sou 2022 10 d2

Innehåll

Volym 1 Samhällets, företagens och enskildas ekonomi

Förkortningar.....................................................................		13
Sammanfattning ................................................................		17
1	Inledning..................................................................	45
2	Recessionens intåg och spridning ...............................	53
2.1	Den ekonomiska krisens natur ..............................................	54
2.2	Kort om den ekonomiska krisen i Sverige.............................	67
2.3	Summering...............................................................................	70
3	Den ekonomiska politiken i stort .................................	73
3.1	Finans- och penningpolitiken – en kronologi.......................	75
3.2	Den ekonomiska politiken i de nordiska länderna .............	103
3.3	Summering.............................................................................	114
4	Pandemin och recessionen i Sverige..........................	117
4.1	Bakgrund ...............................................................................	119
4.2	Pandemins effekter på ekonomin som helhet .....................	121
4.3	Effekterna av smittspridning i utlandet ...............................	126
4.4	Effekterna av inhemsk smittspridning.................................	129
4.5	Effekterna på olika grupper av anställda..............................	146

Innehåll

SOU 2022:10

4.6	Summering ............................................................................	149
5	Stöden till företagen ................................................	153
5.1	Bakgrund ...............................................................................	154
5.2	Stödens träffsäkerhet............................................................	164
5.3	Kunde annan utformning gett bättre träffsäkerhet? ..........	170
5.4	Övriga stöd ...........................................................................	172
5.5	Implementering av företagsstöd ..........................................	173
5.6	Summering ............................................................................	176
6	Stöden till hushållen ................................................	179
6.1	Kort om data och statistisk metod ......................................	181
6.2	Pandemin och välfärdssystemet...........................................	182

6.3Stora skillnader i hur den ekonomiska nedgången

	drabbade olika grupper.........................................................	196
6.4	Direkt och indirekt påverkan...............................................	208
6.5	Handläggningen av stöden...................................................	213
6.6	Summering ............................................................................	218

Volym 2 Förutsättningar, vägval och utvärdering

7	Ett deltidsbokslut ....................................................		221
7.1	Läget i Sverige och världen...................................................		222
7.2	En ödmjuk kunskapssyn ......................................................		226
	7.2.1	Internationella jämförelser ...................................	226
	7.2.2	Kvantifiering av åtgärdernas effekter...................	231
7.3	Summering ............................................................................		237

7 Ett deltidsbokslut

I enlighet med regeringens direktiv överlämnar kommissionen sitt tredje och sista betänkande i slutet av februari 2022. När vi färdig- ställer detta slutbetänkande är Sverige mitt inne i en fjärde våg med betydligt större smittspridning än tidigare vågor. Den mildare omi- kron-varianten av viruset tillsammans med den omfattande vacci- nationstäckningen i befolkningen tycks förskona de allra flesta från allvarlig sjukdom. I månadsskiftet januari-februari var trots detta runt 2 000 personer inlagda med covid-19 på svenska sjukhus, av vil- ka ett hundratal var så pass sjuka att de behövde intensivvård.165 Den fortsatta smittspridningen kommer tyvärr att orsaka fler fall av svår sjukdom och död innan vågen har ebbat ut. Den 3 februari medde- lade så regeringen och Folkhälsomyndigheten att de allra flesta re- striktionerna skulle upphöra från och med den 9 februari. Myndig- heten har också lämnat in en hemställan om att covid-19 så små- ningom inte längre ska klassificeras som en samhällsfarlig eller all- mänfarlig sjukdom.

Det är mot denna bakgrund kommissionen nu avslutar sitt upp- drag. Att pandemin inte är över innebär att vårt arbete måste ses som ett deltidsbokslut. Vi bygger våra analyser och våra slutsatser på ett gediget, omfattande material, men diskussionen om vad vi kan lära oss från pandemin och hur vi på bästa sätt kan rusta Sverige för fram- tida pandemier kommer att fortsätta.

Vi inleder slutbetänkandets sista volyms första kapitel med att sammanfatta läget (avsnitt 7.1). Här presenterar vi lite översiktlig statistik över pandemin, i Sverige och globalt. Tanken är att sätta kommissionens slutsatser i perspektiv, och ge framtida läsare en för- ståelse för hur situationen ser ut just nu. Det är genuint svårt att sia om vart pandemin kommer att ta vägen. Därmed är det också högst

165En del av dessa är personer som har smittats av covid-19 men som behöver vård huvudsak- ligen för andra sjukdomar.

221

Ett deltidsbokslut

SOU 2022:10

Figurens kurvor illustrerar på ett lite sterilt sätt pandemins allvar. Siffrorna bakom dem representerar hundratusentals svenskars li- dande. Närstående som avlidit, ibland utan möjlighet att ta farväl, långa traumatiserande sjukhusvistelser med krävande återhämtning och oro bland de anhöriga och ett stort men okänt antal fall av post- covid där bäraren får dras med lägre livskvalitet långt efter genom- gången sjukdom.

I termer av statistikens kalla siffror har pandemin fört med sig den första betydande nedgången i medellivslängd i Sverige sedan 1960-talet.166 Vad Sverige och andra länder världen över upplevt under de senaste två åren är en mycket allvarlig samhällskris som orsakat oerhört mycket lidande.

Bakom aggregeringar och genomsnittlig statistik döljer sig dess- utom en ojämlikhet. Krisen har drabbat vissa betydligt mer än andra, både vad gäller hälsa och ekonomi (se vidare i kapitel 8). Det är ofta samma grupper som redan innan pandemin hade det sämre ställt som också fått det värre.

I det stora hela, ser Sverige ändå ut att klara coronapandemin rela- tivt väl jämfört med andra länder. Det gäller särskilt ekonomin (se kapitel 2) där Sverige under 2021 återhämtat sig betydligt snabbare än de allra flesta länder.

Men det gäller även hälsan under pandemin, i alla fall om vi sam- manfattar den med ett mått på överdödlighet. Figur 7.2 visar över- dödligheten i många jämförbara länder fram t.o.m. slutet av 2021. Sverige (markerat i rött) hade en överdödlighet på 966 personer per miljon invånare, vilket är strax under halva genomsnittet (som är på 2051) bland de 41 länder som ingår i databasen Human Mortality Database och är illustrerade i figuren.

Överdödligheten mäter antalet döda under en viss period jämfört med det antal dödsfall som kan förväntas utifrån hur många som av- lidit tidigare år och hur antalet dödsfall utvecklats. Överdödlighet som mått är någorlunda användbart för internationella jämförelser, då det inte beror av skillnader i hur länder klassificerar och rappor- terar covid-19-relaterade dödsfall.

I figuren har vi särskilt markerat överdödligheten under första halvåret 2020 i orange. Om vi betraktar pandemins inledande skede i stället för hela perioden framstår Sverige som betydligt hårdare

166Kolk, M., Drehfahl, S., Wallace, M. & Andersson, G. (2021), Överdödlighet och dödlighet i covid-19 i Sverige under 2020, Rapport från Institutet för framtidsstudier.

224

Ett deltidsbokslut

SOU 2022:10

7.2En ödmjuk kunskapssyn

Figur 7.2 jämför överdödligheten mellan 41 länder. Men kom- missionen har endast med stor försiktighet och endast i undantags- fall, använt länderjämförelser för att förstå Sveriges pandemihante- ring. Olika länder skiljer sig åt på så många sätt att det är ytterst svårt att på ett trovärdigt sätt hänföra skillnader i ett visst utfall – som överdödligheten i en pandemi – till specifika drivkrafter. Trots denna kvalifikation kan det i vissa fall vara illustrativt att jämföra länder med varandra

Vi börjar detta avsnitt med att förklara vad internationella jäm- förelser kan vara användbara till. Vi förklarar också varför läsaren bör tolka resultaten från sådana jämförelser – även om de gäller våra nor- diska grannländer – med största försiktighet. Sedan breddar vi dis- kussionen till svårigheterna att uppskatta de precisa effekterna av pandemin och av olika åtgärder emot den. Vi menar att den mest rimliga hållningen är en ödmjuk kunskapssyn, en måttfullhet inför ett osäkert kunskapsläge.

7.2.1Internationella jämförelser

Under pandemin har vi sett ofta upprepade jämförelser mellan län- der, t.ex. vad gäller deras vidtagna pandemiåtgärder, rapporterade positiva fall och dödsfall. En återkommande diskussionspunkt har varit om Sverige borde jämföras endast med våra nordiska grannlän- der, eller med fler länder. Det är rimligt att använda kunskaper om andra länders pandemihantering och observerade utfall som refe- renspunkter. Det kan hjälpa oss att förstå dels vilka åtgärder som är möjliga, dels hur mycket bättre (eller sämre) det kunde ha gått. Det är däremot vanskligt att bruka direkta jämförelser av t.ex. överdöd- lighet för att utvärdera hur väl ett enskilt land har hanterat pande- min. Sådana utvärderingar bör utgå från förutsättningar och omstän- digheter i just detta land.

Skillnader mellan länder

Alla länder skiljer sig åt – både på sätt som relativt lätt går att mäta och på andra sätt som är svåra eller omöjliga att mäta. Varje sådan

226

SOU 2022:10

Ett deltidsbokslut

skillnad kan vara en delförklaring till skillnader i observerade utfall, t.ex. i överdödlighet. Då varje skillnad är en delförklaring blir det svårare att jämföra länder som skiljer sig mycket åt. Därför blir jäm- förelser mellan länder som liknar varandra, t.ex. vad gäller befolk- ningens sammansättning, förvaltningstradition och kultur, mer me- ningsfulla – det är tankar som dessa som ligger bakom den statistiska metoden matchning.

Mot den bakgrunden är det inte konstigt att Sverige ofta ställs mot sina nordiska grannländer. Men trots sina likheter skiljer sig de nordiska länderna åt i flera avseenden som kan ha betydelse för pandemin. Tabell 7.1 visar några faktorer som indikerar att Sverige kan ha haft sämre förutsättningar än grannarna.168

Tabellen visar att Sverige har dubbelt så många invånare som de andra nordiska länderna. Om man endast tittar på invånare per kva- dratkilometer framstår Sverige som glesbefolkat, men i själva verket bor en väldigt stor del av befolkningen i storstadsregionerna. Viktad befolkningstäthet tar hänsyn till detta och visar – likt urbaniserings- graden – att Sverige mer liknar Danmark än Finland och Norge.

Sverige har också betydligt större andelar utrikes födda och trångbodda. Sverige hade även en något högre medellivslängd än de andra länderna före pandemin. Medellivslängden ökade också ovan- ligt mycket i Sverige mellan 2018 och 2019.169 En faktor som ibland tagits upp i debatten är den relativt skonsamma influensan 2019170, som gjorde att Sverige mötte pandemin med något fler sköra med- borgare, vilket rimligen ledde till fler dödsfall bland dessa. Sist i ta- bellen står de nordiska huvudstädernas sportlovsveckor angivna. Eftersom smittspridningen i Italien och Österrike först kom i gång ordentligt under just vecka 9 visar forskning att regioner som råkade ha vinterlov just den veckan också fick mer omfattande initial smitt- spridning.171

168För en mer systematisk analys se Rosén m.fl. (2021), The one-sided explanations of a multi- factorial coronavirus disease, Scandinavian Journal of Public Health.

169SCB (2021), Livslängden i Sverige 2011–2020. Livslängdstabeller för riket och länen.

170Socialstyrelsen (2020), Statistik om influensa, säsongerna 2015–016 till 2018–2019.

171Björk m.fl. (2021), Impact of winter holiday and government responses on mortality in Europe during the first wave of the COVID-19 pandemic.

227

Ett deltidsbokslut

SOU 2022:10

Tabell 7.1 Ett urval av förutsättningar för pandemin i de nordiska länderna

År 2019

	Danmark	Finland	Norge	Sverige
Antal invånare	5 814 422	5 521 606	5 347 896	10 278 887
Invånare per km2	139	18	17	25

Viktad befolkningstäthet	1910	633	472	1401
Urbaniseringsgrad	88%	85%	83%	88%
Andel utrikes födda	12,2%	6,8%	15,8%	19,1%
Andel trångbodda	10,0%	7,7%	6,1%	15,6%

Medellivslängd (år)	81,5	82,1	83,0	83,2
Sportlovsvecka huvudstaden	8	8	8	9

Källor: Eurostat, Världsbanken och WorldPop.

En ytterligare svårighet med att förstå orsaksförhållanden i en pan- demi genom att betrakta skillnader mellan länder är att man då använder aggregerade data snarare än individuella data. Eftersom aggregerade data – t.ex. i form av befolkningsgenomsnitt – döljer många samband på individnivå finns en risk att gravt feltolka de ob- serverade sambanden mellan aggregerade storheter – något som i forskningslitteraturen brukar kallas ekologiska felslut.

Skillnader i effekterna av åtgärder

Skillnader i förutsättningar bidrar till att länder är olika sårbara under en pandemi. Ett virus sprids snabbare när människor lever tätare inpå varandra och i en äldre befolkning riskerar fler att bli allvarligt sjuka. Samma åtgärder kan därmed ge olika utfall i olika länder. Det går t.ex. inte att säga att Sverige hade haft samma utfall som Norge om de svenska myndigheterna hade agerat likadant som de norska. Det är myndigheternas ansvar att utgå från det egna landets förutsätt- ningar i pandemihanteringen.

Det finns flera skäl varför samma åtgärd för att begränsa smitt- spridningen kan ha olika effekter i olika samhällen. Åtgärden kan uppfattas på olika sätt, beroende på rådande kultur eller rådande tillit till myndigheter. I princip kan effekten av en viss given intervention, säg en rekommendation att använda munskydd, antingen bli starkare eller svagare beroende på hur människors respons och följsamhet

228

SOU 2022:10

Ett deltidsbokslut

fortplantar sig socialt mellan olika individer. Det är något som kan skilja sig åt mellan olika samhällen.

Tabell 7.1 visar att Sverige ur flera hänseenden hade sämre förut- sättningar att möta pandemin än andra nordiska länder. Samtidigt var de svenska tidiga åtgärderna inte lika långtgående. Givet de svå- righeter vi har nämnt är det näst intill omöjligt att säga hur stor andel av den observerade, säg, överdödligheten vi kan tillskriva dessa två förklaringar. Kommissionen använder därför inte grannländernas mer gynnsamma utfall som argument för att Sveriges åtgärder borde varit mer långtgående eller mer tvingande.

Däremot är en förståelse av ländernas handlande användbar för att sätta Sveriges hantering i perspektiv. Att de nordiska länderna liknar varandra t.ex. vad gäller politiska förhållanden, kultur och (ge- nomsnittligt) hög tillit till myndigheter och medmänniskor gör det troligt att grannländernas åtgärder hade varit praktiskt möjliga att genomföra även i Sverige.

Olika länder har fått in olika mycket smitta, vilket påverkar risken för samhällsspridning, särskilt under pandemins första veckor. I länder med många internationella inresande (i absoluta tal) är det större sannolikhet att smittan kommer in. Det beror också på vari- från resenärerna kommer och hur mycket smitta som finns där (se andra delbetänkandet, kapitel 3). Vi har tidigare hänvisat till en stu- die som visar att överdödligheten på olika platser i Europa under våren 2020 till viss del kan förklaras av när just den regionen hade sportlov. I regioner som, i likhet med Stockholm, hade sportlov under vecka 9 kan 38 procent av överdödligheten under pandemins första våg förklaras av när sportlovet inträffade.172 I senare vågor var smittan mer jämnt fördelad, både mellan regioner i Sverige och i olika länder i Europa (se andra delbetänkandet, kapitel 2).

Hur ett land och dess befolkning reagerar på smittan när den väl kommit in har också en stor betydelse. Hanteringen innefattar myn- digheters rekommendationer och restriktioner, men även stöd och omorganisering av t.ex. sjukvård, socialförsäkring och ekonomi. Även andra aktörers agerande, t.ex. företag, aktörer inom civilsam- hället och enskilda hushåll, påverkar smittspridningen. Det är dock viktigt att ta hänsyn till att olika aktörers agerande inte är oberoende av varandra. Till exempel agerar samtliga utefter tillgänglig inform-

172Björk m.fl. (2021), Impact of winter holiday and government responses on mortality in Europe during the first wave of the COVID-19 pandemic.

229

Ett deltidsbokslut

SOU 2022:10

också svårt att veta vad som hade hänt i samma kontext om en åtgärd som uteblev faktiskt hade införts, eller omvänt, om en åtgärd som infördes hade uteblivit. Detta är ett exempel på problem med s.k. intern validitet. Båda dessa problem kräver analyser av kontrafak- tiska scenarier – dvs. beräkningar av vad utfallet hade blivit om man gjort något annat än det man faktiskt gjorde. Om vi hade gjort som Norge…? Om pandemin hade drabbat oss med dubbel kraft…? För att besvara sådana kontrafaktiska frågor på ett trovärdigt sätt måste

viha klarlagt det faktiska, kvantitativa orsakssambandet mellan en åtgärd och ett utfall man vill påverka.

Denna typ av analys kallas ibland kausal identifikation och är mycket svår att genomföra. I pandemin har dessutom flera åtgärder vidtagits vid samma tidpunkt och i samma områden. Det gör det ännu svårare att utröna effekten av en enskild åtgärd.

Teoretiskt är den bästa metoden att mäta den kausala effekten av en åtgärd att företa ett s.k. randomiserat experiment – en metod som ofta kallas en guldstandard inom medicinsk forskning. Men om det gäller effekterna av en åtgärd mot smittspridning – säg att bära mun- skydd – är ett laboratorieexperiment otillräckligt för att förstå den relevanta frågan. Hur påverkar munskydd virusöverföringen mellan människorna i ett verkligt socialt nätverk? Ett rimligt experiment måste därför äga rum på fältet snarare än i laboratoriet och fördela munskydd slumpmässigt mellan olika geografiska områden.

Vad gäller just effekterna av munskydd har forskare faktiskt ge- nomfört ett sådant experiment i Bangladesh. Resultaten visar tydligt att gratis munskydd leder till att fler använder dem och, viktigare för den svenska kontexten, att mer användning av munskydd leder till lägre smittspridning.174 Studien är ett bra exempel på god intern vali- ditet – resultaten visar med god precision den faktiska effekten av att tillhandahålla gratis munskydd i Bangladesh. Men tyvärr är det svårt att tro att den externa validiteten, i varje fall för Sverige, är sär- skilt god. Alldeles för mycket skiljer Bangladesh från Sverige för att bara överföra slutsatserna från fältexperimentet.

174Abaluck m.fl. (2021), Impact of community masking on COVID-19: A cluster-randomized trial in Bangladesh, Science.

232

Ett deltidsbokslut

SOU 2022:10

Figur 7.4 Nationell rörlighet och smittspridning våren 2020

Anm.: Figuren är en reproduktion av figur 3.8 i kommissionens andra delbetänkande. Den visar bear - betningar av data från Telia (på kommunnivå) och från Google Covid -19 Communitiy Mobility Reports (på nationell nivå), samt data från Försäkringskassan (på individnivå) inom SU:s covid-19-program.

Resande (på vänster y-axel) avser de rörlighetsmått som diskuteras i texten: måtten för 2020 är alltså uttryckta i procent av motsvarande mått för 2019 eller referensperioden. Nya sjukfall (på höger y -axel) avser de fall med läkarintyg och diagnoser för konstaterad och eventuell covid -19, enligt diskussion i avsnitt 2.3. De vertikala linjerna markerar fyra datum för uttalanden eller formella råd från Folkhälso -

myndigheten: 16 mars: ”De arbetsgivare som har möjlighet att låta anställda arbeta hemifrån kan

överväga att rekommendera detta.” 19 mars: ”Inför ledigheter och under påsken är det viktigt att tänka

igenom om planerade resor inom Sverige verkligen är nödvändiga att genomföra.” 1 april: Folkhälso-

myndigheten utfärdar allmänna råd (HSLF-FS 2020:12) med uppmaningar om att avstå onödiga resor samt att arbeta hemifrån. 13 juni: Myndigheten häver denna reseavrådan, dock bara för symtomfria personer.

Figur 7.4 visar data för befolkningens rörlighet över tid våren 2020. Vi har tidigare presenterat figuren i vårt andra delbetänkande.175 Det grå fältet visar antalet sjukfall med ospecificerade luftvägsinfektioner per vecka. De vertikala linjerna markerar de dagar då Folkhälsomyn- digheten först uttalade sig om att man om möjligt bör arbeta hemma, tänka över planerade resor och införde sina allmänna råd. Som figu- ren visar sjönk rörligheten i samhället redan innan råden kom på plats. Den största minskningen i rörligheten sammanföll i stället med en ökning av sjukfrånvaro orsakad av luftvägsinfektioner. Detta betyder inte att myndigheternas råd inte hade någon betydelse för hur mycket människor rörde sig i samhället. Men det är rimligt att

175Se kommissionens andra delbetänkande, kapitel 3, avsnitt 3.3. I det kapitlet presenterar vi även en mer omfattande redogörelse för smittspridningen till och inom Sverige under våren 2020, inklusive hur rörligheten förändrades.

234

SOU 2022:10

Ett deltidsbokslut

tolka mönstren i data som att rörligheten i samhället beror på flera olika faktorer, vilket gör det svårt att avgöra effekten av råd om att avstå från resor.

Måtten på rörlighet i figur 7.4 bygger på rörelsedata från mobil- master och applikationer, objektiva mått på hur befolkningen har förflyttat sig. Andra undersökningar har direkt frågat människor hur de har agerat. Resultat från opinionsundersökningar, t.ex. Novus Coronastatus176 och intervjuundersökningar från KANTAR/Sifo som kommissionen tagit del av, visar att befolkningen snabbt rap- porterade att de förändrade en rad specifika beteenden under våren 2020. Det rör sig bl.a. om att hålla bättre handhygien, att undvika sociala sammanhang och att arbeta mer hemifrån. Resultaten från Novus undersökningar visar dessutom att flera rapporterade föränd- ringar har hållit i sig under lång tid. Liknande resultat framgår i en annan studie där deltagarna rapporterar att de t.ex. avstår från resor, håller avstånd och undviker kontakt i lika stor utsträckning under december 2020 som i april samma år. Studien visar dock på att per- sonerna är olika benägna att förändra sitt beteende, bl.a. beroende på kön, ålder, tilltro till myndigheter och olika personlighetsdrag.177

Människor har olika förutsättningar att skydda sig

Individers beteende och respons på olika åtgärder beror alltså både på yttre omständigheter och individuella egenskaper. De speglar även människors faktiska utrymme att agera annorlunda. Arbets- kraftsundersökningen (AKU) är en intervjuundersökning som Sta- tistiska centralbyrån genomför varje vecka. Från maj 2020 har den haft med en rad frågor om hur individens arbetsvillkor har påverkats av pandemin. Figur 7.5 redovisar andelen deltagare som svarat att de arbetat hemifrån på grund av pandemin under den senaste veckan, uppdelat på personer vars yrken kräver olika mycket personkon- takter.

176Novus Coronastatus 210401, uppgifter hämtade från Novus webbplats (besökt den 6 feb- ruari 2022).

177Andersson, O., Campo-Mercade, P., & Wengström, E (2021), Attityder och beteenden under covid-19-pandemin, Ekonomisk Debatt.

235

SOU 2022:10

Ett deltidsbokslut

skydda sig själva och andra från smitta och allvarlig sjukdom. På samma sätt kan det vara svårt att undvika kollektivtrafiken för de som saknar tillgång till alternativa transportsätt, att hålla avstånd till andra för de som bor i stora hushåll eller är beroende av hjälp från andra för att klara vardagen. Det förefaller troligt att personer med fler tillgängliga resurser och större inflytande över sin arbetssitu- ation har större möjligheter att anpassa sin livsföring. Skillnader i förutsättningar är ytterligare en faktor som gör det svårt att avgöra vilken effekt en åtgärd har, framför allt i olika grupper.

7.3Summering

Till och med den 7 februari 2022 hade 15 352 personer avlidit i Sverige som en följd av covid-19. Pandemin har under två års tid påverkat nästan alla aspekter av livet i Sverige och världen. Det ser nu ändå ut som att pandemin går in i en ny fas. Den mer smittsamma, men mindre allvarliga, omikron-varianten dominerar smittsprid- ningen, vaccinationsprogrammet har gett befolkningen ett gott skydd i många länder, de restriktioner vi har levt med upphör att gälla och covid-19 kommer inom kort inte längre att klassificeras som en allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom i Sverige. Det är precis i den här brytpunkten som kommissionen lägger sista handen vid sitt slutbetänkande.

Sett till hela den hittillsvarande pandemin har Sverige klarat sig bra jämfört med många andra länder. Sverige utmärker sig dock som ett land där pandemins allra första våg drabbade hårt. Det var också under den tiden Sverige utmärkte sig som ett land som hellre förlitar sig på medborgarnas eget ansvar än inför mer tvingande åtgärder. Mycket av kommissionens arbete handlar därför om att förstå och utvärdera myndigheternas agerande under våren 2020.

Det är genuint svårt, eller omöjligt, att beräkna hur många smitt- fall, sjukhusinläggningar eller dödsfall som beror på en enskild åt- gärd, eller ens det samlade åtgärdspaketet. Hur smittan sprids och vilka konsekvenser den har beror på olika drivkrafter: förutsätt- ningar som var på plats redan innan pandemin, när och hur mycket smitta som kom in i landet, hur myndigheterna och andra aktörer har agerat, samt hur sårbar befolkningen är. Det går således inte att hävda att Sverige hade haft samma utfall som Norge om vi infört

237

Ett deltidsbokslut

SOU 2022:10

samma åtgärder som Norge. Hur ett land har klarat sig i jämförelse med andra länder är därför inget kvitto på hur bra eller dålig dess strategi har varit. Kommissionen utgår därför från läget i Sverige när

vifrågar oss hur landet hanterat pandemin. Då och då utnyttjar vi ändå andra länder som referenspunkter.

Olika datakällor visar att människor i Sverige snabbt förändrade sitt beteende under våren 2020. Myndigheternas åtgärder betydde sannolikt en hel del för befolkningens agerande under pandemin, men det är svårt att sätta en siffra på den betydelsen. Resultaten vi diskuterar i detta kapitel – och på andra ställen i kommissionens be- tänkanden – visar att människors agerande i pandemin ofta föregår myndigheternas råd och rekommendationer. Det beror också på individuella egenskaper och förutsättningar att följa råden. Samman- taget är det svårt att särskilja betydelsen av myndigheternas agerande från människors egna initiativ och möjligheter. Det är knappast rim- ligt att anta att livet hade fortgått som vanligt i Sverige, även om myndigheterna valt att helt avstå från att agera.

De svårigheter vi redogjort för gör det inte bara svårt att beräkna effekterna av olika åtgärder i efterhand. De innebar också utma- ningar för de myndigheter och beslutsfattare som hade i uppdrag att bedöma effekten av olika åtgärder, inklusive eventuella oönskade konsekvenser, väga dessa mot varandra och fatta beslut.

Kommissionen önskar därför formulera sina slutsatser med en ödmjukhet inför vad som i dag är möjligt att veta om pandemihante- ringen. Då det är svårt att trovärdigt beräkna de kvantitativa effek- terna av olika åtgärder väljer kommissionen att inte uttala sig om an- talet smittfall eller dödsfall som kunnat undvikas, eller orsakas, om myndigheterna handlat annorlunda. Vi är också ödmjuka inför den nya kunskap som kan komma fram från framtida utvärderingar och ny forskning.

Baserat på en samlad bedömning av de olika underlag vi presen- terat i kommissionens tre betänkanden, menar vi ändå att det rå- dande kunskapsläget tillåter oss att göra kvalitativa bedömningar av myndigheternas agerande. Det kräver mindre långtgående antagan- den att säga ”mer” eller ”mindre” snarare än ”hur mycket mer” eller ”hur mycket mindre”.

238

Pandemins ojämlika konsekvenser

SOU 2022:10

som vi använder (avsnitt 8.2). Därnäst redovisar och diskuterar vi vår analys av pandemins multidimensionella ojämlikhet (avsnitt 8.3). Som vanligt slutar kapitlet med en summering (avsnitt 8.4).

8.1Utgångspunkter

Kapitlet utgår från olika bearbetningar av de registerdata som är framtagna i nära samarbete med Stockholms universitets covid-19- program.178 Arbetet med att hantera och analysera data har dock ute- slutande utförts av forskarna. För att göra analysen möjlig att över- blicka har vi varit tvungna att begränsa mängden resultat. Ett antal kapitel i våra betänkanden – och de underlagsrapporter de bygger på

–ger en mer detaljerad bild av hur olika grupper drabbats av sjuklig- heten i covid-19 (kapitel 13 i andra delbetänkandet), uppskjuten och inställd vård (kapitel 12 i andra delbetänkandet), samt sysselsättning och disponibla inkomster (kapitel 4 och 6 i slutbetänkandet).

Grupper och perioder

Författarna till de underlagsrapporter som kommissionen har be- ställt har också blivit ombedda att använda precis samma gruppin- delning som den vi använder i detta kapitel. Det gör att de resultat som rapporterna redovisar blir en fördjupning av den enkla bild som

vipresenterar här. I vissa fall har det dock inte varit möjligt, eller önskvärt, att fullt ut följa denna gemensamma gruppindelning.

Vår framställning i kapitlet fokuserar på två perioder, helåret 2019 och det första pandemiåret 2020. Genom att visa skillnader mellan olika grupper i befolkningen både under 2019 och 2020 illustrerar vi det välkända faktum att Sverige i många avseenden var ett ojämlikt samhälle redan innan pandemin. Detta är en viktig bakgrund till vår redovisning av hur pandemin har drabbat olika grupper. De som har sämre hälsa och mindre resurser är mer sårbara i en kris. De olika formerna av sårbarhet överlappar ofta, men inte alltid.

De grupper som ingår i redovisningen skiljer på olika individer i sex dimensioner: ålder, kön, födelseland, utbildning, inkomst, samt

178Kommissionens relation till forskningsprogrammet finns beskriven i kommissionens andra delbetänkande, Bilaga 6 – Ett forskningsprogram om covid-19 i Sverige: Smittspridning, bekämp- ning och effekter på individer och samhälle.

240

SOU 2022:10

Pandemins ojämlika konsekvenser

den sektor individen arbetar inom. Exakt hur varje grupp och kate- gori är definierad beskrivs närmare i respektive del av avsnitt 8.3. Där redovisar vi även exakt hur resultaten är beräknade.

Jämförelser över tid

Vår analys använder oftast 2019 som ett referensvärde för att studera pandemins effekter. Det finns andra tänkbara referenspunkter, t.ex. ett genomsnitt för flera tidigare år, eller prognoser för 2020. För enkelhetens skull använder vi år 2019, då det kan fungera som en referenspunkt för samtliga utfall förutom sjuklighet och dödlighet i covid-19 (som inte förekommit tidigare). En svaghet blir dock att resultaten till viss del är beroende av om 2019 var ett “vanligt” år eller inte.

De analyser som vi presenterar här bygger på ett datamaterial som består av en rad olika registeruppgifter om befolkningen. Forskarna inom SU:s covid-19-program har utgått från SCB:s register över totalbefolkningen och definierat en referensgrupp för 2019, nämli- gen samtliga individer som var skrivna i Sverige den sista december år 2018. Analogt, omfattar befolkningen för 2020, samtliga individer skrivna i Sverige sista december 2019. Jämfört med andra källor kan det alltså förekomma vissa avvikelser t.ex. antalet positiva covid-19- fall eller dödsfall genom att de andra källorna inkluderar personer som inte var födda i slutet av föregående år eller invandrade till Sve- rige under året.

Metoder

Redovisningen bygger på beräkningar för samtliga utfall med så lika metoder som möjligt. Fördelen med detta är att de olika utfallen blir jämförbara. Nackdelen är att metoderna inte alltid är de bästa möj- liga för varje enskilt utfall eftersom ett specifikt utfall kan kräva specialiserade analyser för att på bästa sätt förstå just den di- mensionen i detalj. Läsaren bör tolka resultaten med denna kvalifi- kation i åtanke. Mer specialiserade analyser skulle alltså kunnat ge något annorlunda värden, samtidigt som dessa värden skulle bli svå- rare att jämföra.

241

Pandemins ojämlika konsekvenser

SOU 2022:10

Eftersom pandemin fortfarande pågår ska resultaten ses som de omedelbara effekterna av pandemin. Vi vet fortfarande inte vilka som kommer att återhämta sig snabbt respektive långsamt eller hur olika grupper påverkas långsiktigt på andra sätt.

8.2Direkta och indirekta utfall av pandemin

Detta avsnitt beskriver vilka olika utfall av pandemin som vi studerar och varför. Det tar också upp de specifika mått vi använder för vart och ett av utfallen.

Hälsa och covid-19

Vi redovisar fyra olika mått på hur pandemin har påverkat hälsan. Tre av dessa gäller direkta mått på covid-19, nämligen (1) positiva fall av covid-19, registrerade i Folkhälsomyndighetens databas SmiNet, (2) sjukhusvård för covid-19, registrerade i Socialstyrelsens patientregister som påbörjade vistelser antingen på slutenvårdsav- delning eller IVA med covid-19 som huvuddiagnos (U07.1 eller U07.2), (3) dödsfall i covid-19, där covid-19 är registrerat som un- derliggande eller bidragande dödsorsak i Socialstyrelsens dödsor- saksregister. Varje person räknas högst en gång under 2020, även om personen testar positivt fler än en gång eller har behov av slutenvård vid mer än ett tillfälle.

Det fjärde måttet är ett sammantaget mått på hälsa, nämligen dödsfall oavsett dödsorsak. Risken att dö har påverkats direkt av covid-19, men en individs dödsrisk är också beroende av ett flertal faktorer, inklusive psykisk ohälsa, benägenhet att söka vård och eko- nomiska villkor. Vi kan därför se totaldödligheten som ett grovt sammanfattande mått på hur pandemin har slagit mot befolkningens hälsa både direkt och indirekt. Skillnaden i dödsrisk mellan 2020 och 2019 är också ett mått på överdödligheten inom en viss grupp.

Tabell 8.1 ger några nyckeltal för dessa fyra mått.

242

SOU 2022:10Pandemins ojämlika konsekvenser

Tabell 8.1	Beskrivande statistik om hälsa
	Antal personer

		2019	2020	Skillnad
Positivt fall, covid-19			454 306
Sjukhusvård, covid-19			31 786

Dödsfall, covid-19			10 510
Dödsfall, alla orsaker		88 552	97 914	9 362 (9,53 %)

Källor: SCB, Socialstyrelsen, Folkhälsomyndigheten och beräkningar inom SU:s covid-19-program.

Under 2020 var det nästan en halv miljon personer som testade posi- tivt för covid-19 i Sverige, vilket motsvarar 4,4 procent av befolk- ningen. Bristande testkapacitet och varierande grad av testbenägen- het i olika grupper gör att detta avsevärt underskattar antalet infek- terade. Fler än 30 000 personer blev vårdade inom slutenvården med covid-19 som huvuddiagnos. Mer än 10 500 personer avled med covid-19 som orsak angiven på dödsbeviset. Under 2020 registrera- des det sammanlagt nästan 9 400 fler dödsfall än under 2019 vilket motsvarar en ökning med drygt 9,5 procent.

Inställd och uppskjuten vård

I kapitel 12 i det andra delbetänkandet konstaterar vi en nedgång av vårdkontakter och diagnostik utanför covid-19-vården. Detta kan förklaras av inställda eller uppskjutna vårdkontakter, men också av att patienter har avstått från att söka vård för att inte belasta sjuk- vården eller för att undvika smitta. Viss sjuklighet har också minskat till följd av pandemin. Vi redovisar pandemins effekter på inställd och uppskjuten vård med två mått.

Det ena återspeglar hur vårdens diagnostik har fungerat under pandemin. Vi mäter detta med antalet cancerdiagnoser, registrerade i cancerregistret. Detta register har uppgifter om samtliga diagnosti- cerade cancerfall, oavsett var i vården de upptäcks. Det ger därför en jämförelsevis heltäckande bild eftersom det inkluderar även fall upp- täckta inom vårdformer som inte ingår i andra nationella register, t.ex. primärvården. Under pandemin har vården upptäckt färre can- cerfall, bl.a. på grund av inställd screening. Förändringen mellan 2019 och 2020 ger därmed en översiktlig bild av hur väl svensk vård lyckats diagnosticera sjukdomar i befolkningen under pandemin,

243

Pandemins ojämlika konsekvenser

SOU 2022:10

även om resultaten inte utan vidare går att överföra till andra typer av sjukdomar. Det är också viktigt att beakta att antalet diagnoser inte bara speglar förekomsten av cancer men även hur vården är orga- niserad, t.ex. lokal analyskapacitet och uppsökande åtgärder, utan också i vilken mån befolkningen varit benägen att söka vård för olika besvär. Benägenheten att uppsöka vård varierar i olika delar av be- folkningen. Här fokuserar vi därför på skillnader inom grupper före och under pandemin och tolkar enbart med stor försiktighet nivå- skillnader mellan grupper.

Det andra måttet återspeglar vårdens behandlande funktion. Vi mäter denna med hjälp av antalet operationer, definierade som an- talet genomförda kirurgiska ingrepp, antingen inom slutenvården eller den specialiserade öppenvården. Vi har identifierat dessa via kirurgiska åtgärdskoder i patientregistret. Under pandemin såg vi en nedgång bland planerade (elektiva), men inte bland akuta kirurgiska ingrepp. Utförda operationer återspeglar, precis som diagnostice- rade cancerfall, flera aspekter av vårdens organisering, behovet av vård i befolkningen samt benägenheten att söka vård. I likhet med sjuklighet i covid-19 räknas varje person högst en gång, oavsett om personen fått fler än en cancerdiagnos under året eller genomgått fler än en operation.

Tabell 8.2 Beskrivande statistik om inställd och uppskjuten vård

Antal personer

	2019	2020	Skillnad

Cancerdiagnos	99 713	90 510	-9 203 (-10,09 %)
Operation	1 505 606	1 403 687	-101 919 (-7,65 %)

Källor: SCB, Socialstyrelsen och beräkningar inom SU:s covid -19-program.

Som framgår av tabell 8.2 upptäckte vården ungefär 10 procent färre cancerfall under 2020 jämfört med 2019. Det minskade antalen upp- täckta cancerfall återspeglar med hög sannolikhet ett icke tillgodo- sett vårdbehov, snarare än förbättrad hälsa i befolkningen. Det speg- lar delvis inställda icke-akuta aktiviteter, t.ex. screeningverksamhet. Det speglar också att vissa personer också kan ha undvikit att upp- söka vården för att undvika smittspridning179. Åren innan pandemin ökade antalet upptäckta cancerfall, men under 2020 upptäcktes i

179Anders Ekbom, underlagsrapport (2021), Uppskjuten och inställd vård under pandemin.

244

SOU 2022:10

Pandemins ojämlika konsekvenser

stället färre cancerfall än tidigare. Antalet dödsfall orsakade av cancer var dock i stort oförändrat. Sett över längre tid ökar antalet upp- täckta cancerfall, samtidigt som antalet dödsfall orsakade av cancer sjunker.180

Antalet genomförda operationer minskade också: vården utförde drygt 7,5 procent färre operationer under 2020 än 2019. Man kan dela in kirurgiska ingrepp i planerade och akuta, men de går inte att särskilja i patientregistret som är datakällan för dessa analyser. Sam- manställningar som bygger på andra data, t.ex. de som presenteras i årsrapporten för Svenskt Perioperativt Register181 visar att minsk- ningen är begränsad till planerade ingrepp, medan antalet akuta ki- rurgiska ingrepp är i stort oförändrat. Inställda eller uppskjutna pla- nerade ingrepp kan dock på sikt leda till förvärrade åkommor som gör akuta ingrepp nödvändiga.

Anders Ekbom konstaterar i sin underlagsrapport om uppskjuten och inställd vård under pandemin, att sjukvården i stort har priorite- rat patientnytta. Samtidigt utrycker han en oro över att vissa grupper

–t.ex. äldre personer och kvinnor födda utanför Sverige – har und- vikit att söka vård under pandemin för att inte bli smittade.182

Inkomster och sysselsättning

Konsekvenserna av pandemin för enskildas ekonomi har redovisats på två sätt. Det första måttet gäller huruvida den registrerades dispo- nibla inkomst under året sjönk med mer än en genomsnittlig månadsinkomst (dvs. 8,3 procent) jämfört med året innan. Årsin- komsten 2019 jämförs med år 2018 och inkomsten 2020 jämförs med 2019. Uppgifterna om disponibel inkomst kommer från inkomst- och taxeringsregistret och definieras som individens årsinkomst efter skatt. Informationen bygger på uppgifter från flera källor in- klusive Skatteverket, Försäkringskassan, Socialstyrelsen, Pensions- myndigheten, Försvarsmakten och CSN.183 Det andra måttet avser arbetslöshet, definierat via inskrivningar på Arbetsförmedlingen. Varje person räknas högst en gång även om samma person har haft

180Socialstyrelsen (2021), Statistik om nyupptäckta cancerfall 2020.

181Svenskt Peripoerativt Register (2021), Årsrapport 2020-01-01 – 2020-12-31.

182Anders Ekbom, underlagsrapport (2021), Uppskjuten och inställd vård under pandemin.

183SCB (2021), Det statistiska registrets framställning och kvalitet, Inkomst och taxeringsre- gistret (IoT).

245

Pandemins ojämlika konsekvenser

SOU 2022:10

flera arbetslöshetsepisoder under ett år. Vi mäter bägge dessa utfall endast för den del av befolkningen som är mellan 21 och 69 år under det givna året.

Tabell 8.3 Beskrivande statistik om disponibla inkomster och arbetslöshet

Antal personer

	2019	2020	Skillnad

Minskad inkomst (mer än en månadslön)	1 235 325	1 349 909	114 584 (8,78 %)
Arbetslöshet	293 985	417 454	123 469 (41,36 %)

Källor: SCB, Socialstyrelsen, Arbetsförmedlingen och beräkningar inom SU:s covid-19-program.

Befintliga och pandemirelaterade ekonomiska stöd kompenserade visserligen för minskande arbetsinkomster under 2020. Ett avsevärt fall i den disponibla inkomsten var ändå vanligare under 2020 jämfört med 2019.184 Knappt 9 procent fler i arbetsför ålder förlorade mer än en månads disponibel inkomst under det första pandemiåret. Antalet som var arbetslösa (minst en gång) under året ökade med drygt 40 procent mellan 2019 och 2020. Adermon m.fl. visar i sin under- lagsrapport att arbetsinkomsterna under pandemin minskade med i genomsnitt 700 kronor per person och månad under perioden mars– december 2020. Välfärdsystemen begränsade dock detta inkomst- bortfall med nästan hälften i genomsnitt.185

8.3Olika dimensioner av ojämlikhet

Vi går nu vidare och studerar de konsekvenser vi definierade i det föregående avsnittet för olika grupper i befolkningen. Resultaten är illustrerade i ett antal figurer, som sammanfattar resultaten från olika statistiska analyser. Eftersom resultaten speglar skillnader mellan grupper i hela den svenska befolkningen är de allra flesta av skillna- derna så precist skattade att de också är statistiskt signifikanta.

184Ett inkomstbortfall mellan två år behöver inte innebära en faktisk begränsning av individens tillgängliga resurser. Den registrerade inkomsten varierar från år till år, t.ex. räknas inkomster från en bostadsförsäljning som inkomst vilket leder till en hög registrerad inkomst under ett år och ett inkomstbortfall året därpå. Men om 2019 är ett någorlunda normalt år för inkomst- volatilitet är det ändå meningsfullt att studera förändringen mellan 2019 och 2020 i denna variabel.

185Adrian Adermon m.fl., underlagsrapport (2022), Coronapandemin, arbetsinkomsterna och välfärdssystemets skyddsgrad.

246

SOU 2022:10

Pandemins ojämlika konsekvenser

Ålder

Vi börjar med att studera individer i olika åldersgrupper. Resultaten i figur 8.1 representerar helt enkelt observerade genomsnitt i olika delar av befolkningen. Varje graf visar ett av de åtta utfall vi definie- rade i förra avsnittet. Varje stapel representerar en andel i en viss grupp under ett visst år – gröna staplar för 2019 och gula staplar för 2020. För covid-19-relaterade utfall finns av förklarliga skäl ingen information för 2019. För de andra måtten anger siffran ovanför varje par av staplar den relativa förändringen mellan åren uttryckt i procent. Exempelvis var knappt 8 procent av alla mellan 21 och 29 år arbetslösa någon gång under 2019, medan motsvarande andel var drygt 12 procent under 2020. Detta motsvarar en ökning med 4 pro- centenheter eller en relativ förändring med drygt 50 procent, vilket är den siffra som anges i figuren.

Figuren visar att sannolikheten att testa positivt för covid-19 är som störst bland yngre personer. Att unga oftare testats positivt kan bero på att de, på grund av sjukdomens lägre farlighetsgrad i grup- pen, inte är lika försiktiga. Men förklaringen kan också vara att unga testar sig betydligt oftare, vilket vi tidigare visat (i kapitel 13 i andra delbetänkandet). Samtidigt var det, som vi väl vet, betydligt större risk för äldre personer att få så allvarlig covid-19 att de behövde sjuk- husvård eller avled.

Sannolikheterna att dö i covid-19 och att dö, oavsett orsak, är fördelade på ett liknande sätt över åldrarna. Vi ser i stort inga skill- nader i total dödsrisk mellan 2019 och 2020 för personer under 60 år. Den huvudsakliga överdödligheten under 2020 drabbade personer över 70 år. Underlagsrapporten av Andersson m.fl. visar på liknande mönster där de också delar in överdödligheten i ytterligare ålders- grupper och visar att den var som störst bland personer 85 år och äldre.186

De diagnosticerade cancerfallen minskade i samtliga åldersgrup- per. Den relativa minskningen i upptäckta cancerfall var dock större bland yngre personer, samtidigt som sannolikheten att få en upp- täckt cancer överlag var betydligt högre bland äldre personer. Sett till antalet var det fler cancerfall som under 2020 inte upptäcktes bland äldre.

186Gunnar Andersson m.fl., underlagsrapport (2021), Dödlighet och sjuklighet i covid-19 i Sve- rige under mars 2020 – februari 2021.

247

SOU 2022:10

Pandemins ojämlika konsekvenser

ledande faser som en möjlig förklaring till varför personer över 70 år kan ha undvikit kontakter med sjukvården.187

Den relativa ökningen av antalet med fallande inkomster är störst bland personer mellan 30 och 59 år. Samtidigt hade de åldersgrup- perna lägst sannolikhet att ha minskande inkomster både under 2019 och 2020. Med andra ord var den relativa minskningen lägre bland både yngre och äldre vilket beror på att de i vanliga fall i större ut- sträckning drabbas av större inkomstbortfall. Sannolikt beror detta på olika faktorer. Som en av underlagsrapporterna av Ekholm m.fl.188 visar (se också kapitel 4) fick yngre personer oftare se fallande arbetsinkomster under pandemin på grund av att de i högre grad job- bade i de mest drabbade branscherna. De kan också, enligt under- lagsrapporten av Adermon m.fl.189, ha haft sämre tillgång till väl- färdssystemet (se också kapitel 6).

Vad gäller arbetslösheten är såväl nivåerna som de relativa föränd- ringarna under pandemin relaterade till åldern. Ju yngre personerna är, desto större är deras risk att bli arbetslösa redan under ett normal- år. Relativt fler av de yngre förlorade också sitt jobb under pande- min. Detta speglar med stor säkerhet de osäkrare anställningarna för yngre personer.

För att sammanfatta konstaterar vi att de äldre i högre grad har burit direkta och indirekta bördor i pandemin i form av direkta och indirekta hälsoeffekter, medan de unga har drabbats hårdare på ar- betsmarknaden.

Kön

I avsnittet ovan har vi sett att ålder är systematiskt relaterat till risken för olika utfall. Eftersom kvinnor i genomsnitt lever längre än män kan det vara missvisande att jämföra män och kvinnor utan att ta hänsyn till detta. Vi visar därför resultaten för kön med samma mått som för ålder – dvs., sannolikheten att råka mer eller mindre illa ut under året – men vi bygger beräkningarna på statistiska modeller som justerar för skillnader i åldersstruktur mellan män och kvin-

187Anders Ekbom, underlagsrapport (2021), Uppskjuten och inställd vård under pandemin.

188Karolina Ekholm m.fl., underlagsrapport (2022), Pandemins effekter på svensk ekonomi 2020.

189Adrian Adermon m.fl., underlagsrapport (2022), Coronapandemin, arbetsinkomsterna och välfärdssystemets skyddsgrad.

249

SOU 2022:10

Pandemins ojämlika konsekvenser

Kvinnor har testat positivt för covid-19 oftare än män medan män är mer drabbade av allvarlig covid-19, både vad gäller sjukhusvård och dödsfall. Kontrasten mellan dessa utfall kan delvis bero på att män har större sannolikhet att utveckla allvarlig covid-19. En annan orsak är att kvinnor har testat sig i större utsträckning än män (se ta- bell 13.3, kapitel 13, i andra delbetänkandet), bl.a. för att fler kvinnor än män arbetar i vård och omsorg. Överdödligheten har varit högre bland män. Andersson m.fl. redovisar liknande mönster för köns- skillnader i covid-19-relaterad sjuklighet och dödlighet och visar vi- dare på att skillnaderna inte beror på skillnader mellan könen i socio- ekonomisk status, civilstånd, boendeförhållanden eller samsjuklig- het.191

Nedgången i cancerdiagnoser har varit ungefär lika stor bland män och kvinnor. Vården upptäckte fler cancerfall bland kvinnor än bland män både 2019 och 2020. En orsak kan vara att kvinnor är föremål för två nationella screeningprogram, för bröstcancer och liv- moderhalscancer.192 Kvinnor hade också större sannolikhet än män att genomgå en operation. Den relativa nedgången i operationer var ungefär lika stor bland män och kvinnor. Det kan bero på skillnader i vårdbehov men också på att kvinnor tenderar att ta kontakt med vården i ett tidigare skede vilket leder till att fler sjukdomsfall kan behandlas med planerad vård.

Män och kvinnor har drabbats på ett i stort sett liknande sätt eko- nomiskt. Män har dock upplevt en något högre ökning av sanno- likheten för inkomstfall under 2020. Risken att bli arbetssökande har också ökat något snabbare för män under pandemiåret. Skillnaderna, som i bägge fallen uppgår till ca 3 procent, skulle kunna bero på att något fler män arbetar i de branscher som påverkats negativt av pan- demin. Vi återkommer till en mer direkt analys av olika branscher nedan.

Adermon m.fl. finner också i sin underlagsrapport att män har förlorat något mer av sina arbetsinkomster än kvinnor under pan- demin och de har dessutom fått lägre kompensation av välfärdssyste- met än kvinnor. Kvinnor och män har i lika hög utsträckning kom- penserats av arbetslöshetsförsäkringarna under pandemin men kvin-

191Gunnar Andersson m.fl., underlagsrapport (2021), Dödlighet och sjuklighet i covid-19 i Sve- rige under mars 2020 – februari 2021.

192Socialstyrelsen (2019) Framtidens cancerscreening – Redovisning av regeringsuppdraget Framtidsinriktad omvärldsanalys om förändringar och utvecklingstendenser inom cancerscre- ening.

251

Pandemins ojämlika konsekvenser

SOU 2022:10

nor har i högre grad än män utnyttjat andra förmånsslag, framför allt karensavdragsersättningen och tillfällig föräldrapenning.193

Sammanfattningsvis har män fått bära något högre bördor under pandemin, både vad gäller sjukhusinläggning och död i covid-19 samt sysselsättning och inkomster. De ekonomiska skillnaderna är dock små. Inställd och uppskjuten vård har drabbat män och kvinnor i lika stor omfattning.

Födelseland

I denna del redovisar vi hur pandemin drabbat personer födda i olika länder. Befolkningen är här uppdelad i tre kategorier: födda i Sverige, födda i Europa (inklusive Sovjetunionen) samt födda utanför Europa. Sannolikheterna är justerade för både kön och ålder och av- ser resultaten i befolkningen över 20 år.194 Figur 8.3 sammanfattar resultaten.

Födda i Sverige och i Europa hade ungefär lika stor sannolikhet att testa positivt för covid-19. Födda utanför Europa hade däremot högre sannolikhet att testa positivt. Utrikes födda hade lägre sanno- likhet att beställa tester via 1177 och andelen positiva tester är högre än bland personer födda i Sverige, även om det finns skillnader bero- ende på var i världen personen är född (se tabell 13.3, kapitel 13, i andra delbetänkandet). Det är möjligt att skillnaderna i testbenägen- het underskattar andelen fall bland utrikes födda och att skillnaderna i själva verket är större än de som syns i figuren. Underlagsrapporten av Arizo Karimi visar att utrikes födda hade en förhöjd risk att bli inlagda på sjukhus utan ett tidigare positivt test195, vilket tyder på att gruppen testar sig i mindre utsträckning, även vid allvarlig sjukdom.

Personer födda utanför Europa hade också störst sannolikhet att behöva sjukhusvård samt att avlida i covid-19. Skillnaderna i förhål- lande till svenskfödda är anmärkningsvärt stora, med uppemot tre gånger större risker för födda utanför Europa. Födda i Europa hade lägre risk för sjukhusvård och död i covid-19 än födda utanför

193Adrian Adermon m.fl., underlagsrapport (2022), Coronapandemin, arbetsinkomsterna och välfärdssystemets skyddsgrad.

194Begränsningen av åldersgruppen gör det lättare att jämföra hur stora skillnaderna mellan personer födda i olika länder är med skillnaderna mellan utbildningsgrupper och inkomstgrup- per.

195Arizo Karimi, underlagsrapport (2021), Heterogeneity in mortality, morbidity, and health behaviors: Covid-19 and beyond.

252

Pandemins ojämlika konsekvenser

SOU 2022:10

Överdödligheten var störst bland de födda utanför Europa (drygt 24 procent), näst störst bland födda i Europa (knappt 13 procent) och minst bland födda i Sverige (drygt 7,3 procent). Personer födda utanför Europa hade lägst sannolikhet att dö under 2019 men under 2020 minskade skillnaden avsevärt, även om personer födda utanför Europa hade den lägsta dödsrisken även under 2020. Under 2019 hade personer födda i Europa ungefär samma dödsrisk som personer födda i Sverige. Men eftersom överdödligheten var större i den förra gruppen var dödsrisken högre under 2020. Överdödligheten var även särskilt hög bland personer födda i Nordafrika och Mellanöstern, även bland yngre personer, mellan 50–69 år.

Den höga dödsrisken och överdödligheten bland utrikes födda är synnerligen anmärkningsvärd då utrikes födda, särskilt födda utan- för Europa, generellt har bättre hälsa och lägre dödsrisk än födda i Sverige. Det syns i figur 8.4 genom att staplarna för både 2019 och 2020 för utrikes födda är lägre.197 Den högre överdödligheten bland personer födda utanför Europa under 2020 har minskat skillnaden i dödlighet mellan personer födda i Sverige och utanför Europa.

Personer födda i Sverige hade störst sannolikhet att få en cancer- diagnos både 2019 och 2020. Denna sannolikhet sjönk med drygt 13 procent bland födda utanför Europa, något mer än minskningen bland födda i Sverige eller övriga Europa – drygt 10 procent för bägge grupperna. Inga betydande skillnader syns i sannolikheten att genomgå en operation, vare sig i nivå eller förändring. Underlags- rapporten av Anders Ekbom redovisade resultat som tydde på att utrikes födda mödrar inte har nåtts av mödravården under pandemin samt att ökningen i barnfetma som observerats under pandemin var särskilt stor bland barn till utrikes födda föräldrar.198 Personer födda utanför Sverige som behöver sjukhusvård för covid-19 hade också större sannolikhet att bli inlagda direkt på IVA i stället för annan slutenvårdsavdelning vilket tyder på att utrikes födda söker vård i ett senare skede jämfört med personer födda i Sverige. Skillnaderna var särskilt stora för personer födda i Afrika och Sydamerika.199

Personer födda i Sverige hade den största ökningen i sannolikhe- ten att få ett betydande inkomsttapp under 2020. Ökningen var

197Wallace, M., och Wilson, B. (2021), Age variations and population over-coverage: Is low mor- tality among migrants merely a data artefact? Population Studies.

198Anders Ekbom, underlagsrapport (2021), Uppskjuten och inställd vård under pandemin.

199Arizo Karimi, underlagsrapport (2021), Heterogeneity in mortality, morbidity, and health Behaviors: Covid-19 and beyond.

254

SOU 2022:10

Pandemins ojämlika konsekvenser

något mindre bland personer födda i övriga Europa och övriga värl- den. Samtidigt var risken för minskande inkomster störst bland per- soner födda utanför Europa både 2019 och 2020, men ungefär lika stor bland personer födda i Sverige och övriga Europa.

Den största procentuella ökningen i sannolikheten att skrivas in på Arbetsförmedlingen skedde bland personer födda i Sverige. Det speglar bl.a. att deras risk att råka ut för arbetslöshet var mycket låg under 2019. Mätt i procentenheter var ökningen däremot större bland utrikes födda. Risken för arbetslöshet ökade med 1,7 procent- enheter bland personer födda i Sverige och 3,1 procentenheter bland personer födda utanför Europa.200 Personer födda utanför Europa hade störst sannolikhet att skrivas in på Arbetsförmedlingen under hela perioden. Under 2020 var sannolikheten, 12,0 procent, jämfört med 5,4 procent bland personer födda i Sverige.

Sammantaget är det tydligt att utrikes födda, särskilt från länder utanför Europa, har drabbats hårdare av pandemin i de aspekter vi beskriver här. Det enda undantaget är sannolikheten att genomgå en operation.

Utbildning

Människors utbildning är uppdelad i tre kategorier – högst grund- skola, högst gymnasium respektive högskola – enligt uppgifter ur utbildningsregistret. Eftersom det är svårt att klassificera personer som fortfarande är under utbildning gäller den endast personer över 20 år. Då utbildningsnivå är starkt kopplat till både kön och ålder, har forskarna justerat sannolikheterna för ålder och kön, för att kun- na jämföra grupperna med varandra. Resultaten finns sammanfattade i figur 8.4.

200Den procentuella skillnaden beskriver en relativ ökning, ökningen i andelen som skrevs in på Arbetsförmedlingen 2020 dividerat med andelen som skrevs in under 2019. Skillnaden i procentenheter beskriver i stället en absolut ökning, andelen 2020 minus andelen 2019. De båda sätten att beräkna skillnaden mellan år ger kompletterande information om utvecklingen.

255

SOU 2022:10

Pandemins ojämlika konsekvenser

bart i liten utsträckning drivs av yrkets egenskaper, boendeförhållan- den och medicinska riskfaktorer.201

Redan före pandemin förelåg betydande skillnader i dödsrisk mellan utbildningsgrupper. Risken att dö under 2019 var dubbelt så stor bland personer med grundskola som högsta utbildning jämfört med personer med högskoleutbildning. Överdödligheten under 2020 var också den betydligt större bland personer med lägre utbild- ning. Pandemin har alltså vidgat de existerande utbildningsskillna- derna i dödlighet.

Nedgången i upptäckta cancerfall och operationer var större bland personer med lägre utbildning vilket tyder på att personer med lägre utbildning har drabbats oproportionerligt av inställd och upp- skjuten vård. En möjlig förklaring är skillnader i sökbeteende mellan utbildningsgrupper. Personer med lägre utbildning som vårdas för covid-19 inom slutenvården hade större sannolikhet att bli inlagda utan ett tidigare positivt test, bli inlagda direkt på IVA och att avlida på sjukhuset.202 Detta kan avspegla att personer med lägre utbildning söker vård i ett senare skede jämfört med personer med högre ut- bildning.

Risken för ett fall i de disponibla inkomsterna under pandemin ökade mindre i relativa termer bland personer med grundskola som högsta utbildning. Detsamma gäller risken för arbetslöshet, men här skedde det mindre procentuella fallet från en klart högre nivå. Om man i stället tittar på den absoluta skillnaden – dvs., procentenheter snarare än procent – hade de grundskoleutbildade i stället den största ökningen i risk under 2020: 2,3 procentenheter jämfört med 1,6 pro- centenheter för högskoleutbildade.

För att sammanfatta har både de direkta och indirekta hälsoeffek- terna av pandemin drabbat de med lägst utbildning värst. Det är också denna grupp som redan innan pandemin hade sämst utfall. På arbetsmarknaden är resultaten något mer blandade: mätt i antal per- soner är ökningen i arbetslöshet störst bland grundskoleutbildade, men risken har ökat mer för dem med mer utbildning, om än från en låg nivå.

201Gunnar Andersson m.fl., underlagsrapport (2021), Dödlighet och sjuklighet i covid-19 i Sve- rige under mars 2020 – februari 2021.

202Arizo Karimi, underlagsrapport (2021), Heterogeneity in mortality, morbidity, and health Behaviors: Covid-19 and beyond.

257

Pandemins ojämlika konsekvenser

SOU 2022:10

Inkomst

Med inkomst menar vi i denna del individens disponibla inkomst, dvs. hur mycket som finns kvar av bruttoinkomsten efter olika skatter och transfereringar. Här är befolkningen indelad i fyra lika stora grupper baserat på deras disponibla inkomst i förhållande till andra personer födda samma år. Den första kvartilen innehåller de 25 procent av befolkningen som har de lägsta inkomsterna och den fjärde kvartilen de 25 procent som har de högsta inkomsterna. Den disponibla inkomsten varierar över tid och för att få ett mer stabilt mått på inkomsten har forskarna beräknat den genomsnittliga in- komsten över fyra år. Inkomstklassificeringen för 2019 bygger alltså på inkomsterna under 2015–2018 och inkomstklassificeringen för 2020 bygger på 2016–2019.203 I likhet med resultaten för utbildning är resultaten för inkomst justerade för kön och ålder. Även här är befolkningen begränsad till personer över 20 år eftersom yngre per- soner inte är yrkesverksamma i samma utsträckning. Resultaten illu- streras i figur 8.5.

Personer i den första kvartilen (med de lägsta inkomsterna), hade en lägre sannolikhet att testa positivt för covid-19. De hade däremot en större sannolikhet att behöva sjukhusvård. Det var dock inga systematiska skillnader för dödsfall i covid-19 eller i överdödlighet. Underlagsrapporten av Andersson m.fl. presenterar relativa döds- risker i covid-19 för olika inkomstgrupper uppdelat på ålder. Bland personer mellan 21 och 69 år hade personer med lägre inkomst en större risk att avlida i covid-19, men bland personer över 70 år syntes inga skillnader mellan inkomstgrupper.204 205 Den absoluta majo- riteten av dödsfall i covid-19 sker bland personer över 70 vilket bi- drar till att genomsnittliga mönster i befolkningen tydligast reflek- terar mönstren i den gruppen. Personer med lägre inkomster hade däremot en högre risk att dö av alla orsaker både under 2019 och 2020.

203Eftersom inkomster bara registreras för personer som är vid liv vid årets slut måste före- gående år användas för att beräkna inkomster där dödsfall är ett av utfallen.

204Gunnar Andersson m.fl., underlagsrapport (2021), Dödlighet och sjuklighet i covid-19 i Sve- rige under mars 2020 – februari 2021.

205Detta kan till viss del bero på att betydelsen av inkomst är delvis annorlunda bland personer som arbetar och personer som är pensionerade. Eftersom personens arbetsförmåga är bero- ende på god hälsa finns det en starkare koppling mellan inkomst och hälsa bland personer i arbetsför ålder. Skillnader i hälsa mellan grupper tenderar dessutom att minska i hög ålder då hälsan allt mer beror på fysiska förändringar som är en del av kroppens åldrande.

258

Pandemins ojämlika konsekvenser

SOU 2022:10

huset, jämfört med personer med högre inkomst.206 Det är möjligt att de med lägre inkomst sökt vård i ett senare skede än de med högre inkomst och att pandemin därför medfört mer inställd och uppskju- ten vård hos låginkomsttagare.

Nivån på arbetslösheten, både 2019 och 2020, var mångdubbelt högre i de två lägsta inkomstkvartilerna, vilket innebär att många fler personer i dessa grupper blev arbetslösa. Den relativa ökningen i risken för inkomstbortfall var dock störst bland personer i den övre halvan av inkomstfördelningen. Detta kan eventuellt spegla att er- sättningarna i både sjuk- och arbetslöshetsförsäkring har ett tak, så att sjuka och arbetslösa höginkomsttagare själva fått bära en större del av inkomstförlusten vid sjukdom eller arbetslöshet under pan- demin, än de med lägre inkomster. En annan förklaring kan vara att höginkomsttagare oftare har stora kapitalinkomster som kan ha varierat mer under pandemin. Samtidigt har personer med högre dis- ponibel inkomst mer resurser som de kan använda för att begränsa de negativa konsekvenserna av arbetslöshet och inkomstbortfall.

Adermon m.fl. redovisar i sin underlagsrapport att gruppen med de lägsta inkomsterna förlorade så mycket som 4 procent av sina ar- betsinkomster under mars–december 2020. Välfärdssystemet kom- penserade dock denna grupp i hög utsträckning, skyddet för fjärde- delen med lägst inkomster 78 procent, jämfört med 17 procent för fjärdedelen med högst inkomster. Det var framför allt arbetslöshets- förmånerna som bidrog till detta, men även till viss del sjukför- månerna.207

Sammanfattningsvis är resultaten för grupper med olika disponi- bel inkomst blandade. Personer med låga inkomster har i högre grad drabbats av uppskjuten vård och sjukhusinläggning för covid-19. På arbetsmarknaden har många fler med låga inkomster blivit arbets- lösa, men risken för större inkomsttapp har ökat mest bland högin- komsttagare.

206Arizo Karimi, underlagsrapport (2021), Heterogeneity in mortality, morbidity, and health behaviors: Covid-19 and beyond.

207Adrian Adermon m.fl., underlagsrapport (2022), Coronapandemin, arbetsinkomsterna och välfärdssystemets skyddsgrad.

260

SOU 2022:10

Pandemins ojämlika konsekvenser

Sektorstillhörighet

Slutligen visar vi hur pandemin slagit mot anställda inom olika sek- torer. Baserat på den bransch där individen har sin huvudsakliga in- komst, är befolkningen indelad i tre kategorier: tjänster (SNI 45–63, 68–83, 85–96), vård och omsorg (SNI 86–98)208 samt övriga (som innefattar jordbruk, tillverkning samt byggverksamhet).209 Resul- taten här är justerade för ålder, kön, utbildning, disponibel inkomst samt födelseland, eftersom samtliga dessa faktorer påverkar utfallen och är kopplade till vilket yrke man har. Befolkningen är begränsad till de över 20 år eftersom det saknas uppgifter om till exempel ut- bildning och inkomst för yngre personer. Genom att justera för fler faktorer blir det svårare att tolka resultaten men det blir lättare att urskilja betydelsen av en enskild faktor, i det här fallet vilken typ av sektor personen arbetar i. Resultaten finns sammanfattade i figur 8.6.

I likhet med yrken inom vården innebär tjänsteyrken person- kontakter, ändå är det stora skillnader i sannolikheten i att ha testat positivt mellan grupperna. Personer som arbetar inom vård och om- sorg har testat positivt betydligt oftare än de som arbetar inom andra sektorer. De har också haft större sannolikhet att vårdas på sjukhus för covid-19. Däremot är risken att avlida i covid-19 något lägre. Dessa skillnader kan bero på att många yrken inom vården innebär en stor mängd personkontakter, samt att personer inom vården har testats i stor utsträckning. Det är också möjligt att personer som arbetar i vården söker vård i ett tidigt skede och vid mildare sjukdom därför har en större risk att vårdas för covid-19 och en lägre risk att avlida.

För personer som arbetar med tjänsteproduktion eller i övriga sektorer ökade dödsrisken från alla orsaker något mellan 2019 och 2020. Överdödligheten var dock högre bland personer som arbetar inom tjänsteyrken. Personer som arbetar inom vården upplevde där- emot ingen överdödlighet under 2020. De hade alltså lägre risk att dö i andra orsaker än covid-19 år 2020 jämfört med 2019. Det är möjligt att den stora påverkan på samhället som pandemin har inne- burit har medfört en minskning av risken att dö i andra orsaker. Till

208Standard för svensk näringsgrensindelning (SNI) är ett klassificeringssystem som delar in företag och andra arbetsställen baserat på verksamheten, se SCB (2007), Meddelanden i sam- ordningsfrågor för Sveriges officiella statistik 2007:2 – SNI 2007 Standard för svensk näringsin- delning 2007 – Korrigerad version.

209Personer utan yrke finns med i analysen som en separat kategori med redovisas inte här.

261

SOU 2022:10

Pandemins ojämlika konsekvenser

andra sidan mindre bland vårdanställda. Personer som arbetar inom vården har närmare vårdkontakter och deltar t.ex. oftare i screening- verksamhet eller söker vård i ett tidigare skede. De kan därför påver- kas mer när sådan verksamhet ställs in. Det är också troligt att vård- anställda är bättre på att navigera inom sjukvården och därför oftare har kunnat genomgå planerade operationer, även om verksamheten dragits ner. Personer inom vårdyrken hade störst sannolikhet att diagnosticeras med cancer samt att genomgå operation under både 2019 och 2020, vilket också talar för att den gruppen står i närmare kontakt med vården än andra grupper.

Personer som arbetar inom tjänstesektorn har oftare mer be- gränsade möjligheter att sköta sitt arbete hemifrån och arbetar oftare inom kontaktnära sektorer. De drabbades också hårdare ekonomiskt än de andra grupperna. Som vi tidigare visat med stöd av Ekholm m.fl. underlagsrapport211 var delar av tjänstesektorn också den som längst och djupast var utsatt för de negativa ekonomiska effekterna av smittspridningen. Sannolikheten att erfara en betydande minsk- ning av inkomsten ökade också mest i den gruppen, både mätt i procent (12,6) och procentenheter (2,7).

Sannolikheten att skrivas in på Arbetsförmedlingen ökade för alla grupper men den ökade dubbelt så mycket bland personer som arbe- tade med tjänsteproduktion jämfört med personer som arbetade inom vården eller andra sektorer. Under 2019 var risken för arbets- löshet ungefär lika stor i de olika grupperna, men under 2020 var skillnaden mellan grupperna betydande. Vi diskuterar i kapitel 4 och 6 hur anställda i olika sektorer påverkats av pandemin. Trots att personer som arbetar inom vård och omsorg ofta inte kan arbeta hemifrån har de ekonomiska konsekvenserna av pandemin varit mindre än för övriga i tjänstesektorn. Detta beror sannolikt på det stora behov av vård som pandemin har inneburit.

Sammanfattningsvis är det tydligt att anställda i tjänstesektorn drabbats mycket värre ekonomiskt än anställda i andra sektorer. Däremot är skillnaderna i uppskjuten vård små. Vårdanställda har haft mycket större sannolikhet att testa positivt och att bli inlagda på sjukhus, men de har haft en lägre risk att dö i covid-19. Dessutom har de upplevt den minsta förändringen i tillgången till planerade operationer, troligtvis för att de är bättre på att navigera sjukvården.

211Karolina Ekholm m.fl., underlagsrapport (2022), Pandemins effekter på svensk ekonomi 2020.

263

Pandemins ojämlika konsekvenser

SOU 2022:10

8.4Summering

Pandemin har drabbat redan utsatta grupper särskilt hårt. Våra tidi- gare delbetänkanden, övriga kapitel i slutbetänkandet och de under- lagsrapporter kommissionen har beställt har skildrat att pandemin inneburit större negativa konsekvenser – både vad gäller hälsa och ekonomi – för vissa grupper. Det kan till exempel röra sig om per- soner med kort utbildning, låga inkomster eller utrikes födda jäm- fört med de i mer välbeställda grupper. I det här kapitlet har vi samlat ihop resultaten för att teckna en mer systematisk bild av hur pande- min har påverkat olika grupper i samhället. Det är till stora delar samma grupper som drabbats hårdast både vad gäller hälsa, ekonomi och inställd och uppskjuten vård.

Den stora bilden som vi har tecknat visar att pandemin har bidra- git till att accentuera redan existerande ojämlikheter. Samtidigt sak- nas flera aspekter för en ännu mer samlad bedömning. Här har vi redovisat resultat på hur pandemin har slagit mot ett urval av grup- per212 i befolkningen på i ett urval av olika dimnesioner. Men vi har inte – främst på grund av bristande data – kunnat beakta hur pan- demin har slagit mot befolkningen t.ex. vad gäller psykisk ohälsa och barns kunskapsutveckling.

Individens tillgång till resurser har betydelse för den enskilda för- mågan att följa rekommendationer och vidta åtgärder för att skydda sig själv och andra. För att kunna arbeta hemifrån krävs t.ex. ett arbete som tillåter det, men också en bostad med rätt utrustning och möjligheter till arbetsro. Om individen väl blir smittad måste hen ha tillgång till bostadsyta och stöd med förnödenheter för att kunna isolera sig. För personer med osäkra arbetsvillkor och små margina- ler kan risken för negativa konsekvenser vid ett uteblivet arbetspass väga relativt tungt i jämförelse med risken att ådra sig covid-19. Per- soner med vissa yrken – men också de med högre inkomster eller större inflytande över den egna arbetssituationen – har därför lättare att skydda sig själv och sin familj från smittspridningen. Åtgärder mot smittspridningen som präglas av frivillighet och eget ansvar riskerar därför att drabba personer med färre resurser hårdare än de med fler resurser.

212Skillnader mellan en stor mängd grupper, inklusive befolkningen i olika regioner, med olika typer av samsjuklighet och personer med funktionsnedsättningar finns också de redovisade i flera av de underlagsrapporter som kommissionen har beställt och publicerat.

264

SOU 2022:10

Pandemins ojämlika konsekvenser

Det är dock viktigt att understryka att de resultat vi presenterat inte alltid går i samma riktning och delvis tecknar en komplex bild. Män har t.ex. lidit värre hälsomässiga konsekvenser än kvinnor, men bara drabbats något värre ekonomiskt och vad gäller inställd och uppskjuten vård är könsskillnaderna små. Äldre personers hälsa har drabbats hårt men yngre personer har drabbats hårdare av arbetslös- het. De grupper som fått utstå störst försämring relativt sett (mätt i procent), är inte alltid desamma som drabbats hårdast absolut sett (mätt i antal individer). Detta beror på att de grupper vi analyserat hade olika stor risk att drabbas av ohälsa, utebliven vård och negativa ekonomiska chocker redan innan pandemin. När man begrundar resultaten är det också viktigt att komma ihåg att varje enskild indi- vid samtidigt tillhör en grupp i var och en av de dimensioner vi stu- derat.

Det krävs mer forskning för att bättre förstå hur pandemin på- verkat ojämlikheten i olika dimensioner. Det är viktigt att försöka klargöra vilka åtgärder som behövs för att nästa kris inte ska drabba redan utsatta grupper oproportionerligt hårt. Men det kräver, i sin tur, en djupare insyn i de processer som styr de mönster vi observe- rar i data. Men en dylik insyn fordrar genuint tvärvetenskaplig forsk- ning som samtidigt behandlar krisens hälsomässiga, ekonomiska och sociala dimensioner.

En annan brist är att analysen avser en pågående pandemi. Det är troligt att utsatta personer också kommer att ha en svårare återhämt- ning, vilket kan förvärra de ojämlikheter vi redovisat. Konsekven- serna av ett oupptäckt cancerfall eller en utebliven inkomst kan slå hårdare mot dem med stora vårdbehov eller små ekonomiska margi- naler än mot dem som vanligtvis är friska och förhållandevis resurs- starka. Det förefaller också troligt att välbeställda och friska männi- skor som kunnat utöva sitt yrke under pandemin dessutom kan åter- hämta sig snabbare. Hur den sociala, ekonomiska och hälsomässiga återhämtningen ser ut kommer att vara avgörande för pandemins långsiktiga effekter för olika former av ojämlikhet.

265

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

SOU 2022:10

9.1Rättsliga utgångspunkter

Civila kriser inte särskilt reglerade i grundlagen

Bestämmelsen i 1 kap. 1 § regeringsformen (RF) om att den offent- liga makten utövas under lagarna ger uttryck för att Sverige är en rättsstat och att all offentlig maktutövning ska vara grundad på lag eller annan föreskrift. Denna legalitetsprincip ska upprätthållas även i en kris när samhällsordningen utsätts för stora påfrestningar och snabba och inte tidigare förutsedda beslut kan behöva fattas.

De enda särskilda regler som finns i grundlagen och som gäller kriser är sådana kriser som ingår i begreppen krig och krigsfara i 15 kap. RF. För krig och krigsfara finns det långtgående regler som ökar handlingsutrymmet för de högsta statsorganen.213 Specialregler för krig och krigsfara finns även under grundlagsnivå i flera lagar och förordningar.214

I begreppet civil kris, som pandemi är ett exempel på, ligger att situationen inte omfattas av reglerna i 15 kap. RF.215 Det saknas alltså särskilda regler i grundlagen om vad som gäller i sådana civila, eller fredstida, kriser.216 Vi har inte heller några regler om undantagstill- stånd som det finns olika exempel på i flera europeiska länder. (I avsnitt 9.2 går vi kort in på regler för fredstida kriser i andra länder.)

I Sverige har man sedan lång tid ansett att man inte heller bör förlita sig på den s.k. konstitutionella nödrätten. Det är en princip om att statsmakterna, när samhällets bestånd hotas, kan åsidosätta grundlag och ändå göra anspråk på att handla rättsenligt. Kapitlet om krig och krigsfara i regeringsformen bygger också på uppfattningen att den konstitutionella nödrätten är en alltför osäker grund för statsmakternas handlande i orostider. Principen stämmer även illa överens med principen om maktutövningens lagbundenhet.217 Av ett

213Angående innebörden av begreppen krig och krigsfara, se prop. 2009/10:80 s. 204.

214Se t.ex. lagen (1994:1403) om totalförsvar och höjd beredskap, förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap, förfogandelagen (1978:262), ransoneringslagen (1978:268), prisregleringslagen (1989:978) och lagen (1988:97) om förfarandet hos kommu- nerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna i händelse av krig eller krigsfara m.m. Ran- soneringslagen och prisregleringslagen är dock tillämpliga även i fredstid vid svåra försörj- ningsstörningar.

215SOU 2008:61 s. 62.

216I samband med 2010 års reform av regeringsformen föreslog Grundlagsutredningen att sär- regler även på området för civila eller fredstida kriser skulle införas i 15 kap. Förslaget kom dock inte att genomföras, se prop. 2009/10:80 s. 207.

217A. Eka m.fl. (2018), Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl. Se även SOU 2005:104 s. 57.

268

SOU 2022:10

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

uttalande av konstitutionsutskottet i samband med granskningen av Tsunamikatastrofen som inträffade 2004 framgår att det likväl torde finnas ett visst begränsat utrymme för en sedvanerättsligt grundad konstitutionell nödrätt vid sidan av författningen, men att det är oklart hur långt denna sträcker sig.218

Möjligheter med stöd av allmänna grundlagsbestämmelser

Civila kriser får alltså hanteras med stöd av samma allmänna grund- lagsregler om normgivning (beslut om rättsregler), beslutsprocess och styrning som gäller under normala förhållanden. Detta innebär, även under en civil kris, t.ex. att föreskrifter som innebär skyldig- heter för eller ingrepp mot enskilda i princip ska beslutas av riks- dagen, att föreskrifter om befogenheter och åligganden för kommu- ner och regioner ska ha stöd i lag, och att begränsningar i flertalet grundläggande fri- och rättigheter bara får ske genom lag och endast på vissa i grundlagen särskilt angivna grunder. Det innebär även att lagförslag ska beredas i god ordning såväl i regeringens arbete som under behandlingen i riksdagen samt att regeringen fattar beslut kollektivt och att det finns vissa begränsningar i regeringens makt att styra sina förvaltningsmyndigheter.

Även om det saknas särskilda regler som tar sikte på civila kriser så finns det emellertid ett antal allmänna grundlagsbestämmelser som ger möjlighet till ett snabbare beslutsförfarande och utökat handlingsutrymme.

I 7 kap. 2 § RF regleras det s.k. beredningskravet. Enligt dessa bestämmelser ska regeringen vid beredningen av regeringsärenden inhämta behövliga upplysningar och yttranden från bl.a. berörda myndigheter. I normala situationer ska regeringen t.ex. skicka för- slag till ny lagstiftning på remiss till berörda myndigheter och ofta även till kommuner, regioner, sammanslutningar och enskilda för att få synpunkter på förslaget. Det sker normalt skriftligt och de som yttrar sig brukar få i vart fall fyra veckor, ofta mer, på sig att svara. Bestämmelserna ger dock utrymme för flexibilitet, både gällande tidsramar och former. Ibland kan remissförfarandet, och även Lag- rådets behandling, gå mycket snabbt. I april 2020 beslutades en till- fällig lag om ändring i smittskyddslagen som gav regeringen möj-

218Bet. 2005/06:KU8 s. 38.

269

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

SOU 2022:10

lighet att vidta en rad ingripande åtgärder. Remisstiden sattes då till 24 timmar. Den korta remisstiden och antalet och urvalet av remissinstanser kritiserades dock av Lagrådet.219 Även i fråga om den tillfälliga pandemilagen220 framhöll Lagrådet att tidsfristen för remissinstanserna varit mycket kort (två veckor) givet lagförslagens innebörd och komplexitet. Lagrådet godtog dock beredningen mot bakgrund av rådande omständigheter och behovet att möjliggöra ett snabbt ikraftträdande, men påminde samtidigt om vikten av god framförhållning och beredskap.221

Riksdagsordningen, som dock inte har ställning som grundlag, har vidare särskilda regler för snabbehandling av ett ärende. Riks- dagens beredning av ett lagförslag – med bordläggning, hänvisning till utskott, bordläggning av utskottsbetänkande och motionstid – kan förkortas avsevärt i en krissituation. Det finns fall där lagstift- ningsärenden har klarats av på endast fyra dagar från utskottsinitiativ till ikraftträdande.222

Lagstiftningsprocessen är alltså möjlig att snabba upp om det är nödvändigt. När det gäller begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna finns dock bromsar i systemet som gör att detta kan vara osäkert att falla tillbaka på, om det inte finns ett brett sam- förstånd bland riksdagsledamöterna.223

Reglerna om delegering av normgivningskompetens i 8 kap. RF ger också möjlighet till en snabbare beslutsprocess än annars. Det finns dock betydande begränsningar i delegationsmöjligheterna i fråga om bl.a. de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF.224 Se nedan angående delegering av normgivningsmakt.

219Prop. 2019/20:155 s. 37.

220Lagen (2021:4) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19.

221Prop. 2020/21:79 s. 136.

222Se exempelvis lagen (2020:148) om tillfällig stängning av verksamheter på skolområdet vid extraordinära händelser i fredstid.

223Enligt det s.k. kvalificerade förfarandet kan en minoritet i regel tvinga fram en bordläggning av ett förslag om rättighetsbegränsande lagstiftning under ett år. Om minst fem sjättedelar av de röstande enas om det får riksdagen dock anta förslaget direkt (2 kap. 22 § RF).

224Andra bestämmelser som möjliggör ett snabbt beslutsfattande och utökat handlingsut- rymme för regeringen som kan nämnas är undantaget från förbudet mot retroaktiv skattelag (2 kap. 10 § RF) och bestämmelserna om moratorium som innebär att riksdagen kan bemyn- diga regeringen att meddela föreskrifter även på det civilrättsliga området i fråga om anstånd med att fullgöra betalningsförpliktelser (8 kap. 4 § RF).

270

SOU 2022:10

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

Författningsberedskap

Även om grundlagen ger ett visst utrymme att skynda på lagstift- ningsprocesser när det anses nödvändigt så förutsätter vårt system och kraven på lagform en god s.k. författningsberedskap. Strävan har varit att utforma en rättslig reglering för kris- och krigssituationer i syfte att uppnå en så god författningsberedskap som möjligt.225 Det är också angeläget att normala processer inte frångås annat än i undantagsfall, framför allt när det gäller inskränkningar i grundläg- gande fri- och rättigheter eftersom kraven på noggranna övervägan- den, öppen debatt och kvalitet i lagstiftningen då är särskilt höga.

Författningsberedskap kan bestå i att man i förväg redan i en lag anger vilka åtgärder regeringen eller en myndighet får besluta om. Ett exempel på det är smittskyddslagens möjligheter till ingripande åtgärder som karantän, isolering och avspärrning.

Om det inte anses möjligt att på förhand bestämma vilka åtgärder som kan behövas kan riksdagen i lag bemyndiga regeringen att fatta nödvändiga beslut. Det innebär att riksdagen delegerar till rege- ringen att fatta vissa beslut som det annars vore riksdagens sak att besluta om. Riksdagen kan också medge att regeringen i sin tur dele- gerar rätten att fatta beslut till en förvaltningsmyndighet. Detta har också skett genom ett stort antal lagar och bestämmelser på olika områden.226 Bestämmelserna har dock utformats på varierande sätt utifrån skilda utgångspunkter och har kritiserats för att inte ha gjorts på något mer systematiskt sätt. De begrepp och definitioner som förekommer i bemyndigandena är inte heller konsekventa utan kan helt eller delvis överlappa varandra.227 Överblicken försämras där- med vilket medför en risk för att värdefull tid får spillas på att leta efter rättsligt stöd för olika åtgärder.

Exempel på sådana bemyndiganden av betydelse för smittskydds- arbetet finns i bl.a. smittskyddslagen (9 kap. 6 §), hälso- och sjuk- vårdslagen (6 kap. 2 § 3) och socialtjänstlagen (16 kap. 10 § första stycket). Bemyndigandet i socialtjänstlagen användes vid det till- fälliga besöksförbudet på äldreboenden som infördes den 1 april 2020.

225SOU 2021:25 s. 155.

226Se exempelvis 9 kap. 2 och 6 §§ smittskyddslagen, 6 kap. 1 och 2 §§ hälso- och sjukvårds- lagen, 2 kap. 15 § ordningslagen, 29 kap. 29 § skollagen och lagen (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerhet i landet.

227Se J. Hirschfeldt och O. Petersson (2020), Rättsregler i kris.

271

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

SOU 2022:10

Det finns även risker med att normgivningskompetens delegeras till flera. Enligt Lagrådet kan detta medföra en risk för att före- skrifter och beslut bestäms på flera olika nivåer, vilket kan leda till att det blir svårt att dels överblicka det samlade ingreppet i de grund- läggande fri- och rättigheterna, dels få klarhet i hur olika föreskrifter och beslut förhåller sig till varandra.228

En annan svårighet är att det kan vara oklart hur långt generella eller alltför vida bemyndiganden sträcker sig. När den tillfälliga lagen om ändring i smittskyddslagen infördes, som gav regeringen möjlig- het att vidta tämligen långtgående åtgärder, ansåg regeringen att det var oklart om den kunnat vidta sådana åtgärder med stöd av befint- liga bemyndiganden. Regeringen, och även Lagrådet, ansåg därför att ett nytt särskilt bemyndigande behövdes.229

Ett annat sätt att ha en rättslig beredskap är att förbereda s.k. skrivbordsförfattningar, dvs. utkast till lagar och förordningar som är avsedda att kompletteras och snabbt utfärdas i ett kritiskt läge. Dessa har dock bedömts vara olämpliga eftersom samhällsutveck- lingen leder till att sådana författningar snabbt kan föråldras genom att de inte kontinuerligt följs upp i det löpande lagstiftningsarbetet och att myndigheterna kan sakna kännedom om deras existens och därmed inte veta vilka förutsättningar som de ska utgå från i sin pla- nering.230

Delegering av normgivningsmakt

Med normgivningsmakten avses rätten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt. I regeringsformen benämns sådana regler före- skrifter. Andra regler i form av exempelvis en myndighets rekom- mendationer och allmänna råd utgör inte bindande rättsregler och omfattas inte av reglerna om normgivning.

Regleringen av normgivningsmakten i 8 kap. RF231 har som främsta uppgift att fördela normgivningskompetensen mellan riks- dagen och regeringen. Det innebär att andra organ inte har någon

228Se Lagrådets yttrande i prop. 2020/21:79 s. 137.

229Prop. 2019/20:155 s. 12.

230Prop. 1987/88:6 s. 37.

231Normgivningsmakten regleras i huvudsak i 8 kap. RF men bestämmelser om normgivning finns även i andra kapitel i regeringsformen samt i tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen.

272

SOU 2022:10

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

egen, direkt på regeringsformen grundad, rätt att meddela föreskrif- ter. Normgivning av andra organ måste ha stöd i ett bemyndigande. I kapitlet finns bestämmelser om delegation av normgivningsmakt. När riksdagen delegerar normgivningsmakt i ett visst ämne till rege- ringen kan den även tillåta att regeringen överlåter åt en förvaltnings- myndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet, s.k. subdelegation (8 kap. 10 § RF).

Regeringsformen ger ingen vägledning när det gäller själva ut- formningen av ett normgivningsbemyndigande, dvs. hur vitt ett be- myndigande kan eller bör vara. I förarbetena framhålls dock att bemyndiganden som är så allmänt hållna att de inte skiljer sig mycket från grundlagstextens beskrivningar av de delegeringsbara ämnena skulle stå i uppenbar strid med intentionerna bakom grundlags- reglerna. Samtidigt framgår det av förarbetena att hur detaljerade bemyndigandena ska vara får avgöras från fall till fall.232

Det finns dock vissa begränsningar för vad riksdagen får överlåta till regeringen att besluta om. Regeringen får t.ex. inte föreskriva annat än böter för överträdelser av meddelade föreskrifter eller om skatt. Civillagstiftning, dvs. regler som rör enskildas personliga ställ- ning och deras inbördes personliga och ekonomiska förhållanden, kan med undantag för regler om anstånd med att fullgöra förplik- telse (moratorium) i princip inte heller delegeras till regeringen. Av större betydelse är att begränsningar i grundläggande fri- och rättig- heter som huvudregel måste ske genom lag.

Grundläggande fri- och rättigheter

Många av de åtgärder som kan vara nödvändiga att vidta under en pandemi kan innebära ingrepp i den enskildes grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Frågor om grundläggande fri- och rättigheter regleras i regeringsformen (2 kap.). De fri- och rättigheter som kan aktualiseras under en pandemi är exempelvis mötesfriheten, demon- strationsfriheten, rörelsefriheten och skyddet mot påtvingat kropps- ligt ingrepp, men även näringsfriheten och egendomsskyddet.

Regeringsformen gör det möjligt att begränsa vissa av dessa fri- och rättigheter (exempelvis mötesfriheten, demonstrationsfriheten, skyddet mot vissa kroppsliga ingrepp och vissa intrång och rörelse-

232Prop. 1973:90 s. 209.

273

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

SOU 2022:10

friheten), men det måste i regel ske genom lag. I fråga om styrkan i skyddet skiljer regeringsformen mellan två slag av fri- och rättig- heter. Dels finns det fri- och rättigheter som är absoluta, i den meningen att de inte kan begränsas på annat sätt än genom ändring av grundlag (exempelvis religionsfriheten, förbuden mot dödsstraff, kroppsstraff och tortyr, förbudet mot landsförvisning av svenska medborgare och att hindra dem att resa in i riket). Dels finns det fri- och rättigheter som kan begränsas genom vanlig lag.233

Av 2 kap. 20 § RF framgår vilka fri- och rättigheter som får be- gränsas genom vanlig lag. I 21 § anges de allmänna förutsättningarna som måste vara uppfyllda för att begränsningar ska kunna tillåtas. Begränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem (proportionalitet) och inte heller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrel- sens grundvalar. Begränsningar får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

I23 och 24 §§ anges därutöver särskilda förutsättningar för begränsning av vissa särskilda fri- och rättigheter. Exempelvis får mötesfriheten och demonstrationsfriheten begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken och i övrigt endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot (24 §).

Vissa undantag från huvudregeln att rättighetsbegränsningar måste ske genom lag är dock tillåtna. Begränsningar kan därför ske genom förordning efter delegation av normgivningsmakt till rege- ringen, eller genom föreskrifter av förvaltningsmyndighet eller kom- mun efter s.k. subdelegation. Undantag får dock endast göras i fråga om 1) föreskrifter om förbud att röja sådant som någon fått känne- dom om i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt, 2) före- skrifter som inskränker mötesfriheten och demonstrationsfriheten av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot samt

3)föreskrifter om när lagen ska träda i kraft, när den ska börja eller upphöra att tillämpas, eller när den ska tillämpas i förhållande till ett annat land eller en mellanfolklig organisation (2 kap. 20 § andra stycket och 8 kap. 5 § RF).

233A. Eka m.fl. (2018), Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl.

274

SOU 2022:10

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

Bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter finns även i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonvention- en) som gäller som lag.234 Konventionen har även konstitutionell status genom att det i 2 kap. 19 § RF anges att lag eller annan före- skrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen. Rättigheter som kan nämnas här är exempelvis rätten till liv, rätten till skydd för privat- och familjeliv, rätten till frihet och säkerhet och rätten till religionsfrihet.

EU har också ett eget regelverk för att skydda och upprätthålla mänskliga fri- och rättigheter för EU-medborgare och boende inom EU – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättighe- terna (EU-stadgan). Ett väsentligt inslag i stadgan är de rättsprinci- per som slagits fast genom Europakonventionen och rättspraxis från EU-domstolen och Europadomstolen. Stadgan riktar sig till union- ens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna när dessa tillämpar unionsrätten eller genomför unionsrätt.

I sammanhanget bör även FN:s konvention om barnets rättig- heter (barnkonventionen) nämnas. Konventionen ratificerades av Sverige 1990 och den 1 januari 2020 fick den ställning som svensk lag – lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om bar- nets rättigheter. Lagen innebär ett förtydligande av att domstolar och rättstillämpare ska beakta de rättigheter som följer av barnkon- ventionen. Konventionen innehåller bl.a. fyra grundprinciper (rätten till likvärdighet och icke-diskriminering, barnets bästa, rätten till liv, överlevnad och utveckling, och rätten att komma till tals och få sin åsikt beaktad) som alltid ska beaktas när det handlar om frågor som rör barn.

9.2Regler för fredstida kriser i andra länder

De flesta europeiska länders konstitutioner innehåller särskilda reg- ler som kan träda i kraft vid vissa typer av nödlägen. Dessa nödlägen definieras olika och reglerna för hur de ska hanteras skiljer sig också mycket åt, både till innehåll och detaljrikedom. Bestämmelser om

234Lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rät- tigheterna och de grundläggande friheterna.

275

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

SOU 2022:10

kriser kan även finnas i vanlig lag. Nedan beskrivs först bestämmel- ser i länders konstitutioner/grundlagar.

I Sverige begränsas, som beskrivs i avsnitt 9.1, nödlägena till krig och krigsfara medan de flesta andra länder i Europa har bestämmel- ser i grundlag även för fredstida kriser, som exempelvis natur- katastrofer, terroristangrepp, svåra epidemier eller svårartade ekono- miska kriser m.m.

De regelverk som kan träda i kraft vid nödlägen har olika benäm- ningar i olika länder och kan t.ex. vara undantagstillstånd, larm- beredskap, belägringstillstånd och krigslagar. Regelverken innebär vidare olika förändringar och kan innebära att arbetssätt för och an- svarsfördelning mellan de olika delarna av statsmakten ändras, invå- narna uppmärksammas på att vissa av deras normala vanor och bete- enden inte längre är lämpade, att vissa demokratiska fri- och rättig- heter begränsas eller upphör att gälla och att invånarna får nya skyl- digheter.

Grundlagsutredningen föreslog i sitt betänkande 2008 att Sverige skulle införa nya bestämmelser när det gäller normgivningsmakten i nödsituationer. Förslaget innebar att regeringen i nödsituationer under vissa förutsättningar skulle få meddela föreskrifter som annars enligt grundlag ska meddelas av riksdagen. Denna utvidgning av re- geringens normgivningsmakt skulle enligt utredningen aktualiseras vid nödsituationer som innebär omfattande skador eller en över- hängande risk för omfattande skador på människor, egendom eller miljö eller en allvarlig störning eller en överhängande risk för en all- varlig störning i centrala samhällsfunktioner.235 Utredningens för- slag genomfördes dock inte.236

Grundlagsutredningen inhämtade en kartläggning av EU:s med- lemsstaters samt Norges och Schweiz konstitutionella regler rö- rande krig, krigssituationer, undantagstillstånd, terroristangrepp, naturkatastrofer och andra extraordinära förhållanden.237 I studien delade författaren in länderna i tre olika grupper utifrån hur utförligt deras konstitutioner reglerar nödlägen. I den första gruppen ham- nade länder med mycket detaljerade konstitutionella regler för kris- lägen, t.ex. Tyskland, Polen och Grekland. I den andra gruppen ham- nade länder i mellanläget mellan minimal och utförlig konstitutionell

235SOU 2008:125.

236Se prop. 2009/10:80 s. 207.

237A. Khakee, Från Sovjetockupation till Al Qaida och global uppvärmning: Den konstitutionella regleringen av statsmaktens krishantering i ett europeiskt perspektiv, bilaga till SOU 2008:61.

276

SOU 2022:10

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

reglering, t.ex. Spanien, Italien och Nederländerna. I den tredje gruppen hamnade länder med lite eller minimal konstitutionell regle- ring, t.ex. Belgien, Danmark och Schweiz.

Författaren konstaterade att Schweiz och Tyskland utgjorde två extremer där Tyskland har en mycket noggrann konstitutionell re- glering av hur statsorganen är tänkta att fungera i en allvarlig nöd- situation medan det i Schweiz gäller en konstitutionell nödrätt som innebär att regeringen i en exceptionell situation av svår kris får fatta sådana beslut som nöden kräver, även om dessa går emot kon- stitutionen, dvs. i det närmaste ett ”carte blanche” till regeringen.

Författaren bedömde att Danmark, Finland och Norge alla ham- nade i den tredje gruppen, med mycket knapphändig konstitutionell reglering av nödlägen, medan Sverige hamnade i den andra gruppen. Sverige bedömdes därmed utgöra ett intressant nordiskt undantag.238 Att Sverige hamnade i den andra gruppen förklaras av de långtgående konstitutionella regler som finns för krig och krigsfara.

Bland de nordiska länderna är det bara Finland som har en kon- stitutionellt reglerad möjlighet att införa undantagstillstånd vid fredstida kriser. Någon närmare precision av när undantagstillstånd kan utlysas, av vem, och hur länge erbjuder dock inte grundlagen. Det är den finska beredskapslagen som anger grunderna för undan- tagsförhållanden och en pandemi nämns som en grund (och gjorde det redan före coronapandemin). Bestämmelserna om undantagsför- hållanden innebär att den finska regeringen kan göra mycket genom- gripande förändringar i infrastrukturen, förvaltningen, lokala själv- styrelsen och ekonomiska system. I Finland tillämpas dock en s.k. normalitetsprincip som innebär att utgångsläget för all krishantering bör vara att myndigheter använder de befogenheter som gäller deras funktioner och uppgifter i enlighet med de vanliga lagarna. Befogen- heter enligt beredskapslagen får bara utövas om situationen inte kan fås under kontroll med myndigheternas normala befogenheter.239

Norge och Danmark har alltså en mindre detaljerad reglering av nödlägen på konstitutionell nivå än Sverige men samtliga tre länders konstitutioner saknar i stort bestämmelser om fredstida kriser. En skillnad är att det i de danska och norska grundlagarna finns möjlig- het för regeringen att i sådana kriser meddela tillfälliga föreskrifter.

238SOU 2008:61, s. 139 f.

239J. Salminen, Finsk krishantering i fredstid, SvJT 2020, s. 1116, och I. Cameron och A. Jonsson Cornell, Fredstida kriser i en konstitutionell kontext, SvJT 2020, s. 1172.

277

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

SOU 2022:10

Denna möjlighet får dock bara användas om parlamentet inte kan samlas och sådana föreskrifter får inte strida mot grundlagen eller annan lag.240

Som nämnts ovan kan särskilda bestämmelser om fredstida kriser även finnas i vanlig lag, genom s.k. nödklausuler. I exempelvis Sverige, Norge, Danmark, Nederländerna och Cypern är kris- hanteringen reglerad i sektorspecifik lagstiftning som t.ex. smitt- skyddslag, beredskapslag osv. Huruvida krisbestämmelser finns i konstitutionella bestämmelser eller vanlig lag säger dock inget om hur ingripande åtgärderna är ur ett rättighetsperspektiv. Under pan- demin använde t.ex. Cypern gammal lagstiftning som gav den verk- ställande makten mycket långtgående maktbefogenheter, medan Sverige, åtminstone under den första vågen, förlitade sig huvud- sakligen på rekommendationer, snarare än bindande föreskrifter.241

Majoriteten av EU:s medlemsstater (19 länder) har valt att hantera pandemin genom ett konstitutionellt undantagstillstånd eller med tillämpning av en redan existerande lag som reglerar kriser, eller en kombination av båda. En minoritet av medlemsstaterna (åtta länder) gjorde det möjligt för regeringarna att anta de åtgärder som ansågs nödvändiga ur ett materiellt perspektiv. Det gjordes antingen genom särskild lagstiftning som rör en eller fler typer av fredstida kriser eller genom ”krisbestämmelser” i vanlig lagstiftning. Detta kombinerades med en beredskap att införa nya bestämmelser eller stifta nya lagar i ett snabbt förfarande i parlamentet (vilket sammantaget beskrivs som ”författningsberedskap” i Sverige).242

Sverige, Norge och Danmark har ytterligare likheter. Exempelvis tillämpas krishanteringsprinciperna om ansvar, närhet och likhet även i Norge och Danmark. Vidare har alla tre länderna en konsti- tutionell praxis som erkänner en konstitutionell nödrätt, om än i olika utsträckning. I Finland har legalitetsprincipen vunnit en sådan stark ställning i den finska rättskulturen att det inte anses finnas utrymme för en oreglerad konstitutionell nödrätt.243

240I. Cameron och A. Jonsson Cornell, Fredstida kriser i en konstitutionell kontext, SvJT 2020, s. 1172.

241I. Cameron, Covid-19 och domstolskontroll i vissa andra europeiska länder, promemoria till Coronakommissionen den 16 december 2021.

242I. Cameron, Covid-19 och domstolskontroll i vissa andra europeiska länder, promemoria till Coronakommissionen den 16 december 2021.

243A. M. Fallentin Nyborg och S. Klinge, Covid-19 and Emergency laws in Denmark, SvJT

2020, s. 1098, B. M. Høgberg, Lockdown og kriseregulering i Norge, SvJT 2020, s. 1130, I. Cameron och A. Jonsson Cornell, Fredstida kriser i en konstitutionell kontext, SvJT 2020, s. 1172, samt SOU 2008:61.

278

SOU 2022:10

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

När det gäller Danmark ska dock nämnas att en nationell operativ stab (NOST) bildades 2005. Staben ska vid större kriser stärka sam- ordningen mellan rikspolisen, försvarsstaben, beredskapsstyrelsen, utrikesministeriet och andra civila myndigheter. Den danska riks- polisen har en ledande roll i NOST. En av NOST:s uppgifter är att hålla den nationella krisledningsorganisationen informerad och den danska krishanteringen sköts ytterst av detta organ.244

Även Storbritannien har en tydlig central krisledningsorgani- sation. Vid en katastrofartad eller allvarlig kris samlas Cabinet Office Briefing Rooms (COBR), som är regeringens krishanteringsenhet. Vid en allvarlig kris leds arbetet av inrikesministern eller en fack- minister. Även i Storbritannien gäller principerna om närhet och likhet. Det departement som bedöms vara det mest berörda departe- mentet arbetar tillsammans med COBR och det är detta departe- ment som även sammankallar COBR (förutom vid en katastrofartad kris).245

Sammantaget kan vi konstatera att det finns en stor variation mellan olika europeiska länder när det gäller regleringen vid nödtill- stånd och vilka åtgärder olika länder kan vidta i ett sådant tillstånd. Sverige avviker dock från de flesta andra europeiska länderna genom att helt sakna särskilda bestämmelser för fredstida kriser på kon- stitutionell nivå. Även Norge och Danmark saknar i stort sådana bestämmelser.

Venedigkommissionen

Venedigkommissionen är ett rådgivande organ som lämnar offent- liga yttranden över lagförslag från medlemsländerna och andra konstitutionella rapporter. Venedigkommissionens syfte framgår av stadgarnas artikel 1: att vara ett rådgivande organ rörande de garan- tier som juridiska normer ska uppställa i demokratins tjänst. I syn- nerhet ska Venedigkommissionen stärka förståelsen av de delta- gande staternas juridiska system, särskilt i syfte att närma dessa sy- stem till varandra, främja rättsstat och demokrati, utreda frågor som kommer upp i arbetet hos demokratiska institutioner och stärka och utveckla dessa. Ett särskilt fokus ska ges åt principer och metoder

244A. M. Fallentin Nyborg och S. Klinge, Covid-19 and Emergency laws in Denmark, SvJT 2020, s. 1098, och SOU 2008:61 s. 202 f.

245SOU 2008:61 s. 231 f.

279

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

SOU 2022:10

som befrämjar demokratiska institutioners effektivitet och stär- kande samt rättsstatens principer, grundläggande rättigheter och friheter och lokala och regionala myndigheters bidrag till demokra- tins stärkande.246

Venedigkommissionen har uttalat sig om staters hantering av fredstida kriser vid flera tillfällen. År 1995 utfärdade kommissionen rekommendationer för ”emergency powers”. Rekommendationerna innebär att de nödlägen som kan ge upphov till att undantagstillstånd proklameras ska definieras och begränsas klart och entydigt i kon- stitutionen och att ett nödläge bör proklameras officiellt. Ett s.k. de facto-undantagstillstånd bör undvikas. Ett system där undantags- tillstånd proklameras officiellt kan enligt Venedigkommissionen bättre säkerställa kraven på grundläggande rättigheter, demokrati och rättssäkerhet. Vidare bör enligt rekommendationerna konsti- tutionen klargöra vilka fri- och rättigheter som statsmakten har rätt att tillfälligt upphäva vid ett undantagstillstånd, och vilka som under alla förhållanden ska respekteras. Nödåtgärderna och de tillfälliga upphävandena av vissa fri- och rättigheter bör stå i proportion till faran. Fri och rättigheter får bara upphävas vid krig eller nödläge som hotar landets fortbestånd.247

I en rapport från den 19 juni 2020, med anledning av att flera länder under coronapandemin hade utlyst nödläge, angav Venedig- kommissionen vissa principer som bör gälla i en sådan situation.248 Venedigkommissionen angav bl.a. att den enda legitima grunden för att anta nödåtgärder är att hjälpa staten att övervinna en exceptionell situation och att sådana åtgärder måste respektera vissa allmänna principer som syftar till att minimera skadorna på grundläggande rättigheter, demokrati och rättssäkerhet. Venedigkommissionen fastställde sex principer som bör gälla vid nödåtgärder:

•Nödvändighet – Endast åtgärder som är nödvändiga för att hjälpa staten att övervinna den exceptionella situationen kan anses vara motiverade. Syftet med nödåtgärder är att övervinna nödsitu- ationen och återgå till en normalitet. Detta innebär att undantags- tillståndet måste avslutas omedelbart efter att nödsituationen har

246I. Cameron och J. Hirschfeldt (2016), Om Venedigkommissionen – uppdrag, arbetssätt och resultat, SvJT 100 år (festskrift).

247Venice Commission (1995), CDL-STD (1995)012, Emergency Powers.

248Venice Commission (2020), CDL-AD (2020)014, Respect for democracy, human rights and the rule of law during states of emergency: reflections.

280

SOU 2022:10

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

passerat och de befogenheter som fastställts i normal lagstiftning räcker för att hantera situationen.

•Proportionalitet – Staterna får inte tillgripa åtgärder som uppen- barligen skulle vara oproportionerliga i förhållande till det legi- tima målet (i fråga om svårighetsgrad eller det geografiska område som omfattas av nödåtgärderna). Om en stat har valet mellan flera åtgärder bör den välja de åtgärder som är minst långtgående.

•Tillfällighet – Lagar och andra normer som antas för att hantera nödsituationen måste upphöra när den exceptionella situationen är över.

•Effektiv parlamentarisk kontroll och domstolskontroll – Det är väsentligt att både beslutet att förklara undantagstillstånd, eller aktivera speciallagstiftning, och alla rättsliga normer som antas i enlighet med undantagstillstånd eller delegerade befogenheter, måste kunna bli föremål för effektiv parlamentarisk och rättslig kontroll.

•Förutsägbarhet – Bestämmelser om krishanteringen bör helst fast- ställas i konstitutionen, och preciseras i en separat lag. Bestäm- melser bör antas i förväg under normala förhållanden och antas av parlamentet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfaran- det.

•Lojalt samarbete mellan institutioner – Eftersom ett undantags- tillstånd innebär undantag från de ordinarie reglerna för makt- fördelning är det viktigt att krishanteringen är effektiv och sam- ordnad. Denna princip är grundläggande för att alla medborgare ska behandlas lika och rättvist och förutsätter att samtliga stat- liga, regionala och lokala institutioner och organ respekterar prin- cipen om lojalt samarbete, samt visar en ömsesidig respekt sinse- mellan.

Domstolskontroll

Även om en viss konstitutionell rättighet, t.ex. rätten till privatliv, är formulerad på ett likartat sätt i två stater är rättskulturella och histo- riska faktorer viktiga. Olika rättigheter kan i praktiken väga olika tungt i olika stater, när man inskränker dessa eller när man väger dem

281

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

SOU 2022:10

mot andra rättigheter. Under pandemin har flera rättighetsfrågor uppstått och lagstiftning har prövats av vanliga domstolar eller för- fattningsdomstolar i olika länder. Något förenklat kan man säga att i de allra flesta fall har domstolarna accepterat nödvändigheten och proportionaliteten av ingrepp i olika rättigheter. Den franska författ- ningsdomstolen godkände t.ex. lagstiftarens beslut att förlänga ”häl- sonödsituationen” och beviljade mycket långtgående maktbefogen- heter till regeringen. Den slovenska författningsdomstolen beslu- tade att ett förbud att lämna den egna kommunen var nödvändigt och proportionerligt, trots att lagen inte innehöll någon tidsbegräns- ning för hur länge en sådan åtgärd kunde beordras. Författnings- domstolen ansåg att myndigheterna måste ha visst vetenskapligt stöd för att vidta åtgärden, och att mindre restriktiva åtgärder måste ha bedömts bli otillräckliga, men att myndigheterna hade en bety- dande tolkningsmarginal såvitt gäller båda dessa frågor. I Storbritan- nien överklagades möjligheten att genom lag beordra hela befolk- ningen att ”stanna hemma” (med begränsade undantag för daglig trä- ning, matinköp m.m.) under flera veckor. Appellationsdomstolen noterade bara, i en enda mening, att åtgärden var ”otvivelaktigt pro-

portionerlig”.249

9.3Regeringen styr riket

Regeringens ansvar

I regeringsformen anges att regeringen styr riket och är ansvarig in- för riksdagen (1 kap. 6 § RF). Den styrande makten tillkommer så- ledes regeringen. Konstitutionsutskottet har i samband med gransk- ningen av regeringens krisberedskap och krishantering i samband med Tsunamikatastrofen 2004 uttalat sig om regeringens ansvar och roll under kriser.

Vad som avses med bestämmelsen om att regeringen styr riket är dock inte särskilt tydliggjort, vare sig i RF eller dess förarbeten, utan den måste uttolkas i sammanhanget. Utgångspunkten vid en sådan bedöm- ning är att den styrande funktionen utgör en restfunktion i förhållande till de funktioner som tillkommer först och främst riksdagen, kommu- nerna och domstolarna men även förvaltningsmyndigheterna inom det område dessa är självständiga enligt RF. I vid mening måste således rege-

249I. Cameron, Covid-19 och domstolskontroll i vissa andra europeiska länder, promemoria till Coronakommissionen den 16 december 2021.

282

SOU 2022:10

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

ringens styrfunktion förstås på det sättet att i den ingår alla uppgifter som är nödvändiga för styrandet av riket och som inte enligt grundlag eller lag skall utföras av något annat organ. --- Av det anförda följer att regeringen är ansvarig för genomförandet av det allmännas åtagande försåvitt inte detta uttryckligen tillkommer riksdagen, kommunerna, domstolarna eller någon annan myndighet. I regeringens styrfunktion måste anses ingå uppgiften att hantera konsekvenserna av en stor kata- strof som drabbar riket och dess befolkning, då detta knappast kan vara en uppgift för riksdagen, enskilda kommuner eller domstolarna. Stöd för en sådan bedömning kan även hämtas i vad som anförts avseende underlåtenhet att handla, även om RF:s bestämmelse om att regeringen styr riket faller utanför straffrättens område.250

Vid styrandet av riket har regeringen till sitt förfogande de statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, vilket framgår av 12 kap. 1 § RF. De är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur eller direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar.251 För- valtningsmyndigheterna har med andra ord en lydnadsplikt gente- mot regeringen och är regeringens verktyg för att styra riket. Enligt konstitutionsutskottet har regeringen att fatta de beslut som krävs och regeringens befogenheter torde i detta avseende vara långtgå- ende i en krissituation. Utskottet anger även att regeringen också på förhand kan ha beslutat att myndigheter ska ha vissa uppgifter i en sådan situation. Det faller då på dessa myndigheter att inledningsvis hantera situationen på det sätt de ålagts av regeringen, men även i detta fall agerar myndigheterna i egenskap av regeringens redskap för att hantera situationen, och regeringens uppgift blir att tillse att myndigheterna klarar av det som föreskrivits dem. Utskottet är tyd- ligt med att det till syvende och sist är regeringen – inte förvaltnings- myndigheterna – som i enlighet med RF ansvarar inför riksdagen för hur krisen hanteras.252 Utskottet angav i samma betänkande att rege- ringen – om den inte nöjer sig med att ge direktiv – även torde kunna överta en verkställande uppgift som normalt tillkommer en myndig- het. Har regeringen rätt att ge direktiv till en myndighet att utföra en uppgift har den också rätt att själv utföra den uppgiften, vilket enligt utskottet torde följa av allmänna grundsatser om orderrätt och delegation.253 Konstitutionsutskottet har också i samband med sin

250Bet. 2005/06:KU8 s. 38 f.

251Prop. 1973:90 s. 397.

252Bet. 2005/06:KU8 s. 39.

253Bet. 2005/06:KU8 s. 36.

283

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

SOU 2022:10

granskning av regeringens hantering av coronapandemin hänvisat till dessa tidigare uttalanden.254

Den svenska förvaltningsmodellen

I Sverige finns ett förbud mot s.k. ministerstyre som innebär att en- skilda statsråd inte får fatta beslut som rör myndigheterna. Det följer av bestämmelsen om att regeringen ska fatta sina beslut kollektivt (7 kap. 3 § RF). Regeringsbeslut ska fattas vid regeringssamman- träde med minst fem närvarande statsråd. Att det inte råder något ministerstyre framgår även av 12 kap. 1 § RF där det anges att för- valtningsmyndigheterna lyder under regeringen, dvs. de lyder inte under ett enskilt statsråd. Däremot får – och ska – regeringen som kollektiv fatta beslut som rör myndigheterna.

En viss begränsning i regeringens styrningsmöjligheter ligger dock i att regeringen inte får – inte ens som kollektiv – lägga sig i hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller en kommun eller som rör rättstillämpning (dvs. tillämpning av lag i enskilda fall). Detta följer av bestämmelsen om förvaltningens självständighet i 12 kap. 2 § RF som innebär att förvaltningsmyndigheterna i just dessa specifika avseenden är självständiga.

Den definition av begreppet myndighetsutövning som ligger till grund för begreppets innebörd i regeringsformen är den som finns i förarbetena till 1971 års förvaltningslag. Denna innebär att en myn- dighet ensidigt bestämmer om enskilds rättigheter och skyldigheter inom de ramar som dras upp av lagar och andra författningar. Det handlar alltså om situationer då myndigheten ensidigt fattar beslut som ytterst utgör ett uttryck för samhällets makt över medborgarna och som får bestämda positiva eller negativa rättsverkningar för enskilda.255 Bestämmelsen i 12 kap. 2 § gäller dock även myndighets- utövning mot kommun.

I fråga om ärendebegreppet uttalas i förarbetena till förvaltnings- lagen (2017:900) att en principiell skillnad mellan vad som är ärende- handläggning och vad som är annan förvaltningsverksamhet, dvs. det som vanligen brukar betecknas faktiskt handlande, är att handlägg-

254Bet. 2020/21:KU20 s. 191 f.

255SOU 2021:25 s. 176.

284

SOU 2022:10

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

ningen av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vid- tar en viss faktisk åtgärd. Som exempel på faktiskt handlande anges åtgärder av typen köra spårvagn, hämta sopor och undervisa.256 I fråga om det faktiska handlandet är myndigheter alltså fristående men de är samtidigt skyldiga att lyda regeringens styrande åtgär- der.257

I internationell jämförelse uppvisar den svenska förvaltningsmo- dellen ett antal särdrag. Statskontoret har i rapporten Förvaltnings- modellen under coronapandemin analyserat några av dem. Ett av dessa särdrag är myndigheternas organisatoriskt fristående ställning från regeringen. Myndigheterna ingår alltså inte i departementen vilket är fallet i vissa länder. Detta förklarar också att Sverige har ett relativt litet regeringskansli. Regeringen har delegerat många statliga förvaltningsuppgifter och det operativa ansvaret för olika områden till myndigheterna vilket medför att expertkunskapen i hög ut- sträckning är placerad där snarare än i Regeringskansliet.258 För när- varande finns det under regeringen 343 myndigheter. Dessa har minskat i antal över tid, men blivit större sett till antal anställda.259

Även om regeringen alltid har det yttersta ansvaret för sina myn- digheter och för styrningen av dem så är regeringen med denna modell med förhållandevis stora myndigheter och ett litet regerings- kansli beroende av att myndigheterna kan presentera tillräckliga un- derlag och bedömningar. Samtidigt är myndigheterna beroende av hur regeringen styr för att kunna genomföra sina uppdrag på ett bra sätt. Modellen med organisatoriskt fristående myndigheter ställer krav på regeringens styrning och på relationen mellan regeringen och myndigheterna. Den organisatoriska åtskillnaden kan innebära en utmaning för kommunikationen mellan regeringen och myndighet- erna.260

Myndigheternas ställning gentemot regeringen präglas också av hur regeringen i praktiken väljer att styra sina myndigheter. Under senare decennier har regeringen bl.a. haft som ambition att minska detaljstyrningen. Men det finns inga formella hinder för regeringen

256Prop. 2016/17:180 s. 24.

257SOU 2021:25 s. 178.

258Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin.

259Uppgifter hämtade från Statskontorets webbplats (besökt den 8 februari 2022).

260Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin.

285

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

SOU 2022:10

att styra myndigheterna mer detaljerat.261 Utöver ovan nämnda be- stämmelser finns inga konstitutionella begränsningar för hur rege- ringen kan styra sina myndigheter. En annan sak är att regeringen, även när den styr sina myndigheter, naturligtvis är bunden av vad som är reglerat i vanlig lag och även i fråga om vad riksdagen beslutat genom budgetreglering.

Hur regeringsformen ska tolkas och därmed var gränserna för regeringens möjligheter att styra de statliga förvaltningsmyndighet- erna går har ifrågasatts och diskuterats under flera decennier. För- valtningsutredningen ansåg i sitt betänkande 1983 att såväl 1809 års RF som 1974 års RF gav utrymme för en mer långtgående styrning av förvaltningsmyndigheterna än vad som dittills kommit till uttryck genom den praxis som tillerkänt myndigheterna en betydande själv- ständighet. Enligt utredningen berodde de missförstånd om rege- ringens befogenheter och ansvar som vunnit viss spridning i första hand på att den faktiska självständighet som många förvaltnings- myndigheter åtnjöt uppfattades som konstitutionellt sanktionerad och att dåvarande RF 11:7 inte sällan tolkats som ett allmänt förbud för regeringen att uttala sig om förvaltningsmyndigheters beslut i enskilda frågor.262

Även idag poängteras att utrymmet för myndigheternas själv- ständighet ofta överskattas.263 Statskontoret tillhör också dem som anser att det ibland kan framstå som att myndigheterna har större frihet än vad de har. Myndigheterna lyder under regeringen och är ansvariga inför den för sin verksamhet.264

Men Statskontoret pekar också på att myndigheternas organisa- toriskt fristående ställning även ger dem utrymme att agera inom ramen för sitt delegerade ansvar, även under en kris. Det innebär att myndigheterna inte behöver vänta på styrning från regeringen för att agera inom ramen för sitt uppdrag. Regeringen ansvarar i sin tur för hur aktivt eller passivt den vill styra sina myndigheter.265

Regeringens styrning sker bl.a. genom myndighetsförordningen och myndighetsinstruktioner samt genom andra förordningar, an- slag, regleringsbrev, uppdrag och, inte minst, genom informella kon- takter som kan förtydliga den formella styrningen och som många

261Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin.

262SOU 1983:39.

263Se J. Hirschfeldt och O. Petersson (2020), Rättsregler i kris.

264Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin.

265Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin.

286

SOU 2022:10

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

gånger har en stor betydelse i samspelet mellan regeringen och expertmyndigheterna.266 I 12 kap. 5 § RF kommer den s.k. utnäm- ningsmakten till uttryck som är ett särskilt viktigt maktmedel i vår förvaltningsmodell. Den innebär att det är regeringen som tillsätter och avsätter sina myndigheters ledning.

Ett annat särdrag i den svenska förvaltningsmodellen är den långtgående decentraliseringen där en stor del av förvaltningsuppgif- terna fördelats på regional och kommunal nivå. I den svenska för- valtningsmodellen finns tre förvaltningsnivåer: nationell, regional och kommunal nivå. De olika nivåerna har ansvar för olika frågor och ansvarsfördelningen regleras i ett flertal författningar. Ansvars- fördelningen är inte given utan riksdag och regering kan justera den och den kan därför växla över tid.267

En omfattande del av de offentliga tjänsterna tillhandahålls alltså på kommunal och regional nivå. Genomförandet av den politik som handlar om välfärdsstatens förverkligande sker därmed rent opera- tivt på dessa nivåer. Skola, vård och omsorg är exempel på sådana områden. Staten bestämmer genom lagstiftning och statsbidrag mål och ambitionsnivå men förverkligandet av detta sker sedan lokalt och regionalt.

Till skillnad från regeringens styrning av de statliga myndighet- erna är styrningsmöjligheterna av kommuner och regioner betydligt mer begränsade. Den statliga styrningen av kommuner och regioner ska enligt regeringsformen ske genom lag eller med stöd av lag. Men det finns, vid sidan av rättsligt bindande styrning, även möjlighet att styra med s.k. mjuka styrmedel som inte är tvingande. Regeringen kan t.ex. ge myndigheter i uppdrag att stödja, informera (kunskaps- styrning) och samverka med regioner och kommuner. Riksdag och regering kan också använda sig av finansiell styrning genom beslut om skatter, avgifter, bidrag eller subventioner.268

Som vi redan nämnt i vårt andra delbetänkande (avsnitt 4.3) har regeringen i allt större utsträckning använt överenskommelser med SKR och riktade statsbidrag i sin styrning av regioner och kommu- ner. Genom överenskommelserna, som är frivilliga för regioner och kommuner att ingå, kan staten ställa upp detaljerade krav kopplade till ekonomisk ersättning. Antalet överenskommelser har samtidigt

266A. Eka m.fl. (2018), Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl.

267Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin.

268Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin.

287

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

SOU 2022:10

inneburit att SKR kommit att få ett stort inflytande över den statliga styrningen av vården.269

Under senare år har det även blivit allt vanligare att regeringen tillsätter s.k. nationella samordnare för att hantera aktuella frågor och samhällsproblem. Nationella samordnare har också kommit att användas för att överkomma den vertikala styrningens utmaningar. I Riksrevisionens granskning av användningen av nationella samord- nare som statligt styrmedel hade så mycket som två tredjedelar av de undersökta samordningsuppdragen kommuner eller regioner som målgrupp.270

Decentraliseringen innebär att beslut kan fattas nära medbor- garna och anpassas till lokala förutsättningar. Statskontoret har dock pekat på att den långtgående decentraliseringen även inneburit ut- maningar för regeringens styrning under coronapandemin eftersom flera av de mest berörda verksamheterna faller under kommunernas och regionernas ansvar. Regeringen måste då förhålla sig till det kommunala självstyret och principerna för krishanteringen: ansvars- principen, närhetsprincipen och likhetsprincipen. Även om det går att hantera decentralieringens utmaningar på olika sätt kan det enligt Statskontoret i praktiken vara svårt för statliga myndigheter att agera inom områden som hör till regionernas eller kommunernas ansvar.271 Exempel på dessa utmaningar har vi under pandemin sett i fråga om bl.a. Folkhälsomyndighetens ansvar för att samordna smittskyddet nationellt samtidigt som det operativa ansvaret för smittskyddet åvilar de regionala smittskyddsläkarna. Även förhål- landet mellan Socialstyrelsen respektive Folkhälsomyndigheten och den kommunala äldreomsorgen är tydliga illustrationer på avståndet mellan staten och de operativt ansvariga på lokal eller regional nivå.

Den höga graden av decentralisering tillsammans med den kom- munala självstyrelsen är alltså något som försvårar den statliga styr- ningen och därmed även arbetet med att hantera en kris. Vi går nu närmare in på vad den kommunala självstyrelsen innebär.

269Riksrevisionen (2017), Staten och SKL – en slutrapport om statens styrning på vårdområdet, RIR 2017:13.

270Riksrevisionen (2016), Nationella samordnare som statligt styrmedel, RIR 2016:5.

271Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin.

288

SOU 2022:10

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

Kommunal självstyrelse

Det finns i regeringsformen flera bestämmelser av betydelse för den kommunala självstyrelsen. Enligt 1 kap. 1 § andra stycket RF för- verkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. I 1 kap. 7 § slås fast att det i riket finns kommuner på lokal och regional nivå. (I kommunallagen [2017:725] anges att dessa kommu- ner på lokal och regional nivå är kommuner och regioner.) Centrala bestämmelser för den kommunala självstyrelsen finns även i 14 kap. RF. Där anges bl.a. att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar, att kommunerna sköter lokala och regionala an- gelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund, att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelägen- heter och att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.

Vid tillkomsten av den nuvarande regeringsformen underströk konstitutionsutskottet att den kommunala självstyrelsen utgör en av grunderna för den svenska demokratin.272 Den kommunala självsty- relsen är en princip som gäller för all kommunal verksamhet. Någon allmänt accepterad definition av vad som avses med kommunal själv- styrelse finns dock inte. I förarbetena till regeringsformen uttalas bl.a. att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor och att arbets- och befogenhetsfördelningen mel- lan stat och kommun i ganska vid omfattning i stället måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. I förarbetena uttalas vidare att det är av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter och att det inom detta om- råde finns utrymme för en kommunal initiativrätt. Det anförs även att denna initiativrätt kan sägas bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten som bör komma till klart uttryck i rege- ringsformen.273

Det står dock samtidigt klart att utrymmet för självstyrelse är långtifrån obegränsat. Principens räckvidd följer direkt av regerings-

272KU 1973:26 s. 39.

273Prop. 1973:90 s. 190.

289

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

SOU 2022:10

formens reglering av normgivningsmakten. Dessa begränsningar kan på sätt och vis sägas definiera de yttre ramarna för principens räck- vidd.274

Enligt 8 kap. 5 § RF ska föreskrifter om grunderna för den kom- munala beskattningen samt föreskrifter om kommunernas befogen- heter och åligganden meddelas i lag. Om området för den kommu- nala initiativrätten ska inskränkas krävs som utgångspunkt att det sker genom föreskrifter som meddelas av riksdagen. När det gäller kommunernas åligganden och befogenheter krävs även ett bemyndi- gande i lag för att regeringen ska få meddela andra föreskrifter än sådana som enbart avser verkställighet av lag.275

Det är alltså möjligt att föreskriva skyldigheter för kommuner och regioner i lag, och efter bemyndigande, även i förordning. Ge- nom 2010 års grundlagsändringar som innebar en ny utformning av bestämmelserna om delegering (som tidigare fanns i 7 §) kom det delegeringsbara utrymmet även att utökas något beträffande bl.a. kommunerna. Dock måste proportionalitetsprincipen alltid beaktas när inskränkningar görs i den kommunala självstyrelsen (14 kap. 3 § RF).

Graden av självstyrelse kan alltså sägas vara beroende av hur hårt riksdag och regering väljer att reglera de områden som kommuner och regioner har ansvar för. Under de senaste decennierna har sta- tens styrning av kommuner och regioner ökat i omfång, komplexitet och detaljeringsgrad. Styrningen är mest påtaglig inom de tunga kommunala ansvarsområdena skola och social omsorg, där det ex- empelvis finns ett stort antal föreskrifter, särskilda tillsynsmyndig- heter och ett stort antal statsbidrag.276

Ett viktigt inslag i förhållandet mellan staten och kommu- ner/regioner är den s.k. finansieringsprincipen. Denna princip inne- bär att staten inte ska ålägga kommuner och regioner nya uppgifter utan att ge dem adekvat finansiering. Med adekvat finansiering avses att statligt beslutade reformer varken ska vara under- eller över- finansierade. Principen gäller alltså i båda riktningar; om staten fattar beslut som gör att kommunal verksamhet kan utföras billigare (eller dyrare) än tidigare ska de statliga bidragen enligt principen minskas

274Prop. 2009/10:80 s. 211.

275Prop. 2009/10:80 s. 210 f.

276Statskontoret (2016), Statens styrning av kommunerna, 2016:24.

290

SOU 2022:10

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

(eller ökas) i motsvarande mån.277 Principen är inte fastslagen i lag men accepterad av regering och riksdag. Den anses gälla för såväl regeringen som de statliga myndigheterna. Hur principen ska tolkas i det enskilda fallet är inte helt lätt att avgöra, t.ex. när det gäller s.k. ambitionshöjningar. Principen ger ett betydande incitament för kommuner och regioner att via sin medlemsorganisation SKR tolka exempelvis nya föreskrifter som en ambitionshöjning som bör utlösa principen. Åt andra hållet kan principen verka återhållande på statens ambitioner att genomföra nödvändiga förändringar inom den kom- munala sektorn.

9.4Principer för krisberedskap och krishantering

Det svenska systemet för krisberedskap och krishantering bygger på ansvars-, närhets- och likhetsprinciperna. Principerna är inte definie- rade i lag utan ska i stället förstås som en bakgrund till dagens regelverk för krisberedskap samt det uppdrag och mandat som olika aktörer har. Principerna finns angivna i olika utredningar, propo- sitioner, förarbeten samt planeringsdokument. Utvärderingar som genomförts efter hanteringen av de kriser som Sverige har drabbats av (t.ex. Tsunamikatastrofen 2004 och skogsbranden i Västmanland 2014) pekar på att det finns flera utmaningar med ansvarsprincipen som sådan, men även i relation till det geografiska områdesansvaret. Frågor som kommissionen försöker besvara i detta betänkande är hur ansvarsprincipen och det geografiska områdesansvaret har fun- gerat under coronapandemin och om de utmaningar som andra ut- värderingar pekar på även har gällt under pandemin.

9.4.1Ansvarsprincipen

Ansvarsprincipens utveckling

Utgångspunkten för all krisberedskap och krishantering i Sverige är verksamhetsansvaret. Den som bedriver en verksamhet är också an- svarig för att de särskilda krav som ställs vid en kris också uppfylls. Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en verksamhet

277Riksrevisionen (2018), Den kommunala finansieringsprincipen – tillämpas den ändamålsen- ligt?, RIR 2018:8.

291

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

SOU 2022:10

i normala situationer också har motsvarande ansvar vid en störning i samhället.278 Även inom Regeringskansliet ligger ansvarsprincipen till grund för arbetet vid kriser, dvs. det departement som ansvarar för en viss sakfråga under normala förhållanden hanterar den frågan även vid en kris.279

Ansvarsprincipen var i början av 1980-talet en grundbult för det svenska totalförsvaret och den innebar bl.a. att ändringar i lednings- förhållanden, organisation och arbetssätt under svåra påfrestningar skulle undvikas i så stor utsträckning som möjligt.280 Ansvarsprinci- pen har sedan nedmonteringen av det svenska totalförsvaret utveck- lats till att även gälla för kriser under fredstida förhållanden. Sår- barhets- och säkerhetsutredningen från 2001 föreslog bl.a. att an- svarsprincipen skulle tillämpas på uppgifter vid svåra påfrestningar på samhället i fredstid. En sådan utvidgning ansågs vara naturlig med hänsyn till den breddning av säkerhetsbegreppet som hade skett vid den tiden.281 Utifrån detta förslag fastslog regeringen i propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret från 2001 att ansvarsprincipen även bör tillämpas på uppgifter som har anknytning till svåra påfrest- ningar på samhället. Principen skulle dessutom vara styrande för planeringen och genomförandet av olika beredskapsförberedelser.282 Ansvarsprincipen kompletterades även med likhetsprincipen och närhetsprincipen. Närhetsprincipen innebär att samhällsstörningar ska hanteras där de inträffar och av de som är närmast berörda och ansvariga. Likhetsprincipen innebär att aktörer inte ska göra större förändringar i organisationen än vad situationen kräver. Verksam- heten under samhällsstörningar ska alltså fungera som vid normala förhållanden, så långt det är möjligt.283

I propositionen Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull från år 2008 skedde en utveckling av ansvarsprincipen då regeringen pekade särskilt på vikten av samverkan för att undvika ett s.k. ”stuprörs- beteende” vid hantering av kriser. Regeringen menade att ansvars- principen förutsätter ett system som bygger på samverkan och att den behöver omfatta ett ansvar att samverka över sektorsgränserna, dvs. mellan aktörer som tillhör olika samhällssektorer. Enligt rege-

278MSB (2014), Gemensamma grunder för ledning och samverkan vid samhällsstörningar.

