjligheter att delta i arbets- livet och gett målgruppen ökade möjligheter att kunna utföra mer kvalificerade arbetsuppgifter.

Region Stockholm valde att inte ta del av stimulansmedlen. I en skrivelse till Socialstyrelsen anför regionen att den nya satsningen borde sättas in i ett större sammanhang och utgöra del av en långsik- tig satsning för att klara framtidens utmaningar.41 Viktiga frågor som kvarstår att lösa angavs vara organisation och ansvar för utförandet. Regionen menade att resurserna borde fördelas via arbetsmarknads- myndigheterna eftersom syftet i första hand är arbetsmarknadspolitiskt och avsikten är att stärka döva personers ställning på arbetsmarknaden.

39Regeringens beslut II:5, 2018-06-20, S2016/02162/FST (delvis), S2018/03797/FST (delvis).

40Socialstyrelsen (2021).

41Region Stockholm, svar om stimulansmedel daterat 2018-09-10.

4En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

4.1Rätten till delaktighet och tolkstöd regleras på olika sätt

I kapitlet redogörs för de centrala konventionerna om mänskliga rättigheter, EU-rätt och nationella författningar som mer övergri- pande rör rätten till delaktighet och att få använda sitt eget språk. Där- efter redogörs för författningar och andra styrmedel som antingen direkt eller indirekt kan innebära att döva och hörselskadade per- soner och personer med dövblindhet får tolkstöd inom olika områ- den. Med tolkstöd avses både regionens tolktjänst och andra aktörers ansvar för att använda tolk eller ge bidrag till tolk.

4.2Konventioner om mänskliga rättigheter

Det internationella arbetet för mänskliga rättigheter tar sin utgångs- punkt i Förenta nationernas (FN) allmänna förklaring om de mänsk- liga rättigheterna från 1948. Förklaringen utgör en deklaration som i stora delar anses vara sedvanerätt. Enligt förklaringen är alla män- niskor födda fria och lika i värde och rättigheter. Rättigheter som ryms i förklaringen har förts in och vidareutvecklats i ett antal kon- ventioner som är bindande för de anslutna staterna.

Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter

Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter antogs av FN:s generalförsamling 1966 och trädde i kraft i förhållande till Sverige 1976. Enligt konventionen är rätten att använda det egna språket och

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

SOU 2022:11

rätten att få utöva sin kultur grundläggande mänskliga rättigheter (artikel 27). Även tecknade språk omfattas av en sådan rätt.

Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

I december 2006 beslutade FN:s generalförsamling att anta konven- tionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och det fakultativa (frivilliga) protokollet till konventionen. För Sveriges del trädde konventionen och protokollet i kraft den 14 januari 2009.

Konventionen ska säkerställa att personer med funktionsnedsätt- ning också får del av de mänskliga rättigheterna. Den innehåller ett antal vägledande principer som rätten till icke-diskriminering, jämlik- het, oberoende, delaktighet och lika möjligheter. Den innehåller också bestämmelser om barn i syfte att säkerställa att barn med funktions- nedsättning får del av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på lika villkor som andra barn (artikel 7).

I konventionen finns bestämmelser som specifikt behandlar rättig- heter för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Kon- ventionsstaterna ska vidta ändamålsenliga åtgärder för att erbjuda dem teckenspråkstolkar för att underlätta deras tillgänglighet till bygg- nader och andra anläggningar som är öppna för allmänheten (arti- kel 9). Vidare förbinder sig konventionsstaterna att vidta åtgärder så att personer med funktionsnedsättning har möjlighet att utöva rätten till yttrandefrihet, genom möjlighet att söka, få och lämna informa- tion och åsikter under samma förutsättningar som andra och på det kommunikationssätt som individen väljer. Det innebär bl.a. att kon- ventionsstaterna godtar och underlättar användning av teckenspråk, punktskrift och andra tillgängliga medel, former och format för kom- munikation i offentliga sammanhang samt att de erkänner och verkar för användning av teckenspråk (artikel 21).

Konventionsstaterna ska säkerställa att utbildning för personer med dövblindhet eller som är döva eller hörselskadade ges på de mest ändamålsenliga språken, formerna och medlen för den enskilde (arti- kel 24). Enligt samma artikel ska konventionsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att döva, hörselskadade och personer med dövblindhet ska tillförsäkras dessa rättigheter genom att anställa lärare, även lärare med funktionsnedsättning, som är utbildade i teckenspråk. Vidare behandlar artikel 24 rätten till utbildning utan diskriminering och

SOU 2022:11

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

under likställda förhållanden, vilket bl.a. innebär att konventions- staterna ska bereda möjlighet till utbildning i teckenspråk och stödja dövsamhällets språkliga identitet. Slutligen ska konventionsstaterna säkerställa att personer med funktionsnedsättning får tillgång till all- män högre utbildning, yrkesutbildning, vuxenutbildning och livslångt lärande utan diskriminering och på lika villkor som andra.

Genom artikel 27 erkänner konventionsstaterna rätten till arbete för personer med funktionsnedsättning på samma villkor som för andra. Det innefattar rätten att kunna förtjäna sitt uppehälle genom fritt valt eller antaget arbete på arbetsmarknaden och i en arbetsmiljö som är öppen, som främjar integration och är tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Konventionsstaterna ska skydda och främja förverkligande av rätten till arbete, däribland för personer som för- värvar funktionsnedsättning under anställning, genom att vidta ända- målsenliga åtgärder, däribland lagstiftning.

Vidare erkänner konventionsstaterna att personer med funktions- nedsättning har samma rätt som andra att vara delaktiga i kulturlivet,

irekreations- och fritidsverksamhet och idrott (artikel 30). Enligt samma artikel ska personer med funktionsnedsättning ha rätt på lika villkor som andra till erkännande av och stöd för sin särskilda kultu- rella och språkliga identitet, däribland teckenspråk och dövas egen kultur.

Det fakultativa protokollet innebär att den som anser att hans eller hennes rättigheter är kränkta har möjlighet att klaga till en över- vakningskommitté inom FN-systemet, Kommittén för rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Enligt kommittén har kon- ventionsstaterna ett visst utrymme för skönsmässiga bedömningar (margin of appreciation) när det gäller att bedöma vilka anpassnings- åtgärder som är proportionerliga eller motiverade. Kommittén prövar om de nationella domstolarna gjort en grundlig och saklig bedömning av alla omständigheter som lagts fram, men ifrågasätter inte domsto- lars bedömningar i enskilda fall med mindre dessa är uppenbart god- tyckliga eller innebär att den berörda vägras rättsskydd.1

1Se t.ex. kommitténs yttranden CRPD/C/13/D/9/2012 och CRPD/C/15/D/13/2013.

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

SOU 2022:11

Konventionen om barnets rättigheter

Konventionen om barnets rättigheter (barnkonventionen) antogs 1989 av FN:s generalförsamling och ratificerades av Sverige 1990. I juni 2018 fattade riksdagen beslut om att inkorporera barnkonventionen i svensk lag genom lagen (2018:1197) om Förenta nationernas kon- vention om barnets rättigheter som trädde i kraft den 1 januari 2020.2

Konventionen innehåller fyra grundläggande principer: Princi- perna om icke-diskriminering, barnets bästa, rätten till liv och utveck- ling samt rätten att få komma till tals (artikel 2, 3, 6 och 12).

I artikel 23 erkänner konventionsstaterna att ett barn med fysisk eller psykisk funktionsnedsättning bör åtnjuta ett värdigt och anstän- digt liv under förhållanden som säkerställer värdighet, främjar till- tron till den egna förmågan och möjliggör barnets aktiva deltagande i samhället. Konventionsstaterna erkänner rätten till särskild om- vårdnad för ett barn med funktionsnedsättning och ska, inom ramen för tillgängliga resurser, uppmuntra och säkerställa att det berättigade barnet och de som ansvarar för dess omvårdnad får lämpligt stöd. Stö- det ska syfta till att säkerställa att barnet har effektiv tillgång till och får utbildning, hälso- och sjukvård, rehabilitering och habilitering, förberedelse för arbetslivet och möjligheter till rekreation på ett sätt som bidrar till barnets största möjliga integrering i samhället och indi- viduella utveckling, inklusive dess kulturella och andliga utveckling.

I artikel 28 erkänner konventionsstaterna barnets rätt till utbild- ning. Konventionsstaterna ska även uppmuntra utvecklingen av olika former av gymnasial utbildning inklusive såväl högskoleförberedande utbildning som yrkesutbildning och göra dessa tillgängliga och åt- komliga för varje barn samt vidta lämpliga åtgärder såsom införande av bl.a. ekonomiskt stöd vid behov. Konventionsstaterna ska också genom varje lämpligt medel göra högre utbildning tillgänglig för alla på grundval av förmåga och bl.a. göra utbildnings- och yrkesrelate- rad information och vägledning tillgänglig och åtkomlig för alla barn. Kommittén för barnets rättigheter övervakar att konventionen efterlevs.

2Prop. 2017/18:186, bet. 2017/18:SoU25, rskr. 2017/18:389.

SOU 2022:11

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna

År 1950 antogs den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakon- ventionen om de mänskliga rättigheterna). Medlemsstaterna i Europa- rådet är skyldiga att respektera och följa konventionen. Enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ska kon- ventionen jämte vissa protokoll gälla som lag i Sverige. Enligt arti- kel 2 i första tilläggsprotokollet till konventionen får ingen förvägras rätten till undervisning och enligt artikel 14 i konventionen får ingen diskriminering förekomma vad gäller åtnjutandet av den rättigheten. Funktionsnedsättning omfattas av diskrimineringsförbudet i artikel 14.

Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen (RF) får lag eller annan före- skrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europa- konventionen.

4.3EU-rätt

Europeiska unionens (EU) fördrag och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan), som har samma rättsliga värde som fördragen, utgör grunden för EU:s regelverk om diskriminering.

Rättighetsstadgan gäller för medlemsstaterna när de tillämpar EU- rätten (artikel 51). I rättighetsstadgan finns ett förbud mot diskrimi- nering (artikel 21.1). Enligt artikel 26 erkänner och respekterar unio- nen rätten för personer med funktionshinder att få del av åtgärder som syftar till att stärka deras oberoende, sociala och yrkesmässiga integrering och deltagande i samhällslivet.

EU har antagit ett flertal direktiv för att motverka diskriminering. Det som bedöms ha störst relevans för denna utredning är det s.k. arbetslivsdirektivet.3 Enligt artikel 5 i arbetslivsdirektivet ska arbets- givaren vidta de åtgärder som behövs i det konkreta fallet för att göra det möjligt för en person med funktionsnedsättning att bl.a. få till- träde till, delta i eller göra karriär i arbetslivet, såvida åtgärderna inte medför en oproportionerlig börda för arbetsgivaren. Av skälen till direktivet framgår att effektiva och praktiska åtgärder bör vidtas för

3Rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling, EGT 2000, L 303/16.

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

SOU 2022:11

att organisera arbetsplatsen med hänsyn till personer med funktions- nedsättning, t.ex. inredning av lokaler eller anpassning av utrustning, arbetstakt, arbetsfördelning, utbildningsmöjligheter eller arbetsledning (skäl 20). Vid bedömningen av om åtgärderna blir alltför betungande bör man enligt direktivet särskilt beakta de ekonomiska och andra kostnader som åtgärderna medför, organisationens eller företagets storlek och ekonomiska resurser och möjligheten att erhålla offent- liga medel eller annat stöd (skäl 21).

Arbetslivsdirektivet är införlivat i svensk rätt genom diskriminer- ingslagen (2008:567) och svenska domstolar ska tolka lagen med be- aktande av arbetslivsdirektivet. Av EU-domstolens praxis framgår att det ankommer på nationella domstolar att pröva om en åtgärd med- för en oproportionerlig börda för arbetsgivaren.4

4.4Generella författningar som rör personer med funktionsnedsättning

4.4.1Principen om allas lika värde

Den grundläggande principen om alla människors lika värde kommer bland annat till uttryck i det s.k. målsättningsstadgandet i regerings- formen (1 kap. 2 §). Där anges att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde. Vidare ska det allmänna verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlik- het i samhället och motverka diskriminering på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person.

Principen om allas lika värde i regeringsformen kan inte i sig ge upphov till några rättigheter för enskilda eller skyldigheter för staten.5 Stadgans mest väsentliga funktion är att ålägga det allmänna att posi- tivt verka för att de aktuella rättigheterna skyddas, främjas och i största möjliga utsträckning förverkligas.6

4EU-domstolens dom HK Danmark, C-335/11 och C-337/11, EU:C:2013:222.

5Prop. 1973:90, s. 194 f.

6SOU 1975:75, s. 184.

SOU 2022:11

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

4.4.2Diskrimineringslagen

Den nationella diskrimineringslagstiftningen syftar till att värna prin- cipen om alla människors lika värde och allas rätt att bli behandlade som individer på lika villkor.7 Diskrimineringslagen har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsned- sättning, sexuell läggning eller ålder (1 kap. 1 §).

Med diskriminering avses direkt diskriminering, indirekt diskrimi- nering, bristande tillgänglighet, trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera (1 kap. 4 §). Lagens diskriminerings- begrepp har sitt ursprung i de EU-rättsliga förbuden mot diskriminering.

Diskrimineringsgrunden bristande tillgänglighet infördes genom en lagändring den 1 januari 2015.8 Förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta åtgärder för tillgänglighet var tidigare regle- rat, men då enbart på arbetslivets område och i fråga om viss utbild- ning, det sistnämnda enbart i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet. Syftet med den nya diskrimineringsgrunden var att skapa en möjlighet för enskilda personer med funktionsnedsättning att göra sin rätt gällande att delta i samhällslivet på likvärdiga villkor som andra utan hinder i form av bristande tillgänglighet.9 Med bristande tillgänglighet avses att en person med en funktionsnedsättning miss- gynnas genom att sådana åtgärder för tillgänglighet inte har vidtagits för att den personen ska komma i en jämförbar situation med per- soner utan denna funktionsnedsättning. Åtgärderna ska dock vara skä- liga utifrån krav på tillgänglighet i lag och annan författning och med hänsyn till de ekonomiska och praktiska förutsättningarna, varaktig- heten och omfattningen av förhållandet eller kontakten mellan verk- samhetsutövaren och den enskilde samt andra omständigheter av betydelse (1 kap. 4 § 3).

På arbetslivets område och när det gäller tillgängliga lokaler på högskolans område ska bestämmelsen om bristande tillgänglighet inte innebära någon förändring i förhållande till vad som gällt tidigare.10 Diskrimineringsgrunden gäller emellertid på flera områden än tidi- gare. Den gäller i arbetslivet, i utbildningsverksamhet, i arbetsmark-

7Prop. 2007/08:95, s. 79.

8Prop. 2013/14:198, bet. 2013/14:AU8, rskr. 2013/14:367.

9Prop. 2013/14:198, s. 58 f.

10Prop. 2013/14:198, s. 61.

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

SOU 2022:11

nadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag, vid start eller bedrivande av näringsverksamhet, för yrkesbehörighet, vid medlemskap i arbetstagar-, arbetsgivar- och yrkesorganisationer, vid tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder, vid anordnande av allmän sammankomst och offentlig tillställning, i hälso- och sjuk- vården, socialtjänsten, socialförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen, statligt studiestöd, värn- och civilplikt samt i vissa avseenden för dem som har offentlig anställning.11

Diskrimineringsombudsmannen (DO) utövar tillsyn över att dis- krimineringslagen följs. DO ska i första hand försöka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den (4 kap. 1 §). DO får dock föra talan i domstol för en enskild som medger det (4 kap. 2 § och 6 kap. 2 §). DO kan i vissa situationer besluta om vitesföreläggande (4 kap. 4 §).

Vid tolkning av diskrimineringslagens bestämmelse om bristande tillgänglighet ska Arbetsdomstolen beakta bl.a. arbetslivsdirektivet och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning (se AD 2017 nr 51 och AD 2020 nr 3).

4.4.3Språklagen

I språklagen (2009:600) finns bestämmelser om det svenska språket, de nationella minoritetsspråken och det svenska teckenspråket samt om språkanvändning i offentlig verksamhet och i internationella sam- manhang (1 §). Syftet med lagen är att ange svenskans och andra språks ställning och användning i det svenska samhället. Lagen syftar också till att värna svenskan och den språkliga mångfalden i Sverige samt den enskildes tillgång till språk (2 §).

Tillgången till språk är av grundläggande betydelse för enskilda individers möjligheter till social gemenskap och en förutsättning för den enskildes möjligheter att utbilda sig och skaffa sig kunskap. Språ- ket är också en förutsättning för den enskildes deltagande i den demo- kratiska processen.12

Av lagen framgår att språket i domstolar, förvaltningsmyndig- heter och andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet är svenska samt att det i annan lag finns särskilda bestämmelser om rätt

11Prop. 2013/14:198. s. 73 f.

12Prop. 2008/09:153, s. 7.

SOU 2022:11

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

att använda nationella minoritetsspråk och annat nordiskt språk (10 §). Vidare anges i paragrafen att när det gäller skyldigheten för dom- stolar och förvaltningsmyndigheter att anlita tolk och att översätta handlingar finns det särskilda bestämmelser.

I förarbetena till lagen anges att i likhet med hur det är för alla som använder talade språk har teckenspråket som språk stor betydelse för både identiteten och den kulturella tillhörigheten. Utöver detta har teckenspråket en särskild betydelse på så sätt att detta språk är en för- utsättning för många av de teckenspråkiga att kunna kommunicera med omvärlden.13 Det allmänna har därför ett särskilt ansvar för att skydda och främja det svenska teckenspråket (9 §).

Vidare framgår att det är samhället som ansvarar för att den som är döv eller hörselskadad och den som av andra skäl har behov av teckenspråk ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda det svenska teckenspråket (14 och 15 §§). I förarbetena anges att det bör framgå av särskilda bestämmelser hur det allmännas ansvar för tecken- språket ska uppfyllas i praktiken, t.ex. inom utbildningsområdet. Att ges möjlighet att använda teckenspråk innebär att den teckensprå- kiga får tillgång till tolkning.14

4.5Regleringar och andra styrmedel som kan innebära en möjlighet att få tolkstöd inom olika områden

4.5.1Förordningen om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken

Enligt förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken ska myndigheterna utforma och bedriva sin verksamhet med beaktande av de funktions- hinderspolitiska målen. Myndigheterna ska verka för att personer med funktionsnedsättning ges full delaktighet i samhällslivet och jämlik- het i levnadsvillkor. Myndigheterna ska särskilt verka för att deras loka- ler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funk- tionsnedsättning. I detta arbete ska konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning vara vägledande.

13Prop. 2008/09:153, s. 25.

14Prop. 2008/09:153, s. 42 f.

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

SOU 2022:11

4.5.2Förvaltningslagen

Enligt förvaltningslagen (2017:900) ska en myndighet använda tolk och se till att göra innehållet i handlingar tillgängligt om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när myndigheten har kontakt med någon som har en funktionsnedsättning som allvarligt begränsar förmågan att se, höra eller tala (13 §).

Förvaltningslagen, och således även den aktuella bestämmelsen om tolk, gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndig- heter och handläggning av förvaltningsärenden hos domstolar (1 § första stycket). Uttrycket förvaltningsmyndighet i lagen har samma inne- börd som i regeringsformen och används för att beteckna de myn- digheter vars uppgift är att sköta offentliga förvaltningsuppgifter.15 Det innebär att lagen är tillämplig för ärendehandläggning vid både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Bestämmelsen gäller även vid handläggningen av sådana ärenden hos myndigheter i kom- muner och regioner där besluten kan laglighetsprövas i allmän förvalt- ningsdomstol efter överklagande enligt bestämmelserna i kommu- nallagen (2 §).

Uttrycket förvaltningsärenden hos domstolarna innefattar bl.a. sådana administrativa ärenden som rör domstolarnas inre organisa- tion och anställning av personal.16

När den nya förvaltningslagen trädde i kraft den 1 juli 2018 fick bestämmelsen om myndigheters ansvar för att använda tolk en delvis ny utformning. Den nya bestämmelsen innebär dels en utvidgning av tillämpningsområdet till att även omfatta den som har en funktions- nedsättning som allvarligt begränsar förmågan att se, dels en skärp- ning i förhållande till tidigare lydelse där det angavs att en myndighet bör använda tolk. Den skarpare lydelsen som anger att myndigheten ska använda tolk innebär enligt förarbetena inte att det ställs några andra eller längre gående krav på myndigheterna än vad som i prak- tiken redan gäller.17

Behovskriteriet ger utrymme för myndigheterna att i vissa fall avstå från tolkning eller översättning. Ett exempel kan vara ärenden av mindre vikt för den enskilde där kostnaderna för åtgärden framstår som oproportionerliga i förhållande till den enskildes möjligheter att ändå ta till vara sin rätt. Det är alltså ytterst myndigheten som avgör

15Prop. 1985/86:80 s. 57 och prop. 2016/17:180 s. 25.

16Prop. 2016/17:180, s. 286.

17Prop. 2016/17:180, s. 85 f.

SOU 2022:11

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

om och i vilken utsträckning det finns ett behov av tolk eller över- sättning i det enskilda ärendet.18 I förarbetena till den tidigare för- valtningslagen anges att personer som behöver tolk vid sina kontak- ter med myndigheterna bör få sådant bistånd i all rimlig utsträckning. Vilken utsträckning som kan anses rimlig beror dock även på sådant som tillgången på tolkar. Den kan variera från en ort till en annan och även växla över tid. Enligt förarbetena måste också kostnaden för samhällets tolkservice stå i rimlig proportion till den betydelse som ärendet har för den enskilde.19

Bestämmelsen om tolk är inte inskränkt till ärenden som avser myn- dighetsutövning mot någon enskild.20 Den är således tillämplig även i ärenden som inte mynnar ut i något för den enskilde bindande be- slut, t.ex. ärenden som avser endast rådgivning.

Bestämmelsen täcker däremot inte den del av det allmännas verk- samhet som består av faktiskt handlande, exempelvis sjukhusvård eller undervisning (1 § andra stycket).21

Inte heller täcker bestämmelsen ärendehandläggning vid brotts- bekämpande verksamhet hos Kustbevakningen, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket eller en åklagarmyndig- het (3 §). Uttrycket brottsbekämpande verksamhet syftar i förvalt- ningslagen på både den brottsförebyggande och den brottsutredande verksamheten.22 Undantaget har i förarbetena motiverats med den nära koppling som finns mellan förfarandet hos myndigheter i den brotts- bekämpande verksamheten och rättegången i allmän domstol där spe- cifika förfaranderegler finns.23

Bestämmelserna i förvaltningslagen om handläggning av ärenden gäller bara i begränsad omfattning i skolväsendet eftersom verksam- heten i stor utsträckning består av undervisning, vilket utgör s.k. fak- tiskt handlande. Verksamheten avser endast till en mindre del hand- läggning av ärenden. I den mån allmänna huvudmäns verksamhet inom skolväsendet avser handläggning av ärenden är emellertid bestäm- melsen om tolk i 13 § i princip tillämplig. Detsamma gäller emeller- tid inte för enskilda huvudmän inom skolväsendet. Av 29 kap. 10 § skollagen (2010:800) följer att bestämmelsen om tolk i 13 § förvalt-

18Prop. 2016/17:180, s. 299.

19Prop. 1985/86:80, s. 26 f.

20Hellners, Malmqvist (2010), s. 107.

21Prop. 2016/17:180, s. 23 f.

22Prop. 1985/86:80, s. 82.

23Prop. 2016/17:180, s. 32.

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

SOU 2022:11

ningslagen inte ska tillämpas vid ärendehandläggning hos enskilda huvudmän inom skolväsendet.

Även inom hälso- och sjukvården gäller förvaltningslagens bestäm- melse om tolk endast i begränsad omfattning, eftersom verksam- heten i stor utsträckning består av utförande av hälso- och sjukvård, vilket också utgör s.k. faktiskt handlande.24

4.5.3Rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen

Allmän domstol får anlita en tolk om en part, ett vittne eller någon annan som ska höras inför rätten till följd av en hörselnedsättning eller talsvårigheter behöver tolk. Om en misstänkt eller en målsägande i ett brottmål till följd av en hörselnedsättning eller talsvårigheter behöver tolk, ska en tolk anlitas vid sammanträden inför rätten. Om det är lämpligt, får ett tekniskt hjälpmedel användas i stället för att en tolk anlitas. Detta följer av 5 kap. 6 § rättegångsbalken.

Det som anges i 5 kap. 6 § rättegångsbalken gäller även under en förundersökning (23 kap. 16 § samma lag). Under en förundersökning beslutar undersökningsledaren om en sådan åtgärd.

I allmän förvaltningsdomstol gäller att domstolen vid behov ska anlita en tolk om part, vittne eller annan som ska höras inför rätten har en funktionsnedsättning som begränsar förmågan att se, höra eller tala. Om det är lämpligt får ett tekniskt hjälpmedel användas i stället för att en tolk anlitas. Domstolen ska, om det är möjligt, anlita en tolk eller översättare som är auktoriserad. I annat fall ska en annan lämplig person anlitas (50 § första stycket förvaltningsprocesslagen [1971:291]).

4.5.4Kommunallagen

Kommuner och regioner ska enligt 4 kap. 23 § kommunallagen (2017:725) verka för att förtroendevalda med funktionsnedsättning kan delta i handläggningen av ärenden på samma villkor som andra förtroendevalda. Enligt förarbetena25 avser bestämmelsen sådana gene- rellt verkande åtgärder som behöver vidtas för att det ska vara möjligt för förtroendevalda med funktionsnedsättning att delta i ärendehand-

24Se närmare om förvaltningslagens tillämpning inom hälso- och sjukvården, prop. 2016/17:180, s. 33 f.

25Prop. 2001/02:80, s. 93 f. och s. 141 f.

SOU 2022:11

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

läggningen. Åtgärder riktade till en specifik individ omfattas inte av bestämmelsen, till exempel personliga hjälpmedel som en förtroende- vald behöver för att kunna ta del av handlingar eller delta i handlägg- ningen av ärenden. Av förarbetena framgår vidare att det inte går att göra en definitiv avgränsning kring vilka åtgärder som kan ses som generellt verkande, men det rör sig om åtgärder som typiskt sett är avsedda att komma till nytta för en bredare krets.

När enskilda har att välja mellan olika utförare av en nämnds tjäns- ter ska nämnden enligt 8 kap. 18 § kommunallagen lämna informa- tion om samtliga utförare, om inte annat framgår av lag eller annan författning. Sådan information ska vara saklig, relevant, jämförbar, lätt- förståelig och lättillgänglig. Att informationen ska vara lättförståelig innebär att den ska utformas utifrån de behov som den enskilde har. Det kan således behövas både skriftlig och muntlig information och information på andra språk.

4.5.5Hälso- och sjukvård och tandvård

Tolktjänst inom hälso- och sjukvården och tandvården tillgodoses bl.a. genom reglerna om vardagstolkning enligt 8 kap. 7 § första stycket 3 hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). Av förarbetena till bestämmelsen framgår att vardagstolkning omfattar tolkning vid besök inom såväl privat som offentlig sjukvård (med det förstås även distriktssköterska, arbetsterapeut, sjukgymnast m.m.), vid besök hos tandläkare, försäkringskassa, socialtjänstens organ samt olika myndig- heter.26

Utöver det finns bestämmelsen i 3 kap. 6 § patientlagen (2014:821) där det anges att informationen ska anpassas till mottagarens ålder, mognad, erfarenhet, språkliga bakgrund och andra individuella förut- sättningar. Av förarbetena följer att hälso- och sjukvårdens verk- samheter vid behov bör anlita tolk och har ett ansvar för att utforma sin information så att den blir tillgänglig för alla.27 Patientlagen gäller för all hälso- och sjukvårdsverksamhet, dock inte för tandvården.

26Prop. 1992/93:159, s. 202.

27Prop. 2013/14:106, s. 117 f.

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

SOU 2022:11

4.5.6Arbetslivet

Arbetsgivarens ansvar

I arbetsmiljölagen (1977:1160) finns bestämmelser som har till syfte att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet och i övrigt uppnå god arbetsmiljö (1 kap. 1 §).

Av lagen framgår att arbetsförhållandena ska anpassas till män- niskors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende (2 kap.

1§), s.k. generell arbetsmiljöanpassning. Enligt förarbetena ska hän- syn tas till den enskilde arbetstagarens ålder, yrkesvana och övriga individuella förutsättningar.28

Vidare ska arbetsgivaren genom att anpassa arbetsförhållandena eller vidta annan lämplig åtgärd ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar för arbetet (3 kap. 3 § andra stycket), s.k. individuell arbetsmiljöanpassning. Att ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar kan enligt förarbetena både handla om särskilda per- sonella stödinsatser och individriktade åtgärder i miljön.29 Som exem- pel anges tekniska åtgärder eller anpassning av arbetsredskap, men även arbetsorganisatoriska frågor och åtgärder för att förbättra den psykosociala arbetsmiljön. Vidare anges i förarbetena att det finns en gräns för arbetsgivarens ansvar och att den gränsen inte är möjlig att klart ange i lagen. Det konstateras även att möjligheterna att an- passa arbetsvillkoren har ökat genom bl.a. den tekniska utvecklingen och att det också måste avspeglas i vad man kan kräva av arbetsgivaren.

Arbetsmiljölagens krav på arbetsmiljöanpassning hänger nära sam- man med diskrimineringslagens bestämmelser om diskriminering på arbetslivsområdet. En skillnad är emellertid att arbetsmiljölagen endast gäller befintliga arbetstagare medan diskrimineringslagen omfattar fler än så (se nedan).

Diskrimineringslagen förbjuder diskriminering av bl.a. en arbets- tagare, en arbetssökande, den som söker eller fullgör praktik, eller den står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft på grund av hans eller hennes funktionsnedsätt- ning (2 kap. 1 § diskrimineringslagen). Vad som avses med diskrimi- nering anges i avsnitt 4.4.2 ovan. När det gäller arbetsgivarens ansvar för anpassningsåtgärder är det främst grunden bristande tillgänglig- het som aktualiseras.

28Prop. 1990/91:140, s. 44.

29Prop. 1990/91:140, s. 45 f.

SOU 2022:11

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

Med bristande tillgänglighet avses att en person med en funktions- nedsättning missgynnas genom att sådana åtgärder för tillgänglighet inte har vidtagits för att den personen ska komma i en jämförbar situa- tion med personer utan denna funktionsnedsättning som är skäliga utifrån krav på tillgänglighet i lag eller annan författning och med hänsyn till de ekonomiska och praktiska förutsättningarna, varaktig- heten och omfattningen av förhållandet eller kontakten mellan verk- samhetsutövaren och den enskilde samt andra omständigheter av betydelse (1 kap. 4 § 3 diskrimineringslagen).

Enligt förarbetena till diskrimineringslagen går det inte att gene- rellt ange vad som är skäliga åtgärder för att eliminera eller reducera verkningarna av en funktionsnedsättning. Det beror på omständlig- heterna i det enskilda fallet. I första hand bör emellertid inriktningen på åtgärderna styras av arten och graden av arbetstagarens funktions- nedsättning i förening med de krav som anställningen och arbets- uppgifterna innebär. Även förändringar av arbetsuppgifterna, arbets- tiden eller arbetsmetoderna kan bli aktuella. Utgångspunkten är att en arbetsgivare som inriktar sig på att uppfylla ansvaret enligt arbets- miljölagen, och lyckas med det, inte behöver överväga ytterligare åtgärder på grund av reglerna i diskrimineringslagen.30

Arbetsgivaren behöver inte vidta åtgärder som är oskäliga. I den bedömningen beaktas arbetsgivarens förmåga att bära en eventuell kostnad för åtgärden. Detta gäller vare sig åtgärden är av enkel beskaf- fenhet eller följer av tillämplig författning. Om en arbetsgivare sak- nar möjlighet att bära kostnaden för en viss åtgärd, kan den inte anses skälig att kräva. Inte heller kan sådana åtgärder krävas som skulle få stora konsekvenser på verksamheten i övrigt. Detta gäller inte bara för den privata sektorn utan även för offentlig verksamhet.31 En given förutsättning är också att arbetsgivaren har praktiska möjligheter att genomföra åtgärden.32 Ytterligare en omständighet att beakta är karak- tären på förhållandet eller kontakten mellan verksamhetsutövaren och den enskilde personen med funktionsnedsättning. Det kan av naturliga skäl inte ställas samma krav på åtgärder för tillgänglighet när det gäller kontakter av engångskaraktär som det kan göras i arbets- livet där avtalsförhållandet mellan parterna kan vara både långvarigt och omfattande.33

30Prop. 2013/14:198, s. 65.

31Prop. 2013/14:198, s. 66 f.

32Prop. 2013/14:198, s. 68.

33Prop. 2013/14:198, s. 68.

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

SOU 2022:11

Regionens ansvar för vardagstolkning i arbetslivet

Regionen har enligt 8 kap. 7 § första stycket 3 hälso- och sjukvårds- lagen ansvar för att erbjuda barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade som är bosatta inom regionen, som har skyddad folk- bokföring enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) eller som stadig- varande vistas inom regionen, tolktjänst för vardagstolkning. Ansva- ret omfattar bl.a. vissa tolktjänster i arbetslivet. Enligt förarbetena till bestämmelsen kan tolk i arbetslivet ges vid information på arbets- platsen, såsom vid möten med arbetsgivaren och vid anställnings- intervjuer, vid fackliga möten och i vissa grundläggande situationer i arbetslivet såsom vid nyanställning, introduktion och utbildning inom ett företag eller på annan arbetsplats.34 Vidare anförs i förarbetena att det utöver dessa exempel – med tanke på de varierande situationer som kan föreligga efter både enskildas behov och arbetslivets föränd- ringar – inte är lämpligt att närmare precisera de tillfällen när tolk- tjänst kan behövas.

Arbetsförmedlingens insatser

Arbetsförmedlingen kan med stöd av förordningen (2017:462) om sär- skilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga bevilja särskilda insatser för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och personer med hörselnedsättning. Förord- ningen, som ändrades den 1 juli 2017, innebär att det maximala belopp som får ges i bidrag till tolk för utbildning har höjts från 50 000 kro- nor per år och anställd till 150 000 kronor per år och anställd samt att syftet med lönebidragen har förtydligats.35

De särskilda insatserna som regleras i förordningen är bidrag till hjälpmedel på arbetsplatsen, bidrag till litteratur och tolk för perso- ner med syn- eller hörselnedsättning, bidrag för personligt biträde, särskild stödperson för introduktion och uppföljning (SIUS), bidrag till uppstartskostnader vid start av näringsverksamhet, lönebidrag och skyddat arbete. De insatser som kan avse bidrag eller kompen- sation för tolkkostnader är bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning och bidrag för personligt biträde.

34Prop. 1992/93: 159, s. 156 f. och 201 f.

35Förordning (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga, Ds 2014:29 och Ds 2016:14.

100

SOU 2022:11

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

Bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning

Arbetsförmedlingen får enligt förordningen om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga lämna ekonomiskt bidrag i form av kostnader med högst 150 000 kronor per år och anställd för tolk åt barndomsdöva, döv- blinda, vuxendöva och personer med hörselnedsättning som tar del av utbildning som anställd (7 § 2). Bidrag får inte lämnas för insatser som en region ska svara för enligt 8 kap. 7 § hälso- och sjukvårds- lagen (8 §). Bidraget kan ges till kurser och utbildning men även för seminarier, konferenser eller studiebesök som har anknytning till den enskilde personens arbete. Det ska vara fråga om en utbildning som har betydelse för den enskilde personens sätt att utföra sitt arbete eller kompetensutveckling som stärker den anställdes situation på arbetsmarknaden. Insatsen kan ske både inom och utom landet.36

Bidrag för personligt biträde

Arbetsförmedlingen får vidare enligt förordningen om särskilda in- satser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga lämna stöd till personligt biträde med högst 60 000 kro- nor per år till arbetsgivare eller annan som har kostnader för ett per- sonligt biträde åt en anställd med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, när denne behöver ett biträde (9 och 10 §§). Stöd till personligt biträde kan också lämnas när en person med funk- tionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga är företagare eller fri yrkesutövare och behöver biträde. Stödet kan även erhållas för en person med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga för att han eller hon ska kunna ta del av ett arbetsmarknads- politiskt program, arbetslivsinriktad rehabilitering eller praktisk arbets- livsorientering. Till företagare som har funktionsnedsättning som medför stora kommunikationssvårigheter får stöd lämnas med högst 120 000 kronor per år.

För många personer med funktionsnedsättning kan hinder i arbe- tet undanröjas med tekniska anpassningar och lösningar. För vissa är dock hindren av sådan karaktär att de enbart kan undanröjas med ett personligt biträde.37

36Arbetsförmedlingen, handläggarstöd, Af-2021/00307759.

37SOU 2012:31, s. 320.

101

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

SOU 2022:11

Stödet till personligt biträde avser att vara en ekonomisk kompen- sation till tolkanvändarens arbetsgivare för merkostnader till följd av att arbetsplatsen avsätter personresurser för stöd i arbetet. En tolk- användare kan behöva ett biträde för att utföra vissa arbetsuppgifter, t.ex. att svara i telefon eller få hjälp med redigering av texter. En praxis har utvecklats hos Arbetsförmedlingen som innebär att stödet även kan bidra till att ersätta arbetsgivarens tolkkostnader.38

4.5.7Utbildningsverksamhet

I detta avsnitt redogörs för de bestämmelser och regleringar som kan innebära att barn, elever och studerande får tillgång till tolkstöd i utbild- ningsverksamheten. Den del av de allmänna utbildningsanordnarnas verksamhet som avser utbildning omfattas inte av 13 § förvaltnings- lagen som reglerar myndigheters skyldighet att använda tolk vid hand- läggning av ärenden, eftersom utbildning betraktas som s.k. faktiskt handlande och därmed är undantaget från den bestämmelsens tillämp- ningsområde (för en närmare redogörelse för förvaltningslagens tillämp- ningsområde se avsnitt 4.5.2).

Diskrimineringslagen innehåller bestämmelser om förbud mot dis- kriminering inom all utbildningsverksamhet. I 2 kap. 5 § diskriminer- ingslagen anges att den som bedriver verksamhet som avses i skol- lagen eller annan utbildningsverksamhet (utbildningsanordnare) inte får diskriminera något barn eller någon elev, student eller studerande som deltar i eller söker till verksamheten. Anställda och uppdrags- tagare i verksamheten ska likställas med utbildningsanordnaren när de handlar inom ramen för anställningen eller uppdraget.

Förbudet omfattar alla diskrimineringsgrunder i 1 kap. 5 § diskri- mineringslagen, t.ex. den om bristande tillgänglighet. Med bristande tillgänglighet avses att en person med en funktionsnedsättning miss- gynnas genom att sådana åtgärder för tillgänglighet inte har vidtagits för att den personen ska komma i en jämförbar situation med per- soner utan denna funktionsnedsättning som är skäliga utifrån krav på tillgänglighet i lag och annan författning, och med hänsyn till de ekonomiska och praktiska förutsättningarna, varaktigheten och om- fattningen av förhållandet eller kontakten mellan verksamhetsutöva- ren och den enskilde, samt andra omständigheter av betydelse.