27911 a § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.

280Prop. 1981/82:102, FöU 1981/82:18, rskr. 1981/82:374.

281SOU 2001:41 s. 78.

282Prop. 2001/02:10, s. 76.

283Prop. 2001/02:10, bet. 2001/02:FöU2, rskr. 2001/02:91 s. 76.

292

SOU 2022:10

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

ringens bedömning skulle dock samordning på central nivå under en kris ordnas så att den i minsta möjliga mån inkräktar på de tidigare fastslagna principerna (ansvar, likhet och närhet). Argumentet som fördes fram var att ett system där en central funktion tar över led- ningen av den operativa verksamheten kan leda till att aktörer på olika nivåer väljer att avvakta med att agera och att krisen därmed riskerar att förvärras. Otydligheter kan även uppstå på grund av en osäkerhet om och hur en ansvarsövergång sker och vilka uppgifter som då omfattas.284

I propositionen Lag om sprängämnesprekursorer och redovisning av krisberedskapens utveckling från 2014 lyfte regeringen åter fram ansvarsprincipen. Inom ramen för ansvaret skulle ingå att vidta de åtgärder som krävs för att kunna förebygga, motstå, hantera, åter- ställa och lära från olyckor och kriser och därigenom skapa både robusthet och krishanteringsförmåga. Ansvarsprincipen skulle även innebära ett ansvar för varje aktör att samverka med andra, ofta sektorsövergripande. Dessa åtgärder skulle vidtas och finansieras inom den ordinarie verksamheten.285 Den senaste beskrivningen av ansvarsprincipen återfinns bl.a. i den senaste totalförsvarspropo- sitionen för 2021–2025. Där anges att i enlighet med ansvarsprin- cipen måste alla aktörer i totalförsvaret ta ansvar för att stärka bered- skapen och förmågan att genomföra verksamhet även under kris och ytterst i krig. Det gäller såväl offentliga aktörer som privata företag och ytterst enskilda invånare.286

Tidigare identifierade utmaningar med ansvarsprincipen

Flera utvärderingar av hanteringen av de kriser som Sverige har drab- bats av visar att ansvarsprincipen har begränsningar. En av slutsat- serna från Katastrofkommissionens rapport Sverige och Tsunamin från 2005 var att ansvarsprincipen i alla lägen inte är tillräcklig som utgångspunkt för krishantering i Sverige och att en strikt tillämp- ning t.o.m. kan försämra en aktörs krishantering.

Om man med eftertryck slår fast att ansvarsprincipen skall styra kris- hanteringen, fördröjs signalerna till omvärlden från den myndighet som inte förmår lösa en kris på egen hand. Organisationen riskerar att hamna

284Prop. 2007/08: 92 s. 37 f.

285Prop. 2013/14:144, bet. 2013/14:FöU11, rskr. 2013/14:324.

286Prop. 2020/2021:30 s. 135.

293

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

SOU 2022:10

i en situation där den hanterar verksamheter som den inte har kompe- tens för. Om ansvaret för någon verksamhet senare lämnas över till en annan myndighet, blir utgångsläget för denna myndighet sämre än om den hade hanterat frågorna från krisens inledningsskede. Ett av kris- hanteringens centrala problem är att avgöra när en kris bedöms vara av en sådan omfattning att man måste övergå till andra rutiner än de normala för att framgångsrikt kunna hantera situationen. Det ligger i sakens natur att förmåga måste finnas att identifiera denna punkt redan på ett stadium där bedömningen görs under rätt stor osäkerhet.287

Dessa slutsatser styrks av en utvärderingsrapport efter skogsbran- den i Västmanland 2014 författad av forskare vid Försvarshögskolan som menar att ansvarsprincipen vid en strikt tolkning kan få häm- mande konsekvenser dvs. att aktörerna inte vågar agera utanför det vardagliga ”rummet”. Ansvarsprincipen kan exempelvis vid en snäv tolkning utgöra ett hinder för effektiv krishantering. Forskarna menar att ansvarsprincipen tenderar att användas som om att den hade ett egenvärde vid sidan av ordinarie förvaltningsstruktur, som om den vore något extra att förhålla sig till.288

Katastrofkommissionen slog bl.a. fast i sin rapport 2005 att en av de återkommande bristerna i svensk krishantering var att aktörer som ska hantera en kris ofta väljer ett passivt förhållningssätt med hänvisning till att man inte har fullständig information. För att motverka konsekvenserna förknippade med ett sådant förhållnings- sätt menade Katastrofkommissionen att det är bättre att tillämpa en sorts försiktighetsprincip. Kommissionen beskrev träffande hur för- siktighetsprincipen på ett vardagligt plan styr räddnings- och brand- försvarsinsatser. Grundregeln är där att rycka ut med de resurser som krävs för en relativt stor olycka och återkalla en del av styrkan om den sedan visar sig inte behövas, snarare än att skicka ett fordon och först därefter rekvirera mer om situationen kräver det. Enligt Katastrofkommissionen skulle en generell formulering av försiktig- hetsprincipen med tillämpning också inom krisplaneringen kunna vara följande: Om det finns välgrundad anledning att tro att en insats kan behövas, bör en sådan insats också göras.289

Statsrådet Hallengren har vid utfrågningen vid konstitutions- utskottets granskning av regeringens hantering av coronapandemin uttalat att ”nu finns det ju ingenting som heter försiktighetsprincip

287SOU 2005:104 s. 295.

288FHS/Crismart (2015), Bara skog som brinner? Utvärderingen av krishanteringen under skogsbranden i Västmanland 2014.

289SOU 2005:104 s. 300 f.

294

SOU 2022:10

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

som man kan följa, utan vi har ansvarsprincip och annat”.290 Vid tid- punkten för Katastrofkommissionens rapport var regeringen dock delvis inne på samma linje och menade att det i ansvarsprincipen ingår ett ansvar att agera även i osäkra lägen.291 Tio år senare, efter skogsbranden i Västmanland, anförde den s.k. Skogsbrandsutred- ningen från 2015 ett liknande resonemang. En av utredningens över- gripande slutsatser var att det finns en svårighet i att identifiera den tidpunkt då man inte längre kan avvakta med att sätta in åtgärder, vilket talar för att man bör ta det säkra före det osäkra, dvs. vidta åtgärder och vid behov minska eller öka dessa utifrån den inform- ation som tillkommer. Det kan därmed finnas skäl att överväga om gällande principer för krishantering bör kompletteras med en ”gar- deringsprincip” eller en ”omvänd försiktighetsprincip”.292

Skogsbrandsutredningen menade vidare att när det gäller ansvars- principen är det ju visserligen så att den som har ansvar för en verk- samhet under normala förhållanden har kvar sitt ansvar även vid en kris, men en kris ställer ofta andra och ibland högre krav på ansvars- tagande utöver vad som krävs under normala förhållanden. Vid en kris får de inblandade aktörerna inte bara mer att göra utan får även ta ansvar för frågor som aldrig aktualiseras i vardagen.293

9.4.2Det geografiska områdesansvaret

Det geografiska områdesansvaret har liksom ansvarsprincipen en grund i det svenska totalförsvaret och var ursprungligen en del av civila och militära lednings- och samverkansstrukturer under det kalla kriget.294 På uppdrag av regeringen presenterade Sårbarhets- och säkerhetsutredningen år 2001 ett förslag till ny struktur för ett fredstida krisberedskaps- och krishanteringssystem. Enligt utred- ningen skulle områdesansvaret återfinnas på lokal, regional och nationell nivå för att säkerställa tvärsektoriell samordning. På varje nivå skulle det finnas ett organ som hade det yttersta ansvaret för att initiera och underlätta samverkan mellan krishanteringsaktörer i det aktuella geografiska ansvarsområdet, så att dessa uppträdde sam-

290Bet. 2020/21:KU20, del 3, s. 193.

291Prop. 2005/06:133 s. 51.

292A. Sjökvist (2015), Skogsbrandsutredningen s. 151 f.

293A. Sjökvist (2015), Skogsbrandsutredningen s. 151.

294FOI (2019), Kommunerna och det lokala geografiska områdesansvaret.

295

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

SOU 2022:10

ordnat och effektivt i hanteringen av en kris. Ansvaret omfattade även planering och förberedelser för kriser.295

Det geografiska områdesansvaret innebär att det inom ett geo- grafiskt område ska finnas ett organ med ansvar för inriktning, prio- ritering och samordning av tvärsektoriella krishanteringsåtgärder.296 Vid en kris ska de som har ett geografiskt områdesansvar verka för att samordningen fungerar mellan olika aktörer (exempelvis myn- digheter, företag, frivilligorganisationer och trossamfund) som är in- blandade i krisberedskap och krishantering på lokal, regional respek- tive nationell nivå. Däremot övertar de inte ansvaret från någon annan aktör utan samtliga aktörer behåller, som en följd av ansvars- principen, ansvaret för sitt respektive verksamhetsområde. Det geo- grafiska områdesansvaret innehas av regeringen på nationell nivå, länsstyrelsen på regional nivå och kommunen på lokal nivå.

Av regeringsformen följer att regeringen har till uppgift att styra landet, vilket innebär att regeringen har det geografiska områdes- ansvaret för hela landet. Regeringens uppgift avseende det nationella områdesansvaret är bl.a. att svara för den övergripande samord- ningen, prioriteringen och inriktningen av samhällets krisberedskap och krishantering. När det gäller krishantering har regeringen dele- gerat delar av den operativa verksamheten till myndigheterna. Det nationella områdesansvaret innefattar de samlade krishanterings- åtgärderna som regeringen utövar med stöd av Regeringskansliet eller genom förvaltningsmyndigheterna. Regeringen har särskilt uppdragit åt MSB att stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid en kris.297 På nationell och kommunal nivå har ansvaret en politisk dimension, medan länsstyrelsens geografiska områdes- ansvar för ledning och samordning i grunden är en fördelning av regeringens ansvar. Det politiska ansvaret för länsstyrelsens åtgärder bärs därmed ytterst av regeringen.

Kommuner ska, inom sitt geografiska område, i fråga om extra- ordinära händelser verka för att 1) olika aktörer i kommunen sam- verkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet, 2) de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en

295SOU 2001:41 s. 78.

296MSB (2014), Gemensamma grunder för ledning och samverkan vid samhällsstörningar.

2977 § förordningen (2008:1002) med instruktion för myndigheten för samhällsskydd och be- redskap.

296

SOU 2022:10

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

sådan händelse samordnas och 3) informationen till allmänheten un- der sådana förhållanden samordnas.298

Länsstyrelsen ska vara sammanhållande inom sitt geografiska område och före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas.299 Vid en kris ska varje länsstyrelse inom sitt geografiska område vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer, som exempelvis kommuner, regioner och näringsliv, och den nationella nivån. Läns- styrelserna ska efter beslut av regeringen prioritera och inrikta statliga och internationella resurser som ställs till förfogande. Läns- styrelserna ska vidare verka för att regionala risk- och sårbarhets- analyser sammanställs och att nödvändig samverkan inom länet och med närliggande län sker kontinuerligt. Under en kris ska länssty- relsen även samordna verksamhet mellan kommuner, regioner och myndigheter och samordna informationen till allmänheten och före- trädare för massmedia.300

Tidigare identifierade utmaningar med det geografiska områdesansvaret

Det har framkommit i olika utredningar, utvärderingar och rappor- ter att det finns gränsdragningsproblem avseende regeringens, läns- styrelsernas och kommunernas geografiska områdesansvar, dels mellan respektive nivå, dels i förhållande till andra aktörer. I utvär- deringen efter hanteringen av flyktingsituationen 2015 menade ut- redaren Gudrun Antemar att en lärdom från krisen är att regeringen delegerade delar av den nationella samordningen till MSB, men att det trots det fanns behov av en utpekad, drivande aktör för att flera av myndigheterna skulle arbeta med en gemensam inriktning. En tydligare inriktning ansågs vara nödvändig då myndigheter i ett kris- läge ofta hamnar i frågeställningar och diskussioner som handlar om olika syn på ansvaret eller en fördelning av kostnader i stället för att genomföra gemensamt arbete för att uppnå det övergripande målet på ett mer effektivt och samlat sätt. Det som särskilt länsstyrelser och kommuner förde fram i Gudrun Antemars utredning var att hela

2982 kap. 7 § lagen om kommuners och regioners åtgärder vid extraordinära händelser i freds- tid och höjd beredskap.

29954 § förordningen (2007:825) med instruktion för länsstyrelserna.

3006 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åt- gärder vid höjd beredskap.

297

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

SOU 2022:10

förvaltningen vid kriser behöver agera mer samordnat vilket kräver en mer tydlig nationell samordning av regeringen och Regerings- kansliet.301

Även erfarenheter från skogsbranden i Västmanland 2014 visar på utmaningar med det geografiska områdesansvaret. Slutsatser visade att det vilade ett stort ansvar på de geografiskt områdesansvariga ak- törerna på regional och lokal nivå för att kunna uppfylla sina upp- gifter. De behöver bl.a. veta vilka resurser som finns i länet och i kommunerna samt hur dessa ska användas. De ska inte bara ha kun- skap om sitt eget ansvar utan även vilket ansvar övriga aktörer har samt veta var gränsen går mellan områdesansvaret och den s.k. an- svarsprincipen.302

Uppkommen gränsdragningsproblematik handlar exempelvis om gränsen mellan det kommunala verksamhetsansvaret och det geogra- fiska områdesansvaret på lokal och regional nivå. Gränsdragnings- problematiken uppkommer även i frågan om huruvida det åligger kommunerna som lokalt geografiskt områdesansvariga eller länssty- relserna som regionalt geografiskt områdesansvariga att samverka med andra aktörer på regional nivå i form av t.ex. telekombolag och livsmedelsgrossister.303 Under flyktingsituationen 2015 uppstod även otydligheter kring gränsdragningar när det gäller myndigheters ansvar (gäller särskilt myndigheter med sektorsansvar304) och läns- styrelsernas geografiska områdesansvar.305

9.5Summering

I detta kapitel har vi beskrivit några av de mer grundläggande förut- sättningarna för svensk hantering av civila eller fredstida kriser, som en pandemi är ett exempel på, samt de principer som gäller för kris- beredskap och krishantering i vårt land.

301SOU 2017:12 s. 337.

302A. Sjökvist (2015), Skogsbrandsutredningen.

303FOI (2019), Kommunerna och det lokala geografiska områdesansvaret.

304För att underlätta samordning och enhetligt agerande mellan berörda aktörer inom en sektor har vissa nationella myndigheter ett särskilt uppdrag som ofta benämns sektorsansvar. Begreppet sektorsansvar avser att en statlig myndighet har fått i uppgift att på olika sätt stärka den gemensamma förmågan att hantera samhällsstörningar inom ett visst område. Bland annat har Trafikverket sedan 2017 och Energimyndigheten sedan 2018 i uppgift att utveckla och samordna krisberedskap och planering för höjd beredskap inom transport- respektive energi- beredskapsområdet.

305Statskontoret, Länsstyrelsernas hantering av situationen med människor på flykt 2015, 2017:100.

298

SOU 2022:10

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

I Sverige ska den s.k. legalitetsprincipen (maktutövningens lag- bundenhet) upprätthållas även i en kris trots att behovet av snabba och tidigare inte förutsedda beslut kan vara stort. Bortsett från rege- ringsformens regler om krig och krigsfara saknar grundlagen sär- skilda regler som gäller civila kriser. Det finns inte heller, som i Fin- land, några regler om undantagstillstånd och den sedvanerättsligt grundade s.k. konstitutionella nödrätten har i Sverige ansetts utgöra en alltför osäker grund att falla tillbaka på. Civila kriser får alltså hanteras med stöd av samma allmänna grundlagsregler om norm- givning, beslutsprocess och styrning som gäller under normala för- hållanden.

Det finns dock ett antal allmänna grundlagsbestämmelser som ger vissa möjligheter till ett snabbare beslutsförfarande och utökat handlingsutrymme. Även riksdagsordningen erbjuder viss flexibili- tet och tillåter att lagstiftningsprocessen kan snabbas upp. När det däremot gäller begränsningar av de grundläggande fri- och rättig- heterna finns vissa bromsar i systemet. Av stor betydelse i detta sam- manhang är att sådana begränsningar (för det fall de över huvud taget är möjliga att göra eftersom vissa fri- och rättigheter är absoluta) som huvudregel måste ske genom lag, dvs. riksdagens medverkan krävs.

Även om grundlagen ger ett visst utrymme att skynda på lagstift- ningsprocesser när det anses nödvändigt så förutsätter vårt system och kraven på lagform en god s.k. författningsberedskap. Ett sätt att göra detta på är att riksdagen bemyndigar regeringen att fatta nöd- vändiga beslut. Riksdagen kan vidare bemyndiga regeringen att i sin tur delegera rätten att fatta beslut till en förvaltningsmyndighet, vil- ket också skett genom ett stort antal lagar och bestämmelser på olika områden. Detta blev tydligt under pandemin framför allt under våren 2020 då lagstöd för olika åtgärder fick letas fram i olika be- myndiganden på vitt skilda områden och regelverk, t.ex. i ordnings- lagen (begränsning av allmänna sammankomster och offentliga till- ställningar) och socialtjänstlagen (besöksförbud på äldreboenden). Bemyndiganden på olika områden har dock utformats på ett mycket varierande och inte något mer systematiskt sätt och begrepp och de- finitioner är inte konsekventa utan kan överlappa varandra. Sverige, men även Norge och Danmark, har sin krishantering reglerad i van- lig sektorspecifik lagstiftning.

299

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

SOU 2022:10

Enligt grundlagen är det regeringen som styr riket och den är ansvarig inför riksdagen (1 kap. 6 § RF). Den styrande makten till- kommer således regeringen och den har till sitt förfogande de statliga förvaltningsmyndigheterna. Konstitutionsutskottet har tidigare ut- talat sig om regeringens ansvar och roll under kriser och har även i samband med sin granskning av regeringens hantering av corona- pandemin hänvisat till dessa uttalanden. Enligt utskottet måste det i regeringens styrfunktion anses ingå att hantera konsekvenserna av en stor katastrof som drabbar riket och dess befolkning, då detta knappast kan vara en uppgift för riksdagen, enskilda kommuner eller domstolarna. Regeringen har att fatta de beslut som krävs och rege- ringens befogenheter torde enligt utskottet i detta avseende vara långtgående i en krissituation. I regeringens uppgift ingår också att tillse att myndigheterna klarar av sina uppgifter och om så inte är fallet bör regeringen kunna överta en verkställande uppgift som nor- malt tillkommer en myndighet. Konstitutionsutskottet är tydligt med att det till syvende och sist är regeringen – inte förvaltnings- myndigheterna – som i enlighet med regeringsformen ansvarar inför riksdagen för hur krisen hanteras.

Under pandemin har i debatten den svenska förvaltningsmo- dellen ofta förts fram som förklaring till den svenska regeringens relation till sina expertmyndigheter och sin hantering av pandemin.

Förbudet mot s.k. ministerstyre har där lyfts fram som en viktig skillnad i förhållande till exempelvis Danmark. Förbudet mot minis- terstyre innebär dock endast att enskilda statsråd inte får fatta beslut som rör myndigheterna. Däremot får – och ska – regeringen som kollektiv fatta beslut som rör myndigheterna. Den svenska förvalt- ningsmodellen innebär inte heller att regeringen är tvungen att följa de råd som en expertmyndighet lämnar.

En annan sak är den begränsning i regeringens styrningsmöjlig- heter som ligger i att regeringen inte får – inte ens som kollektiv – lägga sig i hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller en kommun eller som rör rättstillämpning (dvs. tillämpning av lag i en- skilda fall). I just dessa specifika avseenden är förvaltningsmyndig- heterna självständiga. Detta utrymme för självständighet har dock ofta överskattats och det har ibland framstått som att myndigheterna har större frihet än vad de egentligen har. Bortsett från detta troligen relativt begränsade utrymme för självständighet står det klart att

300

SOU 2022:10

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

myndigheterna är skyldiga att lyda regeringens styrande åtgärder och att de är ansvariga inför den.

I Sverige ingår regeringens myndigheter inte i departementen vilket är fallet i vissa andra länder, utan de är organisatoriskt fristå- ende från regeringen. Sverige har därför ett relativt litet regerings- kansli och regeringen har delegerat många statliga förvaltningsupp- gifter och det operativa ansvaret för olika områden till myndighet- erna. Detta har medfört att expertkunskapen i hög utsträckning är placerad där snarare än i Regeringskansliet. Det ställer krav på rege- ringens styrning och på relationen mellan regeringen och myndig- heterna. Denna relation präglas också av hur regeringen i praktiken väljer att styra sina myndigheter. Under senare decennier har rege- ringen bl.a. haft som ambition att minska detaljstyrningen. Men det finns inga formella hinder för regeringen att styra myndigheterna mer detaljerat.

Ett annat viktigt särdrag i den svenska förvaltningsmodellen är den långtgående decentraliseringen där en stor del av förvaltnings- uppgifterna fördelats på regional och kommunal nivå. En omfat- tande del av de offentliga tjänsterna tillhandahålls alltså på kommu- nal och regional nivå och välfärdsstatens förverkligande kan därmed rent operativt sägas ske på dessa nivåer. Decentraliseringen innebär förstås att beslut kan fattas nära medborgarna och anpassas till lokala förutsättningar. Den höga graden av decentralisering tillsammans med den kommunala självstyrelsen är dock något som försvårar den statliga styrningen och därmed även arbetet med att hantera en kris.

Till skillnad från regeringens styrning av de statliga myndighet- erna är styrningsmöjligheterna av kommuner och regioner betydligt mer begränsade eftersom denna styrning enligt regeringsformen måste ske genom lag eller med stöd av lag. Men det finns, vid sidan av rättsligt bindande styrning, även möjlighet att styra med s.k. mjuka styrmedel som inte är tvingande såsom kunskapsstyrning, samverkan, finansiell styrning m.m. Regeringen har också i allt större utsträckning använt överenskommelser med SKR i sin styr- ning av regioner och kommuner som bl.a. inneburit att SKR kommit att få ett stort inflytande över den statliga styrningen av vården.

I praktiken kan det dock bli svårt för statliga myndigheter att agera inom områden som hör till regionernas eller kommunernas an- svar. Exempel på dessa utmaningar har vi under pandemin sett i fråga om bl.a. Folkhälsomyndighetens ansvar för att samordna smittskyd-

301

Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

SOU 2022:10

det nationellt samtidigt som det operativa ansvaret för smittskyddet åvilar de regionala smittskyddsläkarna. Även förhållandet mellan Socialstyrelsen respektive Folkhälsomyndigheten och den kommu- nala äldreomsorgen är tydliga illustrationer på avståndet mellan staten och de operativt ansvariga på lokal eller regional nivå.

Den kommunala självstyrelsen är en princip som utgör en av grunderna för den svenska demokratin. Det är dock viktigt att fram- hålla att graden av självstyrelse är beroende av hur hårt riksdag och regering väljer att reglera de områden som kommuner och regioner har ansvar för. Principens räckvidd följer direkt av regeringsformens reglering av normgivningsmakten som kan sägas definiera de yttre ramarna för den kommunala självstyrelsen.

En annan mycket väsentlig utgångspunkt för statens och rege- ringens krishantering är de principer – ansvars-, närhets- och likhets- principerna – som det svenska systemet för krisberedskap och kris- hantering bygger på. I stora drag innebär principerna att verksamhe- ten även under samhällsstörningar så långt det är möjligt ska fungera som under normala förhållanden. Principerna om ansvar, närhet och likhet tillämpas även i Norge och Danmark.

En annan styrande princip för det svenska krisberedskaps- och krishanteringssystemet är det geografiska områdesansvaret som in- nebär att det inom ett geografiskt område ska finnas ett organ som har ansvar för att samordningen mellan olika aktörer inom detta om- råde fungerar. Däremot övertar detta organ inte ansvaret från någon annan aktör utan samtliga aktörer behåller sitt ansvar i enlighet med ansvarsprincipen. På nationell nivå har regeringen det geografiska områdesansvaret, länsstyrelsen har ansvaret på regional nivå och kommunen på lokal nivå.

Flera utvärderingar av hanteringen av de kriser som Sverige har drabbats av visar att ansvarsprincipen har begränsningar och att en strikt tillämpning t.o.m. kan försämra krishanteringen. Exempelvis kan signalerna till omvärlden fördröjas från den myndighet som inte förmår lösa krisen på egen hand. Principen riskerar även att få häm- mande konsekvenser om aktörerna inte vågar agera utanför det var- dagliga samtidigt som en kris ofta ställer andra och ibland högre krav än under normala förhållanden.

Även principen om det geografiska områdesansvaret har visat på utmaningar. Det finns bl.a. gränsdragningsproblem avseende rege- ringens, länsstyrelsernas och kommunernas geografiska områdes-

302

10 Samhällets krisberedskap

Samhällets krisberedskap innebär en förmåga att förebygga, motstå och hantera olika krissituationer. Denna förmåga kan stärkas genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före en kris. Syftet med svensk kris- beredskap är att värna befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet och förmågan att upprätthålla grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter. Ut- ifrån ansvars-, likhets- och närhetsprinciperna, som vi i föregående kapitel har redovisat ligger till grund för det svenska krishanterings- systemet, finns ett ansvar hos aktörer på lokal, regional och nationell nivå att säkerställa att det finns en tillräcklig krisberedskap för att hantera de olika kriser som kan tänkas uppstå.

De senaste fem åren har arbetet med att utveckla en samman- hängande planering av totalförsvaret pågått utifrån det uppdrag som regeringen gav till MSB och Försvarsmakten 2017.306 De åtgärder som genomförts inom ramen för det arbetet ska även stärka kris- beredskapen.307 Det pågår i dag en hel del utvecklingsarbete inom totalförsvaret som kommer att prägla den fortsatta utvecklingen även inom krisberedskap. Flera utredningar har kommit till för att utveckla krisberedskapen och det civila försvaret. Exempelvis har Utredningen om ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar föreslagit en ny struktur för det civila försvaret.308 Ytterligare en ut-

306Regeringskansliet, Uppdrag till Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och be- redskap att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret, Fö2017/00688/ MFI, maj 2017.

307Ett av målen med det civila försvaret är att det även ska bidra till att stärka samhällets för- måga att förebygga och hantera fredstida kriser. Krisberedskapen och det civila försvaret bör därmed ses som ömsesidigt förstärkande, prop. 2020/21:30 s. 127.

308SOU 2021:25.

305

Samhällets krisberedskap

SOU 2022:10

redning ser över hälso- och sjukvårdens beredskap inför och vid all- varliga händelser i fredstid och vid höjd beredskap.309

I vårt andra delbetänkande redogjorde vi för den svenska pan- demiberedskapen och konstaterade att den var undermålig när pan- demin bröt ut. I följande kapitel lyfter vi blicken för att belysa hur olika aktörer på nationell, regional och lokal nivå utvecklar sin gene- rella krisberedskap. Vi redogör även för de övergripande utmaningar som har varit återkommande, dels i utvecklandet av krisberedskap, dels under hanteringen av tidigare inträffade kriser. Granskningar och utvärderingar efter tidigare inträffade kriser har visat att mycket arbete kvarstår för att uppnå det som lagar, förordningar samt olika planeringsdokument framhåller. Det finns mycket som tyder på att krisberedskapen behöver förstärkas, särskilt då en bristande krisbe- redskap även får effekter för krishanteringen.

I avsnitt 10.1 beskrivs hur krisberedskapssystemet har vuxit fram de senaste 20 åren och hur det är uppbyggt. Avsnitt 10.2 beskriver de aktörer som enligt lagar och förordningar är ålagda att genomföra beredskapsförberedelser för att stärka sin egen, men även samhällets krisberedskapsförmåga. Innan kapitlet summeras (i avsnitt 10.4) ger avsnitt 10.3 en översikt av de utmaningar med dagens krisbered- skapssystem som bl.a. har identifierats i olika granskningar och ut- värderingar.

10.1Det svenska krisberedskapssystemet

Ett krisberedskapssystem växer fram

Efter det kalla krigets slut förflyttades fokus i Sverige från försvar mot väpnat angrepp till hantering av fredstida kriser. År 1992 till- satte regeringen den s.k. Hot- och riskutredningen som hade till uppgift att analysera påfrestningar och risker i det fredstida samhäl- let samt överväga om beredskapsåtgärderna var tillräckliga. Utred- ningen ansåg bl.a. att det krävdes en helhetssyn för ansvar och be- fogenheter inom området säkerhet och skydd i fred och krig. Tanken med helhetssynen var att samhällets samlade resurser skulle kunna utnyttjas vid såväl fredstida kriser som i krig.310

309Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap som hittills överlämnat två delbetän- kanden, SOU 2020:23 och SOU 2021:19.

310SOU 1995:19.

306

SOU 2022:10

Samhällets krisberedskap

På uppdrag av regeringen presenterade år 2001 Sårbarhets- och säkerhetsutredningen ett förslag till ny struktur för ett fredstida krisberedskapssystem som skulle kunna möta olika typer av allvar- liga händelser och kriser.311 Strukturen utgick delvis ifrån hur det civila försvaret hade varit uppbyggt under det kalla kriget.

Utifrån utredningens slutsatser gav regeringen i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap från 2002 ett antal förslag som lade grunden till det krisberedskapssystem som Sverige har i dag.312 För- utom att precisera förslag på principer för krisberedskap föreslog regeringen ett nytt politikområde samt förslag om att inrätta en ny myndighet för krisberedskap. Regeringen ansåg däremot att Sårbar- hets- och säkerhetsutredningens förslag om inrättandet av ett kris- hanteringsorgan i Regeringskansliet inte var aktuellt. Anledningen som fördes fram var att den nya strukturen för beredskapsplanering ställde krav på samordning av vissa gemensamma frågor, men att samordningen var av en sådan karaktär och omfattning att den närm- ast hörde hemma på myndighetsnivå.

I enlighet med propositionens förslag skapades politikområdet ”Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar” (i dag heter området Samhällets krisberedskap). Krisberedskapsmyndig- heten (KBM) bildades313 och ansvarsprincipen samt det geografiska områdesansvaret på nationell, regional och lokal nivå etablerades. Även en ny struktur för myndighetsgemensam planering för kris- beredskap skapades.314 För att möjliggöra en effektiv planering av särskilt viktiga verksamheter avseende svåra påfrestningar på sam- hället i fred respektive vid höjd beredskap ansåg regeringen att myn- digheter med särskilt ansvar för krisberedskapen skulle delas in i olika samverkansområden (SO) i vilka de gemensamt skulle bedriva planering för krisberedskap.315 För statliga myndigheter har det varit obligatoriskt att arbeta med risk- och sårbarhetsanalyser sedan 2002 och för regioner och kommuner sedan 2006, då arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser reglerades i lagen (2006:544) om kommuners

311SOU 2001:41

312Prop. 2001/02:158.

313KBM skulle bl.a. samordna arbetet med samhällets beredskap inför allvarliga kriser. Myn- digheten ansvarade före en kris för att tilldela särskilda medel för krisberedskapsåtgärder vid myndigheterna samt att följa upp medelsanvändningen och dess effekt på samhällets krishan- teringsförmåga. Myndigheten ansvarade även för anvisningar. I en årlig rapport till regeringen sammanställde KBM risk- och sårbarhetsanalyserna och bedömde samhällets samlade förmåga att hantera kriser.

314Prop. 2001/02:158

315Prop. 2001/02:158 s. 39 f.

307

Samhällets krisberedskap

SOU 2022:10

och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap (LEH). Dessa analyser är en viktig del inom bered- skapsplaneringen och utgör ett underlag för att aktörerna enskilt och för att samhället som helhet ska kunna förebygga och hantera all- varliga händelser och kriser.316

Det nyinrättade krisberedskapssystemet utsattes för sina första prövningar under Tsunamikatastrofen som inträffade den 26 decem- ber 2004 och stormen Gudrun som drabbade Sverige kort därefter under 8–9 januari 2005. Lärdomar från dessa kriser innebar ytter- ligare förändringar i det system som hade etablerats. År 2005 bilda- des exempelvis enheten för beredskap och analys (EBA) vid Stats- rådsberedningen i Regeringskansliet. En av enhetens huvuduppgifter var att bedriva omvärldsbevakning och vid inträffade händelser larma berört departement i Regeringskansliet.317 För att ge ett samlat stöd till olika aktörer och för att effektivisera arbetet med samhällets kris- beredskap redovisade regeringen i budgetpropositionen för 2008 att en ny myndighet skulle inrättas den 1 januari 2009. I denna propo- sition föreslogs att Krisberedskapsmyndigheten, Statens räddnings- verk och Styrelsen för psykologiskt försvar skulle läggas ned. Den nya myndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), skulle bl.a. inriktas för att kunna utveckla och stödja sam- ordningen av samhällets krisberedskap. Stöd skulle även kunna läm- nas till kommuner, regioner, myndigheter och näringsliv i deras ar- bete med krisberedskap.318

Beståndsdelar i det svenska krisberedskapssystemet

De av regeringen angivna målen för krisberedskapen är att 1) minska risken för olyckor och kriser som hotar vår säkerhet, samt 2) värna människors liv och hälsa samt grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter genom att upprätt- hålla samhällsviktig verksamhet och hindra eller begränsa skador på egendom och miljö då olyckor och krissituationer inträffar.319

316Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 23 november 2021).

317Riksrevisionen (2008), Regeringen och krisen, 2008:9. EBA:s uppgifter fördes över till kans- liet för krishantering vid dess bildande i mars 2008.

318Prop. 2008/09 s. 71–74.

319Prop. 2020/21:1 s. 10.

308

SOU 2022:10

Samhällets krisberedskap

Krisberedskapen bygger främst på att aktörers normala, dagliga verksamhet förebygger och hanterar olyckor och mindre omfat- tande störningar som inträffar i den ordinarie verksamheten. Men samhället behöver även förbereda sig för mer omfattande störningar och kriser. Arbetet med dessa förberedelser styrs bl.a. av lagar och förordningar, myndigheternas regleringsbrev, politiska inriktningar och överenskommelser.320 Aktörer på lokal, regional och nationell nivå har även genom framtagande av egna riktlinjer och vägledningar satt upp mål för hur verksamheten ska organiseras och vad den egna organisationen ska uppnå.

Enligt gällande reglering och inriktning för arbetet med krisbe- redskap321 ska aktörer på nationell, regional och lokal nivå bl.a. ge- nomföra följande åtgärder för att utveckla sin beredskap:

•Samtliga statliga myndigheter, kommuner och regioner ska göra en risk- och sårbarhetsanalys (RSA). Vissa myndigheter och samtliga kommuner och regioner ska rapportera sina analyser en- ligt MSB:s föreskrifter,

•myndigheter, regioner och kommuner ska ha en plan för hante- ring av allvarliga händelser och kriser,

•myndigheter, regioner och kommuner ska genomföra övningar och utbildningar, och

•myndigheter, regioner och kommuner ska samverka med varandra i de beredskapsförberedelser som genomförs.

Ytterligare en viktig beståndsdel för att bygga beredskap är att dra lärdomar från inträffade kriser. MSB ger, inom ramen för uppgiften att stödja aktörer efter en kris, ut vägledningar avseende utvärdering och erfarenhetsåterföring efter kriser.322 Uppgiften att genomföra utvärderingar, dra lärdomar från hanteringen som omvandlas till åt- gärder och sedan implementera dessa i verksamheten är inte reglerat i de lagar eller förordningar som rör arbetet med krisberedskap. Där- emot finns krav på att utvärderingar ska genomföras, exempelvis i

320Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 24 november 2021).

321Exempelvis förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndig- heters åtgärder vid höjd beredskap och lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgär- der inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH).

322MSB ger även ut vägledningar för hur aktörer ska omhänderta och implementera lärdomar och erfarenheter efter kriser.

309

Samhällets krisberedskap

SOU 2022:10

den överenskommelse som har träffats mellan MSB och SKR för 2019–2022 om kommunernas arbete med krisberedskap. Där anges att kommunen, efter en inträffad kris, ska utvärdera sin hantering, både med avseende på verksamhetsansvaret och det geografiska om- rådesansvaret. Underlaget ska användas i arbetet med risk- och sår- barhetsanalys.323

10.2Aktörer inom krisberedskapsområdet

För att uppnå målen för samhällets krisberedskap involveras en mängd aktörer, från individ till regering. Individens roll har bl.a. aktualiserats i samband med den totalförsvarsplanering som Sverige just nu genomgår. I juni 2018 skickade MSB exempelvis ut broschy- ren Om krisen eller kriget kommer till nästan 5 miljoner hushåll i Sve- rige med information om hur privatpersoner kan förbereda sig för fredstida kriser och en situation med höjd beredskap.324 Genom totalförsvarsplaneringen har även privata aktörers roll i krisbered- skapen, exempelvis vad gäller försörjningsfrågor, fått större genom- slag.

De aktörer som har ett reglerat ansvar och därigenom vissa skyl- digheter för att utveckla krisberedskapen är regeringen, Regerings- kansliet, myndigheter, regioner och kommuner.

Regeringen och Regeringskansliet

Regeringen har genom sitt nationella geografiska områdesansvar uppgiften att inrikta krisberedskapen i hela samhället. Regeringen och Regeringskansliet får i dag kunskap om eventuella behov av åt- gärder genom uppföljning av krisberedskapen i dialoger med myn- digheter, myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser om sårbarhe- ter i krishanteringsförmågan samt genom de särskilda utrednings- uppdrag som regeringen ger myndigheter och särskilda utredare. Om brister konstateras ansvarar regeringen för att åtgärda dessa genom förslag till riksdagen om lagändringar, genom förordningar eller krav i regleringsbrev. I Regeringskansliet är det enheten för samordning av samhällets krisberedskap (SSK) som ansvarar för

323Överenskommelse om kommunernas krisberedskap 2019–2022, MSB 2018-09779.

324MSB, Om kriget eller kriget kommer, 2018.

310

SOU 2022:10

Samhällets krisberedskap

samordning och utveckling för att förstärka och följa upp samhällets krisberedskap och det civila försvaret.325 Respektive departement tar även emot risk- och sårbarhetsanalyser från de underlydande myn- digheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen enligt för- ordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (även kallad krisbered- skapsförordningen).

Regeringen har även ett ansvar för att säkerställa en god bered- skap i sin egen myndighet. Regeringskansliets instruktion är ett av de övergripande styrande dokument som gäller för krisberedskap inom Regeringskansliet. Den beskriver fördelningen av uppgifter mellan departementen, chefstjänstemannen för krishantering och förvaltningschefen i Statsrådsberedningen.326 Chefen för varje de- partement ansvarar för krishanteringsförmågan i departementet. Departementschefen ska uppdra åt en chefstjänsteman i departe- mentet att närmast under departementschefen ansvara för att det finns en krishanteringsplan och en krishanteringsorganisation. I Statsrådsberedningen och Regeringskansliets förvaltningsavdelning kan uppdraget i stället ges till en annan tjänsteman än en chefs- tjänsteman.327 Varje departement ansvarar för att det finns tillräck- liga resurser och förmåga att hantera allvarliga händelser inom det egna ansvarsområdet. I Regeringskansliets Riktlinjer för krishante- ring (som senast uppdaterades 2015), utgivna av chefstjänstemannen för krishantering, beskrivs de förmågor och den beredskap som ska finnas på plats i departementen. Chefstjänstemannen för krishante- ring har även gett ut Riktlinjer för utbildning och övning.328 I respek- tive departements arbetsordning finns ofta regler om den egna kris- beredskapen inom departementet.

325Enheten har också ansvar för förvaltning och utveckling som gäller skydd mot olyckor, alarmering och farliga ämnen (CBRNE) samt informationssäkerhet. Dessutom ansvarar enhe- ten för kommuners, regioners och myndigheters beredskap, samordning av frågor rörande civila frivilliga försvarsorganisationer samt civila insatser inom EU och internationellt. Upp- gifter hämtade från regeringens webbplats (besökt den 23 november 2021).

32611 a-f §§ förordningen (1996: 1515) med instruktion för Regeringskansliet.

32711a § förordningen (1996: 1515) med instruktion för Regeringskansliet.

328Regeringskansliet (2015), Riktlinjer för krishantering, Dnr. Ju2015/05678/RK KH, och Riktlinjer för utbildning och övning, Dnr. Ju2015/05679/RK KH.

311

Samhällets krisberedskap

SOU 2022:10

Förvaltningsmyndigheterna

Ansvar och uppgifter inom krisberedskap hos förvaltningsmyndig- heter på central nivå regleras främst genom krisberedskapsförord- ningen. Bestämmelserna i denna författning gäller främst för statliga myndigheter under regeringen med vissa undantag. Av förordningen framgår det att varje myndighet vars ansvarsområde berörs av en krissituation, ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konse- kvenserna av denna. Myndigheterna ska bl.a. se till att deras anställda får tillräcklig utbildning och övning för att myndigheten ska kunna lösa sina uppgifter i samband med krissituationer. Denna verksam- het ska vara planlagd.329

Varje statlig myndighet (utom Regeringskansliet, kommitté- väsendet och Försvarsmakten) ska minst vartannat år analysera och dokumentera hot och risker samt sårbarheter, i en risk- och sår- barhetsanalys som även ska beskriva myndigheternas arbete med be- redskapsplanering.330 Det är däremot endast ett urval myndigheter, de som anges i bilagan till krisberedskapsförordningen och de som MSB beslutar om, som ska skicka in sammanfattande redovisningar av sina risk- och sårbarhetsanalyser till Regeringskansliet och MSB. Redovisningen ska göras senast den sista oktober varje jämnt årtal.331 En myndighets risk- och sårbarhetsanalys är således ett underlag för myndighetens beredskapsplanering, medan den särskilda redovis- ningen av risk- och sårbarheter riktar sig till MSB och Regerings- kansliet som underlag för att utveckla det nationella beredskaps- arbetet, exempelvis genom att belysa sårbarheter som kräver stora investeringar eller författningsmässiga ändringar.332

De myndigheter (inklusive länsstyrelserna) som anges i bilagan till krisberedskapsförordningen, har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. De ska, förutom att rapportera in sin risk- och sårbarhetsanalys till Regeringskansliet och MSB, även informera MSB om sin övningsverksamhet för att den ska kunna samordnas med den övningsverksamhet som MSB

3299 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åt- gärder vid höjd beredskap.

330Förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgär- der vid höjd beredskap.

331Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser, MSBFS 2016:7.

332Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 23 november 2021).

312

SOU 2022:10

Samhällets krisberedskap

planerar. Myndigheterna ska vidare delta i den övningsverksamhet som berör deras ansvarsområde.333 Myndigheter med särskilt ansvar ska även delta i de s.k. samverkansområden (SO) där de genom sam- verkan ska säkerställa att deras respektive verksamheter ska kunna fungera vid en samhällsstörning. Verksamheterna ska uppnå tillräck- lig robusthet för att tillgodose samhällets behov av samhällsviktig verksamhet vid en kris. Myndigheterna kan adjungera andra myndig- heter som kan delta regelbundet eller vid behov i samverkansom- rådet. Försvarsmakten är adjungerad i alla samverkansområden och det finns även representanter för kommuner och regioner.334 Ingen myndighet pekas ut som ansvarig för den övergripande planeringen inom ett samverkansområde, utan myndigheterna har ett gemen- samt ansvar för att säkerställa planeringen inom respektive sam- verkansområde. Från och med den 1 januari 2017 är MSB ordförande i samtliga samverkansområden.335

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)

MSB har som förvaltningsmyndighet en särskild roll i det svenska krisberedskapssystemet. MSB har i dag ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigsfara. Myndigheten ska bl.a. utveckla och stödja arbetet med civilt försvar och samhällets beredskap mot olyckor och kriser, vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder, verka för sam- ordning mellan berörda samhällsaktörer för att förebygga och han- tera olyckor och kriser, bidra till att minska konsekvenser av olyckor och kriser samt se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndighetens ansvarsområde.336 Myndigheten ska även vid be-

33310 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

334Följande samverkansområden finns: Teknisk infrastruktur (SOTI), Transporter (SOTP), Farliga ämnen (SOFÄ), Ekonomisk säkerhet (SOES), Geografiskt områdesansvar (SOGO) och Skydd, undsättning och vård (SOSUV). Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 23 november 2021).

335Se bilaga i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndig- heters åtgärder vid höjd beredskap. Innan den 1 januari 2017 var en myndighet utsedd som ordförande för respektive samverkansområde.

3361 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och be- redskap.

313

Samhällets krisberedskap

SOU 2022:10

hov stödja Regeringskansliet i dess utbildnings- och övningsverk- samhet inom krisberedskap och civilt försvar.337

Sedan MSB fick föreskriftsrätt för statliga myndigheters arbete med risk- och sårbarhetsanalyser år 2009 styrs arbetet även genom föreskrifter. MSB har även styrt arbetet med dessa analyser genom att utfärda olika vägledningar. I vägledningarna har syftet med risk- och sårbarhetsanalyserna formulerats och anvisningar har getts kring hur arbetet ska bedrivas. I föreskrifterna anges även hur arbetet med risk- och sårbarhetsanalyserna ska redovisas.338

MSB använder myndigheternas redovisade risk- och sårbarhets- analyser på flera sätt. De används bl.a. som underlag för den nation- ella risk- och förmågebedömning (NRFB) som MSB redovisar till regeringen vartannat år och som på en övergripande nivå beskriver olika hot och risker för Sverige. NRFB beskriver även vad som har genomförts och återstår att göra vad gäller samhällets förmåga att förebygga och hantera kriser, men även för att stärka det civila för- svaret. MSB gör även en samlad bedömning av vad som behöver prioriteras för att stärka samhällets krisberedskap. Risk- och sårbar- hetsanalyserna används också för att löpande ta fram nationella riskbedömningar till EU-kommissionen. Detta arbete sker inom ramen för det europeiska civilskyddsarbetet där medlemsländerna har åtagit sig att bedriva ett riskhanteringsarbete med fokus på all- varliga risker.339 Redovisade risk- och sårbarhetsanalyser ligger även till grund för prioritering och fördelning av medel (det s.k. 2:4-an- slaget) till bl.a. statliga myndigheter, regioner, kommuner och fri- villiga försvarsorganisationer.340 Förutom att anslaget har finansierat stärkandet av generell förmåga har MSB via detta anslag finansierat flera utvecklingsprojekt för att stärka förmågan att förebygga och hantera pandemier.341

3375 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och be- redskap.

338Se MSB:s föreskrifter om statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser, MSBFS 2016:7, samt Vägledning till statliga myndigheters RSA-redovisning, 2020.

339Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 18 februari 2021).

340MSB disponerar ett särskilt anslag, 2:4 Krisberedskap, som år 2019 uppgick till ca 1,3 mil- jarder kronor. Anslaget kan bl.a. användas för att finansiera åtgärder som stärker samhällets samlade beredskap och förmåga att hantera allvarliga kriser och deras konsekvenser. Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 18 februari 2021).

341MSB, PM Beviljade 2:4 projekt med pandemianknytning, underlag framtaget för Corona- kommissionen, den 16 februari 2021.

314

SOU 2022:10

Samhällets krisberedskap

Länsstyrelserna

Länsstyrelserna är geografiskt områdesansvariga myndigheter på regional nivå342 och sköter den statliga verksamheten i respektive län. Genom sin verksamhet ska länsstyrelsen minska sårbarheten i sam- hället, bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas i samhällsplane- ringen samt utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Före, under och efter en kris ska länsstyrelsen verka för samordning och gemensam inrikt- ning av de åtgärder som behöver vidtas.343

För att stärka sin egen och samhällets krisberedskap ska läns- styrelserna analysera om det finns några sårbarheter eller hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som kan göra det svårt att sköta verksamheten inom det geografiska området. Det geografiska områdesansvaret innebär att länsstyrelserna ska upprätta regionala risk- och sårbarhetsanalyser som underlag till både sina egna och andra berörda aktörers krisberedskapsåtgärder inom länet. Dessa analyser ska även bygga på regionernas och kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser.344

Förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap, innehåller särskilda bestämmelser för länsstyrelsernas krisberedskap. Länsstyrelsen ska stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet när det gäller planering, risk- och sårbarhetsanalyser samt utbildning och övning. Det ska även finnas ett regionalt råd för krisberedskap och skydd mot olyckor, i vilket representanter för länsstyrelsen och andra berörda aktörer i krishanteringssystemet bör delta. Länsstyrelsen ska även följa upp kommunernas tillämpning av LEH samt årligen rapportera till MSB vilka beredskapsförberedelser som kommuner och regioner vidtagit.

Regionerna

Sveriges 21 regioner har bl.a. ansvar för hälso- och sjukvård, smitt- skydd samt kollektivtrafik. Utgångspunkten för regionernas krisbe- redskapsarbete är att bygga upp och upprätthålla en förmåga att

342Enligt 10 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndig- heters åtgärder vid höjd beredskap.

343Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion

344Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 23 november 2021).

315

Samhällets krisberedskap

SOU 2022:10

motstå allvarliga störningar inom dessa samhällsviktiga verksamhe- ter.

I LEH345 anges ett antal uppgifter för regionerna. Regionerna ska bl.a. inför varje ny mandatperiod ha en plan för hanteringen av extra- ordinära händelser inom regionen. Förtroendevalda och anställd per- sonal ska övas och utbildas för att kunna lösa sina uppgifter vid en kris. Regionerna ska även genomföra risk- och sårbarhetsanalyser.346 Eftersom regionerna bedriver sin verksamhet i länets kommuner ska de i sitt analysarbete samverka med både länsstyrelserna och kom- munerna. Regionerna förväntas ta del av kommunernas och länssty- relsens risk -och sårbarhetsanalyser och använda dem som grund i sitt arbete med att analysera risker och sårbarheter. Resultatet från analysen ska värderas och sammanställas vart fjärde år och under- laget ska redovisas till Socialstyrelsen med en kopia till länsstyrelsen och MSB.347

Regionerna får statlig ersättning för att stärka förmågan att han- tera extraordinära händelser. Hur ersättningen ska användas, vilka uppgifter som ska genomföras och vilket stöd regionerna får regleras i överenskommelser mellan MSB och SKR.348 Medlen användas till uppgifter enligt LEH som t.ex. risk- och sårbarhetsanalys, planering och utbildning och övning. Åtgärder ska vara förberedande och före- byggande.349

MSB och SKR ingick under 2018 en överenskommelse som regle- rar ersättning och uppgifter och därtill kopplat stöd för regionernas arbete med krisberedskap under perioden 2018–2020.350 Överens- kommelsen, som på grund av pandemin har förlängts till och med år 2022, beskriver även det stöd som statliga myndigheter såsom

345Det finns även uppgifter som regleras i förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (FEH).

346Lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära hän- delser i fredstid och höjd beredskap (LEH).

347Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 24 november 2021) samt 3 § förord- ningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händel- ser och höjd beredskap (FEH).

348SKR har inte något reglerat ansvar i krisberedskapssystemet men förhandlar med myndig- heter och regeringen om särskilda anslag för kommunernas och regionernas arbete med kris- beredskap. I SKR:s arbete ingår att verka för att kommuner och regioner ska ha goda förut- sättningar att utveckla sin krisberedskap. Detta arbete består bl.a. av intressebevakning, verk- samhetsutveckling och att facilitera nätverk. SKR samordnar även kommunernas och region- ernas deltagande i samverkansområdena samt andra nationella forum för krisberedskap. Upp- gifter hämtade från SKR:s webbplats (besökt den 28 november 2021).

349Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 28 november 2021).

350Överenskommelse om regionernas krisberedskap 2018–2020, MSB 2018-05682. En tidigare överenskommelse gällde perioden 2014–2018.

316

SOU 2022:10

Samhällets krisberedskap

Socialstyrelsen, MSB, Trafikverket och länsstyrelsen skulle bidra med.

I regionernas ansvar för krisberedskap ingår även katastrofmedi- cinsk beredskap (liksom ansvar för pandemiberedskap). I Social- styrelsens föreskrifter och allmänna råd om katastrofmedicinsk be- redskap framgår det att regionen ska planera sin hälso- och sjukvård för att en katastrofmedicinsk beredskap ska kunna upprätthållas. Planeringen ska utgå från regionens risk- och sårbarhetsanalys. Regionen ska t.ex. ta fram en katastrofmedicinsk plan som fortlö- pande ska revideras och göras känd av personalen som ingår i den. Regionen ska även planera för samverkan, dels med aktörer inom regionen, dels med andra relevanta aktörer på lokal, regional och nationell nivå.351

Socialstyrelsen är en förvaltningsmyndighet med ansvar för kata- strofmedicinsk beredskap liksom för övrig krisberedskap inom vård och omsorg. Socialstyrelsen ska samordna och övervaka planlägg- ningen av den civila hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens be- redskap samt på regeringens uppdrag samordna förberedelserna för försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel inför höjd beredskap.352 Socialstyrelsen har även ansvar för att sammanställa regionernas risk- och sårbarhetsanalyser. I den risk- och sårbarhets- analys som Socialstyrelsen sammanställde för 2020 följde myndig- heten för första gången upp regionernas katastrofmedicinska bered- skap.353 Socialstyrelsen fick i mars 2021 flera regeringsuppdrag för att stärka regionernas förmåga inom det katastrofmedicinska om- rådet.354

I rapporten Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning från april 2020, framgår att det inte är helt tydligt hur hälso- och sjukvårdslagens krav på katastrofmedi-

351SOSFS 2013:22.

352Förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgär- der vid höjd beredskap och förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

353Socialstyrelsen (2020), Socialstyrelsens risk och sårbarhetsanalys 2020.

354Socialstyrelsen skulle t.ex. utveckla särskilda prioriteringsprinciper för hälso- och sjuk- vården vid kris och krig, samt ta fram en definition av begreppet katastrofmedicinsk bered- skap. Vidare fick myndigheten i uppdrag att ta fram förslag på nationella utbildnings- och övningsplaner för det katastrofmedicinska området. Socialstyrelsen ska även följa upp och utvärdera regionernas insatser inom hälso- och sjukvårdens arbete med civilt försvar utifrån överenskommelsen mellan staten och SKR. Se regeringsbeslut S2021/02919, S2021/02920 (delvis) och S2021/02922 (delvis) Utgångspunkt i arbetet ska vara propositionen Totalförsva- ret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) och delbetänkandet Hälso- och sjukvård i det civila för- svaret (SOU 2020:23).

317

Samhällets krisberedskap

SOU 2022:10

cinsk beredskap förhåller sig till bestämmelserna om extraordinära händelser och höjd beredskap i LEH.355

IVO:s tillsynsansvar innefattar föreskrifter och allmänna råd om katastrofmedicinsk beredskap (SOSFS 2013:22). IVO har däremot inte ansvar för tillsynen över regioners beredskapsplanering enligt LEH.356

Kommunerna

Kommunerna ansvarar för flera olika verksamheter på lokal nivå som måste fungera även under kriser, exempelvis äldreomsorg, vattenför- sörjning, fjärrvärme, räddningstjänst och skola. Inom sitt geogra- fiska område i fråga om extraordinära händelser i fredstid ska kom- muner verka för att olika aktörer i kommunen samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet.357

Varje kommun ska analysera vilka extraordinära händelser i freds- tid som kan inträffa i kommunen och hur dessa händelser kan på- verka den egna verksamheten.358 Resultatet från analysen ska sedan värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Den fär- diga analysen ska fungera som ett underlag för kommunens kris- beredskapsplanering men också för länets samlade risk- och sårbar- hetsanalys. Varje ny mandatperiod ska resultaten från den senaste analysen användas för att planera hur extraordinära händelser ska hanteras. Kommunerna ska skriftligt redovisa sina risk- och sårbar- hetsanalyser till länsstyrelsen senast den 30 september under man- datperiodens första år, dvs. vart fjärde år. Under de övriga åren ska analysen revideras och uppdateras för att sedan redovisas senast den 15 september.359 Kommunerna ska även löpande hålla länsstyrelsen underrättad om vilka förberedelser som har gjorts inför en extra- ordinär händelse.360 Liksom inom regionen ska kommunen utbilda

355SOU 2020:23, s. 200.

356IVO (2020) Yttrande till: SOU 2020:23 Dnr. 6.1.1-17067/2020-2.

357Lagen om (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap (LEH).

358Enligt 2 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid ex- traordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH).

359Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 24 november 2021).

3602 § förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraor- dinära händelser och höjd beredskap (FEH).

318

SOU 2022:10

Samhällets krisberedskap

och öva förtroendevalda och anställd personal för att de ska klara att upprätthålla sina uppgifter vid allvarliga händelser och kriser.361

För att fullgöra åtaganden enligt LEH och annan lagstiftning, t.ex. socialtjänstlagen och lagen om skydd mot olyckor, förutsätts att kommunen kontinuerligt bedriver ett grundläggande arbete med krisberedskap. Kommuner får statlig ersättning för att stärka för- mågan att hantera extraordinära händelser och upprätthålla en grundläggande förmåga till civilt försvar. Hur ersättningen ska an- vändas och vilket stöd som kommunerna får regleras liksom för regionerna i överenskommelser mellan MSB och SKR. Medlen an- vänds till förberedande och förebyggande uppgifter enligt LEH som t.ex. risk- och sårbarhetsanalys, planering, utbildning och övning, samt rapportering.362

MSB och SKR ingick under 2018 en överenskommelse som reg- lerar ersättning och uppgifter och därtill kopplat stöd för kom- munernas arbete med krisberedskap under perioden 2019–2022.363 Överenskommelsen beskriver förutom de uppgifter som kommuner ska genomföra utifrån LEH även det stöd som MSB ska ge kommu- nerna i deras krisberedskapsarbete under den givna perioden. Läns- styrelserna ska följa upp kommunernas tillämpning av LEH.364 Upp- följningen gäller framför allt kommunernas uppgifter enligt lagens kapitel 2 (förberedelser för och verksamhet under extraordinära händelser i fredstid) som finansieras av staten via anslag 2:4 Kris- beredskap och som regleras i överenskommelserna (mellan MSB och SKR) om kommunernas krisberedskap.

10.3Återkommande brister i nuvarande krisberedskapssystem

I kommissionens andra delbetänkande konstaterade vi att pandemi- beredskapen var undermålig när pandemin bröt ut. Flera tidigare granskningar och utvärderingar före pandemin visade på brister som inte hade åtgärdats när pandemin var ett faktum. Riksrevisionens

361Lagen om (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap (LEH).

362Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 28 november 2021).

363Överenskommelse om kommunernas krisberedskap 2019–2022, MSB 2018-09779. En tidi- gare överenskommelse gällde perioden 2014–2018.

364Enligt förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap.

319

Samhällets krisberedskap

SOU 2022:10

granskning från 2008 samt MSB:s och Socialstyrelsens utvärdering av hanteringen av svininfluensan från 2010 pekade bl.a. på brister i ledning, organisation och samverkan när det gäller att hantera en pandemi.365 Även utredningar och utvärderingar som har genom- förts efter andra kriser som Sverige har drabbats av under de senaste tio åren visar på återkommande brister vad gäller samhällets kris- beredskap. Det är svårt att dra säkra slutsatser kring orsakerna till de återkommande bristerna i krishanteringsförmågan, men att bered- skapen är bristfällig är tydligt.

Slutsatser från flera av MSB:s nationella förmågebedömningar med fokus på samhällets förmåga att förebygga och hantera kri- ser bekräftar bilden av att krisberedskapen är eftersatt. I den senaste nationella förmågebedömningen från 2021 pekade myndigheten på några utvecklingsområden, bl.a. samverkan och ledning, försörj- ningsberedskap, kommunernas beredskap, individens beredskap samt informations- och cybersäkerhet.366

Ansvarsprincipen är en enkel princip i teorin men ju fler som delar på ansvaret, desto svårare blir det att få helheten att fungera väl i praktiken. Ansvaret för krisberedskapen på lokal och regional nivå är uppdelat på 21 länsstyrelser, 21 regioner och 290 kommuner. I många regioner och kommuner finns dessutom ett stort antal privata utförare. Därtill kommer de statliga myndigheter som har ett nation- ellt krisberedskapsansvar. Flera av de utredningar och granskningar som kommissionen gått igenom visar på vikten av att regeringen inom ramen för sitt geografiska områdesansvar tar ett större helhets- ansvar som innebär att regeringen i större utsträckning följer upp krisberedskapen och utifrån den uppföljningen mer tydligt anger en nationell inriktning för samhällets krisberedskap.

Som tidigare nämnts i avsnitt 10.1 är viktiga beståndsdelar i den svenska krisberedskapen framtagandet av risk- och sårbarhetsanaly- ser, samverkan, planer samt genomförandet av övningar och utbild- ningar. Tidigare genomförda uppföljningar har pekat på att aktörer i olika utsträckning har uppfyllt de bestämmelser som lagar, förord- ningar och inriktningar anger (exempelvis vad gäller övningsverk-

365Riksrevisionen (2008), Regeringen och krisen – regeringens krishantering och styrning av sam- hällets beredskap för allvarliga samhällskriser (RiR 2008:9), Riksrevisionen (2008), Pandemier

– hantering av hot mot människors hälsa, (RiR 2008:1), MSB och Socialstyrelsen (2010), Influ- ensa A(H1N1) 2009 – utvärdering av förberedelser och hantering av pandemin.

366MSB (2021), Kraftsamling – för en stärkt civil beredskap. Baserad på MSB:s nationella risk- och förmågebedömning 2021.

320

SOU 2022:10

Samhällets krisberedskap

samhet och planer). Uteblivna nödvändiga beredskapsförberedelser före en kris får konsekvenser för förmågan att hantera de kriser som uppstår.

10.3.1Bristande samverkan före en kris

I kapitel 9 konstaterar kommissionen att utvärderingar och utred- ningar har visat att det finns återkommande utmaningar med an- svarsprincipen och det geografiska områdesansvaret vid en inträffad kris, bl.a. otydlighet i gränsdragningar vad gäller ansvar och upp- gifter. Dessa utmaningar kan möjligtvis mildras genom en ökad sam- verkan (exempelvis via gemensamma övningar eller genom att ge- mensamt planera beredskapsförberedelser). Före en kris syftar sam- verkan mellan aktörer även till att samordna arbetet så att samhällets samlade resurser vid en kris ska kunna tas tillvara och användas ef- fektivt.

Tidigare genomförda utvärderingar har visat att det finns brister i samverkan mellan olika myndigheter på nationell nivå. Myndig- heter har tenderat att fokusera på sitt eget kärnuppdrag, ofta på be- kostnad av samverkan med andra aktörer. Kommunikationen mellan olika aktörer har i tidigare kriser brustit och friktioner om ansvars- förhållanden har uppstått.367 Riksrevisionens övergripande bedöm- ning i granskningen efter hanteringen av flyktingsituationen hösten 2015 var att beredskapen brast eftersom myndigheter inte var trä- nade för att samverka med varandra i en sådan stor och komplex hän- delse som flyktingsituationen utgjorde. Den gemensamma hante- ringen blev därför inte så smidig och effektiv som den kunde ha varit.368 För att förbereda sig för sådana utmaningar poängteras ofta vikten av gemensamma samverkansövningar.369

I utvärderingen efter flyktingsituationen 2015 vittnade även flera kommuner om att samverkan med olika myndigheter fungerade bristfälligt och en av orsakerna var att olika regelverk var svåra att tolka, alternativt kolliderade med varandra.370

För att förbättra förmågan till samverkan finns de s.k. samver- kansområdena som MSB kallar till. MSB har i årliga uppföljningar

367Rapport från Skogsbrandsutredningen, 2015 och SOU 2017:12.

368Riksrevisionen, Lärdomar av flyktingsituationen hösten 2015, 2017:4.

369MSB (2019), Samverkansövningar – lärande och nytta.

370SOU 2017:12 s. 256.

321

Samhällets krisberedskap

SOU 2022:10

återkommande pekat på att strukturen för samverkansområdena be- höver utvecklas, liksom samverkan mellan de olika samverkansom- rådena. MSB har exempelvis betonat betydelsen av att resultatet av arbetet i dessa forum sprids och förankras hos respektive myndighet. Av MSB:s uppföljningar framgår vidare att ambitionen hos de olika myndigheterna har skiljt sig åt vad gäller engagemanget i delta- gandet. MSB har efterlyst ett större engagemang från ledningarna för de berörda myndigheterna. MSB bedömer även att flera myndigheter inte har avsatt tillräckligt med tid och resurser för det arbetet. Myn- digheternas representanter har heller inte alltid haft tillräckliga man- dat för att driva arbetet i samverkansområdet framåt på ett systema- tiskt sätt.371 Utredningen om ansvar, ledning och samordning i det civila försvaret har i sitt betänkande föreslagit en ny struktur där samverkansområdena avvecklas och ersätts av en ny sektorsindel- ning för myndigheterna.372

10.3.2Risk- och sårbarhetsanalysernas användbarhet har ifrågasatts

I Riksrevisionens granskning efter flyktingsituationen 2015 angavs att länsstyrelsernas risk- och sårbarhetsanalyser hade brister och an- vändes i liten utsträckning för att utveckla det egna länets beredskap. Analyserna uppfyllde de formella kraven då i stort sett alla länssty- relser hade sammanställt analyser vars innehåll följde regelverket. Granskningen visade dock att den praktiska användningen av risk- och sårbarhetsanalyserna som grund för krisberedskapsarbetet vari- erade mellan länsstyrelserna. Flera länsstyrelser ansåg att analyserna var mer av ett rapporteringsuppdrag än ett verktyg för att utveckla den egna verksamheten.373 Riksrevisionens granskning visade även att risk- och sårbarhetsanalyserna präglades av bredd framför djup och att de brast i enhetlighet och jämförbarhet. Analyserna omfat- tade ett flertal olika risker och sårbarheter som i stor utsträckning behandlades ytligt. Den bristande jämförbarheten hade enligt Riks- revisionen bl.a. skapat problem för MSB som i stora delar bygger sin

371SOU 2021:25 s. 194 f.

372SOU 2021:25 s. 206 f.

373Riksrevisionen, Lärdomar av flyktingsituationen hösten 2015, 2017:4.

322

SOU 2022:10

Samhällets krisberedskap

nationella riskbedömning på länsstyrelsernas risk- och sårbarhets- analyser.374

Det har under åren ifrågasatts hur användbara framtagna risk- och sårbarhetsanalyser är för att utveckla krishanteringsförmågan och hur användbara de är som en grund för beredskapsplaneringen. En- ligt en undersökning genomförd av Totalförsvarets forskningsinsti- tut (FOI) från 2020 om effekterna av arbetet med risk- och sårbar- hetsanalyser finns fortfarande brister i arbetet med de föreslagna åtgärder som analyserna ger upphov till. En framgångsfaktor för att bedriva ett effektivt åtgärdsarbete är, enligt FOI, att ledningsgrup- pen i respektive myndighet liksom hela verksamheten är involverad i arbetet och att analysen är väl utförd och dokumenterad. FOI:s studie visar att omkring hälften av de aktörer som svarade på FOI:s frågor ansåg att ledningsgruppen i alltför liten utsträckning tar hän- syn till arbetet med att identifiera risker och sårbarheter och att re- sultatet inte används i verksamhetsplaneringen i någon stor omfatt- ning.375

Även MSB har pekat på att arbetet med dessa analyser behöver utvecklas för att kunna användas som planeringsunderlag både för krisberedskap och civilt försvar. Analyserna från myndigheterna och regionerna utgör ett viktigt underlag för planering och utveckling av krisberedskapsarbetet men MSB menar att kvaliteten behöver för- bättras. Bland annat behöver kopplingen mellan redovisade risker och beskrivningen av sårbarhet och förmåga att förebygga och han- tera dessa risker stärkas.376

10.3.3För få övningar och bristande beredskapsplanering

I kommissionens andra delbetänkande konstaterade vi att aktörer på nationell, regional och lokal nivå inte hade övat i tillräckligt stor utsträckning för att kunna hantera en pandemi.377 I krisberedskaps- förordningen samt i LEH finns bestämmelser om att myndigheter, regioner och kommuner ska se till att förtroendevalda och anställd personal ska få den övning (och utbildning) som behövs för att

374Riksrevisionen, Lärdomar av flyktingsituationen hösten 2015, 2017:4.

375FOI, Kunskap för beredskap – Vad har risk- och sårbarhetsanalyserna haft för effekt hittills och hur kan nyttan öka?, januari 2020, s. 116.

376MSB (2018), Nationell risk- och förmågebedömning 2018, MSB (2016). Nationell risk- och förmågebedömning 2016.

377SOU 2021:89.

323

Samhällets krisberedskap

SOU 2022:10

kunna lösa sina uppgifter i samband med krissituationer. Även om dessa övningar enligt olika bestämmelser ska vara planlagda anges inte hur ofta eller när dessa övningar ska äga rum. I den senaste överenskommelsen mellan SKR och MSB angående kommunernas krisberedskap finns dock numera angivet hur många övningar som ska genomföras per mandatperiod och vilka som ska övas.378

Utvärderingarna efter flyktingsituationen 2015 och skogsbran- den i Västmanland 2014 visar att länsstyrelser, regioner och kommu- ner inte hade genomfört övningar och utbildningar i den omfattning som de själva bedömde att uppgiften inom krisberedskapen kräver. I Riksrevisionens granskning efter flyktingsituationen 2015 var en av slutsatserna att de flesta aktörer hade en begränsad erfarenhet av att öva mot scenarier med långsamt upptrappande händelseförlopp. Sådana förlopp ställer andra krav på upptäckt av händelsen, initiering av åtgärder samt uthållighet i hanteringen än de snabba scenarier som övningarna oftast är inriktade mot. Övningar som är inriktade mot scenarier som har ett långsamt förlopp tar ofta mer resurser i anspråk än övningar för kortare förlopp, men Riksrevisionen menar att mer- kostnaden kan vara försvarbar om övningen leder till fördjupad kris- hanteringsförmåga.379

Genom ansvars- och närhetsprincipen är det i första hand den drabbade kommunen där krisen uppstått som ska hantera krisens konsekvenser. Kommunerna har ett brett verksamhetsansvar och behöver bygga upp en robusthet för flera olika områden. I kom- missionens första delbetänkande fastställde vi att kommunernas krisberedskap inom äldreomsorgen var otillräcklig och att det på nationell nivå inte fanns en överblick över kommunernas beredskap för att kunna möta en pandemi.380

I utredningarna efter skogsbranden i Västmanland 2014 och flyk- tingsituationen 2015 framkommer att i flertalet kommuner var be- redskapen inte tillräcklig för att hantera den kris som de stod inför. Utredningen konstaterade bl.a. att samtliga kommuners planer var mycket allmänt hållna och således inte innehöll några konkreta upp-

378Kommunen ska ha en regelbundet utbildad och övad krisorganisation och genomföra och utvärdera minst två övningar under en mandatperiod. Kommunens krisledningsnämnd och tjänstemannaledning ska övas minst en gång per mandatperiod. Kommunen ska även i den utsträckning tillfälle ges, delta i planering, genomförande och utvärdering av samverkansöv- ningar på regional eller nationell nivå som avser fredstida kriser. MSB och SKR, Överenskom- melse om kommunernas krisberedskap 2019–2022, MSB 2018-09779.

379Riksrevisionen, Lärdomar av flyktingsituationen hösten 2015, 2017:4.

380SOU 2020:80, s. 14 f.

324

SOU 2022:10

Samhällets krisberedskap

gifter som kunde ha underlättat för både förtroendevalda och an- ställd personal när de skulle lösa sina uppgifter vid den extraordinär händelse som skogsbranden var.381

MSB har de senaste åren ökat sitt stöd till kommunerna. MSB och SKR som ingår överenskommelser om kommunernas krisberedskap har framfört att kommunerna bör få ökade resurser för att utveckla sin krisberedskap. MSB har även uttryckt en oro för att arbetet med civilt försvar ska konkurrera ut arbetet med krisberedskapen hos kommunerna. För att skapa bättre förutsättningar för nödvändig förmågeutveckling inom krisberedskap och civilt försvar är det en- ligt MSB därför viktigt att kommunerna får ersättning utifrån sina överenskomna utvecklingsbehov.382

10.3.4Bristande omhändertagande av lärdomar efter kriser

För att stärka förmågan att hantera kriser behöver lärdomar tas om hand. De utvärderingar och granskningar rörande samhällets krisbe- redskap som kommissionen har tagit del av visar att samma brister och utmaningar är återkommande. Samma utvärderingar pekar på vikten av att lära från de utmaningar som har identifierats och inte- grera dessa lärdomar i verksamheten. Som redan nämnts i av- snitt 10.1 är uppgiften att genomföra utvärderingar inte reglerad i de lagar eller förordningar som ger ramarna för arbetet med krisbered- skap.

För att lärdomar bättre ska tas omhand föreslog Skogsbrandsut- redningen från 2015 bl.a. att ett nytt utvärderingssystem skulle eta- bleras. Detta system skulle bl.a. bygga på förberedda strukturer och ett tydligt mandat, både vad gäller själva utvärderingarna och kraven på implementering av eventuella förändringar. I syfte att säkerställa förtroendet för utvärderingarna bör, enligt utredningen, utvärde- ringsorganet vara oberoende och utvärderingarna ledas av en utom- stående person samtidigt som representanter för berört verksam- hetsområde bör ingå.383 Ett sådant system förutsätter dock att det finns en omfattande dokumentation från den hantering som har skett.

381Rapport från Skogsbrandsutredningen, 2015, s. 132.

382MSB, Kraftsamling – för en stärkt civil beredskap. Baserad på MSB:s nationella risk- och för- mågebedömning 2021, 2021.

383Rapport från Skogsbrandsutredningen, 2015.

325

Samhällets krisberedskap

SOU 2022:10

10.4Summering

Nuvarande krisberedskapssystem, som delvis vilar på det tidigare civila försvaret, har utvecklats under drygt 20 år. Tidigare gransk- ningar, utredningar och utvärderingar som har genomförts efter de kriser som Sverige har drabbats av visar på återkommande brister vad gäller samhällets krisberedskap. Det är svårt att dra säkra slutsatser kring orsakerna till de återkommande bristerna i krishanteringsför- mågan, men att beredskapen är bristfällig är tydligt. Planer har inte varit ändamålsenliga eller uppdaterade. Övningar har ofta inte ge- nomförts i tillräckligt stor utsträckning. Risk- och sårbarhetsana- lyserna är ofta inte helt integrerade i verksamheten utan något som mer måste ”bockas av” vartannat eller vart fjärde år. Samverkan innan en kris för att reda ut olika ansvarsfrågor och för att planera för hur aktörer ska kunna agera tillsammans i händelse av kris sker alltför sällan.

Alla de förberedelser som vidtas innan en kris inträffar är till stor nytta under själva krisen och kan ofta leda till att krisens effekter avsevärt mildras. De åtgärder som föreslås i de utvärderingar som kommissionen har tagit del av för att utveckla krisberedskapen hos olika aktörer pekar på vikten av att få till en samverkan redan i bered- skapsförberedelserna. Det kan exempelvis ske via gemensamma öv- ningar eller genom att tillsammans med andra utveckla sin bered- skapsplan. På så sätt uppnås kunskap om varandras ansvar, uppgift och roll vid kriser vilket minskar eventuella missförstånd vad gäller ansvarsfördelning och vem som gör vad. Krisberedskapen behöver i större utsträckning följas upp på samtliga nivåer. Olika utvärde- ringar visar även på vikten av att regeringen inom ramen för sitt geo- grafiska områdesansvar tar ett större helhetsansvar inom krisbered- skapen och mer tydligt anger en nationell inriktning för samhällets krisberedskap och vad olika aktörer ska klara av.

I kapitel 5 i vårt andra delbetänkande menade vi att det inte är tillräckligt med övningar och uppdaterade planer, utan att bered- skapsförberedelser även måste kompletteras med ett arbete för att uppnå en mental beredskap för att agera tidigt. Tidigare utredningar och utvärderingar vittnar om att det finns en tendens hos aktörer att underskatta den potentiella krisen vilket har inneburit att responsen har blivit försenad. Detta gäller även i de fall då omfattande bered- skapsförberedelser hade vidtagits innan krisen.

326

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

inriktning ökade då myndigheter hamnade i frågeställningar och dis- kussioner som handlade om olika syn på ansvar eller fördelning av kostnader i stället för att agera gemensamt på ett effektivt och samlat sätt. Det som särskilt länsstyrelser och kommuner då uttryckte var att det krävs mer än insamling och spridning av information för att förvaltningen som helhet ska kunna agera tillräckligt samordnat.384

Hanteringen av pandemin har varit krävande och det krishante- ringssystem som Sverige byggt upp har utmanats på olika sätt. Några av de övergripande frågor som vi belyser i detta kapitel berör flera av de utmaningar som uppkommit. Hur enkelt har det varit för aktörer att agera utifrån ansvarsprincipen och hur har samordningsuppgiften inom det geografiska områdesansvaret fungerat i en kris som om- fattar så många aktörer på olika nivåer? Är det så att de brister som tidigare identifierats i andra utvärderingar och granskningar har varit gällande även under denna hantering? Hur snabbt aktiverade olika aktörer sina krishanteringsorganisationer och hur ändamålsenliga har dessa varit för en utdragen kris? I vilken utsträckning valde rege- ringen och berörda myndigheter att i det inledande skedet agera, dels utifrån den information man hade i januari 2020, dels utifrån ett antagande om ett förvärrat läge?

Nedan beskrivs regeringens, Regeringskansliets, berörda myn- digheters, regioner och kommuners ansvar och uppgifter vid kriser. Även kompletterande regeringsuppdrag till myndigheterna redo- visas. I avsnitten om olika berörda aktörer beskrivs även den krishan- teringsorganisation som var uppbyggd innan pandemin bröt ut samt i vilken utsträckning den har använts i denna kris. I den mån det har varit möjligt att få svar från berörda aktörer redovisas även hur an- svariga aktörer (exempelvis regeringen och MSB) utifrån sitt nation- ella geografiska områdesansvar har lyckats upprätthålla sin samord- ningsuppgift och i vilken utsträckning olika aktörer har samverkat med varandra. Avsnitten belyser även hur ansvarsprincipen har fun- gerat. I det första och andra delbetänkandet har kommissionen be- handlat regionernas hälso- och sjukvård och den kommunala äldre- omsorgen under pandemin. I det här kapitlet fokuserar vi på region- ers och kommunernas krisorganisationer. Avsnitt 11.1 beskriver regeringens och Regeringskansliets ansvar, uppgift och roll samt hanteringen under pandemin. I avsnitt 11.2 redogörs för den hante- ring som har genomförts av de främst berörda myndigheterna (Folk-

384SOU 2017:12 s. 337.

328

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

hälsomyndigheten, MSB och Socialstyrelsen). Även länsstyrelsernas arbete beskrivs. I avsnitt 11.3 och 11.4 redogörs för regionernas re- spektive kommunernas arbete under pandemin med fokus på kris- hanteringen. I avsnitt 11.5, innan summeringen (avsnitt 11.6), be- skrivs hur samhällsviktig verksamhet (undantaget hälso- och sjuk- vården) har påverkats av pandemin.

11.1Regeringen och Regeringskansliet

11.1.1Regeringens ansvar och hantering

Regeringens uppgifter vid krishantering är att på övergripande nivå säkerställa en effektiv krishantering, att effektivt och trovärdigt kommunicera med allmänhet och medier samt att ansvara för kon- takten med andra länder och internationella aktörer.385 Regeringens uppgifter gäller i första hand strategiska frågor medan ansvaret för ledning och samordning av det operativa arbetet ligger på berörda myndigheter.386 Mer information om regeringens ansvar och hand- lingsutrymme vid fredstida kriser finns i kapitel 9.

Regeringen ska utifrån sin uppgift att styra riket och sitt nation- ella geografiska områdesansvar vidta åtgärder för att åstadkomma nationell samordning. Vid genomgången nedan av hur olika aktörer har hanterat pandemin belyses hur regeringens arbete med att få till stånd en nationell inriktning och samordning har uppfattats av aktö- rer på främst regional och lokal nivå. Regeringens uppgift som yt- terst ansvarig för krishanteringen avser bl.a. att fatta de regeringsbe- slut som är nödvändiga för hela förvaltningen, men även att identifi- era de aktörer som behöver samverka kring olika insatser. För dessa uppgifter har regeringen flera verktyg till sitt förfogande, exempelvis regeringsuppdrag, beslut om finansiellt stöd till olika verksamheter, beslut om ny lagstiftning, nya och förändrade förordningar och en möjlighet att tillsätta nationella samordnare.387 Dessa styrinstrument har regeringen i olika utsträckning även använt under hanteringen av pandemin.

385Enligt Karin Lindgren, tidigare chefstjänsteman för krishantering (2011–2021) i Regerings- kansliet vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021.

386Uppgifter hämtade från regeringens webbplats (besökt den 30 november 2021).

387Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin.

329

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

Den 7 april 2020 publicerade regeringen på sin webbplats en stra- tegi för hantering av coronaviruset. Enligt Regeringskansliets svar på frågor som kommissionen ställt, har strategin varit en inriktning för regeringens arbete och har beaktats när regeringen har beslutat om uppdrag till myndigheter och hanterat framställningar från myndig- heter och andra organ.388 Som kommissionen framfört i sitt andra delbetänkande blev strategin aldrig föremål för ett formellt rege- ringsbeslut, utan kan snarare betraktas som en målsättning för rege- ringens arbete.389

Det övergripande målet med regeringens arbete är att minska takten på smittspridningen, dvs. att platta till kurvan så att inte väldigt många blir sjuka samtidigt.

Rätt åtgärd behöver sättas in vid rätt tillfälle för att få så stor effekt som möjligt. Regeringen kommer att fatta varje beslut som är nödvändigt för att värna människors liv, hälsa och jobb.

De åtgärder som regeringen och myndigheterna vidtar för att minska takten på smittspridningen behöver balanseras mot vilka effekter det får på samhället och folkhälsan i stort. Vilka åtgärder som vidtas är något som hela tiden omprövas i takt med att lägesbilden ändras.

En viktig utgångspunkt är då att noga överväga den expertkunskap som myndigheterna bidrar med. Expertmyndigheterna kan ge rekommen- dationer till regeringen om vilka åtgärder de bedömer behöver vidtas, men de kan också själva fatta beslut.

Regeringen sammanfattade syftet med sitt arbete i följande sex punkter: (1) begränsa smittspridningen i landet, (2) säkerställa re- surser till hälso- och sjukvården, (3) begränsa inverkan på samhälls- viktig verksamhet, (4) lindra konsekvenser för medborgare och fö- retag, (5) dämpa oro, och (6) sätta in rätt åtgärder vid rätt tillfälle.390

Regeringen har med anledning av pandemin fattat ungefär 1 400 regeringsbeslut under 2020–2021, varav hälften utgör beslut om regeringsuppdrag, regleringsbrev eller myndigheternas instrukt-

388Regeringskansliet, Svar på Coronakommissionens frågor till Stefan Löfven, den 29 november 2021.

389Konstitutionsutskottets utfrågning av Lena Hallengren, den 9 april 2021.

Bet. 2020/21:KU20, del 3.

390Regeringens pressmeddelande, Strategi med anledning av det nya coronaviruset, den 7 april 2020.

330

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

ioner.391 De beslutade regeringsuppdragen har bl.a. syftat till att på olika sätt hantera eller mildra konsekvenserna av pandemin. Ett mycket stort antal beslut har fattats inom den ekonomiska politiken; se volym 1 för mer information om dessa beslut. De två myndigheter som främst har berörts av regeringens beslut vad gäller smittskydd är Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen.392

Några av regeringsuppdragen, som berör en rad olika åtgärder inom flertalet områden, har även handlat om uppgifter som redan ingår i myndigheternas instruktioner eller i andra förordningar. De gäller exempelvis uppdraget till länsstyrelserna om att samla in läges- bilder från regionerna och kommunerna om tillgången till skyddsut- rustning.393 Enligt dåvarande statsminister Stefan Löfven har rege- ringen under hanteringen och inför beslut om olika uppdrag haft en nära dialog med ett flertal myndigheter, däribland Folkhälsomyndig- heten, Socialstyrelsen och länsstyrelserna. Regeringen har även fört diskussioner med SKR, vilket bl.a. lett till flera överenskommelser om ökade resurser till regioner och kommuner.394 Regeringen har även haft möten med regiondirektörer och kommunstyrelseord- föranden.395

Regeringen fördjupar sig regelbundet i mer omfattande eller prin- cipiellt viktiga frågor vid särskilda möten, s.k. allmänna beredningar, som brukar äga rum i anslutning till regeringssammanträden.396 Pan- demin har diskuterats vid allmän beredning vid flera tillfällen, varav det första tillfället var den 13 februari 2020.397 (för mer information om arbetet vid allmän beredning, se avsnitt 11.1.3)

Kommissionen konstaterar att flera andra länders regeringar un- der pandemin på olika sätt har tagit in externa experter för att få ett

391Uppgifter lämnade av statsrådet Mikael Damberg vid Coronakommissionens utfrågning den 7 december 2021, samt Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapande- min.

392Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin.

393Socialdepartementet, Uppdrag att bistå Socialstyrelsen i arbetet med att samordna tillgången till skyddsutrustning och annat sjukvårdsmaterial till följd av spridningen av covid-19, regerings- beslut, S2020/02676/SOF, den 3 april 2020. Att länsstyrelserna vid en kris ansvarar för att sammanställa lägesbilder på regional nivå framgår av förordningen (2017:870) om länsstyrel- sernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap.

394Regeringskansliet, Svar på Coronakommissionens frågor till Stefan Löfven, den 29 november 2021.

395Uppgift lämnad av dåvarande statsminister Stefan Löfven vid Coronakommissionens ut- frågning den 15 december 2021.

396Uppgift hämtad från regeringens webbplats (besökt den 1 december 2021).

397Justitiedepartementet, Coronakommissionens frågor till kansliet för krishantering, den 3 de- cember 2021.

331

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

så bra beslutsunderlag som möjligt.398 På en direkt fråga till då- varande statsminister Stefan Löfven respektive socialminister Lena Hallengren om regeringen tagit in annan extern expertis utanför myndigheterna, så har de svarat att eftersom Sverige har ett förhål- landevis litet regeringskansli finns sakkunskapen hos myndighet- erna. Regeringen har under pandemin haft en kontinuerlig dialog med berörda myndigheter, som också förser regeringen med under- lag så att regeringen ska kunna fatta välgrundade beslut. Regeringens utgångspunkt har varit att den kan utgå från att den sakkunskap som finns hos myndigheterna och att detta kunskapsunderlag är tillräck- ligt och att det därför inte funnits något behov för Regeringskansliet att anlita särskild expertis utifrån.399 Enligt socialministern har stats- sekreterare Maja Fjaestad emellertid i omvärldsbevakande syfte haft en serie vetenskapliga dialoger med olika forskare, bl.a. från Kung- liga Vetenskapsakademin (KVA).400 Kommissionen konstaterar att statssekreterare Maja Fjaestad vid 11 tillfällen under 2020 och fram till maj 2021 har genomfört möten med 27 olika forskare inom bl.a. epidemiologi, biomedicinsk analys, klinisk mikrobiologi, anestesio- logi och intensivvård.401 Kommissionen noterar att experter inom samhälls- och beteendevetenskaper inte tycks ha deltagit vid dessa dialoger.

I Statsrådsberedningen finns även ett säkerhetspolitiskt råd som inrättades 2014 och leds av statsministern.402 Enligt regeringens nationella säkerhetsstrategi från 2017 ska rådet, som i regel samman- kallas en gång i månaden, utgå från ett brett säkerhetsperspektiv som exempelvis skydd mot epidemier och smittsamma sjukdomar, kamp mot terrorism och organiserad brottslighet, att åstadkomma säkra transporter och pålitlig livsmedelsförsörjning m.m.403 Kommission- en noterar att pandemin fanns som en punkt på agendan för rådets

398Exempelvis SAGE (Scientific Advisory Group for Emergencies) i Storbritannien.

399Regeringskansliet, Svar på Coronakommissionens frågor till Stefan Löfven, den 29 november 2021, samt uppgifter lämnade av statsrådet Lena Hallengren vid Coronakommissionens ut- frågning den 8 december 2021.

400Socialdepartementet, Coronakommissionens frågor till socialminister Lena Hallengren, den

3december 2021.

401Socialdepartementet, Vetenskapliga dialoger 2020–2021, underlag till Coronakommission- en, den 17 maj 2021.

40211g § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. I rådet ingår även vice statsministern, utrikesministern, försvarsministern och justitie- och inrikesministern. Andra statsråd, liksom vissa statssekreterare, kan vid behov delta i rådets arbete. Myndigheter som är direkt berörda av de frågor som ska tas upp kan bjudas in till rådet (uppgifter hämtade från regeringens webbplats, besökt den 1 december 2021).

403Statsrådsberedningen (2017), Nationell säkerhetsstrategi.

332

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

möten vid två tillfällen under 2020 (30 mars och 6 maj).404 Kom- missionen har tagit del av e-post från den 1 mars 2020 där dis- kussioner förts om huruvida virusutbrottet skulle tas upp på ett möte i det säkerhetspolitiska rådet. Dåvarande statssekreterare för statsministern Nils Vikmång skrev då följande:

Säkerhetspolitiska rådet är en dålig idé. De har ingen roll i krishantering.

(…)betydligt bättre att ta det med hela regeringen på allmän bered- ning.405

Kommissionen noterar att annan korrespondens från dåvarande statssekreterare för statsministern till tjänstemän inom Statsråds- beredningen även antydde att forumet för allmän beredning ansågs vara en mer lämplig form då samtliga statsråd berördes av pan- demin.406

För att hålla riksdagens partier informerade om hanteringen för- des återkommande partiledarsamtal under statsministerns ordföran- deskap. Dessa hölls i en första omgång mellan mars och slutet av juni 2020. De återupptogs sedan den 11 november 2020 och avslutades i juni 2021. Vid samtalen gavs en redogörelse för läget och om kom- mande eller redan fattade regeringsbeslut. Företrädare för bl.a. Folk- hälsomyndigheten och Socialstyrelsen närvarade vid dessa samtal.407 Även SKR deltog under de möten som genomfördes under våren 2021.408 I partiledarsamtalen låg fokus på frågor om smittskydd och åtgärder för att begränsa smittspridningen. Den ekonomiska politi- ken för att begränsa pandemins effekter på samhällsekonomin han- terades fram till juni 2021 inom ramen för den s.k. januariöverens- kommelsen (Socialdemokraterna, Miljöpartiet, Centerpartiet och Liberalerna) och genom förhandlingar i finansutskottet.409

Enligt dåvarande statsminister Stefan Löfven har regeringen un- der hela pandemin verkat aktivt inom EU-samarbetet och andra in- ternationella samarbeten. Även bilaterala kontakter har tagits. Un-

404SvD, Corona inte på agendan i Löfvens säkerhetsråd, den 13 mars 2020, och SvD, M-kritik:

Löfven ”fuskar bort” covid-19 i sitt säkerhetsråd, den 27 november 2020.

405Enligt underlag som kommissionen tagit del av vid besök i Regeringskansliet den 26 januari 2022.

406Enligt underlag (epost) som kommissionen tagit del av vid besök i Regeringskansliet den

19januari 2022.

407Regeringskansliet, Svar på Coronakommissionens frågor till Stefan Löfven, den 29 november 2021.

408Uppgift lämnad av Jimmy Åkesson och Linus Bylund vid möte med Coronakommissionen den 26 oktober 2021.

409Uppgifter lämnade av Nyamko Sabuni och Johan Pehrson vid möte med Coronakom- missionen den 28 september 2021.

333

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

der inledningen av pandemin hade dåvarande statsministern ett stort antal kontakter med regeringscheferna för andra europeiska länder samt regeringscheferna i Kanada, Indien och Sydkorea. I början av mars 2020 samtalade dåvarande statsministern även med WHO:s generaldirektör och under mars talade han med de nordiska rege- ringscheferna ett tiotal gånger. Även andra statsråd i regeringen har haft kontakt med sina kollegor i andra länder, såväl inom Norden och övriga EU som utanför Europa. Enligt dåvarande statsministern präglades hanteringen initialt av att länder agerade på egen hand utan att samråda i EU-kretsen, men samarbetet fungerade bättre efter- hand.410

Att det har funnits utmaningar i det internationella samarbetet bekräftas av Utrikesdepartementet. Enligt det svar som inkommit till kommissionen har pandemins utdragna förlopp, tillsammans med behovet av att hantera hastigt uppkomna svårigheter, inneburit påfrestningar för sammanhållningen i EU och påverkat förtroendet länder emellan. Detta gäller såväl samarbetet inom Norden som inom EU. Därutöver har det faktum att fysiska möten sällan har kunnat genomföras försvårat arbetet med att bygga nära och för- troendefulla relationer. För EU-samarbetet har pandemin, enligt Utrikesdepartementet, på ett övergripande plan inneburit utma- ningar för den EU-interna koordineringen av pandemirelaterade åt- gärder, solidariteten mellan medlemsstaterna, integrationen inom EU-samarbetet och ekonomin. Pandemin har därtill aktualiserat frå- gor om bl.a. EU:s solidaritet med länder utanför EU. Utmaningarna på EU-nivå återspeglas även delvis i bilaterala relationer.411

11.1.2Regeringskansliets ansvar, uppgifter och organisation vid krishantering

Regeringskansliet har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras arbete.412 Regerings- kansliet stödjer även regeringen vid en kris. Som tidigare nämnts i kapitel 9 gäller den s.k. ansvarsprincipen även i Regeringskansliet. I kapitel 10 redogörs för regeringens och Regeringskansliets ansvar

410Regeringskansliet, Svar på Coronakommissionens frågor till Stefan Löfven, den 29 november 2021.

411Utrikesdepartementet, Svar på frågor från Coronakommissionens sekretariat, den 28 april 2021.

4121 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.

334

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

för att genomföra nödvändiga krisberedskapsförberedelser. Det de- partement som har ansvar för en verksamhet i vardagen har samma ansvar även i en kris. Det är chefen för varje departement som an- svarar för krishanteringsförmågan i det egna departementet.413 I 11 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet finns några få bestämmelser om Regeringskansliets krishantering, bl.a. att det ska finnas en chefstjänsteman för krishantering (11 c §) och en grupp för strategisk samordning, GSS (11 d §). Andra sam- ordningsforum och existerande arbetsformer avseende krishantering som i dag är praxis är inte reglerade i instruktionen utan har utvecklats sedan 2008 då krishanteringsorganisationen etablerades.

I nedanstående avsnitt beskrivs krishanteringsorganisationen i Regeringskansliet. Regeringskansliets krishantering är numera sedan regeringsbildningen den 30 november 2021 återigen samlat under statsministerns statssekreterare i Statsrådsberedningen.414 Statsråds- beredningen samordnar alltså i dag Regeringskansliets krishantering då flera departement berörs. Under perioden 2014–2021, dvs. även under pandemin, var Regeringskansliets krishantering däremot or- ganiserat under Justitiedepartementet. Vid utbrottet av coronavi- ruset under december 2019 fram till den 30 november 2021 leddes Regeringskansliets krishantering av inrikesministerns statssekrete- rare.

Chefstjänstemannen för krishantering och kansliet för krishantering

Den särskilda chefstjänstemannen för krishantering ansvarar för ut- veckling, samordning och uppföljning av krishanteringen i hela Regeringskansliet. I kapitel 10 (avsnitt 10.2) redogörs för några av de uppgifter som departementen och chefstjänstemannen för kris- hantering i Regeringskansliet har vad gäller olika beredskapsförbe- redelser (exempelvis utbildning och övning). I chefstjänstemannens ansvar ingår också att se till att Regeringskansliet genomför nödvän- diga förberedelser för ett krishanteringsarbete. Det kan t.ex. handla om att tidigt uppmärksamma en situation som kan komma att ut-

41311a § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.

414Regeringskansliets krishantering var även organiserat under Statsrådsberedningen under perioden 2008–2014. Kansliet för krishantering flyttades över till Statsrådsberedningen från Justitiedepartementet den 1 februari 2022.

335

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

vecklas till en kris.415 Som även nämns i kapitel 10 har chefstjänste- mannen gett ut Riktlinjer för krishantering som anger en inriktning för Regeringskansliets krishanteringsförmåga.416 Som ett komple- ment till riktlinjerna finns även Vägledning för departementens kris- hanteringsförmåga som i mer detalj beskriver hur departementen kan arbeta för att utveckla krishanteringsförmågan. I denna anges bl.a. vikten av att vid en kris dokumentera vilka åtgärder som vidtas och vem som vidtar dessa åtgärder. Detta för att Regeringskansliet ska kunna utvärdera sin hantering efter inträffade kriser och återföra erfarenheter och lärdomar i verksamheten.417

Vid en kris leder chefstjänstemannen för krishantering bl.a. expe- ditionschefsmöten där berörda expeditionschefer deltar. Chefs- tjänstemannen deltar även vid allmän beredning, vid samtliga GSS- möten samt i de möten som hålls i Krishanteringsrådet.

Kansliet för krishantering, där 45 personer arbetar (enligt uppgift i maj 2021), stödjer chefstjänstemannen för krishantering. Kansliet leds av en kanslichef och är indelat i två sektioner som leds av tre sektionschefer, Sektionen för omvärldsanalys och rapportering (OAR) där även Kriskoordineringscentralen (KKC) ingår, och Sektionen för samordning (S). Det finns även en grupp för lednings- stöd. Av de 45 medarbetare som arbetade under pandemin hade 38 arbetat mellan 0–3 år i kansliet. Omsättningen av personal låg på drygt 30 procent under åren 2017–2021 och på 40 procent under 2017. Huvuddelen av de som tjänstgjorde i kansliet under pandemin hade en examen inom ett samhällsvetenskapligt ämne. Den 1 mars 2021 anställdes en person med medicinsk kompetens inom bl.a. smittskydd.

Kansliet för krishantering utgör en central kontaktpunkt i Rege- ringskansliet och har en ständigt bemannad omvärldsbevakning som har i uppgift att upptäcka situationer och identifiera risker som kan innebära krishantering. Kansliet följer och analyserar händelser och situationer som har betydelse för Sverige, svenskar och svenska in- tressen och som kan föranleda krishantering för regeringen och Regeringskansliet. Kansliet tar dagligen fram en omvärldsbevak- ningsrapport som skickas till berörda inom Regeringskansliet. Rap-

415Uppgifter hämtade från regeringens webbplats (den 6 december 2021).

416Justitiedepartementet, Riktlinjer för krishantering, Ju2015/05678/RK KH, den 24 juli 2015.

417Justitiedepartementet, Vägledning för departementens krishanteringsförmåga, Ju2015/05681/ RK KH, den 24 juli 2015.

336

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

porten summerar olika händelser som skulle kunna föranleda kris- hantering.418

Vid en uppkommen situation eller allvarlig händelse ska KKC lar- ma berörda departement. Under en kris stödjer kansliet övriga Rege- ringskansliet i krishanteringen. Kansliet följer krisen och gör ana- lyser av dess händelseutveckling. Analysen gäller t.ex. vad händelsen kan innebära och vilka konsekvenser den kan få beroende på hur den utvecklas. Vid behov sammanställer kansliet för krishantering läges- information och sprider en samlad lägesbild till berörda vid Rege- ringskansliet. Enligt dåvarande chefstjänsteman för krishantering baseras informationen huvudsakligen på den information som in- kommer från myndigheter via departementen. I vissa fall inkommer myndigheter efter överenskommelse med departementen med läges- information direkt till kansliet för krishantering.419

Kansliet för krishantering samordnar, förbereder och tar fram underlag inför de olika samordningsmöten som aktiveras vid en kris. Kansliet är även sammanhållande för de underlag som tas fram inför rundabordssamtal inom ramen för IPCR (The Integrated Political Crisis Response) som utgör EU:s arrangemang för integrerad politisk krishantering. Kansliet samordnar de svenska bidragen till de vecko- visa rapporter som publiceras på IPCR:s webbplattform. Inform- ationen som kommer från IPCR vid en inträffad händelse analyseras löpande av kansliet för krishantering och informationen tas vid be- hov in i kansliets lägesbilder.420

Gruppen för strategisk samordning (GSS)

Statsministerns statssekreterare som numera leder krishanterings- arbetet och bedömer behovet av samordning i Regeringskansliet kan sammankalla gruppen för strategisk samordning, som består av statssekreterare i de departement vars verksamhetsområde berörs.421

418Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till chefstjänstemannen för kris- hantering Karin Lindgren och chefen för kansliet för krishantering Annika Brändström, den

20maj 2021.

419Uppgifter lämnade av Karin Lindgren, tidigare chefstjänsteman för krishantering (2011– 2021) i Regeringskansliet, vid Coronakommissionens utfrågning, den 24 maj 2021.

420Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till chefstjänstemannen för kris- hantering Karin Lindgren och chefen för kansliet för krishantering Annika Brändström, den

20maj 2021.

421Uppgifter hämtade från regeringens webbplats (besökt den 30 november 2021). Efter flyt- ten till SB är det statsministerns statssekreterare som leder det samlade krishanteringsarbetet.

337

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

Under pandemin, fram till den 30 november 2021, var det inrikesmi- nisterns statssekreterare Elisabeth Backteman som var ordförande för GSS och i och med det hade ansvaret för att sammankalla grup- pen. Gruppens uppgift vid en kris är strategisk samordning av Rege- ringskansliets arbete.422 Det finns en redan framtagen dagordning med agendapunkter som utgör stommen för möten i GSS. Dessa punkter är: samlad information om läget och arbetet i RK, möjliga händelseutvecklingar/strategisk framåtblick, möjliga regeringsbe- slut och andra åtgärder från regeringens och/eller Regeringskansliets sida samt kommunikationsfrågor.423 Gruppen diskuterar hur kris- hanteringsarbetet ska utformas på kort, medellång och lång sikt. Re- spektive statssekreterare som deltar i möten förmedlar sedan den samlade inriktningen tillbaka till medarbetarna i departementet.424

Enligt svar från dåvarande statssekreterare för inrikesministern kan det vid snabba eller komplexa förlopp finnas behov av tätare kontakter i GSS mellan de mest berörda statssekreterarna, som då möts i en mindre konstellation. Denna ordning etablerades redan under hanteringen av flyktingkrisen 2015. Vid en sådan ordning möts GSS i två olika konstellationer: GSS (i större format) där samt- liga departement är representerade av minst en statssekreterare och sGSS (i särskild sammansättning) där endast de mest berörda stats- sekreterarna deltar.425

Vid krishantering är det numera praxis att ordföranden för GSS har en punkt på allmän beredning med anledning av krisen. Kansliet för krishantering samordnar, förbereder och tar fram underlag inför möten i GSS och inför ordförandens föredragningar vid allmän be- redning.426

422Uppgifter hämtade från regeringens webbplats (besökt den 6 december 2021).

423Justitiedepartementet, Elisabeth Backteman bilaga 1: dagordning för Gruppen för strategisk samordning (GSS), den 20 maj 2021.

424Uppgifter lämnade av Nils Vikmång, dåvarande statsministerns statssekreterare

(2017–2021), vid Coronakommissisonens utfrågning den 24 maj 2021.

425Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till statssekreteraren Elisabeth Backteman, den 20 maj 2021.

426Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till chefstjänstemannen för kris- hantering Karin Lindgren och chefen för kansliet för krishantering Annika Brändström, den

20maj 2021.

338

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

Övriga samordningsforum för krishantering i Regeringskansliet

Vid kriser genomförs även regelbundet samordningsmöten i expe- ditionschefskretsen427 som leds av chefstjänstemannen för krishan- tering. I regel hålls expeditionschefsmöten inför möten i GSS för att vid behov föra information vidare för eventuell avdömning i GSS.428 Kansliet för krishantering samordnar, förbereder och tar fram un- derlag även inför dessa möten.429

Det finns även olika interdepartementala arbetsgrupper (IDA) på handläggarnivå och som vanligtvis leds av medarbetare från kansliet för krishantering. IDA krishantering etablerades 2008 när kansliet för krishantering kom till. Gruppen, som består av representanter från samtliga departement, informerar varandra bl.a. om olika bered- skapsförberedelser. Vid krishantering kan det även etableras andra IDA-grupper i syfte att ta fram särskilda analysunderlag med fokus på möjliga händelseutvecklingar för den kris som har inträffat.430 Underlag från dessa grupper förs vanligtvis vidare till expeditions- chefsmöten eller till kansliets analys- och scenarioarbete.431

Krishanteringsrådet

Vid krishanteringsrådets möten träffas Regeringskansliet och rådets ledamöter för information och diskussion. Under normala förhål- landen sammanträder rådet två gånger per år för allmän orientering om arbetet inom krisberedskapsområdet. Krishanteringsrådet in- rättades av regeringen i december 2008 och leds efter regeringsom- bildningen den 30 november 2021 återigen av statsministerns stats- sekreterare. Fram till dess, då krishanteringsorganisationen låg un- der Justitiedepartementet, leddes rådets möten av inrikesministerns

427Expeditionschef är en opolitiskt tillsatt chefstjänsteman i Regeringskansliet som bland an- nat ansvarar för at regeringen förvaltningsärenden handläggs lagenligt, följdriktigt och enhet- ligt.

428Uppgifter lämnade av Karin Lindgren, tidigare chefstjänsteman för krishantering (2011– 2021) i Regeringskansliet, vid Coronakommissionens utfrågning, den 24 maj 2021.

429Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till chefstjänstemannen för kris- hantering Karin Lindgren och chefen för kansliet för krishantering Annika Brändström, den

20maj 2021.

430Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till chefstjänstemannen för kris- hantering Karin Lindgren och chefen för kansliet för krishantering Annika Brändström, den

20maj 2021.

431Uppgifter lämnade av Annika Brändström, nuvarande Chefstjänsteman för krishantering och tidigare chef för kansliet för krishantering (2015–2021) i Regeringskansliet, vid Corona- kommissionens utfrågning, den 24 maj 2021.

339

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

statssekreterare med stöd av chefstjänstemannen för krishantering. I rådet ingår normalt rikspolischefen, säkerhetspolischefen, överbe- fälhavaren och generaldirektörerna för Affärsverket svenska kraft- nät, MSB, Post- och telestyrelsen, Socialstyrelsen och Strålsäker- hetsmyndigheten. I rådet ingår även en landshövding som företrä- dare för länsstyrelserna. Dessutom medverkar företrädare för myn- dighetsansvariga departement. Rådet kan även sammankallas för in- formationsutbyte mellan Regeringskansliet och myndigheter under allvarliga händelser och kriser.432 Enligt Regeringskansliet ersätter dessa möten dock inte på något vis de kontakter som departementen har med sina myndigheter under en kris.433 Kansliet för krishantering samordnar, förbereder och tar fram underlag inför krishanterings- rådets möten.434

11.1.3Regeringskansliets hantering av pandemin

Nedan följer en övergripande beskrivning av hur Regeringskansliet hanterat pandemin. En omsorgsfull dokumentation är en förutsätt- ning för en efterföljande granskning och för att uppnå öppenhet och spårbarhet. Kommissionen konstaterar att det har varit svårt att få insyn i de diskussioner som har förts avseende möjliga åtgärder mel- lan olika departement och deras myndigheter och inom Regerings- kansliet. Det har därför varit svårt att med säkerhet kunna fastställa hur olika bedömningar och avvägningar gjorts. Även om kom- missionen har fått ta del av olika underlag från Regeringskansliet har kommissionen inte fått tillgång till minnesanteckningar från de olika samordningsmöten som genomförts (GSS i det större formatet, sGSS, expeditionschefsmöten, allmän beredning, säkerhetspolitiska rådet eller krishanteringsrådet) då inga formella mötesanteckningar har förts enligt Regeringskansliet. Kommissionen har, för att bota den bristen, begärt att få ta del av anteckningar som förts av enskilda deltagare i dessa möten. Denna förfrågan har besvarats med att Rege- ringskansliet inte förfogar över dessa. Redogörelsen nedan om Rege-

432Uppgifter hämtade från regeringens webbplats (besökt den 6 december 2021) och Rege- ringskansliet, Svar på Coronakommissionens frågor till Stefan Löfven, den 29 november 2021.

433Uppgifter lämnade av dåvarande statssekreterare Elisabeth Backteman (2019–2021), vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021

434Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens kompletterande fråga till chefstjänste- mannen för krishantering och chefen för kansliet för krishantering, den 15 juni 2021.

340

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

ringskansliets hantering grundar sig på de handlingar som kom- missionen har lyckats få fram och som redovisas löpande i fotnoter.

Samtliga departement har i olika omfattning berörts av pandemin. Nedan beskrivs främst hur Socialdepartementet och krishanterings- organisationen i Regeringskansliet arbetade under pandemin med fokus på 2020, bl.a. vad gäller samordning och framtagande av läges- bilder.435 Avsnittet redogör även för vilken information som spreds i Regeringskansliet under våren 2020 för några av de olika åtgärder som då vidtogs.

Socialdepartementet

Enligt Socialdepartementet har departementet arbetat intensivt med pandemin sedan slutet av januari 2020. Vissa chefer och handläggare på enheten för folkhälsa och sjukvård (FS-enheten) som ansvarar för smittskydd avbröt sin sportlovsledighet under vecka 9 för att kunna följa händelseutvecklingen och vidta åtgärder. När Folkhälsomyn- digheten den 10 mars 2020 bedömde risken för samhällsspridning som mycket hög hölls det första mötet med Socialdepartementets krisledningsgrupp. Vid samma tidpunkt intensifierades dialogen med berörda myndigheter. FS-enheten är indelad i fyra grupper som var och en leds av en gruppchef. En av grupperna ansvarar för smitt- skyddsfrågor. Den 17 mars 2020 tillsattes ytterligare en gruppchef vid enheten varvid en av gruppcheferna fick uteslutande ansvar för pandemifrågan. FS-enheten har under den tid som pandemin pågått utökats från ca 40 medarbetare till knappt 60 medarbetare. Ök- ningen skedde genom inlån från andra delar av Regeringskansliet, från relevanta myndigheter (t.ex. Socialstyrelsen, E-hälsomyndig- heten och IVO) samt genom nyrekryteringar. Även departementets rättssekretariat och den politiska staben har förstärkts.436 Under 2020 fanns det vid departementet inledningsvis endast en person som hade kompetens inom smittskydd; under pandemin har ytter- ligare en person med liknande bakgrund anställts.437

435Finansdepartementets hantering redogörs för i volym 1 av detta betänkande och Utrikes- departementets hantering har till viss del redovisats i Coronakommissionens andra delbetän- kande, 2021:89.

436Socialdepartementet, Kompletterande frågor från Coronakommissionen, den 15 januari 2022.

437Uppgifter lämnade av statssekreterare Maja Fjaestad vid Coronakommissionens utfråg- ning, den 24 maj 2021.

341

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

Den 4 mars 2020 hölls en seminarieövning i Socialdepartementet tillsammans med representanter från Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen. Efter vad kommissionen erfarit var det första gången under 2020 som Socialdepartementets ledning tillsammans med led- ningen vid Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen diskuterade operativa frågor med anledning av coronavirusets spridning över världen. Syftet med övningen var bl.a. att identifiera behovet av olika åtgärder. Med vid mötet var även statsrådet Lena Hallengren och medlemmar i hennes stab. På mötet redovisade Folkhälsomyndighe- ten olika scenarier och därefter diskuterade Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen tillsammans med övriga deltagare konsekvenser av de olika scenarier som presenterades, risker, samt hur dessa skulle kunna hanteras och vilka ytterligare aktörer som behövde involveras i det arbetet. Brist på tillgång till personlig skyddsutrustning, det ökade antalet restnoteringar hos regionernas leverantörer samt So- cialstyrelsens svårigheter att säkerställa materiel lyftes även vid detta möte.438

Från och med den 5 mars 2020 hade Socialdepartementets tjäns- teman i beredskap (TiB) daglig kontakt med Folkhälsomyndighe- tens respektive Socialstyrelsens TiB:ar för rapportering om det epi- demiologiska läget och belastningen i vården. Från juni 2020 skedde dessa kontakter ungefär 3–5 gånger per vecka. Socialdepartementet har därutöver sedan den 7 mars 2020 haft digitala möten, inlednings- vis varje vardag, för avstämning med Folkhälsomyndigheten. Mot- svarande möten har sedan mitten av mars 2020 ägt rum med Social- styrelsen. Myndigheterna har vid dessa möten informerat om in- cidenstal, antal nya fall med covid-19, antal avlidna, beläggningen och kapacitet inom hälso- och sjukvården, inklusive intensivvården (IVA) samt senare även antalet utförda tester. Sedan mitten av som- maren 2020 äger dessa möten rum på tisdagar och torsdagar, med Socialstyrelsen dock endast torsdagar.439

Under våren 2020 hölls dagliga kontakter mellan den politiska ledningen och ledningen vid Folkhälsomyndigheten och Socialsty- relsen. Under hösten 2020 glesades dessa kontakter ut något.440 I de

438Socialstyrelsen, Skriftliga svar på Coronakommissionens frågor till Socialstyrelsen, den

26februari 2021 samt uppgifter lämnade av statssekreterare Maja Fjaestad vid Coronakom- missionens utfrågning den 24 maj 2021.

439Socialdepartementet, Kompletterande frågor från Coronakommissionen, den 15 januari 2022.

440Uppgifter lämnade av statssekreterare Maja Fjaestad vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021.

342

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

mest centrala frågorna har Socialdepartementet haft en egen dialog med Statsrådsberedningen utanför krishanteringsorganisationens struktur. Dialog har då förts direkt med dåvarande statssekreterare för statsministern eller via tjänstemän i samordningskansliet.441

Enligt uppgift till kommissionen var Socialdepartementet under stor press inledningsvis. Det innebar att tjänstemän vid andra de- partement kände begränsningar i möjligheterna att med sina mot- svarigheter vid Socialdepartementet ta upp olika utmaningar inom sina respektive ansvarsområden som berördes av Socialdepartemen- tets verksamhetsområde. Vid flera av dessa uppkomna situationer ”hissades” i stället sådana utmaningar mellan departementen direkt till statssekreterarnivå.442

Hantering i det inledande skedet

En av uppgifterna för chefstjänstemannen för krishantering och kan- sliet för krishantering är tidig förvarning dvs. att tidigt uppmärk- samma situationer som kan komma att utvecklas till en kris.443 Enligt kansliet för krishantering har utvecklingen av coronaviruset följts av KKC sedan början av januari 2020. Den 14 januari 2020 togs virus- utbrottet upp för första gången i en omvärldsbevakningsrapport. Den 15 januari hade kansliet en första kontakt med Socialdeparte- mentet som meddelade att bedömningen från Folkhälsomyndig- heten var att risken var låg att viruset skulle spridas i någon större omfattning. Denna information fördes vidare till inrikesministerns statssekreterare samma dag. Den 18 januari, vid den vanliga morgon- kontakten som kansliet har med MSB, gav myndigheten lugnande besked om att kansliet kunde ”sitta stilla i båten”, vilket enligt MSB var ett medskick från Folkhälsomyndigheten. Den 23 januari in- formerades statsministerns statssekreterare om virusutbrottet. Vid

441Uppgifter lämnade av Nils Vikmång, dåvarande statsministerns statssekreterare

(2017–2021), vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021. Samordningskansliet är en del av Regeringskansliet och är inrättad i Statsrådsberedningen. Kansliet förbereder rege- ringsbeslut när landet styrs av en koalitionsregering. Samordningskansliet består av en stats- sekreterare från respektive parti och ett antal politiska sakkunniga.

442Uppgift lämnad av Fredrik Bynander, chef för centrum för totalförsvar och samhällets sä- kerhet vid Försvarshögskolan och tidigare anställd vid kansliet för krishantering, vid möte med sekretariatet den 11 november 2021.

443Uppgifter hämtade från regeringens webbplats (besökt den 6 december 2021).

343

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

denna tidpunkt (den 22–23 januari) hade kansliet även ytterligare kontakt med Socialdepartementet, men även med UD.444

Kansliet har sedan den 25 januari 2020, dvs. dagen innan UD fat- tade det första beslutet om reseavrådan med anledning av pande- min,445 dagligen tagit fram lägesbilder med anledning av pandemin. Dessa har spridits till berörda inom Regeringskansliet. Kretsen som har fått lägesbilderna har hela tiden utökats. Den 29 januari började kansliets lägesbilder spridas till samtliga statsråd.446 Under samma dag genomfördes även de första samordningsmötena (i expeditions- chefskretsen och i GSS) med anledning av pandemin. Deltagare vid dessa möten var de departement som bedömdes vara mest berörda vid det tillfället.447 Under det första GSS-mötet var ett av budskapen från dåvarande statssekreterare för inrikesministern:

I nuläget ser vi inte att vi behöver arbeta med frågorna i krishanterings- organisationen men det finns ett fortsatt behov av lägesinformation.448

Den 31 januari sammankallade kansliet för krishantering till ett för- sta samordnande möte med handläggare och enhetschefer från be- rörda departement.449 Första lägesföredragningen för statsministern av krishanteringsorganisationen skedde den 3 februari 2020, två da- gar efter att regeringen fattat beslut om att klassificera covid-19 som allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom (se mer om lägesföredrag- ningar för statsministern i avsnittet nedan).450 Den 13 februari 2020 informerades regeringen första gången vid allmän beredning om virusutbrottet i Kina (se avsnittet nedan för mer information om lägesföredragningar under allmän beredning).451

444Uppgifter hämtade från den loggbok som förs av kansliet för krishantering, den 20 decem- ber 2020.

445UD, Resor till Kina-avrådan från icke-nödvändiga resor till Kina, Beslut om reseavrådan, Utrikesdepartementet, den 26 januari 2020.

446Enligt dåvarande statssekreterare Elisabeth Backteman (2019–2021), vid Coronakom- missionens utfrågning den 24 maj 2021.

447Statsrådsberedningen, Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, Finansdepartemen- tet, Socialdepartementet, Näringsdepartementet, Infrastrukturdepartementet och Förvalt- ningsavdelningen (RK Kommunikation). Vid expeditionschefsmötet den 29 januari 2020 deltog inte Finansdepartementet. Enligt uppgift från underlag som Coronakommissionen fått ta del av vid besök i Regeringskansliet den 19 januari 2022.

448Justitiedepartementet, Annoterad dagordning (GSS i det större formatet), den 29 januari 2020.

449Uppgift från underlag som Coronakommissionen fått ta del av vid besök i Regerings- kansliet den 19 januari 2022.

450Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den

7maj 2021.

451Statsrådsberedningen, Svar på Coronakommissionens frågor till statsministerns statssekrete- rare Nils Vikmång, den 20 maj 2020.

344

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

Kommissionen har tagit del av de lägesbilder som har skickats från kansliet för krishantering till berörda inom Regeringskansliet under våren 2020. I samtliga lägesbilder mellan perioden 25 januari– 25 februari omnämndes bl.a. att Folkhälsomyndigheten bedömde risken för importfall som måttlig och risken för smittspridning i Sve- rige som mycket låg. I lägesbilderna under denna period nämndes även några bedömningar från WHO och ECDC. Den 31 januari an- gavs bl.a. att WHO den 30 januari meddelat att coronaviruset ut- gjorde ett internationellt hot mot människors hälsa.452 Lägesbilderna under den här perioden angav även att det i rapporteringen förekom alarmistiska inramningar gällande virusets spridningsrisk och att in- ternationell medias rapportering var mer alarmerande jämfört med svensk media.453 (Se kapitel 12 för en mer omfattande redogörelse för kunskapsläget under den här perioden.)

I lägesbilden från den 5 februari nämndes för första gången ECDC:s bedömning från den 26 januari att sannolikheten för im- porterade fall av covid-19 till EU/EEA var måttlig till hög samtidigt som risken för spridning människa till människa i EU bedömdes vara låg. ECDC hade i sin bedömning från 26 januari även med att sanno- likheten var mycket hög att den smittar vidare mellan människor vid oupptäckta fall.454 Denna del av bedömningen fanns dock inte med i lägesbilden från den 5 februari som spreds i Regeringskansliet.455

Lägesbilden från den 26 februari456 uppdaterades i linje med Folk- hälsomyndighetens uppdaterade bedömning från den 25 februari, dvs. att risken var hög för att personer som smittats av det nya coro- naviruset utomlands skulle upptäckas i Sverige. Samtidigt bedömdes risken för allmän smittspridning i Sverige som låg. I Regerings- kansliets lägesbild från den 2 mars nämndes att WHO den 28 febru- ari hade uppgraderat risken för global spridning från hög till mycket hög, men att Folkhälsomyndighetens bedömning kvarstod. I Rege- ringskansliets lägesbild från den 4 mars angavs att Folkhälsomyndig- heten den 2 mars457, återigen uppdaterat sin bedömning som innebar att risken för att upptäcka nya fall i Sverige nu var mycket hög, och

452Justitiedepartementet, 200131 Coronavirus 2019-nCov, den 31 januari 2020.

453Justitiedepartementet, 200129 Coronavirus 2019-nCov, den 29 januari 2020.

454ECDC, Rapid risk assessment, Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a novel coronavirus, China; First cases imported in the EU/EEA; second update, den 26 januari 2020.

455Justitiedepartementet, 200205 Coronavirus 2019-nCov, den 5 februari 2020.

456Justitiedepartementet, 200206 Coronavirus 2019-nCov, den 6 februari 2020.

457Folkhälsomyndigheten, Beslut avseende risknivåer för covid-19, 2020-03-2 – uppdatering, den 2 mars 2020.

345

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

risken för allmän spridning i landet bedömdes som måttlig. Samma dag, den 2 mars, sammankallade inrikesministerns statssekreterare krishanteringsrådet för ett extrainsatt möte med anledning av pan- demin (se avsnitt nedan om rådets möten). En pressträff med de berörda myndigheterna och regeringsföreträdare hölls direkt efter mötet.458 Den 2 mars genomfördes även ett möte i GSS.459 Den 5 mars föredrogs lägesinformation om virusets utbrott vid allmän beredning. Fem dagar senare, den 10 mars, uppdaterade Folkhälso- myndigheten återigen sin riskbedömning vilket även lägesbilden från den 11 mars tog upp. Bedömningen vid det tillfället var att risken för att upptäcka nya importfall i Sverige bedömdes som mycket hög, också risken för allmän spridning inom landet bedömdes nu till mycket hög.460 En dag efter den nya bedömningen, dvs. den 11 mars, genomfördes ytterligare möten i GSS.461

Enligt dåvarande statssekreterare hos inrikesministern har kan- sliet för krishantering i sina lägesbilder i olika utsträckning inklude- rat bedömningar av olika risker. I de första lägesbilderna under janu- ari 2020 nämndes bl.a. olika händelseutvecklingar som skulle kunna försvåra hanteringen av virusutbrottet. I lägesbilden från den 29 ja- nuari uppmärksammades exempelvis en potentiell risk för handels- restriktioner.462 Lägesbilderna har enligt dåvarande statsministern bl.a. utgjort en grund för Regeringskansliets och regeringens arbete med och diskussioner kring olika scenarier.463 Efter att ha tagit del av underlag från kansliet för krishantering blir det tydligt att åtmin- stone tjänstemännen vid kansliet menade att regeringen hade två olika kriser att hantera, dels en samhällsekonomisk kris, dels en häl- sokris. Ett medskick som kansliet för krishantering hade vid ett möte i sGSS den 25 mars 2020 var att dessa två kriser delvis hade olika förlopp vilket innebar att åtgärder för att hantera dessa två kriser behövde ske på olika sikt. Den ekonomiska krisen hade enligt dåvarande statssekreterare för inrikesministern uppkommit snab-

458Regeringen, Pressträff med anledning av coronaviruset, den 2 mars 2020.

459Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till statssekreteraren Elisabeth Backteman, den 20 maj 2021.

460Folkhälsomyndigheten, Beslut avseende risknivåer för covid-19, 2020-03-10 – uppdatering, den 10 mars 2020.

461Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till statssekreteraren Elisabeth Backteman, den 20 maj 2021.

462Uppgifter lämnade av dåvarande statssekreterare Elisabeth Backteman (2019–2021), vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021.

463Uppgift lämnad av dåvarande statsminister Stefan Löfven vid Coronakommissionens ut- frågning den 15 december 2021.

346

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

bare, medan hälsokrisens utveckling skedde något långsammare. Efter detta möte i sGSS togs ekonomiska frågor och frågor avseende liv och hälsa upp i två olika spår under de möten som senare genom- fördes.464

Arbetet med att ta fram mål och en strategi för regeringens hantering av pandemin

Som nämnts i avsnitt 11.1.1 publicerades vad som kallades för en strategi för hantering av coronaviruset, som bl.a. anger sex mål för regeringens arbete, på regeringens webbplats den 7 april 2020. Kom- missionen har ställt frågor till de mest berörda statsråden, flera stats- sekreterare, presschefen i Statsrådsberedningen samt kansliet för krishantering om hur arbetet med strategin har gått till, men inte fått något tydligt och utförligt svar. Det som framkommit i de svar som inkommit från Regeringskansliet är att det inte är en strategi i for- mell mening utan snarare ett förhållningssätt. Målen anger en inrikt- ning för regeringens och Regeringskansliets arbete och används som utgångspunkt för de uppdrag som regeringen ger till olika myndig- heter.465 Enligt statssekreterare Maja Fjaestad utgår strategin från smittskyddslagen, vilket innebär att åtgärder ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet. Strategin har inte varit på remiss hos myn- digheterna och regeringen har inte konsulterat externa experter under arbetet med att utforma strategin.466 Strategin är inte heller bindande för myndigheter.467

Strategin har enligt dåvarande statsminister Stefan Löfven om- värderats vid flera tillfällen men den har inte ändrats. Beroende på hur smittspridningen utvecklats har dock olika delar av strategin betonats.468 Målen och strategin har även varit en utgångspunkt när regeringen gett uppdrag till myndigheter eller när regeringen hante- rat framställningar från myndigheter och andra aktörer. I enlighet

464Uppgift som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök i Regeringskansliet den

1februari december 2022.

465Uppgifter lämnad av Nils Vikmång, dåvarande statsministerns statssekreterare

(2017–2021), vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021.

466Uppgifter lämnade av statssekreterare Maja Fjaestad vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021.

467Uppgifter lämnade av Nils Vikmång, dåvarande statsministerns statssekreterare

(2017–2021), vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021.

468Regeringskansliet, Svar på Coronakommissionens frågor till Stefan Löfven, den 29 november 2021.

347

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

med strategin har regeringen enligt kansliet för krishantering vid varje tidpunkt vidtagit de åtgärder som då framstått som mest ända- målsenliga för att nå målen. Åtgärderna kan alltså betraktas som ett utflöde ur strategin.469

Det som kommissionen kan utröna när det gäller hur mål och strategin har arbetats fram är att GSS vid upprepande tillfällen har diskuterat scenarier och utifrån dessa har olika lägen och mål identi- fierats beroende på krisens utveckling.470 Arbetet med strategin är alltså delvis integrerat med det scenarioarbete som Regeringskansliet har bedrivit. Kommissionen konstaterar dock att det inte har varit helt enkelt att utifrån olika underlag följa hur arbetet har gått till. Den som har drivit arbetet med scenarier samt olika mål för olika lägen och som har utgjort strategin är, som kommissionen har förstått, dåvarande statssekreterare för inrikesministern Elisabeth Backteman med stöd av kansliet för krishantering.471 Detta arbete har enligt kansliet för krishantering varit viktiga delar i GSS:s arbete med den strategiska inriktningen. Enligt kansliet för krishantering har dessa mål för olika lägen också tagits upp vid flera expeditions- chefsmöten.472

Strategin och tillhörande mål för regeringens hantering togs även upp med de andra partiledarna vid ett möte den 17 mars 2020. Under Krishanteringsrådets andra extrainsatta möte, den 20 mars, informe- rades även de myndigheter som deltog om regeringens mål och stra- tegi för hanteringen av pandemin.473 Den 20 mars 2020 skickade dåvarande statsminister Stefan Löfven även ut regeringens mål och övergripande strategi via e-post till samtliga medarbetare i Rege- ringskansliet.474

Efter en genomgång av underlagen från allmän beredning kan kommissionen konstatera att regeringen vid flera tillfällen har disku- terat olika mål och strategier. Om kommissionen har uttolkat hän- delseförloppet rätt, presenterades framtagna mål för olika lägen be-

469Justitiedepartementet, Coronakommissionens frågor till kansliet för krishantering, den 3 de- cember 2021.

470Uppgift från underlag som Coronakommissionen fått ta del av vid besök i Regerings- kansliet den 19 januari 2022.

471Uppgifter lämnade av statssekreterare Maja Fjaestad vid möte den 28 januari 2022.

472Justitiedepartementet, Coronakommissionens frågor till kansliet för krishantering, den 3 de- cember 2021.

473Regeringskansliet, Svar på Coronakommissionens frågor till Stefan Löfven, den 29 november 2021.

474Uppgift från kansliet för krishantering vid sekretariatets besök på Regeringskansliet, den

20december 2021.

348

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

roende på krisens utveckling samt den övergripande strategin vid allmän beredning den 19 mars. De olika lägen som hanteringen ut- gick ifrån var ”måttligt läge”, ”när det är som värst” samt ”nytt nor- malläge”. Underlaget angav olika mål för dessa olika lägen. Under ”måttligt läge” specificerades då fem av de sex mål som sedan publi- cerades den 7 april på regeringens webbplats. Det sjätte målet för hanteringen som tillkom då var punkten ”rätt åtgärd vid rätt till- fälle”.475

Arbetet med att sammanställa en lägesbild för Regeringskansliet

Under 2020 sammanställde kansliet ungefär 200 lägesbilder med anledning av pandemin.476 Uppgiften att ta fram en samlad lägesbild för Regeringskansliet finns inte reglerad i Regeringskansliets in- struktion vilket innebär att det i formell mening är valfritt för depar- tementen att dela med sig av egna eller sina myndigheters läges- bilder.477 Det är endast det ansvariga departementet som har mandat att ställa en förfrågan om lägesinformation till myndigheterna. Detta innebär att det är upp till respektive departement att avgöra huruvida information ska begäras in från de egna myndigheterna och i så fall vilken information och hur det ska göras.478

Enligt kansliet för krishanterings skriftliga svar har de via an- svariga departement under pandemin tagit del av underlag, rapporter och lägesinformation från myndigheter och ambassader som sedan utgjort underlag till den samlade lägesbild som kansliet tagit fram.479 Lägesbilderna har löpande förmedlats till samtliga statsråd och inom Regeringskansliet. Under januari–mars 2020 var det endast de mest berörda departementen som bidrog med underlag och kvalitetssäk- rade den samlade lägesbilden.480 Information kom även via den om- världsbevakarfunktion (KKC) som finns vid kansliets för krishante- ring. Kansliet för krishantering har under pandemin sammanställt

475Uppgift från kansliet för krishantering vid sekretariatets besök på Regeringskansliet, den

20december 2021.

476Uppgift lämnad av Annika Brändström, tidigare chef för kansliet för krishantering

(2015–2021) i Regeringskansliet, vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021.

477Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.

478Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den

7maj 2021.

479Justitiedepartementet, Coronakommissionens frågor till kansliet för krishantering, den 3 de- cember 2021.

480Uppgifter lämnade av Annika Brändström, tidigare chef för kansliet för krishantering (2015–2021) i Regeringskansliet, vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021.

349

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

två olika typer av lägesbilder. Den första lägesbilden som är mer kortfattad (två sidor) sammanställdes för första gången den 25 janu- ari 2020. Denna mer kortfattade lägesbild har under hela pandemin gått ut ungefär en gång om dagen (ibland två gånger). Dessa läges- bilder innehåller bl.a. kort information om läget, myndigheternas och Regeringskansliets arbete, indikatorer på ett förvärrat läge samt information om hur virusets utbrott skildras i media. De mer kort- fattade lägesbilderna skickades inledningsvis även till kansliets norska och finska motsvarigheter.