38SOU 2011:83, s. 117.

102

SOU 2022:11

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

Det åtgärder som bör vidtas är generellt sett mer långtgående vid längre utbildningar än vid korta utbildningar eller enstaka kurser, även om det inte går att jämföra med de krav som kan ställas på arbetslivs- området där arbetstagaren är skyldig att utföra en motprestation. Andra författningar som gäller för utbildningsområdet och som re- glerar tillgänglighet eller stöd i andra avseenden bör enligt förarbe- tena till lagen vara starkt vägledande för skälighetsbedömningen av vilka åtgärder som i ett visst fall kan krävas.39 I förarbetena anges vidare att bestämmelserna om ändamålsenliga lokaler (2 kap. 35 § skol- lagen) och om särskilt stöd (3 kap. 7–12 §§ skollagen) bör vara starkt vägledande när det gäller att avgöra vilken anpassningsåtgärd som kan komma i fråga i ett enskilt fall. Som angetts tidigare bör det inte anses skäligt att kräva åtgärder som går utöver krav som följer av annan lagstiftning eller annan författning. Den som har uppfyllt de krav på tillgänglighet som gäller enligt annan lagstiftning bör kunna utgå från att ytterligare krav inte följer av diskrimineringslagstiftningen.40

På utbildningsområdet tar jämförelsekriteriet sikte på att den aktu- ella studerande kan genomföra studierna på ett sätt som är jämförbart med vad som är fallet för studerande utan en sådan funktionsnedsätt- ning. Om någon – även bortsett från frågan om funktionsnedsättning

–saknar sakliga förutsättningar för de studier det är fråga om, kan diskrimineringsförbudet om bristande tillgänglighet inte åberopas.41

Generellt om skolväsendet

Skollagen innehåller regler om skolväsendet för barn, ungdomar och vuxna som anordnas av det offentliga eller av enskilda. Skolväsendet omfattar skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsär- skola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och kommunal vuxenutbildning. I skolväsendet ingår också fritidshem som kompletterar utbildningen i förskoleklassen, de obligatoriska skol- formerna och vissa särskilda utbildningsformer.

För samtliga skolformer gäller enligt skollagen att i utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förut-

39Prop. 2013/14:198, s. 69.

40Prop. 2013/14:198, s. 80.

41Prop. 2013/14:198, s. 126.

103

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

SOU 2022:11

sättningar att tillgodogöra sig utbildningen (1 kap. 4 §). Vidare gäller att alla ska ha lika tillgång till utbildning, om inte annat följer av sär- skilda bestämmelser (1 kap. 8 §). Utbildningen ska dessutom vara lik- värdig inom varje skolform varhelst den anordnas i landet (1 kap. 9 §).

Inom samtliga skolformer gäller att elever som till följd av en funk- tionsnedsättning har svårt att nå kunskapskrav och kravnivåer ska ges stöd som syftar till att så långt möjligt motverka funktionsnedsätt- ningens konsekvenser (3 kap. 2 §). För alla elever gäller därutöver att de skyndsamt ska ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen om det kan befaras att de inte kom- mer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås eller de kravnivåer som gäller (3 kap. 5 §).

Under respektive rubrik nedan redovisas de särskilda regler som gäller för respektive skolform och som har relevans för att personer med funktionsnedsättning får tillgång till utbildning på samma vill- kor som andra.

Elever i förskoleklass, grundskola, grundsärskola, sameskola och fritidshem

I skollagen finns krav på skolan att utreda en elevs behov av särskilt stöd om eleven av någon anledning riskerar att inte nå de kunskaps- krav som finns trots att stöd har getts i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen enligt 3 kap. 5 § skol- lagen eller om det finns särskilda skäl att anta att sådana anpassningar inte skulle vara tillräckliga (3 kap. 7 §). Om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd, ska rektorn besluta att eleven ska ges sådant stöd (3 kap. 7 §). Rektor ska se till att ett åtgärdsprogram tas fram där det ska framgå hur skolan ska stödja eleven så att han eller hon kan nå kunskapsmålen (3 kap. 9 §).

Av förarbetena till skollagen framgår att det inte finns någon definition av uttrycket ”behov av särskilt stöd” i lagen.42 Det är heller inte möjligt att i lagtext närmare definiera vilka förutsättningar som ska finnas för att stöd ska ges i skolarbetet. Bestämmelserna måste där- för bli allmänt hållna och knytas till ett ansvar för skolan att utreda elevens stödbehov.

42Prop. 2009/10:165, s. 287.

104

SOU 2022:11

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

Beslut av en rektor om åtgärdsprogram får överklagas hos Skol- väsendets överklagandenämnd (28 kap. 16 §). Nämnden har inte möj- lighet att sätta ett annat beslut i det överklagade beslutets ställe. Om nämnden anser att beslutet är felaktigt – om utredningen visar att eleven ska ges särskilt stöd i annan omfattning eller form än vad som skett – har nämnden att upphäva beslutet och återförvisa ärendet till rektor för ny handläggning. Rektorn måste då fatta ett nytt beslut i fråga om åtgärdsprogram.

Elever i specialskola

Av skollagen framgår att ett barn som på grund av sin funktionsned- sättning eller av andra särskilda skäl inte kan gå i grundskolan eller grundsärskolan ska tas emot i specialskola, om de är dövblinda eller annars är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning, i annat fall är döva eller hörselskadade eller har en grav språkstörning (7 kap. 6 §). Även för elever i specialskolan gäller bestämmelserna om sär- skilt stöd i 3 kap. skollagen (se ovan under rubriken Elever i förskole- klass, grundskola, grundsärskola, sameskola och fritidshem). Frågan om mottagande i specialskolan prövas av Specialpedagogiska skol- myndigheten (7 kap. 6 §).

Barn i förskola

Barn ska från och med ett års ålder erbjudas förskola i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller om barnet har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt. Bestämmelserna om särskilt stöd i 3 kap. skollagen gäller inte barn i förskolan, eftersom målen där inte avser individuella barns pre- stationer utan verksamhetens kvalitetsutveckling.43 Det finns emeller- tid en särskild bestämmelse om att barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling ska ges det stöd som deras speciella behov kräver (8 kap. 9 §). Rektorn ska se till att barnet ges sådant stöd och barnets vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta vid utformningen av de särskilda stödinsatserna (8 kap. 9 §).

43Prop. 2009/10:165, s. 350.

105

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

SOU 2022:11

Elever inom kommunal vuxenutbildning

I skollagen finns bestämmelser om den kommunala vuxenutbild- ningen på grundläggande nivå, på gymnasial nivå, som särskild utbild- ning samt i svenska för invandrare. För dessa skolformer gäller de allmänna bestämmelserna om stöd och anpassningar i 3 kap. 2 § och 5 § men inte bestämmelserna om särskilt stöd i 3 kap. 7–12 §§.

I 20 kap. 2 § skollagen anges även att utgångspunkten för utbild- ningen av en enskild elev ska vara elevens behov och förutsättningar. I förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning anges att nödvändiga anpassningar av kursplanen får göras för döva eller hörselskadade elever (2 kap. 14 §).

Studerande vid studieförbund, folkhögskolor

och studerandeorganisationer inom folkhögskolan

Myndigheten för yrkeshögskolan lämnar med stöd av förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk statsbidrag till folkhögskolor för utbildning av tolkar för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade eller personer med döv- blindhet och teckenspråklärarutbildning.

Folkbildningsrådet44 beslutar med stöd av förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen om vilka studieförbund, folkhög- skolor och studerandeorganisationer inom folkhögskolan som ska få statsbidrag.

Folkbildningsrådet avsätter årligen en viss del av statsbidraget till folkhögskolorna för förstärkningsbidrag för förstärkta insatser för deltagare med funktionsnedsättning. Förstärkningsbidraget avser mer- kostnader för utökad lärartäthet vid pedagogiska insatser för delta- gare med funktionsnedsättning. Utöver det beslutar Specialpedago- giska skolmyndigheten om särskilt utbildningsstöd för deltagare med funktionsnedsättning i folkhögskolor enligt förordningen (2011:1163) om statsbidrag för särskilt utbildningsstöd, vilket bl.a. kan gå till mer- kostnader för tolk för studerande som är döva, har en hörselnedsätt- ning eller dövblindhet.

44Folkbildningsrådet är en ideell förening som består av medlemsorganisationerna Studieför- bunden i samverkan, Sveriges Kommuner och Regioner och Rörelsefolkhögskolornas intresse- organisation.

106

SOU 2022:11

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

Folkbildningsrådet avsätter årligen en del av statsbidraget till studie- förbunden för tillgänglighetsbidrag. Den rörliga delen av tillgänglig- hetsbidraget avser enbart pedagogiskt stöd, till exempel anpassat studie- material, teknisk pedagogisk utrustning eller andra pedagogiska resurser, för att möjliggöra för enskild deltagare med funktions- nedsättning att delta.45

Därutöver har regionerna enligt 8 kap. 7 § första stycket 3 hälso- och sjukvårdslagen ansvar för att erbjuda barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade som är bosatta inom regionen, som har skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbokföringslagen eller som sta- digvarande vistas inom regionen, tolktjänst för vardagstolkning. Var- dagstolkning kan enligt förarbetena till bestämmelsen vara tolktjänst vid fritidssysselsättning, vilket kan omfatta t.ex. kvällskurser vid studie- förbund.46

Studenter vid universitet och högskolor

I högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100) finns allmänna bestämmelser om universitet och högskolor under stat- ligt huvudmannaskap. Författningarna saknar emellertid bestämmel- ser om särskilt stöd eller motsvarande.

Universitet och högskolor samt enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda examina får hos Stockholms universitet ansöka om bidrag för sådant särskilt pedagogiskt stöd, inklusive teckenspråks- tolkning, för studenter som upplever funktionshinder i studiesitua- tionen för de kostnader som överstiger 0,3 procent av anslaget för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. I mån av behov ska uni- versitetet fördela de nationella medel som anvisas för detta ändamål genom utbetalning till berört lärosäte. Universitetet ska besluta om hur arbetet ska organiseras.47 Behov av stöd upp till 0,3 procent av grundanslaget ska således täckas av respektive utbildningsanordnare.

45Folkbildningsrådet (2021), s. 21.

46Prop. 1992/93:159, s. 156.

47Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Stockholms universitet.

107

En översikt av regleringar om rätten till delaktighet och tolkstöd

SOU 2022:11

Studenter i yrkeshögskolan

För utbildningar inom yrkeshögskolan får statsbidrag lämnas till kom- muner, regioner eller enskilda fysiska eller juridiska personer och särskilda medel får lämnas till universitet eller högskolor som har staten som huvudman och som omfattas av högskolelagen (5 kap. 2 § förordningen [2009:130] om yrkeshögskolan). Statsbidrag respektive särskilda medel får enligt samma bestämmelse även lämnas till dessa aktörer för kostnader för bl.a. särskilt pedagogiskt stöd till studerande med funktionsnedsättning. Enligt förordningen om yrkeshögskolan ska den ansvariga utbildningsanordnaren se till att de studerande som behöver särskilt pedagogiskt stöd i utbildningen får sådant stöd (2 kap. 3 §). Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) beslutar om en utbildning får ingå i yrkeshögskolan och om statsbidrag eller sär- skilda medel.

Enskilda utbildningsanordnare kan även få statligt stöd för sina utbildningar enligt förordningen (2013:871) om stöd för konst- och kulturutbildningar och vissa andra utbildningar. MYH beslutar om statsbidrag enligt förordningen och får lämna extra statsbidrag för nödvändiga stödinsatser för studerande med funktionsnedsättning som har antagits till en utbildning som bidrag lämnas för enligt förord- ningen (25 och 30 §§).

Det finns ett antal utbildningar som anordnas av en enskild huvud- man som inte har rätt till statsbidrag, exempelvis utbildning till fri- sör, massör samt vissa utbildningar inom reklamområdet.

4.5.8Fritidsaktiviteter, föreningsliv och situationer av privat karaktär

Den som deltar i fritids- och föreningsliv kan få tolktjänst med stöd av reglerna om tolktjänst för vardagstolkning i 8 kap. 7 § första stycket

3hälso- och sjukvårdslagen. Av förarbetena till bestämmelsen fram- går att vardagstolkning omfattar tolkning vid fritidsaktiviteter, rekrea- tion och i föreningslivet.48 Där framgår vidare att i begreppet vardags- tolkning ligger också att bereda döva m.fl. motsvarande möjligheter som andra att få en meningsfull fritid och rekreation. Här kan t.ex. ingå tolk vid rekreationsresa för en dövblind person och tolk vid för- eningsverksamhet. Av förarbetena framgår även att vardagstolkning

48Prop. 1992/93:159, s. 156 och s. 202.

108

5Om tolktjänsten,

dess målgrupp och tolkbehov

5.1Om regionens tolktjänst

5.1.1Tolkanvändare

Målgruppen för regionens tolktjänst är barndomsdöva, vuxendöva och hörselskadade personer samt personer med dövblindhet. Det är för dessa personer som regionen har ett ansvar att erbjuda tolktjänst för vardagstolkning. När utredningen använder begreppet tolkanvän- dare utan närmare specificering är det således denna målgrupp som avses. Det är svårt att ange en exakt siffra på antalet tolkanvändare inom målgruppen. Utifrån svaren på utredningens enkät hade de 19 tolk- centraler som besvarade enkäten 7 918 aktiva registrerade tolkanvän- dare inom den egna regionen under 2019. Enligt Nysam AB hade tolkcentralerna 8 282 registrerade tolkanvändare under 2019.1 Det finns inte några skäl att anta att antalet tolkanvändare har förändrats i någon avgörande omfattning sedan 2019. Utredningens uppskattning är därför att antalet aktiva tolkanvändare i samtliga regioner uppgår till cirka 8 200 personer. Som en jämförelse kan nämnas att antalet registrerade tolkanvändare år 2010 uppgick till 6 223 personer och att de år 2005 uppgick till 5 312 personer.2 Utredningen har inte känne- dom om de registrerade tolkanvändarna åren 2010 och 2005 också var aktiva tolkanvändare.

Hur regionens tolkanvändare närmare fördelar sig utifrån kön och ålder redogörs för nedan i tabell 5.1.

1Nysam (2020), s. 4.

2SOU 2011:83, s. 80.

111

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehovSOU 2022:11

Tabell 5.1	Statistik över regionernas tolkanvändare*
	Avser år 2019

Tolkanvändare		Antal	Andel
Antal aktiva tolkanvändare		7 918	100 %
varav
Kvinnor		4 592	58 %

Män		3 326	42 %
–18 år		554	7 %

19–64 år		4 276	54 %
65–79 år		1 821	23 %
80 år–		1 267	16 %

Källa: Utredningens enkät till regionernas tolkcentraler.

*Statistiken baseras på svar från 19 av 21 tolkcentraler och det förekommer även partiella svarsbortfall. Statistiken är därför behäftad med osäkerhet och bör tolkas med försiktighet.

5.1.2Finansiering och övriga uppgifter om tolktjänsten

När det gäller finansieringen av regionens tolktjänst utgår utredningen från svaren på sin enkät till tolkcentralerna. Utifrån dessa svar avsatte regionerna under 2019 sammanlagt 182 262 044 kronor av egna medel för finansiering av tolktjänsten. Därutöver skedde en viss försäljning av tolktjänster, främst till andra myndigheter och regioner. Av enkät- svaren framgår att finansieringen från den källan under samma år var 39 467 820 kronor. Statsbidraget var för samma år 74 341 000 kro- nor. Regionernas sammanlagda finansiering av tolktjänsten uppgick för 2019 således till 296 070 864 kronor. Tolkcentralernas nettokost- nad för tolktjänsten var för samma år cirka 260 000 000 kronor (exklu- sive sålda tjänster). Närmare uppgifter om regionernas tolkanvänd- ning under 2019 redogörs för nedan i tabell 5.2.

112

SOU 2022:11Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

Tabell 5.2	Statistik över regionernas tolktjänst*
	Avser år 2019

Tolkuppdrag		Antal	Finansiering	Andel
Totalt antal årsarbetare		290	Egen finansiering	59 %
Antal årsarbetande tolkar		220	Statsbidrag	28 %
Antal årsarbetande administration		70	Sålda tjänster	8 %

Antal upphandlade tolkar		375	Övrigt	5 %
Antal beställda tolkuppdrag		112 500

Antal utförda tolkuppdrag		87 000
Antal utförda tolktimmar		187 000

varav		andel
Teckenspråkstolkning		75 %
Dövblindtolkning		12 %
Skrivtolkning/TSS-tolkning		13 %

Källa: Utredningens enkät till regionernas tolkcentraler.

*Statistiken baseras på svar från 19 av 21 tolkcentraler och det förekommer även partiella svarsbortfall. Statistiken är därför behäftad med osäkerhet och bör tolkas med försiktighet.

5.2Om tolktjänstens målgrupp

5.2.1Döva personer

I Sverige föds ungefär 60 barn varje år med en medfödd eller tidigt förvärvad uttalad hörselnedsättning eller dövhet.3 Dessa personer benämns ibland barndomsdöva. Antalet som föds med en sådan funktionsnedsättning har varit tämligen stabil över tid. Av dessa barn opereras i dag omkring 95 procent med cochleaimplantat (CI), ett avancerat hörseltekniskt hjälpmedel. Detta gör att barnen kan uppfatta tal i varierande grad. Många har dock också behov av tecken- språk för kommunikation.4 Det finns inga säkra uppgifter om hur många barndomsdöva det finns i Sverige. 1989 års handikapputredning kom i början av 1990-talet fram till att det fanns 8 000–10 000 barn- domsdöva i Sverige.5 Ett antagande är emellertid att det snarare finns omkring 6 000 barndomsdöva i Sverige i dag, räknat på en hundraårs- period där det föds cirka 60 döva barn varje år.6

3Statens beredning för medicinsk utvärdering (2006), s. 1.

4Statens beredning för medicinsk utvärdering (2006), s. 2.

5SOU 1991:97, s. 12.

6Ett sådant antagande gjorde även Statskontoret i sin rapport från 2015.

113

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

Personer som har blivit döva i vuxen ålder efter språkinlärning benämns ibland vuxendöva. Det finns i dagsläget inga säkra uppgifter om hur många som blir döva i vuxen ålder. Enligt 1989 års handikapp- utredning var antalet under 1990-talet cirka 4 000.7 Vuxendövhet innebär att språkförståelse och förmåga till talproduktion finns kvar men att förmåga att uppfatta tal med hörseln saknas. Den tolkmetod som vuxendöva personer använder mest är skrivtolkning, men det förekommer också att de använder tecken som stöd (TSS-tolkning).

Teckenspråk och teckenspråkstolkning

Svenskt teckenspråk är ett tecknat språk som används i Sverige och som skiljer sig från både andra nationella teckenspråk och talad svenska. Det är ett självständigt språksystem med ett eget lexikon och en egen grammatik. Det är ett gestuellt-visuellt språk, vilket innebär att språk- liga begrepp uttrycks med kroppen, företrädesvis händer och ansikte, i stället för med rösten. Teckenspråk uppfattas med synen men kan i likhet med skriven text uppfattas taktilt, dvs. med känseln via hän- derna. Det dokumenterade teckenförrådet innehåller för närvarande 15 000 lexikala tecken.8

Teckenspråkstolkning i Sverige handlar i regel om tolkning mellan svenskt teckenspråk och talad svenska, men kan också förekomma mellan svenskt teckenspråk och andra talade eller tecknade språk. Tolkning till och från t.ex. engelska sker i dag allt oftare inom högre utbildning och vid internationella konferenser. Det kan förekomma att tolkning sker mellan två olika teckenspråk t.ex. när intresseorga- nisationer bjuder in gästföreläsare från andra länder som använder sitt nationella teckenspråk eller vid internationella seminarier för tecken- språkiga. Tolkningen sker då vanligtvis via ett reläspråk, ofta engelska, som tolkar använder för tolkning till andra nationella teckenspråk. Ett annat exempel är när en nyanländ person som är tolkanvändare anländer till Sverige och använder sitt hemlands teckenspråk. Då kan det även behövas teckenspråkiga s.k. relätolkar som tolkar från det främmande teckenspråket till svenskt teckenspråk. Det har börjat bli

7SOU 1991:97, s. 12.

8Dokumenterade av Avdelningen för teckenspråk, Institutionen för lingvistik vid Stockholms universitet.

114

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

alltmer vanligt förekommande att döva teckenspråkstolkar fungerar som relätolk i dessa situationer.9

5.2.2Hörselskadade personer

Varje år föds det mellan drygt 100 och 200 barn i Sverige med en hör- selskada som innebär att de behöver hörapparat eller teckenspråk för att kommunicera.10 Dessa benämns ibland barndomshörselskadade.

De flesta hörselskadade personer har dock blivit hörselskadade i vuxen ålder. Närmare 18,5 procent av Sveriges vuxna befolkning i åldern 16 år och uppåt har en hörselnedsättning som påverkar det vardagliga samtalet, dvs. knappt 1 500 000 personer.11 Cirka 52 pro- cent av de hörselskadade är 65 år och äldre, medan 48 procent är i åldern 16–64 år.12 Dessa benämns ibland vuxenhörselskadade.

Hörselnedsättning är mycket vanligt bland Sveriges äldre befolk- ning. Ju högre ålder i befolkningen, desto större är andelen hörsel- skadade. Ungefär 775 000 personer över 65 år uppger att de har ned- satt hörsel. Mer än var tredje person, 33 procent, i åldern 65–74 år har en hörselnedsättning och nästan 60 procent av alla över 85 år har en hörselnedsättning.

Hörselskador är vanligast bland män. Av alla med hörselnedsätt- ning i vuxen ålder (16 år och uppåt) utgör män 56 procent och kvin- nor 44 procent. Skillnaden mellan könen beror delvis på att det föds fler hörselskadade pojkar.

Skrivtolkning och tecken som stöd

För barndomshörselskadade är teckenspråkstolkning ofta den vanli- gaste tolkmetoden, medan skrivtolkning eller TSS (tecken som stöd) är vanligast bland vuxenhörselskadade eller vuxendöva personer.

9Uppgift från bl.a. Sveriges Dövas Riksförbund till utredningen.

10I årsrapport 2020 från Registret för hörselnedsättning hos barn, s. 13, framgår att det föds 1–2 per 1 000 barn med hjälpmedelskrävande hörselnedsättning per år. Det föds mellan

110000 och 120 000 barn per år i Sverige enligt Socialstyrelsens statistik från 2020, https://www.socialstyrelsen.se/statistik-och-data/statistik/statistikamnen/graviditeter- forlossningar-och-nyfodda/.

11I sina levnadsnivåundersökningar frågar Statistiska centralbyrån allmänheten om de ”använder hörapparat” samt om de har ”nedsatt hörsel, till exempel svårt att höra vad som sägs i samtal mellan flera personer”. De som har svarat ja på en av dessa frågor anses ha en hörselnedsättning.

12Hörselskadades Riksförbund (2017), s. 9.

115

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

Skrivtolkning innebär överföring av talat språk till skrivet språk, vilket kan ske på plats eller digitalt på distans. Oftast sker skrivtolk- ning från svenskt talspråk till svenskt skriftspråk.

TSS innebär att använda tecken från det svenska teckenspråket som stöd för den talade svenskan. Denna metod fungerar tillsammans med läppavläsning som stöd för att underlätta förståelsen av det som sägs.

5.2.3Personer med dövblindhet

Det finns uppskattningsvis cirka 2 000 personer under 65 år i Sverige som har någon form av dövblindhet.13 Dövblindhet kan vara med- född eller förvärvad senare i livet. Varje år föds cirka 6–8 personer som från födelsen har en mycket svår kombinerad hörsel- och synned- sättning. Det innebär att cirka 400 personer har en medfödd dövblind- het och att cirka 1 600 personer som är yngre än 65 år har en för- värvad dövblindhet.

Dövblindhet betyder inte alltid att man helt saknar syn och hörsel, en del personer har både syn- och hörselrester. Ibland förekommer även ytterligare funktionsnedsättningar. En kombinerad syn- och hör- selnedsättning ökar behovet att kompensera med framför allt känseln, det taktila sinnet, till exempel genom att använda vit käpp vid för- flyttning, läsa punktskrift och kommunicera via taktilt teckenspråk.

Graden av nedsättning på syn och hörsel, vilket av dessa sinnen som har påverkats först och när i livet dövblindheten inträffar får olika konsekvenser för individens möjlighet till mellanmänsklig kom- munikation och interaktion samt för möjligheten att kunna leva ett självständigt, aktivt och delaktigt liv. Det finns därför en stor indivi- duell variation vad gäller behov av stöd och service bland personer med dövblindhet.

Kommunikation vid dövblindhet

Personer med dövblindhet använder olika individuella strategier och metoder för att kommunicera med andra människor och för att ta till sig information. Både syn och hörsel behöver kompenseras i kom-

13Avsnittet om dövblindhet och dövblindtolkning bygger på uppgifter från Nationellt kun- skapscenter för dövblindhets (Nkcdb) webbplats, www.nkcdb.se, samt Nkcd:s underlag till utredningen, Dövblindtolkning – intervjuundersökning och behovsanalys, januari 2021.

116

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

munikationen, vilket innebär att både det som sägs och det som syns och sker i rummet måste tas i beaktande.

De flesta personer med dövblindhet har ett talspråk som sitt första- språk. De har vuxit upp i en hörande miljö och har förvärvat sin döv- blindhet senare i livet och behåller ofta förmågan att tala själva. I en gynnsam miljö kan en del personer med dövblindhet uppfatta det som sägs med hörseln. Andra föredrar att få orden bokstaverade tak- tilt med hjälp av handalfabetet eller lär sig en del tecken som blandas med bokstaverade ord. Några föredrar att bokstäverna skrivs i handen eller på någon annan del av kroppen. Andra vill ha information i punkt- skrift, i förstorad skrift eller genom talsyntes. De flesta använder sig också av olika tekniska hjälpmedel för att kompensera för syn- och hörselförlusten.

En del personer med dövblindhet har teckenspråk som sitt första- språk. De är födda döva eller med grav hörselnedsättning eller har drabbats i tidig ålder. I de fallen används teckenspråket visuellt så långt den kvarvarande synen tillåter. Om användbara synrester däremot sak- nas måste personen med dövblindhet ta emot teckenspråket taktilt, det vill säga genom att känna språket med händerna. För denna grupp används det svenska språket endast som skriftspråk.

För personer med medfödd dövblindhet baseras kommunikatio- nen ofta på olika taktila strategier, som ibland utvecklas till ett taktilt konventionellt språk, ibland till en kombination av individuella kropps- liga uttryck och tecken som även kan kombineras med konkreta objekt för kommunikation, såsom teckningar, bilder och piktogram. Det krävs både återkommande insatser och kvalificerat stöd för att stödja en person med medfödd dövblindhet i utvecklingen av samspel, kom- munikation och omvärldsförståelse och de individuella variationerna är stora.

Dövblindtolkning

Begreppet dövblindtolkning innebär förmedling av både syn- och hör- selintryck. Detta sker genom tre helt integrerade delmoment: tolkning av vad som sägs (språktolkning), tolkning av den visuella informatio- nen i omgivningen (syntolkning) samt ledsagning.14 Ledsagning inne-

14De tre komponenterna tillsammans definierar enligt Förbundet Sveriges Dövblinda vad som ingår i begreppet dövblindtolkning.

117

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

bär enligt definitionen av dövblindtolkning kvalificerat stöd vid orien- tering, förflyttning och samtidig syntolkning och tolkning av vad som sägs. Syntolkning innebär att beskriva miljö, personer, händelser, sociala samspel, atmosfär i nära anslutning till ledsagning och tolkning.

De kommunikativa strategierna varierar bland personer med döv- blindhet och kan vara mycket individuella, vilket innebär att döv- blindtolkning kan omfatta olika metoder. En del använder skrivtolk med anpassad text eller punktskriftsdisplay. Andra använder en tolk som taltolkar på nära avstånd. Många använder visuellt teckenspråk men med anpassat avstånd och begränsat teckenfält och en del behö- ver ta emot teckenspråket taktilt. En del klarar av att kommunicera via tal med hjälp av tekniska hjälpmedel men behöver syntolkning och ledsagning. Det blir också allt vanligare att personer med döv- blindhet önskar att få omvärlden och situationen tolkad med hjälp av så kallade socialhaptiska signaler, vilket adderar ytterligare en kom- ponent till dövblindtolkningens tre andra komponenter. Haptisk betyder möjlighet att förnimma med känselsinnet och fungerar som ett komplement till det talade eller tecknade språket i en kommu- nikationssituation. Signalerna är till för att ge information om de icke- språkliga delarna av kommunikationen genom att beskriva omgivningen och förmedla känslomässiga uttryck samt vad som sker i rummet samtidigt som kommunikationen pågår.

5.3Fördjupade behovsanalyser

– tolkanvändarnas upplevelse av tolktjänsten

Utredningen har till uppgift att fördjupa analysen av tidigare lagda förslag. I detta ingår att identifiera och analysera vilka framgångsfak- torer, problem och hinder som finns för att tolktjänsten ska utveck- las på ett framgångsrikt sätt. Som en del i detta arbete har utred- ningen velat fördjupa förståelsen av hur tolkanvändarnas tolkbehov ser ut i olika livssituationer och vilka hinder som de upplever i nu- varande system samt tolkanvändarnas önskade lösningar för att för- bättra situationen. Den fördjupade behovsanalysen har genomförts genom sammanlagt 28 intervjuer med döva och hörselskadade per- soner samt personer med dövblindhet. De intervjuade är både kvinnor och män som bor i olika delar av Sverige, och de har därför erfarenhet av tolktjänsten i olika regioner. Åldersspridningen är från 19 till 75 år.

118

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

Intervjuerna av döva och hörselskadade personer har gjorts av tjänste- designföretaget Usify, medan Nationellt kunskapscenter för dövblind- frågor har genomfört intervjuerna med personer med dövblindhet. En närmare redogörelse för intervjumetod och urval ges nedan i av- snitt 5.3.1 och 5.3.2.

Intervjudeltagarna representerar enbart sin personliga erfarenhet och upplevelse. Tolkanvändargruppen är en heterogen grupp med olika önskemål och behov av tolk. Intervjuerna syftar inte till att dra generaliserbara slutsatser med statistiskt säkerställd representativet. Fokus ligger i stället på att återge de personliga berättelserna för att skapa nyanser i förståelsen av, och synen på, behov och utmaningar kring tolktjänst.

5.3.1Tolkbehov och hinder för döva och hörselskadade personer

Tjänstedesignföretaget Usify har för utredningens räkning genom- fört totalt 14 intervjuer med både döva och hörselskadade personer om deras behov av tolktjänst, upplevda hinder och möjliga lösningar för att möta dessa hinder.15 Åtta av de intervjuade är döva och sex personer är hörselskadade. Lika många kvinnor som män har inter- vjuats och de är bosatta i olika delar av Sverige. Åldersspannet på intervjudeltagarna är från 23 år till 70 år, de flesta är mellan 35 och 50 år. Medianåldern för samtliga intervjuade är 41,5 år, varav 38 år för de döva intervjuade och 62,5 år för de intervjuade med hörsel- skada. Av de döva som har intervjuats är en studerande, sex är yrkes- verksamma, varav tre i hörande miljö och tre i döv miljö, och en av de intervjuade är pensionär. Av de intervjuade med hörselskada är en studerande, två är yrkesverksamma på deltid, mellan 50 och 75 pro- cent, och tre är pensionärer.

De intervjudeltagare som är döva har främst berättat om och utgått från sina erfarenheter av teckenspråkstolkning. Några har också berät- tat utifrån sina erfarenheter av döva tolkar. De intervjudeltagare som är hörselskadade har främst utgått från sina erfarenheter av skriv- tolkning, och i vissa fall även utifrån sina erfarenheter av tecken som stöd (TSS) eller teckenspråkstolkning.

15Usify, Behovsanalys tolktjänst, 2021-02-26.

119

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

Tolkbehov och upplevda hinder i nuvarande system för tolktjänst

Boka tolk – tillgänglighet och regelverk

Flera av de intervjuade upplever att bokningen av tolk är rörig och orättvis. Olika regelverk, budgetar och aktörer påverkar och det är energikrävande att boka tolk och att själv navigera sig fram i systemet. De intervjuade upplever att de behöver ha kontakt med en mängd olika aktörer beroende på vad för typ av situation som tolkningen gäller. Skillnaderna i regionernas definition av vardagstolkning och när beredskapstolkning erbjuds är exempel som bidrar till att syste- met upplevs vara krångligt och utan samordning. Många intervjuade avstår därför från att boka tolk i vissa sammanhang.

De flesta intervjuade uppger att de vid bokning av tolk bara får en bekräftelse på att tolkcentralen har tagit emot förfrågan, men att det dröjer med besked om en tolk faktiskt är tillgänglig eller inte. Flera upplever att besked om tillgänglig tolk ges ganska sent inpå det bokade tillfället, vilket kan försvåra möjligheten att hitta andra alter- nativ och leda till att man måste ställa in den planerade aktiviteten. Det uppges också finnas problem med att när tolk bokas för döva barn som bor växelvis hos föräldrarna kan bekräftelsen inte skickas till båda föräldrarna, utan de måste dela upp bokningarna mellan sig så att bekräftelsen hamnar hos rätt förälder för just den veckan.

De flesta av de intervjuade uttrycker att de vill ha ett enkelt sätt att boka tolk på. Många bokar ofta tolk och vet vilken information som behöver finnas med i bokningen. De som kan boka via e-post uttrycker att det fungerar enkelt och snabbt och eventuella följd- frågor hanteras i samma tråd, vilket gör det lätt att följa historiken för bokningen. Det är också enkelt att skicka eventuellt material som tolkarna behöver för att kunna förbereda sig.

I en del regioner behöver tolkanvändaren logga in med BankID för tolkbokning, medan i andra regioner ligger formuläret öppet vil- ket innebär att användaren måste fylla i personuppgifter vid varje bokningstillfälle. Flera av de intervjuade vill få sin grundinformation sparad på en webbplats eller i en applikation för att underlätta och förenkla bokningen. Man ser också behov av en samlad överblick över vilka tolkbokningar som är aktuella och att det i en och samma bok- ning ska vara möjligt att boka tolk till flera tillfällen, t.ex. för årets alla arbetsplatsmöten.

120

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

Ett par av de intervjuade använder sig av möjligheten att ringa till tolkcentralen via Bildtelefoni.net för att boka tolk, men ett problem upplevs vara att tolkcentralen inte alltid svarar när den tjänsten används. Vissa använder då hellre andra kanaler för bokning.

Tolk i olika situationer

Tillgången till tolk i olika situationer varierar. Några av de inter- vjuade har vid flera tillfällen inte fått tolk för privata tillställningar, vilket upplevs som smärtsamt när man antingen tvingas ställa in akti- viteten eller använda penna och papper för kommunikation. En av de intervjuade har efter flera nekade tolkbeställningar slutat att boka tolk för privata situationer. Andra intervjuade berättar att det fun- gerar bra att få tolk förutom för kvällar och helger då tillgången på tolk är sämre. Det ges också exempel på att den som kan argumentera för sin sak får tolk i betydligt större utsträckning än andra.

Flera av de intervjuade menar att det är tolkanvändaren som själv ska få bestämma när det är viktigt att få tolk och vad som ska priori- teras, oavsett om det handlar om en spelkväll med vänner, ett Youtube- klipp eller en resa. En intervjuad uttrycker att det är en rättighet att man ska få tillgång till tolk när man behöver.

Tolk i arbetslivet

Flera av de intervjuade har synpunkter på att de måste vara inskrivna hos Arbetsförmedlingen för att få bidrag till tolk i arbetslivet. Ett av kriterierna för att få bidrag till tolk från Arbetsförmedlingen är ned- satt arbetsförmåga och man menar att behovet av tolk inte säger något om den enskildes kompetens.

Systemet med tolk i arbetslivet upplevs som krångligt och de bidrag som kan beviljas för tolk upplevs inte räcka till. Dessutom uppges den enskilde tolkanvändaren ofta få ta hand om oklarheter kring betal- ningsansvar. Vidare ges det exempel på att det kan ha betydelse för betalningsansvaret hur ett möte definieras och om den enskilde tolk- användaren är aktiv eller inte vid ett möte.

Det uppges även finnas många tillfällen inom arbetslivet som inte berättigar till bidrag för tolk i arbetslivet, såsom inofficiella möten, fika och sociala tillställningar, eller vissa utbildningstillfällen. I dessa fall

121

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

kan arbetsgivaren själv stå för kostnaden men de intervjuade upp- lever det som ett stort problem att hänsyn behöver tas till arbetsgiv- arens ekonomi och att de som arbetstagare känner sig som en kostnad. Det kan även skapa oro för att söka nytt jobb och behöva nämna att man är i behov av tolk. En av de intervjuade med hörselskada uppger att hen troligen inte kommer våga nämna sitt behov av tolk när det blir dags att söka jobb efter studierna.

Tolk i sjukvården

Att vara inlagd på sjukhus kan skapa oro och det kan uppstå extra mycket stress om brister uppstår i kommunikationen med vårdper- sonalen. Bland de intervjupersoner som är döva berättar flera om situationer då de själva eller närstående har varit inlagda på sjukhus och inte fått tillgång till tolk under ronderna. Skälet har uppgetts vara att tolk inte kan bokas då det inte går att ange en exakt tid för när läkaren kan komma till en viss patient, vilket kan innebära väntetid och en onödigt stor kostnad. Sjukvårdspersonal uppges då i stället använda sig av papper och penna för att kommunicera. Flera döva intervjupersoner menar att det skapar en osäkerhet och rädsla för miss- förstånd att inte få använda sitt första språk i en sådan situation.

Det finns även svårigheter med att få tolk vid akuta händelser. Tillgången på beredskapstolk skiljer sig åt mellan regionerna, vilket innebär att akuta situationer som kräver tolk hanteras på olika sätt. En region kan ha beredskapstolk, medan i en annan region görs hänvis- ning direkt till sjukhuset eller till ett särskilt telefonnummer. En per- son som rör sig i olika delar av landet behöver därför ha olika planer för tolk i akuta situationer beroende på var i landet denne befinner sig.

I gruppen hörselskadade tar flera av de intervjuade upp att de ibland kan klara sig utan tolk. Det handlar framför allt om en-till-en- situationer i lugn miljö. Att kunna genomföra t.ex. ett vårdbesök utan tolk kräver dock att den hörselskadade personen kan se ansiktet på den som talar och att det inte finns störande ljud runt omkring. En utmaning som flera hörselskadade personer nämner är om vårdper- sonalen tittar in i datorn för att läsa journal eller liknande och sam- tidigt talar eftersom man då inte ser ansiktet på den som talar. En annan utmaning kan vara om vårdpersonalen har en dialekt eller brytning. Då kan det vara svårt att uppfatta vad som sägs, speciellt på telefon.