Parallellt med denna lägesbild startades en särskild process för ge- mensamberedda481 lägesbilder med anledning av pandemin där samt- liga departement skickade in mer omfattande underlag till kansliet för krishantering som sedan gjorde en sammanställning av all läges- information.482 I samband med att lägesbilderna togs fram enligt denna process, från den 24 mars 2021, blev lägesbilderna även mer omfattande (mellan 20–30 sidor) och skickades ut två gånger per vecka.483 Arbetet med att gemensambereda den samlade lägesbilden upplevdes som en tidskrävande process.484 Dessa mer omfattande lägesbilder upphörde att sammanställas under sommaren 2021, men den mer kortfattade lägesbilden har hela tiden skickats ut.485

Under pandemin fick kansliet för krishantering ett godkännande av Finansdepartementet (det departement som ansvarar för länssty- relserna) att ha direkt kontakt med länsstyrelsernas samordnings- kansli vid Länsstyrelsen i Halland. Kansliet för krishantering fick länsstyrelsernas lägesbilder samtidigt som det ansvariga departe- mentet. Kommissionen har förstått att kansliet även på liknande sätt fått lägesinformation direkt från myndigheter under Infrastruktur-

481Regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Detta gäller också inom ett departement när ett ärende berör mer än ett statsråd. Se 15 § förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskan- sliet.

482Justitiedepartementet, Coronakommissionens frågor till kansliet för krishantering, den 3 de- cember 2021.

483Uppgifter lämnade av Annika Brändström, tidigare chef för kansliet för krishantering (2015–2021) i Regeringskansliet, vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021.

484Uppgift lämnad av Fredrik Bynander, chef för centrum för totalförsvar och samhällets säkerhet vid Försvarshögskolan och tidigare anställd vid kansliet för krishantering under delar av coronapandemin, vid möte med den 11 november 2021. Även uppgift från material som delats med kommissionen vid sekretariatets besök i Regeringskansliet den 19 januari 2022.

485Uppgift från kansliet för krishantering vid sekretariatets besök, den 20 december 2021.

350

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

departementet.486 Kommissionen har fått uppgifter om att kansliet för krishantering trots upprepade försök inte fått tillgång till läges- information eller mer fördjupade lägesbilder med bedömningar från vare sig Folkhälsomyndigheten eller Socialstyrelsen.487 Kansliet fick inte heller dessa initialt via Socialdepartementet utan var enligt upp- gift hänvisade till de dagliga presskonferenser som Folkhälsomyn- digheten och Socialstyrelsen deltog vid.488

Enligt svar som inkommit till kommissionen från socialminister Lena Hallengren, ansvarar Socialdepartementet för Folkhälsomyn- digheten och Socialstyrelsen och myndigheterna rapporterar därför till departementet i enlighet med ordinarie rutiner. Myndigheterna har enligt Socialdepartementet regelbundet informerat om bl.a. inci- denstal och beläggningen inom hälso- och sjukvården. Inform- ationen har sedan omedelbart förmedlats till berörda departement och enheter, inklusive kansliet för krishantering som använt den i arbetet med de gemensamma lägesbilderna.489 Enligt Socialdeparte- mentet har kansliet för krishantering fått ta del av Socialdepartemen- tets dagliga rapporter från departementets tjänsteman i beredskap från den 7 mars 2020 med bl.a. statistik över antalet smittade, avlidna och antalet personer inlagda på IVA.490 Enligt Socialdepartementet informerade departementet om läget inom sitt ansvarsområde, in- klusive information från berörda myndigheter, vid GSS-möten samt vid de möten på tjänstemannanivå som kansliet sammankallade till under 2020.491 När lägesbilderna gemensambereddes enligt den nya strukturen från den 24 mars 2020 skickade Socialdepartementet, lik- som övriga departement, in lägesinformation till kansliet för kris- hantering.492 Informationen från Socialdepartementet som baserades på information från Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen, in-

486Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den

7maj 2021 samt uppgift från den utvärdering som kansliet för krishantering genomfört för arbetet under våren 2020, material som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök i Regeringskansliet den 19 januari 2022.

487Uppgift lämnad av Fredrik Bynander, chef för centrum för totalförsvar och samhällets säkerhet vid Försvarshögskolan och tidigare anställd vid kansliet för krishantering under delar av coronapandemin, vid möte med coronakommissionens sekretariat den 11 november 2021.

488Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den

7maj 2021.

489Socialdepartementet, Coronakommissionens frågor till socialminister Lena Hallengren, den

3december 2021.

490Uppgifter lämnade vid kommissionens möte med statssekreterare Maja Fjaestad och stats- sekreterare Tobias Lundin Gerdås, Socialdepartementet, den 20 januari 2022.

491Socialdepartementet, Kompletterande frågor från Coronakommissionen, den 15 januari 2022.

492Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den

7maj 2021.

351

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

nehöll även då främst statistik över antalet smittade, avlidna och an- talet personer inlagda på IVA. Kommissionen noterar att det även i de mer ordnade samlade lägesbilderna uppdaterades med inform- ation från de myndighetsgemensamma pressträffarna.493

Enligt uppgift var regionernas lägesbilder inte en del av den sam- manvägda lägesbilden som kansliet för krishantering tog fram. So- cialstyrelsen, som hade ansvar för att sammanställa lägesinformation från regionerna, började först under senhösten 2020 att regelbundet publicera lägesrapporter på myndighetens webbplats, vilket bl.a. in- nebar att kansliet för krishantering då kunde integrera även dessa sammanställningar i Regeringskansliets samlade lägesbild.494

I den utvärdering som kansliet själva har gjort av hanteringen under våren 2020 framgår att det har funnits ”utmaningar” med in- formationsspridningen inom Regeringskansliet. Det gäller exempel- vis informationsdelning generellt (vertikalt och horisontellt) och in- formation till kansliet från departement och centrala myndigheter. Även kansliets mandat att beställa in underlag från departementen till en samlad lägesbild lyftes av kansliets egna medarbetare i den utvärdering som har gjorts.

Gemensamberedningarna av lägesbilden har varit en tidskrävande och ibland svår process. Vi har haft svårt att få in underlag från departemen- ten särskilt de mest berörda. Den här processen lyfter även frågor om KH:s mandat att beställa underlag till en samlad lägesbild. Hur ser det ut och hur skulle det kunna förtydligas? (…) Vi var ju inne tidigare på olika departement och hur UD och Infra samt Fi stack ut som särskilt bra. Dessvärre fick vi indikationer på dålig/bristfällig information från centrala myndigheter och departement. Däribland en av de mest be- rörda departement, det vill säga Socialdepartementet.495

Vid flera GSS-möten, där samtliga departement var representerade, under bl.a. mars och december 2020 uppmanade dåvarande stats- sekreterare för inrikesministern även vid ett flertal tillfällen att departementen skulle göra bedömningar av myndigheternas inform- ation och delge dessa till kansliet för krishantering.496

493Justitiedepartementet, kansliet för krishantering, 200428 Lägesbild-PM, den 28 april 2020.

494Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den

7maj 2021.

495Citat från anteckningssidor från den presentation som summerar den utvärdering som kansliet för krishantering genomfört för arbetet under våren 2020, material som kom- missionen tagit del av vid sekretariatets besök i Regeringskansliet den 19 januari 2022.

496Justitiedepartementet, Annoterad dagordning (GSS i det större formatet), den 18 mars och

9december 2020.

352

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

Scenario- och analysarbetet i Regeringskansliet

Från februari 2020 arbetade kansliet för krishantering med olika sce- narier för virusutbrottets möjliga utveckling och konsekvenser för Sverige. Det har varit en utmaning att utifrån de underlag som har varit tillgängliga till fullo förstå hur arbetet har gått till.

Till en början utarbetades fyra mer allmänna scenarier med olika allvarlighetsgrad där det fjärde och värsta var en omfattande smitt- spridning, med stor påverkan även på Sverige. De fyra grovt skissade scenarierna presenterades av kansliet första gången vid expeditions- chefsmötet och mötet i GSS den 12 februari 2020.497 Vid mötet be- slutades att förberedelsearbetet i Regeringskansliet skulle fokusera på scenario 2 – mer utdraget förlopp med enstaka fall i Sverige – och scenario 3 – viss spridning i Sverige.498 I det här läget utgick inte Regeringskansliet i sitt arbete från scenario 4. Förberedelser inför en utveckling enligt scenario 2 och 3 diskuterades även vid allmän be- redning den 13 februari 2020.499

Efter några veckor blev det enligt uppgift mer tydligt att smittan började spridas alltmer i världen och då beslutades det att scenario 4 skulle utgöra utgångspunkt för förberedelsearbetet i stället. Utifrån detta scenario vidareutvecklade kansliet två scenarier/lägen, dvs. ett ”värre” och ett ”värsta” läge.500 Dessa två lägen/scenarier presentera- des vid GSS den 11 mars och på allmän beredning den 12 mars.501

Dessa olika scenarier och lägen har förutom att de har använts som grund för förberedelsearbetet även använts vid olika föredrag- ningar, t.ex. GSS, allmän beredning och vid enskilda lägesföredrag- ningar för statsministern, för att visa i vilken fas av krisen som Sverige har befunnit sig i. I senare delen av mars låg fokus främst på det ”värre” läget (dvs. allmän smittspridning som fortsätter i vågor över landet och nöter på resurser och samhällsstrukturer, och att

497Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den

7maj 2021 och Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens kompletterande fråga till chefstjänstemannen för krishantering och chefen för kansliet för krishantering, den 15 juni 2021.

498Scenario 1 innebar fortsatt utbrott utanför Sverige. Uppgifter som kommissionens sekre- tariat tagit del av vid besök i Regeringskansliet, den 1 februari 2022.

499Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens kompletterande fråga till chefstjänste- mannen för krishantering och chefen för kansliet för krishantering, den 15 juni 2021.

500Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den

7maj 2021.

501Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens kompletterande fråga till chefstjänste- mannen för krishantering och chefen för kansliet för krishantering, den 15 juni 2021.

353

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

många blir allvarligt sjuka under kort tid).502 Kommissionen har inte till fullo förstått vad det så kallade ”värsta” läget innebar men noterar att vid allmän beredning den 9 april och vid Krishanteringsrådets extrainsatta möte samma dag diskuterades olika konsekvenser avse- ende ett värstafallscenario. Det omfattade bl.a. en samhällsekonomi i fritt fall, en mediekris och problem för public service, en om- fattande splittring i EU, att ”det svenska experimentet” ska ses som ett misslyckande, att Sverige får en ”förlorad generation” efter di- stansundervisning och ökad oro bland ungdomar samt brister i sam- hällets funktionalitet på grund av bortfall av viktiga nyckelpersoner.

I maj 2020 togs ett initiativ till ett departementsöverskridande analysarbete inom Regeringskansliet (IDA-grupp) för att underlätta planering samt kartläggning av risker, osäkerheter och potentiella konsekvenser för samhället givet olika händelseutvecklingar kopp- lade till pandemin. Dessa analyser har senare beaktats vid framta- gande av planeringsunderlag och bidragit till kansliets scenario- arbete.503

Gruppens sammansättning har varierat under pandemin. In- ledningsvis, från maj 2020, bestod analysgruppen av representanter från kansliet för krishantering, Socialdepartementet, Utrikesdepar- tementet, Finansdepartementet, Infrastrukturdepartementet, Nä- ringsdepartementet och RK Kommunikation. Under 2021 bestod analysgruppen endast av representanter från kansliet för krishante- ring, Socialdepartementet och Finansdepartementet. Synpunkter har vid behov inhämtats från samtliga departement i Regerings- kansliet.504 Analysgruppen har tagit fram två s.k. planeringsunderlag, ett för sommaren 2020 och ett för hösten 2020, som kommissionen har fått ta del av.505

För att få ett bredare underlag för scenarioarbetet, har Försvars- högskolan på uppdrag av kansliet för krishantering, genomfört flera expertutfrågningar, det första tillfället var den 15–16 december 2020

502Justitiedepartementet, Annoterad dagordning (GSS i det större formatet), den 18 mars 2020.

503Justitiedepartementet, Coronakommissionens frågor till kansliet för krishantering, den 3 de- cember 2021.

504Justitiedepartementet, Coronakommissionens frågor till kansliet för krishantering, den 3 de- cember 2021.

505Justitiedepartementet, Planeringsunderlag-sommaren 2020, den 12 juni 2021, och Plane- ringsunderlag-hösten 2020, den 1 september 2020.

354

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

och det andra i november 2021. Försvarshögskolan bjöd vid dessa tillfällen in forskare och experter från olika områden.506

De som bjöds in att medverka vid det första tillfället hade före- slagits av de departement som medverkat i arbetet med planerings- underlagen för sommaren och hösten. Även tjänstemän från Social- departementet och Finansdepartementet deltog vid dessa semi- narier. Det första tillfället fokuserade på hur ett positivt respektive ett negativt scenario kunde komma att se ut på tolv månaders sikt. Utöver detta skickade kansliet för krishantering, via Försvarshög- skolan, ytterligare två frågor till de deltagande forskarna/experterna. Dessa frågor handlade om vilka kritiska faktorer som avgör huruvida Sverige hamnar i ett positivt eller ett negativt scenario, samt vilka som är de viktigaste åtgärderna att vidta här och nu. Underlaget som baserades på de externa experternas förslag och som kansliet för krishantering sammanställde stämdes av med övriga medverkande departement den 17 december 2020. I detta underlag ansågs ned- stängning av vissa verksamheter vara den mest kritiska faktorn för att få smittan under kontroll. Förslag till åtgärder var bl.a. försenad skolstart med några veckor, stängningar av vissa verksamheter och munskydd i vissa situationer. I underlaget förordades även behovet av ett proaktivt arbete och en starkare operativ krisledning hos rege- ringen samt en starkare samordning över departementsgränserna. Ungefär vid samma tidpunkt som seminarierna ägde rum tog staben vid Socialdepartementet fram ett underlag den 16 december 2020 som även den sammanfattade mer ingripande åtgärder. Förslag till åtgärder från Socialdepartementet var att regeringen skulle lägga fram en proposition som ger regeringen befogenheter att stänga ned vissa verksamheter som bidrar till ökad smittspridning och att införa en lag med sanktionerade krav på att hålla avstånd utomhus och på offentliga platser.507 Underlaget från kansliet för krishantering före- drogs för sGSS på kvällen den 17 december 2020, samt på förmid- dagen dagen efter. Underlaget pekade på att flera mer långtgående åtgärder skulle krävas för att stoppa den vid tidpunkten kraftigt ökande smittspridningen i Sverige. Exempel på åtgärder som togs upp i underlaget var nedstängning av vissa verksamheter, intensifi-

506Vid det andra tillfället, i november 2021 var fokus på framtiden och covid-19 samt vad pan- demin kan ge för lärdomar inför framtida kriser. Justitiedepartementet, Coronakommissionens frågor till kansliet för krishantering, den 3 december 2021.

507Uppgift som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök i Regeringskansliet den

1februari 2022.

355

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

erad testning, smittspårning och isolering, samt tydliga munskydds- rekommendationer.508 Vid en pressträff med regeringen den 18 de- cember 2020 presenterades en rad åtgärdsförslag som låg i linje med de förslag till åtgärder som fanns i underlaget.509

Kommissionen har fått uppgifter om att det budskap som kom från rättschefen i Statsrådsberedningen efter att underlaget diskute- rats i GSS var att det inte ansågs vara rätt ordning att åtgärdsförslag och bedömningar kom direkt till politisk nivå från kansliet för kris- hantering. Möjliga åtgärdsförslag skulle istället tas fram av ansvarigt departement vilket även blev inriktningen för kansliet från januari 2021.510 Att besluts- och beredningsformerna skulle upprätthållas är något som rättschefen i Statsrådsberedningen påminde om vid flera tillfällen under hanteringen i Regeringskansliet.511 Kommissionen noterar att detta delvis kan vara ett uttryck för den ansvarsprincip som råder inom Regeringskansliet.

Lägesföredragningar för statsministern

Kansliet för krishantering har under pandemin haft föredragningar för dåvarande inrikesminister Mikael Damberg. Från den 11 februari 2020 föredrog kansliet läget gällande pandemin som en särskild dagordningspunkt vid inrikesministerns veckoberedningar.512

Som en del i krishanteringsarbetet har även statsministern åter- kommande fått lägesföredragningar. Under 2020 hölls ett 30-tal lägesföredragningar för statsministern under ledning av inrikesmi- nisterns statssekreterare med stöd av kansliet för krishantering.513 Första föredragningen för statsministern med anledning av pande-

508Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den

7maj 2021. Kommissionen har vid besök på Regeringskansliet även tagit del av underlag (Pan- demin- framtidsbedömningar och åtgärdsbehov) från den 18 december 2020 som summerar de åtgärder som externa experter förordade under seminarierna den 15–16 december 2020.

509Vid pressträffen den 18 december 2020 aviserade dåvarande statsminister Stefan Löfven nya restriktioner som innebar att maxantalet för sällskap på restauranger sänktes till fyra personer, alkoholförsäljning vid restauranger och barer upphörde från kl. 20, munskyddskrav infördes för kollektivtrafiken, maxantal i gym och affärer infördes samt att simhallar, muséer m.m. stängdes ned. Se Regeringens pressträff den 18 december, YouTube.se.

510Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den

7maj 2021.

511Uppgifter lämnade av rättschef Per Hall, Statsrådsberedningen, den 1 februari 2022.

512Justitiedepartementet, Coronakommissionens frågor till tidigare inrikesminister Mikael Damberg, den 3 december 2021.

513Uppgift lämnad av Nils Vikmång, dåvarande statsministerns statssekreterare (2017–2021), vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021.

356

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

min skedde den 3 februari 2020.514 Kommissionen noterar att kris- hanteringsorganisationen vid föredragningen förde fram att fokus för hanteringen var att hantera generell oro för utvecklingen i Sve- rige och oro med anledning av hemvändande svenskar.515 Under samma månad hölls ytterligare föredragningar för statsministern, den 13 februari och den 26 februari. Den 26 februari deltog företrä- dare för Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen. Även en läges- föredragning hölls den 9 mars, dvs. en dag innan Folkhälsomyndig- heten uppdaterade sin riskbedömning till att sannolikheten för all- män smittspridning var mycket hög. Under denna lägesföredragning fick dåvarande statsministern information om att Sverige befann sig i scenario 1 dvs. huvudsakligen utbrott utanför Sverige, men att smittade även behövde tas omhand i Sverige. Även scenario 2 och 3 nämndes som en möjlig utveckling framåt.516 Under våren 2020 ge- nomfördes lägesföredragningarna mer frekvent jämfört med under hösten. Vid lägesföredragningarna deltog även statsministerns stats- sekreterare Nils Vikmång.517 Under lägesföredragningarna har stats- ministern även fått genomgångar av vad som planerade att tas upp på nästkommande allmän beredning.518

Arbetet i GSS

Även under pandemin har det funnits två olika GSS-fora, GSS i större format med samtliga statssekreterare och GSS i särskild sam- mansättning (sGSS) med de mest berörda statssekreterarna. Pande- min har berört samtliga departement i större eller mindre utsträck- ning och vid GSS i det större formatet har departementen varit re- presenterade med minst en av departementets statssekreterare och berörda opolitiska tjänstemän. Vid samtliga GSS-möten oavsett konstellation har även presschefen i Statsrådsberedningen deltagit.

514Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den 7 maj 2021.

515Uppgift som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök i Regeringskansliet den

19januari 2022.

516Uppgift som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök i Regeringskansliet den

26januari 2022.

517Uppgifter lämnade av Nils Vikmång, dåvarande statsministerns statssekreterare

(2017–2021), vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021.

518Uppgift lämnad av Nils Vikmång, dåvarande statsministerns statssekreterare (2017–2021), vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021.

357

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

Deltagare i sGSS har varit inrikesministerns statssekreterare, statsministerns statssekreterare, en av socialministerns statssekrete- rare, en av finansministerns statssekreterare och en statssekreterare

iStatsrådsberedningens samordningskansli (från Miljöpartiet).519 Som tidigare nämnts deltog ett mindre antal statssekreterare vid GSS från den 29 januari. Denna konstellation användes fram till den 11 mars. Vid den tidpunkten utökades gruppen och en statssekre- terare från varje departement kallades till GSS-möte som i regel hölls en gång i veckan. Denna konstellation (GSS i det större formatet) användes sedan under resterande delen av 2020 och 2021.

Det första mötet i sGSS genomfördes den 11 mars 2020, dvs. en dag efter det att Folkhälsomyndigheten höjt risknivån till den hög- sta. Av de totalt 149-GSS-möten som hölls under 2020 skedde 113 möten (dvs. ca 75 procent) i det mindre GSS-formatet, sGSS.520 Det stora antalet möten antyder att sGSS har varit det viktigaste forumet för samordning inom Regeringskansliet. Enligt den stående dagordningen för sGSS-mötena som kommissionen tagit del av in- gick följande punkter: lägesinformation, mål och strategi, identifiera åtgärder och beslut, kommunikationsstrategi/vägval.521 För kom- missionen har det blivit tydligt att mötena i GSS i det större formatet mer bestått av en lägesorientering mellan departementens statssek- reterare, men att det där även förts framåtblickande diskussioner för de olika departementens verksamhetsområden. Kommissionen fin- ner det troligt att det har varit i sGSS som olika avvägningar och bedömningar skett. Detta styrks genom den sammanställning som kommissionen fått ta del av och som innehåller mer detaljer kring de dagordningar som finns för sGSS. I t.ex. en dagordning för sGSS den 16 mars 2020 tas följande punkter upp: läget, samhällsåtgärder/myn- digheternas åtgärder, budget och finansiella åtgärder, andra åtgärder från politisk ledning, internationella kontakter, konsulärt (förmed- las via kansliet för krishantering), möjliga regerings- och Regerings- kanslibeslut, upplägg inför möte med partiledarna.522

519Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till statssekreteraren Elisabeth Backteman, den 20 maj 2021.

520Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till statssekreteraren Elisabeth Backteman, den 20 maj 2021.

521Mall för dagordning (allmän beredning) inskickad från Elisabeth Backteman till Corona- kommissionen, den 24 maj 2021.

522Uppgift som kommissionen tagit del av vid besök i Regeringskansliet den 20 december 2021.

358

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

Eftersom det inte finns mötesprotokoll eller mötesanteckningar vare sig från något av de genomförda mötena i GSS eller sGSS, går det inte att fastställa vad de olika statssekreterarna har tagit upp vid flertalet av dessa möten eller hur bedömningar har gjorts.523 De s.k. annoterade dagordningar för GSS där statssekreterare från samtliga departement deltar524 som kommissionen fått ta del av innehåller endast talepunkter för krishanteringsorganisationens representan- ter, dvs. dåvarande statssekreterare för inrikesministern och dåva- rande chefstjänstemannen för krishantering. Dessa annoterade dag- ordningar ger därmed inte någon säker information om vad som diskuterades, vad de olika mötena resulterat i eller vilka frågor som gått vidare för beslut i statsrådskretsen.

Enligt företrädare för Regeringskansliets krishanteringsorga- nisation är GSS inget besluts- eller beredningsorgan utan gruppens uppgift är informationsutbyte samt att ”inrikta krishanteringsar- betet”.525 Kommissionen noterar att det i den utredning av Christina Salomonson, Regeringskansliets krishantering från 2007, som lade grunden till nuvarande krishanteringsorganisation i Regeringskan- sliet, anförs att en av GSS uppgifter skulle vara att snabbt kunna ta ställning till ärenden där ordinarie beredningsrutiner inte räcker till. En kris innebär ofta snäva tidsramar och det måste då finnas former för att snabbare bereda frågor och avgöra oenigheter.526

Enligt svar vid utfrågningar, skriftliga svar och underlag som kommissionen har fått ta del av vid besök i Regeringskansliet, har kommissionen fått reda på att de olika scenarier samt möjliga hän- delseutvecklingar som tagits fram av kansliet för krishantering dis- kuterats under GSS-möten i februari och mars 2020. Även behovet av åtgärder beroende på krisens utveckling var uppe för dis- kussion.527 Under mars 2020 diskuterades i sGSS även olika hypo- tetiska lägen för pandemins utveckling och det togs fram olika mål för krishanteringen i dessa olika lägen (se avsnittet ovan om arbetet med att ta fram mål och strategi för regeringens hantering av pan-

523Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till statssekreteraren Elisabeth Backteman, den 20 maj 2021.

524Kommissionen har fått ta del av endast en annoterad dagordning för sGSS, från den 5 augusti 2020.

525Uppgifter lämnade av dåvarande statssekreterare Elisabeth Backteman (2019–2021) vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021

526Christina Salomonson (2007), Regeringskansliets krishantering.

527Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens kompletterande fråga till chefstjänste- mannen för krishantering och chefen för kansliet för krishantering, den 15 juni 2021.

359

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

demin). Regeringen informerades om detta arbete vid allmän bered- ning.528 Den 10 mars 2020 skickade kansliet för krishantering ett un- derlag till GSS med en sammanställning av internationella åtgärder, dvs. vilka åtgärder andra länder hade vidtagit för att bekämpa smitt- spridningen. Detta underlag föredrogs vid allmän beredning den 12 mars.529 Vid en genomgång av de annoterade dagordningarna för GSS noterar kommissionen att Folkhälsomyndigheten deltog vid minst två tillfällen i GSS. Den 5 augusti 2020 deltog myndigheten vid sGSS och delgav statssekreterarna information om trängsel- frågan i kollektivtrafiken och användandet av munskydd, smittspår- ning av återvändande/inresande i Sverige samt allmänna samman- komster (50 personer).530 Den 9 december 2020 deltog Folkhälso- myndigheten vid GSS (i det större formatet) för att informera stats- sekreterarna om varför smittspridningen och dödligheten skiljde sig åt mellan Sverige och övriga Norden. Myndigheten skulle även in- formera om varför det inte var aktuellt att rekommendera munskydd i utrymmen där trängsel inte kunde undvikas. Myndigheten lämnade också information om hur Sveriges julrekommendationer förhöll sig till rekommendationer i andra länder.531

Expeditionschefsmöten under hanteringen 2020 hölls i regel 1–2 gånger i veckan. Under januari 2020 hölls två sådana möten och två möten i GSS. Under februari hölls fyra expeditionschefsmöten och två i GSS. Under mars hölls sex expeditionschefsmöten och 23 möten totalt i GSS. Under april hölls fyra expeditionschefsmöten och 34 möten totalt i GSS.532 Även expeditionschefsmöten hölls i ett mindre format med endast de huvudsakligen berörda expeditions- cheferna fram till den 27 februari 2020 då samtliga expeditionschefer bjöds in att delta.533 Enligt dåvarande chefstjänstemannen för kris- hantering hålls normalt möten i expeditionschefskretsen inför mö- ten i GSS (vanligtvis inför GSS i det större formatet med samtliga

528Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den

7maj 2021.

529Uppgift lämnad av kansliet för krishantering vid sekretariatets besök den 20 december 2021.

530Justitiedepartementet, Annoterad dagordning (sGSS), den 5 augusti 2020.

531Justitiedepartementet, Annoterad dagordning (GSS i det större formatet), den 9 december 2020.

532Uppgifter lämnade av dåvarande statssekreterare Elisabeth Backteman (2019–2021) vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021

533Uppgift som kommissionen tagit del av vid besök i Regeringskansliet den 19 januari 2022.

360

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

berörda statssekreterare) för avdömning av inriktning.534 Eftersom expeditionschefsmöten inte hölls med samma frekvens som sGSS, som i perioder träffades varje dag, antar kommissionen att frågor och underlag från expeditionschefskretsen inte var det enda underlag som sGSS utgick ifrån.

Allmän beredning

Regeringen har under 2020 vid 39 tillfällen under allmän beredning diskuterat olika aspekter av hanteringen av pandemin. Vid dessa till- fällen har regeringen diskuterat läget och åtgärder inom smittskydd och inom det ekonomiska området. Allmän beredning har genom- förts i anslutning till regeringssammanträdet som normalt äger rum på torsdagar.535 Vid 29 av de 39 tillfällena i allmän beredning har in- rikesministerns statssekreterare, i egenskap av ordförande för GSS och i förekommande fall dennes ersättare, varit föredragande.

Kommissionen konstaterar att virusutbrottet för första gången togs upp vid allmän beredning den 13 februari och nästa tillfälle var tre veckor senare, den 5 mars 2020, då socialminister Lena Hallen- gren och delar ur den politiska staben gjorde en mer omfattande fö- redragning av läget. Efter den 5 mars förekom hanteringen av pan- demin som punkt på dagordningen ungefär en gång i veckan.536 Det ekonomiska läget föredrogs av dåvarande finansminister Magdalena Andersson vid andra tillfällen under allmän beredning och ingick så- ledes inte i föredragningarna av inrikesministerns statssekreterare.537

Socialministerns statssekreterare har vid olika tillfällen biträtt som föredragande. Inrikesministerns statssekreterare har även bi- trätts av olika tjänstemän, bl.a. chefstjänstemannen för krishantering och representanter från kansliet för krishantering.538 Den 11 mars 2020 (en dag efter Folkhälsomyndighetens uppdaterade riskbedöm- ning) var budskapet från dåvarande statssekreterare för inrikesmi-

534Uppgifter lämnade av Karin Lindgren, tidigare chefstjänsteman för krishantering (2011–2021) i Regeringskansliet, vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021.

535Uppgifter lämnade av Lena Hallengren vid Coronakommissionens utfrågning den 8 de- cember 2021.

536Statsrådsberedningen, Svar på Coronakommissionens frågor till statsministerns statssekrete- rare Nils Vikmång, den 20 maj 2020.

537Statsrådsberedningen, Svar på Coronakommissionens frågor till statsministerns statssekrete- rare Nils Vikmång, den 20 maj 2020.

538Statsrådsberedningen, Svar på Coronakommissionens frågor till statsministerns statssekrete- rare Nils Vikmång, den 20 maj 2020.

361

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

nistern vid allmän beredning att utvecklingen av coronaviruset inne- bar att Sverige vid den tidpunkten befann sig i det framtagna scena- rio 2 (dvs. mer utdraget förlopp med enstaka fall i Sverige) men att det fanns behov fortsätta titta framåt och skapa en bild av hur ett ytterligare förvärrat läge kan komma att se ut dvs. scenario 3 med omfattande smittspridning i landet. Som nämnts ovan fick statsmi- nistern den 9 mars information om att Sverige befann sig i scenario 1 vilket då ansågs utgöra nuläget.

Vid allmän beredning den 2 april meddelade dåvarande statssek- reteraren för inrikesministern att ett ännu värre läge för krisens två aspekter, dvs. liv/hälsa och samhällsekonomiska konsekvenser hade inträtt. De övergripande målen vid det värre läget var 1) värna liv och hälsa samt bekämpa viruset 2) begränsa negativa konsekvenser på samhällsekonomin samt upprätthålla samhällsviktig verksamhet. En vecka senare, den 9 april var budskapet vid allmän beredning från in- rikesministerns statssekreterare att förberedelser för ett ”värsta läge” behövde initieras.539 Vid allmän beredning den 16 april gjordes bedömningen att det värsta läget ännu inte hade inträffat och ungefär en vecka senare vid allmän beredning den 22 april nämndes att ett arbete pågick i Regeringskansliet för ett förbereda för ett eventuellt stabiliserande läge, främst vad gäller smittspridningen och dess kon- sekvenser.540

Under pandemin har företrädare för Socialstyrelsen och Folk- hälsomyndigheten också varit föredragande vid allmän beredning. Generaldirektörerna för Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen var föredragande vid allmän beredning vid fyra tillfällen respektive ett tillfälle under 2020.541

Förutom scenariodiskussionerna under våren 2020 diskuterade regeringen två ytterligare scenarier i juni 2020 inför hösten. I det ena scenariot gjordes antagandet att smittspridningen skulle fortsätta att avta under hösten och tidig vinter och i det andra scenariot skulle smittspridningen eskalera i mitten av september även om den inte

539I sGSS den 15 mars 2020 diskuterades scenario 3 (dvs. viss spridning i Sverige). Uppgift som kommissionen tagit del av vid besök i Regeringskansliet den 19 januari 2022.

540Uppgift som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök i Regeringskansliet den

20december 2021.

541Under 2020 var Folkhälsomyndighetens generaldirektör föredragande vid allmän bered- ning den 30 april, den 19 och 26 november samt den 10 december. Socialstyrelsens general- direktör var under 2020 föredragande den 19 november. Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till statssekreteraren Elisabeth Backteman, den 20 maj 2021.

362

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

skulle bli lika kraftig som under våren.542 Vid allmän beredning den 22 december 2020 presenterades även de scenarier (ett positivt och ett negativt) som tagits fram den 15–16 december av externa exper- ter via Försvarshögskolan på uppdrag av kansliet för krishantering.543

Krishanteringsrådets möten

Under 2020 har Krishanteringsrådet haft möten vid sammanlagt sex tillfällen. Två av dessa var ordinarie möten (den 15 maj och den 13 november) medan fyra var extrainsatta möten med anledning av pandemin (den 2 och 20 mars, den 9 april och den 4 september) då även företrädare för Arbetsmiljöverket, Folkhälsomyndigheten, Skolverket, Trafikverket och Transportstyrelsen adjungerades till Krishanteringsrådet. Under 2021 har två extrainsatta möten hållits (den 2 jan och den 16 april) utöver de två ordinarie mötena (den 21 maj och den 19 november). Det finns inga mötesprotokoll eller mötesanteckningar från något av dessa genomförda möten i Kris- hanteringsrådet som kommissionen har fått ta del av.

Mötena i Krishanteringsrådet har beskrivits som en avrapporte- ringsenhet och det har i vart fall för vissa myndigheter varit otydligt var informationen som ges vid dessa möten tar vägen.544

Utredningen Regeringskansliets krishantering från 2007, som lade grunden till krishanteringsorganisationen i Regeringskansliet, be- skrev att Krishanteringsrådet skulle inrättas för samordning, över- läggningar och ömsesidig orientering mellan regeringen och ett antal myndigheter vid kriser. Utredningen menade att sammankallande av myndigheterna vid allvarliga händelser är ett sätt för regeringen att utöva den övergripande tvärsektoriella samordningen. Med ett kris- hanteringsråd skulle även förutsättningarna för en snabb och ef- fektiv samordning mellan regeringen och myndigheterna i krissitu- ationer öka. Utredningen menade vidare att rådet i första hand skulle syfta till att tillgodose behovet av samordning mellan regeringen och myndigheterna, och inte behovet av samordning myndigheterna

542Uppgift lämnad av kansliet för krishantering vid besök i Regeringskansliet, den 20 decem- ber 2021.

543Uppgift lämnad av kansliet för krishantering vid besök i Regeringskansliet, den 20 decem- ber 2021.

544Exempelvis enligt uppgift lämnad av Socialstyrelsen vid Coronakommissionens utfrågning den 22 mars 2021.

363

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

emellan. För detta borde andra former utvecklas på myndighets- nivå.545

11.2Förvaltningsmyndigheterna

11.2.1Folkhälsomyndigheten

Pandemin har medfört både nya och utvidgade uppgifter för Folk- hälsomyndigheten. Flera av Folkhälsomyndighetens uppdrag har beskrivits och analyserats i olika delar av kommissionens två tidigare delbetänkanden, liksom i kapitel 12 och 13 i detta slutbetänkande. Folkhälsomyndighetens krisberedskapsarbete ingår i det nationella systemet för krishantering, som beskrivits närmare i föregående ka- pitel. I följande avsnitt fokuserar vi framför allt på myndighetens krisorganisation och samordningsfunktion.

Krishanteringsorganisationen

Uppgifter om krisberedskap ligger enligt arbetsordningen på Avdel- ningen för smittskydd och hälsoskydd och hanteras på Enheten för beredskap och krishantering. Enheten arbetar med metodik, struk- turer och processer för krishantering. I enhetens uppgifter ingår även viss kunskapsuppföljning, övervakning av smittsamma sjukdo- mar internationellt, utbildning och övningar. Därutöver ingår inter- nationellt arbete så som arbete inom EU:s samverkansprojekt och internationell rapportering till WHO, se mer under internationell samordning.546

Folkhälsomyndigheten har flera funktioner som dygnet runt är i beredskap, för att kunna agera med syfte att förhindra allvarliga kon- sekvenser av en händelse. Tjänsteman i beredskap (TiB) är nationell kontaktpunkt gentemot EU och WHO för allvarliga gränsöverskri- dande hälsohot. TiB:s uppgift är att initiera och samordna det in- ledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma och informera om allvarliga händelser. Myndigheten har även en beredskapsfunktion för att kunna initiera och samordna patient- och miljöanalyser: kli- nisk mikrobiolog i beredskap (KmiB), samt funktionen presstjänst i

545Christina Salomonson (2007), Regeringskansliets krishantering.

546Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021

364

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

beredskap (PiB).547 Samtliga dessa befattningar är även en del av lin- jeorganisationen.548

Myndigheten har rutiner för hantering av olika typer av händel- ser: vid sjukdomsutbrott, vid zoonosutbrott,549 vid särskild händelse och vid allvarlig samhällsstörning.

Utbrottsutredningar sköts normalt inom linjeorganisationen.550 Vid zoonosutbrott agerar Folkhälsomyndigheten inom en etablerad samverkansgrupp.551

Vid en särskild händelse som påverkar myndigheten eller myn- dighetens ansvarsområde krävs ibland att händelsen hanteras på annat sätt än i den ordinarie verksamheten. Det kan bero på att hän- delsen är ovanlig eller oväntad, att det finns stora samverkansbehov internt eller externt, att händelsen innebär hög arbetsbelastning på ordinarie verksamhet, att det finns ett stort tryck från omvärlden på myndigheten, exempelvis vid större sjukdomsutbrott, värmebölja eller vid samhällsstörningar och förtroendekriser. Vid en särskild händelsehantering tillsätts en arbetsgrupp med olika kompetenser som hanterar händelsen i enlighet med ett inriktningsbeslut.552

Vid en allvarlig samhällsstörning eller större samhällsstörning, exempelvis vid pandemier, allvarliga utbrott, höjd beredskap och krig, krävs det att kompetenser från olika områden inom myndig- heten samarbetar för att hantera situationen. Arbetet kan i dessa lägen behöva genomföras med hjälp av en särskild krisledningsor- ganisation. Krisledningsorganisationen har prioritet framför linje- verksamheten när den är aktiverad, vilket betyder att delar av myn-

547Funktionen Klinisk mikrobiolog i beredskap bemannas av specialistläkare i klinisk mikro- biologi eller infektionsmedicin. Laborativ tjänsteman i beredskap bemannas av biomedicinska analytiker och mikrobiologer med god erfarenhet av beredskapsdiagnostik.

548Folkhälsomyndigheten (2019), Hantering av händelser och kriser, intern riktlinje, inkom- men den 28 december 2021.

549Zoonoser är sjukdomar eller infektioner som på ett naturligt sätt kan spridas mellan djur och människor. De kan orsakas av olika typer av smittämnen som virus, bakterier, svampar och parasiter vilka kallas zoonotiska smittämnen. Uppgifter hämtade från SVA:s webbplats, (besökt den 25 januari 2022).

550Vid större nationella utbrott där smittskydden behöver stöd från central nivå kan Folk- hälsomyndigheten stödja och samordna arbetet med utbrottsutredning på flera olika sätt, men i princip inom epidemiologi, statistik och mikrobiologi.

551Folkhälsomyndigheten (2019), Hantering av händelser och kriser, intern riktlinje. Inkommen den 28 december 2021.

552Folkhälsomyndigheten (2019), Särskild händelsehantering vid Folkhälsomyndigheten. Inkommen den 28 december 2021.

365

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

dighetens ordinarie organisation har ett ansvar att bidra och553 måste vara ”tillgängliga, uthålliga och ha kapacitet för krishantering”.554

Krisledningsorganisationen under pandemin

Den 21 januari 2020 beslutade Folkhälsomyndigheten att aktivera det första steget i myndighetens krisledning då arbetet med frågor som rörde utbrottet av det nya coronaviruset var så omfattande att de behövde hanteras på ett annat sätt än i den ordinarie verksamhe- ten. En särskild arbetsgrupp som bestod av olika kompetenser från myndigheten bildades i enlighet med rutinen för särskild händelse- hantering.

Den 3 februari 2020 övergick myndigheten till att hantera frågor med anledning av det nya coronaviruset i en krisledningsorgani- sation med funktioner för analys, kommunikation, uppföljning samt rekommendationer och riktlinjer.555 Det rådde då en stor efterfrågan på information kring virusutbrottet från olika delar av samhället. En- ligt Folkhälsomyndigheten inrättades krisledningen för att ”snabbt kunna göra välgrundade ställningstaganden baserat på den inform- ation som fanns tillgänglig vid varje enskilt tillfälle”.556

Redan den 31 mars 2020 tog myndigheten beslut om att avveckla krisledningsorganisationen och i stället hantera pandemin inom lin- jeorganisationen. Beslutet togs utifrån pandemins utveckling och varaktighet. Krisledningsorganisationen bedömdes inte vara tillräck- lig för en fortsatt och uthållig hantering av pandemin. Pandemin på- verkade då hela verksamheten och krävde resurser, strukturer och arbetssätt från hela myndighetens organisation.557

För att svara upp mot de utökade uppdrag som pandemin innebar inrättade myndigheten dessutom tre temporära enheter.

553Exempelvis omvärldsbevakning, övervakning, lägesbild och alarmering, beredskapsläkeme- del, kommunikationsverksamhet, mikrobiologi inklusive laboratorieverksamhet, miljöhälsa, statistikkompetens, IT-kompetens samt administrativ stödverksamhet.

554Folkhälsomyndigheten (2019), Folkhälsomyndighetens krisledningsorganisation. Inkommen den 28 december 2021.

555Enligt Folkhälsomyndigheten vidtogs tidigt åtgärder för att förbereda regeringen, andra myndigheter samt regioner och kommuner för ett förändrat läge. Folkhälsomyndigheten gjorde detta genom t.ex. uppmaningar, rekommendationer, hemställningar, samt via kun- skapsunderlag och kommunikationsinsatser i olika nätverk.

556Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021

557Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021

366

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

Regeringsuppdrag och resurser

Under 2020 och 2021 fick myndigheten sammanlagt 56 regerings- uppdrag relaterade till covid-19.561 Uppdragen rör huvudsakligen fyra områden:

1.Information till allmänheten, inklusive riktad information till olika målgrupper,

2.samordning,

3.smittskyddsstrategier – testning, smittspårning, vaccinering, smittskyddsåtgärder i vården och i samhället i stort, och

4.analys – av epidemiläget, inklusive scenarieutveckling, av olika smittskyddsåtgärder, av pandemins påverkan på olika patient- grupper och olika delar av befolkningen – exempelvis barn och äldre.562

Folkhälsomyndighetens hantering av pandemin har krävt betydande resurser. Myndigheten har hanterat detta genom omprioriteringar, omorganisationer, omflyttning av personal och nyrekryteringar.563 Även belastningen på myndighetens TiB, KmiB PiB har varit stor under hela pandemin. Biträdande chefer inrättades på många enheter och avdelningar på grund av den ökade arbetsbelastningen på myn- dighetens chefer.564 Viss personal lånades även in från andra myn- digheter.

Under perioden som krisledningsorganisationen var aktiv finan- sierades den genom ordinarie förvaltningsanslag. Folkhälsomyndig- heten tilldelades därefter ytterligare medel inom förvaltningsansla- get för att hantera covid-19.

Folkhälsomyndigheten har under 2020 och 2021 erhållit medel för pandemihanteringen genom förvaltningsanslaget, samt via sär- skilda anslag, exempelvis för uppbyggnad av testkapacitet under våren 2020 med finansiering via Kammarkollegiet.565

561Folkhälsomyndigheten, Regeringsuppdrag till Fohm 2020 och 2021 relaterade till covid-19 (Excel lista), den 5 januari 2022. Fem av uppdragen presenteras som ändringar i myndighetens regleringsbrev. Övriga har inkommit till myndigheten som direkta uppdrag.

562Folkhälsomyndigheten, Regeringsuppdrag till Fohm 2020 och 2021 relaterade till covid-19 (Excel lista), den 5 januari 2022. egen sammanfattning

563Folkhälsomyndigheten (2021), Årsredovisning 2020.

564Folkhälsomyndigheten svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021

565Folkhälsomyndigheten (2021), Årsredovisning 2020.

368

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

Samordning och samverkan

Folkhälsomyndigheten har enligt regleringsbrev och regeringsupp- drag ett övergripande ansvar för samordning av smittskyddet i landet. Arbetet med covid-19 har inneburit att Folkhälsomyndig- heten har lett och deltagit i en omfattande samverkan med regioner, länsstyrelser, andra myndigheter, branschorganisationer och övriga berörda aktörer i frågor relaterade till pandemin.566 Detta har skett genom sedan tidigare etablerade nätverk, genom etablering av nya nätverk, liksom genom samråd med en stor mängd aktörer. Folk- hälsomyndigheten har gett exempel på samverkan och samordning med närmare 70 olika aktörer inom bl.a. hälso- och sjukvården, skol- väsendet, näringslivet, den ideella sektorn, transportsektorn, nöjes- livsbranschen, idrotts- och sportvärlden.567 Folkhälsomyndigheten har exempelvis samverkat med berörda aktörer på skol- och utbild- ningsområdet för att ta fram åtgärder, riktlinjer och rekommen- dationer. Inom transportsektorn har samverkan bl.a. handlat om information vid gränserna samt råd och rekommendationer vid in- rikesresor och kollektivtrafik.568

I samband med lokala allmänna råd och föreskrifter om besöks- förbud på särskilda boenden hade myndigheten flera gånger i veckan samråd med en rad kommun- och regionsföreträdare, länsstyrel- serna, chefsläkare, vårdhygien, det regionala smittskyddet, medi- cinskt ansvarig sjuksköterska (MAS) och medicinskt ansvarig för rehabilitering (MAR), socialchefer m.fl.569

Utöver intern kunskap och erfarenhet på myndigheten menar Folkhälsomyndigheten att utbyte med både nationella och inter- nationella experter och myndigheter varit en viktig del av myndig- hetens kunskapsinhämtning. Detta utbyte har skett både i etablerade nätverk och samverkansgrupper, varav några beskrivs i nästa stycke, men också genom medarbetares kontaktytor med forskarvärlden.570

566Folkhälsomyndigheten svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021.

567Folkhälsomyndigheten (2022), Exempel på myndigheter, bransch- och intresseorganisationer som vi haft dialog eller samrådsmöten med, den 11 januari 2022.

568Folkhälsomyndigheten (2021), Årsredovisning 2020.

569Folkhälsomyndigheten (2022), Exempel på myndigheter, bransch- och intresseorganisationer som vi haft dialog eller samrådsmöten med, den 11 januari 2022.

570Folkhälsomyndigheten svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021.

369

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

Några viktiga nätverk och samverkansgrupper

Folkhälsomyndigheten samordnar normalt ett antal nätverk där kontakter har intensifierats och kontaktytor utvidgats under pande- min. Här följer ett urval av nätverk och grupper som haft en viktig roll i smittskyddsarbetet under pandemin. I följande avsnitt beskri- ver vi också myndighetens samverkan med Socialstyrelsen och MSB samt i nationella pandemigruppen.

Den 23 mars 2020 beslutade Folkhälsomyndigheten att inrätta en rådgivande grupp med experter från områdena smittskydd, epide- miologi, virologi och klinisk infektionsmedicin.571 Gruppens uppgift var att stödja myndigheten i det fortsatta arbetet med pandemin. Gruppen inrättades formellt den 17 april.572 Flera av medlemmarna hade då haft möten med Folkhälsomyndigheten under mars och april.573 De har sedan träffats ungefär en gång i månaden och då dis- kuterat aktuella frågor gällande pandemins utveckling och möjliga åtgärder.574 Expertgruppens synpunkter har, enligt Folkhälsomyn- digheten, varit viktiga för arbetet med hanteringen av pandemin.575 Viss kritik har framkommit i media, som att den inte diskuterat övergripande frågor samt att den saknat expertis från många viktiga områden, exempelvis äldreforskning.576

Smittskyddsläkarnätverket är Folkhälsomyndighetens kanske viktigaste kontaktyta mot regionerna, vad gäller smittskydd. Nät- verket möts normalt en gång i veckan men har under pandemin som regel haft möte två gånger per vecka. Fokus har legat på lägesupp- datering och nationell samordning av smittskyddsåtgärder. Provtag- ning- och smittspårningsstrategier, eventuella och införda smitt- skyddsåtgärder har diskuterats kontinuerligt. Särskilt under pande- mins första månader var frågor om lämplig nivå på skyddsutrustning inom vården ett återkommande område. Provtagningsindikationer och prioriteringar har diskuterats kontinuerligt och exempelvis re-

571Folkhälsomyndigheten, Internt beslut, ärendenummer 01301-2020, den 23 mars 2020.

572Folkhälsomyndigheten, Internt beslut, ärendenummer 01302-2020, den 16 april, 2020. I gruppen ingår: Tomas Bergström, professor klinisk mikrobiologi, överläkare, Blenda Böttiger, specialist i klinisk virologi, överläkare, Hans Fredlund, docent och f.d. smittskyddsläkare, Anders Lindberg, f.d. smittskyddsläkare, Magnus Lindh, professor klinisk virologi, och Anders Sönnerborg, professor klinisk virologi.

573Läkartidningen (2020), Sex läkare tar plats i rådgivande referensgrupp, den 17 april 2020.

574Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021.

575Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021.

576Se exempelvis Läkartidningen, (2020), Expert i rådgivande grupp efterlyser diskussion om övergripande frågor, 2020 08 05,

370

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

kommendationer om munskydd för allmänheten, där nätverket ver- kar ha varit tveksamma.577 Nätverket har i de flesta frågor kommit fram till en gemensam hållning och uppnått konsensus runt hante- ringen. Folkhälsomyndigheten lyfter att detta varit viktigt för en effektiv smittskyddshantering.578

Trots regelbundna och frekventa möten framkommer att smitt- skyddsläkarna ibland var oförberedda på nya restriktioner som presenterades utan förvarning på de, till en början, dagliga press- mötena (se kapitel 13 för mer information om hur detta inverkade på kommunikationen till allmänheten) I kommissionens andra del- betänkande framkommer också att det för smittskyddsläkarna varit oklart i vilken omfattning de varit bundna att följa strategier och vägledning från Folkhälsomyndigheten, liksom hur prioriteringar inom provtagning skulle tolkas regionalt.579

Folkhälsomyndighetens dialog med företrädare för regioner- nas580 kliniska mikrobiologiska laboratorier intensifierades tidigt i pandemin, från februari och framåt. Denna mötesplattform var en- ligt Folkhälsomyndigheten viktig för uppbyggnaden av analyskapa- citeten av covid-19 tester. Ett flertal validerings- och verifierings- studier av laboratoriediagnostik- respektive provtagningsmetodik har initierats. Se mer kring detta i kommissionens andra betän- kande.581

Vid framtagande av råd och föreskrifter inom hälso- och sjuk- vården och socialtjänst, uppger Folkhälsomyndigheten att de haft kontinuerligt utbyte med regionernas vårdhygienenheter i ett av myndighetens nätverk.582 Här har exempelvis lämplig nivå på skyddsutrustning diskuterats och riktlinjer förankrats. Dessutom samordnar Folkhälsomyndighetens en större samverkansgrupp583 för vårdhygieniska frågor som verkar för att förebygga vårdrelate- rade infektioner där frågor kring covid-19 diskuterats på de fyra möten som ägt rum under 2020 och 2021.584

577Uppgift som kommissionen tagit del av vid besök hos Folkhälsomyndigheten, den 12 ja- nuari, 2022.

578Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021.

579SOU 2021:89 kap. 7.

580Även företrädare för KMB laboratorier i annan regi har deltagit i nätverket.

581SOU 2021:89, kap. 7.

582Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021.

583I gruppen ingår representanter från Svensk Förening för Vårdhygien, svenska hygienläkar- föreningen, Nationell arbetsgrupp Vårdhygien, SKR, Socialstyrelsen, MAS-MAR, Infektions- läkarföreningen, Smittskyddsläkarföreningen samt Arbetsmiljöverket.

584Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats. (besökt den 17 januari 2022).

371

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

I och med att provtagningen av covid-19 utvidgades 2020, så ökade också smittspårningsinsatserna. Regionernas organisation av smittspårningsverksamheten varierade avsevärt. I november initie- rade Folkhälsomyndigheten ett nationellt nätverk för smittspårare som sedan dess har haft regelbundna avstämningsmöten. I november 2020, hade regionerna redan byggt ut sin smittspårningsverksamhet och funnit egna lösningar som resulterat i variation i organisation och arbetsmetoder. Nätverket har enligt Folkhälsomyndigheten trots sen initiering varit viktigt för utbyte av information, exempel- vis vid ökad smittspridning eller vid förändrade rekommendation- er.585

Folkhälsomyndigheten beskriver vidare en tät dialog med SKR på olika nivåer exempelvis i samverkan kring testning samt vaccination och vaccin-flödet. Ett stort antal frågor har också vid behov dis- kuterats och förankrats med olika delar av SKR. Före pandemin del- tog Folkhälsomyndigheten inte i möten med exempelvis region- direktörer eller regionernas hälso- och sjukvårdsdirektörer, utan hade främst direkta kontakter med professionen enligt ovan. Under hösten 2020 etablerades samverkan med regiondirektörerna genom SKR:s nätverk. Enligt Folkhälsomyndigheten var detta viktigt då fokus under hösten 2020 främst låg på regionala åtgärder.586 (se mer under avsnitt 11.3)

Myndighetssamverkan

Folkhälsomyndigheten menar att de befintliga nätverk och kanaler som fanns före pandemin varit värdefulla för att startsträckan i myn- dighetskontakterna skulle vara kort. Enligt Folkhälsomyndigheten var det, trots det, i början av pandemin oklart vilka mandat olika forum med representanter för myndigheter hade.

Folkhälsomyndigheten har i ett normalläge kontinuerlig kontakt med MSB via de veckovisa samverkanskonferenserna som MSB or- ganiserar på nationell nivå,587 samt i samband med rapportering till

585Folkhälsomyndigheten (2021), Kartläggning och effektivisering av smittspårning av covid-19, samt uppgifter lämnade av Anna Jansson-Heimdal, Region Värmland den 14 januari 2021.

586Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 18 januari 2022.

587Varje vecka håller MSB en regelbunden samverkanskonferens på nationell nivå. De som deltar på samverkanskonferensen är i första hand beredskapsansvariga myndigheter med sär-

372

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

MSB:s nationella lägesbilder. Utöver dessa redan etablerade forum för informationsdelning hade Folkhälsomyndigheten under perio- den 27 januari – 19 februari 2020 omfattande samverkan med MSB med anledning av evakueringen av svenska medborgare från områ- den med smittspridning. MSB hade även en samverkansperson pla- cerad i krisledningsorganisationen vid Folkhälsomyndigheten under cirka en vecka i mitten av mars månad 2020. Folkhälsomyndigheten deltog också i de telefonkonferenser på nationell myndighetsnivå med inriktning på kommunikation om covid-19 som MSB anord- nade. En viktig del var att säkerställa att myndigheterna hade samma budskap och att kvalitetssäkra budskapen, vilket Folkhälsomyndig- heten anser har fungerat bra trots att smittskyddsbudskap ofta är komplexa. Folkhälsomyndigheten har fortsättningsvis haft kontinu- erlig kontakt med MSB:s kommunikationsdirektör, MSB:s samord- ningsfunktion och redaktionen för Krisinformation.se.588 Se kapi- tel 13 för mer information om myndighetens arbete med kommu- nikation.

Folkhälsomyndigheten har haft många behovsstyrda direkta kontakter med berörda funktioner på Socialstyrelsen samt regel- bundna möten i många frågor, t.ex. veckovisa möten med Social- styrelsens krisledningsfunktion om korttidsprognoser för sjukhus- inläggningar. Organisationen för covid-19-arbetet på de två myndig- heterna har förändrats under pandemins gång. Folkhälsomyndig- heten menar att det av den anledningen ibland funnits oklarheter om kontaktvägar.

Tidigt i pandemin upprättades en löpande dataleverans till Socialstyrelsen avseende bekräftade fall. Statistikbeställningar och registerdata har levererats till Folkhälsomyndigheten vid behov och senare mer löpande. Alla dataleveranser har utvecklats och komplet- terats efter nya behov. Vid publiceringar av projekt som direkt har berört andra myndigheter har Folkhälsomyndigheten stämt av med relevanta kontaktpersoner vid Socialstyrelsen, och i viss mån har även gemensamma analysplaner och tolkningar av gemensamma datamängder gjorts (t.ex. avseende alfavariantens effekt på allvarlig

skilt ansvar inom samverkansområden samt myndigheter och aktörer inom samhällssektorer viktiga för civilt försvar. Konferensen hålls varje vecka för att bidra till en nationell lägesbild, upprätthålla en god samverkansförmåga mellan aktörer samt utveckla samhällets förmåga att förebygga och hantera konsekvenser av olyckor, samhällsstörningar, kriser och ytterst krig.

588Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021.

373

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

sjukdom). Enligt Folkhälsomyndigheten har samarbetet med Social- styrelsen fungerat bra.589

Folkhälsomyndigheten samordnar den nationella pandemigrup- pen som består av företrädare för Folkhälsomyndigheten, Socialsty- relsen, MSB, Läkemedelsverket, Arbetsmiljöverket, SKR och läns- styrelserna. Gruppen etablerades i samband med utbrottet av svinin- fluensan 2009–2010. Gruppens syfte är att främja samordning inom pandemiområdet. Under coronapandemin sammankallades gruppen första gången den 6 mars 2020 och har sedan dess träffats vid ytter- ligare fem olika tillfällen. På samtliga möten har det epidemiologiska läget och kommunikation diskuterats, samt aktuella utmaningar och frågor, exempelvis vad som krävs för att skydda äldre och riskgrup- per, vårdpersonalens säkerhet, provtagning, hälsoeffekter på sikt, vaccinfrågor och pandemilagstiftningen.590 Sedan januari 2021 har den nationella pandemigruppen inte haft något möte. Enligt Folk- hälsomyndigheten beror det på att behov inte funnits eftersom en intensiv samverkan med de aktörer som är med i gruppen pågår kon- tinuerligt i andra fora.591

Internationell samverkan

Folkhälsomyndigheten har ett omfattande utbyte via flera plattfor- mar inom EU och WHO, som i sin tur har knutit ett stort antal ex- perter till sig. Utbyte har skett både på specifika områden, såsom mikrobiologiska tester, vacciner och kring mer övergripande strate- gier.592

Hälsosäkerhetskommittén består av en företrädare för varje med- lemsstat samt representanter för EU-kommissionen och WHO. Sveriges deltagande samordnas av Regeringskansliet och Folkhälso- myndigheten deltar på dessa möten.593 Kommitténs uppgift är bl.a. att stödja informationsutbytet mellan medlemsstaterna och EU- kommissionen och att samordna medlemsstaternas beredskaps‐ och insatsplanering.594 De möten som genomförs är inriktade på inform-

589Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021.

590Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021.

591Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 januari 2022.

592Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 13 november 2020.

593Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021.

594Artikel 17 i Europaparlamentets och rådets beslut nr. 1082/2013/EU av den 22 oktober 2013 om allvarliga gränsöverskridande hot mot människors hälsa och om upphävande av beslut nr. 2119/98/EG.

374

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

ationsutbyte, samordning och diskussioner om kommitténs rap- porter. Kommittén sammanträdde första gången den 17 januari 2020 för att diskutera covid‐19 och har under pandemin i regel haft 3–4 möten varje månad.595

ECDC har ett rådgivande forum som består av experter från medlemsländerna. Generaldirektören vid Folkhälsomyndigheten är styrelsemedlem och statsepidemiologen är representant.596 Folk- hälsomyndigheten har uppgett att kunskapsdelning och samarbeten mellan länder under pandemin skett kontinuerligt och generellt har fungerat väl.597

Folkhälsomyndigheten har under pandemin även haft regelbun- den kontakt med sina motsvarigheter i de nordiska länderna. Folk- hälsomyndigheten har anfört att diskussionerna med dess nordiska motsvarigheter i huvudsak har rört kunskapsutbyte i frågor om epi- demiologi, mikrobiologi, samt erfarenhetsutbyte om genomförda och planerade åtgärder och de har uppgett att detta utbyte har fun- gerat väl.598

11.2.2MSB

Enligt förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska myndigheten vid kriser stödja berörda myndigheters samordning av åtgärder. Myndigheten ska se till att berörda aktörer får tillfälle att samordna åtgärder och inform- ation till allmänhet och medier, att de effektivt kan använda sam- hällets samlade resurser och samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder. MSB ska även bistå Regeringskansliet med underlag och information i sam- band med kriser.599 Under en kris har MSB ansvar för frågor i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret.600

MSB:s uppgifter vid krishantering innebär att myndigheten kon- tinuerligt bedriver operativ verksamhet. Genom att myndigheten har olika beredskapsfunktioner och en fast operativ veckorytm är

595Uppgifter hämtade från Europeiska kommissionens webbplats (besökt den 1 juni 2021).

596Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021.

597Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021.

598Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021

599Enligt 7 § förordningen (2008:1002) med instruktion för myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

600Enligt 1 § förordningen (2008:1002) med instruktion för myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

375

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

krishanteringsorganisationen alltid aktiv. Myndigheten bedriver en kontinuerlig omvärldsbevakning och analys. Myndigheten har be- redskap dygnet runt att initiera olika krishanteringsåtgärder. För att kunna utföra MSB:s operativa uppdrag finns en beredskapsorgani- sation med 11 beredskapsfunktioner.601 TiB är myndighetens ope- rativa kontaktpunkt dygnet runt. Inom MSB är TiB även samman- hållande för myndighetens beredskapsorganisation och har ansvar för att starta, leda och samordna det inledande arbetet med en hän- delse. TiB har samma uppgifter och ansvar för mindre händelser i vardagen som vid mer allvarliga situationer. Samverkan med andra aktörer i krishanteringssystemet på nationell nivå sker regelbundet genom en etablerad operativ veckorytm där information och aktuell lägesinformation delas. Avstämning sker normalt dagligen med Regeringskansliets kansli för krishantering och varje vecka delas MSB:s aktuella samlade lägesbild även med enheten för samordning av samhällets beredskap (SSK) vid Justitiedepartementet.

Vid behov kan myndighetens krishanteringsorganisation snabbt skalas upp och vid händelser som är så pass omfattande eller allvar- liga att MSB:s resurser måste organiseras, ledas och användas på sär- skilt sätt, kan en särskild organisation etableras under en begränsad tid.

Den särskilda organisationen leds av en operativ chef. I första hand brukar en särskild organisation bemannas med personal som till vardags arbetar vid myndighetens operativa avdelning. MSB:s ledningsgrupp är ett stöd till myndighetsledningen och bidrar till den strategiska styrningen av myndigheten. Rollen för lednings- gruppen är i grunden densamma under kriser som till vardags, dvs. att bidra till strategisk inriktning av verksamheten. I ledningsgrup- pen ingår generaldirektören, överdirektören och alla direkt under- ställda chefer. Ledningsgruppen träffas normalt varannan vecka, men vid kriser träffas gruppen vanligen oftare.602

Under en kris sammankallar MSB till nationella samverkanskon- ferenser som är ett sätt för berörda aktörer att samordna sig vid en kris. Samverkanskonferenserna har ofta olika teman och syften. De kan handla om att skapa och sprida en gemensam lägesbild, under-

601Tjänsteman i beredskap (TiB), Chef i beredskap, Beredskap för räddningstjänststöd, Pro- jektledare i beredskap, Operativ personalberedskap, Logistikberedskap, Krisinformation.se (redaktionell beredskap), Krisinformation.se (teknisk beredskap), Informationsberedskap, CERT-SE, IT-beredskap.

602MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

376

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

lätta informations- och resurssamordning, skapa underlag för att fatta koordinerade beslut eller genomförande av konsekvensbedöm- ningar.603

MSB:s krishanteringsorganisation under pandemin

MSB började följa händelseutvecklingen avseende virusutbrottet i Kina under januari månad 2020. Den 31 januari valde myndigheten att etablera en särskild organisation för den operativa hanteringen, eftersom intensiteten i arbetet ökade, framför allt kopplat till det då aktuella stödet till UD och arbetet med evakuering av personer från Wuhan i Kina.

Den särskilda organisationen försattes i viloläge den 24 februari 2020 då assisterade hemresor från Wuhan var avklarade och det ope- rativa trycket hade avtagit. Planen var att i stället fortsätta hante- ringen i linjeorganisationen. Den särskilda organisationen återakti- verades dock efter bara två dagar, den 26 februari, eftersom det ope- rativa trycket vid myndigheten ökade snabbt till följd av smittsprid- ningen i Europa. Den särskilda organisationen var sedan igång fram till den 15 september 2021.

För att upprätthålla och under perioder utöka den numerär som krävdes i det operativa arbetet och för att kunna använda specifik sakkunskap har personal från hela myndigheten använts. Ungefär 450 personer, anställda vid MSB, har vid något tillfälle under pande- min arbetat i den särskilda organisationen. Som störst var den sär- skilda organisationen i april 2020. Myndigheten har även använt ex- tern kompetens från frivilliga försvarsorganisationer, konsultföretag m.fl.

MSB har trots aktiveringen av den särskilda organisationen under pandemin även valt att arbeta med vissa frågor i linjen. Det gäller bl.a. delar av arbetet med de nationella informationsinsatserna till- sammans med andra myndigheter utifrån det regeringsuppdrag som MSB fick den 19 mars 2020. För att vara så ändamålsenlig som möj- ligt har den särskilda organisationen anpassats under tiden. Samman- sättningen av funktioner har förändrats och arbetssätt har utveck-

603MSB (2013), Ledning och samordning vid olyckor, kriser och andra händelser – en nulägesbe- skrivning av MSB:s stöd.

377

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

lats. Genom ett kontinuerligt erfarenhetsarbete har det funnits en lärandeprocess för att identifiera och åtgärda brister.

I många delar bedömer MSB att den särskilda organisationen har varit ändamålsenlig. Enligt myndigheten har det dock varit utma- nande att upprätthålla en robust krishanteringsorganisation under en så lång tid.604 Flera medarbetare, vars kompetens har behövts i pandemihanteringen, har samtidigt varit nyckelpersoner inom annan prioriterad verksamhet, exempelvis utvecklingen av civilt försvar. Förmågan att samverka med och möta upp de initiativ som togs inom näringslivet var även den begränsad (något som också förstärk- tes av viss otydlighet om rollfördelningen mellan MSB och andra myndigheter, främst Socialstyrelsen). Myndigheten har även upplevt att det har funnits utmaningar vad gäller MSB:s samordningsuppgift, särskilt i förhållande till myndigheter som är hårt ansträngda och/el- ler ovana vid sektorsövergripande samverkan (se avsnittet nedan för mer information om MSB:s samordningsuppgift).605

I början av mars 2020 hade myndighetens ledningsgrupp dagliga avstämningar. Under avstämningarna redogjordes för läget externt och internt och generaldirektören angav även en strategisk inrikt- ning. Även en lägesbild rörande kommunikationen delades inom gruppen. Vid de inledande mötena diskuterades MSB:s roll och bi- drag till samhällets hantering. Myndighetsledningen fastställde tidigt en övergripande målbild för myndighetens arbete som var att

1)arbeta för att begränsa smittan, och 2) att säkerställa samhällets funktionalitet och återgång till normal verksamhet. MSB har följt påverkan i samhällsviktiga verksamheter under hela pandemin och bl.a. lämnat ett förebyggande stöd vad gäller kontinuitetshantering (se avsnitt 11.5 om pandemins påverkan på samhällsviktig verksam- het).

Mot slutet av mars 2020 initierade ledningsgruppen ett arbete med att försöka titta på vad som fanns ”utanför boxen” och vad som eventuellt kunde förväntas på längre sikt. Detta gjordes bl.a. genom att initiera samtal och möten med forskare från olika discipliner, näringslivsföreträdare, företrädare för tankesmedjor m.fl. nationellt och internationellt. Syftet med att ta dessa kontakter var att led-

604MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

605MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

378

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

ningsgruppen ville identifiera frågor som myndigheten eventuellt borde ta itu med och som ingen annan aktör arbetade med.606

Lägesbildsarbetet

En av MSB:s uppgifter vid en kris är att samordna och stödja berörda aktörer med arbetet att ta fram en nationell lägesbild. MSB ska säker- ställa att det kontinuerligt finns en aktuell samlad lägesbild eller gemensam lägesuppfattning hos berörda aktörer. Denna lägesbild skapas och förmedlas bl.a. genom den informationsdelning som sker muntligen vid MSB:s samverkanskonferenser. Under pandemin har MSB skickat ut hemställan om lägesinformation till olika aktörer. Under pandemin har en nationell samlad lägesbild tagits fram regel- bundet (under mars–maj 2021 varje vecka, därefter varannan vecka och under hösten 2021 var fjärde vecka). Förutom underlag från myndigheterna har MSB i den omvärldsbevakning som myndigheten genomfört även kunnat följa rapportering kring läget globalt och i Europa från bl.a. WHO, ECDC och John Hopkins Universitys Covid-19 Dashboard (Coronavirus Resource Center) m.m. Inform- ation från denna bevakning har integrerats i lägesbildsarbetet.

MSB menar att respektive aktör förväntas omsätta lägesbilden i åtgärder inom ramen för sitt ansvarsområde. Lägesbildens syfte är bl.a. att identifiera och bedöma möjliga konsekvenser för målen för samhällets säkerhet ur ett tvärsektoriellt perspektiv, belysa områden där MSB bedömer att det finns gemensamma utmaningar för de berörda aktörerna samt att identifiera behov av åtgärder.

Enligt MSB har myndigheten under hanteringen av pandemin ut- vecklat inhämtningen av information från andra aktörer. Myndig- heten har i dialog med berörda aktörer anpassat de frågor som ställts i den regelbundna hemställan om information till MSB:s lägesbild. Myndigheten har även utvecklat olika mötesformer, exempelvis regelbundna möten för operativa chefer från närmast berörda myn- digheter, för att inhämta lägesinformation.607

Folkhälsomyndigheten bedömde i början av februari 2020 risken för smittspridning i Sverige som mycket låg. Kommissionen har fått information från MSB att det inledningsvis inte var tydligt för MSB

606MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

607MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

379

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

att Folkhälsomyndighetens riskbedömningar under våren 2020 inte var prognoser. De antog att riskbedömningarna innehöll en tids- dimension, och utgjorde en slags framtidsbedömning. Enligt MSB påverkade det sannolikt hur de initialt uppfattade Folkhälsomyndig- hetens budskap. MSB hade inte tillgång till annat underlag med framåtblickande prognoser när det gäller smittspridningen i Sverige under januari–mars 2020 utan har förlitat sig på rapporter från de ansvariga nationella myndigheterna Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen.608

Även om MSB anpassade sig till Folkhälsomyndigheten som an- svarig expertmyndighet såg MSB anledning att verka för mer förbe- redande åtgärder. Den 3 februari genomförde MSB en nationell sam- verkanskonferens med syfte att tydliggöra berörda aktörers ansvar och uppgifter i den aktuella hanteringen som en grund för samlad lägesbild. Samma dag hemställde MSB om information till nationell samlad lägesbild från bevakningsansvariga myndigheter inklusive Folkhälsomyndigheten. Syftet var att skapa en framåtblickande ana- lys över potentiella konsekvenser, gemensamma utmaningar för ak- törerna och behov av åtgärder på kort och lång sikt. Frågorna utgick från ett hypotetiskt scenario där det skedde viss smittspridning i Sverige och antalet fall globalt ökade. Enligt MSB hade de inte den kunskap som behövdes för att göra egna prognoser när det gäller smittspridning och parallellt med lägesbildsarbetet arbetade MSB med möjliga scenarier och händelseutvecklingar för att kunna ana- lysera möjliga konsekvenser för samhället.609

I den första nationella samlade lägesbilden från den 6 februari 2020 lämnade MSB flera olika bedömningar. MSB bedömde bl.a. att det nya coronaviruset på sikt kunde få konsekvenser för målen för samhällets säkerhet. Exempel på sådana konsekvenser kunde vara oro hos allmänheten som skulle kunna påverka samhällets funktion- alitet. På längre sikt skulle det kunna få konsekvenser för tillgång på samhällskritiska varor och tjänster i Sverige. Förtroendet för ansva- riga aktörers hantering av smittspridningen ansågs även vara av stor vikt för att säkerställa befolkningens tillit till dessa aktörers förmåga. Av den anledningen ansåg MSB att fortsatta ansträngningar behövde

608MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

609MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

380

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

göras för att bl.a. säkerställa samstämmig kommunikation till all- mänheten.610

MSB menar att Folkhälsomyndigheten i det inledande skedet inte delade MSB:s uppfattning om behovet av att agera proaktivt utifrån ett krisberedskapsperspektiv. Det fanns bl.a. tveksamhet kring be- hovet av en samlad kommunikation med allmänheten. MSB uppfat- tade att Folkhälsomyndigheten inte ville skapa oro i onödan genom att tidigt hantera frågor kopplade till virusutbrottet inom ramen för krishanteringssystemets strukturer. MSB upplevde att Folkhälso- myndigheten ifrågasatte myndighetens förberedande initiativ. Även från Socialstyrelsens sida uppfattade MSB en viss tveksamhet till att inleda ett samarbete kring kommunikation. Enligt MSB dröjde det till början av mars 2020 innan detta samarbete tog fart.611 (Se kapi- tel 13 för mer information om kommunikationsarbetet under pan- demin.)

Enligt MSB har det upplevts som svårt att få information och svar på frågor kopplat till andra aktörers, bl.a. Folkhälsomyndighetens, bedömningar, planerade åtgärder och hantering av situationen inom olika ansvarsområden. Det har exempelvis varit information som MSB har efterfrågat kopplat till myndighetens uppgift att upprätt- hålla en samlad lägesbild och stödja myndigheterna med samord- ning.612

Under sommaren 2020 ställde MSB frågor till ett antal myndig- heter och länsstyrelser om hur användbar den nationella lägesbilden hade varit under våren. Flera aktörer ansåg att lägesbilden var en bra övergripande sammanställning som utgjorde ett komplement till andra underlag. Det uppgavs att uppgifter i lägesbilden i vissa fall utgjort underlag för bedömningar och beslut i den egna myndig- heten. Andra svarade att de hade kunnat använda lägesbilden i viss mån eller inte alls, bl.a. för att det fanns en viss eftersläpning vilket i vissa fall innebar att den var inaktuell när den publicerades (se av- snittet om länsstyrelser och kommuner nedan för mer information om hur dessa aktörer upplevt arbetet med att bidra med lägesinform- ation till den nationella lägesbilden).

610MSB, Samlad nationell lägesbild, den 6 februari 2020.

611Den 5 mars fick Folkhälsomyndigheten i uppdrag av regeringen att via pressträffar ge dag- liga uppdateringar om utbrottsläget i världen och i Sverige samt redogöra för vilka åtgärder som genomförs för att hantera pandemins effekter. Regeringsbeslut, Uppdrag att vidareut- veckla befintliga och kommande samordnings- och informationsinsatser m.m. med anledning av utbrottet av covid-19, den 5 mars 2020.

612MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

381

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

Nationell samordning och samverkan med berörda myndigheter

Enligt MSB har myndigheten bedrivit ett omfattande samordnings- arbete under pandemin. Det har funnits en regelbunden operativ veckorytm med olika samverkansmöten och vid behov har MSB även bjudit in till dialog och möten under andra former.

Vid månadsskiftet januari/februari 2020 kallade MSB till ett antal samverkanskonferenser med syfte att få till en gemensam uppfatt- ning av läget och även stödja samordningen av kommunikation med allmänheten. Fokus låg i det läget till stor del på hur utbrottet i Kina skulle komma att påverka global handel och därmed samhällsviktiga verksamheter. Även risken för smittspridning till Sverige avhandla- des under dessa samverkanskonferenser. De aktörer som MSB invol- verade i den nationella samverkan växte från de närmast berörda, ex- empelvis Folkhälsomyndigheten, Socialstyrelsen och 1177 Vård- guiden, till att inkludera samtliga bevakningsansvariga myndigheter, länsstyrelser m.fl.

Samverkanskonferenser på nationell nivå har genomförts med olika teman, såsom lägesbild, kommunikation och arbetet med stöd- linjer. Samverkanskonferenser har genomförts på myndighetschefs- nivå med ett stort antal generaldirektörer och samtliga landshöv- dingar. Möten har även genomförts regelbundet med operativa che- fer från närmast berörda myndigheters krisorganisationer. Inled- ningsvis hade MSB även samverkanspersonal stationerad hos andra myndigheter (exempelvis Folkhälsomyndigheten och Socialstyrel- sen) och myndigheten har även stöttat andra myndigheters krishan- teringsförmåga med personal ur förstärkningsresursen för samver- kan och ledning (FSOL).

MSB anser de har kunnat uppfylla sitt samordningsansvar under pandemin men menar att det har funnits utmaningar med att få till en effektiv samordning. En av dessa har varit att få förståelse för att pandemin har krävt en aktörsgemensam hantering för att få till sam- lade lösningar. Enligt MSB handlar det om att aktörer inte till fullo har haft förståelse för varandras uppdrag och att behovet av att få tillgång till information och lägesbilder inte har tillgodosetts.

Myndigheten har exempelvis i mycket liten utsträckning gett stöd till eller medverkat vid samordning inför eller i samband med beslut om smittskyddsåtgärder.613 MSB anser att det har varit svårt

613MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

382

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

att åstadkomma ändamålsenlig samverkan med andra berörda myn- digheter inför viktiga beslut av allomfattande karaktär, såsom re- striktioner. Det har i vissa fall varit oklart för MSB på vilka grunder besluten har fattats och vilka intressen som vägts mot varandra inför besluten. MSB har i de flesta fall inte varit involverad i diskussion- erna.614 Kommissionen har noterat att regeringen i samband med flyktingsituationen 2015 valde att ge MSB ett särskilt samordnings- uppdrag som i praktiken blev en förstärkning av myndighetens in- struktionsbundna uppgift. Enligt MSB underlättade regeringens tydliggörande myndighetens arbete trots att samordning även då var ett av myndighetens grunduppdrag.615 MSB anser att det inlednings- vis under pandemin inte var tydligt för myndigheten vilka förvänt- ningar regeringen hade på den inom ramen för samordningsupp- draget, eller hur man såg på behovet av tvärsektoriell samordning generellt. På kommunikationsområdet anser MSB att styrningen och förväntningarna var tydligare, med uppdrag från regeringen att ge- nomföra informationsinsatser gemensamt med andra myndigheter och att säkerställa att myndigheternas information var samordnad och nådde ut till alla.616 Enligt MSB komplicerades dock uppdragen inom kommunikationsområdet av att regeringen samtidigt också gav andra myndigheter omfattande uppdrag inom samma område utan att alltid tydliggöra att även den kommunikationen behövde sam- ordnas.617

I det inledande skedet hade MSB flera direkta kontakter med Folkhälsomyndigheten. Den 22 januari 2020, vid den ordinarie sam- verkanskonferensen, rapporterade Folkhälsomyndigheten för första gången om spridningen av det nya coronaviruset. MSB hade även kontakt med Folkhälsomyndigheten den 26 januari 2020 då UD gick ut med en reseavrådan från icke nödvändiga resor till Hubeipro- vinsen i Kina på grund av virusutbrottet. Syftet med kontakten var att få Folkhälsomyndighetens bedömning av läget. Samordnade in- satser mellan MSB och Folkhälsomyndigheten genomfördes också på Arlanda för mottagande av personer från Wuhan. MSB hade även

614MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

615MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

616Regeringsbeslut, Uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om information till allmänheten med anledning av utbrottet av det nya coronaviruset, Ju2020/01165/SSK, den

19mars 2020, samt Regeringsbeslut, Uppdrag att samordna, stärka och utveckla kommuni- kationsinsatserna riktade till allmänheten med anledning av coronapandemin, S2020/08106 (del- vis), den 5 november 2021.

617MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

383

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

kontakt med myndigheten den 27 januari då Folkhälsomyndigheten frågade om MSB kunde ge stöd med bedömning av eventuell inform- ationspåverkan kopplat till coronaviruset. Som tidigare nämnts upp- levde MSB att Folkhälsomyndigheten vid den här tiden inte delade MSB:s syn vad gällde att agera proaktivt och initiera vissa åtgärder. Även senare under våren 2020 fanns det enligt MSB ofta olika syn på behovet av samverkan, dialog och informationsdelning i de frågor som påverkade andra delar av samhället och aktörer utanför smitt- skydd/hälso- och sjukvårdssektorn.618

MSB har även haft en omfattande samverkan med Socialstyrelsen och precis som Folkhälsomyndigheten har Socialstyrelsen deltagit i de olika nationella samverkansforum som MSB driver inom ramen för krishanteringssystemet. Enligt MSB har många frågor kunnat lösas genom denna samverkan, men det har också funnits frågor som det har varit svårt att samverka kring. Socialstyrelsen var inlednings- vis tveksamma till att samverka kring tidiga åtgärder som MSB såg behov av, exempelvis vad gäller kommunikation. MSB uppfattade det som att det fanns en ängslighet för att i onödan skapa oro.

På myndighetschefsnivå var det först under slutet av februari 2020 som kontakter togs mellan myndigheterna. Då hölls ett kortare avstämningsmöte mellan generaldirektörerna för MSB, Folkhälso- myndigheten och Socialstyrelsen. Vid mötet delgav bl.a. Folkhälso- myndighetens generaldirektör myndighetens bild av läget.

MSB har även haft en omfattande samverkan med länsstyrelserna, framför allt genom länsstyrelsernas samordningskansli som etable- rade i mars 2020. Under pandemin, liksom i många tidigare kriser, har frågor om arbetsfördelning mellan länsstyrelser och MSB upp- stått. I flera frågor har länsstyrelser och MSB behövt sortera ut vad som bäst hanteras regionalt respektive på central myndighetsnivå. Enligt MSB har dock samverkan överlag fungerat väl.619

11.2.3Socialstyrelsen

Socialstyrelsens krisberedskapsarbete ingår i det nationella systemet för krishantering, som beskrivits närmare i föregående kapitel. I det arbetet ska myndigheten samordna och övervaka planläggningen av

618MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

619MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

384

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

den civila hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens beredskap. Pan- demin har medfört både nya och utvidgade uppgifter för Socials- tyrelsen. Flera av Socialstyrelsens uppdrag har beskrivits och analy- serats i olika delar av kommissionens två tidigare delbetänkanden. I följande avsnitt fokuserar vi framför allt på myndighetens krisorga- nisation, lägesbildsansvar och samordningsfunktion.

Krisledning instruktion och organisation

Arbetsordningen för Socialstyrelsen placerar ansvaret för kris- beredskapsfrågor på generaldirektörens stab (GD-staben). På GD- staben sorterar frågorna under Enheten för krisberedskap med ett 15-tal medarbetare.620 Flertalet av dessa ingår i den beredskapsgrupp som utgör stommen i myndighetens krisledningsorganisation. I Socialstyrelsens arbetsordning för krisledningsorganisation framgår att Tjänsteman i beredskap (TiB) är Socialstyrelsens ingång för alla ärenden som handlar om krishantering oavsett om det gäller hälso- och sjukvården eller socialtjänsten. TiB är även sammankallande och ansvarig för genomförande av regelbundna samverkanskonferenser varje vecka med samtliga regioners TiB. Denna ordning initierades av Socialstyrelsen under 2016. Socialstyrelsens TiB deltar, i sin tur, vid MSB:s regelbundna, veckovisa, samverkanskonferenser och del- ger lägesinformation från Socialstyrelsen. Syftet med båda dessa samverkansplattformar är att bidra till en nationell lägesbild, upp- rätthålla en god samverkansförmåga mellan aktörer samt utveckla förmågan att förebygga och hantera konsekvenser av olyckor, sam- hällsstörningar och kriser.

Socialstyrelsen har, utöver normalläge, två lägen vid uppkomna situationer: stabsläge och krisläge. Stabsläge innebär att krisled- ningsorganisationen etableras av operativ chef, för att kunna följa händelseutvecklingen. Vid krisläge bemannas stabsfunktioner för att kunna utföra krisledning.

Vid en allvarlig händelse, som kan få betydande konsekvenser för hälso- och sjukvård eller socialtjänst etableras en krisledningsorga- nisation som genomför Socialstyrelsens uppdrag under ledning av en operativ chef. Krisledningsorganisationen ska enligt samma arbets-

620Enhetens uppgifter spänner över ett brett område, både tematiskt samt uppgifternas karak- tär, från att inrikta och stödja verksamhet vid kunskapscentrum till operativa uppgifter som tjänsteman i beredskap och lagerhållningsfrågor.

385

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

ordning bestå av en operativ chef, en stabschef, samt en stab. I staben ska följande funktioner finnas: analys, kommunikation, admini- stration och samverkan. Utöver dessa funktioner kan den operativa chefen besluta att tillsätta en stabsläkarfunktion, med uppgift att bl.a. ta fram medicinska bedömningsunderlag och lägesbeskriv- ningar. Den operativa chefen kan vidare besluta om externa expert- resurser, samt att fatta beslut om utlåning från beredskapslager till kommuner, regioner och andra myndigheter. Den operativa chefen kan efter anmodan om stöd från MSB fatta beslut om att hälso- och sjukvårdspersonal ska ingå i myndighetsgemensamma katastrof- medicinska insatser.621

Regeringsuppdrag och krisledningsorganisation under pandemin

Under 2020 och 2021 har Socialstyrelsen fått drygt 20 regeringsupp- drag med direkt eller indirekt anknytning till hanteringen av covid-

19.Många av uppdragen synes ligga inom Socialstyrelsens allmänna uppgifter och ”vanliga” ansvar.622 Exempelvis att utarbeta kunskaps- underlag, utbildningsmaterial och rutiner,623 samt analys, exempelvis av indirekta konsekvenser av covid-19.624 Andra regeringsuppdrag har varit mer operativa i sin natur och även gett Socialstyrelsen kris- samordningsuppdrag, som normalt inte ingår i myndighetens in- struktion. Exempelvis uppdragen kring inköp och samordning av medicinska material, skyddsutrustning och läkemedel, liksom sam- ordningsuppdrag för hälso-och sjukvård, inklusive IVA-vård och in- tensivvårdstransporter.625 Ytterligare uppdrag från regeringen ligger närmare Socialstyrelsens beredskapsuppdrag, som att ta fram en plan inför eventuella nya utbrott av covid-19.626

621Socialstyrelsen (2018), Arbetsordning för Socialstyrelsens krisledningsorganisation, Dnr. 1479/2018.

6224 § förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen.

623Exempelvis: hygienrutiner, långvariga symtom efter covid-19 (postcovid), rehabiliterings- behov, liksom att beskriva och analysera vissa hälsodata för jämförelser kopplade till utbrottet av covid-19, samt att löpande se över och vid behov uppdatera grupperna som löper störst risk att drabbas av särskild allvarlig sjukdomsutveckling vid covid 19.

624S2020/07613 (delvis), S2020/05634/FS(delvis), S2021/02641 (delvis) och S2020/08253 (delvis). Analys av exempelvis inställd och uppskjuten vård och ge förslag på hur myndigheten kan stödja regionernas hantering av denna, liksom att analysera konsekvenserna för daglig verksamhet, samt enskildas möjlighet till stöd och hjälp under semestervistelse.

625S2020/05931/FS (delvis), S2020/01594/FS (delvis) S2020/01233/FS (delvis) S2020/1849/FS (delvis), S2020/02443/FS, S2021/02372 (delvis) och S2020/05825/FS (delvis).

626S2020/05825/FS (delvis).

386

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

Socialstyrelsens krisledningsorganisation aktiverades den 26 feb- ruari 2020, i syfte att kunna prioritera verksamheten och kunna ge- nomföra de operativa uppgifter som läget krävde. Den 15 april 2020 beslutade generaldirektören om en tillfällig ändring av arbetsord- ningen för Socialstyrelsen och för Socialstyrelsens krisledningsorga- nisation som innebar att krisledningsorganisation i princip fick sam- ma ställning som en avdelning inom myndigheten och att krisbered- skapschefen i tillämpliga delar fick samma ansvar som en avdelnings- chef.627

Krisledningsorganisationen förstärktes med kompetens och ex- pertis vartefter behovet av myndighetens krishantering förändrades och antalet tillkommande regeringsuppdrag utökades. Framför allt ansågs uppgifterna av operativ art kräva en kraftigt ökad personal- styrka samt fler särskilda funktioner.628

Krisledningsorganisationen delades in i åtta funktionsområden. Dessutom ingick flera stöd- och stabsfunktioner i organisationen. Utöver de områden som beskrivs i Arbetsordning för Socialstyrel- sens krisledningsorganisation, inrättades en funktion för inköp med en inköpschef direkt underställd den operativa chefen. Övriga funktioner som tillsattes var en funktion med ansvar för att kontinu- erligt inventera behoven av och tillgången till skyddsutrustning, me- dicinteknisk utrustning och annat sjukvårdsmaterial som behövdes i regioner och kommuner, samt en funktion med specifikt ansvar att ta fram lägesbilder. Senare etablerades även ett läkemedelskansli. Någon stabsläkarfunktion inrättades aldrig.629

Under den första halvan av mars 2020 förstärktes krislednings- organisationen som vid aktivering bestod av det tiotal ordinarie medarbetare som tillhörde Socialstyrelsens enhet för krisberedskap samt delar av myndighetens beredskapsgrupp (ca 20 medarbetare som hade erhållit särskild träning för att vid behov kunna förstärka krisberedskapen). Under de därpå följande veckorna etablerades en stor stab med en militär stabschef för att hantera alla förfrågningar om stödinsatser som inkom till myndigheten.630 Staben hanterade

627Socialstyrelsen (2020), Beslut om tillfällig förändring av arbetsordningen för Socialstyrelsen och arbetsordningen för Socialstyrelsens krisledningsorganisation, dnr. 13825/2020-2. Detta har förlängts vid två tillfällen.

628Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021.

629Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021, samt Organi- sations-scheman och beskrivning av funktioner.

630Erik Hedlund och Camilla Lönngren (2021), ”Fältsjukhuset” i Älvsjö – Rekordbygget som ingen ville ha, Försvarshögskolan.

387

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

huvudsakligen myndighetens uppdrag av operativ karaktär medan myndighetens linjeorganisation hanterade uppdrag inom ramen för myndighetens ordinarie verksamhet, exempelvis framtagandet av kunskapsstöd till hälso- och sjukvården och socialtjänsten.631

Under våren 2020 engagerades som mest drygt 200 personer räk- nat på årsarbetskrafter i arbetet med pandemin, varav cirka hälften samtidigt var i tjänst i krisledningsorganisationen. Enligt Socialsty- relsen har samtliga avdelningar inom myndigheten deltagit i arbetet. För att klara de nya regeringsuppdragen sökte Socialstyrelsen även kompetenser utanför den egna myndigheten. Krisledningsorgani- sationen stärktes upp med flera externa experter inom medicin och omsorg. Dessa har bl.a. kommit från Karolinska Institutet, Lin- köpings universitet, MSB, Försvarsmakten, Totalförsvarets forsk- ningsinstitut (FOI) och Folkhälsomyndigheten. Personal har även lånats in från andra myndigheter såsom Skatteverket, Inspektionen för vård och omsorg (IVO) och E-hälsomyndigheten, Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket (TLV) och från länsstyrelser och regioner.632 Socialstyrelsen tog också in it-konsultstöd för att bygga upp ett datadrivet system för framtagande av nationella läges- bilder.633

Under sommaren 2020 arbetade ca 75 personer i krislednings- organisationen som sedan minskade till ca 45–50 personer under hösten 2020. Storleken på personalstyrkan var ungefär densamma fram till sommaren 2021. Under hösten 2021 tjänstgjorde ett trettio- tal personer i krisledningsorganisationen. Från årsskiftet 2020/2021 har organisationen främst bestått av Socialstyrelsens egna medarbe- tare. Krisledningen var i februari 2022 fortfarande i funktion.634

Socialstyrelsens egen översyn av organisation och placering av krisberedskapsverksamheten pekar på att nuvarande krislednings- organisering i grunden varit ändamålsenlig och att fördelarna med att hantera pandemin i krisledningsorganisation, snarare än i ordi- narie linjeverksamhet har övervägt nackdelarna. Det saknades dock en arbetsplan för hur krisledningen skulle etableras och organiseras. De många regeringsuppdragen som låg utanför Socialstyrelsens normala uppdrag och verksamhet gjorde att nya funktioner behövde

631Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021

632Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021.

633Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021.

634Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens fråga, den 8 februari 2022.

388

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

skapas och extern expertis tas in, för att kunna fullfölja dessa.635 Den nya organisationen byggdes upp under stor tidspress då den också förväntades leverera omgående.636

Någon egen medicinsk stabsfunktion har inte inrättats i krisled- ningsorganisationen. Brist på medicinsk styrning och inriktning, särskilt i början av pandemin har påtalats i flera av kommissionens samtal, bl.a. med företrädare för regionerna637

Ett flertal läkare och sjuksköterskor med olika specialiteter enga- gerades dock i krisledningsstaben, framför allt i funktionen som benämns lägesanalys. Lägesanalys var också Socialstyrelsens nod för IVA-nätverket, transportsamordning, samt insamling och analys av lägesrapporter och annan epidemiologiska data.638 Se vidare under avsnittet nedan om lägesbilder och analys.

Samordning och andra operativa uppdrag

I kommissionens tidigare betänkanden beskrev vi flera av Social- styrelsens uppdrag under pandemin. Coronakommissionen förde i det andra delbetänkandet fram kritik mot Socialstyrelsens operativa krishantering, under våren 2020. Det gäller exempelvis de uppdrag som inkluderade inköp och samordning av medicinska material, skyddsutrustning och läkemedel, där vi konstaterade att Socialsty- relsen helt saknade såväl en organisation för, som erfarenhet av upp- handling på världsmarknaden i den omfattning som skulle komma att krävas.639 Socialstyrelsen fick bygga upp en inköpsprocess där förfrågningar bollades fram och tillbaka med Försvarsmakten och Försvarets materielverk (FMV). Socialstyrelsen menar dock att stö- det från och samarbetet med FMV var av största vikt. Sambands- personal från FMV var placerade i Socialstyrelsens krislednings-

635Socialstyrelsen (2021), Översyn av organisation och placering av krisberedskapsverksamheten, Dnr. 1.5-35453/2020, den 3 december 2021

636Uppgifter lämnade av Johan von Schreeb och Hani Khalifa vid möte med sekretariatet, den

29november respektive den 9 december 2021. Båda är läkare som under den första vågen un- der pandemin var engagerade i krisledningsstaben.

637Bengt Gerdin, underlagsrapport (2021), Intensivvården under covid-19 pandemin, och upp- gifter lämnade av Johan von Schreeb vid möte med kommissionen, den 29 november, samt uppgifter lämnade vid intervjuer med Hälso- och sjukvårdsdirektörer den 14 september 2021 och den 15 september 2021.

638Lägesanalys var också Socialstyrelsens nod för IVA-nätverket, transportsamordning, samt insamling och analys av lägesrapporter och annan epidemiologiska data. Uppgifter lämnade av Hani Khalifa vid möte med sekretariatet, den 9 december 2021.

639SOU 2021:89 kap. 8 och 9.

389

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

organisation under den mest intensiva perioden för inköp, vilket gjorde det möjligt att genomföra uppdraget.640

Regionerna pekar på att det initialt rådde viss förvirring om Socialstyrelsens roll, och att vissa av Socialstyrelsens beställningar konkurrerade med de inköp som kommuner och regioner gjorde. Samtidigt som en del regioner ifrågasätter Socialstyrelsens förmåga så vittnar andra om att den medicinska utrustningen, exempelvis re- spiratorer, och skyddsutrustning som Socialstyrelsen bidrog med har varit avgörande för att klara de medicinska behoven. 641 I vårt första delbetänkande beskrev vi bristen på skyddsutrustning inom äldreomsorgen som var särskilt uttalad under pandemins första månader. Socialstyrelsen levererade (från mars 2020) skyddsutrust- ning till de kommuner som hade akut brist. Många kommuner fick, utöver egna inköp och inköp från Socialstyrelsen, även förlita sig på tilldelning från regionerna. Avsaknaden av lägesbilder, rutiner, samt en prioritering av regionernas behov av skyddsutrustning framför kommunernas bidrog dock till en fortsatt brist i kommunerna.642

Socialstyrelsen medverkade för Sveriges räkning i EU:s Joint Pro- curement Agreement (JPA) som upphandlar medicinska produkter mot gränsöverskridande hälsohot. SKR och regionerna ansåg att Socialstyrelsens inköp genom JPA var ett viktigt bidrag för att säkra tillgången på vissa läkemedel som används vid behandling av co- vid-19.643

Socialstyrelsens arbete utifrån uppdraget att inrätta en samord- ningsfunktion för intensivvårdsplatser beskrivs närmare i nästa av- snitt om lägesbilder och analys. Den operativa koordineringen av intensivvården genomfördes genom en grupp bestående av intensiv- vårdsläkare från landets 21 regioner. I de frekventa mötena deltog Socialstyrelsen och bidrog bland annat med lägesbilder.644

640Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021.

640SOU 2021:89 kap. 8 och 9.

641Intervjuer med hälso- och sjukvårdsdirektörer den 14 september 2021 och den 15 septem- ber 2021. Exempelvis Region Norrbotten och Region Gotland.

642SOU 2020:80 kap. 9

643SOU 2021:89 s. 391

644Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021.

390

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

Lägesbilder och analys

Nationella lägesbilder av regionernas katastrofmedicinska beredskap och vårdplatsläge har sedan 2016 sammanställts varje vecka av Social- styrelsen. Dessa har byggt på information från regionernas TiB.

Efter att Socialstyrelsens deltagit i EU-kommissionens hälso- säkerhetskommitté (HSC) den 22 januari där det nya coronaviruset diskuterades, påbörjade myndigheten sitt beredskapsrelaterade pla- neringsarbete. Den 24 januari, samma dag som de första fallen be- kräftades i Europa, bjöds Folkhälsomyndigheten in till Socialstyrel- sens regelbundna samverkanskonferens med regionernas bered- skapsorganisationer. Tillsammans med Folkhälsomyndigheten dis- tribuerade Socialstyrelsen 30 januari 2020 en enkät till regionerna för att få en bild över sjukvårdens beredskap. Det dröjde betydligt längre till den 13 mars, innan kommunerna, via länsstyrelserna, erhöll en enkät i samma syfte.645

Enkäten till regionerna syftade till att inventera antalet relevanta vårdplatser, tillgång till personlig skyddsutrustning samt inhämtning av bedömningar avseende påverkansgrad på bl.a. ledningsfunktion och stab, robustheten på relevanta sjukhus, vårdavdelningar (inklu- sive intensivvårdsavdelningar) samt operationsverksamheten. Frå- gor ställdes även till regionerna om de hade etablerat en särskild kon- takt med relevanta underleverantörer eller distributörer för att sä- kerställa kontinuitet av varuleverans av personlig skyddsutrustning för involverad personal i händelse av utdraget eller förvärrat förlopp. Av inventeringen stod det klart att lagerhållningen av skyddsutrust- ning var begränsad, men god. Detta omdöme baserades på Folk- hälsomyndighetens bedömning att risken för smittspridning i Sve- rige då var mycket låg. I svaret påpekar myndigheterna samtidigt att ”tillgång till utrustning, material och vårdkapacitet kan komma att påverkas om situationen blir långvarig eller att utbrottet utvecklas till en pandemi”. 646

Socialstyrelsen synes, likt MSB, ha uppfattat Folkhälsomyndig- hetens riskbedömningar som framåtblickande. I ett svar på kom- missionens frågor anger Socialstyrelsen att Folkhälsomyndighetens

645I syfte att få en bild av kommunernas beredskap inom socialtjänst och kommunal hälso- och sjukvård.

646Socialstyrelsen och Folkhälsomyndighetens svar på hemställan från MSB om information till nationell samlad lägesbild, Dnr. 10.2.5075/2020, den 18 februari 2020.

391

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

”prognos” för smittspridning inom Sverige var en av de faktorer som myndigheten tog hänsyn till i sin bedömning647

I kommissionens första delbetänkande konstaterade vi att bristen på lägesbilder från kommunerna, under pandemins inledande måna- der innebar att det initialt saknades överblick över kommunernas beredskap och behov för att kunna möta en pandemi. Socialstyrelsen påbörjade arbetet för att skapa en lägesbild av vården och omsorgen i kommunerna den första veckan i mars. En enkät utformades och diskuterades och omformulerades i dialog med SKR över en vecka innan den slutligen förmedlas till kommunerna via länsstyrelserna den 13 mars. Svaren gav en nationell lägesbild av beredskapen i kom- munernas verksamhet som bedrevs i egen regi. Kunskapen om be- redskapen i verksamhet i privat regi var däremot begränsad hos kom- muners respondenter och saknades i stort sett i enkätsvaren.648

Under pandemin har arbetet med lägesanalyser sedan intensifi- erats utifrån ett antal regeringsuppdrag. När Socialstyrelsen, den 16 mars 2020, erhållit regeringsuppdraget om att säkra tillgången på skyddsutrustning649 utvecklade myndigheten ett rapporteringssy- stem för att regioner och även kommuner skulle kunna bidra till en kontinuerligt uppdaterad samlad nationell lägesbild inom social- tjänst (främst äldreomsorg) och hälso- och sjukvård. Myndigheten hemställde den 17 mars 2020 hos MSB om stöd med att samordna kommuners lägesbilder och begäran om stöd avseende material och skyddsutrustning. MSB svarade att myndigheten, i dialog med läns- styrelserna, kunde vara Socialstyrelsen behjälplig med att sätta struk- turer för informationsinhämtning av kommunernas lägesbilder. Det tog tre veckor för länsstyrelserna att utreda om det var juridiskt möjligt.650 Länsstyrelserna fick den 3 april ett regeringsuppdrag att bistå Socialstyrelsen i arbetet, där deras roll förtydligades. 651 I mitten av april kom de första lägesbilderna.652

Under mars 2020 ökade belastningen på IVA i de regioner som hade hög smittspridning. För att få en överblick av belastning och därmed möjliggöra samordning vände sig Socialstyrelsen till svenska

647Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021.

648Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021.

649S2020/01558/FS. Regeringsuppdraget om att på nationell nivå säkra tillgången på skydds- utrustning och fördela skyddsutrustning och annat material till följd av spridningen av covid-19.

650Enligt samtal med Statssekreterare Maja Fjaestad, den 28 januari 2022.

651S2020/02676/SOF

652Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021

392

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

intensivvårdsregistret SIR som åtog sig att skapa en separat portal för registrering av alla patienter med bekräftad covid-19 som vårda- des inom svensk intensivvård. Från och med den 30 mars 2020 var portalen i funktion. SIR:s data sändes därefter dagligen till Social- styrelsen.653 Socialstyrelsens samordnande roll blev sedan att ta fram och dela nationella lägesbilder över exempelvis belagda och lediga IVA-platser, fördelning inom intensivvården mellan patienter med respektive utan bekräftad covid-19-smitta, uppgift om platser med respirator samt fördelning av platser lokalt, regionalt och nationellt.

Syftet med lägesbilderna har varit att ge stöd till regionerna i pla- nering, resurssättning och koordinering av intensivvårdsplatser och ECMO-intensivvårdsplatser. Lägesbilderna har även använts för att arbeta med olika prognoser (se avsnitt nedan om Socialstyrelsens arbete med prognoser). Överföringen av den samordnade inform- ationen till landets regioner har skett dagligen via krypterad e-post till respektive TiB.654

Uppgifter om beläggningen inom slutenvården totalt har Social- styrelsen fått genom regionernas rapportering samt genom data från Folkhälsomyndigheten. Smittspridningen inom verksamheter där kommuner är huvudmän har rapporterats från kommunerna till Socialstyrelsen. Även information om antalet avlidna ingår i denna rapportering.

Inom ramen för krisledningsorganisationen etablerade Socialsty- relsen en egen övervakning av smittspridningen. Förutom den glo- bala utvecklingen där WHO:s Weekly epidemiological update on COVID-19 är primär källa för data och bedömningar, har myn- digheten följt utvecklingen i ett 30-tal länder genom att varje vecka från ECDC ladda ned och analysera 7-dagars och 14-dagars inci- dens.655 Myndigheten har även inhämtat kartor över smittsprid- ningen i Europa från ECDC.

Socialstyrelsen har följt den svenska utvecklingen genom att in- hämta data för bekräftade fall av covid-19 från Folkhälsomyndig- heten. Socialstyrelsen har räknat om dessa data till 7-dagars och 14-

653SOU 2021:89 kap. 11, samt Bengt Gerdin, underlagsrapport (2021), Intensivvården under covid-19 pandemin.

654Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021

655Följande länder följs vad gäller smittläge: Ryssland, Frankrike, Spanien, Sverige, Norge, Tyskland, Finland, Polen, Italien, Storbritannien, Rumänien, Grekland, Bulgarien, Island, Ungern, Portugal, Österrike, Tjeckien, Irland, Litauen, Lettland, Kroatien, Bosnien och Her- cegovina, Slovakien, Estland, Danmark, Nederländerna, Belgien, Slovenien och Israel.

393

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

dagarsincidens för Sverige som helhet, samtliga regioner och samt- liga sjukvårdsregioner.

Utvecklingen av beläggningen inom slutenvården och intensiv- vården har, som beskrivits ovan, följts sedan början av pandemin. Övrig omvärldsbevakning startades successivt upp under oktober år 2020.656

Prognoser

Utifrån smittspridningen och beläggningen har Socialstyrelsen tagit fram korttidsprognoser för beläggning inom slutenvården för covid- 19-patienter och scenarier för total intensivvårdsbeläggning. Läges- bilder och prognoser har presenterats regelbundet på möten med olika nätverk.

De första scenarierna för total intensivvård togs fram inför som- maren år 2020 och scenarierna har reviderats när Folkhälsomyndig- heten presenterat nya scenarier för smittspridningen.657

Prognoser för beläggning inom slutenvården har tagits fram sedan februari år 2021. Dessa prognoser och lägesbilder har upp- fattats vara viktiga för hälso- och sjukvårdens arbete.658

Samverkan

För Socialstyrelsen har pandemin medfört en nära samverkan med andra berörda statliga myndigheter, regioner, kommuner och SKR. Samverkan har genomförts genom veckovisa samverkanskonferen- ser med olika nätverk: med regionernas beredskapsorganisationer (oftast med regionernas TiB), med regionernas chefläkare eller den som annars är ansvarig för regionens medicinska inriktningsbeslut, samt med SKR och IVA-nätverket. Myndigheten deltar också i mö- ten med regiondirektörerna samt regionernas hälso- och sjukvårds- direktörer.659

Vad gäller samverkansnätverk, lyfter regionerna att samverkan skedde i olika forum där Socialstyrelsen initialt främst hade kontak- ter med regionernas TiB och chefläkare. Samtidigt hade region-

656Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021.

657Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021.

658Bengt Gerdin, underlagsrapport (2021), Intensivvården under covid-19 pandemin.

659Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021.

394

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

direktörer och hälso- och sjukvårdsdirektörer främst samverkans- möten inom respektive av SKR etablerade nätverk, där Socialstyrel- sen i likhet med Folkhälsomyndigheten, inte ingick. Detta skapade viss förvirring i kommunikationen. Genom SKR:s nätverk har Socialstyrelsen haft möten även med dessa nätverk sedan mitten av 2020.

Den samstämmiga bilden från regionerna och Socialstyrelsen är dock att samverkan fungerar bra i dag.660

Vad gäller kommunerna har samverkan med Socialstyrelsen skett dels via respektive länsstyrelse som samordnande myndighet, dels via andra samverkansforum där myndigheten regelbundet har träffat kommundirektörer och socialchefer. Socialstyrelsen har också del- tagit i frekventa möten med medicinskt ansvarig sjuksköterska (MAS) och medicinskt ansvarig för rehabilitering (MAR).661 Social- styrelsen bedömer dock att det kan finnas anledning att överväga en förenklad modell för samordning med kommunerna genom läns- styrelserna, inte minst på grund av att den kommunala hälso- och sjukvården kommer att växa ytterligare till följd av reformen God och nära vård. Myndigheten lyfter vidare att socialtjänstfrågorna bör integreras i större utsträckning i krisberedskapsarbetet.662

På nationell nivå ingår Socialstyrelsen i den nationella pandemi- gruppen och har deltagit i de möten som har genomförts under pan- demin. Därutöver uppger myndigheten sig ha haft täta kontakter och möten med myndigheter, som arrangerats utifrån specifika be- hov.663

Internationell samverkan

År 2002 slöt Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige ett avtal om samarbete för att öka de nordiska ländernas förmåga att hantera kriser och katastrofer. Avtalet kallas Nordiska hälsoberedskapsav- talet och omfattar beredskapssamarbete och ömsesidigt bistånd vid kris- och katastrofsituationer. För Sveriges del är Socialstyrelsen

660Uppgifter lämnade vid intervjuer med hälso- och sjukvårdsdirektörer den 14 september 2021 och den 15 september 2021.

661Medicinskt ansvarig sjuksköterska och medicinskt ansvarig för rehabilitering i kommu- nerna.

662Socialstyrelsen har lämnat synpunkter i denna del i sitt remissvar på Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25).

663Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021.

395

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

sammanhållande myndighet.664 Samarbetet sker inom den inofficiella s.k. Svalbardgruppen. Gruppen behandlar beredskapsfrågor inom hälso- och sjukvården och arbetet har under pandemin inriktats mot kunskapsdelning och utveckling av covid-19-pandemin inom Nor- den.665

11.2.4Länsstyrelser

Länsstyrelsen är geografiskt områdesansvarig myndighet på regional nivå och har en sammanhållande och stödjande roll inom kris- beredskapen och civilt försvar i länet. Inom ramen för det geo- grafiska områdesansvaret behöver länsstyrelsen ta en aktiv roll i såväl det förebyggande och förberedande arbetet i länet, som vid han- tering av inträffade samhällsstörningar. Länsstyrelsens uppgifter i kristid utifrån det geografiska områdesansvaret är bl.a. att samman- ställa regionala lägesbilder, samordna verksamhet mellan kommu- ner, regioner och myndigheter, samt att samordna information till allmänheten och massmedia (se även kapitel 9).666 I det här avsnittet belyser vi länsstyrelsernas gemensamma samordningskanslis arbete samt lärdomar från några länsstyrelsers krishantering under pan- demin.

Ett samordningskansli etablerades vid Länsstyrelsen i Hallands län i mars 2020

Den 12 mars 2020 inrättade länsstyrelserna, efter beslut av lands- hövdingarna, ett gemensamt samordningskansli för att underlätta en länsövergripande samordning och effektiv samverkan med nationella myndigheter under pandemin. Länsstyrelsen i Hallands län fick en koordinerande roll för kansliet och en virtuell organisation byggdes upp där personal från de involverade länen kommunicerade genom videokonferenser.667 Kansliet bemannades av flera länsråd, en ord-

664Uppgifter hämtade från Nordhels (det nordiska hälsoberedskapssamarbetet) webbplats (besökt den 2 juni 2021).

665Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021.

666Länsstyrelsen i Uppsala län (2019), Länsstyrelsens geografiska områdesansvar. Vägledning för utövande.

667Uppgifter lämnade av Jörgen Peters, länsråd vid Länsstyrelsen i Hallands län, och Sven- Erik Österberg, landshövding vid Länsstyrelsen i Stockholms län, vid Coronakommissionens

396

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

förande, ett antal funktionsansvariga samt en expedition med admi- nistrativt ansvariga. Länsråden representerade länsrådsgruppen, dvs. samtliga länsråd i landet. I kansliet fanns därmed de län som är Rege- ringskansliets kontaktpunkt för länsstyrelsernas arbete med kris- beredskap: Halland, Skåne, Västmanland, Stockholm, Gotland och Dalarna (sedan januari 2021).

Samordningskansliets ansvar har bl.a. omfattat produktion av nationella lägesbilder, samverkansbehov och prioritering, resursför- sörjning, samordning med MSB samt kommunikationsfrågor.668

Under pandemin har ett flertal regeringsuppdrag tilldelats läns- styrelserna. Samordningskansliet har varit samordnande för rege- ringsuppdragen som i stor utsträckning har dominerat kansliets ar- bete. Uppdragen har bl.a. handlat om att regelbundet redovisa arbe- tet i länen med anledning av spridningen av covid-19, att bistå Social- styrelsen i arbetet med att samordna tillgången till skyddsutrustning, att bistå regioner i att säkerställa storskalig testning och genomföra vaccinationer, att följa efterlevnaden av rekommendationer samt att samordna och stärka kommunikationsinsatserna. Representanter från kansliet har varit aktiva i olika samverkansforum. Dels olika strategiska forum på nationell nivå som nationella pandemigruppen och krishanteringsrådet, dels operativa möten som sorteringsmöten, chefsmöten, samt samverkansmöten kring regeringsuppdrag.669

Utvärdering av samordningskansliets arbete

Lunds universitet har på uppdrag av samordningskansliet utvärderat kansliets arbete under pandemin inom ramen för en forsknings- studie.670 En sammantagen slutsats från studien är att samordnings- kansliet har bidragit till positiva effekter i hanteringen av pandemin. Kansliet har fungerat som en nod för fördelning och samordning av

utfrågning den 22 mars 2021, Tove Frykmer m.fl. (2021), Forskningsstudie av arbetet i länssty- relsernas samordningskansli som etablerats med anledning av covid19.

668Tove Frykmer m.fl. (2021), Forskningsstudie av arbetet i länsstyrelsernas samordningskansli som etablerats med anledning av covid19.

669Tove Frykmer m.fl. (2021), Forskningsstudie av arbetet i länsstyrelsernas samordningskansli som etablerats med anledning av covid-19, samt uppgifter lämnade av Jörgen Peters, länsråd vid Länsstyrelsen i Hallands län, och Sven-Erik Österberg, landshövding vid Länsstyrelsen i Stockholms län, vid kommissionens utfrågning den 22 mars 2021.

670Studien pågick från juni 2020 till augusti 2021 och bygger på intervjuer med personer knutna till kansliet samt externa informanter inom myndigheter, länsstyrelser kommuner samt Regeringskansliet. Studien baserades även på en enkätundersökning och en workshop med representanter för länsstyrelserna samt på dokument- och observationsstudier.

397

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

information och uppdrag mellan länsstyrelserna samt regionala och nationella aktörer. Kansliet har bidragit till ökad effektivitet i ge- mensamma kontakter genom att myndigheter och regioner har haft en ingång vilket har bidragit till en ökad tyngd, trygghet och likvär- dighet för länsstyrelserna. Flera informanter menar att länsstyrel- serna därmed har stärkt sin position som viktig aktör i den nationella krishanteringen. Studien visar att etableringen av kansliet gick rela- tivt snabbt, inom några veckor fanns en struktur för organisationen på plats. Redan under uppstartsfasen hade kansliet dialog med Rege- ringskansliet om utformningen av lägesrapporter och i ett tidigt skede rapporterades den första rapporten till Finansdepartementet och kansliet för krishantering. En framgångsfaktor för etableringen som lyfts fram är att länsstyrelserna redan i ett normalläge hade en nära samverkan med varandra och att det fanns en nätverksstruktur som bygger på tillit mellan aktörerna. Erfarenheterna från skogs- bränderna 2018 har också lyfts fram som en framgångsfaktor. Redan då inrättades ett samordningskansli med ett gemensamt länsstyrelse- arbete och operativ samordning.671

Studien visar även på utmaningar och utvecklingsområden för kansliet. Kansliets mandat har uppfattats som otydligt, särskilt in- ledningsvis. Å ena sidan har det varit en fördel att kansliet företräder och samordnar 21 myndigheter, å andra sidan ett problem inled- ningsvis då det har varit oklart för externa aktörer vilket mandat kansliet agerar utifrån. Problematiken tycks ha minskat över tid genom en öppen dialog med involverade parter. Forskarna bakom studien pekar på vikten av att ansvaret som vilar på samordnings- kansliet, eller den organisation som beslutas få ett samordnande an- svar, tydliggörs och formaliseras. Det gäller både i relation till de 21 länsstyrelserna och mot övriga krishanterande aktörer, exempel- vis MSB. En annan utmaning är kansliets sårbarhet. Personer som har arbetat i kansliet har haft en hög arbetsbelastning under en längre tid. Det finns inget som tyder på att det har påverkat krishanteringen negativt, men en slutsats i studien är att planeringen inför framtida kriser och ett samordningskansli behöver kunna ta höjd för att upp- rätthålla uthållighet. Det gäller även då förutsättningarna är annor-

671Tove Frykmer m.fl. (2021), Forskningsstudie av arbetet i länsstyrelsernas samordningskansli som etablerats med anledning av covid-19.

398

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

lunda, exempelvis vid avbrott i viktiga försörjningssystem eller in- formationspåverkan.672

Som nämns ovan har en uppgift för kansliet varit att ta fram läges- bilder baserat på den information som har samlats in från respektive länsstyrelse. Lägesbilderna har sammanställts, beslutats och presen- terats för en representant för Regeringskansliet innan de slutligen har distribuerats till regeringen samt flertalet externa aktörer. Stu- dien visar att samordningskansliet har uppfyllt sitt uppdrag med lägesbilderna väl och externa aktörer anger att de använt kansliets lägesbilder. Ett problem med lägesbilderna är dock en otydlighet i hur lägesbilder i det nationella krishanteringssystemet relaterar till varandra. Det gäller exempelvis förhållandet mellan samordnings- kansliets lägesbilder och de lägesbilder som MSB tar fram (se även nedan).673

Länsstyrelsernas egna utvärderingar av krishanteringen

Flera länsstyrelser har initierat egna utvärderingar av krishanteringen under pandemin. Coronakommissionen har tagit del av utvärde- ringsrapporter som funnits tillgängliga på webben från länsstyrel- serna i Stockholms, Dalarnas, Västmanlands, Västerbottens, Väster- norrlands och Norrbottens län. I några fall har utvärderingarna gjorts i samverkan med regionerna och kommunerna i länet. Materi- alet är inte tillräckligt stort eller representativt för att det ska var möjligt att dra slutsatser om hur länsstyrelsernas krishantering och samordning har fungerat i hela landet. Däremot finns några åter- kommande teman och lärdomar men också skillnader i hur läns- styrelserna har agerat som vi belyser nedan.

Länsstyrelserna har identifierat flera framgångsfaktorer i sitt ar- bete. Några framgångsfaktorer handlar om att det fanns samverkan- strukturer och nätverk på plats i länet när pandemin bröt ut samt erfarenheter av att hantera kriser och arbeta i stab. En annan är revi- deringar av styrdokument samt övningar med andra aktörer.674 Det

672Tove Frykmer m.fl. (2021), Forskningsstudie av arbetet i länsstyrelsernas samordningskansli som etablerats med anledning av covid-19.

673Tove Frykmer m.fl. (2021), Forskningsstudie av arbetet i länsstyrelsernas samordningskansli som etablerats med anledning av covid-19.

674Försvarshögskolan (2020), När coronan kom till Dalarna, Länsstyrelsen i Västernorrlands län och KPMG (2020), Regional utvärdering av gemensam hantering av covid-19 i Västernorr-

399

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

finns också utmaningar som rör länsstyrelsernas organisation och beslutsfattande. I några utvärderingar nämns en otydlighet när det gäller ledande funktioners roller och beslutsmandat. Vid exempelvis Länsstyrelsen i Dalarnas län var det oklart vilket mandat som stabs- chefen och beredskapsdirektören hade. Otydligheten påverkade även hur andra chefer i organisationen kunde agera under sina man- dat. Det bidrog också till onödigt långa beslutsprocesser och ökad stress hos medarbetarna.675 Utvärderingen i Västernorrlands län pekar på att det i vissa samverkanstrukturer i länet varit otydligt vilka ansvar, roller och mandat som länsstyrelsen, kommunerna och regionen hade och att vissa frågor har fallit mellan stolarna. Lärdo- mar därifrån är behovet av att tydliggöra hur operativ respektive ak- tör ska vara i samverkansfrågor, att det utses en aktör eller funktion som säkerställer koordinering mellan olika samverkansforum, att respektive forums syfte och beslutsmandat definieras samt att re- spektive aktörs roll och ansvar i sakfrågornas gränssnitt tydlig- görs.676

Länsstyrelsernas utvärderingar visar att lägesbilderna har varit ett stöd i krishanteringen men länsstyrelserna är kritiska till hur arbetet har styrts och organiserats och hur den nationella kommunikationen kring lägesrapporteringen har fungerat. Hos vissa kommuner som sammanställde informationen till lägesbilderna uppfattades syftet och användningen oklar, inte minst då lägesrapporter efterfrågades av både MSB och Länsstyrelsen. Vissa kommuner upplevde även en utmaning med att förstå hur frågorna skulle besvaras samt vilken detaljeringsgrad som efterfrågades. Flera länsstyrelser har lyft fram rapporteringströtthet som ett problem då arbetsinsatsen från såväl kommunerna som länsstyrelserna har varit stor. Kvaliteten på de un- derlag som har samlats in från kommunerna har också varierat. Läns- styrelserna ser en risk att det omfattande arbetet med lägesbilderna påverkar svarsfrekvensen över tid, inte minst under en långvarig kris.677 Det finns potential att utveckla innehållet i lägesbilderna, det

land, Länsstyrelsen Norrbotten och Combitech (2021) Utvärdering av Norrbottens länssam- verkan i hanteringen av coronapandemin under 2020, Länsstyrelsen Västerbottens län (2020), Utvärderingsrapport Regional samverkan i hanteringen av covid-19 i Västerbottens län.

675Försvarshögskolan (2020), När coronan kom till Dalarna.

676Länsstyrelsen i Västernorrlands län och KPMG (2020), Regional utvärdering av gemensam hantering av covid-19 i Västernorrland

677Länsstyrelsen i Dalarnas län (2020), När coronan kom till Dalarna, Mälardalens högskola (2021), Utvärdering Länsstyrelsen i Västmanlands läns hantering av covid-19 under våren 2020,

400

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

kan exempelvis handla om att skapa en enhetlig struktur och ett me- taspråk som förenklar om det finns flera parallella lägesbilder. Denna synpunkt gäller inte enbart länsstyrelsens lägesbilder utan även andra krishanterande aktörers rapportering.678

Hanteringen av skyddsutrustningsfrågan visar slutligen på skill- nader i hur olika länsstyrelser agerade initialt under våren 2020 när bristen på materiel blev tydlig. I några län uppfattades länsstyrelser- nas agerande som för senfärdigt och passivt. I exempelvis Västman- lands län ville länsstyrelsen bistå kommunerna i deras önskemål om stöd av skyddsutrustning och hade tidigt förberett ett beslutsunder- lag, men länsledningen valde att invänta beslut från regeringen kring hur frågan skulle hanteras. Det fanns olika uppfattningar inom läns- styrelsen där vissa menade att frågan om skyddsutrustning var av operativ karaktär och därmed egentligen inte ett ansvar för länssty- relsen, medan andra var av uppfattningen att länsstyrelsen redan hade uppdraget i sitt samordningsuppdrag och således egentligen inte hade behövt invänta ett formellt skriftligt beslut från rege- ringen. En slutsats därifrån är att kommunerna tappade förtroende för länsstyrelsen under dessa kritiska veckor när de önskade stöd men inte fick det.679

Länsstyrelsen i Stockholms län tog däremot från start en mer aktiv roll i materielförsörjningen för länets 26 kommuner och gjorde en vid tolkning av sitt geografiska områdesansvar. Länsstyrelsen noterade att de inte fick kontakt med Socialstyrelsen och började därför i stället arbeta direkt gentemot Region Stockholm och de tre staber som etablerats där, inte minst regionens Command center där Scania gjorde inköp av skyddsutrustning (se även Coronakom- missionens andra delbetänkande).680

Länsstyrelsen i Västernorrlands län och KPMG (2020), Regional utvärdering av gemensam hantering av covid-19 i Västernorrland, Länsstyrelsen Norrbotten och Combitech (2021), Ut- värdering av Norrbottens länssamverkan i hanteringen av coronapandemin under 2020. Läns- styrelsen Västerbotten (2020), Utvärderingsrapport Regional samverkan i hanteringen av covid-19 i Västerbottens län.

678Tove Frykmer m.fl. (2021), Forskningsstudie av arbetet i länsstyrelsernas samordningskansli som etablerats med anledning av covid-19.

679Mälardalens högskola (2021), Utvärdering Länsstyrelsen i Västmanlands läns hantering av covid-19 under våren 2020.

680Försvarshögskolan (2020), Utvärdering av Länsstyrelsen i Stockholms läns hantering av covid-19.

401

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

Kommunernas och regionernas perspektiv på länsstyrelsernas arbete

Karlstads universitet och Mittuniversitetet har på uppdrag av MSB utvärderat kommunernas pandemirespons och i deras utvärdering lyfts kommunernas synpunkter på länsstyrelsens agerande fram (vi återkommer även till utvärderingen senare i kapitlet när vi berör kommunernas krishantering). I studien ges en delad bild av läns- styrelsens roll i samordningen. Vissa kommuner anser att länsstyrel- sen haft en viktig roll och bidragit till förmågan att hantera pande- min. Det har skett genom gemensamma kommunikationsplattfor- mar för länet, samverkanskonferenser och juridiskt stöd till kom- munerna. Andra kommuner är kritiska och menar att länsstyrelsen har varit för passiva och inte hittat sin roll i den här krisen. Vissa kommuner anger att det har varit svårt att hitta en ingång och mot- part hos länsstyrelsen.681

För att spegla regioners perspektiv på samverkan på länsnivå har Coronakommissionens expertgrupp682 för krishantering bjudit in representanter för Västra Götalandsregionen och Region Norrbot- ten. Erfarenheterna från dessa två regioner visar också på olika er- farenheter och lärdomar av hur samverkan med länsstyrelserna har fungerat.

Region Norrbotten har positiva erfarenheter av samverkan med Länsstyrelsen i Norrbottens län under pandemin. Den framgång som regionen anser sig ha uppnått i hanteringen har främst berott på att regionen under pandemin hade en omfattande samverkan med nationella, regionala och lokala aktörer. Samverkan under pandemin har bl.a. berört kriskommunikation, smittskydd, vårdhygien och materielförsörjning. Länsstyrelsen satte tidigt ihop ett regionalt råd som fungerade som en plattform för samverkan i länet under hela pandemin. I rådet har representanter från regionen, kommuner, civilsamhället, näringslivet m.fl. ingått. Förutom detta råd har läns- styrelsen även varit sammankallande för en grupp som har arbetat med kriskommunikation. Detta för att säkerställa att länets invånare får samstämmiga budskap. Regionens smittskydd har samverkat med andra regioner, Försvarsmakten och med sin motsvarighet på andra sidan gränsen i Finland. Länsstyrelsen har även haft ett intimt samarbete med regionens smittskydd. Samverkan uppfattas ha fun-

681MSB (2021). Kommunal organisering av pandemirespons. En realtidsstudie av lokal resiliens.

682I bilaga 4 finns en förteckning över deltagarna i expertgruppen.

402

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

gerat väldigt bra och enligt regionen har länsstyrelsen utgjort en grundbult i hanteringen av pandemin. Länsstyrelsen har aldrig för- sökt ta över något ansvar från regionen utan snarare rådfrågat regionen om vilket stöd som myndigheten kan bistå med. En förut- sättning för att samverkan har fungerat så väl i länet är att personliga kontakter hela tiden har behövt stå i fokus eftersom länet har få invånare och begränsade resurser.683

Västra Götalandsregionen har lyft fram flera utmaningar i sam- verkan med Länsstyrelsen i Västra Götalands län. En var att läns- styrelsen avkrävde specifika avstämningar med regionens nyckel- funktioner trots en omfattande belastning och trots att regionen redan hade rapporterat in sin lägesbild till länsstyrelsen. Samverkan uppfattas ha präglats av en oförståelse för att frekvent direktkontakt med olika förvaltningar inom regionen påverkade regionens uthållig- het och arbetsstruktur. Enligt regionen har det funnits en otydlighet i länsstyrelsens organisation och en bristande förståelse för behovet av en snabb hantering vid specifika frågor. Länsstyrelsernas otydliga samordningsansvar gällande kommunernas frågor, behov och stöd ledde även till att kommunerna i länet i stället kontaktade Västra Götalandsregionen. Vidare anser Västra Götalandsregionen att läns- styrelsen brast i att kommunicera sin ledningsstruktur och samver- kansformer i arbetet med covid-19. Det blev tydligt i samspelet med länsstyrelsen där regionen hade en upprättad struktur som man anser att länsstyrelsen inte var följsam mot.684

11.3Regioner

Utgångspunkten för regionernas krisberedskapsarbete är att bygga upp och upprätthålla en förmåga att motstå allvarliga störningar inom dessa samhällsviktiga verksamheter. Under pandemin har regionerna genom överenskommelser mellan regeringen och SKR erhållit flera bidrag, bl.a. för att etablera och upprätthålla storskalig provtagning och genomförande av massvaccinering av befolkningen. Dessutom har regionerna erhållit statliga ersättningar för att komma ikapp med uppskjuten vård, i form av riktade statsbidrag antingen

683Presentation av Anna Stina Nordmark Nilsson, regiondirektör vid Region Norrbotten, för Coronakommissionens expertgrupp för krishantering den 19 oktober 2020.

684Presentation av Ann Sofi Lodin, regiondirektör vid Västra Götalandsregionen, för Corona- kommissionens expertgrupp för krishantering den 19 oktober 2020.

403

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

direkt via Kammarkollegiet eller via Socialstyrelsen. De olika över- enskommelserna beskrivs översiktligt i kapitel 3.

I kommissionens andra delbetänkande beskriver vi regionernas krishantering i egenskap av huvudmän för hälso- och sjukvården. Fokus i detta avsnitt är framför allt regionernas krisledningsorgani- sation under pandemin.

Krisledningsorganisation

I en region ska det finnas en krisledningsnämnd som har att fullgöra uppgifter under extraordinära händelser i fredstid. Ordföranden i krisledningsnämnden bedömer när en extraordinär händelse medför att nämnden ska träda i funktion och beslutar i sådana fall att så ska ske. Krisledningsnämnden får fatta beslut om att överta hela eller delar av verksamhetsområden från övriga nämnder i regionen i den utsträckning som är nödvändig utifrån situationen. Ofta utses de förtroendevalda i styrelsens arbetsutskott till att vara krislednings- nämnd.685 Nämndens uppgifter framgår av det reglemente som full- mäktige antagit för nämnden. Regionstyrelsen får, när krislednings- nämndens verksamhet som är föranledd av den extraordinära hän- delsen inte längre behövs, besluta att verksamheten ska upphöra. Regioner får på begäran lämna hjälp till kommuner och andra regioner som drabbats av en extraordinär händelse i fredstid.686

I regionernas ansvar för krishantering ingår, som vi beskriver i kapitel 10, även katastrofmedicinsk beredskap.687 Det vill säga att det finns beredskap att bedriva hälso- och sjukvård i syfte att minimera följderna vid en allvarlig eller särskild händelse, samt att funktionen tjänsteman i beredskap (TiB) och särskild sjukvårdsledning (SSL) är etablerade, och bemannad med personal med förmågor och utbild- ning för ändamålet.688 Särskild sjukvårdsledning ska, vid en allvarlig eller särskild händelse kunna verka på a) regional nivå, b) på vård- enhet, c) i ambulanssjukvården och c) på ett eventuellt skadeom- råde. På regional nivå etableras Regional särskild sjukvårdsledning

685En krisledningsnämnd måste alltid utses genom ett särskilt nämndval på samma sätt som gäller för andra nämnder. Det innebär att fullmäktige väljer ledamöter och ersättare, ordfö- rande, vice ordförande och, i förekommande fall, andre vice ordförande.

6862 kap. 3–6 §§ lagen om kommuners och regioners åtgärder vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH).

687SOSFS 2013:22.

688Motsvarande särskild sjukvårdsledning etableras, vid behov, på sjukhusnivå, då benämnd lokal särskild sjukvårdsledning.

404

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

(RSSL) På akutsjukhus etableras motsvarande lokal sjukvårdsled- ning (LSSL). En del regioner använder enbart RSSL, exempelvis då regionen bara har ett akutsjukhus, som Region Jämtland Härjedalen. Andra regioner arbetar inte med RSSL utan enbart med LSSL. I stäl- let har man en mer permanent krisledningsenhet på tjänstemanna- nivå inom regionen – så gör exempelvis Region Skåne. Det är relativt vanligt att SSL inrättas, även om det varierar mellan regionerna. År 2017 rapporterade exempelvis Region Östergötland att RSSL inrättades fjorton gånger, i Region Örebro nio gånger och i Västernorrland inte alls. Stabsläge689 är det beredskapsläge som inrättas oftast, både på lokal och regional nivå.690

Krisledningsorganisation under pandemin

Under pandemin har endast ett fåtal regioner aktiverat sina krisled- ningsnämnder.691 Region Kalmar aktiverade sin krisledningsnämnd tidigt under hanteringen av covid-19 i syfte att möjliggöra snabba och koordinerade beslut om situationen skulle kräva det. Även i Region Jämtland Härjedalen och i Region Sörmland aktiverades krisledningsnämnden.692 I vissa fall har regionernas krislednings- organisation på tjänstemannanivå aktiverats, exempelvis i Region Skåne och Region Halland.

I flera utvärderingar av andra regioners organisation under pan- demin lyfts avsaknaden av regionövergripande krisledning. KPMG:s oberoende utvärdering av Region Stockholms arbete under pande- min påpekade att detta innebar att det anmärkningsvärt nog sakna- des en formell regionövergripande krisledning.693 I intervjuer med regiondirektörer och hälso- och sjukvårdsdirektörer, har dock fram- kommit att de löpande har haft en mycket tät kommunikation med

689I Socialstyrelsens tidigare föreskrifter (SOSFS 2005:13) fanns krav på att de dåvarande landstingen skulle använda beredskapslägena stabsläge, förstärkningsläge och katastrofläge vid en allvarlig händelse. Detta krav är numera borttaget ur föreskrifterna, men används fortfa- rande av många regioner kopplat till den katastrofmedicinska beredskapen och i katastrof- medicinska beredskapsplaner. Dessa beredskapslägen används för att hälso- och sjukvården gradvis ska kunna anpassa sin förmåga och kapacitet utifrån ett normalläge.

690Socialstyrelsen, Kapaciteten i sjukvården – att hantera kritiska lägen, den 1 december 2018.

691Uppgifter lämnade vid intervjuer med hälso- och sjukvårdsdirektörer den 14 september 2021 och 15 september 2021.

692T. Heinsoo, L. Löfgren (2021), Effekter på regionens verksamheter under coronapandemin. En utvärdering av Region Sörmlands hantering av återverkningar på regionens verksamheter under den första delen av coronapandemin 2020.

693KPMG (2021), Region Stockholms hantering av covid-19 Oberoende utvärdering, den 13 ok- tober 2021.

405

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

den politiska ledningen (regionstyrelsen). Det har också förekom- mit att den politiska ledningen kommunicerat viktiga budskap till regionens invånare.694

Särskild sjukvårdsledning

Pandemin har naturligt framför allt påverkat hälso- och sjukvård, samt smittskydd, inom regionernas ansvarsområden. Den kris- hanteringsmekanism som de flesta regioner har etablerat är särskild sjukvårdsledning (SSL). I början av mars 2020, när pandemin fick fäste i Sverige, hade flera regioner redan etablerat regional särskild sjukvårdsledning. Övriga valde att göra detta någon gång i den ini- tiala fasen av pandemin, alternativt etablerades krisledningen utifrån respektive regions beredskapsstruktur, exempelvis i Region Skåne och Region Halland.695 I diskussioner med regionernas hälso- och sjukvårdsdirektörer har framkommit att vissa regioner behållit denna struktur sedan dess och först i augusti eller september 2021 återgått till normal linjestyrning. Andra regioner har alternerat mel- lan RSSL och linjestyrning beroende på pandemins dynamik och be- lastningen på sjukvården. Ett fåtal regioner valde att behålla linje- organisationen under hela pandemin, men med förstärkning inom olika områden.

De flesta regioner har under pandemins gång justerat organi- sation och styrning för att bättre klara den långdragna krissitu- ationen. 696

Generellt har sjukhusen arbetat utifrån lokal särskild sjukvårds- ledning (LSSL), i vissa fall under långa perioder och bitvis i förstärk- ningsläge.

Sammantaget har sjukvårdens regionala ledning, liksom sjukhu- sens ledning styrts utifrån katastrofmedicinska strukturer under stora delar av pandemin. Hälso- och sjukvårdsdirektörerna har an- fört att det har fungerat relativt väl att arbeta utifrån de katastrof- medicinska beredskapsplanerna. Detta framkommer också i flera ut-

694Intervjuer med Hälso- och sjukvårdsdirektörer den 14 september 2021 och 15 september 2021.

695I Region Skåne fattar regiondirektören beslut om att aktivera den regionala krislednings- staben, som är den funktion på tjänstemannanivå som ansvarar för regional krisledning vid särskilda händelser.

696KPMG (2021), Utvärdering av covid-19 för Region Uppsala UPPH2020-00248, den 3 maj 2021 och Intervjuer med Hälso- och sjukvårdsdirektörer den 14 september 2021 och 15 sep- tember 2021.

406

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

värderingar av regionernas arbete under pandemin. Däremot sak- nade planerna beredskap att hantera en långdragen kris, bl.a. utifrån personalförsörjning, vårdplatser och styrning av annan pågående sjukvård.697 I vårt andra delbetänkande pekade vi också på regioner- nas brist på katastrofmedicinska beredskap vad gäller exempelvis skyddsutrustning och medicinska materiel.698

Samordning och samverkan

Samordning och samverkan inom sjukvården och med kommunal hälso- och sjukvård har beskrivits närmare i kommissionens andra delbetänkande. Där lyfte vi bl.a. hur samverkan mellan regioner och kommuner har förbättrats under pandemin. Samordning och sam- verkan på nationell nivå och med länsstyrelserna beskrivs under respektive myndighet, men utvecklas något i detta stycke.

På den nationella nivån har regionerna främst samverkat med Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen. Folkhälsomyndigheten har framför allt förmedlat information, statistik, rekommendationer och riktlinjer kring viruset. Främsta kommunikationen mellan Folk- hälsomyndigheten och regionerna har skett via etablerade kanaler såsom smittskyddsläkare, vårdhygien och verksamhetsansvariga för mikrobiologiska laboratorier.

När det gäller samverkan med Socialstyrelsen, skedde den under pandemins början genom chefsläkarnätverket och regionernas tjänstemän i beredskap (TiB). Se också avsnitten ovan Socialstyrel- sen och Folkhälsomyndigheten. Det framgår av flera utvärderingar att arbetet med de olika lägesrapporterna som ska rapporteras till myndigheterna krävt tid och resurser. Informationen från myn- digheterna till regionerna har däremot upplevts som knapphändig.

Varken Socialstyrelsen eller Folkhälsomyndigheten hade sedan tidigare regelbundna kontakter med regionernas hälso- och sjuk- vårdsdirektörer eller regiondirektörer.

697Se bl.a. KPMG (2021), Utvärdering av covid-19 för Region Uppsala, den 3 maj 2021, KPMG (2021), Region Stockholms hantering av covid-19 Oberoende utvärdering, den 13 oktober 2021, Kommunforskning i Västsverige (KFi)(2021), Godkänt, men med förbehåll – Västra Göta- landsregionens hantering av coronapandemin. En utvärdering med fokus på styrning, organisation och ledning, den 3 mars 2021, samt uppgifter lämnade vid intervjuer med hälso- och sjukvårds- direktörer den 14 september och 15 september 2021.

698SOU 2021:89.

407

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

Både regiondirektörer och hälso-och sjukvårdsdirektörer möts regelbundet genom SKR:s etablerade nätverk, där de båda myndig- heterna normalt inte ingår. I samtal med regiondirektörer och hälso- och sjukvårdsdirektörer har framkommit att många upplevt att sam- ordningen av pandemin därför pågått i flera parallella spår, vilket i vissa fall lett till bristande samstämmighet. Hälso- och sjukvårds- direktörerna har exempelvis lyft att insynen i smittskyddsläkarens dialoger med Folkhälsomyndigheten upplevts som begränsad, att chefsläkarnätverket och hälso- och sjukvårdsdirektörer i sitt SKR- koordinerade nätverk emellanåt haft likartade diskussionspunkter, utan att ha koordinerat ståndpunkter internt, vilket har orsakat för- virring och frustration. Det har därför krävts en extra hantering för att säkra information från det ena forumet till det andra.699 På direk- törsnivå menade flera att samordningen också borde ha organiserats direkt med dem. Båda myndigheterna etablerade sedermera regel- bundna kontakter genom SKR:s nätverk, vilket regionerna bedömde varit funktionellt.700

11.4Kommuner

Den kommunala självstyrelsen innebär att kommunen sköter lokala frågor med stor handlingsfrihet och att besluten fattas nära medbor- garna. Kommunerna har stor frihet att organisera sin krishantering inom ramen för det geografiska områdesansvaret utifrån deras lokala förutsättningar och behov. I alla kommuner måste det dock finnas en krisledningsnämnd som vid extraordinära händelser i fredstid kan ta över hela eller delar av verksamhetsområden från kommunens andra nämnder. Krisledningsnämnden kan även fatta beslut om det som specifikt rör den extraordinära händelsen. Varje enskild kom- mun avgör vilka befogenheter krisledningsnämnden ska ha, och vilka förhållanden som ska föranleda att verksamheten ska återgå till ordi- narie organisation. Syftet med krisledningsnämnden är att snabba

699KPMG (2021), Utvärdering av covid-19 för Region Uppsala, den 3 maj 2021, samt uppgifter lämnade vid intervjuer med hälso- och sjukvårdsdirektörer den 14 och 15 september 2021.

700Uppgifter lämnade vid intervjuer med hälso- och sjukvårdsdirektörer den 14 och 15 sep- tember 2021, och uppgifter lämnade vid samtal med regiondirektörsnätverket den 24 septem- ber 2020.

408

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

upp beslutsfattandet i kommunen.701 I samband med en extraordinär händelse i fredstid ska kommuner inom sitt geografiska område verka för att 1) olika aktörer i kommunen samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet, 2) de krishante- ringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en sådan händelse samordnas och 3) att informationen till allmänheten under sådana förhållanden samordnas.702 Kommunerna ska kunna upprätthålla samhällsservicen för invånarna även under kriser. Under pandemin har många kommuner varit hårt ansträngda och centrala funktioner som kommunerna ansvarar för har påverkats i stor omfattning. Det gäller i synnerhet äldreomsorg och skola.

MSB har beställt och finansierat en studie av hur kommunerna organiserade sin pandemirespons under 2020 med fokus på krisled- ningsnämnd, särskild organisation samt lokal inriktnings- och samord- ningsfunktion. Studien genomfördes av Karlstads universitet och Mittuniversitetet och datainsamlingen bestod av en enkät till samt- liga kommuner samt intervjuer med nio kommuner.703

Krisledningsnämnd

MSB:s studie visar att kommunerna började initiera pandemirelate- rade åtgärder under de första månaderna av 2020, 17 procent av de svarande gjorde det i januari, 41 procent i februari och 42 procent i mars. Inledningsvis handlade det exempelvis om att ta fram läges- bilder, revidera planer, förbereda kriskommunikation samt att starta upp lokal och regional samverkan.

Av de kommuner som deltog i studien var det en klar majoritet (75 procent) som inte aktiverade sin krisledningsnämnd under 2020. Bland resterande kommuner var det 9 procent som aktiverade nämn- den vid ett tillfälle och 16 procent som aktiverade den vid mer än ett tillfälle. De kommuner som inte aktiverade krisledningsnämnden motiverade beslutet med att det inte fanns ett sådant behov, att pan- demin inte betraktades som extraordinär, eller att arbetet kunde

7012 kap. 3–6 §§ lagen om kommuners och regioners åtgärder vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. MSB (2021), Kommunal organisering av pandemirespons. En real- tidsstudie av lokal resiliens, samt uppgifter hämtade från SKR:s webbplats (besökt den 17 de- cember 2021).

7022 kap. 7 § lagen om kommuners och regioners åtgärder vid extraordinära händelser i freds- tid och höjd beredskap.

703MSB (2021), Kommunal organisering av pandemirespons En realtidsstudie av lokal resiliens. Svarsfrekvensen i studien var 61 procent.

409

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

skötas inom ordinarie verksamhet. Flera kommuner angav dock att deras krisledningsnämnd informerades löpande, även om den inte formellt aktiverades. De nämnder som trädde i funktion vid minst ett tillfälle under 2020 utgjordes till 56 procent av kommunstyrel- sens arbetsutskott och till 22 procent av hela kommunstyrelsen. I 22 procent av kommunerna hade nämnden en annan sammansätt- ning.

Krisledningsnämnderna beslutade i en bredd av frågor, exempel- vis avseende samordning, inriktning, personalförsörjning, samt åt- gärder för att begränsa smittspridningen. Mer specifikt kunde det exempelvis handla om riktade restriktioner, besöksförbud på äldre- boenden, indragna alkoholtillstånd, aktivitetsstöd och beställning av skyddsutrustning. I studien fanns inga statistiskt signifikanta sam- band mellan nämndens aktivering och kommunens politiska färg, geografiska spridning eller befolkningsmängd. Däremot fanns en svag korrelation mellan de kommuner som hade aktiverat nämnden någon gång sedan 2009 och som också gjorde det under pandemin.704

Särskild organisation

Bland de kommuner som deltog MSB:s studie aktiverade 93 procent någon form av särskild organisation med anledning av pandemin. Med särskild organisation avses här alla andra typer av iakttagna organisatoriska förändringar som mer eller mindre avvek från den ordinarie organisationen. I de kommuner som aktiverade en särskild organisation skedde det uteslutande någon gång mellan januari–april 2020. Det fanns flera orsaker till aktiveringen, exempelvis behov av samordning, inriktning, lägesbilder och kommunikation. Inrikt- ningen och strukturen för den särskilda organisationen varierade mellan kommunerna. Några exempel på organisering var central krisledning och stab, funktionsgrupper samt utökad ledningsgrupp. Från de kommuner som valde att inte aktivera en särskild organi- sation framkom bl.a. att läget inte bedömdes vara tillräckligt kritiskt för att det skulle vara nödvändigt. En kommun lyfte fram att ut- hållighet prioriterades och att stabsarbete inte ansågs långsiktigt hållbart. Kommunen i fråga uppgav att man valde att värna den ordi- narie organisationen och den förutsägbarhet och igenkänning som

704MSB (2021), Kommunal organisering av pandemirespons. En realtidsstudie av lokal resiliens.

410

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

fanns i befintliga strukturer. De kommuner som avslutade den sär- skilda organisationen under 2020 gjorde det någon gång mellan mars och september.705

Inriktnings- och samordningsfunktion

Kommunen kan under en extraordinär händelse kunna stå värd för en inriktnings- och samordningsfunktion (L-ISF) på lokal nivå. Det innebär att kommunen ska verka för att olika aktörer, bl.a. de som bedriver samhällsviktig verksamhet inom kommunens geografiska område får möjlighet att samverka i syfte att uppnå samordning av både förberedelser för och hantering av extraordinära händelser.706 Av de tillfrågade kommunerna aktiverade 27 procent L-ISF vid ett eller flera tillfällen. I samtliga fall skedde det under våren 2020. Exempel på aktörer som medverkade i L-ISF var kommunala bolag, polis, regional samverkan, förvaltningar, kommunikation, rädd- ningstjänst, Försvarsmakten, Svenska kyrkan, samt representanter från kommunens krishanteringsråd. Frågor som diskuterades i sam- band med L-ISF var exempelvis inriktning, kommunikation, inför- skaffande av skyddsmateriel, lägesbilder och ledningsstöd. 707

Hos de kommuner som svarade att de inte aktiverade L-ISF an- gavs flera skäl, exempelvis att arbetet med covid-19 fungerade inom de ordinarie verksamheterna, att kommunen inte hade någon orga- nisation för att aktivera L-ISF eller att kunskapen om metoden var bristfällig. Samverkan på regional nivå mellan kommuner har upp- fattats som viktig av kommunerna och den har i stor utsträckning skett genom etablerade strukturer exempelvis reguljära regionala ledningsmöten och nätverk mellan kommundirektörer, socialchefer och beredskapssamordnare. Det har exempelvis underlättat koordi- nering av lägesbilder och utlåning av personal.708

Övergripande slutsatser om kommunernas pandemirespons

MSB:s studie visar att kommunerna har strävat efter att hantera krisen inom ramen för den ordinarie kommunala organisationen. De

705MSB (2021), Kommunal organisering av pandemirespons. En realtidsstudie av lokal resiliens.

706MSB och SKR (2018), Överenskommelse om kommunernas krisberedskap 2019–2022.

707MSB (2021), Kommunal organisering av pandemirespons. En realtidsstudie av lokal resiliens.

708MSB (2021), Kommunal organisering av pandemirespons. En realtidsstudie av lokal resiliens.

411

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

allra flesta kommunerna har aktiverat någon form av särskild orga- nisation men de har inte tagit över själva krishanteringen i kom- munen utan har framför allt haft en samordnande och koordinerande roll, både horisontellt mellan olika förvaltningar och vertikalt mellan verksamheter, linjeledning och politiker. De intervjuade kommun- representanterna har lyft fram att covid-19-pandemin skiljer sig från andra kriser genom att den utvecklades stegvis med ett långdraget förlopp. Som nämnts ovan har pandemin inte alltid bedömts som en ”krishändelse” som kräver extraordinära åtgärder då smittsprid- ningen har varierat över tid och i omfattning. Det är en orsak till att de flesta kommunerna valt att inte låta krisledningsnämnden träda i funktion. Bland respondenterna uttrycks också en oro för att centra- lisera beslutsfattandet i krisledningsnämnder under längre perioder. Uppfattningen hos flera kommuner är att det finns risk för att pan- demihanteringen politiseras om den professionella organisationen tas över av en krishanteringsnämnd.709

Förutsättningarna för kommunerna att hantera pandemin har varierat beroende på kommunernas storlek och organisation. I vissa kommuner har det funnits särskilda avdelningar med flera heltids- anställda som arbetat med krishanteringen. I mindre kommuner kan det i stället röra sig om en person som har avsatt hela eller delar av sin tjänst till hanteringen av pandemin. Det riskerar att skapa en sår- barhet när belastningen på enskilda individer blir stor.710

Kommissionen har tagit del av resultatet av utvärderingar av flera kommuners krisledningsorganisationer som har genomförts av Lars-Göran Uddholm och Åke Jacobsson som är före detta rädd- ningsledare, båda med mångårig erfarenhet av krishantering. Deras bild är också att få kommuner har valt att aktivera sin krislednings- nämnd och att det har funnits en stor variation i hur kommunerna har valt att organisera sig. De lyfter att det inte finns någon universell modell som fungerar för alla kommuner i en kris eller vilka kompo- nenter som en krisledningsorganisation bör innehålla. De ser dock en trend mot att den s.k. Natomodellen blir vanligare. Natomo- dellen omfattar fasta funktioner, exempelvis stabschef, stabssekrete- rare, personal och säkerhet. En fördel med modellen är att en univer- sell grundstruktur kan underlätta kommunikationen mellan olika

709MSB (2021), Kommunal organisering av pandemirespons. En realtidsstudie av lokal resiliens.

710MSB (2021), Kommunal organisering av pandemirespons. En realtidsstudie av lokal resiliens.

412

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

funktioner eller aktörer.711 Men det har även framförts kritik mot Natomodellen. Det finns risk att en ”militär” struktur krockar med arbetet i ordinarie strukturer.712

I kommunerna som ingick i MSB:s studie fanns olika grad av planering när pandemin bröt ut, i vissa fall fanns planer med tydligt definierade kriterier för krishanteringslägen, i andra fall färre struk- turer och mer improviserande. Flera kommuner har en kritisk in- ställning till planers och dokuments faktiska betydelse i en kris. Planer kan t.ex. uppfattas som nödvändiga att ta fram för att svara upp mot kraven i lagstiftningen, men kan i praktiken vara oanvänd- bara i ett skarpt läge. Exempelvis har det lyfts fram att ”planerna finns där men när arbete med krishanteringen sätter igång är det i bland oklart hur planer och andra dokument ska användas i det prak- tiska arbetet”. I de fall planerna tagits fram för stabsarbete uppfattas nyttan vara begränsad om kommunen fortsätter att arbeta i linjen. Men det finns också kommuner som har en mer positiv inställning till planer och som anser att de skapar en struktur och en gemensam idé kring krisledningsarbetet.713

När det gäller den statliga samordningen av kommunerna under pandemin finns en tydlig förbättringspotential. Det visar såväl MSB:s som Jacobsons och Uddholms studier. Som nämnts tidigare har den nationella nivån efterfrågat flera separata lägesbilder under pandemin och det har periodvis skett parallellt utan samordning. Det har resulterat i en stor arbetsbörda ute i verksamheterna. Kommu- nerna upplevde att staten efterfrågade mycket information utan att fråga vad kommunerna behövde för stöd. Framförhållningen från statens sida uppfattades också som bristfällig då central information delades vid presskonferenser vilket skapade begränsade möjligheter för kommunerna att planera och förbereda det fortsatta arbetet. När det gäller skyddsutrustning upplevde flera kommuner att de saknade nationellt stöd och samordning och att ansvaret vilade tungt på den enskilda kommunen.714

711Presentation av Åke Jacobsson och Lars-Göran Uddholm för Coroankommissionens expertgrupp för krishantering den 9 december 2020.

712MSB (2021), Kommunal organisering av pandemirespons. En realtidsstudie av lokal resiliens.

713MSB (2021), Kommunal organisering av pandemirespons. En realtidsstudie av lokal resiliens.

714Presentation av Åke Jakobsson och Göran Uddholm för Coronakommissionens expert- grupp för krishantering den 9 december 2020.

413

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

11.5Samhällsviktig verksamhet

Vissa verksamheter är av avgörande betydelse för att samhällsviktiga funktioner ska kunna upprätthållas i en kris. Samhällsviktiga verk- samheter utgör enligt MSB:s definition verksamheter, tjänster eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet. Dessa verksamheter kan finnas på lokal, regional eller nationell nivå och kan drivas i offentlig eller privat regi. Definitionen av samhällsviktig verksamhet syftar till att skapa en ökad tydlighet och samsyn mellan aktörer i samhället kring vad samhällsviktig verk- samhet är. Samhällsviktig verksamhet är även en viktig utgångspunkt i arbetet med skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar.715

Det finns ingen utpekad myndighet som är ansvarig för att iden- tifiera samhällsviktig verksamhet för hela Sverige. Kommuner, regioner och länsstyrelser identifierar vad som är samhällsviktigt på deras nivåer enligt det geografiska ansvarsområdet. På nationell nivå identifierar bevakningsansvariga myndigheter vad som är nationellt samhällsviktigt enligt deras ansvarsområden.716

Under pandemin har MSB publicerat en generell lista över vad som bedöms som samhällsviktigt i hanteringen av pandemin. MSB pekar ut följande områden som samhällsviktiga:

•Energiförsörjning

•Finansiella tjänster

•Handel och industri

•Hälso- och sjukvård samt omsorg

•Information och kommunikation

•Kommunalteknisk försörjning

•Livsmedel

•Militärt försvar

•Offentlig förvaltning

•Socialförsäkringar

715Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 6 januari 2022). MSB (2020), Upp- daterad definition samhällsviktig verksamhet.

716Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 8 januari 2022).

414

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

•Transporter

Inom respektive område beskriver MSB dessutom mer detaljerat vad som utgör samhällsviktig verksamhet. För exempelvis energiförsörj- ning avses produktion, lagring, distribution av fasta och flytande bränslen och drivmedel och det kan handla om transporter och för- säljning.717 I kommissionens första och andra delbetänkande berörde

vibelastningen och omställningen inom hälso- och sjukvården och omsorgen under pandemin. I det här avsnittet fokuserar vi i huvud- sak på annan samhällsviktig verksamhet utanför hälso- och sjuk- vårds- och omsorgsområdet.

11.5.1Samhällsviktiga verksamheter har haft en god förmåga att hantera pandemins konsekvenser

MSB har löpande följt förutsättningarna att upprätthålla samhälls- viktig verksamhet under pandemin. Den 20 mars 2020 hemställde MSB till bevakningsansvariga myndigheter om information om sam- hällsviktiga verksamheter för att kunna analysera potentiella konse- kvenser, gemensamma påfrestningar i hanteringen samt behov av åtgärder. Underlagen från myndigheterna har sedan legat till grund för de lägesbilder som MSB har publicerat på sin webbplats.718 Den 3 november 2020 fick MSB även i uppdrag av regeringen att göra beskrivningar av tänkbara samhällskonsekvenser och åtgärder som berörda aktörer vidtog eller planerade att vidta baserat på de smitt- spridningsscenarier som Folkhälsomyndigheten tog fram.719

I MSB:s rapportering till regeringen den 12 mars 2021 konstate- rade myndigheten att samhällsviktiga verksamheter dittills hade haft en god förmåga att anpassa sig till, och hantera pandemins konse- kvenser. MSB ansåg dock att det fanns risker vid en ökad smitt- spridning. Rapporteringen till regeringen omfattade inte verksam- heter inom hälso- och sjukvården men de har berörts i MSB:s lägesrapporter som beskrivs kortfattat nedan.

I de fall övriga samhällsviktiga verksamheter har påverkats under pandemin har det främst skett genom personalbortfall, störningar i

717Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 6 januari 2022).

718MSB (2020), Hemställan del 1: Regelbunden hemställan om information med anledning av Covid-19.

719Ju2020/04352.

415

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

leveranser av kritiska varor samt genom olika råd och rekommen- dationer som har försvårat genomförandet av samhällsviktig verk- samhet. Upprätthållandet av samhällsviktig verksamhet har enligt MSB skett genom tuffa prioriteringar. Det har resulterat i att viss verksamhet har skjutits på framtiden och det gäller bl.a. underhålls- arbeten, tillsyn och utbildningar. Även i MSB:s senare rapporteringar till regeringen mellan maj och november 2021 bedömdes samhälls- viktiga verksamheter ha en god förmåga att anpassa sig till och hantera pandemins konsekvenser vid samtliga av Folkhälsomyndig- hetens scenarier.720

MSB har beställt och finansierat en studie från Lunds universitet om hur pandemin har påverkat samhällsviktiga verksamheter på regional och lokal nivå i Skåne. Slutsatsen från studien är att covid-19 har utgjort en omfattande verksamhetspåfrestning inom i princip alla sektorer i Skåne. Men trots det har funktionspåverkan varit starkt begränsad i de flesta sektorerna. Ett undantag är hälso- och sjukvården där verksamheter tvingades stänga, dels på grund av sjuk personal, dels på grund av att personal tvingats prioritera covid- patienter framför andra patienter med mindre akuta åkommor.721

MSB:s lägesrapporter ger även en bild av hur samhällsviktiga verksamheter har påverkats över tid under pandemin. Lägesrappor- terna visar att det framför allt är hälso- och sjukvården och omsorgen som har berörts. I MSB:s lägesbild den 5 mars 2020 konstaterades att berörda myndigheter och organisationer hade en god beredskaps- planering men att de behövde ta höjd för en eskalering och utdragen hantering. För att säkerställa en fortsatt god beredskap uppmanade MSB alla aktörer med ansvar för samhällsviktig verksamhet att se över sin personalplanering och säkerställa att de fick fortsatt tillgång till viktiga varor. Under mars 2020 tog MSB även fram en vägledning för hur arbetsgivare skulle tänka inför planeringen av eventuellt bortfall av personal och leveranser av varor och tjänster.722

Under mars och april 2020 rapporterade MSB ett ökat tryck på samhällsviktiga verksamheter kopplat till brist på kritiska varor och en ökad arbetsbelastning. Sammantaget bedömdes påverkan som måttlig (2 på en 5-gradig skala) även om spridningen i påverkansgrad

720MSB (2021), Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet, Delrapporter 1–5).

721MSB (2022), Corona-pandemins kaskadeffekter på lokal och regional nivå med avseende på samhällsviktiga verksamheter – Mot ökad motståndskraft.

722MSB (2022), Planeringsstöd för bortfall av personal, varor och tjänster.

416

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

mellan och inom samhällssektorer var stor. Störst påverkan fanns inom hälso- och sjukvården och omsorgen.

Efter en något lugnare period under sommaren 2020 rapportera- des under mitten av hösten 2020 återigen en ökad smittspridning och en större påverkan på samhället. Det gällde särskilt hälso- och sjukvården och omsorgen. MSB bedömde att situationen var allvarlig och att den präglades av flera riskfaktorer. Hanteringen av pandemin hade under en lång tid krävt hårda prioriteringar hos många aktörer, vilket skapade en situation med risk för ytterligare sårbarheter. En sådan sårbarhet var risken för brist på skyddsutrustning (se även nedan). MSB lyfte fram vikten av att aktörer som bedrev sam- hällsviktig verksamhet prioriterade arbetet med kontinuitetshante- ring och kontinuitetsplanering för att säkerställa att förmågan upp- rätthölls och att det fanns beredskap för att hantera parallella hän- delser såsom kraftiga snöfall, strömavbrott eller utbrott av fågel- influensa.

Trots att belastningen på hälso- och sjukvården och omsorgen var fortsatt stor under våren 2021 rapporterade MSB att läget inom övriga samhällsviktiga verksamheter var stabilt, och att verksamhet- erna kunde upprätthålls utan allvarliga störningar.

Under sommaren och hösten 2021 rapporterades återigen ett läge med en minskad smittspridning. Den påverkan som fanns på sam- hällsviktig verksamhet bedömdes inte påverka förutsättningarna för att upprätthålla samhällets funktionalitet. För hälso- och sjukvården fanns fortsatta risker kopplade till uppskjuten verksamhet samt pa- rallella händelser.723

Den ökade smittspridningen av omikronvarianten av coronaviru- set under december 2021 och januari 2022 medförde återigen ökade risker för samhällsviktig verksamhet. I Regeringskansliets läges- rapport i mitten av januari 2022 framkom att samhällsviktig verk- samhet kunde upprätthållas även om det i vissa verksamheter rådde ett ansträngt läge och det fanns en oro för att viktig verksamhet även utanför sjukvården kunde drabbas av personalbortfall. MSB lyfte vid denna tidpunkt även fram risken för personalbortfall inom sektorer med ansvar för styrning och övervakning av energi, vatten och elektroniska kommunikationer.724

723Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 8 januari 2022).

724Dagens Nyheter (2022), Oro för att smittspridningen kan slå ut el och vatten, den 15 januari 2022.

417

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

För att minska frånvaron av personal som en följd av den ökade smittspridningen ändrade Folkhälsomyndigheten den 22 januari förhållningsregler om att stanna hemma från arbete eller skola när man själv eller någon i hushållet var sjuk. Tiden för hemkarantän kortades från sju till fem dagar, räknat från det att personen i hus- hållet fick symtom. Dessutom undantogs vissa grupper från regeln om att stanna hemma när någon i hushållet var sjuk:

•de som hade vaccinerats med en påfyllnadsdos (dos tre),

•personer som haft covid-19 någon gång under de senaste tre må- naderna och

•vissa nyckelfunktioner inom samhällsviktig verksamhet, som inte uppfyllde något av ovanstående kriterier för undantag, förutsatt att riskreducerande åtgärder infördes.725

Nyckelfunktioner definierades närmare av MSB och omfattade ex- empelvis kritiska funktioner inom sektorer med ansvar för energi, elektronisk kommunikation, dricksvatten och avloppsvatten, tran- sport, räddningstjänst, polis, omsorg och hälso- och sjukvård, krimi- nalvård samt migration.726

I avsnitten nedan ger vi exempel på hur olika sektorer har påver- kats under pandemin baserat på MSB:s analyser. Vi har även kom- pletterat med underlag från andra myndigheter som beskriver insat- ser som har genomförts för att stärka samhällsviktiga verksamheter. Redogörelsen fokuserar framför allt på situationen under 2020.

Livsmedel

Försörjningen av livsmedel inklusive dricksvatten tycks ha fungerat väl under pandemins första år, även om vissa störningar förekom. Under våren 2020 begränsades den fria rörligheten inom EU, vilket påverkade införseln av vissa varor till Sverige. Det påverkade dock inte den sammantagna försörjningsförmågan i landet.

Även personalförsörjningen har periodvis utgjort en utmaning i vissa livsmedelssektorer. Med stängda gränser och inreseförbud blev det svårare att anlita gästarbetare från andra länder, vilket exempelvis

725Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 22 januari 2022).

726Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 22 januari 2022).

418

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

påverkade frukt- och bärplockningsbranscherna. Myndigheternas kontroller av verksamheter som hanterar livsmedel begränsades un- der det första pandemiåret på grund av personalbrist och åtgärder för att hålla nere fysiska kontakter.727

Försvarsmaktens forskningsinstitut (FOI) har pekat på några centrala insatser som har bidragit till att trygga livsförsörjningen un- der pandemin. FOI lyfter fram beslutet att klassa livsmedelsförsörj- ningen som samhällsviktig verksamhet både i Sverige och i andra EU-länder, att EU införde s.k. gröna gränsövergångar som syftade till att leveranser av livsmedel kunde ske trots stängda landsgränser samt beslutet att hålla skolor öppna. Det sistnämnda var viktigt för att trygga personalförsörjningen inom livsmedelssektorn.728

Energi

Energiförsörjningen tycks ha fungerat väl under pandemin och det har inte uppstått några brister i energileveranser till kunder. Aktörer inom sektorn har dock rapporterat om en viss påverkan som har resulterat i mindre marginaler, vilket skulle kunna öka känsligheten vid störningar och avbrott. En orsak till påverkan är sektorns bero- ende av nyckelkompetens. Den typen av kompetens kan exempelvis behövas vid reparation och service av stamnätet, felavhjälpande åt- gärder inom kärntekniska anläggningar eller personal i driftcentraler. MSB pekar på risker vid en kraftigt ökad smittspridning som skulle kunna leda till personalbortfall, vilket i sin tur skulle kunna resultera i en allvarlig påverkan på delar av sektorn och i förlängningen på samhället.729

Svenska kraftnät rapporterar om en utmanande personalsituation periodvis. Det har resulterat i att investeringar har senarelagts för att klara av den felavhjälpande verksamheten.730

727MSB (2021), Delrapport 1: Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet. Jordbruksverket och Livsmedelsverket (2021), En robust livsmedelsförsörjning vid kriser och höjd beredskap. Åtgärder och arbetsformer som stärker förutsättningarna, FOI (2021), Trygg livs- medelsförsörjning. Lärdomar från Coronapandemin till och med hösten 2020.

728FOI (2021), Trygg livsmedelsförsörjning. Lärdomar från Coronapandemin till och med hösten 2020.

729MSB (2021), Delrapport 1: Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet.

730Svenska Kraftnät (2021), Årsredovisning 2020.

419

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

Information, skydd och säkerhet

Pandemin har inneburit varierande grad av påverkan inom skydd- och säkerhetssektorn, men sammantaget bedöms sektorn ha haft en robusthet för att upprätthålla verksamheter under pandemin. För exempelvis Polismyndigheten har pandemin inneburit att nya ar- betsuppgifter har tillkommit, relaterat till lag- och regelförändringar som införts för att begränsa smittspridningen. Även förändringar i gränskontroller har påverkat polisens verksamhet.731

En rapport från Försvarets radioanstalt och fem andra myndig- heter visar att pandemin har medfört nya utmaningar kopplat till cybersäkerhet. Den snabba övergången till hemarbete skapade po- tentiella säkerhetsbrister. Operatörer noterade förändringar i an- vändarbeteenden under den första perioden av pandemin då den fasta datatrafiken ökade med mellan 30–50 procent dagtid och mel- lan 15–20 procent kvällstid. Sverige bedöms dock ha klarat utma- ningarna väl även om det finns en risk för att incidenter som inträffat under och med anledning av pandemin kommer att upptäckas långt senare. Överlag har även driften av telekommunikationsnäten varit stabil och det har inte uppstått några kapacitetsproblem i näten. Operatörerna var snabba med att ställa om, bl.a. genom att aktivera kontinuitetsplaner, införa åtgärder för att minska smittspridning samt skapa uthållighet.732

Offentlig förvaltning

Pandemin har resulterat i att krisorganisationer har aktiverats inom myndigheter, länsstyrelser och regioner och kommuner, vilket vi har belyst tidigare i kapitlet. Krisen har inneburit en ökad belastning på personal i vissa verksamheter under en lång tid. Personalbortfall och omprioriteringar har lett till uppskjuten verksamhet, exempelvis till- syn. Men i stort bedöms offentlig förvaltning ha fungerat väl under pandemin.733

Pandemin har haft viss påverkan på verksamheter inom socialför- säkrings- och arbetslöshetsersättningsområdet. Nya regelverk har

731MSB (2021), Delrapport 1: Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet.

732FRA, Försvarsmakten, MSB, Polisen, PTS, Säkerhetspolisen (2020), Cybersäkerhet i Sverige

– i skuggan av en pandemi.

733MSB (2021), Delrapport 1: Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet.

420

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

inneburit förändrade eller utökade arbetsuppgifter.734 Inom vissa arbetslöshetskassor har handläggningstiderna periodvis varit långa. Försäkringskassan har dock lyckats undvika mycket långa handlägg- ningstider, även om väntan på utbetalningar stundtals varit längre än normalt. I viss mån har regeländringar, så som de slopade läkarin- tygen underlättat (se även kapitel 6).

Kommunalteknisk försörjning

Kommunalteknisk försörjning omfattar grundläggande funktioner som dricksvatten, avlopp, fjärrvärme och avfallshantering. Verksam- heter inom sektorn har visat en god förmåga att ställa om och upp- rätthålla förmåga och leveranser. Aktörerna har mestadels rapporte- rat måttlig påverkan. Det finns sårbarheter inom verksamheterna då mycket arbete behöver utföras på plats. Särskilt utsatta personal- kategorier är driftstekniker och VA-personal. Som nämns ovan rap- porterade MSB i januari 2022 om risk för personalbortfall inom dessa yrkeskategorier i samband med en ökad smittspridning.735

Handel

Handeln har i stor utsträckning påverkats av pandemin, även om det finns variationer inom sektorn. I rapporteringen till MSB har fram- kommit att turism och restauranger är exempel på verksamheter som har drabbats av negativa ekonomiska konsekvenser av pandemin. Bland annat har stängda gränser lett till minskad handel i gräns- områden samt medfört svårigheter för arbetspendlare. Vissa näringar har också påverkats mer än andra till följd av minskad tillgång till säsongsarbetskraft från andra länder.736

Finansiella tjänster

Sektorn finansiella tjänster har klarat sig utan störningar under pandemin. Samtidigt som svenska folket i allt större utsträckning har valt att betala via Swish och kontaktlösa kortbetalningar rapporterar

734MSB (2021), Delrapport 1: Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet.

735MSB (2021), Delrapport 1: Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet.

736MSB (2021), Delrapport 1: Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet.

421

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

Riksbanken att det har varit få avbrott i de stora betalningssystemen under 2020. För att säkra funktionaliteten i finansiella tjänster under rådande förutsättningar har sektorn arbetat med lösningar för att säkerställa tillgång till och uthållighet avseende bl.a. nyckelpersonal och kritiska it-system. Privat och offentlig samverkan med fokus på pandemins effekter har aktiverats och regelbundna samverkans- konferenser har genomförts inom det centrala betalningssystemet respektive kontanthanteringen för att ta fram samlade lägesbilder och identifiera behov av gemensamma åtgärder och budskap.737

Resande och transporter

Efterfrågan på kollektiva persontransporter minskade kraftigt under våren år 2020 till följd av rekommendationer, reserestriktioner, rädsla för att bli smittad samt frånvaro från arbete och skola på grund av sjukdom. Det utmanande ekonomiska läget till följd av minskad kommersiell trafik var en fortsatt utmaning under 2021 för aktörer inom sektorn, inte minst inom flygtrafiken, samt taxi- och buss- näringen.738

Flera samhällsviktiga verksamheter i offentlig regi är beroende av kommersiellt drivna verksamheter inom sektorn. De ekonomiska förlusterna under pandemin kopplade till ändrade resmönster riske- rar att generera allvarliga följdeffekter på samhällsviktig verksamhet. Ett exempel är beroendet av fungerande busstrafik för att kunna utföra en storskalig evakuering. Kommersiellt drivna flygplatser är ett annat exempel, där både räddningstjänst och kommersiellt flyg arbetar parallellt.739 För att säkerställa en grundläggande tillgäng- lighet för transporter av personer och gods för samhällsviktiga ända- mål och flygtransporter till Norrland och Gotland beslutade rege- ringen under våren 2020 om en tillfällig allmän trafikplikt för ett an- tal flyglinjer.740

Trots förändringar i konsumtionsmönster och påverkan på de globala transportsystemen observerades inte några större föränd- ringar i transportvolymer under pandemins första år och överlag har

737MSB (2021), Delrapport 1: Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet, samt uppgifter hämtade från Riksbankens webbplats (besökt den 21 januari 2022).

738MSB (2021), Delrapport 1: Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet.

739MSB (2021), Delrapport 1: Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet.

740Uppgifter hämtade från Regeringens webbplats (besökt den 15 januari 2022).

422

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

de svenska godstransporterna fungerat relativt väl. Vissa transport- företag har dock uppgett att deras verksamheter har påverkats av brist på komponenter, ökade fraktpriser och längre leveranstider.741

Skyddsutrustning till samhällsviktiga verksamheter

MSB har inom ramen för ett regeringsuppdrag analyserat behoven av skyddsutrustning i samhällsviktiga verksamheter under pandemin och uppdraget avrapporterades i september 2020. MSB konstaterade att det vid den tidpunkten inte förelåg något kritiskt behov av stöd för anskaffning av personlig skyddsutrustning till samhällsviktig verksamhet. Samtidigt bedömdes marknaden för skyddsutrustning som osäker och att det fanns risker för brister vid en ökad smitt- spridning och en ökad global efterfrågan. MSB föreslog en rad åtgär- der för att skapa förutsättningar för en stabilare försörjning och till- gång: resursmäkling mellan de samhällsviktiga aktörerna, omfördel- ning av överskott från hälso- och sjukvården, nationell lagerhållning samt nationell upphandling.742

Behov fortsatt utvärdering och beredskapsarbete

MSB har i rapporteringen till regeringen i september 2021 lyft fram ett antal övergripande lärdomar och rekommendationer kring sam- hällsviktig verksamhet under pandemin. MSB lyfter fram vikten av att omhänderta och omsätta erfarenheter. Det bedöms vara av stor betydelse att aktörernas agerande utvärderas för att kunskap inte ska gå förlorad och för att stärka och utveckla Sveriges krishanterings- och beredskapsarbete. MSB pekar även på vikten av att upprätthålla de arbetssätt och samverkansforum som har utvecklats under pan- demin. Andra åtgärder är att säkerställa tillgång till skyddsutrust- ning, trygga informationssäkerheten och att upprätthålla beredska- pen för att möta informationspåverkan.743

741Trafikanalys (2021), Godstransporterna under pandemin - hur klarade den svenska godstran- sportsektorn en global kris.

742MSB (2020), Behovsanalys avseende personlig skyddsutrustning inom samhällsviktig verksam- het. Svar på regeringsuppdrag. Ju2020/03246/SSK, den 15 oktober 2020.

743MSB (2021), Delrapport 4: Bedömning av pandemins konsekvenser för målen för samhällets säkerhet.

423

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

Även den studie som Lunds universitet har genomfört på upp- drag av MSB lyfter fram lärdomar kring samhällsviktig verksamhet. En lärdom är betydelsen av att i förväg identifiera vilka delar av en verksamhet som är mest prioriterade att upprätthålla och vad som kan ges lägre prioritet. Det kan ske genom antingen prioritering mellan olika verksamheters åtaganden, eller sänkt ambitionsnivå genom att exempelvis enbart tillåta digitala kontakter. Vikten av att planera för utdragna förlopp lyfts också fram. Andra lärdomar är betydelsen av förberedelser genom konsekvensanalyser och stress- tester. Vid exempelvis en organisationsförändring bör förändringens effekt på möjligheterna att upprätthålla verksamheten analyseras och övningar bör genomföras för att genomlysa hur organisationen kan klara av extrema förhållanden. Pandemin har även visat på vikten av att planera för utdragna förlopp.744

En annan studie från Lunds universitet visar på ett stort beroende mellan olika samhällsviktiga sektorer både inom Sverige och utanför våra gränser. Försämrade transporter och restriktioner i resandet har exempelvis gett sämre rörlighet av varor och arbetskraft. Som vi har nämnt ovan har brist på skyddsutrustning globalt haft stor påverkan på verksamheter i Sverige, i synnerhet hälso- och sjukvården och omsorgen. Reserestriktioner har hindrat gästarbetare från andra län- der att arbeta i livsmedelsindustrin i Sverige. Studien visar att globala försörjningssystem med ett just-in-time-koncept745 och små lager skapar sårbarheter för samhällsviktiga verksamheter, vilket vi även har pekat på det i det andra delbetänkandet.746

11.6Summering

Regeringen har fattat ca 1 400 beslut under 2020 och 2021. Det har genomförts otaliga möten med anledning av pandemin, både av informell och formell karaktär och lägesbilder har tagits fram dag- ligen (i vissa fall två gånger per dag). Regeringen, flertalet myndig- heter, samtliga länsstyrelser, regioner och kommuner har arbetat

744MSB (2022), Corona-pandemins kaskadeffekter på lokal och regional nivå med avseende på samhällsviktiga – Mot ökad motståndskraft.

745Just-in-time konceptet innebär en strävan att producera och leverera varor i precis den mängd och vid den tidpunkt som de behövs och att aktörer därmed strävar efter att ha så små och effektiva lager som möjligt

746Lindström, J., Johansson, J. (2022), How Corona Crisis Affects Critical Flows – a Swedish Perspective.

424

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

hårt för att bekämpa pandemin och minska dess konsekvenser. Ar- betsbelastningen hos de mest berörda aktörerna har bitvis varit enorm. Som kris skiljer sig pandemin från andra tidigare kriser ge- nom dess utdragna förlopp, vilket har ställt höga krav på uthållighet.

Aktörer på nationell, regional och lokal nivå har gjort olika val när det gäller hur krisen ska hanteras. Flera har valt att arbeta med pandemin i den ordinarie verksamheten, medan andra har valt att etablera en särskild organisation. Oavsett val av organisatoriskt upp- lägg anser kommissionen att aktörerna över lag har organiserat sig på ett pragmatiskt sätt för att bekämpa pandemin och för att hantera krisens effekter. Samtidigt finns flera problem i krishanteringen som rör ansvarsfördelning, mandat och roller, särskilt när det gäller de uppgifter som ryms inom ansvaret för samordning. De aktörer som har ett utpekat samordningsansvar på nationell, regional och lokal nivå är regeringen, MSB, länsstyrelser och kommuner. Därtill till- kommer Folkhälsomyndighetens särskilda samordningsansvar för smittskyddet, samt Socialstyrelsens samordningsansvar för hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens krishantering. De utmaningar som nämns i kapitel 9 kring ansvarsprincipen och det geografiska områdesansvaret har även framträtt tydligt under pandemin.

I de utfrågningar som kommissionen har haft med olika rege- ringsföreträdare har det framkommit att regeringen, när det gäller just smittskyddsåtgärder, i mycket stor utsträckning har tagit i beaktande Folkhälsomyndighetens råd kring hur pandemin bör han- teras. Kommissionen menar att regeringens styrning och ledning därmed inte har varit tydlig. Det gäller särskilt under våren 2020.

Som nämns i kapitel 10 har tidigare utvärderingar visat att myn- digheter och aktörer på regional och lokal nivå uttryckt behov av en utpekad, drivande aktör för att berörda aktörer ska arbeta med en gemensam inriktning. I en omfattande kris kan det vara nödvändigt med en tydlig aktörsgemensam inriktning från regeringen då be- rörda myndigheter eller andra aktörer kan hamna i frågeställningar och diskussioner som handlar om olika syn på ansvar eller fördelning av kostnader, vilket kan leda till att åtgärder fördröjs och att han- teringen därmed blir ineffektiv.

Under pandemin har sådana frågeställningar kring ansvarsfördel- ning bl.a. uppstått mellan Folkhälsomyndigheten och MSB. Att MSB:s mandat, ansvar och roll är otydligt för andra aktörer är åter- kommande i de utvärderingar som har gjorts av tidigare inträffade

425

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

kriser. MSB försökte i det inledande skedet av pandemin initiera ett proaktivt krishanteringsarbete, men menar att de hindrades av Folk- hälsomyndigheten. MSB uppfattade att Folkhälsomyndigheten inte ville skapa oro i onödan genom att tidigt hantera frågor kopplade till virusutbrottet inom ramen för krishanteringssystemets strukturer. Även ett av målen för regeringens arbete har varit att dämpa männi- skors oro.

Under hela januari och februari 2020 var budskapet från Folk- hälsomyndigheten att risken för samhällsspridning i Sverige var låg, vilket även framgick i de dagliga lägesbilder som kansliet för kris- hantering spred till berörda inom Regeringskansliet. Kommissionen noterar att även om samordningsmöten genomfördes i Regerings- kansliet första gången i slutet av januari var det inte förrän den 11 mars 2020 som samordningen sattes igång på allvar i Regerings- kansliet, vilket var dagen efter Folkhälsomyndighetens bedömning att risken för allmän samhällsspridning var mycket hög. Det var då som sGSS, med de mest berörda statssekreterarna, började ha dagliga möten. Det var inte heller förrän i slutet av mars som lägesbilds- arbetet i Regeringskansliet kom i gång ordentligt och involverade samtliga departement även om kansliet innan dess tog fram en kort- fattad och övergripande lägesbild som spreds till berörda.

Fram till den 11 mars, men även en period efteråt, är det tydligt att Regeringskansliet, när de ska bedöma var i krisens förlopp Sve- rige befinner sig, inte har insett att smittspridningen redan då är omfattande. När krishanteringsorganisationen i mitten av april 2020 rekommenderade regeringen att börja initiera åtgärder för ett värsta läge (även om Sverige ännu inte ansågs vara i den fasen) hade Sverige långt tidigare redan nått toppen för den första vågen (toppen i antal avlidna hade nåtts den 11 april och toppen i antal smittade nåddes 2–3 veckor innan det datumet). Hanteringen blev således reaktiv från start under våren 2020 och kom aldrig riktigt i kapp krisens ut- veckling.

När Sverige drabbades av den andra vågen, hösten 2020, efter- frågade dåvarande statsminister den 29 oktober ett paket av åtgärder för att hantera den ökande smittspridningen. Kommissionen menar att detta kan ses som att regeringen från hösten 2020 mer tydligt tog ledningen över krisen. En månad senare, bl.a. efter seminarierna med externa experter den 15–16 december 2020 skedde intensiva dis- kussioner i sGSS om ännu mer ingripande åtgärder.

426

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

Även om det inte är reglerat i Regeringskansliets instruktion är det praxis att kansliet för krishantering vid en kris sammanställer en gemensam lägesbild för hela Regeringskansliet. Trots att kansliet för krishantering etablerades för 14 år sedan noterar kommissionen att kansliet fortfarande inte till fullo får lägesinformation från departe- menten. Det förhållandet att ansvarsprincipen ligger till grund för krishanteringen även inom Regeringskansliet kan enlig kom- missionen ha försvårat informationsspridningen i Regeringskansliet.

Kommissionen har fått en inblick i Regeringskansliets lägesbild- arbete och vilka samordningsmöten som har hållits både på politisk nivå och tjänstemannanivå. Kommissionen har även fått ta del av de olika scenarier som har varit Regeringskansliets fokus vid olika lägen. Kommissionen har även till viss del fått en inblick i hur mål och strategier för pandemihanteringen har arbetats fram. Eftersom det inte finns några mötesprotokoll från något av alla de möten som har genomförts (expeditionschefsmöten, GSS, sGSS, allmän bered- ning, säkerhetspolitiska rådets möten, krishanteringsrådets möten) har kommissionen inte kunskap om hur olika bedömningar och av- vägningar har gjorts i Regeringskansliet under de två år som pan- demin har hanterats. Det går därmed inte till fullo att utvärdera de avgörande beslut som har fattats kring olika åtgärder och vägval. Kommissionen har endast i begränsad omfattning kunnat få någon inblick i vilka åtgärder som diskuterades men som aldrig ledde till något konkret regeringsbeslut.

Som konstaterats i detta kapitel och tidigare, har Folkhälsomyn- digheten det övergripande ansvaret för landets smittskydd. Folk- hälsomyndigheten är vidare en expertmyndighet som inom sin orga- nisation och i sina många nätverk och plattformar har kontaktytor mot experter och praktiker. Myndigheten ställde tidigt om sin orga- nisation att kunna följa, förbereda och hålla övriga myndigheter, nät- verk och regeringskansli informerade.

I intervjuer och dokumentation framkommer att Folkhälso- myndigheten kontinuerligt har lett och deltagit i omfattande sam- verkan med regioner, länsstyrelser, andra myndigheter, branschor- ganisationer och andra berörda aktörer. Allmänna råd, föreskrifter, vägledningsdokument synes därför ha diskuterats och förankrats med berörda. Detta är viktigt för genomförbarhet och nyanserar i viss mån bilden av att Folkhälsomyndigheten ensam hållit i taktpin- nen eller saknat behov av att anlita extern expertis.

427

Krishanteringen på smittskyddsområdet

SOU 2022:10

Flera av de regeringsuppdrag som Socialstyrelsen fick under pan- demins inledande fas låg utanför myndighetens normala åtaganden och var av en mer operativ karaktär. Det tycks uppenbart att myn- digheten inte hade beredskap för denna typ av uppdrag utan fick pla- nera, agera och försöka leverera simultant. Socialstyrelsens roll vad gäller samordning av hälso- och sjukvård och socialtjänst i kris bör tydliggöras. Om myndigheten förväntas ha en tydlig operativ roll, bör myndigheten säkra en tydlig beredskap för detta.

Vi återkommer till den rådande ansvarsordningen i betänkandets slutkapitel.

Givet Folkhälsomyndighetens och Socialstyrelsens roll som ex- pertmyndigheter, är det naturligt att samordning framför allt sker med expertis eller profession. Trots att både Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen har etablerad nätverkssamverkan med regionala företrädare inom hälso- och sjukvården (regionernas smittskydds- läkare, kliniska mikrobiologiska laboratorier, och vårdhygien, re- spektive regionernas TiB och chefsläkare) så saknades, i varje fall initialt under pandemin, etablerade kontakter med högre tjänstemän. Från regionernas perspektiv upplevdes det som om samordningen av pandemiarbetet har pågått i flera parallella spår, vilket i vissa fall lett till ineffektivitet. Under pandemins gång har båda myndigheterna utvecklat kontakter och haft regelbundna möten med SKR:s etable- rade nätverk. Kommissionen menar att det inför kommande kriser är det viktigt att klargöra på vilken nivå myndigheternas samordning med regionerna ska etableras, samt vilken roll SKR ska ha.

Det gemensamma samordningskansli som länsstyrelserna etable- rade i mars 2020 har fungerat som en viktig nod för samordning av uppdrag och information mellan de 21 länsstyrelserna och med andra nivåer i krishanteringssystemet. Samordningskansliet tycks ha bidra- git till en ökad effektivitet och likvärdighet i länsstyrelsernas kris- hantering. Å ena sidan har det varit en fördel att kansliet företräder och samordnar 21 myndigheter, å andra sidan har det inneburit ett problem då kansliets mandat uppfattades som otydligt initialt. Det problemet har dock minskat över tid genom en öppen dialog med involverade parter. Kommuner och regioner ger en delad bild av länsstyrelsernas insatser under pandemin. Vissa kommuner och regioner anser att länsstyrelsen har spelat en viktig roll i deras län och bidragit till förmågan att hantera pandemin. Det har exempelvis skett genom gemensamma kommunikationsplattformar för länet,

428

SOU 2022:10

Krishanteringen på smittskyddsområdet

samverkanskonferenser och juridiskt stöd. Andra är mer kritiska och menar att länsstyrelsen har varit för passiv och inte hittat sin roll i den här krisen. Om det geografiska områdesansvaret som krisbered- skapssystemet bygger på är otydligt finns risk för att insatser för- senas eller blir ineffektiva. Det pekar på vikten av en kontinuerlig dialog mellan länsstyrelserna, regioner och kommuner om fördel- ning av roller och ansvar på regional nivå inför en krissituation.

Under pandemin har länsstyrelserna tagit fram lägesbilder som olika aktörer på lokal, regional och nationell nivå har kunnat dra nytta av. Arbetet med att ta fram lägesbilderna har dock varit tids- krävande för såväl länsstyrelser som kommuner och det finns en rap- porteringströtthet hos många. Vissa länsstyrelser är också kritiska till hur arbetet med lägesrapporterna har styrts och organiserats från nationell nivå, inte minst då lägesrapporter har efterfrågats från flera aktörer parallellt. Kommissionen har tidigare konstaterat att det tog allt för lång tid innan en nationell lägesbild över kommunernas äldre- omsorg kunde sammanställas och oklarheter i hur informationsin- samlingen skulle organiseras synes ha bidragit till detta.

Den krishanteringsmekanism som de flesta regionerna har eta- blerat är särskild sjukvårdsledning (SSL). Många regioner valde att gå upp i SSL innan de hade några bekräftade fall av covid-19. Sam- mantaget har sjukvårdens regionala ledning, liksom sjukhusens led- ning styrts utifrån katastrofmedicinska strukturer under stora delar av pandemin. Det har fungerat relativt väl, däremot saknades bered- skap att hantera en långdragen kris, bl.a. utifrån personalförsörjning, vårdplatser och styrning av annan pågående sjukvård. Endast ett fåtal regioner etablerade en krisledningsnämnd för formell regionövergri- pande krisledning under pandemin.

Flertalet kommuner har strävat efter att hantera krisen inom ramen för den ordinarie organisationen. De flesta kommunerna valde därför att inte aktivera sin krisledningsnämnd under 2020. Det motiverades med att det inte fanns behov, att pandemin inte betrak- tades som extraordinär, eller att arbetet kunde skötas inom ordinarie verksamhet. Vissa kommuner såg också en risk att verksamheter politiseras när viktiga beslut fråntas tjänstepersoner och i stället fattas av politiker i en nämnd. De allra flesta kommunerna har dock aktiverat någon form av särskild organisation som framför allt haft en samordnande och koordinerande roll genom exempelvis krisled- ning, funktionsgrupper eller utökade ledningsgrupper. Ungefär en

429

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

samt användning av munskydd hos allmänheten (avsnitt 12.4.4). Ka- pitlet avslutas därefter med en summering (avsnitt 12.5).

12.1Den initiala kunskapen om viruset och dess spridning

Syftet med denna översikt av den tidiga kunskapsutvecklingen gäl- lande det nya coronaviruset är att ge en fond mot vilken Folkhälso- myndighetens och regeringens bedömningar och beslut i det initiala skedet av pandemin kan betraktas. Vi vill dock vara tydliga med att vår ambition inte är att presentera en heltäckande beskrivning av den kunskapsutveckling som skett, och som fortfarande sker, under pan- demin.

December 2019

I december 2019 lades ett antal patienter in på sjukhus i Wuhan med lunginflammation med okänt ursprung. Senare tester visade att flera av dessa hade den sjukdom som senare kom att få namnet covid-19. Vid denna tidpunkt var det okänt hur viruset spred sig och det fanns då inga bevis för att det spreds mellan människor, även om det fanns tecken som tydde på det.747

Den 30 december meddelades hälsoinstitutioner i Kina om ut- brottet och dagen därpå fick WHO från flera håll upplysningar om utbrottet i Kina.748

Januari 2020

Den 5 januari 2020 delade WHO information om utbrottet till samt- liga medlemsländer genom det internationella hälsoreglementets in- formationssystem (IHR). WHO gav råd till länderna att vidta för- siktighetsåtgärder för att minska risken för akuta luftvägsinfektion-

747The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: Make it the Last Pandemic.

748The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: Make it the Last Pandemic.

432

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

er.749 I ett pressmeddelande samma dag informerade WHO om de 44 fall750 av smittade som identifierats och uttalade att 11 av dessa var allvarligt sjuka medan övriga 33 befann sig i ett stabilt tillstånd. WHO uttalade att de symtom som förekom i huvudsak var feber och att några patienter hade andningssvårigheter och invasiva skador på båda lungorna, men att det saknades evidens för betydande smitta mellan människor.751 Den 7 januari identifierades viruset som ett nytt coronavirus.752

I ett pressmeddelande den 9 januari uttalade WHO att corona- virus tillhör en stor virusfamilj där vissa orsakar mindre allvarlig sjukdom, t.ex. vanlig förkylning, medan andra kan leda till mer all- varlig sjukdom som MERS och SARS samt att vissa sprids lätt mellan individer medan andra inte gör det. WHO uttalade vidare att kine- siska myndigheter bedömt att viruset inte tycktes spridas lätt mellan människor.753

Samma dag publicerade EU:s smittskyddsenhet (ECDC) en första bedömning av hotet mot EU. Myndigheten såg, mot bak- grund av att det inte var klarlagt att viruset smittade mellan männi- skor och att inga fall hade upptäckts utanför Wuhan, att risken för spridning till EU var låg men inte kunde uteslutas. Risken för vidare spridning inom EU bedömdes som låg till mycket låg.754 Antalet flygpassagerare från Kina till EU uppgick vid denna tid till ca 495 000 per månad.755 Samtidigt varnade man för att mycket fort- farande var okänt om virusutbrottet varför det fanns en hög grad av osäkerhet i ECDC:s bedömning.756

Det första dödsfallet inträffade i Kina och rapporterades den

11 januari och det första bekräftade smittfallet utanför Kina rappor- terades två dagar senare i Thailand. Ytterligare ett par dagar senare

749The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: The Authoritative Chronology, December 2019–March 2020.

750Siffran justerades ned till 41 fall den 11 januari 2020 till följd av ändrad falldefinition, The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: The Authoritative Chronology, December 2019–March 2020.

751Uppgifter hämtade från WHO:s webbplats (besökt den 28 november 2021), Pneumonia of unknown cause – China.

752WHO, Novel Coronavirus (2019-nCoV) Situation Report – 1, den 21 januari 2020.

753Uppgifter hämtade från WHO:s webbplats (besökt den 28 november 2021), WHO State- ment regarding cluster of pneumonia cases in Wuhan, China.

754ECDC, Threat Assessment Brief: Pneumonia cases possibly associated with at novel coronavirus in Wuhan, China, den 9 januari 2020.

755ECDC, Scenarios for a further increase in the spread of 2019-nCov, delad den 10 februari 2020.

756ECDC, Threat Assessment Brief: Pneumonia cases possibly associated with at novel corona- virus in Wuhan, China, den 9 januari 2020.

433

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

rapporterades en smittad person i Japan.757 WHO uttalade i ett pressmeddelande den 13 januari att det inte var oväntat att fall skulle upptäckas i andra länder och efterlyste en kontinuerlig aktiv över- vakning och beredskap i andra länder.758 Dagen därpå, den 14 januari, skrev WHO på Twitter att preliminära analyser av kinesiska myndig- heter inte visade några klara tecken på smitta mellan människor.759

Ungefär en vecka senare, den 20 januari, offentliggjorde emeller- tid kinesiska experter i nationell TV att smittspridning skett mellan människor och att sjukvårdspersonal fanns bland de smittade. På- följande dag skrev WHO på Twitter att det var klart att smittan kunde spridas mellan människor. Kort därefter, den 23 januari, in- förde Wuhan en lockdown.760 Då hade 571 bekräftade fall rapporte- rats i Kina varav 95 allvarligt sjuka och 17 avlidna.761

ECDC bedömde den 22 januari, bl.a. mot bakgrund av att det förekommit smitta mellan människor, att risken för spridning till EU genom resenärer som besökt Wuhan och som haft nära kontakt med sjuka individer var måttlig. Risken för vidare spridning inom EU/EES bedömdes som mycket låg – dock under förutsättning att smittspridning mellan människor var begränsad och att kraftfulla förebyggande och kontrollerande åtgärder vidtogs i tid. När det gällde inkubationstid hänvisade ECDC till ett uttalande av en kine- sisk expert som hävdade att inkubationstiden var mellan 2–12 da- gar.762 Denna tid var alltså betydligt längre än inkubationstiden för vanlig säsongsinfluensa som oftast är 1–3 dagar.763

Den 23 januari avstod IHR Emergency Committee från att re- kommendera WHO att utlysa internationellt hälsonödläge, men uppmanade samtidigt alla länder att vara förberedda för ytterligare

757The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: The Authoritative Chronology, December 2019–March 2020.

758Uppgifter hämtade från WHO:s webbplats (besökt den 28 november 2021), WHO state- ment on novel coronavirus in Thailand.

759The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: The Authoritative Chronology, December 2019–March 2020.

760The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: Make it the Last Pandemic, och The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: The Authoritative Chronology, December 2019–March 2020.

761WHO, Novel Coronavirus (2019-nCoV), Situation Report – 3, den 23 januari 2020.

762ECDC, Rapid Risk Assessment. Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a novel coronavirus, Wuhan, China; first update, den 22 januari 2020.

763Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 14 december 2021).

434

SOU 2022:10Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

spridning. WHO presenterade då ett preliminärt R0-tal764 om 1,4–2,5. WHO uppmanade alla länder att

be prepared for containment, including active surveillance, early detec- tion, isolation and case management, contact tracing and prevention of onward spread of 2019-nCoV infection, and to share full data with WHO.765

Vid denna tidpunkt publicerades den första vetenskapliga artikeln om covid-19 som var granskad av utomstående experter. Artikeln, som publicerades i The Lancet den 24 januari, beskrev det kliniska förloppet för de 41 sjukhusfall som WHO tidigare rapporterat om. Den visade bl.a. att alla 41 insjuknade hade lunginflammation med lungförändringar varav tolv utvecklade akut lungsvikt, s.k. acute re- spiratory distress syndrom (ARDS), som krävde intensivvård och respiratorbehandling samt att sex patienter dog.766 Samma dag publi- cerades den rapport som offentliggjordes i Kina den 20 januari (i samband med uttalandet om att smittspridning skett mellan männi- skor). Artikeln, som publicerades i The Lancet, beskrev smittsprid- ning inom en familj och att asymtomatisk smitta, dvs. smitta från symtomfria personer, framstod som möjlig.767

Den 26 januari uppgav Chinese National Health Commission att det nya coronaviruset var smittsamt även under inkubationstiden och att karantänperioden därför sattes till 14 dagar.768 Inkubations- tiden uppskattades då till 2–10 dagar.769 Samma dag bedömde ECDC att risken för förekomst av ytterligare importerade fall av covid-19 till EU/EES-länder var måttlig (förutom i länder med störst volymer av resande från länder i Asien för vilka sannolikheten för ytterligare importfall bedömdes vara hög). Risken för vidare spridning inom EU/EES bedömdes dock som låg, men däremot mycket hög vid sen

764Kallas även basalt reproduktionstal och är en epidemiologisk term för hur smittsam en

infektionssjukdom är. R0-tal anger det genomsnittliga antal personer som en smittad förväntas smitta om alla är mottagliga för infektionen.

765Uppgifter hämtade från WHO:s webbplats (besökt den 25 november 2021), Statement on the first meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee regarding the outbreak of novel coronavirus (2019-nCoV).

766C. Huang m.fl., Clinical features of patients infected with 2019 novel coronavirus in Wuhan, China, the Lancet, The Lancet, den 24 januari 2020.

767J.F. Chan m.fl. (2020), A familial cluster of pneumonia associated with the 2019 novel corona- virus indicating person-to-person transmission: a study of a family cluster, The Lancet, den

24januari 2020.

768Uppgifter hämtade från China National Health Commissions webbplats (besökt den

26november 2021).

769WHO, Novel Coronavirus (2019-nCoV), Situation Report – 6, den 26 januari 2020.

435

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

upptäckt av fall om ändamålsenliga åtgärder inte vidtogs. Men ECDC varnade återigen för att det förelåg betydande osäkerhet i riskbedömningarna.770

Några dagar senare, den 29 januari, uppgav WHO vid en press- konferens att det totalt fanns 6 065 bekräftade fall globalt, varav 5 997 i Kina, och att 132 personer (alla i Kina) avlidit.771 Utifrån dessa uppgifter skulle virusets dödlighet kunna uppskattas till drygt 2 procent av bekräftat smittade, vilket är betydligt högre jämfört med vanlig säsongsinfluensa. Samma dag publicerades en kinesisk studie där man funnit att inkubationstiden i genomsnitt var 5,2 dagar men att den varierade stort (2–14 dagar) och författarna uttryckte stöd för en karantänperiod på 14 dagar.772

Den 30 januari uppgav China National Health Commission att äldre personer med kroniska sjukdomar är mest sårbara för det nya coronaviruset.773

Samma dag, den 30 januari 2020, utlyste WHO ett internationellt hälsonödläge (internationellt hot mot människors hälsa, PHEIC) på grund av coronaviruset och uppmanade alla länder att omgående för- söka förhindra ökad smittspridning. WHO:s internationella hälso- nödläge är den allvarligaste varning som WHO kan utfärda vid extra- ordinära händelser.774 Det uttalades att det fortfarande var möjligt att bryta smittspridningen, förutsatt att länder satte in strikta åtgärder för att tidigt upptäcka sjukdomsfall, isolera, behandla, smittspåra och förespråka social distansering. WHO uttalade dock att det inte fanns några skäl att begränsa resandet eller handeln på grund av viruset.775 Det hade då rapporterats 7 736 fall och 170 av- lidna i Kina och viruset hade spridit sig till 18 länder utanför Kina.776

En oberoende internationell expertpanel, tillsatt av WHO, har i efterhand kritiserat att WHO:s utlysande av internationellt hälso-

770ECDC, Rapid Risk Assessment. Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a novel coronavirus, China; First cases imported in the EU/EEA; second update, den 26 januari 2020.

771Uppgifter hämtade från WHO:s webbplats (besökt den 11 januari 2022).

772Q. Li m.fl., Early Transmission Dynamics in Wuhan, China, of Novel Coronavirus–Infected Pneumonia, New England Journal of Medicine, den 29 januari 2020.

773Uppgifter hämtade från China National Health Commissions webbplats (besökt den

26november 2021).

774The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: Make it the Last Pandemic.

775Uppgifter hämtade från WHO:s webbplats (besökt den 26 november 2021), Statement on the second meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee regarding the outbreak of novel coronavirus (2019-nCoV).

776WHO, Novel Coronavirus (2019-nCoV), Situation Report – 10, den 30 januari 2020.

436

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

nödläge inte åtföljdes av kraftfulla och omedelbara åtgärder i de flesta länder, trots att det fanns bevis för att en högst smittsam ny sjukdom spred sig runt världen. Det borde enligt samma panel ha stått klart för alla länder att covid-19 utgjorde ett allvarligt hot. Panelen konstaterade vidare att det för ett slående stort antal länder var först i mars 2020, efter att covid-19 förklarats vara en pandemi och det redan fanns en utbredd smittspridning, som åtgärder till slut vidtogs.777

Samma dag som WHO utlyste internationellt hälsonödläge pub- licerades en artikel i New England Journal of Medicine om presym- tomatisk smitta, dvs. smitta före symtomdebut, som rörde ett fall där smittan skett under inkubationstiden och där indexpatientens sjukdom dessutom var ospecifik och kortvarig.778 Det rådde under våren delade meningar världen över om vilken betydelse symtomfria hade för smittspridningen. I t.ex. Danmark bedömde Statens Serum Institut den 31 januari 2020 att det fanns stöd för presymtomatisk smitta och ansåg att det fanns studier som tydde på att smitta från milda (som det då även fanns evidens för) eller asymtomatiska fall spelade en roll i smittspridningen.779 Även i Norge ansågs smitt- spridning från symtomfria kunna utgöra ett hot.780 I slutet av januari 2020 fanns det även svenska experter som bedömde att det var troligt med smittsamhet under slutet av inkubationstiden. De bedömde det dock som oklart om det handlade om timmar eller om någon eller några dagar.781 Gruppens bedömning delgavs Folkhälsomyndigheten den 3 februari.782

Den 31 januari publicerades en kinesisk studie som gav stöd för att viruset hade hög smittsamhet (med ett R0-tal på 2,7 om inga restriktionsåtgärder infördes) och hade potential att ge upphov till en global pandemi.783 ECDC hänvisade till Chinese Center for

777The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: Make it the Last Pandemic.

778C. Rothe m.fl., Transmission of 2019-nCoV Infection from an Asymptomatic Contact in Ger- many, New England Journal of medicine, den 30 januari 2020.

779Statens Serum Institut, Risikovurdering af 2019-nCoV udbrud på baggrund af de seneste døgns udvikling, den 31 januari 2020.

780Uppgifter lämnade av Frode Forland, smittskyddsdirektör vid Folkehelseinstituttet i Norge, vid möte med Coronakommissionen den 8 september 2021.

781Minnesanteckningar från möte med medlemmar i Svenska Sällskapet för Virologi, januari 2020.

782Uppgift lämnad av Jan Albert.

783J.T. Wu m.fl., Nowcasting and forecasting the potential domestic and international spread of the 2019-nCoV outbreak originating in Wuhan, China: a modelling study, The Lancet, den 31 ja- nuari 2020.

437

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

Disease Control and Prevention som då uppskattade att R0-talet låg mellan 2 och 3 och att inkubationstiden i regel var 3–7 dagar men kunde sträcka sig upp till 14 dagar. Sannolikheten för ytterligare importerade fall till EU/EES bedömdes som måttlig till hög. Vidare spridning inom EU/EES uppskattades till mycket låg till låg om fall upptäcktes i tid och åtgärder vidtogs. Däremot bedömde ECDC att risken för vidare spridning inom EU/EES var hög vid sen upptäckt av importfall om ändamålsenliga åtgärder inte vidtogs.784 Samma dag rapporterades de två första fallen från Italien, båda med koppling till Wuhan.785 Sverige fick då också sitt första smittfall.

Februari 2020

Den 1 februari uttalade WHO att asymtomatisk smitta var mycket sällsynt i fråga om andra coronavirus varför sådan smitta sannolikt inte var det som drev spridningen av detta virus, utan att det i huvud- sak var de symtomatiska fallen som gjorde det.786 Senare under våren kritiserades uttalandet om att smittspridningen från asymtomatiska personer framstod som sällsynt av bl.a. Anthony Fauci, chef för USA:s National Institute of Allergy and Infectious Diseases (NIAID).787

Den 2 februari rapporterades det första dödsfallet utanför Kina (på Filippinerna) och flera länder över hela världen rapporterade sina första bekräftade fall. Flera länder införde gränskontroller och omfattande smittspårning. Kryssningsfartyget Diamond Princess med över 3 700 personer ombord sattes dagen därpå i karantän utan- för Yokohama, Japan.788

WHO publicerade den 4 februari en Strategic Preparedness and Response Plan som syftar till att förhindra vidare smittspridning och att mildra effekterna av utbrottet i alla länder genom att stödja länder

784ECDC, Rapid risk assessment. Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a novel coronavirus, China: first local transmission in the EU/EEA − third update, den 31 januari 2020.

785The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: The Authoritative Chronology, December 2019–March 2020.

786WHO, Novel Coronavirus(2019-nCoV). Situation Report – 12, den 1 februari 2020.

787CNN, Fauci says the WHO’s comment on asymptomatic spread is wrong. Here's the difference between asymptomatic and pre-symptomatic spread, den 10 juni 2020.

788The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: The Authoritative Chronology, December 2019–March 2020.

438

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

och andra aktörer vid framtagandet av nationella och regionala pla- ner.789

Den 7 februari uppgav ECDC i en vägledning:

Coronaviruses are usually transmitted by direct contact through large respiratory droplets, but other modes of transmission have been identi- fied. To date, human-to-human transmission through direct contact is the most common transmission mode for 2019-nCoV.790

Även om det då inte fanns evidens för att smittan var luftburen, rekommenderade ECDC att försiktighet skulle iakttas med hänsyn till de osäkerheteter som förelåg kring virusets förmåga att spridas genom aerosoler. Andra smittvägar, som kontakt med förorenade ytor eller föremål och inandning av aerosoler under aerosolgenere- rande procedurer, kunde enligt ECDC ha förekommit i vissa fall.791 WHO har definierat luftburen smitta som

[t]he spread of an infectious agent caused by the dissemination of drop- let nuclei that remain infectious when suspended in air over long dis- tances and time.792

Den 10 februari uppgav ECDC att det kom allt fler belägg för att personer med mild sjukdom kunde sprida viruset och att rapporte- rade fall från Kina förmodligen utgjorde toppen av ett isberg efter- som mildare fall troligtvis blev testade i lägre utsträckning. ECDC bedömde att det var rimligt att anta att resenärer från smittdrabbade områden både inom och utanför Kina hade fortsatt att anlända till Europa. Med en inkubationstid på upp till 14 dagar var det enligt ECDC möjligt att det fanns resenärer som anlänt till Europa innan reserestriktioner infördes men som fortfarande inte hunnit utveckla symtom. Enligt ECDC var det möjligt att antalet upptäckta fall i Europa kunde komma att öka snabbt under de påföljande dagarna eller veckorna.793

789WHO, 2019 Novel Coronavirus (2019‑nCoV): Strategic Preparedness and Response Plan, den 4 februari 2020.

790ECDC, Technical report. Guidelines for the use of non-pharmaceutical measures to delay and mitigate the impact of 2019-nCoV, den 7 februari 2020.

791ECDC, Technical report. Guidelines for the use of non-pharmaceutical measures to delay and mitigate the impact of 2019-nCoV, den 7 februari 2020.

792WHO (2014), Infection prevention and control of epidemic- and pandemic-prone acute respi- ratory infections in health care. WHO Guidelines.

793ECDC, Scenarios for a further increase in the spread of 2019-nCov, delad den 10 februari 2020.

439

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

I sin riskvärdering den 14 februari bedömde ECDC att risken för smittspridning inom EU/EES och Storbritannien var låg. ECDC konstaterade då att 13 länder utöver Kina dagen innan rapporterat om lokal smittspridning (Frankrike, Förenade Arabemiraten, Japan, Kanada, Malaysia, Sydkorea, Singapore, Storbritannien, Taiwan, Thailand, Tyskland, USA och Vietnam).794

Under perioden den 10–23 februari hade antalet bekräftat smit- tade på Diamond Princess ökat från 10 till 691 fall.795

Norra Italien drabbades av klusterutbrott i februari, framför allt i regionerna Lombardiet och Veneto. Italienska myndigheter beslu- tade den 23 februari att i drabbade områden förbjuda in- och utresor, förbjuda allmänna och privata sammankomster, att stänga skolor m.m.796 Samma dag höjde ECDC risknivån för smittspridning inom EU/EES och Storbritannien från låg, till låg till måttlig. Risken för liknande klusterutbrott som de i Italien bedömdes vara måttlig till hög i övriga länder och risken för resande eller bosatta i områden med samhällsspridning ansågs hög.797

Den 28 februari uppgraderade WHO risken för global smitt- spridning till den högsta nivån.798 Det var dock då ännu inte fråga om en pandemi. Vid en pressträff samma dag uttalade WHO att det fort- farande fanns möjlighet att stoppa viruset om kraftfulla åtgärder vid- togs för att tidigt upptäcka fall, isolera och spåra kontakter.799 Kort därefter deklarerade flera länder att undantagstillstånd gällde och många länder införde s.k. lockdowns.

Mars–april 2020

Den 2 mars bedömde ECDC att risken för mer omfattande smitt- spridning inom EU/EES och Storbritannien var måttlig till hög un- der de kommande veckorna. I fråga om presymtomatisk smitta ut-

794ECDC, Risk assessment. Outbreak of severe acute respiratory syndrome coronavirus 2 (SARS- CoV-2): increased transmission beyond China – fourth update, den 14 februari 2020.

795The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: The Authoritative Chronology, December 2019–March 2020.

796ECDC, Threat assessment brief. Outbreak of novel coronavirus disease 2019 (COVID-19): situation in Italy, den 23 februari 2020.

797ECDC, Threat assessment brief. Outbreak of novel coronavirus disease 2019 (COVID-19): situation in Italy, den 23 februari 2020.

798The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: The Authoritative Chronology, December 2019–March 2020.

799Uppgifter hämtade från WHO:s webbplats (besökt den 14 januari 2022).

440

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

talade ECDC att det inte fanns stark evidens för detta.800 ECDC ansåg även den 12 mars att det rådde stor osäkerhet i fråga om vilken inverkan presymtomatisk smitta hade i den totala smittspridnings- dynamiken i pandemin.801

Folkhälsomyndigheten nåddes den 3 mars av en underrättelse i EU:s Early Warning and Response System om att Island rapporterat 13 fall (av totalt 16 fall) som alla härrörde från skidområden i norra Italien och/eller Österrike. Den 4 mars kom ytterligare information från Island som rapporterade att 26 fall hade diagnostiserats med covid-19 hos isländska medborgare samt att alla härrörde från två kluster i skidområden i alperna (18 fall i Trentino, Italien, och 8 fall

iIschgl, Österrike).802 Denna information kunde tyda på att smitt- spridningen var högre i de områdena än vad de officiella siffrorna angav. Hälsomyndigheterna i Österrike hade då endast rapporterat om 29 fall till WHO.803

Den 10 mars fanns tecken på samhällsspridning i Sverige, i Stock- holm och Västra Götaland. Den 11 mars 2020 förklarade WHO att covid-19 var en pandemi och den 13 mars konstaterade organisation- en att Europa blivit pandemins epicenter.804

Den 12 mars publicerades en forskningsartikel där andelen asym- tomatiska individer som testat positivt ombord på det karantänsatta kryssningsfartyget Diamond Princess uppskattades till så mycket som 18 procent.805

I april publicerade singaporianska forskare en artikel som tydde på att SARS-CoV-2-viruset kunde spridas luftburet.806 Samma

800ECDC, Rapid Risk Assessment. Outbreak of novel coronavirus disease 2019 (COVID-19): increased transmission globally – fifth update, den 2 mars 2020.

801ECDC, Rapid risk Assessment. Novel coronavirus disease 2019 (COVID-19) pandemic: in- creased transmission in the EU/EEA and the UK – sixth update, den 12 mars 2020.

802Uppgifter kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök hos Folkhälsomyndigheten den 12 januari 2022.

803NOU 2021:6, Myndighetenes håndtering av koronapandemien. Rapport fra Koronakommi- sjonen, april 2021.

804Uppgifter hämtade från WHO:s och Folkhälsomyndighetens webbpaltser (besökta den

28november 2021), WHO Director-General's opening remarks at the media briefing on COVID-19 - 13 March 2020.

805K. Mizumoto m.fl., Estimating the asymptomatic proportion of coronavirus disease 2019 (COVID-19) cases on board the Diamond Princess cruise ship, Yokohama, Japan, 2020, Euro- surveillance, den 12 mars 2020.

806Kungl. Vetenskapsakademien (2021), Vad kan vi lära av pandemin? Kunskapsöversikter och rekommendationer från Kungl. Vetenskapsakademiens expertgrupp om covid-19.

441

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

månad uttalade folkhälsoexperter att ett vaccin kunde förväntas komma så tidigt som inom 12–18 månader.807

12.2Bedömningar i det inledande skedet i Sverige

12.2.1Folkhälsomyndighetens bedömningar

Med kunskapen om hur viruset spred sig över världen tittar vi nu på hur den initiala händelseutvecklingen såg ut i Sverige, med särskilt fokus på Folkhälsomyndighetens bedömningar i ett tidigt skede.

Den 2 januari 2020 informerade Folkhälsomyndigheten landets smittskyddsenheter om det lokala utbrottet av lunginflammation i Kina. Myndigheten följde därefter utbrottet och rapporterade första gången om det på sin webbplats den 10 januari.808 Folkhälsomyndig- heten uttalade sig om virusutbrottet för första gången den 16 januari 2020. Myndigheten uppgav då att den följde händelseutvecklingen men bedömde risken för fall i Sverige som mycket låg. Enligt myn- digheten fanns det då ännu inga säkra bevis för överföring från män- niska till människa.809 Denna bild kom dock att förändras fem dagar senare när WHO meddelade att det var klart att smittan kunde spri- das mellan människor.810 Ny information publicerades därefter kon- tinuerligt, bl.a. publicerades en första version av frågor och svar om det nya coronaviruset den 22 januari, där myndigheten rekommen- derade att resenärer från Sverige till Kina skulle hålla god handhygien och undvika marknader med levande djur samt kontakt med sjuka personer.811

Socialdepartementet tog löpande del av Folkhälsomyndighetens bedömningar vad gällde smittsamheten av covid-19 och i mitten av januari uppgav myndigheten till departementet att sjukdomen inte verkade särskilt smittsam. Under januari till början av april 2020 tog departementet inte del av någon av Folkhälsomyndigheten gjord be-

807The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: Make it the Last Pandemic.

808Folkhälsomyndigheten, När hände vad under covid-19-pandemin. Tidslinje publicerad på myndighetens webbplats (besökt den 20 januari 2022).

809Pressmeddelande den 16 januari 2020 på Folkhälsomyndighetens webbplats.

810The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: The Authoritative Chronology, December 2019–March 2020.

811Folkhälsomyndigheten, När hände vad under covid-19-pandemin. Tidslinje publicerad på myndighetens webbplats (besökt den 20 januari 2022).

442

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

dömning av det basala reproduktionstalet utan av de bedömningar som WHO och ECDC gjorde.812

Folkhälsomyndigheten informerade Socialdepartementet vid ett möte den 24 januari om att de flesta som insjuknat till följd av viruset var äldre men att de personer som avlidit därutöver haft underlig- gande sjukdomar. I början av mars angav myndigheten att äldre per- soner och särskilt de med hjärt- och kärlsjukdom, diabetes, kronisk lungsjukdom och högt blodtryck var överrepresenterade bland de svåra fallen. Även rapporter från ECDC gav stöd för att äldre och multisjuka var särskilt sårbara.813

Den 31 januari 2020, dagen efter det att WHO utlyst internation- ellt hälsonödläge, gjorde Folkhälsomyndigheten en hemställan till regeringen om att klassificera covid-19 som en allmän- och samhälls- farlig sjukdom.

I hemställan, som målade upp en tämligen dramatisk bild, hän- visade Folkhälsomyndigheten bl.a. till att WHO uppmanat alla län- der att vidta kraftfulla åtgärder för att hitta smittade, isolera och be- handla fall, kartlägga smittvägar samt vidta andra icke-medicinska åtgärder för att minska smittspridningen. Myndigheten anförde vi- dare att mer ingripande åtgärder riktade mot enskilda i vissa fall skulle kunna bli aktuella. Myndigheten bedömde att risken för vidare smittspridning i Sverige, såväl till enstaka individer som till samhället

istort var låg, men ansåg att covid-19 skulle regleras i smittskydds- lagen för att en god beredskap skulle kunna upprätthållas. Folkhäl- somyndigheten angav att infektionen i många fall leder till allvarlig lungsjukdom som kräver intensivvård och att den beräknade dödlig- heten låg så högt som 2 procent814 av de smittade. Mot bakgrund av att då aktuell kunskap talade för att sjukdomen kunde medföra allvarliga störningar i samhällsviktiga funktioner och att medicinska åtgärder mot virusinfektionen i form av t.ex. vaccination eller speci- fik läkemedelsbehandling helt saknades bedömdes extraordinära smittskyddsåtgärder, såsom hälsokontroll vid inresa, karantän eller avspärrning, kunna vara av avgörande betydelse för smittskyddet.

812Socialdepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till statssekreterare Maja Fjaestad, den 20 maj 2021.

813Socialdepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till statssekreterare Maja Fjaestad, den 20 maj 2021.

814Bedömningen utgick från data på antal fall, antal som var i behov av intensivvård samt antal dödsfall som rapporterades kontinuerligt i WHO Situation reports samt ECDC Risk assess- ments, se Folkhälsomyndigheten, Frågor till Folkhälsomyndigheten från Coronakommissionen, den 28 december 2021.

443

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

Karantän och avspärrning nämndes av myndigheten även som två åtgärder som använts av de kinesiska myndigheterna och som WHO bedömt vara adekvata och effektiva åtgärder. Folkhälsomyndig- hetens bedömning var att covid-19 uppfyllde kriterierna för att vara en samhällsfarlig sjukdom.815 Hemställan bifölls dagen därpå av regeringen.

Trots att innehållet i hemställan gav signaler om ett relativt all- varligt läge, tonade Folkhälsomyndigheten ned allvaret i sin kommu- nikation bl.a. vid en första gemensam pressträff som myndigheten, Socialstyrelsen och Socialdepartementet höll samma dag som hem- ställan gjordes till regeringen, se avsnitt 13.3.2. Vid möte med kom- missionen har Folkhälsomyndigheten dock uppgett att myndighet- ens hållning mot Regeringskansliet har varit tydlig, att det måste finnas beredskap och att det kunde blåsa upp till storm. Myndig- heten ville med hemställan vara tydlig med de risker som fanns och peka på behovet av att klassificera covid-19 som en samhällsfarlig sjukdom. Enligt myndigheten var en klassificering då inte självklar utan menade att det t.o.m. fanns vissa i smittskyddskretsen som var emot detta.816

Den 12 februari 2020 fick Socialdepartementet information från Folkhälsomyndigheten om att 81 procent av de smittade drabbades av mild sjukdom och 14 procent av allvarlig sjuklighet (enligt upp- gifter från Kina). Så mycket som 3 procent bedömdes ha behov av intensivvård och dödligheten bedömdes uppgå till 1 procent. Folk- hälsomyndigheten uppskattade dödligheten till mellan 1 och 2 pro- cent.817 Vid allmän beredning dagen därpå, den 13 februari, presen- terades dessa siffror för regeringen. I presentationen gjordes även en jämförelse med säsongsinfluensa och det angavs att Sverige under säsongen 2018–2019 haft 14 000 anmälda fall och ca 1–2 000 döds- fall, vilket innebar en dödlighet om ca 10 procent. Det påpekades dock att det fanns en kraftig underrapportering avseende säsongs- influensa och att det sannolikt fanns minst 10 gånger fler fall, vilket skulle ge en dödlighet på 1 procent men att dödligheten kunde vara ännu lägre. Presentationen lyfte dock som viktiga skillnader mellan

815Folkhälsomyndigheten, Hemställan om att infektion med 2019-nCoV klassificeras som all- mänfarlig och samhällsfarlig sjukdom, Dnr. 00487–2020, den 31 januari 2020.

816Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med Coronakommissionen den

18januari 2022.

817Socialdepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till statssekreterare Maja Fjaestad, den 20 maj 2021.

444

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

influensa och covid-19 fram: inga kända läkemedel, inget vaccin, ingen immunitet i befolkningen och dålig kunskap om sårbara grup- per.818

Folkhälsomyndigheten framförde den 13 mars 2020 att arbetet med att bromsa spridningen då hade gått in i en ny fas som krävde andra insatser än tidigare. Fokus låg på att fördröja smittspridning i befolkningen samtidigt som de äldsta och sköraste skulle skyddas mot sjukdomen. De grupper som löpte störst risk att få svår sjuk- dom fanns inom sjukvården och äldreomsorgen och var de som enligt myndigheten skulle skyddas i första hand. Myndigheten ut- talade vidare att nästan alla får lindrig sjukdom och tillfrisknar efter en tids egenvård i hemmet. Det fanns enligt myndigheten därför inga medicinska skäl att provta alla som insjuknade med symtom som hosta, snuva, feber eller annat som kunde tyda på covid-19, men som också kunde vara någon annan infektion. I samband med att Folk- hälsomyndigheten beräknade behovet av vårdplatser uttalade myn- digheten återigen den 23 mars 2020 på sin webbplats att de ”allra flesta – i synnerhet personer under 70 år – kommer att få lindriga symtom av covid-19 och tillfriskna efter en tids egenvård i hem- met”.819

Angående smittspridning från symtomfria personer hade Folk- hälsomyndigheten länge inställningen att den stod för en mycket begränsad andel av den totala smittspridningen. Socialdepartementet fick i början av februari 2020 information från Folkhälsomyndig- heten att WHO:s bedömning var att symtomfria personer bara i sällsynta fall var smittsamma, att det var omöjligt att viruset kunde smitta under hela inkubationstiden och att myndigheten bedömde att coronaviruset smittar när en person är sjuk och i samband med insjuknandet. Socialdepartementet informerades den 6 mars 2020 av Folkhälsomyndigheten att det saknades vetenskapligt underlag när det gällde hur länge en person är smittsam men att det var rimligt att anta att smittsamhet framför allt föreligger under den symtomatiska perioden. Enligt myndigheten fanns en internationell samsyn om att epidemin drivs av personer med symtom på sjukdom, men att en del som är sjuka bara har milda symtom, speciellt i början av sjukdomen, och att det därför är möjligt att bli smittad av någon med mild hosta

818Uppgifter som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök på Regeringskansliet den

26januari 2022.

819Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 7 februari 2022).

445

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

som inte känner sig sjuk. I början av april var myndighetens bedöm- ning fortfarande att smittspridningen från symtomfria bara stod för en mycket begränsad andel. Socialdepartementet menar att de åtgär- der som vidtogs, bl.a. i form av rekommendationer om hemarbete, social distansering, gymnasieskola på distans samt beslut om besöks- förbud i äldreomsorgen, tog höjd för att presymtomatisk och asym- tomatisk smitta kunde förekomma.820

Under våren 2020 rådde det dock delade meningar världen över om vilken betydelse symtomfria hade för smittspridningen av covid-19 och flera andra tog denna smitta på betydligt större allvar, bl.a. Danmark och Norge.821

När det gäller smittvägar har Folkhälsomyndigheten hela tiden framhållit dropp- och kontaktsmitta, inklusive aerosolsmitta från hostningar eller nysningar.822 Myndighetens inställning är att covid- 19 inte tillhör de luftburna smittorna.823 Inom myndigheten har det funnits en diskussion om smittvägar och hur de ska framställas. Exempelvis diskuterades vid ett möte i myndighetens s.k. beredande forum den 22 oktober 2020 förslag på ändring i webbtexten om droppsmitta. Av anteckningarna framgår bl.a. att man ansåg att myn- digheten behövde bli tydligare med att luftburen smitta inte var aktuell för covid-19. Vidare framgår att man ville trycka mindre på att smittrisken är stor från yta om det inte rör sig om droppar.824 I november 2020 började myndigheten att på sin webbplats tydligare uppmärksamma smittspridning via inandning när en infekterad per- son andas ut.825

Myndigheten har i beskrivningen av smittvägar under större de- len av 2020 alltså framhållit dropp- och kontaktsmitta och även pekat på aerosolsmitta från hostningar eller nysningar.

820Socialdepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till statssekreterare Maja Fjaestad, den 20 maj 2021.

821Uppgifter lämnade av Kåre Mølbak och Frode Forland vid möte med kommissionen den

1respektive den 8 september 2021.

822Se t.ex. Folkhälsomyndigheten, Rekommendationer för handläggning av misstänkta fall av covid-19. 2020-03-19, Interimistisk version 9, och Folkhälsomyndigheten, Folkhälsomyndighe- tens remissyttrande över promemorian ändringar i det tillfälliga förbudet mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, den 27 augusti 2020.

823Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 17 januari 2022).

824Uppgifter som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök hos Folkhälsomyndig- heten den 12 januari 2022.

825Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten (e-post), den 18 januari 2022.

446

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

12.2.2Folkhälsomyndighetens riskbedömningar

Folkhälsomyndigheten har bedömt risknivåer för spridning av covid-19. Myndigheten har uppgett att deras bedömningar är en beskrivning av risken vid en given tidpunkt och inte en bedömning om en förväntad framtida utveckling. Bedömningarna baseras på in- formation från WHO och ECDC samt information om de rapporte- rade svenska fallen.826 I riskbedömningarna används en femgradig skala (mycket låg, låg, måttlig, hög, mycket hög) i bedömningen av risken för importfall samt risk för spridning i Sverige. Under januari–mars gjorde Folkhälsomyndigheten följande bedömningar:

•Den 31 januari bedömdes risken för importfall som måttlig och risken för spridning i Sverige (annat än till enstaka nära kontak- ter), vid enstaka importfall som mycket låg.827 Vid denna tidpunkt rapporterades det första smittfallet i Sverige. Personen i fråga hade rest från Kina.828

•Den 4 februari bedömdes risknivåerna oförändrade. I fråga om att risken för spridning i Sverige bedömdes som fortsatt mycket låg angavs att det laboratorieverifierade importfallet i Sverige den 31 januari inte medfört någon sekundärspridning och att hante- ringen av fallet skötts enligt etablerade rutiner.829

•Även den 10 februari bedömdes risknivåerna oförändrade.830

•Inte heller den 18 februari gjordes någon förändrad bedömning av risknivåerna men i beslutet redogjorde myndigheten för fakto- rer som talade för en riskminskning, en oförändrad risk respek- tive en riskökning. Det som enligt myndigheten talade för en riskminskning var att spridningen i Kina fortsatte men att ök- ningen enligt WHO:s statistik hade avtagit. Det som talade för en oförändrad risk var informationen om omfattande provtag- ning av misstänkta fall inom såväl Sverige som Europa och övriga världen, att provtagningsindikationen för laboratorieanalys av

826Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens skriftliga frågor, den 23 april 2021.

827Folkhälsomyndigheten, Beslut avseende risknivåer coronaviruset 2019-nCoV, den 31 januari 2020.

828Folkhälsomyndigheten, nCov 2019 – Cases’ updates. 2020-01-31 4:30 PM. Epiläge 31 jan 16h30.

829Folkhälsomyndigheten, Beslut avseende risknivåer coronaviruset 2019-nCoV, den 4 februari 2020.

830Folkhälsomyndigheten, Beslut avseende risknivåer coronaviruset 2019-nCoV, den 10 febru- ari 2020.

447

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

misstänkta fall i Sverige var bred och bedömdes fånga upp miss- tänkta fall över hela landet och dittills resulterat i 163 provtag- ningar där alla utom ett prov fallit ut som negativt, att hante- ringen av det i Sverige upptäckta fallet fungerade väl och att inga fler fall i Sverige hade rapporterats, samt att spridningen till nya länder utanför Kina tycktes ha avtagit i omfattning. De faktorer som talade för en riskökning var att det fanns en del som talade för att det förekom samhällsspridning i begränsad omfattning i vissa länder utanför Kina, framför allt i Singapore och Japan, men med tillägget att informationen var mycket osäker, att antalet milda fall som rapporterades var högt och att risken för obe- märkta introduktioner kunde öka.831

•Den 25 februari höjdes båda risknivåerna till hög risk för import- fall och låg risk för spridning i Sverige (annat än till personer runt enstaka importfall). Nytillkomna faktorer som talade för en risk- ökning var enligt myndigheten att det förekom samhällssprid- ning i begränsad omfattning i vissa länder utanför Kina (framför allt i Sydkorea, Iran och norra Italien och viss spridning sannolikt även i Singapore och Japan), att många då reste från Sverige till Italien och att det fanns resande från Iran och Sydkorea, samt att större smittspridning kring enstaka fall hade registrerats vid ett flertal tillfällen, t.ex. i Sydkorea, Tyskland och Frankrike.832 Anta- let bekräftade fall i Sverige begränsades då fortfarande till ett.833

•Den 2 mars höjdes risknivåerna ytterligare till mycket hög risk för importfall och måttlig risk för spridning i Sverige. Nytillkomna faktorer som talade för en riskökning var bl.a. att flertalet länder i Europa under senaste veckan upptäckt fall som smittats i norra Italien eller Iran, att många återvände till Sverige från resor till Italien och att WHO bedömde att det pågick lokal spridning i flera länder i världen.834 Enligt myndigheten gjordes bedöm- ningen mot bakgrund av att smittspridning rapporterats från bl.a. vanliga resmål för svenskar. Med väl kommunicerad information om riskländer, etablerad diagnostik och tydliga rekommen- dationer om testning av symtomatiska resenärer från aktuella län-

831Folkhälsomyndigheten, Beslut avseende risknivåer för covid-19, den 18 februari 2020.

832Folkhälsomyndigheten, Beslut avseende risknivåer för covid-19, den 25 februari 2020.

833Folkhälsomyndigheten, COVID-2019 OMVÄRLDSBEVAKNING 2020-02-25. Epiläge 2020-02-25.

834Folkhälsomyndigheten, Beslut avseende risknivåer för covid-19, den 2 mars 2020.

448

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

der bedömdes vidare smittspridning i Sverige kunna förhindras. Risken för allmän spridning i landet bedömdes därför vid denna tidpunkt vara måttlig.835 Vid denna tidpunkt hade Sverige 14 be- kräftade fall.836 Därefter började antalet fall att stiga snabbt.837

•Den 10 mars höjdes risknivån till den högsta, mycket hög risk, även för samhällsspridning i Sverige. Nytillkomna faktorer som låg bakom riskökningen var att det förekom samhällsspridning i ett flertal länder utanför Kina och att läget var oklart i ett flertal europeiska länder, att två fall upptäckts som inte rest eller haft kontakt med bekräftade fall samt att 326 fall från ca 5 000 analy- serade prover i Sverige upptäckts.838 Folkhälsomyndigheten hade i sin interna omvärldsbevakning noterat att ECDC bara ett par dagar tidigare bedömt att risken för samhällsspridning (wide- spread and sustained transmission) i EU/EES och Storbritannien var måttlig till hög under de följande veckorna om länder fort- satte att rapportera fall och klusterutbrott.839

Folkhälsomyndigheten har uppgett att myndighetens riskbedöm- ning är en bedömning av läget vid ett givet tillfälle, med tillgänglig information om smittan, smittspridningen samt vidtagna åtgärder som huvudsakliga bedömningsgrunder. Det är inte en bedömning om en förväntad utveckling, dvs. det är inte någon prognos.840 Några framåtblickade bedömningar gjordes inte av myndigheten. Myndig- heten började tidigt att göra vissa scenarier men myndigheten ansåg att de byggde på för många antaganden (eftersom det då saknades data) som gjorde att de inte gav några trovärdiga resultat. För att

835Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens skriftliga frågor, den 23 april 2021.

836Folkhälsomyndigheten, COVID-2019 OMVÄRLDSBEVAKNING 2020-03-02. Epiläge 2020-03-02.

837Den 3 mars hade Sverige 24 bekräftade fall varav 4 var sekundärfall till ett fall som smittats utomlands. Övriga fall härrörde från Tyskland (1), Kina (1), Iran (3) och Italien (15) och fal- len var spridda över 5 olika län, Folkhälsomyndigheten, COVID-2019 OMVÄRLDSBEVAK- NING 2020-03-03. Epiläge 2020-03-03. Den 5 mars hade antalet smittade ökat till 60 varav

5fall var sekundärfall till fall som smittats utomlands medan övriga fall härrörde från Italien (48), Iran (5), Tyskland (1) och Kina (1). Smittan fanns då i 7 län, Folkhälsomyndig- heten, COVID-2019 OMVÄRLDSBEVAKNING 2020-03-05. Epiläge 2020-03-05. Den

6mars hade antalet smittade ökat till 101 fall, de flesta härrörde från Italien, Folkhälso- myndigheten, COVID-2019 OMVÄRLDSBEVAKNING 2020-03-06. Epiläge 2020-03-06. Den 9 mars var antalet bekräftade fall 248 i Sverige, Folkhälsomyndigheten, COVID-2019 OMVÄRLDSBEVAKNING 2020-03-09. Epiläge 2020-03-09.

838Folkhälsomyndigheten, Beslut avseende risknivåer för covid-19, den 10 mars 2020.

839Folkhälsomyndigheten, COVID-2019 OMVÄRLDSBEVAKNING 2020-03-10. Epiläge 2020-03-10.

840Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens skriftliga frågor, den 23 april 2021.

449

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

förbereda regeringen och andra myndigheter m.fl. för ett förändrat läge vidtog Folkhälsomyndigheten i stället åtgärder som uppma- ningar, rekommendationer, hemställningar, kunskapsunderlag och kommunikationsinsatser.841

Det är dock uppenbart att i vart fall vissa myndigheter, däribland MSB och Socialstyrelsen, inte uppfattade att det var fråga om en be- dömning avseende ett givet tillfälle och inte en framåtblickande be- dömning (se avsnitt 11.2.2 och 11.2.3 samt även kapitel 13.3.2). Även Kommunikationsavdelningen på Folkhälsomyndigheten upp- levde problem med att kommunicera riskbedömningarna, att de lätt kunde missförstås och att många gjorde det under februari.842 Kom- missionen har inte kunnat utröna om det under februari 2020 var klarlagt på central nivå i Regeringskansliet att riskbedömningarna inte var framåtblickande.

Först den 2 mars 2020 gjorde Folkhälsomyndigheten ett förtyd- ligande att riskbedömningen inte var en prognos inför framtiden utan en bedömning över läget vid det angivna tillfället.843

12.3Utgångspunkter för svenska smittskyddsåtgärder

En av kommissionens viktigaste övergripande slutsatser i det andra betänkandet var att det svenska vägvalet när det gäller arbetet med att begränsa smittspridningen har betonat smittskyddsåtgärder som bygger på frivillighet och personligt ansvar, snarare än mer ingri- pande åtgärder. Vi konstaterade att de svenska smittskyddsinsat- serna särskilt våren 2020 nästan uteslutande bestod i allmänna råd och rekommendationer från Folkhälsomyndigheten. I delbetänkan- det redogjorde vi för flera av dessa, se kapitel 6.

Kommissionen har ställt frågor både muntligen och skriftligen till statsråd och Folkhälsomyndigheten för att ta reda på mer om det svenska vägvalet och förutsättningarna för olika smittskyddsåtgär- der när Sverige ställdes inför pandemin. Nedan redogör vi för de

841Folkhälsomyndigheten, Frågor till Folkhälsomyndigheten från Coronakommissionen, den

28december 2021, och uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med Corona- kommissionen den 18 januari 2022.

842Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndighetens chefer för kommunikation och press vid möte med sekretariatet den 17 januari 2022.

843Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats, Uppdaterad riskbedömning för covid-19 i Sverige (besökt den 21 januari 2022).

450

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

omständigheter som statsråd och Folkhälsomyndigheten har upp- gett vara utgångspunkter i den svenska smittskyddshanteringen.

12.3.1Frivillighet

Tyngdpunkten i smittskyddsarbetet ligger på det frivilliga förebyg- gande arbetet. Av förarbetena till smittskyddslagen framgår att smittskyddsarbetet huvudsakligen bör genomföras på frivillig väg och att möjligheterna till tvångsåtgärder inte spelar någon framträ- dande roll. Av smittskyddslagen följer även att var och en, såväl smit- tade som osmittade, har ett ansvar för att förhindra smittspridning (en närmare redogörelse för smittskyddslagen finns i avsnitt 4.1 i vårt andra delbetänkande).

Smittskyddslagens fokus på frivillighet har av tidigare statsmi- nistern Stefan Löfven anförts som en anledning till att en stor del av smittskyddsarbetet våren 2020 bedrevs i form av rekommendationer och allmänna råd som beslutades av Folkhälsomyndigheten.844 Även Folkhälsomyndigheten har pekat på smittskyddslagens utformning och anfört att myndigheten i stora delar av sina allmänna råd och rekommendationer utgått från det ansvar som enligt smittskydds- lagen vilar på var och en. Myndigheten har även anfört att smitt- skyddslagen innehåller en rad svagheter och inte gett tillräckliga för- utsättningar för en effektiv och ändamålsenlig hantering av pan- demier av covid-19-pandemins karaktär och omfattning. Folkhälso- myndigheten har dock anfört att mycket av ansvaret för att begränsa smittspridningen faller tillbaka på den enskilde oavsett lagstiftning, eftersom åtgärderna handlar om att hålla avstånd och träffa en be- gränsad krets av andra människor.845

Som vi har redogjort för i kapitel 9 fanns det vid pandemins inled- ning inte lagstöd för att införa lockdowns eller andra nedstäng- ningar, utöver vissa bestämmelser i ordningslagen. Denna omstän- dighet har både statsråd och Folkhälsomyndigheten pekat på. Stats- rådet Mikael Damberg har bl.a. uttryckt att det fanns få verktyg i början och att man var tvungen att arbeta på annat sätt.846

844Stefan Löfvens svar på Coronakommissionens frågor, den 29 november 2021, samt uppgif- ter lämnade av Stefan Löfven vid kommissionens utfrågning den 15 december 2021.

845Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021.

846Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021, och upp- gifter lämnade av Mikael Damberg vid kommissionens utfrågning den 7 december 2021 och uppgifter lämnade av Stefan Löfven vid kommissionens utfrågning den 15 december 2021.

451

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

Tidigare statsministern Stefan Löfven har uppgett att regeringen bedömde att det fanns behov av att under pandemins gång skaffa sig ett större utrymme att vidta mer ingripande åtgärder.847 Som exem- pel har nämnts förbudsförordningen848 och den s.k. bemyndigande- lagen849. Det kan dock nämnas att statsrådet Lena Hallengren till kommissionen har uttryckt att det före införandet av bemyndigan- delagen inte bedömdes finnas något behov av mer ingripande ned- stängningar.850

12.3.2Krav på evidens och proportionalitet

Av smittskyddslagen följer även att smittskyddsåtgärder ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet och inte får vara mer långt- gående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för männi- skors hälsa. En liknande bestämmelse finns i den särskilda pandemi- lagen som trädde i kraft i januari 2021.851 Även i Folkhälsomyndig- hetens instruktion framgår att myndighetens verksamhet ska stå på vetenskaplig grund.852

Smittskyddslagens krav på vetenskap och beprövad erfarenhet samt kravet på vetenskaplig grund enligt myndighetens instruktion har kommit till uttryck bl.a. genom att Folkhälsomyndigheten vid flera tillfällen har uttalat att rekommendationer och råd bör vila på evidensbaserad kunskap. Frågan är dock hur kravet på evidensbase- rad kunskap tillgodoses vid ett utbrott av ett nytt virus.

Folkhälsomyndigheten har uppgett att kravet på evidens inne- burit att åtgärder ska vila på vetenskaplig grund. Myndigheten har vidare uppgett att när evidens saknas grundas beslut på bästa till- gängliga kunskap som vägs samman med expertkunskap och tidigare erfarenheter. För att uppnå kravet på att verksamheten ska stå på vetenskaplig grund har myndigheten, utöver den interna kunskapen och erfarenheten, utbyten med nationella och internationella exper-

847Stefan Löfvens svar på Coronakommissionens frågor, den 29 november 2021, samt upp- gifter lämnade av Stefan Löfven vid kommissionens utfrågning den 15 december 2021.

848Förordningen (2020:114) om förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar.

849Lagen (2020:241) om ändring i smittskyddslagen.

850Uppgifter lämnade av Lena Hallengren vid kommissionens utfrågning den 8 december 2021.

8516 § lagen (2021:4) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19.

8521 § förordningen (2021:248) med instruktion för Folkhälsomyndigheten.

452

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

ter. Folkhälsomyndigheten har anfört att övervakning och analys av en pandemi kräver data från många olika källor under relativt långa observationsperioder så att källorna kan valideras under olika faser i pandemin.853 Statsrådet Hallengren har i vår utfrågning uppgett att ett stort antal virus liknar SARS-CoV-2 och att det därför fanns mycket tidigare kunskap om liknande virus som kunde tillämpas.854

Folkhälsomyndigheten har i ett svar till Konjunkturinstitutet an- fört att det sker en pågående diskussion om effekten av de icke- medicinska åtgärderna för att minska smittspridningen och att man allmänt kan säga att de troligen kan bromsa smittspridningen något i det korta perspektivet men har liten betydelse på lång sikt. Detta bekräftas enligt myndigheten av kunskap från tidigare pandemier och verkar fungera på samma sätt för covid-19, man kan se att smit- tan bromsats något av åtgärderna men att den snabbt flammar upp igen när åtgärderna släpps. Enligt myndigheten går det egentligen inte att exakt kvantifiera effekten av olika icke-medicinska smitt- skyddsåtgärder eftersom effekten beror på en rad faktorer (bl.a. när de införs, hur länge de kan upprätthållas och hur samhället och sam- hällsstrukturer ser ut).855

Folkhälsomyndigheten har vidare till kommissionen anfört att även om kunskapsläget gått framåt under pandemin är det fortfa- rande (i januari 2022) mycket som är osäkert. Det är t.ex. fortfarande osäkert vilken effekt olika icke-medicinska smittskyddsåtgärder har på smittspridningen.856

Under pandemin har avvägningar behövt göras mellan å ena sidan smittskyddsåtgärdernas effekt på smittspridningen och å andra sidan de negativa konsekvenser som sådana åtgärder får för andra intres- sen. Smittskyddslagens krav på att smittskyddsåtgärder inte får vara mer långtgående än vad som är försvarligt, dvs. ett krav på pro- portionalitet, har genomsyrat hela smittskyddsarbetet, dvs. även åt- gärder som inte utgör smittskyddsåtgärder enligt smittskyddslagen.

853Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor den 28 december 2021 och uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 18 januari 2022.

854Uppgifter lämnade av Lena Hallengren vid kommissionens utfrågning den 8 december 2021.

855Konjunkturinstitutet, Makroekonomiska och samhällsekonomiska effekter av de vidtagna åt- gärderna för att dämpa spridningen av covid-19 i Sverige, den 16 december 2020.

856Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor den 28 december 2021 och uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 18 januari 2022.

453

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

Folkhälsomyndigheten har anfört att de åtgärder som vidtas måste vara proportionerliga mot riskerna med smittspridningen sett ur ett bredare folkhälsoperspektiv. Myndigheten har särskilt pekat på barnets perspektiv och barnets bästa liksom att skydda de grup- perna med högst risk för allvarlig sjukdom och död. I begreppet proportionalitet ingår vidare enligt myndigheten en skyldighet att återkommande se över om de åtgärder som redan har införts fort- farande är proportionerliga och alltjämt inte är mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors hälsa. Folkhälsomyndigheten har uppgett att myndigheten genomgående informerat framför allt Socialdepartementet om vilka åtgärder som den har avsett att införa.857

När det gäller de avvägningar mellan olika intressen som har be- hövt göras och vem som gjort dessa samt hur regeringen har resone- rat kring kravet på evidens i mötet med ett nytt virus, har det varit svårt för kommissionen att få några mer detaljerade svar på i utfråg- ningarna av statsråden. Tidigare statsministern Stefan Löfven har bl.a. uppgett att utgångspunkten för regeringen har varit att vidta alla åtgärder som krävs för liv och hälsa men att regeringen samtidigt har varit angelägen om att inte vidta mer åtgärder än nödvändigt.858 Det enda konkreta exempel som har getts på att regeringen gjort avväg- ningar mellan smittskydd och motstående intressen har varit en diskussion om huruvida förskolor och grundskolor borde stängas. Även regeringen har lyft fram effekterna på samhället och folkhälsan i stort.859 Inte heller den granskning av skriftligt material som kom- missionen gjort vid besök på Regeringskansliet har bidragit till nå- gon större klarhet i fråga om de intresseavvägningar som har gjorts. Såvitt kommissionen kunnat utläsa vid granskning av handlingar vid besök på Folkhälsomyndigheten har intresseavvägningar skett inom myndigheten.860 Det har dock inte heller här gått att få någon mer heltäckande bild av vilka intressen som varit aktuella att väga mot varandra eller vilken tyngd de tillmätts.

857Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor den 28 december 2021.

858Uppgifter lämnade av Stefan Löfven vid kommissionens utfrågning den 15 december 2021.

859Se bl.a. regeringens pressmeddelande Strategi med anledning av det nya coronaviruset, publi- cerad den 7 april 2020 på regeringens webbplats.

860Uppgifter som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök hos Folkhälsomyndig- heten den 12 januari 2022.

454

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

12.3.3Uthållighet och acceptans

Såväl regeringen som Folkhälsomyndigheten har vid upprepade till- fällen, både på pressträffar och till kommissionen, anfört att det har varit viktigt att de smittskyddsåtgärder som vidtas är hållbara under lång tid. Vid pandemins utbrott var det oklart hur lång tid det skulle ta att få fram ett vaccin och att det fanns en övertygelse om att det skulle ta betydligt längre tid än vad det faktiskt gjorde. Att det finns en uthållighet i åtgärderna och att människor orkar följa dem under lång tid har därför bedömts vara en viktig utgångspunkt för rege- ringen och Folkhälsomyndigheten. Ett mantra som de har upprepat är att ”rätt åtgärd behöver sättas in vid rätt tillfälle”. Vad detta när- mare innebär och hur regeringen har bedömt vad som utgör rätt åt- gärd vid vilket tillfälle eller på vilket sätt detta förhållningssätt har kommit till uttryck vid införande av olika åtgärder eller beslut har kommissionen dock inte lyckats få något närmare svar på.

Folkhälsomyndigheten har anfört att rätt åtgärd vid rätt tillfälle innebär att den smittskyddseffekt som åtgärden avser att ge över- väger de negativa konsekvenser åtgärden medför. Vilka åtgärder som bör införas och när bedöms enligt myndigheten utifrån ett helhets- perspektiv där bl.a. smittspridning, vårdbelastning, vaccinations- täckning och kunskap om var smittan sprids beaktas. Införs ingri- pande åtgärder i ett för tidigt skede riskerar de negativa konsekven- serna av åtgärderna att bli större än den avsedda smittskyddseffekten av åtgärden. Införs ingripande åtgärder innan läget i befolkningen uppfattas som motiverat riskerar vidare följsamheten att bli låg.

Såvitt kommissionen kunnat utreda har varken Folkhälsomyn- digheten eller Regeringskansliet dokumenterat på ett sådant sätt att det har varit möjligt att i efterhand granska konsekvenserna av olika åtgärder i förhållande till smittskyddseffekten vid olika tidpunkter, enligt det tankeschema som Folkhälsomyndigheten ställt upp.

Vid kommissionens utfrågningar har det framkommit att det för regeringen varit viktigt att de åtgärder som beslutats har en bred acceptans hos befolkningen. Regeringens uppfattning har varit att frivillighet innebär att människor följer åtgärder för att det känns viktigt, inte för att de blir tillsagda, och att detta är en viktig del i smittskyddsarbetet. Statsrådet Hallengren har även uppgett att en tydlig beteendeförändring kunde ses när det första beslutet om att begränsa allmänna sammankomster och offentliga tillställningar fat-

455

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

tades i mars 2020 och att det därför inte fanns behov av ytterligare tvingande åtgärder våren 2020.861

I kommissionens utfrågningar har det även lyfts att Sverige skiljer sig från många andra länder genom att tilltron till myndigheter är hög och att det medför att människor tar ett eget ansvar. Att befolk- ningen i Sverige har en hög tillit till myndigheter och därmed följer myndigheters råd i hög utsträckning var något som regeringen pe- kade på redan i den strategi som regeringen publicerade den 7 april 2020.862

Folkhälsomyndigheten har både skriftligen och muntligen upp- gett att myndigheten inte har avstått från att vidta åtgärder för att begränsa smittspridningen i syfte att uppnå flockimmunitet genom att delar av befolkningen skulle få infektionen och därmed få im- munitet. Myndigheten har däremot anfört att smittan var mycket svår att innesluta och att det som bedömdes möjligt var att begränsa smittspridningen genom olika icke-medicinska åtgärder. Att frågan om flockimmunitet har diskuterats även inom Regeringskansliet framgår bl.a. av en annoterad dagordning i GSS från den 22 april 2020.863

Både Folkhälsomyndigheten och statsråd har ifrågasatt att lock- downs skulle ha någon större påverkan på en pandemi av aktuellt slag.864

12.4Svenska val av åtgärder

I detta avsnitt tittar vi närmare på några konkreta smittskyddsåtgär- der/områden där Sverige har skilt ut sig från många andra länder.

861Stefan Löfvens svar på Coronakommissionens frågor, den 29 november 2021, samt upp- gifter lämnade av Stefan Löfven vid kommissionens utfrågning den 15 december 2021.

862Regeringens pressmeddelande Strategi med anledning av det nya coronaviruset, publicerad på regeringens webbplats den 7 april 2020.

863I den annoterade dagordningen har följande antecknats: ”För att återgå till ett liv som mer liknar det som var innan coronaviruset kan vi i nuläget, med de fakta vi har, anta att det behövs ett fungerande vaccin och/eller flockimmunitet. Vaccin bedöms ligga minst två år bort och med de åtgärder som vi har i nuläget har vi inte sett någon uppskattning för när flockimmunitet skulle kunna uppnås. Troligtvis skulle ett omfattande testningsprogram behöva genomföras för att kunna göra sådana uppskattningar.”

864Bl.a. uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 26 april 2021 och uppgifter lämnade av Stefan Löfven vid kommissionens utfrågning den 15 december 2021.

456

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

12.4.1Gränskontroller, hälsokontroller och karantän

I Sverige har få beslut tagits för att kontrollera landets gränser. Den 2 mars 2020 stoppades inflygningar från Teheran, med anledning av ett utbrott i Iran. Folkhälsomyndigheten gjorde vid den tidpunkten bedömningen att det, utöver vissa inflygningar från Iran, inte var värt att stänga ner flygtrafiken eftersom flygresenärer många gånger inte kom med direktflyg från drabbade områden, utan via olika tran- sit, och stora volymer även anlände med buss och tåg.865 Utöver stoppade inflygningar från Teheran var den första formen av gräns- kontroll som beslutades i Sverige ett beslut den 17 mars 2020 om tillfälligt inreseförbud för tredjelandsmedborgare, till följd av en överenskommelse i EU.

Gränskontroller i andra länder

Ett land som reagerade tidigt och kraftfullt är Singapore. I början av mars infördes i Singapore även reserestriktioner som bl.a. innebar att alla som besökt Sydkorea, Iran eller norra Italien uppmanades att isolera sig i hemmet i 14 dagar.866 Även flera andra länder i Asien in- förde någon form av gränskontroll redan i början av januari 2020 (t.ex. Japan, Vietnam, Malaysia och Filippinerna). Den 24 januari hade flera länder över hela världen infört någon form av hälsokon- troller/screening för inresande, däribland Frankrike, Italien, Kanada och Sydafrika.867

Bland de första länderna att införa inreseförbud från Kina var Australien, Italien och Ryssland, som hade infört sådana redan i bör- jan av februari 2020. De kommande veckorna gick det snabbt och fler och fler länder införde allt mer restriktiva reseåtgärder, från ka- rantän för resande från högriskområden till inreseförbud från vissa områden.

I månadsskiftet februari/mars när många sportlovsresenärer åter- vände från Alperna var det flera länder i Europa, däribland Sverige, som fortfarande inte infört några gränskontroller. I slutet av mars hade däremot nästan hela världen infört antingen inreseförbud från

865Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 26 april 2021.

866Kungliga Vetenskapsakademien, Vad kan vi lära av pandemin?, november 2021.

867Information hämtad från webbplatsen Our World in Data, International travel controls, (besökt den 2 december 2021).

457

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

högriskområden eller totala gränsstängningar. Under sommaren och hösten 2020 lättades flera gränsåtgärder men i takt med att den andra vågen spred sig över världen infördes återigen strikta gränskon- troller.

Internationella riktlinjer om gränskontroller

Den 9 januari 2020 uttalade WHO att man avrådde från rese- eller handelsrestriktioner mot Kina.868 Dagen efter lämnade WHO råd om internationella resor och handel med anledning av covid-19. Myndigheten uppmanade då till vissa försiktighetsåtgärder för att minska risken för smittspridning, bl.a. god hygien och god host- och nysetikett. Länderna uppmanades vidare att informera resenärer om hur de kunde minska risken att bli smittade. Några särskilda hälso- kontroller för resenärer rekommenderades dock inte eftersom de bedömdes som resurskrävande men inte särskilt effektiva. WHO av- rådde alltjämt från rese- eller handelsrestriktioner avseende Kina.869

Två veckor senare, den 24 januari, uppdaterade WHO sina råd om internationella resor och handel. Myndigheten avrådde fortfa- rande från rese- eller handelsrestriktioner men lämnade råd om häl- sokontroller/screening på flygplatser, både vid avfärd och ankomst. Även om hälsokontroller kunde missa personer under inkubations- tiden skulle enligt WHO majoriteten av fallen upptäckas genom sådana kontroller.870

I samband med att WHO utlyste ett internationellt hälsonödläge, den 30 januari 2020, uttalades återigen att några begränsningar i resandet till och från Kina eller i handeln med Kina inte rekommen- derades.

Den 11 februari 2020 lämnade WHO råd om hantering av rese- närer vid repatriering. WHO tonade då ner betydelsen av hälsokon- troller och anförde att hälsokontroll vid ankomst inte ensam ut- gjorde en effektiv åtgärd eftersom resenärer under inkubationstiden inte upptäcks och att hälsokontroller bör kombineras med andra åt-

868WHO, WHO Statement regarding cluster of pneumonia cases in Wuhan, China, den 9 januari 2020.

869WHO, WHO advice for international travel and trade in relation to the outbreak of pneu- monia cause by a new coronavirus in China, den 10 januari 2020.

870WHO, Updated WHO advice for international traffic in relation to the outbreak of the novel coronavirus 2019-nCoV, den 24 januari 2020.

458

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

gärder, såsom information.871 Även ECDC uttryckte några dagar senare att hälsokontroller/screening av resenärer inte var en effektiv åtgärd för att fördröja och förhindra en pandemi. Cirka 75 procent av fallen från Kina bedömdes anlända under inkubationstiden och därför förbli oupptäckta. ECDC uppmanade i stället länder att till- handahålla information och råd till resenärer som utvecklade sym- tom efter sin återkomst.872

Den 29 februari 2020 publicerade WHO riktlinjer om karantän för individer. WHO skrev att de länder som hade lagliga förutsätt- ningar att införa karantän borde göra det, som en av flera smitt- skyddsåtgärder. Karantän rekommenderades i 14 dagar för personer som varit i kontakt med ett bekräftat positivt fall, räknat från den dagen då personen utsattes för viruset. Som möjliga platser för ka- rantän nämnde WHO hotell och vandrarhem men även det egna hemmet.873 WHO berörde hälsokontroller vid avfärd eller ankomst och anförde att sådana inte ansågs vara en effektiv åtgärd för att stoppa spridning. WHO rekommenderade i stället information till resenärerna och att samla in hälsodeklarationer med resenärernas kontaktuppgifter, för att möjliggöra en ordentlig riskbedömning och eventuell smittspårning.874

I en publikation i juli 2020 behandlade WHO återigen frågan om hälsokontroller vid avfärd och ankomst och får nog då sägas ha intagit en mer öppen hållning till sådana kontroller. WHO skrev att hälsokontroller inkluderar kontroll av symtom och intervju av passa- gerarare. WHO anförde att enbart mäta feber troligen inte är en särskilt effektiv åtgärd men att resenärer med symtom borde bli hän- visade till ytterligare medicinsk kontroll och provtagning. I de fall det finns begränsade resurser borde enligt WHO hälsokontroller vid ankomst prioriteras för passagerare som anländer med direktflyg från områden med pågående smittspridning.875

871WHO, Key considerations for repatriation and quarantine of travellers in relation to the outbreak of novel coronavirus 2019-nCoV, den 11 februari 2020.

872ECDC, Rapid Risk Assessment, Outbreak of severe acute respiratory syndrome coronavirus 2 (SARS-CoV-2): increased transmission beyond China, fourth update, den 14 februari 2020.

873WHO, Considerations for quarantine of individuals in the context of containment for corona- virus disease (covid-19), den 29 februari 2020.

874WHO, Updated WHO recommendations for international traffic in relation to COVID-19 outbreak, den 29 februari 2020.

875WHO, Public health considerations while resuming international travel, den 30 juli 2020.

459

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

Sportlovsresenärerna återvänder

Vi har i vårt andra delbetänkande funnit att smittan kom till Sverige främst genom sportlovsresenärer från Italien och Österrike under vecka 9 år 2020. Covid-19 var då klassificerad som en allmän- och samhällsfarlig sjukdom och smittskyddslagens åtgärder om hälso- kontroll, karantän m.m. var därmed tillämpliga. Vid denna tidpunkt rekommenderade WHO karantän för personer som varit i kontakt med någon som var bekräftat positiv.

När resenärer återvände till Sverige efter vecka 9 vidtogs inga ingripande åtgärder för att försöka förhindra att inresande till Sve- rige förde med sig smittan från andra länder. Även om många svens- kar har suttit i frivillig hemkarantän fattades då inte några nationella beslut eller rekommendationer om karantän eller hälsokontroll vid inresa. Sverige skiljer sig i detta avseende från många andra länder. Det kan dock nämnas att Regional särskild sjukvårdsledning (RSSL) i Region Värmland den 8 mars 2020 beslutade att stänga av all hälso- och sjukvårdspersonal från arbete efter resa i riskområden och re- kommendera hemisolering i 14 dagar.876

Den svenska ambassaden i Rom lyfte frågan till Folkhälsomyn- digheten om vikten av ökad kontroll vid gränsen och ökad inform- ation till individer som kom från områden med hög smittspridning. Ambassaden ställde sig även frågande till varför karantän/hemisole- ring inte skulle införas för dessa individer och hänvisade till andra europeiska länders rekommendationer. Beskedet från Folkhälso- myndigheten var att det fanns information på samtliga inreseplatser, men myndigheten förde fram att karantän eller hemisolering i Sve- rige inte var aktuellt.877

I utfrågningar med statsråd och en statssekreterare har framkom- mit att beslut om smittskyddsåtgärder enligt smittskyddslagen har bedömts falla inom Folkhälsomyndighetens ansvarsområde. Både tidigare statsministern Stefan Löfven och statsrådet Hallengren har uppgett att bedömningar av huruvida personer skulle genomgå häl- sokontroller eller sättas i karantän när de återvände efter sportlovet därför inte gjorts av regeringen.878 Vid samtal med tjänstemän på

876Uppgift i e-postmeddelande från Region Värmlands smittskyddsläkare, den 20 januari 2022.

877Den svenska ambassaden i Rom, Svar till Coronakommissionen, den 20 april 2021.

878Uppgifter lämnade av Nils Vikmång, Lena Hallengren och Stefan Löfven vid kommission- ens utfrågningar den 24 maj, den 8 december respektive den 15 december 2021.

460

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

Regeringskansliet har dock framkommit att intensiva diskussioner fördes kring smittskyddslagens smittskyddsåtgärder, såsom hälso- kontroller och karantän, men att dessa verktyg inte bedömdes vara användbara då de inte är anpassade för en pandemi.879

De resenärer som efter sportlovet kom från drabbade länder fick genom affischer på flygplatserna information som uppmanade dem att kontakta 1177 Vårdguiden vid symtom på luftvägsinfektion som t.ex. feber, hosta eller andningssvårigheter. Informationen fanns även på andra språk än svenska.

Personer som inte uppvisade några symtom behövde enligt Folk- hälsomyndigheten inte sitta i frivillig karantän.880 På sin webbplats skrev Folkhälsomyndigheten vidare att det inte bedömdes som en effektiv åtgärd att låta friska skolbarn stanna hemma. Myndigheten bedömde att det var osannolikt att friska barn skulle orsaka smitt- spridning och att inget av de utbrott som de dittills sett haft kopp- ling till skolor eller barn (se vidare avsnitt 12.4.3).881 Efter sportlovet återgick således både vuxna och barn till arbete och skola som van- ligt. Folkhälsomyndigheten gjorde bedömningen att informations- insatserna var ändamålsenliga för att förhindra vidare smittspridning i Sverige.882

Vilka resenärer med symtom som skulle provta sig framgick av Folkhälsomyndighetens rekommendationer. Inledningsvis skulle endast personer som rest från provinsen Hubei i Kina provtas. Vilka områden som omfattades ändrades och utvidgades dock under januari–mars 2020. Från den 24 februari 2020 skulle även personer som vistats i Iran, vissa regioner i norra Italien och Sydkorea provtas. Den 2 mars lades ytterligare regioner i norra Italien till. Först den 9 mars 2020 lades den österrikiska delstaten Tyrolen till på listan.883 Detta var alltså drygt en vecka efter att Stockholms sportlovsresenä- rer återvänt till Sverige och även knappt en vecka efter det att Island rapporterat om flera fall från österrikiska alperna. Tre dagar senare, den 12 mars, ändrades strategin för provtagning och patienter i be- hov av vård på sjukhus och personal i vård- och äldreomsorg skulle

879Uppgifter lämnade av bl.a. expeditionschef Marianne Jenryd vid möte med sekretariatet den 21 och 28 januari 2022.

880Folkhälsomyndigheten, Information om karantän, den 5 februari 2020.

881Folkhälsomyndigheten, Ingen effektiv åtgärd att låta friska skolbarn stanna hemma, den

1mars 2020.

882Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021.

883Folkhälsomyndigheten, Provtagningsindikation – misstänkt fall av covid-19, den 24 februari, den 2 mars och den 9 mars 2020.

461

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

prioriteras. När det gällde provtagning av resenärer angavs att per- soner som vistats i ett land där WHO eller regional smittskydds- läkare bekräftat pågående samhällsspridning skulle provtas.884 Vi har redogjort närmare för Folkhälsomyndighetens publiceringar om provtagning i vårt andra delbetänkande (se avsnitt 7.8).

Hälsokontroller

Av Folkhälsomyndighetens krishanteringslogg och e-post framgår att Socialdepartementet i början av februari 2020 beställt en pro- memoria med redogörelse för möjligheten att införa hälsokontroller vid flygplatser. Folkhälsomyndighetens svar var att myndigheten be- dömde att hälsokontroller vid flygplatser vid den tidpunkten inte var en rimlig åtgärd (utöver inrapportering av hälsodeklarationer, se nedan). Risken för att det skulle komma ett fall till Sverige bedöm- des som måttlig och det ansågs dessutom finnas stor risk för att ett fall skulle missas.