122

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

I en intervju framgår det att vissa regioner kan förskriva en app- likation som tolkar tal till text och som kan användas som ett stöd i vardagen. Applikationen fungerar dock bäst om det är tyst runtom- kring. Det finns också möjlighet att ha videosamtal genom 1177, men det är upp till varje vårdgivare att avgöra om de vill använda den funk- tionen eller inte, och det upplevs vara få vårdenheter som tillhanda- håller den möjligheten.

Tolk i utbildning

Erfarenheterna av att få tolk till sin utbildning varierar mellan inter- vjudeltagarna, och den största skillnaden är mellan studerande på uni- versitet och högskola och studerande på komvux och yrkeshögskola.

Universiteten och högskolorna ansvarar för att se till att tolk finns tillgänglig för de studerande som behöver det. Det upplevs dock som en utmaning att universitetet bara har ansvar för tolk i undervisningen. En av de intervjuade har skrivtolkning till föreläsningar och seminarier, men önskar teckenspråkstolkning till pauserna. Universitetet ansvarar dock inte för att tillhandahålla tolk till pauserna, vilket innebär att sepa- rat vardagstolkning från regionen behöver bokas till dessa tillfällen.

När det gäller komvux och yrkeshögskolan framträder en annan bild. Det framkommer i intervjuer av döva studerande att skolan inte vet hur de ska hantera en studerande som behöver teckenspråkstolk och att ansvaret för att ordna tolk till stora delar läggs på den enskilde studerande. I vissa fall har personalen tagit sitt ansvar och skött tolk- bokning på ett bra sätt, men uppfattningen är att det är mycket per- sonberoende. En annan utmaning kan vara grupparbeten som de stu- derande själva planerar. Det kan handla om svårigheter att få tillräcklig tid att planera in bokning av tolk. I de fall tolk inte deltar är digitala grupparbeten beroende av att de andra gruppmedlemmarna är villiga att anpassa sin kommunikation och skriver ner all diskussion som pågår i möteschatten. Om inte detta sker lämnas den studerande som är i behov av tolk utanför den diskussion som pågår. Det finns också utmaningar att få tolk i samband med praktikplats under studietiden och det krävs att kursledare eller annan personal kan hantera situa- tioner där fråga om tolkbehov uppstår under praktik.

123

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

Tolkens roll

De flesta av de intervjuade tar upp både kvaliteten på tolkningen och behovet av att kunna önska en specifik tolk samt om tolkningen ska ske på plats eller på distans. Att tolken ska kunna flera metoder för tolkning för att vara mer flexibel tas också upp.

För de intervjuade som är döva finns det flera behov som uttrycks kring tolken. De utmaningar som finns handlar ofta om att tolken inte har teckenspråk som sitt första språk och att tolkens språk inte alltid är på en tillräckligt bra nivå för att det ska bli ett bra flyt i samtalet. Det kan märkas att tolkningens kvalitet försämras om tolken har gjort uppehåll, till exempel på grund av semester.

Även ämneskunskapen hos tolken har betydelse. I arbetslivet eller i utbildning behöver tolken vara insatt i ämnet för att kunna tolka på ett bra sätt. Om det finns en tolk som fungerar bra vill man gärna kunna anlita den tolken fler gånger till liknande situationer.

Att kunna välja tolk och behovet av kontinuitet tas också upp som en viktig aspekt vid känsliga situationer, såsom psykologbesök. Per- sonkemin mellan tolk och tolkanvändare är viktig för att man som tolkanvändare ska kunna känna sig trygg med att tolkningen blir bra och att man förstår varandra på ett bra sätt. Även andra mindre käns- liga situationer kan kräva kontinuitet i form av en tolk som är för- beredd och har kännedom om tolkanvändarens bakgrundshistoria för att undvika upprepning och spara tid, till exempel vid sjukgymnast- besök.

Att kunna använda döva teckenspråkstolkar som komplement i vissa situationer tas också upp som en viktig aspekt. Flera exempel i intervjuerna handlar om när den döva tolkanvändaren har utländsk bakgrund eller har en språkdeprivation som gör att de har svårt att uttrycka sig på svenskt teckenspråk. Då kan de behöva använda en tolk som själv har teckenspråk som sitt första språk som relätolk. Ett par intervjupersoner tar upp att de själva behöver fungera som relä- tolkar om de följer med en anhörig till exempelvis ett läkarbesök.

Det ses som mycket viktigt att döva teckenspråkstolkar finns med i diskussionen om tolktjänst, men man upplever att frågan ofta möts av motstånd av beslutsfattare på tolkcentralerna där attityden är att det inte behövs eftersom det finns hörande tolkar. De intervjuade menar att trots efterfrågan är det inte säkert att de döva tolkar som utbildas får jobb. En döv tolk kan också bidra till att utveckla kvali-

124

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

teten på teckenspråket för de hörande tolkarna, till exempel genom småprat på fikaraster och i andra sammanhang.

Bland några av intervjupersonerna med hörselskada framkommer behovet av att kunna använda sig av olika tolkmetoder som tecken som stöd eller teckenspråkstolkning som komplement till hörslinga, alternativt att kunna växla mellan det och skrivtolkning vid behov. Att kunna be om olika kompetenser vid bokning skulle bidra till att man som tolkanvändare kan känna sig trygg inför tolktillfället.

Flera av de intervjuade är oroade för att det inte utbildas tillräck- ligt många tolkar för de behov som finns och att det är färre som söker till tolkutbildningarna och som fullföljer dessa utbildningar.

Återkommande hos de intervjuade är att man föredrar tolk på plats. Några som använder sig av skrivtolk menar att man har vant sig vid videosamtal under covid-19-pandemin och att det har fungerat bra. Men sammantaget ser de intervjuade att det finns flera fördelar med en tolk på plats. Det är enklare för tolken att fånga och förmedla sam- talet när tolkningen sker på plats, både vid skrivtolkning och tecken- språkstolkning. Tolken kan då fånga upp det som händer i rummet och det som sägs mellan raderna, detta är inte minst viktigt då tecken- språket är ett visuellt och tredimensionellt språk. Tolk på distans ses därför som ett andrahandsval. Man upplever att tolkning på distans blir mer ansträngande, att det är platt och endimensionellt och att det blir svårare att få till ett flytande samtal och turtagning.

En tolk på plats fyller även en stöttande och avlastande funktion i tolksituationen. Det underlättar att ha en tolk med sig som kan hjälpa till om det uppstår krångel med tekniken eller för att förbereda den hörande som kan uppleva tolksituationen som främmande. Det känns även tryggt och rättssäkert med en person på plats i exempelvis sjuk- vården. Det kan också vara enklare att be en tolk på plats vända sig bort i samband med integritetskänsliga läkarundersökningar.

Ytterligare en aspekt som nämns av flera intervjuade är att man inte alltid kan lita på att tekniken fungerar vid tolkning på distans. För en person med hörselskada blir det problematiskt om skrivtolkningen ”laggar” eller om uppkopplingen inte håller för att se teckenspråks- tolken tydligt i bild. För att kunna använda sig av tolk på distans behö- ver man dessutom känna sig någorlunda trygg med det digitala. För många kan det vara svårt att ens komma in i programmet. Man be- höver även kunna hantera problem som uppstår under samtalet på

125

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

distans, t.ex. om bildrutan med tolken försvinner eller om tecken- språkstolken inte hamnar i fokus.

Tekniken kan också vara begränsande vid teckenspråkstolkning då det ofta blir svårt för den som använder teckenspråk att röra sig i rummet och använda båda händerna samtidigt.

Tekniska lösningar

Olika tekniska lösningar tas också upp under intervjuerna. Den på- gående covid-19-pandemin har inneburit en ökad användning av digi- tala möten och de intervjuade tar upp vilka utmaningar och möjlig- heter som det har inneburit.

För att det ska vara möjligt att ha digitala möten krävs dels att tek- niken finns på plats och fungerar, dels att personerna i mötet vet hur de ska använda tekniken. En intervjudeltagare menar att alla faktiskt inte har vare sig dator eller kunskap om hur ett digitalt möte går till, vilket har blivit särskilt utmanande under pandemin.

De tekniska lösningarna för möten måste också fungera. Här ser de intervjuade flera utmaningar. Att stänga av videofunktionen för att spara bandbredd fungerar inte som en åtgärd om en teckenspråkig person deltar i ett samtal. Det fungerar inte heller för en hörselska- dad person som behöver kunna se personen som talar och ha syn- kroniserat ljud och bild för att kunna följa vad som sägs.

Det finns också utmaningar med vilka program som används för digitala möten. De flesta intervjuade uttrycker behov av att använda ett särskilt program som finns som gör det möjligt att flytta runt bild- rutorna och fästa en viss person så att denne syns bra. Detta är en nöd- vändighet för att kunna följa med i samtalet och för att kunna fästa tolkarna så att de alltid är i bild. Det särskilda programmet har också stöd för att integrera skrivtolkning direkt vilket andra program saknar.

En annan aspekt som tas upp är att program som på något sätt automatiskt flyttar fokus till en person endast gör detta baserat på vem som talar, dvs. utifrån ljud. En av intervjudeltagarna nämner en tjänst som tillåter användaren att placera tolkens bild var som helst i rutan och även att ändra storlek på tolkens bild.

126

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

Det framkommer också önskemål om att kunna kontakta hälso- och sjukvården och myndigheter på annat sätt än via telefon. Om det fanns möjligheter till chat eller videosamtal skulle många ärenden kunna hanteras även utan tolk.

Under intervjuerna diskuteras även behov av lösningar som möjlig- gör automatisk tolkning. En applikation nämns som fungerar som stöd för personer med hörselskada genom att talet tolkas automatiskt till text. Applikationen kan användas både i telefonsamtal och i fysiska möten. Den ersätter inte en mänsklig tolk men kan vara ett bra kom- plement. Applikationen förskrivs som hjälpmedel i vissa regioner, dock inte i alla. Flera upplever också att det är ett bra stöd att allt fler videor i sociala medier textas automatiskt.

Som teckenspråkig upplevs det som mycket mer utmanande att skapa ett program som kan tolka automatiskt. En intervjuperson näm- ner en översättningstjänst mellan tal och teckenspråk som visade sig inte fungera i praktiken. Översättningen blev bara som upphackade ord, och kunde inte skapa riktiga meningar.

Artificiell intelligens tas också upp av några intervjuade men det finns frågetecken om hur det skulle fungera i verkligheten. Speciellt i sociala sammanhang med fler än två personer är det mycket annat som spelar in med mänskligt beteende, varför det känns långsökt att kunna skapa en robot som skulle kunna tolka allt samspel korrekt. En annan aspekt är frågan om vad som händer med all data när auto- matiska lösningar används. En tolk är en person som har tystnads- plikt, men om automatiska lösningar skulle användas måste det han- teras på ett säkert sätt och det måste finnas ett ansvar hos de som tillhandahåller lösningen.

Även bildtelefonin som erbjuds genom Post- och telestyrelsen tas upp. Flera av de intervjuade ser problem med kvaliteten i denna tjänst, till exempel vad avser tolkningens kvalitet. Det upplevs också vara problematiskt att använda bildtelefonitjänsten eftersom tjänsten ringer från dolt nummer och en del mottagare då inte svarar. Det kan också vara svårt att använda bildtelefoni via iPad på jobbet. Det kan fun- gera med bildtelefoni för enskilda samtal, men i samband med exem- pelvis fikaraster kan det bli svårt för teckenspråkstolken att höra vad som sägs om det är flera personer som talar samtidigt.

127

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

Brist på kunskap och representation i samhället

Det framkommer under flera intervjuer att det råder stor brist på kunskap i samhället när det kommer till både teckenspråkstolkning och skrivtolkning. De intervjuade upplever detta bland annat i kon- takt med myndigheter. Myndighetsanställda vet inte hur och när man ska boka tolk och som tolkanvändare behöver man upprepade gånger förklara hur det går till. Eventuellt handläggarbyte innebär att man måste börja om i den processen.

Flera av de intervjuade med hörselskada upplever att teckenspråks- tolkning syns mer i samhället, till exempel under Melodifestivalen eller presskonferenser. Skrivtolkning är dock fortfarande okänt för allmänheten. Det kan leda till bristande kunskap kring behov av skriv- tolkning. Det är heller inte lika tydligt att man är i behov av tolk om man har en hörselskada, medan det märks tydligt om en döv person använder teckenspråk.

En återkommande kommentar från flera av de intervjuade som är döva är vikten av representation. Som exempel nämns behovet av att ha döva som anställda på fler nivåer, på tolkcentralen, på nationell nivå och inte minst om man ska utveckla en ny tjänst. Döva personers enga- gemang och kunskap ska inte ses som en fri resurs utan ska vara av- lönade som andra tjänster.

Tankar och önskemål om framtidens tolktjänst

Hos de intervjuade personerna finns det ett tydligt uttalat behov av en enkel hantering kring bokning och uppföljning av tolkning. Man önskar en väg till bokning. Även om ansvaret för tolk skulle vara fort- satt delat mellan olika aktörer finns det en önskan om att bokningen ska vara gemensam så att tolkanvändaren endast har en boknings- procedur att förhålla sig till. Man önskar också att kommunikatio- nen kring en enskild bokning kan följas på ett enkelt och överskåd- ligt sätt och att man kan ha en tydlig överblick över sina samlade bokningar. En idé till lösning som framförs under en intervju är att bokningssystemet görs om så det är möjligt att se tillgängliga tider för tolk. Då skulle tolkanvändaren kunna anpassa sin bokning redan från början till en tid då det finns tillgänglig tolk.

Det delade ansvaret för tolktjänsten som finns i dag upplevs som krångligt. Önskemålet är att individen inte ska behöva ta ställning till

128

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

från vilken budget som medlen ska tas för en tolksituation. Flera av de intervjuade menar att en samlad statlig finansiering skulle ge en mer enhetlig hantering.

Det finns också ett behov av att kunna påverka sin tolksituation. Det har stor betydelse för att man som tolkanvändare kan vara trygg i tolksituationen. Detta kan innebära att själv kunna bestämma vilka tolktillfällen som är prioriterade och vilken tolk man får. Det kan röra sig om en tolk med rätt språknivå eller ämneskunskap, en tolk som känner till kontexten sedan tidigare eller en tolk som behärskar fler tolkmetoder, till exempel tecken som stöd och skrivtolkning. Man önskar också få välja om tolkningen ska ske på distans eller på plats. En majoritet av de intervjuade föredrar tolk på plats och vill kunna välja det vid behov.

En annan önskan är att staten ska ta ansvar för att säkerställa att det faktiskt finns tillräckligt med tolkar och lärare för teckenspråk. Man önskar också att den utbildning som finns för döva tolkar ska permanentas.

I dag är den digitala miljön en stor del av kommunikationen, vil- ket har blivit märkbart inte minst under covid-19-pandemin. Utifrån intervjupersonernas erfarenhet av tolk på distans och videomöten framträder följande behov. Tekniken behöver kunna stödja att använ- daren själv kan påverka layout av bilder för att kunna få rätt förut- sättningar att delta i ett digitalt möte. Vidare behöver utrustning och uppkoppling vara tillräckligt bra för att video ska kunna användas i ett möte även när flera personer deltar.

För en döv person blir det extra viktigt att kunna ha bra video och möjlighet att ha båda händerna fria för att kunna teckna. Video via mobiltelefon eller surfplatta kan fungera i kortare stunder, men skapar stora begränsningar för att kunna uttrycka sig på teckenspråk. Video- möten och tolk på distans ses därför främst som en nödlösning.

Det behövs även god förberedelse inför ett möte för att kontrol- lera att tekniken fungerar som den ska.

Det finns också många personer som inte har kunskap eller vilja att delta digitalt. Dessa personer behöver få stöd med det digitala och även ha möjlighet att använda sig av andra kanaler för kommunikation.

I intervjuerna lyfts även rättviseaspekter på olika nivå. De inter- vjuade pekar på behovet att få samma förutsättningar till utveckling i arbetslivet som hörande har. Många av de intervjuade upplever att de hindras i vidareutbildning och karriärutveckling på grund av begräns-

129

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

ningar i tolktjänsten. En annan rättviseaspekt är att möjligheten till att få tolk är olika beroende på var i landet man bor. En del upplever att tillgången till tolk beror på förmågan att argumentera. Ytterst hand- lar det om att tolkanvändarna ska få möjlighet till tolk vid de tillfällen där de har behov.

Det läggs även ett stort ansvar på den döva eller hörselskadade att förklara och ta hand om tolksituationen i mötet med hörande. Frå- gor som bör adresseras är vem som har ansvar för att boka tolk och att förstå och förklara hur tolkning går till samt vem som ansvarar för att lösa problem och krångel som uppstår kring tolksituationer.

5.3.2Tolkbehov och hinder för personer med dövblindhet

I den fördjupade behovsanalys som Nationellt kunskapscenter för dövblindfrågor har genomfört för utredningens räkning intervjuades totalt 14 personer med dövblindhet, nio kvinnor och fem män, i åldrarna 19–75 år, med en medianålder på 48,5 år, från olika delar av Sverige.16 Två av de intervjuade är pensionärer, åtta personer har någon form av anställning som varierar mellan 50 och 75 procent, tre av de intervjuade saknar sysselsättning och en är studerande.

Samtliga intervjuade har en nedsättning på både syn- och hörsel- sinnet av sådan grad att dessa båda sinnen inte kan kompensera för varandra. Graden och typen av dövblindhet varierar dock bland de intervjuade och därmed även kommunikationsformerna.

Tolkbehov och upplevda hinder i nuvarande system för tolktjänst

Behov av olika tolkmetoder

De intervjuade använder sig av en mängd olika tolkmetoder. De meto- der som förekommer är taktil teckenspråkstolkning, visuellt anpas- sad teckenspråkstolkning (avståndstolkning), centraltolkning (sam- tidig tolkning till visuellt teckenspråk till flera tolkanvändare med synrester), skrivtolkning som tas emot antingen med anpassad svart- skrift eller med punktskrift, tydligt tal i kombination med tekniska hjälpmedel, handalfabetering och skrift i hand samt socialhaptiska

16Nationellt kunskapscenter för dövblindfrågor, Dövblindtolkning – intervjuundersökning och behovsanalys, januari 2021.

130

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

signaler. Samtliga metoder kan behöva anpassas och i samma tolk- situation kan man behöva växla mellan flera olika metoder. De inter- vjuade förklarar detta med att omgivningsfaktorerna har en avgö- rande betydelse, såsom ljud- och ljusförhållanden och antalet personer där man befinner sig samt tillgången till fungerande teknik. Exempel som ges är att man under ett möte vill kunna lyssna via en hörsel- slinga men att man under pauserna, när tekniken inte fungerar opti- malt, i stället vill använda taktilt teckenspråk. Ett exempel är att man under en föreläsning använder skrivtolkning med anpassad text på skärm eller överförd till punktskriftsdisplay, och att man i pauserna önskar taltolkning via mikrofon eller via tecken som stöd.

En förklaring till variationen i tolkmetoder är att dövblindhet oftast har ett progredierande förlopp, vilket innebär att syn- och/eller hörsel- funktionen försämras över tid och kräver nya strategier för kommu- nikation eller parallell användning av tidigare och nya strategier under en övergångsperiod.

Sammantaget menar de intervjuade att dövblindtolkning ställer stora krav på tolkarnas kompetens och flexibilitet samt förmåga att avläsa och anpassa sig till tolkanvändarens individuella behov. Alla intervjuade önskar få syntolkat vad som händer och sker i tolksitua- tionen och hur det ser ut i omgivningen samt att man vid behov blir ledsagad. Detta är en oerhört viktig del i dövblindtolkningen för att man ska uppleva delaktighet och känna sig trygg i situationen. De flesta av de intervjuade lyfter också fram att socialhaptiska signaler är ett viktigt verktyg för att på ett smidigt sätt få syntolkning och högre kvalitet i tolksituationen. Detta behöver dock den enskilde få lära sig under sin rehabilitering och det behöver även erbjudas som en fortbildning för de tolkar som inte fått det i sin utbildning.

Distanstolkning

Drygt hälften av de intervjuade har provat distanstolkning, då det under covid-19-pandemin har blivit nödvändigt på grund av rekom- mendationer om fysisk distansering. Vissa av de intervjuade som kan ta emot teckenspråk visuellt tycker att det fungerar bra under korta stunder och i vissa situationer. Några av de intervjuade som har svenska som förstaspråk och tillräcklig synfunktion tycker att det fungerar förhållandevis bra med skrivtolkning på distans när inget

131

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

annat alternativ kan erbjudas. Även en intervjuad som är punktläsare har provat distanstolkning, men ser det som en nödlösning när annan tolkning inte är möjlig. För de som behöver läsa skriven text med hjälp av punktskriftsdisplay är distanstolkning heller inte en fullt till- gänglig tjänst i dag, vilket bl.a. beror på att tekniken ännu inte är fullt utvecklad och att olika system inte är kompatibla med varandra.

Samtliga intervjuade uppger att det blir svårt att förstå samman- hanget och känna sig delaktig vid distanstolkning, eftersom man inte får någon syntolkning eller några socialhaptiska signaler. De betonar att distanstolkning för personer med dövblindhet bör vara ett sista alternativ när inget annat är möjligt.

Boka tolk – tillgänglighet, kompetens och bemötande

De intervjuade menar att boka tolk innehåller flera olika aspekter, såsom tveksamheter kring att boka tolk till en situation som man inte tror blir beviljad, svårigheter med själva bokningsförfarandet och krångliga regelverk samt frågor om bemötande och bristande kun- skaper om dövblindhet. Att boka tolk innebär även ett stort mått av planering, förberedelser och att ge information – uppgifter som upp- levs falla på den enskilde tolkanvändaren.

Många regioner önskar att tolk bokas via tjänsten 1177.se. Tjänsten upplevs dock inte som tillgänglig, särskilt inte för de som helt saknar syn- och hörselrester och är beroende av att navigera med ett spe- ciellt skärmläsarprogram och läsa all information i punktskrift. De flesta bokar därför i stället tolk via e-post eller SMS.

De intervjuade efterfrågar också snabbare och bättre återkopp- ling på om man beviljas tolk och i så fall vilken eller vilka tolkar. Att få ett mobilnummer till tolken för kontakt vid behov uppges skapa trygghet.

De intervjuade upplever att de oftast får tolk om de bokar i god tid och framför allt om det är till situationer som är prioriterade av tolkcentralen, som t.ex. läkarbesök. Flera uppger dock att det händer att de inte bokar tolk till sådant som de tror att de inte kommer att beviljas tolk till, såsom fritidsaktiviteter. Man försöker också undvika att boka tolk med kort varsel. De intervjuade väljer bort aktiviteter som de skulle vilja göra och flera beskriver att de saknar att kunna göra något spontant.

132

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

Tolkbrist är ofta anledningen till att man inte får tolk. Det kan även vara andra faktorer som påverkar. Ungefär en tredjedel av de intervjuade säger att det är svårare att få tolk i slutet av året samt till kvällar och helger.

Personkemi mellan tolk och tolkanvändare är viktig vid dövblind- het. Många intervjuade vill ibland kunna välja tolk för att kunna sam- arbeta nära med tolken och se till att tolkningen fungerar för att man ska kunna vara delaktig och känna sig trygg i situationen.

När man inte beviljas tolk hanterar man situationen på olika sätt. Flera väljer att avstå från att genomföra aktiviteten. I nödfall tar man till andra metoder, som att be den man ska prata med att skriva eller be någon vän, anhörig eller ledsagare/assistent att hjälpa till att tolka. Ingen av de intervjuade tycker att dessa lösningar känns bra eller säkra.

Flera uppger att de vid tolkbokningen ibland kan mötas av bris- tande kunskap om dövblindhet och om olika kommunikationsbehov. Det förekommer att behov och önskemål måste upprepas vid varje tolkbeställning, vilket känns krångligt och omständligt. Uppgifter som man önskar att tolkcentralen sparar som underlag till kommande beställningar kan vara önskade tolkmetoder, avstånd, färger och i vil- ken omfattning man önskar syntolkning och socialhaptiska signaler. När samordningen på tolkcentralen saknar kompetens om dövblind- het upplevs det ställa större krav på tolkanvändaren som själv måste ta ansvar för att förbereda tolken om det ska bli en bra tolkning.

Några intervjuade upplever att de måste argumentera starkt för att få tolk till situationer som inte är vanliga eller att det kan bli käns- ligt när man önskar få en specifik tolk då man inte vill uppfattas som krävande eller att man favoriserar en tolk före en annan. Det finns även en rädsla för att använda tolk för ofta, att man belastar regionen eller att man tar tolktimmar från någon annan som behöver tolk.

De intervjuade menar att ett stort problem med dövblindtolkning är att det är så få som behöver använda det. Det blir svårt att utveckla och behålla kvaliteten om man inte arbetar med dövblindtolkning regelbundet. Flera framhåller hur viktigt det är att bli rätt tolkad och att inte behöva känna sig osäker på hur man uppfattas av andra på grund av tolkens brister.

133

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

Regelverk

Samtliga intervjuade menar att det är otydligt var ansvaret för olika tolkuppdrag ligger, vem som ska boka tolken, vem som har betalnings- ansvaret och var man ska boka, vilket skapar osäkerhet och otrygg- het. Det kan handla om olika situationer i arbetslivet eller i samband med en utbildning. Hos flera av de intervjuade finns en uttalad rädsla för att uppfattas som en ekonomisk belastning för arbetsgivaren som i sin tur kan leda till att man kanske inte får ha kvar sitt arbete. Detta får till följd att man ibland avstår från aktiviteter som man egentligen skulle vilja delta i.

Flera uppger att de ibland låter bli att boka tolk för att man av erfarenhet förutsätter att man ändå inte kommer att få tolk. Det kan vara till situationer som man upplever är lågt prioriterade av tolkcen- tralen, som olika aktiviteter av privat karaktär. De upplever en kon- flikt mellan vad tolkcentralen menar ingår i deras uppdrag och vad den enskilde önskar tolk till. De upplever att detta sänker livskvalite- ten och att de inte kan leva sitt liv på ett sätt som de egentligen önskar. Samtliga menar att de vill kunna prioritera själva vad som är viktigt. Att få tolk handlar enligt de intervjuade om rätten att få vara delaktig och om mänskliga rättigheter.

De intervjuade upplever också att det finns en stor ojämlikhet i hur regelverket tolkas i landet och hur olika tolkuppdrag prioriteras. Även kvaliteten på tolkar varierar, vilket anses bero på tillgången till fortbildning och hur stor vana olika tolkar har av dövblindtolkning.

Många intervjuade tar upp gränsdragningsproblematiken mellan regionernas tolkservice och kommunernas ledsagarservice. De upplever att två insatser från två olika huvudmän ställer till problem för tolk- användaren. De anser att det är orimligt att ha dubbla insatser i en och samma situation. Det är en stor nackdel för tolkanvändaren och oförsvarbart ur samhällsekonomisk synpunkt. Några av de intervjuade upplever att det har skett en förändring de sista åren som innebär att man numera kan nekas ledsagning till och från den plats där tolkupp- draget ska utföras, ibland med hänvisning till det kommunala ansva- ret för ledsagning. Detta kan innebära att det blir omöjligt att genom- föra aktiviteten för att man inte kan ta sig till platsen.

134

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

Tolk i olika situationer

De intervjuade bokar i princip tolk till alla situationer där kommu- nikation förekommer. Det är dock regelverket som styr vad man får tolk till. De flesta av de intervjuade upplever att sådant som kan betrak- tas som fritidsaktiviteter är lägst prioriterat och allra svårast är det att få tolk till en resa.

De som är helt beroende av taktilt teckenspråk för kommunika- tion är i behov av tolk i de flesta situationer där direktkommunika- tion sker. De som har hörselrester kvar beskriver ett större motstånd mot att boka tolk, framför allt till situationer av mer privat karaktär. Tolken upplevs då komma emellan och skapa distans till omgivningen. De uppger att de då antingen väljer att avstå helt från mötet eller att vara med men att de sänker anspråken på delaktighet. Flera beskriver detta som en process på väg mot acceptans av sin dövblindhet. Det uppges dock bli lättare att använda tolk när man väl har provat och upptäcker vilken skillnad det gör.

Tolk i arbetslivet

Tolk i arbetslivet uppges vara ett av de största problemen bland de intervjuade, både för de som har arbete och för de som söker arbete. Flera av de intervjuade menar att tolkkostnaderna som arbetsgivarna får ta när de anställer en person med dövblindhet gör det i stort sett omöjligt att få och behålla ett arbete. De som har en anställning ut- trycker en oro för att de ska förlora sitt jobb om de önskar tolk till för många situationer. Några av de intervjuade som har arbete på den öppna arbetsmarknaden avstår från att använda tolk av rädsla för att uppfattas som en belastning på jobbet, att vara besvärlig för andra eller att bli för dyr. Nuvarande system upplevs som orättvist och ska- par stora hinder på arbetsmarknaden.

Det anses också vara svårt att hålla koll på regelverket kring tolk i arbetslivet gällande vem som ska beställa och vem som ska bekosta vilken tolksituation. Det gör att flera av de intervjuade avstår helt eller är försiktiga när det gäller att be om tolk i situationer som är relate- rade till arbetet. Flera intervjuade upplever detta som diskriminerande och något som skapar stor oro och osäkerhet.

135

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

Tolkens roll

Dövblindtolkning prioriteras mycket högt av de intervjuade och tol- ken är en nödvändig länk till andra människor. Kompetensen hos dövblindtolken beskrivs som en mycket viktig framgångsfaktor. En stor skillnad jämfört med annan tolkning är nödvändigheten av kropps- kontakt mellan tolk och tolkanvändare som har dövblindhet, vilket kräver särskild kompetens men också en lyhördhet för tolkanvän- darens behov och önskemål. Tolken och tolkanvändaren blir ofta ett sammansvetsat team. För en person med dövblindhet fyller tolken många fler funktioner än en tolk för döva eller hörselskadade per- soner. Tolken förmedlar inte endast språket och det som sägs, tolken blir också ögon och ett slags skydd och stöd mot omvärlden som kan minska den sårbarhet som dövblindhet medför och möjliggöra att en tolkanvändare med dövblindhet kan lägga sin energi på att vara delaktig i situationen.

Samtliga av de intervjuade betonar vikten av att en dövblindtolk verkligen behärskar alla delar i dövblindtolkningen, dvs. språktolk- ning, syntolkning och ledsagning. Det är också en stor fördel om tolken använder sig av socialhaptiska signaler både i syntolknings- momentet och ledsagningsmomentet. När helheten fungerar upplever man delaktighet och trygghet i situationen, medan en icke-funge- rande del innebär osäkerhet och ökad sårbarhet och man känner sig inte delaktig. Samtliga tar upp socialhaptiska signaler som en allt vik- tigare komponent i dövblindtolkning. Sådana signaler gör det möj- ligt att få veta hur människor reagerar på det som sägs, att få ta del av andras känslor och beteenden och vad som händer i rummet. Det är dock mycket stor variation i socialhaptisk kompetens hos tolkar och hur mycket man använder det i tolksituationen.

Några av de intervjuade menar att kvaliteten på tolkutbildningarna i landet varierar och att innehållet som handlar om dövblindtolkning behöver utvecklas och bli bättre. Framför allt önskar man att tolkarna ska bli bättre på att syntolka och ge socialhaptiska signaler. Konti- nuitet, personkännedom och lokalkännedom är andra önskemål som förs fram om tolken.

De som använder sig av skrivtolkning upplever att skrivtolkar generellt är sämre på ledsagning, syntolkning och socialhaptiska signa- ler än vad teckenspråkstolkar är. De uppger att om skrivtolkning fun- gerade bättre skulle de gärna använda den mer. Det finns brister både

136

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

i kunskap om dövblindtolkning och i teknisk kompetens, såsom att anpassa texten på skärmen så att den blir tillgänglig för tolkanvända- ren. Allra störst problem med skrivtolkning upplever de som behöver läsa skriven text med hjälp av punktskriftsdisplay. Många tolkcentra- ler har inte tillgång till en punktskriftsdisplay eller har inte utrust- ning som är kompatibel med en sådan. Detta innebär att tolkanvän- daren själv får ta ansvar för att utrustningen fungerar i tolksituationen.

Tankar och önskemål om framtidens tolktjänst

De intervjuade anser att det är viktigt att tjänsten dövblindtolkning blir definierad och kvalitetssäkrad av samhället eftersom den inne- håller så mycket mer än bara översättning och förmedling av det som sägs. Någon form av auktorisation motsvarande den som finns för teckenspråkstolkar efterfrågas. Förutom språktolkning handlar döv- blindtolkning om att möjliggöra aktivitet och delaktighet för den enskilde och för det krävs också syntolkning, ledsagning och social- haptiska signaler.

De intervjuade önskar även en samlad tolktjänst, en ingång för all tolkning oavsett vilken situation det gäller, vem som har ansvaret för att boka tolk eller vem som ska betala. Flera önskar ett samlat huvud- mannaskap för tolktjänsten som sannolikt skulle främja kvalitet och kontinuitet. De intervjuade önskar en gemensam beställningsportal oavsett huvudman och att alla tolkbeställningar koordineras där. De intervjuade önskar komma bort från känslan att vara till besvär, att utgöra en kostnad eller att vara rädd för att inte kunna få eller behålla ett arbete på grund av att de är i behov av dövblindtolk i olika situa- tioner.

En av de intervjuade skulle se det som en fördel om insatsen led- sagning, som i dag främst är en kommunal insats, kunde administre- ras från samma ställe som tolktjänsten. På så sätt skulle konflikten kring dessa båda insatser kanske kunna lösas. En annan av de inter- vjuade anser att ledsagning bör läggas ihop med dövblindtolkning för att inte personer med dövblindhet ska falla mellan stolarna.

Flera av de intervjuade önskar enhetliga regler och en jämlik tolk- tjänst över hela landet. De efterfrågar tydlig information om de olika tolkmetoder och tolktjänster som finns att tillgå i Sverige och vilka

137

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

regler som gäller. Det ska inte ha någon betydelse var man bor om man ska beviljas tolk till en viss aktivitet eller inte.

Att själv få ansvara för sina prioriteringar och att kunna leva ett liv som andra lyfts återkommande fram i intervjuerna. Ett önskemål är att det finns en pott med tolktimmar att använda som den enskilde själv prioriterar och disponerar. Potten ska dock inte inkludera tolk i arbetet, då det skulle slå för hårt mot de få som faktiskt har arbete.

Tolkning i arbetslivet tas upp som ett särskilt problemområde av flera av de intervjuade. Tjänsten borde organiseras på ett helt annat sätt än i dag, att utföra ett arbete borde ses som en rättighet och kostnaden för tolk borde inte belasta den enskilde arbetsgivaren. Det borde bli tydligt och klart vem som ansvarar och hur man bokar och det borde inte vara någon skillnad på olika situationer i arbetslivet, utan allt ska samlas till ett ställe.

De intervjuade efterfrågar även en kvalitetssäkring av utbildningarna till dövblindtolk. Även verksamma tolkar behöver fortbildning i döv- blindtolkning.

Personer med dövblindhet är i olika grad även beroende av andra insatser från samhället, såsom ledsagning, färdtjänst, personlig assi- stans och insatser från hälso- och sjukvården. Ett förslag som förs fram vid intervjuerna är en personlig dövblindtolk som ett alternativ till tolk, ledsagare och personlig assistent. Det skulle innebära ökad livs- kvalitet för personer med dövblindhet och samhället skulle inte behöva bevilja dubbla insatser till en och samma person.

5.4Särskilt om barns och ungas tolkbehov

För barn som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet kan tolk- tjänsten många gånger vara en förutsättning för att de ska kunna ta till vara sina rättigheter och vara delaktiga på lika villkor som andra barn. För barn som föds döva eller med en grav hörselnedsättning finns en möjlighet att operera in cochleaimplantat (CI). I dag opere- ras 95 procent av alla barn som föds döva eller med en grav hörsel- nedsättning med CI. Det innebär att de kan uppfatta tal i varierande grad. Många barn med CI har emellertid också behov av teckenspråk för kommunikation.17

17Information hämtad från SDR:s webbsida, www.sdr.org, 2020-10-27, under fliken Frågor och svar.

138

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

Döva och hörselskadade barns utveckling följs genom Registret för hörselnedsättning hos barn. Registret har funnits sedan slutet av 1990-talet och år 2014 öppnade det för registrering av CI-opererade barn. Registret har två spår, ett för barn med hörapparater och ett för barn med CI. Enligt registret är barn med hörselnedsättning en osynlig grupp i samhället och det saknas kunskap om deras språk- och kommunikationsutveckling. Under åren 2016–2019 genomfördes en omfattande revidering av registret. Arbetet utfördes av multi- professionella grupper med audionomer, logopeder, hörselpedagoger och läkare.18 Målsättningen med registret är att alla barn med hörsel- nedsättning ska följas avseende sin kommunikations- och språk- utveckling vid givna åldrar. Registret ska även utvärdera tillgången till föräldrautbildning, tillgång till teckenspråksutbildning och till- gången till mikrofonsystem i skolan.19

I februari 2022 hade 5 748 barn (0–18 år) diagnostiserats med en permanent hörselnedsättning på minst ett öra och med en viss om- fattning.20 Vidare hade vid samma tid 1 287 barn (0–18 år) primär- opererats med CI-implantat, dvs. operation av det första örat.21 Cirka 579 barn (0–18 år) är tolkanvändare vid regionernas tolkcentraler.22 I utredningens enkät till tolkcentralerna ställdes frågan om det är skillnad i prioritering beroende på vilken tolkmetod som önskas till uppdraget. Tre tolkcentraler svarade att de prioriterar barn före vuxna, bl.a. med hänsyn till barnkonventionen. Eftersom frågan ställdes öppet går det inte att säga något om hur andra tolkcentraler gör när det gäller just barn.

Vid utredningens workshop om barnperspektivet i tolktjänsten23 framkom bl.a. att det behövs mer information och kunskap till både föräldrar och barn om tolktjänstverksamheten, att tolkcentralerna behöver ha kunskap om barnets särskilda behov redan vid tillsätt- ningen av tolk och att barn behöver få öva på att använda tolk. Del- tagarna på workshopen var eniga om att tolkcentralerna inte prio- riterar det som unga behöver tolk till, nämligen fritidsaktiveter, vil- ket leder till att barn och unga hamnar ännu mer utanför socialt. När

18https://hnsb.registercentrum.se/ samt under fliken Om registret.

19Registret för hörselnedsättning hos barn (2020), s. 9 och 10.

20Uppgift hämtad från https://hnsb.registercentrum.se/, 2022-02-14.

21Uppgift hämtad från https://hnsb.registercentrum.se/, 2022-02-14.

22Tolkcentralernas svar på utredningens enkät daterad den 25 november 2020.

23Vid utredningens workshop om tolktjänsten ur ett barn- och ungdomsperspektiv den 18 mars 2021 deltog företrädare för Riksförbundet för döva, hörselskadade barn och barn med språk- störning, Sveriges Dövas Ungdomsförbund och Unga Hörselskadade.

139

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

det gäller barn med CI framkom bl.a. att hörselvården behöver infor- mera om teckenspråk eftersom det kan vara mycket gynnsamt för barnets utveckling om barnet har både tillgång till talat språk och teckenspråk. Behovet av tolk för barn med CI kan variera, det kanske går bra utan tolk i skolan men inte vid aktiviteter där hörselmiljön är sämre. Detsamma kan även gälla hörselskadade barn som kan hamna mellan den hörande världen och den teckenspråkiga världen – de pas- sar inte in någonstans. Även för dessa barn behöver informationen och tillgången till teckenspråk förbättras. På workshopen lyftes det t.ex. fram att det kan vara svårt att få tolk i grundskolan till utflykter eftersom de vanliga tolkarna oftast behöver vara kvar på skolan. De tolkar man ändå kan få har inte alltid barnkompetens, dvs. de förstår inte riktigt hur barn kommunicerar och uttrycker sig. Det framfördes också att det vore bra om tolkarna kunde specialisera sig utifrån just barnkompetens.

5.5Uppdaterade behovsanalyser av tolkbehov, tolkanvändning och utveckling

– intresseorganisationernas analyser

Utredningen har i uppdrag att göra en fördjupad analys av de förslag som lämnades i betänkandet En samlad tolktjänst från 201124 och i departementspromemorian om tolktjänst för vardagstolkning från 201625. Problembeskrivningar och bedömningar som har gjorts tidi- gare bör enligt utredningens direktiv utgöra en grund för fortsatta överväganden om lämpliga åtgärder.

I betänkandet En samlad tolktjänst från 2011 beskriver Tolktjänst- utredningen tolkanvändarnas bedömning av nuvarande och framtida behov ur ett tioårsperspektiv.26 Beskrivningen utgår från en enkät till intresseorganisationerna, däribland Sveriges Dövas Riksförbund (SDR), Hörselskadades Riksförbund (HRF) och Förbundet Sveriges Döv- blinda (FSDB). I sitt betänkande redogör Tolktjänstutredningen för organisationernas bedömningar och syn på olika frågor som har be- tydelse för tolktjänsten, innefattande tolkanvändning och tolkbehov, reglering och finansiering samt utveckling i ett tioårsperspektiv. Denna

24SOU 2011:83.

25Ds 2016:7.

26SOU 2011:83, s. 141 f.

140

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

utredning har bett SDR, HRF och FSDB att uppdatera den behovs- bild som tecknades 2011 samt hur utvecklingen som intresseorgani- sationerna då beskrev ur ett tioårsperspektiv har sett ut. I det följande sammanfattas tidigare behovsunderlag från SDR, HRF och FSDB samt de uppdaterade behovsanalyser som de tre organisationerna har inkommit med till utredningen. Redovisningen följer samma struk- tur som finns i betänkandet En samlad tolktjänst.

Tolkanvändning, tolkbehov och mörkertal

År 2011 bedömer SDR att de allra flesta i gruppen barndomsdöva personer har behov av tolk, men att kunskapen om vilka möjligheter som finns varierar stort inom gruppen. Många äldre barndomsdöva personer upplever att systemet är krångligt, att informationen är svår att förstå och att tolkcentralerna är så restriktiva att det inte är lönt att efterfråga tolk. Tolkbehovet varierar också beroende på i vilken fas i livet personen befinner sig. Teckenspråkiga döva barn har enligt SDR ofta anhöriga som tolkar åt dem under skoltiden. När de sedan påbörjar högre studier eller får en anställning ökar tolkbehovet mar- kant. SDR:s slutsats 2011 är att det faktiska behovet av fysiska tolkar för målgruppen barndomsdöva inte kommer att förändras så mycket under den närmaste tioårsperioden. Däremot kommer tolkanvänd- ningen öka, främst på grund av ett generationsskifte där en yngre generation som har bättre kunskap och större medvetenhet om sina rättigheter blir alltmer dominerande. Efterfrågan på tolk inom fritid, rekreation och i arbetslivet kan öka om regelverket förändras, efter- som det enligt SDR finns ett uppdämt behov.

Vidare anger SDR i behovsanalysen från 2011 att de mest frekventa tolkanvändarna, exempelvis de som deltar i utbildning, använder tolk cirka 200 dagar på ett år. Förändringar på arbetsmarknaden med ökade kompetenskrav kan påverka tolkbehovet, liksom vilka bestämmelser som kommer att finnas i framtiden när det gäller tolk i arbetslivet. När det gäller s.k. mörkertal anser SDR att detta inte kan bedömas utan en särskild undersökning. Statistiken påverkas också av att syste- met för avbokning inte fungerar tillfredsställande.

141

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

I den uppdaterade behovsanalysen till denna utredning menar SDR att ovanstående beskrivning fortsatt gäller.27 SDR menar vidare att grundproblemet med tolktjänstens kroniska underfinansiering har förvärrats under de senaste tio åren. När den tidigare analysen gjor- des 2011 var ett vanligt problem att tolkcentralernas medel förbru- kades i början på året. Det var lättare att få tolk till samma aktivitet i början på året än i slutet på året. Enligt SDR försöker en del regio- ner numera lösa problemet genom att vara mycket restriktiva med tolkning även i början på året. SDR ger exempel på en stor region med många tolkanvändare som under en viss tid har begränsat fritidstolk- ning till en aktivitet per vecka och person och att det även har införts begränsningar i socialtolkning på arbetsplatsen till två gånger per månad för en del individer. SDR:s tolkning är att detta beror på att antalet tolkanvändare har ökat i den aktuella regionen. SDR menar att det visserligen är mycket positivt om antalet tolkanvändare ökar, men att det är ohållbart och oacceptabelt om inte resurserna till vardagstolk- ningen samtidigt ökar i motsvarande mån. Med hänvisning till Nysams nyckeltal om tolkcentralerna från 2019 pekar SDR också på att i vissa regioner ökar antalet utförda tolktimmar, liksom distanstolkningen. Samtidigt finns det exempel på regioner som utför färre uppdrag på grund av nedskärningar i budget. Bilden är således både positiv och negativ enligt SDR.

SDR:s generella bild av läget är att tolktjänstens förutsättningar har försämrats sedan 2011. Sammanfattningsvis ser SDR att regionerna har en ännu mer ansträngd ekonomi och hårdare besparingar. Stats- bidraget på 75 miljoner kronor har varit konstant samtidigt som tolk- centralerna enligt SDR:s uppfattning inte har byggt ut eller utvecklat sin verksamhet. Även om det är positivt att exempelvis utveckla distans- tolkning är det långt ifrån tillräckligt. I det stora hela anser SDR att verksamheten genom strama budgetar har tillåtits stagnera och förfalla.

När det gäller tolkbehov ser SDR i den uppdaterade behovsana- lysen att fler tolkanvändare vill göra karriär och har en mer aktiv fri- tid. Tolkanvändarna har dock anpassat sitt beteende genom att de inte beställer tolk till uppdrag som de ändå känner till att tolkcen- tralen brukar neka. Arbetsmarknaden har också förändrats. De allt vanligare visstidsanställningarna drabbar arbetstagare med behov av tolkfinansiering extra hårt. SDR hänvisar till en undersökning från

27Sveriges Dövas Riksförbund, uppdaterad behovsanalys, inkommen till utredningen via e-post 2021-01-29.

142

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

IFAU28 som visar att ledarskap, kreativitet och social förmåga är egen- skaper som värderas allt högre på arbetsmarknaden. En möjlig slutsats av denna utveckling är enligt SDR att en fungerande tolktjänst i arbetslivet blir än mer avgörande för att döva och hörselskadade ska kunna försörja sig. Enligt SDR är få arbetsgivare beredda att lägga tid på tidskrävande utredningar och förhandlingar kring betalnings- ansvaret för tolk, än färre arbetsgivare är villiga att göra detta för en tillfällig anställning. Om tolkning i arbetslivet fortsättningsvis tillåts finansieras genom bidraget för personligt biträde (via Arbetsförmed- lingen – utredningens anmärkning) och det är arbetsgivaren som ska söka stöd för tolkkostnader, riskerar de med korta anställningar att marginaliseras. Arbetstagare med tolkbehov som hoppar mellan till- fälliga anställningar riskerar att inte få den tidigare arbetsgivarens ansökan behandlad av Arbetsförmedlingen innan det är dags att byta arbetsplats. SDR tror också att de ökade sociala kraven på framtidens arbetsmarknad kommer att göra det mindre vanligt att döva per- soner fastnar i en anställning med monotona arbetsuppgifter för att arbetsgivaren inte hittade en tillfredsställande lösning på tolkningen. Om detta samtidigt leder till att döva inte alls får arbete är det enligt SDR ett stort problem.

När det gäller mörkertal konstaterar SDR att det fortsätter att vara ett stort problem att ingen aktör har det samlade ansvaret att föra statistik över samhällets tolkanvändning i offentlig och privat sektor. Även om en sådan statistik inte direkt visar några mörkertal kan den vara till stor hjälp. SDR menar också att en del tolkcentraler inte regi- strerar vissa tolkbeställningar som faller utanför tolkcentralens tolk- ning av begreppet vardagstolkning, vilket bidrar till mörkertalet. SDR anser att mycket talar för att det fortsatt finns ett stort mörkertal. Det är dock svårt att säga om mörkertalet har ökat eller minskat sedan 2011. SDR vill påpeka att Tolktjänstutredningen från 2011 påtalade behovet av att undersöka det dolda tolkbehovet för att även kunna prognostisera hur mycket resurser som skulle behöva avsättas för att möta det. SDR konstaterar att behovet av sådana fördjupade analyser kvarstår och ställer sig frågande till om problemen med tolktjänsten överhuvudtaget kommer att kunna lösas utan att sådana undersök- ningar genomförs.

I behovsanalysen från 2011 framför HRF att 600 000 personer i Sverige kan ha ett faktiskt behov av skrivtolkning vid minst något

28Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering.

143

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

enstaka tillfälle per år. HRF tror vidare att de mest frekventa tolk- användarna använder tolk varje vardag. När det gäller mörkertal är det enligt HRF inte möjligt att ange en siffra. Organisationen pekar dock på ett antal faktorer som påverkar mörkertalet, såsom bristande information och därmed okunskap hos användarna om vilka möjlig- heter som finns att få tolk, en uppfattning att tolkbeställningen ändå kommer att nekas, en uppfattning att den tolkning som erbjuds inte motsvarar behovet och att kravet på inskrivning hos Arbetsförmed- lingen gör att många avstår.

I den uppdaterade behovsanalysen till utredningen anger HRF att det finns 1,5 miljoner hörselskadade i Sverige enligt Statistiska central- byråns (SCB) levnadsnivåundersökningar, varav hälften enligt HRF:s bedömning är i behov av hörapparat.29 Enligt HRF:s beräkningar har i dag nästan 600 000 personer hörapparat. HRF menar att de som har behov av hörapparat också kan ha nytta av textstöd i många olika kommunikativa situationer, till exempel i samband med tv-tittande eller konsumtion av rörlig bild på webben. Det kan också handla om att använda Post- och telestyrelsens tjänst Texttelefoni.se vid telefon- samtal eller att använda olika automattextningstjänster vid möten eller distanskommunikation med mera. Vidare kan det handla om att använda tolktjänst i form av skrivtolkning i möten på plats och på distans. Behovet att textstöd eller tolktjänst varierar beroende på en mängd olika faktorer som till exempel hur den kommunikativa situa- tionen ser ut, hur många som deltar, hur länge den varar, om det finns tillgång till hörhjälpmedel och visuellt stöd, om mötet är på plats eller på distans, och inte minst individens förmåga att höra och indi- videns val av kommunikationsmetod.

En fundamental utgångspunkt enligt HRF är att tolkanvändare inte vill ha mer tolktjänst än de behöver. Människor vill vara själv- ständiga och på egen hand klara av grundläggande kommunikation i vardagsliv, studier och arbete. För många hörselskadade är det enligt HRF ett stort, och kanske sista, steg att börja använda tolk när andra kommunikativa lösningar inte fungerar. Det beror dels på rörig tolk- tjänstorganisation, bristande information och därmed okunskap hos användaren om hur man får tillgång till tolk i olika situationer, dels på ett motstånd på grund av integritetsskäl eller en vilja att klara sig själv.

29Hörselskadades Riksförbund, uppdaterad behovsanalys, inkommen till utredningen via e-post 2021-01-22.

144

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

HRF bedömer att det är omöjligt att ange ett exakt behov av tolktjänst bland hörselskadade. Det bästa måttet på användningen är att titta på antalet personer som faktiskt använder tolktjänst hos regio- nernas tolkcentraler över tid. HRF:s bedömning är att det på det stora hela är samma användare som är registrerade som användare hos tolkcentralerna som också använder stöd till tolktjänst som Arbets- förmedlingen beviljar, tolktjänst inom utbildningsväsendet eller tolk- tjänst som används av myndigheter enligt skyldigheterna i förvalt- ningslagen.

Med hänvisning till Nysams nyckeltal för tolkcentralerna har enligt HRF antalet tolkanvändare ökat från cirka 6 200 personer år 2010 till cirka 8 200 personer år 2019. De senare årens statistik, där ökningen är som störst, är dock i högre grad beräknade siffror då färre regioner deltar i detta statistiksamarbete. HRF pekar också på att utvecklingen av antalet tolkanvändare har varit motsatt den som Statskontoret förutsåg i en rapport från 2015 om det framtida be- hovet av skriv- och teckenspråkstolkar. I stället för en minskning av antalet tolkanvändare med en femtedel på 50 år har antalet tolkanvän- dare snarare ökat med över en tiondel de senaste åren.

Vidare bedömer HRF att den mycket positiva utvecklingen av automattextning på svenska kommer att ha marginella effekter på behovet av skrivtolkning de närmaste åren. Även med teknikutveck- ling kommer automattextning enbart att vara ett komplement till skrivtolkning. Automattextning kan också vara ett redskap för skriv- tolkar att använda i produktionen av text i en del tolksituationer.

Enligt HRF är det mycket svårt att prognostisera hur stort använ- dandet av tolktjänst kommer att vara framöver, men ett rimligt anta- gande är att utvecklingen de närmaste tio åren kommer att se ut unge- fär som de tio senaste åren, med undantag för det senaste året som är starkt hämmat av covid-19-pandemin.

I likhet med den tidigare behovsanalysen från 2011 menar FSDB i sin uppdaterade behovsanalys att alla personer med dövblindhet mer eller mindre har tolkbehov.30 Inom gruppen finns många indi- viduella förutsättningar som tolkar behöver ha kompetens om för att kunna utföra sitt arbete på bästa sätt. I dag använder främst per- soner med förvärvad dövblindhet tolk. FSDB uppskattar att cirka 250–500 personer med förvärvad dövblindhet använder tolk alltifrån

30Föreningen Sveriges Dövblinda, uppdaterad behovsanalys, inkommen till utredningen via e-post 2021-02-16.

145

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

någon enstaka gång till mer regelbundet. Den genomsnittliga tolk- användaren beställer tolk 1–2 gånger per månad. FSDB betonar att det förekommer skillnader när det gäller tolkanvändning i landet, bl.a. utifrån var i landet man bor och samhällets utbud.

FSDB uppskattar att det finns ett mycket stort mörkertal avse- ende tolkanvändning och tolkbehov hos personer med dövblindhet. Skälet till det stora mörkertalet är enligt FSDB att de tolkbeställningar som görs av tolkanvändare med dövblindhet inte alltid registreras som dövblindtolkning då tolkanvändaren beställer teckenspråkstolk- ning eller skrivtolkning för att denne inte vill kännas vid sin dövblind- het, eller för att tolkanvändaren saknar kunskap om möjligheten att beställa dövblindtolk. Vissa tolkanvändare beställer heller inte tolk för alla sammanhang som de eventuellt skulle behöva eller vilja ha tolk för. Vidare avstår vissa tolkanvändare från att beställa tolk för att de sedan tidigare har nekats tolk av tolkcentralerna på liknande beställ- ningar.

Utbudet av bl.a. föreningsaktiviteter eller andra fritidsintressen för personer med dövblindhet varierar i hela landet och tolkcentra- lerna erbjuder enligt FSDB tolk olika beroende på var i landet man bor. FSDB ger exempel på att personer med dövblindhet som själva inte är teckenspråkiga kanske endast får tolk i samband med att andra teckenspråkiga personer ska delta i samma aktivitet.

Bedömning av nuvarande reglering och organisering av tolktjänst

I behovsanalysen från 2011 pekar SDR på ett antal problem med reglering och organisering av tolktjänst. Enligt SDR är det svårt att avgöra vem som är betalningsansvarig och det görs olika bedöm- ningar i olika delar av landet. Det är stora skillnader på prioriteringar och tolktillgänglighet beroende på vilken region som tolkanvändaren tillhör. SDR pekar vidare på att nyutbildade tolkar har sämre kompe- tens i teckenspråk än tidigare och att den språkliga utvecklingen har stagnerat, bl.a. som en följd av brister i fortbildning och kompetens- utveckling av tolkar. Vidare innebär upphandlingsmodeller prispress som påverkar kvaliteten negativt.

I den uppdaterade behovsanalysen menar SDR att regelverket för tolktjänst och dess organisering i princip har varit oförändrat sedan 2011. SDR utvecklar i stället närmare sin syn på teckenspråkets

146

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

ställning och menar att dess juridiska ställning har stärkts genom att rätten till teckenspråk har skrivits in i förskolans läroplan. Samtidigt har teckenspråkets reella ställning försvagats på andra områden, vilket enligt SDR har direkt betydelse för hur starkt språkets ställning är i praktiken. SDR pekar på att det i dag finns färre möjligheter att lära sig teckenspråk, då två riksrekryterande utbild- ningar med svenskt teckenspråk för hörande som inriktning har lagts ned. I samband med minskningen av antalet tolkutbildningar har också antalet platser där man kan lära sig teckenspråk minskat. Inom högre utbildning är det bara Stockholms universitet som erbjuder tecken- språkskurser.

SDR anser vidare att en tillräcklig tillgång på kompetenta tecken- språkstolkar avgör vilka möjligheter som finns att använda teckensprå- ket i olika sammanhang, vilket indirekt påverkar språkets ställning. Ett stort problem de senaste åren är enligt SDR att många kompetenta tolkar har slutat. Sedan lång tid tillbaka har låga löner och små karriär- möjligheter varit ett stort problem. Utöver detta har många tolkar haft svårt att få en heltidstjänst. Vidare har upphandlingar gjort att det är ekonomiskt svårt att vara verksam som teckenspråkstolk eller tolk- bolag.

I behovsanalysen från 2011 pekar HRF på problemen med en rörig organisation med oklarheter i betalningsansvar, rörig lagstiftning och nackdelen med att inte kunna överklaga beslut när tolk nekas. HRF anser att det föreligger en brist på tolkar och en brist på ekono- miska resurser. Detta gäller både teckenspråkstolkning, TSS-tolkning och skrivtolkning. Det råder även en föråldrad syn på tolkanvända- ren som en passiv mottagare. Det finns också olikheter i landet, behov av fortbildning av tolkar, brister i tolkarnas grundutbildning och krång- lig administration i samband med tolkbeställning.

HRF:s bedömning i den uppdaterade behovsanalysen är att de stora principiella problemen som framgår ovan av den tidigare analy- sen från 2011 fortfarande kvarstår. Den enskilde tolkanvändaren får enligt HRF ta ett oproportionerligt stort ansvar för att samordna sin egen tolktjänst.

HRF:s bild är att det i dag inte är någon större brist på tolkar, men att det finns risk för brist på sikt. Enligt HRF har antalet utbild- ningsplatser till skrivtolk på Södertörns folkhögskola utökats något sedan utbildningen gjordes om till distansutbildning 2018. Samtidigt pekar en rapport från 2020 om det minskade söktrycket till tecken-

147

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

språkstolk- och dövblindtolkutbildningarna att det kan finnas anled- ning till en viss oro för framtiden. HRF redogör för att prognosen redan för de närmaste tre åren är att antalet utexaminerade tolkar kommer att understiga behovet. (Utredningen utvecklar resultaten i denna kartläggning närmare i kapitel 12.) Enligt HRF har covid-19- pandemin därefter inneburit kraftigt minskade volymer inom tolk- tjänsten och HRF har också fått signaler om att en del skrivtolkar, främst frilanstolkar, lämnat yrket i spåret av pandemin eftersom efter- frågan minskat kraftigt under 2020.

FSDB anser i likhet med den tidigare behovsanalysen från 2011 att tolktjänstens reglering och organisering är till nackdel för tolkanvän- daren och ger flera exempel: tolktjänst är inte en rättighet, regionerna bedömer liknande tolkuppdrag olika, oklarhet kring betalningsansvar, kvalitetsbrister inom dövblindtolkning, gränsdragningsproblem mel- lan kommuner och regioner när det gäller ledsagning, hörande ses inte som tolkanvändare och svårigheten att få tolk vid utlandsresor.

Vidare menar FSDB att regionernas prioriteringssystem inte hel- ler överensstämmer med individuella behov, t.ex. då tolkanvändaren bedömer att det är viktigare att få tolk till sociala aktiviteter än till ett läkarbesök.

FSDB pekar också på att döva dövblindtolkar är efterfrågade av speciellt teckenspråkiga tolkanvändare med dövblindhet vid vissa tolk- uppdrag, men det saknas en rutin hos tolkcentralerna när det gäller att anlita döva dövblindtolkar och samordna uppdrag för att göra det möjligt för döva dövblindtolkar att arbeta.

Covid-19-pandemin har påverkat alla regioners tolkcentraler och deras riktlinjer, vilket har påverkat tolkanvändarna negativt. Skillna- derna har ökat mellan regionerna genom att varje region har sina egna riktlinjer. Det finns enligt FSDB exempel där regioner har undantag för att utföra tolkning på plats som taktil teckenspråkstolkning. I andra regioner har det dock endast varit möjligt att få tolk på distans, vilket inte har fungerat för många personer med dövblindhet.

Regionernas riktlinjer har också snabbt förändrats och informa- tionen till tolkanvändarna har varit bristfällig. Tolkanvändare har hel- ler inte haft någon möjlighet att diskutera med tolkcentralen, t.ex. på ett brukarråd, då sådana aktiviteter har ställts in på grund av pandemin.

FSDB:s uppfattning är att tolkcentralerna har varit fyrkantiga när det gäller dövblindtolkning och de inte har velat medverka till lös- ningar under pandemin.

148

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

Förmedlingstjänster och distanstolkning

I behovsanalysen från 2011 pekar SDR på att utbyggnad av fiber- optik och 4G-nät sannolikt kommer att erbjuda goda möjligheter för teckenspråkiga döva, liksom utvecklingen av läsplattor och smart- phones. SDR menar dock att det finns tekniska brister i den nuva- rande bildtelefonitjänsten samt att brandväggar och mobiltelefoni- förbud i vissa offentliga miljöer försvårar distanstolkning. Dessutom anser SDR att kvaliteten på viss teckenspråkstolkning via distans har brister. Stora förbättringar vad gäller teknik och tolkkompetens behövs för att distanstolkning i framtiden ska vara ett möjligt alternativ till tolk på plats.

Av SDR:s uppdaterade behovsanalys framgår att även om tek- niken har förbättrats sedan 2011 finns det fortfarande en digital klyfta. Personer med funktionsnedsättning har generellt sett svårare att till- godogöra sig teknik. Det är samtidigt tänkbart att pandemin har med- fört att något fler döva som tidigare inte använde distanstolkning och förmedlingstjänster har börjat göra det. Det kvarstår fortfarande teknikproblem som orsakas av dålig signalstyrka på wifi eller mobilt bredband, brandväggar m.m. SDR uppfattar att distanstolkning i många fall fungerar dåligt för att tolka ett samtal mellan flera personer som befinner sig på samma plats som tolkanvändaren.

Ett annat problem som enligt SDR behöver lyftas fram när den ökade användningen av teknik diskuteras är att ansvaret för att ett möte ska bli tillgängligt vältras över på tolkanvändaren. Det är inte ovanligt att hörande kollegor antar att den döve är expert på sina hjälp- medel. Det kan enligt SDR vara mycket frustrerande när omgivningen antar att man vet hur man ska felsöka ett uppkommet problem bara för att man ofta använder hjälpmedel. Samtidigt är det arbetsgivaren eller en förening som har ett ansvar för att verksamheten är tillgäng- lig. Det är enligt SDR oacceptabelt när ökad teknikanvändning med- för att omgivningen abdikerar från sitt ansvar att bidra till att tolk- användaren inkluderas.

När det gäller automatiserad tolkning hänvisar SDR till ett gemen- samt uttalande från World Federation of the Deaf och International Federation of Hard of Hearing People. SDR menar vidare att trots att utvecklingen av AI (artificiell intelligens) har gjort stora framsteg är automatiserad textning och teckenspråksavatarer fortfarande i sin linda. Mycket forskning återstår att göra och det krävs också verifier-

149

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

bara bevis på att automatiserad översättning uppnår en hög kvalitet innan det kan bli aktuellt att förlita sig på den. Mänsklig kommunika- tion är mångfacetterad och innehåller många icke verbala komponen- ter som till exempel tonfall och ironi som har betydelse för hur det som sägs ska tolkas. Enligt SDR är det långt kvar innan en mänsklig tolk kan ersättas av en AI-tolk. Enligt SDR är det därför olämpligt att dimensionera tolktjänsten utifrån förhoppningar om kommande teknologiska framsteg.

SDR konstaterar sammanfattningsvis att teknikutvecklingen går framåt vilket är positivt, men att den ökade teknikanvändningen med- för nya sociala problem vilket är negativt. SDR anser att de sociala implikationerna av teknikanvändningen har glömts bort eller blir osynliga i dessa sammanhang. SDR anser också att det är olämpligt om tolktjänsten utformas baserat på förhoppningar om framtida tek- nologiska framsteg. SDR anser vidare att det alltid måste vara tolk- användarens önskemål som styr om tolkning ska utföras på distans eller på plats.

I behovsanalysen från 2011 anser HRF att distanstolkning kan vara ett utmärkt komplement, men aldrig ersätta tolk på plats. Om distans- tolkning ska fungera måste tolkarna få möjlighet att utveckla den särskilda kompetens som detta kräver. Riskerna med distanstolkning är bl.a. att samspelet i tolkningen kan bli lidande. När tolken inte är på plats är det större risk för missuppfattningar eller felaktig tolk- ning när tolken inte ser vad som sker i rummet och inte heller har fått möjlighet till personlig kontakt med tolkanvändaren och övriga delta- gare. Detta kan göra att tolkningen tar längre tid och/eller upplevs som osmidig eller i värsta fall inte korrekt. Vid möten med fler än tre deltagare ställs höga krav både på tolken och på samtalsdeltagarna om distanstolkning ska användas. HRF är tveksam till att diskussio- ner fungerar utan tolk på plats. Vidare pekar HRF på att alla tolk- användare inte klarar den nya tekniken. HRF vill lyfta fram de möjlig- heter distanstolkning kan innebära, bl.a. att den kan göra tolkningen mer lättillgänglig och vara ett alternativ vid akuta tolkbehov och fun- gera bra när det mer handlar om information än dialog. Vid tolkning i glesbygd och vid bilaterala möten kan distanstolkning vara en till- gång. Distanstolkning kan även vara ett bra alternativ när tolkningen kräver specialistkompetens, t.ex. yrkessvenska eller akademiskt språk, som inte finns att tillgå på orten.

150

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

I den uppdaterade behovsanalysen redogör HRF för en enkät till tolkcentralerna om skrivtolkning på distans och skrivtolkning av distansmöten från april 2020. Enligt enkäten har de allra flesta tolk- centralerna erfarenhet av distanstolkning av fysiska möten samtidigt som erfarenheten av att skrivtolka distansmöten är mer blandad. Det finns också en stor vilja att utveckla verksamheten med distanstolk- ning. Under covid-19-pandemin har det dock enligt HRF varit tyd- ligt att det finns utmaningar med distanstolkningen. En utmaning är att det saknas samordning av skrivtolkning på distans, trots att just distanstolkning lämpar sig för samordning oavsett var uppdraget utförs eller var tolken befinner sig geografiskt. Genom samordning går det att få rätt tolkkompetens till rätt uppdrag i hela landet. Regio- nernas tolkcentraler, tolkbolag och enskilda frilanstolkar skapar egna lösningar och rutiner för hur tolkningen ska gå till och skapar egna lösningar för utbildning i nödvändiga programvaror m.m.

En annan utmaning enligt HRF är skrivtolkning av distansmöten. Eftersom det saknas samordning av utbildning är HRF:s erfarenhet att många tolkar har mycket varierad kompetensnivå vad gäller att han- tera olika vanliga distansmötesplattformar. Problemet har till viss del förstärkts av att vissa tolkcentraler har fortsatt att endast erbjuda skriv- tolkning av distansmöten i den plattform som de normalt erbjuder skrivtolkning på distans av fysiska möten.

En ytterligare utmaning enligt HRF har varit att vissa organisa- tioner har it-system som av säkerhetsskäl inte stöder användandet av vissa vanliga plattformar. I början av pandemin gällde det även vissa tolkcentraler, vilket ledde till att tolkanvändare inte fick tolktjänst i de möten som de blev inbjudna till. Tolkcentralerna har dock numera avhjälpt de problemen.

Kompetensnivån hos användarna själva vad gäller distanstolkning och hur man hanterar olika mötesplattformar tillsammans med tolk- tjänst är också en utmaning enligt HRF, inte minst med tanke på att många hörselskadade är äldre.

Enligt HRF har covid-19-pandemin generellt lett till en positiv utveckling av distanstolkning. Tolkanvändare har tvingats att ta till sig nya sätt att kommunicera på och tolkcentralerna har visat god vilja att utveckla verksamheten. Problemet är att det har tagit oproportio- nerligt lång tid, vilket enligt HRF till stor del beror på tolktjänstens röriga organisation och brist på samordning.

151

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

HRF betonar att distanstolkning ska ses som ett komplement till och inte en ersättning för tolk på plats. Vissa tolkuppdrag är rent olämpliga att utföra på distans, både för tolkanvändaren och för tol- karna. För utveckling av distanstolkning måste arbetsmiljöaspekten för tolkarna respekteras.

HRF vill se en nationell tjänst för skrivtolkning på distans. En nationell tjänst skapar stora samordningsvinster vad gäller både kom- petens om utförandet av tjänsten och tillgänglighet i hela landet. För tolkanvändare skapar det möjlighet att få rätt kompetens till rätt upp- drag. HRF vill även att det ska vara möjligt att förbeställa tolktjänst på distans, så att det är möjligt att ha rätt tolkkompetens vid olika uppdrag. HRF anser vidare att tolkanvändare ska ha inflytande över om tolk ska ges på plats eller på distans.

I behovsanalysen från 2011 anser FSDB att distanstolkning har för dålig kvalitet för att vara ett reellt alternativ för personer med döv- blindhet. FSDB förordar en utveckling där distanstolkning kombine- ras med en möjlighet att kunna ringa upp för att få syntolkning.

FSDB anser i den uppdaterade behovsanalysen att Bildtelefoni.net har blivit bättre sedan 2011 och fungerar för dem som har tillräckliga synrester, men det finns personer, framför allt punktskriftsläsare, som inte kan ta del av bildtelefonitjänsten då det saknas en tekniskt fun- gerande lösning för användare som vill kommunicera utåt på tecken- språk och få svar i skriven text.

Vidare saknas möjligheten till distanstolkning upp till en timme för dem som använder Texttelefoni.se. Enligt FSDB borde det vara samma regler oavsett förmedlingstjänst. De som arbetar på Texttele- foni.se är inte utbildade skrivtolkar. Det ingår inte heller i tjänsten att skrivtolka. Det bästa vore om det fanns en förmedlingstjänst som både har bildtelefoni, texttelefoni, skrivtolkning och syntolkning. Detta skulle också möjliggöra att tillgodose individuella behov av olika kombinationer.

Digitala lösningar har blivit mer vanligt särskilt under covid-19- pandemin och det ställer krav på både tolkanvändare och tolkar vad avser exempelvis teknisk kompetens.

Skrivtolkning på distans har ökat som tolkmetod under pandemin men det finns utmaningar kvar att lösa när det gäller tillgängligheten. Enligt FSDB fungerar det inte tekniskt för tolkanvändare som läser punktskrift på punktdisplay, utan enbart i vissa system. Alla tolkcen- traler eller andra aktörer har inte dessa system som standard. Alla

152

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

personer med dövblindhet klarar heller inte distanstolkning. Distans- tolkning är endast vad som sägs och innefattar inte syntolkning och ledsagning. Dövblindtolkning kan endast ges när tolk och tolkanvän- dare befinner sig på samma plats.

Personkännedom och personlig relation till tolken

SDR menar i sin uppdaterade behovsanalys att den analys som gjordes 2011 avseende personkännedom och relation till tolken fortsatt gäller. Då framförde SDR att den äldre generationen oftare vill ha en person- lig relation till tolken medan den yngre generationen inte har samma behov och att det är en organisationsfråga att samordning och priori- tering görs rätt. Kompetens, lyhördhet och kontinuitet från tolksam- ordnarens sida är det som avgör snarare än den personliga relationen mellan tolk och tolkanvändare. I den uppdaterade behovsanalysen SDR kan dock inte uttala sig om möjligheterna till tolksamordning har förbättrats eller försämrats sedan 2011.

När det gäller tolkkompetensen uttrycker SDR i den uppdaterade behovsanalysen oro över hur upphandlingar har genomförts i vissa regioner. I flera fall har upphandlingar resulterat i prispress som har fått flera erfarna teckenspråkstolkar att sluta av ekonomiska skäl. SDR menar att utvecklingen är oroande och har påverkan på kvaliteten. När det gäller kontinuiteten är det enligt SDR kritiskt att ha rätt tolk till rätt uppdrag när det gäller vissa typer av uppdrag. En förlossning är ett exempel på en situation då det är mycket viktigt att tolkanvän- dare ges möjlighet att önska tolk och att detta tillgodoses så långt möj- ligt. Det finns dock variationer mellan regioner där vissa inte tillåter önskemål om tolk.

HRF menar i behovsanalysen från 2011 att tolken är en neutral utövare av tolkning. Tolkanvändaren och tolken bör ha en yrkesmäs- sig relation. Däremot är det viktigt att tolkanvändarens behov av att känna förtroende för tolken respekteras. Det viktigaste är att tolkarna har den kompetens och de kunskaper som krävs för situationen. Personkännedom som t.ex. handlar om kunskap om hur tolkanvända- ren vill ha tolkningen utförd eller om personens fysiska eller psykiska förutsättningar påverkar tolksituationen kan vara mycket viktigt. Ibland kan det ha en väsentlig påverkan på om tolkningen blir kvali- ficerad och relevant för situationen. För vissa återkommande tolk-

153

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

uppdrag är det enligt HRF mycket viktigt med kontinuitet, dvs. att samma tolkar återkommer så att de vet vad som hänt tidigare i sam- band med aktuell tolksituation. För vissa tolkuppdrag är personkemin mellan tolkanvändare och tolk mycket viktig. För en del tolkanvän- dare, särskilt äldre, kan det dock vara viktigt att en personlig relation med tolken har utvecklats för att känna trygghet och tillit. HRF menar att det måste vara möjligt att välja tolk. De tolkar man finner lämpliga för aktuellt tolkuppdrag kan vara anställda av olika organi- sationer. Att tolkarna kan vara anställda av olika organisationer ska inte hindra fördelningen av ”rätt tolk på rätt plats”. Det ska heller inte vara krångligt för en tolkanvändare att använda sig av tolkar från olika tolkbolag.

I den uppdaterade behovsanalysen vill HRF även understryka att det är en viktig kvalitetsfråga att tolkanvändaren kan ha inflytande över vilka tolkar som utför tolktjänstuppdraget.

I behovsanalysen från 2011 menar FSDB att det varierar mellan situationer – i vissa situationer kan personkännedom och en personlig relation med tolken vara viktig, i andra har det ingen större betydelse. I den uppdaterade behovsanalysen framför FSDB att personkänne- dom spelar en viktig roll i olika sammanhang och ur olika perspektiv. Tolkarna behöver personkännedom vad gäller tolkanvändaren och dennes specifika behov för att kunna göra en så bra tolkning som möj- ligt. Tolkarna behöver också personkännedom om tolkanvändarens bekantskapskrets för att kunna syntolka vem som är närvarande. När det gäller föreningsaktiviteter eller styrelsemöten med flera tolkanvän- dare med dövblindhet och flera tolkar behöver tolkarna också ha per- sonkännedom om övriga tolkanvändare och övriga tolkar samt förmåga att samarbeta i grupp för att gruppdynamiken ska fungera på ett bra sätt utan att det stör aktiviteten.

Vid enskilda tolkuppdrag avgör ärendet och vad tolkanvändaren själv anser om det är viktigt med personkännedom. Om ärendet är något som gör att tolkanvändaren känner sig utsatt, t.ex. läkarbesök, kan det vara mycket viktigt att tolken är någon som tolkanvändaren har en relation till och känner sig trygg med. Det kan dock också vara så att tolkanvändaren i vissa fall önskar en tolk som denne inte har en relation till. Tolkcentralen tar enligt FSDB inte alltid hänsyn till att tolkanvändare önskar specifika tolkar. Det saknas förståelse för varför det kan vara viktigt att tolken har personkännedom. Tolkcen- tralens samordning behöver även ha personkännedom för att skicka

154

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

rätt tolk till rätt uppdrag. Ett problem är dock att tolkcentralen ofta har svårt att behålla personkännedom över tid eftersom det sker per- sonalförändringar, speciellt bland dem som ska samordna tolkuppdrag. Vid större aktiviteter med många tolkanvändare med dövblindhet och tolkar på plats behövs dessutom samordnare med god personkänne- dom på plats för att stötta alla tolkar och lösa eventuella problem.

Tolkcentralen bör enligt FSDB ha bättre samordning mellan olika regioner både när det gäller att enskilda tolkanvändare ska få tolk i en annan region och när det gäller större aktiviteter.

Barns och ungdomars tolkbehov

När det gäller frågan om barns och ungdomars tolkbehov i behovs- analysen från 2011 saknas det enligt SDR nödvändig kompetens hos tolkarna. De tolkar som är bäst lämpade att klara uppdrag inom denna kategori är tolkar som har vuxit upp med teckenspråk. Denna kate- gori är emellertid liten eller saknas i nyrekryteringarna till yrket. När det gäller tolkning till döva barn anpassas inte språknivån till barnet utan tolken pratar ofta förbi barnet och vänder sig till den anhörige i stället. Enligt SDR saknas det barnspråksperspektiv i tolkutbild- ningen. Det saknas också information till barn och ungdomar om deras möjligheter att få tolk i olika situationer.

I den uppdaterade behovsanalysen framgår att SDR räknar med att teckenspråkiga döva och hörselskadade ungdomar vill vidareutbilda sig i större utsträckning än tidigare och förväntar sig att detta har ökat efterfrågan på specialiserade tolkar.