Kort därefter, den 17 februari, skrev Folkhälsomyndigheten till flera myndigheter och smittskyddsläkare att myndigheten bedömde att hälsokontroller i samband med inresa vid flygplatser och hamnar inte var en nödvändig åtgärd för att förhindra inhemsk spridning av coronaviruset. Åtgärden bedömdes inte som särskilt effektiv och skulle kräva omfattande resurser att genomföra. Myndigheten angav dock att vid en mer omfattande spridning i områden med direktflyg till Sverige kunde införande av hälsokontroller komma att införas.885 Folkhälsomyndigheten ansåg att det utifrån de uppgifter som reg- ionerna lämnade inte fanns anledning att tro att det i början av mars 2020 fanns en stor smittspridning från italienresenärerna.886

Folkhälsomyndigheten har i skriftliga svar till kommissionen uppgett att den snabba utvecklingen med smittspridning i ett stort antal länder innebar att hälsokontroller inte heller senare bedömdes vara en effektiv åtgärd. Att genomföra sådana hade enligt myndig- heten varit mycket resurskrävande, givet det stora antalet resenärer och smittspridningens omfattning. Myndigheten bedömde att de resurser som hade krävts gjorde större nytta inom bl.a. sjukvården.

884Folkhälsomyndigheten, Provtagningsstrategi för covid-19, den 12 mars 2020.

885Folkhälsomyndigheten, Hälsokontroller av passagerare och personal på flyg och fartyg med anledning av det nya coronaviruset, den 17 februari 2020 (Dnr. 00550-2020).

886Uppgift lämnad av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 26 april 2021.

462

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

Risken att missa ett stort antal fall vid hälsokontroller bedömdes också hög på grund av inkubationstiden.887

Karantän

De svenskar som evakuerades från Wuhan sattes i frivillig karantän i sina hem och vid bekräftad smitta har läkaren lämnat förhållnings- regler om karantän i hemmet. Som tidigare nämnts behövde enligt Folkhälsomyndigheten de personer som inte uppvisade några sym- tom inte sitta i karantän och något formellt beslut om karantän en- ligt smittskyddslagen har inte heller fattats i Sverige under pande- min.

Folkhälsomyndigheten har som skäl till att karantän inte använts som en smittskyddsåtgärd under våren 2020 uppgett att drygt 2,1 miljoner människor reste in och ut ur Sverige under sportlovs- veckorna 2020. En allmän uppmaning till personer som varit ute och rest att isolera sig oberoende av resmål och symtom hade därför enligt myndigheten fått implikationer för samhällets funktionalitet i stort. Detta bedömdes därför inte som en proportionerlig åtgärd.

Hösten 2020 meddelade Folkhälsomyndigheten nya rekommen- dationer som innebar att även hushållskontakter till en smittad skulle ges förhållningsregler om karantän i hemmet, s.k. familjeka- rantän eller hushållskarantän. Som skäl till de nya rekommendation- erna angav Folkhälsomyndigheten att man visste att många smittas i hemmet och att den nya rekommendationen därmed kunde minska smittspridning i samhället.888 Vid denna tidpunkt hade många länder redan infört olika bestämmelser om karantän.

12.4.2Begränsning av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar

WHO och ECDC

Det finns omfattande bevis på att större evenemang kan förstärka spridningen av smittsamma sjukdomar. Spridning av luftvägsin- fektioner, inklusive influensa, har ofta skett i samband med sådana

887Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021.

888Folkhälsomyndigheten, Personer som bor med smittade av covid-19 ska betraktas som möjliga fall, den 1 oktober 2020.

463

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

evenemang. Smittspridning kan ske under själva evenemanget, men även före och efter i samband med resor till och från evenemanget och hemkomsten.889 Med större evenemang avser WHO allt från stora internationella sportevenemang som OS eller VM och stora trosbaserade evenemang till konferenser och andra evenemang där antalet personer det samlar är så stort att det har potential att belasta hälso- och sjukvårdens resurser. Vid bedömningen av om ett evene- mang ska räknas som ett större evenemang måste enligt WHO hän- syn tas till såväl platsen där det ska hållas och längden på evene- manget som antalet deltagare.890

WHO har inte rekommenderat att alla större evenemang ska ställas in på grund av covid-19, utan anser att det får göras en bedömning i varje enskilt fall eftersom omständigheterna kan skilja sig åt. Sådana beslut bör enligt WHO grunda sig på en noggrann riskbedömning och involvera alla intressenter och särskilt hälso- myndigheterna i landet eller där evenemanget ska hållas. Dessa myn- digheter och intressenter är de som bäst kan bedöma risken för be- lastning på det lokala hälso- och sjukvårdssystemet och om den kan accepteras under rådande situation. WHO anser dock att alla länder som har samhällsspridning, och som inte infört striktare åtgärder, noggrant bör överväga att skjuta upp eller anpassa sina evenemang.891 WHO har lämnat rekommendationer och vägledningar gällande större evenemang.892

Även ECDC har lämnat vägledningar angående åtgärder i sam- band med större evenemang. I en teknisk rapport från februari 2020 tar ECDC upp åtgärder i samband med större evenemang. Med hänsyn till de betydande indirekta effekter ett inställt större evene- mang kan få bör beslutet enligt ECDC grundas på en riskbedömning där hänsyn tas till epidemins allvarlighetsgrad, den lokala epidemio- logiska situationen, timingen, om evenemanget sker inomhus eller utomhus, varaktigheten och storleken på evenemanget och om del- tagarna kommer från drabbade områden eller inte. Under den fas då

889WHO, Key planning recommendations for Mass Gatherings in the context of the current COVID-19 outbreak. Interim Guidance, den 14 februari 2020.

890Uppgifter hämtade från WHO:s webbplats (besökt den 2 december 2021).

891Uppgifter hämtade från WHO:s webbplats (besökt den 2 december 2021).

892WHO, Key planning recommendations for Mass Gatherings in the context of the current COVID-19 outbreak. Interim Guidance, den 14 februari 2020. Dokumentet har uppdaterats den 19 mars 2020, 29 maj 2020 och den 4 november 2021. WHO har även publicerat Risk Assessment for Mass Gatherings during COVID-19, den 20 mars 2020, uppdaterad den 10 juli 2020.

464

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

man försöker hindra viruset från vidare spridning (den s.k. inneslu- tandefasen) är det enligt ECDC befogat att ställa in större evene- mang endast i exceptionella fall, t.ex. stora konferenser med ett stort antal deltagare från ett mycket drabbat område.893

Den 23 mars 2020 publicerade ECDC en annan teknisk rapport om social distansering, dvs. åtgärder som syftar till att på olika sätt minimera den fysiska kontakten mellan människor och därigenom minska risken för smittspridning. ECDC anger bl.a. att man gällande de flesta åtgärderna för social distansering inte vet hur ändamåls- enliga de är för att kontrollera covid-19 men att det på grund av viru- sets relativt höga smittsamhet är troligt att inverkan av sådana åtgär- der på epidemins toppnivå och en eventuell fördröjning av toppen beror på hur tidigt åtgärderna vidtas i förhållande till den lokala epidemiologiska situationen. Vidare anges att åtgärder, stängningar och karantäner sannolikt är mer effektiva för att bromsa spridningen av viruset om de, förutom att genomföras tidigt, genomförs beslut- samt, snabbt, samordnat och omfattande än om de genomförs se- nare. Det finns också uppgifter som stöder en samtidig tillämpning av flera lager av social distansering, snarare än att de tillämpas ett i taget. ECDC påpekar att det inte finns någon universalmetod för att fastställa den bästa tidpunkten för social distansering, men att upp- täckten av smittfall eller dödsfall utanför kända smittkedjor ger en stark signal om att social distansering, såsom att stänga arbetsplatser och skolor, ställa in större evenemang och sätta drabbade områden i karantän, bör övervägas.894

Bedömningar och händelseutvecklingen i Sverige

Det första beslutet om att begränsa allmänna sammankomster och offentliga tillställningar fattades, som vi beskrivit i vårt andra del- betänkande (avsnitt 6.2), först den 11 mars 2020 – då de första teck- nen på samhällsspridning redan noterats i Sverige. Detta gjordes efter en hemställan från Folkhälsomyndigheten. Det pågick då stora utbrott på flera olika håll i världen och i Sverige ökade importfallen kraftigt. Antalet bekräftade fall i Sverige var vid denna tidpunkt

893ECDC, Technical report. Guidelines for the use of non-pharmaceutical measures to delay and mitigate the impact of 2019-nCoV, februari 2020.

894ECDC, Teknisk rapport. Social distansering som svar på covid-19 – andra uppdateringen, den

23mars 2020.

465

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

461895 och en månad tidigare hade det kommit allt fler belägg för att personer med milda symtom kunde vara effektiva spridare av viruset. Folkhälsomyndigheten hade i sin interna omvärldsbevakning note- rat att ECDC bara ett par dagar tidigare bedömt att risken för om- fattande samhällsspridning i EU/EES och Storbritannien var måttlig till hög under de följande veckorna om länder fortsatte att rapportera fall och klusterutbrott.896

Förbudet innebar att större allmänna sammankomster och of- fentliga tillställningar tills vidare inte fick hållas i Sverige och det trädde i kraft den 12 mars. Gränsen sattes då till 500 deltagare897, men sänktes den 29 mars till 50 deltagare898, även då efter hemställan från Folkhälsomyndigheten. Vid denna tidpunkt hade det i Sverige rapporterats 3 046 smittfall (30 fall per 100 000 invånare), 209 fall av intensivvårdade patienter med laboratoriebekräftad covid-19 och 92 avlidna. Det fanns även uppgifter som indikerade att smittan var spridd över större delen av landet och flera fall på särskilda boenden hade registrerats (52 fall).899

Gränsen på 50 deltagare låg kvar under hösten, men efter en kort period av undantag för vissa sammankomster och tillställningar (vissa arrangemang på serveringsställen900 och arrangemang med sit- tande publik901) som syftade till att göra begränsningen mer träff- säker902, sänktes gränsen kraftigt med anledning av den ökande smittspridningen till åtta deltagare. Denna gräns blev huvudregel fr.o.m. den 24 november 2020903.

När det gäller undantaget för sittande publik ansåg Folkhälso- myndigheten i början av hösten att det var rimligt att diskutera frå-

895De flesta fall var sekundärfall till fall som smittats utomlands. Som smittländer angavs Hol- land (1), Portugal (1), USA (2), Österrike (22), Kina (1), Sverige (29), Italien (225), Iran (12), Tyskland (2), Europa (1), ej rapporterat (165). I rapporten angavs att Norge hade totalt

277registrerade fall, Folkhälsomyndigheten, COVID-2019 OMVÄRLDSBEVAKNING 2020-03-11. Epiläge 2020-03-11.

896Folkhälsomyndigheten, COVID-2019 OMVÄRLDSBEVAKNING 2020-03-11. Epiläge 2020-03-11.

897Förordningen (2020:114) om förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar.

898SFS 2020:162.

899Folkhälsomyndigheten, COVID-2019 OMVÄRLDSBEVAKNING 2020-03-27. Epiläge 2020-03-27.

900SFS 2020:823, i kraft den 8 oktober 2020.

901SFS 2020:848, i kraft den 1 november 2020.

902Justitiedepartementet, Ändringar i det tillfälliga förbudet mot att hålla allmänna samman- komster och offentliga tillställningar, den 21 augusti 2020.

903SFS 2020:1000, Justitiedepartementet, Förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar med fler än åtta deltagare, den 16 november 2020.

466

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

gan men att det då var för tidigt att lätta på regleringen.904 Regeringen hade aviserat att den avsåg att besluta om vissa lättnader den

8oktober. Dagen före framförde dåvarande generaldirektören Johan Carlson i ett e-postmeddelande till statssekreterare Maja Fjaestad att myndigheten rekommenderade regeringen att dröja med beslutet ytterligare någon tid.905 Regeringen följde myndighetens råd och efter en nära dialog med myndigheten gjorde regeringen senare be- dömningen att ett undantag kunde beslutas den 22 oktober 2020. Detta gjordes också och ändringarna trädde i kraft den 1 november 2020. På Folkhälsomyndighetens inrådan sattes dock det högsta an- talet sittande deltagare till 300 i stället för 500, som Folkhälsomyn- digheten tidigare i ett remissvar rekommenderat.906

Något som under oktober–november 2020 också synes ha spelat en roll för beredningen av undantagen var en konflikt mellan S och MP i fråga om lättnader på olika restriktioner för framför allt kultur- och idrottsevenemang. Frågan hissades till Statsrådsberedningen och tycks inte ha blivit slutligt avdömd förrän den 20 oktober.907

Förbudet från den 24 november upphörde att gälla i samband med att den nya tillfälliga särskilda pandemilagen908 och pandemi- förordningen909 trädde i kraft den 10 januari 2021. Pandemilagen gav regeringen eller myndigheterna befogenheter att besluta om fler bin- dande smittskyddsåtgärder och i fler verksamheter än vad som dit- tills varit möjligt. Regeringen fick även möjlighet att bl.a. begränsa hur stora sällskap som får samlas på allmän plats. Till en början gällde samma gräns för allmänna sammankomster och offentliga tillställ- ningar som tidigare, dvs. åtta deltagare med undantag för religions- utövning (20 deltagare) och allmänna sammankomster och offent- liga tillställningar där antalet deltagare under vissa förutsättningar fick uppgå till högst 300 personer.

Efter det har bestämmelserna om begränsningar av antalet del- tagare ändrats ett flertal gånger. Begränsningarna för antalet delta- gare blev mer flexibla och hänsyn kunde bl.a. tas till om samman-

904Bet. 2020/21:KU20 s. 285.

905E-postmeddelande från Johan Carlson till Maja Fjaestad den 7 oktober 2020.

906Bet. 2020/21:KU20 s. 287.

907Uppgifter som kommissionen tagit del av (e-postmeddelanden mellan tjänstemän i Rege- ringskansliet) vid sekretariatets besök på Regeringskansliet den 26 januari 2022.

908Lagen (2021:4) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19.

909Förordningen (2021:8) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdo- men covid-19.

467

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

komsten eller tillställningen anordnades inomhus eller utomhus och om deltagaren anvisades en sittplats eller inte.910 Från och med den 29 september 2021 angavs inte längre någon siffra på högsta antalet deltagare utan anordnaren av sammankomsten eller tillställningen skulle bl.a. begränsa antalet deltagare på ett sätt som var säkert från smittskyddssynpunkt.911

Den 1 december 2021 trädde återigen nya bestämmelser i kraft som innebar att den som anordnade inomhusarrangemang med fler än 100 deltagare hade möjlighet att ställa krav på att deltagare skulle uppvisa vaccinationsbevis. Arrangörer som valde att inte kräva vacci- nationsbevis var i stället skyldiga att vidta särskilda smittskyddsåt- gärder såsom att se till att deltagarna anvisades en sittplats, att säll- skap inte fick vara fler än åtta personer och att det var minst en meters mellanrum mellan varje sällskap.912 Kort därpå, den 23 de- cember 2021, skärptes restriktionerna återigen som då innebar bl.a. att inomhusarrangemang med fler än 20 deltagare enbart fick ha sittande publik, oavsett om vaccinationsbevis användes eller inte. Arrangemang med 500 deltagare eller fler fick bara anordnas om vac- cinationsbevis användes.913

Dessa bestämmelser kom att fortsätta att gälla endast i några veckor innan det den 12 januari 2022 infördes ett tak på högst 50 personer för inomhusarrangemang som inte använde vacci- nationsbevis. Denna gräns fick överskridas om vaccinationsbevis användes och vissa andra krav tillgodosågs (anvisad sittplats, högst 8 per sällskap och avstånd mellan sällskapen).914

Med anledning av den ökande smittspridningen av covid-19 och det ansträngda läget i vården beslutade regeringen dock redan efter några dagar, den 17 januari 2022, att efter hemställan från Folkhäl- somyndigheten införa bl.a. ett deltagartak på 500 personer även för inomhusarrangemang där vaccinationsbevis användes. Enligt de nya reglerna fanns det emellertid en möjlighet till sektionering så att deltagartaket gällde för varje sektion. Det innebar att ett arrange- mang som helhet i sådana fall kunde ha fler än 500 deltagare. De nya restriktionerna gällde fr.o.m. den 19 januari 2022 t.o.m. den 8 febru-

910SFS 2021:356 och SFS 2021:724.

911SFS 2021:863.

912SFS 2021:1084 och HSLF-FS 2021:87.

913HSLF-FS 2021:105.

914HSLF-FS 2022:2

468

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

ari 2022.915 Merparten av restriktionerna, inklusive reglerna om del- tagartak, upphävdes från och med den 9 februari 2022.

Valet av nivå på antalet deltagare

Inför regeringens beslut den 11 mars 2020 föreslog Folkhälsomyn- digheten i sin hemställan en gräns på 500 deltagare och hänvisade bl.a. till att flera nordiska länder infört eller höll på att införa in- skränkningar vad gällde allmänna sammankomster. I Danmark be- slutade regeringen samma dag, den 11 mars, om en delvis nedstäng- ning av landet och vad gällde folksamlingar uppmanades arrangörer av arrangemang att inte samla fler än 100 deltagare inomhus. Tidi- gare var uppmaningen i Danmark att inte samla fler än 1 000 delta- gare. Redan den 17 mars sänktes gränsen till tio personer.916 Vid tid- punkten för Folkhälsomyndighetens hemställan var gränsen i Norge för inomhusarrangemang samt utomhusarrangemang där åskådarna stod eller satt tätt 500 deltagare.917 Denna gräns sänktes sedan den 24 mars till fem personer.918 I Finland beslutade regeringen den 16 mars 2020 att allmänna sammankomster skulle begränsas till högst tio personer.919

När det gällde antalet deltagare i det föreslagna förbudet anförde Folkhälsomyndigheten att det inte fanns någon vetenskaplig evidens för vilken storlek på arrangemang som innebär en väsentlig risk för ökad smittspridning och att olika länder lagt sig på olika nivåer. Myndigheten hänvisade till att Danmark hade en gräns på 1 000 del- tagare, Norge 500 deltagare och att Finland höll på att utreda frågan. Myndigheten föreslog att Sverige skulle följa Norges riktmärke på 500 personer.920 Vid möte med kommissionen har myndigheten uppgett att det snarare var typen av evenemang, om det attraherade människor från olika delar av landet eller inte, som var intressant för

915SFS 2022:22 och HSLF-FS 2022:5.

916Folketinget (2021), Håndteringen af covid-19 i foråret 2020 – Rapport afgivet af den af Folke- tingets Udvalg for Forretningsordenen nedsatte udredningsgruppe vedr. Håndteringen af co- vid-19.

917Folkhälsomyndigheten, Hemställan om föreskrifter för att begränsa samhällsspridning av co- vid-19, den 11 mars 2020.

918Folketinget (2021), Håndteringen af covid-19 i foråret 2020 – Rapport afgivet af den af Folke- tingets Udvalg for Forretningsordenen nedsatte udredningsgruppe vedr. Håndteringen af co- vid-19.

919Utredningsrapport 6/2021, Coronaepidemins första fas i Finland år 2020, den 30 juni 2021.

920Folkhälsomyndigheten, Hemställan om föreskrifter för att begränsa samhällsspridning av co- vid-19, den 11 mars 2020.

469

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

myndigheten. Som exempel togs ishockey upp där matcher som har över 500 personer i publiken ofta spelas i divisioner där människor åker långa sträckor för att se matcherna. På myndigheten diskute- rades först en gräns på 1 000 personer, men man kom fram till att man kom ned på lokala evenemang med en gräns på 500 personer.921

Regeringen följde myndighetens förslag. Men det kan konsta- teras att Danmark samma dag som förbudet infördes i Sverige be- slutade att sänka sin gräns till 100 deltagare som sedan en knapp vecka senare sänktes ytterligare till tio deltagare. Då hade Finland precis infört en gräns på högst tio personer.

Fyra dagar efter det att gränsen på 500 deltagare beslutades av regeringen skickade rättschefen i Justitiedepartementet ett e-post- meddelande till samtliga expeditionschefer i Regeringskansliet och informerade om att departementet fått i uppdrag att titta på förut- sättningarna för att ytterligare skärpa förbudet till högst 100 delta- gare, för det fall att en sådan åtgärd skulle bedömas nödvändig. Det tillades dock att det då för tillfället inte fanns någon konkret hem- ställan om en sådan åtgärd och ingen given tidpunkt för när ett sådant beslut skulle fattas.922

Trots att förbudet innebar en begränsning av grundläggande fri- och rättigheter begränsades inte giltighetstiden för förordningen. Anledningen till att regeringen valde att inte begränsa giltighetstiden var enligt uppgifter som lämnats till kommissionen att det inte gick att förutse hur länge förordningen skulle behövas. Regeringen menar att det var tydligt att förordningen skulle omprövas löpande och inte gälla längre än nödvändigt.923 Konstitutionsutskottet har dock kriti- serat regeringens hantering och bl.a. anfört att en omprövning borde ha skett på ett mer kontinuerligt, formaliserat och brett sätt än vad som gjordes.924

Skärpningen av förbudet den 27 mars 2020 som innebar infö- rande av en gräns på 50 deltagare motiverades enligt Folkhälsomyn- digheten av nivån och takten på samhällsspridningen. Att myndig- heten valde en gräns på 50 deltagare berodde på att den sannolikt skulle bli normgivande även för sammankomster och tillställningar

921Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 18 januari 2022.

922Uppgifter som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök på Regeringskansliet den

26januari 2022.

923Justitiedepartementet, Coronakommissionens frågor till tidigare inrikesminister Mikael Damberg, den 3 december 2021.

924Bet. 2020/21:KU20 s. 290.

470

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

som inte omfattades av förordningen. Myndigheten ville därför ha en nivå som möjliggjorde för föreningslivet att bedriva sådan verk- samhet där riskerna kunde reduceras genom rådgivning om lämpliga åtgärder.925 Att gränsen skulle sättas till 50 deltagare synes dock inte ha stått klart förrän i anslutning till regeringens beslut. I ett e-post- meddelande från en politiskt sakkunnig till statsrådet Hallengren som skickats till statsrådet och statssekreterare Maja Fjaestad den 23 mars uppger denne att Folkhälsomyndigheten informerat att generaldirektören ”var inne på” att taket skulle sänkas till färre än 100 deltagare men att han ännu inte bestämt sig utan att det kunde bli ”2, 3 eller 50”.926

Gränsen på högst åtta deltagare som kom att gälla från och med den 24 november 2020 motiverades med att en viss möjlighet att arrangera allmänna sammankomster borde finnas kvar, med hänsyn till mötes- och demonstrationsfriheten, och att det krävs ett del- tagarantal på ca 5–10 personer för att en sammankomst ska anses vara allmän.927 Det var inte aktuellt att göra någon annan bedömning i samband med att förordningen (2021:8) om särskilda begräns- ningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 trädde i kraft den 10 januari 2021.928

Skärpningen till åtta deltagare var något som regeringen tycks ha tagit initiativ till. I ett e-postmeddelande från statssekreterare Mats Andersson vid Statsrådsberedningen skickat till statssekreterare Elisabeth Backteman den 29 oktober 2020 skrev han att ”[s]tats- ministern skulle vilja ha ett regeringsbeslut nästa vecka med ett paket med åtgärder att presentera som en samlad insats för den nya situationen”. Den 2 november skickade statssekreterare Elisabeth Backteman ett svar med ett förslag som bl.a. innebar att regeringen skulle ”backa tillbaka från undantaget om 300 deltagare” samt ”sänka 50-gränsen ytterligare”. Några dagar senare, den 6 november, skick- ade en tjänsteman på ansvarig enhet på Justitiedepartementet ett e- postmeddelande till statssekreterare Oskar Magnusson som innehöll ett förslag som utgick från att allmänna sammankomster och offent-

925Folkhälsomyndigheten, Hemställan om ändring i förordningen (2020:114) om förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, den 27 mars 2020.

926Uppgifter som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök på Regeringskansliet den

26januari 2022.

927Justitiedepartementet, Förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställ- ningar med fler än åtta deltagare, den 16 november 2020.

928Socialdepartementet, PM Särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19, den 31 december 2020.

471

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

liga tillställningar med fler än åtta deltagare tills vidare inte skulle få hållas i Sverige.929

Att regeringen nu framstod som tydlig initiativtagare stöds också av Folkhälsomyndighetens anteckningar från ett möte i myndighet- ens s.k. beredande forum den 9 november 2020. Där angavs att ”RK ligger på om striktare nationella rekommendationer”. Enligt anteck- ningarna ansågs det finnas nackdelar med en sänkning av gränsen för allmänna sammankomster då länsstyrelserna gått in med regionala beslut varför det ansågs kunna bli förvirrat. Vidare angavs angående diskussionen om att ta bort undantaget som medgav 300 sittande gäster samt att sänka gränsen till 8–10 personer, att det inte var något som förordades eftersom man trodde att detta inte skulle träffa sammankomster och tillfällen där smittan spreds.930

Finalen i Melodifestivalen

En fråga som blev ett hett diskussionsämne i början av mars 2020 var Melodifestivalens final som hölls i Stockholm den 7 mars i Friends arena, som förväntades ta in 27 000 besökare. SVT hade inför evene- manget haft kontakt med smittskyddsexperter och med Folkhälso- myndigheten, som då inte hade några speciella rekommendationer kring arrangemang av stora evenemang. SVT beslutade därför att genomföra finalen med publik, trots smittan. I Danmark där det vid denna tidpunkt gällde ett förbud mot arrangemang med fler än 1 000 deltagare, beslutade man att genomföra den danska finalen utan publik.931

Dagarna strax före finalen var Folkhälsomyndighetens bedöm- ning att risken för importfall var mycket hög och risken för allmän spridning i landet måttlig. Samtidigt hade ECDC den 2 mars bedömt risken för mer omfattande smittspridning inom EU/EES och Stor- britannien som måttlig till hög under de kommande veckorna, lik- som risken för klusterutbrott.932

929Uppgifter som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök på Regeringskansliet den

26januari 2022.

930Uppgifter som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök hos Folkhälsomyndig- heten den 12 januari 2022.

931Expressen, SVT:s besked – tävlingen genomförs trots coronaoron, den 6 mars 2020.

932ECDC, Rapid Risk Assessment. Outbreak of novel coronavirus disease 2019 (COVID-19): increased transmission globally – fifth update, den 2 mars 2020.

472

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

12.4.3Skolstängningar

Skolor i Sverige har, till skillnad från många andra länder, i stor ut- sträckning hållits öppna under pandemin och Sverige utgör därige- nom ett internationellt undantag. En fråga som har varit central för frågan om skolstängningar är barns sjukdom och smittsamhet.

Sjukdom och smittsamhet bland barn

Det stod tidigt klart att barn inte smittas eller drabbas av covid-19 i samma utsträckning som vuxna. WHO skrev i en rapport redan i februari 2020 bl.a. att barn under 18 år utgjorde en mycket liten del av de sjuka av covid-19 i Kina. Även senare rapporter har visat på att barn klarat sig betydligt lindrigare.933 I november 2021 har KVA i sin slutrapport Vad kan vi lära av pandemin? konstaterat att barn som infekteras av SARS-CoV-2 i de allra flesta fall utvecklar en mycket lindrig infektion, och att ca 19 procent saknar symtom helt.934

En fråga som debatterats flitigt under pandemin har dock varit i vilken utsträckning barn kan smitta andra, trots att de själva inte blir särskilt sjuka eller t.o.m. helt saknar symtom.

WHO skrev i rapporten från februari 2020 att det då inte på- träffats ett enda fall där ett barn smittat en vuxen. Det visade sig dock senare att barn kan smitta, även om de själva inte uppvisar några symtom.935 KVA konstaterade i sin slutrapport att barn har virus i luftvägarna i mängder som motsvarar vuxnas, men att barn tycks smitta i lägre utsträckning än vuxna, även om smittsamheten ökar med åldern. Tonåringar och unga vuxna tycks sprida SARS-CoV-2 minst lika mycket som vuxna. Enligt KVA är anledningen till den milda infektionen hos barn i allmänhet inte fullständigt klarlagd och skiljer även covid-19 ifrån andra infektioner, som influensa eller RS- virus, som båda kan orsaka svåra infektioner hos barn.936

933Se t.ex. J. F. Ludvigsson, Systematic review of COVID-19 in children shows milder cases and a better prognosis than adults, den 23 mars 2020, och Children are unlikely to be the main drivers of the COVID-19 pandemic – A systematic review, den 19 maj 2020, samt ECDC, COVID-19 in children and the role of school settings in COVID-19 transmission, den 6 augusti 2020.

934Kungliga Vetenskapsakademien, Vad kan vi lära av pandemin?, november 2021.

935Se bl.a. Folkhälsomyndigheten, Covid hos barn och unga, En kunskapssammanställning, version 4, den 18 oktober 2021.

936Kungliga Vetenskapsakademien, Vad kan vi lära av pandemin?, november 2021.

473

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

Internationellt om skolstängningar

Tidigt under pandemin började flera länder stänga ner samhället i olika omfattning och även skolor stängde på många platser. I Kina började skolor stänga redan den 20 januari 2020. I Norge, Danmark och Finland stängde skolverksamheter i mitten av mars 2020 och i USA stängdes alla kommunala skolor i slutet av mars.

I en rapport från februari 2020 skrev WHO att länder med smitt- spridning skulle införa strikta åtgärder för att bryta smittsprid- ningen. Som exempel nämndes nedstängning av skolor och arbets- platser.937 På en presskonferens den 11 mars, samma dag som WHO förklarade att det var fråga om en pandemi, togs frågan upp om vilka åtgärder som länder borde vidta. WHO lämnade då inte någon väg- ledning eller rekommendation utan anförde att frågan om skolor ska stängas eller lockdowns införas helt och hållet måste baseras på lan- dets egen riskbedömning, utifrån lokala förhållandena och accep- tansen för olika åtgärder i landet.

Senare under pandemin har WHO och även ECDC uttryckt att barn inte är drivande i smittspridningen och att det är viktigt att hålla skolor öppna. Både WHO och ECDC har vid flera tillfällen betonat att skolstängningar ska ses som en sista utväg på grund av dess nega- tiva effekter, för både barn och samhällsekonomin.938

Bedömningar och händelseutvecklingen i Sverige

Den 13 mars 2020 beslutade regeringen om en förordning som gjorde det möjligt för huvudmän att erbjuda fjärr- eller distans- undervisning. Några dagar senare, den 19 mars, antog riksdagen en ny lag som innebär att regeringen får besluta om tillfällig stängning av bl.a. förskolor och skolor vid extraordinära händelser i fredstid. Någon stängning av skolor har inte skett. Däremot har flera skolor övergått till distansundervisning.

Den 17 mars 2020 beslutade regeringen, baserat på rekommen- dationer från Folkhälsomyndigheten, att undervisningen i gymna- sieskolorna, inom den kommunala vuxenutbildningen samt vid hög-

937WHO, China Joint Mission on Coronavirus Disease 2019 (COVID-19), den 16–24 februari 2020.

938Se bl.a. WHO, Schooling during COVID-19, juni 2021, och ECDC, COVID-19 in children and the role of school settings in COVID-19 transmission, den 6 augusti 2020, den 23 december 2020 och den 8 juli 2021.

474

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

skolor och universitet skulle övergå till fjärr- och distansunder- visning. Under stora delar av pandemin har undervisning bedrivits på distans i dessa skolformer. I början av januari 2021 fattade rege- ringen beslut om att även möjliggöra för högstadiet att använda fjärr- eller distansundervisning. Verksamheterna i förskolan och grund- skolan har dock i stort sett hållits öppna och fortsatt som vanligt.

Som anförts i avsnitt 12.4.1 bedömde Folkhälsomyndigheten i mars 2020 att det inte var en effektiv åtgärd att låta friska skolbarn stanna hemma. Inget av de utbrott som dittills setts hade haft kopp- ling till skolor eller barn. Myndigheten hänvisade till WHO:s rap- port från februari 2020 och konstaterade att det inte fanns säkra ve- tenskapliga belägg för att avstängning av friska skolbarn eller stäng- ningar av skolor skulle minska risken för smittspridning i samhället även om skolbarn var smittade.939 Även i Finland och Norge antog man att barn inte drev smittan men valde ändå att stänga skolorna inledningsvis med hänvisning till försiktighetsprincipen.940

Folkhälsomyndigheten publicerade den 29 maj 2020 en kun- skapssammanställning för covid-19 hos barn och unga. Denna har sedan uppdaterats löpande under pandemin.941 Myndigheten har i denna pekat på de negativa effekterna av skolstängningar och särskilt lyft fram lärandeförlust och påverkan på den psykiska och fysiska hälsan. Vidare har myndigheten pekat på att de negativa konsekven- serna har slagit hårdast mot de barn som redan är utsatta, såsom barn med funktionsnedsättningar, barn som har underliggande sjukdo- mar, barn i socioekonomiskt svaga grupper och barn som lever i social utsatthet och fattigdom. Att hålla skolor öppna har av Folk- hälsomyndigheten lyfts fram som ett sätt att värna barn och ungas hälsa nu och i framtiden.

Folkhälsomyndigheten har vidare i svar till kommissionen anfört att barnets bästa har vägt tungt vid varje införande av nya förskrifter, allmänna råd och rekommendationer för att minska spridningen av sjukdomen covid-19.942

939Folkhälsomyndigheten, Ingen effektiv åtgärd att låta friska skolbarn stanna hemma, den

1mars 2020.

940Uppgifter lämnade av Mika Salminen och Frode Forland vid möte med kommissionen den

30augusti respektive den 8 september 2021.

941Folkhälsomyndigheten, Covid-19 hos barn och unga – En kunskapssammanställning, den

29maj 2020, den 12 november 2020, den 15 april 2021 och den 18 oktober 2021.

942Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor den 28 december 2021.

475

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

I samtal med statsråd har framkommit att frågan om skolstäng- ningar har diskuterats av regeringen och att det fanns en samstäm- mighet i bedömningen att hålla skolorna öppna.943

12.4.4Munskydd hos allmänheten

Sverige har till skillnad från flertalet andra länder inte rekommende- rat att allmänheten ska använda munskydd som en åtgärd för att hålla smittspridningen nere. Först i januari 2021 rekommenderade Folk- hälsomyndigheten användande av munskydd i kollektivtrafiken un- der rusningstrafik för personer 16 år eller äldre.

Det första landet i Europa att rekommendera användning av munskydd var Frankrike, redan den 22 januari 2020, och i mitten av mars 2020 hade ungefär tio länder beslutat att införa rekommen- dationer eller krav på munskydd. I juli 2020 hade siffran stigit till ca 130 länder världen över.944

Singapore införde krav på munskydd utanför hemmet den

14april 2020 och är det land i världen som under hela pandemin mest kraftfullt tillämpat användning av munskydd; 90 procent av befolk- ningen uppges ha använt skydden.945

Sverige var dock inte ensamt med att våren 2020 inte rekommen- dera munskydd som en smittskyddsåtgärd. I våra nordiska grann- länder infördes bestämmelser om munskydd i vissa situationer, som t.ex. i kollektivtrafiken, först under augusti och oktober 2020.

Munskydd som en smittskyddsåtgärd

ECDC skrev på sin webbplats redan i april 2020 att användning av munskydd av allmänheten kunde minska risken för smittspridning. ECDC rekommenderar starkt i skrivande stund (januari 2022) mun- skydd såväl i inomhusmiljöer, t.ex. i mataffärer och i kollektivtrafi- ken, som i trånga utomhusmiljöer. ECDC anger också att barn över 12 år bör använda munskydd.946

943Uppgifter lämnade av Mikael Damberg vid kommissionens utfrågning den 7 december och uppgifter lämnade av Lena Hallengren vid kommissionens utfrågning den 8 december 2021.

944The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: The Authoritative Chronology, December 2019 – March 2020, och J. Cederberg, Användningen av munskydd har ökat kraftigt i världen, Läkartidningen, den 20 juli 2020.

945Kungliga Vetenskapsakademien, Vad kan vi lära av pandemin?, november 2021.

946Information hämtad från ECDC:s webbplats (besökt den 12 januari 2022).

476

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

WHO rekommenderade i juni 2020 användning av munskydd i situationer där det är svårt att hålla avstånd till andra, som en åtgärd för att begränsa smittspridningen (s.k. source control). Som exem- pel på en sådan situation nämndes kollektivtrafiken.947

KVA har i sin slutrapport behandlat frågan om munskydd och anfört att nyare forskning har visat att man överskattat vikten av spridning via händerna och att smitta huvudsakligen sker via små droppar som blir kvar i luften längre tid om den inte omsätts. Luft- buren smitta kan vara särskilt betydelsefull vintertid när fler vistats längre tid inomhus i dåligt ventilerade lokaler. Risken är då stor att smittan sprids via luftvägarna genom asymtomatiska eller presymto- matiska personer. Vetenskapen ger stöd för att många typer av mun- skydd effektivt filtrerar bort små droppar från inandningsluften och även minskar mängden små droppar som utsöndras från smittade. KVA har anfört att det finns experimentella och epidemiologiska belägg för att munskydd/ansiktsmask minskar risken för luftsmitta men inga belägg för att de skulle ha motsatt effekt. KVA:s slutsats är att allmänt bruk av munskydd minskar smittspridningen i sam- hället.948

Bedömningar och händelseutvecklingen i Sverige

Någon rekommendation om användning av munskydd hos allmän- heten infördes inte under 2020. Tvärtom uttryckte Folkhälsomyn- digheten länge en negativ inställning till sådan användning. På flera pressträffar anförde myndigheten bl.a. att munskydd eventuellt inte hade någon effekt alls, att de kunde inge falsk trygghet och att andra åtgärder riskerade att försummas. Myndigheten betonade länge att det som fungerar som smittskyddsåtgärd är att stanna hemma vid symtom och att hålla avstånd. Anders Tegnell har även i intervjuer uppgett att en felaktig användning av munskydd t.o.m. kan öka ris- kerna för smittspridning.949 Även dåvarande statsministern Stefan Löfven uttryckte vid en pressträff i maj 2020 att användande av mun- skydd hos allmänheten kunde inge en falsk säkerhet och att man

947WHO, Advice on the use of masks in the context of COVID-19, den 5 juni 2020.

948Kungliga Vetenskapsakademien, Vad kan vi lära av pandemin?, november 2021.

949Se t.ex. Tegnell: Munskydd är inte räddningen, publicerad på DN:s webbplats den 7 novem- ber 2020.

477

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

kunde tro att man inte kunde smitta andra genom att använda mun- skydd.950

Vid årsskiftet 2020/2021 ändrade Folkhälsomyndigheten delvis sin inställning till munskydd och den 7 januari 2021 uppmanade myndigheten personer födda 2004 eller tidigare att använda mun- skydd vid resor i kollektivtrafiken under rusningstid.

Rekommendationen gällde under ca sex månader och upphävdes den 28 juni 2021. Vid införandet av den nya rekommendationen skrev Folkhälsomyndigheten att det är mer effektivt att hålla avstånd än att befinna sig nära andra och ha munskydd. I kollektivtrafiken där det kan vara svårt att undvika trängsel kunde munskydd enligt myndigheten dock vara till nytta.951

Vid granskning av minnesanteckningar från Folkhälsomyndig- hetens beredande forum har kommissionen noterat att flera smitt- skyddsläkare så sent som i november 2020 var av samma uppfattning som Folkhälsomyndigheten, nämligen att en bred allmän använd- ning av munskydd i samhället inte skulle dämpa smittspridningen i någon större utsträckning. Enligt smittskyddsläkarnas utredningar skedde smittan i sammanhang där munskydd inte skulle användas och där det fanns möjlighet att hålla avstånd.952

Den 7 december 2021 återinfördes en rekommendation om att använda munskydd i kollektivtrafiken när det var trängsel och Folk- hälsomyndigheten skrev på sin hemsida att munskydd kan bidra till att minska risken för spridning av covid-19 om det används på ett korrekt sätt.953

12.5Summering

När coronaviruset började spridas i december 2019 var det mycket om viruset som var okänt eller i vart fall osäkert. Det var oklart bl.a. hur viruset spred sig och smittade, hur hög smittsamheten var och hur farligt det var. Nyvunnen kunskap kom dock att fyllas på i en

950Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

951Folkhälsomyndigheten, Munskydd i kollektivtrafiken från den 7 januari, den 30 december 2020.

952Uppgifter som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök hos Folkhälsomyndig- heten den 12 januari 2022.

953Information hämtad från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 7 december 2021).

478

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

mycket hög hastighet. Kunskapsutvecklingen var, liksom smitt- spridningen, explosiv. Det enorma flödet av nya artiklar, forsknings- rapporter m.m. från en mängd olika håll innebar en utmaning i sig utöver de mycket svåra bedömningar och avvägningar som behövde göras.

Den 31 januari 2020, dagen efter att WHO utlyst ett internation- ellt hälsonödläge, begärde Folkhälsomyndigheten att covid-19 skulle klassificeras som en allmän- och samhällsfarlig sjukdom. Denna hemställan målade upp en tämligen dramatisk bild. Dödlig- heten angavs då, utifrån WHO:s uppgifter, vara så hög som 2 pro- cent. Det stod alltså tidigt klart att smittan skulle kunna orsaka all- varlig sjukdom och död och leda till en hälsokris. Folkhälsomyndig- heten bedömde dock inledningsvis att risken för spridning av co- vid-19 i Sverige var mycket låg, en bedömning som vidhölls till slutet av februari. Den 10 mars 2020 tog risknivån ett stort kliv upp från nivå 3 (måttlig risk) direkt till den högsta nivån, nivå 5 (mycket hög risk) inom loppet av bara åtta dagar. Tecken på samhällsspridning fanns då i Sverige. Dagen efter förklarade WHO att covid-19 var en pandemi och efter ytterligare ett par dagar blev Europa pandemins epicenter.

Enligt en oberoende internationell expertpanel tillsatt av WHO borde det redan i slutet av januari 2020 ha stått klart för alla länder att covid-19 utgjorde ett allvarligt hot, men ett slående stort antal länder vidtog åtgärder först efter att WHO förklarat att covid-19 var en pandemi och det redan fanns en utbredd smittspridning. Denna beskrivning stämmer väl in även på Sverige.

När sportlovsresenärerna återvände till Sverige under februari och början av mars 2020 vidtogs inga ingripande åtgärder för att för- söka förhindra att inresande förde med sig smittan. Några beslut om karantän eller hälsokontroller har inte tagits. Återvändande rese- närer fick på flygplatser information om att kontakta 1177 Vård- guiden vid symtom från luftvägarna, men personer utan symtom be- hövde enligt Folkhälsomyndigheten inte stanna hemma. Efter sport- loven återvände vuxna och barn till arbete och skolor som vanligt.

Efter det att WHO förklarat att det var fråga om en pandemi vid- togs emellertid kraftfulla åtgärder i många länder. Vi har bl.a. i vårt andra betänkande konstaterat att när det gäller våra nordiska grann- länder kan man betrakta dagarna kring den 11 och 12 mars 2020 som en kritisk omslagspunkt. Stora delar av samhället stängdes i mitten

479

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

SOU 2022:10

av mars ner i Finland, Norge och Danmark. Våra nordiska grann- länder sänkte även gränsen för allmänna sammankomster till ett fåtal personer redan i mitten/slutet av mars. I Sverige sänktes gränsen till 50 deltagare först den 29 mars. En lägre deltagargräns kom inte att beslutas förrän i november 2020 då gränsen sänktes till åtta personer.

I mitten av mars 2020 skiljde sig Sveriges hantering inte bara från våra närmsta grannländers utan även från flera andra länders i fråga om val av hantering. Många länder i världen valde att i olika grad stänga ner samhället medan de svenska smittskyddsinsatserna, sär- skilt under åren 2020, nästan uteslutande bestod i allmänna råd och rekommendationer från Folkhälsomyndigheten (se kapitel 6 i andra delbetänkandet). I flera länder stängdes även skolor medan dessa i Sverige i stor utsträckning har hållits öppna under pandemin. Även om WHO initialt anförde att skolstängningar kunde vidtas som en åtgärd för att bryta smittspridningen har både WHO och ECDC senare anfört att det är viktigt att hålla skolor öppna och att skol- stängningar ska ses som en sista utväg på grund av dess negativa effekter för både barn och samhällsekonomin.

Vid pandemins utbrott fanns i Sverige inte lagstöd för att införa motsvarande nedstängningar som våra grannländer gjorde. Vi har i vårt andra delbetänkande ansett att regeringens initiativ till ny lag- stiftning som innehöll skarpare åtgärder var för långsamma. Rege- ringen och riksdagen var dock snabba med att besluta om bestäm- melser som möjliggjorde distansundervisning samt tillfällig stäng- ning av skolor. Statsrådet Hallengren har emellertid uppgett att rege- ringen inledningsvis inte ansåg att det fanns behov av mer ingripande åtgärder än vad som då var möjligt.

Två förutsättningar som har genomsyrat det svenska smitt- skyddsarbetet när det gäller att begränsa smittspridningen är att smittskyddslagen i stor del bygger på frivillighet och det ansvar som var och en har samt att lagen innehåller krav på att smittskydds- åtgärder ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet och vara proportionerliga. En fråga är dock hur kravet på evidens ska uppnås när det gäller ett nytt, okänt virus. Har Sveriges krav på evidens resulterat i att Folkhälsomyndigheten och regeringen avstått från att vidta vissa åtgärder? Ett exempel är frågan om munskydd hos all- mänheten. Kommissionen har inte kunnat utröna någon egentlig förklaring till varför det kom att dröja till januari 2021 innan en re- kommendation om användning av munskydd infördes i Sverige.

480

SOU 2022:10

Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

Trots att både WHO och ECDC redan våren/sommaren 2020 re- kommenderade användning av munskydd hos allmänheten uttryckte Folkhälsomyndigheten och ledande politiker närmast en negativ in- ställning till användande av munskydd som en smittskyddsåtgärd och menade snarare att de inte hade effekt.

Att smittskyddsåtgärder är långsiktigt hållbara och får acceptans hos befolkningen har lyfts fram som andra viktiga förutsättningar som i stor utsträckning varit styrande för de åtgärder som har be- slutats, både av regeringen och Folkhälsomyndigheten. Att ha detta som en mer allmän utgångspunkt har visat sig vara en framgångsrik taktik i denna nu snart tvååriga pandemi. Regeringen har framhållit att en viktig del för att uppnå detta är att ”rätt åtgärd behöver sättas in vid rätt tillfälle”. Vad detta i praktiken innebär och hur regeringen har bedömt vad som utgör rätt åtgärd vid vilket tillfälle har dock i det närmaste varit omöjligt för kommissionen att reda ut.

Smittskyddsarbetet har krävt många och svåra avvägningar mel- lan olika intressen i samhället, å ena sidan intresset att begränsa smittspridningen och å andra sidan intressen som exempelvis rätten till privatliv och rörelsefrihet och barns rätt till utbildning. Etiskt och moraliskt svåra avvägningar kan också behöva göras i frågor där olika grupper i samhället ställs mot varandra. I denna pandemi har vi exempelvis erfarit att allvarlig sjukdom och död har drabbat bl.a. olika åldersgrupper olika hårt och att socioekonomiska faktorer har stor betydelse för smittspridning och för hur stor inverkan som åt- gärder och restriktioner fått i enskilda individers liv. Tyvärr kan en pandemi ställa sådana frågor på sin spets, frågor som i hög grad är av politisk karaktär.

Vi har försökt få en närmare bild av vilka avvägningar som har gjorts, hur de gjorts och av vem – Folkhälsomyndigheten eller rege- ringen. Förutom i frågan om skolstängningar har vi dock inte lyckats få klart för oss, annat än på ett övergripande plan, hur dessa över- väganden sett ut mer i detalj eller vilka enskilda intressen som vägts mot varandra vid olika beslut. Inte heller har det gått att få några riktigt skarpa konturer kring vem som stått för de slutliga avväg- ningarna. Vi har fått förklarat för oss att mycket har avgjorts i en dialog mellan regeringen och myndigheten. Såvitt vi har kunnat ut- reda har dock en stor del av intresseavvägningarna, framför allt våren 2020, gjorts av Folkhälsomyndigheten.

481

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

munikationsplan, även en omfattande samverkan mellan myndig- heter och mellan myndigheter och aktörer på regional och lokal nivå Kommunikationen under pandemin har varit omfattande och för att det ska vara möjligt att genomföra en granskning fokuserar detta kapitel på några utvalda aspekter av kommunikationen till allmän- heten under pandemins första år, 2020. Kommissionen ska enligt regeringens direktiv även belysa om kommunikationen har uppnått sitt syfte, dvs. om den har bidragit till genomslagskraften i de åt- gärder som har vidtagits (för att minska smittspridningen) och om den har dämpat människors oro. Kommissionen menar att det finns en svårighet i att fastslå om det är just kommunikationen från rege- ring och myndigheter som har lett till beteendeförändringar hos be- folkningen och därmed minskad smittspridning eller om dessa för- ändringar har uppkommit av andra anledningar. I kommissionens andra delbetänkande, i kapitel 3 (avsnitt 3.4), samt i kapitel 7 (av- snitt 7.2.2) i kommissionens slutbetänkande, förs mer utvecklade re-

sonemang kring individers beteendeförändringar.

I avsnitt 13.1 ges en kortfattad beskrivning av vad som är viktigt att tänka på vid kommunikation inför och under ett pandemiskt ut- brott. Därefter följer avsnitt 13.2 som bl.a. beskriver de huvudsak- liga aktörerna på nationell, regional och lokal nivå som har kommu- nicerat till allmänheten. Även de övergripande kommunikativa upp- dragen och insatserna under pandemin beskrivs. I det efterföljande avsnittet, 13.3, analyseras den kommunikation till allmänheten som har skett från regeringen och de mest berörda myndigheterna med fokus på huruvida budskapen har upplevts som tydliga och samstäm- miga. I avsnitt 13.4 beskrivs regionala och lokala perspektiv på den kommunikation som har givits från den nationella nivån. Därefter i avsnitt 13.5 redogörs för de åtgärder som har genomförts för att säkerställa att kommunikationen även i det inledande skedet var till- gänglig för alla berörda målgrupper i samhället. Till sist, i av- snitt 13.6, beskrivs de undersökningar och effektmätningar som har gjorts för att fastställa kommunikationens genomslag. Kapitlet base- ras främst på underlag från berörda myndigheter samt enkätsvar till kommissionen från länsstyrelser, regioner och kommuner. Även en underlagsrapport som kommissionen särskilt har beställt om kom- munikation till allmänheten från aktörer på den nationella nivån

484

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

ligger till grund för kapitlet.954 Kapitlet avslutas med en summering (avsnitt 13.7).

Mediernas roll under pandemin behandlas inte i någon större om- fattning och ingår inte heller i kommissionens uppdrag. Kom- missionen noterar dock att det pågår flera forskningsprojekt kring medias roll i hanteringen av coronapandemin och att medias roll även har diskuterats i den allmänna debatten.

13.1Kommunikation vid ett pandemiskt utbrott

Kommunikation före, under eller efter en kris, som ofta benämns kriskommunikation, betraktas i dag som en integrerad del i krisbe- redskapen och krishanteringen. Ansvaret för kommunikation vid kriser styrs enligt praxis av ansvars-, närhets- och likhetsprinciperna samt av det geografiska områdesansvaret.

I forskningen används även begreppet riskkommunikation vars syfte främst är att förhindra att en kris ska uppstå eller att dess konsekvenser förvärras.955 Även när en kris har inträffat, särskilt om den pågår under en längre tid, kan riskkommunikation användas pa- rallellt med kriskommunikation i syfte att fortsätta påverka allmän- hetens beteende och därigenom undvika att ytterligare negativa ef- fekter av krisen uppstår. Nedan följer en övergripande redogörelse för vad som anses viktigt för att få till en effektiv kris- och riskkom- munikation, särskilt vid kriser som kännetecknas av en stor osäker- het i det inledande skedet.

Effektiv kris- och riskkommunikation i allmänhet

Väl förberedda kommunikationskanaler, en uppdaterad kommuni- kationsplan som är känd i organisationen, rutiner för kommuni- kationssamverkan med andra aktörer och redan på förhand utsedda talespersoner förbättrar möjligheten att snabbt nå ut med inform- ation till allmänheten och media vid en allvarlig kris.

954Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

955MSB (2016), Kriskommunikation 2.0 – allmänhet, medier och myndigheter i det digitala me- dielandskapet.

485

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

Experter som har sakkunskap inom ett enskilt ämnesområde ges ofta ett särskilt ansvar för kommunikation vid kriser. En fördel med att använda sig av sådana experter som talespersoner är att det gör det möjligt att vara tydlig i kommunikationen, särskilt om krisen rör sig inom ett mer komplext område. Att ha sakkunskap inom ett äm- nesområde utgör dock ingen garanti för att myndigheten i fråga har tillräcklig kunskap om hur kommunikation bör föras fram vid en kris. För bästa resultat behöver experters och myndigheters mer fackmannamässiga språk anpassas så att det blir begripligt för såväl allmänheten som mer specifika målgrupper för att undvika otydlig- het och missförstånd.956

Svårigheter i kommunikationen kan uppstå när krisen påverkar samhället ur flera aspekter och på skilda nivåer. Det krävs då att flera aktörer kommunicerar samtidigt. För att kommunikation ska uppnå sitt syfte är det förutom tydlighet även viktigt att olika aktörer som hanterar krisen är någorlunda samstämmiga i sina budskap.957 En grundförutsättning för att uppnå samstämmiga budskap är samver- kan mellan krishanterande aktörer och samordning av kommuni- kationen. När budskap inte är tydliga eller om mottagarna upplever att aktörer inte är transparenta i sin kommunikation kan det leda till att mottagare i stället för att vidta skyddande åtgärder själva lägger tid på att söka efter information för att försöka tolka den.958

I forskningen identifieras flera olika faktorer som bedöms bidra till en effektiv riskkommunikation. Allmänhetens agerande kan på olika sätt påverka händelseutvecklingen. För att kommunikationen ska uppnå önskad effekt och inte skada förtroendet för krishante- rande aktörer eller till och med förvärra krisens konsekvenser måste människors perspektiv och roll löpande vägas in. Kunskap om människors beteenden behöver ligga till grund för de överväganden som behöver göras.959

Riskkommunikation bör även ses som en process där berörda ak- törer snabbt kan behöva ändra nödvändiga rekommendationer under hela krisförloppet. För att uppnå ett önskat beteende är det en fördel

956Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

957W. Timothy Coombs (2012), Ongoing crisis communication. Planning, managing, and re- sponding.

958Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

959MSB (2019), Kriskommunikation för ökad effekt vid hantering av samhällsstörningar. En väg- ledning om att integrera kommunikation i samverkan och ledning, rev. 2019.

486

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

om riskkommunikationen kan förklara risken och visa fördelarna med ett visst tillvägagångssätt eller beteende.960 Eftersom olika indi- vider kan uppleva risker och tolka myndigheters rekommendationer på skilda sätt måste kommunikationen även anpassas efter olika mål- grupper baserat på exempelvis kön, ålder, etnicitet, utbildningsnivå m.m.

Riskkommunikation blir även mest effektiv när den framförs på ett så ärligt och öppet sätt som möjligt. Det finns alltid ett osäker- hetsmoment i det inledande skedet, men även under sådana omstän- digheter kan en aktör uppfattas som tydlig genom att öppet och ärligt kommunicera att den inte har alla svar kring skeendet eller hur krisen kommer att utveckla sig, men att åtgärder vidtas för att kunna hantera alla möjliga händelseutvecklingar.961

Olika typer av risker kräver olika typer av kommunikativ respons. Om det visar sig att en risk som ska hanteras kan få stora konse- kvenser samtidigt som det råder stor ovisshet och risken är komplex ställs högre krav på snabba beslut, öppenhet, tydlighet och sam- arbete. Vid en osäker situation där det är svårt att förutse hur krisen kan komma att utvecklas kan aktörerna behöva kommunicera om risker och åtgärder redan i ett tidigt skede. Reaktionen att ”vänta och se” är något som risk- och kriskommunikationslitteraturen varnar för eftersom det riskerar att förvärra läget.962

Det behöver finnas en förtroendeingivande dialog och ett gott samarbetsklimat mellan experter samt mellan myndigheter och med- borgare. I situationer där det råder stor osäkerhet kan ett mer öppet tillvägagångssätt med dialog och samarbete visa sig vara särskilt vär- defullt för att främja olika synsätt i debatten, men även för att lösa ut meningsskiljaktigheter.963

Riskkommunikation vid pandemiutbrott

Enligt WHO finns det vissa faktorer som är särskilt viktiga när det gäller kommunikation vid risken för ett pandemiskt utbrott. WHO

960Frederic Bouder, underlagsrapport (2021), Principles and challenges of risk communi- cation/crisis communication, specifically addressing issues relating to pandemics.

961MSB (utgiven av Krisberedskapsmyndigheten), Grunder i kriskommunikation.

962Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

963Frederic Bouder, underlagsrapport (2021), Principles and challenges of risk communica- tion/crisis communication, specifically addressing issues relating to pandemics.

487

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

har även olika rekommendationer för hur kommunikationen bör utformas för olika grupper, dels för att uppnå beteendeförändringar, dels förhindra beteendeutmattning.964 Även vikten av att bibehålla förtroende genom hela krisen betonas. Hur högt eller lågt förtro- endet för institutioner är innan och under en kris kan enligt WHO påverka om mottagaren tar till sig de budskap som kommuniceras och därmed hur denne agerar. Att upprätthålla allmänhetens förtro- ende under ett utbrott kräver öppenhet, det vill säga att kommuni- kationen är uppriktig, lätt att förstå, fullständig och sakligt korrekt. Det bör vara möjligt för allmänheten att få en inblick i myndigheters eller andra aktörers informationsinsamling, riskanalyser och besluts- processer i samband med att åtgärder vidtas för att stoppa ett ut- brott. Öppenhet ger enligt WHO många fördelar, bl.a. genom att visa hur experter och de som hanterar krisen systematiskt söker svar på hur allvarligt utbrottet kan bli och vilka åtgärder som kan behövas även om osäkerhet råder.

Enligt WHO visar tidigare händelser att allmän oro hos befolk- ningen inte ska utgöra ett hinder för krishanterande aktörer att in- formera på ett så öppet och ärligt sätt som möjligt. WHO framhåller vikten av att kommunicera tidigt även innan ett utbrott fått någon större omfattning. Fördelarna med att varna tidigt överväger ris- kerna.

WHO menar vidare att experternas beslut och åtgärder har större inverkan på förtroendet och allmänhetens riskuppfattning än vad själva kommunikationen har. Allt som görs har betydelse, inte bara det som sägs och det som inte sägs. Av den anledningen får riskkom- munikation ofta mest genomslag när den är integrerad med han- teringen och de åtgärder som planeras för att bekämpa utbrottet. Riskkommunikation bör enligt WHO tidigt införlivas i beredskaps- planeringen i alla aspekter av ett möjligt sjukdomsutbrott.965

När ovisshet råder och konsekvenserna kan bli omfattande kan det även finnas skäl att tillämpa en försiktighetsprincip. En handbok i beredskapskommunikation från USA:s motsvarighet till Folk- hälsomyndigheten, Center for Disease Control (CDC), förordar föl- jande:

964WHO (2020), Pandemic fatigue – reinvigorating the public to prevent COVID-19. Policy framework for supporting pandemic prevention and management. Copenhagen: WHO Regional Office for Europe.

965WHO (2005), WHO Outbreak Communication Guidelines.

488

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

Time is always critical in a response, and the natural tendency to wait to get all the facts before issuing a response can make matters worse.966

Enligt CDC minskar osäkerheten i en komplex och osäker situation om berörda aktörer så snabbt som möjligt offentliggör vilka åtgärder som genomförs och planeras att genomföras. Klargörandet av de egna förfaringssätten och åtgärderna bidrar till minskad ovisshet både internt i organisationen och externt i olika delar av samhället.

13.2Huvudsakliga aktörer och övergripande kommunikativa insatser och uppdrag under pandemin

Nedan följer en redogörelse för de huvudsakliga aktörerna på nationell, regional och lokal nivå som har haft ansvar för att kom- municera till allmänheten under pandemin. Dels redovisas olika in- satser som genomförts och uppdrag som aktörerna har haft, dels hur aktörerna har samverkat kring kommunikation.

13.2.1Kommunikation till allmänheten på nationell nivå

Regeringen och Regeringskansliet

En av regeringens uppgifter vid krishantering är att kommunicera med allmänhet och media. Kommunikationsfrågor är en stående punkt i mötesagendan för gruppen för strategisk samordning (GSS) och har även varit en punkt vid de lägesföredragningar som dåva- rande inrikesministerns statssekreterare hållit för regeringen vid all- män beredning. Som redan nämnts i kapitel 11 har inte några ord- nade mötesanteckningar förts i dessa forum och det har därmed inte varit möjligt att få en inblick i regeringens diskussioner kring extern kommunikation.

Kommissionen har undersökt hur några andra nordiska länder har arbetat med kommunikation. Kommissionen kan konstatera att den norska regeringens strategi från pandemins inledande skede har varit att skapa förutsägbarhet genom att vara så öppna med sin in-

966Center for Disease Control (2014), Crisis and emergency risk communication manual.

489

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

formation som möjligt även kring sådant som har varit osäkert.967 En kommunikationsstrategi togs fram i maj 2020 av Statsministerns kon- tor inför sommaren och hösten 2020. Syftet med denna var att kom- munikationen från departementen och tillhörande berörda myndig- heter skulle vara samordnad i så stor utsträckning som möjligt. I planen listades flera kommunikationsmål, strategier, huvudbudskap för olika scenarier, kommunikationsutmaningar, information om olika målgrupper m.m. De kommunikationsmål som anges i den norska kommunikationsstrategin är följande:

•Gi håp og vise vei gjennom og ut av krisen. Skape trygghet, tillit til myndighetene og mobilisere fellesskap,

•Gi befolkningen kunnskap og motivasjon for atferd som minsker smittespredningen og samtidig begrenser skadevirkningene på økonomi, velferd og livskvalitet. Befolkningen er en del av løs- ningen,

•Skape realistiske forventninger til krisens varighet, omfang, gra- den av usikkerhet og hvilke omkostninger den vil kunne gi for samfunnet og den enkelte,

•Kriseforståelsen i befolkningen opprettholdes så lenge det er nødvendig.968

Liksom i Norge är det Statsrådsberedningen i Sverige som har det yttersta samordningsansvaret för den externa kommunikationen.969 Kommunikationen samordnas med stöd av kommunikationsdirek- tören i Regeringskansliet. Regeringskansliets kommunikationsdi- rektör har bl.a. i uppdrag att samordna det interna och externa kom- munikationsarbetet i Regeringskansliet och vid behov bereda frågor med den politiska ledningen i Statsrådsberedningen.970 Vid kriser deltar Regeringskansliets kommunikationsdirektör i de samord-

967Statsministerens kontor, Oversendelse av dokumenter til Koronakommisjonen, den 20 juli 2020 (underlag från den norska coronakommissionens sekretariat).

968Statsministerens kontor, Koronautbruddet i Norge. Overordnet kommunikasjonsstrategi for sommer/høst 2020 (underlag från den norska coronakommissionens sekretariat).

969Se Regeringskansliet (2018), Kommunikationspolicy för Regeringskansliet, Bilaga till RK § 114, den 25 oktober 2012, samt Statsrådsberedningen, Vägledning för Regeringskansliets kris- kommunikation, Vägledning FA2018/01228/KOM.

970Statsrådsberedningen (2018), Vägledning för Regeringskansliets kriskommunikation, Vägled- ning FA2018/01228/KOM.

490

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

ningsmöten som genomförs i expeditionschefskretsen och som be- skrivs i kapitel 11.

Regeringen har inte tagit fram en särskild nationell kommuni- kationsstrategi för pandemin. Regeringen har heller inte varit i kon- takt med externa experter inom beteendevetenskap eller psykologi för att utforma den externa kommunikationen till allmänheten.971 Som nämns i kapitel 11 är ”dämpa oro” ett av målen i regeringens strategi för hanteringen av pandemin. Oron ska dämpas genom in- formation vilket innebär att det i just detta mål (av de sex målen) finns en direkt koppling till olika kommunikationsinsatser.972 Det som har styrt kommunikationsarbetet i Regeringskansliet, enligt Statsrådsberedningen, är den mer generella kommunikationspolicy som togs fram under 2012 och som beskriver ansvar och roller avse- ende kommunikation. Det finns även en vägledning för kriskommu- nikation från 2018 som kompletterar kommunikationspolicyn.973

När det gäller kommunikation till allmänheten har regeringen och Regeringskansliet spridit information om regeringens arbete, åtgärder och beslut i de olika kanaler som funnits tillgängliga sedan tidigare, såsom pressträffar, pressmeddelanden, regeringens webb- plats samt sociala medier, exempelvis Facebook.

Pressträffar har hållits löpande med exempelvis statsministern och olika ansvariga statsråd beroende på vilken fråga som avhandlats. Mellan januari och juni 2020, i krisens inledande skede, genomfördes ca 80 pressträffar. Vid dessa deltog socialminister Lena Hallengren mest frekvent. Efter socialministern är det dåvarande statsministern som har deltagit vid regeringens pressträffar flest gånger, tätt följd av andra statsråd i 2020 års regering som finansministern samt bi- trädande finansministern och inrikesministern. Även myndighets- representanter har deltagit vid regeringens presskonferenser och Folkhälsomyndigheten har varit den myndighet som har varit repre- senterad i störst utsträckning vid dessa.974 Även MSB, Socialstyrelsen och Polismyndigheten har deltagit vid regeringens pressträffar.

971Statsrådsberedningen, Svar på Coronakommissionens frågor till presschefen Odd Guteland, den 2 juli 2020.

972Uppgift hämtad från regeringens webbplats (besökt den 3 januari 2022).

973Se Regeringskansliet, Kommunikationspolicy för Regeringskansliet, Bilaga till RK § 114, den

25oktober 2012, Statsrådsberedningen, Vägledning för Regeringskansliets kriskommunikation, Vägledning FA2018/01228/KOM, samt Statsrådsberedningen, Svar på Coronakommissionens frågor till presschefen Odd Guteland, den 2 juli 2020.

974Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

491

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

Enligt SB:s presschef har kommunikationen samordnats med be- rörda myndigheter innan pressträffarna har ägt rum.975 Sammanlagt har det hållits ungefär 240 pressträffar på regeringsnivå under 2020– 2021.976

Dåvarande statsministern har även vid två tillfällen – i mars och november 2020 – hållit s.k. tal till nationen.

Regeringen har under pandemin gett de mest berörda myndig- heterna olika uppdrag vad gäller kommunikation riktad till allmän- heten.977 De myndighetsgemensamma pressträffarna med Folk- hälsomyndigheten, Socialstyrelsen och MSB har exempelvis anord- nats av Folkhälsomyndigheten på uppdrag av regeringen. Av upp- draget som lämnades den 5 mars 2020 framgår att myndigheten via pressträffarna skulle ge dagliga uppdateringar om utbrottsläget i världen och i Sverige samt redogöra för vilka åtgärder som genom- fördes avseende smittskydd för att hantera pandemins effekter.978 Regeringen delegerade genom detta uppdrag ansvaret att informera allmänheten om det aktuella läget till myndigheterna och beslutade på en tämligen detaljerad nivå om form och innehåll för inform- ationsinsatserna.979

Den 19 mars 2020 uppdrog regeringen åt MSB att säkerställa att myndigheternas information var samordnad och tydlig samt att det fanns effektiva kanaler för att föra ut informationen. I uppdraget ingick att skyndsamt utarbeta ett nationellt informationsmaterial som på ett effektivt sätt skulle kommuniceras till så många som möj- ligt. Uppdragets mål var bl.a. att säkerställa att Sveriges befolkning skulle känna till vad varje enskild individ ska göra för att undvika att själv bli smittad och för att inte smitta andra. MSB skulle stödja myn- digheter och andra aktörer i informationsarbetet. Informationen skulle spridas på olika sätt så att den skulle nå ut till så många som möjligt. Den skulle även finnas på flera språk, lätt svenska och vara tillgänglighetsanpassad. I genomförandet av uppdraget skulle MSB samverka med Folkhälsomyndigheten, Socialstyrelsen och övriga

975Statsrådsberedningen, Svar på Coronakommissionens frågor till presschefen Odd Guteland, den 2 juli 2020.

976Uppgift från samtal med presschefen Odd Guteland, Statsrådsberedningen, den 3 decem- ber 2021.

977Regeringen har även gett myndigheter flera informationsuppdrag avseende vaccinationen, exempelvis den 17 december 2021.

978Regeringsbeslut, Uppdrag att vidareutveckla befintliga och kommande samordnings- och in- formationsinsatser m.m. med anledning av utbrottet av covid-19, den 5 mars 2020.

979Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin.

492

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

berörda aktörer. Uppdraget skulle redovisas till Regeringskansliet senast den 31 december 2020.980

Den 5 november 2020 gav regeringen i uppdrag till Folkhälso- myndigheten, länsstyrelserna och MSB att gemensamt samordna, stärka och utveckla kommunikationsinsatserna riktade till allmän- heten. Myndigheterna skulle utarbeta och genomföra förstärkta kommunikationsinsatser som behövdes för att öka efterlevnaden av råd och restriktioner. Det gällde särskilt införandet av lokala all- männa råd i regionerna. Kommunikationen skulle särskilt vända sig till de grupper och situationer där smittspridningen ökade eller ris- kerade att öka, och där efterlevnaden av råd och rekommendationer bedömdes vara bristfällig.

Det var inte förrän i detta regeringsuppdrag från den 5 november 2020 som en heltäckande kommunikationsstrategi behandlades. Myndigheterna skulle inom ramen för uppdraget även ta fram en kommunikationsstrategi som säkerställde att kommunikationen på nationell, regional och lokal nivå var samordnad och gjorde tydligt att det kunde förekomma regionala anpassningar och inriktningar. Myndigheterna skulle fortsatt säkerställa att kommunikationen fanns tillgänglig på flera språk och var tillgänglighetsanpassad. MSB skulle samordna arbetet med uppdraget, med beaktande av ansvars- principen. Myndigheterna skulle senast den 9 december 2020, dvs. nio månader efter pandemins inledning, redovisa en gemensam sam- lad kommunikationsstrategi för hanteringen. Uppdraget skulle slut- redovisas senast den 1 september 2021 till Regeringskansliet.981

Folkhälsomyndigheten

Folkhälsomyndigheten har inom sitt ansvarsområde även ansvar för informations- och kommunikationsinsatser vid en kris.982 Enligt myndigheten har dess kommunikation under pandemin främst ut- gått från myndighetens eget kunskapsunderlag och rutiner som varit framtagna sedan tidigare. De underlag och rutiner som myndigheten

980Regeringsbeslut, Uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om information till allmänheten med anledning av utbrottet av det nya coronaviruset, Ju2020/01165/SSK, den

19mars 2020.

981Regeringsbeslut, Uppdrag att samordna, stärka och utveckla kommunikationsinsatserna rik- tade till allmänheten med anledning av coronapandemin, S2020/08106 (delvis), den 5 november 2021.

982Folkhälsomyndigheten, Riktlinjer för kriskommunikation, den 21 oktober 2019.

493

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

hänvisar till är dokumenten Pandemiberedskap. Hur vi kommuni- cerar – ett kunskapsunderlag, Riktlinjer för kriskommunikation samt rutinen Kriskommunikationsplan.983

Enligt Folkhälsomyndighetens riktlinjer ska kommunikationen skapa trygghet och bidra till att krisen mildras. På frågan från kom- missionen hur Folkhälsomyndigheten ser på regeringens mål att ”dämpa oro” anför myndigheten att detta aldrig har varit ett mål eller en strategi i sig för myndigheten, och att den information som är relevant för allmänheten också skyndsamt behöver kommunice- ras.984

Enligt kunskapsunderlaget Pandemiberedskap – hur vi kommuni- cerar, som Folkhälsomyndigheten anför att de har utgått ifrån i sin kommunikation till allmänheten ska kommunikationen stödja de övergripande nationella målen för hanteringen av pandemin, dvs. att minimera sjuklighet och dödlighet i befolkningen. Kommunikativa åtgärder ska vara integrerade med andra medicinska, icke-medi- cinska samt vårdhygieniska åtgärder.985 Övergripande principer som nämns i detta dokument är att det är viktigt att starta krishante- ringen tidigt, ta höjd för en allvarlig situation samt noga överväga de budskap som kommuniceras och som måste grunda sig på fakta och även att ge en bild av vad som är möjligt att svara på just då.986 Som tidigare nämnts gav regeringen den 5 november 2020 i uppdrag till MSB, Länsstyrelserna och Folkhälsomyndigheten att ta fram en nationell kommunikationsstrategi. På fråga från kommissionen om Folkhälsomyndigheten anser att det hade varit användbart med en nationell kommunikationsstrategi i ett tidigare skede menar myn- digheten att det redan fanns en sådan strategi i form av det framtagna dokumentet Pandemiberedskap. Hur vi kommunicerar – ett kun- skapsunderlag från december 2019. Kommissionen noterar dock att detta dokument inte är känt för flera länsstyrelser, regioner och kommuner och har inte heller använts i någon större utsträckning (se avsnitt 13.2.2 för mer information).987

983Folkhälsomyndigheten, Pandemiberedskap. Hur vi kommunicerar – ett kunskapsunderlag, december 2019, Riktlinjer för kriskommunikation, den 21 oktober 2019, Kriskommunikations- plan, 21 oktober 2019.

984Svar från Folkhälsomyndigheten på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021.

985Folkhälsomyndigheten, Pandemiberedskap. Hur vi kommunicerar – ett kunskapsunderlag, december 2019.

986Folkhälsomyndigheten, Pandemiberedskap. Hur vi kommunicerar – ett kunskapsunderlag, december 2019.

987Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 14 januari 2022.

494

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

Folkhälsomyndigheten har använt sig av flera olika kommuni- kationskanaler. Under januari och februari 2020 användes främst pressmeddelanden som publicerades på myndighetens webbplats. Statsepidemiolog Anders Tegnell och dåvarande generaldirektör Johan Carlson deltog även vid olika intervjuer i media under febru- ari.988 Johan Carlson deltog dessutom vid regeringens pressträffar under den här perioden.989 Folkhälsomyndigheten har också publi- cerat uppdaterad information om covid-19 på sin webbplats. Även sociala medier har använts i stor utsträckning. Inom ramen för rege- ringsuppdraget från den 5 mars 2020 har Folkhälsomyndigheten an- ordnat och deltagit i de myndighetsgemensamma pressträffarna, främst tillsammans med Socialstyrelsen och MSB. Mer än 190 myn- dighetsgemensamma pressträffar har hållits hos Folkhälsomyndig- heten. Folkhälsomyndigheten har också deltagit i olika regioners pressträffar samt medverkat i omkring 100 pressträffar som arrange- rats av regeringen.990

Den första tiden under pandemin hölls pressträffar varje dag klockan 14. Ungefär en miljon radiolyssnare och TV-tittare har vid varje tillfälle följt pressträffarna och under ett tillfälle i april upp- skattades radio- och TV-tittarna till närmare 1,5 miljon.991 Efter första vågen beslutades i juni 2020 att träffarna skulle hållas två gånger i veckan, men från maj 2021 hålls pressträffar en gång i veckan.992 Samtliga pressträffar finns tillgängliga på myndighetens YouTube-kanal. Pressträffarna har i stort följt samma mönster där Folkhälsomyndighetens representant har gått igenom den senaste lägesrapporten om exempelvis antal smittade globalt, inom EU/EES, nationellt och regionvis samt gett information om antal avlidna. Myndigheten har även redogjort för gällande nationella rekommen- dationer som riktat sig till allmänheten och andra berörda grupper. I enstaka fall har myndigheten redogjort för framtagna scenarier som har utgjort ett planeringsunderlag för eventuella åtgärdsbehov.993

Folkhälsomyndigheten har från pandemins inledande skede ge- nomfört dagliga interna möten kring kommunikation. Syftet med

988Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 10 juni 2021).

989Se exempelvis regeringens pressträff den 31 januari 2020 på regeringens Youtube-kanal.

990Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 14 januari 2022.

991MSB, Slutredovisning av regeringsuppdrag: uppdrag till Myndigheten för Samhällsskydd och beredskap gällande: Nationellt informationsmaterial med anledning av utbrottet av det nya coro- naviruset (covid-19), den 21 december 2020.

992Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 2 juni 2021).

993Se Folkhälsomyndighetens pressträffar på Folkhälsomyndighetens YouTube kanal.

495

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

mötena har varit att identifiera behov och stämma av pågående arbete mellan olika arbetsgrupper. Utöver denna struktur för dagliga möten har olika former av regelbundna möten, tillsammans med sak- kunniga och utredare, genomförts för att stämma av och planera för kommande kommunikationsbehov och aktiviteter.994

På frågan från kommissionen om myndigheten har egen kompe- tens inom riskkommunikation och beteendepsykologi eller liknande för att bedöma hur allmänheten förväntas agera och reagera på den kommunikation som ges svarar myndigheten att den kompetensen finns. Flera av myndighetens kommunikatörer har enligt Folkhälso- myndigheten lång erfarenhet av arbete med kommunikation som syftar till beteendeförändringar, t.ex. i samband med utbrott av smit- tor. Flera kommunikatörer, men även smittskyddsexperter, har – en- ligt Folkhälsomyndigheten – också kompetens inom kommuni- kation för att hjälpa människor att värdera risker vid utbrott av smittsamma sjukdomar. Myndigheten anser att informationsinsat- sernas utformning och formulering av budskap har utgått från bete- endevetenskapliga kunskaper.995

MSB

Enligt MSB:s instruktion ska myndigheten vid en kris se till att berörda aktörer får tillfälle att bl.a. samordna information till allmänhet.996 Enligt MSB ingår det i myndighetens ansvar att identi- fiera vilka behov av kommunikativa åtgärder som finns, bedöma vil- ken eller vilka aktörer som har störst ansvar för kommunikationen, och bidra till att de har den helhetsförståelse och de resurser som behövs för att de ska kunna ta det ansvaret. MSB:s roll är, enligt myndigheten, att främst underlätta och stödja kommunikationssam- ordningen. Enligt MSB har myndigheten arbetat aktivt med denna uppgift sedan februari 2020 då flera samverkanskonferenser rörande

994Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 14 januari 2022.

995Folkhälsomyndigheten, Svar från Folkhälsomyndigheten på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021.

9967 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och be- redskap. Enligt Kommunikationsstrategi. Samordna, stärka och utveckla kommunikationsinsat- serna riktade till allmänheten med anledning av coronapandemin, december 2020, har MSB har också ett ansvar för att identifiera och initiera behov av kommunikativa åtgärder utifrån ett allriskperspektiv utifrån de övergripande målen för samhällets säkerhet: befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet samt grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.

496

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

kommunikation genomfördes med olika berörda myndigheter som deltagare. MSB menar att myndigheten har tagit initiativ både i det förberedande arbetet och vid uppseglande av nya händelser inom ramen för hanteringen.997

På frågan från kommissionen om MSB:s kommunikativa uppdrag har varit tydligt för andra aktörer svarar MSB att förståelsen för MSB:s uppgift har varierat men generellt ökat efter hand. Ett exem- pel på bristande förståelse är att regeringen inte beredde uppdraget till Folkhälsomyndigheten (från den 5 mars 2020) att vidareutveckla samordnings- och informationsinsatser med MSB, och MSB nämn- des inte heller i uppdraget. Enligt MSB har Folkhälsomyndigheten under pandemin stundtals haft svårt att förhålla sig till MSB:s upp- gift att stödja i samordningen av kommunikation till allmänheten framför allt i den tidiga fasen då läget var osäkert och MSB på olika sätt försökte agera proaktivt för att kommunikation skulle nå ut. MSB upplevde att dessa initiativ inte nådde någon större framgång.998

MSB:s uppgift att samordna kommunikationen tydliggjordes och utvecklades i regeringsuppdraget den 19 mars 2020.999 Inom ramen för uppdraget genomfördes flera informationsinsatser i flera olika mediekanaler, med syfte att nå alla individer i Sverige, även de grup- per som inte kunde nås via traditionella informationsinsatser och kanaler. Myndigheterna som arbetade med uppdraget (MSB, Folk- hälsomyndigheten och Socialstyrelsen) samverkade även med andra myndigheter, organisationer och andra relevanta aktörer.1000 Att MSB hade regeringens uppdrag att säkerställa att informationen till allmänheten var samordnad, samtidigt som myndigheten ofta inte hade fått förhandsinformation om förändringar i regler och rekom- mendationer blev enligt MSB särskilt utmanande för myndigheten. Enligt MSB medförde det bl.a. att Krisinformation.se, som förmed- lar bekräftad information från svenska myndigheter med syfte att göra det lättare för allmänheten att hitta myndigheternas inform- ation, inte alltid kunde leva upp till uppdraget att guida allmänheten

997MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 25 juni 2021.

998MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 25 juni 2021.

999MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 25 juni 2021.

1000 MSB, Slutredovisning av regeringsuppdrag: uppdrag till Myndigheten för Samhällsskydd och

beredskap gällande: Nationellt informationsmaterial med anledning av utbrottet av det nya coro- naviruset (covid-19), den 21 december 2020.

497

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

till all relevant information. I något fall blev även nyligen färdig- producerat informationsmaterial inaktuellt då ny information som MSB inte hade förhandsinformation om delgavs vid en myndighets- gemensam pressträff.1001

I arbetet med att ta fram den nationella kommunikationsstrategin under november-december 2020, utifrån regeringsuppdraget den 5 november 2020, drev MSB linjen att strategin skulle betraktas som en myndighetsgemensam kommunikationsstrategi för hela pande- mihanteringen. Enligt MSB drev Folkhälsomyndigheten däremot linjen att strategin enbart gällde den nationella kampanjen som även den togs fram inom ramen för regeringsuppdraget. MSB och läns- styrelserna delade inte denna uppfattning, vilket de meddelade rege- ringen i missivet till delrapporteringen den 9 december 2020. Den nationella strategin har därmed enbart följts upp genom utvärde- ringar av den nationella kampanjen. Enligt MSB identifierade myn- digheten redan i februari 2020 behovet av en sammanhållen kom- munikationsstrategi för hanteringen av pandemin. Detta togs även upp med Regeringskansliet i informella dialoger under mars–april 2020.1002

MSB har använt sig av flera olika kanaler för att nå ut till allmän- heten. Myndigheten har efter regeringsuppdraget den 19 mars 2020 tagit fram flera kampanjer som har förekommit på TV, i radio, soci- ala medier och i dagspressen.1003 MSB har även deltagit vid samtliga pressträffar sedan den 6 mars 2020. Under dessa träffar har MSB:s perspektiv främst varit samhällets funktionalitet och samhällsviktig verksamhet som inte berör hälso- och sjukvård. Enligt MSB var det inledningsvis i princip ingen samordning alls inför de myndighets- gemensamma pressträffarna. Det huvudsakliga skälet till detta var enligt MSB sannolikt främst tidsbrist hos Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen. Efterhand har det utvecklats rutiner med av- stämningar i förväg, framför allt mellan myndigheternas pressan- svariga.1004

1001 MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 25 juni 2021.

1002 MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 24 juni 2020.

1003 MSB, Slutredovisning av regeringsuppdrag: uppdrag till Myndigheten för Samhällsskydd och

beredskap gällande: Nationellt informationsmaterial med anledning av utbrottet av det nya coro- naviruset (covid-19), den 21 december 2020.

1004 Se MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pande- min, den 25 juni 2021.

498

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

Myndigheten ansvarar även för Krisinformation.se. Den 22 janu- ari 2020 publicerade Krisinformation.se första gången en nyhet om coronaviruset med länk till Folkhälsomyndigheten, WHO och Utrikesdepartementet med rubriken ”Myndigheterna om det nya coronaviruset”. Två dagar efter, den 24 januari publicerade Krisin- formation.se en särskild händelsesida om coronaviruset på svenska och engelska utifrån den information som fanns hos svenska myn- digheter.1005

Även sociala medier såsom Facebook och Twitter har använts för att nå ut till allmänheten.1006 För att nå ut med information om skärpta föreskrifter och allmänna råd om allas ansvar att förhindra smitta skickade Folkhälsomyndigheten och MSB på uppdrag av regeringen den 14 december 2020 ut ett sms till Sveriges alla mobil- telefonabonnenter. Sms-utskicket gjordes utifrån ett särskilt rege- ringsuppdrag som beslutades den 10 december 2020.1007 Sms:et skickades med MSB och Folkhälsomyndigheten som avsändare och löd:

Information från myndigheterna: Följ de nya skärpta råden för att stoppa spridningen av covid-19. Läs mer på webbplatsen Krisinform- ation.1008

Sms:et skickades ut via teleoperatörerna Telia, Tele2, Telenor och Tre. Totalt skickades drygt 13 miljoner sms ut till svenska abonnen- ter. Av dessa var det ungefär 240 000 abonnenter (ca 2 procent) som av olika anledningar inte fick utskicket.1009 Kommissionen noterar att MSB i början av december 2020 inte ville stå som avsändare för utskicket. Myndigheten såg flera risker med det sms som planerades att skickas ut, bl.a. kapacitetsproblem i telesystemet och hög belast- ning på 1177.1010

Under pandemin har det befintliga kommunikatörsnätverket Smitta inte haft någon större roll, däremot har det förberedande ar- bete som gjorts inom ramen för nätverket varit till nytta under han-

1005 MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021. 1006 MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 25 juni 2021.

1007 Regeringsbeslut, Uppdrag till MSB och Folkhälsomyndigheten om information till allmän- heten via sms, Ju2020/04575, den 10 december 2020.

1008 Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 2 juni 2021).

1009 MSB, Svar på regeringsuppdrag om information till allmänheten via sms, den 27 januari 2021. 1010 Uppgift från material som kommissionen fått ta del av vid besök i Regeringskansliet den 19 januari 2022.

499

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

teringen.1011 Det s.k. Kommunikationsrådet, som etablerades under april 2020, har däremot haft en roll som forum för att samordna kommunikationsinsatser på den nationella nivån, och under senare delen av pandemin i viss utsträckning även på den regionala nivån när länsstyrelser bjöds in att delta. Rådet har haft veckovisa möten och har samlat kommunikatörer och kommunikationsansvariga från flera berörda myndigheter. Enligt MSB har särskilda strategiska ut- maningar lyfts under rådets möten. Myndigheterna har även kunnat dela med sig av olika åtgärder och insatser genomförda under pan- demin, vilket har bidragit till att alla deltagare har fått en samlad bild av kommunikationsarbetet. Detta har enligt MSB minskat risken för dubbelarbete och gjort att gemensamt fokus har kunnat läggas på kommunikation som inte redan tagits omhand.1012

Sedan den 24 januari 2020 har MSB även genomfört veckovisa nationella samverkanskonferenser med fokus på kommunikation där aktörerna har fört dialog om genomförda eller planerade åtgärder, upplevda kommunikationsutmaningar och behov av samverkan. Deltagare vid samverkanskonferenserna har varit beredskapsansva- riga myndigheter1013, länsstyrelser, SKR och SOS Alarm (113 13), men deltagarlistan har varierat och anpassats efter rådande läge och faser i pandemin.1014

Socialstyrelsen

Vid de myndighetsgemensamma pressträffarna har Socialstyrelsen löpande presenterat en samlad nationell lägesrapport om situationen i hälso- och sjukvården, omsorgen och kommunal hälso- och sjuk- vård. Dessutom har myndigheten återkommande presenterat fakta, analyser och statistik kopplat till pandemin, exempelvis om post-

1011 Kommunikatörsnätverket Smitta är ett av de mest aktiva nationella kommunikatörsnät- verken som MSB driver, sedan starten 2006, då hanteringen av fågelinfluensan krävde om- fattande samordning av kommunikation med allmänheten. Kommunikatörer från Folkhälso- myndigheten, Socialstyrelsen, Jordbruksverket, SVA, Läkemedelsverket, Livsmedelsverket, 1177 Vårdguiden samt en representant för länsstyrelserna ingår i nätverket som träffas minst två gånger per år. Se MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 25 juni 2021.

1012 MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 25 juni 2021.

1013 Enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndighet- ers åtgärder vid höjd beredskap.

1014 I juni 2021 var ca 70 aktörer inbjudna. Antalet deltagande aktörer varierar men är i snitt ca 60 stycken. Se MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten un- der pandemin, den 25 juni 2021.

500

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

covid, uppdämda vårdbehov och dödsorsaksstatistik. Därutöver har Socialstyrelsen till allmänheten beskrivit myndighetens roll genom att förmedla vad myndigheten konkret har gjort och hur den arbetar för att stödja vården och omsorgen. Socialstyrelsen har även vid pressträffar och i andra kanaler uppmärksammat särskilda frågor med tydlig koppling till allmänheten, som uppmaningar att söka vård i tid och information om smitta inom äldreomsorgen.1015

Myndigheten har genomfört flera olika kommunikationsinsatser under pandemin. Socialstyrelsen har bl.a. deltagit i samordning av kommunikationsinsatser riktade till olika målgrupper tillsammans med övriga myndigheter enligt de regeringsuppdrag som har givits. Enligt Socialstyrelsen har myndigheten även löpande genomfört olika kommunikationsinsatser för att stödja socialtjänsten och kom- munal hälso- och sjukvård i samverkan med etablerade nätverk.

Enligt Socialstyrelsen användes alla tillgängliga kanaler för att in- formera allmänheten, bl.a. myndighetens webbplats, kunskapsgui- den, myndighetens podd samt sociala medier. Myndigheten hade inte, utöver sina sedan tidigare beslutade rutiner där kriskommuni- kation är en viktig faktor, något ytterligare dokument om kriskom- munikation innan pandemin bröt ut. En kommunikationsplan för covid-19 togs dock fram och beslutades i början av mars 2020. Där- efter har ett antal kommunikationsplaner tagits fram för specifika frågor och behov. Myndigheten hade på förhand utsedda talesperso- ner, exempelvis operativ chef i krisledningsstab, krisberedskapschef, ställföreträdande krisberedskapschef och generaldirektör. I takt med tillkommande uppdrag har kärnan av talespersoner kompletterats med chefer och sakkunniga med särskild kompetens inom olika om- råden.

När det gäller samordning av kommunikationen med andra be- rörda myndigheter menar Socialstyrelsen att kommunikationen har samordnats genom avstämningar mellan de medverkande myndig- heternas pressansvariga och talespersoner inför varje myndighets- gemensam pressträff och även genom kontakter däremellan.1016

1015 Socialstyrelsen, Svar på Coronakommissionens frågor till Socialstyrelsen avseende pandemi- beredskap och kommunikation till allmänheten, den 23 juni 2020.

1016 Socialstyrelsen, Svar på Coronakommissionens frågor till Socialstyrelsen avseende pandemi- beredskap och kommunikation till allmänheten, den 23 juni 2020.

501

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

13.2.2Kommunikation till allmänheten på regional och lokal nivå

Länsstyrelserna

Länsstyrelserna är som geografiskt områdesansvariga för länet, även ansvariga för att samordna och inrikta kommunikationsarbetet. En- ligt länsstyrelserna har deras roll varit att kommunicera råd, riktlinjer och rekommendationer i sina respektive län för att minska smitt- spridningen.1017 Länsstyrelserna har även haft en viktig strategisk samverkansroll med målet att samordna kriskommunikationen för länets aktörer och agera länk mellan nationell, regional och lokal nivå.

Samtliga länsstyrelser hade en kriskommunikationsplan för länet innan pandemin bröt ut. I de fall denna inte var uppdaterad vid pan- demins start gjordes det i pandemins inledande skede.

Länsstyrelsernas huvudsakliga kommunikationskanaler har varit länsstyrelsernas webbplatser, sociala medier samt kontakter med media. De huvudsakliga insatserna har varit information om råd och rekommendationer på webbplatsen samt inlägg och filmer på sociala medier. Även länsstyrelsegemensamma kampanjer har publicerats i sociala medier. Länsstyrelserna har i sina kanaler även spridit de nationellt framtagna kampanjerna. Länsstyrelsernas kommunikat- ionsnätverk har även deltagit i det myndighetsgemensamma kom- munikationsrådet som etablerades under våren 2020 och samman- kallades av MSB.

Länsstyrelserna anser att samverkan mellan regioner och läns- styrelser överlag fungerat bra. I vissa län har dock samverkan med regionen tidvis varit komplicerad. Det har framför allt berott på att regionerna har ansett sig äga sjukvårdsinformationen som skulle kommuniceras till den breda allmänheten. Det har funnits olika syn- sätt vad gäller när i tiden nya restriktioner ska kommuniceras. Läns- styrelser har ibland upplevt att regioner vid vissa tillfällen har velat hålla information hemlig till dess beslut formellt fattats om särskilda restriktioner. Att information har kommit sent har i vissa fall, enligt vissa länsstyrelser, inneburit svårigheter för kommunerna som har behövt ge besked till invånarna på den lokala nivån.

1017 Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommunikation till allmän- heten, den 23 juni 2020.

502

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

Några länsstyrelser har använt sig av beteendevetare och psyko- loger för att utforma kommunikationen. Resultaten av de kontak- terna har i vissa fall även delats i kommunikationschefsnätverk för vidare spridning till länets alla aktörer. Länsstyrelserna har känt till Folkhälsomyndighetens planeringsstöd Pandemiberedskap. Hur vi kommunicerar – ett kunskapsunderlag från december 2019, men har inte använt stödet i någon större omfattning.1018

Flertalet länsstyrelser hade genomfört målgruppsanalyser för kommunikation innan pandemin och nya målgruppsanalyser har även gjorts under pandemin. Enligt länsstyrelserna har det varit en utmaning att nå ut till de mest svårnådda målgrupperna. Allt efter- som länsstyrelserna har genomfört tillsynskontroller av efterlevnad och följsamhet har det framkommit var efterlevnaden har behövt stärkas. Dessa kontroller har underlättat identifieringen av målgrup- per som har behövt ytterligare information.1019

Regionerna

Regionerna ansvarar för att kommunicera kring läget och åtgärder inom sitt ansvarområde som exempelvis hälso- och sjukvård och kol- lektivtrafik. I Socialstyrelsens föreskrifter om katastrofmedicinsk beredskap (SOSFS 2013:22) beskrivs bl.a. regioners ansvar för in- formation till allmänheten i kriser som rör hälso- och sjukvård. Regionen ska planera för hur behovet av information till drabbade, allmänheten och företrädare för massmedia ska kunna tillgodoses vid en allvarlig händelse eller vid risk för sådan händelse. Inform- ationsinsatserna ska samordnas dels i den egna organisationen, dels vid behov med myndigheter och organisationer på lokal, regional och nationell nivå.1020

Kommissionen har ställt ett antal frågor om kommunikations- arbetet till samtliga 21 regioner. Detta avsnitt grundar sig i stor ut- sträckning på de svar som har inkommit.1021

1018 Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommunikation till allmän- heten, den 23 juni 2020.

1019 Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommunikation till allmän- heten, den 23 juni 2020.

1020 Se 11 § Socialstyrelsens föreskrifter om katastrofmedicinsk beredskap (SOSFS 2013:22). 1021 19 av 21 regioner har svarat på Coronakommissionens frågor. Se inkomna svar under maj 2021 från regionerna om kommunikation till allmänheten.

503

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

Regionerna anser sig ha spridit kunskap, väglett invånarna till råd och rekommendationer och försökt underlätta rätt beteende för att minska smittspridning. Flertalet regioner har även arbetat med att anpassa den nationella kommunikationen till regionala förutsätt- ningar.

Samtliga regioner hade på förhand fastställda generella kommu- nikationsplaner. Ungefär hälften av regionerna har inte använt sig av Folkhälsomyndighetens planeringsstöd Pandemiberedskap. Hur vi kommunicerar – ett kunskapsunderlag. En anledning som förs fram är att innehållet anses vara för grundläggande för de kvalificerade kom- munikatörer som arbetar inom regionen.1022 Samtliga regioner har även kompletterat kommunikationsplanen med en särskild kommu- nikationsstrategi eller plan för hanteringen av pandemin.1023

Övergripande kommunikationsmål för regionerna under pande- min har varit att minska smittspridningen, skydda riskgrupper och minska belastningen på hälso- och sjukvård. Hos vissa regioner har även målet att minska oro hos medarbetare och invånare legat till grund för kommunikationen.1024

De huvudsakliga kanalerna har varit 1177 Vårdguiden, regel- bundna pressträffar (fysiska och digitala), regionernas webbplatser, dagspress, radio och TV, affischering och digitala anslagstavlor på bussar och i olika offentliga sammanhang och sociala medier. Även särskilda telefonlinjer har upprättats för att möta invånarnas frågor och oro, i vissa fall även på olika språk.1025

För att säkerställa samstämmighet i kommunikationen inom lä- net har flera regioner arbetat i olika forum och nätverk med länssty- relser och lokala aktörer (exempelvis kommuner och privata vård- givare). Samordningsmöten och avstämningar har skett löpande. Dessa forum anses ha varit viktiga för kunskapsöverföring, erfaren- hetsutbyte och kollegialt stöd. Ett exempel är SKR:s kommuni- kationsdirektörsnätverk som har haft täta möten, under vissa peri- oder varje vecka.1026 Flera regioner har, liksom länsstyrelserna, tagit

1022 Se exempelvis Region Östergötland, Frågor från Coronakommissionen om regionens kom- munikation till regionens invånare under pandemin, den 20 maj 2021.

1023 Se exempelvis Region Gävleborg, Frågor till Region Gävleborg om kommunikation till all- mänheten under Coronapandemin, den 20 maj 2021.

1024 Se exempelvis Region Västernorrland, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommunikation till allmänheten under coronapandemin, den 20 maj 2021.

1025 Se inkomna svar från regionerna på Coronakommissionens frågor om kommunikation till allmänheten.

1026 Se inkomna svar från regionerna på Coronakommissionens frågor om kommunikation till allmänheten.

504

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

fram eget kampanjmaterial som de har delat med sig av till andra regioner.1027

Det är endast i något enstaka fall som regionerna har arbetat med externa beteendevetare och psykologer för att kunna förändra bete- enden hos invånarna. Region Stockholm har tagit hjälp av sådan expertis för att få in kunskap kring invånarnas reaktioner på olika möjliga åtgärder.1028 Kommunikatörerna i Region Skåne har under pandemin genomgått en fortbildning inom ämnet ”nudging” ledd av psykologer och beteendevetare.1029

Kommunerna

För att få en inblick i kommunikationsarbetet på lokal nivå, där kom- munerna har det geografiska områdesansvaret, har kommissionen ställt ett antal frågor till en kommun per län (i regel de största kom- munerna), totalt 21 kommuner. Detta avsnitt baseras främst på de svar som har kommit in.1030

Flertalet kommuner uppger att det har funnits en kommunöver- gripande kommunikationsplan innan pandemin bröt ut.1031 I de fall en kommunikationsplan inte fanns på plats togs en sådan fram i sam- band med pandemin. De kommunövergripande planerna har lö- pande justerats under krisen. Uppdateringar skedde främst under hösten 2020 då Folkhälsomyndigheten beslutade om att från den 19 oktober 2020 införa lokala allmänna råd inom ett geografiskt av- gränsat område.1032 Enligt flera kommuner behövdes då större fokus på budskap riktade mot kommunens invånare.1033

De huvudsakliga kanalerna har varit information och lägesbilder på kommunernas webbplatser, pressträffar, särskilda telefonlinjer,

1027 Region Uppsala, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommunikation till all- mänheten under coronapandemin, den 20 maj 2021.

1028 Region Stockholm, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommunikation till allmänheten under coronapandemin, den 1 juni 2021.

1029 Region Skåne, Svar på frågor ställda till Region Skåne om kommunikation under Corona- pandemin, den 20 maj 2021.

1030 17 av de 21 kommuner som har tillfrågats har skickat in svar till Coronakommissionen. 1031 Se exempelvis Umeå kommun, Svar från Umeå kommun om kommunikation till allmän- heten under Coronapandemin, den 20 maj 2021.

1032 Folkhälsomyndigheten, Föreskrifter (HSLF-FS 2020:50 om ändring i Folkhälsomyndig- hetens föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2020:12) om allas ansvar att förhindra smitta av covid-19 m.m., beslutade den 13 oktober 2021.

1033 Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommunikation till invå- narna under pandemin, den 24 maj 2021.

505

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

radio, affischering vid kommunala inrättningar (t.ex. sporthallar, skolor, bostadsområden, vårdinrättningar, bibliotek), annonser i lokalmedia samt sociala medier.1034

Kommunernas kommunikationsstrategi har i stor utsträckning varit att hela tiden följa Folkhälsomyndighetens och det regionala smittskyddets riktlinjer, rekommendationer och huvudbudskap. När dessa har ändrats har även kommunernas agerande och kommu- nikation ändrats. Kommunerna har i det avseendet hämtat stöd från de nationella kommunikationskampanjerna från MSB och Folk- hälsomyndigheten.1035

Arbetet med kommunikationsinsatser har bl.a. inneburit att sprida myndigheternas och regionernas budskap om riktlinjer och rekommendationer, informera invånarna om de åtgärder som kom- munen har vidtagit med anledning av pandemin samt hur kommu- nens verksamheter anpassats för att följa rådande riktlinjer och re- kommendationer. De tillfrågade kommunerna har även arbetat ak- tivt med journalister under hela pandemin för att via media nå ut till kommunens invånare.1036

Samtliga kommuner anger att det har varit en intensiv samverkan inom kommunen med berörda aktörer för att få till samordnade budskap. Gemensamma kommunikationsinsatser har exempelvis krävts vad gäller efterlevnad av rekommendationer inom t.ex. kol- lektivtrafiken, på allmän plats, vid serveringsställen samt besök på särskilt boende för äldre och tillämpning av distansundervisning. Även översättning av information till andra språk, att gemensamt nå ut till målgrupper som varit svåra att nå och framtagande av kom- munikationsmaterial har skett i samverkan.1037

Samtliga av de tillfrågade kommunerna anger att det i olika grad även har funnits en samverkan inom länet med exempelvis andra kommuner, länsstyrelsen och regionen. Det har bl.a. handlat om att ta fram gemensamma budskap och kommunikationsinsatser för hela länet. Samverkan har i vissa fall även syftat till att dela med sig av

1034 Se inkomna svar på Coronakommissionens frågor om kommunernas kommunikation till allmänheten under coronapandemin.

1035 Se exempelvis Umeå kommun, Svar från Umeå kommun om kommunikation till allmänheten under Coronapandemin, den 20 maj 2021.

1036 Se exempelvis Stockholms stad, Svar till Coronakommissionen S 2020:09 - frågor till kom- munen om kommunikation till allmänheten under Coronapandemin, den 21 maj 2021.

1037 Se inkomna svar på Coronakommissionens frågor om kommunernas kommunikation till allmänheten under coronapandemin.

506

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

kommunikationsmaterial och idéer.1038 Flera kommuner påpekar dock att det har funnits utmaningar i samverkan om kommunikation med regionerna och länsstyrelserna. De menar att samverkan hade kunnat ske i ännu högre utsträckning för att gemensamt arbeta med budskap, kampanjer och strategier, vilket hade kunnat minska det dubbelarbete som uppstod.1039

Ungefär hälften av kommunerna har använt sig av Folkhälsomyn- dighetens planeringsstöd för kommunikation.1040

Av de tillfrågade kommunerna svarar ett fåtal att de har använt sig av beteendevetare och psykologer för att genom kommuni- kationen förändra beteenden hos kommunens invånare. I vissa fall har man genomfört utbildningar och workshops där kommunens olika förvaltningar, både verksamhetsansvariga och kommunika- törer har deltagit. Enligt flera kommuner har medarbetare på kom- munikationsavdelningen erfarenhet och kompetens kring kriskom- munikation, förändringskommunikation, riskkommunikation och ”nudging”.1041

13.3Regeringens och myndigheters budskap till allmänheten under coronapandemin

Följande avsnitt handlar om den faktiska kommunikation som skett på den nationella nivån för att informera och påverka beteenden hos befolkningen. Förutom i media är det främst vid regeringens press- träffar och myndigheternas gemensamma pressträffar som inform- ation om viruset och om olika åtgärder har kommunicerats till all- mänheten.

Kommissionen har beställt en underlagsrapport som analyserat regeringens pressträffar samt de myndighetsgemensamma pressträf- farna med fokus på om kommunikationen varit tydlig och sam- stämmig. Rapporten, som är författad av Joel Rasmussen, gör en ana- lys av ett antal teman som har kommunicerats till allmänheten från

1038 Se exempelvis Jönköpings kommun, Jönköpings kommuns svar på frågor till kommunen om kommunikation till allmänheten under coronapandemin, den 24 maj 2021.

1039 Se exempelvis Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommuni- kation till invånarna under pandemin, den 24 maj 2021.

1040 Se inkomna svar från regionerna på Coronakommissionens frågor om kommunikation till allmänheten.

1041 Se exempelvis Jönköpings kommun, Jönköpings kommuns svar på frågor till kommunen om kommunikation till allmänheten under coronapandemin, den 24 maj 2021.

507

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

nationella aktörer.1042 Underlagsrapporten pekar bl.a. på att det finns flera exempel på utmaningar med den kommunikation som har givits och att den i flera fall har gett upphov till ett stort tolkningsut- rymme, både hos allmänheten och hos krishanterande aktörer på den regionala och lokala nivån som ska omsätta kommunikationen inom sina geografiska områden.

13.3.1Språklig otydlighet i råd och rekommendationer

Tydliga anvisningar är en förutsättning för att genom kommuni- kation stimulera till handling och för att undvika osäkerhet hos mot- tagaren om hur denne bör agera.1043

Den underlagsrapport som kommissionen initierat visar att det har förekommit en rad oklara anvisningar från regeringen och be- rörda myndigheter i de råd och rekommendationer som har kom- municerats. Även just uttryck som allmänna råd och rekommen- dationer1044 har också skapat otydlighet då många, särskilt i början av pandemin, har uppfattat det som något som är frivilligt och inte tvunget att följas.1045 Nedan följer några exempel på angivelser som det har rått osäkerhet kring.

Hålla fysisk distans

Ett allmänt råd som gavs i Folkhälsomyndighetens föreskrifter den 1 april 2020 var att hålla avstånd. Att hålla avstånd har varit en av de rekommendationer som har varit gällande under hela pandemin, även i lugnare faser. Var och en i Sverige skulle hålla avstånd till varandra inom- och utomhus på platser där människor samlas, som t.ex. butiker, köpcentrum, muséer, bibliotek, servicekontor och

1042 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

1043 M.K. Lindell & R.W. Perry (2011). The protective action decision model: Theoretical modifi- cations and additional evidence. Risk Analysis, 32.

1044 Folkhälsomyndigheten kan ta fram s.k. allmänna råd som anger hur någon kan eller bör göra för att uppfylla en bindande regel i en lag, förordning eller föreskrift. Allmänna råd är inte bindande. Rekommendationer är inte på samma sätt kopplade till regler. De bygger enligt Folkhälsomyndigheten på vetenskaplig evidens eller den bästa tillgängliga kunskapen. Rekom- mendationer används av myndigheten på områden där information kan behöva ändras med kort varsel. Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats den 9 augusti 2021.

1045 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

508

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

väntrum. Människor skulle även hålla avstånd till varandra i kollek- tivtrafiken och i andra allmänna färdmedel.1046

Vid pressträffarna i början av april 2020 angav Folkhälsomyn- digheten att det i faciliteter som gym och badhus skulle vara ”gott om avstånd mellan utövare”, att personal på arbetsplatser skulle hålla ”lämpligt avstånd” till varandra och att besökare på restauranger och serveringar skulle hålla ”vettiga avstånd till sina medgäster”. Under pressträffarna som följde uppstod flera frågor om vad ett lämpligt avstånd kunde vara. ”Armlängds avstånd” sades vid flera tillfällen vara lämpligt. Frågorna kring avstånd debatterades under våren 2020. Under en pressträff den 21 april 2020 ställde exempelvis en journa- list frågan till Folkhälsomyndigheten om inte armlängds avstånd var alltför kort i smittskyddssyfte, särskilt om det rörde sig om endast den ena partens armlängd, och särskilt som andra smittskyddsinsti- tut i världen angav andra säkerhetsmått, så som två meter.1047 Under april 2020, vid ungefär samma tidpunkt som rekommendationen från Folkhälsomyndigheten var en armlängds avstånd, lanserade Vård- guiden informationsmaterial i form av en affischkampanj med den s.k. 2-metersregeln som Sveriges vårdgivare kunde använda som informationsmaterial.1048

Otydlighet kring avstånd uppstod även när Folkhälsomyndig- heten beslutade om nya föreskrifter och allmänna råd om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen den 29 juni 2020. Enligt allmänna råd i dessa nya föreskrifter skulle besökare kunna hålla minst en meters avstånd till andra sällskap på ett serveringsställe.1049

Onödiga resor och onödiga besök hos äldre

Under våren 2020 fattade UD ett antal beslut om avrådan från ”icke nödvändiga” resor till flera olika länder, vilket innebar avrådan från främst turist- och besöksresor.1050 Den 26 januari 2020 fattades exempelvis det första beslutet om reseavrådan med anledning av pandemin. UD beslutade då att avråda från icke nödvändiga resor till

1046 Folkhälsomyndigheten, Föreskrifter och allmänna råd om allas ansvar att förhindra smitta av covid-19 m.m., HSLF-FS 2020:12, den 1 april 2020.

1047 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

1048 Uppgifter hämtade från Vårdgivarguidens webbplats (besökt den 14 juni 2021).

1049 Folkhälsomyndigheten, Föreskrifter och allmänna råd om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen, HSLF-FS 2020:37, beslutade den 29 juni 2020.

1050 Uppgifter hämtade från Utrikesdepartementets webbplats (besökt den 14 juni 2021).

509

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

Hubeiprovinsen i Kina. Den 14 mars 2020 beslutade UD om en av- rådan från ”icke nödvändiga” resor till alla länder.

Från slutet av mars och framåt avrådde Folkhälsomyndigheten från ”onödiga resor” vilket var något som även regeringen gjorde under olika pressträffar. I Folkhälsomyndighetens föreskrifter och allmänna råd den 1 april 2020 rekommenderades att som en del av det personliga ansvaret skulle var och en avstå från onödiga resor.1051 Även här riskerade användandet av olika begrepp att skapa för- virring. Det går inte att utesluta att allmänheten uppfattar att färre resor upplevs som ”onödiga” än resor som upplevs som ”icke nöd- vändiga”. När aktiviteten som ska undvikas inte är mer specifikt definierad, blir uppmaningen till allmänheten att själva reda ut vad som avses. Folkhälsomyndigheten uttalade under en pressträff inför påsken under mars–april 2020 ”Fundera på om din resa är nödvän- dig,” och ”Fundera på om ni kan spara en resa till nästa påsk” och ”Fundera över om resan verkligen behöver göras”. Pressträffarna åskådliggör att råden har en bred möjlig betydelse, och att varje indi- vids bedömning kan mynna ut i olika synsätt och beteenden.

Likaså återkom budskapet att onödiga besök hos äldre släktingar skulle undvikas, som i statsministerns uppmaning vid en pressträff den 13 mars 2020. Flera journalister ställde frågor under dessa press- träffar om vad onödiga besök egentligen betydde, men fick ingen tydlig förklaring. Hur rekommendationen skulle tolkas var inte klart utan blev en fråga om bedömning hos var och en.1052

Skydda de äldre

Den 10 mars 2020 och senare betonade Folkhälsomyndigheten, öv- riga myndigheter och regeringen vikten av att skydda äldre i befolk- ningen och riskgrupper.1053 Att läget var allvarligt för de äldre kom- municerades tydligt vid åtskilliga pressträffar, bl.a. den 19 mars 2020 då socialminister Lena Hallengren nämnde att det var de äldre som löpte störst risk att bli allvarligt sjuka av coronaviruset. Folkhälso- myndigheten angav i allmänna råd den 1 april 2020 att personer över

1051 Folkhälsomyndigheten, Föreskrifter och allmänna råd om allas ansvar att förhindra smitta av covid-19 m.m., HSLF-FS 2020:12, den 1 april 2020.

1052 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

1053 Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 15 juni 2021).

510

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

70 år borde begränsa sina sociala kontakter. Dessa borde enligt de allmänna råden även undvika att åka med kollektivtrafik, handla i butiker som apotek och matvarubutiker eller vistas på andra platser där människor samlas.1054 Under en pressträff dagen efter, den 2 april, informerade Folkhälsomyndigheten att det var de över 70 år som inte bara insjuknade, utan även avled i stor utsträckning. Den 27 april, meddelade Socialstyrelsen att 90 procent av de avlidna var 70 år och äldre.1055 I slutet av oktober valde Folkhälsomyndigheten att ta bort de särskilda reglerna för personer över 70 år, efter att en utvärdering visat att risken med isolering av personer över 70 år var större än nyttan. Samma regler skulle enligt myndigheten gälla för hela befolkningen och alla hade ett ansvar för att hålla avstånd, stanna hemma om man var sjuk och att tvätta händerna.1056

I kommunikationen har begreppen ”skydda de äldre” och ”sår- bar” använts åtskilliga gånger. Enligt SOM-institutet kan dessa vara problematiska då de kan förstärka fördomar, men också leda till att man undervärderar kapaciteten hos dem som definieras som sårbara. De kan även medföra att man kan missa andra tidigare oidentifierade riskgrupper.1057 Enligt SPF-seniorerna har budskapet ”skydda de äldre” varit otydligt. Det har ofta inkluderat alla personer från 70 år och äldre och inte endast de som bor på särskilda boenden för äldre (SÄBO) eller personer som har hemtjänst. Det har funnits en otyd- lighet i vad som ligger i begreppet och vilken målgrupp som egent- ligen avses.1058 Genom att försöka anpassa kommunikationen till målgruppen och använda tilltal som stämmer överens med gruppens självbild kan en större tydlighet i kommunikationen uppnås.1059

13.3.2Motstridiga budskap

Pandemin har påverkat hela vårt samhälle och involverat en rad aktö- rer på flera olika nivåer. Krisen har inneburit en exceptionellt förän-

1054 Folkhälsomyndigheten, Föreskrifter och allmänna råd om allas ansvar att förhindra smitta av covid-19 m.m., HSLF-FS 2020:12, den 1 april 2020.

1055 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

1056 Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 30 juni 2021).

1057 SOM-Institutet, Tilltron till den egna förmågan under coronapandemin, G. Sandstig och S. Dahlin Ivanoff, Ingen anledning till oro (?) (antologi), den 23 juni 2021.

1058 Uppgifter lämnade av SPF Seniorerna vid möte med sekretariatet den 4 maj 2021.

1059 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

511

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

derlig situation vilket även har påverkat informationsgivningen. I en sådan komplex situation finns inte alltid tid för samordning av kom- munikationen. I de fall en aktörs budskap skiljer sig från en annan aktörs är det dock viktigt att förklara varför budskapen skiljer sig åt. Effekten kan annars bli mindre följsamhet hos de personer vars bete- ende man önskar förändra eller att förtroendet för myndigheterna undergrävs.

Förutom språklig otydlighet från svenska myndigheter fanns det under 2020 flera exempel på motstridiga budskap mellan myndig- heter i Sverige och mellan myndigheter i Sverige och internationella organisationer vilket även anges i Joel Rasmussens rapport. Möjliga negativa konsekvenser av att svenska riskhanterande aktörer kom- municerar med andra budskap än internationella auktoriteter på om- rådet är att både allmänhetens förtroende och legitimiteten hos råd och rekommendationer undergrävs. Det gäller särskilt i de fall när motstridiga budskap inte förklaras i någon större utsträckning.1060 Motstridiga budskap kan även öka risken för olika tolkningar hos mottagarna vilket innebär att kommunikationen blir mindre effek- tiv.

Riskbedömning i det inledande skedet

I det tidiga skedet av virusutbrottet rådde en stor osäkerhet både internationellt och i Sverige vad gällde virusets spridning och de kon- sekvenser som viruset kunde orsaka. Enligt Folkhälsomyndigheten är myndighetens riskbedömning en beskrivning av risken vid en given tidpunkt med tillgänglig information om smittan, smittsprid- ningen samt vidtagna åtgärder och inte en bedömning om en förvän- tad utveckling. Riskbedömningen uppdateras vid behov då ny kritisk information tillkommer.1061 Kommissionen anser att det inte fram- stod tillräckligt tydligt för allmänheten att myndighetens riskbe- dömning beskrev ett nuläge och inte en förväntad utveckling eller prognos. I kapitel 11 redogörs för att det inte heller stod klart för andra berörda myndigheter (t.ex. MSB och Socialstyrelsen) att risk- bedömningen beskrev ett nuläge.

1060 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

1061 Folkhälsomyndigheten, Svar från Folkhälsomyndigheten på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021.

512

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

I internationella rapporter och uttalanden under våren 2020 be- skrevs virusutbrottet delvis annorlunda jämfört med Folkhälsomyn- dighetens uttalanden. Den 5 januari 2020 publicerade WHO ett första pressmeddelande på sin webbplats om virusutbrottet.

As of 3 January 2020, a total of 44 patients with pneumonia of unknown etiology have been reported to WHO by the national authorities in China. Of the 44 cases reported, 11 are severely ill, while the remaining 33 patients are in stable condition. […] National authorities report that all patients are isolated and receiving treatment in Wuhan medical in- stitutions. The clinical signs and symptoms are mainly fever, with a few patients having difficulty in breathing, and chest radiographs showing invasive lesions of both lungs […] There is limited information to determine the overall risk of this reported cluster of pneumonia of un- known etiology.1062

Den 9 januari publicerade WHO följande på organisationens webb- plats:

Coronaviruses are a large family of viruses with some causing less-se- vere disease, such as the common cold, and others more severe disease such as MERS and SARS. Some transmit easily from person to person, while others do not. According to Chinese authorities, the virus in question can cause severe illness in some patients and does not transmit readily between people.1063

Den 13 januari meddelade WHO följande:

The possibility of cases being identified in other countries was not un- expected and reinforces why WHO calls for on-going active monitoring and preparedness in other countries. WHO has issued guidance on how to detect and treat persons ill with the new virus.1064

Tre dagar senare, den 16 januari, publicerade Folkhälsomyndigheten sin första kommunikation om viruset i form av ett pressmeddelande:

(…)Totalt har några hundratal sjukdomsfall rapporterats i Kina med luftvägssymtom, feber och hosta. Ett fåtal dödsfall har också rapporte- rats, där patienten hade annan allvarlig underliggande sjukdom. Efter- som inkubationstiden för coronavirus är 2–14 dagar minskar risken för nya sjukdomsfall successivt. Sjukdomsfall har även rapporterats från flera andra länder, samtliga med koppling till staden Wuhan i Kina. Det nya viruset tillhör coronafamiljen. Oftast orsakar sådana virus bara milda infektioner hos människor, men till samma familj hör även sars

1062 WHO, Pneumonia of unknown cause – China, den 5 januari 2020.

1063 WHO, WHO Statement regarding cluster of pneumonia cases in Wuhan-China, den 9 januari 2020.

1064 WHO, WHO Statement on novel coronavirus in Thailand, den 13 januari 2020.

513

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

och mers som kan ge allvarligare symtom. Det finns ännu inga säkra bevis för överföring från människa till människa.

–För att det ska bli stora utbrott krävs att viruset är bra på att sprida sig från människa till människa. Så verkar det inte vara i det här fallet, säger statsepidemiolog Anders Tegnell. (…)

–Att sjukvården runt om i världen är observant är viktigt både för att upptäcka eventuella nya fall, minska risken för smittspridning och öka kunskapen om viruset, säger Anders Tegnell.

Folkhälsomyndigheten följer händelseutvecklingen men bedömer ris- ken för fall i Sverige som mycket låg. I de fall personer som besökt Wuhan kontaktar sjukvården med luftvägssymtom, feber och hosta har Folkhälsomyndigheten möjlighet att utföra diagnostiska analyser för att upptäcka det aktuella coronaviruset.1065

Joel Rasmussens rapport visar att ett antal skillnader kan observeras mellan de första uttalandena från WHO och Folkhälsomyndig- hetens första pressmeddelande. För det första nämnde Folkhälso- myndigheten exempelvis vanliga symtom som känns igen från sä- songsinfluensan, exempelvis luftvägssymtom, feber och hosta, me- dan WHO nämnde att några patienter blivit allvarligt sjuka, hade andningssvårigheter och skador på lungorna.

För det andra tillskrev WHO de kinesiska myndigheterna an- svaret för bedömningen att viruset inte tycktes spridas lätt mellan människor. Virusets grad av smittsamhet beskrevs inte med en gene- ralisering som i det svenska pressmeddelandet utan som ett lands bedömning (Kina), vilket öppnade för tolkningen att andra länders myndigheter skulle kunna bedöma viruset annorlunda.

För det tredje nämnde Folkhälsomyndigheten i sitt pressmed- delande att det var viktigt att ”sjukvården runtom i världen är ob- servant” medan WHO i sitt pressmeddelande från den 13 januari efterlyste kontinuerlig aktiv övervakning och beredskap, det vill säga att WHO i det initiala skedet betonade vikten av beredskap betydligt tidigare än vad Folkhälsomyndigheten gjorde. För det fjärde förde bl.a. regeringen och Folkhälsomyndigheten fram att olika faser av en pandemi ska bemötas med olika åtgärder. Det gäller t.ex. reducerat behov av testning och smittspårning bland allmänheten i samband med konstaterad allmän smittspridning i mitten av mars 2020. I

1065 Folkhälsomyndigheten, Folkhälsomyndigheten. Nytt coronavirus upptäckt i Kina, den 16 januari 2020.

514

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

WHO:s kommunikation har det dock aldrig beskrivits att testning och smittspårning är mindre relevant under någon period under en pandemi. Tvärtom betonades vikten av kontinuerlig testning och smittspårning under hela pandemin.1066

Den första rapporteringen i svenska medier om utbrottet i Wuhan utgjordes av ett inslag av Sverige Radio den 31 december 2019 som beskrev att 27 personer hade blivit smittade i Kina och drabbats av en oidentifierad lungsjukdom.1067 Därefter, i början av januari 2020, följde ytterligare rapportering från Sveriges Radio men även från Aftonbladet och Dagens Medicin om virusets eventuella fara och spridning.1068 Det finns även en skillnad mellan mediernas nyhetsrapportering och Folkhälsomyndighetens första pressmed- delande. Sveriges Radio rapporterade den 15 januari, dagen innan Folkhälsomyndighetens första pressmeddelande, om två fall av smittade som inte hade haft någon kontakt med den marknad som bedömts utgöra smittkällan i Wuhan, vilket kunde innebära att smit- tan hade överförts mellan människor. Även WHO:s talesperson Maria van Kerkhov citerades i Sveriges Radio: ”Världen måste för- bereda sig på ett potentiellt utbrott, liknande SARS”.1069 Även dags- tidningar och tidskrifter hänvisade till internationella experter och rekommendationer vid den här perioden som hade en allvarligare ton än Folkhälsomyndigheten, vilket innebar att olika bilder av risken kommunicerades till allmänheten.

Som nämnts tidigare publicerade MSB sin första artikel om virus- utbrottet på webbplatsen Krisinformation.se den 22 januari 2020.1070 Enligt MSB var företrädare för Folkhälsomyndigheten kritiska till att Krisinformation.se tidigt publicerade information om det nya coronaviruset. Motiveringen till kritiken var enligt MSB:s tolkning, att Folkhälsomyndigheten ansåg att det inte handlade om en kris och att publiceringen riskerade att oroa befolkningen i onödan.1071

Under resterande delen av januari och februari 2020 fortsatte regeringen och Folkhälsomyndigheten att tona ned risken med

1066 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

1067 Sveriges Radio, 27 smittade i oidentifierad lungsjukdom, den 31 december 2019.

1068 Se exempelvis Dagens Medicin, Nytt virus misstänkt orsak till utbrott på fiskmarknad, den 10 januari 2020, och Aftonbladet, Okänt lungvirus i Kina väcker oro, den 13 januari 2020. 1069 Sveriges Radio, Kina befarar utbrott av ny lungsjukdom, den 15 januari 2020.

1070 Krisinformation.se, Myndigheterna om det nya coronaviruset, den 22 januari 2020.

1071 MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 25 juni 2021.

515

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

coronaviruset och de svenska budskapen skiljde sig från de som fördes fram av internationella organisationer. I en uppdaterad risk- bedömning av coronaviruset som publicerades den 26 januari 2020, bedömde ECDC att konsekvenserna kunde bli stora om ett fall av smitta förblev oupptäckt i ett EU/EES-land då ECDC ansåg att det var en mycket hög sannolikhet att smittan då fördes vidare.1072

Den 31 januari 2020, dagen efter att WHO hade klassificerat det nya coronaviruset som ett internationellt hot mot människors hälsa, höll Socialdepartementet, Folkhälsomyndigheten och Socialstyrel- sen en första, gemensam pressträff. Därmed meddelades också att Folkhälsomyndigheten lämnat en hemställan till regeringen om klas- sificering av coronaviruset som en samhällsfarlig smitta. Vid press- träffen nämndes bl.a. WHO:s nya klassificering av det nya corona- viruset och att Sverige hade fått sitt första sjukdomsfall samt att UD hade beslutat om en avrådan från icke nödvändiga resor till Hubei- provinsen i Kina, vilket tydde på en förhöjd risk. Risken för Sveriges del tonades dock ner av dåvarande generaldirektör Johan Carlson under presskonferensen:

Vi kommer idag att gå fram till regeringen med en hemställan att klassi- ficera det här viruset både som en allmänfarlig och samhällsfarlig sjuk- dom. Grunden till det är situationen som har uppkommit och att vi vill ha en god beredskap. Det innebär inte att vi ser på situation på ett mer allvarligt sätt än tidigare, utan vi vill kunna ha alla de instrument som behövs när man hanterar allvarliga sjukdomar i den händelse vi i framti- den får ett utbrott även i Europa och Sverige, vilket vi bedömer som väldigt osannolikt för tillfället. Det är en låg risk för att det ska in- träffa.1073

Det var egentligen inte förrän i mars 2020 som Folkhälsomyndig- heten till allmänheten och till berörda aktörer meddelade en mer all- varlig riskbedömning. Den 2 mars bedömdes risken för att upptäcka nya fall som mycket hög och allmän smittspridning som måttlig och den 10 mars bedömdes risken för att upptäcka nya fall i Sverige och risken för allmän spridning i landet som mycket hög.1074 Denna kom- munikation blev på sätt och vis startskottet för hanteringen av pan- demin.

1072 ECDC, Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a novel coronavirus, China; First cases imported in the EU/EEA; second update, den 26 januari 2020.

1073 Regeringens pressträff, den 31 januari 2020.

1074 Folkhälsomyndigheten, Beslut avseende risknivåer för covid-19, den 2 och 10 mars 2020.

516

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

Provtagning, smittspårning och isolering

Under mitten av mars 2020, i samband med den nya riskbedöm- ningen ovan om ett allvarligare läge, lanserade Folkhälsomyndig- heten ett nytt förhållningssätt och ett skifte avseende provtagning och smittspårning. Under en myndighetsgemensam pressträff den 10 mars framfördes att resurser inte längre skulle läggas på inkom- mande resenärer till Sverige, utan på att skydda de mest sårbara grup- perna. Testning och smittspårning skulle fokuseras till sjukvårds- miljöer och svårt sjuka, och inte till lindrigt sjuka. Från att tidigare ha uttryckt en strävan efter en hög grad av kontroll vad gäller test- ning och smittspårning av svenska fall som uppkommit på grund av resor utomlands, framhöll Folkhälsomyndigheten att det inte går att ha kontroll över smittspridningen vid en allmän smittspridning i samhället.1075

På frågan från en journalist om arbetets nya inriktning innebar att man gav upp försök att minska spridningen hos allmänheten svarade dåvarande generaldirektör Johan Carlson att Sverige då använde en mer allmän strategi som innebar att de personer som hade symtom skulle undvika att träffa andra personer och stanna hemma.1076 Även socialministern framförde ett liknande budskap under regeringens pressträff samma dag. När två fall utan relation till någon som smittats utomlands hade konstaterats i Sverige, förklarade social- ministern vid en pressträff den 10 mars 2020 att smittskyddsarbetet, när det då fanns tecken på allmän smittspridning, hade nått en ny fas.

I den första fasen har smittskydden fokuserat på att smittspåra importe- rade fall, på att isolera bekräftade sjuka, att arbeta med smittspårning för att lyckas begränsa smittan. En allmän samhällsspridning betyder en ny fas för Sverige.1077

Efter att samhällsspridning hade konstaterats i stora delar av världen i mitten av mars påminde WHO:s generaldirektör, Thedros Adha- nom Ghebreyesus, om att uthålligt fortsätta med samma metoder som tidigare det vill säga att provta så många som möjligt, att isolera alla positiva fall, och att spåra nära kontakter:

1075 Folkhälsomyndighetens pressträff, den 10 mars 2020.

1076 Folkhälsomyndighetens pressträff, den 10 mars 2020.

1077 Regeringens pressträff, den 10 mars 2020.

517

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

As I keep saying, all countries must take a comprehensive approach. But the most effective way to prevent infections and save lives is breaking the chains of transmission. And to do that, you must test and isolate. You cannot fight a fire blindfolded. And we cannot stop this pandemic if we don’t know who is infected. We have a simple message for all countries: test, test, test. Test every suspected case.1078

Flera svenska nyhetsmedier rapporterade om WHO:s budskap av- seende vikten av provtagning, smittspårning och isolering.1079 Sam- ma dag som WHO sände sitt budskap publicerades en artikel i Aftonbladet med uttalanden från Anders Tegnell angående flockim- munitet inklusive en kommentar till WHO:s varning om att be- kämpa pandemin:

Vi har varit lite försiktiga med att använda det ordet [flockimmuni- tet]för det andas ju lite att man har gett upp och det är ju inte alls det som det är frågan om. Men grundtanken börjar nog bli mer och mer relevant ju mer vi ser av det här viruset, att det är dit vi behöver komma. Vi kommer inte att få kontroll på det på något annat sätt. Det är ju som med skogsbränder och annat, att om man bara kan få den till att brinna lite sakta och försiktigt så kan man få den till att brinna ut. (…)

Hela idén om att göra rätt sak vid rätt tillfälle. Vi ska göra det vi kan för att hålla nere kurvan. Vi ska inte stänga skolor och sådant förrän vi absolut måste. Det är ett mycket mer tilltalande tankesätt än de här våld- samma sätten som man nu försöker sätta stopp på det med (i andra länder). Det finns en uttalad risk för att de bara skapar ännu högre top- par (på spridningen). Om du sätter en damm för en flod så kan du hålla igen floden till en viss nivå men så småningom får du ett jättestort flöde under en period. Det är bättre att du låter det sakta sippra igenom. Då kan du hålla kontroll och sköta om den så att den inte behöver skada ditt samhälle mer än nödvändigt.1080

Under en myndighetsgemensam pressträff den 24 mars 2020 fick statsepidemiolog Anders Tegnell en fråga från en journalist kring WHO:s uppmaning om att provta så många som möjligt. Anders Tegnell gav följande svar:

Jag tror ingen kan ha beredskap för massiv smittspridning och att man ska testa alla, för det har aldrig varit aktuellt under influensa och lik- nande, utan det här är ju mer en fråga om att få ökad kunskap. Och vi

1078 WHO, WHO Director-General's opening remarks at the media briefing on COVID-19, den 16 mars 2020.

1079 Se exempelvis Dagens Nyheter, WHO:s vädjan till regeringarna: Testa, testa, testa, den 16 mars 2020.

1080 Aftonbladet, Anders Tegnell hyllar brittisk tanke kring flockimmunitet: ”Dit vi behöver kom- ma”, den 16 mars 2020.

518

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

är ju heller inte i det skedet att vi säger att vi ska släcka smittspridningen helt nu utan vi vill hålla koll på var vi är i epidemin, hålla tillbaks den, trycka ner den, om vi fångar varje fall med testning är inte det viktigaste

nu.1081

Budskapen om provtagning, smittspårning och isolering upprepades av WHO vid flera presskonferenser under efterföljande veckor och månader.1082 Budskapen från Sverige om vikten av att provta brett och smittspåra de som hade bekräftats smittade skiljde sig markant från WHO:s och andra länders budskap. Sverige valde ett annat för- hållningssätt och kommunicerade ut detta vid pressträffar och i intervjuer. Journalisternas frågor kring detta förhållningssätt under pressträffarna under mars–april 2020 tyder på att det inte har upp- levts helt tydligt varför den bredare provtagningen och smittspår- ningen samt isoleringen av fall upphörde i Sverige.1083

Användning av munskydd

En återkommande fråga under pandemin runtom i världen har varit munskyddens betydelse för att hindra smittspridningen. Rekom- mendationer eller krav att använda dessa i offentliga miljöer ökade stort under sommaren 2020.

Under maj och juni 2020 var det en större debatt kring frågan i Sverige vilket även påverkade den kommunikation som gavs kring frågan. Som nämns i kapitel 11 rekommenderade ECDC och WHO användandet av munskydd under våren 2020. Förutom ECDC och WHO har även flera svenska smittskyddsexperter påtalat vikten av munskydd i samhället som en åtgärd för att förhindra smittsprid- ning. Vid den myndighetsgemensamma pressträffen den 6 maj då frågan om användning av munskydd i offentliga miljöer ställdes av en journalist angav statsepidemiolog Anders Tegnell vid Folkhälso- myndigheten att det bredare användandet av munskydd i samhället inte var förenligt med de åtgärder som genomförts i Sverige och den svenska strategin och att det inte fanns bevis på att munskydd hind- rar smittspridning:1084

1081 Folkhälsomyndighetens pressträff, den 24 mars 2020.

1082 Uppgifter hämtade från WHO:s webbplats (besökt den 16 juni 2020).

1083 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

1084 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

519

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

Bedömningen skiljer sig mellan många olika länder […] och i grunden beror det ju på att kunskapsunderlaget är ju väldigt svagt. Det är väldigt klart att de här munskydden skyddar inte dig från att bli smittad, det tror jag alla experter är helt överens om. Det finns teoretiska bevis på att det möjligen skyddar dig från att smitta andra, möjligen […] I Sve-

rige är det viktigt att komma ihåg att vi har en huvudingång⁠ och det är att är man det minsta sjuk, har det minsta symtom, ska man vara hemma. Vi är ordentligt oroliga för att börjar vi då prata om att munskydd kan vara ett skydd från att man smittar andra, att man då drar slutsatsen att då kan jag gå ut om jag sätter på mig ett munskydd, och det blir defini- tivt en högre risk för smitta i samhället i så fall. Så, här, i svenska strate- gin passar inte det över huvud taget.1085

Några månader senare öppnade emellertid Folkhälsomyndigheten upp för användning av munskydd. Under en pressträff den 1 septem- ber 2020 angav statsepidemiolog Anders Tegnell att användningen av munskydd skulle kunna ha effekt om åtgärden riktas mot en spe- cifik verksamhet under en begränsad period.1086 På frågan från en journalist vid denna pressträff om Folkhälsomyndigheten ångrar att munskydd inte tidigare fanns med i myndighetens verktygslåda för att stoppa smittspridningen gavs följande svar:

Nej, jag har svårt att se vad den [åtgärden] skulle ha platsat under den här perioden.1087

Som nämnts i kapitel 11 publicerade Kungliga vetenskapsakademien (KVA) en rapport den 19 november 2020 som framhöll att mun- skydd utgjorde en viktig åtgärd för att minska smittspridningen i samhället.1088 I samband med att rapporten publicerades intervjuades dåvarande avdelningschef vid Folkhälsomyndigheten Karin Teg- mark Wisell. Som argument till varför myndigheten inte rekommen- derade munskydd var att det inte bara handlade om huruvida använ- dandet av munskydd var verkningslöst eller inte utan att det även handlade om tillgången och om jämlikhet i tillgången till munskydd.

Vi måste beakta att det ska vara tillgängligt för alla så att alla ska ha möj- lighet till tillgång i en situation där det rekommenderas.1089

1085 Folkhälsomyndighetens pressträff, den 6 maj 2020.

1086 Folkhälsomyndighetens pressträff, den 1 september 2020.

1087 Folkhälsomyndighetens pressträff, den 1 september 2020.

1088 KVA, Åtgärder för att minska spridningen av covid-19, den 19 november 2020 (uppdaterad den 17 februari 2021).

1089 Expressen, Karin Tegmark Wisell om munskydd: ”Det handlar om jämlikhet”, den 19 no- vember 2020.

520

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

I samband med den andra vågen i Sverige när smittspridningen ökade rekommenderade Folkhälsomyndigheten att munskydd skulle an- vändas vid resor i kollektivtrafiken, i första hand när det ofta före- kom trängsel, på vardagar klockan 7–9 samt 16–18. Rekommen- dationen gällde från och med 7 januari 2021 för alla som var födda 2004 och tidigare. Personer som av medicinska skäl inte kunde bära munskydd skulle undantas från rekommendationen.1090 På Folkhäl- somyndighetens webbplats publicerades följande:

Det finns situationer där det kan uppstå nära kontakter mellan personer under en längre tid och där munskydd är av värde, exempelvis i kollek- tivtrafiken. Även på arbetsplatser kan det i vissa situationer vara svårt att undvika nära kontakter mellan människor. Dessa situationer bör identifieras gemensamt av berörda arbetsgivare och arbetstagare. Ruti- ner för hur munskydd ska användas bör tas fram utifrån det identifie- rade behovet.1091

Detta framförda argument att det kan uppstå nära kontakter mellan personer under en längre tid var ju även en situation som gällde under våren 2020. Det är inte tydligt vad som ligger bakom att re- kommendationen att använda munskydd kom just i december 2020. Smittspridningen var stor även under våren samma år. Denna otyd- lighet kring huruvida munskydd ska användas eller inte och vad som ligger bakom de olika rekommendationerna får även konsekvenser för kommunikationen till allmänheten.

13.3.3Bristande transparens

Under pandemin har det vid flera tillfällen funnits situationer där underlag som har legat till grund för vissa beslut och vägval, tagna av bl.a. Folkhälsomyndigheten och regeringen, inte till fullo har kom- municerats till allmänhet och media.1092 Den bristande transparen- sen, som även berör frågan om munskydd ovan, handlar till stor del om oklarhet på vilka grunder regeringen gjort olika bedömningar och avvägningar vilket i sin tur gett avtryck i hur man kommunicerat.

1090 Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 20 juni 2021).

1091 Folkhälsomyndigheten, Rekommendation om munskydd i samhället, den 30 december 2020 (uppdaterad den 14 juni 2021).

1092 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

521

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

Vid en SOM-undersökning om coronaviruset som genomfördes under 2020 ställdes en fråga om de svarande trodde att myndighet- erna berättar allt de vet om coronaviruset. Av de som svarade me- nade de allra flesta (65 procent) att de trodde att myndigheterna gör det. De övriga 35 procenten trodde att myndigheterna kanske inte berättar riktigt allt. Enligt SOM-institutet tror yngre mindre än äldre på myndigheternas transparens, detsamma gäller för lågutbil- dade och personer med utländskt medborgarskap. Men det som ger allra tydligast utslag är politiska åsikter. Ju mer de svarande lutar åt höger ideologiskt, desto oftare tror de att myndigheterna undan- håller uppgifter. Resultaten från undersökningen visade att flertalet antar att myndigheter kan undanhålla information antingen för att bara meddela sådant de säkert vet eller för att inte oroa människor. Flera ansåg att det också kan handla om att inte ha kontroll över situationen och mer än en tredjedel menade att det kan bero på egen- intresse, att myndigheterna kan vilja skydda sitt eget rykte eller rege- ringens.1093

Sveriges vägval

Som nämns i kapitel 11 har frågan om Sveriges vägval för att be- kämpa virusutbrottet varit omdebatterad och har även fått uppmärk- samhet internationellt.1094 Det har vid flera tillfällen framförts kritik mot att regeringen och Folkhälsomyndigheten inte till fullo kunnat förklara de avvägningar som lett fram till att Sverige valde en annan väg än många andra länder i världen som valde en mer omfattande nedstängning av samhället för att skydda medborgarna. Att Sverige har valt ett annan väg än andra länder ställer högre krav på kommu- nikationen för att förklara valet.

Att även Folkhälsomyndigheten har sett behov av att vara tyd- ligare med anledningen till Sveriges vägval illustreras av vad myn- digheten förde fram under en samverkanskonferens för kommuni- kationsfrågor som MSB samordnade den 17 februari 2020:

1093 SOM-institutet (2020), Berättar de verkligen allt de vet – allmänhetens syn på myndig- heternas kriskommunikation, SOM-undersökning om coronaviruset.

1094 Se exempelvis The nature, Closing borders is ridiculous: the epidemiologist behind Sweden’s controversial coronavirus strategy, den 21 april 2020, och New Stateman, How Sweden’s herd immunity strategy has backfired, den 11 juni 2020.

522

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

I sociala medier har Folkhälsomyndigheten fått kritik för att vi inte för- ordar hårdare tag, till exempel genom indragna flyg eller krav på karan- tän. Det har varit en utmaning för oss att bemöta det, speciellt eftersom andra länder har valt en hårdare väg. Vi [Folkhälsomyndigheten] lyfter att Folkhälsomyndigheten bara använder metoder som är grundade på vetenskapliga erfarenheter.1095

I samband med vägval har frågan om s.k. flockimmunitet diskute- rats. Att immunitet i befolkningen blev en betydande fråga från bör- jan av mars är påtagligt eftersom ämnet behandlades vid ett femton- tal av de myndighetsgemensamma pressträffarna från mars till och med maj. Flockimmunitet har varit en fråga som har väckt debatt i Sverige och hanteringen av frågan har gjort att Folkhälsomyndig- heten vid många tillfällen har intagit en försvarsposition och har av- färdat meningar om att flockimmunitet skulle ingå i den svenska strategin som missförstånd och en konsekvens av olyckliga ord- val.1096

Hemvändande sportlovsresenärer

Ytterligare ett exempel på när det framstått som otydligt på vilket underlag Folkhälsomyndigheten tagit vissa beslut gäller valet att inte införa några direkta åtgärder vid ankomst för de resenärer som återvände till Sverige under sportlovsveckorna 2020.1097 Se kapitel 11 för mer information om vidtagna åtgärder med anledning av hem- vändande sportlovsresenärer. Under dessa veckor, när många svens- kar var på resande fot, bedömde Folkhälsomyndigheten den 25 feb- ruari 2020 (vecka 9) att risken var hög för att personer som smittats av det nya coronaviruset utomlands skulle upptäckas i Sverige. Sam- tidigt bedömdes risken för allmän smittspridning i Sverige som låg.1098 Detta innebar att frågan om karantän hamnade i fokus. Social- ministern nämnde under en pressträff dagen innan, den 24 februari, att Sverige byggde upp en beredskap för att kunna ta hand om sjuka resenärer. Under pressträffen nämnde socialministern att Sverige

1095 Mittuniversitetet (2021), Kriskommunikation i samverkan – samverkan och samordning inom kriskommunikation vid coronapandemin 2020, Rapport nummer 45.

1096 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

1097 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

1098 Folkhälsomyndigheten, Förändrad riskbedömning för fall av covid-19 i Sverige, pressmed- delande, den 25 februari 2020.

523

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

hade åtta karantänshamnar och fem karantänsflygplatser och att Folkhälsomyndigheten hade tagit fram en vägledning för vilka för- mågor som borde finnas vid dessa platser. Det handlade bl.a. om att vid behov kunna göra diagnoser samt göra en snabb bedömning av sjuka, men också för att kunna ge vård snabbt och att kunna tran- sportera sjuka till lämplig sjukvårdsinrättning. Även avskilda lokaler för undersökning skulle tillhandahållas och om det var nödvändigt skulle det finnas en förmåga att införa karantän.1099

Under en presskonferens, två dagar senare, den 26 februari me- nade statsepidemiolog Anders Tegnell att myndigheten hade ut- arbetat ett väldigt effektivt system för sportlovsresenärerna som alla var väldigt nöjda med. Folkhälsomyndigheten framförde att det inte fanns någon anledning att screena resenärer på flygplatsen eller att de skulle sitta i karantän. Beskedet som gavs var att den som insjuk- nade efter en resa i stället skulle hålla sig hemma eller vid svårare sjukdom söka vård. Det s.k. system som Anders Tegnell hänvisade till redovisades inte ytterligare av myndigheten under pressträf- fen.1100

Vid en presskonferens den 20 mars 2020 fick Folkhälsomyndig- hetens dåvarande generaldirektör Johan Carlson frågan om Sverige borde ha testat dem som i februari och dittills i mars hade rest från länder med samhällsspridning och placerat dessa i karantän. Johan Carlson svarade följande:

Min bedömning är nej, eftersom vi vet att de allra flesta insjuknar veckan efter, de som kom hem var i princip inte sjuka och de som var det togs om hand. Det som hade effekt var upplysningen… här har vi då i grun- den välutbildade svenskar som har varit på ganska dyra semestrar på skidorter. De har i väldigt stor utsträckning hörsammat de budskap som finns och också kommit till vården och hört av sig till vården och smittspårning har kunnat ske, så svaret är definitivt nej.1101

Det går dock inte att utesluta att ett betydande antal bland resenä- rerna vid den tidpunkten hade smittats tidigt under sin utlandsvis- telse och varit på resande fot kring tidpunkten för insjuknandet. Då- varande generaldirektören uttalade sig dock vid presskonferensen som om bedömningen byggde på en reell utvärdering.1102

1099 Regeringens pressträff, den 24 februari 2020.

1100 Folkhälsomyndighetens pressträff, den 26 februari 2020.

1101 Folkhälsomyndighetens pressträff, den 20 mars 2020.

1102 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

524

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

13.4Regionala och lokala perspektiv på kommunikationen från den nationella nivån

Regionala och lokala aktörer bekräftar för kommissionen att de brister i kommunikationen som påvisats i det tidigare avsnittet har inneburit utmaningar även för dem. Dessa aktörer har bl.a. haft ett ansvar att agera på informationen utifrån ett krishanterande perspek- tiv, men även för att förmedla kommunikationen vidare till invånare i kommuner och län runtom i Sverige. Otydlig och divergerande in- formation har inte bara uppstått utifrån vad som har kommunicerats under pressträffar på den nationella nivån, utan bristande kommuni- kationssamordning mellan olika nivåer samt det faktum att det fun- nits olika råd och rekommendationer på den nationella respektive regionala nivån har även det bidragit till att det har varit svårt för allmänheten att i vissa fall veta hur de ska agera.

Flera länsstyrelser anser t.ex. att den nationella samordningen av kommunikationen hade flera utmaningar. Den aktörsgemensamma kommunikationssamordningen som MSB stod för under våren 2020 med syfte att samordna kommunikation och budskap på regional och lokal nivå utgjorde enligt flera länsstyrelser inte tillräckligt stöd för att samordna kommunikationen och tydliggöra och synkronisera de budskap som skulle kommuniceras. Flera länsstyrelser anser att den strategiska inriktningen var för övergripande och allmänt hållen och att den i alltför stor utsträckning fokuserade på aktörers roll och ansvar och inbördes kopplingar.1103

Att denna kommunikationsinriktning inte användes praktiskt visar även upptagningar från MSB:s samverkanskonferenser om kommunikationsfrågor. Den nämns sällan under samverkanskonfe- renserna vid den här tiden och tycks inte ha varit tongivande i det praktiska samverkansarbetet. SKR har inom ramen för andra utvär- deringsprojekt av hanteringen fört fram att den aktörsgemensamma inriktningen under våren 2020 inte tydligt beskrev behovet av sam- ordning och förankring med den regionala och lokala nivån. Den ut- tryckte inte tillräckligt tydligt vikten av att samordna den nationella kommunikationen med den lokala för att nå ut till invånarna.1104

1103 Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommunikation till allmän- heten, den 23 juni 2020.

1104 Mittuniversitetet (2021), Kriskommunikation i samverkan – samverkan och samordning inom kriskommunikation vid coronapandemin 2020, Rapport nummer 45.

525

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

13.4.1Nationella råd och rekommendationer har i vissa fall upplevts som otydliga

Flera länsstyrelser, regioner och kommuner menar att budskapen från myndigheterna i vissa fall har upplevts som otydliga. Länsstyrel- serna har hela tiden utgått från de budskap som kommit från Folk- hälsomyndigheten. Det som har varit en utmaning är att de nation- ella myndigheterna inte alltid varit samstämda. Vid en och samma tidpunkt har det ibland funnits olika rekommendationer från bl.a. Folkhälsomyndigheten, 1177Vårdguiden och Krisinformation.se.1105

Majoriteten av regionerna har inte gjort några egna undersök- ningar av hur kommunikationen har upplevts, men flertalet regioner har i olika kanaler fått frågor och synpunkter vad gäller flera råd och rekommendationer från Folkhälsomyndigheten, t.ex. om hur re- kommendationerna ska tolkas och om de är tvingande eller frivilliga att följa. Invånarna har i vissa fall även uppfattat rekommendation- erna som ologiska då de har upplevts ha inbyggda målkonflikter eller diskrepanser som har varit svåra att förstå.1106 Det gäller exempelvis maxantalet personer som har fått samlas för att utöva idrott, olika kulturevenemang och antal tillåtna personer i köpcentrum.1107 Enligt Region Östergötland har det med utgångspunkt i befolkningens frå- gor till vården blivit tydligt att människor tolkat budskapen olika. Framför allt har det under pandemin varit svårt för många att förstå och förhålla sig till det stora antalet budskap med många detaljer. Utifrån dessa ska sedan varje enskild individ förstå och tolka hur man ska bete sig i olika situationer.1108 Enligt flera regioner har in- vånare även haft svårt att skilja mellan myndigheternas ”råd”, ”re- kommendationer” och ”riktlinjer”. Exempelvis uppfattas ”råd” som mindre strikta än ”rekommendationer”.1109

Både kommuninvånare och medarbetare har uttryckt svårigheter att tolka vad som egentligen gäller. En rekommendation i vardagen betyder att det är valbart, det är det inte när det gäller en rekommendation från en svensk myndighet, utan det ska följas. Likaså har social distansering

1105 Se exempelvis Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommuni- kation till allmänheten, den 23 juni 2020.

1106 Se inkomna svar från regionerna på Coronakommissionens frågor om kommunikation till allmänheten.

1107 Halmstad kommun, Halmstads kommun – Svar Coronakommissionen, den 24 maj 2021. 1108 Region Östergötland, Frågor från Coronakommissionen om regionens kommunikation till regionens invånare under pandemin, den 20 maj 2021.

1109 Region Gävleborg, Frågor till Region Gävleborg om kommunikation till allmänheten under Coronapandemin, den 20 maj 2021.

526

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

varit otydligt. Det är fysiskt vi ska hålla avstånd, inte socialt. Detsamma gäller alla olika benämningar på råd och rekommendationer (allmänna och särskilda), det är inte många som förstått vad som skiljer mellan dem eller vad de innebär. Att lokala allmänna råd har varierat från region till region och över tid har gjort det extra besvärligt för medborgare och företagare. En del verkar, arbetar och bor i olika län dessutom. Men i stort har håll avstånd funkat bra.1110

Enligt de kommuner som kommissionen har varit i kontakt med har ett omfattande analys- och kommunikationsarbete genomförts på lokal nivå för att sätta expertmyndigheternas riktlinjer och rekom- mendationer i en lokal och kommunal verksamhetskontext. Detta med syfte att göra det tydligt för invånarna hur verksamheterna anpassats utifrån rådande läge. Trots detta arbete med att försöka anpassa kommunikationen till lokala förutsättningar har invånarna haft frågor om hur rekommendationer och råd ska tolkas.

Efter sportlovsveckorna 2020 väcktes exempelvis frågor hos vårdnadshavare om det lämpliga i att elever som under lovet varit utomlands i länder med känd smitta skulle gå till skolan. I början av pandemin rådde även en osäkerhet kring hur den kommunala för- valtningen skulle hantera råden och rekommendationerna, bl.a. gäl- lande elever som kom hem från skidsemestrar i Italien där vårdnads- havarna var konstaterat smittade. Det var inte tydligt hur eleverna skulle göra, dvs. om de skulle stanna hemma eller gå till skolan.1111 I samband med sportlovets avslutande i Umeå kommun 2020 besluta- des att medarbetare samt förskolebarn och elever som kom från smittdrabbade länder som utrikesdepartementet avrådde från resor till skulle stanna hemma. Detta innebar att ett knappt hundratal medarbetare och ett antal förskolebarn och elever stannade hemma från arbete och skola i två veckor. Enligt Umeå kommun kommen- terade Folkhälsomyndigheten i media att detta var en icke-nöd- vändig åtgärd.1112

Folkhälsomyndighetens uppmaning i december 2020 om att stänga ned icke-nödvändig kommunal verksamhet skapade även otydligheter om hur kommunerna skulle förhålla sig till stängning

1110 Jönköpings kommun, Jönköpings kommuns svar på frågor till kommunen om kommuni- kation till allmänheten under coronapandemin, den 24 maj 2021.

1111 Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommunikation till invå- narna under pandemin, den 24 maj 2021.

1112 Umeå kommun, Svar från Umeå kommun om kommunikation till allmänheten under Co- ronapandemin, den 20 maj.

527

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

av bibliotek, spontanidrott utomhus och organiserad idrottsverk- samhet för barn och unga.1113

I takt med att styrningen förändrades under hösten blev arbetet allt svå- rare för oss. Det kom nya rekommendationer, ny kunskap om både viruset och vaccinet och fler myndigheter blev involverade i olika sak- frågor (Arbetsmiljöverket, Läkemedelsverket, Socialstyrelsen). Dess- utom gjorde olika kommuner och regioner olika bedömningar som vi behövde förklara och bemöta. Efter sommaren, då det skedde lättnader, kom de så kallade “skärpta råd” som också skapade förvirring mellan vad som är restriktioner eller rekommendationer. Det fanns stora behov att bryta ner de allmänna råden till samma detaljnivå som de frågor som

vifick in, det vill säga vad enskilda individer kan göra och samtidigt ta ansvar.1114

Skolförvaltningarna i de olika kommunerna har även upplevt utma- ningar i att kommunicera kring hur länge barn och vuxna ska stanna hemma i samband med sjukfrånvaro, familjekarantän och resekaran- tän. Det har upplevts som att olika antal dagar har nämnts för olika personer och olika situationer. I Malmö stad har det även varit en hel del frågor kring vad som gällt för barn med vårdnadshavare i både Sverige och Danmark.1115 Riktlinjer och restriktioner som berört för- eningslivet har av flera kommuner upplevts vara otydliga och kom- mit med kort framförhållning under större delen av pandemin. För- eningslivet har ofta tagit kontakt med kommunerna för att få veta vad som gäller. Detta trots att kommunernas förvaltning regelbun- det skickat ut information och uppdaterat hemsidor med inform- ation.1116

Det blev även en kommunikativ utmaning när munskydd rekom- menderades i kollektivtrafiken men inte i skolorna, trots att det även i skolor uppstod trängsel. I Malmö stad lade politikerna i skolförvalt- ningarna fram ett nämndinitiativ där förslaget var att arbetsgivaren skulle erbjuda kostnadsfri skyddsutrustning till både personal och

1113 Se exempelvis Stockholms stad, Svar till Coronakommissionen S 2020:09 – frågor till kom- munen om kommunikation till allmänheten under Coronapandemin, den 21 maj 2021.

1114 Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommunikation till invå- narna under pandemin, den 24 maj 2021.

1115 Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommunikation till invå- narna under pandemin, den 24 maj 2021.

1116 Se exempelvis Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommuni- kation till invånarna under pandemin, den 24 maj 2021.

528

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

elever. Politikerna tog beslutet under hösten 2020 trots att Folkhäl- somyndigheten i sin kommunikation inte rekommenderade detta.1117

13.4.2Olika råd och rekommendationer på den nationella och regionala/lokala nivån har orsakat otydlighet

Aktörer på den regionala och lokala nivån menar att allmänheten har uppfattat att råd och rekommendationer blivit otydliga i de fall där regioner infört råd och rekommendationer som avvikit från de nationella.1118 Smittspridningen har under perioder sett väldigt olika ut i olika regioner och generella nationella budskap från Folkhälso- myndigheten har inte alltid stämt överens med situationen i olika regioner. Det gäller särskilt under hösten 2020 när Sverige drabbades av den andra vågen av smittspridning. Efter den kraftiga minsk- ningen av antalet smittade från mitten av juli 2020 bedömde Folk- hälsomyndigheten att det inte skulle bli en omfattade andra våg i Sverige utan bara mindre klusterutbrott. Från andra halvan av okto- ber började antalet fall öka kraftigt i vissa regioner samtidigt som regeringen och Folkhälsomyndigheten kommunicerade lättnader vilket innebar att budskapen på den nationella respektive regionala nivån uppfattades som motstridiga.1119

Skillnaden mellan lokala/regionala och nationella råd och rekom- mendationer har varit en återkommande utmaning som under pan- demin har lyfts av länsstyrelserna. I en sådan situation är samordning av kommunikationen svår att få till. Den kommunikativa utma- ningen har då handlat om att vara tydlig med varför råd och rekom- mendationer ser olika ut, beroende på var i landet man bor, och att det är de regionala råden som gäller.1120

Flertalet regioner delar länsstyrelsernas uppfattning och anför att kommunikationen hölls ihop och var i stort samstämmig fram tills att nationella rekommendationer blandades med olika lokala rekom-

1117 Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommunikation till invå- narna under pandemin, den 24 maj 2021.

1118 Se exempelvis Region Östergötland, Frågor från Coronakommissionen om regionens kom- munikation till regionens invånare under pandemin, den 20 maj 2021.

1119 Region Uppsala, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommunikation till all- mänheten under coronapandemin, den 20 maj 2021.

1120 Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommunikation till allmän- heten, den 23 juni 2020.

529

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

mendationer under hösten 2020.1121 Avvikelser från de nationella rekommendationerna har exempelvis gällt rekommendationer om övergång till distansundervisning, användandet av munskydd och rekommendationer om utökad provtagning. Vid flera tillfällen har skillnaden mellan hur Folkhälsomyndigheten har beskrivit situ- ationen och hur regionerna själva har beskrivit den varit så pass stor att frågan har behövt tas upp på nästkommande presskonferens. Detta gällde särskilt i samband med den andra vågen av smittsprid- ning. Flera regioner lyfter fram att det har funnits behov av att myn- digheterna i större utsträckning stämmer av sina lägesbilder med regionerna innan de kommuniceras ut nationellt.1122 Flera regioner uttrycker att det hade varit önskvärt med ett mer direkt samarbete och regelbundna kontakter mellan regionernas och Folkhälsomyn- dighetens kommunikationsansvariga. Det har i vissa fall varit oklart vilken kontaktväg regionerna skulle använda när det uppstod sam- verkansbehov avseende olika kommunikationsfrågor. Ett tätare samarbete hade sannolikt gjort att det upplevda glappet mellan nationell och regional nivå hade minskat.1123

Att olika rekommendationer har inneburit en otydlighet bekräf- tas även av de tillfrågade kommunerna. Flertalet kommuner menar att den otydlighet som har funnits i kommunikationen framför allt har upplevts under senare delen av pandemin då antalet råd och re- kommendationer från både regionerna och Folkhälsomyndigheten ökade. Dessutom beslutade regeringen om den s.k. tillfälliga pan- demilagen som började gälla från den 10 januari 2020 vilket blev ytterligare ett regelverk att förhålla sig till i kommunikationen.1124 Flertalet av de tillfrågade kommunerna anser att det mestadels har funnits en samstämmighet mellan budskap på den lokala nivån och den nationella och regionala. De anger att det främst beror på att de inte hade några egna budskap utan mestadels har kommunicerat myndigheternas och regionernas budskap. Detta har säkerställt sam- stämmighet i budskap för de målgrupper som har berörts.1125

1121 Se exempelvis Region Gävleborg, Frågor till Region Gävleborg om kommunikation till all- mänheten under Coronapandemin, den 20 maj 2021.

1122 Se exempelvis Region Uppsala, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommu- nikation till allmänheten under coronapandemin, den 20 maj 2021.

1123 Se exempelvis Region Uppsala, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommu- nikation till allmänheten under coronapandemin, den 20 maj 2021.

1124 Se exempelvis Falu kommun, Svar till regeringen Coronakommissionen, den 24 maj 2021. 1125 Göteborgs Stad, Svar till Coronakommissionen från Göteborgs stad, den 24 maj 2021.

530

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

Äldreomsorgen hade tidigt utmaningar med kommunikation kring munskydd. Det var många, externt som internt, som uttryckte en stor oro kring att tex hemtjänsten inte hade munskydd vid kontakt med de äldre. Att då ge svaret att vi följer Folkhälsomyndighetens rekommen- dationer var en trygghet men också komplicerat då det var baserat på fakta som inte fanns i vår verksamhet och det är komplexa logiker som ligger till grund för besluten. Äldreomsorgen fick försvara myndighe- ternas budskap externt som internt (media, sociala medier, anhöriga, brukare, medarbetare) vilket var nödvändigt för samstämmighet.1126

När det inte har funnits samstämmighet på lokal nivå beror det ofta på att regionerna har haft specifika rekommendationer och riktlinjer för länets kommuner beroende på smittspridning och aktuellt läge. När Folkhälsomyndigheten har gått ut med en åtgärd och det regionala smittskyddet har intagit en annan ställning i frågan, har det blivit en utmaning för kommunen att kommunicera vad som gäl- ler.1127

13.4.3Reaktiv kommunikation på grund av bristande samordning

Flera länsstyrelser, regioner och kommuner framför till kom- missionen att bristande kommunikationssamordning, främst mellan myndigheter och aktörer på den regionala och lokala nivån, har bidragit till att information inte alltid har varit samstämmig.1128 Den stora utmaningen enligt flertalet länsstyrelser har varit att samverkan kring kommunikationen endast skett efter beslut oavsett om det har gällt ett regeringsbeslut eller beslut av Folkhälsomyndigheten. Läns- styrelserna har vid ett flertal tillfällen efterlyst förhandsinformation för att kunna förbereda sig på att svara på exempelvis kommunernas frågor. Det har enligt länsstyrelserna varit svårt att stå närmast den enskilda medborgarens frågor och krav, och samtidigt vidarebe- fordra en annan myndighets rekommendationer och riktlinjer. Bris- tande samordning har enligt länsstyrelserna även inneburit att

1126 Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommunikation till invå- narna under pandemin, den 24 maj 2021.

1127 Se exempelvis Falu kommun, Svar till regeringen Coronakommissionen, den 24 maj 2021 och Karlskrona kommun, Svar på frågor från Coronakommissionen om Karlskrona kommuns kommunikation till invånarna under pandemin, den 19 maj 2021.

1128 Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommunikation till allmän- heten, den 23 juni 2020. Se även Region Stockholm, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommunikation till allmänheten under coronapandemin, den 1 juni 2021.

531

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

spridningen av de myndighetsgemensamma kampanjerna har för- senats.1129

Sportlovskampanjen lanserades inför vecka nio när Stockholm hade sitt sportlov, men då hade redan södra Sverige haft sportlov vecka sju och åtta. Studentkampanjen lanserades när många kommuner redan hade haft sina skolavslutningar.1130

Regionernas ansvar har varit att anpassa Folkhälsomyndighetens nationella budskap till regionala förutsättningar. Ny information har med mycket kort varsel mestadels presenterats i samband med de myndighetsgemensamma presskonferenserna. De nationella press- konferenserna har direkt genererat frågor till regionen från media, kommuner och allmänhet som förväntat sig en omedelbar regional tolkning av eller kommentar till de besked som presenteras nation- ellt. Det har inneburit att regionen ibland inte har haft möjlighet att följa upp den nationella kommunikationen med tydlig regional in- formation så snabbt som har varit önskvärt. Regionens kommuni- kation har i dessa situationer ibland inte varit samstämmig med de nya rekommendationerna och den har blivit reaktiv snarare än pro- aktiv.1131

Man gör det för att undvika ”läckor”, att information sprids i förväg innan beslutet är fattat. Men detta måste ställas emot problemet med att regionerna tvingas att hantera frågor som är helt nya för dem, med den risk det medför för att kommunikationen blir bristfällig. Det hade varit bra om de centrala myndigheterna hade varit mer transparanta gentemot de lokala och regionala myndigheterna, även med risken att information hade blivit offentlig tidigare än man planerat.1132

För att undvika missförstånd bland invånare till följd av att nationell och regional information inte är synkad hade en tydligare arbetsprocess mellan samverkansaktörer varit önskvärd. Detta mot bakgrund av att det under en pandemi ligger i allas intresse att invånarna har tillgång till rätt information och därmed kan bidra i arbetet till att minska smitts- pridningen. Med bättre framförhållning ges förutsättningar till bered- skap att svara på såväl medias som invånares frågor regionalt, vilket an-

1129 Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommunikation till allmän- heten, den 23 juni 2020.

1130 Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommunikation till allmän- heten, den 23 juni 2020.

1131 Se exempelvis Region Västmanland, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kom- munikation till allmänheten under coronapandemin, den 27 maj 2021.

1132 Region Uppsala, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommunikation till all- mänheten under coronapandemin, den 20 maj 2021.

532

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

nars är en utmaning då dessa förväntar sig omedelbara svar från regionen på sina frågor.1133

Fler regioner uttrycker liksom länsstyrelserna att de önskar att de hade fått information några timmar innan pressträffarna för att hinna anpassa sin kommunikation till situationen i länet. Till skillnad från myndigheter har kommuner och regioner en tydligare relations- skapande roll gentemot invånare och en längre erfarenhet av att jobba med kommunikation gentemot invånare. Flera regioner och kommuner upplever att myndigheterna inte alltid har informerat den lokala och regionala nivån och inte alltid heller lyssnat på be- hoven och vad som behöver göras. Information från den nationella nivån som inte kan följas upp på lokal och regional nivå riskerar att skada förtroendet för systemet.1134

Enligt Folkhälsomyndigheten har anledningen till att aktörer på regional och lokal inte fick någon förhandsinformation innan press- träffarna varit myndighetens strävan att vara transparent och att undvika spekulationer i media och hos allmänheten. Det är då centralt att gå ut med information brett om ett beslut omedelbart efter att det har fattats. Det innebär att det inte alltid finns utrymme för att ge förhandsbesked till t.ex. regioner och kommuner. Folk- hälsomyndigheten anser dock att myndigheten kontinuerligt har gett förhandsinformation om åtgärder till berörda målgrupper. Dels genom information på möten med samtliga regioners smittskydds- enheter på torsdagar (och under pandemins initiala skede även tis- dagar), dels genom att regionernas smittskyddsenheter i stor ut- sträckning har fått ta del av beslutade åtgärder genom e-post-utskick innan de kommunicerats. Myndigheten har i största möjliga mån även via samverkan med länsstyrelserna försökt ge förhandsinform- ation kring inom vilka områden nya beslut är på gång.1135

Enligt flera regioners kommunikationsenheter har samverkan om kommunikation med Folkhälsomyndigheten främst skett via smitt- skyddet samt hälso- och sjukvårdsdirektören. Det har inte skett någon regelbunden samverkan direkt med kommunikationsavdel- ningen vid Folkhälsomyndigheten under 2020. En sådan samverkan

1133 Region Skåne, Svar på frågor ställda till Region Skåne om kommunikation under Corona- pandemin, den 20 maj 2021.

1134 Se exempelvis Region Stockholm, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kom- munikation till allmänheten under coronapandemin, den 1 juni 2021.

1135 Folkhälsomyndigheten, Svar från Folkhälsomyndigheten på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021.

533

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

utvecklades dock under våren 2021 med anledning av vaccinations- frågan.1136

Samtliga kommuner har uppgett att de inte samverkat med Folk- hälsomyndigheten i kommunikationsfrågor. De myndighetsgemen- samma pressträffarna har fungerat som den viktigaste kanalen från myndigheterna till kommunerna.1137 Flera kommuner anser att det har funnits utmaningar i att få information av Folkhälsomyndig- heten och andra berörda myndigheter genom de myndighetsgemen- samma pressträffarna. Det har tagit tid och resurser att bevaka dessa presskonferenser som ofta har aviserats utan specificerat innehåll. I flera fall nämns att kommunerna har satt sitt hopp till att journalister ska ställa frågor för att svar ska komma på de frågeställningar som är relevanta för kommunernas verksamhet. Detta upplägg har inne- burit att kommunerna har haft svårigheter att vara proaktiva i kom- munikationen.1138

En av de viktigaste lärdomarna som bör dras är att de kommunala myn- digheterna inte fick någon fakta och kunskap innan de nationella myn- digheterna eller regeringen kommunicerade beslut. Det blev svårtolkat och felkommunicerat när kommunerna saknade underlag utan endast hade att förhålla sig till det som sas på presskonferenserna.1139

Kommunens kommunikationschef pratade också med Folkhälsomyn- dighetens generaldirektör när han var på digitalt besök i länet i mars 2021 vid en regional (inriktnings- och samordningsfunktion) ISF om utmaningen för kommunerna och regionerna och att ett önskemål vore att de, nu när den första kristiden var över, kunde arbeta efter en annan kommunikationsstrategi för att bereda kommuner och regioner på kommande beslut för att skapa en mer samlad och ordnad situation. Generaldirektören svarade att Folkhälsomyndigheten gärna ville det men att dessa beslut som kommer genom presskonferenserna är tajt hållna av regeringen och därför inte kan förberedas i en vidare intern krets.1140

1136 Se exempelvis Västragötalandsregionen, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommunikation till allmänheten under coronapandemin, den 20 maj 2021.

1137 Se inkomna svar på Coronakommissionens frågor om kommunernas kommunikation till allmänheten under coronapandemin.

1138 Se exempelvis Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommuni- kation till invånarna under pandemin, den 24 maj 2021.

1139 Halmstad kommun, Halmstads kommun – Svar Coronakommissionen, den 24 maj 2021. 1140 Jönköpings kommun, Jönköpings kommuns svar på frågor till kommunen om kommuni- kation till allmänheten under coronapandemin, den 24 maj 2021.

534

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

13.5Åtgärder för att säkerställa kommunikationens tillgänglighet

Inom forskningen om riskkommunikation som syftar till att för- ändra människors beteenden betonas vikten av att tidigt identifiera olika målgrupper och anpassa kommunikationen därefter.

Utvärderingen av hanteringen av svininfluensan från 2010 visade bl.a. att allmänheten generellt upplevde att de hade stor kunskap om influensan och dess konsekvenser. Utvärderingen visade dock att myndigheter hade svårt att nå ungdomar och unga vuxna samt per- soner som inte hade svenska som modersmål och att det fanns behov vid framtida pandemier att arbeta för att nå dessa grupper.1141

Under våren 2020 ökade smittspridningen i utsatta områden i Sverige och människor som bodde i dessa områden drabbades hårt. I mitten av mars 2020 larmade exempelvis den Svensk-Somaliska Läkarföreningen att ungefär hälften av de som vid den här tiden av- led i sviterna av covid-19 i Stockholmsområdet var svensksomalier hemmahörande i det s.k. Järvaområdet (Kista/Rinkeby och Spånga/ Tensta) i norra Stockholm.1142 Under våren kom även rapporter om att assyrier/syrianer i olika utsatta områden var drabbade av höga dödstal.1143 En av anledningarna till de höga dödstalen ansågs vara att dessa grupper inte hade fått information i tillräckligt stor utsträck- ning för att kunna skydda sig. Forskningen visar att personer med utländsk bakgrund i mindre utsträckning tar del av svenska nyhets- medier och att utländska nyhetskanaler ofta fungerar som ett kom- plement till svenska nyheter. När minoritetsgrupper har studerats har resultat visat att de oftare har lägre förtroende för institutioner och medier. De förlitar sig oftare på direkt interpersonell kommu- nikation.1144

En av utmaningarna under pandemin, särskilt i det inledande skedet, var kommunikation och informationsmaterial på andra språk än svenska för att nå ut till så många som möjligt. Flera regioner och kommuner menar att det i början av pandemin saknades en nationell

1141 MSB och Socialstyrelsen (2011), Influensa A(H1N1) 2009 – utvärdering av förberedelser och hantering av pandemin, februari 2011.

1142 SVT nyheter, Läkarförening larmar: Flera svensksomalier bland coronadödsfall i Stockholms- området, den 23 mars 2020.

1143 Expressen, Larmet: Många döda är assyrier/syrianer, den 10 april 2020.

1144 Göteborgs Universitet (Journalistik, medier och kommunikation), Kriskommunikation och segregation i en pandemi: hur boende i utsatta områden informerade sig om coronaviruset våren 2020, den 1 september 2020.

535

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

samordning kring översättning, vilket ledde till att flera regioner och kommuner fick göra egna översättningar av nationella budskap. Regionerna och kommunerna signalerade sina behov av översatt in- formation kort efter det att myndigheterna hade konstaterat att viruset spreds i det svenska samhället. När översättningar till slut kom från den nationella nivån upplevdes de i vissa avseenden komma för sent.1145

Nedan beskrivs några av de åtgärder som aktörer på nationell, regional, lokal nivå har genomfört för att säkerställa att även grupper i samhället som är svåra att nå har fått ta del av kommunikationen kring pandemin. Det gäller exempelvis information till funktions- hindrade samt översättning av information till andra språk.

13.5.1Åtgärder på nationell nivå

I pandemins inledande skede fokuserade de nationella myndig- heterna framför allt på att översätta information för inresande till Sverige. När Folkhälsomyndigheten konstaterade samhällsspridning den 10 mars 2020 ändrades strategin och fokus flyttades till kommu- nikation till hela befolkningen. Det ställde krav på att snabbt få ut texter på såväl svenska som andra språk. Regionerna och webb- platsen 1177 behövde hjälp från myndigheterna med översättningar. Översättningarna dröjde dock och flera regioner vittnar om att regionernas frågor kring detta hänvisades fram och tillbaka mellan MSB och Folkhälsomyndigheten.1146

Den 19 mars 2020, ungefär vid samma tidpunkt som rapporter inkom om högre dödstal i utsatta områden, fick MSB i uppdrag av regeringen att säkerställa att myndigheternas information med an- ledning av utbrottet av coronaviruset var samordnad och tydlig samt att det fanns effektiva kanaler för att föra ut informationen. Det gällde inte bara till den breda allmänheten utan även till mer svår- nådda grupper.

Folkhälsomyndigheten fick i slutet av mars inom ramen för detta regeringsuppdrag en förfrågan från MSB om att ansvara för arbetet med anpassad kommunikation kring covid-19 till s.k. svårnådda

1145 Mittuniversitetet (2021), Kriskommunikation i samverkan – samverkan och samordning inom kriskommunikation vid coronapandemin 2020, Rapport nummer 45.

1146 Region Stockholm, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommunikation till allmänheten under coronapandemin, den 1 juni 2021.

536

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

grupper med migrationsbakgrund eller grupper med bristande kun- skaper i svenska.1147 Syftet med uppdraget var att aktivt förklara och förtydliga smittskyddsåtgärder till grupper med annat modersmål än svenska genom behovsinventering, kommunikationsinsatser och uppföljning av insatserna. Inledningsvis gjordes det i form av snabba insatser inom kommunikationsområdet såsom översättningar, ny- hetstexter, internt och externt stöd till olika arbetsgrupper utifrån då aktuella frågor.

I arbetet med att anpassa kommunikationen har arbetet, enligt Folkhälsomyndigheten, utgått från TIP-metoden (Tailoring Immu- nization Programs). Enligt Folkhälsomyndigheten bygger metoden på vetenskaplig evidens, som även innefattar beteendevetenskap, och syftar till att definiera och förstå vilka faktorer som är nödvändiga för att en beteendeförändring ska äga rum, och vilka faktorer som ökar eller minskar sannolikheten för att den önskade beteendeför- ändringen ska inträffa. Inom ramen för uppdraget har Folkhälso- myndigheten arbetat nära regionerna för att göra en inventering av de insatser som redan gjorts regionalt, men även för att identifiera ytterligare behov av stöd. Myndigheten har i samarbete med region- erna bl.a. skapat en nationell telefonlinje för att möta behovet av in- formation på andra språk. Folkhälsomyndigheten har även genom- fört intervjuer (under februari–april 2020) med ca 30 nyckelperso- ner, t.ex. religiösa ledare, hälso- och sjukvårdspersonal, företagare, individer som överlevde covid-19 m.fl., för att förstå målgruppers riskuppfattning, deras informationskällor och kanaler.1148 Genom ständig samverkan och diskussion med regionala och lokala aktörer, intresseorganisationer, civilsamhället m.fl. har kunskap om olika målgrupper tagits tillvara och bidragit till arbetet med beteende- förändringar.1149

För att nå den grupp som behöver information på annat språk än svenska har informationsmaterial, enligt MSB, översatts, anpassats och tillgängliggjorts i flera kanaler. Under pandemin har Krisinform- ation.se kommit att bli en central plattform för kommunikation från myndigheterna. Totalt fick webbplatsen 16 miljoner besök under

1147 Folkhälsomyndigheten, Anpassad kommunikation om covid-19 riktad till personer med mi- grationsbakgrund, den 12 november 2021.

1148 Folkhälsomyndigheten, Anpassad kommunikation om covid-19 riktad till personer med mi- grationsbakgrund, den 12 november 2021.

1149 Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 14 januari 2022.

537

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

2020 (jämfört med knappt 700 000 besök år 2019). På Krisinform- ation.se finns i dagsläget information om covid-19 på 28 språk.1150

MSB anger att kampanjer har översatts till fem språk (arabiska, turkiska, tigrinja, somaliska och farsi) på sociala medier (Facebook och Instagram). Det har även producerats radioinslag med inform- ation om coronaviruset på persiska och arabiska. Informationsfilmer på språken arabiska, engelska, farsi, franska, ryska, spanska och tur- kiska har publicerats på Youtube. Projektet har även genomfört digi- tal annonsering i förorter. Informationen har tillgängliggjorts på digitala skärmar i olika köpcentrum på språken arabiska, farsi och somaliska. Under sommaren 2020 producerades information på eng- elska till grupper som tillfälligt vistades i Sverige. Under december 2020 genomfördes även affischering i förorter i 16 kommuner på engelska och arabiska.1151

MSB har genomfört flera undersökningar för att fastställa om myndigheternas information har nått fram till personer med annat modersmål än svenska. Mer än 80 procent av de som behöver in- formation på annat språk än svenska har, enligt MSB, ansett att det har varit lätt att hitta och förstå informationen om covid-19.1152

MSB framhåller även att myndigheten för att nå ut med inform- ation till svårnådda grupper har samarbetat med aktörer inom civil- samhället, bl.a. Myndigheten för stöd till trossamfund, Myndigheten för delaktighet (MFD), Myndigheten för tillgängliga medier, de fri- villiga försvarsorganisationerna och Fryshuset. Flera av organi- sationerna har använt sina hemsidor och sociala medier för att nå ut till medlemmar och allmänheten. Även medlemsutskick och med- lemstidningar har använts. Flera organisationer har stöttat genom att dela ut information t.ex. på flygplatser, i kollektivtrafiken eller i skärgården. Engagemanget och viljan att hjälpa till har varit stort från organisationerna och insatserna som gjorts har, enligt flera regioner och kommuner, varit mycket uppskattade. För att ta vara på civilsamhällets mångfald och bredd har MSB sedan början av april i år regelbundet skickat ut aktuell och bekräftad information om

1150 MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 25 juni 2021.

1151 MSB, Slutredovisning av regeringsuppdrag: uppdrag till Myndigheten för Samhällsskydd och

beredskap gällande: Nationellt informationsmaterial med anledning av utbrottet av det nya coronaviruset (covid-19), den 21 december 2020.

1152 MSB, Slutredovisning av regeringsuppdrag: uppdrag till Myndigheten för Samhällsskydd och

beredskap gällande: Nationellt informationsmaterial med anledning av utbrottet av det nya coro- naviruset (covid-19), den 21 december 2020.

538

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

pandemin till ca 150 organisationer och föreningar. Här återfinns bland andra pensionärsorganisationer, bostadsföretag, intresseföre- ningar och organisationer inom funktionshinderrörelsen. Uppma- ningen till organisationerna har varit att sprida informationen vidare till sina medlemmar och i sina kanaler och nätverk. Utskicken har gjorts exempelvis i samband med att Folkhälsomyndigheten fattat beslut om nya råd och rekommendationer, liksom inför större hög- tider och inför sommar och semester.1153

Inom ramen för regeringsuppdraget den 19 mars 2020 har även teckentolkning av de myndighetsgemensamma pressträffarna finan- sierats.1154 På webbplatsen Krisinformation.se finns även anpassad information till personer med funktionsnedsättning, som exempel- vis uppdaterad teckenspråktolkad och lättläst information om covid-19.1155 MFD har även på sin webbplats samlat tillgänglig in- formation om covid-19 från regeringen och olika myndigheter riktat till personer med funktionsnedsättning.1156 Nationellt organ för dia- log och samråd mellan regeringen och det civila samhället (NOD) som bistår med samlade lägesbilder av verksamheter och behov i civilsamhället under pandemin har dock rapporterat att funktions- rättsrörelsens organisationer ansett att informationstillgängligheten har varit undermålig. Flera olika organisationer har fått tolka, för- tydliga och sprida informationen om smittskydd och riskgrupper på ett tillgänglighetsanpassat sätt. Dessa organisationer har lagt ned betydande arbete på att hitta och formulera rätt information till de specifika grupperna.1157 Enligt Funktionsrätt Sverige har inform- ationen varit otillgänglig i allt från presskonferenser till Folkhälso- myndighetens webbplats och övrig samhällsinformation. Det har bl.a. varit dåligt med teckenspråkstolkning och texter på enkel svenska, något som dock förbättrades efter hand.1158 Denna bild be- kräftas av 11 patient- och brukarorganisationer vid en hearing an- ordnad av Coronakommissionen i augusti 2021. Informationsgiv-

1153 MSB, Slutredovisning av regeringsuppdrag: uppdrag till Myndigheten för Samhällsskydd och

beredskap gällande: Nationellt informationsmaterial med anledning av utbrottet av det nya coro- naviruset (covid-19), den 21 december 2020.

1154 MSB, Slutredovisning av regeringsuppdrag: uppdrag till Myndigheten för Samhällsskydd och

beredskap gällande: Nationellt informationsmaterial med anledning av utbrottet av det nya coro- naviruset (covid-19), den 21 december 2020.

1155 Uppgifter hämtade från webbplatsen Krisinformation.se (besökt den 9 augusti 2021)

1156 Uppgifter hämtade från Myndigheten för Delaktighets webbplats (besökt den 9 augusti 2021).

1157 NOD, www.nodsverige.se/kortrapport-v-23/.

1158 Uppgifter lämnade av Funktionsrätt Sverige vid möte med sekretariatet den 11 maj 2021.

539

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

ningen från regeringen och myndigheterna har uppfattats som splitt- rad, vilket innebar att mycket resurser har fått läggas på att samman- ställa och informera patienter och brukare genom exempelvis den egna webbplatsen och telefonrådgivning.1159

13.5.2Åtgärder på regional och lokal nivå

Inom ramen för regeringsuppdraget från den 19 mars 2020 har länsstyrelserna översatt flera kommunikationsinsatser till olika språk. Länsstyrelsen Skåne har exempelvis på uppdrag av MSB över- satt informationsfilmer på olika språk. Uppdraget bestod av 17 in- formationsfilmer på 11 olika språk om bl.a. testning och vaccination. Filmerna togs fram i samarbete med MSB, Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen. Omfattande översättning har även gjorts av kommunikationsinsatserna för uppdraget om tillsyn av den tillfälliga pandemilagen.1160

Länsstyrelserna har även löpande översatt material vid behov för att nå ut med information om råd, riktlinjer och rekommendationer till länens invånare. Länsstyrelserna har i samverkan med kommu- nerna och regionerna identifierat och kartlagt svårnådda grupper med syftet att hitta de mest effektiva kanalerna för att nå ut. Läns- styrelserna har även aktivt samverkat med civilsamhället, SFI, stu- dieförbund, idrottsrörelsen, föreningsliv, utbildningsväsendet och andra myndigheter för att nå ut med information på andra språk.1161

Som tidigare nämnts efterlyste aktörer på regional och lokal nivå översättningar av allmänna råd och rekommendationer i det inle- dande skedet av coronavirusets utbrott. En utmaning under våren 2020 var även att förklara Sveriges strategi angående hanteringen av pandemin för befolkningen i Sverige. Länsstyrelser har under MSB:s samverkanskonferenser vid flera tillfällen framhållit att kommu- nerna även har haft behov av information och budskap på andra språk än svenska som förklarar varför Sverige har valt den strategi som har gällt under hela pandemin och vad den innebär.1162Även SKR

1159 Uppgifter lämnade vid Coronakommissionens hearing med 11 patient- och brukarorgani- sationer, den 19 augusti 2021.

1160 Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommunikation till allmän- heten, den 23 juni 2020.

1161 Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommunikation till allmän- heten, den 23 juni 2020.

1162 Mittuniversitetet (2021), Kriskommunikation i samverkan – samverkan och samordning inom kriskommunikation vid coronapandemin 2020, Rapport nummer 45.

540

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

har lyft frågan om att förklara det svenska vägvalet på andra språk, inte minst därför att människor med andra modersmål ofta tar del av information från andra länder, vars vägval delvis ser annorlunda

ut.1163

Flertalet regioner menar att de i ett tidigt skede hade identifierat olika målgrupper för att göra kommunikationen tillgänglig för alla.1164 Regionerna har jobbat med riktad information till olika åldrar och grupper exempelvis på olika språk via sociala medier. Regionerna uppger att information om pandemin har nått fram till grupper med annat modersmål än svenska. Att få dem att ändra beteende har dock varit en större utmaning.1165 Regionerna har även använt sina upp- arbetade nätverk, exempelvis nätverk för språkliga minoriteter, nä- ringslivsorganisationer och föreningar kopplade till civilsamhället för att nå ut med information till svårnådda grupper.1166

När det gäller översättningar av information till allmänheten har regionerna i första hand använt sig av och hänvisat till det material som tagits fram på nationell nivå, bl.a. av Folkhälsomyndigheten och Inera för 1177 Vårdguiden. En av de viktigaste kanalerna för att nå ut med information till dessa grupper har varit den gemensamma webbplatsen 1177.se, där grundläggande information om covid-19, provtagning, smittspårning m.m. finns översatt till 17 språk. Flera regioner har även gemensamt ordnat med översättningar av det material som har tagits fram regionalt.1167 1168

I större regioner som t.ex. Region Stockholm har informationen även kompletterats med aktiviteter på olika platser runt om i länet där hälsoinformatörer och flerspråkiga informatörer har mött in- vånare och ledande personer direkt på plats för att informera om smittspridning. Dessa informatörer har bl.a. fått utbildning av Smitt- skydd Stockholm.1169 Regionerna har i vissa fall även producerat och

1163 Mittuniversitetet (2021), Kriskommunikation i samverkan – samverkan och samordning inom kriskommunikation vid coronapandemin 2020, Rapport nummer 45.

1164 Se inkomna svar från regionerna på Coronakommissionens frågor om kommunikation till allmänheten.

1165 Se inkomna svar från regionerna på Coronakommissionens frågor om kommunikation till allmänheten.

1166 Se exempelvis Region Gävleborg, Frågor till Region Gävleborg om kommunikation till all- mänheten under Coronapandemin, den 20 maj 2021.

1167 Se exempelvis Region Blekinge, Svar till Coronakommissionen: Frågor om regionens kom- munikation till regionens invånare under pandemin, den 17 maj 2021.

1168 Se exempelvis Region Gävleborg, Frågor till Region Gävleborg om kommunikation till all- mänheten under Coronapandemin, den 20 maj 2021.

1169 Region Stockholm, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommunikation till allmänheten under coronapandemin, den 1 juni 2021.

541

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

översatt egna filmer med smittskyddsläkare, chefläkare och andra experter till andra språk för att kunna användas i egna kanaler och delas med kommuner och aktörer inom civilsamhället.1170

Filmer med information på teckenspråk finns också på flera regioners webbplatser och på 1177.se. Dessa riktar sig särskilt till gruppen döva där många har svårt för att läsa skriven svenska. Även regionernas pressträffar har textats och teckentolkats.1171

Majoriteten av de tillfrågade kommunerna har angett att de tidigt under våren 2020 arbetade för att nå ut till alla målgrupper inom den egna kommunen. Kanaler för att nå ut till olika målgrupper fanns till stor del redan på plats. Några kommuner anser dock att det inled- ningsvis var väldigt svårt att förutse hur pandemin skulle utvecklas och har därmed först efterhand identifierat olika målgrupper.1172 De grupper som ansågs vara svårare att nå var unga personer, personer med funktionsnedsättningar samt personer med annan kulturell och språklig bakgrund.1173 Vissa kommuner försökte utöver befintliga kanaler hitta nya vägar för att nå ut till alla olika grupper.1174 I vissa kommuner har detta arbete varit en utmaning. I Malmö stad bor exempelvis människor från 179 olika länder och omkring en tredje- del av kommunens invånare är födda i utlandet.1175

Trots att kommuner tidigt har identifierat grupper som har an- setts svåra att nå ut till har det inte funnits översatt information att använda. Flera kommuner upplever att det inte fanns någon på nationell nivå som arbetade med att översätta de nationella bud- skapen till andra språk. Flera kommuner vittnar om att de nådde ut med information alltför sent till de grupper som hade annat språk än svenska som modersmål. Flera kommuner fick själva ordna med översättningar vilket tog tid.1176 I vissa fall har kommunerna endast

1170 Region Stockholm, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommunikation till allmänheten under coronapandemin, den 1 juni 2021.

1171 Se exempelvis Region Skåne, Svar på frågor ställda till Region Skåne om kommunikation under Coronapandemin, den 20 maj 2021.

1172 Se exempelvis Karlskrona kommun, Svar på frågor från Coronakommissionen om Karlskrona kommuns kommunikation till invånarna under pandemin, den 19 maj 2021.

1173 Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommunikation till invånarna under pandemin, den 24 maj 2021.

1174 I Malmö stad anställdes t.ex. en somalisktalande informatör, se Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommunikation till invånarna under pandemin, den 24 maj 2021.

1175 Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommunikation till invå- narna under pandemin, den 24 maj 2021.

1176 Mittuniversitetet (2021), Kriskommunikation i samverkan – samverkan och samordning inom kriskommunikation vid coronapandemin 2020, Rapport nummer 45.

542

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

använt Folkhälsomyndighetens material som har funnits på andra språk och man har inte gjort någon egen översättning av de lokala budskapen.1177

Flertalet av de tillfrågade kommunerna har liksom regionerna samverkat med civilsamhället för att nå målgrupper som kommu- nerna själva har haft svårt att nå genom andra kanaler. Samverkan med civilsamhället anses av flera ha varit av ovärderlig hjälp i arbetet med att nå ut med budskap.1178

13.6Kommunikationens genomslag

Det finns flera svårigheter med att dra slutsatser om i vilken ut- sträckning kommunikationen har bidragit till att minska smittsprid- ningen och dämpa människors oro. Under pandemin har det gjorts flera försök att bedöma i vilken utsträckning befolkningen har följt de råd som myndigheterna har utfärdat. Myndigheter, företag och forskare har samlat in flera typer av data som kan användas för att utvärdera befolkningens beteende under pandemin. Det är dock svårt att entydigt utvärdera i vilken utsträckning befolkningens beteende har påverkats av kommunikation kring olika restriktioner och råd som har utfärdats.

Under en pandemi är det rimligt att anta att individer på eget initiativ vidtar åtgärder för att skydda den egna hälsan samt hälsan hos närstående, oavsett myndigheters agerande. Internationell forskning har visat att individuella beteendeförändringar kan ske i stor utsträckning innan införandet av formella restriktioner. Skill- nader i befolkningens benägenhet att tvätta händerna, undvika resor eller jobba hemifrån före och under pandemin beror på en rad fak- torer utöver myndigheternas agerande, t.ex. individuella beslut, företag och organisationers agerande samt strukturella och individu- ella förutsättningar. En beteendeförändring i linje med myndighet- ers råd och rekommendationer kan därför inte tolkas som en direkt effekt av myndighetens agerande, även om information, råd och re- striktioner sannolikt har betydelse för individers beteenden. MSB bekräftar denna bild och menar att det inte primärt är brist på information som har varit utmaningen under pandemin, utan männi-

1177 Se exempelvis Uppsala kommun, Svar från Uppsala kommun, den 28 maj 2021. 1178 Se exempelvis Uppsala kommun, Svar från Uppsala kommun, den 28 maj 2021.

543

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

skors förutsättningar att följa råd och rekommendationer. Smitt- spridningen har t.ex. skett i sammanhang där det är svårare att hålla avstånd.1179 Även inom medie- och kommunikationsforskningen framhävs att det finns komplexa påverkansfaktorer som gör det svårt att påvisa direkta effekter av kommunikationen. Undantag då kom- munikationsinsatser kan ha mer direkt effekt är då aktörer och mediekanaler har mycket högt förtroende, beteendeförändringen inte är särskilt komplex, kommunicerad risk handlar om direkt risk för individen, eller vid ett mer auktoritärt styre.1180

Under pandemin har det på nationell, regional och lokal nivå genomförts flera olika typer av undersökningar för att mäta genom- slaget av genomförda kommunikationsinsatser. I följande avsnitt sammanfattas några av dessa mätningar och deras resultat.

Mätningar och undersökningar av kommunikationen på nationell nivå

MSB har sedan regeringsuppdraget från den 19 mars 2020 löpande genomfört undersökningar och mätningar av genomförda kommu- nikationsinsatser. Resultaten från undersökningarna har använts för att vidareutveckla insatserna. MSB har exempelvis under hela pan- demin gjort löpande effektmätningar av genomförda kommuni- kationsinsatser i köpta medier, dvs. reklam, tidningsannonser, ban- ners m.m. Detta för att få en bild av enskilda kampanjers genomslag hos målgruppen/allmänheten och av hur människor reagerar på och tar till sig kampanjbudskapen. Mätningarna har enligt MSB visat att de breda kampanjerna, både i traditionella och digitala media, har nått stora delar av Sveriges befolkning. De har även visat att bud- skapen har nått en hög andel av befolkningen och att allmänheten har uppfattat dem som tydliga. Mätningarna har genomförts med jämna mellanrum för att säkerställa att allmänheten löpande har tagit till sig budskapen.

Fördelen med att mätningar har genomförts sedan mars 2020, är enligt MSB att berörda myndigheter har fått en bild av hur allmän-

1179 MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 25 juni 2021.

1180 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

544

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

hetens mottagande av kommunikationen har förändrats över tid. 1181 Kommissionen anser att slutsatser kring dessa mätningar och under- sökningar bör göras med försiktighet då de som har besvarat frågor inte till fullo alltid har varit ett representativt urval av befolkningen. Det finns en möjlighet att personer som är mer benägna att följa myndigheternas rapportering också är mer villiga att svara på frågor om information kring råd och rekommendationer. Det finns därmed en risk att resultaten kan överskatta andelen i befolkningen som har tagit del av myndigheternas information.

MSB har sedan mars 2020 prenumererat på Kantar Sifos s.k. Co- ronabarometer som bl.a. mäter människors förtroende för olika ak- törer samt attityder och förhållningssätt till råd och rekommen- dationer. Mätningarna har genomförts med hjälp av en slumpvis utvald online-panel där 95 procent av de svarande är födda i Sverige. Tio procent av de svarande har en mor och/eller far född utanför Sverige. Myndigheten har dessutom bl.a. anlitat ett företag som är specialiserat på kommunikation med grupper med olika språk- barriärer. Därtill har MSB genomfört en fördjupad undersökning med hjälp av på-stan-intervjuer för att nå personer med olika språk- barriärer samt fokusgrupper där en grupp består av personer som inte talar fullgod svenska.

Därutöver genomfördes även en mindre kvalitativ undersökning (telefonintervjuer) mot målgruppen 80 år och äldre – en åldersgrupp som inte inkluderats i Kantar Sifos online-paneler. Undersökningen visade att majoriteten av de intervjuade följde de dagliga TV-sända presskonferenserna och att de även tog till sig information via andra mediekanaler som TV, radio och tidningar.

En slutredovisning från MSB den 21 december 2020 av ett rege- ringsuppdrag visade att mer än 90 procent av de svarande (av de som svarat på undersökningens frågor) hade fått information genom annonsering i riks- och lokalpress, TV, radio och sociala medier. Informationen hade genomförts i fyra etapper under perioden mars– december 2020. Mer än 85 procent hade hög kännedom om myndig- heternas rekommendationer och ansåg att de hade kunskap nog för att kunna hantera riskerna kring covid-19. Mer än 80 procent av de som ingick i undersökningen sade sig lita på den information de fått från myndigheterna. Mer än 85 procent ansåg att informationen

1181 MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 25 juni 2021.

545

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

hade varit tydlig och att informationen påverkat dem att vilja följa myndigheternas rekommendationer i högre grad.1182

Mätningar och undersökningar av kommunikationen på regional och lokal nivå

Få regioner och kommuner har gjort egna undersökningar avseende kommunikationsinsatsernas genomslag. Det är därför svårt att dra några slutsatser kring hur kommunikationen har tagits emot på regional och lokal nivå.

Region Stockholm är en av de regioner som har undersökt hur regionens kampanjer har tagits emot. Enligt regionen har de sedan mars-april 2020 haft mycket goda resultat på genomförda kam- panjer. Resultaten har visat att det finns en god förståelse för bud- skapen och en god intention att följa dessa.1183 Även Region Gävle- borg genomförde en enkätundersökning under sommaren 2020 som visade att ca 89 procent hade upplevt att de fått information om co- ronaviruset och covid-19 i mycket eller ganska hög grad.1184

Av de tillfrågade kommunerna har några gjort egna mätningar och utvärderingar för att se om kommunikationen har fått genom- slag. Göteborgs Stad har exempelvis utvärderat delar av kommuni- kationen som bygger på Folkhälsomyndighetens råd och rekom- mendationer. Bland annat kommunicerade Göteborgs Stad under en viss period ut budskapet ”Håll avstånd. Du gör skillnad” på stads- informationstavlorna. I den utvärdering som genomfördes av denna kampanj svarade ca 90 procent att de instämde helt i påståendet att informationen var lättbegriplig.1185

13.7Summering

Pandemin har påverkat hela vårt samhälle och ett stort antal aktörer från olika samhällssektorer är och har varit involverade i krishante-

1182 MSB, Slutredovisning av regeringsuppdrag: uppdrag till Myndigheten för Samhällsskydd och

beredskap gällande: Nationellt informationsmaterial med anledning av utbrottet av det nya coro- naviruset (covid-19), den 21 december 2020.

1183 Region Stockholm, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommunikation till allmänheten under coronapandemin, den 1 juni 2021.

1184 Region Gävleborg, Frågor till Region Gävleborg om kommunikation till allmänheten under Coronapandemin, den 20 maj 2021.

1185 Göteborgs Stad, Svar till Coronakommissionen från Göteborgs stad, den 24 maj 2021.

546

SOU 2022:10

Kommunikationen till allmänheten

ringen. Kommunikationen till allmänheten har haft särskilt stor be- tydelse eftersom Sveriges vägval för att bekämpa viruset till stor del bygger på att enskilda tar eget ansvar och frivilligt följer givna råd och rekommendationer. Ett sådant förhållningssätt kräver att råd och rekommendationer kommuniceras på ett tydligt, begripligt och samstämmigt sätt och når ut till så många som möjligt.

Kommissionen noterar att myndigheternas gemensamma press- träffar tycks ha fått stort genomslag. Det har, inte minst vad gäller våren 2020, ibland beskrivits som att de dagliga pressträffarna kl. 14 varit en slags ”lägereld” som människor samlats kring. De förmed- lade ett budskap om situationens allvar genom att beskriva smitt- läget i världen, Europa och Sverige, hur många som vårdades i vanlig slutenvård och intensivvård och hur många som avlidit med co- vid-19. I en redovisning av ett regeringsuppdrag i december 2020 konstaterade MSB att mer 85 procent (av de som svarat på de mät- ningar som har gjorts) ansåg sig ha hög kännedom om myndighet- ernas rekommendationer och ansåg att informationen varit tydlig och att de hade kunskap nog för att kunna hantera riskerna kring covid-19.

I avsnitt 13.3 har vi emellertid bl.a. med hjälp av en underlags- rapport, beskrivit hur kommunikationen brustit i några väsentliga avseenden.

I vilken utsträckning som kommunikationen har påverkat männi- skors beteende är svårt att veta. Det är inte givet att det primärt är tillgången till eller bristen på korrekt information som har haft en påverkan på beteendeförändringar. De kan även bero på människors förutsättningar och benägenhet att följa råd och rekommendationer. Beteenden kan ha förändrats även utan koppling till regeringens, myndigheters och andra aktörers kommunikation.

Kommissionen konstaterar att kommunikationssamordningen mellan olika aktörer och nivåer inte har fungerat optimalt. Kom- missionen anser att det i ett tidigare skede hade behövts en över- gripande strategi för kommunikationen; en strategi som ser till hel- heten och som samordnar kommunikationen på den nationella, regionala och lokala nivån. En tydlig, samstämmig och samordnad kriskommunikation bidrar till ett högt förtroende hos allmänheten för myndigheter och påverkar människors benägenhet att följa re- kommendationer. Omvänt kan kriskommunikation som uppfattas som splittrad leda till att allmänhetens förtroende minskar och att

547

Kommunikationen till allmänheten

SOU 2022:10

människor inte ändrar sitt beteende. Kommissionen konstaterar att regeringen i november 2020 visserligen gav ett uppdrag till de mest berörda myndigheterna att ta fram en nationell kommunikations- strategi, men tog inte på eget initiativ fram en sådan i det inledande skedet. En nationell kommunikationsstrategi fanns tillgänglig först i december 2020, det vill säga nio månader efter att pandemin bröt ut, då vi befann oss i den andra vågen av smittspridning.

MSB initierade flera samverkanskonferenser avseende kommuni- kation under februari 2020, men samordning av kommunikation kom inte i gång ordentligt förrän regeringen gett Folkhälsomyndig- heten (den 5 mars 2020) och MSB (den 19 mars) i uppdrag utveckla och samordna information. Att det har funnits behov av mer sam- ordnad kommunikation med den nationella nivån har regionala och lokala aktörer vittnat om. Flera aktörer på lokal och regional nivå har inte fått information från de myndighetsgemensamma pressträffarna innan allmänheten fick ta del av informationen. Det har lett till att dessa aktörer har blivit reaktiva i sin kommunikation i stället för pro- aktiva.

Ett av regeringens mål för hanteringen av virusutbrottet har varit att ”dämpa oro”. Folkhälsomyndigheten har vid olika tillfällen, särskilt inledningsvis, uttryckt att åtgärder inte ska bidra till en ökad oro. Detta tillsammans med att Folkhälsomyndigheten i sina risk- bedömningar inte var tillräckligt tydliga med att de kommunicerade ett nuläge snarare än en prognos och förväntad utveckling i sina risk- bedömningar kan ha inneburit att människor inledningsvis inte tog utbrottet av coronaviruset på fullt allvar. WHO menar att erfaren- heter från tidigare händelser har visat att allmän oro hos befolk- ningen inte ska utgöra ett hinder för krishanterande aktörer att in- formera på ett så öppet och ärligt sätt som möjligt. WHO framhåller även vikten av att kommunicera tidigt om riskerna med ett utbrott även innan det fått någon större omfattning.

En utdragen kris – som pandemin är ett exempel på – gör att det med tiden blir allt svårare för regeringen, myndigheter och andra aktörer att upprätthålla befolkningens intresse för, och vilja att följa, givna anvisningar. Kommissionen konstaterar att regeringen, myn- digheter och aktörer på regional och lokal nivå i mycket liten ut- sträckning har anlitat psykologisk och beteendevetenskaplig sak- kunskap i för att uppnå uthållighet och för att kunna förutse tänk- bara reaktioner vid olika scenarier.

548

14 Dataförsörjning och krishantering

Data är hårdvaluta i det moderna informationssamhället. Pandemin är också den första globala kris där uppgifter om individer, företag, och en rad skeenden i samhället varit en central del av såväl krishan- teringen som det offentliga samtalet. Aldrig tidigare har diagram och tabeller delats så flitigt eller följts av så många.

Svenska myndigheter har använt data som underlag för att han- tera krisen, t.ex. när de skapat lägesbilder, scenarier och prognoser och när de fattat beslut om åtgärder. Myndigheterna är vana att ar- beta med data i långsamma och noggranna processer. Under pande- min har arbetet behövt ske i ett mycket snabbare tempo och större omfattning än tidigare. Att sätta in åtgärder i rätt tid under en pågå- ende och snabbt skiftande kris kräver en god bild av samhällets rå- dande medicinska, ekonomiska eller sociala tillstånd i realtid. Att ut- forma åtgärder på ett träffsäkert sätt kräver detaljerade data för varje individ och företag – det som brukar kallas för mikrodata.

Betydelsen av data för att i efterhand bättre förstå pandemin och dess effekter är en röd tråd rakt igenom kommissionens tre betän- kanden. Det gäller inte minst ett antal av de underlagsrapporter på vilka vi byggt våra analyser och bedömningar. Flera av dessa rap- porter bygger på mikrodata från svenska register analyserade inom ramen för SU:s forskningsprogram om covid-19. Medicinska och samhällsvetenskapliga forskare på svenska universitet har inlett hundratals empiriska projekt för att undersöka pandemin och dess konsekvenser med hjälp mikrodata.1186

Detta kapitel handlar om datahanteringens utmaningar och styr- kor. Vi kommer här att argumentera för att en bättre dataförsörjning avsevärt kan förbättra bägge de ovannämnda aktiviteterna, genom en

1186 Enligt uppgift från Etikprövningsmyndigheten har myndigheten hanterat 1 259 an- sökningar relaterade till pandemin t.o.m. 2022-01-03, varav endast ca 260 var i andra ämnen än medicin. Av samtliga ansökningar var 514 ändringsansökningar av befintliga projekt.

551

Dataförsörjning och krishantering

SOU 2022:10

snabbare och träffsäkrare krishantering bland myndigheterna samt en mer relevant och djuplodande analys bland forskarna. När vi säger en bättre dataförsörjning syftar vi inte bara på data som redan kom- mit till användning på olika sätt, utan också på data som varit svår- tillgängliga, svårutnyttjade, eller i vissa fall saknats helt.

Låt oss nämna två exempel från kommissionens betänkanden. Kapitel 2 och 3 i det andra delbetänkandet visar på flera datakällor som gemensamt tecknar en bild av hur smittspridningen kan ha sett ut under våren 2020 när testkapaciteten ännu var begränsad. Dessa datakällor existerade redan under våren men av olika anledningar kunde myndigheterna bara använda en del av dem under det pågå- ende arbetet med smittskyddet. Kapitel 5 i detta slutbetänkande vi- sar på datakällor som tillsammans ger en bild av de företag som mest behövde stöd redan under sommaren 2020. Dessa data – som kunde gjort utformningen av t.ex. korttidsstödet mer träffsäker – exi- sterade redan, likväl kunde beslutsfattarna inte använda dem i det pågående arbetet med företagsstöden.

Goda data kan i kristid användas för tre viktiga och komplette- rande syften:

1.Hjälpa en myndighet eller annan offentlig aktör att övervaka en pågående kris, eller förutsäga om en kris är på väg.

2.I myndigheternas förvaltning av krisåtgärder och generell verk- samhet, t.ex. för att utvärdera eller följa upp utfall av intresse och för att säkerställa hög träffsäkerhet eller motverka fusk.

3.Ställa vetenskapliga frågor om krisens orsaker, mekanismer eller effekter.

Kapitlet utgår från dessa tre kompletterande syften och ställer frågan hur de kunde uppfyllas under pandemin. Vi anlägger då i regel ett användarperspektiv och fokuserar på redan existerande uppgifter, även om vi också berör insamling av nya uppgifter. Existerande upp- gifter kan vara praktiskt tillgängliga (t.ex. data i befintliga nationella register) eller hypotetiskt tillgängliga (t.ex. data om särskilda boen- den eller primärvården). Mikrodata härrör ofta från offentliga källor, men kan också komma från privata källor (t.ex. data från banker, mobiltelefonföretag eller privata utförare av utbildning, vård och omsorg). Huvudsyftet med kapitlet är att teckna en bild av arbetet med data under pandemin. Vi gör det huvudsakligen genom att lyfta

552

SOU 2022:10

Dataförsörjning och krishantering

konkreta erfarenheter och lärdomar om data i myndigheternas över- vakning och uppföljning av pandemin samt deras analyser kring effekten av olika beslut. Men vi använder i viss mån också kom- missionens egna erfarenheter och beställda arbete med kartläggning och utvärdering.

Vi bygger vår framställning i huvudsak på en rad bilaterala samtal mellan kommissionen och representanter för sex myndigheter: Sta- tistiska Centralbyrån, Socialstyrelsen, Riksbanken, Konjunkturin- stitutet, Folkhälsomyndigheten och Försäkringskassan. Uppgif- terna för dessa myndigheter omfattar till olika delar dataproduktion, analys och praktiskt arbete med data. Samtalen har fokuserat på re- spektive myndighets konkreta erfarenheter av arbete med data under pandemin. Samtalen har också varit framåtblickande och försökt identifiera lärdomar och möjligheter till förbättringar av dataförsörj- ningen inför nästa kris.

Kapitlet börjar med en bakgrund om administrativa register och andra datakällor, deras potentiella samhällsnytta och de sekretess- krav som omgärdar dem för att skydda individers och organisation- ers integritet (avsnitt 14.1). Nästa del beskriver arbetet med data un- der pandemin i de sex myndigheter vi samtalat med (avsnitt 14.2). Vi fortsätter med att beskriva kontakten mellan olika myndigheter (avsnitt 14.3) och de svårigheter de upplevt vad gäller att få tag på data (avsnitt 14.4). Därnäst diskuterar vi frågor om infrastruktur (14.5), respektive avvägningen mellan snabbhet och precision (av- snitt 14.6). Till sist tar vi upp forskningens roll i sammanhanget (av- snitt 14.7) innan vi summerar våra slutsatser (avsnitt 14.8).

14.1Samhällsnytta och sekretess

Sverige har ett stort antal administrativa register som innehåller upp- gifter om individer och företag. Dessa register används av myndig- heter och andra aktörer för att sköta verksamheter. Många register innehåller uppgifter som gör det möjligt att identifiera enskilda före- tag och personer, t.ex. personnummer och organisationsnummer. Dessa gemensamma markörer gör det också möjligt att samköra data från olika register. Sådan samkörning är essentiell i databearbet- ningen och har också varit viktig i arbetet med att få en bättre upp- fattning om pandemins förlopp och konsekvenser. Samkörda regis-

553

Dataförsörjning och krishantering

SOU 2022:10

teruppgifter om dödsfall och beslut om särskilda boenden och hem- tjänst har t.ex. gjort det möjligt att identifiera dessa grupper som särskilt sårbara. Genom att samköra uppgifter om tidigare diagnoser, covid-smitta och senare sjukhusvård, har medicinska riskgrupper kunnat identifieras. Analysen av företagsstödens träffsäkerhet krä- ver att uppgifter från ansökningar och utbetalningen av olika stöd kombineras med data kring företagens omsättning, tidigare produk- tivitet och konkursbenägenhet.

Mikrodata innehåller alltså information om enskilda individer el- ler företag. Eftersom de uppgifter som lagras om individer och före- tag kan vara känsliga skyddar ett omfattande juridiskt ramverk så- dana uppgifter från otillbörlig behandling. Offentlighets- och sekre- tesslagen skyddar uppgifter hos offentliga myndigheter. Uppgifter om individer är personuppgifter och skyddas därför också av EU:s dataskyddsförordning (GDPR).1187 Uppgifter från banker om en- skilda kontohavare eller uppgifter från Skatteverket om företagens skattekonton kan vara omgärdade av ytterligare lagstiftning.

Dessa regler syftar till att skydda människors integritet och före- tagares verksamhet. Vilken data myndigheter har rätt att samla in och bearbeta, direkt från enskilda eller från andra myndigheter, be- stäms i myndigheternas regleringsbrev. Grundregeln är att en myn- dighet bara har tillgång till de uppgifter den behöver för sitt arbete. Samma regler gäller forskare som, när det är nödvändigt för att ge- nomföra forskningen, har möjlighet att koppla ihop personuppgifter från många olika källor.1188 Forskaren får därför inte tillgång till hela register, utan endast till de uppgifter som är oundgängliga för att forskarna ska kunna svara på de frågor som deras projekt omfattar. Då forskare sällan behöver kunna identifiera enskilda individer bru- kar personnummer och andra identifierande uppgifter (adresser, namn, etc.) ersättas med slumpmässiga löpnummer – genom s.k. pseudonymisering. Man kan se dessa försiktighetsåtgärder som ett resultat av en vägning av den samhällsnytta som forskning på sekre- tessbelagda data kan ge, gentemot en något förhöjd risk för att röja den personliga (eller affärsmässiga) integriteten. För den forskning

1187 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).

1188 Om forskningshuvudmannen, som är ansvarig för forskningen, är en myndighet kan dess- utom sekretessen föras över i enlighet med 11 kap. 3 § OSL. Är forskningshuvudmannen pri- vat måste sekretessförbehåll skrivas för att uppgifterna ska fortsätta vara sekretessbelagda.

554

SOU 2022:10

Dataförsörjning och krishantering

som lyder under etikprövningslagen1189 gör Etikprövningsmyndig- heten (tidigare de regionala etikprövningsnämnderna) explicit en sådan avvägning. Bestämmelserna i 9 och 10 §§ i lagen säger att ett godkännande kräver att nyttan med forskningen överväger riskerna, och att riskerna för röjande är så små som möjligt.

I kapitlet kommer vi även att diskutera data som blivit helt av- identifierade – s.k. anonymisering. Detta kan ske t.ex. genom att ag- gregera uppgifter till ett visst (om än litet) geografiskt område. Detta begränsar nyttan av data liksom deras användningsområden. Eftersom enskilda individer eller företag då inte längre går att iden- tifiera kan inte sådan data samköras med mindre än att andra upp- gifter också aggregeras till samma geografiska nivå. Anonymiserade data är å andra sidan inte omgärdade med samma sekretesskrav som genuina mikrodata. De kan i regel publiceras öppet eller beställas från statistikproducerande myndigheter. Antalet smittade, IVA- vårdade och dödsfall i varje region eller kommun har t.ex. löpande blivit publicerade på Folkhälsomyndighetens och Socialstyrelsens hemsidor och på myndighetsgemensamma pressträffar. Sådana data har ofta blivit återrapporterade i olika medier.

14.2Myndigheternas arbete med data under pandemin

Pandemin har inneburit stora omställningar i olika myndigheters arbete med statistik. Hur omfattande dessa förändringar har varit och hur de har sett ut har delvis berott på den roll myndigheten haft i hanteringen av pandemin och dess effekter. I detta avsnitt beskriver

vinågra övergripande erfarenheter och lärdomar från respektive myndighet.

Statistiska Centralbyrån

Statistiska Centralbyrån (SCB) beskrev hur myndigheten inled- ningsvis fokuserade på att säkra själva kärnverksamheten. I pande-

1189 Lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor. Etikprövningslagen reglerar forskning om människor i Sverige. Forskning på existerande data (till skillnad från experiment där nya data genereras) är etikprövningspliktig om den behandlar känsliga person- uppgifter (artikel 9.1 dataskyddsförordningen) eller personuppgifter om lagöverträdelser.

555

Dataförsörjning och krishantering

SOU 2022:10

mins inledande skede fanns det också en oro för att höga sjuktal skulle göra det svårt att uträtta myndighetens normala uppgifter. Av samma anledning var myndigheten även orolig för att uppgifts- lämnare inte skulle kunna leverera uppgifter. Det skedde en minskad insamling av data från företag där det mest viktiga för samhällsana- lysen prioriterades upp och annat prioriterades ned. Till skillnad från andra myndigheter hade inte SCB, som dataproducent, någon oper- ationell roll i själva krishanteringen. Inledningsvis ägnade sig inte myndigheten åt realtidsövervakning utan fokuserade på att kvalitets- säkra befintliga tidserier så att dessa skulle vara tillgängliga för andra aktörer.1190

Under pandemins gång har sedan myndigheten vidtagit en rad åt- gärder för att bättre och snabbare kunna ge underlag för att följa och förstå pandemin och dess effekter på samhället. Myndigheten har t.ex. tillsatt en analysgrupp för pandemin, som bl.a. har utrett möj- ligheten att ta in nya datakällor och haft i uppgift att ge allmänhet och beslutsfattare insikt i frågor om pandemin där myndighetens data kan ge svar på. Myndigheten har även löpande publicerat pre- liminär statistik över dödsfall för att kunna följa utvecklingen i över- dödlighet och lagt till ett frågebatteri om pandemin i sina arbets- kraftsundersökningar (AKU). Myndigheten lanserade under våren 2020 en ny månatlig BNP-indikator, som kom att användas mycket flitigt, särskilt under pandemins inledande fas.

Socialstyrelsen

Socialstyrelsens arbete med mikrodata under pandemin har inne- burit flera nya uppgifter. Tidigt föll det på myndigheten att fastställa diagnoskoder för covid-19 och sedermera för postcovid, men även koder som identifierar medicinska åtgärder som är relaterade till sjukdomen. Detta har gett myndigheterna ett gemensamt språk som dels har kommit till bruk inom vård och omsorg, dels inom andra myndigheter.1191 De nya koderna har gjort det möjligt att identifiera covid-19 i olika datakällor hos olika aktörer, t.ex. i patientregistret och i Försäkringskassans register över sjukskrivna.

1190 Uppgifter lämnade av Statistiska Centralbyrån vid möte med Coronakommissionen den 21 december 2021.

1191 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022.

556

SOU 2022:10

Dataförsörjning och krishantering

Socialstyrelsen ägnar sig i första hand åt att analysera olika upp- gifter, och arbetar normalt inte med realtidsövervakning. För analys- ändamål är det viktigt att uppgifterna är kvalitetssäkrade vilket med- för långa publiceringstider. En speciell uppgift för myndigheten är att stödja vården, bl.a. genom att analysera vårdbehovet. Under pandemin har analys och realtidsbevakning dock inte alltid varit tydligt åtskilda. För att kunna analysera vårdbehovet har det varit nödvändigt att följa smittspridningen. Myndigheten har även aktivt arbetat med övervakning av smittspridningen inom vård och om- sorg.1192

Socialstyrelsen har under pandemin samlat in data från andra aktörer och myndigheter, inklusive Folkhälsomyndigheten, kvali- tetsregister Försäkringskassan, E-hälsomyndigheten och Skattever- ket. Myndigheten har också inrättat en möjlighet för regionerna att frivilligt rapportera uppgifter om inskrivna covid-19-patienter i slu- tenvården. De allra flesta regioner (alla utom tre) har utnyttjat möj- ligheten. De nya uppgifterna har gett nya data vilket har möjliggjort en snabbare uppdatering kring vårdbehovet av covid-19 än vad data från Socialstyrelsens förordningsstyrda register hade medgett.1193

Riksbanken

Riksbanken insåg under pandemins första veckor och månader, år 2020, att den officiella statistiken hade för långa leveranstider för att kunna användas till att följa pandemins snabba utveckling. Under pandemin har myndigheten arbetat med att samla in nya data för att kunna följa olika marknader i realtid och för att göra prognoser på den ekonomiska utvecklingen. Myndigheten har t.ex. samlat in data från applikationer och gjort regelbundna företagsintervjuer med högre frekvens än normalt. Insamlingen syftade först till att ge material för intern analys.

Riksbanken konstruerade också en öppen portal där yttre aktörer själva kunde bidra med aggregerade data, vilka publicerades offent- ligt tillsammans med myndighetens egna uppgifter. Portalen inklu- derar bl.a. olika konsumtionsindex, prisindex, trender i covid-relate- rade i sökningar på sociala medier, bordsreservationer på restau-

1192 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022. 1193 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022.

557

Dataförsörjning och krishantering

SOU 2022:10

ranger (via en mobilapplikation), samt textövervakning av pressre- leaser relaterade till vissa branscher och nyckelord.

Efter finanskrisen 2008 kom ett nytt internationellt regelverk på plats vilket har gett Riksbanken tillgång till uppgifter om bankers likviditet som uppdateras varje dag. Myndigheten kan även följa en- skilda företags skuldsättning och kreditrisk månadsvis.1194 Dessa möjligheter har varit mycket värdefulla under pandemiperioden.

Tack vare tillgången på snabbare data var det möjligt för Riks- banken att snabbt inse när ekonomin hade bottnat under loppet av 2020. Detta hjälpte Riksbanken att förstå hur svårt det skulle vara för företagen att klara krisen. Detta förbättrade träffsäkerheten i myndigheternas stöd till företagens kredit- och likviditetsförsörj- ning, dock bara för de åtgärder som planerades och sattes in efter att botten var känd.1195

Konjunkturinstitutet

Under normala tider tar Konjunkturinstitutets prognosomgång ca fem veckor. Den i det sammanhanget långsamma prognosprocessen var illa anpassad till att följa det snabba ekonomiska förloppet i pan- demins början. Konjunkturinstitutets prognos i mars var i vissa av- seenden inaktuell redan vid publicering. Likaså var momsuppgifterna från Skatteverket, som kunde levereras med 35 dagars fördröjning, svåra att använda på grund av den relativt långa publiceringstiden. I april 2020 publicerade Konjunkturinstitutet en extra konjunktur- uppdatering med kortare process i syfte att ge en mer aktuell bild av konjunkturläget. Konjunkturinstitutet har en månatlig företagsba- rometer och en hushållsbarometer där ett urval av företag och privat- personer regelbundet svarar på frågor om vad de tror om ekonomin. Myndigheten utökade sina undersökningar så att både företag och enskilda fick svara på frågor om hur pandemin har påverkat dem. I början av pandemin gick också hushållsbarometern ut två gånger per månad i stället för en. För att få ännu mer högfrekvent information om hushållens konsumtion började man också använda aggregerade data över korttransaktioner från tjänsten Swedbank Pay, som visat sig vara högst användbara. Myndigheten beskriver även att de letade

1194 Uppgifter lämnade av Riksbanken vid möte med kommissionen den 17 januari 2022. 1195 Uppgifter lämnade av Riksbanken vid möte med kommissionen den 17 januari 2022.

558

SOU 2022:10

Dataförsörjning och krishantering

efter nya data ”med ljus och lykta”, bl.a. genom att ringa runt till myndigheter och företag, ett arbete som gett viss framgång.1196

Konjunkturinstitutet fick också i slutet av 2020 ett regeringsupp- drag att skapa en indikator som snabbt kunde fånga kraftiga ned- gångar i konjunkturen. Därför utvecklade institutet det nya måttet SWEI som prognosticerar förändringar i BNP med hjälp av trender i vissa sökord på Google. Verktyget är alltså konstruerat för att tidigt upptäcka en snabb, betydande nedgång i ekonomin men det är sämre på att upptäcka mindre förändringar och positiva trender.1197 Måttet är därför bra i en kris men mindre användbart i normala tider.1198

Folkhälsomyndigheten

Databasen SmiNet är ett etablerat system för att registrera fall av anmälningspliktiga sjukdomar som Folkhälsomyndigheten äger till- sammans med regionerna. När covid-19 blev klassat som en anmäl- ningspliktig sjukdom fanns det därför ett etablerat system som man kunde använda för att snabbt samla in information om positiva fall. Det fanns även ett befintligt – om än något ålderstiget – register, Nationella Vaccinationsregistret (NVR), som sedermera kunde användas för att registrera vaccinationer. Trots att det rörde sig om en ny sjukdom kunde alltså en del etablerade system snabbt komma till pass.1199

Folkhälsomyndigheten beskriver dock att andra system som den normalt använder bl.a. för influensaövervakning, har varit svåra att arbeta med under pandemin. Dessa involverar samtal till 1177, sök- ningar på vårdguiden och en regelbunden kohortundersökning där deltagarna kan rapportera symtom, som kan användas som komple- ment till individdata kring t. ex. anmälda fall och sjukvård. En ny sjukdom är svår att övervaka eftersom det saknas tidigare inform- ation om sjukdomens symtom. Pandemin har inneburit ett avsteg från den normala situationen som också har påverkat hur personer upplever och rapporterar hälsoproblem. Detta, i kombination med

1196 Uppgifter lämnade av Konjunkturinstitutet vid möte med kommissionen den 11 januari 2022.

1197 Konjunkturinstitutet (2021), SWEI – ett realekonomiskt index för Sverige.

1198 Uppgifter lämnade av Konjunkturinstitutet vid möte med kommissionen den 11 januari 2022.

1199 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

559

Dataförsörjning och krishantering

SOU 2022:10

svårigheten att särskilja covid-19 från andra infektioner baserat på symptom, har gjort att dessa etablerade system enligt myndigheten, inte gav en tillräckligt tydlig signal för att kunna användas i pandemi- hanteringen. Myndigheten upplever dock att data från svenska in- tensivvårdsregistret (SIR) har fungerat väl för detta ändamål. Även SIR används normalt som en del i myndighetens influensaövervak- ning.1200

Myndigheten har utforskat alternativa källor, exempelvis data från Försäkringskassan och information om skolfrånvaro. Dock har myndigheten funnit att de etablerade system som finns på myndig- heten har gett snabbare och tydligare signaler. Myndigheten har goda erfarenheter från regelbundna kontakter med regionernas smittskyddsläkare och med läkare som arbetar i vården. Dessa kon- takter genererar inte mikrodata i sig men har varit värdefulla för att få tidiga induktiva signaler om hur pandemin utvecklar sig och har fungerat som underlag för att avgöra vilka data som har varit viktiga att samla in.1201

Försäkringskassan

Under pandemin har Försäkringskassan i huvudsak arbetat med sina egna data. Försäkringskassans egna data genereras av myndighetens handläggningsverksamhet och räcker i stor utsträckning för att be- svara de frågor som ryms i myndighetens uppdrag. Myndigheten upplever även att det kan vara svårt att analysera data som tillhör andra myndigheter eftersom analytikerna saknar kännedom om de system som genererar dessa data. Försäkringskassan upprättade även en arbetsgrupp för gemensam produktionsstyrning med represen- tanter från olika avdelningar, vilket gjorde att myndigheten kunde styra om resurser för att säkerställa att handläggning och utbetal- ningar kunde ske i tid.

Under pandemin har myndigheten behandlat ett stort antal för- frågningar om statistik som berör covid-19. Försäkringskassan har också publicerat statistik om inkomna ansökningar. Uppgifter om ansökningar uppdateras snabbare men är inte lika träffsäkra som

1200 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

1201 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

560

SOU 2022:10

Dataförsörjning och krishantering

uppgifter om faktiska utbetalningar. Myndigheten har tidigare fört sådan statistik för internt bruk men har inte tidigare publicerat den offentligt.1202

Skilda reaktioner och gemensamma problem

Det finns både likheter och skillnader i hur myndigheter har arbetat med data under pandemin. Riksbanken och Konjunkturinstitutet har fokuserat på nya typer av data för att bättre kunna förstå pan- demins effekter, medan SCB, Socialstyrelsen och Försäkringskassan fokuserat på den egna kärnverksamheten och befintliga datakällor. Folkhälsomyndigheten har ställt om befintliga system för att kunna följa pandemin och har också utvärderat nya möjliga datakällor, men dock bedömt att dessa inte ger en bättre bild av pandemin än be- fintliga system för rapportering och övervakning. Samtliga myndig- heter har arbetat med en snabbare uppdatering av data och en utökad offentlig publicering av statistik.

Av flera anledningar kan en del data som används i normaltid vara svåra att använda i kris. Det kan röra sig om data som tar lång tid att samla in och publicera eller att krissituationen påverkar människors beteende på ett sådant sätt att statistiken inte går att tolka på samma sätt som under normala förhållanden. Folkhälsomyndigheten har funnit att en del av de befintliga övervakningssystem som myndig- heten normalt förlitar sig på inte har fungerat under pandemin. Det kan även röra sig om att befintliga mått inte fångar de mest avgö- rande aspekterna av krisen. Konjunkturinstitutet noterade att pan- demin drabbade branscher som de normalt inte följer på nära håll, t.ex. hotell och restauranger, vilket gjorde deras befintliga övervak- ningssystem mindre ändamålsenliga. Myndigheten använde i stället data från branschorganisationer för ett urval av företag, men det har varit osäkert hur väl detta urval representerar branschen som hel- het.1203

Flera myndigheter uttrycker att de har haft stor hjälp av att följa okonventionella datakällor, t.ex. rörelsedata från Google och Telia, data över kredit- och betalkortsanvändning samt data som kommer från mobilapplikationer. Ett återkommande problem har varit att

1202 Uppgifter lämnade av Försäkringskassan vid möte med kommissionen den 27 januari 2022. 1203 Uppgifter lämnade av Konjunkturinstitutet vid möte med kommissionen den 11 januari 2022.

561

Dataförsörjning och krishantering

SOU 2022:10

nya datakällor saknar referenspunkter. Utan att veta hur det ser ut under normala tider är det svårt avgöra betydelsen som pandemin har haft. Riksbanken påpekar också att det är svårt att behandla upp- gifter i kristider som myndigheten inte är van att behandla normalt. I de fall det saknas lagstöd och kompetens för att behandla vissa uppgifter normalt kan det vara svårt att behandla dessa även under en kris.1204

14.3Kontakt mellan myndigheter

I föregående avsnitt beskrev vi hur olika myndigheter har arbetat med dataförsörjning under pandemin. I det här avsnittet ger vi exem- pel på samarbete kring data mellan myndigheter.

De flesta myndigheter kommissionen talat med beskriver att deras delning av data med andra myndigheter har blivit mer intensivt under pandemin. Då olika myndigheter har olika uppdrag är det långt ifrån självklart att en myndighet tycker sig ha rättslig grund för att hantera uppgifter från en annan myndighet. En myndighet kan begära uppgifter från en annan myndighet som kan lämna ut dem, men detta sker först efter en rättslig prövning. Socialstyrelsen har regelbundet levererat data till andra aktörer, t.ex. en veckovis upp- datering av patientregistret till Folkhälsomyndigheten. På Social- styrelsen har pandemin inte lett till avsteg från de normala rutinerna för rättslig prövning, men ärenden relaterade till covid-19 har haft förtur i den interna hanteringen.1205

De etablerade kontaktvägarna mellan myndigheter har blivit upp- byggda för en rättssäker och informationssäker delning av uppgifter, snarare än för snabb delning av data. Detta har medfört problem för de myndigheter som har haft i uppgift att övervaka pandemin, då denna har drabbat olika delar av samhället samtidigt. Folkhälsomyn- digheten menar att etablerade kontakter och rutiner för prövning och datahantering har varit för långsamma under pandemin.1206 För- säkringskassan har under pandemin delat sina egna data med andra men analytikerna har själva avstått från att beställa individdata från

1204 Uppgifter lämnade av Riksbanken vid möte med kommissionen den 17 januari 2022.

1205 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022. 1206 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

562

SOU 2022:10

Dataförsörjning och krishantering

andra myndigheter.1207 Detta har delvis grundat sig på bedömningen att sådana beställningar tar för lång tid för att vara förenlig med myn- dighetens operativa tidsramar.1208

Det finns dock exempel på avsteg från normala rutiner. Statistiska Centralbyrån lämnade ut Registret över Totalbefolkningen (RTB) i sin helhet till Folkhälsomyndigheten i syfte att koppla samman RTB och SmiNet.1209 RTB innehåller viss grundläggande information om befolkningen som bostadsort och födelseland. Utlämnandet inne- fattade visserligen alla i befolkningen men bara specifika uppgifter som var nödvändiga för att Folkhälsomyndigheten skulle utföra sitt uppdrag. Efter en sedvanlig sekretessprövning bedömde SCB att ett sådant utelämnade av registret kunde ske utan risk för skada eller men för enskilda. Utlämnandet skulle kunna tolkas som ”för gene- röst”, då RTB innehåller uppgifter om personer som vid en viss tid- punkt inte har testat positivt. I normala fall hade varje uppdatering i samband med nya positiva test setts som ett nytt utlämnade med er- forderlig prövning. En tillämpning av normala rutiner hade dock gjort sammankopplingen av SmiNet och RTB till en mycket krånglig historia, då de nödvändiga uppdateringarna var så frekventa. Myn- digheten betraktade samhällsnyttan som så stor att man bedömde det som motiverat att lämna ut registret i sin helhet. Myndigheten understryker att det är ett mycket ovanligt utlämnande men att det under rådande omständigheter bedömdes som nödvändigt.1210

Det finns även exempel på myndigheter som inte har fått ta del av vissa uppgifter. Biobank Stockholm samt Dalarna avslog en begä- ran från Folkhälsomyndigheten att lämna ut virusprover för sekven- sering. Syftet med utlämnandet var att analysera virusets arvsmassa för att bättre följa och analysera smittspridningen. Begäran avslogs eftersom biobankerna menade att det behövdes samtycke från de personer som lämnat proverna. De menade vidare att ett utlämnande kunde ske endast om ärendet behandlades som en forsknings- studie,1211 medan Folkhälsomyndigheten menade att uppgifterna be-

1207 Försäkringskassan har dock tagit del av samanställd statistik och kunskapsunderlag från andra myndigheter.

1208 Uppgifter lämnade av Försäkringskassan vid möte med kommissionen den 27 januari 2022. 1209 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022 samt uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

1210 Uppgifter lämnade av Statistiska Centralbyrån vid möte med kommissionen den 21 de- cember2021.

1211 Vi återkommer till frågor om forskningens möjligheter till att behandla data senare i kapitlet.

563

Dataförsörjning och krishantering

SOU 2022:10

hövdes för myndighetsutövning. Biobank Dalarna omprövade sitt beslut och lämnade ut proverna. Folkhälsomyndigheten begärde en omprövning av Biobank Stockholms beslut till Inspektionen för vård och omsorg (IVO). IVO avslog dock denna begäran och Folk- hälsomyndigheten fick aldrig tillgång till de data man efterfrå- gade.1212

En annan sorts exempel är när Konjunkturinstitutet fick ett rege- ringsuppdrag som gick ut på att utreda de samhällsekonomiska kon- sekvenserna av olika smittskyddsåtgärder. Uppdraget var gemen- samt berett av Finansdepartementet och Socialdepartementet.1213 Enligt uppdraget skulle Folkhälsomyndigheten bidra med kvantita- tiva uppskattningar av hur åtgärderna påverkade smittspridningen. Folkhälsomyndigheten menade dock att de inte kunde göra sådana kvantitativa uppskattningar1214 och Konjunkturinstitutet fick i stället använda sig av analyser gjorda av ECDC, vilka inte byggde på sven- ska data. Konjunkturinstitutet beskriver dock att samarbetet på tjänstemannanivå fungerade bra.1215

I kommissionens samtal med olika myndigheter som har arbetat med mikrodata eller andra data under pandemin upplever vi att klus- ter av myndigheter med ansvar för liknande frågor har tenderat att samarbeta mer intensivt än myndigheter som arbetar med olika frå- gor. Myndigheter som normalt hanterar hälsodata, t.ex. Socialstyrel- sen och Folkhälsomyndigheten, har haft ett nära samarbete, liksom de som normalt hanterar ekonomiska data, t.ex. Riksbanken och Konjunkturinstitutet. Samarbeten mellan myndigheter som arbetar med hälsa och ekonomi har varit ovanligare. Detta kan ha flera or- saker. Myndigheter som ansvarar för liknande frågor kan ha lagstöd för att hantera liknande uppgifter, vilket underlättar ett samarbete. Den tysta kunskapen i organisationer – här kring erfarenheter av vissa data – såväl som etablerade kontakter på tjänstemannanivå kan också ha bidragit till att samarbete mellan vissa myndigheter har fallit sig mer naturligt.

1212 Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor om bedömningar i det tidiga skedet, den 28 december 2021.

1213 Uppgifter lämnade av Konjunkturinstitutet vid möte med kommissionen den 11 januari 2022. Se även Konjunkturinstitutet (2020), Makroekonomiska och samhällsekonomiska effekter av de vidtagna åtgärderna för att dämpa spridningen av covid-19 i Sverige.

1214 Konjunkturinstitutet (2020), Makroekonomiska och samhällsekonomiska effekter av de vid- tagna åtgärderna för att dämpa spridningen av covid-19 i Sverige, bilaga 5 PM från Folkhälso- myndigheten, Om icke-medicinska åtgärder vid pandemier.

1215 Uppgifter lämnade av Konjunkturinstitutet vid möte med kommissionen den 11 januari 2022.

564

SOU 2022:10

Dataförsörjning och krishantering

Svenska statistikmyndigheter har avgränsade uppdrag som med- för att de inte har lagstöd eller kompetens för att hantera uppgifter som faller utanför deras uppdrag. En specialiserad och decentralise- rad organisation medför fördelar då myndigheterna kan utveckla en kompetens inom det egna området. Men det medför nackdelar då det gäller att övervaka och hantera en kris som på samma gång drab- bar flera olika delar av samhället. I samtalet med kommissionen efterlyste Folkhälsomyndigheten ett bredare tänk kring folkhälso- frågor, liknande det på miljöområdet, även under normala förhållan- den.1216

14.4Svårigheter att få tillgång till data

Det finns en rad exempel på uppgifter som myndigheter har försökt få eller velat ha tillgång till men utan framgång. Det kan röra sig om att myndigheten saknar lagstöd för att hantera dessa uppgifter, att uppgifterna inte går att sammanställa nationellt, eller att de inte sam- las in över huvud taget. Även kommissionen har stött på svårigheter med att utföra sitt uppdrag på grund av bristfälliga data. I det här avsnittet beskriver vi en rad konkreta exempel där övervakning och utvärdering har blivit svårare av dessa anledningar.

Konjunkturinstitutet beskriver att myndigheten inte fått tillgång till en del uppgifter som den var intresserad av. Myndigheten för- sökte t.ex. inleda ett samarbete med Klarna. Att det inte fungerade kan bero på att data är en central del i Klarnas affärsverksamhet och inget de lätt kan dela. Ett annat exempel var att vissa data var för dyra för myndigheten att köpa, t.ex. en del kommersiella kassaregister- data. En del av myndighetens dataleverantörer begärde att myndig- heten sekretessbelade uppgifter som var känslig för affärsverksam- het. Myndigheten kan visserligen sekretessbelägga uppgifter men det gör analyserna mindre transparenta.1217 Vid ett tillfälle nekade Konjunkturinstitutet att lämna ut uppgifter till Riksbanken då ett utlämnande skulle riskera att sekretessbelagda uppgifter skulle bli möjliga att begära ut som en allmän offentlig handling.1218

1216 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

1217 Uppgifter lämnade av Konjunkturinstitutet vid möte med kommissionen den 11 januari 2022.

1218 Uppgifter lämnade av Riksbanken vid möte med kommissionen den 17 januari 2022.

565

Dataförsörjning och krishantering

SOU 2022:10

Riksbanken har inget allmänt lagstöd för att samla in data som innehåller personuppgifter. Myndigheten har därför inte efterfrågat potentiellt viktig information, t.ex. från mobiltelefonoperatörer eller om kreditkortstransaktioner, då dessa eventuellt skulle kunna identifiera enskilda individer. Myndighetens forskningsverksamhet skulle i princip kunna hantera personuppgifter, vilket skulle möjlig- göra djupare analyser efter det akuta skedet, men då i form av forskning. Riksbankens bild är dock att lagstödet för detta inte heller är helt klargjort.1219 Konjunkturinstitutet kan hantera en viss typ av mikrodata, men inte hälsodata, och beslutade därför att inte samla in hälsodata under pandemin. Utöver juridiska skäl uppger myndig- heten att de troligen hade haft svårt att tolka data som de inte var vana vid.1220

Uppgifter om positiva fall av covid-19 registreras i Folkhälso- myndighetens databas SmiNet men myndigheten har inte lagut- rymme att spara uppgifter om personer som inte är smittade. Där- med kan myndigheten inte behandla individdata om tester med ne- gativt utfall. Myndigheten har tillgång till uppgifter om hur många tester regioner och laboratorier gjort. Det går då att beräkna andelen positiva tester i hela befolkningen, men inte hur denna andel varierar mellan olika grupper.1221 Andelen positiva test kan användas som en indikator för mörkertalet i olika grupper och den individuella testbe- nägenheten. Myndigheten har därför haft vissa besvär med att ut- forma riktade åtgärder mot grupper med mindre benägenhet att testa sig.1222 Forskarna i Stockholms universitets covid-19-program har samlat in data om egenbeställda tester via 1177. I vårt andra del- betänkande, kapitel 13 redovisar vi t.ex. en sammanställning av antalet tester per capita och andelen positiva tester. Resultaten visar att testbenägenheten och andelen positiva test varierar systematiskt med kön, ålder, födelseland och socioekonomisk status. Folkhälso- myndigheten har inte haft möjlighet att observera och anpassa åtgär- der efter dessa mönster i realtid, vilket har försvårat dess arbete.

Socialstyrelsen för nationella registeruppgifter över verkställda beslut inom socialtjänsten, inklusive beslut om särskilt boende

1219 Uppgifter lämnade av Riksbanken vid möte med kommissionen den 17 januari 2022.

1220 Uppgifter lämnade av Konjunkturinstitutet vid möte med kommissionen den 11 januari 2022.

1221 I pandemins inledande skede var det möjligt att se andelen positiva prover per region, sedermera per region och åldersgrupp.

1222 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

566

SOU 2022:10

Dataförsörjning och krishantering

(SÄBO) och hemtjänst. Däremot finns inga nationella uppgifter om vilket boende individen flyttar in på. Information om var personer bor är nödvändig för att utröna vilka boenden som klarat sig bra och mindre bra under pandemin. Det är viktigt att få kunskap om even- tuella systematiska skillnader mellan boenden med olika egenskaper som påverkar sårbarheten för covid-19, eller smittsamma sjukdomar i övrigt. Detta är viktigt för att kunna klargöra vad som har hänt under pandemin, men också för att bättre kunna skydda sårbara grupper i framtiden. Kunskapen om vilka boenden som drabbas är även viktig för beslutsfattare under pandemins akuta skede. Social- styrelsen påpekar att det saknas ett nationellt vård- och omsorgs- register där särskilda boenden kan registreras och bedömer vidare att myndigheten saknar lagstöd för att samla in registerdata om spe- cifika särskilda boenden.1223 Även SCB har arbetat med denna fråga. Myndigheten insåg att det finns dataspår som kan identifiera på vilket boende personer med beslut om SÄBO bor, men försöken att sammanställa informationen gavs upp då SCB inte kunde hitta lag- stöd för att kräva in uppgifterna.1224 I de fall individer är skrivna på sitt boende kan en del individer kopplas till specifika boenden via adressuppgifter, men många är inte skrivna på sina boenden. Fors- karna inom SU:s covid-19-program har vänt sig direkt till storstads- kommunerna Stockholm, Göteborg och Malmö vilka har levererat information som har kunnat användas för att koppla samman indivi- der med specifika boenden. På så vis har de kunnat kontrollera repre- sentativiteten i existerande data och förbättra andelen individer som kan kopplas till specifika boenden. Materialet har legat till grund för två underlagsrapporter vars resultat redovisas i vårt andra delbetän- kande, kapitel 14. Detta resonemang visar att data om var personer bor finns på kommunal nivå. Dessa uppgifter skulle, hypotetiskt, kunna läggas in i ett nationellt register, t.ex. i samband med att ett verkställt beslut rapporteras till Socialstyrelsen. Det kvarstår dock juridiska och tekniska hinder för att realisera ett sådant.

I dag saknas det nationella registeruppgifter om primärvården. Detta är en allvarlig brist som gör det svårt att kartlägga befolk- ningens hälsa och vårdkontakter. Socialstyrelsen har påtalat proble- met under lång tid.1225 Vi tar även upp problemet i avsnitt 12.6 i kom-

1223 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022. 1224 Uppgifter lämnade av Statistiska Centralbyrån vid möte med kommissionen den 21 de- cember 2021.

1225 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022.

567

Dataförsörjning och krishantering

SOU 2022:10

missionens andra delbetänkande. Patientregistret är ett nationellt register med uppgifter om slutenvården samt läkarbesök i den spe- cialiserade öppenvården. De allra flesta vårdkontakter sker däremot i primärvården. Vissa former av allvarlig sjuklighet leder sällan till slutenvård, t.ex. psykiatriska diagnoser. Även besök vid vissa kro- niska somatiska tillstånd, t.ex. diabetes, sker främst i primärvården. Över tid sker också allt flera vårdkontakter i primärvården, en ut- veckling som väntas fortsätta i och med satsningen på ”god och nära vård”. Det finns en rad medicinska kvalitetsregister, vilka innehåller uppgifter om specifika behandlingsformer eller diagnoser. En del av dessa bygger till viss del på data från primärvården. Men täcknings- graden i dessa är ibland låg. Det finns även en del regionala register över primärvården. Men informationen är alltså mycket splittrad och inte nationellt heltäckande, även om det finns uppgifter om en del behandlingar, diagnoser och regioner. De existerande uppgifterna är dessutom utspridda på många olika aktörer. I ett svar på ett rege- ringsuppdrag föreslår Socialstyrelsen att patientregistret – som i dag alltså omfattar slutenvården samt läkarbesök inom den specialiserade öppenvården – även ska omfatta data från primärvården.1226

Folkhälsomyndigheten har under pandemin noterat att det är svårt att få data om sjukfrånvaro. Data om sjukfall har långa publice- ringstider och det saknas information om kortare sjukfrånvaro.1227 Även Försäkringskassan har saknat data om kortare sjukfrånvaro. Under de första 14 dagarna betalar arbetsgivaren sjuklön men sjuk- frånvaron kommer till Försäkringskassans kännedom först efter det. För kortare sjukfrånvaro saknas även uppgifter om vilken sjukdom som orsakar frånvaron. Via Skatteverket har SCB sammanfattande uppgifter om sjuka i offentlig sektor samt företag med mer än 100 anställda. Dessa går att koppla till företag men inte till enskilda individer.1228 Folkhälsomyndigheten har försökt kompensera för av- saknaden av data bl.a. genom att samarbeta med större företag och att titta på data för vård av sjukt barn (VAB), men funnit att dessa källor inte ger en rättvisande bild. Myndigheten påpekar att upp-

1226 Socialstyrelsen (2021), Uppföljning av primärvård och omställningen till en mer nära vård, Deluppdrag I – Nationell insamling av registeruppgifter från primärvården.

1227 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

1228 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

568

SOU 2022:10

Dataförsörjning och krishantering

gifter om hur stor sjukfrånvaron är under en pandemi är nödvändiga för att kunna uppskatta sjukdomens samhällspåverkan.1229

Inom sina olika uppdrag har myndigheterna lagstöd för att kunna hantera olika typer av data. När det råder oklarheter om sådant stöd finns blir de aktuella uppgifterna inte insamlade. Det finns därmed en risk att uppgifter som inte tydligt ligger inom en viss myndighets uppdrag faller mellan stolarna och inte samlas in alls. Ett exempel gäller de ovannämnda uppgifterna för att koppla samman individer med särskilda boenden, där varken Socialstyrelsen eller SCB be- dömer att de har lagstöd för datainsamling.

Under en kris kan det behövas uppgifter av en typ som myndig- heten normalt inte hanterar. Vi har sett (i kapitel 4 i slutbetänkan- det) hur den lokala smittspridningen påverkar den lokala ekonomin via förändrade beteendemönster och sjukfrånvaro. Men de myndig- heter som för statistik över ekonomin har inte lagstöd för att hantera uppgifter om hälsa, och har också avstått från att begära ut sådana data. Myndigheter kan få utökade möjligheter att behandla nya typer av data i en krissituation om detta specificeras i myndighetens reg- leringsbrev.1230 Under pandemin har t.ex. Socialstyrelsen fått ut- ökade befogenheter att behandla data om intensivvård.1231

14.5Infrastruktur och tekniska lösningar

Behovet av snabbt uppdaterad information och information från nya källor visar på behovet av en fungerande infrastruktur och säkra tek- niska lösningar för insamling, hantering och delning av data.

Det svenska intensivvårdsregistret (SIR) har figurerat flitigt i medierapporteringen och på myndighetsgemensamma pressträffar. Flera myndigheter lyfter fram det som ett gott exempel på data- hantering under pandemin. Registrets snabba uppdatering har gjort det till en viktig komponent även i myndigheternas pandemiöver- vakning. Redan innan pandemin samarbetade Folkhälsomyndig- heten med SIR kring influensaövervakning1232 och Socialstyrelsen

1229 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

1230 Till skillnad från de andra myndigheterna styrs Riksbankens verksamhet inte av reglerings- brev utan av riksbankslagen.

1231 Socialdepartementet (2021), Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Socialstyrelsen. 1232 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

569

Dataförsörjning och krishantering

SOU 2022:10

har regelbundet hämtat uppgifter från SIR under pandemin.1233 Svenska intensivvårdsregistret är ett kvalitetsregister. Det innebär att det inte ägs av en myndighet utan har en oberoende ledning och finansiering. Till skillnad från nationella register finns dock ingen rapporteringsskyldighet till kvalitetsregister och patienter har rätt till att neka att bli registrerade. Därför är det oklart hur fullständigt registret är.1234 Trots denna oklarhet framstår SIR som gott exempel på hur en väl fungerande infrastruktur för datainsamling och rapportering kan bidra till en bättre pandemiövervakning och hante- ring.

Övervakning av en begynnande och pågående pandemi kräver nästan definitionsmässigt storskalig datainsamling. Folkhälsomyn- digheten menar att det var svårt att upptäcka tidig smittspridning med de system som fanns på plats innan pandemin, t.ex. den s.k. sentinelövervakningen (insamling av ett urval av luftvägsprover). Vidare finns det inte etablerade metoder för diagnostik när det rör sig om en ny sjukdom. System för tidig upptäckt behöver därför involvera en stor del av befolkningen, eftersom fallen är sällsynta i det inledande skedet av en pandemi eller epidemi.1235

Flera myndigheter har använt sig av etablerade system som har byggts upp för delvis andra ändamål. Den ovannämnda databasen SmiNet för anmälningspliktiga sjukdomar är ett exempel. Utöver ett övervakningssyfte har systemet ett beredskapssyfte och kan snabbt skalas upp vid behov. Huvuddelen av anmälningarna sker automa- tiskt via laboratorierna, men behandlande läkare kan också göra en klinisk anmälan av ett fall.1236 Vaccinationer för covid-19 har likaså anmälts till ett redan etablerat register (Nationella vaccinations- registret, NVR).1237 En annan möjlighet att samla in data via existe- rande infrastruktur är att lägga till frågor till löpande panelundersök- ningar. Som exempel kan nämnas att Konjunkturinstitutet lade till pandemirelaterade frågor i sina företags- och hushållsbarometrar och att SCB lade till frågor i arbetskraftsundersökningarna (AKU).

1233 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022. 1234 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022. 1235 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

1236 I regel har behandlande läkare anmälningsplikt för bekräftade och misstänkta fall, men Folkhälsomyndigheten har under pandemin reglerat ett undantag från behandlande läkares anmälningsplikt för misstänkta fall samt, under perioder av hög smittspridning, bekräftade fall.

1237 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

570

SOU 2022:10

Dataförsörjning och krishantering

Under krisen har Riksbanken etablerat en öppen portal där en- skilda aktörer själva kan rapportera data. Portalen är decentraliserad och vem som helst kan börja bidra med aggregerade data, med den omfattning och uppdateringsfrekvens man vill. Upplägget har både för- och nackdelar. En fördel är att det blir lättare för företag och andra aktörer att delta, eftersom de själva kan välja att dela data som inte är känslig. En annan fördel med systemet är att data blir inrap- porterade på ett sätt som gör dem hanterbara. Men en nackdel är att myndigheten kanske inte får in den data den verkligen behöver och att vissa områden inte blir tillräckligt bra täckta. Det är inte heller säkert att data kommer vara tillgängliga under nästa kris. Riksbanken ser dock att den här typen av verktyg skulle kunna etableras för framtida kriser. Liknande portaler kan snabbt sättas upp i en ny kris och presentera de uppgifter som då behövs.1238

Flera myndigheter ser en problematik med en stor börda på upp- giftslämnare. Det är viktigt att rapportering av data inte blockerar kärnverksamhet, särskilt under en pandemi. Riksbanken beskriver att enskilda aktörer har fått leverera samma data till olika myndig- heter vilket medfört onödigt extraarbete.1239 Socialstyrelsen betonar i sin utredning om möjligheterna att samla uppgifter från primärvår- den i patientregistret att en utökad datainsamling inte får bli en börda för verksamheten eller patienterna. Bland annat föreslår myn- digheten att insamlingen initialt begränsar sig till uppgifter som redan registreras i samband med vårdtillfället och sedan succesivt ut- ökas till att omfatta ytterligare uppgifter.1240 Många aktiva aktörer verkar i dag inom primärvården. Då data ligger utspridda hos många aktörer, särskilt om de är ovana vid dataleverans, blir datainsam- lingen betydligt svårare. Riksbanken har under pandemin noterat att företag och myndigheter skickade in data i olika format, ibland från en leverans till en annan, vilket försvårade systematisk datahante- ring.1241 Sådana problem uppstod även inledningsvis med rapporte- ringen till nationella vaccinationsregistret. Vaccinationerna har ut- förts av flera vårdaktörer och en del av dessa var inte vana att rap-

1238 Uppgifter lämnade av Riksbanken vid möte med kommissionen den 17 januari 2022. 1239 Uppgifter lämnade av Riksbanken vid möte med kommissionen den 17 januari 2022.

1240 Socialstyrelsen (2021), Uppföljning av primärvård och omställningen till en mer nära vård, Deluppdrag I – Nationell insamling av registeruppgifter från primärvården.

1241 Uppgifter lämnade av Konjunkturinstitutet vid möte med kommissionen den 11 januari 2022.

571

Dataförsörjning och krishantering

SOU 2022:10

portera till NVR.1242 Eftersom vaccinationsintyg och riktade insatser för att höja vaccinationstäckningen i befolkningen delvis bygger på utdrag ur NVR kan utebliven rapportering få negativa konsekvenser både för enskilda och för samhället. Det är alltså en viktig framtida utmaning att reducera bördan att lämna uppgifter på ett sätt som fungerar för många aktörer med olika vana att behandla och rappor- tera data.

Olika typer av infrastruktur som har tagits i bruk under pan- demin har både för och nackdelar. Fördelen med att anpassa befint- liga system till nya användningsområden är att de är färdiga att tas i bruk och därför kan aktiveras omgående. Existerande system är där- emot inte nödvändigtvis ändamålsenliga. Till exempel noterade Kon- junkturinstitutet att deras övervakningssystem inte fullt fångade ut- vecklingen i vissa branscher, som drabbades hårt i pandemin. De problem som systemen eventuellt dras med i normala tider, t.ex. pro- blem med bortfall och långa leveranstider, gäller fortsatt i en kris- situation, i varje fall inledningsvis. Vi återkommer till exempel på hur myndigheter har arbetat med att ta fram snabbare data i nästa avsnitt. En del system som är användbara i normala tider har varit svåra att använda under pandemin, men det finns också exempel på verktyg som utvecklats för att användas just i en kris men som inte lämpar sig för normala förhållanden. Ett exempel är Konjunkturinstitutets indikator SWEI, som är bra på att snabbt upptäcka en kraftig ned- gång i ekonomin men som inte är tillräckligt precis för att övervaka densamma under normala tider. Riksbankens portal är ett exempel på ett flexibelt system som möjliggör snabb uppdatering och delning av aggregerade data och dessutom har en låg uppgiftslämnarbörda. Samtidigt går det inte att hantera känsliga personuppgifter i ett öppet system, vilket gör det svårt att hantera uppgifter om enskildas hälsa och att samköra uppgifter om individer från olika källor. Detta kan vara nödvändigt för att förstå en del aspekter av en kris, särskilt om kärnan i krisen är en smittsam sjukdom.

1242 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

572

SOU 2022:10

Dataförsörjning och krishantering

14.6Snabbhet kontra precision

För att effektivt kunna utvärdera en verksamhet eller genomföra djuplodande forskning på pandemins spridning och konsekvenser behövs högkvalitativa data med god precision. Myndigheter som producerar mikrodata arbetar löpande med att kvalitetssäkra information. Det är ett arbete som tar tid. Det betyder att det kan dröja lång tid innan data finns tillgängliga, vilket gör att de lämpar sig sämre för att övervaka utvecklingen i en pågående kris.

Under pandemin identifierade Socialstyrelsen tre typer av data- behov och utarbetade olika system för att tillgodose dessa. För akuta behov – i praktiken realtidsdata – tog myndigheten fram ett system med lägesbilder som bygger på löpande rapportering direkt från regionerna. Dessa har inte innehållit personuppgifter. För att skapa statistik över pandemins nationella utveckling använde myndigheten en kombination av register hos olika myndigheter; patientregistret, dödsorsaksregistret, SmiNet, svenska intensivvårdsregistret och registret över totalbefolkningen. Dessa uppdaterades varje vecka. För djupare analyser finns behov av data med god precision och kva- litet, vilket prioriteras framför snabb publicering. Sådana data inklu- derar även data som är svår att få tag på, t.ex. data från primärvården, eller som uppdateras långsamt, t.ex. data från Försäkringskassan.1243

SCB har fört en intern diskussion om möjligheten att publicera preliminära uppgifter, som då kommer innehålla ett mått av osäker- het. En möjlig lösning är att publicera uppgifter i tre omgångar: pre- liminära, officiella och reviderade.1244 Forskarna inom Stockholms universitets covid-19-program har arbetat med preliminära uppgifter från månatliga arbetsgivardeklarationer (AGI) de fått via SCB. De beräkningar och resultat som finns i kommissionens betänkanden och underlagsrapporter bygger visserligen på slutgiltiga uppgifter men det har varit värdefullt för forskarna att kunna ta del av preli- minära resultat som varit tillgängliga under arbetets gång. Dessa har i allt väsentligt inte skiljt sig åt från de slutgiltiga resultaten.

Både Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen har under pan- demin fört statistik över avlidna i covid-19. Folkhälsomyndighetens statistik baseras på SmiNet, där regionernas smittskyddsläkare eller behandlande läkare kan ange om en person som tidigare varit regi-

1243 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022. 1244 Uppgifter lämnade av Statistiska Centralbyrån vid möte med kommissionen den 21 de- cember 2021.

573

Dataförsörjning och krishantering

SOU 2022:10

strerad som positiv har avlidit. Dessutom samkörs SmiNet med folkbokföringen två gånger i veckan för att identifiera ytterligare individer som avlidit inom 30 dagar från datumet för ett positivt prov. Myndigheten kontaktar berörd regions smittskyddsläkare när ett dödsfall identifieras och denne avgör om fallet ska registreras i SmiNet eller inte. Socialstyrelsen räknar i stället alla avlidna som i dödsorsaksintyget haft covid-19 som underliggande dödsorsak. Folkhälsomyndighetens metod är snabbare eftersom dödsbeviset, med information om när personen dog, är tillgängligt snabbare än dödsorsaksintyget, som utfärdas av en läkare med uppgifter som un- derliggande och bidragande dödsorsaker. Folkhälsomyndighetens mått kan ibland fånga dödsfall som visserligen sker i nära anslutning till konstaterad infektion, men som inte är relaterade till covid-19. Den missar även dödsfall där personen inte blivit testad eller fått en diagnos. Enligt Socialstyrelsen har båda metoderna hittills stämt mycket bra överens. 1245 Hur väl metoderna stämmer överens beror dock i viss utsträckning på teststrategin och kan därför förändras över tid. Orsaken är sannolikt att dödsfall av andra orsaker sällan räknas in i Folkhälsomyndighetens mått, då smittskyddsläkaren som registrerar fallet inte räknar in en person som t.ex. avlidit i en bil- olycka. Det är inte ovanligt att dödsfall dyker upp i Folkhälsomyn- dighetens data över dödsfall flera veckor efter det att individen har dött, trots att folkbokföringen i regel bara tar någon dag att upp- datera.

Socialstyrelsens arbete med rapportering av läget inom sluten- vården till patientregistret är ett bra exempel på hur preliminära upp- gifter kan vara en viktig källa till kunskap i en kris. Patientregistret uppdateras normalt månadsvis, men under krisen insåg myndigheten att detta inte var tillräckligt ofta. Den etablerade ett system där regionerna frivilligt kunde rapportera om läget inom slutenvården varje vecka. Alla utom tre regioner har deltagit. De regioner som ej bidragit saknar nödvändig teknisk infrastruktur. De veckovisa upp- gifterna bygger på data insamlade vid inskrivningen. Den normala månadsvisa rapporteringen bygger i stället på uppgifter vid utskriv- ningen. De senare kan inte rapporteras innan vårdtillfället är avslutat men har högre precision då de bygger på en mer fullständig klinisk bedömning. Socialstyrelsen har under pandemin jämfört data från

1245 Socialstyrelsen (2021), Faktablad: Jämförelse av Socialstyrelsens och Folkhälsomyndighetens statistik över avlidna i covid-19, den 25 februari 2021.

574

SOU 2022:10

Dataförsörjning och krishantering

inskrivningar med data från utskrivningar och funnit att de visat på tillräckligt god överrensstämmelse. Data från inskrivningar har också rapporterats till Folkhälsomyndigheten och WHO.1246

I en akut fas av en kris kan valet ibland stå mellan ingen inform- ation och information med oklar eller sämre precision. Uppgifter utan tillräckligt hög kvalitet, eller uppgifter som är otillgängliga på mikronivå, kan ändå spela en viktig roll i den akuta fasen. Vad som bör prioriteras av snabb publicering och hög precision beror på syften med användningen. Att vänta med publicering för att säkra uppgifternas kvalitet kan leda till att myndigheter saknar viktig information i akuta kriser. Preliminära registerdata som inte har kva- litetssäkrats går fortfarande att använda för realtidsövervakning men det är viktigt att tolka sådana data med försiktighet, särskilt under en kris då rimliga antaganden under normala tider inte längre be- höver vara rimliga. Samtidigt är det inte precisa, detaljerade utfästel- ser som efterfrågas, utan snabba ögonblicksbilder som t.ex. indikerar stora trendbrott i smittspridningen eller vilka branscher som behö- ver stöd. Myndigheter som är vana att i normala tider prioritera precision över snabbhet riskerar att underskatta värdet av snabbhet (även på bekostnad av säkerhet) i en kris. Samtidigt bör snabba data löpande utvärderas mot senare, kvalitetssäkrade, data över samma uppgifter. Detta är viktigt för att få en uppfattning om de huvud- sakliga felkällorna och deras betydelse och för att på så vis kunna dra bättre slutsatser av snabba data i framtida kriser.

14.7Decentraliserad hantering och forskningens roll

Statistiska Centralbyrån har ett ansvar för att koordinera Sveriges officiella statistik. Men ingen myndighet har rätt till andra myndig- heters data. Hanteringen av olika typer av mikrodata sker hos olika myndigheter vilket medför att det är svårt att skapa en helhetsbild och att insamlingen av svenska registerdata svårligen kan samordnas av någon enskild aktör. Samtidigt medför specialiseringen hos myn- digheterna att de utvecklar kompetens för hantering av en viss typ av data.1247 Vi har diskuterat hur olika myndigheters skilda lagstöd och vana att hantera olika uppgifter leder till att myndigheter med

1246 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022. 1247 Uppgifter lämnade av Statistiska Centralbyrån vid möte med kommissionen den 21 de- cember 2021.

575

Dataförsörjning och krishantering

SOU 2022:10

liknande uppdrag har lättare att samarbeta med varandra. Vi har också sett att en del uppgifter riskerar att inte samlas in för att det råder osäkerhet om vem som har lagstöd för insamling.

Utöver den fragmentiserade hanteringen av mikrodata bland nationella myndigheter, finns det en fragmentisering bland de aktö- rer som lämnar de uppgifter som blir till mikrodata. I verksamheter med många små aktörer – t.ex. skolan, äldreomsorgen och primär- vården – kan bördan av att lämna uppgifter bli stor.

Sammantaget har vi fått en situation där det blir svårt att få en helhetsbild av samhällsutvecklingen, särskilt i skeenden som sam- tidigt involverar flera delar av samhället. Den som vill skapa en sådan bild måste skaffa sig statistiska uppgifter från en lång rad myndig- heter eller andra aktörer. Detta kan involvera ett stort antal ansök- ningar och prövningar om datautlämnande, ibland med negativt ut- fall.1248 Det finns exempel på initiativ för att underlätta processen med att ansöka om data från många aktörer. Region Stockholm har nyligen inrättat ett centralt system där forskare kan ansöka om häl- sodata från regionen samt alla de utförare som arbetar inom regionen.1249

Forskning utgör en möjlighet att samla olika uppgifter. Data- skyddsförordningens artikel 6.1 e ger laglig grund för personupp- giftsbehandling om uppgifterna är nödvändiga för att genomföra en uppgift av "allmänt intresse", vilket innefattar forskning.1250 I forsk- ning som behandlar känsliga personuppgifter (t.ex. om individers hälsa, etnicitet eller politiska övertygelser) krävs dessutom prövning hos Etikprövningsmyndigheten enligt etikprövningslagen.1251 I praktiken kräver många uppgiftslämnande myndigheter godkänd etikprövning även för forskning som inte omfattas av lagen. Etik- prövningsmyndigheten erbjuder möjligheten att lämna ett s.k. "råd- givande yttrande" för sådana projekt. För att sedan få tillgång till mikrodata gör forskaren separata ansökningar till de myndigheter eller aktörer som ansvarar för data och dessa gör sedan en sekretess-

1248 Ett exempel på detta som har haft en direkt inverkan på kommissionens arbete är företaget Medhelp, som trots upprepade löften, inte har levererat data om samtal till 1177 i Stockholms- regionen till forskarna i Stockholms universitets covid-19-program.