I behovsanalysen från 2011 pekar HRF på problemet med bristande barnperspektiv i tolkutbildningen samt brister i anpassningen till barns språkliga mognad i tolksituationen. Vidare lyfter HRF frågan om dövas och hörselskadades skolgång och understryker vikten av ett bra samspel mellan lärare och tolk om barnen går i en skola där tolk behövs för deras deltagande i undervisningen. HRF:s generella rekommen- dation är att hörselskadade och döva barn inte bör gå i en skola där det behövs tolkning för att de ska kunna vara delaktiga i undervis- ningen. HRF pekar också på behovet av ett tydligare fokus på tolk- ning till barn i tolkutbildningen.

I den uppdaterade behovsanalysen framför HRF att antalet elever i specialskolan har ökat varje år sedan 2013 från cirka 500 elever till

155

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

cirka 700 elever. Det innebär enligt HRF att det är fler och fler barn som går in i vuxenlivet med en tvåspråkig undervisningsbakgrund och därmed också är potentiella teckenspråkstolkanvändare.

FSDB menar i behovsanalysen från 2011 att barns och ungas tolk- behov behöver prioriteras. Även i den uppdaterade behovsanalysen pekar FSDB på att tolkanvändare som är barn eller ungdomar behöver få större möjligheter att få tolk till sociala aktiviteter. Tolkcentralen prioriterar inte barns tolkbehov av social karaktär. FSDB menar att barn och unga som får egen dövblindtolk i den utsträckning som de önskar, trots att de kanske skulle klara sig med centraltolk, är mer del- aktiga, självsäkra och självständiga.

Skillnader mellan kvinnors och mäns tolkbehov

SDR menar i behovsanalysen från 2011 att man inte kan se några stora skillnader mellan kvinnors och mäns behov när det gäller tolk- tjänst. Det är fler kvinnor än män som arbetar som tolkar och SDR pekar på att i vissa känsliga situationer kan manliga tolkanvändare vilja ha en manlig tolk och att inte alla regioner har manliga tolkar.

Iden uppdaterade behovsanalysen framgår att SDR ser det som pro- blematiskt att det inte finns samlad nationell statistik som även in- kluderar skillnader mellan män och kvinnor.

HRF har inget att tillägga till behovsanalysen från 2011 när det gäller skillnaden mellan kvinnors och mäns tolkbehov. Då framförde HRF att det vore önskvärt med fler manliga tolkar eftersom det i vissa situationer kan upplevas som viktigt att ha samma kön som tolken. Generellt är dock personens livssituation, intressen och sysselsätt- ning viktigare faktorer än könet när det gäller tolkanvändning. HRF konstaterar även att kvinnor är överrepresenterade bland de äldsta tolkanvändarna, eftersom kvinnor lever längre än män.

I behovsanalysen från 2011 menar FSDB att statistik från vissa regioner indikerar att män får tolk oftare på grund av att mäns beställ- ningar ges högre prioritet, vilket inte är acceptabelt. I den uppdate- rade behovsanalysen bedömer FSDB att det är fler kvinnor bland förbundets medlemmar som beställer och använder tolk. Enligt FSDB saknas det dock uppgifter om det finns generella skillnader mellan könen när det gäller dövblindtolkning.

156

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

Tolkbehov bland personer med annan etnisk bakgrund och nationella minoriteters tolkbehov

SDR anger i behovsanalysen från 2011 att döva personer som invan- drat till Sverige har behov av anpassad tolkning när de är nyanlända. Exempelvis i kontakter med Migrationsverket är det viktigt att tol- karna har den kompetens som krävs för att anpassa tolkningen till brukarens teckenspråksnivå.

Till detta vill SDR i sin uppdaterade behovsanalys lägga till att döva tolkar är en stor tillgång, i synnerhet vid tolkning till döva ny- anlända. SDR har förhoppningar om att den utbildning för döva tol- kar som nu finns innebär att denna målgrupps behov bättre ska kunna mötas av tolktjänsten de kommande åren. Det förutsätter att tolk- tjänsten också ser vad denna yrkeskategori kan tillföra och anställer de döva tolkar som utbildas.

I behovsanalysen från 2011 konstaterar HRF att många hörsel- skadade kan behöva skrivtolkning på andra talade språk och föreslår utbildning av språktolkar i skrivtolkning. Enligt HRF behövs det även personer som kan fungera som stödtolkar till döva personer som inte behärskar svenskt teckenspråk. Detta gäller även för nationella mino- riteter.

I den uppdaterade behovsanalysen menar HRF att ett vanligt före- kommande behov är skrivtolkning från talad till skriven engelska i flera olika situationer i arbetslivet, på internationella konferenser och inte minst inom högre utbildning. Det saknas i dag en utbildning för det, även om det finns tolkar som behärskar skrivtolkning från talad till skriven engelska. Forskning visar att personer med annat modersmål har större utmaning att höra tal med bakgrundsljud. Det krävs ett bättre signal-i-brus-förhållande jämfört med hörselskadade med svenska som modersmål för att uppfatta tal. Det finns därför sär- skilda skäl att uppmärksamma den målgruppen när det gäller deras behov av tolktjänst. Skrivtolkning kan vara ett mycket bra stöd till talet för en person som är hörselskadad och håller på att lära sig svenska.

HRF pekar på att flera mindre undersökningar visar att andelen hörselskadade bland nyanlända är betydligt högre än i populationen i övrigt. Vidare visar Arbetsförmedlingens statistik över antalet in- skrivna på myndigheten att 39 procent av de som är kodade som döva eller hörselskadade är födda i ett annat land.

157

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

FSDB framför i den uppdaterade behovsanalysen att det finns tolkbehov i de olika grupperna, men att man inte känner till om deras tolkbehov tillgodoses.

Tolktjänst i ett tioårsperspektiv

–bedömning av några utvecklingstendenser

År 2011 bad Tolktjänstutredningen organisationerna att bedöma om och i så fall hur ett antal utvecklingstendenser kommer att påverka behovet av tolktjänst om tio år, dvs. 2021. De utvecklingstendenser som utredningen efterfrågade var den demografiska utvecklingen med en allt äldre befolkning, det ökade antalet barn och vuxna med cochleaimplantat (CI) samt livsstilsförändringar i form av ökad rör- lighet, resande, internetanvändning etc. Organisationerna fick också möjlighet att själva peka på någon eller några andra utvecklingsten- denser som bedöms särskilt viktiga. I det följande redogörs för den bedömning som SDR, HRF och FSDB gör 2011 samt den bedömning dessa organisationer gör nu tio år senare, i den uppdaterade behovs- analysen.

När det gäller den demografiska utvecklingen menar SDR i behovs- analysen från 2011 att den äldre generationen teckenspråkiga döva i glesbygd och i mindre orter minskar och då minskar sannolikt även tolkbehoven där. En yngre generation flyttar till storstäderna där utbudet för teckenspråkiga är större och det finns fler sociala nätverk. När det gäller frågan om CI ser SDR tendenser till att målgruppen teckenspråkiga förändras i framtiden. Cirka 95 procent av döva barn får CI. Detta innebär att behoven förändras. SDR menar att tolkbeho- vet kan komma att minska om 10–15 år när dessa barn blir vuxna. Samtidigt kan vuxna personer med CI komma att efterfråga möjlig- heten att kommunicera med teckenspråk vid större sammankom- ster, i vuxenutbildning, högskolestudier eller på arbetsplatsträffar. Därför är behovet svårt att förutse. SDR menar vidare att teckensprå- kiga döva följer ungefär samma mönster när det gäller livsstilsför- ändringar som den övriga befolkningen i Sverige och i Europa. Det finns dock ett mycket begränsat utbud av gruppresor eller charter- resor med guider för gruppen teckenspråkiga. Även möjligheten att resa i tjänsten eller i utbildningssyfte är mycket begränsad för tecken- språkiga döva. En viktig utvecklingstendens är vidare teckenspråkiga dövas ökade medvetenhet om att rollen som passiva mottagare av

158

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

information blir alltmer föråldrad. Fler och fler teckenspråkiga döva är enligt SDR produktiva sändare av information som föreläsare, yrkesarbetande i tjänstesektorn eller egenföretagare. Det finns också enligt SDR en större medvetenhet bland teckenspråkiga döva om deras rätt till delaktighet i samhället. SDR anser att staten bör ta det finansiella ansvaret för att det tillhandahålls tolktjänst kostnadsfritt för alla parter. Andra viktiga utvecklingstendenser som kan påverka tolkbehovet är enligt SDR framför allt den tekniska utvecklingen och internetanvändningen.

SDR konstaterar i den uppdaterade behovsanalysen att den tidi- gare bedömningen om att tolkbehoven inte skulle minska var korrekt. Snarare har behovet av tolkning ökat – behoven kommer sannolikt att vara på samma nivå eller öka ännu mer om tio år.

SDR menar vidare att man inte har kunnat se att tolkbehoven i glesbygd och i mindre kommuner har minskat. Andelen barn med hörselnedsättning och CI som går en integrerad skolgång har ökat och de är utspridda i kommunerna. Det är enligt SDR svårt att förut- säga vilket tolkbehov som de kommer att ha senare i livet, om det exempelvis är skrivtolkning eller teckenspråkstolkning. Fortsättnings- vis är det också svårt att veta om de kommer att flytta till och bosätta sig i storstäder eller om de kommer bosätta sig på sin hemort. Enligt SDR kan man förvänta sig att döva följer samma livsmönster som hörande. Tidigare var det en trend att många ville flytta till större städer. Nu verkar det som att den trenden vänder där exempelvis utflyttningen från Stockholms kommun och län numera är större än inflyttningen.

En annan viktig utvecklingstendens är det minskade söktrycket till tolkutbildningarna. När antalet tolkutbildningar och utbildnings- platser minskades år 2016 var SDR:s förhoppning att antalet sökan- den per utbildningsplats skulle öka. Tidigare var det ett problem att många tolkar som examinerades inte ansågs ha tillräckliga språkfärdig- heter. Ett högre söktryck skulle i teorin leda till att tolkutbildningarna har ett större underlag att välja ut vilka som har bäst förutsättningar att bli bra tolkar samt ge en hög genomströmning. Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) redovisade i en rapport från 2016 att sök- trycket till tolkutbildningarna sjunkit gradvis över en längre tid. SDR uppfattar samtidigt utifrån MYH:s statistik över ansökningar per utbildningsplats för åren 2016–2019 att nedläggningen av utbildning- arna i sig verkar ha bidragit till att ytterligare sänka söktrycket till

159

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

tolkutbildningarna. SDR ser det som oroande att minskningen av antalet platser inte har ökat söktrycket och att tolkyrket fortsatt har tappat sin attraktionskraft.

En annan tendens enligt SDR är att fler regioner har valt att helt lägga utförandet av tolkningen på entreprenad. Det är en öppen fråga om det på sikt blir normen så att endast tolksamordningen bedrivs i egen regi. SDR menar att riskerna med en sådan utveckling behöver analyseras. SDR:s erfarenhet av regionernas upphandlingar är att fokus oftast ligger på prispress vilket drabbar tolkanvändarna genom för- sämrad kvalitet när tolkar inte får tillräckligt betalt för förberedelse- tid eller att erfarna tolkar slutar på grund av bristande arbetsvillkor.

I behovsanalysen från 2011 framför HRF att eftersom andelen personer som hör dåligt är högre bland äldre och allt fler personer är aktiva kommer detta troligen leda till ett ökat tolkbehov, framför allt av skrivtolkning. Tolkning kan enligt HRF minska den isolering som många hörselskadade äldre hamnar i. En förutsättning för att dessa personer ska kunna använda tolk är dock att de känner till möjlig- heten. Informationsverksamhet är därför viktig. När det gäller frågan om CI menar HRF att i takt med att andelen barndomsdöva med CI ökar, kommer behovet av teckenspråkstolkning förändras och troli- gen minska. HRF menar vidare att en högre andel döva än tidigare har svenska som sitt förstaspråk och en del av dessa har då tecken- språk som ett andraspråk alternativt använder TSS som komplement till svenskan. Detta får konsekvenser för hur användaren vill ha tolk- ningen utförd. Det faktum att allt fler döva barn får CI har medfört att allt fler väljer en skola där barnet går integrerat med hörande. Detta kan påverka tolkanvändningen i båda riktningarna. Dessa barns tolkbehov kan öka därför att de umgås med icke-teckenspråkiga hörande eller minska därför att det inte ser tolk som ett alternativ vid kommunikation. HRF:s sammanfattande bedömning är att CI kom- mer att medföra att både barndomsdöva och vuxendöva kommer att beställa tolk i mindre utsträckning vid enskilda samtal mellan två i god ljudmiljö. I likhet med andra hörapparater klarar dock inte CI att sortera ljud. Därför kommer tolkning i miljöer med mycket störnings- ljud att behövas även i framtiden. Kraven på flexibilitet beroende på situation fortsätter sannolikt att öka i framtiden. Det är därför vik- tigt att tolkutbildningen anpassas efter tolkanvändarnas förändrade behov. HRF bedömer vidare att allt högre krav på kommunikation och informationsutbyte samt ständig kunskaps- och kompetens-

160

SOU 2022:11

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

utveckling inte minst i arbetslivet innebär ett ökat tolkbehov. Grän- serna mellan länder suddas ut allt mer. Vissa utbildningar erbjuder praktik och delkurser utomlands. Tjänsteresor, personaldagar och fort- bildning utomlands är inte helt ovanligt. Att få tolktjänst även utom- lands kan vara en förutsättning för vissa studenter och anställda. Valmöjligheter inom utbildning gör att tolkanvändande studenter i samma studiegrupp kanske inte alltid vill välja samma kurser. Detta påverkar samordningen av tolkning. Det finns även exempel där stu- denter tvingas välja samma kurs för att få tolk. Internetanvändningen kan enligt HRF minska behovet av tolk i flera sammanhang. Chat- program, e-post m.m. kan fungera som kommunikationsverktyg. En bärbar dator kan i viss del ersätta en skrivtolk vid tvåpartssamtal, t.ex. vid läkarbesök. Kommande generationer äldre kommer att vara mer vana vid att använda internet som kommunikationsverktyg än tidigare, vilket kan göra att även de kan utnyttja dessa möjligheter.

I den uppdaterade behovsanalysen framför HRF att man förut- spådde att den allmänna teknikutvecklingen och digitaliseringen av samhället på många sätt har underlättat vardagen för döva och hörsel- skadade. Allt fler tjänster kan lösas digitalt via e-tjänster eller kon- takt via textkommunikation. HRF vill dock understryka att det i viktiga samhällsfunktioner som inom vården går utvecklingen av till- gängligheten långsamt för hörselskadade, trots att tekniken finns. Exempelvis saknar 1177.se chatt-funktion, vilket har varit påtagligt märkbart under covid-19-pandemin. Det går heller inte att boka vård- besök i de allra flesta sammanhang utan att vara beroende av att kunna höra i telefon.

En annan positiv teknikutveckling är att automattextning på det svenska språket har utvecklats starkt de senaste fyra åren. Automat- textning är ett bra komplement till skrivtolkning, men kan inte ersätta skrivtolkning. Det finns ett par svenska hjälpmedelstillverkare som har utvecklat hjälpmedel med inbyggda tal-till-text-funktioner för stöd i exempelvis små möten och telefonsamtal. Sveriges Television har nyligen börjat texta regionala sändningar på webben med hjälp av automattextning med viss korrigering i efterhand. Det finns också gratistjänster som kan användas online. Trots att utvecklingen har gått fort för automattextning på svenska ligger Sverige långt efter utvecklingen på större språk – framför allt engelska. Det gör att både kvaliteten på texten och tillgången till olika applikationer och tjäns- ter på svenska är begränsade.

161

Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov

SOU 2022:11

HRF:s bedömning är att utvecklingen av CI minskar behovet av tolktjänst, men endast till viss del. Det gäller framför allt de personer som får CI i vuxen ålder med lyckat resultat. För barndomshörsel- skadade och barn som får CI är det fortfarande många som är tolk- användare i mer eller mindre stor utsträckning beroende på situation. Det finns dock ett ganska stort glapp mellan behov och faktisk till- gång till CI för vuxna. HRF hänvisar till uppgifter från det nationella kvalitetsregistret för grav hörselnedsättning för vuxna och menar att det är drygt 3 100 vuxna som har CI i Sverige och att cirka 20 000– 25 000 personer kan ha nytta av CI. Cirka 200 vuxna per år får CI inopererat.

Enligt HRF har inte mycket förändrats inom utbildningstolkning de senaste tio åren. De relativt väl fungerande avstegen från ansvars- och finansieringsprincipen som finns inom högre utbildning med stat- liga anslag som kan sökas av utbildningsanordnare inom universitet och högskola samt folkhögskolor och anordnare av yrkesutbildningar tjänar väl sitt syfte. Dessa avsteg från ansvars- och finansieringsprin- cipen gäller dock inte för kommunal vuxenutbildning och privata utbildningar, vilket i praktiken ställer tolkanvändare helt utanför dessa utbildningar i stor utsträckning, vilket bland annat har uppmärksam- mats i en kommun med en stor andel tolkanvändare.

I behovsanalysen från 2011 anger FSDB att samtliga 2 000 per- soner med förvärvad dövblindhet har mer eller mindre behov av tolk, men att många av dem inte själva känner till möjligheten att få tolk eller avstår från att beställa tolk på grund av tidigare erfarenheter av att det är svårt att få tolk. FSDB menar vidare att äldre personer med kombinerad allvarlig grad av hörsel- och synnedsättning inte använ- der tolk i särskilt stor utsträckning, men att de kommer att göra det i framtiden. Personer med tidig eller medfödd dövblindhet har också behov av att använda tolk, men de allra flesta av dem kan inte ta del av dagens tolktjänst då tolkarna inte har tillräcklig utbildning och kom- petens för att tillgodose deras speciella behov. Enligt FSDB kommer denna grupp också att använda tolk i framtiden.

När det gäller det ökade antalet barn och vuxna med CI bedömer FSDB att det inte minskar behovet av tolk. Livsstilsförändringar såsom ökad rörlighet och resande, individuella valmöjligheter, internetanvänd- ning kommer enligt FSDB att öka behovet av tolk i fler situationer än tidigare.

162

6Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

6.1Mål för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

Tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet skiljer sig från annan tolktjänst och har många ansvariga aktörer

En offentligt finansierad tolktjänst är en grundläggande förutsätt- ning för att döva, hörselskadade och personer med dövblindhet ska kunna vara samhällsmedborgare med lika rättigheter och skyldig- heter som andra och ha ett fungerande och självständigt liv i ett sam- hälle med hörande människor. Tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet skiljer sig från den tolktjänst som finns för hörande personer med ett annat språk än svenska, i det att den är mer omfattande reglerad, bl.a. utifrån funktionshinderspolitiska ut- gångspunkter och konventionsåtaganden. Tolktjänsten har till skillnad från tolktjänst för hörande personer även en utpekad huvudman genom regionen som säkerställer stöd med bokning och samordning av tolk vid vardagstolkning. Dessa skillnader beror till stor del på att dövhet, hörselskada och dövblindhet ofta innebär ett livslångt kom- munikationshinder som inte kan överbryggas genom att lära sig ett nytt talat språk. Tolktjänsten för denna målgrupp har således utveck- lats utifrån ett annat perspektiv än tolktjänst för hörande personer. Tolktjänsten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet har dock vuxit fram utan en sammanhållen struktur, logik och mål- sättning för att möta dessa behov. Resultatet är ett svåröverblickbart system med olika regler där ansvar, styrning och finansiering utgår från olika aktörer och med olika mål.

165

Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

SOU 2022:11

Avsaknaden av ett samlat grepp över samhällets tolktjänst har bl.a. inneburit att tolktjänsten som system inte har kunnat förändras och utvecklas i takt med de samhällsförändringar som har skett. Den har heller inte utvecklats utifrån den mångfald av behov som finns hos de människor som använder den. Vidare har tolktjänsten som system varken personella eller finansiella förutsättningar att fullt ut möta varje enskild användares individuella behov.

Målet bör vara en likvärdig, kvalitativ, lätt tillgänglig och effektiv tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet

Utifrån de utmaningar som har identifierats av tidigare utredningar och som har bekräftats i utredningens samråd med olika aktörer och i de fördjupade behovsanalyserna har utredningen formulerat ett antal mål för en långsiktig utveckling av tolktjänsten. Målen tar sikte på att identifiera och föreslå genomförbara och tidsatta åtgärder som bidrar till att så långt som möjligt skapa en likvärdig, kvalitativ, lätt tillgänglig och effektiv tolktjänst som främjar dövas, hörselskadades och personer med dövblindhets jämlikhet i levnadsvillkor och fulla delaktighet i samhällslivet.

Genom tolktjänsten ska döva, hörselskadade och personer med dövblindhet ha möjlighet att ge och ta emot information, påverka, kunna förmedla sina synpunkter och därmed kunna kommunicera på lika villkor som andra oavsett vilken tolkmetod som används. Tolktjänsten ska bygga på respekt för den enskildes självbestäm- mande och integritet. Den enskilde ska så långt möjligt få inflytande över hur och till vilka situationer tjänsten tillhandahålls. För att vara långsiktigt hållbar och även fortsatt kunna vara kostnadsfri för den enskilde tolkanvändaren ska tolktjänsten vara organiserad så att den främjar kostnadseffektivitet. Det innebär att regleringen av tolktjänst behöver bli tydligare och att ansvaret i olika avseenden behöver för- ändras eller förtydligas i fråga om olika aktörers ansvar för tolk. Vidare behöver tolktjänsten ta tillvara och utveckla den teknik som finns, t.ex. kring olika digitala lösningar. Tolktjänsten behöver även utföras och utvecklas mer i samverkan, dels mellan regioner för att uppnå en mer effektiv och ändamålsenlig tolktjänst, dels mellan regioner och andra aktörer som bekostar tolktjänst. På så sätt kan tolk- tjänsten vara ett ändamålsenligt och effektivt verktyg för att i enlig- het med det nationella funktionshinderspolitiska målet säkerställa jäm-

166

SOU 2022:11

Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

likhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.

En övergripande målsättning för tolktjänsten bör enligt utred- ningen vara att de offentliga medel som finns i systemet så långt som möjligt ska erbjuda tolkanvändare – såväl kvinnor som män – i alla åldrar och livssituationer tolk på jämlika villkor med så hög kvalitet och tillgänglighet som möjligt. Detta förutsätter dock att det finns möjlighet att göra prioriteringar i enskilda fall. Att det finns möjlig- het att göra prioriteringar handlar dels om etiska överväganden om att låta sådant som handlar om liv och hälsa alltid gå först, dels om att använda de tolkresurser som finns tillgängliga på ett ändamåls- enligt och effektivt sätt.

Utredningen presenterar i de följande kapitlen (kapitel 7–14) de åtgärder som utredningen menar krävs för en långsiktig utveckling av tolktjänsten. Åtgärderna bildar tillsammans den handlingsplan som redovisas i inledningen av betänkandet. I de följande avsnitten i detta kapitel redogör utredningen för sina utgångspunkter för utrednings- arbetet samt för några grundläggande ställningstaganden kring tidi- gare lagda förslag.

6.2Utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

Enligt direktiven är utredningens utgångspunkter för en handlings- plan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten dövas, hörselskadades och personer med dövblindhets språkliga och medborgerliga rättig- heter, det nationella målet för funktionshinderspolitiken och ansvars- och finansieringsprincipen. Dessa utgångspunkter redogörs närmare för nedan.

En långsiktig utveckling av tolktjänsten innebär att den behöver stabila utvecklingsmöjligheter. Detta innefattar frågor om organi- sering och finansiering av tolktjänsten, reglering av ansvaret för tolk- tjänst samt kompetensförsörjning av tolkar. Organiseringen av tolk- tjänsten behöver ta hänsyn till de behov som döva, hörselskadade och personer med dövblindhet har av en lätt tillgänglig och kvalitativ tjänst. Regleringen behöver vara så tydlig och förutsägbar som möjligt givet att tolktjänsten spänner över alla samhällsområden och i grunden kommer ur ett splittrat ansvar enligt ansvars- och finansieringsprin-

167

Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

SOU 2022:11

cipen. Vidare behöver finansieringen av tolktjänsten vara stabil och förutsägbar. För att över huvud taget kunna erbjuda en lätt tillgäng- lig och kvalitativ tolktjänst behöver även kompetensförsörjningen av tolkar utvecklas och säkerställas.

För att tolktjänsten ska kunna utvecklas långsiktigt krävs också ökad kunskap om åtgärder för att generellt förbättra tillgängligheten för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Med för- bättrade och mer effektiva åtgärder för ökad tillgänglighet minskar behoven av tolktjänst i vissa fall. På så vis kan t.ex. en förbättrad ljud- miljö, ett ökat utbud av teckenspråkig eller textad information eller tillgång till hörselslingor i vissa situationer och för vissa personer vara ett alternativ till tolkstöd.

Utifrån detta har utredningen fokuserat särskilt på att identifiera åtgärder som bidrar till att minska det splittrade ansvaret mellan olika aktörer och som bidrar till kostnadseffektivitet och tillvaratagande av tekniska lösningar i en digital tid och som sammantaget bidrar till en samhällsservice med goda förutsättningar att utvecklas över tid. Vidare har utredningen fokuserat på de särskilda behov som finns hos personer med dövblindhet, barn och unga samt omotiverade skill- nader mellan kvinnor och män.

6.2.1Språkliga och medborgerliga rättigheter och rätten till delaktighet

Tolktjänsten som samhällsservice för döva, hörselskadade och perso- ner med dövblindhet handlar både om språkliga och medborgerliga rättigheter.

Språket är av grundläggande betydelse för den enskildes möjlig- heter till social gemenskap och är en förutsättning för utbildning och kunskapsinhämtning samt delaktighet i samhällslivet och i demo- kratin.1 Genom de nationella språkpolitiska målen jämställs svenskt teckenspråk med modersmål och med övriga språk som används i Sverige.2 Enligt språklagen (2009:600) har det allmänna ett särskilt ansvar för att skydda och främja det svenska teckenspråket (9 §). Vidare ansvarar det allmänna för att den som är döv eller hörsel- skadad eller som av andra skäl har behov av teckenspråk ska ges möj- lighet att lära sig, utveckla och använda det svenska teckenspråket

1Prop. 2008/09:153, s. 7.

2Prop. 2008/09:153, s. 24.

168

SOU 2022:11

Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

(14 och 15 §§). Teckenspråket är döva personers första språk och har utöver betydelsen för identitet och kulturell tillhörighet också bety- delse för kommunikation med omvärlden.

Ur ett funktionshinderspolitiskt perspektiv är tolktjänsten en förutsättning för delaktighet och inflytande i samhället och för att döva, hörselskadade och personer med dövblindhet ska kunna åt- njuta sina medborgerliga fri- och rättigheter. I FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning erkänns särskilt de specifika rättigheter som teckenspråkiga personer har att kunna utöva och använda teckenspråk i bl.a. offentliga sammanhang, i ut- bildning och i kulturliv.

Demokratipolitikens mål är en levande demokrati som är uthållig, kännetecknas av delaktighet och där möjligheterna till inflytande är jämlika.3 Tolktjänsten är en samhällsservice som möjliggör för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet att delta i de demo- kratiska beslutsprocesserna och att vara demokratiskt delaktiga.

Tolktjänsten är utifrån dessa grundläggande rättigheter många gånger en förutsättning för tillgång till samhällsinformation, service, tjänster och kommunikation på lika villkor.

6.2.2Det nationella målet för funktionshinderspolitiken

Med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktions- nedsättning som utgångspunkt syftar det nationella funktionshinders- politiska målet till att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full del- aktighet för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund. Målet ska särskilt bidra till ökad jämställdhet och till att barnrättsperspektivet beaktas.4

Arbetet med att genomföra det funktionshinderspolitiska målet har fyra inriktningar – universell utformning, undanröja brister i till- gänglighet, individuella stöd och lösningar för individens självstän- dighet och att förebygga och motverka diskriminering.

Tolktjänsten som samhällsservice till döva, hörselskadade och per- soner med dövblindhet är enligt utredningens mening att betrakta som i första hand ett individuellt stöd och en individuell lösning. Detta då det i många situationer endast är en tolk som kan över-

3Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 1, bet. 2017/18:KU1, rskr. 2017/18:74.

4Prop. 2016/17:188, bet. 2017/18:SoU5, rskr. 2017/18:86.

169

Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

SOU 2022:11

brygga de kommunikativa hinder som en hörselnedsättning innebär i en värld av hörande personer. Detta är emellertid inte detsamma som när en tolk tolkar för en publik i samband med en konferens eller liknande publikt arrangemang. Då handlar det om att tillgäng- liggöra en verksamhet för ett flertal personer och tolken är då att se som ett verktyg för tillgänglighet.

Universell utformning innebär att redan från början utgå från människors mångfald när tjänster, verksamheter och service utfor- mas för att säkerställa att så många som möjligt kan ta del av och använda det gemensamma samhällsutbudet. Inriktningen om univer- sell utformning är därför enligt utredningen grundläggande för att stödja en långsiktig utveckling av tolktjänsten.

Att undanröja brister i tillgänglighet handlar om att identifiera och ta bort de hinder som kan finnas för personer med funktions- nedsättning att på jämlika villkor ta del av samhällsutbudet. Många av de hinder och den diskriminering som döva, hörselskadade och personer med dövblindhet upplever i sin vardag är åtgärdbara genom ökad kunskap, medvetenhet och innovation i offentliga verksam- heter, på arbetsplatser, i fritids- och kulturverksamheter m.m.

Ett jämställdhets- och barnrättsperspektiv på tolktjänsten

Målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.5 Arbetet med att genom- föra det funktionshinderspolitiska målet ska bidra till ökad jämställd- het. Att utjämna skillnader i levnadsvillkor mellan flickor och kvinnor samt pojkar och män med funktionsnedsättning är enligt regeringen prioriterat.6 En jämlik tillgång till tolktjänst är grundläggande för kvinnors och mäns lika möjligheter till kommunikation och delaktig- het i samhällslivet.

Jämställdhet utgör genomgående ett perspektiv i utredningens analyser och samråd. Utredningen kan dock konstatera att avsakna- den av nationell samlad statistik avseende tolktjänst och tolkstöd från olika aktörer gör att det är svårt att uttala sig kring skillnader relaterade till kön. Det är dock rimligt att anta att skillnaden när det gäller tolktjänster mellan kvinnor och män som är döva, hörselskadade

5Prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:115.

6Prop. 2016/17:188, s. 25.

170

SOU 2022:11

Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

eller har dövblindhet följer samma mönster som gäller för kvinnor och män i allmänhet. Tidigare undersökningar visar också att när funktionsnedsättning adderar till befintlig ojämställdhet fördjupas och vidgas jämställdhetsproblem väsentligt.7

En del i det nationella funktionshinderspolitiska målet är att barn- rättsperspektivet ska beaktas. Sverige ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter, barnkonventionen, 1990 och konventionen gäller som lag i Sverige sedan januari 2020. Att säkerställa barns och ungas tillgång till tolktjänst på lika villkor är en viktig utgångspunkt för en långsiktig utveckling av tolktjänsten. Tolktjänsten möjlig- gör många gånger barns och ungas delaktighet i sammanhang som bl.a. bidrar till deras utveckling och självständighet, såsom fritids- och kulturaktiviteter. Det är grundläggande att tolktjänsten har ett barn- rättsperspektiv i frågor som rör hur tolkningen utförs och tillhanda- hålls samt vilken kompetens tolken har. Att låta barn och unga själva komma till tals i frågor som rör tolktjänsten är därför en viktig del av utvecklingen av densamma.

Agenda 2030

Agenda 2030 beslutades av FN:s generalförsamling i september 2015. Agenda 2030 är en universell agenda för hur världens länder ska arbeta för hållbar utveckling under de närmaste åren. I agendan finns 17 globala mål som innefattar de tre dimensionerna av hållbarhet – social, ekonomisk och miljömässig. Varje mål har en rad delmål och en rad indikatorer som gör det möjligt att mäta framstegen.

Enligt utredningen har samhällsservicen tolktjänst en tydlig kopp- ling till agendan och bidrar till att mål 4, 8 och 10 uppfylls. Mål 4 handlar om en inkluderande och likvärdig utbildning av god kvalitet och att främja livslångt lärande för alla. Mål 8 handlar om anständiga arbetsvillkor och att uppnå full produktiv sysselsättning med anstän- diga arbetsvillkor för alla kvinnor och män, inklusive ungdomar och personer med funktionsnedsättning. Mål 10 handlar om minskad ojämlikhet genom att möjliggöra och verka för att alla människor oavsett ålder, kön, funktionsnedsättning, ras, etnicitet, ursprung, re- ligion eller ekonomiskt eller annan ställning blir inkluderade i det sociala, ekonomiska och politiska livet.

7Jämställdhetsmyndigheten och Myndigheten för delaktighet (2019).

171

Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

SOU 2022:11

6.2.3Ansvars- och finansieringsprincipen

Alla sektorer i samhället måste så långt som möjligt utgå från den mångfald av behov som finns hos dem som berörs eller använder sig av deras verksamhet och tjänster. På så sätt blir samhället mer jämlikt och hållbart. För att säkerställa att detta sker formulerades i mitten av 1970-talet den s.k. ansvars- och finansieringsprincipen. Ansvars- och finansieringsprincipen innebär att varje samhällsaktör som en del av sitt uppdrag behöver säkerställa att deras verksamhet även är tillgänglig för människor med funktionsnedsättning. Ansvars- och finansieringsprincipen är inte lagfäst, utan har kommit till uttryck i funktionshinderspolitiska betänkanden och propositioner.8 Principen har en tvärsektoriell utgångspunkt och kan omfatta alltifrån åtgärder för fysisk tillgänglighet, information anpassad till olika gruppers behov, teknisk utrustning som möjliggör delaktighet samt textning och teckenspråk för kommunikation.

Enligt utredningen och i enlighet med den bedömning som gjordes av 1989 års handikapputredning gäller principen även åtgärder som rör tolkservice.9 Tolkservice är en tjänst som typiskt sett kan till- gängliggöra verksamheter för personer som är döva, hörselskadade eller har dövblindhet. Det har emellertid ansetts vara orimligt att döva, hörselskadade och personer med dövblindhet i varje kontakt med en verksamhetsanordnare ska behöva argumentera för att få en individ- anpassad tolktjänst. Det finns även situationer där det inte finns någon verksamhetsanordnare, t.ex. i privata sammanhang. Ansvars- och finan- sieringsprincipen har därför av olika skäl inte kunnat tillämpas fullt ut, utan det allmänna har i vissa fall sett behov av att göra avsteg från den.

Det system som samhället successivt har byggt upp kring tolk- tjänst och tolkstöd för döva, hörselskadade och personer med döv- blindhet genom bland Arbetsförmedlingens insatser om t.ex. bidrag till litteratur och tolk för personer med syn- eller hörselnedsättning, hälso- och sjukvårdslagens (2017:30) bestämmelser om tolktjänst för vardagstolkning, bidrag för tolkstöd i universitets- och högskole- utbildning och rikstolktjänst för förtroendevalda i vissa organisationer innebär kompletterande lösningar till ansvars- och finansieringsprin- cipen i syfte att skapa en mer lättillgänglig och trygg service för mål- gruppen. Därutöver har principen kommit till uttryck i förvaltnings-

8Se bl.a. SOU 1991:97, prop. 1999/2000:79 och prop. 2016/17:188.

9SOU 1991:97, s. 16.

172

SOU 2022:11

Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

lagen (2017:900) när det gäller myndigheters skyldighet att använda tolk vid ärendehantering och i förordningen (2001:526) om statliga myndigheters ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken som bl.a. innebär att statliga myndigheter särskilt ska verka för att deras verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.

Trots att det finns svårigheter med att tillämpa ansvars- och finan- sieringsprincipen på en individanpassad tjänst som tolkning för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet är principen enligt ut- redningen grundläggande för en långsiktig och hållbar utveckling av tolktjänsten och de begränsade resurser som finns. Såvitt utredningen kan erfara tar aktörer i viss omfattning ansvar för att bekosta tolk utifrån ansvars- och finansieringsprincipen, särskilt offentliga sådana. Det ska dock understrykas att det är oklart i vilken omfattning aktö- rer tar ansvar för tolktjänst utifrån ansvars- och finansieringsprincipen eftersom statistik och uppföljning på området saknas. Utredningen har bara i begränsad omfattning tagit in uppgifter från ett antal statliga myndigheter.10

Intresseorganisationerna har till utredningen lyft svårigheterna med att tillämpa ansvar- och finansieringsprincipen i fråga om tolkning för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet, i synnerhet inom ideell verksamhet. De har också pekat på att ansvars- och finan- sieringsprincipen är betungande för många enskilda arbetsgivare. Ansvars- och finansieringsprincipen fungerar heller inte inom viss kommunal vuxenutbildning och i privata utbildningar, då det enligt intresseorganisationerna många gånger är betungande för utbildnings- anordnaren att bekosta tolk för den enskilde tolkanvändaren.

Utredningen är medveten om de svårigheter som kan finnas med att tillämpa ansvars- och finansieringsprincipen inom alla sektorer men konstaterar samtidigt att principen gäller och att det sätt på vilket den kan åsidosättas är genom att föreslå kompletterande lös- ningar. I sammanhanget vill utredningen understryka den flexibilitet

10Utredningen ställde i april 2021 ett antal frågor om tolk till döva, hörselskadade och perso- ner med dövblindhet till ett urval förvaltningsmyndigheter. Dessa var Arbetsförmedlingen, Domstolsverket, Folkhälsomyndigheten, Försäkringskassan, Kronofogden, Migrationsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Polismyndigheten, Skatteverket, Trafikverket och Åklagarmyndigheten. Samtliga myndigheter utom en besvarade enkäten. Av svaren fram- går att fem myndigheter bekostar tolk i samtliga situationer när enskilda kontaktar myn- digheten. Två myndigheter uppger att de inte har fysiska besök inom den egna myndigheten, två myndigheter uppger att de bekostar tolk vid särskilda situationer och en myndighet uppger att de inte har några underlag men bedömer att frågor om tolkstöd inte har blivit aktuell vid myndigheten.

173

Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

SOU 2022:11

i tillämpningen som tolktjänst för vardagstolkning är avsedd att ha, där t.ex. situationer kopplade till föreningslivet och därmed ideell sektor innefattas.

Att införa kompletterande lösningar som gäller i alla samhälls- sektorer och i alla situationer är dock enligt utredningen varken eko- nomiskt försvarbart eller gynnsamt för det totala tolkstödet till mål- gruppen, då det riskerar att innebära en urholkning av utbudet av tjänsten. I de fall där tolktjänstbehov uppstår som av något skäl inte bedöms kunna tillgodoses med vare sig befintliga kompletterande lös- ningar som t.ex. vardagstolkning eller med stöd av ansvars- och finansieringsprincipen har det allmänna i stället alltjämt ett ansvar för att ta ställning till om ytterligare kompletterande lösningar ska in- föras. Skälen för att införa sådana kompletterande lösningar kan vara att det rör ett viktigt område för målgruppen där den aktuella verk- samheten inte bedöms ha förutsättningar att bära kostnaderna.

Förhållandevis omfattande kompletterande lösningar har som nämnts ovan införts för tolktjänst i olika sammanhang och utifrån olika perspektiv. Det allmänna har bl.a. bedömt att det är rimligt att döva, hörselskadade och personer med dövblindhet har en instans att vända sig till för grundläggande tolktjänster i vardagen, vilket också framgår av förarbetena till nuvarande bestämmelse om vardagstolkning

ihälso- och sjukvårdslagen.11 Utredningen anser att den målsätt- ningen ska upprätthållas och vidareutvecklas i enlighet med det som anfördes i 1989 års handikapputredning om att tolkcentralerna – för att underlätta för enskilda – även skulle kunna förmedla tolkar för andra situationer än vardagstolkning.12 Det är vidare utredningens be- dömning att det finns starka skäl för att föreslå ytterligare komplet- terande lösningar till ansvars- och finansieringsprincipen genom ett utökat ansvar för regionerna avseende samordning av övrig tolktjänst och ett förstärkt tolkstöd i arbetslivet för Arbetsförmedlingen, vilket utvecklas närmare i kapitel 7 och 8.

11Prop. 1992/93:159.

12SOU 1991:97, s. 83.

174

SOU 2022:11

Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

6.3Några grundläggande ställningstaganden kring tidigare lämnade förslag

Inom ramen för utredningens uppdrag att göra en fördjupad analys av förslagen i betänkandet En samlad tolktjänst13 och departements- promemorian Tolktjänst för vardagstolkning14 ska utredningen enligt direktiven beakta förslag som rör regelstyrning och finansiering samt ansvarsfördelning mellan olika aktörer på området, målgruppen för tolktjänsten, tillhandahållande av tolktjänst inom områdena arbets- liv, utbildning, vård och omsorg samt fritid samt stödordningar inom bl.a. dessa områden, samordning av bokning av tolktjänst, tolktjänst genom tolk på plats eller genom distanstolkning samt utveckling och användning av tekniska hjälpmedel för ökad tillgång till tolkning. Ut- redningens bedömning är att en fördjupad analys i dessa frågor för- utsätter ett antal grundläggande ställningstaganden och vägval i fråga om främst huvudmannaskapet för tolktjänsten samt regleringen av densamma – särskilt frågan om tolktjänsten ska regleras som en rättighet för den enskilde eller som en skyldighet för det allmänna. Dessa frågor är centrala för utredningens fortsatta och fördjupade analys kring förslag på åtgärder för en långsiktig utveckling av tolk- tjänsten då huvudmannaskap och reglering, och kopplat till detta även finansiering, utgör grunden och ramverket för av vem, när, på vilket sätt och till vem tolktjänsten ska tillhandahållas och utvecklas. I detta avsnitt redogör därför utredningen för sina ställningstaganden i fråga om huvudmannaskap och om reglering av tolktjänsten ska vara i form av en rättighets- eller skyldighetslag.

6.3.1Ett samlat eller delat huvudmannaskap

En grundläggande fråga för utredningen är om förändringar i tolk- tjänstens organisation och ansvarsfördelning kan åstadkomma ett mer kvalitativt, ändamålsenligt och resurseffektivt system som har bättre förutsättningar att tillgodose de grundläggande tolkbehov som finns. Frågan tar sin utgångspunkt i att tolktjänsten är ett system där an- svaret för att anlita och finansiera tolk i samhället vilar på många olika myndigheter och huvudmän och styrs av många olika regelverk. Det bidrar till en otydlighet för såväl myndigheter och huvudmän som

13SOU 2011:83.

14Ds 2016:7.

175

Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

SOU 2022:11

för tolkanvändare. Ansvaret är i dag delat mellan regionerna och andra aktörer – både offentliga och privata – vilket får till följd att det för den enskilde tolkanvändaren ibland är både oförutsägbart och otydligt vem som ska tillhandahålla och bekosta tolk i olika situatio- ner. Denna fråga är inte ny utan den har uppmärksammats även av tidigare utredningar.

Den lösning som Tolktjänstutredningen från 2011 föreslog för att tydliggöra ansvaret och göra systemet mer ändamålsenligt och enkelt för den enskilde var att samla ansvaret för regionernas var- dagstolkning samt arbetslivstolkningen hos en aktör i form av en ny statlig tolktjänstmyndighet under ett gemensamt regelverk och med gemensam finansiering.15 Enligt direktiven till denna utredning ingår emellertid inte att analysera förslag som avser inrättande av en ny statlig tolktjänstmyndighet. Utredningen har tolkat det så att den be- gränsningen omfattar förslag som innebär att en ny statlig myndig- het bildas med ett samlat ansvar för att tillhandahålla tolktjänster i olika situationer för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet, dvs. ett sådant förslag som lämnades av Tolktjänstutredningen.

Inom ramen för utredningens uppdrag skulle frågan om att samla ansvaret för det som i dag är vardagstolkning hos en statlig aktör så- ledes innebära att överväga om ett sådant ansvar kan samlas hos en befintlig statlig myndighet. Fördelarna med ett samlat statligt huvud- mannaskap är att styrningen av verksamheten förenklas och blir mer enhetlig, att likvärdigheten i verksamheten kan bli större och att en sådan verksamhet är enklare att följa upp och utvärdera. Ur den enskilde tolkanvändarens perspektiv skulle fördelen med ett samlat statligt huvudmannaskap vara att det blir enkelt och förutsägbart att endast ha en aktör att vända sig till för tolkstöd.

Utredningen ser dock även flera nackdelar med att samla huvud- mannaskapet hos en befintlig statlig myndighet. En sådan lösning skulle bl.a. innebära en stor och sannolikt mycket dyr uppbyggnad av en ny verksamhet inom en befintlig myndighet. Mycket talar för att det också skulle behöva skapas en regional myndighetsstruktur i olika delar av landet utifrån olika geografiska förutsättningar och an- talet tolkanvändare. Det finns därmed en stor risk att man skulle få ut mindre tolktjänst för investerade medel, i vart fall inledningsvis, då resurser för tolktjänst skulle behöva tas i anspråk för en sådan upp- byggnad.

15SOU 2011:83.

176

SOU 2022:11

Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

Enligt Tolktjänstutredningen från 2011 var det starkast vägande skälet för ett statligt huvudmannaskap att tolktjänst bör ses som en språk- och tillgänglighetsfråga och inte en hälso- och sjukvårdsfråga och att staten har bäst förutsättningar att tillgodose och utveckla det behovet.16 Denna utredning menar dock att den omständigheten att tolktjänsten bör ses som en språk- och tillgänglighetsfråga inte i sig är avgörande för frågan om vilken aktör som har bäst förutsättningar att utveckla och tillgodose behoven. Snarare har tolktjänstens utveck- lingsmöjligheter att göra med hur verksamheten regleras kopplat till krav på verksamheten och den aktuella huvudmannens faktiska förut- sättningar att bedriva en kvalitativ och ändamålsenlig verksamhet. Att tolktjänsten inte längre ska ses som en hälso- och sjukvårdsfråga är därmed inte avgörande för frågans hemvist. Det kan i samman- hanget noteras att regionen även har andra ansvarsområden än hälso- och sjukvård, såsom kollektivtrafik och rådgivning och annat person- ligt stöd enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).

När det gäller likvärdighet i verksamheten kan det som utred- ningen nämnt ovan vara så att staten som huvudman visserligen har bättre förutsättningar för enhetlighet, av det enkla skälet att det rör sig om en och samma huvudman där enhetliga riktlinjer kan utfor- mas. De flesta verksamheter som avser personlig service till enskilda personer såsom hälso- och sjukvård, hjälpmedel, bistånd och färd- tjänst, hanteras emellertid på regional eller kommunal nivå.

Utredningen konstaterar vidare, i likhet med Tolktjänstutredningen, att det inte finns någon uppenbar befintlig myndighet som bedöms ha goda förutsättningar att inrymma tolktjänstens verksamhet. Tolk- tjänstutredningen analyserade och övervägde myndigheter som Social- styrelsen, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Specialpedagogiska skolmyndigheten och dåvarande Handisam.17 Ingen av dessa myndig- heter bedömdes emellertid som lämplig för tolktjänstens samlade verksamhet, vilket är slutsatser som denna utredning delar.

År 2016 fick Handisam delvis nya uppgifter och en ny instruk- tion och bytte samtidigt namn till Myndigheten för delaktighet (MFD). Utöver de överväganden som Tolktjänstutredningen gjorde om lämplig myndighet har därför denna utredning även övervägt om

16SOU 2011:83, s. 185.

17SOU 2011:83, s. 186 f.

177

Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

SOU 2022:11

MFD skulle kunna vara en lämplig huvudman för grundläggande tolk- tjänster för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.

MFD är i likhet med tidigare Handisam en relativt liten sektors- övergripande kunskapsmyndighet med det huvudsakliga uppdraget att ta fram kunskap och stöd för att stödja andra statliga myndig- heter, kommuner och regioner i tillgänglighetsarbetet samt att följa upp genomförandet av funktionshinderspolitiken. Att vara huvudman för all samlad tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet bedöms enligt utredningen vara en alltför operativ och regionalt utspridd verksamhet för att passa in i MFD:s struktur och grundläggande uppdrag. Ett sådant ansvar skulle dessutom dominera myndighetens samlade verksamhet och därmed riskera att ta resurser och fokus från grunduppdraget att erbjuda kunskap och stöd till offent- liga aktörer om genomförandet av funktionshinderspolitiken inom samhällets alla områden som rör personer med funktionsnedsättning. Varken MFD:s nuvarande verksamhet eller tolktjänstverksamheten bedöms vara betjänta av en sådan utveckling.

Alldeles oavsett de skäl som har framförts ovan mot en statlig huvudman för den samlade tolktjänsten är utredningens sammantagna bedömning att det inte finns någon lämplig statlig myndighet inom vilken en samlad tolktjänstverksamhet kan byggas upp och utvecklas på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt.

Frågan om ett samlat huvudmannaskap för tolktjänsten måste också ses i ljuset av de problem och svårigheter som tolkanvändare upplever. Den samlade bild som utredningen har fått genom samråd med bl.a. intresseorganisationer, tolkföreträdare och företrädare för tolkcentraler och från de fördjupade behovsanalyserna är att det en- skilt största problem som man som tolkanvändare upplever när det gäller ansvarsfördelning är svårigheten att få tolk i olika situationer i arbetslivet och vid vissa myndighetskontakter. De övriga hinder och problem man som enskild tolkanvändare möter handlar om tolkens kompetens, bemötande vid tolkbeställning och tolksituation och inte minst möjligheten att själv få välja när och till vad man behöver tolk. Av nationell patientenkät avseende tolk- och taltjänst 2021 som om- fattar åtta regioners18 tolktjänstverksamhet framkommer att de flesta tolkanvändare som har svarat på enkäten är förhållandevis nöjda med regionernas tolktjänstverksamhet. I enkäten har frågor ställts som

18Halland, Skåne, Stockholm, Sörmland, Västernorrland, Västmanland, Örebro samt Västra Götaland.

178

SOU 2022:11

Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

bl.a. rör helhetsintryck av tolktjänstverksamheten, information och kunskap, respekt och bemötande, kontinuitet och koordinering och tillgänglighet.19 När det gäller frågor kopplade till respekt och be- mötande var andelen positiva svar 90,5 procent. När det gäller den fråga som avsåg tillgänglighet var andelen positiva svar 86,5 procent. I fritextsvaren finns dock en hel del kommentarer om att det är krång- ligt att boka och att bokningssystemet inte är så användarvänligt.20 Vidare har 82,1 procent instämt i påståendet att tolkcentralen har tagit hänsyn till tolkanvändarens behov angående hur tolkuppdraget skulle utföras. Utredningen har inga uppgifter om hur svaren för- delar sig utifrån ålder och kön.

Regionerna har i dag en struktur och ett system för att hantera i första hand vardagstolkning genom de 21 tolkcentraler som finns runt om i landet. Det finns ingen konkret omständighet som tyder på att regionerna inte är ändamålsenliga huvudmän för det uppdra- get. Tvärtom visar den nationella patientenkäten som redogjorts för ovan att de flesta är nöjda med verksamheten. Inte heller den tidigare tolktjänstutredningens kartläggning ger anledning till en annan slut- sats.21 Tolktjänstutredningens förslag om ett samlat statligt huvud- mannaskap föranleddes snarare av ett behov att förenkla för tolkanvän- daren genom ett mer enhetligt och förenklat system och regelverk kring vardags- och arbetslivstolkning samt ett behov av att tydlig- göra språk- och tillgänglighetsperspektivet, än av att det fanns kon- staterade brister i den regionala tolktjänstverksamheten och dess ända- målsenlighet.

Behoven av tolktjänst kan vara mycket individuella både beträf- fande vilken tolkmetod som krävs och när och i vilken omfattning man önskar få tolkstöd. Det handlar om vilken funktionsnedsätt- ning man har, var man bor, arbetar eller studerar, vilka aktiviteter man har på fritiden, hälsotillstånd och livssituation i övrigt. I utred- ningens fördjupade behovsanalyser är det tydligt att samspelet mel- lan tolk och tolkanvändare och kvaliteten på tolkningen är minst lika viktig för den enskilde tolkanvändaren som själva tillgången till tolk. Det är därför mycket betydelsefullt att den som förmedlar och sam- ordnar en tolkbeställning så långt möjligt har kunskap om tolk- användaren och dennes förutsättningar för att kunna möjliggöra en

19Enkäten har gått ut till 1 704 tolkanvändare och besvarats av 609.

20Sveriges Kommuner och Regioner, uppgifter lämnade i e-post till utredningen 2021-08-11.

21SOU 2011:83.

179

Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

SOU 2022:11

ändamålsenlig matchning mellan tolk och tolkanvändare. Av betydelse i sammanhanget är även att Sverige är ett till ytan stort land med mycket olika och varierande förutsättningar avseende befolkningens sammansättning, avstånd, kommunikationer och tillgång till samhälls- service m.m. Den tolkning som i dag utförs av regionernas 21 tolk- centraler handlar ytterst om att utifrån lokala förutsättningar och behov tillgodose tolkbehov i olika situationer i människors vardag- liga liv. Av utredningens enkät till tolkcentralerna framgår att tio tolkcentraler har mellan 70 och 200 aktiva tolkanvändare, fyra tolk- centraler har mellan 200 och drygt 300 aktiva tolkanvändare och fyra tolkcentraler har mellan drygt 1 000 och 2 000 aktiva tolkanvändare.22 Det innebär att de flesta tolkcentraler har god kännedom om de en- skilda tolkanvändarnas behov och önskemål samtidigt som hänsyn kan tas till de lokala förutsättningar som råder inom regionen.

Att kunna tillgodose tolkbehov utifrån lokala förutsättningar och behov samt med god kännedom om enskilda tolkanvändare innebär att det också kan finnas anledning att överväga kommunerna som en lämplig huvudman för tolktjänstverksamheten. Kommunerna har i dag ett omfattande och långtgående ansvar för många olika situa- tioner och verksamheter som rör människors liv. Förutom att kom- munerna är många till antalet bedömer emellertid utredningen att kommunerna även generellt är alltför små både geografiskt och befolk- ningsmässigt för att kunna utveckla och tillhandahålla tolktjänst på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt till ett för hela landet begränsat antal tolkanvändare. Ett sådant organisatoriskt ansvar skulle således bli än mer splittrat än dagens system med 21 regioner. Utred- ningen instämmer härvid med 1989 års handikapputredning som be- dömde att regionerna har både ett tillräckligt stort geografiskt och befolkningsmässigt underlag för att kunna utveckla och tillhanda- hålla tolktjänst.23

För en långsiktig och stabil utveckling av tolktjänsten menar ut- redningen att det är viktigt att både ta till vara och utveckla de struk- turer och system som fungerar i dag och överväga förändringar där det finns stora hinder och problem. Utredningens samlade slutsats är därför att det finns flera fördelar med att behålla och utveckla dagens system med regionala tolkcentraler. Inte minst är detta vik-

2218 av 21 tolkcentraler har svarat på utredningens fråga om det totala antalet tolkanvändare i regionen.

23SOU 1991:97, s. 84.

180

SOU 2022:11

Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

tigt för att kunna upprätthålla den möjlighet till individualisering och personkännedom samt geografiska närhet och lokala kännedom som tolktjänsten behöver för att kunna matcha den enskildes tolk- behov med en tolk som har rätt kompetens och som är tillgänglig. Dessutom finns det pågående utvecklingsarbete i regionerna som är viktig att ta tillvara och utveckla och som på sikt kan ge samord- ningsvinster och effektiva och ändamålsenliga lösningar i fråga om exempelvis bokning av tolk (se under avsnitt 6.3.2) och distanstolk- ning. Utredningen utvecklar i kapitel 7 hur regionernas ansvar för tolktjänst kan vidareutvecklas och förtydligas samt i avsnitt 10.4 vilka möjligheter som en utveckling av gemensamma digitala lösningar kan innebära för regionerna.

De ställningstaganden som utredningen redovisar i följande av- snitt samt i kommande kapitel 7–14 bygger på utredningens grund- läggande ställningstagande om att huvudmannaskapet för tolktjänsten ska vara fortsatt delat mellan regionerna och andra aktörer.

6.3.2Samordnad bokning och en ingång hänger nära samman med frågan om huvudmannaskap

En del av utredningens uppdrag är att överväga frågan om samordnad bokning av tolktjänst som en del i att förenkla för tolkanvändare. Utredningens slutsats om att ansvaret för samhällets tolktjänst även fortsatt bör vara ett delat ansvar mellan regionerna och andra aktörer innebär att förutsättningarna för en samordnad bokning av tolktjänst kan vara svår att åstadkomma. Den svenska förvaltningsstrukturen innebär ett uppdelat ansvar mellan stat, region och kommun och många förvaltningsmyndigheter med många olika kontaktvägar för samtliga invånare i Sverige. Det är således inget unikt för tolkanvän- dare att ha många olika myndighetskontakter, även om det bör fram- hållas att särskilt för personer med dövblindhet är det ofta en stor utmaning att orientera sig i kontakten med olika samhällsaktörer.

Utredningen noterar samtidigt att det pågår ett utvecklingsarbete i regionerna om samordnad bokning av tolk och en ingång. I departe- mentspromemorian från 2016 gjordes bedömningen att regionerna har bäst förutsättningar att samordna sig i en gemensam it-baserad ingång för bokning och administration av tolktjänst, och att regio- nerna själva äger de verktyg som krävs för att utveckla en sådan in-

181

Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

SOU 2022:11

gång.24 Statens roll borde vara att stödja regionerna i förarbete och utveckling av en sådan funktion. En förstudie om förutsättningarna för att i vissa delar skapa en nationellt samordnad tolktjänst genom- fördes under 2016 av fyra regioner med statliga medel.25 Förstudien utmynnade i ett antal rekommendationer för samarbete kring en ge- mensam it-plattform m.m.26 Sedan 2015 pågår ett utvecklingsarbete mellan ett stort antal regioner kring ett gemensamt bokningssystem som har förutsättningar att på sikt fungera som ”en väg in” och under- lätta bokning av tolk för såväl tolkanvändare som andra beställare av tolkuppdrag, exempelvis vårdgivare och arbetsgivare.27 En del av de slutsatser som gjordes i förstudien utgör underlag för fortsatt ut- vecklingsarbete inom ramen för detta projekt. Frågor om ett natio- nellt register kring tolkars spetskompetens och en gemensam teknik- utveckling finns med som delar i utvecklingsarbetet. För att kunna fungera som en ingång för bokning för alla tolkanvändare förutsätter emellertid detta system att samtliga regioner ansluter sig till sam- arbetet, vilket inte är fallet i dag.

När det gäller frågan om en samordnad bokning och en ingång är utredningens sammantagna bedömning att en renodling och ett tyd- liggörande av regionernas ansvar för tolktjänst för vardagstolkning, tillsammans med ett samlat statligt ansvar för bidrag till tolk i arbets- livet, bidrar till att förenkla beställnings- och betalningsvägarna för tolkbokningar (se kapitel 7 och 8). Utredningen menar också att för- slaget om att respektive region ska utgöra navet för all tolktjänst för de tolkanvändare som bor i regionen genom att de får i uppdrag att hjälpa tolkanvändare att tillgodose sina behov av tolktjänst även när det inte är vardagstolkning, bidrar till en förenkling för tolkanvänd- aren vid bokning av tolktjänst. Utredningen utvecklar detta närmare i avsnitt 7.5.

24Ds 2016:7, s. 56 f.

25Regeringens beslut II:2, 2016-02-11, dnr 2015/08151/FST.

26Västra Götalandsregionen m.fl. (2017).

27Utvecklingsprojektet Boka tolk samordnas av tolkcentralen i region Örebro. Boka tolk är ett logistiksystem som samfinansieras och används som administrativt stöd av 17 regioner (gäller år 2021). Boka tolk erbjuder praktiska förutsättningar för att regionerna ska kunna samordna tolktjänsten i en gemensam, it-baserad ingång för beställning och administration samt för nyckel- talssamverkan. Uppgifter i promemoria från tolkcentralen i Örebro som inkom via e-post till utredningen 2021-03-26.

182

SOU 2022:11

Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

6.3.3Rättighetslag eller skyldighetslag

En grundläggande fråga som har lyfts av framför allt intresseorgani- sationerna i olika sammanhang är om regleringen av samhällets tolk- tjänst ska utformas som en rättighet för den enskilde eller som en skyldighet för regionen.28

En rättighetslagstiftning innebär att den enskilde får möjlighet att

–i sista hand genom talan i domstol – utkräva en definierad insats eller rättighet. En rättighet i tolktjänstsammanhang skulle kunna ut- formas på olika sätt, antingen som en rättighet att få tillstånd till tolktjänst eller som en rättighet att få tolk i en viss situation, eller både och. Det skulle också kunna utformas som en rätt till ett visst antal tolktimmar, en s.k. timbank.

En skyldighetslag innebär i sin tur en skyldighet för det allmänna att tillhandhålla en viss service, tjänst eller insats till den enskilde, i detta fall tolktjänst. I dessa fall görs ingen formell prövning av om personen har rätt att använda tjänsten i fråga. Den enskilde har inte heller någon individuell möjlighet att utkräva tjänsten vid ett visst tillfälle.

Regleringen av samhällets tolktjänst är i dag utformad som en skyl- dighet för främst regionerna genom bestämmelsen om vardagstolk- ning i hälso- och sjukvårdslagen. Även förvaltningsrättsliga och pro- cessuella regler innefattar en skyldighet för förvaltningsmyndigheter och domstolar att använda tolk i vissa situationer. I båda fallen får huvudmannen göra en behovsbedömning.

När det gäller regionens tolktjänst har det varken i denna eller tidi- gare utredningar framkommit att tillgången till tjänsten som sådan är föremål för begränsningar eller andra svårigheter för målgruppen i fråga. Såvitt utredningen kan erfara gör regionen inte någon särskild prövning av om en viss person får göra en tolkbokning. Det finns därför inte skäl att införa en ordning liknande den som gäller för färdtjänst där den centrala frågan som är kopplad till rättigheten är om den enskilde ska få tillstånd till färdtjänst eller inte. Att sedan få färdtjänst vid ett visst tillfälle är mer av en verkställighetsfråga som sällan blir föremål för domstolsprövning och som främst har att göra med tillgången till lediga bilar eller motsvarande. När det gäller re- gionens tolktjänst accepteras i normalfallet det faktum att en viss in-

28Uppdaterade behovsanalyser från intresseorganisationerna, samrådsmöten med intresse- organisationerna samt Skuggutredningen (2020).

183

Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

SOU 2022:11

divid har behov av tjänsten och de centrala frågorna blir i stället om det är regionen som är ansvarig för tolk vid det specifika tillfället, dvs. om det rör vardagstolkning, och om det finns en tolk att tillgå. Det saknas därför skäl att överväga en rättighetslag som innebär att själva tillgången till tjänsten som sådan regleras och görs överklagbar.

Den aspekt som har lyfts av främst intresseorganisationerna är i stället, som utredningen har uppfattat det, möjligheten att införa en rätt att överklaga ett enskilt besked om att tolk inte kan erbjudas för ett visst tillfälle.

En fördel med en rättighetslag är att den enskilde får möjlighet att få prövat om myndigheten har handlat i enlighet med befintlig reglering. Även om en prövning i domstol inte kan medföra att den enskilde får tolk vid det aktuella tillfället, eftersom det förmodligen har passerat när domstolen prövar målet, kan en sådan prövning ha principiell betydelse för den enskilde och också innebära en föränd- ring av den ansvariga huvudmannens praxis.

En tolktjänstlag som utformas så att den enskilde har rätt till tolk- tjänst i vissa konkreta situationer rymmer emellertid enligt utred- ningen flera svårigheter. Förutsättningarna för att kunna tillhanda- hålla en ändamålsenlig och individanpassad tolktjänst i alla önskade situationer varierar mellan olika sektorer i samhället, och inte minst mellan regionerna. Tillgången till tolkar är det som ytterst avgör om och när den enskilde kan erbjudas tolktjänst till en viss situation. Det påverkas i sin tur av en mängd olika faktorer, såsom att det finns ut- bildade tolkar med rätt kompetens tillgängliga för det önskade tolk- tillfället, att det finns geografiska förutsättningar som medger att tolken kan närvara vid det önskade tolktillfället eller att det finns tekniska förutsättningar för tolken att medverka på distans. Tolk- tjänsten har en särskild utmaning genom att behovet många gånger inte kan tillgodoses med vilken tolk som helst utan kräver en tolk med rätt kompetens för att möta den enskildes behov. Med hänsyn till de begränsningar i resurser som tolktjänsten har, och även kommer att ha framöver, är det svårt att utforma, planera och dimensionera för ett system som kan säkerställa att rätt tolk alltid finns till en viss tidpunkt och på en viss plats.

Dessa omständigheter kan i sig innebära att en rättighetslag be- höver utformas så att den begränsas till ett visst antal tolktimmar per tolkanvändare och år (timbank), precis som den finländska lagen om tolktjänst för personer med funktionsnedsättning har utformats. Även

184

SOU 2022:11

Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

om en sådan ordning har fördelar i att den är jämlik och förutsägbar kan den utifrån de resurser som finns i det svenska systemet, och som visserligen föreslås öka något i och med utredningens förslag (se av- snitt 7.12), innebära en relativt begränsad tjänst för den enskilda in- dividen. Tolktjänstutredningen från 2011 fann att med befintliga re- surser skulle en sådan timbank innebära att varje tolkanvändare skulle få mellan 25 och 30 timmar per år.29 Även om resurserna skulle ut- ökas något har denna utredning svårt att se att det finns förutsättningar för timbanker som innebär en godtagbar nivå för många aktiva tolk- användare. Precis som Tolktjänstutredningen skriver skulle en sådan ordning förmodligen uppfattas som begränsande för en mycket stor grupp tolkanvändare.

Utredningen bedömer också att en tolktjänst som formuleras som en rättighet är svår att ha kostnadskontroll över. Erfarenheter från den finländska modellen med en rättighetslag visar att kostnaderna för den finländska tolktjänsten har fördubblats under den senaste tio- årsperioden.30 Detta indikerar dels att tolktjänsten kan ha varit under- finansierad från början i förhållande till de faktiska tolkbehoven, dels att det är svårt att förutse och styra kostnadsutvecklingen även med en timbank. En god kostnadskontroll av tillgängliga resurser menar utredningen är helt nödvändig för en långsiktig och stabil utveckling av tolktjänsten.

Ett förslag som också är relevant att belysa i sammanhanget är Tolktjänstutredningens förslag om valfrihetstimmar, som syftade till att ge tolkanvändare ett ökat inslag av självbestämmande som ett komplement till den traditionella ordningen med tolktjänst utifrån prioriteringar efter behov.31 Valfrihetstimmar skulle enligt detta för- slag erbjudas utan behovsprövning och med hög prioritet. Antalet val- frihetstimmar föreslogs vara olika för döva och hörselskadade per- soner respektive för personer med dövblindhet. Förslaget innebar att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, varje år skulle fastställa antalet valfrihetstimmar för respektive kategori. Enligt Tolktjänstutredningens kostnadsberäkningar framgår att t.ex. 10 respektive 20 valfrihetsstimmar per år för respektive kategori tolk- användare skulle binda upp cirka 97 000 000 kronor av tolktjänstens resurser, förutsatt att alla tolkanvändare (då beräknat till 6 223 per-

29SOU 2011:83, s. 174 f.

30Uppgifter från den finska Folkpensionsanstaltens webbplats, www.kela.fi, 2021-09-01.

31SOU 2011:83, s. 242.

185

Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling av tolktjänsten

SOU 2022:11

soner) nyttjar alla sina timmar. Tolktjänstutredningen tog inte ställ- ning till vilka nivåer som vore lämpliga, men underströk att ju mer resurser som binds upp genom beslut om nivåer för valfrihetstimmar, desto mindre återstår för övriga tolkuppdrag, inklusive övriga upp- drag med hög prioritet.

Även om denna utredning ser att ett förslag med valfrihetstimmar bidrar till att öka tolkanvändarnas självbestämmande, finns det både organisatoriska och ekonomiska skäl mot att införa en sådan ord- ning. Organisatoriskt kan det bli problematiskt för regionen att hantera sitt uppdrag utifrån dels en skyldighet att erbjuda tolktjänst i t.ex. akuta situationer inom vården, dels en enskild tolkanvändares rätt att använda sina valfrihetstimmar. Därutöver bedöms valfrihets- timmar skapa en mindre flexibel tolktjänst där både det ekonomiska och det praktiska utrymmet för att erbjuda vardagstolkning minskar. Den andra sidan av det argumentet är förstås att tolktjänsten kan bli mer likvärdig genom att alla tolkanvändare tillförsäkras lika stora resurser. Ekonomiskt är det dock problematiskt att binda upp en så stor andel av tolktjänstens totala resurser till valfrihetstimmar.

Utredningen menar därför att lagstiftningen kring det allmännas ansvar för tolktjänst i vardagslivet även fortsättningsvis bör formule- ras som en skyldighet för främst regionerna att erbjuda. Lagstiftningen bör enligt utredningen inte heller innehålla inslag av rättigheter genom t.ex. valfrihetstimmar. Det finns dock enligt utredningen anledning att noga överväga hur den enskilde på ett bättre sätt än i dag kan få inflytande över sina tolkbeställningar och de prioriteringar som görs. En del i detta är att öka förutsägbarheten och transparensen kring hur prioriteringar görs. Det finns också anledning att understryka vikten av en effektiv och ändamålsenlig klagomålshantering för att säkerställa att enskilda tolkanvändare får komma till tals och fram- föra synpunkter på den tolktjänst som erbjuds.

Även om utredningen således inte föreslår en rättighetslag är det utredningens bedömning att regionens tolktjänst med de samlade för- slag som lämnas i kapitel 7 kommer att upplevas som mer tillgänglig och behovsanpassad eftersom fokus flyttas från arbetslivstolkning och myndighetstolkning till fritidsrelaterad tolkning och annan tolk- ning som den enskilde har behov av i sin vardag.

186

7Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

7.1Behovet av en förtydligad, förstärkt och samordnad tolktjänst

I direktiven till utredningen anges att tolktjänsten behöver ges sta- bila utvecklingsmöjligheter så att den enskilde på ett bättre sätt än i dag ska kunna tillförsäkras jämlikhet i levnadsvillkor och full del- aktighet i samhället. Vidare anges att frågan om samordnad bokning av tolktjänster behöver behandlas.

Utredningen har i avsnitt 6.3.1 konstaterat att det finns flera för- delar med att behålla och utveckla dagens system med regionala tolk- centraler. Utredningen menar att en regional struktur är en förutsätt- ning för att kunna upprätthålla den individualisering, geografiska närhet och lokalkännedom som tolktjänsten behöver för att kunna matcha den enskildes tolkbehov med en tolk som har rätt kompetens. Att ta om hand och utveckla regionernas etablerade verksamheter och upparbetade kompetens bedöms även som det mest kostnads- effektiva alternativet jämfört med att bygga upp en ny och liknande struktur med en annan huvudman. Av den nationella patientenkät avseende tolk- och taltjänst för 2021 som omfattar åtta regioners1 tolktjänstverksamhet framkommer även att det stora flertalet tolk- användare som svarat på enkäten är förhållandevis nöjda med regio- nernas tolktjänstverksamhet.

För att regionernas tolktjänstverksamhet ska ha förutsättningar att utvecklas långsiktigt behöver emellertid åtgärder vidtas. De grund- läggande utmaningar som har lyfts i utredningens samråd med be- rörda intresseorganisationer och i de fördjupade behovsanalyserna handlar om det svåröverskådliga och otydliga regelverket som inne-

1Halland, Skåne, Stockholm, Sörmland, Västernorrland, Västmanland, Örebro samt Västra Götaland.

187

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

SOU 2022:11

bär ett splittrat ansvar för tolk i olika sammanhang, innebörden av begreppet vardagstolkning och därtill hörande gränsdragningspro- blem och svårigheten att få tolktjänst för fritidsaktiviteter och för andra sociala ändamål som föreningsliv etc. Ytterligare utmaningar som har lyfts är tolkanvändarnas bristande inflytande över sin egen tolktjänst samt att den enskilde tolkanvändaren många gånger får fungera som samordnare för sin egen tolktjänst och att tolksituationer ibland faller mellan olika aktörers ansvar. Förbundet Sveriges Döv- blinda (FSDB) och personer med dövblindhet lyfter även problemen med att få en ändamålsenlig tolktjänst för de personer med dövblind- het som har behov av ledsagning i anslutning till tolktillfället.

Det finns således flera skäl som talar för att förtydliga, förstärka och samordna samhällsservicen tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Utredningen menar att det förslag som lämnas i detta kapitel om en ny lag om tolktjänst som bl.a. inne- bär att regionerna ska utgöra navet för all tolktjänst för målgruppen genom sitt samordningsansvar, att varken arbetslivstolkning eller ärenderelaterad myndighetstolkning ska vara regionens ansvar och att viss ledsagning ska ingå i tolktjänst för personer med dövblindhet tar om hand huvuddelen av de utmaningar som lyfts. Genom för- slaget blir regleringen av regionens tolktjänst mer ändamålsenlig och ansvaret för tolktjänst i olika situationer tydliggörs. Den enskilde tolkanvändaren får vidare en väg in för samordningen av all tolktjänst och får ett ökat inflytande över hur tolktjänst för vardagstolkning utformas och genomförs vid det aktuella tolktillfället. För personer med dövblindhet innebär regleringen om att regionen ska ha ett ut- ökat ansvar för ledsagning i anslutning till tolktillfället en mer ända- målsenlig och kvalitativ tjänst. Därutöver bedömer utredningen att förslaget innebär att resurser frigörs för tolktjänst i situationer på fritiden och i föreningslivet, vilket bedöms innebära en förbättring för de flesta tolkanvändare men kanske särskilt för barn och unga.

188

SOU 2022:11

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

7.2Förslag om en ny lag och allmänt om lagen

Utredningens förslag: En ny lag om tolktjänst för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet ska ersätta nuvarande reglering i hälso- och sjukvårdslagen om tolktjänst för vardags- tolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörsel- skadade. Lagen kommer i likhet med hälso- och sjukvårdslagen att vara en skyldighetslag. I och med detta kommer tolktjänsten inte längre juridiskt höra samman med hälso- och sjukvården. Den nya lagen innebär både förtydliganden och ändringar i sak.

Den nya lagen innebär att hänvisningar i annan lag och förord- ning till bestämmelsen om tolktjänst för vardagstolkning i hälso- och sjukvårdslagen ska tas bort. Motsvarande hänvisningar till den nya lagen ska inte införas.

Skälen för utredningens förslag

Utredningen föreslår att regionens ansvar för tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet ska regleras i en ny lag som är skild från hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), HSL. Skälen för det är flera och redogörs för nedan.

I och med att tolktjänsten ska regleras utanför HSL ska de hän- visningar som finns i andra författningar till HSL:s bestämmelse om tolktjänst för vardagstolkning tas bort. Några motsvarande hänvis- ningar till den nya lagen ska inte införas.

Från ett vårdperspektiv till ett språkperspektiv

Synen på döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som använder teckenspråket har under de senaste decennierna gått från ett vård- och omsorgsperspektiv till ett språk- och tillgänglighets- perspektiv.2 Språkperspektivet har stärkts ytterligare genom inför- andet av språklagen (2009:600) där det svenska teckenspråket har fått en ställning som på många sätt motsvarar de nationella minori- tetsspråkens ställning. Det ändrade synsättet och införandet av en språklag som ålägger det allmänna att skydda och främja teckenspråket

2Prop. 1999/2000:79.

189

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

SOU 2022:11

medför att perspektivet på tolkanvändare har ändrats från objekt för språkträning till fullvärdiga medborgare med svenskt teckenspråk som förstaspråk. Döva, hörselskadade och personer med dövblindhet vill och ska inte betraktas som patienter med ett vård- och omsorgs- behov på grund av sitt tolkbehov, utan kan snarare jämföras med en språklig minoritet i behov av en kommunikationstjänst. Tolkning möj- liggör momentan kommunikation dels mellan döva, hörselskadade eller personer med dövblindhet och hörande personer, dels mellan döva, hörselskadade och personer dövblindhet. Tolktjänst för var- dagstolkning rör inte bara tolkning inom hälso- och sjukvården utan även t.ex. situationer på fritiden och i föreningslivet.

Mot denna bakgrund är det både missvisande och principiellt fel- aktigt att regionens ansvar för tolktjänst regleras i HSL.

En särskild lag ger bättre förutsättningar för att utveckla tolktjänsten

Regionens ansvar för tolktjänst behöver förändras och förtydligas. Enligt utredningen krävs detta för att tolktjänsten ska bli en mer förutsägbar och ändamålsenlig tjänst för målgruppen men även för att gränsdragningsproblem mot andra aktörers ansvar för tolk ska minimeras. De förändringar som föreslås rör begreppet vardagstolk- ning som ska avse färre situationer än i dag då arbetslivstolkning inte längre ska ingå (avsnitt 7.4 och kapitel 8). De rör även regionens sam- ordningsansvar för övrig tolktjänst för döva, hörselskadade och per- soner med dövblindhet (avsnitt 7.5) samt ledsagning personer med dövblindhet (avsnitt 7.4.2). Därutöver kommer regionens ansvar att förtydligas genom särskilda bestämmelser om t.ex. prioritering av tolktjänst för vardagstolkning (avsnitt 7.4.3) och barnets bästa (av- snitt 7.6.1). Det kommer också förtydligas att ärenderelaterad tolk- ning vid myndigheter inte omfattas av regionens ansvar för vardags- tolkning (avsnitt 7.4). Även dessa aspekter talar enligt utredningen för att tolktjänsten bör regleras i en särskild lag i stället för att tynga HSL som är en ramlag.