1249 Uppgifter hämtade från Region Stockholms webbplats, Centrum för hälsodata, (besökt den 3 februari 2022).

1250 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).

1251 Lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor.

576

SOU 2022:10

Dataförsörjning och krishantering

prövning. I enlighet med dataskyddsförordningen lämnas endast de uppgifter som är nödvändiga för forskningen ut.

En del myndigheter har en egen forskningsverksamhet som kan få tillgång till olika typer av data genom förfarandet som beskrevs ovan.1252 Men då gäller samma regler som för annan forskning och uppgifterna får endast användas inom det specificerade projektet och inte i myndighetens övriga arbete.

Forskning utgör alltså en särskild möjlighet för att kunna studera en kris från flera perspektiv samtidigt. Processen med etiktillstånd och sekretessprövning är dock tidskrävande och gör att det här till- vägagångsättet, realistiskt sett, bara lämpar sig för analyser av skeden i efterhand. Det finns dock internationella exempel på att forskare har varit mer involverade i den akuta fasen av pandemihanteringen. Finländska myndigheter tillsatte en forskargrupp med representan- ter från olika fält som använde data från olika källor för att få en bredare uppfattning om pandemin.1253

I samtal med kommissionen menar SCB att forskarsamhället har bättre möjligheter än myndigheterna att bilda sig en helhetsuppfatt- ning kring pandemins olika effekter. Både SCB och Socialstyrelsen noterar dock att de flesta ansökningar om datautlämnande för forsk- ningsändamål som myndigheterna har tagit emot under pandemin bygger på förhållandevis snäva frågeställningar som är begränsade till ett enskilt forskningsfält.1254

I analogi med att myndigheternas snäva uppdrag kan göra att vissa uppgifter inte samlas in, kan forskarsamhällets snäva uppdel- ning i discipliner göra att viktiga övergripande frågor om pandemin inte ställs. Åt samma håll verkar de rådande normerna bland forskare hur man ska formulera ett forskningsprojekt och hur projektet ska etikbedömas. Den andra sidan av detta mynt är en tendens hos sta- tistikleverantörena att insistera på ett slags minimalism vid data- utlämning. Det vill säga att bara lämna ut ett minimalt antal uppgifter för att adressera ett redan snävt formulerat projekt.

1252 Riksbanken noterar dock att lagstödet för att använda personuppgifter för forskning på Riksbanken är oklart.

1253 Statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet, Statsrådets kansli, COVID-19 research review provides Finnish decision-makers with up-to-date insights, uppgifter hämtade från webb- plats (besökt den 3 februari 2022).

1254 Uppgifter lämnade av Statistiska Centralbyrån vid möte med kommissionen den 21 de- cember 2021 samt uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022.

577

Dataförsörjning och krishantering

SOU 2022:10

För att ta ett konkret exempel låt oss återvända till den undersök- ning om ojämlika effekter i olika pandemiutfall i olika grupper som

vidiskuterade i kapitel 8. Att utföra denna typ av forskning kräver en bred uppsättning av socioekonomiska och medicinska data som få forskare har i dag har tillgång till. Utan en betydande attityd- förändring bland både forskare och myndigheter riskerar SCB:s för- hoppning om att forskarna ska producera en överblick av pandemins samlade effekter att förbli en förhoppning.

14.8Summering

Sällan har tabeller, stapeldiagram och trendlinjer rönt ett sådant intresse och haft en så omedelbar betydelse för våra livsvillkor som under pandemin. Aktuell statistik har varit ständigt efterfrågad, av de myndigheter som hade att hantera pandemin, av de forskare som ville analysera den och av den breda allmänheten. Många befintliga system är konstruerade för att leverera data av god kvalitet och täck- ning, samtidigt som personuppgifter ska behandlas på ett sätt som säkrar individens integritet. Detta är goda värden, och utan dem hade det varit svårt eller omöjligt att rättfärdiga den stora mängd register- uppgifter som samlas in om Sveriges befolkning. Men de höga kra- ven har inneburit vissa svårigheter i en akut kris där snabba uppgifter har varit av största vikt.

I detta kapitel har vi redogjort för hur ett antal myndigheter tagit sig an den nya roll data kommit att spela under pandemin. Vi har gått igenom utmaningar och problem, men också möjligheter inför fram- tiden. Kommissionen noterar att det finns flera goda exempel på hur myndigheter har arbetat med data under pandemin. De har t.ex. tagit in nya data, anpassat sina rutiner och system och intensifierat sam- arbeten med andra myndigheter. De initiativ och förändringar som skett har med stor sannolikhet bidragit till ett bättre kunskapsunder- lag för Sveriges pandemihantering och bättre förutsättningar för att i efterhand utvärdera och analysera pandemins förlopp. Myndig- heterna har visat att det finns praktiska utvecklingsmöjligheter även inom rådande system.

Samtidigt har vi identifierat flera problem, vilka kan samman- fattas som följer. Myndigheterna har inte varit vana vid att arbeta utifrån filosofin att snabbhet på bekostnad av träffsäkerhet ibland

578

SOU 2022:10

Dataförsörjning och krishantering

kan vara rätt väg att gå. Deras relativt snäva uppdrag har ibland or- sakat problem när insamling av vissa uppgifter inte tydligt hamnat inom någon myndighets ansvarsområde.

Det är kommissionens klara uppfattning att dessa problem bör studeras vidare och åtgärdas innan nästa samhällskris. Utan att ha goda möjligheter att följa den medicinska eller ekonomiska utveck- lingen i stort sett i realtid riskerar åtgärderna i krishanteringen att bli försenade. Ett uppenbart exempel är den otydliga bilden av smitt- spridningen under de första veckorna i pandemin som vi diskuterat i vårt andra delbetänkande.

Utan snabb leverans av detaljerade data riskerar åtgärderna att bli mindre träffsäkra. Ett exempel är den bristande kunskapen om de branscher som egentligen behövde företagsstöd som vi diskuterat i kapitel 5 av detta betänkande. Ett annat exempel är hur begränsade möjligheter till datadelning avsevärt försvårat för myndigheterna som implementerat stödåtgärder att identifiera välfärdsbrott, något

viockså diskuterade i kapitel 5. I kapitel 16 diskuterar vi vidare vilken betydelse adekvat dataförsörjning har haft i den svenska strategin för pandemihantering.

Åtgärderna riskerar alltså att bli mindre träffsäkra, och möjlighet- erna till fusk större, när det inte finns möjligheter att inom rimlig tid dela data mellan olika myndigheter eller när det saknas lagstöd för att hantera vissa uppgifter. Ett uppenbart exempel är svårigheten att observera testbenägenheten och sannolikheten att testa positivt inom olika grupper av befolkningen eftersom den berörda myndig- heten saknar lagstöd för att samla uppgifter om negativa tester. Vi visade hur det går att använda sådana data i kapitel 12 och 13 av det andra delbetänkandet. Exakt vilka data som kommer att vara nöd- vändiga är svårt att veta innan en kris, och till viss del även under en pågående kris.

Hur åstadkommer man en förbättring? Det är en fråga som egentligen ligger utanför kommissionens uppdrag. Som vi föreslår i kapitel 16 bör denna fråga därför bli föremål för en särskild utred- ning. En sådan utredning bör utvärdera och föreslå förändringar av försörjningen och hanteringen av data. Den bör ha utgångpunkten att data kan användas i flera syften, inklusive övervakning, förvalt- ning, utvärdering, och forskning. Utredningen bör också beakta att regelverket ska fungera såväl i normala tider som i kris.

579

Dataförsörjning och krishantering

SOU 2022:10

En möjlighet skulle vara att ge en myndighet, exempelvis SCB, ett tydligare övergripande ansvar för det offentligas dataförsörjning med mer långtgående befogenheter att samla in data från alla delar av samhället. Alla myndigheter bör dessutom verka för att ny stati- stik publiceras så snabbt som möjligt i preliminär form och sedan revideras. Vi vet inte när nästa kris kommer, vilka sakområden den kommer att beröra och vilka data som kommer att behövas för att hantera den. Ett fungerande system för dataförsörjning i en kris kräver därför ett visst mått av flexibilitet.

En annan möjlighet som skulle fokusera på dataförsörjningen just i kristider vore att tillåta mer omfattande datadelning mellan myn- digheter. Till exempel skulle förenklade regler och rutiner för data- delning när en sjukdom klassificerats som allmänfarlig och riskerar att leda till en bred samhällskris, kunna vara en tänkbar väg att gå. Det skulle innebära ett val att tillfälligt väga upp samhällsnyttan rela- tivt skyddet av personlig integritet. För att en sådan extraordinär datadelning i kris ska fungera i praktiken måste den förstås förbere- das redan under normala tider för att undvika att det innebär onödiga risker för individer och företag eller att myndigheterna, likt Försäk- ringskassan och Konjunkturinstitutet i avsnitt 14.3 ovan, drar sig för att hoppa in på ett nytt område.

Kommissionen har, utifrån arbetet med underlagsrapporterna inom SU:s forskningsprogram om covid-19 samt utifrån samtalen med myndigheter identifierat några kritiska brister i den befintliga dataförsörjningen. Dessa brister har med stor säkerhet påverkat för- utsättningarna för pandemihanteringen negativt och kommissionen menar därför att de snarast bör åtgärdas.

En viktig brist, som vi också tog upp i vårt andra delbetänkande, är att det idag saknas ett nationellt register över insatser och besök i primärvården. Detta har långtgående konsekvenser för kvalitetsar- betet i normala tider och är ännu mer problematiskt i kris, inte minst för att förstå konsekvenser för psykisk ohälsa. Dessutom gör bristen att aktörer tvingas förlita sig på aggregerade data som inte alltid är rättvisande, som exempelvis SKR:s väntetidsdatabas vars problem vi beskrev i avsnitt 12.6 i vårt andra delbetänkande. Inte heller finns det någon nationell information om vilket äldreboende personer med beslut om särskilt boende faktiskt bor på eller heltäckande nationella

580

SOU 2022:10

Dataförsörjning och krishantering

data över vårdinsatser i kommunal hälso- och sjukvård.1255 Ännu ett exempel är att det saknas samlade individdata över alla typer av sjuk- frånvaro (inklusive korta sjukskrivningar som inte kräver läkar- intyg). Ett sista exempel är, som vi påpekade i kapitel 2, hur det sedan avskaffandet av förmögenhetsskatten 2007 inte finns inform- ation om svenskars förmögenheter, vilket bl.a. försvårar studier av hur förmögenhetsojämlikheten utvecklats som ett resultat av pan- demin.

Att samla in nya eller existerande data för att åtgärda dessa och andra brister ställer krav på rättsliga såväl som tekniska lösningar. Dessa behöver också utredas. För att ta ett av de ovanstående exemp- len, vore det på många sätt naturligt att samla in data på korttids- sjukskrivningar i de månatliga deklarationer alla arbetsgivare ska göra till Skatteverket. Men eftersom verket inte ansvarar för sjuk- frånvaron är det inte uppenbart att det ser till samhällsnyttan av ett sådant förfarande. Däremot kan verket se möjliga kostnader till följd av potentiellt krångel och bråk med vissa av sina hundratusentals uppgiftslämnare. För att ta ett annat av de ovanstående exemplen, är det inte uppenbart hur man bäst skulle automatisera insamlingen av patientkontakter, diagnoser m.m. från de många offentliga och pri- vata vårdgivarna i primärvården. För att ta det tredje exemplet, skulle ett krav på kommunerna att rapportera till Socialstyrelsen vilka sär- skilda boenden de med beslut om sådant stöd väljer att flytta in på, ge upphov till liknande problem.

Forskning kan spela en viktig roll för att förstå krisen från olika perspektiv. Med stöd i dataskyddsförordningen kan forskare hantera personuppgifter för forskningsändamål och samköra uppgifter som inte får behandlas av en och samma myndighet. För en mer fullstän- dig förståelse av pandemin krävs dock genuint tvärvetenskaplig kun- skap. Mycket av den hittillsvarande forskningen har i stället tenderat att fokusera på endast ett eller ett par perspektiv. Det är upp till forskarna själva, men också till infrastrukturen kring forskningen – universitet, finansiärer och registerhållare – att se till att ny tvärve- tenskaplig kunskap kommer till. Det kan ske genom att på olika sätt

1255 Det befintliga registret över insatser inom kommunal hälso- och sjukvård innehåller upp- gifter om huruvida en person fått minst en insats under en viss månad. Sedan 2019 finns det uppgifter om specifika åtgärder och vilken yrkeskategori utföraren hade, men bara i det fall åtgärden har utförts av legitimerad personal. Under 2020 saknade registret helt uppgifter från 46 kommuner och sakande delvis uppgifter från ytterligare 13 kommuner, se Socialstyrelsen (2021) Kvalitetsdeklaration – Statistik om kommunala hälso- och sjukvårdsinsatser (referens- period 2020). Socialstyrelsen uppger dock att bortfallet minskar över tid.

581

15Krisens hantering – sammanfattande bedömningar

I detta och nästa kapitel sammanfattar vi resultatet av kommission- ens arbete. Här i kapitel 15 sammanfattar vi våra bedömningar av hur pandemin hanterats, både vad gäller ekonomi och smittskydd. Vi diskuterar de insatser som gjorts, de beslut som fattats och inte fat- tats, vem som bestämde och några utgångspunkter som legat till grund för besluten.

I kapitel 16 tar vi denna diskussion ett steg vidare. Vi gör där en helhetsbedömning av två centrala aspekter. Först lämnar vi ett slut- omdöme om det svenska vägvalet i smittskyddsarbetet som varit uppmärksammat och omdiskuterat, även internationellt. Därefter tar vi upp frågor om ledarskapet under pandemin.

Vi avslutar kapitel 16 med att diskutera frågor om ansvar för bris- ter som vi har identifierat samt att redovisa ett antal lärdomar som

vihar dragit av vår granskning och några förslag som de föranleder. Vi vill inledningsvis påminna om några omständigheter som vi

nämnde redan i inledningen till detta betänkande.

En är svårigheten eller rentav omöjligheten att avgöra det bästa sättet att hantera pandemin och dess effekter. I dag har forskningen inte trovärdigt kunnat skatta effekterna av olika åtgärder för att be- gränsa smittspridningen eller skydda samhället i övrigt. Och även om vi hade besuttit sådana kunskaper så skulle den ”bästa” hante- ringen bero på hur vi vägde effekterna av olika åtgärder för att be- kämpa viruset mot utfall som social isolering och arbetslöshet.

En annan är att en diskussion om bristande krishantering måste beakta vad som var – eller borde ha varit – känt när ansvariga vidtog, eller underlät att vidta, en viss åtgärd. Om vi ska bidra till en bättre hantering av nästa samhällskris måste vi dock nyttja efterklokhetens visdom.

583

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

En tredje omständighet är att vi har visst fokus på pandemins första våg, våren 2020. Ett skäl till det är att den tidiga krishante- ringen blottlade en bristande beredskap, i vid mening. Det var också många som dog i Sverige under den första vågen. Vi har även insett betydelsen av tidiga åtgärder i en pandemi, givet hur snabbt forskare, företag och finansiärer fick fram ett verksamt vaccin. Tidiga åtgärder kan lätt bli normbildande och tidiga handlingsmönster kan bli svåra att ompröva bland såväl beslutsfattare som medborgare.

Liksom i våra tidigare betänkanden inleder vi varje avsnitt eller underavsnitt av detta kapitel med en sammanfattning i punktform av våra viktigaste slutsatser, oavsett om dessa avser observationer av sakförhållanden eller bedömningar.

Vi börjar med krishanteringen på det ekonomiska området (av- snitt 15.1) och går sedan vidare till krishanteringen inom smitt- skyddsområdet (avsnitt 15.2). Huvudpunkten i bägge avsnitten är att värdera åtgärdernas ändamålsenlighet. Men varje avsnitt beskri- ver också krishanteringen. Var det regeringen eller centrala myndig- heter på området – eller de två i nära samverkan – som utformade krishanteringen? Vem satte agendan och vem beredde åtgärderna? Vilka var målen och beslutskriterierna? Prioriterade man snabba eller träffsäkra åtgärder? Utvärderades åtgärderna och fanns en flexibili- tet över tid? Skulle centrala eller lokala aktörer genomföra dem? Vilka hinder uppkom på vägen från beslut till genomförande?

För de ekonomiska åtgärderna är beskrivningen mer ingående, då

vinu behandlar dem för första gången. För åtgärderna avseende hälsa och smittskydd är beskrivningen mer summarisk, då vi redan tagit upp dem i våra två första delbetänkanden.

Slutligen diskuterar vi de likheter och skillnader vi observerat i olika delar av krishanteringen (avsnitt 15.3).

15.1Hanteringen av recessionen

Här tar vi upp de åtgärder som centrala beslutsfattare vidtog för att mildra de ekonomiska verkningarna av smittspridningen, speciellt under det första pandemiåret. Som vi redan diskuterat i volym 1 var syftet att begränsa den hotande recessionens genomslag på den sam- lade samhällsekonomin, samt på enskilda företag och hushåll. Vi börjar med att påminna om de åtgärder som kom på plats, särskilt

584

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

under våren 2020. Vi karakteriserar sedan dessa ekonomisk-politiska beslut. Vilka aktörer förberedde och fattade dem, enligt vilka krite- rier och på vilket underlag? Vi sätter också de svenska ekonomiska pandemiåtgärderna i relief. Hur jämför de sig med bekämpningen av tidigare ekonomiska kriser och med pandemiåtgärderna i andra län- der? Påverkade internationella restriktioner och samarbeten utform- ningen?

Mot denna bakgrund utvärderar vi sedan krishanteringen på det ekonomiska området. Även här koncentrerar vi oss på de tidiga åt- gärderna 2020. Förutom de allmänna skäl vi angav i inledningen är denna avgränsning särskilt motiverad på det ekonomiska området, då ekonomin som helhet starkt har återhämtat sig under 2021, om än med viktiga undantag.

15.1.1Kommissionens beskrivning av de ekonomiska åtgärderna

Vilka beslut och när?

Kommissionens observationer:

•Pandemins första veckor och månad sjöd av aktivitet inom så- väl penningpolitiken som finanspolitiken. Sverige har aldrig tidigare i modern tid sett så många och resurskrävande ekono- misk-politiska beslut under så kort tid. Aktiviteten fortsatte under hela det första pandemiåret 2020, om än i långsammare takt.

•Ett tecken på hur kraftfulla insatserna var är att endast hälften av de drygt 300 miljarder kronor som under detta år blev av- satta för särskilda pandemiåtgärder i statsbudgeten, i slutän- dan skulle bli förbrukade.

Som vi skildrat i detalj (i kapitel 3) kom den första pandemimånaden

–från andra veckan i mars 2020 – att sjuda av ekonomisk-politisk aktivitet. Det gällde både den penningpolitiska domänen av den eko- nomiska politiken och den finanspolitiska domänen. Här är ett ax- plock från de första tio dagarna efter det att Folkhälsomyndigheten,

585

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

den 10 mars, bedömde att risken för inhemsk smittspridning nu var mycket hög.

Riksbanken sjösatte den 12 mars ett omfattande låneprogram (upp till 500 miljarder kronor) för att stödja vidareutlåning med goda villkor från finansiella företag till icke-finansiella företag. Fyra dagar därefter gjorde Riksbanken villkoren i programmet än bättre genom att kraftigt minska låneräntans marginal till reporäntan. Syf- tet var att säkra en fungerande kreditförsörjning till företag som riskerade att råka illa ut i pandemin. Den 13 mars meddelade Finans- inspektionen att man sänkte bankernas kapitalbuffertkrav från 2,5 procent till 0 procent. Också detta syftade till att värna kredit- försörjningen och underlätta för företag och hushåll att hålla uppe produktion, konsumtion och investeringar. Den 16 mars beslutade Riksbanken att vidta sina marknadsoperationer med tätare intervall. Den inledde samtidigt omfattande köp av finansiella tillgångar (upp till 300 miljarder kronor under 2020), som kom att omfatta stats- obligationer, kommunobligationer, säkerställda obligationer, före- tagscertifikat och företagsobligationer. Syftet med åtgärderna var att främja likviditeteten samt behålla ett lågt ränteläge för många olika typer av obligationsupplåning. Den 19 mars informerade Riksban- ken om ett samarbete med USA:s centralbank kring ett tillfälligt, ömsesidigt valutaarrangemang för att stötta de ansträngda markna- derna för kortfristig dollarupplåning.

Under samma vecka agerade också regeringen raskt och kraftfullt inom finanspolitiken tillsammans med samarbetspartierna. Den 11 mars presenterade parterna en extra ändringsbudget där staten förband sig att i efterhand kompensera kommuner och regioner för extra åtgärder och merkostnader för pandemin i hälso- och sjukvår- den. Den 17 mars lämnade regeringen en första extra ändringsbud- get till riksdagen, som föreslog högst 5 miljarder kronor i statliga kreditgarantier under 2020 för lån till flygföretag. En ny proposition den 19 mars föreslog ett helt knippe viktiga åtgärder: anstånd med betalning av preliminär skatt och arbetsgivaravgifter samt av mervär- desskatt, för högst tre månader under januari–september 2020; ett nytt system för korttidsarbete där företag skulle få stöd att permit- tera anställda under en viss period (se kapitel 5 och 6); mandat för regeringen att ändra reglerna för sjukpenning och karens, smittbä- rarpenning och tillfällig föräldrapenning, rätt till ersättning för ar- betsgivare för höga sjuklönekostnader (se kapitel 6) och slopat krav

586

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

på sjukintyg för anställda; möjlighet till mer generösa studiestöd; samt extra stöd till kulturen och idrotten för tappade intäkter under pandemin.

Som vi sett (i kapitel 3) skulle strömmarna av extra ändringsbud- getar från regeringen med förslag om nya insatser riktade till företag och enskilda och av nya åtgärder från Riksbanken, fortsätta även under de kommande tre veckorna. Sverige har aldrig någonsin i mo- dern tid sett så många och resurskrävande ekonomisk-politiska be- slut under så kort tid. Aktiviteten fortsatte under hela året 2020, om än i långsammare takt. Endast hälften av de drygt 300 miljarder kro- nor som under detta år blev avsatta för särskilda pandemiåtgärder i statsbudgeten, skulle i slutändan bli förbrukade.

Beslutsfattare och beslutskriterier

Kommissionens observationer och bedömningar:

•Direktionen för Riksbanken och styrelsen för Finansin- spektionen fattade sina beslut om penningpolitik och makro- tillsyn med beslutsunderlag från den egna organisationen.

•Riksdagen beslutade om finanspolitiska åtgärder enligt förslag från regeringen i ett antal extra ändringsbudgetar. Förslagen hade beretts och utformats av Finansdepartementet.

•I bägge fallen är det rimligast att tolka besluten om de kraft- fulla och snabba åtgärder som kom på plats under pandemins första månad (och senare under våren 2020) som en tillämp- ning av försiktighetsprincipen i en period av stor oro och osä- kerhet.

Riksbanken har ett lagfäst ansvar för penningpolitiken, med syfte att upprätthålla stabila priser samt ett säkert och effektivt betalnings- väsen. De sex ledamöterna i Riksbankens direktion fattar både for- mellt och reellt de penningpolitiska besluten på grundval av internt producerat beslutsmaterial. Finansinspektionen har (sedan sin nya instruktion från 2014) ansvar för makrotillsynen av finansiella mark- nader. Viktiga beslut om regeländringar för banker och andra aktörer fattas av myndighetens styrelse, efter intern beredning under gene-

587

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

raldirektörens ledning. Under pandemin var regeringens politikan- svar på respektive sakområde de facto delegerat till en myndighet (även om regeringen ganska enkelt kunde ändrat Finansinspektion- ens instruktion).

Som vi sett (i kapitel 2) blev det från slutet av februari 2020 en dramatisk utveckling på finansmarknaderna, med snabbt fallande börskurser och ökande riskpremier på olika former av upplåning. Dessa marknadsreaktioner speglade en stor oro för den realekono- miska utvecklingen i viktiga länder, i synnerhet för företagens likvi- ditet och soliditet, en oro som fick näring av signaler om dramatiskt fallande sysselsättning i USA och andra viktiga länder. Oron späddes ytterligare på av insikten att detta var fråga om en ny typ av ekono- misk kris, som var driven av en hotande smittspridning och inte trad- itionella ekonomiska störningar. Analytiker på Riksbanken har vitt- nat om hur svårt det då var att göra bra prognoser på den ekono- miska utvecklingen och hur de genast började jaga efter nya och bättre realtidsdata för att förstå och förutsäga den kommande ut- vecklingen.1256

Under denna tid visste man inte hur djupt ekonomin skulle falla, och om fallet skulle bli så stort att först företagen, sedan deras lån- givare, långivarnas långivare osv. skulle hamna i svårigheter att åter- betala sina kort- och långsiktiga skulder. Sådana motpartsrisker kan få viktiga marknader att bryta ihop när ingen längre vågar låna ut till någon annan. Farhågorna speglade även en ganska färsk erfarenhet från den djupa finanskris många länder – inte minst i vår egen världs- del – gått igenom bara drygt tio år tidigare. Så småningom kom man ur den finanskrisen genom ett resolut agerande och en uttalad bered- skap att agera från olika centralbanker. Den dåvarande chefen för den Europeiska centralbanken, Mario Draghi, myntade uttrycket ”whatever it takes” för att beskriva denna beredskap.

De kraftiga åtgärderna inom penningpolitiken under mars 2020 kan ses just som en oro för en finansiell härdsmälta. Även om det inte gick att siffersätta sannolikheten för en sådan bestämde Riks- banken och andra centralbanker sig för att följa Draghis maxim. Den mest näraliggande tolkningen är alltså att de penningpolitiska be- sluten följde en tydlig försiktighetsprincip – i en situation av genuin

1256 Uppgifter lämnade av analytiker på Riksbanken vid möte med kommissionen den 17 janu- ari 2022 (se vidare kapitel 14).

588

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

osäkerhet försökte man göra vad man kunde för att minimera risken för ett riktigt otäckt utfall. Och det var viktigt att handla snabbt.

Den som ytterst fattar besluten inom finanspolitiken – om det gäller nya direkta budgetmedel eller viktiga budgetpåverkande regel- ändringar – är förstås riksdagen. Förslagen om en ändrad finanspo- litik kommer oftast från regeringen, men de kräver en riksdagsmajo- ritet för att gå igenom. De många besluten i mars 2020 hade rege- ringen i realiteten redan diskuterat och förankrat med de dåvarande stödpartierna.1257 De förhandlades därefter vidare i riksdagens finansutskott. Förslagen hade tidigare diskuterats i regeringen som helhet, vilken ägnat ett antal allmänna beredningar under mars 2020 åt de ekonomiska åtgärderna. Innan dess hade förslagen, i vanlig ord- ning, beretts inom Finansdepartementet. Det är allmänt omvittnat att departementets budgetavdelning och ekonomiska avdelning alltid haft en nyckelroll i utformningen av finanspolitiken i kraft av en avsevärd personalstyrka med expertkunskaper och erfarenhet inom det ekonomiska området.

På samma sätt som Riksbankens analytiker vittnar analytiker på Finansdepartementets expert- och prognosmyndighet, Konjunktur- institutet, om svårigheterna att göra makroekonomiska prognoser under den tidiga pandemin. De normala sambanden hade brutit sam- man även för de korttidsinstrument man normalt lutade sig mot, som Företagsbarometern och Konjunkturbarometern. Även här för- sökte man febrilt samla in data från oortodoxa källor av olika slag för att bättre förstå utvecklingen i realtid.1258

De ansvariga för finanspolitiken upplevde förstås samma oro kring utvecklingen under februari–april 2020 som den vi redan skild- rat, inklusive osäkerheten om vart ekonomin egentligen var på väg. Under mars 2020 menade många observatörer att Sverige var på god väg mot den djupaste ekonomiska nedgången i modern tid. Vår tolk- ning av den exceptionella satsningen på finanspolitiska åtgärder är densamma som för penningpolitiken: de ansvariga tillämpade i rea- liteteten en försiktighetsprincip. De hade inte någon klar uppfatt- ning om risken för ett fritt fall av den ekonomiska aktiviteten, eller om hur olika åtgärder skulle verka i den nya miljön. Ändå satte de in

1257 Uppgifter lämnade av dåvarande statssekreterarna på Finansdepartementet, Max Elger och Emma Lennartson, vid möte med kommissionen den 29 september 2021, samt av dåvarande finansministern Magdalena Andersson vid kommissionens utfrågning den 7 december 2021.

1258 Uppgifter lämnade av analytiker på Konjunkturinstitutet vid möte med kommissionen den 11 januari 2022.

589

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

ett antal kraftfulla åtgärder för att om möjligt undvika de skador på företags och enskildas ekonomi ett fritt fall skulle innebära. Stöd för denna tolkning är vår tidigare observation att endast hälften av de stora budgetsatsningarna under 2020 kom att förbrukas.

Pandemiåtgärderna i perspektiv

Kommissionens observationer och bedömningar:

•Både penningpolitiken och finanspolitiken innehåller viktiga inslag av nya åtgärder jämfört med tidigare ekonomiska kriser, som speglar pandemirecessionens speciella karaktär.

•Utformningen av åtgärderna tidigt våren 2020 betonade snabbhet snarare än träffsäkerhet.

•Trots skillnader i detaljer liknar Sveriges åtgärder på det eko- nomiska området dem i andra länder.

•Internationella samarbeten, inklusive EU-medlemskapet, på- verkade i viss mån åtgärdernas utformning.

Ett sätt att få perspektiv på de vidtagna åtgärderna är att jämföra dem med bekämpningen av tidigare recessioner och ekonomiska kriser. Vi har redan tidigare i kapitel 2 argumenterat för att recessionen som var kopplad till pandemin var genuint annorlunda än tidigare ekono- miska nedgångar. Drivkrafterna var inte konventionella fall i efter- frågan, felprissatta finansiella tillgångar eller plötsliga prishöjningar på råvaror, för att ta några exempel ur nutidshistorien. Som vi funnit tydliga tecken på (i kapitel 4) var drivkrafterna i stället en sekvens av smittspridningschocker. Smittspridningen utomlands slog mot ef- terfrågan och utbudet i de svenska företag som handlade med utlan- det. Särskilt hårt slog den mot företag vars handelspartners hade en mer allvarlig smittspridning, som t.ex. Italien. Smittspridningen på hemmaplan slog mot efterfrågan och utbudet i lokalt orienterade företag. Särskilt hårt slog den mot tjänsteföretag med kontaktnära verksamhet som t.ex. restauranger.

Traditionella ekonomisk-politiska verktyg syftar till att stimulera efterfrågan i ekonomin. De framstod ganska snabbt antingen som ineffektiva (skulle inte nå sitt syfte) eller olämpliga (människor

590

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

borde inte gå ut och konsumera). Man fick därför överväga andra alternativ för att skydda företag vars efterfrågan drastiskt fallit eller de enskilda vars inkomster eller sysselsättning skulle gå ner om och när företagen anpassade sig till den lägre efterfrågan.

De penningpolitiska åtgärderna fick därför använda sig av delvis nya verktyg. Det gällde t.ex. vissa av Riksbankens nya lånefaciliteter, liksom dess storskaliga köp av företagscertifikat och företagsobli- gationer, som bägge hade syftet att hålla uppe företagens likviditet och möjligheter till billiga lån för att undvika en utveckling i riktning mot en finansiell kris.

Av liknande skäl avvek en stor del av de finanspolitiska åtgärderna från den etablerade principen i svensk ekonomisk politik om att inte stödja enskilda företag. Flera av de storskaliga företagsstöd som in- rättades i början av pandemin riskerade antingen att stödja livskraf- tiga företag som inte behövde stödet för att överleva, eller att hålla liv i lågproduktiva företag som egentligen borde gå under. Som vi sett (i kapitel 5) har vissa av stöden varit mindre träffsäkra. Det gäller i störst grad den generella sänkningen av arbetsgivaravgiften, i ganska stor grad stödet till korttidspermitteringar, och i mindre grad hyresstödet och omställningsstödet. På direkt fråga har ledande fö- reträdare för Finansdepartementet dock svarat att snabbhet var vik- tigare än träffsäkerhet och om det blev fel fick man rätta till det i efterhand.1259

Den del av finanspolitiken som syftat till att hålla uppe enskildas inkomster har varit mer traditionell. Som vi sett (i kapitel 6) bidrog de existerande delarna av socialförsäkringen aktivt till att skydda de hushåll vars arbetsinkomster föll i recessionen. Av de drygt 40 pro- centen i genomsnittlig skyddsgrad under 2020 härrör dock ungefär hälften från nya typer av stöd och förändrade regler och ersättnings- nivåer av befintliga stöd – främst i sjukförsäkringen och arbetslös- hetsförsäkringen. Huvuddelen av dessa förändringar kom på plats i början av pandemin.

Ett annat sätt att sätta de svenska besluten på detta område i per- spektiv är att jämföra dem med pandemiåtgärderna i andra länder. Här finns en stor artflora av åtgärder, med många specifika skillnader i både omfattning och utformning, då politiken anpassats till en

1259 Uppgifter lämnade av dåvarande statssekreterarna på Finansdepartementet, Max Elger och Emma Lennartson, vid möte med kommissionen den 29 september 2021, samt av dåvarande finansministern, Magdalena Andersson vid kommissionens utfrågning den 7 december 2021.

591

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

nationell kontext. Men i stort har de flesta länder fört en liknade penningpolitik och finanspolitik. Många har stött enskilda företag, om än på olika sätt. Alla länder har gjort historiskt stora inter- ventioner där omfattningen till en del speglar hur strikta icke-medi- cinska åtgärder man vidtagit. Vi har sett (i kapitel 2 och 3) att de nordiska länderna alla kom i gång tidigt med sina åtgärder och att det, jämfört med flertalet andra länder, inneburit en liten belastning på ländernas offentliga finanser.

En ytterligare fråga är hur stor roll internationella restriktioner eller internationella samarbeten spelade för utformningen av de eko- nomiska åtgärderna. På penningpolitikens område har centralbanker och regleringsmyndigheter ett ganska långtgående samarbete redan i normala tider. Centralbankernas samarbete är oftast informellt (utom det europeiska samarbetet i valutaunionen). Regleringsmyn- digheternas samarbete är mer formaliserat inom den s.k. Baselkom- mittén i anknytning till BIS (Bank for International Settlements).

EU-samarbetet lägger i princip tydliga restriktioner på medlems- ländernas finanspolitik. Reglerna har dock en mer eller mindre utta- lad ”undantagsklausul”. Till exempel skulle den typ av företagsstöd Sverige och många andra EU-medlemmar inrättat under pandemin inte passera de existerande reglerna för statsstöd under normala förhållanden. EU-kommissionen gjorde dock undantag för företag som fått drastiskt sänkt omsättning. Villkoret i det svenska omställ- ningsstödet om ett minst 30-procentigt (månatligt) omsättningsfall härrör just från detta undantag. EU-kommissionen såg också mellan fingrarna på de reserestriktioner som många medlemsländer införde i strid med den fria rörligheten.

EU-samarbetet har också gett ett visst motstånd mot olika pro- tektionistiska åtgärder under pandemin. De länder som försökt bryta mot fördragen, t.ex. genom att försöka förbjuda export av vac- cin eller skyddsutrustning, har snabbt fått mothugg av andra med- lemsstater.

Sammantaget påverkade internationella samarbeten, särskilt EU- medlemskapet, i viss mån pandemiåtgärdernas utformning.

592

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

Genomförandet av pandemiåtgärderna

Kommissionens observationer:

•Genomförandet av åtgärderna inom penningpolitiken (och banktillsynen) var helt centraliserat.

•Ansvaret för att administrera de finanspolitiska åtgärderna – inklusive de extra statsbidragen – lades däremot på en rad olika aktörer: regioner, kommuner, centrala myndigheter, ställföre- trädande centrala och branschspecifika myndigheter, och läns- styrelser.

•Det splittrade genomförandet av de centrala besluten i den ekonomiska krishanteringen visar att ”den svenska förvalt- ningsmodellen” är långt ifrån enhetlig.

Vilka aktörer har kommit att genomföra de olika beslut vi har dis- kuterat i detta avsnitt? Vi betonar särskilt denna fråga då svaret är radikalt olika för olika pandemiåtgärder och olika delområden, en poäng vi återkommer till i kommande avsnitt.

Åtgärderna inom penningpolitiken och makrotillsynen represen- terar närmast en centraliserad extremmodell. I krishanteringen hade den konstitutionellt självständiga Riksbanken och Finansdeparte- mentets expertmyndighet Finansinspektionen ansvar för både beslut om åtgärder och genomförande. De har således själva bedrivit alla interventioner, eller utövat sin tillsyn, mot sina centraliserade mot- parter (i huvudsak banker och andra finansföretag) på nationella och internationella finansiella marknader. Det gäller även de nya typer av åtgärder vi diskuterat, som lånefaciliteter och köp av företagsobli- gationer.

De åtgärder vi tagit upp under rubriken finanspolitik skiljer sig däremot avsevärt åt på olika sakområden.

En typ av åtgärder är de särskilda statsbidragen för att täcka högre kostnader eller lägre intäkter under pandemin. Sådana bidrag har gått till regioner och kommuner, speciellt de ökade anslagen för att kom- pensera de ökade kostnaderna för vård och omsorg. Bra exempel är de extra medel till regionerna för covid-19-tester och vaccinering, eller extra medel till kommunerna för bättre utbildning av anställda på särskilda boenden. Dessa medel har ibland förmedlats genom

593

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

centrala myndigheter, t.ex. via Kulturrådet som förmedlare av extra bidrag till kulturlivet. Men de har ofta förmedlats via organisationer utanför myndighetssfären som SKR, en medlems- och arbetsgivar- organisation, eller som Riksidrottsförbundet som fått fördela de extra medlen till idrottsrörelsen.

Som vi sett (i kapitel 6) har viktiga pandemiåtgärder syftat till att stödja enskilda hushåll inom välfärdssystemet. Även här har genom- förandet skiljt sig åtskilligt åt. Bastrygghetssystemet sköts normalt av kommunerna och de fick därför uppgiften att administrera den tillfälliga höjningen av bostadsbidraget. Försäkringskassan är ad- ministratör av sjukförsäkringen (till sin icke-frivilliga del) och denna centrala myndighet skulle också implementera de nya reglerna för sjukförmåner, t.ex. riskgruppsersättning och ersättning för karens- avdrag. Arbetslöshetsförsäkringen i Sverige är frivillig om än med centralt bestämda regler. Men den administreras av 24 a-kassor, som är kopplade till olika fackföreningar och därför till olika yrkes- grupper och branscher i ekonomin. Det var därför a-kassorna som skulle administrera de nya reglerna och utbetalningarna av generö- sare arbetslöshetsförmåner.

Vi har pekat på företagsstöden som ett viktigt inslag i den eko- nomiska krishanteringen. En del av dessa kunde administreras av centrala myndigheter inom existerande system. Ett bra exempel är de tillfälligt sänkta arbetsgivaravgifterna och anståndet med olika skatter som Skatteverket enkelt kunde hantera inom existerande skattesystem. Ett annat är ersättningen till företagen för höjda sjuk- lönekostnader som Försäkringskassan fick hantera i samarbete med Skatteverket. Men andra stöd var helt nya och krävde att det gjordes särskilda ansökningar. Regeringen la ut uppgiften att hantera dessa ansökningar på olika statliga myndigheter, inklusive länsstyrelserna. Skatteverket fick ta hand om ansökningarna till det nya omställ- ningsstödet. Tillväxtverket fick hantera ansökningar och utbetal- ningar av stödet för korttidsarbete. Länsstyrelsen i Västra Götaland fick, tillsammans med Boverket, administrera hyresstödet. Vissa länsstyrelser fick, tillsammans med Boverket, ta ansvar för omsätt- ningsstödet till mindre företag.

Så här långt har vi gått igenom åtgärder och beslut inom det eko- nomiska sakområdet, inklusive statsbidragen till olika verksamheter. Bilden av hur besluten i pandemihanteringen kommit till och hur de administrerats är väldigt spretig. Spretigheten speglar till viss del den

594

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

svenska ansvarsprincipen (som innebär att den som har ansvaret i normala tider har det ansvaret även i en kris). Men den speglar också en improvisation när man delegerat ansvar för nya åtgärder under stark tidspress. Vår korta genomgång visar också att ”den svenska förvaltningsmodellen” är mindre enhetlig än man ofta föreställer sig. Den relation mellan regeringen och Folkhälsomyndigheten som tidigare statsministern Stefan Löfven och statsrådet Lena Hallen- gren, hänvisat till har inte gällt inom alla sakområden.

15.1.2Kommissionens utvärdering av pandemiåtgärderna och vägvalet inom ekonomisk krishantering

Kommissionens bedömningar:

•Det tidiga vägvalet i den ekonomiska krishanteringen, med snabba och kraftfulla satsningar av de ansvariga för penning- politiken och finanspolitiken – där snabbhet fick företräde framför träffsäkerhet – var en riktig strategi.

•Krishanteringsåtgärderna under 2020 bidrog till att dämpa fal- let i ekonomin och kanske även till att skynda på återhämt- ningen under 2021. Det är dock svårt att uppskatta åtgärder- nas kvantitativa effekter på den ekonomiska utvecklingen.

•I de oroliga tider som rådde under våren 2020 valde regeringen att satsa på en blandning av traditionella åtgärder inom det exi- sterande välfärdssystemet och nya direkta stöd till företag. Det var ett rimligt vägval.

•De särskilda pandemiåtgärderna inom välfärdssystemet 2020, särskilt inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen, var värde- fulla för att hålla uppe inkomsterna för hushållen. Utform- ningen av ersättningen för karensavdraget kunde dock ha varit bättre. En lösning hade varit att tillfälligt ta bort avdraget och kompensera företagen. På så sätt hade enskilda sluppit att för- lora inkomst och behöva ansöka om ersättning i efterhand.

595

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

•Stundtals har det varit längre handläggningstider än normalt för vissa förmåner inom socialförsäkringssystemet. Till en del beror det på det stora inflödet av ärenden till Försäkringskas- san i perioder, och till en del på den stora pressen på de själv- ständiga a-kassor som blev särskilt arbetsbelastade på grund av smittspridningens ojämna effekter över olika branscher och yrken.

•Åtgärderna att skjuta fram kravet på läkarintyg för sjukpen- ning och tillfällig föräldrapenning när hälso- och sjukvården var som mest belastad var väl avvägda.

•Företagsstöden var olika träffsäkra i att gynna just de företag som blev särskilt drabbade av pandemin. En del av de företag som fick stöd hade klarat sig utan. Andra borde inte fått något på grund av bristande långsiktig lönsamhet. Träffsäkerheten var låg för de tillfälligt sänkta arbetsgivaravgifterna och något högre för korttidsarbetet. Hyresstödet och omställningsstö- det var dock mer träffsäkra.

•Det hade varit önskvärt om data på hur pandemin drabbade olika branscher kunnat användas senare under 2020 för att för- bättra stödens träffsäkerhet, t.ex. genom att villkora korttids- stödet på branschtillhörighet.

•Tillväxtverkets begränsade resurser och hantering av korttids- stödet ledde till bristande effektivitet. Givet det höga sök- trycket ter det sig, i alla fall i efterhand, som om det varit klo- kare att lägga all administration av korttidsstödet på Skatte- verket.

•Även om företagsstöden hade en produktiv roll i pandemihan- teringen bör de nu ses som en avslutad parentes i den ekono- miska politiken.

Vi utvärderar nu krisåtgärderna på det ekonomiska området. Vi lutar oss här mot beskrivningarna och bedömningarna i volym 1 av be- tänkandet, vilka i sin tur vilar på fyra underlagsrapporter till kom- missionen. Vi börjar med penningpolitiken och går sedan över till olika delar av finanspolitiken.

596

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

Penningpolitiken

Precis som andra centralbanker var Riksbankens omfattande åtgär- der ett sätt att demonstrera stor beredskap att hålla uppe företagens likviditet och hålla nere deras lånekostnader. Vi vet nu att det inte blev någon finanskris. Men det är förstås omöjligt att veta huruvida en finanskris hade inträffat utan centralbankernas gemensamma age- rande. Det är också omöjligt att bedöma effekterna av en svensk av- vikelse från det gemensamma mönstret. Under pandemins första kritiska veckor i Europa och Nordamerika fanns dock få gångbara data för prognoser av den framtida utvecklingen och djupet av den kris en omfattande pandemi kunde leda till. Vi menar att det var be- fogat att agera snabbt och resolut, i enlighet med försiktighetsprin- cipen.

Det gäller också med hänsyn till åtgärdernas bieffekter. De mas- siva interventionerna, tillsammans med en fortsatt lågräntepolitik, har bidragit till stigande aktiekurser och bostadspriser. Vi noterar att detta lett till kapitalvinster (latenta eller realiserade) som i särskilt hög grad kommit de mer välsituerade i samhället till del. Köpen av just bostadsobligationer kunde kanske, i backspegeln, ha varit mindre omfattande. Å andra sidan har fastighetssektorn varit en gro- grund för tidigare finansiella kriser. Åtgärderna på finansiella mark- nader kan också ha fostrat större risktagande via förväntningar om en s.k. mjuk budgetrestriktion. Den höga likviditeten kan också ha spelat viss roll för den högre inflation som vi sett under hösten 2021. Denna har dock en betydande internationell komponent med högre råvaru- och energipriser, liksom ökade fraktkostnader, varav åtmin- stone en del troligen är tillfälliga.

Finanspolitiken i stort

Finanspolitiken under våren 2020 innebar historiskt stora satsningar på kort tid. Vägvalet betonade att få åtgärderna snabbt på plats snarare än att utforma dem så träffsäkert som möjligt. Enligt kom- missionens mening var detta vägval välgrundat. Skälen är i stort de- samma som vi angett i vår värdering av penningpolitiken. Vi noterar också att Sverige, med sin låga skuldsättning när krisen slog till, hade större utrymme för expansiva åtgärder än de flesta jämförbara län- der.

597

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

Ekonomin som helhet återhämtade sig relativt snabbt. I industrin och många andra sektorer skedde återhämtningen innan och under pandemins andra våg runt årsskiftet 2020/21. Viktiga undantag är branscher för kontaktnära tjänster. Dessa har också varit extra ut- satta för smittspridningen under pandemins andra och tredje vågor, liksom för de smittskyddsåtgärder som satts in för att stävja den. Kommissionen kan inte visa upp några skattningar av åtgärdernas kvantitativa effekter på den ekonomiska utvecklingen. Men vi be- dömer ändå att de resoluta åtgärderna i finanspolitiken, plus den expansiva penningpolitiken, klart bidrog till att dämpa fallet i ekonomin och kanske även skynda på återhämtningen under 2021.

Som vi tidigare beskrivit i detta avsnitt bestod strategin i finans- politiken i att dels förstärka det existerande välfärdssystemet, dels satsa på nya företagsstöd. Kommissionen menar att båda inslagen i stort var befogade. Även om man kan invända mot att stödja en- skilda företag – och det av en rad skäl (se vidare nedan) – så var pan- demikrisen speciell i det att både smittspridningen och smittskydds- åtgärderna slog extra hårt mot vissa sektorer där livskraftiga företag riskerade att gå omkull och med dem företagsspecifikt kapital och företagsspecifika anställningsrelationer.

Stöden till enskilda

Som vi sett (i kapitel 6) valde man att under 2020, under hotet av den växande pandemin och en djup ekonomisk kris, komplettera det existerande välfärdssystemet med särskilda pandemiåtgärder.

Enligt beräkningar vi presenterat i kapitel 6 hade systemet med existerande regler endast skyddat mot 20 procent av den genom- snittliga arbetsinkomstförlusten bland anställda. De extra åtgär- derna, särskilt inom arbetslöshetsförmåner och sjukförmåner, bi- drog med ytterligare skydd i samma storleksordning.

Kommissionen menar att förstärkningarna var välgrundade, även om den önskvärda graden av inkomstskydd är en politisk fråga. Ett traditionellt sätt att diskutera utformningen av socialförsäkringen är att se de valda ersättningsnivåerna (och villkoren i övrigt) som en avvägning mellan att erbjuda en god försäkring och tillhandahålla in- citament som inte inbjuder till överutnyttjande.

598

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

Kommissionen anser att det var rimligt att under pandemin lägga större vikt vid försäkringsaspekten. Den specifika åtgärden att till- fälligt ersätta viss del av karensavdraget i sjukförsäkringen kan ses just på detta sätt. Detsamma gäller det höjda taket och de ändrade medlems- och arbetsvillkoren i arbetslöshetsförsäkringen. Kom- missionen menar att alla dessa åtgärder var välmotiverade. Dessutom hade ersättningen för karensavdrag fördelar från ett smittskydds- perspektiv. Kommissionen anser också att åtgärderna att lätta på kraven på läkarintyg för sjukpenning och tillfällig föräldrapenning under perioder då hälso- och sjukvården var som mest belastad var väl avvägda.

Vissa reformer som inte var så betydelsefulla för den genomsnitt- lige medborgaren hade det vällovliga syftet att stödja särskilt utsatta grupper i samhället. Ett sådant exempel är det tillfälligt höjda bo- stadsbidraget till barnfamiljer under 2020. Men det är oklart hur träffsäkert det bidraget varit som ersättning för förlorad arbetsin- komst. Boverket har t.ex. påpekat att endast hälften av de 137 000 barnhushållen med bostadsbidrag har löneinkomst som huvudsaklig försörjning. Dessutom reduceras det utbetalda ekonomiska bistån- det med hela tilläggsbidraget.

Handläggningen av vissa stöd till enskilda har bitvis dragit ut på tiden. Det gällde t.ex. utbetalningarna av den förstärkta arbetslös- hetsersättningen som tog lång tid hos vissa a-kassor. Vi noterar att a-kassans decentraliserade organisation kan ha legat bakom en del av problemen eftersom anhopningen i olika a-kassor blev väldigt ojämn då recessionen slog ojämnt över olika sektorer och yrkesgrupper. Vi har t.ex. sett (i kapitel 6) att de allra längsta väntetiderna uppkom i a-kassorna för hotell- och restauranganställda och handelsanställda, som organiserade personal i de allra mest utsatta sektorerna (se ka- pitel 4).

Ett annat problem gäller hanteringen av smittbärarpenningen. Vi har sett (i kapitel 6) att denna i första hand tycks avspegla att många sökande saknade ett beslut från läkare om avstängning från arbete enligt smittskyddslagen i sin ansökan. Detta var först obligatoriskt men kravet togs senare tillfälligt bort. Ytterligare ett problem var reglerna avseende utbetalning av ersättning för karensavdrag. Den enskilde behövde själv ansöka om ersättning för det avdrag som redan gjorts. Ur smittskyddssynpunkt hade det antagligen varit bättre om avdraget tillfälligt tagits bort och ersättningen hade gått

599

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

till arbetsgivaren. Anställda som är beroende av varje dags arbetsin- komster kan tveka inför att stanna hemma vid milda sjukdomssym- tom om ersättningen för karensavdraget betalas ut först senare. Den valda konstruktionen innebar dessutom en risk för att inte alla an- ställda kände till rätten till ersättning eller kom ihåg att söka den.

Stöden till företagen

När vi diskuterat det övergripande vägvalet på det ekonomiska om- rådet har vi redan sagt att ett direkt, tämligen brett stöd till enskilda företag var ett rimligt inslag i den första rundan ekonomiska åtgärder mot krisen. Vi har sett (i kapitel 6) att vissa företagsstöd – korttids- stödet och ersättningen för sjuklönekostnader – också var kvantita- tivt viktigare än direkta åtgärder i välfärdssystemen, för att hålla uppe arbetsinkomsterna för anställda. Vår positiva bedömning av denna del i strategin speglar särskilt den stora osäkerheten i mars– april 2020, då det var mycket oklart hur djupt ekonomin skulle falla och vilka sektorer som skulle komma att bli hårdast drabbade.

Vi säger detta med full insikt om de risker och nackdelar som finns med dessa typer av stöd. Stöden kan ha gått till företag som inte behövde dem för att klara sig. I så fall gick skattebetalarnas pengar i första hand till företagens ägare, snarare än till att bevara företagsspecifika värden som skulle ha gått förlorade i en konkurs. Breda stöd kan också ha hållit liv i företag som inte var långsiktigt konkurrenskraftiga innan pandemin och som därför borde ha gått under. Då är stöden inte bara en inkomstöverföring till ägarna utan ger också en kostnad för hela samhället i form av långsammare struk- turomvandling och ekonomisk tillväxt. Båda dessa problem har förekommit i någon utsträckning. Tydliga tecken finns i vår kart- läggning av andelen konkurser (i kapitel 5), som visserligen var högre än normalt våren 2020, men lägre än normalt hösten 2020.

Hur stora dessa problem de facto har varit beror på om stöden verkligen gynnat de företag som drabbats hårdast av smittsprid- ningen, dvs. hur träffsäkra stöden varit. Bland de fyra typer av stöd

visärskilt undersökt (i kapitel 5) var den branschvisa träffsäkerheten särskilt låg för de sänkta arbetsgivaravgifterna, medelgod för kort- tidspermitteringen, men bättre för hyresstödet och, i synnerhet, om- ställningsstödet. Å andra sidan var de två förra stöden lättare att in-

600

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

föra snabbt. De tillfälligt sänkta arbetsgivaravgifterna rymdes inom det existerande skattesystemet, medan man – av andra skäl än pan- demin – redan hade en lag om korttidsarbete på plats sedan 2014.1260 Enligt kommissionens mening var bristande träffsäkerhet ett pris värt att betala för snabba insatser i det läge som gällde våren 2020. Men som vi sett hade det i princip gått att anpassa utformningen av korttidspermitteringarna i ett senare skede, framåt sommaren 2020, med hjälp av data som myndigheterna hypotetiskt kunde ha obser- verat. En gångbar metod hade varit att, på samma sätt som i hyres- stödet, villkora ersättningarna med ett detaljerat mått på bransch-

tillhörighet.

Liksom för stöden till enskilda lämnade implementeringen av företagsstöden en del i övrigt att önska. Den tillfälliga sänkningen av arbetsgivaravgiften var extremt lätt att söka (ett kryss i den dekla- ration som företaget ändå måste lämna till Skatteverket) och inbjöd inte heller till fusk. Men det har kommit rapporter om försenad handläggning av de andra stöden, särskilt korttidsstödet. Att sätta en ovan myndighet som Tillväxtverket att administrera ett mycket omfattande stödprogram som aldrig tidigare använts kan – i alla fall i efterhand – verka oklokt.

Det har också kommit rapporter om krångliga regler med villkor som kan tolkas olika, och möjligheter till fusk, speciellt för hyres- stödet och omställningsstödet. Kanske är sådana problem en ofrån- komlig konsekvens av att snabbt fasa in nya stöd i ett pressat läge där företag kämpar för att överleva och myndigheter tampas med många ansökningar i en period med hög grad av hemarbete och sjuk- frånvaro. Vi har dock inte haft tillfälle att fingranska ansökningspro- cessen och bedöma hur mycket av de upplevda problemen som kunnat undvikas med tydligare regler och kommunikation.

15.2Hanteringen av smittspridningen

Vi har i föregående avsnitt beskrivit och bedömt den svenska hante- ringen av recessionen i pandemin mot bakgrund av innehållet i volym 1. På smittskyddsområdet har kommissionens tidigare delbe- tänkanden redan ingående beskrivit de vidtagna åtgärderna (särskilt

1260 Lag (2013:948) om stöd vid korttidsarbete.

601

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

kapitel 6 i det andra delbetänkandet), vem som fattade besluten och i viss mån tillämpade beslutskriterier.

Vi inleder ändå med att påminna om den faktiska krishanteringen, alltså vidtagna åtgärder liksom åtgärder som man valt att inte vidta. Här är vår framställning redan från början mer kritiskt analyserande och värderande än i avsnittet om den ekonomiska krishanteringen. Därefter diskuteras vem som utformade krishanteringen och på vilka grunder. Vi beskriver sedan kort de organisatoriska svårigheterna att genomföra de fattade besluten i praktiken. Även på dessa senare punkter ger vi en parallell värdering och beskrivning.

15.2.1Besluten om smittskyddsåtgärder

Kommissionens bedömningar:

•Mer kraftfulla och ingripande åtgärder borde snabbare ha kommit på plats i mars 2020 för att försöka bromsa den all- männa smittspridningen.

•Hemvändande som haft sportlov under vecka 9 år 2020 borde ha fått ett mer direkt mottagande och tydligare information och anvisning om hemkarantän.

•Regeringen borde ha infört ett tillfälligt inreseförbud i mitten av mars 2020.

•Det var en riktig avvägning att hålla förskolor och grundskolor öppna och att övergå till distansundervisning på gymnasier och universitet.

•Deltagartaket för allmänna sammankomster och offentliga tillställningar borde redan från början ha satts lägre.

•Att bära munskydd i inomhusmiljöer och kollektivtrafik borde inte ha avvisats som smittskyddsåtgärd.

•Det borde ha skett en tillfällig och partiell nedstängning av vissa kontaktskapande verksamheter i mitten av mars 2020 och lagstöd för en sådan insats borde då ha funnits på plats.

•Provtagning och smittspårning av alla med symtom på co- vid-19 borde ha byggts upp snabbare.

602

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

•Råd och rekommendationer borde ha kommunicerats som tydliga förhållningsregler.

•Arbete med lagstiftning för att ge möjlighet att vidta kraftfulla och mer ingripande smittskyddsåtgärder borde ha inletts redan under våren och åtminstone intensifierats i början av ok- tober 2020.

•Förberedelserna under hösten 2020 inför en andra våg borde ha varit bättre och påbörjats tidigare.

Vägvalet inom smittskyddet

I mitten av mars 2020 valde Sverige, som vi tidigare konstaterat, en egen väg för att hejda smittspridningen. Våra nordiska grannar och många andra länder beslutade tämligen omgående om kraftfulla åt- gärder, som nedstängningar och inreserestriktioner. Sverige kom i stället att i huvudsak avstå från sådana ingripande insatser och grun- dade åtgärderna i huvudsak på råd och rekommendationer som befolkningen förväntades att frivilligt följa.

En sammanhängande beskrivning av detta vägval skedde inte förrän i april 2020 då Folkhälsomyndigheten utfärdade allmänna råd om att alla skulle hålla avstånd och ta personligt ansvar m.m. (den 1 april) och regeringen publicerade en strategitext på sin webbplats (den 7 april). I den s.k. strategin angav regeringen sex mål med sitt arbete: (1) begränsa smittspridningen i landet, (2) säkerställa resur- ser till hälso- och sjukvården, (3) begränsa inverkan på samhällsvik- tig verksamhet, (4) lindra konsekvenser för medborgare och företag,

(5)dämpa oro och (6) sätta in rätt åtgärder vid rätt tillfälle. Vad gäl- ler den första punkten uttalade regeringen att det övergripande målet var ”att minska takten på smittspridningen, det vill säga att platta till kurvan så att inte väldigt många blir sjuka samtidigt”.1261 (Under några dagar i slutet av januari 2021 kom texten att ändras till att målet var ”att minska smittspridningen i samhället”.)

I pandemins inledande skede baserade Folkhälsomyndigheten sitt förhållningssätt på kraven om evidens och uthållighet samt på antagandet att det stora flertalet smittade skulle komma att få relativt lindriga symtom. Så sent som den 23 mars 2020 skrev myndigheten

1261 Uppgifter hämtade från regeringens webbplats (besökt den 13 februari 2022).

603

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

på sin webbplats (i samband med att den redovisade behovet av vård- platser) att

de allra flesta – i synnerhet personer under 70 år – kommer att få lindriga symtom av covid-19 och tillfriskna efter en tids egenvård i hemmet.

Myndigheten framhöll samtidigt vikten av att skydda de grupper som löpte risk att bli allvarligt drabbade. Dåvarande generaldirektö- ren Johan Carlson betonade i mitten av mars 2020 vikten av att ”slå en ring” runt riskgrupper, särskilt äldre.1262

Redan i vårt första delbetänkande fann vi att ambitionen att skydda de äldre misslyckades och att det i första hand berodde på den allmänna smittspridningen, men även på strukturella brister i äldreomsorgen och att varken Folkhälsomyndigheten eller Social- styrelsen hade tillräcklig överblick över problem och brister inom omsorgen. Av vårt andra delbetänkande framgår att risken för allvar- lig sjukdom och död var hög bland de äldre även under den andra vågen, en risk som minskade först när vaccinationerna började ge effekt.

Det borde därför ha gjorts betydligt större ansträngningar för att inledningsvis försöka bromsa den allmänna smittspridningen. Kom- missionen har redan konstaterat att de svenska åtgärderna i pande- mins inledande skede var få och sena och inte lyckades kraftigt be- gränsa smittspridningen i landet. Vi diskuterar nu i tur och ordning olika åtgärder som vi anser borde ha vidtagits. Sådana insatser hade också kunnat ge rådrum för att överväga den fortsatta pandemi- hanteringen.

Tydligt mottagande och hemkarantän efter sportlovet vecka 9

Under februari 2020 spred sig viruset i Europa. Söndagen den 23 februari, när bl.a. Stockholmsregionens sportlov precis tagit sin början, stängde den norditalienska regionen Lombardiet skolor och barer och anmodade människor att hålla sig hemma. Dagen därpå uppdaterade Folkhälsomyndigheten sina rekommendationer till resenärer och uppmanade dem som vistats i drabbade områden att kontakta 1177 vid symtom. Myndigheten uttalade att någon ”hälso- screening” av inresande inte skulle ske. Det ansågs vara både resurs-

1262 Bl.a. i SVT, den 15 mars 2020.

604

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

krävande och inte särskilt effektivt, då smittade personer kunde ut- veckla symtom senare.

Tisdagen den 25 februari angav myndigheten att risken för im- portfall var hög, men att risken för samhällsspridning var fortsatt låg. Den anförde att samhällsspridning förekom i begränsad omfattning i bl.a. norra Italien och att många då reste från Sverige till Italien.

Imånadsskiftet februari-mars upptäckte isländska myndigheter covid-19 bland ett antal skidturister som återvänt från Österrike, varav flera från turistmetropolen Ischgl. Folkhälsomyndigheten nåddes av den informationen måndagen den 3 mars. Samma dag in- formerade myndigheten om att många europeiska länder de senaste dagarna rapporterat covid-19-fall bland personer som varit i Italien och uppmanade personer med symtom att kontakta 1177. Först en vecka senare, den 9 mars, vidgade myndigheten indikationerna för provtagning till att omfatta även resande från österrikiska Tyrolen.

Om personer anländer till Sverige från ett område med utbrott av en samhällsfarlig sjukdom får Folkhälsomyndigheten besluta om hälsokontroll vid inresa. En sådan hälsokontroll får emellertid inte vara förenad med frihetsberövande eller innefatta provtagning. Med stöd av lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa går det dock att screena anländande till någon av landets fem karantänsflygplatser eller sju karantänshamnar och be- sluta om karantän.

Kommissionen inser att anhopningen av inresande under helgen

29 februari–1 mars förmodligen gjorde det omöjligt att på några da- gar förbereda hälsokontroll eller screening vid flera inresepunkter i Stockholmsområdet. Det borde dock ha varit möjligt att ordna ett avsevärt mer kraftfullt och tydligt mottagande än som blev fallet. Resenärer från smittdrabbade områden kunde – åtminstone vid Ar- landa flygplats och kanske Cityterminalen för bussar – ha mötts av högtalarutrop, affischer, trycksaker och personal. De kunde ha fått tydliga anvisningar om att tillsammans med övriga i hushållet stanna hemma under minst 7 dagar, dvs. vad som brukar kallas frivillig hem- karantän. De personer som vid hemkomst eller under kommande sju dagar utvecklade symtom borde ha fått en tydlig uppmaning att provta sig, med konkret vägledning om var och hur. För att hemka- rantän inte skulle orsaka större personalbortfall i vården än nödvän- digt, kunde vård- och omsorgspersonal oavsett symtom ha fått upp-

605

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

maning att provta sig omgående och därefter på nytt efter fem dagar för att något tidigare kunna återgå till arbete.

Det hade förstås inte varit möjligt att på så sätt identifiera samt- liga smittbärare från virusdrabbade områden. Men en betydande del av de återvändande sportlovsresenärerna hade åtminstone ordentligt kunnat uppmärksamma riskerna med att omedelbart återuppta sina normala liv. Hemkarantän hade sannolikt hjälpt till med att kväsa en del av den inhemska smittspridning som kom till stånd.

Vissa myndigheter, som Karolinska institutet, företag, som Ericsson, och organisationer, som Läkare utan gränsers svenska kon- tor, såg saken som en fråga om arbetarskydd och uppmanade hem- vändande sportlovsfirare att stanna hemma någon vecka. Vissa famil- jer tog egna beslut om hemkarantän. Det är dock inte rimligt att ett sådant ansvarstagande fick vila på enskildas omdöme, snarare än på tydliga anvisningar från Folkhälsomyndigheten.

Tillfälligt inreseförbud

Frågan om hälsokontroll av inresande hör samman med frågan om inreseförbud för dem som inte är svenska medborgare eller inte har rätt att uppehålla sig i Sverige. I början fram till mitten av mars för- ordade WHO inte sådana förbud. I mitten av mars beslutade trots detta våra nordiska grannar och ett antal andra europeiska länder om inreseförbud. Sverige införde också, en knapp vecka senare – efter en EU-överenskommelse – ett inreseförbud för medborgare i tredje land. Frågan om inreseförbud saknade alltså inte aktualitet, trots WHO:s rekommendationer.

Kommissionen anser att övervägande skäl talar för att man borde ha infört ett tillfälligt inreseförbud senast i mitten av mars 2020. Det stod vid den tidpunkten inte klart från vilka länder som resenärer kunde föra med sig smitta. Som vi nyss anmärkt hade Folkhälso- myndigheten den 3 mars informerat om att många europeiska länder rapporterat om fall bland personer som varit i Italien. Det borde också ha varit känt att flera andra europeiska länder vid denna tid hade, eller nyss hade haft, vinterlov. Det fanns därför goda skäl att anta att ett sådant förbud skulle kunna ha förhindrat viss virusimport från andra EU/EES-länder. Det hade också medfört ett gemensamt nordiskt förhållningssätt vilket får ses som ett värde i sig mellan

606

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

närstående länder med passfrihet och en delvis integrerad arbets- marknad.

Öppna skolor

En skolstängning fordrar lagstöd. Riksdagens beslut om en sådan lag trädde också i kraft den 21 mars 2020, tidigare än lagstödet för andra stängningar (se nedan). Kommissionen menar att det var en riktig avvägning att inte stänga förskolor och grundskolor.

Det är visserligen rimligt att anta att en skolstängning skulle ha minskat rörligheten i samhället i högre grad än andra eventuella ned- stängningar. Inte bara grund- och förskolebarnen skulle då ha stan- nat hemma utan också minst en förälder till flertalet barn i låg ålder. För föräldrar som behövdes i samhällsviktig verksamhet, som vård och omsorg, kunde problemet ha lösts genom att, som i en del andra länder, göra undantag för deras barn.

Kommissionen noterar att kunskapen om barn och covid-19 då var begränsad. Många sakkunniga antog i början av pandemin att yngre barn sällan blev allvarligt drabbade av sjukdomen och de för- modligen inte bidrog till att sprida smitta.

Senare erfarenheter och data har gett anledning att revidera det andra antagandet, men inte det första. Men kunskapsläget i mars 2020 innebar att en tidig skolstängning inte främst skulle avsett att skydda barnen från sjukdom utan att skydda de äldre. Smittskydds- åtgärder riktade mot en specifik grupp kräver, enligt kommissionen, mycket starka skäl om de inte i första hand är avsedda att skydda den gruppen. Vikten av goda och trygga levnadsförhållanden och barns rätt till utbildning gör att man bara bör överväga att stänga skolor om den smittsamma sjukdomen är synnerligen allvarlig eller andra åtgärder visat sig verkningslösa.

Kommissionen anser av samma skäl att det också var rätt att in- föra distansundervisning för gymnasieelever och högskolestude- rande, trots de risker – för lärande och psykisk hälsa – vi pekat på i vårt andra delbetänkande. Äldre ungdomar och unga vuxna löpte en icke försumbar risk att själva bli smittade. Det var även rimligt att anta att de bättre än yngre barn kunde tillgodogöra sig undervisning på distans, även om forskning tyder på visst inlärningstapp även i dessa grupper.

607

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

Deltagartak vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar

Den 12 mars 2020 begränsades allmänna sammankomster och of- fentliga tillställningar till 500 deltagare. Det angivna skälet till den valda gränsen var att Norge dagen innan hade satt en gräns just vid 500. De följande dagarna stängde emellertid våra nordiska grann- länder ned sina samhällen.

Det är svårt att förstå att man kunde se en gräns på 500 personer som ett verksamt medel för att undvika smittspridning i folksam- lingar. Folkhälsomyndigheten har vid samtal med kommissionen uppgett att ett skäl för att välja just 500 var att man på så sätt undvek riktigt stora arrangemang, som kunde sammanföra människor från olika delar av landet.1263

Sådana ingripande åtgärder inskränker människors grundläg- gande fri- och rättigheter. De sätter snäva gränser för demon- strationsfriheten och rätten att samlas till såväl politiska som reli- giösa möten och begränsar kulturlivets och idrottsrörelsens möjlig- heter att verka. De kan likväl vara nödvändiga för att motverka smitt- spridning. Kommissionen anser att deltagartaket redan från början – eller i alla fall efter kort tid – borde varit betydligt lägre. Nu kom ett lägre tak om 50 personer att dröja till den 29 mars 2020.

Enligt kommissionens mening borde regeringen däremot, trots att den hade lagstöd för att begränsa antalet deltagare i allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, ha tidsbegränsat samtliga dessa kraftiga inskränkningar i enskildas frihet. Inskränkningarna hade då återkommande kunnat omprövas med hänsyn till smittläget vid varje givet tillfälle. Vi återkommer lite längre fram till frågor om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter.

Munskydd

Munskydd eller inte har varit föremål för svensk debatt. Det hade inte fordrat lagstöd att ge människor klara och entydiga anvisningar om att täcka mun och näsa och – så snart skydd fanns tillgängliga – att bära munskydd i inomhusmiljöer där trängsel kunde uppstå, som

1263 Uppgifter lämnade av Johan Carlsson, Karin Tegmark Wisell och Anders Tegnell vid möte med kommissionen den 18 januari 2022.

608

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

i affärer och andra lokaler för allmänheten, liksom i kollektivtrafik. Folkhälsomyndigheten motsatte sig anvisningar om munskydd bl.a. med argumentet att det kunde invagga människor i falsk säkerhet och därmed få dem att agera mindre försiktigt i kontakten med andra. Kommissionen har inte kunnat finna något underlag som tyder på att människor generellt är oförmögna att respektera råd som ”stanna hemma om du känner dig det minsta sjuk” eller ”håll avstånd till andra” och samtidigt bära munskydd i vissa samman- hang.

Företrädare för Folkhälsomyndigheten betonade också länge att det som fungerar som smittskyddsåtgärd är att stanna hemma vid symtom.1264 Många följde förmodligen den uppmaningen, åtmin- stone bland dem som inte var beroende av varje dags arbetsinkomst. Men argumentet tog inte hänsyn till presymtomatisk smitta (som innebär att en smittad individ kan sprida viruset innan symtom visar sig) eller asymtomatisk smitta (som innebär att en individ kan sprida viruset även med en mild infektion utan märkbara symtom). Det fanns tidiga rapporter om att bägge formerna, särskilt den förra, kunde förekomma.

Numera finns mer evidens för att munskydd kan bidra till att hindra viss smittspridning. Även utan denna borde det åtminstone ha framstått som möjligt att täckt mun och näsa skulle ge ett visst skydd mot ett luftvägsvirus, vare sig det sprids via droppar eller aero- soler.

Folkhälsomyndigheten har som ytterligare argument mot mun- skydd hävdat att ca 30 procent smittats av viruset i hemmet och lika stora andelar på arbetsplatsen och på privata fester.1265 Även om dessa grova mått skulle vara korrekta, hade det enligt kommission- ens mening funnits goda skäl att söka begränsa smittspridning i andra sammanhang.

Kommissionen anser att Folkhälsomyndigheten under den första vågen inte borde ha avvisat användning av munskydd i inomhus- miljöer. Myndigheten borde tvärtom ha medgett att det kunde vara en verksam insats, varit öppen med att det i början rådde brist och

1264 Den 1 april 2020 informerade Folkhälsomyndigheten på sin webbplats om de nya allmänna råden och uttalade bl.a. att det för att motverka spridningen av covid-19 i Sverige krävs att man ”alltid stannar hemma när man har symtom, att man är noggrann med handhygien och att alla håller avstånd till varandra” samt att större sociala sammanhang bör undvikas och att personer över 70 år bör vara särskilt försiktiga.

1265 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 18 januari 2022.

609

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

så snart bristen åtgärdats ha rekommenderat munskydd i publika inomhusmiljöer och i kollektivtrafik. Först i januari 2021, under den andra vågen av pandemin gjorde Folkhälsomyndigheten en vändning i denna riktning. Att tidigare ha avvisat munskydd under den första vågen kan antas ha bidragit till en låg efterlevnad när åtgärden väl infördes.

Tillfällig stängning av vissa verksamheter

En annan vattendelare i den svenska kontexten gäller frågan om det som populärt kallas för ”lockdown”, dvs. en nedstängning av sam- hället. Det är också i den frågan som Sverige tydligast skilde sig från de nordiska grannländerna, liksom många andra länder.

Grundläggande för att begränsa smittspridning är att förmå män- niskor att så långt möjligt undvika nära kontakter. Flera av Folk- hälsomyndighetens råd och rekommendationer syftade också till att åstadkomma just detta: att hålla avstånd till varandra, undvika träng- sel i affärer och köpcentra, arbeta hemifrån om det är möjligt och att endast resa med kollektivtrafiken om du måste. Samma synsätt har legat bakom bestämmelserna om deltagartak vid allmänna samman- komster och offentliga tillställningar, besöksförbudet på äldrebo- enden, bestämmelserna om endast bordsservering på restauranger liksom möjligheten till distansundervisning.

Att stänga ned samhället är det mest dramatiska uttrycket för en sådan strävan. Nedstängningar kan dock vara mer eller mindre tving- ande och omfattande: från ett totalt utegångsförbud med avstäng- ning av särskilda områden eller förbud att vistas ute under viss del av dygnet till partiella nedstängningar av olika omfattning, som t.ex. stängningar inom främst servicesektorn.

Kommissionen anser att det i mitten av mars 2020 borde ha fun- nits möjligheter att tillfälligt stänga ett antal inomhusverksamheter där människor samlas eller har nära kontakter inomhus, t.ex. köp- centra, restauranger, kultur- och idrottsevenemang, frisörsalonger, simhallar och liknande. Något tydligt lagstöd för sådana beslut fanns dock inte då, utan kom först genom den s.k. bemyndigandelagen som trädde i kraft den 18 april 2020. Det var, som vi redan konsta- terat i vårt andra delbetänkande, för sent.

610

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

Vi menar sammanfattningsvis att med tillämpning av försiktig- hetsprincipen borde mer kraftfulla insatser ha kommit på plats redan under de två första veckorna i mars i syfte att bryta så många smitt- kedjor som möjligt och bromsa den allmänna smittspridningen. Det borde ha skett genom att hemvändande sportlovsresenärer hade mötts av ett ordnat och tydligt mottagande och anvisningar om hemkarantän, ett tillfälligt inreseförbud, en likaså tillfällig stängning av vissa verksamheter inomhus där människor möts och ett lägre tak för antal deltagare i allmänna sammankomster och offentliga tillställ- ningar.

Provtagning och smittspårning

Vårt andra delbetänkande betonade att en samhällsfarlig sjukdom är anmälningspliktig och smittspårningspliktig enligt smittskyddsla- gen. Detta till trots hade hela den första vågen passerat innan Folk- hälsomyndigheten tydligt angav att samtliga med symtom på co- vid-19 borde provtas. Vi uttryckte förståelse för svårigheterna att bygga upp en storskalig provtagning, men uppmärksammade också att vissa aktörer hanterade dessa bättre än andra. De mikrobakterio- logiska laboratorierna expanderade tämligen snabbt sin analyskapa- citet, som under hela våren översteg kapaciteten i provtagningens logistik. En del regioner behövde inte heller begränsa sin provtag- ning till prioriterade grupper.

I det andra delbetänkandet ansåg vi likväl att uppbyggnaden av provtagningen gick alldeles för långsamt. Vi frågade oss varför det tog så lång tid för regeringen att bereda uppdraget till Folkhälso- myndigheten att utforma en nationell teststrategi. Framför allt var

vikritiska till den senare diskussionen om ansvar och pengar. Trots att ansvaret var klart och pengar utlovats och fanns avsatta tog dis- kussionen inte slut förrän SKR och regionerna den 11 juni fått svart på vitt om en väl tilltagen ersättning om 1 400 kronor per PCR-prov

ien överenskommelse med regeringen. Det var den diskussionen vi

ivårt andra delbetänkande kallade ett haveri.

Vi har fortfarande inte fått fullständigt klart för oss varför det gick så långsamt. Det fanns uppenbara problem med material och personal som också behövdes i sjukvården. Men vi har fått ett star- kare intryck av att både Folkhälsomyndigheten och smittskydds-

611

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

läkare i flera regioner var uttalat tveksamma till nyttan med stor- skalig provtagning, både för individuell diagnostik och aggregerad pandemiövervakning. Denna tveksamhet är förvånande, givet smitt- skyddslagens tydliga krav att provta och smittspåra vid misstänkta samhällsfarliga sjukdomar. Dessutom är provtagning och smittspår- ning klassiska verktyg för att bekämpa smittsamma sjukdomar.

Tydliga råd och rekommendationer

Kommissionen konstaterar att redan de allmänna råd som Folkhäl- somyndigheten publicerade den 1 april 2020 inte var helt tydliga i alla delar. Det gavs råd om att var och en bör ”hålla avstånd till varandra” inom- och utomhus där människor samlas som t.ex. i butiker, i kollektivtrafiken och i andra allmänna färdmedel och på idrottsplatser, badhus, gym och i andra träningslokaler.

Det uppstod, som vi skildrat i kapitel 13, diskussioner om be- greppet avstånd. Vid pressträffar angav företrädare för myndigheten att det i gym och badhus skulle vara ”gott om avstånd mellan utövare”, att personal på arbetsplatser skulle hålla ”lämpligt avstånd” och att besökare på restaurang skulle hålla ”vettigt avstånd” till sina medgäster.

Ett annat råd vid samma tillfälle var att avstå från onödiga resor. Det är givet att huruvida en människa betraktar den resa som hen står i begrepp att företa som onödig eller inte varierar från person till person. Påsken 2020 inföll ungefär en vecka efter det att råden utfär- dats. Inför helgen kommunicerades rådet bl.a. med orden ”fundera på om din resa är nödvändig” och ”fundera på om ni kan spara en resa till nästa påsk”.

Ett ytterligare råd var att ”avstå från att delta i större sociala sam- manhang som fester, begravningar, dop, kalas och bröllop”. Det läm- nades till var och en att avgöra hur många deltagare som behövs för att det ska bli ett ”större” socialt sammanhang.

Kommissionen anser att utrymmet för egna tolkningar av råd och rekommendationer ofta blev betydande, genom en oprecis kommu- nikation under våren 2020. Tydligare förhållningsregler hade varit att t.ex. omgående rekommendera två meters avstånd och uppmana medborgarna att ”stanna hemma i påsk”. Rådet att undvika större

612

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

sammankomster kunde ha ersatts med ”umgås bara med personer i ditt eget hushåll”.

Råd och rekommendationer av detta slag ställer också än högre krav på kommunikationen till människor som inte har svenska som modersmål eller av andra skäl – t.ex. vissa former av funktionsned- sättning – kan ha svårt att tillgodogöra sig budskapet. Det fordrar inte bara att man ger informationen på bl.a. en lång rad främmande språk utan också utformar den på ett sätt som blir tydligt för alla grupper den riktar sig till. Verksam kommunikation är inte bara en fråga om språk eller form. Även om kommunikationen går fram, kan samma budskap ge klart olika respons i olika grupper i samhället, särskilt om de har olika tillit till myndigheter och andra medborgare på grund av tidigare erfarenheter eller av andra skäl.

Kommissionen anser att eftersom frivillighet och personligt an- svarstagande varit ett bärande inslag i smittskyddsarbetet borde råd och rekommendationer ha formulerats och framför allt kommunice- rats som tydliga förhållningsregler som alla förväntades följa.

Det bör också framhållas att råd om att arbeta hemifrån är lättare att följa för den som inte bor alltför trångt och har ett yrke som går att utföra med hjälp av en dator. Den som har egen bil kan undvika kollektivtrafik när hen måste bege sig till en annan plats. Den som har sina äldre anförvanter i ett eget boende kan undvika att besöka dem och vidta skyddsåtgärder om hen måste. Personer med en lång rad yrken – t.ex. inom vård och omsorg, service och skola – kan inte sköta sin uppgift från hemmet. Den som inte har råd med egen bil får resa kollektivt. Den som har ett generationsboende träffar dag- ligen sina föräldrar när hen kommer hem från jobbet.

Ojämlikhet vad gäller livsvillkor i stort får alltså betydelse också för förmågan att skydda sig och sina anhöriga mot smitta. Vi har (i kapitel 8) visat att pandemin genomgående slagit hårdare mot utsatta grupper i samhället i flera olika dimensioner. Det innebär inte att det är fel att ge råd och rekommendationer, även om de i realiteten riktat sig till en välutbildad medelklass. Men även andra åtgärder behövs, även om det inte är självklart vilka.

Tydliga anvisningar om att skydda mun och näsa i kollektivtra- fiken är förstås en given insats. Likaså att så långt möjligt förstärka kollektivtrafiken med extraturer i rusningstid. En studie från KTH visar att det kollektiva resandet i Stockholmsområdet minskade be- tydligt mer i välbärgade stadsdelar jämfört med stadsdelar med färre

613

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

resurser. Trots förstärkningar har det periodvis uppstått trängsel i Stockholmsregionen.1266 En slutsats i KTH-studien är att Stor- stockholms lokaltrafik med bättre dataunderlag hade kunnat minska risken för smittspridning genom att t.ex. flytta bussar från Danderyd till Akalla.1267 När väl medicinska munskydd fanns att tillgå kunde sådana ha delats ut i kollektivtrafiken.

När myndigheterna väl hade valt en inriktning på råd och rekom- mendationer borde de samtidigt ha uppmärksammat regioner och kommuner på behovet av lokala åtgärder för att försöka förstärka skyddet för särskilt utsatta grupper.

Lagstiftning

Vi har i vårt andra delbetänkande anfört att regeringens initiativ till lagstiftning för att möjliggöra mer omfattande och tvingande åtgär- der var för långsamma. Kommissionen anser att, oberoende av de inledande bedömningarna om vilka åtgärder som var lämpliga, rege- ringen tidigare borde ha tagit fram lagstöd för ytterligare åtgärder. Det var rätt tänkt att initiera den s.k. bemyndigandelagen, men ini- tiativet borde, som vi redan berört, ha kommit betydligt tidigare.

Statsrådet Lena Hallengren har gett uttryck för att bemyndigan- delagen blev praktiskt taget oanvändbar på grund av kravet att före- skrifter omedelbart skulle underställas riksdagen.1268 Kommissionen inser att det kravet försvårade lagens tillämpning, då en proposition behövde utarbetas mycket snabbt. Men i en akut situation måste ar- betet kunna bedrivas skyndsamt. Om regeringen ansåg att bemyndi- gandelagen inte fyllde sitt syfte borde den under våren 2020 om- gående ha tagit initiativ till annan lagstiftning för att säkerställa ett tillräckligt handlingsutrymme.

1266 E-postmeddelande från Storstockholms lokaltrafik (SL) den 11 februari 2022.

1267 KTH (2020), Who continued travelling by public transport during COVID-19? Socioecono- mic factors explaining travel behaviour in Stockholm 2020 based on smart card data. Dagens Nyheter (2021), Tydliga klasskillnader i SL-trafiken under pandemin, den 12 augusti 2021.

1268 Uppgifter lämnade av Lena Hallengren vid kommissionens utfrågning den 8 december 2021.

614

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

Den andra och tredje vågen

Inför hösten 2020 fick Folkhälsomyndigheten för första gången i uppdrag av regeringen att ta fram möjliga scenarier för smittsprid- ningens utveckling. I slutet av juli presenterade myndigheten tre möjliga scenarier för tiden fram till den 1 september 2021, varav det mest allvarliga beskrev en utdragen och jämnt ökande spridning. Den 26 november 2020 fick myndigheten i uppdrag att löpande upp- datera sina scenarier.

Under den tidiga hösten 2020 tilltog smittspridningen i flera europeiska länder, men dröjde i Sverige. Det fanns dock grund för farhågor om en mera allvarlig utveckling. Vid allmän beredning den 8 oktober fick regeringen uppgifter som tydde på en värre situation än Folkhälsomyndighetens ”värsta scenario”. I början av november 2020 var samhällsspridningen åter omfattande och den övergick efter en viss nedgång i en tredje våg under vintern 2020/21.

I det andra delbetänkandet beskrev vi mer utförligt smittskydds- åtgärderna under denna tid. Helt kortfattat går det att tolka en se- kvens av åtgärder som en konsekvens av förhoppningar om ett mera gynnsamt läge. Det gäller återgången till undervisning på plats för gymnasielever i september, det avlutade besöksförbudet på äldre- boenden den 1 oktober, upphävandet av de särskilda råden till äldre och andra riskgrupper den 22 oktober, samt undantaget för 300 sit- tande vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar den 1 november. Endast en åtgärd under denna tid gick i motsatt rikt- ning: den 1 oktober rekommenderade Folkhälsomyndigheten s.k. familjekarantän, dvs. att andra medlemmar i ett hushåll än den smit- tade skulle stanna hemma i sju dagar efter provtagningsdatum.

Denna uppluckring av restriktionerna avbröts ganska omgående när smittläget snabbt blev värre. En rad tidigare åtgärder återinfördes och en del nya infördes.

Folkhälsomyndigheten fick möjlighet att föreskriva besöksför- bud vid äldreboenden den 21 november, deltagartaket vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar på åtta personer sänk- tes den 24 november, försäljning av alkohol på restaurang från kl. 22 (senare kl. 20) förbjöds den 20 november, inreserestriktionerna från Danmark och Storbritannien infördes den 21 december 2020 och distansundervisning rekommenderades åter.

615

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

Under 2021 kom uppmaningen den 7 januari att använda mun- skydd i kollektivtrafiken vid rusningstid, införandet av den tillfälliga s.k. pandemilagen den 10 januari, de nya reserestriktionerna med krav på negativt covid-19-test för inresande utländska medborgare från den 3 februari samt den nya rekommendationen den 5 februari för inresande svenskar att stanna hemma i sju dagar efter hemkomst samt att testa sig direkt efter inresan och efter ytterligare fem dagar.

Kommissionen vill kommentera denna kortfattade beskrivning som följer.

En beslutsfattare behöver ett bra beslutsunderlag, både om vad som mest sannolikt kommer att inträffa och om hur den närmaste framtiden i värsta fall kan te sig. Även den breda allmänheten be- höver kunskap om och förståelse för den kommande utvecklingen. Det är därför märkligt att regeringen i juli månad 2020 nöjde sig med att låta Folkhälsomyndigheten utarbeta tre möjliga scenarier för ett helt år framåt och först mot slutet av november begära återkom- mande analyser. Regeringen har förstås haft annat underlag, men kommissionen har likväl svårt att begripa att regeringen inte ford- rade mer av sin expertmyndighet.

Efter erfarenheterna från våren 2020 borde förberedelserna inför vad som kunde komma att ske under hösten ha varit bättre. Vi har redan konstaterat att regeringen när den insåg att bemyndigande- lagen från våren 2020 blev svår att använda, omgående borde ha initierat annan lagstiftning som gav tillgång till mer omfattande och tvingande smittskyddsåtgärder. Regeringen och landet kom därmed att stå utan sådana verktyg under den andra vågen, i alla fall tills den tillfälliga pandemilagen trädde i kraft i januari 2021.

Kommissionen har vid sin granskning av handlingar och intern e-postkommunikation kunnat konstatera att Regeringskansliet så sent som den 23 november 2020 planerade att lägga fram propo- sitionen om en tillfällig pandemilag först den 18 februari 2021.1269 Den faktiska smittspridningen tycks emellertid ha överraskat rege- ringen och tvingat fram en revidering av planen. På eftermiddagen den 22 december skrev statssekreteraren vid Statsrådsberedningen Nils Vikmång i ett e-postmeddelande till övriga statssekreterare:

1269 Uppgifter (e-post från ämnesrådet Zandra Milton, Socialdepartementet, till politiskt sak- kunnige Kristoffer Strömgren) som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök på Regeringskansliet den 7 februari 2022.

616

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

Som ni alla vet är läget med smittspridningen i Sverige nu väldigt allvar- ligt. Regeringen har sedan tidigare aviserat att vi håller på och tar fram en pandemilag för att säkerställa att det finns nödvändiga verktyg för att hantera situationen som dagens lagstiftning inte medger/…/Det har re- dan dömts av och kommunicerats att regeringen därför forcerar tids- planen för lagstiftningen så mycket som möjligt/…/ Läget är inte så- dant, vare sig vad avser smittspridningen eller den politiska situationen, att det finns utrymme för att skjuta på beslutet/…/Observera att såväl remiss som skarpt beslut av nödvändiga förordningar kommer att be- höva hinnas med så att ikraftträdande kan ske den 10 januari.

Kommissionen anser att regeringen borde ha påbörjat arbetet med den tillfälliga pandemilagen mycket tidigare än vad den gjorde, och bedrivit arbetet mer intensivt. Det fanns redan i början av oktober 2020 skäl att påskynda arbetet med den tillfälliga pandemilagen.

Smittspridning pågick i andra europeiska länder, men dröjde i Sverige. Då regeringen den 8 oktober 2020 fick kännedom om att ett värre smittläge kunde vara att vänta hade den inga goda skäl att hop- pas att den andra vågen skulle gå Sverige förbi. Då borde den omgå- ende ha vidtagit och förberett fler åtgärder än Folkhälsomyndig- hetens rekommendation om familjekarantän.

Vi har redan hävdat att man inför den andra vågen borde ha gett en tydlig anvisning om att använda munskydd i vissa miljöer. Sådana fanns då inte bara i kontinentaleuropeiska länder utan också i våra nordiska grannländer. Även åtgärder som inte kom på plats förrän inpå det nya året kunde ha sjösatts redan när den andra vågen tornade upp sig. Tydliga exempel är krav på negativt test för inresande från andra länder och rekommendation för svenska inresande om att omgående ta prov efter inresa, stanna hemma i sju dagar och ta nytt prov efter fem dagar.

I stället blev hösten 2020, som vi nyss beskrivit, något av en tid av uppluckring. Detta bidrog knappast till att öka insikten hos befolkningen om att ett allvarligt läge kunde vara att vänta. Tydligast ser vi skillnaden mellan budskapen till en pandemitrött befolkning och vad läget egentligen fordrade i undantaget för sittande publik vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar den 1 no- vember. Bara tre veckor senare sänktes taket till åtta personer.

Som vi konstaterat i vårt andra delbetänkande, hade flera av åtgär- derna under den andra vågen blivit utdömda som icke-ändamåls- enliga under den första vågen. En är de inreserestriktioner som syf- tade till att bromsa inflödet av nya virusvarianter, men inte sågs som

617

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

verkningsfulla för att begränsa importen av den ursprungliga vari- anten. En annan är den s.k. familjekarantänen som i det offentliga samtalet diskuterats men avvisats för hemvändande sportlovsrese- närer i mars 2020. En tredje är rekommendationen om munskydd i kollektivtrafiken.

Det är självfallet viktigt att i krishantering inte låsa fast sig vid intagna positioner utan att vara flexibel och anpassa åtgärder till ny kunskap. Kommissionen har dock inte kunnat finna att den evidens- baserade kunskapen om effektiviteten av inreserestriktioner, famil- jekarantän eller munskydd hade ändrats på något avgörande sätt under hösten 2020.

Att avstå från eller till och med avvisa vissa åtgärder i ett första skede och drygt ett halvår senare göra gällande att de är nödvändiga utan en tydlig motivering riskerar att skapa förvirring. Det är också svårt att bryta nyligen etablerade sociala konventioner och normer. Flera uppgifter tyder också på låg följsamhet vid användningen av munskydd i kollektivtrafiken vintern 2021. Det är rimligt att amta att Folkhälsomyndighetens tidigare skeptiska hållning bidrog till detta.

Smittskydd och grundläggande fri- och rättigheter

Många av de åtgärder som kan vara nödvändiga att vidta under en pandemi kan innebära ingrepp i den enskildes grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Vi har i kapitel 9 beskrivit regleringen av grund- läggande fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen liksom annan nu direkt tillämplig reglering på området i EKMR, EU-stadgan och FN:s barnkonvention. Som även beskrivits i kapitel 9 kan flera grundläggande fri- och rättigheter under vissa förutsättningar be- gränsas, genom grundlag eller vanlig lag.

Särskilt i kriser kan samhällsskydd och enskildas rättigheter kom- ma att stå emot varandra. Skyddet mot smittsamma sjukdomar är ett tydligt exempel på när skyddet av liv och hälsa kan kräva begräns- ningar av enskildas frihet och rätt. En given utgångspunkt är att sta- ten inte bör eller ens får tillgripa åtgärder som begränsar enskildas rätt och frihet mer än vad som är nödvändigt för att uppnå ett effek- tivt smittskydd.

618

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

Den svenska smittskyddslagen ger möjlighet att vidta sådana tyd- ligt fri- och rättighetsbegränsande åtgärder, som karantän, isolering och avspärrning. Vi har tidigare konstaterat att de smittskyddsåtgär- der som lagen medger inte kommit till användning under pandemin. I stället har de flesta åtgärder haft karaktär av råd och rekommen- dationer. Inte minst från ett fri- och rättighetsperspektiv är det en god sak. Den enskilde behåller då sin rätt att efter eget omdöme av- göra om hen vill följa råden eller inte.

Men åtminstone ett par fri- och rättighetsbegränsande föreskrif- ter har beslutats.

En första och tydlig sådan begränsning är besluten om deltagar- tak vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Be- sluten innefattar en långtgående inskränkning av demonstrations- och mötesfriheten. Begränsningarna har stöd i ordningslagen som ger regeringen rätt att förbjuda sådana sammankomster och tillställ- ningar om förbudet är nödvändigt bl.a. för att motverka epidemi. Enligt regeringsformen får begränsningar av just mötes- och demon- strationsfriheten ske på annat sätt än genom lag för att ”motverka farsot”, dvs. regeringen får själv besluta om sådana begränsningar. Som vi tidigare nämnt borde regeringen dock ha tidsbegränsat samt- liga dessa kraftiga inskränkningar i enskilds frihet.

En annan sådan begränsning är besöksförbud i särskilda boenden för äldre. I dessa boenden hyr var och en av de boende en mindre lägenhet med ett vanligt hyresavtal. Någon laglig möjlighet att be- gränsa friheten att välja vem någon vill ta emot i sitt eget hem finns inte. I anslutning till de boendes förhyrda lägenheter finns normalt gemensamma lokaler, som entré, personalutrymmen och matsal. Till dessa utrymmen kan förmodligen det allmänna begränsas tillträde. Eftersom dessa gemensamma lokaler ofta måste passeras för besök i de boendes lägenheter måste dock en sådan tillträdesbegränsning an- ses inskränka rätten till privat- och familjeliv.

Rätten till privat- och familjeliv regleras i artikel 8 EKMR. Rätten får enligt den regeln inskränkas med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till bl.a. skydd för hälsa. Lagstödet har i detta fall varit bemyndigandet i 16 kap. 10 § första stycket socialtjänstlagen för regeringen att besluta föreskrifter som behövs ”till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa”. Det kan med visst fog hävdas att det är tveksamt om en så grundläggande konventionsrättighet som rätten till privat- och fa-

619

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

miljeliv kan begränsas med stöd av en så allmänt hållen nationell lag- regel som bemyndigandet i socialtjänstlagen.

15.2.2Vem bestämde vad och på vilka grunder?

Kommissionens bedömningar:

•Med osäker kunskap och avsaknad av beprövad erfarenhet bör en försiktighetsprincip prägla smittskyddsarbetet. Åtgärder som kan antas begränsa smittan bör vidtas, även om det saknas evidens för hur effektiva de är, när det gäller smittspridning som riskerar att bli omfattande.

•Råd och rekommendationer borde ha formulerats, och fram- för allt kommunicerats, som tydliga förhållningsregler som alla förväntades följa. De råd som gavs lämnade alltför stort utrymme för personliga tolkningar.

•Folkhälsomyndigheten höll tydligt i taktpinnen för krishante- ringen inom smittskyddet långt fram i pandemin. Regeringen borde ha tagit detta ansvar redan från början.

Våren 2020 – och väsentligen fortfarande – har Folkhälsomyndig- heten och även regeringen framhållit två förutsättningar eller anta- ganden som särskilt viktiga för valet av åtgärder inom smittskyddet. Den ena är att åtgärder ska bygga på kunskap (evidens) och beprövad erfarenhet. Den andra är att åtgärdernas utformning bör bidra till långsiktig uthållighet hos människor. Vi diskuterar först dessa båda förutsättningar.

Kravet på evidens när man inte vet

Statsrådet Hallengren sa vid en utfrågning i konstitutionsutskottet att

nu finns det ju ingenting som heter försiktighetsprincip som man kan följa, utan vi har ansvarsprincip och annat.1270

1270 Bet. 2020/21:KU20, del 3, s. 193.

620

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

Det är en sanning med modifikation. Som vi redan framhållit bör man förstå försiktighetsprincipen som en skyldighet att handla även när kunskapen om ett hot eller en risk är osäker. Den kan därför också beskrivas som en handlingsprincip. Katastrofkommissionen formulerade principen så: om det finns välgrundad anledning att tro att en insats kan behövas, bör en sådan insats också göras. Kom- missionen beskrev träffande hur principen på ett vardagligt plan styr räddnings- och brandförsvarsinsatser. Grundregeln är där att rycka ut med de resurser som krävs för en relativt stor olycka och sedan återkalla en del av styrkan om den visar sig inte behövas, snarare än att börja med att skicka ett fordon och först därefter rekvirera mer om situationen kräver det.1271 Samma förhållningssätt präglar sjuk- vården. Vid katastroflarm bemannas katastroforganisationen redan innan olyckans omfattning är känd. MSB har uttryckt saken så, att en beslutfattare vid en samhällsstörning inte kan vänta på det per- fekta beslutet utan måste vara beredd att fatta beslut baserat på anta- ganden.1272

Katastrofkommissionen föreslog uttryckligen att en sådan prin- cip bör gälla i all krishantering. I den efterföljande propositionen an- såg den dåvarande regeringen att försiktighetsprincipen inte borde anges särskilt, men att det av ansvarsprincipen följer ett ansvar för att agera i osäkra lägen.1273

Regeringen har i våra direktiv uttryckt att

strategin vid hanteringen av viruset är att de åtgärder som vidtas ska ba- seras på kunskap och beprövad erfarenhet och att rätt åtgärder ska vidtas vid rätt tidpunkt.

Tidigare statsministern Stefan Löfven bekräftade också detta princi- piella förhållningssätt vid en utfrågning av kommissionen.1274

Icke-medicinska åtgärder – t.ex. handhygien, frivillig isolering i hemmet eller skolstängningar – syftar till att begränsa och fördröja smittspridning. Folkhälsomyndigheten angav i sitt planeringsstöd för en pandemi i december 2019 att studier kring sådana åtgärders effekter inte är entydiga och att WHO i en sammanställning funnit att evidensen överlag är låg. Företrädare för myndigheten har vid

1271 SOU 2005:104 s. 300.

1272 MSB (2018), Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar.

1273 Prop. 2005/06:133 s. 51.

1274 Uppgifter lämnade av Stefan Löfven vid kommissionens utfrågning den 15 december 2021.

621

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

samtal med kommissionen i januari 2022 ansett att kunskapen om sådana åtgärders effekter fortfarande är liten.1275

Kommissionen konstaterar mot den bakgrunden att myndighe- ten inför virusutbrottet måste ha ansett sig väsentligen sakna under- lag för att på vetenskaplig grund avgöra vilka icke-medicinska åtgär- der den borde vidta. Den beprövade erfarenheten av åtgärder mot ett nytt virus – när det dessutom inte finns någon immunitet i befolk- ningen – måste ha varit ytterligt begränsad. Det bristande kun- skapsunderlaget borde inte ha hindrat myndigheten från att vidta eller förorda mer kraftfulla åtgärder. Tvärtom innebär försiktig- hetsprincipen att blotta risken för en mycket allvarlig utveckling – även om detta inte är den mest sannolika utvecklingen – är skäl nog att genomföra åtgärder. I brist på kunskap är det bättre att göra för mycket än för litet.

Det fordrar att ansvariga myndigheter förmår se att det åt- minstone finns risk för en allvarlig utveckling och också i sin kom- munikation får befolkningen att förstå att en sådan risk finns.

Vid våra samtal med smittskyddsansvariga i Norge, Danmark och Finland har de också beskrivit synen på försiktighetsprincipen som en skiljelinje mellan Sverige och övriga Norden.1276

Uthållighet och acceptans

Särskilt Folkhälsomyndigheten har betonat att insatserna måste vara sådana att de kan accepteras av befolkningen under längre tid. Det är självfallet en viktig aspekt när det gäller långsiktiga anvisningar om hur människor bör bete sig för att undvika smittspridning. En sådan inriktning får dock inte hindra att givna anvisningar omprövas och ändras när situationen så kräver, t.ex. om mera omfattande eller tvingande insatser för en begränsad tid kan behövas i olika kritiska skeden.

Det finns goda skäl att anta att beteenden som grundas på männi- skors egen övertygelse kan ge bättre resultat och bestå över längre tid än de som uppfattas som påtvingade. Det finns också andra goda

1275 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 18 januari 2022. Se även Folkhälsomyndighetens skrivelse till Konjunkturinstitutet, Bilaga 5 i Konjunk- turinstitutet (2020), Makroekonomiska och samhällsekonomiska effekter av de vidtagna åtgär- derna för att dämpa spridningen av covid-19 i Sverige.

1276 Uppgifter lämnade av Mika Salminen, Kåre Mølbak, och Frode Forland vid möte med företrädare för kommissionen den 30 augusti, 1 september respektive 8 september 2021.

622

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

skäl att förorda åtgärder som bygger på frivillighet och eget ansvar, inte minst att tvingande åtgärder inkräktar på människors individu- ella frihet. Kommissionen är i grunden positiv till frivillighet. Men ett sådant förhållningssätt innebär också att regering och myndig- heter i någon mening övervältrar ansvaret för samhällsskyddet på en- skilda personer. Det kan också – beroende på hur avsändaren ut- trycker råd och rekommendationer – ge ett stort utrymme för per- sonliga tolkningar av vad det personliga ansvaret kräver. Om tolk- ningarna skiljer sig mycket åt, finns det också en risk för att det upp- står motsättningar och slitningar i umgänget människor emellan.

Vem fattade de avgörande besluten?

Det är oundvikligt att den eller de personer som huvudsakligen framträder offentligt och kommunicerar olika budskap till befolk- ningen kommer att uppfattas som ledare. Det är ingen tvekan om att det svenska smittskyddets ansikten utåt – inte minst under våren 2020 – blev företrädare för Folkhälsomyndigheten, främst statsepi- demiologen Anders Tegnell. Han framträdde närmast outtröttligt vid så gott som alla dagliga presskonferenser. Tegnell deltog också synligt tålmodigt i otaliga intervjuer med olika massmedier för att skildra smittläget, svara på frågor och betona vikten av att befolk- ningen följer de råd och rekommendationer som Folkhälsomyndig- heten utfärdat.

Även dåvarande statsminister Stefan Löfven och socialminister Lena Hallengren trädde givetvis fram vid såväl återkommande press- träffar om smittskyddet, som i olika medier, med den auktoritet som följer av deras ämbeten.1277 Statsministern betonade i ett par framträ- danden under den första vågen – varav ett tal till nationen – situ- ationens allvar och människors ansvar för att nogsamt följa Folkhäl- somyndighetens rekommendationer.

Det är givetvis inte fel att en person vars uppdrag innefattar att vara en av de främsta experterna på området har en viktig roll i att informera allmänheten om händelseutvecklingen och svara på jour- nalisters frågor. Men det har förstärkt intrycket av att Folkhälso- myndigheten de facto haft den ledande positionen inom smittskyd- det, medan regeringen haft en mera understödjande position.

1277 Under våren 2020 deltog regeringsföreträdare vid ca 80 pressträffar (se kapitel 13).

623

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

Kommissionen har inte funnit några belägg för att Folkhälso- myndigheten endast gett uttryck för en av regeringen utformad poli- tik för att hantera smittspridningen. Vårt intryck är tvärtom att Folkhälsomyndigheten varit den väsentligen drivande och ledande kraften i att avgöra hur virusutbrottet skulle hanteras, i vart fall fram till dess den andra vågen tilltog under november 2020. I en intervju i Dagens Nyheter den 15 mars 2020 uttryckte Folkhälsomyndig- hetens dåvarande generaldirektör Johan Carlson saken som följer:

Det är vi som håller taktpinnen väldigt tydligt. Det har varit mycket tryck från omvärlden, att vi ska göra olika saker. Men vi har en autonom hantering av frågorna.

Dåvarande statsministern Stefan Löfven har inför kommissionen ut- talat att regeringen visserligen ska styra men att han inte anser det vara fel att Folkhälsomyndigheten håller i taktpinnen inom sitt man- dat.

Som vi konstaterat i vårt andra delbetänkande, framgår Folk- hälsomyndighetens faktiska ledarskap av att de icke-medicinska smittskyddsåtgärderna – särskilt under pandemins första våg – näs- tan uteslutande bestod i allmänna råd och rekommendationer från myndigheten. Det var främst dessa anvisningar som syftade till att påverka människors beteende i vardagen. De föreskrifter regeringen utfärdade under våren 2020 (deltagartak vid allmänna sammankoms- ter och offentliga tillställningar och möjlighet till distansunder- visning) tillkom Folkhälsomyndigheten (medan besöksförbudet vid äldreboende tycks a initierats av SKR).

I intervjuer och dokumentation framkommer visserligen att Folkhälsomyndigheten kontinuerligt har lett och deltagit i omfat- tande samverkan med regioner, länsstyrelser, andra myndigheter, branschorganisationer och andra berörda aktörer. Även om Folkhäl- somyndigheten således förankrat sina ställningstaganden förändrar det inte bilden av att myndigheten i förhållande till regeringen var den som höll i taktpinnen.

Detta upplägg innebär förstås ingalunda att regeringen förhållit sig passiv inom smittskyddsområdet, ens under våren 2020. Vi har i vårt andra delbetänkande redovisat hur regeringen gett en rad upp- drag till olika myndigheter, främst till Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen. Regeringen har under pandemin fattat mer än 1 400 pandemirelaterade beslut. Smittskyddsarbetets olika aspekter

624

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

15.2.3Vem genomförde besluten?

Kommissionens bedömningar:

•Att snabbt och effektivt genomföra centralt fattade beslut på smittskyddsområdet var en närmast omöjlig uppgift, då ansva- ret för att verkställa dem var utspritt på en rad olika aktörer (centrala och regionala statliga myndigheter, regioner och kommuner, SKR samt privata utförare).

•De två tydligaste och viktigaste exemplen på långsamt och in- effektivt genomförande av en nationellt fastställd inriktning är misslyckandet med att skydda de äldre mot smitta och miss- lyckandet med att i tid få i gång arbetet med en storskalig provtagning.

Våra tidigare delbetänkanden har pekat på en fragmenterad och de- centraliserad organisation för såväl vård och omsorg om äldre som smittskyddet i sig. I en omfattande hälsokris har alltså 290 kommu- ner, 21 regioner med lika många smittskyddsenheter, 21 länsstyrel- ser, flera statliga förvaltningsmyndigheter, en medlems- och arbets- givarorganisation (SKR), liksom ett stort antal privata utförare, haft olika roller att spela.

Vi har också konstaterat att en sådan decentraliserad och splittrad organisation leder till ett otydligt ansvar och ett svårstyrt system. Den kan också bidra till att enskilda aktörer bortser från – eller inte har förmåga att se – de nationella konsekvenserna av sin egen plane- ring eller sitt enskilda agerande.

Vi har tidigare beskrivit hur dessa problem tydligt kommit upp till ytan. Ett tydligt exempel är när Folkhälsomyndigheten, med stöd av regeringen, tidigt fastslog att man särskilt skulle skydda de äldre från att bli smittade av viruset. För att genomföra detta behövdes samarbete mellan två myndigheter: Socialstyrelsen, med förväntad kunskap om förhållanden och utmaningar i äldreomsorgen, och Folkhälsomyndigheten, med huvudansvaret för åtgärder mot smitt- spridningen och samordning av smittskyddet. Av än större betydelse för genomförandet var förstås att de 290 kommunerna var för sig hade uppgiften att genomföra den nationella inriktningen på sär- skilda boenden och i hemtjänsten – och i vissa kommuner därtill ett antal privata utförare. Men kommunerna hade inte alla verktyg i sin

626

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

hand, då regionerna skulle ansvara för erforderliga läkarinsatser. Som

vivet (från första och andra delbetänkandena) uppstod tämligen omgående brist på skyddsutrustning i sjukvården och i äldreom- sorgen. Det var varje regions och varje kommuns ansvar att var för sig se till att sådan utrustning fanns på plats. Det var dock inte möj- ligt när försörjningskedjorna stannade upp. Då fick Socialstyrelsen gå in och komplettera med nationella inköp. Dessutom fick Arbets- miljöverket en roll att spela då det gällde både smittskydd och ar- betarskydd.

Provtagningen är ett ytterligare närmast övertydligt exempel på problem med genomförandet. När väl Folkhälsomyndigheten be- slutat om en nationell strategi för utökad provtagning skulle en om- fattande testkapacitet byggas upp. Det var regionernas ansvar. Men det fanns skilda uppfattningar bland regionerna och deras smitt- skyddsläkare om hur viktigt det var att prioritera detta arbete. Upp- fattningarna skiljde sig också i fråga om regionerna verkligen hade ansvar för att provta andra än de som togs in för vård på sjukhus och möjligen sjukvårds- och omsorgspersonal. SKR hävdade att så inte var fallet. Dessa diskussioner försenade inte bara avsevärt genom- förandet av besluten om storskalig testning. Som vi sett (i vårt andra delbetänkande) kom också andelarna testade individer att skilja sig systematiskt åt mellan olika regioner under hela det första året av pandemin.

Då vi påmint om denna kritik vill vi också avsluta detta avsnitt med att påminna om att vissa aspekter av krishanteringen i huvudsak gått bra i detta decentraliserade system. Vi har i det andra delbetän- kandet diskuterat hur sjukvården – framför allt sjukhusvården – täm- ligen snabbt och effektivt lyckades ställa om sin verksamhet mot att vårda en stor mängd människor med allvarlig covid-19. Mycket av detta lyckades med hjälp av omfattande personalomflyttningar och prioriteringar i slutenvården och den specialiserade öppenvården och framför allt på uppoffrande insatser av många anställda.

627

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

15.3De två vägvalen i krishanteringen

Kommissionens observationer:

•Kommissionen ser ingen systematisk relation mellan vägvalen inom olika delar av krishanteringen och hur centraliserade be- sluten var. De avgörande besluten togs t.ex. av en central myn- dighet inom både penningpolitiken och smittskyddet. Ändå gjorde Riksbanken och Folkhälsomyndigheten radikalt olika vägval i början av pandemin.

•Däremot tycks de vägval vi observerat ha samband med be- slutfattarnas erfarenheter av att fatta snabba beslut, speciellt i breda samhällskriser. Beslutsfattare och analytiker med (utan) sådana erfarenheter fattade (fattade inte) snabba och kraftfulla beslut i början av pandemin i enlighet med en försiktighets- princip. Det ligger nära till hands att tolka detta som en skill- nad i den mentala beredskapen för krishantering som skulle kunna förklaras av skillnader i organisationskultur.

Utgångspunkt

Så här långt i detta kapitel har vi beskrivit och bedömt den svenska krishanteringen i två olika sfärer. Vi har sett att centralt placerade beslutsfattare valde olika vägar inom dessa olika sfärer. Inom ekono- miområdet fattades snabba och resoluta beslut om åtgärder inom både penningpolitik och finanspolitik under våren 2020, beslut som liknar dem i andra länder. Inom smittskyddet var besluten lång- sammare och mindre kraftfulla och Sveriges tidiga åtgärder skiljer sig tydligt från dem i nästan alla andra länder. Vi har nyss påmint om att besluten inom en annan del av hälsoområdet också var snabba och kraftfulla, nämligen i omställningen av sjukhusvården.

I detta avsnitt jämför vi de olika sidorna av krishanteringen och söker därigenom förstå varför resultaten blev så olika. Vi frågar oss först om graden av centralisering kan ha bidragit till de olika väg- valen. Sedan går vi vidare och ställer samma fråga om den krishante- ringskultur som präglar de aktuella organisationernas beslutsfat- tande. Detta sätt att ställa frågan är relevant då ansvarsprincipen ska styra svensk krishantering i fredstid. Då blir det viktigt att se på de

628

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

organisationer som i realiteten fattat krishanteringsbesluten, liksom deras kultur.

Hur centraliserade var besluten?

Det ligger nära till hands att förmoda att en struktur med mer cen- trala beslut borde underlätta krishanteringen, i alla fall i en storskalig kris som pandemin. Existerande teori om hur önskvärt det är att koncentrera besluten till samhällets centrala nivå väger ofta fördelen att besluten är lättare att koordinera mot hela samhällets krav mot nackdelen att besluten fattas längre ifrån de människor som de berör. Eftersom en bred samhällskris, nästan definitionsmässigt, ställer sär- skilda krav på koordinering borde dess relativa vikt gentemot närhet bli större.

När vi diskuterar denna fråga använder vi två begrepp: delegering och decentralisering. Delegering betyder här att en instans, t.ex. regeringen, har lagt ut beslutsrätten till en annan myndighet eller aktör. Decentralisering betyder här att besluten ligger på lokal (regional eller kommunal) snarare är central nivå. Oavsett graden av delegering och decentralisering av besluten kan någon ytterligare aktör ansvara för genomförandet.

Vår diskussion av krishanteringen i de två tidigare avsnitten ger vid handen att den institutionella bilden inte är entydig inom något sakområde.

På ekonomiområdet har penningpolitiken (och makrotillsynen) delegering men inte decentralisering. Beredning och beslut är (kon- stitutionellt) delegerade till Riksbanken, en självständig central myndighet under riksdagen, som också själv har implementerat be- sluten om åtgärder i pandemin. Men finanspolitiken har varken dele- gering eller decentralisering. Beredningen av krisåtgärderna har legat hos regeringen och Finansdepartementet, medan riksdagen har fat- tat besluten. Som vi sett har implementeringen av besluten involve- rat en mängd olika aktörer.

Inom smittskyddet finns delegering men inte decentralisering. Regeringens har här, som på de flesta områden, delegerat sin uppgift att styra till förvaltningsmyndigheter, i detta fall Folkhälsomyndig- heten. Vi bortser här från att det också finns inslag av decentralise- ring genom de befogenheter som de regionala smittskyddsläkarna

629

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

har. Myndigheten har också – i alla fall under en betydande del av pandemin – fått bereda och de facto också besluta om i stort alla centrala krisåtgärder. Genomförandet av dessa beslut var dock ut- lagda på regioner och kommuner samt i vissa avseenden privata aktörer. Sjuk(hus)vården har däremot både delegering och decent- ralisering. Under krisen har den centrala expertmyndigheten, Social- styrelsen, i stort, endast varit rådgivande. De allra flesta relevanta beslut om sjukvården låg hos regionerna, medan operativa beslut givetvis vilat på enskilda sjukhus och andra vårdinrättningar.

Allt i allt, är det svårt att se ett omedelbart samband mellan den typ av beslut som fattades och organiseringen av förvaltningen. Inom smittskyddet var de viktiga besluten i pandemin delegerade till en central myndighet, precis som inom penningpolitiken, men ändå blev vägvalen tidigt 2020 radikalt annorlunda.

Det kan likväl förstås ha haft betydelse, om inte annat för snabb- heten i agerandet, att smittskyddet hanterades av en fristående myn- dighet medan finanspolitiken hanterades direkt inom en del av Rege- ringskansliet. Att åtgärder på det finanspolitiska området kunde be- redas i kansliet beror förstås i sin tur på, som vid tidigare anmärkt, att expertis på området traditionellt finns i Finansdepartementet medan det inte är fallet på de flesta andra sakområden.

Vi påminner här också om vår iakttagelse i tidigare avsnitt att den organisatoriska mångfalden på de sakområden vi här diskuterat sät- ter ett stort frågetecken för föreställningen om en (underförstått en- hetlig) ”svensk förvaltningsmodell”.

Vilken var kulturen i krishanteringen?

Vi tar nu upp en annan möjlig förklaring till de annorlunda vägval vi observerat. I brist på bättre terminologi använder vi begreppet ”kris- hanteringskultur” för att karakterisera de beslutsorgan som haft nyckelroller på varje sakområde. Vad vi konkret menar är att besluts- fattare och analytiker i en viss organisation i olika grad kan dra på tidigare erfarenheter av att hantera snabbt uppdykande risker samt djupa och breda kriser på samhällsnivå. Det finns goda teoretiska och praktiska skäl att förmoda att de egna eller organisationens er- farenheter av dramatiska skeenden präglar beslutsfattarnas bild av sin egen uppgift såväl som deras mentala beredskap att agera.

630

SOU 2022:10

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

I det ljuset noterar vi att ansvariga beslutsfattare och analytiker på Riksbanken såväl som Finansdepartementet har stor vana av att snabbt förbereda och fatta ingripande beslut. Många av nyckel- personerna har också egna erfarenheter av djupa kriser på samhälls- nivå. Det gäller särskilt den s.k. finanskrisen, då den samlade eko- nomiska aktiviteten föll med över 4 procent på ett enda år (2009), arbetslösheten skenade, och myndigheterna satte in kraftiga motåt- gärder. Inte så många av nyckelpersonerna har kanske egna yrkes- erfarenheter av den djupa 90-talskrisen och de stora omstöpande åt- gärder som då krävdes för att komma till rätta med en rad olika problem i svensk ekonomi. Men det finns ändå ett slags kollektivt minne inom både Riksbanken och Finansdepartementet av hur man var tvungna att hantera denna dramatiska kris i dess mest akuta fas (1992–1994).

Det är rimligt att dessa erfarenheter gett en tydlig mental be- redskap för att snabbt fatta kraftfulla beslut för att försöka hejda en utveckling som hotar att leda ner i avgrunden. Det kan vara svårt att veta hur verkningsfulla olika insatser kan vara, eller hur stora biverk- ningar de kan ha på ekonomin, särskilt i en ny typ av kris där gamla tumregler blir obsoleta. Men en kvalitativ förståelse av den typ av åtgärder som skulle kunna fungera kan ändå vara ett tillräckligt be- slutsunderlag om man är tillräckligt orolig för framtiden.

Erfarenheterna inom smittskyddet är ganska olika. De ansvariga på Folkhälsomyndigheten har inte i modern tid behövt hantera några pandemier av det slag vi nu genomlever. Återkommande epidemier av influensa är visserligen vanliga, men de har sällan långdragna för- lopp. Även om sjukligheten och dödligheten i influensa kan variera från år till år, kan sjukdomen ofta stävjas av mer eller mindre verk- samma vaccin och leder inte till så hög sjuklighet och dödlighet som de vi sett vid covid-19. De tidigare influensapandemier som före- kommit under efterkrigstiden – Asiaten och Hongkonginfluensan – drabbade inte heller Sverige alls lika allvarligt som länderna i Asien.

Svininfluensan fick däremot hanteras här. Den klassades som pandemi av WHO sommaren 2009. Detta föranledde omfattande aktivitet från såväl regeringen som berörda regioner. Sverige beslöt som ett av få länder om massvaccinering, vilken genomfördes av regionerna under hösten 2009. Drygt 60 procent av befolkningen vaccinerades. Epidemin blev aldrig särskilt omfattande och klingade i Sverige av under hösten 2009. Den omfattande vaccineringen bi-

631

Krisens hantering - sammanfattande bedömningar

SOU 2022:10

drog sannolikt till detta, men smittspridningen blev inte heller särskilt omfattande i de länder som avstod från massvaccinering. Dessvärre visade sig det använda vaccinet vara kopplat till en svår biverkan då flera hundra ungdomar i Sverige drabbades av en kronisk sjukdom, narkolepsi. Ett intressant konstaterande är att Sverige vid en internationell jämförelse framstår som offensivt i handläggningen av svininfluensan och drabbades hårt av oönskade effekter i form av vaccinbiverkan. Det är omöjligt att bedöma vilken inverkan detta kan ha haft på handläggningen av covid-19, där Sverige vid en internationell jämförelse framstår som defensivt, speciellt tidigt i pandemin.

Sammanfattningsvis kommer erfarenheterna i handläggningen av smittsamma sjukdomar med pandemisk potential hos de ansvariga för smittskyddet i Sverige uteslutande från epidemier orsakade av influensa. Influensavirus har kända egenskaper när det gäller såväl smittspridning som profylax och behandling. Utbrott orsakade av andra coronavirus, främst SARS-CoV (SARS) och MERS-CoV (MERS), har dock aldrig spritts till Sverige varför praktisk erfaren- het i handläggning i princip saknas.

Flera ansvariga för smittskyddet och deras medarbetare har vis- serligen fått viktiga erfarenheter som rådgivare till låginkomstländer som drabbats av allvarliga smittsamma sjukdomar. Men de har alltså inte några egentliga erfarenheter av att hantera en smittsam sjukdom i Sverige med ett nytt och svårfångat spridningsförlopp och med en vid och allvarlig samhällsspridning som hotar inte bara mångas liv och hälsa utan även viktiga samhällsfunktioner. Denna brist på erfarenheter av att möta en allvarlig pandemi på hemmaplan kan ha färgat av sig på den rådande krishanteringskulturen.

Om det saknas en mental beredskap att snabbt satsa på verk- samma åtgärder för att undvika ett akut hälsohot kan det ligga nära till hands att hänvisa till mer välkända och normalt välfungerande tumregler, som att vidtagna åtgärder måste vara baserade på evidens och beprövad erfarenhet. Den mentala beredskapen kan ha puffats åt samma håll av andra faktorer, som det faktum vi tidigare diskute- rat (i vårt andra delbetänkande) att alla pandemiplaner var utformade för en influensapandemi. Men det är också rimligt att, omvänt, se pandemiplanerna som en reflektion av organisationens kultur – man kan bara konkret planera för åtgärder man är mentalt förberedd på att vidta.

632

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

bakom detta abstrakta tal döljer sig tusentals personliga tragedier som nästan alla i landet direkt kan relatera till. Det nya viruset, och åtgärderna för att bekämpa det, har också gripit in i många andra aspekter av våra liv – de har inte bara drabbat människors hälsa och försörjning, utan också möjligheterna att träffa anhöriga och vänner. På så sätt har pandemin angripit vårt tidigare sätt att leva. Smittsprid- ningen och dess indirekta effekter har också drabbat oss på ett ojäm- likt sätt. Det har till stor del varit redan utsatta grupper som har drabbats hårdast av covid-19 vad gäller allvarlig sjukdom och döds- fall. Pandemin har även slagit hårdare mot utsatta grupper i samhället på flera andra sätt, t.ex. i fråga om negativa ekonomiska konsekven- ser och inställd eller uppskjuten vård (se kapitel 8). De åtgärder som vidtagits har många gånger passat en välutbildad medelklass med goda möjligheter att skydda sig mot smitta, navigera i vårdsystemet och arbeta hemma. Andra åtgärder kan behövas för att säkra liv och försörjning bland grupper som har ett mer begränsat handlingsut- rymme.

Det är inte så konstigt att nu, när pandemin ser ut att ebba ut, många bara vill lämna den bakom sig och gå vidare. Vi hoppas ändå att Sverige som samhälle – av respekt för alla som kommer att fort- sätta bära pandemins verkningar tätt in på livet – är villigt att se sig i spegeln. Det är vår önskan att de som läser detta, utan alltför många förutfattade meningar vill lyssna till våra bedömningar om vad som fungerat bättre och sämre under de två gångna åren och vad vi kan lära oss av det. Det finns flera skäl till en sådan reflektion.

Pandemin har inte bara hotat grundläggande värden som liv, hälsa, och social eller ekonomisk trygghet utan också rört mer exi- stentiella värden: förtroendet för våra bärande institutioner, tilliten till andra människor och tron på den egna och samhällets framtid.

Den granskning som kommissionen blivit ombedd att göra hand- lar således inte enbart om de specifika sakfrågor kring hälsa, sjukvård och ekonomi som finns i direktiven. När vi närmar oss slutet av vår granskning vill vi peka på att vissa slutsatser även har bäring på de mer existentiella värdena. Något högtidligt skulle man kunna säga att pandemin har inneburit påfrestningar på delar av det som brukar kallas samhällskontraktet. Det är känt att hur väl ett samhälle hante- rar en allvarlig samhällskris kan bero av medborgarnas tillit.

Det främsta medlet att bekämpa virusspridningen är mer eller mindre hårda restriktioner för hur människor får röra sig och träffas.

636

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

För att det ska fungera måste vi lita på de myndigheter som utfärdar dem. Och om många människor tror att deras medmänniskor inte kommer att följa restriktionerna så är det osannolikt att de själva följer dem. I en omfattande samhällskris utgör således vår tillit – till samhällsinstitutionerna såväl som till andra människor – ett slags so- cialt kapital som gör det lättare att lösa de problem som krisen med- för.

Hur väl politiker och myndigheter hanterar krisen färgar också människors syn på hur väl samhällsinstitutionerna fungerar och där- för våra möjligheter att klara nästa kris. Det är alltså väsentligt att pröva hur de som leder landet utövar sitt ledarskap under en kris, inte minst hur de kommunicerar med medborgarna.

Vi återkommer senare i detta kapitel till dessa frågor. Men vi vill redan här betona att exempel på gott ledarskap i vardagen ständigt återkommer i kommissionens samtal med anställda i bl.a. regioner och kommuner. De berättar om individer med förmåga och kurage att förstå behov och att kommunicera kring problem. Andra berät- telser från vården, civilsamhället och organisationerna lyfter fram ledarskap som stödjer och stärker medarbetare liksom medmänni- skor. Vi har också sett åtskilliga exempel på ansvarstagande solida- risk handlingskraft hos många enskilda människor och deras sam- manslutningar.

Kapitlets innehåll

Sedan vi i föregående kapitels sista avsnitt jämfört den svenska pan- demihanteringen utifrån de två parallella perspektiven ekonomi och smittskydd försöker vi nu avge ett slutomdöme i några centrala av- seenden, diskutera frågor om ansvar och redovisa vilka lärdomar vi anser att man kan dra. Även när pandemin så småningom ebbat ut kommer det som vi tidigare framhållit att behövas ytterligare forsk- ning och ett visst tidsavstånd för att kunna dra några mera bestämda slutsatser. Det är alltså endast fråga om denna kommissions slut- omdömen utifrån vad vi funnit i vår granskning. Det kommer att behövas vidare och senare utvärderingar som då kan stå på fastare mark.

Den generella bild som vi tecknat i kapitel 15 visar att den eko- nomiska pandemihanteringen präglats av tidigt och kraftfullt hand-

637

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

lande som betonat snabbhet före träffsäkerhet, dvs. av en försiktig- hetsprincip som ställer krav på tidig handling. I den hanteringen har också regeringen visat ett tydligt nationellt ledarskap. Det har fun- nits vissa brister när det gällt att se till att stöd till såväl företag som enskilda kommit de behövande till del eller nått fram till rätt motta- gare. Delvis beror detta på att de handläggande instanserna saknat förmåga att hantera stora mängder ansökningar tillräckligt snabbt och att det ibland varit fråga om onödigt krångliga processer särskilt i fråga om nya former av stöd. Vårt slutomdöme är likväl att denna sida av krishanteringen överlag varit lyckad och i stort gett goda resultat.

Smittskyddet präglades däremot länge av ett annat förhållnings- sätt. Träffsäkerheten stod i fokus, med hänvisning till krav på kun- skap och beprövad erfarenhet, i stället för att handla snabbt och til- lämpa en försiktighetsprincip. Långt in i pandemin saknades ett klart nationellt ledarskap från regeringens sida. I denna del har det, i än högre grad, funnits brister i genomförandet av beslutade eller öns- kade åtgärder.

Krishanteringen av smittskyddet är i en del avseenden mer kom- plex än krishanteringen av ekonomin och den begränsar på ett direkt sätt människors liv i vardagen. Som vi har sett involverar smitt- skyddet också en större mångfald av aktörer, både vad gäller besluts- fattande och genomförande. Mot den bakgrunden fokuserar vi i det följande i första hand på omdömen om den delen av pandemi- hanteringen, men återvänder ibland till den ekonomiska sidan av saken för att få ett annat perspektiv.

Vi börjar med att redovisa kommissionens slutomdömen (av- snitt 16.1). Därefter tar vi upp de frågor om ansvar som vår utvärde- ring väcker (avsnitt 16.2). Vi avslutar med att redovisa ett antal lär- domar och förslag som vi tror kan förbättra förmågan att hantera framtida pandemier och i viss mån även andra kriser (avsnitt 16.3).

638

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

16.1Slutomdömen

Kommissionens bedömningar:

•Inriktningen på råd och rekommendationer som människor förväntades att frivilligt följa var i grunden riktig. Den innebar att medborgarna behöll mer av sin personliga frihet än i många andra länder.

•Denna inriktning borde dock inte ha hindrat Sverige från att i februari/mars 2020 ha valt mer kraftfulla och ingripande åtgär- der. När en plan saknades för att skydda de äldre och andra riskgrupper borde tidigare och fler insatser ha gjorts för att försöka bromsa den allmänna smittspridningen. Sådana inle- dande åtgärder hade också skapat mer tid för överblick och analys.

•Råd och rekommendationer borde ha kommunicerats som tydliga förhållningsregler.

•Regeringen borde omgående ha tagit ledningen i krisen. I en demokrati kan medborgarna utkräva ansvar av regeringen, inte av en myndighet. Hindren för ett tydligt nationellt ledarskap från regeringens sida – i viss mån självständiga myndigheter, regioner och kommuner med självstyrelse och Regerings- kansliets normala beredningsrutiner – borde ha kunnat be- mästras. Regeringen borde även ha tagit på sig ett tydligare ledarskap när det gäller den samlade kommunikationen till all- mänheten.

•Regeringen har varit alltför ensidigt beroende av Folkhälso- myndighetens bedömningar. Ansvaret för myndighetens be- dömningar vilar ytterst på en enda person, myndighetens chef. Det är inte en tillräckligt bra ordning för beslut under en all- varlig samhällskris.

Vägvalet för smittskyddsarbetet

Regering och myndigheter har gjort vägval i skilda avseenden under olika skeden av pandemin. I smittskyddet avser vi här det vi i vårt andra delbetänkande karakteriserat som ett tydligt svenskt vägval i

639

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

mitten av mars 2020, nämligen en betoning av smittskyddsåtgärder som bygger på frivillighet och personligt ansvarstagande snarare än mer ingripande åtgärder. Vi framhöll då också att hanteringen präg- lats av senfärdighet och att de inledande åtgärderna var otillräckliga för att ens kraftigt begränsa smittspridningen. Vi har i avsnitt 15.2 konstaterat att fler och mera kraftfulla och ingripande insatser snabbt borde ha kommit på plats under de första veckorna i mars för att bromsa smittspridningen och därigenom vinna tid för att över- blicka situationen och överväga hur man skulle gå vidare.

Det har i det offentliga samtalet gjorts gällande att regeringens övergripande mål, som det uttrycktes på dess webbplats den 7 april 2020,

att minska takten på smittspridningen, det vill säga att platta till kurvan så att inte väldigt många blir sjuka samtidigt

ger uttryck för en acceptans av en omfattande samhällsspridning. Kommissionen anser att texten dock inte behöver förstås på det sättet. Uttrycket ”att platta till kurvan” (”flatten the curve”) har an- vänts i många sammanhang som mål för att hantera smittspridning när den väl fått fäste i ett land, alltså för att begränsa eller lindra smittspridningen (mitigation) snarare än att undertrycka smittan (suppression).