För en särskild lag talar också den omständigheten att tolktjänst, varken definitionsmässigt eller i praktiken, är hälso- och sjukvård. Med hälso- och sjukvård avses åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador samt sjuktransporter och omhändertagande av avlidna (se 2 kap. 1 § HSL). Åtgärden att erbjuda

190

SOU 2022:11

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

tolktjänst för en person med nedsatt hörsel och/eller syn kan inte an- ses ingå i definitionen (jfr den bedömning som gjordes i Ds 2016:7,

s.39). Att tolktjänsten ändå regleras i HSL skapar därmed en osäker- het kring vilka övriga regler i HSL och anslutande författningar som är tillämpliga på tolktjänstens verksamhet. Inte heller i förarbetena till bestämmelsen om tolktjänst i HSL klargörs detta och det bedöms därför vara svårt att reda ut frågan. Tolktjänsten har inte heller i övrigt mycket gemensamt med hälso- och sjukvårdsverksamhet, utöver sam- bandet med främst hörselvården. Utöver den osäkerhet i rättstillämp- ningen som detta innebär anser utredningen att det är en fördel om HSL så långt möjligt endast reglerar hälso- och sjukvårdsfrågor.

Det finns inte heller något starkt skäl för att behålla och utveckla regleringen av tolktjänsten i HSL. När tolktjänsten skulle regleras i lag stod valet mellan att införa en skyldighet för huvudmännen ge- nom en reglering i HSL eller en rättighet för den enskilde genom en reglering i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade, LSS. Enligt förarbetena var bristen på tolkar det avgörande motivet för valet att reglera tolktjänsten som ett ansvar för regionerna i HSL. Regeringen bedömde även att en skyldighetslag skapade förut- sättningar för en fortsatt utveckling av tolktjänsten och en bättre anpassning av servicen till olika tolkanvändare.3 Det redogjordes inte för några andra skäl för varför HSL var en lämplig lag för tolktjänst.

Den nya lagen ska vara en skyldighetslag

Utredningen redogör i avsnitt 6.3.3 för sina överväganden kring frå- gan om regionens tolktjänst bör regleras som en rättighetslag eller en skyldighetslag. Utredningens slutsats är att det finns flera för- delar med att behålla nuvarande ordning med en skyldighetslag i stället för att införa en rättighetslag. Det kan t.ex. vara svårt att utforma, planera och dimensionera för ett system som kan säker- ställa att rätt tolk alltid finns till en viss tidpunkt på en viss plats. Det kan även vara svårt att utforma och dimensionera tolktjänstverksam- heten utifrån förutsättningar och behov hos en mångfald av olika tolkanvändare. En tolktjänst som formuleras som en rättighet är vidare svår att ha kostnadskontroll över. En god kostnadskontroll av

3Prop. 1992/93:159, s. 155.

191

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

SOU 2022:11

tillgängliga resurser är enligt utredningen nödvändig för en långsik- tig och stabil utveckling av tolktjänsten.

Lagtekniska konsekvenser

Utredningens förslag om en ny lag om tolktjänst för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet innebär att bestämmelsen om tolktjänst för vardagstolkning i HSL ska upphöra att gälla. Även hän- visningen i patientlagen (2014:821) till bestämmelsen om vardagstolk- ning i HSL ska därför tas bort och någon motsvarande hänvisning till den nya lagen ska inte införas. Detsamma gäller för hänvisning i för- ordning till bestämmelsen om vardagstolkning i HSL (se kapitel 8).

7.3Inledande bestämmelser

Utredningens förslag: I den nya lagen ska det finnas en inledande bestämmelse som sammanfattar lagens tillämpningsområde.

Det ska även finnas en bestämmelse om att det som gäller för regioner även gäller för kommuner som inte ingår i en region.

Skälen för utredningens förslag

Utredningen anser att det finns skäl att i en inledande bestämmelse på ett övergripande sätt informera om lagens tillämpningsområde. Skälet för det är att tydliggöra att lagen rör just regionens ansvar för tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet och inte någon annan aktörs ansvar. Ansvaret för tolktjänst för mål- gruppen är splittrat på många aktörer och det kan därför finnas an- ledning att tydliggöra detta redan inledningsvis. Regionens ansvar innefattar tolktjänst för vardagstolkning och samordning av övrig tolktjänst.

Det finns även skäl att införa en bestämmelse som anger att lagens bestämmelser om regioner även gäller för sådana kommuner som inte ingår i en region. I dag gäller det enbart för Gotlands kommun.

192

SOU 2022:11

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

7.4Tolktjänst för vardagstolkning

Utredningen förslag: I den nya lagen ska det framgå att regionen ska erbjuda tolktjänst för vardagstolkning för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet som är bosatta i regionen.

Det ska även framgå att regionen får erbjuda tolktjänst för vardagstolkning för döva, hörselskadade och personer med döv- blindhet som omfattas av en annan regions ansvar för tolktjänst, om regionerna kommer överens om det.

I den nya lagen ska begreppet vardagstolkning inskränkas till att inte längre omfatta tolktjänst i arbetslivet.

Utredningens bedömning: Begreppet vardagstolkning omfattar inte besök hos myndigheter där myndigheten enligt 13 § förvalt- ningslagen ska använda tolk.

Skälen för utredningen förslag och bedömning

Samma målgrupp som tidigare ska erbjudas tolktjänst för vardagstolkning

Tolktjänst för vardagstolkning erbjuds i dag till personer som benämns barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade. Det är ock- så den målgrupp som anges i utredningens direktiv. I den nya lagen används i stället benämningen döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Det är dock endast en språklig ändring, i sak är det samma målgrupp som avses. Den nya lagen kommer således inte att innebära någon förändring av målgruppen. Regionen ska därför även fortsatt ha ansvar för tolktjänst åt döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.

Utredningen vill dock peka på att det inte enbart är döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet som kan ha behov av tolk för sin kommunikation. Personer med grav språkstörning eller talskada eller personer med en kognitiv eller intellektuell funktionsnedsätt- ning kan också ha behov av tolk, till exempel genom TSS-tolkning (tecken som stöd) eller taltjänst. Det har emellertid inte rymts i ut- redningens uppdrag att fördjupa sig i hur omfattningen av tolk- behoven ser ut bland dessa grupper. En indikation på att tolkbehoven och behovet av tvåspråkighet ökar hos personer med språkstörning

193

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

SOU 2022:11

är det ökande antalet elever i specialskolan. Både antalet ansökningar till och antalet inskrivna elever i specialskolan har ökat mycket de senaste åren och ökningen är störst i gruppen elever med grav språk- störning.4 Utredningen menar att det därför kan finnas anledning att göra en fördjupad analys av hur behovet av tolk ser ut i ovan nämnda grupper och överväga hur deras behov av tolk kan tillgodoses.

Eftersom tolkning många gånger innebär ömsesidig kommunika- tion som samtliga parter som kommunicerar har behov av kan även hörande personer ha behov av tolk. För att lyfta fram och tydliggöra det perspektivet gjorde Tolktjänstutredningen från 2011 en uppdel- ning i primära och sekundära tolkanvändare, vilka också definierades i den lag som då föreslogs.5 Tolktjänstutredningen föreslog dock att ansvaret för tolktjänst enbart skulle gälla i förhållande till primära tolkanvändare. Utredningen instämmer i att det är viktigt att tydlig- göra att även hörande personer kan ha behov av tolk och därmed vara tolkanvändare. Dock anser utredningen att det inte är ändamålsenligt att i lag definiera primära och sekundära tolkanvändare, eftersom en så- dan uppdelning endast är symbolisk och därmed inte lämpar sig för lag.

Utredningen vill i detta sammanhang understryka att det är gent- emot personer med funktionsnedsättning som det allmänna har ett funktionshinderspolitiskt och konventionsgrundat ansvar för att er- bjuda tillgänglighetsskapande åtgärder och individuella stöd, vilket samhällsservicen tolktjänst är ett exempel på. Det ansvaret förtar dock inte det faktum att även hörande personer kan ha behov av tolk för att kunna kommunicera med personer från denna målgrupp. Sam- hället har emellertid inte motsvarande ansvar att erbjuda tolktjänst gentemot personer som behöver tolk av andra skäl än en funktions- nedsättning.

Regionen får erbjuda tolktjänst för vardagstolkning även för personer ur målgruppen som omfattas av en annan regions ansvar

Nuvarande reglering i hälso- och sjukvårdslagen, HSL innebär att re- gionen ska erbjuda tolktjänst för vardagstolkning för personer som är bosatta i regionen eller som har skyddad folkbokföring enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) och som stadigvarande vistas inom regionen. Även med utredningens förslag ska regionens skyldighet

4Specialpedagogiska skolmyndigheten (2021), s. 51–52.

5SOU 2011:83, s. 224.

194

SOU 2022:11

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

omfatta den gruppen. Lagförslaget har emellertid en något enklare utformning genom att de som har skyddad folkbokföring anses ingå i de som är bosatta i regionen utan att det anges uttryckligen i lagen.

Det kan emellertid vara så att en tolkanvändare reser till en annan region och behöver tolktjänst där. I den situationen kan det vara både enklare och mer ekonomiskt att den region som tolkanvända- ren befinner sig i tillhandahåller tolk. Redan i dag samverkar många regioner på detta sätt. För att tydliggöra att regionen får erbjuda tolktjänst för vardagstolkning även i dessa situationer och därmed underlätta för regionerna att samverka kring detta föreslår utred- ningen att det införs en särskild bestämmelse som innebär att den region som personen vistas i får erbjuda tolktjänst för vardagstolkning, om regionerna kommer överens om det. Detta är inte detsamma som avtalssamverkan enligt 9 kap. 37 § kommunallagen (2017:725), KL, jfr det som anges i prop. 2017/18:151 s. 46. Dock innebär den före- slagna bestämmelsen ett undantag från lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § KL. En motsvarande bestämmelse för hälso- och sjukvården finns i 8 kap. 5 § HSL.

Den föreslagna regleringen omfattar även den situationen då tolk- användaren befinner sig i sin egen region men erbjuds tolktjänst för vardagstolkning av en annan region. Det kan t.ex. handla om att den region som erbjuder tolktjänst har tolkar med en viss ämneskompe- tens eller att den av andra skäl har möjlighet att tillhandahålla tolkar till den specifika situationen. Även i detta fall behöver givetvis re- gionerna komma överens om detta.

Regionerna får i dessa situationer även komma överens om de ekonomiska konsekvenser som detta får. Det finns inget juridiskt hinder mot att den region som erbjuder tolktjänst tar ut ersättning från bosättningsregionen eller att berörda regioner på annat sätt reglerar detta. Regionerna är däremot bundna av självkostnadsprin- cipen, dvs. de får inte ta ut högre avgifter än vad som motsvarar de tjänster som de tillhandahåller (2 kap. 6 § KL).

Även om regionerna har möjlighet att komma överens om tolk- tjänst för vardagstolkning på detta sätt kan en region aldrig avhända sig det grundläggande ansvaret att erbjuda tolktjänst för vardags- tolkning för sina regioninvånare. Det innebär att andra regioner kan hjälpa till men att bosättningsregionen alltid har det yttersta ansvaret för att tolktjänst erbjuds och uppfyller de kvalitetskriterier och övriga bestämmelser som gäller enligt lagen.

195

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

SOU 2022:11

Begreppet vardagstolkning har utvecklats och förändrats över tid

Regionens nuvarande ansvar för tolktjänst för vardagstolkning för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet avgränsas med utredningens förslag genom att färre situationer än tidigare ska anses som vardagstolkning. Att begreppet vardagstolkning förändras är emellertid inte nytt. Begreppet har vuxit fram successivt och kommit att omfatta tolktjänst i en rad olika situationer i vardagslivet. Social- styrelsen gav redan 1969 exempel på situationer i det dagliga livet, där det kan finnas behov av s.k. vardagstolkning.6 Socialstyrelsen näm- ner t.ex. tolk vid läkar- och tandläkarbesök, vid kontakter med myn- digheter, vid olika ärenden till affär, apotek, bibliotek osv., vid fack- liga möten och information på arbetsplatsen m.m. Viss verksamhet inom kyrkan, t.ex. dop, konfirmation, vigsel och begravning, inne- fattas också i vardagstolkningen.

Genom 1989 års handikapputrednings förslag vidgades begreppet vardagstolkning till att även omfatta vissa tolktjänster i arbetslivet samt i fritids-, rekreations- och föreningsverksamhet.7 I den propo- sition som följde angav regeringen följande.8 I begreppet vardags- tolkning ligger också att bereda döva m.fl. medborgare motsvarande möjligheter som andra att få en meningsfull fritid och rekreation. Här kan t.ex. ingå tolk vid rekreationsresa för en döv- blind person och tolk vid föreningsverksamhet. Vissa grundläggande tolktjänster i arbetslivet ingår också i begreppet vardagstolkning. Med tanke på de varierande situationer som kan föreligga både efter enskildas be- hov och arbetslivets förändringar är det inte lämpligt att närmare precisera de tillfällen när tolktjänst kan behövas, utöver tillfällen som nyanställning, introduktion och utbildning inom ett företag eller på annan arbetsplats. Vidare angav regeringen att vardagstolkning också ska kunna tillhandahållas för personer som sysselsätts inom daglig verksamhet enligt den i samma proposition föreslagna lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Det anfördes även att det inte är möjligt eller önskvärt att i detalj precisera begreppet vardags- tolkning utan att de exempel som angetts får tjäna som vägledning. I stället åligger det landstingen att i sin praktiska verksamhet tolka och tillämpa bestämmelsen om vardagstolkning på så sätt att döva och hörselskadade får sina grundläggande tolkbehov tillgodosedda.

6Socialstyrelsen (1969).

7SOU 1991:97, s. 84.

8Prop. 1992/93:159, s. 202.

196

SOU 2022:11

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

Vidare anförde regeringen att syftet med vardagstolkning är att ge döva m.fl. grupper som är beroende av tolk i sin vardag möjlig- heter att ge och ta emot information, påverka, kunna förmedla sina synpunkter och därmed själva få inflytande över sina liv.9

Begreppet vardagstolkning har gett upphov till gränsdragningsproblem på främst två områden

Begreppet vardagstolkning har behandlats i tidigare utredningar. Ut- redningen Översyn av teckenspråkets ställning framhåller i sitt be- tänkande när det gäller vardagstolkning att det råder gränsdragnings- problem mellan vad som är vardagstolkning och vad som är tolkning som annan huvudman har ansvar för.10 Dessa gränsdragningsproblem är särskilt tydliga då det gäller tolk i arbetslivet utöver vad som ingår i den vardagstolkning landstingen ska erbjuda. I betänkandet anges även att landstingen har olika principer om vad som faller inom be- greppet vardagstolkning och att en enhetlig innebörd som förutsattes i propositionen ännu inte har utvecklats.11

Efter förslag från utredningen Översyn av teckenspråkets ställ- ning fick Socialstyrelsen i uppdrag att dels kartlägga tillämpningen av vardagstolkningen, dels tydliggöra vad som ingår i den vardags- tolkning som regionen ska erbjuda enligt HSL.12 I sin uppdragsredo- visning anför Socialstyrelsen att ansvaret för vardagstolkning när det gäller arbetslivet och vid myndighetskontakter är oklart i sig. Vidare anför Socialstyrelsen att ansvaret för tolkning vid kontakter med myndigheter åvilar både myndigheter enligt förvaltningslagen re- spektive ansvars- och finansieringsprincipen och regionerna enligt bestämmelsen om vardagstolkning och det som anges i förarbetena om att det kan avse besök hos försäkringskassa, socialtjänstens organ samt olika myndigheter.

Tolktjänstutredningen från 2011 och den interdepartementala arbetsgruppen inom Regeringskansliet har hanterat frågan om vardags- tolkning på olika sätt.

Tolktjänstutredningen föreslog att begreppet vardagstolkning skulle upphöra att gälla och att tillämpas.13 Utredningen konstaterade

9Prop. 1992/93:159, s. 201.

10SOU 2006:54, s. 347.

11SOU 2006:54, s. 230.

12Socialstyrelsen (2008).

13SOU 2011:83, s. 224–226.

197

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

SOU 2022:11

att det är oklart vad som innefattas i vardagstolkning, framför allt när det gäller tolktjänst vid kontakter med myndigheter och i arbetslivet. Vidare menade Tolktjänstutredningen att eftersom delar av den tolk- tjänst som omfattas av vardagstolkning inte kommer att omfattas av den av utredningen föreslagna tolktjänstmyndighetens ansvarsområde finns det risk för begreppsförvirring och missförstånd om begreppet finns kvar. Slutligen ansåg Tolktjänstutredningen att begreppen borde förändras som ett led i att införa ett nytt regelverk. Tolktjänstutred- ningen föreslog i stället att den nya myndighetens ansvar skulle om- fatta ett antal situationer som angavs i lagen. Eftersom betänkandet inte remitterades är det oklart hur utredningens förslag i denna del skulle ha tagits emot.

Den interdepartementala arbetsgruppen inom Regeringskansliet föreslog att begreppet vardagstolkning skulle behållas men att det skulle tydliggöras genom en uppräkning i lag av de typsituationer som omfattas av begreppet och genom förtydliganden i brödtexten.14 Promemorians förslag i denna del fick emellertid kraftig kritik från remissinstanserna. De invändningar som framfördes var bl.a. att upp- räkningen i lagen riskerar att begränsa utbudet av vardagstolkning ytterligare, att förslaget inte löser problemet med många huvudmän, att begreppet vardagstolkning fortfarande är oklart, att begreppet borde bytas ut mot en heltäckande definition av tolkning eller ändras till ”allt som hör livet till”.

Utredningen instämmer i de slutsatser som gjorts av tidigare ut- redningar att begreppet vardagstolkning inte har utvecklats som av- sett och att det har gett upphov till gränsdragningsproblem. De om- råden som tidigare utredningar och myndigheter har pekat på som särskilt problematiska när det gäller gränsdragningsproblem är arbets- livstolkning och tolk vid myndighetskontakter. Den bilden har be- kräftats genom de kontakter som utredningen har haft med bl.a. tolk- centraler och genom de fördjupade behovsanalyser som gjorts. Det finns förstås andra områden som också inneburit gränsdragnings- problem, men dessa är som utredningen tolkar det de mest proble- matiska områdena.

14Ds 2016:7, s. 41–44.

198

SOU 2022:11

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

Begreppet vardagstolkning ska finnas kvar med vissa förändringar och förtydliganden

Utredningen kan konstatera att begreppet vardagstolkning är väl in- arbetat och att innebörden av begreppet även tidigare har förändrats. Av praktiska skäl kan det därför finnas anledning att ha kvar begrep- pet. Det finns inte heller några formella hinder mot att behålla be- greppet eftersom utredningen föreslår en ny lag om tolktjänst. Inne- börden av en bestämmelse som anges i lag kan endast förändras genom ny lag, dvs. en lagändring. De invändningar som finns mot att behålla begreppet men förändra dess innebörd är att det kan ge upp- hov till begreppsförvirring och ytterligare gränsdragningsproblem.

Ett alternativ till att behålla begreppet vardagstolkning är att ange de situationer som omfattas av regionens ansvar i lag utan att koppla det till vardagstolkning. Ett sådant förslag lämnades av Tolktjänstutred- ningen 2011. Utredningen bedömer emellertid att det riskerar att ytterligare begränsa målgruppens tillgång till tolktjänst och ge upp- hov till nya gränsdragningsproblem som kan vara svåra att förutse i dagsläget.

Ett annat alternativ till att behålla begreppet vardagstolkning är att föreslå ett nytt begrepp med en ny innebörd. Fördelen med det skulle vara att markera att regionen får ett delvis förändrat ansvar. Nackdelen är emellertid att det kommer att ta tid att förankra ett nytt begrepp med en delvis ny innebörd bland de som erbjuder och använder tolktjänsten. Även det riskerar dessutom att ge upphov till gränsdragningsproblem som är svåra att förutse i dagsläget.

Ytterligare ett alternativ är att, så som den interdepartementala arbetsgruppen gjorde, behålla begreppet vardagstolkning men lyfta fram de områden som omfattas av begreppet i lagen och förtydliga i brödtexten för att på så sätt tydliggöra vilka områden som avses. Det förslaget fick emellertid kraftig kritik från remissinstanserna och be- döms därför inte som en framkomlig väg. Bland annat invändes att det tillvägagångssättet riskerade att ytterligare begränsa tillgången till tolktjänst.

Att föreslå en reglering som innebär att regionen har ansvar för tolktjänst i alla situationer då någon annan aktör inte har ansvar för tolk eller bekostar tolk har också övervägts. Det skulle innebära att regionen fick ett yttersta ansvar för all tolktjänst för målgruppen. Det bedöms emellertid inte heller vara en framkomlig väg eftersom

199

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

SOU 2022:11

regleringarna av tolktjänst inom olika områden ser så olika ut, vilket kan förväntas leda till ett både oklart och otydligt ansvar för regio- nen med ännu större gränsdragningsproblem än i dag. Dessutom kan det medföra en övervältring av kostnader på regionen eftersom in- citamenten för andra aktörer att ta sitt ansvar kan antas minska.

Utredningens bedömning är att det bästa alternativet när regio- nens ansvar förändras är att behålla och använda begreppet vardags- tolkning i den nya lagen eftersom det är väl inarbetat och är avsett att utvecklas över tid. Begreppet syftar till att tillgodose målgruppens grundläggande tolkbehov utan att i detalj redogöra för alla de situa- tioner som omfattas. Eftersom begreppet har funnits länge har det genom utredningar och i rapporter tydliggjorts vilka områden som har gett upphov till störst gränsdragningsproblem, vilka därmed kan hanteras.

Med utredningens förslag tydliggörs begreppet vardagstolkning genom att arbetslivstolkning lyfts bort och genom att ansvaret för tolk vid myndighetsbesök förtydligas. På övriga områden är ansvaret oförändrat. På det sättet får begreppet tydligare gränsdragning mot de områden som har gett upphov till störst problem samtidigt som innebörden av begreppet kan fortsätta att utvecklas i takt med sam- hällsutvecklingen och de behov som kan uppkomma framöver.

Förändringen och förtydligandet av begreppet vardagstolkning ska bara göras på de områden som har gett upphov till störst problem. På detta sätt bör de gränsdragningsproblem som uppmärksammats tidigare minimeras. Med en sådan förändring har regionens vardags- tolkning dessutom förutsättningar att förstärkas och utvecklas på de områden som kvarstår, t.ex. tolktjänst för fritidsaktiviteter och i föreningslivet. Ansvaret förändras inte i dessa delar men förutsätt- ningarna för att tillgodose de behov som finns av tolktjänst för dessa ändamål bör enligt utredningen öka. Det är t.ex. väsentligt att den ideella föreningsverksamheten är tillgänglig även för döva, hörsel- skadade och personer med dövblindhet, både i egenskap av medlem- mar och som ideellt arbetande förtroendevalda, vilket vardagstolk- ningen även sedan tidigare syftat till att underlätta.

Regionens tolktjänst för vardagstolkning bedöms med utredningens förslag få bättre förutsättningar att tillgodose den aktuella målgrup- pens behov av grundläggande tolktjänster i vardagslivet samtidigt som gränsdragningsproblemen minskar. Förslaget ger enligt utred- ningens bedömning förutsättningar för regionerna att utveckla en

200

SOU 2022:11

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

flexibel och ändamålsenlig tolktjänst för grundläggande tolktjänster i vardagslivet.

Regionen ska erbjuda tolktjänst i färre situationer än tidigare

Utredningen har som ovan nämnts identifierat två områden där gräns- dragningsproblemen när det gäller regionens ansvar för tolktjänst i förhållande till andra aktörers ansvar för att bekosta eller använda tolk är särskilt svåra och dessa är i arbetslivet och vid kontakter med myndigheter. Under utredningens arbete har även framkommit att tolkanvändare generellt anser att det är problematiskt att tolktjänst på fritiden och i föreningslivet nedprioriteras i förhållande till annan tolkning.

För att skapa ett tydligare regelverk med färre gränsdragnings- problem och för att förstärka tolktjänst för fritidsändamål föreslår utredningen vissa justeringar och förtydliganden i ansvarshänseende på dessa områden, vilka redogörs för nedan.

Arbetslivstolkning ska inte längre ingå i vardagstolkning

Utredningen föreslår att regionens ansvar för tolktjänst för vardags- tolkning inte längre ska omfatta situationer i arbetslivet. När det gäller det allmännas ansvar för tolk i arbetslivet föreslår utredningen att staten ska vara huvudman genom en särskild insats vid Arbets- förmedlingen (se kapitel 8). Arbetsförmedlingens bidrag ska kunna gå till tolkkostnader avseende de flesta situationer i arbetslivet, in- klusive s.k. social tolkning. Regionen ska dock kunna erbjuda tolk- tjänst om regionen och den som bekostar tolkning, vilket är arbets- givaren i den situationen, kommer överens om det (se avsnitt 7.5).

Det kan förstås finnas situationer där gränsdragningar fortsatt be- höver göras. Enligt utredningen är det avgörande om situationer för vilken tolk behövs sker i en anställning eller motsvarande. För situa- tioner som i dag är vardagstolkning och som inte sker i en anställ- ning eller motsvarande är regionen fortsatt ansvarig för tolktjänst. Det kan t.ex. handla om när en enskild tar kontakt med en potentiell arbetsgivare för en anställningsintervju eller när en enskild uppsöker företagshälsovården. I det första fallet finns ingen anställning eller motsvarande och arbetsgivaren har därför inte möjlighet att få del av

201

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

SOU 2022:11

den insats som gäller för arbetslivstolkning. I det andra fallet rör kon- takten i huvudsak hälso- och sjukvård, vilket är en tydlig del av re- gionens ansvar för vardagstolkning. För dessa båda situationer ska regionen ha fortsatt ansvar för tolktjänst. Därutöver kan inte heller fackliga möten anses ske i tjänsten och det finns därför inget uppen- bart arbetsgivaransvar för sådana. Fackliga möten är dessutom en uttrycklig del av vardagstolkningen i dag och utredningen anser där- för att de även fortsatt ska vara det.

Det kan förstås finnas andra situationer där gränsdragningsfrågor uppkommer och som kommer att behöva lösas efter hand i det prak- tiska arbetet. Utredningen bedömer dock att utrymmet för gräns- dragningsproblem på arbetslivsområdet på detta sätt blir betydligt mindre än tidigare och att tillämpningen av regelverket därför blir enklare för alla involverade parter. För ytterligare analys och över- väganden när det gäller tolkstöd i arbetslivet hänvisas till kapitel 8.

Det förtydligas att ärenderelaterade besök hos myndigheter inte omfattas av begreppet vardagstolkning

När det gäller besök hos myndigheter är gränsdragningen i dag oklar mellan regionens ansvar för vardagstolkning och myndigheters an- svar för att använda tolk enligt 13 § förvaltningslagen (2017:900), FL. Detta har förts fram till utredningen i olika sammanhang och har även framkommit i tidigare utredningar och rapporter. Bakgrunden till gränsdragningsproblemen kan vara att det i förarbetena till be- stämmelsen om tolktjänst för vardagstolkning i HSL anges att var- dagstolkning kan röra besök hos försäkringskassa, socialtjänstens organ samt olika myndigheter.15 Även om det är oklart vilken typ av besök som avses i förarbetena är det uppenbart att den omständig- heten att två aktörer kan bedömas vara ansvariga för tolk i samma situation inte är ändamålsenlig.

Utredningen bedömer emellertid att besök hos myndigheter som sker inom ramen för ärenden enligt 13 § FL inte omfattas av re- gionens ansvar för vardagstolkning i dag. För en sådan tolkning talar den omständigheten att myndigheters lagstadgade ansvar att använda tolk enligt förvaltningslagen omnämns i 1989 års handikapputredning som en situation då regionen kan förmedla tolkar i stället för att er-

15Prop. 1992/93:159, s. 202.

202

SOU 2022:11

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

bjuda tolktjänst för vardagstolkning.16 För en sådan tolkning talar ock- så den omständigheten att regionens vardagstolkning inte omnämns i förarbetena till förvaltningslagen som ju är en subsidiär lag, dvs. dess bestämmelser gäller bara om det inte finns andra bestämmelser som reglerar samma sak. Förvaltningslagens bestämmelse hade möj- ligen inte behövts om vardagstolkning även omfattade besök hos myndigheter inom ramen för ärenden eller annan obligatorisk verk- samhet för myndigheterna.

Regionens ansvar bör därför inte heller med den nya lagen om- fatta tolkning som myndigheter har ett lagstadgat ansvar för enligt 13 § FL. Den närmare innebörden av förvaltningslagens räckvidd framgår av prop. 2016/17:180. Detsamma gäller förstås situationer som omfattas av domstolars och andra brottsbekämpande myndig- heters ansvar för att använda tolk enligt 5 kap. 6 § rättegångsbalken och 50 § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:29) även om så- dana situationer inte varit föremål för samma gränsdragningsproblem.

7.4.1Delaktighet vid utformning och genomförande av tolktjänst

Utredningens förslag: I den nya lagen ska det finnas en bestäm- melse som anger att tolktjänst för vardagstolkning så långt som möjligt ska utformas och genomföras i samråd med den enskilde.

Skälen för utredningens förslag

När regionen administrerar en tolkbeställning och planerar för ett tolkuppdrag behöver ett antal faktorer beaktas. Dessa faktorer har att göra med hur tolktjänsten vid ett aktuellt tolktillfälle utformas och genomförs och kan t.ex. handla om valet av tolkmetod, om tolk- ningen ska ske på plats eller på distans eller om valet av tolk.

En grundläggande utgångspunkt för regionens tolktjänst är den enskildes självbestämmande och integritet, dvs. att tolkanvändaren ska åtnjuta respekt och ha inflytande över tjänsten. För att tolk- tjänsten ska uppfylla sitt mål att vara en god tolktjänst ska den bygga på respekt för den enskildes självbestämmande och integritet (se av-

16SOU 1991:97, s. 22 och 127.

203

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

SOU 2022:11

snitt 7.6). Detta krav ska genomsyra hela verksamheten och ska så- ledes även gälla vid utformning och genomförande av tolktjänsten vid ett aktuellt tolktillfälle. För att tydliggöra detta föreslår utred- ningen att det införs en särskild bestämmelse om att tolktjänst för vardagstolkning så långt som möjligt ska utformas och genomföras i samråd med den enskilde. Bestämmelsen får emellertid inte tolkas så att regionen är bunden av den enskildes åsikt i frågan.

Valet av tolkmetod är förstås grundläggande för en kvalitativ och ändamålsenlig tolktjänst och det bör sällan finnas anledning att från- gå den enskildes önskemål i detta hänseende. Med tolkmetod avses t.ex. teckenspråkstolkning, skrivtolkning, dövblindtolkning och TSS- tolkning. Vilken tolkmetod som en enskild har behov av kan vara högst individuellt. I vissa fall krävs en kombination av tolkmetoder för att den enskilde ska tillgodogöra sig tjänsten. Valet av tolkmetod ska vid behov ske i nära samråd med den enskilde eller dennes vård- nadshavare eller motsvarande.

Med tolkning på plats avses i detta sammanhang tolkning där samt- liga parter (tolken och de övriga som kommunicerar) befinner sig på samma plats. Med distanstolkning avses tolkning där minst en part (av tolken och de övriga som kommunicerar) fysiskt befinner sig på annan plats och står i kontakt med de andra parterna genom en för- bindelse med någon kombination av ljud, bild eller text.

Även vid valet av tolkning på plats eller distanstolkning är förstås den enskildes uppfattning och önskemål av stor betydelse och bör så långt som möjligt tillgodoses. Det gäller oavsett om den enskilde önskar att få tolk på plats eller distanstolkning. Många gånger kan regionen och den enskilde förväntas ha samma uppfattning i frågan om tolkningen ska ske på plats eller på distans. Det kan t.ex. vara så att den tolkmetod som den enskilde behöver inte fungerar när tolken och tolkanvändaren befinner sig på olika platser. Så är t.ex. fallet för personer med dövblindhet som behöver dövblindtolkning. Det kan också vara så att tolksituationen är så utmanande i sig att det krävs tolkning på plats för att tolken ska kunna göra ett bra arbete och att tolkningen därmed ska fungera ändamålsenligt. Så kan t.ex. vara fallet vid längre tolktillfällen eller vid tolktillfällen där flera personer sam- talar. I detta sammanhang behöver regionen beakta att vissa tolk- metoder, såsom teckenspråkstolkning, är lättare att avläsa för både tolken och tolkanvändaren när dessa befinner sig på samma plats. Det kan också vara så att den enskilde befinner sig långt från när-

204

SOU 2022:11

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

maste samhälle eller långt från den tolk som önskas och därför önskar att få distanstolkning.

I vissa situationer och för vissa tolkanvändare kan även valet av tolk ha betydelse för en kvalitativ och ändamålsenlig tolktjänst. Det kan förstås finnas en mängd skäl till att tolkanvändaren anser att valet av tolk har betydelse för den upplevda kvaliteten i tolktjänsten. Det kan t.ex. vara då tolkuppdraget avser ett särskilt fackområde eller då tolkuppdraget avser en känslig situation. I dessa fall kan det vara av stor betydelse för den enskilde tolkanvändaren att ha möjlig- het att påverka valet av tolk. I den mån det inte finns några formella eller andra hinder mot att den enskilde får vara delaktig vid valet av tolk bör regionen även avseende denna aspekt så långt som möjligt tillgodose den enskilde tolkanvändarens önskemål.

Det kan dock finnas andra faktorer som påverkar hur tolktjänsten utformas, t.ex. att verksamheten ska vara organiserad så att den främjar kostnadseffektivitet. I vissa situationer kanske det inte är ekonomiskt försvarbart att t.ex. välja tolkning på plats, om restiden för tolken är betydande och tolkuppdraget kort och av enkel karaktär. I den mån tolktjänsten kan utföras så att kraven på en god tolktjänst upprätt- hålls kanske det då bedöms som mest lämpligt att välja tolkning på distans. I en sådan situation kanske i stället den enskilde tolkanvända- rens önskemål om en viss tolk kan tillgodoses.

Att tolktjänsten så långt som möjligt ska utformas och genom- föras i samråd med den enskilde innebär att regionen ska ha en dialog med den enskilde i samband med tolkbeställning. Den dialogen ska förstås anpassas utifrån den aktuella situationen och den enskildes behov. För det fallet att regionen känner tolkanvändaren väl och känner till dennes behov kan behovet av samråd och dialog vara mindre än om det rör en ny och för regionen okänd tolkanvändare. Om tolk- användaren t.ex. är ett barn kan dialogen behöva ske med vårdnads- havaren. I den mån den enskilde inte är tillgänglig för dialog är det upp till regionen att välja hur tolktjänsten ska utformas och genomföras.

En motsvarande bestämmelse för hälso- och sjukvården finns i 5 kap. 1 § patientlagen.

205

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

SOU 2022:11

7.4.2Viss ledsagning ska ingå i tolktjänst för personer med dövblindhet

Utredningens förslag: I den nya lagen ska det anges att viss led- sagning som behövs i anslutning till tolktillfället ingår i regionens ansvar för tolktjänst för vardagstolkning för personer med döv- blindhet.

Utredningens bedömning: Med ledsagning avses kvalificerat stöd vid orientering, förflyttning och samtidig syntolkning och tolk- ning av vad som sägs.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Dövblindhet är en funktionsnedsättning som medför särskilda svårigheter

Dövblindhet är en funktionsnedsättning som innebär en kombination av nedsatt syn och hörsel. Inte sällan är dövblindhet progredierande, dvs. att syn och hörsel försämras över tid. Hur kombinationen av syn- och hörselnedsättningen ser ut varierar mellan olika individer. Ett fåtal personer saknar både syn och hörsel, medan flertalet i varie- rande grad har syn- och/eller hörselrester. Kombinationen av syn- och hörselnedsättningen gör att möjligheterna att utnyttja even- tuella syn- eller hörselrester försvåras. Detta medför att personer med dövblindhet inte utan vidare kan tillgodogöra sig åtgärder för personer som bara har en hörselnedsättning eller synnedsättning. Vilken tolkmetod som behövs kan bero på om personen är född med dövblindhet eller om dövblindheten har förvärvats senare i livet. I det senare fallet kan syn- och/eller hörselnedsättningen variera.

Personer med dövblindhet använder olika strategier och metoder för att kommunicera med andra människor och för att ta till sig in- formation. Ibland kan dessa vara mycket personliga och individuella. Att vara dövblind innebär enligt de fördjupade behovsanalyserna ett ständigt strategiskt arbete för att hålla stress och oro på avstånd, vilket tar kraft både fysiskt och psykiskt.17

Personer med dövblindhet använder olika tolkmetoder för att kom- municera. Enligt FSDB:s definition av dövblindtolkning innebär den

17Nationellt kunskapscenter för dövblindfrågor, Dövblindtolkning – intervjuundersökning och behovsanalys, januari 2021, s. 3.

206

SOU 2022:11

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

tolkmetoden förmedling av både syn- och hörselintryck som sker genom tre helt integrerade delmoment. Dessa delmoment är tolk- ning av vad som sägs, syntolkning och ledsagning. Ledsagning inne- bär enligt FSDB kvalificerat stöd vid orientering, förflyttning och samtidig syntolkning och tolkning av vad som sägs. Ofta ingår även socialhaptiska signaler, dvs. signaler som tas emot med känseln. Signa- lerna är till för att ge information om de icke-språkliga delarna av kommunikationen, det vill säga hur något sägs. De taktila signalerna ger också en uppfattning om vad som sker i rummet samtidigt som kommunikationen pågår.

Det finns ingen anledning att invända mot FSDB:s definition av dövblindtolkning. Enligt vad utredningen uppfattar råder det sam- stämmighet kring de olika moment som kan ingå i tolkningen för denna mycket heterogena målgrupp. Det som däremot är föremål för olika uppfattningar är i vilken utsträckning ledsagning ingår i den tolkmetod eller tolktjänst som personer med dövblindhet behöver.

Handikappinstitutet formulerade 1981 rekommendationer till landstingen avseende frågan om hur dövblindtolkning ska definie- ras.18 Enligt institutet ska dövblindtolkningen ersätta två sinnen, syn och hörsel. Personen med dövblindhet ska genom dövblindtolken kunna upprätthålla förbindelsen med omgivningen. Tolken ska inte bara förmedla vad som sägs utan också fortlöpande beskriva omgiv- ningen och vad som händer där. Avslutningsvis konstaterar institu- tet att tolken under tolkuppdraget ofta måste ge praktiskt stöd vid förflyttningar och under resor m.m. Ett tolkuppdrag måste därför ofta påbörjas och avslutas i den enskildes bostad.

När tolktjänsten reglerades i lag anförde 1989 års handikapp- utredning att en kvalificerad tolkservice omfattar många olika tolk- metoder vilka beror på om brukaren använder teckenspråket eller det svenska språket. Kommunikationssätten måste dessutom för- valtas med sådan kompetens att de kan anpassas och utvecklas efter enskildas behov i en mängd olika situationer.19 Tolktjänsten ska så- ledes vara en flexibel och kvalitativ tjänst som innebär att samtliga för målgruppen ändamålsenliga och relevanta tolkmetoder kan erbju- das. Handikapputredningen gjorde därmed ingen avgränsning kring vad tolktjänsten skulle innefatta utan betonade flexibilitet utifrån be- hov. I praktiken har dock den tolktjänst som erbjuds personer med

18Rekommendationen beskrivs närmare i SOU 2011:83, s. 139.

19SOU 1991:97, s. 34.

207

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

SOU 2022:11

dövblindhet sett olika ut och det råder delade meningar om i vilken utsträckning regionen är ansvarig för ledsagningsmomentet.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet (SKL) redo- visade 2004 en principiell uppfattning i en särskild skrivelse till lands- tingens tolkcentraler och kommunernas handikappomsorg.20 SKL konstaterade att ledsagare och tolk har olika uppgifter, men att i vissa situationer kan dessa sammanfalla och tillgodoses av samma per- son. Vidare skriver SKL att den ur många aspekter mest lämpliga lös- ningen är att tolken även får ta rollen som ledsagare. I dessa situatio- ner bör dock landstinget och den berörda kommunen samarbeta, vilket underlättar för den enskilde och bidrar till ett effektivt utnytt- jande av de samlade resurserna och därför föreslogs att huvudmännen delar på kostnaden.

Regionerna tillgodoser inte alltid behovet av ledsagning inom ramen för dövblindtolkning

Av utredningens samråd med intresseorganisationerna och tolkcentra- lernas enkätsvar framgår att regionerna i viss utsträckning gör olika när det gäller omfattningen av den ledsagning som ingår i tolktjänsten. Samtliga regioner tillgodoser de behov av ledsagning som finns under själva tolktillfället. Endast ett fåtal regioner tillgodoser emellertid behoven av ledsagning till och från ett tolktillfälle eller mellan olika specifika tolktillfällen vid t.ex. ett heldagsarrangemang. Av utred- ningens fördjupade behovsanalyser framkommer i samtliga intervjuer med personer med dövblindhet att man önskar få syntolkat vad som händer och sker i tolksituationen och hur det ser ut i omgivningen samt att man vid behov blir ledsagad. Det uppges samstämmigt att detta är en oerhört viktig del i dövblindtolkningen för att man ska uppleva delaktighet och känna sig trygg i situationen.21 Vidare berät- tar några av de intervjuade att de flesta tolkar också ledsagar under själva tolkuppdraget, men att det under de sista åren har skett en förändring som innebär att man numera kan nekas ledsagning till och från den plats där tolkuppdraget ska utföras. Detta kan innebära att det blir omöjligt att genomföra aktiviteten för att man inte kan ta sig till platsen. Många tar upp gränsdragningsproblematiken mellan

20Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet (2004).

21Nationellt kunskapscenter för dövblindfrågor, Dövblindtolkning – intervjuundersökning och behovsanalys, januari 2021, s. 7.

208

SOU 2022:11

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

regionernas tolktjänst och kommunernas ledsagarservice. De upp- lever att två insatser från två olika huvudmän ställer till problem för tolkanvändaren. De anser att det är orimligt att ha dubbla insatser i en och samma situation. Enligt de intervjuade är det en stor nackdel för tolkanvändaren och oförsvarbart ur samhällsekonomisk synpunkt.22

Rättsläget är oklart men ledsagarservice enligt LSS och ledsagning som ett moment i dövblindtolkning har delvis olika syften

Av 7 § första stycket LSS följer att personer som tillhör lagens person- krets har rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § samma lag om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. En sådan insats är led- sagarservice (9 § 3 LSS). Ledsagarservice kan även vara en insats inom ramen för hemtjänst enligt 3 kap. 6 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL. Samtidigt ingår som nämnts ovan viss ledsagning i den tolkmetod som regionen ska erbjuda enligt bestämmelsen om tolktjänst för var- dagstolkning i HSL. Frågan är då om dessa insatser kan anses tillgodose samma behov och därmed vara överlappande i ansvarshänseende.

När det gäller insatsen ledsagarservice enligt LSS anges i förarbe- tena att ledsagarservicen syftar till att bryta den isolering som ofta blir följden av ett omfattande funktionshinder.23 Enligt Högsta för- valtningsdomstolen talar övervägande skäl för att lagstiftarens avsikt har varit att insatsen ledsagarservice tar sikte på en tämligen begrän- sad insats, avsedd att ge funktionshindrade som inte uppfyller förut- sättningarna för personlig assistans ökade möjligheter att genomföra enklare aktiviteter och bryta social isolering.24 Domstolen konstate- rar även att förarbetena till bestämmelsen är mycket knapphändiga.

När det gäller tolktjänsten anges i 1989 års handikapputrednings betänkande att tolken är en helt nödvändig länk mellan den dövblinde och omvärlden och att det inte enbart gäller under den tid då det egentliga uppdraget utförs utan också t.ex. under resor till uppdrags- stället och i olika praktiska situationer i anslutning till det egentliga ärendet.25 I den efterföljande propositionen till betänkandet lämnas frågan om ledsagning okommenterad samtidigt som det anges att det

22Nationellt kunskapscenter för dövblindfrågor, Dövblindtolkning – intervjuundersökning och behovsanalys, januari 2021, s. 9.

23Prop. 1992/93:159, s. 74.

24HFD 2011 ref. 8.

25SOU 1991:97, s. 28.

209

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

SOU 2022:11

för att kunna erbjuda en kvalificerad tolktjänst krävs tolkar som be- härskar olika tolkmetoder utifrån tolkanvändarnas speciella behov.26 Utredningen bedömer att insatsen ledsagarservice inom ramen för LSS och SoL har ett delvis annat syfte än tolktjänsten, då led- sagarservice enligt de båda lagarna syftar till att bryta den enskildes isolering och inte till att utgöra länken mellan den som har döv- blindhet och omvärlden i anslutning till en tjänst av kommunikativ karaktär. Högsta förvaltningsdomstolen har också slagit fast att det förhållandet att det enligt HSL ankommer på regionen att erbjuda vardagstolkning inte hindrar tillämpning av LSS.27 I vart fall får man förstå praxis så att tolktjänst enligt HSL är någonting annat än en in-

sats enligt LSS.

Det finns därför anledning att skilja på det kommunala ansvaret för ledsagarservice och regionens ansvar för dövblindtolkning som kan innehålla momentet ledsagning. Det rör sig visserligen om tjäns- ter som har likheter i det att de innebär stöd vid förflyttning men stöden har som framgår ovan helt olika syften. Stödet vid förflytt- ning vid dövblindtolkning är dessutom kvalificerat genom att det innehåller momenten syntolkning och tolkning av vad som sägs. Led- sagning för personer med dövblindhet ingår som ett moment i utbild- ningen av dövblindtolkar.

Syftet med ledsagning i anslutning till ett tolktillfälle för personer med dövblindhet är att skapa förutsättningar för kommunikation vid tolktillfället. Ledsagningen är på det sättet en nödvändig del av tolk- tillfället. Utredningen bedömer att viss ledsagning i anslutning till ett tolktillfälle är ett ändamålsenligt och relevant moment i den tolk- metod som personer med dövblindhet många gånger har behov av.

Att personer med dövblindhet har behov av en tolkmetod som inkluderar ledsagning har identifierats även av tidigare utredningar

Både Tolktjänstutredningen och den interdepartementala arbets- gruppen föreslog att tolktjänst för personer med dövblindhet även skulle inkludera viss ledsagning och att detta ansvar skulle regleras i lag.28 När det gäller omfattningen av ansvaret för ledsagning före- slogs i Tolktjänstutredningens betänkande från 2011 att ”den ledsag-

26Prop. 1992/93:159, s. 201.

27HFD 2018 ref. 44.

28SOU 2011:83 och Ds 2016:7.

210

SOU 2022:11

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

ning som sker i anslutning till tolktjänsten” ska ingå i tolktjänst för personer med dövblindhet. I författningskommentaren anges att exem- pel på ledsagning som ska ingå i tolktjänst är den ledsagning som sker under en resa till och från den plats där tolktjänsten ska utföras. Ett annat exempel som anges är den ledsagning som sker under tids- perioder mellan återkommande specifika tolktillfällen vid exempelvis ett heldagsarrangemang. Slutligen anges i betänkandet att vid ledsag- ning behövs i normalfallet endast en tolk, medan själva tolkningen kan kräva partolkning.29 I departementspromemorian från 2016 anges när det gäller omfattningen av den ledsagning som ska ingå i tolktjänst för personer med dövblindhet att det som avses är ”ledsagning i direkt anslutning till tolktillfället”. I författningskommentaren anges som exempel, i likhet med Tolktjänstutredningen, heldagsarrangemang där ledsagning ska ingå under tiden mellan olika tolktillfällen. Däremot anges, i motsats till Tolktjänstutredningen, att ledsagning inte ska ingå under en längre resa till och från en plats där tolkning ska utföras.30

Regionen ska ansvara för viss ledsagning i anslutning till tolktillfället

Utifrån vad som framkommit i tidigare utredningar och i de för- djupade behovsanalyserna är det uppenbart att det finns behov av att viss ledsagning i anslutning till själva tolktillfället ingår i tolktjänst för personer med dövblindhet. Det är också förenligt med de inten- tioner som 1989 års handikapputredning beskrev och som innebär en kvalitativ och ändamålsenlig tolktjänst. Inte heller kan det anses utgöra ett intrång i det ansvar som kommunen har för ledsagar - service som i första hand syftar till att bryta den enskildes isolering.

Utredningen föreslår därför att viss ledsagning i anslutning till själva tolktillfället ska ingå i tolktjänst för personer med dövblindhet. Med ledsagning avses kvalificerat stöd vid orientering, förflyttning och samtidig syntolkning och tolkning av vad som sägs. Sådan led- sagning är en del av en flexibel och kvalitativ tolkmetod för personer med dövblindhet. Ledsagningsmomentet ska utifrån definitionen av ledsagning kräva dövblindkompetens och kan inte utgöra det domi- nerande inslaget i uppdraget eftersom endast viss ledsagning ingår. Det innebär att för ett tolkuppdrag som avser deltagande vid ett möte

29SOU 2011:83, s. 296.

30Ds 2016:7, s. 75.

211

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

SOU 2022:11

som planeras att pågå i en timme kan ingå som mest en timmes ytter- ligare ledsagning i anslutning till mötet, osv. För en person som ska resa längre bort till ett möte på en timme kan det innebära att en tolk med dövblindkompetens behöver bokas på plats dit resan ska ske och att tolken får ta sig an ledsagningsuppdraget i anslutning till den plats dit personen med dövblindhet ankommer. Ledsagning under längre resor, dvs. där resan är det dominerande inslaget, ingår därmed inte i regionens ansvar. Detta är dock inte detsamma som att ledsagning kan vara en integrerad del i en resa, t.ex. vid en guidad busstur.

För det fåtal personer som behöver viss ledsagning i anslutning till tolktillfället är detta en förutsättning för att tolkningen ska vara ändamålsenlig eller ens kunna genomföras. Det innebär även att risken för dubbelbemanning vid insatsen minskar. Med förslaget får perso- ner med dövblindhet som behöver ledsagning med dövblindkompe- tens i samband med ett tolktillfälle tillgång till en mer samordnad och ändamålsenlig tolktjänst.

Utredningens förslag bedöms inte innebära någon inskränkning i det ansvar som kommunen har för insatsen ledsagarservice enligt LSS och SoL, som har ett annat syfte än det ledsagningsmoment som ingår i dövblindtolkningen.

7.4.3Prioriteringar får göras utifrån nytta och behov

Utredningens förslag: I den nya lagen ska det finnas en bestäm- melse om att regionen får ge företräde till den som har störst nytta och behov av tolktjänst för vardagstolkning.

Skälen för utredningens förslag

Nuvarande tolktjänst prioriteras utifrån samma grunder som hälso- och sjukvård

Dagens tolktjänst innebär att regionernas tolkcentraler inte har till- räckliga resurser för att kunna tillgodose alla tolkbeställningar som görs. I de situationer då tolkbeställningarna är fler än tillgången till tolkar får regionen prioritera bland de tolkbeställningar som har gjorts. Prioriteringarna görs såvitt utredningen känner till med stöd av de

212

SOU 2022:11

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

allmänna riktlinjerna för svensk hälso- och sjukvård som också har lagfästs i HSL.

Den ordning som regionerna följer har utvecklats i propositionen Prioriteringar inom hälso- och sjukvården31 och bygger på tre principer:

–Människovärdesprincipen: Alla människor har lika värde och samma rätt oberoende av personliga egenskaper och funktioner i samhället.

–Behovs- och solidaritetsprincipen: Resurserna bör fördelas efter behov.

–Kostnadseffektivitetsprincipen: Vid val mellan olika verksamheter eller åtgärder bör en rimlig relation mellan kostnader och effekt, mätt i förbättrad hälsa och förhöjd livskvalitet, eftersträvas.

Människovärdesprincipen och behovs- och solidaritetsprincipen kom- mer till uttryck i 3 kap. 1 § andra stycket HSL där det anges att vår- den ska ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet samt att den som har det största be- hovet av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården.

Kostnadseffektivitetsprincipen kommer till uttryck i 4 kap. 1 § HSL enligt vilken offentligt finansierad hälso- och sjukvårdsverksam- het ska vara organiserad så att den främjar kostnadseffektivitet. Kost- nadseffektivitetsprincipen är underordnad människovärdesprincipen och behovs- och solidaritetsprincipen, vilket framgår av nämnda för- arbeten. Avsikten enligt dessa förarbeten är att riktlinjerna ska vara vägledande för dem som i olika sammanhang har att fatta beslut som rör prioriteringar i vården och vara utgångspunkt för vidare över- väganden och diskussioner. Socialstyrelsen är den myndighet som tar fram nationella riktlinjer för prioriteringar i hälso- och sjukvården. Riktlinjerna är inte bindande.

En ny ordning för prioriteringar föreslås

Utgångspunkten för regionens tolktjänst är att den ska vara dimen- sionerad så att den kan tillgodose de behov som finns. Så länge en tolkbeställning som inryms i det som anses vara vardagstolkning inte krockar med någon annan tolkbeställning bör den enskilde i princip erbjudas tolktjänst. Majoriteten av de tolkbeställningar som görs bör

31Prop. 1996/97:60, s. 21.

213

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

SOU 2022:11

således inte bli föremål för någon prioritering alls. För det talar den omständigheten att andelen beställda uppdrag där tolkcentralerna inte kunnat utföra tolkuppdraget på grund av tolkbrist varit i genomsnitt 4,3 procent under 2019.32 Intresseorganisationerna understryker dock att tolkbehovet är större än tolkbristen då många avstår från att be- ställa tolk trots behov eftersom de inte tror sig få tolk till önskat tillfälle. Organisationerna menar även att tolkcentralerna i vissa fall tar principbeslut att man inte får tolktjänst i vissa situationer och att nekad tolktjänst vid sådana tillfällen inte registreras som brist.

Att dimensionera en tjänst som kräver ett stort mått av indivi- duella anpassningar och särskilda tolkmetoder så att all tolkning all- tid kan genomföras är inte realistiskt. Det kan också vara så att många tolkuppdrag hopar sig till vissa dagar och tidpunkter och att det där- för är svårt att tillgodose allas behov. I de fall då tolkbeställningarna överstiger de tolkresurser som finns behöver det finnas en ordning för hur dessa situationer ska hanteras. En sådan ordning ska vara hanterbar för regionernas tolkcentraler som många gånger arbetar under tidspress och den ska även ha stöd hos tolkanvändarna. I ut- redningens fördjupade behovsanalyser framkommer att många av de intervjuade tolkanvändarna vill ha större möjligheter att själva prio- ritera i vilka situationer de får tolk. Många gånger upplever tolk- användare att de skulle göra en annan prioritering av tolktjänst än vad tolkcentralen gör och att de saknar inflytande över vad de själva prioriterar som angeläget att få tolk till. De menar att allmänna upp- fattningar om vad som är viktigt och prioriterat får gå före den en- skildes önskan och uppfattning.

Även om utredningens förslag innebär att mer resurser ska av- sättas för regionens tolktjänst (se avsnitt 7.12) kommer som nämnts ovan efterfrågan på tjänsten inte alltid att kunna tillgodoses. Det innebär att den som beställer och önskar tolk vid ett visst tillfälle inte alltid kommer att kunna få tolk. Det finns olika sätt att hantera så- dana situationer.

Ett sätt att hantera den begränsade tolkkapaciteten är att regionen tillgodoser beställningarna i den ordning som de kommer in utan att prioritera mellan uppdragen. Det är det sätt som tycks ha gällt innan tolktjänsten reglerades i HSL. I 1989 års handikapputrednings be- tänkande anges i nulägesbeskrivningen att tolkuppdragen vanligtvis utförs i den ordning som beställningarna kommer, i enlighet med

32Tolkcentralernas svar på utredningens enkät daterad den 25 november 2020.

214

SOU 2022:11

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

Handikappinstitutets rekommendation från 1981.33 Vidare anförs att akut tolkning på sjukhus i vissa fall prioriteras. I betänkandet anges vidare att för att kunna utföra så många uppdrag som möjligt är det inte ovanligt att tolkcentralerna efter samråd med tolkbeställaren måste ändra tiden för beställda tolkningar. Kraven på ett effektivt ut- nyttjande av befintliga resurser ligger då enligt handikapputredningen bakom detta. Brukarna måste då acceptera att t.ex. uppgjorda besöks- tider hos läkare och tandläkare ibland måste ändras, eller att besöks- tider görs upp direkt mellan läkare, tandläkare och tolkcentral. Det senare är ett förhållande som 1989 års handikapputredning betraktar som otillfredsställande mot bakgrund av att självbestämmande och in- flytande hävdas som tungt vägande och bärande principer för tolktjänsten.

Denna utredning konstaterar vidare att ett annat sätt är att, som i dag, prioritera tolktjänst utifrån vissa principer eller grunder. Vilka dessa grunder ska vara kan förstås se olika ut.

I princip samtliga intressenter som utredningen har haft kontakt med önskar en nationellt fastställd prioriteringsordning. Innebörden i det tolkas av utredningen som att grunden för prioriteringar ska vara densamma i alla regioner. Det har från inte minst intresseorga- nisationerna lyfts fram att frågan om nationell likvärdighet vid prio- riteringar är viktig. Samtidigt har det vid samråd med intresseorga- nisationer och i de fördjupade behovsanalyserna framkommit att tolkanvändarna vill ha inflytande över hur prioriteringarna görs.

Av utredningens kontakter med främst regionens tolkcentraler framkommer att de är positiva till att ha fastställda objektiva grunder för prioritering. Skälen för det är att etiska överväganden kan behöva göras från tolkcentralens sida när det t.ex. gäller livsnödvändig hälso- och sjukvård. Det framkommer även att verksamheten är hårt belastad och att tydliga riktlinjer om vad som gäller behövs för att verksam- heten ska kunna fungera effektivt.

Både Tolktjänstutredningens förslag från 2011 och departements- promemorians förslag från 2016 innebar att den myndighet som hade att erbjuda tolktjänst skulle få möjlighet att prioritera uppdragen ut- ifrån nytta och behov för tolkanvändaren. Även kostnaden för tjäns- ten fick enligt dessa förslag beaktas vid prioriteringen.

Även denna utredning bedömer att det finns skäl för att ha en bestämmelse som anger på vilka grunder tolktjänsten får prioriteras. De grunder som är relevanta är enligt utredningen tolkanvändarens

33SOU 1991:97, s. 45.

215

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

SOU 2022:11

nytta och behov av tjänsten. Att inte få prioritera utifrån dessa grun- der riskerar att leda till orimliga etiska konsekvenser. Utan objektiva grunder för prioritering kan hänsyn inte tas till sådant som objektivt sett får anses viktigt, som t.ex. deltagande vid en begravning eller någon annan oåterkallelig händelse. Även akuta och livsavgörande situationer inom t.ex. vården behöver också kunna prioriteras.

Mot bakgrund av de skäl som redogjorts för ovan anser utredningen att det är motiverat att regionen har möjlighet att fortsatt prioritera uppdragen i den situation då inte alla beställningar kan tillgodoses. Grunden för prioriteringarna ska vara nationellt likvärdig, dvs. den ska fastställas i lag.

Närmare riktlinjer behöver utvecklas av regionerna gemensamt i samråd med intresseorganisationerna

Utredningen vill inledningsvis understryka att det främst är i situa- tioner av tolkbrist, dvs. när inte allas behov av tolktjänst kan till- godoses, som prioriteringar får göras. När en prioritering görs ställs således ofta olika personers behov av tolktjänst mot varandra.

Av utredningens fördjupade behovsanalyser och vid samråd med intresseorganisationerna har framkommit att det upplevs som otill- fredsställande att en myndighet ska bestämma vilka tolkbehov som är viktiga och hur olika situationer ska prioriteras. Det framgår att enskilda tolkanvändare ibland skulle göra andra prioriteringar än vad regionen gör av olika tolksituationer. Samtidigt har de tolkcentraler som utredningen har haft kontakt med beskrivit hur verksamheten både av etiska och praktiska skäl kräver en fastställd prioriterings- ordning. Utredningen har förståelse för de invändningar som lyfts mot att regionen har fastställda riktlinjer för prioriteringar eftersom det inskränker den enskildes självbestämmande men anser samtidigt att en likvärdig tolktjänst bör vila på objektiva grunder. En annan ordning skulle antingen innebära att tolkuppdragen utförs i den ord- ning som beställningarna kommer in utan beaktande av vad tolk- tillfället avser, eller ett system som utgår från varje tolkanvändares upplevda behov av tolk vilket kan leda till att den som argumenterar bäst ges företräde.

Utredningen har vidare förståelse för att riktlinjer kan behövas i en verksamhet som tolktjänsten där bokningar görs löpande och ofta behöver hanteras med kort varsel. Dock anser utredningen att dessa

216

SOU 2022:11

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

riktlinjer behöver diskuteras och förankras med de som berörs av dem. Dessutom bör företräde ges till någon endast när det kan moti- veras tydligt utifrån nytta och behov, i övriga fall bör beställningarna tas om hand och utföras i den ordning som de kommer in. Fast- ställda riktlinjer för prioriteringar bör med andra ord inte vara mer detaljerade än nödvändigt.

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att regionerna kon- tinuerligt bör samverka med varandra i frågor om prioriteringar av tolktjänst för att nå en så bred samsyn som möjligt. Regionerna bör i samråd med berörda intresseorganisationer ta fram gemensamma riktlinjer för detta ändamål. Utredningen kan inte nog understryka vikten av att regionerna når en samsyn kring dessa frågor och att enskilda tolkanvändares självbestämmande värnas på detta sätt. Vid sådana samråd bör även frågor om barns och ungas behov av tolk- tjänst uppmärksammas och synpunkter från relevanta barn- och ung- domsorganisationer och föräldraorganisationer hämtas in. På så sätt skapas ökad transparens och legitimitet för regionens prioriteringar och ökad nationell likvärdighet samtidigt som tolkanvändare ges in- flytande över prioriteringar på verksamhetsnivå. Dessa riktlinjer bör utvecklas och stämmas av löpande.

7.5Samordning av övrig tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet

Utredningens förslag: Av den nya lagen ska framgå att regionen har ansvar för att vid behov hjälpa döva, hörselskadade och per- soner med dövblindhet som är bosatta i regionen att få sina övriga behov av tolktjänst tillgodosedda genom att samråda med den aktör som bekostar tolkning. Det ska även framgå att regionen, efter överenskommelse med den aktör som bekostar tolkning, får erbjuda sådan tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet.

217

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

SOU 2022:11

Skälen för utredningens förslag

Behovet av en mer samordnad tolktjänst

Samhällets tolktjänst är i dag splittrat på flera aktörer som i olika situationer har ansvar för tolktjänst eller för att anlita eller bekosta tolk för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet. Det splitt- rade ansvaret innebär många gånger gränsdragningsproblem som tolkanvändarna själva kan behöva hantera genom att vända sig till olika aktörer för att reda ut ansvarsfrågan. Tolkanvändarna får i hög grad fungera som samordnare för sin egen tolkning. Det kan inne- bära att tolkanvändaren måste lägga tid och därmed resurser på att ha kontakt med flera aktörer för en och samma tolksituation i stället för att kunna vända sig till en aktör direkt. Ibland får även tolkarna agera för att reda ut vilken aktör som är ansvarig för betalning av tolkningen. Den nuvarande ordningen innebär en stor osäkerhet och frustration för främst tolkanvändare men även för tolkar och andra aktörer i systemet. Med nuvarande ordning finns det ingen särskilt utpekad aktör som har ansvar för att samordna och reda ut frågor om vilken aktör som bekostar tolktjänst för målgruppen.

Som redogjorts för i avsnitt 6.3.1 kommer det splittrade huvud- mannaskapet i viss utsträckning att kvarstå även med utredningens förslag. Ambitionen är emellertid att det ska minska, t.ex. genom att tolktjänst i arbetslivet ska tillgodoses genom en särskild insats vid Arbetsförmedlingen (se kapitel 8) och genom att tydliggöra att ärende- relaterade myndighetskontakter inte är vardagstolkning. Trots detta bedömer utredningen att gränsdragningsproblemen inom tolktjänsten inte kommer att upphöra helt. Det ligger i sakens natur att gränsdrag- ningsfrågor alltid kommer att finnas i och med att regionens ansvar för vardagstolkning omfattar så många olika delar av människors liv. Det finns således alltjämt behov av att vidta åtgärder för att det splitt- rade ansvaret hanteras på ett så effektivt och ändamålsenligt sätt som möjligt.

Även den tidigare tolktjänstutredningens förslag innebar att an- svaret för tolkning för målgruppen skulle vara fortsatt splittrat, om än i mindre omfattning än tidigare.34 För att hantera detta föreslogs att den myndighet som skulle ha det primära ansvaret för tolktjänst, Tolktjänstmyndigheten, skulle få i uppdrag att hantera förfrågningar

34SOU 2011:83, s. 207–212.

218

SOU 2022:11

Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas och förstärks

om tolktjänst som inte omfattades av myndighetens ansvar. Myndig- heten skulle då bistå med råd och stöd och informera om hur en tolkbeställning kunde göras direkt av tolkleverantören.

Utredningen bedömer, på ett liknande sätt som Tolktjänstutred- ningen från 2011 förde fram, att en aktör ska ha en samordnande funktion för tolktjänst för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet dit man som tolkanvändare alltid kan vända sig. Som tolkanvändare ska det vara tydligt vart man vid behov vänder sig för frågor och stöd kring sin tolktjänst. På så sätt får tolkanvändaren en väg in till tolktjänst oavsett vilken tolksituation det rör sig om.

Regionen ska vara den aktör som samordnar tolkning för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet

Regionerna kommer med utredningens förslag att ha ett lagstadgat ansvar för tolktjänst för vardagstolkning för döva, hörselskadade och personer med dövblindhet (se avsnitt 7.4). Som framgår ovan finns det emellertid andra situationer där behov av tolk aktualiseras. Det gäller t.ex. vid kontakter med myndigheter inom ramen för ett ärende, i arbetslivet och på utbildningsområdet. I dessa sammanhang är det andra aktörer som har ansvar för att anlita eller bekosta tolk. I arbets- livet är det arbetsgivaren som bekostar tolk, även om finansieringen av tolk kan komma från Arbetsförmedlingen genom bidrag. Avgör- ande är att arbetsgivaren är den som utger betalning till tolkcentralen i det fall att tolktjänst tillhandahålls från tolkcentralen. I den mån det rör sig om ärenderelaterad myndighetstolkning är det myndigheten som bekostar tolktjänst och som har ett utge ersättning till tolk- centralen. För det fall att det rör sig om någon form av utbildnings- tolkning är det utbildningsanordnaren som bekostar tolktjänst, även om finansieringen av tolk kanske kommer från staten genom ett stats- bidrag.

I vissa fall kanske tolkbehovet och administrationen av detsamma tillgodoses av den aktuella aktören, t.ex. en enskild myndighet som bokar och bekostar tolk utan att belasta den enskilda tolkanvändaren eller en arbetsgivare som bokar och bekostar tolk. I andra fall kan det vara upp till den enskilde tolkanvändaren att själv hantera frågan om tolktjänst. Det kan vara en situation där ansvarsfrågan, dvs. vem som ska bekosta tolk, är klarlagd men även en situation där ansvars- frågan inte är det. I båda fallen kan det finnas behov för den enskilde

219

7.6	Allmänna bestämmelser om verksamheten .........................		239
	7.6.1	Särskilda skyldigheter i fråga om barn .................	242
7.7	Ledning av verksamheten och avtalssamverkan ..................		244

	för tolktjänster ......................................................................	247
7.9	Om klagomålshantering och tillsyn.....................................	254
7.10	Om sekretess och tystnadsplikt...........................................	261
	7.10.1 Upplysningsbestämmelse om sekretess
	ska införas ..............................................................	268
7.11	Inga behov av att reglera behandlingen
	av personuppgifter i den nya lagen.......................................	271
7.12	Statsbidraget till regionerna ska räknas upp ........................	274
8	Ett samlat och förstärkt tolkstöd i arbetslivet ..............	281
8.1	Behovet av att samla och stärka tolkstödet i arbetslivet .....	281

	som kan gå till tolk är inte tillräckliga ..................	290
8.2.3	En mer ändamålsenlig insats ska införas ..............	293
8.2.4	Bidragets storlek ....................................................	299
8.2.5	Andra bestämmelser som gäller för insatsen .......	306

		administrativa process kan utformas ....................	311
	8.2.7	Uppföljning och utvärdering
		av den nya insatsen ................................................	314
	8.2.8	Statistik om arbetslivet och de olika stöden ........	315
9	Ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna ...................		319
9.1	Tolk i utbildning ...................................................................		319

9.2	Tolk i utbildning för vuxna ..................................................		320
	9.2.1	Tolk i den kommunala vuxenutbildningen..........	321
	9.2.2	Tolk i övrig vuxenutbildning................................	326
9.3	Översyn om ett samlat tolkstöd i utbildning för vuxna.....		332
10	Distanstolkning som en del i en förstärkt tolktjänst .....		341
10.1	Tolkning i en digital tid........................................................		341
10.2	Den obokade distanstolkningen med teckenspråkstolk
	ska långsiktigt säkerställas....................................................		342
10.3	Det kan även finnas behov av obokad distanstolkning
	med skrivtolk ........................................................................		346
10.4	Förutsättningar för fördjupad samverkan
	mellan regioner om distanstolkning ....................................		348
11	Tekniska lösningar och innovationer
	som ett komplement till tolktjänst..............................		357
11.1	Språkteknologiska lösningar och innovationer är en del
	i en långsiktig utveckling av tolktjänsten ............................		357
11.2	Insatser för att stärka och främja språkteknologisk
	utveckling och innovation....................................................		360
12	Åtgärder för att stärka tolkprofessionen ......................		365
12.1	Behovet av en stark tolkprofession .....................................		365
12.2	Förnyad analys av behoven av tolkar och utbildningar......		366
12.3	En plan för kontinuerlig och systematisk fortbildning
	och kompetensutveckling av tolkar.....................................		381
12.4	Behov av enhetliga förfaranden och regleringar
	för tolkar i talade språk och teckenspråkstolkar ................		386

Handlingsplan för en långsiktig utveckling av tolktjänsten......		15
Lättläst version av handlingsplan.........................................		31
1	Författningsförslag.....................................................	49

och personer med dövblindhet...............................................	49
1.2 Förslag till lag om ändring i patientlagen (2014:821) ...........	53

	(2017:462) om särskilda insatser för personer med
	funktionsnedsättning som medför nedsatt
	arbetsförmåga..........................................................................	57
2	Utredningens uppdrag och arbete................................	61
2.1	Uppdraget................................................................................	61
2.2	Utredningens arbete ...............................................................	62
2.3	Disposition ..............................................................................	63

3	Tolktjänstens historiska utveckling och tidigare
	utredningar ...............................................................	65

och tolkning ............................................................................		65
3.1.1	Ett medicinskt synsätt på döva och hörselskadade ....	65
3.1.2	Teckenspråket har en svag ställning.......................	66
3.1.3	Anhöriga och präster används som tolkar .............	66

utvecklas..................................................................................		67
3.2.1	Funktionshinderspolitiken tar stora kliv ...............	67
3.2.2	Teckenspråket erkänns som officiellt språk ..........	70
3.2.3	Försöksverksamhet med tolkservice blir
	ett lagstadgat ansvar ................................................	72
3.3 Tolktjänsten har följts upp och utretts flera gånger.............		75

	Socialstyrelsens uppföljningar................................	75
3.3.2	En bred översyn görs om teckenspråket ...............	76

		i uppdrag att arbeta vidare med vissa frågor ..........	80
	3.3.6	En tillfällig satsning görs på arbetslivsområdet .....	83
4	En översikt av regleringar om rätten till delaktighet
	och tolkstöd ..............................................................		85
4.1	Rätten till delaktighet och tolkstöd regleras på olika sätt ....		85
4.2	Konventioner om mänskliga rättigheter ...............................		85
4.3	EU-rätt	....................................................................................	89

med funktionsnedsättning .....................................................		90
4.4.1	Principen om allas lika värde ..................................	90
4.4.2	Diskrimineringslagen..............................................	91
4.4.3	Språklagen................................................................	92

	av funktionshinderspolitiken ..................................	93
4.5.2	Förvaltningslagen ....................................................	94

	förvaltningsprocesslagen .........................................	96
4.5.4	Kommunallagen.......................................................	96
4.5.5	Hälso- och sjukvård och tandvård..........................	97
4.5.6	Arbetslivet................................................................	98
4.5.7	Utbildningsverksamhet.........................................	102

		av privat karaktär ...................................................	108
5	Om tolktjänsten, dess målgrupp och tolkbehov ...........		111
5.1	Om regionens tolktjänst.......................................................		111
	5.1.1	Tolkanvändare........................................................	111

	om tolktjänsten......................................................	112
5.2 Om tolktjänstens målgrupp .................................................		113
5.2.1	Döva personer........................................................	113
5.2.2	Hörselskadade personer........................................	115
5.2.3	Personer med dövblindhet ....................................	116

med dövblindhet....................................................	130
5.4 Särskilt om barns och ungas tolkbehov ...............................	138

tolkanvändning och utveckling
– intresseorganisationernas analyser ....................................	140

6	Mål och utgångspunkter för en långsiktig utveckling
	av tolktjänsten .........................................................	165
6.1	Mål för en långsiktig utveckling av tolktjänsten.................	165

	och rätten till delaktighet......................................	168
6.2.2	Det nationella målet för
	funktionshinderspolitiken ....................................	169
6.2.3	Ansvars- och finansieringsprincipen....................	172

lämnade förslag .....................................................................		175
6.3.1	Ett samlat eller delat huvudmannaskap ...............	175

		nära samman med frågan om huvudmannaskap	.. 181
	6.3.3	Rättighetslag eller skyldighetslag .........................	183
7	Regionens ansvar för tolktjänst förtydligas
	och förstärks............................................................		187

	tolktjänst ...............................................................................		187
7.2	Förslag om en ny lag och allmänt om lagen........................		189
7.3	Inledande bestämmelser.......................................................		192
7.4	Tolktjänst för vardagstolkning ............................................		193
	7.4.1	Delaktighet vid utformning
		och genomförande av tolktjänst...........................	203

	för personer med dövblindhet..............................	206
7.4.3	Prioriteringar får göras utifrån nytta och behov...	212

SOU 2022:11		Innehåll
13	Åtgärder för ökad jämställdhet och ett ökat
	barnperspektiv i frågor som rör tolktjänst....................	391
13.1	Skillnader mellan kvinnor och män när det gäller
	tolktjänster ............................................................................	391
	13.1.1 Ökad jämlikhet och träffsäkerhet
	i arbetsmarknadspolitiska åtgärder .......................	393
	13.1.2 Tillgång till tolktjänst i känsliga situationer –
	särskilt vid våldsutsatthet......................................	394
	13.1.3 Ökat nationellt stöd till våldsutsatta kvinnor
	med dövhet, hörselskada eller dövblindhet..........	396
13.2	Barns och ungas behov av tolktjänst....................................	398
	13.2.1 Ökad kunskap om barns och ungas
	erfarenheter och behov av tolktjänst ....................	399
14	En nationell funktion för samordning
	av tolktjänstfrågor ....................................................	403
14.1	Behovet av samordning, uppföljning och information
	i frågor som rör tolktjänst ....................................................	403
14.2	En nationell funktion för samordning
	av tolktjänstfrågor ska inrättas .............................................	404
14.3	Huvudmannaskap för en nationell funktion
	för samordning av tolktjänstfrågor ......................................	412
15	Konsekvenser av utredningens förslag........................	419
15.1	Utredningens uppdrag att redovisa konsekvenser..............	419
	15.1.1 Närmare om de förslag som analyseras
	och disposition.......................................................	420
15.2	Bakgrund och syfte med utredningens förslag ...................	421
	15.2.1 Syftet med utredningens förslag...........................	422
	15.2.2 Alternativa lösningar .............................................	423
	15.2.3 Effekter om inga förändringar görs......................	425
15.3	Förutsättningar för beräkningar
	och konsekvensanalyser........................................................	426

		dövblindhet............................................................	427
	15.4.2	Barn och unga........................................................	430
	15.4.3 Jämställdhet mellan kvinnor och män .................		430
15.5	Konsekvenser för kommunerna ..........................................		432
	15.5.1	Administrativa konsekvenser ...............................	432
	15.5.2	Den kommunala självstyrelsen.............................	433
	15.5.3	Ekonomiska konsekvenser ...................................	433
15.6	Konsekvenser för regionerna...............................................		435
	15.6.1	Administrativa konsekvenser ...............................	436
	15.6.2	Den kommunala självstyrelsen.............................	436
	15.6.3	Ekonomiska konsekvenser ...................................	437
15.7	Konsekvenser för staten.......................................................		440
	15.7.1	Ekonomiska konsekvenser ...................................	441
	15.7.2 Sammantagna utgifter och finansiering ...............		451
15.8	Samhällsekonomiska konsekvenser.....................................		453
15.9	Konsekvenser i övrigt...........................................................		454
	15.9.1 Små företag och företagande i allmänhet.............		454

och tandvården ......................................................	457
15.9.3 Sysselsättning och offentlig service .....................	457

		arbetet ....................................................................	458
	15.9.5	Domstolarna..........................................................	459
	15.9.6	Sveriges internationella åtaganden .......................	460
	15.9.7	EU-rätten...............................................................	461
15.10	Känslighetsberäkningar ........................................................		461
16	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		465
17	Författningskommentar ............................................		467
17.1	Förslaget till lag om tolktjänst för döva, hörselskadade
	och personer med dövblindhet ............................................		467
17.2	Förslaget till lag om ändring i patientlagen (2014:821) .....		484

17.3 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen
(2017:30) ...............................................................................		485
Särskilt yttrande ..............................................................		487
Referenser ......................................................................		497
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2020:79 ...........................................	503
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2021:112 .........................................	511
Digital filmbilaga på regeringen.se
Bilaga 3	Teckenspråksöversatt version av handlingsplan