Exempelvis sa Norges statsminister den 10 mars 2020 att det

viktige nå er å unngå for bratte topper i smittekurven slik att ikke for mange blir syke samtidig

bl.a. för att

helsevesenet må ha kapasitet til å behandle både koronasyke og de som er syke av andre årsaker.

I Danmark beskrevs en tredje fas som inleddes den 11 mars 2020 och som då ersatte

en relativt kortvarig inddæmningsstrategi med en afbødningsstrategi, hvis sigte er at begrænse og forsinke smittens spredning…bl.a. med det formål at undgå et sammenbrud inden for sygehusvæsenet.

En knapp vecka senare sa dock Danmarks statsminister att

vihellere handler hurtigt end for sent, at vi hellere går for langt end for kort.

640

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

Enligt kommissionens mening skiljer sig det svenska vägvalet således inte ut sig genom hur de ansvariga beskriver det övergripande målet utan genom de åtgärder som vidtogs för att nå målet. I den mån det kan sägas ha funnits ett slags ”ideologisk” skillnad mellan t.ex. de nordiska ländernas val av åtgärder ligger det i stället i hur man för- hållit sig till försiktighetsprincipen som fordrar handling trots bris- tande kunskap (se närmare om försiktighetsprincipen i avsnitt 15.2)

Det har i det offentliga samtalet också gjorts gällande att valet av mindre ingripande åtgärder motiverats av en strävan efter att uppnå flockimmunitet. Flockimmunitet innebär att tillräckligt många i en befolkning är immuna mot ett virus för att försvåra dess spridning så att en epidemi efter hand ebbar ut. Immunitet kan uppnås genom genomgången infektion eller vaccinering. Innan ett verksamt vaccin finns tillgängligt är således, något förenklat, genomgången infektion det enda sättet att uppnå immunitet också på befolkningsnivå.

Folkhälsomyndigheten har tydligt – också direkt till kom- missionen – uttalat att myndigheten inte har avstått från någon åt- gärd för att på så sätt tillåta en mer omfattande smittspridning med avsikt att, när ett vaccin tedde sig avlägset, snabbare uppnå flockim- munitet. Kommissionen anser sig inte heller kunna påstå att så varit fallet. Men åtskilligt tyder på (se kapitel 12 och 13) att myndigheten ansåg att det var i det närmaste oundvikligt att viruset skulle komma att sprida sig brett och antog att vi därigenom så småningom skulle uppnå om inte flockimmunitet så åtminstone en mera omfattande immunitet än som visade sig bli fallet under våren 2020.

När det gäller ”utfallet” av det svenska vägvalet – i betydelsen överdödlighet sett till hela pandemin – framstår Sverige, som vi tidi- gare konstaterat, som ett europeiskt land som klarat sig förhållande- vis väl. Deltidsbokslutet för flera länder som vidtagit mer ingripande åtgärder är betydligt sämre än för Sverige. Men det finns också sådana länder där utfallet blivit betydligt bättre. Det gäller förstås särskilt våra nordiska grannländer. Våra grannar framstår närmast som europeiska undantag i fråga om antal avlidna i covid-19. Det är ännu för tidigt att säga om det kan bero på en mer begränsad mängd importfall i månadsskiftet februari–mars 2020, tidiga kraftfulla smittskyddsåtgärder, demografiska förhållanden eller något annat. Rimligen speglar de lägre dödstalen en kombination av flera faktorer. Vi diskuterar i kapitel 7 svårigheterna att meningsfullt jämföra olika länder.

641

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

Kommissionen anser sammanfattningsvis att en betydande vinst med det svenska vägvalet är att människor inte i samma utsträckning som i många andra länder tvingats följa föreskrifter som begränsar den personliga friheten. Vi har i huvudsak kunnat röra oss fritt i sam- hället, även om det varit smärtsamt att tidvis inte få besök av eller kunna besöka anhöriga på äldreboenden och inte kunna samlas till större politiska, religiösa eller kulturella möten eller evenemang.

Inriktningen mot rekommendationer – som människor frivilligt förväntades följa – har i grunden varit riktig. Staten ska endast till- gripa mer ingripande åtgärder om de kan antas vara nödvändiga för att begränsa smittspridning.

Den svenska sjukvården lyckades snabbt ställa om och kunde i huvudsak bereda sjuka i covid-19 vård, om än med betydande upp- offringar av vårdens anställda och till priset av inställda eller upp- skjutna operationer och annan vård. Förskolor och skolor har kun- nat vara öppna och barn i de åldrarna har fått den undervisning som ska göra dem beredda att möta framtiden.

Vi måste nu likväl dra slutsatsen att Sverige i februari/mars 2020 hade bort planera för och i detta inledande skede vidta mera kraft- fulla och ingripande åtgärder. På så sätt hade regering och myndig- heter sannolikt kunnat få en bättre överblick över situationen och rådrum för att avgöra hur den bort hanteras. Vår slutsats motiveras också av att den valda inriktningen byggde på att äldre och andra riskgrupper skulle skyddas mot smitta och att denna nödvändiga förutsättning tämligen snart framstod mera som en förhoppning än en åtgärdsplan som kunde sättas i verket. När en sådan plan saknades borde tidigare och fler insatser ha gjorts för att så långt möjligt för- söka bromsa den allmänna smittspridningen. Vi är övertygade om att sådana insatser skulle ha räddat liv. Med tillämpning av försiktig- hetsprincipen borde insatserna också ha tagit höjd för att ambitionen att skydda riskgrupperna kunde misslyckas. I kapitel 15 har vi gett exempel på tidiga åtgärder som hade legat i linje med försiktighets- principen. Det finns skäl att ännu en gång påminna om situationen våren 2020. Sverige hade under perioder bland de högsta dödstalen i Europa och i vissa skeden de allra högsta. Vi har i vårt första del- betänkande beskrivit smittans härjningar på många särskilda boen- den för äldre och hur många dog utan någon anhörig vid sin sida.

Vi har i avsnitt 15.2 fört ett resonemang om stängning av vissa verksamheter för att klargöra att ingripande åtgärder bör vidtas så

642

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

tidigt som möjligt för att i ett inledande skede möta ett allvarligt häl- sohot. Om ett sådant framtida hot ter sig tillräckligt allvarligt, t.ex. därför att barn kan antas spela en större roll för smittspridningen, kan det finnas tillräckligt starka skäl även för en tillfällig skolstäng- ning.

Inledande kraftfulla åtgärder gör det möjligt att analysera hotets allvar och – inför nästa pandemi – sätta en beredskapsorganisation på fötter, göra beredskapslager tillgängliga, förstärka skyddet för särskilt sårbara och att förbereda andra smittskyddsåtgärder som t.ex. storskalig provtagning och smittspårning samt lokaler för karantän och isolering.

Kommissionen är däremot i nuvarande kunskapsläge inte över- tygad om att sådana längre eller återkommande tvingande nedstäng- ningar som förekommit i andra länder är nödvändiga inslag vid ett nytt allvarligt epidemiskt utbrott. För det första har utfallet i många länder som följt en sådan linje kommit att bli betydligt sämre än i vårt land, vilket åtminstone nu ger vid handen att det är högst osä- kert vilken effekt nedstängningarna faktiskt haft. För det andra, be- gränsar – för att inte säga praktiskt taget berövar – långvariga och återkommande nedstängningar människor deras frihet på ett sätt som knappast går att försvaras annat än inför helt extrema hot. För det tredje, har argumentet om långsiktigt hållbara åtgärder som män- niskor kan förväntas acceptera här en betydande bärkraft. Vi har på åtskilliga håll, även i närliggande länder, sett våldsamma protester när nya nedstängningar beslutats för att möta en tilltagande smittsprid- ning.

Regeringens krisledning

Det behövs ett tydligt nationellt ledarskap i en samhällskris, särskilt när den omfattar flera samhällssektorer och därmed flera aktörer med sina respektive ansvarsområden. Det är då inte tillräckligt att förlita sig på regler om, och organisatoriska arrangemang för, sam- verkan mellan myndigheter och nivåer.

Det är landets regering som har att tydligt ta detta nationella led- ningsansvar. I vårt första delbetänkande och i kapitel 9 har vi påmint om att regeringen styr riket (1 kap. 6 § regeringsformen). I en demo- krati kan medborgarna utkräva ansvar av sin regering, inte av en

643

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

myndighet. Uppgiften att styra riket accentueras under en kris. Det stod tidigt klart att vad som kunde vara att vänta var något mer än en hälsokris; det var utan tvivel en allvarlig samhällskris.

Det var dessutom fråga om en kris som var av komplex natur och i vilken stor osäkerhet rådde. Den fordrade avvägningar mellan olika samhällsintressen och bedömningar av vilka prioriteringar som borde göras. Det är avvägningar som ytterst är av politisk natur.

Vi har redan skildrat, i volym 1 och avsnitt 15.1, hur regeringen tidigt tog ledningen i den ekonomiska delen av krishanteringen. Redan under mars 2020 tog den under Finansdepartementets led- ning initiativ till en historiskt kraftfull satsning på olika åtgärder för att skydda företag och enskilda mot krisens verkningar. Vi har kon- staterat att detta handlande måste ses som en tillämpning av försik- tighetsprincipen.

Regeringens ledarskap inom smittskyddet var däremot otydligt. Enligt kommissionens mening är ett tecken på ett otydligt ledarskap från regeringens sida den ”strategi” som publicerades på regeringens webbplats. Den publicerades den 7 april 2020, alltså när vi redan kommit ett gott stycke in i den första vågen. Tidpunkten gav knapp- ast intryck av att regeringen omgående tog på sig ledarskapet. Strategin angav vad som vägledde regeringen i dess arbete, inte vad regeringen ansåg borde prägla en sammanhållen nationell krishante- ring. Dess materiella innehåll var tämligen allmänt hållet – minska takten på smittspridningen, balansera smittbekämpning mot effek- ter för samhälle och folkhälsa, dämpa oro och ”vidta rätt åtgärd vid rätt tillfälle”. Strategin var heller inte, har det sedermera visat sig, beslutad av regeringen. Ett sådant beslut hade fordrats om rege- ringen hade avsett att med strategin styra andra aktörers arbete. Den kunde således inte heller i formell mening fungera som ett nationellt inriktningsdokument.

Regeringen i Sverige, till skillnad från de flesta andra länder, bistås av ett på flertalet sakområden relativt litet kansli och får styra genom sina i viss mån självständiga förvaltningsmyndigheter. Ett statsråd är inte som i andra länder chef för de myndigheter som lyder under hens departement. Beslut, som t.ex. direktiv till en myndighet, fattas av regeringen som kollektiv. Detta kollektiva ansvar medför också att utformningen av ett direktiv inte enbart är en sak för det ansva- riga departementet utan också måste bli föremål för en gemensam

644

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

beredning med övriga departement, vilket givetvis tar viss tid i an- språk.

Regeringskansliet fungerar så, vilket har poängterats för oss i samtal med olika företrädare, att ansvarsprincipen tillämpas även där. Det innebär att det departement inom vars ansvarsområde en kris helt eller huvudsakligen har inträffat bär ansvaret även under krisen. Det innebär i sin tur att endast det ansvariga departementet förvän- tas ha kontakt med sina myndigheter och att inget departement ac- cepterar något annat departements auktoritet i frågor som hör till det egna ansvarsområdet. Däremot accepteras att Statsrådsbered- ningen med statsministern som chef har en överordnad position och, som det ibland uttrycks, ”dömer av” frågor där skilda meningar råder.

Detta har under pandemin inneburit att information från Folk- hälsomyndigheten och Socialstyrelsen lämnats till Socialdeparte- mentet, t.ex. vid så gott som dagliga lunchsamtal under våren 2020 mellan statssekreteraren Maja Fjaestad och de båda myndigheternas generaldirektörer. Informationen har sedan sammanställts och vida- rebefordrats till den särskilda statssekreterargruppen, GSS, och till kansliet för krishantering, RK/KH. GSS har därefter diskuterat saken men gruppen är, som också poängterats för oss, inget besluts- eller ens beredningsorgan. Saken har alltså därefter fått hanteras vi- dare i främst Socialdepartementet. Kansliet för krishantering, som sorterade under Justitiedepartementet, har alltså inte kunnat in- hämta information direkt från Folkhälsomyndigheten och Social- styrelsen utan, har det sagts oss, i viss utsträckning som alla vi andra fått följa de myndighetsgemensamma presskonferenserna.

Kommissionen anser redan mot denna bakgrund att beslutet att flytta kansliet för krishantering från Statsrådsberedningen till Ju- stitiedepartementet försvagade regeringens möjligheter att utöva en aktiv ledning i en sammansatt kris. Det är givet att kansliet måste kunna inhämta information direkt från ansvariga myndigheter obe- roende av under vilket departement dessa myndigheter råkar sortera.

För att en regering ska ha förmåga att leda krävs att den har så bra beslutsunderlag som möjligt. Kommissionen har – förutom kansliet för krishanterings ställning – identifierat två problem i den delen.

Det ena består i att Folkhälsomyndigheten betonat att myndig- hetens riskbedömningar, särskilt under pandemins inledande skede, var att betrakta som närmast ögonblicksbilder och inte som progno-

645

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

ser för vad som kunde komma att inträffa. Riskbedömningarnas be- gränsningar tycks åtminstone inledningsvis inte ha stått klara för alla, t.ex. för Socialstyrelsen och MSB. En bedömning som t.ex. anger låg risk och uppfattas som en prognos kan inge mottagaren en falsk känsla av trygghet. Annorlunda uttryckt, riskbedömningar som inte förmår varna för en möjlig försämrad situation försvårar en tillämpning av försiktighetsprincipen. Bristen på en framåtriktad be- dömning visade sig också när Folkhälsomyndigheten den 3 mars 2020 bedömde risken för samhällsspridning som måttlig för att re- dan den 10 mars få hoppa över ett steg i sin femgradiga skala och bedöma risken som mycket hög.

Det andra problemet gäller att regeringen väsentligen förlitat sig på information och bedömningar från sina expertmyndigheter. Tidi- gare statsministern Stefan Löfven har inför kommissionen uttryckt att det skulle ha varit ”fullständigt främmande” att väga in bedöm- ningar från andra än expertmyndigheterna. Statsrådet Lena Hallen- gren har gett uttryck för samma inställning. Kommissionen inser att regeringen inte kan sätta sig till doms i vetenskapliga tvistefrågor. Men i ett läge när kunskapsläget är erkänt osäkert och ofullständigt måste olika uppfattningar inom vetenskapssamhället tas till vara. Det har skett i endast begränsad utsträckning, genom ett antal samtal som initierades av statssekreteraren Maja Fjaestad under våren 2020, ett seminarium om krishantering i april 2020, Finansdepartementets tjänstemän som under mars 2020 tog kontakt med experter på smitt- spridning och diskuterade hur man bäst utformar smittspridnings- modeller, inrättandet av en rådgivande grupp experter i Finansdepar- tementet sommaren 2020 samt två seminarier arrangerade av kansliet för krishantering i samarbete med Försvarshögskolan mot slutet av 2020 och under 2021. Att ta del av andra sakkunnigas bedömningar är om inte annat viktigt för att förstå graden av osäkerhet och pröva om försiktighetsprincipen kan kräva andra insatser än dem som expertmyndigheterna just då förordar.

Kommissionen anser att dessa försök att söka kunskap ”utifrån” var vällovliga men otillräckliga. Regeringen kunde, och borde, ha kal- lat till sig sakkunniga från olika vetenskapsområden och formerat ett rådgivande organ. På så sätt hade regeringen inte behövt göra sig helt beroende av sin expertmyndighets bedömningar.

Som vi beskrivit i kapitel 9 lyder förvaltningsmyndigheterna un- der regeringen. Regeringen styr sina myndigheter genom förord-

646

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

ningar, regleringsbrev, uppdrag, anslag och informella kontakter. Men ingen myndighet får

bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.

I grundlagens mening är regeringen en myndighet.

Det har funnits en tendens från såväl regeringars som myndig- heters sida att betrakta området inom vilket regeringen inte får ge direktiv som ganska vidsträckt. Men även om gränserna inte är glas- klara talar det mesta för att det tvärtom är tämligen begränsat. Det ska vara fråga om ett särskilt fall och ett ärende som rör myndig- hetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag. Tillämpat på de åtgärder som vi har diskuterat i avsnitt 15.2 skulle regeringen inte med stöd i grundlagen ha kunnat beordra Folkhälsomyndigheten eller smittskyddsläkare att besluta om obligatorisk provtagning av inresande. Men den skulle mycket väl kunnat bestämma om ett ord- nat mottagande på t.ex. flygplatser med information och uppmaning till en veckas hemkarantän.

Det bör också framhållas att efter tsunamikatastrofen uttalade konstitutionsutskottet, som vi redovisat i kapitel 9, att till syvende och sist är det regeringen – inte förvaltningsmyndigheterna – som i enlighet med regeringsformen inför riksdagen ansvarar för hur krisen hanteras. Utskottet anförde också att regeringen – om den inte nöjer sig med att ge direktiv – även torde kunna överta en verk- ställande uppgift som normalt tillkommer en myndighet.1278 Dessa uttalanden har också återgetts i utskottets granskning med anledning av coronapandemin.1279

En större svårighet för regeringen, särskilt i en kris som i hög grad påverkar hälso- och sjukvården och äldreomsorgen, ligger i den grundlagsfästa självstyrelse som regioner och kommuner har (14 kap. regeringsformen). Men självstyrelsen kan inskränkas ge- nom lag. En sådan inskränkning bör inte gå utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (14 kap. 3 § regeringsformen). Detta krav på proportionalitet bör rimligen kunna anses uppfyllt om lagregler krävs för att skydda viktiga sam-

1278 Bet. 2005/06:KU8 s. 39 och 36.

1279 Bet. 2020/21:KU20 s. 191 f.

647

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

hällsintressen i en kris. Men lagstiftning tar trots allt viss tid och kan bli föremål för skilda meningar.

Den kommunala självstyrelsen liksom det stora antalet kom- muner och regioner har, även under normala förhållanden, inneburit att regeringen inte sällan i stället för att initiera nya lagar ”styrt” genom att inleda förhandlingar och träffa överenskommelser med medlems- och arbetsgivarorganisationen SKR. Vi har i vårt andra delbetänkande framhållit att det inte är oproblematiskt att bedriva krishantering genom att träffa avtal med en organisation som inte ansvarar inför någon annan än sina medlemmar.

Även om regeringen skulle inta en tydligare ledande roll kan den knappast leda, eller ens tydligt rikta in, det dagliga operativa arbetet inom smittskyddet. Det kan förstås fordras att den, som vi fram- hållit, kan behöva återta sin delegation när ansvariga myndigheter brister. Det kan dock endast ske helt tillfälligt och undantagsvis. Vi återkommer till frågan när vi diskuterar lärdomar.

Kommissionen anser sammanfattningsvis, som vi redan uttalat i avsnitt 15.2, att det långt fram i smittskyddshanteringen var Folk- hälsomyndigheten som ”höll i taktpinnen”. Det är svårbegripligt att tidigare statsministern Stefan Löfven inte ens nu i efterhand tycks kunna se något problem med det. Regeringen borde omgående tyd- ligt ha tagit ledningen i smittskyddsarbetet.

Det finns som redan framgått hinder för ett tydligt ledarskap från regeringens sida. Ett består i den svenska förvaltningsmodellen. Vi anser att det borde ha kunnat bemästras. Regeringen kan driva sin styrning av förvaltningsmyndigheterna ganska långt. Inte heller den kommunala självstyrelsen är ett oöverstigligt problem, även om en tydligare styrning fordrar lagstiftning. Ett annat hinder är Rege- ringskansliets inre organisation. Den är med sin ansvarsprincip och krav på gemensam beredning mera utformad för god och omsorgs- full beredning under normala förhållanden än för snabba beslut i en kris. Det var rätt att flytta tillbaka kansliet för krishantering till Statsrådsberedningen, men det är anmärkningsvärt att statsminister Magdalena Andersson inför kommissionen uppgett att det sker mera för att få slut på en politisk diskussion än av sakliga skäl.

Regeringen borde också ha knutit till sig oberoende experter för att få ett bredare underlag för avvägningar och beslut.

648

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

Ledarskap och kommunikation

Vi har i kapitel 13 skildrat och diskuterat kommunikation till all- mänheten och i avsnitt 15.2 haft kritiska synpunkter på den. Vi har också i föregående avsnitt ansett att regeringen omgående tydligt borde ha tagit ledningen i smittskyddsarbetet.

Det finns skäl att beröra vad ett sådant ledarskap på ett mera över- gripande plan kräver. Att hantera en bred, djup och utdragen sam- hällskris rör inte bara hotets direkta konsekvenser, som att dämpa smittan eller dess effekter på sysselsättningen. Det handlar även om att stödja samhällets motståndskraft. Här behövs insatser som hjäl- per människor att förstå situationen och bygga förmåga att klara påfrestningar i stunden och över tid. I en kris bör alltså ett lands led- ning tala om hot och åtgärder, men också skapa motivation, känsla av mening och kollektiv uthållighet.

Forskningen om ledarskap vid samhällskriser pekar på ett antal uppgifter. Några är ganska självklara: att bygga och upprätthålla be- redskap, att prioritera och fatta beslut, att avsluta och återgå till det (nya) normala och att dra lärdomar.1280 Under pandemin har det fun- nits utmaningar i alla dessa uppgifter – att leda i en illa förberedd situation, under stor osäkerhet om ett föränderligt livshotande virus och en ekonomi till synes i fritt fall, att prioritera i svåra situationer och göra etiska avvägningar, att kommunicera om hotets allvar och skapa förtroende för nödvändiga åtgärder, att vara öppen med vad man vet och inte vet, att ha en flexibilitet att lära och förklara för- ändrade förhållanden.1281 Uppgiften att sätta punkt och samtidigt dra lärdomar är en återstående utmaning.

Litteraturen om krishantering betonar två saker: att förstå situ- ationen och vad den innebär (sense-making) och att ge situationen en mening som människor kan omfatta och kan agera utifrån (mea- ning-making).

De två uppgifterna är särskilt betydelsefulla om krisförloppet är osäkert och svårt att förutsäga. Bristerna i kunskap om problemen inom äldreomsorgen som vi kritiserade i vårt första delbetänkande är ett exempel på bristande situationsförståelse om samhällets sår- barhet. Bristande förståelse av situationen låg då bakom det budskap

1280 Boin m fl. (2016), The politics of crisis management, Cambridge: Cambridge University Press.

1281 Boin, McConnell, ´t Hart (2021), Governing the pandemic: The politics of navigating a mega-crisis, Springer.

649

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

som gav intryck av att det skulle vara möjligt att skydda de äldre. Situationsförståelse är en dynamisk process – vid en långvarig kris behöver man hela tiden följa upp situationen och ompröva framtida insatser.

Krisforskare betonar att meningsskapande handlar om att tydligt förmedla krisens innehåll och utmaningar. Att förmedla en god be- skrivning av krisen hjälper allmänheten att förstå en svår situation. Den förmedlar vad de som leder landet i krisen vet, inte vet och inte kan veta, och vad de gör för att ta reda på så mycket som möjligt, den erkänner känslor och uppoffringar, den förmedlar sociala nor- mer, etiska avvägningar och politiska åtaganden.

Regeringen har som ett av sina övergripande mål för sitt smitt- skyddsarbete angett att den vill ”dämpa oro”.1282 Det är knappast ett mål som motsvarar vad som kan förväntas av landets ledning. Upp- draget är, som vi nyss beskrivit, betydligt vidare än så. Dessutom kan det valda uttryckssättet ge intryck av att regeringen inte är främ- mande för att undanhålla information som kan inge oro. Det ligger knappast i linje med att ge saklig och korrekt information – att för- medla vad man vet, inte vet och inte kan veta och vad man gör för att ta reda på så mycket som möjligt.

Vi har i kapitel 13 och 15 framhållit betydelsen av pressträffarna kl. 14 och av att dåvarande statsministern Stefan Löfven vid särskilt två tillfällen hållit allvarstyngda och uppfordrande tal till nationen. Även vid regeringens pressträffar har förstås både Stefan Löfven och närvarande statsråd betonat situationens allvar. Men vi har också kritiserat att råd och rekommendationer, särskilt under pandemins första våg, kommunicerats på ett otydligt sätt, främst av företrädare för Folkhälsomyndigheten. Vi har också pekat på att kategoriska avfärdanden av t.ex. munskydd lett till bristande acceptans när in- ställningen till slut ändrades och på att kommunikation på andra språk än svenska dröjde.

Det har förvånat oss att vi funnit så lite dokumentation av dis- kussioner om förväntade reaktioner och behov hos befolkningen. Så småningom har myndigheter tagit fram scenarier för tänkbar utveck- ling av smittspridning och behov inom vård och omsorg, men har motsvarande scenarier eller prognoser diskuterats för samhällseffek- ter utöver ekonomiska konsekvenser?

1282 Jämför t.ex. med hur den norska regeringen uttryckte sin kommunikationsstrategi. Den återges i kapitel 13.

650

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

Kommissionen anser att regeringen även när det gäller den sam- lade kommunikationen till allmänheten borde ha tagit på sig ett tyd- ligare ledarskap.

Folkhälsomyndighetens ställföreträdande ledarskap

Tidigare statsministern Stefan Löfven har, som vi redan nämnt, inför kommissionen uttalat att han anser det rimligt att Folkhälsomyndig- heten ”hållit i taktpinnen” inom ramen för dess mandat. Det får där- med stor betydelse att myndigheten – sedan man bl.a. i en strävan att renodla myndigheters uppdrag där samlat de uppgifter som tidi- gare främst Smittskyddsinstitutet och Folkhälsoinstitutet hade – har ett vidsträckt mandat som omfattar folkhälsoaspekter i begreppets vidaste mening.

Det åligger därmed myndigheten att i sitt smittskyddsarbete väga möjliga skyddsåtgärder mot deras effekter på folkhälsan i andra avseenden. Det är givet att en lång rad faktorer påverkar människors välbefinnande, från social isolering och känslor av ensamhet och ut- satthet till arbetslöshet och en ansträngd ekonomisk situation. Det har också vid flera tillfällen gjorts tydligt att myndigheten grundat sina avgöranden på överväganden av det slaget.

Detta har inneburit att framställningar och information till rege- ringen har lämnats efter avvägningar mellan olika samhällsintressen som gjorts inom myndigheten. Avvägningarna har visserligen gjorts efter diskussioner med bl.a. landets smittskyddsläkare och i olika former för samverkan t.ex. regioner och branschorganisationer. Men för myndighetens beslut och ställningstaganden har ytterst dess generaldirektör svarat.

Det är således ett stort ansvar som har vilat – och vilar – på Folk- hälsomyndigheten och ytterst på en person, dess chef. Det är enligt kommissionens uppfattning ett alltför stort ansvar för de svåra och för hela samhället betydelsefulla avvägningar som måste göras.

Den samlade erfarenhet och kompetens som finns i myndigheten ställdes inför och under utbrottet i en situation av stor osäkerhet. Det hade då, enligt kommissionens mening, varit rimligt att söka knyta till sig och ta del av kunskaper och bedömningar från veten- skapssamhället utanför myndigheten.

651

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

Folkhälsomyndigheten beslutade den 17 april 2020 att utse en rådgivande referensgrupp.1283 Den har enligt uppgift träffats ungefär en gång i månaden. Gruppen tillsattes alltså först i ett skede när myn- dighetens huvudsakliga förhållningssätt hade lagts fast och samman- trädesfrekvensen tyder knappast på att gruppens samlade kompetens kunnat utnyttjats fullt ut. Kommissionen anser att myndigheten borde ha eftersträvat att knyta till sig ännu fler röster, även kritiska sådana. Varje ställningstagande i viktiga och avgörande frågor tjänar på att de egna argumenten får slipas i en diskussion som även rym- mer uttalat kritiska ståndpunkter.

Det är under normala förhållanden naturligt att regeringen för- litar sig på de underlag som den får från sina förvaltningsmyndig- heter. Om en myndighet hemställer om en lagändring vidtar en om- sorgsfull beredningsprocess som ger både regeringen och riksdagen ett mångsidigt beslutsunderlag.

I en krissituation är det svårt att låta beslutsunderlaget få en sådan bredd. Beredningens yttre former kan förstås iakttas även när beslut måste fattas snabbt, t.ex. genom att göra remisstiden mycket kort. Remisstiden för förslaget till bemyndigandelagen sattes till 24 tim- mar, från lördag kväll till söndag kväll. I fråga om begränsningar av antal deltagare i allmänna sammankomster och offentliga tillställ- ningar skedde inte någon egentlig remissomgång förrän i samband med begränsningen till åtta personer den 24 november 2021. En be- redning av sådant slag ger knappast regeringen ett bredare besluts- underlag än det som dess expertmyndighet tillhandahåller.

Kommissionen konstaterar sammanfattningsvis att Folkhälso- myndighetens bedömningar ytterst har gjorts av en person, dess chef, även om besluten grundats på den samlade kompetens och erfa- renhet som finns i myndigheten liksom i dialog med landets smitt- skyddsläkare. Regeringen har i sin tur väsentligen varit beroende av denna myndighets bedömningar som grund för sina ställningsta- ganden. Denna ordning har inte varit en tillräckligt bra grund för beslut och ställningstaganden under en allvarlig samhällskris präglad av stor osäkerhet.

1283 Folkhälsomyndighetens svar på kommissionens skriftliga frågor, den 23 april 2021.

652

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

16.2Om ansvar

Kommissionens bedömningar:

•Folkhälsomyndigheten intog, särskilt i början, en hållning präglad av krav på evidens – inte försiktighet – och hade en defensiv syn på möjligheterna att bromsa smittspridningen. Det ledde till att myndigheten vidtog och förordade få, sena och föga kraftfulla åtgärder som inte lyckades kraftigt be- gränsa smittspridningen. För detta bär dess dåvarande general- direktör ansvaret.

•2020 års regering bär ansvar för att fram till senhösten 2020 i huvudsak okritiskt ha godtagit sin expertmyndighets bedömningar och i samband med pandemins utbrott ha underlåtit att ge direktiv till myndigheten om att korrigera sin kurs. Regeringen bär även det yttersta ansvaret för de inledningsvis få och sena åtgärderna och de följder dessa kan ha fått för den allmänna smittspridningen.

•2010 och 2014 års regeringar bär ansvaret för att det inte tidi- gare tillsatts en utredning om konstitutionell beredskap för allvarliga samhällskriser i fredstid, när Grundlagsutredningens förslag ansågs behöva utredas ytterligare.

•Vissa regioner, men särskilt deras företrädare SKR, bär en be- tydande del av ansvaret för att en mera omfattande provtag- ning och smittspårning inte kom på plats förrän den första vågen var över, trots regionernas tydliga ansvar för smittskydd och att ersättning utlovats. De krävde svart på vitt och en generös ersättning för att sätta i gång.

•Regionerna bär ansvaret för att inte ha hållit de lager som deras ansvar för katastrofmedicinsk beredskap kräver.

Vi har i detta slutbetänkande berört positiva aspekter av den svenska pandemihanteringen. Inom smittskyddet har mindre ingripande åt- gärder bevarat människors personliga frihet i högre grad än i många andra länder. Inom sjukvården lyckades framför allt sjukhusen ställa om och väsentligen möta människors behov av vård. I frågor om ekonomiskt stöd till företag och enskilda handlade regeringen rela-

653

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

tivt tidigt och kraftfullt. Men vi har också funnit sådant som inte har fungerat väl och som kunde och borde ha hanterats på annat sätt. Vid en sådan granskning som vi haft att utföra hamnar fokus ound- vikligen på bristerna. Det är de som måste botas till nästa gång.

När kommissionen nu sammanfattar sina slutsatser inställer sig också frågor om ansvar. I vårt första delbetänkande konstaterade vi bl.a. följande.

I uppdraget att granska och utvärdera vidtagna åtgärder, eller brist på åtgärder, ligger enligt kommissionens mening inte enbart att klargöra vad som brustit. Vi bör också så långt som möjligt identifiera orsakerna till observerade brister. Det innebär att vi också har att bedöma huruvida någon existerande institution hade kunnat fungera bättre eller någon ansvarig person hade kunnat handla annorlunda och borde ha gjort det. Kommissionen har alltså att även pröva frågor om ansvar.

Regering, myndigheter, regioner och kommuner ansvarar förstås för sina beslut, direktiv, riktlinjer och åtgärder. Det finns i våra tre be- tänkanden kritik som på olika punkter riktats mot beslut och åtgär- der på samtliga dessa nivåer, t.ex. vad gäller äldreomsorgens bered- skap och förmåga att skydda vårdtagare mot virusutbrottet.

Vi riktar nu främst in oss på de instanser som burit det övergri- pande ansvaret för smittskyddsarbetet i vårt land: regeringen, Folk- hälsomyndigheten och regionerna.

Regeringen fattar beslut kollektivt och bär därmed ett kollektivt ansvar. Statsministern intar en särställning bl.a. genom att bestämma vilka som ska ingå i kretsen av statsråd och genom att som chef för Regeringskansliet avgöra hur denna myndighet som bereder rege- ringsärendena ska vara organiserad. Hen är också chef för Statsråds- beredningen som vid oenighet mellan olika departement bestämmer den gemensamma inriktningen. Statsministern har alltså ett större inflytande än enskilda statsråd över regeringens arbete och ställ- ningstaganden.

Folkhälsomyndigheten är en stor myndighet med chefer på flera nivåer som fattar olika beslut. Den är emellertid en s.k. enrådighets- myndighet, vilket innebär att den leds av generaldirektören ensam. Det är därför generaldirektören som ytterst ansvarar för myndig- hetens beslut och ställningstaganden.

Regionerna leds av direktvalda politiska församlingar som kan ha en sammansättning av partier som på nationell nivå utgör den poli- tiska oppositionen. Inom den politiken underställda förvaltningen

654

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

intar smittskyddsläkarna en särställning som ensamt ansvariga för utövande av myndighet mot enskilda.

En bedömning av om en beslutsfattare eller myndighet bort handla annorlunda, måste utgå från vad som var – eller borde ha varit

–känt när en åtgärd vidtogs eller underläts. Diskussionen om ansvar kan inte begränsas till om någon handlat i enlighet med gällande föreskrifter. Den måste också innefatta en värdering av om besluts- fattare och myndigheter gjort vad som rimligen kunnat krävas av dem i de situationer som de haft att hantera. Ett sådant synsätt har anlagts även av tidigare kommissioner som haft att värdera rege- ringens och ansvariga myndigheters handlande.

Det bör betonas att vi inte prövar frågor om rättsligt ansvar eller om att utkräva ansvar. Kommissionen är inte en domstol. Vi uttalar oss helt enkelt om vad som enligt vår bästa bedömning har skett, vilka brister som funnits och om någon kan anses ansvarig för dem.

Kommissionen måste i sina bedömningar också ta hänsyn till att det var fråga om ett nytt och okänt virus. Beslutsfattare behövde därför tid för att samla information och för viss eftertanke om vilka åtgärder som var nödvändiga eller lämpliga. Beslut behövde fattas på ett osäkert underlag. Även om kunskaperna vuxit efterhand, är det tydligt att osäkerhet funnits även under senare skeden av pandemin när viruset ändrat karaktär.

Vi har i detta slutbetänkande konstaterat att det inte ens nu, drygt två år efter virusutbrottet, är möjligt att med någon högre grad av säkerhet avgöra hur stor effekt olika slag av interventioner har haft och därmed inte heller vilka avvägningar mellan smittskydd och andra samhällsintressen som varit rimliga. Det understryker ytter- ligare den osäkerhet som beslutsfattare haft att hantera under tidi- gare skeden av pandemin.

Vi prövar nu frågor om ansvar från två utgångspunkter: först vid- tagna smittskyddsåtgärder och därefter vad vi identifierat som mera systematiska brister.

Ansvar för smittskyddsåtgärder

Folkhälsomyndigheten begränsade sig redan från början väsent- ligen till rekommendationer som befolkningen förväntades frivilligt följa. Det är, som vi redan framhållit, ett i grunden riktigt förhåll-

655

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

ningssätt. Men ett sådant grundläggande förhållningssätt får inte hindra mera kraftfulla och ingripande insatser som kan behövas i särskilt kritiska skeden.

Kommissionen anser som redan framgått att ett sådant kritiskt skede var när smittan gjorde sitt intåg i landet. Då hade mera kraft- fulla och ingripande åtgärder behövts för att försöka bromsa smittans spridning och vinna tid för att överväga andra åtgärder.

Kommissionen anser att myndigheten i stället anlade ett defen- sivt förhållningssätt genom att utgå från att en bred samhällssprid- ning inte kunde förhindras. Myndigheten betonade också att åtgär- der ska grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet. Det är en rimlig hållning när kunskap och erfarenhet finns, men inför ett i stora stycken okänt hot borde myndigheten ha handlat proaktivt givet de hotande konsekvenser som landet stod inför, dvs. den borde ha tillämpat en försiktighetsprincip. I stället förordade myndigheten få och sena åtgärder.

Den inriktning som myndigheten valde byggde på att äldre och andra särskilt sårbara personer skulle skyddas. Myndigheten borde ha försäkrat sig om att detta var genomförbart. Myndigheten an- svarar visserligen inte för den kommunala hälso- och sjukvården eller äldreomsorgen, men borde inför sina ställningstaganden till lämpliga smittskyddsåtgärder ha informerat sig om möjligheterna att skydda bl.a. de äldre.

Eftersom ambitionen att skydda bl.a. de äldre var illa underbyggd borde myndigheten även av det skälet ha vidtagit mer ingripande åtgärder i det inledande kritiska skede när smittan började spridas i landet.

Vi har i avsnitt 15.2 redovisat ett antal tidiga insatser som Folk- hälsomyndigheten med en tillämpning av försiktighetsprincipen borde ha gjort eller förordat.

Till dessa hör ett mera handfast mottagande av dem som åter- vände främst från norra Italien efter sportlovet vecka 9. De borde ha mötts med en anvisning om karantän i hemmet. Bristerna i motta- gandet kan ha bidragit till den kraftiga smittspridning som tog fart i Stockholmsområdet.

Ett tillfälligt inreseförbud borde ha utfärdats, senast i samband med att bl.a. våra nordiska grannländer införde ett sådant. Det var känt, eller borde ha varit känt, att det var eller nyss varit vinterlov i flera europeiska länder vid den tidpunkten.

656

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

Folkhälsomyndigheten föreslog, och regeringen beslutade – un- gefär samtidigt som våra nordiska grannar stängde ner – en gräns för antalet deltagare vid allmänna sammankomster och offentliga till- ställningar till 500 personer. En gräns på 500 framstår som tämligen verkningslös från smittskyddssynpunkt. Det är anmärkningsvärt att det dröjde två och en halv vecka innan myndigheten till slut kunde bestämma sig för vad som var en ny lämplig gräns och föreslog en sänkning till 50 personer.

Vi har i avsnitt 15.2 också ansett att det inledningsvis hade varit befogat att tillfälligt stänga ett antal verksamheter, även i privat sek- tor. Det saknades då lagstöd för en sådan åtgärd. Folkhälsomyndig- heten borde tidigt ha uppmanat regeringen att skaffa sig sådant stöd.

Folkhälsomyndighetens inställning i frågan om munskydd är ett tydligt exempel på hur kravet på evidens gjort att man avstått från åtgärder som kunde antas bidra till minskad smittspridning. Det står därmed i strid med den försiktighetsprincip som vi anser bör prägla verksamheten i ett osäkert läge.

Under den andra och tredje vågen vidtog och föreslog Folkhälso- myndigheten mera tydliga och kraftfulla åtgärder för att begränsa smittspridningen, trots att det vid den tiden fanns goda möjligheter till provtagning och god tillgång till skyddsutrustning. Det var själv- fallet bra, men förstärker bilden av få och sena åtgärder under den första vågen, när provtagningskapaciteten var begränsad och skydds- utrustning en bristvara.

För myndighetens övergripande hållning, dess beslut och ställ- ningstaganden ansvarar ytterst dess tidigare generaldirektör Johan Carlson.

Regeringen förlitade sig under våren 2020 på Folkhälsomyndig- hetens bedömningar av lämpliga åtgärder. Men regeringen måste ha insett att myndighetens – och andras – bedömningar i detta skede vilade på ett osäkert underlag.

Det kunde kanske inte krävas att regeringen i detta skede skaffade sig bättre kunskap om bristerna i äldreomsorgen än den som deras ansvariga myndigheter kunde bidra med. Men kommissionen anser att också regeringen, även om försiktighetsprincipen inte är en lag- fäst bärande princip för svensk krishantering, borde ha hanterat osä- kerheten med en sådan ledstjärna.

Enligt vår bedömning hade det varit formellt möjligt för rege- ringen att ingripa och ge direktiv till Folkhälsomyndigheten om ett

657

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

tydligare och mera kraftfullt agerande när sportlovsresenärer åter- vände från norra Italien och strax därpå Österrike. Kommissionen anser likväl att regeringen inte bör klandras för att i detta tidiga skede, vid månadsskiftet februari/mars, ha förlitat sig på sin expert- myndighets bedömning av lämpliga smittskyddsåtgärder.

Men i mitten av mars kunde regeringen iaktta hur nordiska och andra länders regeringar valde att hantera situationen på samma osäkra underlag som det den själv förfogade över. Den kunde, och borde då, liksom grannländernas regeringar, ha anammat en försik- tighetsprincip och hellre ha gjort för mycket än för litet och hellre agerat för tidigt än för sent. Det hade fordrat tydliga direktiv till Folkhälsomyndigheten om att korrigera den inslagna kursen. Även om regeringen ansvarar kollektivt för sina beslut, bär regerings- chefen, dåvarande statsministern Stefan Löfven, ett särskilt ansvar för regeringens övergripande förhållningssätt och därmed det yt- tersta ansvaret för att kursen låg fast.

Kommissionen anser, som framgått i avsnitt 15.2, att det hade varit befogat att senast i mitten av mars besluta om ett temporärt inreseförbud och tillfälligt stänga ett antal verksamheter där männi- skor samlas eller har nära kontakter (som köpcentra, restauranger, simhallar och liknande). För den senare åtgärden saknades då ett tydligt lagstöd. 2020 års regering borde, som vi framhållit i vårt andra delbetänkande, tidigare ha tagit initiativ till ny lagstiftning som hade gjort sådana åtgärder möjliga. Ett sådant arbete kunde ha påbörjats i februari när WHO förklarat att det rådde ett internationellt nöd- hälsoläge och regeringen förklarat att covid-19 var en allmän- och samhällsfarlig sjukdom.

Kommissionen påstår inte att regeringen frånhänt sig sitt ansvar för smittskyddet under pandemin. Den har blivit löpande informe- rad om läget av sina expertmyndigheter, gett en rad direktiv till ett antal myndigheter, initierat tilläggsbudgetar med stöd till såväl smittskydd som företagens och hushållens ekonomi, understött Folkhälsomyndighetens råd och rekommendationer och väsentligen utan dröjsmål utfärdat de föreskrifter som myndigheten begärt.

Vi konstaterar däremot att det, särskilt under den första vågen, var minst sagt oklart om det ytterst var regeringen som gjorde de slutliga avvägningarna mellan olika samhällsintressen och aktivt vär- derade de svenska åtgärderna i förhållande till dem som vidtogs av andra regeringar. Ett exempel på detta är beslutet om att sänka taket

658

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

för antalet deltagare vid allmänna sammankomster från 500 till 50 deltagare i mars 2020 (se kapitel 12). Det enda undantaget tycks vara bedömningen av en eventuell stängning av förskolor och grund- skolor. Regeringen initierade en lag som skulle ha gjort en stängning möjlig, men avstod från att utnyttja den möjligheten. Det är också den enda fråga som de statsråd vi hört kunnat ge som exempel på en politisk avvägning mellan olika intressen.

På en direkt fråga har statsråden också sagt att regeringen för sin del inte gjort några avvägningar mellan ekonomiska hänsyn och smittskyddshänsynen, inte ens under våren 2020. Vi har inte heller funnit något som tyder på sådana avvägningar i de handlingar från Regeringskansliet som vi tagit del av. Kriserna vad gäller ekonomi och hälsa verkar vid flera tillfällen dessutom ha behandlats samtidigt men i två parallella spår, t.ex. vid en föredragning för statsministern den 26 februari, ett möte med sGSS den 25 mars och vid allmän beredning den 2 april 2020.1284

Om sådana avvägningar gjordes så var det Folkhälsomyndig- heten som gjorde dem. Men vi har inte heller vid samtal med Folk- hälsomyndigheten, eller i myndighetens bakgrundsmaterial, fått några indikationer på några explicita avvägningar mellan ekonomi och smittskydd, än mindre vad dessa i så fall bestod i.

I en kris får det inte råda oklarhet om vem som leder den över- gripande krishanteringen. Regeringen bär ansvaret för denna oklar- het.

Insikten om att kunskapen var osäker och att beprövad erfaren- het saknades om olika åtgärder i smittskyddet måste ha funnits även i regeringen. Det förhållandet att regeringen, till skillnad mot sina nordiska kollegor, inte på eget initiativ beslutat om smittskyddsföre- skrifter våren 2020 får visserligen antas bero på att regeringen ansåg att de åtgärder som Folkhälsomyndigheten vidtog och föreslog var de bästa för landet. Kommissionen anser likväl att 2020 års regering bär ett ansvar för att, såvitt vi kunnat utröna, okritiskt ha godtagit sin expertmyndighets förhållningssätt. Regeringen kan därför inte undgå det yttersta ansvaret för de få och sena åtgärderna och de följder dessa kan ha fått för den allmänna smittspridningen.

Det kan även här förtjäna att framhållas att, som vi konstaterat i avsnitt 15.2, regeringen intog ett tydligare ledarskap runt månads-

1284 Uppgifter som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök i Regeringskansliet den 1 februari 2022.

659

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

skiftet oktober/november 2020. Dokument som vi tagit del av tyder på att detta fastare grepp om rodret initierades av tidigare statsmi- nistern Stefan Löfven.

Vi uttalade i vårt första delbetänkande kritik mot att giltighets- tiderna avseende besöksförbud på äldreboenden varit alltför väl till- tagna och att förbudet borde ha omprövats oftare. I avsnitt 15.2.1 har vi nu även berört frågan om det fanns lagstöd för förbudet. Efter- som det inte är helt klart att det saknades lagstöd (i bemyndigandet i 16 kap. 10 § första stycket socialtjänstlagen) för att begränsa rätten till privatliv – och kommissionen ansett att förbudet var befogat när det infördes – vill kommissionen inte kritisera regeringen för detta.

Regionerna, i första hand genom sin medlems- och arbetsgivar- organisation SKR, gav under våren 2020 uttryck för att de inte bar ansvar för att provta stora grupper av människor med symtom på en samhällsfarlig sjukdom. Vi noterar att ordföranden i SKR, Anders Knape, så sent som vid en utfrågning i konstitutionsutskottet den

21 mars 2021 hävdat att:

Grupp 3 och 4 finns inte över huvud taget reglerat att regionerna har någon skyldighet att utföra, och därför var det så viktigt att reda ut. Skulle grupp 3 och 4 involveras i detta skulle man också, enligt finansie- ringsprincipen, i så fall finansiera det från den nationella nivån för det var ju en fråga om att kunna få tillbaka människor i arbete som det byggde på i den delen.

Prioriteringsgrupperna 3 och 4 avsåg alla andra än de som var inlagda på sjukhus eller arbetade i hälsovård, sjukvård eller omsorg. Vi har tidigare konstaterat att regionernas ansvar var helt klart. Det var aldrig fråga om allmän screening för att skilja ut friska från sjuka utan om provtagning av personer med symtom som kunde tyda på att de smittats av en samhällsfarlig och därmed smittspårningspliktig sjuk- dom.

Ansvar för icke-åtgärdade systematiska brister

Vi har i vårt andra delbetänkande funnit att denna och tidigare rege- ringar bär ansvaret för att tidigare identifierade brister inte åtgärdats, som kända strukturella brister inom äldreomsorgen och brister i pandemiberedskapen som påtalats efter svininfluensan 2010. En-

660

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

skilda regioner och kommuner bär ansvaret för de egna pandemi- planer som ibland saknats och ofta inte uppdaterats eller övats.

Regionerna bär ansvaret för att inte ha hållit de lager som deras ansvar för katastrofmedicinsk beredskap kräver. Folkhälsomyndig- heten bär ansvaret för att den nationella pandemiplaneringen utgick från att det var en influensapandemi som väntade. Vi har uttryckt förvåning över att expertmyndigheten på området inte problema- tiserade möjliga scenarier grundade på tidigare erfarenheter, även om myndigheten delat denna brist med både internationella expertorgan och andra länder.

2010 och 2014 års regeringar bär ett ansvar för att det inte tidigare tillsatts en utredning om konstitutionell beredskap när det förslag som Grundlagsutredningen lämnade ansågs behöva övervägas ytter- ligare. Om ett sådant arbete kunnat slutföras innan pandemin slog till hade det sannolikt funnits bättre rättsliga förutsättningar att han- tera virusutbrottet.

Det kan ha funnits sakliga skäl när dåvarande statsminister Stefan Löfven 2014 flyttade kansliet för krishantering från Statsrådsbered- ningen till Justitiedepartementet. Ett kan ha varit att kansliet därmed inordnades i ett departement med centrala samhällsövergripande lag- stiftnings- och förvaltningsuppgifter och därmed kunde förväntas ha beredskap att snabbt agera på krissignaler från kansliet. En del kriser under senare år har också haft en viss tonvikt inom departementets ansvarsområde, som flyktingkrisen 2015, eller helt haft sitt centrum där, som terrordådet på Drottninggatan i Stockholm 2017. De pro- blem som kommissionen uppmärksammat med kansliets placering borde dock åtminstone successivt ha stått klart för regeringen under pandemin. Kommissionen vill dock inte kritisera regeringen för att en omorganisation inte skedde under pågående kris, även om flytten nu skett innan krisen är överstånden.

16.3Lärdomar och förslag

Avslutningsvis sammanfattar vi de lärdomar vi dragit under arbetet med samtliga tre betänkanden samt ger förslag på åtgärder som vi menar är nödvändiga för att rusta det svenska samhället inför en kommande pandemi. Allra först sammanfattar vi några av de viktig-

661

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

aste slutsatserna och lärdomarna från första och andra delbetänkan- dena.

I det första delbetänkandet under hösten 2020 gjorde vi bedöm- ningen att den enskilt viktigaste faktorn bakom den stora smitt- spridningen och det höga antalet döda i äldreomsorgen högst san- nolikt var den allmänna smittspridningen. Kommissionen pekade på flera sedan tidigare välkända strukturella brister och menade att äldreomsorgen därför stod oförberedd när pandemin slog till. Kom- missionen pekade bl.a. på att äldreomsorgen är fragmenterad och att avsaknaden av sammanhållen journalföring är ett allvarligt patient- säkerhetsproblem. Regioner och kommuner måste därför vidta åt- gärder för att förverkliga en sammanhållen journalföring.

I det andra delbetänkandet under hösten 2021 slog vi fast att Sveriges hantering av pandemin präglats av senfärdighet. De inle- dande skyddsåtgärderna mot smittan var otillräckliga för att ens kraftigt begränsa smittspridningen i landet. Vi konstaterade då även att Sveriges pandemiberedskap var undermålig och pekade på en rad brister som behöver åtgärdas. Kommissionen konstaterade även att den nationella beredskapen att hålla lager och köpa in nödvändiga produkter måste bli mycket bättre. Smittskyddslagen bedömdes som otillräcklig för att möta ett allvarligt epidemiskt eller pande- miskt utbrott.

Kommissionen har i det andra delbetänkandet också pekat på en fragmenterad och decentraliserad organisation även för smittskyd- det och att en sådan organisation leder till ett otydligt ansvar och är ett svårstyrt system. Kommissionen konstaterade att det sätt på vil- ket Sverige valt att organisera sitt smittskydd har gett upphov till en rad problem när det gäller att bekämpa pandemin.

Kommissionen konstaterade vidare att det på flera områden finns en besvärande brist på data som gör det svårare att övervaka pande- min medan den pågår och att fullgott utvärdera pandemihanteringen i efterhand. Den avgörande betydelse som IT-system har för att få effektiva flöden för provtagning och analys uppmärksammandes då samt att avsaknaden av digitala system utgör ett reellt hinder för att effektivt kunna följa upp statistik kring smittspårning. I förberedel- serna inför nästa pandemi måste sådana system utvecklas.

Vi övergår nu till att redovisa de viktigaste slutsatserna och lär- domarna vi gjort utifrån arbetet med slutbetänkandet.

662

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

Kommissionens bedömningar:

•Den materiella, organisatoriska och mentala beredskapen för skydd mot smitta under en kommande pandemi måste stärkas väsentligt.

•Även den rättsliga beredskapen måste bli starkare.

•I en kris som pandemin krävs en tydlig, uppriktig och sam- stämmig kommunikation som riktar sig till alla i befolkningen.

•Principerna för krishantering – ansvar, likhet och närhet – räcker inte. De bör åtminstone kompletteras med en försik- tighets- eller handlingsprincip.

•En instans för en tydlig nationell krisledning bör inrättas di- rekt under regeringen. Den ska kunna ta in information från alla aktörer, analysera situationen och ge underlag för att väga åtgärders effekter på olika områden mot varandra och vid be- hov ge även bindande direktiv till myndigheter att vidta en åt- gärd som bedöms nödvändig.

•En parlamentarisk utredning bör överväga förändringar i såväl principerna för som organisationen av krishantering. Dess ut- gångspunkt bör vara att göra regeringens ansvar tydligt.

•Regeringen måste ha ett så fullgott underlag som möjligt för de avvägningar och ställningstaganden som måste göras under en pandemi. Folkhälsomyndigheten kan därför inte vara en- samt ansvarig för att förse regeringen med beslutsunderlag i frågor som rör pandemibekämpning.

•Frågan om en omfattande förvaltningsreform, som tidigare utredningar förordat, måste snarast bli föremål för nya förut- sättningslösa överväganden.

•Regeringskansliets dokumentation av sin krishantering måste bli väsentligt bättre.

•Det internationella samarbetet måste stärkas.

663

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

•Lättillgängliga, detaljerade data är oundgängliga för att myn- digheterna ska kunna övervaka en pågående kris i realtid och utforma träffsäkra åtgärder. I dagsläget saknas delvis viktiga uppgifter kring t.ex. primärvård, särskilda boenden för äldre, kommunal hälso- och sjukvård samt kortare sjukskrivningar. Dessa problem bör utredas vidare och åtgärdas innan nästa kris slår till.

•För att förbättra förutsättningarna för framtida krisbekämp- ning behövs mer gränsöverskridande forskning om pandemins effekter på medicinska, ekonomiska och sociala utfall inom olika grupper i samhället och, så småningom, om dess långsik- tiga effekter.

Stärk den materiella, organisatoriska och mentala beredskapen

Nationella beredskapslager behövs som komplement till dem som finns inom EU. Det bör också finnas ett lagstadgat krav på region- erna att ha lager av viss omfattning, inte bara ett allmänt stadgande om att de ansvarar för katastrofmedicinsk beredskap. Vi har tidigare framhållit att tydliga rapporteringsvägar om behov i kommuner och regioner måste finnas eller omgående upprättas för en nationell lägesbild i en kris. Vi har också ansett att det bör finnas en förberedd ordning för kompletterande nationella inköp i en kris.

Pandemiplaner med nya förutsättningar måste upprättas. Det torde förhoppningsvis vara en självklarhet med de erfarenheter vi nu har. Vi vill dock understryka vad vi framhöll i vårt andra delbetän- kande, nämligen att det inte är tillräckligt att formulera planer, även om dessa uppdateras i takt med att ny kunskap vinns.

Dessa planer bör också ta sikte på långvariga kriser som omfattar stora delar av samhället och har minst lika breda effekter som pan- demin. Det innebär att olika myndigheter måste förbereda sitt sam- arbete, t.ex. genom att dela viktiga data med varandra. För att fun- gera måste ett sådant samarbete inledas redan under normala tider genom gemensam analys och utbyte av information, vilket i sin tur kräver ändrade instruktioner.

Det måste även till utbildning och övning för att skapa en mental beredskap för att våga agera i tid och fatta kraftfulla – och förmod- ligen kostsamma – beslut på ett osäkert underlag. Detta är ingen lätt

664

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

uppgift. Vi har sett i avsnitt 15.3 att de organisationer som lyckades bäst med att agera snabbt och kraftfullt hade egna erfarenheter av tidigare storskalig krishantering i sin verksamhet.

Sådan planering måste involvera och engagera även civilsam- hällets organisationer. Röda Korset, Svenska kyrkan, andra trossam- fund, idrottsrörelsen och andra sammanslutningar har möjlighet att bistå och nå ut till breda befolkningsgrupper runt om i landet.

Den beredskap som lagen om skydd mot internationella hälsohot föreskriver vid karantänsflygplatser och karantänshamnar behöver sannolikt förstärkas för att möjliggöra hälsoscreening vid inresa från smittdrabbade områden.

Slutligen måste det skapas en vilande provtagnings- och smitt- spårningsorganisation som kan sjösättas tämligen snabbt. Det kan fordra t.ex. att personal utbildas i smittspårning och att organi- sationen förses med ett ändamålsenligt IT-stöd.

Stärk den rättsliga beredskapen

Den nuvarande ordningen bygger, som framgått i kapitel 9, på att det inte finns några särregler för fredstida kriser i grundlagen. Det är alltså samma behörighets- och beslutsregler som finns under nor- mala förhållanden som ska gälla även under en omfattande samhälls- kris. När krig eller fara för krig råder finns däremot särskilda regler för statsmakternas handlande (15 kap. regeringsformen).

I vårt land har vi i stället, som kapitel 9 beskriver, byggt rättslig beredskap på särskilda bemyndiganden i olika lagar. Det innebär att riksdagen så att säga i förväg bemyndigar regeringen att fatta vissa beslut som det principiellt annars vore riksdagens sak att besluta om.

Denna ordning är enligt kommissionens mening otillräcklig för att hantera en allvarlig samhällskris i fredstid. Det visade sig också tydligt under pandemin när ordningslagens bemyndigande fick an- vändas för att begränsa folksamlingar. Det innebar att deltagartaket kom att gälla oavsett storleken på lokalen för ett arrangemang och att det inte gick att sätta någon gräns för folksamlingar som inte var allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar. Insatserna begränsas alltså av de bemyndiganden som riksdagen en gång har lämnat och därmed av de antaganden som lagstiftaren förmått göra

665

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

om hur en kris i en eventuellt avlägsen framtid kan komma att ge- stalta sig.

Beslutsfattare kan frestas att utnyttja allmänt hållna bemyndigan- den på ett sätt som lagstiftaren knappast kunnat föreställa sig vid tiden för beslutet. Frågan berördes i samband med införandet av den s.k. bemyndigandelagen i april 2020 och den särskilda pandemilagen i januari 2021. Lagrådet framhöll i båda fallen att ”räckvidden av de bemyndiganden som finns i smittskyddslagen till viss del är oklar och att det finns anledning att sätta i fråga om de ger tillräckligt stöd för att vidta de åtgärder som kan komma att behövas för att hantera spridningen av det virus som orsakar covid-19”.

Kommissionen anser att regeringsformen bör ge utrymme för utökade befogenheter för regeringen att handla när undantagsför- hållanden råder, så som är fallet i t.ex. Tyskland. En sådan ordning kan förstås missbrukas. Det är därför viktigt att noggrant överväga hur och på vilka grunder ett beslut om sådana undantagsförhållanden får fattas, vilka gränser som bör anges för den verkställande maktens utökade befogenheter, vilken kontroll som bör finnas av hur befog- enheterna utnyttjas och hur en kontinuerlig prövning av undantags- förhållandenas giltighet kan säkerställas. Med en särskild ordning för beslutfattande under undantagsförhållanden bör flera problem av det slag som uppstått under pandemin kunna motverkas.

Smittskyddslagen måste ge utrymme för att använda åtminstone de grundläggande verktygen för att hantera ett omfattande epide- miskt eller pandemiskt utbrott: provtagning, smittspårning, karan- tän och isolering. Ett tydligt exempel är lagens nuvarande generella krav på att isolering ska ske på en vårdinrättning. Som vi tidigare påpekat går det inte att upprätthålla detta krav när vården samtidigt är upptagen med att behandla allvarligt sjuka. Isolering av sjuka som inte är i behov av sjukhusvård måste kunna ske på annat sätt. Ett annat exempel är att inresekontroll kan behöva förenas med en skyl- dighet för enskilda att underkasta sig provtagning. Det bör också övervägas att ge smittskyddsläkare befogenhet att föreskriva karan- tän inte endast för individer utan även för grupper av personer som befunnit sig i ett smittdrabbat område. Smittskyddsåtgärder som på så sätt riktas mot hela grupper och begränsar deras rörelsefrihet ingår redan i arsenalen för svenskt och klassiskt smittskydd. Folk- hälsomyndigheten kan besluta om att spärra av ett avgränsat område

666

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

(cordon sanitaire), vilket innebär förbud att både lämna och besöka området.

Vi har i det föregående också ansett att lagens krav på att smitt- skyddsåtgärder ska grunda sig på vetenskap och beprövad erfarenhet knappast är rimligt när det är fråga om ett okänt virus som sprider en samhällsfarlig sjukdom.

Den övergripande lärdomen är att det behövs någon form av kon- stitutionell beredskap som ger regeringen tillräckligt handlingsut- rymme under en allvarlig fredstida kris. Med en sådan ordning hade en lösning på flera av de problem som vi har berört och kommer att beröra kunnat hanteras bättre.

Det är bra att den saken nu blir föremål för utredning. Det är också bra att en utredning om en bättre anpassad smittskyddslag har tillsatts.

Eftersträva en tydlig och uppriktig kommunikation som når alla

Erfarenheterna från pandemin (se kapitel 15) är bl.a. att en samord- nad nationell kommunikationsstrategi kom på plats mycket sent, att råd och rekommendationer ofta blev kommunicerade på ett otydligt sätt och att översättningar till andra språk än svenska inledningsvis dröjde.

Kommunikationen till allmänheten är av grundläggande bety- delse för all krishantering och måste bli bättre till nästa gång. Som vi anmärkt i inledningen till detta kapitel är kommunikation viktig för att upprätthålla förtroende och tillit och därmed motståndskraft och uthållighet. För att fungera på det sättet måste kommunikationen vara uppriktig, lätt att förstå, så fullständig som möjligt och sakligt korrekt.

Nästa gång kan inte det övergripande målet vara att ”dämpa oro”. Även om det inte varit avsikten går det att förstå ett mål som ut- trycks på det sättet som att myndigheterna inte är främmande för att undanhålla information som kan väcka oro.

En sådan hållning utgör närmast motsatsen till den öppenhet och uppriktighet som bör prägla kommunikationen. Regering och myn- digheter måste vara öppna med vad man vet och vad man inte vet. Det innebär t.ex. att om det råder en brist bör man vara öppen med det, informera om vad som görs för att åtgärda bristen och ge råd

667

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

om vad man kan göra under tiden. På samma sätt bör man inte kategoriskt avfärda möjliga inslag i krishanteringen utan vara öppen med att man vägt fördelar mot nackdelar och kommit fram till en viss ståndpunkt. Ett sådant förhållningssätt visar också på en bered- skap att ompröva ställningstaganden och kan på så sätt förbereda människor för att ändrade anvisningar kan komma.

Ompröva de gamla principerna

De hävdvunna, men inte lagreglerade, principerna för krishantering är som vi skildrat i kapitel 9 ansvars-, likhets- och närhetsprinci- perna.

Ansvarsprincipen, vars innebörd är att den som ansvarar för en verksamhet under normala förhållanden ska ansvara för verksamhe- ten även i en kris, kan förefalla rimlig. Den myndighet som kan ett område väl bör ha goda möjligheter att ingående planera för hur det bäst kan skötas även när verksamheten utsätts för påfrestningar av olika slag och att när krisen kommer också anpassa verksamheten efter de nya förutsättningarna. Men ett problem är att principen byg- ger på att det finns tydliga gränser för olika aktörers uppgifter. Det är inte alltid fallet.

En omfattande samhällskris är nästan definitionsmässigt en situ- ation om berör mångas ansvar och därför kräver samordning. Vi har tidigare konstaterat att ansvar för smittskydd och pandemihantering är utspritt på många händer och att ett sådant system både blir svår- styrt och kan bidra till att enskilda aktörer bortser från de nationella konsekvenserna av sina egna åtgärder. Det finns också en risk för att den som bär ansvaret för en verksamhet i kris men inte fullt ut för- mår axla det ansvaret kan få svårt att ge uttryck för sina svårigheter.

Under denna kris har 290 kommuner burit ansvar för skydd mot virusutbrottet i sin äldreomsorg, 21 regioner för läkarinsatser i äldre- omsorgen, infektionssjukvård och intensivvård samt smittskydd, en central förvaltningsmyndighet för samordning av smittskyddsar- betet, en annan för stöd till sjukvård och äldreomsorg i att hantera pandemins konsekvenser och ytterligare en annan central förvalt- ningsmyndighet för bl.a. pandemins konsekvenser för annan sam- hällsviktig verksamhet. En rad andra förvaltningsmyndigheter har också haft betydelsefulla ansvarsområden, som Arbetsmiljöverket

668

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

och IVO. Länsstyrelserna har haft ett samordnande ansvar. Och, i realiteten, för att samordna och stödja många av dessa var för sig ansvariga har SKR fått lov att ta ansvar.

Den nu tecknade bilden visar att svårigheterna att samordna detta utspridda ansvar till en samlad nationell krishantering varit minst sagt betydande, i alla fall i smittskyddet. Till det kommer att ansvars- principen också på nationell ledningsnivå tycks ha upprätthållits tämligen rigoröst mellan de olika departementen i Regeringskansliet. Där har samordning fått ske genom ett stort antal så gott som dag- liga möten i GSS utan, som det har beskrivits, just någon annan uppgift än informationsutbyte mellan olika ansvariga departement.

Detta behöver inte nödvändigtvis betyda att det är fel att utgångs- punkten är att den som sköter en uppgift normalt också ansvarar för den vid kris. Men ansvarsprincipen får inte tolkas som att ingen annan får lägga sig i hur den ansvarige sköter sin uppgift. En sådan tolkning kan bli förödande under en kris. Det måste dels vara möjligt att tydligt leda dem som har ansvar med nationella riktlinjer och direktiv, dels måste en högre instans kunna ta över ansvaret när läget fordrar det eller den lägre instansen inte tar sitt ansvar. Som vi tidi- gare framhållit är regler om skyldighet att samverka, eller organisa- toriska arrangemang för samordning, inte alltid tillräckliga för att säkerställa enhetligt och snabbt beslutsfattande. De diskussioner vi fört om förstärkning av ett nationellt ledarskap i kris handlar om att åstadkomma just detta.

Det geografiska områdesansvaret som krisberedskapssystemet bygger på blir på den regionala nivån otydligt i en kris med stora inslag av sjukvård och smittskydd. Områdesansvaret regionalt vilar på länsstyrelserna medan hälso- och sjukvård och smittskydd han- teras av regionerna inom samma geografiska område. Det är på intet sätt givet hur denna otydlighet bör hanteras. Det förefaller dock mindre lämpligt att dela upp ett regionalt områdesansvar mellan två enheter trots att regionernas uppgifter vidgats från huvudsakligen sjukvård och kollektivtrafik till att också omfatta regionalt utveck- lingsansvar. Det mesta talar för att områdesansvaret fortsatt bör vila på länsstyrelserna som knappast kan avhända sig uppgiften som högsta civila totalförsvarsmyndighet.

669

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

Reglera en försiktighetsprincip eller handlingsprincip i lag

Som framgått av vår framställning har krishanteringen både inom den ekonomiska politiken och inom sjukvården tillämpat en försik- tighetsprincip. Det är kommissionens tydliga mening att vi borde ha tillämpat samma förhållningssätt inom samtliga delar av krishante- ringen. Smittskyddslagens allmänt hållna regel om att åtgärder ska grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet är självklart viktig som grundval när kända smittsamma sjukdomar ska hanteras. Men när vetenskapen är begränsad, beprövad erfarenhet saknas och smitt- skyddsåtgärder ändå måste vidtas kan en sådan regel inte tolkas som ett hinder mot åtgärder som kan antas begränsa smittan.

Vi har redan noterat att försiktighetsprincipen har ansetts inne- fattad i ansvarsprincipen. Den är också en i det närmaste självklar princip för att möta ett förestående hot. Den som ansvarar för en verksamhet har alltså inte bara fog för, utan bör också ha en skyldig- het, att tillämpa principen inför ett omfattande samhällshot.

Företrädare för regeringen och Folkhälsomyndigheten har ofta hävdat att försiktighetsprincipen är svår att tillämpa eftersom man måste iaktta försiktighet också i förhållande till andra samhälls- intressen som kan påverkas negativt av smittskyddsåtgärder. Det är givetvis riktigt, men poängen här är att ställd inför hotet av en om- fattande spridning av en samhällsfarlig sjukdom finns det en skyldig- het att agera mot detta hot, även utan evidens för att insatserna är verkningsfulla. Det är noga taget en annan sak att avgöra om en viss insats trots det bör undvikas på grund av att den riskerar att skada andra vitala samhällsintressen. Denna avvägning mellan olika slag av risker är ytterst av politisk natur. Vid en sådan avvägning bör enligt kommissionens mening skyddet mot smitta i samhället väga mycket tungt, särskilt i ett inledande skede intill dess man vet mer.

För att undvika den sortens missförstånd kan det vara befogat att tala om en handlingsprincip snarare än en försiktighetsprincip. Åt- gärder som på bästa möjliga kunskapsunderlag kan antas begränsa smittans spridning bör vidtas. I den mån sådana åtgärder bedöms kunna påverka andra viktiga samhällsintressen negativt är det alltså den politiska ledningens uppgift att avgöra om något annat intresse bör sättas före skyddet av liv och hälsa.

Rätt tillämpad ställer en försiktighets- eller handlingsprincip också krav på att beslutsfattare accepterar att man inte säkert vet vad

670

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

som är bäst och inte heller räds att vara tydlig med att ställning måste tas på ett osäkert underlag. Kategoriska avvisanden eller fördöman- den av möjliga smittskyddsåtgärder bör inte förekomma.

Det gäller såväl de tankar och idéer som förs fram inom landet som de åtgärder vilka bedöms rimliga i andra demokratiska stater. I den mån sådana åtgärder inte anses tillämpliga i vårt land, bör det redan från början klargöras att det grundas på en bedömning av vad som vid det tillfället kan antas gagna smittskyddet och att den be- dömningen löpande måste omprövas i takt med nya erfarenheter. Om en viss rekommendation avspeglar omöjligheten att vidta en i och för sig rimlig åtgärd – t.ex. för att det råder akut brist på skydds- utrustning – bör detta tydligt klargöras.

Nu, 15 år efter Katastrofkommissionens förslag, är det dags att lägga fast att försiktighet – förstådd som en skyldighet att agera i ett tidigt skede med stor osäkerhet – är en oundgänglig och viktig kris- hanteringsprincip. Som vi redan kommenterat har en sådan princip de facto redan tillämpats på ekonomiska sidan av pandemihante- ringen liksom vid omställningen av sjukvården.

Stärk regeringens möjlighet och förmåga att leda i en kris

I avsnitt 15.2.1 har vi ansett oss kunna konstatera att Folkhälsomyn- digheten höll i den beryktade taktpinnen långt fram i smittskydds- arbetet. I slutomdömet om krisledning (16.1) har vi diskuterat hinder för ett tydligt ledarskap från regeringens sida och vi har nyss framhållit behovet av ett tydligt lagstöd för ett sådant ledarskap.

När vi diskuterar en stärkt förmåga för regeringen att leda i en kris finns det anledning att framhålla att en bred politisk enighet är en styrka under en kris. Vi utgår från att kommande lagstiftning reg- lerar den formella sidan av saken, dvs. riksdagens roll i förhållande till en regerings utökade befogenheter.

En regering bör dock också eftersträva ett fortgående samtal med den parlamentariska oppositionens partier. Under större delen av pandemin har regeringen regelbundet kallat till partiledaröverlägg- ningar. Vid samtal som vi fört med ledarna för oppositionen till 2020 års regering har de uttryckt uppskattning av initiativet och av god information om läget men ansett att utrymmet för överläggningar varit alltför begränsat.

671

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

Ett sådant fortgående samtal som vi förordar bör både innefatta information och ge utrymme för uppriktiga samtal och kritiska ifrågasättanden. Men det förtjänar att framhållas att det likväl är regeringen som har att fatta beslut. Den har ett politiskt ansvar för krishanteringen som den inte kan vältra över på någon annan.

Vi övergår därför till att diskutera hur krishanteringen kan orga- niseras så att det under en kris är tydligt för alla aktörer vem som ytterst leder arbetet och vilka vertikala ansvarsförhållanden som gäller. Det handlar alltså om en organisation för krishantering med ett tydligt centrum som har ansvaret för analys, beslutsfattande, inklusive en avvägning mellan olika intressen, och direktiv, dvs. vad Katastrofkommissionen valde att beteckna som en enkelhetsprincip.

Det förefaller givet att ju fler enheter med kommunal självsty- relse som ska förmås att gå i samma riktning, desto svårare är det att styra. Ett antal utredningar har genom åren lagt fram förslag som, med Ansvarskommitténs1285 ord, syftat till att ”återsamla staten”. Tanken har alltså varit att stärka den samlade statliga styrningen i en enhetsstat som är uppdelad i 21 regionala och 290 lokala organ med självstyrelse och direktvalda politiska ledningar som mycket väl kan ha en annan politisk sammansättning än regeringen.

Det gemensamma för de lämnade förslagen har varit att skapa större regionala enheter. Ansvarskommittén föreslog ”väsentligt färre” regioner och färre län. Indelningskommittén1286 föreslog att landet delas in i sex geografiska områden. Försvarsberedningen1287 ansåg att större områden på regional nivå skulle gynna samordningen och ledningen av den civila delen av totalförsvaret. Utredningen om civilt försvar1288 föreslog nyligen att landet delas in i sex civilområden för civil samordning och ledning.

Vi efterlyser alltså en tydlig central ledning vid en kris, speciellt vid en kris som är bred nog att innefatta flera sakområden och an- svarsområden. Det har betonats av flera utredningar före Katastrof- kommissionen, som t.ex. Hot- och riskutredningen1289 och Sårbar- hets- och säkerhetsutredningen1290. Försvarsberedningen ansåg att det behövs en central myndighet för planering, ledning och sam-

1285 SOU 2007:10.

1286 SOU 2018:10.

1287 Ds 2017:66.

1288 SOU 2021:25.

1289 SOU 1995 :19.

1290 SOU 2001:41.

672

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

ordning i det civila försvaret. I direktiven till den uppföljande Utred- ningen om civilt försvar angav dock regeringen att utredningen inte fick lämna förslag som innebar en ändring av grundlagen och under- strök att ansvarsprincipen alltjämt skulle gälla.

Kommissionens intryck är att Regeringskansliets ordinarie ar- betsformer inte är anpassade för en sådan ledning. Ansvariga förvalt- ningsmyndigheter rapporterar till ”sina” departement, det ansvariga departementet bedömer i vilken utsträckning sådan information bör föras vidare inom kansliet, den information som lämnas vidare sam- manställs av kansliet för krishantering och kan diskuteras i olika konstellationer i GSS. Om en åtgärd anses behöva vidtas eller ett beslut fattas återgår saken till ansvarigt departement. Åtgärden eller beslutet blir därefter föremål för gemensam beredning innan det når regeringen. Om det uppstår oenighet mellan olika departement tillkommer ytterligare inslag i beredningen.

Vi inser att denna beskrivning är schematisk och att de olika ste- gen om nödvändigt kan gå tämligen fort och beslut fattas vid extra- insatt regeringssammanträde som inte behöver samla fler än fem statsråd. Icke desto mindre ter sig Regeringskansliet, som vi tidigare anmärkt, mera ordnat för god och omsorgsfull beredning under nor- mala förhållanden än för tydlig ledning i en kris under vilken förut- sättningarna kan ändras från en dag till nästa eller under en och samma dag.

En särskild svårighet föreligger förstås då en regering består av mer än ett politiskt parti och att statsråd från olika partier också med hänsyn till sina respektive portföljer kan företräda olika synsätt. Vi har i avsnitt 15.2 gett exempel på att så varit fallet under pandemi- hanteringen.

Kommissionen anser att det bör övervägas att inrätta någon in- stans direkt under regeringen med befogenhet att under en allvarlig samhällskris i fredstid inhämta information från alla relevanta aktö- rer, som kan ge tydliga riktlinjer för aktörernas arbete och som vid behov, när regeringens beslut inte kan avvaktas, kan ge även bindande direktiv till myndigheter att vidta en åtgärd som bedöms nödvändig. Hur detta skulle kunna ordnas organisatoriskt är långt ifrån självklart.

Det vore förstås tänkbart att i stället för att inrätta en ny instans kraftfullt förstärka kansliet för krishantering inför och under en kris. En sådan ordning skulle få bygga på att man i förväg identifierat vilka

673

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

slag av kompetens som skulle behöva engageras i kriser av skiftande karaktär och t.ex. hålla uppdaterade larmlistor för att få kompeten- sen snabbt på plats. Det kan dock förefalla mindre lämpligt att – om bindande direktiv måste ges – ge möjlighet att utfärda sådana direkt från Regeringskansliet med dess ställning som regeringens bered- ningsorgan. Denna lösning skulle snarare få bygga på att det för- stärkta krishanteringskansliets bedömning av nödvändiga åtgärder direkt underställs regeringen för beslut.

En liknande möjlighet kunde vara att ha en väl förberedd vilande beredskap för att omgående låta ett sådant övergripande lednings- organ träda i funktion, efter mönster av t.ex. NOST, en nationell operativ stab ledd av rikspolischefen i Danmark. Dess kärna kan vara densamma för olika kriser, men sammansättningen variera beroende på krisens karaktär. Den bör finnas direkt under och nära regeringen men som egen myndighet kunna ge bindande direktiv till andra myndigheter att vidta en viss åtgärd när så krävs. Även en sådan lösning skulle förstås få bygga på att olika kompetenser identifierats i förväg och snabbt kan träda i funktion.

En annan möjlighet vore att i ett krisläge ge en existerande myn- dighet denna samordnande och i vissa fall beslutande roll. Det kunde då förefalla naturligt att låta MSB axla den rollen. Försvarsbered- ningen förde fram en sådan tanke om det civila försvaret. Utred- ningen om civilt förvar ansåg dock att en sådan lösning inte hade förutsättningar att vara vare sig lämplig eller effektiv. Kommissionen inser att MSB har ett så brett uppdrag – som omfattar skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar – att det möjligen kan vara svårt att samla och koncentrera dess resurser kring hanteringen av en kris av särskilt slag, som en pandemi.

I synnerhet under en kris är det viktigt att regeringen har ett så fullgott underlag som möjligt för de avvägningar och ställningsta- ganden som måste göras. Ett sätt att åstadkomma det är att såväl expertmyndigheten som regeringen har breda kontakter inom veten- skapssamhället. Kungliga Vetenskapsakademiens expertgrupp om covid-19 har bl.a. föreslagit inrättandet av dels ett etiskt råd med vetenskaplig kompetens, dels en oberoende expertenhet med hög vetenskaplig kompetens i frågor med anknytning till smittskydd. Vi menar att rådgivningsorgan av det slaget bör knytas till Regerings- kansliet.

674

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

Det är emellertid inte tillräckligt att inrätta rådgivande organ. I grunden fordras det att regeringen får dels bästa möjliga råd om ett effektivt smittskydd, dels bästa möjliga information om hur smitt- skyddsåtgärder kan påverka andra vitala samhällsintressen.

Pandemin har visat hur omfattande, komplext och viktigt smitt- skyddsområdet är. Det fordrar kompetens, erfarenhet, engagemang och möjlighet att löpande följa och värdera ett forskningsläge under snabb utveckling. Samtidigt står det klart att smittskyddsåtgärder kan påverka andra viktiga folkhälsoaspekter och andra samhällsin- tressen. Avvägningen mellan sådana motstående intressen är, som vi tidigare framhållit, en politisk fråga. Det är angeläget att framtidens smittskydd i vid mening organiseras så att regeringen får fullgott underlag för avvägningar som rör pandemibekämpning från mer än en myndighet. Folkhälsomyndigheten kan därför inte vara ensamt ansvarig för att förse regeringen med beslutsunderlag i frågor som rör pandemibekämpning. Hur en sådan ordning kan åstadkommas bör övervägas ytterligare.

Utred principerna och organisationen för krishantering

Vi har i de närmast föregående avsnitten diskuterat några frågor av principiell betydelse för samhällets krishantering. Vi anser, som framgått, att ansvars-, likhets- och närhetsprinciperna är otillräckliga som grund för krishantering. De bör kompletteras med en försiktig- hetsprincip/handlingsprincip. Vi har också förordat en krisorgani- sation som tydliggör regeringens roll för nationell krisledning och väckt tanken på en slags ”överordnad” instans direkt under rege- ringen för att leda det operativa arbetet under en allvarlig kris i freds- tid.

Vi har tidigare förordat en konstitutionell beredskap för att för- stärka regeringens handlingsutrymme i en kris, då främst dess möj- ligheter att besluta föreskrifter som normalt måste meddelas genom lag. I en nödsituation är det dock nödvändigt att det finns lagstöd för att fatta beslut som bedöms vara nödvändiga för att skydda be- folkningen även om de skulle innefatta myndighetsutövning mot enskild eller en kommun eller tillämpning av lag i ett enskilt ärende.

Både principerna och organisationen liksom dess rättsliga förut- sättningar måste övervägas mer grundligt än som kunnat ske inom

675

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

ramen för vårt uppdrag. De kan då också prövas i ljuset av än mer samlade erfarenheter sedan pandemin väl klingat av.

Den utredning som vi förespråkar bör ta ett brett och samlat grepp om frågorna med sikte på att lämna förslag som utmynnar i bindande föreskrifter. Uppdraget är sådant att utredningen bör stå fri att föreslå ändringar i grundlagen. Tillsammans med slutsatser från utredningen om regeringens normgivningskompetens i allvar- liga fredstida kriser, liksom Utredningen om författningsberedskap inför framtida pandemier, bör överväganden och slutsatser från den utredning som vi föreslår kunna bidra till en stärkt rättslig och orga- nisatorisk beredskap vid nästa omfattande samhällskris av liknande slag.

Erfarenheterna under pandemin har enligt kommissionens me- ning gett ny aktualitet åt de förslag om en förvaltningsreform på regional nivå och en tydligare statlig styrning som tidigare utred- ningar presenterat. Vi anser att frågan om en omfattande förvalt- ningsreform, som dessa utredningar förordat, snarast på allvar måste bli föremål för nya förutsättningslösa överväganden.

Dokumentera krishanteringen

I all krishantering är dokumentation av central betydelse, såväl för att säkerställa ett slags institutionellt minne under själva krisen som för granskning och lärande i efterhand.

Inte minst under ett så utdraget krisförlopp som det denna gång varit fråga om måste både handläggare och beslutsfattare kunna gå tillbaka till överväganden och bedömningar i samma eller liknande frågor tidigare under krisen. Ett par exempel på sådana återkom- mande frågor i denna kris är de förlängda besöksförbuden på äldre- boenden och de ytterligare begränsningarna av antalet deltagare vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar.

Dokumentation är också av stor betydelse för uppföljning, utvär- derande och lärande när krisen väl är överstånden. Enligt 11 c § i Regeringskansliets instruktion ansvarar chefstjänstemannen för krishantering för uppföljning av Regeringskansliets krishantering. Chefstjänstemannen har gett ut en vägledning som bl.a. behandlar uppföljning och vad som kallas erfarenhetsåterföring, dvs. att ”i möj- ligaste mån fastställa händelseförlopp och agerande”. Vägledningen

676

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

anger även att detta kan baseras dels på dokumentation från hän- delsen, dels diskussioner, intervjuer etc.

Dessa tankar förefaller underskatta betydelsen av att i realtid dokumentera överväganden och ställningstaganden. Särskilt efter en långvarig kris kan det vara svårt att genom diskussioner och inter- vjuer i efterhand klarlägga vem som gjort vad och på vilka grunder. En särskild svårighet med en sådan ansats är att nyckelpersoner kan ha bytt arbetsuppgifter eller slutat i Regeringskansliet när återfö- ringen tar vid.

En tillförlitlig löpande dokumentation kräver att man för logg- böcker, minnesanteckningar och protokoll, samt skriver ut, håller ordning på och arkiverar t.ex. viktig epostkommunikation. Den kräver även en på förhand bestämd ordning och arbetsfördelning för att vara möjlig under de intensiva skeden i en kris när olika möten avlöser varandra. Även om det då knappast kan upprättas formliga protokoll bör någon betrodd person avdelas att ta minnesanteck- ningar som kan bevaras från viktiga möten där möjliga ställningsta- ganden diskuteras. Att enbart förlita sig på att deltagarna i sådana möten antecknar sina intryck eller hågkomster i egna antecknings- böcker är otillräckligt.

En god dokumentation är inte enbart av betydelse för Regerings- kansliets egen uppföljning, utan för annan uppföljning som normalt är nödvändig efter en kris. Det kan t.ex. röra sig om en eventuell granskning av konstitutionsutskottet, en utvärdering av en särskilt utnämnd kommission, eller en analys av fristående forskare. Kravet på välordnad dokumentation kan också sägas vara än större om, som denna kommission förordar, regeringen ges rättsliga och organisato- riska möjligheter att utöva ett tydligt nationellt ledarskap i alla aspekter av krishanteringen.

Det har mot slutet av kommissionens arbete förts en intensiv och uppmärksammad diskussion med företrädare för Regeringskansliet om tillgång till dokumentation för att försöka förstå kansliets och regeringens hantering av pandemin. Vi har kort kommenterat detta i betänkandets inledande kapitel. En svårighet för oss har varit att förstå, å ena sidan, vilken dokumentation som faktiskt finns men det funnits invändningar mot att låta oss ta del av och, å andra sidan, vilken dokumentation som helt saknas. Vi har t.ex. önskat få en bild av vad som diskuterats i GSS och sGSS. Vi har fått beskedet att några minnesanteckningar inte görs, och än mindre protokoll förs, vid

677

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

dessa ofta dagliga möten. Skälet har uppgetts vara att det inte är fråga om ett berednings- eller beslutsorgan utan att det rör sig om möten för utbyte av information. Det tycks vara riktigt i formell mening, men en stående punkt på gruppens dagordningar har varit ”möjliga regeringsbeslut och andra åtgärder från regeringens och/eller Rege- ringskansliets sida”. För att kunna identifiera sådana beslut och åt- gärder har gruppen rimligen behövt föra diskussioner om strategi, möjliga åtgärder för att hantera läget och avvägningar mellan olika samhällsintressen. Även om den formella beredningen därefter skett i ordinarie former är det givet att sådana överläggningar mellan ledande företrädare för alla eller några centrala departement är av betydelse för att förstå bakgrunden till regeringens och Regerings- kansliets ställningstaganden. Gruppen är därför ett tydligt exempel på ett forum där någon borde avdelats att föra minnesanteckningar.

Stärk det internationella smittskyddssamarbetet

Beredskap måste, som vi tidigare framhållit, byggas i Sverige men i minst lika hög grad i samarbete med andra länder, globalt, inom EU och i Norden.

Det gäller till en början systemet för tidiga varningar. WHO:s förmåga att tidigt och korrekt varna för internationella hälsohot och att göra välgrundade bedömningar av vad som är att vänta måste enligt den internationella expertpanelen stärkas.

Panelen konstaterar i sin rapport att det är fråga om ”ett virus som rör sig snabbare än övervaknings- och varningssystemet”. WHO:s Emergency Committee möttes dels den 22–23 januari, dels den 30 januari 2020 för att ta ställning till om virusutbrottet utgjorde ett internationellt nödhälsoläge (A Public Health Emergency of In- ternational Concern, PHEIC), som enligt det internationella hälso- reglementet (IHR) är den starkaste varningssignal som WHO kan sända. Vid det senare mötet kunde kommittén enas om att det rådde ett sådant nödläge. Den uttalade vidare att det

fortfarande var möjligt att bryta virusets spridning, förutsatt att länder vidtar kraftfulla åtgärder för att upptäcka sjukdom tidigt, isolera och behandla sjukdomsfall, smittspåra och vidta åtgärder för social distanse- ring.

678

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

Flertalet länder tog inte denna varning tillräckligt mycket på allvar, vilket lett den internationella panelen till att karakterisera februari 2020 som ”en förlorad månad”. Panelen anser att beredskapen måste stärkas på alla nivåer, även internationellt. Av särskilt intresse är att den anser att en försiktighetsprincip bör tillämpas vid varje utbrott av ett nytt virus som orsakar luftvägsinfektioner på så sätt att man bör utgå från att viruset sprids från människa till människa om det inte finns evidens som särskilt talar emot ett sådant antagande.

Inom EU är hälsoskydd medlemsstaternas ansvar. Efter en något skakig inledning har samordning inom EU dock kommit att spela en viktig roll, inte minst för att samordna arbetet med att ta fram, upphandla och fördela vaccin. EU-kommissionen har också inrättat en ny EU-myndighet för beredskap och insatser vid hälsokriser (Hera) och initierat ett starkare mandat för ECDC. Av särskild be- tydelse för framtiden är uppbyggnaden inom RescEU av gemen- samma beredskapslager, varav ett har placerats i Kristinehamn.

Internationellt samarbete, globalt och inom EU, krävs också för att så långt möjligt säkerställa att gränsöverskridande leverantörs- kedjor kan upprätthållas i en kris. Vi har också noterat att EU-sam- arbetet spelade viss roll för utformningen av den ekonomiska kris- hanteringen. T.ex. satte ett utlåtande av EU-kommissionen ett tyd- ligt spår i utformningen av företagsstöden, speciellt det krav på minst ett 30-procentigt fall i omsättningen som finns bland villkoren för omställningsstödet.

Det finns ingen struktur för civil krisberedskap på nordisk nivå. Bristen på samordning på politisk nivå mellan länderna var uppenbar under pandemin. Det finns skäl att initiera ett tätare samarbete i civila kriser mellan länderna. Ett samarbete kring beredskapslager skulle också kunna övervägas.

Kommissionen anser att det finns goda skäl för Sverige att med- verka till bättre beredskap för fredstida kriser på alla dessa tre nivåer.

Förbättra dataunderlaget för beslut och granskning

Kommissionen har i alla de tre betänkandena pekat på betydelsen av goda data. Detaljerade uppgifter med kort eftersläpning, t.ex. om hälsoläget eller det ekonomiska läget i olika delar av samhället är en nödvändig förutsättning för att övervaka en kris medan den pågår

679

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

samt besluta om ändamålsenliga åtgärder i krishanteringen, dvs. att ”fatta rätt beslut vid rätt tillfälle”. Vi har fått många synpunkter på tillgången till data i pandemin, dels från forskare som deltagit i våra expertgrupper och skrivit våra underlagsrapporter, dels från myndig- hetsföreträdare som kommissionen träffat just för att diskutera till- gången på data. Vi har i detalj redogjort för dessa diskussioner i kapi- tel 14.

Myndigheterna som producerar data har inte varit vana vid att arbeta med att betona snabbhet på bekostnad av viss precision. Deras relativt snäva uppdrag har ibland orsakat problem när insamling av vissa uppgifter inte tydligt hamnat inom någon myndighets ansvars- område.

Det är kommissionens klara uppfattning att dessa problem bör utredas vidare och åtgärdas innan nästa samhällskris. Åtgärderna riskerar att bli försenade utan goda möjligheter att följa den medi- cinska eller ekonomiska utvecklingen i stort sett i realtid. Ett uppen- bart exempel är den otydliga bilden av smittspridningen under de första veckorna i pandemin som vi diskuterat i vårt andra delbetän- kande.

Utan snabba detaljerade data riskerar åtgärderna också att bli mindre träffsäkra. Ett tydligt exempel är den bristande kunskapen om de branscher som egentligen behövde företagsstöd som vi dis- kuterat i detta betänkande (kapitel 5).

Åtgärderna riskerar också att bli mindre träffsäkra och erbjuda större möjligheter till fusk, om myndigheterna inte kan dela vissa uppgifter eller saknar lagstöd att själva samla in dem. Ett uppenbart exempel är Folkhälsomyndighetens svårighet att observera testbenä- genheten och sannolikheten att testa positivt inom olika grupper av befolkningen då den saknar lagstöd för att samla uppgifter om nega- tiva tester.

Hur man åstadkommer en förbättring är en fråga som egentligen ligger utanför kommissionens uppdrag och därför borde bli föremål för en särskild utredning. Vi har (i kapitel 14) pekat på olika möjlig- heter. En vore att ge en särskild myndighet, som SCB, ett tydligt övergripande ansvar för offentlig dataförsörjning med mer långt- gående befogenheter att samla in data från alla delar av samhället som rimligen kan ha bäring på en kris. En annan möjlighet vore att foku- sera på dataförsörjningen just i kristider genom att tillåta mer data- delning mellan myndigheter. Det skulle innebära att man tillfälligt

680

SOU 2022:10

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

vägde upp samhällsnyttan relativt skyddet av personlig integritet. För att en sådan extraordinär datadelning praktiskt ska fungera måste den förstås förberedas redan i normala tider. Mer datadelning är också viktig redan i normala tider t.ex. för att förhindra välfärds- brott.

Kommissionen har identifierat några kritiska brister i den befint- liga dataförsörjningen som med stor säkerhet påverkat pandemihan- teringen negativt.

En viktig brist, som vi också tog upp i vårt andra delbetänkande, är avsaknaden av ett nationellt register för insatser och besök i pri- märvården. Detta har långtgående konsekvenser för kvalitetsarbetet i normala tider och är ännu mer problematiskt i kris, t.ex. för insatser mot psykisk ohälsa. Bristen bidrar också till att det saknas en hel del data som kan ge kunskap om postcovid – både om tillståndet och dess omfattning. Inte heller finns nationell information om vilket äldreboende personer med beslut om särskilt boende faktiskt bor på, eller ett heltäckande nationella data över vårdinsatser i kommunal hälso- och sjukvård. Detta gjorde det svårt eller omöjligt att följa detaljerna i smittspridningen bland de äldre i pandemin. Ännu ett exempel är att det saknas samlade individdata som snabbt rappor- terar alla typer av sjukfrånvaro, inklusive de korta sjukskrivningar som inte kräver läkarintyg. Denna brist har starkt beskurit möjlig- heten att följa den mindre allvarliga delen av smittspridningen och att bedöma dess samhällspåverkan.

Att samla in nya eller existerande data för att åtgärda dessa och andra brister ställer krav på rättsliga såväl som tekniska förändringar. En del exempel på möjliga lösningar finns i kapitel 14.

Stimulera mer och bredare forskning om pandemin

Kommissionen har i tidigare betänkanden pekat på behovet av ytter- ligare uppföljning och forskning kring olika mera specifika frågor som indirekta konsekvenser av pandemin för olika utsatta gruppers välbefinnande, effekter av uppskjuten och inställd vård, postcovid och effekter av distansundervisning för elevers och studenters kun- skaper och framtidsutsikter. Flera av dessa är viktiga för att förstå pandemins långsiktiga effekter.

681

Slutomdömen, ansvar och lärdomar

SOU 2022:10

Forskning kan också spela en viktig roll för att förstå krisen från olika perspektiv. Med stöd i dataskyddsförordningen kan forskare hantera personuppgifter för forskningsändamål och samköra många olika uppgifter som inte får behandlas av en och samma myndighet. Detta kan utnyttjas för att ge en mer fullständig förståelse av pan- demin. De resultat vi redovisat (i kapitel 8) om pandemins direkta och indirekta effekter på hälsa, jobb och inkomster är ett exempel på en sådan bred analys.

Som vi diskuterat (i kapitel 14) har dock den allt dominerande delen av den hittillsvarande forskningen om pandemin inte tagit en särskilt bred, än mindre gränsöverskridande, ansats utan i stället tenderat att fokusera på endast ett eller ett par perspektiv. Mycket av denna forskning är högst värdefull men många tvärvetenskapliga frågor faller mellan två stolar. Det är upp till forskarna själva, men också till den infrastruktur som omgärdar forskningen – dvs. univer- sitet, etikprövningsmyndigheter, finansiärer och registerhållare – att se till att ny tvärvetenskaplig kunskap kommer till. Det kan ske ge- nom att på olika sätt premiera bredare projekt och samtidigt försöka ompröva de rådande normer som gynnar snäva projekt med minima- listisk dataförsörjning.

16.4Slutord

I sitt arbete har kommissionen återkommande blivit påmind om att allt det här handlar om samhälle, värderingar och människor.

Vad har de som lever i Sverige egentligen varit med om under de senaste två åren?

Många – ja, de allra flesta – i Sveriges befolkning har slutit upp kring det gemensamma med stark pliktkänsla, omsorg om andra, samt tilltro till vetenskap, regering och myndigheter. Samtidigt har pandemin blixtbelyst existerande samhällsinstitutioner, strukturer som byggts upp och byggts om under lång tid. I skarpt läge har gamla och nya sprickor blivit synliga.

Vad kan den enskilde egentligen vänta sig från staten och myn- digheterna? Vad har beslutsfattare rätt att förvänta sig av den en- skilde? Hur mycket av egen bekvämlighet och rörelsefrihet är män- niskor beredda att offra för det gemensamma bästa?

682

Särskilt yttrande

Av ledamoten Camilla Lif

Som ledamot delar jag kommissionens bedömningar och slutsatser i våra betänkanden. Såsom direktiven emellertid varit formulerade har kommissionen inte haft i uppdrag att belysa frågor som jag under pandemins utveckling kommit att se som minst lika viktiga som frå- gor om vad som borde och inte borde ha gjorts. Därför vill jag för egen del göra följande tillägg.

Coronakommissionen har granskat en rad ansvarsfrågor och samhälleliga konsekvenser av pandemin. Pandemin väcker också en rad existentiella och etiska frågor, som vi kommer att behöva leva med under lång tid framöver. Som präst och ledamot i kom- missionen vill jag betona vikten av att etiska frågor systematiskt ana- lyseras i det fortsatta arbetet med att bygga svensk krisberedskap. Det handlar om respekt för människovärde och mänsklig värdighet, och att vi har en samsyn kring vilka etiska aspekter som ska avgöra prioriteringar vid kris. För det är just för krisen, och inte för ”det vackra vädret”, som principer om etik och människovärde finns till. Mitt särskilda yttrande är inte av religiös eller andlig karaktär - frågor om etik och människovärde överskrider frågor om tro eller inte tro.

Även om de allra flesta har en god uppfattning om rätt eller fel så kan etiken inte tas för given - den måste formuleras tydligt och fin- nas med som underlag för svåra beslut.

När etiska principer inte konkretiseras av personer med makt och ansvar förflyttas olösta problem och dilemman i stället nedåt i orga- nisationerna. Det är oacceptabelt eftersom det riskerar att lägga svåra etiska överväganden och beslut helt på exempelvis vårdens redan hårt belastade medarbetare. Etik är en hållbarhetsfråga.

De etiska aspekterna av pandemihanteringen behöver därför, en- ligt min mening, diskuteras ytterligare. Hur den diskussionen ska

685

Bilaga 1

SOU 2022:10

Uppdraget ska slutredovisas senast den 28 februari 2022. En första delredovisning ska lämnas senast den 30 november 2020 och en andra delredovisning senast den 31 oktober 2021.

Bakgrund

Viruset som orsakar sjukdomen covid-19

Flera sjukdomsfall med luftvägssymtom och lunginflammation uppmärksammades i staden Wuhan i Kina i slutet av december 2019. Dessa kopp-lades till en marknad med försäljning av levande djur och smittspridningen tros ursprungligen ha skett från djur till människa. Den lokala hälsomyndigheten angav att virustypen var en ny typ av coronavirus. I januari rapporterade Världshälsoorgani- sationen (WHO) om förekomsten av sjukdomen som senare fick namnet covid-19 (corona virus disease 2019).

Covid-19 är en akut luftvägsinfektion. Flertalet av de smittade uppvisar endast milda symptom. Sjukdomen leder dock i vissa fall till allvarlig lung-sjukdom som kräver intensivvård. Det finns fort- farande stor osäkerhet kring flera aspekter av sjukdomen, eftersom det rör sig om en helt ny typ av coronavirus.

Sjukdomen covid-19 förklarades den 30 januari 2020 av WHO som ett internationellt hot mot människors hälsa. Regeringen beslutade den 1 februari 2020 att bestämmelserna i smittskyddslagen (2004:168) om allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom ska tillämpas på covid-19. Den 11 mars 2020 deklarerade WHO att utbrottet av det virus som orsakar covid-19 är en pandemi, dvs. att viruset sprids i hela världen. Sverige har drabbats av ett stort antal sjukdomsfall med många avlidna. Spridningen av viruset har inneburit stora påfrestningar och påverkat alla delar av samhället. Situationen har också bidragit till en djup ekonomisk kris som riskerar att påverka samhället under lång tid framöver.

Strategi och mål för hantering av virusutbrottet

Det övergripande målet för Sveriges hantering av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 och smittspridningens effekter är att begränsa smittspridningen för att skydda människors liv och hälsa

688

SOU 2022:10

Bilaga 1

och säkra sjukvårdens kapacitet. Som mål för hanteringen ingår också att resurser till hälso- och sjukvården ska säkerställas, att in- verkan på annan samhällsviktig verksamhet ska begränsas, att konse- kvenser för medborgare och företag ska lindras samt att oron i befolkningen ska dämpas.

Den svenska strategin vid hanteringen av viruset är att de åtgärder som vidtas ska baseras på kunskap och beprövad erfarenhet och att rätt åtgärder ska vidtas vid rätt tidpunkt. För att denna strategi ska kunna upprätthållas omprövas åtgärderna löpande utifrån kunskaps- läge och smittspridningssituation.

Utgångspunkten har varit att de åtgärder som vidtas för att min- ska smittspridningen ska präglas av uthållighet och delaktighet samt att effekter på samhället och folkhälsan i stort ska beaktas. Sam- arbetet inom EU och övrigt internationellt samarbete ska värnas.

Uppdraget

Behovet av en utvärdering

Utbrottet av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 har ställt det svenska samhället inför svåra prövningar. För att det svenska sam- hället ska kunna dra lärdomar av det inträffade bör hanteringen av virusutbrottet och utbrottets effekter utvärderas. Regeringen till- sätter därför en kommitté i form av en kommission för att genom- föra en sådan utvärdering.

Krishanteringen

Den svenska förvaltningsmodellens funktion vid en kris

Regeringen styr riket och ansvarar inför riksdagen. Under rege- ringen lyder statliga förvaltningsmyndigheter. Förvaltningen ska förverkliga regeringens politik. Myndigheter under regeringen har en lydnadsrelation till regeringen men inte till riksdagen eller med- borgarna, och inte heller till ett enskilt statsråd. Det är också rege- ringen som beslutar om uppgifter och uppdrag till de statliga myn- digheterna, med undantag för dem som lyder under riksdagen. Regeringen delegerar alltså en del av sitt ansvar till myndigheterna. Ansvaret för styrningen av myndigheterna kvarstår dock hos rege-

689

Bilaga 1

SOU 2022:10

ringen. Det innebär att regeringen inför riksdagen är ytterst ansvarig för allt som myndigheterna gör, utom på det område där förvalt- ningens lydnadsplikt mot regeringen inte gäller, dvs. i fråga om beslut i särskilt fall som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag. Myndigheternas fristående ställning och långtgående befogen- heter att besluta om hur de egna uppgifterna ska lösas är en viktig komponent i den svenska förvaltningen. Principen lägger grunden till att myndigheterna självständigt ska kunna sköta sin dagliga verksamhet på ett effektivt och rättssäkert sätt. Detta är inte minst viktigt i samhälleliga krissituationer, där myndigheterna ofta kan vidta långtgående åtgärder inom lagens ramar utan att invänta ett regeringsbeslut.

Sverige har en långtgående kommunal självstyrelse som innebär att beslut fattas nära medborgarna utifrån lokala förutsättningar och behov. Styrningen av den kommunala sektorn ska ske genom lag och inskränkningar ska vara proportionella. Kommuner och regioner an- svarar för många och omfattande uppgifter inom den offentliga välfärden – t.ex. hälso- och sjukvård och äldreomsorg – och står där- för för en stor del av myndighetsutövningen. Samtliga kommuner och regioner är medlemmar i medlems- och arbetsgivarorgani- sationen Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). SKR:s uppgift är att på medlemmarnas uppdrag stödja och bidra till att utveckla kommuners och regioners verksamhet. SKR företräder inte enskilda kommuner och regioner i formell mening och har ingen bestämman- derätt över dem. SKR är den organisation som samlat för deras talan och deltar i exempelvis dialoger med regeringen.

Den svenska krisberedskapen bygger på de ordinarie förvalt- ningsstrukturerna och på ansvarsprincipen, som innebär att den som har ansvar för en verksamhet i normala situationer har motsvarande verksamhetsansvar vid en kris. Ansvaret inkluderar att vidta de åtgärder som krävs för att skapa både robusthet och krishanterings- förmåga. I ansvaret ingår även att samverka med andra, ofta sektors- övergripande. Statliga myndigheter ska genom sin verksamhet minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och inför och vid höjd beredskap. De myndigheter som anges i bilagan till för- ordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap har ett särskilt ansvar för

690

SOU 2022:10

Bilaga 1

att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker.

Strukturen för samhällets krisberedskap bygger även på ett geo- grafiskt områdesansvar. Inom ett geografiskt område ansvarar ett områdesansvarigt organ för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder inför, under och efter en kris. Regeringen och förvaltningsmyndigheterna ansvarar för ovan nämnda åtgärder på nationell nivå och länsstyrelsen och regioner samt kommuner på regional respektive lokal nivå.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har ansvar för frågor om krisberedskap, i den utsträckning inte någon annan myndighet har det ansvaret. Ansvaret avser bl.a. åtgärder före, under och efter en kris. Myndigheten har också i uppgift att se till att berörda aktörer vid en kris får tillfälle att samordna krishanterings- åtgärder och effektivt använda samhällets samlade resurser och inter- nationella förstärkningsresurser.

Regeringskansliets krishantering

Regeringskansliet stöder regeringen i dess krishantering. Stats- ministern är chef för Regeringskansliet och har ett övergripande ansvar för Regeringskansliets organisation och det krishanterings- arbete som bedrivs. Frågor som gäller samhällets krisberedskap är samlade under inrikesministern i Justitiedepartementet. Inrikes- ministerns statssekreterare leder Regeringskansliets krishantering, bedömer behovet av samordning i Regeringskansliet och kan sam- mankalla gruppen för strategisk samordning, som består av stats- sekreterare i de departement vars verksamhetsområde berörs.

I Regeringskansliet finns en särskild chefstjänsteman och ett kansli för krishantering. De stöder inrikesministerns statssekrete- rare och arbetar med att utveckla, samordna och följa upp Regerings- kansliets krishantering. I chefstjänstemannens ansvar ingår också att se till att Regeringskansliet genomför nödvändiga förberedelser för krishanteringsarbetet.

Kommissionen ska

•göra en samlad bedömning av den svenska strategin och målen för att begränsa smittspridningen och dess effekter,

691

Bilaga 1

SOU 2022:10

•utvärdera regeringens, berörda förvaltningsmyndigheters samt kommuners och regioners åtgärder för att hantera virusutbrottet och utbrottets effekter,

•belysa hur regeringen samspelat med riksdagen under krishan- teringen,

•utvärdera hur krisorganisationen inom Regeringskansliet, be- rörda förvaltningsmyndigheter, regioner och kommuner har fun- gerat under pandemin,

•utvärdera hur ansvarsprincipen och det geografiska områdesan- svaret har fungerat under krisen,

•göra en jämförelse med andra relevanta länder, och

•lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Kommissionen ska se till att den pågående krishanteringen inte på- verkas negativt av kommissionens arbete.

Virusets spridning till och inom Sverige

Sverige fick sitt första bekräftade fall av sjukdomen covid-19 den 31 januari 2020, när en person som varit i Wuhan uppvisade symp- tom efter ankomst till Sverige och själv uppsökte vård. Patienten hade endast milda symptom och ingen smittspridning från detta fall har observerats. I början av mars 2020 fick Sverige allt fler bekräftade fall av covid-19. Flertalet av de då bekräftade fallen hade blivit smittade på resa i norra Italien. Kort därefter konstaterade Folk- hälsomyndigheten att det fanns flera tecken på samhällsspridning av viruset i Stockholms och Västra Götalands län.

För att åtgärder ska kunna baseras på kunskap är det viktigt att förstå hur smittspridningen har sett ut i Sverige. Folkhälsomyndig- heten genomför därför analyser av data från svenska fall av covid-19. I den första redovisningen av denna analys anges det bl.a. att det är troligt att spridningen i Europa var sådan under månadsskiftet februari–mars 2020 att smittan då härrörde från ett antal olika länder, även om en majoritet av proverna i undersökningen härrör

692

SOU 2022:10

Bilaga 1

från Italien och Österrike. Det finns också uppgifter om att smitt- spridning förekom i Sverige före det första bekräftade fallet.

Kommissionen ska

•beskriva den initiala smittspridningen till och inom Sverige,

•analysera reseströmmarnas betydelse för smittspridningen i Sve- rige och i övriga nordiska länder, och

•särskilt beskriva smittspridningen i områden med socioekono- miska utmaningar och smittspridningens konsekvenser för ut- satta grupper.

Åtgärder för att begränsa smittspridningen

Utgångspunkter för det svenska smittskyddsarbetet

Enligt smittskyddslagen ska smittskyddsåtgärder bygga på veten- skap och beprövad erfarenhet. Åtgärderna får inte vara mer långt- gående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för männi- skors hälsa. Åtgärderna ska vidtas med respekt för alla människors lika värde och enskildas integritet. Den humanistiska grundsyn som ligger till grund för samhällets smittskydd betonas i lagens för- arbeten. I förarbetena betonas också det ansvar som var och en i Sverige, såväl smittade som osmittade, har för att förhindra smitt- spridning. Tyngdpunkten i smittskyddsarbetet i Sverige ligger alltså på det frivilliga förebyggande arbetet. Ett exempel på detta är att smittskyddslagen inte ger regeringen eller någon annan aktör befo- genheter att fatta beslut om att stänga enskilda verksamheter som samlar flera människor. Detta har motiverats med att det torde kunna förutsättas att allmänheten i en krissituation rättar sig efter rekommendationer från de myndigheter som har ansvar för smitt- skyddet.

För sjukdomar som klassificeras som samhällsfarliga ger dock smittskyddslagen rätt till vissa extraordinära smittskyddsåtgärder. Regeringen beslutade den 1 februari 2020 att bestämmelserna i smittskyddslagen om allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom ska tillämpas på covid-19. Smittskyddsläkaren får när det gäller sådana sjukdomar bl.a. fatta beslut om hållande i karantän i viss byggnad eller visst område. Om en samhällsfarlig sjukdom har eller misstänks

693

Bilaga 1

SOU 2022:10

ha fått spridning inom ett avgränsat område utan att smittkällan eller smittspridningen är fullständigt klarlagd, får dessutom Folkhälso- myndigheten besluta att ett visst område ska vara avspärrat.

Folkhälsomyndigheten ansvarar för samordning av smittskyddet på nationell nivå och ska ta de initiativ som krävs för att upprätthålla ett effektivt smittskydd. Regeringen får dock meddela särskilda föreskrifter om smittskyddet, om det vid en fredstida kris som har betydande inverkan på möjligheterna att upprätthålla ett effektivt smittskydd finns behov av samordnade nationella åtgärder eller ur ett nationellt perspektiv av andra särskilda insatser inom smitt- skyddet. Av förarbetena framgår att regeringen därvid kan besluta om sjukvårdshuvudmännens, inklusive smittskyddsläkarnas, delta- gande i samordnade nationella åtgärder till skydd för befolkningen varvid sjukvårdshuvudmännen kan åläggas att ställa personella resur- ser, utrustning och läkemedel till förfogande för epidemibekämp- ning även utanför den egna regionen.

Smittspridning i samhället i stort

Spridningen av ett nytt virus som det varken finns vaccin eller verk- ningsfulla mediciner mot har förstärkt behovet av icke-medicinska åtgärder som social distansering. Regeringen verkar dock för att Sve- rige ska få tillgång till vaccin när det finns ett sådant samt för att det ska finnas en solidarisk fördelning av vaccin mellan världens länder.

Folkhälsomyndigheten har lämnat ett antal rekommendationer och allmänna råd för att begränsa smittspridningen. I de allmänna råden ges anvisningar om hur var och en bör agera för att minska smittspridningen. I de allmänna råden uppmanas dessutom personer över 70 år och personer som tillhör andra riskgrupper att begränsa sina sociala kontakter och stanna hemma så mycket som möjligt. Det innebär att de bör undvika att åka med kollektivtrafik, handla i butiker eller vistas på andra platser där människor samlas. Folkhälso- myndigheten har även under våren rekommenderat att utbildningen inom gymnasieskolan, den kommunala vuxenutbildningen, yrkes- högskolan och högskolan ska bedrivas genom fjärr- eller distans- undervisning. En särskild lag om förstärkt tillsyn av caféer, barer och restauranger har beslutats. Folkhälsomyndigheten har avrått från besök vid äldreboenden. Regeringen har därefter genom förordning

694

SOU 2022:10

Bilaga 1

infört ett motsvarande förbud. Det har däremot inte införts något förbud mot besök vid särskilda boenden för personer med funktionsnedsättning.

Bland de åtgärder som i övrigt har vidtagits kan nämnas att allmänna sammankomster och offentliga tillställningar med fler än 50 deltagare har förbjudits. Därtill kan nämnas den tillfälliga kom- pensation för karensavdraget som införts för att människor ska stanna hemma vid sjukdom. Folkhälsomyndigheten har också re- kommenderat distansarbete i de fall det är möjligt.

Den omfattande sociala distanseringen i samhället har medfört ökad psykisk ohälsa. Den har också fått stor inverkan på situationen för äldre och personer med funktionsnedsättning med bl.a. ensam- het och minskad fysisk aktivitet som följd. Den sociala distanse- ringen medför också att tiden i hemmet tilltar vilket kan medföra en större utsatthet för bl.a. kvinnor, barn och hbtq-personer som riske- rar att utsättas för eller utsätts för våld, inklusive hedersrelaterat våld och förtryck. Det har samtidigt blivit svårare för myndigheter och andra aktörer att upptäcka denna utsatthet.

Kommissionen ska

•utvärdera regeringens, berörda förvaltningsmyndigheters, kom- muners och regioners åtgärder för att begränsa smittspridningen,

•utvärdera hur ändamålsenliga Folkhälsomyndighetens rekom- mendationer har varit under olika faser av pandemin,

•utvärdera i vilken utsträckning befolkningen har följt Folkhälso- myndighetens rekommendationer och om detta har påverkats av socioekonomiska förhållanden, ålder eller könstillhörighet,

•analysera om smittskyddslagstiftningen och annan lagstiftning gett samhället ändamålsenliga förutsättningar för att begränsa smittspridningen,

•utvärdera effekterna av den sociala distanseringen för befolk- ningen som helhet och särskilt för gruppen äldre samt för per- soner med funktionsnedsättning,

•redovisa överdödligheten i Sverige över tid och sätta den i relation till överdödligheten i andra länder,

695

Bilaga 1

SOU 2022:10

•belysa om det finns skillnader när det gäller överdödlighet mellan områden med skilda socioekonomiska förhållanden samt mellan skilda sociala förhållanden i övrigt och vad dessa skillnader i så fall beror på,

•utvärdera arbetet med att begränsa smittspridningen inom om- råden med socioekonomiska utmaningar, och

•kartlägga och utvärdera hur berörda statliga myndigheter, kom- muner och regioner samt andra aktörer arbetat under pandemin för att upptäcka utsatthet för våld i nära relationer och heders- relaterat våld och förtryck och för att ge adekvat skydd och stöd, och

•lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Även sådana åtgärder för att begränsa smittspridningen som över- vägts men inte vidtagits bör uppmärksammas av kommissionen.

Smittspridning inom vård och omsorg om äldre

Kommunerna är enligt socialtjänstlagen (2001:453) ansvariga för omsorg om äldre. I kommunerna finns dock olika utförare inom omsorgen, dessa kan vara privata eller bedriva verksamhet i annan form. Kommunerna har också ett hälso- och sjukvårdsansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). I nästan alla län har kommu- nerna tagit över ansvaret för hemsjukvården. Regionen i respektive län ska avsätta de läkarresurser som behövs för att enskilda ska kunna erbjudas en god hälso- och sjukvård i de verksamheter som kommunerna ansvarar för.

Flera studier har visat att hög ålder utgör en särskild riskfaktor för ett allvarligt sjukdomsförlopp i covid-19. En utgångspunkt har därför varit att så långt det är möjligt skydda de äldre. Folkhälso- myndigheten har rekommenderat att besök vid äldreboenden und- viks och pekat på vikten av att upprätthålla basala hygienrutiner. Regeringen har därefter beslutat om en förordning om tillfälligt förbud mot besök i särskilda boendeformer för äldre. Regeringen gav även Socialstyrelsen i uppdrag att genomföra en informations-

696

SOU 2022:10

Bilaga 1

insats riktad till personal inom socialtjänsten och den kommunala hälso- och sjukvården i syfte att minska smittspridningen.

Trots insatserna har en stor andel av de avlidna i covid-19 varit personer som varit föremål för insatser inom äldreomsorgen och den kommunala hälso- och sjukvården. Detta väcker en rad frågor och det kan inte uteslutas att utvecklingen har strukturella orsaker.

Kommissionen ska

•analysera orsakerna till smittspridningen på särskilda boenden för äldre och inom hemtjänsten,

•utvärdera regeringens, berörda förvaltningsmyndigheters, reg- ioners och kommuners åtgärder för att begränsa smittsprid- ningen inom äldreomsorgen och sätta dem i relation till de åtgär- der som vidtagits för att begränsa smittspridningen i samhället,

•belysa om strukturella orsaker kan ha bidragit till den uppkomna situationen,

•belysa om det funnits brister vid de medicinska bedömningarna av äldre personer,

•utvärdera tillgången till relevant medicinsk behandling på sär- skilda boenden för äldre,

•belysa om det funnits brister när det gäller tillgången till adekvat skyddsutrustning,

•utvärdera om det funnits brister i utbildning och kompetens, arbetsorganisation, arbetsmiljö och anställningsförhållanden eller liknande som kan ha försvårat äldreomsorgens förmåga att han- tera smittspridningen,

•göra en internationell jämförelse av hur äldre personer och sär- skilt äldre personer inom äldreomsorg har drabbats, och

•lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera virusutbrottet

Regioner och kommuner är huvudmän för hälso- och sjukvården i Sverige och därmed ansvariga för vårdens hantering av utbrottet av

697

Bilaga 1

SOU 2022:10

covid-19. Vårdens förmåga att hantera utbrottet är beroende av tillgång till de resurser som finns för att bedriva hälso- och sjuk- vårdsverksamhet.

Under utbrottets första veckor, när antalet smittade ökade kraf- tigt, blev en vikande tillgång till skyddsutrustning tydlig. Sjukvården byggde snabbt upp ett stort antal intensivvårdsplatser i storstads- regionerna. Arbetet omorganiserades för att kunna hantera en kraf- tigt ökad belastning av svårt sjuka patienter. Socialstyrelsen har fått i uppdrag att säkerställa tillgången till skyddsutrustning och annat sjukvårdsmaterial samt inrätta en samordningsfunktion för intensiv- vårdsplatser. Socialstyrelsen har även fördelat skyddsutrustning till kommunal omsorg och hälso- och sjukvård.

Pandemin har även inneburit utmaningar när det gäller att säker- ställa tillgång till läkemedel. Det har framför allt handlat om sådana läkemedel som används i intensivvården, t.ex. narkosmedel. Det har också handlat om andra typer av läkemedel eftersom det har före- kommit störningar i produktions- och distributionsprocesser. Mot denna bakgrund har regeringen gett Läkemedelsverket i uppdrag att arbeta förebyggande mot läkemedelsbrist som skulle kunna uppstå på grund av utbrottet av det nya coronaviruset.

Medarbetarna inom hälso- och sjukvården är avgörande för att verksamheten ska fungera. De behöver ha förutsättningar att genomföra de arbets-uppgifter som en pandemi för med sig. Inte minst handlar det om kunskap om hur arbetssätt och aktiviteter kan anpassas för att undvika smittspridning och upprätthålla en god vård. Ansvaret för att anpassa hälso- och sjukvårdens verksamhet till rådande villkor vilar på vårdens huvudmän och vårdgivare men staten har bistått i arbetet på olika sätt, bl.a. genom tillskott av resurser samt genom att löpande förmedla information, stöd och vägledning om covid-19 till hälso- och sjukvården.

698

SOU 2022:10

Bilaga 1

Kommissionen ska

•beskriva hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera utbrottet av det virus som orsakar sjukdomen covid-19,

•redovisa tillgången till vård, läkemedel, sjukvårdsrådgivning, medicinteknisk utrustning, skyddsutrustning och annat sjuk- vårdsmaterial under pandemin,

•utvärdera de åtgärder som vidtagits för att säkerställa resurser till hälso- och sjukvård,

•belysa om tillgången till vård under pandemin har påverkats av socioekonomiska förhållanden, språkkunskaper, ålder, könstill- hörighet eller funktionsnedsättning,

•belysa vårdanställdas arbetsvillkor under krisen,

•belysa konsekvenserna av att hälso- och sjukvård och andra insat- ser har behövt skjutas upp, och

•lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Provtagning och smittspårning

Under våren har ett antal åtgärder vidtagits för att öka kapaciteten för provtagning för pågående infektion med covid-19. Detta har varit angeläget för att fortsatt säkerställa provtagning av prioriterade grupper inom hälso- och sjukvården och inom omsorgen, både bland patienter och personal, och för att en utökad provtagning och smitt- spårning kan lindra effekter på samhället och ekonomin.

I nuläget finns det begränsad kunskap om immunitet mot det virus som orsakar sjukdomen covid-19. Det gäller till exempel hur väl antikroppar skyddar mot återkommande infektioner samt hur länge ett sådant skydd varar. Det finns dock vetenskapliga studier som tyder på att förekomst av antikroppar skyddar mot ny infektion under en period. Sedan tidigare är det känt att individer som smittats av andra cirkulerande coronavirus som orsakar förkylning utvecklar ett antikroppssvar och skyddas mot återinfektion under något eller några år. I de fall återinfektion sker är den ofta mild eller asymto- matisk. Att göra antikroppstester tillgängliga för stora delar av

699

Bilaga 1

SOU 2022:10

Sveriges befolkning har därför bedömts ha potentiella samhällseko- nomiska fördelar.

Folkhälsomyndigheten ska bidra till ett effektivt nationellt smitt- skydd genom bland annat diagnostik. Utöver att bistå myndigheter, regioner, kommuner och organisationer med expertstöd vid konsta- terade eller misstänkta utbrott av smittsamma sjukdomar ska myn- digheten upprätthålla den laboratorieberedskap som behövs och inte tillgodoses av andra aktörer.

Folkhälsomyndigheten fick den 30 mars 2020 i uppdrag att bl.a. utarbeta en nationell strategi för utökad nationell provtagning med anledning av covid-19. I den nationella strategin har Folkhälsomyn- digheten bl.a. tagit fram en prioriteringsordning för provtagning och laboratorieanalys.

Regionerna är ansvariga för sådan provtagning och analys som görs enligt hälso- och sjukvårdslagen och smittskyddslagen. Region- erna har enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) även arbetsmiljöansva- ret för den egna personalen.

Kommissionen ska

•utvärdera de åtgärder som vidtagits för provtagning av den svenska befolkningen när det gäller såväl pågående infektion som förekomsten av antikroppar,

•utvärdera den samverkan som förekommit mellan staten och regionerna i syfte att utöka antalet provtagningar och i det sam- manhanget beakta den nationella strategin för utökad nationell provtagning,

•utvärdera variationer i regionernas insatser för provtagning och smittspårning,

•göra en jämförelse av arbetet med provtagning och smittspårning i Sverige med andra relevanta länder, och

•lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Begränsning av inverkan på samhällsviktig verksamhet

Ett grundläggande mål vid hanteringen av viruset och dess effekter är att begränsa dess inverkan på samhällsviktiga verksamheter. Med

700

SOU 2022:10

Bilaga 1

samhällsviktig verksamhet menas de verksamheter, anläggningar, noder och infrastrukturer och tjänster som upprätthåller den funk- tion som de ingår i och är verksamhet som är av avgörande betydelse för upprätthållandet av viktiga samhällsfunktioner. Samhällsviktiga verksamheter finns i både privat och offentlig regi. Med samhälls- viktig verksamhet avses en verksamhet som uppfyller minst ett av följande villkor:

•Ett bortfall av, eller en svår störning i verksamheten som ensamt eller tillsammans med motsvarande händelser i andra verksam- heter på kort tid kan leda till att en allvarlig kris inträffar i sam- hället.

•Verksamheten är nödvändig eller mycket väsentlig för att en redan inträffad kris i samhället ska kunna hanteras så att skade- verkningarna blir så små som möjligt.

Det är dock sällan så att all verksamhet och alla arbetsuppgifter inom en organisation eller ett företag är samhällsviktiga. Det är upp till varje organisation eller företag att analysera och bedöma vilka delar av verksamheten som är samhällsviktig vid varje givet tillfälle. Vad som kan anses vara en samhällsviktig verksamhet kan vidare se olika ut beroende på sammanhang och hur länge en kris pågår.

Kommissionen ska

•belysa pandemins effekter på samhällsviktig verksamhet,

•utvärdera de åtgärder som vidtagits för att begränsa pandemins effekter på samhällsviktig verksamhet, och

•lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Åtgärder för att lindra de samhällsekonomiska konsekvenserna

Pandemin har haft omfattande konsekvenser för svensk ekonomi. Såväl åtgärder från myndigheter som ett mer allmänt förändrat beteende för att begränsa smittspridningen har kraftigt dämpat den ekonomiska aktiviteten i Sverige, inte minst i det svenska närings- livet. Denna utveckling har förstärkts av den minskade ekonomiska aktiviteten i andra länder.

701

Bilaga 1

SOU 2022:10

Ett mål har varit att lindra de samhällsekonomiska konse- kvenserna av virusutbrottet. Regeringen har i ett antal propositioner med förslag till ändringar i statens budget lagt fram förslag till åtgärder som syftar till att mildra de negativa konsekvenserna för produktion och sysselsättning. Riksdagen har skyndsamt behandlat förslagen och i vissa fall tidigarelagt eller gjort justeringar av åt- gärderna. Riksdagen har i vissa fall även gett regeringen tillkänna att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag om vissa ändringar i åtgärderna eller kompletteringar (se bet. 2019/20:FiU51, 2019/20:FiU59, 2019/20:FiU61). Sammantaget handlar det om upp- emot 270 miljarder kronor i åtgärder med direkt budgetpåverkan och ytterligare cirka 600 miljarder kronor i likviditetsförstärkningar och garantier.

Till de åtgärder som har vidtagits hör det statliga stöd vid korttidsarbete, som innebär att anställda kan gå ned i arbetstid men behålla merparten av sin lön. Stödet är tillfälligt förstärkt under 2020 genom att staten täcker större del av kostnaden samt att arbetstids- minskningen har höjts till 80 procent under maj–juli. Arbetsgivar- avgifterna har, med vissa begränsningar, satts ned tillfälligt till att endast omfatta ålderspensionsavgifter. Även egenavgifterna har satts ned. Företag som har fått minskad omsättning i mars och april 2020 på grund av coronaviruset kan få stöd för fasta kostnader. För att ytterligare stötta företagen ersätter staten arbetsgivare för sjuklöne- kostnader mellan april och september. Vidare erbjuds en tillfällig hyresrabatt för utpekade utsatta branscher. För att mildra företags likviditetsproblem har ett flertal åtgärder genomförts, som exempel- vis möjlighet till anstånd med skatteinbetalningar, utökade avsätt- ningar till periodiseringsfonder för enskilda näringsidkare och utfär- dandet av kreditgarantier till kreditinstitut för lån till i första hand små och medelstora företag. Förslagen har också omfattat satsningar på fler utbildningsplatser inom kommunal vuxenutbildning, folk- bildning, yrkeshögskola samt inom högskolan för att möta ökad arbetslöshet och underlätta omställning. Även Sveriges riksbank, Riksgäldskontoret och Finansinspektionen har vidtagit åtgärder för att mildra de ekonomiska konsekvenserna.

702

SOU 2022:10

Bilaga 1

Kommissionen ska

•utvärdera effekterna av de åtgärder som vidtagits för att lindra de samhällsekonomiska konsekvenserna ur bl.a. ett stabiliserings- och inkomstfördelningsperspektiv,

•utvärdera åtgärdernas kort- och långsiktiga effekter för de offent- liga finanserna, för Sveriges näringsliv och samlade produktion, sysselsättning och arbetslöshet,

•belysa åtgärdernas effekter för olika typer av företag och för an- ställda med olika anställningsformer,

•jämföra dessa åtgärder med åtgärder som vidtagits av andra länder med hänsyn tagen till ländernas olika ekonomiska strukturer och olika grad av nedstängningar, och

•lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Åtgärder för att lindra konsekvenserna för enskilda individer

Ett annat grundläggande mål för hanteringen av virusutbrottet och utbrottets effekter är att lindra de ekonomiska konsekvenserna för enskilda individer och bidra till att smittspridningen begränsas. Flera åtgärder har därför vidtagits för att bl.a. värna människors liv och hälsa samt minska belastningen på hälso- och sjukvården. Exempel på åtgärder är tillfällig kompensation för karensavdraget, tillfälligt förlängd läkarintygsfri tid samt förändringar för att effektivisera informationsutbytet mellan berörda myndigheter. En rad tillfälliga åtgärder har också beslutats i syfte att fler ska få arbetslöshetser- sättning, bl.a. ändrat medlemsvillkor och lättnader i arbetsvillkoret. Dessutom har ersättningsnivåerna i arbetslöshetsförsäkringen höjts. Inom studiestödet har flera åtgärder beslutats, bl.a. får studerande behålla sitt studiestöd i vissa situationer vid inställd undervisning. Vidare har fribeloppet tillfälligt slopats under 2020.

Därutöver har regeringen beslutat om ersättning i form av till- fällig föräldrapenning till föräldrar som avstår från arbete för att vårda barn vars förskola eller skola har stängts i vissa situationer kopplade till covid-19. Vidare har det skapats möjlighet för personer som i arbete eller utbildning vid sjukvårdsinrättningar eller vid annan

703

Bilaga 1

SOU 2022:10

hantering av smittförande person blivit sjuka i covid-19 att få för- måner inom arbetsskadeförsäkringen. Det har också införts ekono- misk kompensation i form av ett tillfälligt tilläggsbidrag till bostads- bidraget för barnfamiljer och ersättning till personer i vissa risk- grupper som helt eller delvis avstår från förvärvsarbete för att und- vika att smittas av covid-19, vissa anhöriga och föräldrar till barn som nyligen haft eller genomgått behandling för en allvarlig sjukdom.

Kommissionen ska

•utvärdera de åtgärder som vidtagits för att lindra konsekvenserna för enskilda individer, och

•lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

EU och internationell samverkan

Sedan de första fallen i Europa rapporterades i januari har ett antal möten inom EU ägt rum på hälsoministernivå med fokus på hante- ringen av covid-19. Vid rådet för sysselsättning, socialpolitik, hälso- och sjukvård samt konsumentfrågor antogs den 13 februari 2020 rådslutsatser om det nya coronaviruset. Vidare har Sverige deltagit i det arbete som bedrivs av EU:s hälsosäkerhetskommitté och som syftar till att underlätta informationsutbyte och koordinering mellan medlemsstater i frågor som rör gränsöverskridande hälsohot. EU- arrangemanget för integrerad politisk krishantering (IPCR) akti- verades den 28 januari 2020. Genom IPCR har medlemsstaterna löpande diskuterat frågor för att kartlägga sektorsövergripande luckor och utarbeta konkreta motåtgärder. Den 28 februari 2020 undertecknade Sverige ett avtal för att möjliggöra EU-gemensam upphandling av olika typer av medicinska motåtgärder, ex. skydds- utrustning. Regeringen arbetar också inom EU och internationellt för att Sverige ska få tillgång till vaccin.

Pandemin är en global kris och understryker vikten av ett väl- fungerande internationellt samarbete, starka internationella in- stitutioner och internationell solidaritet. WHO:s roll är central i sammanhanget och såväl Sverige som EU har i samband med krisen ökat sitt redan omfattande stöd till organisationen. Sverige har haft en kontinuerlig dialog med WHO:s ledning.

704

SOU 2022:10

Bilaga 1

Pandemin har kraftigt påverkat världshandeln. Internationell handel bygger på fria flöden för varor och tjänster. För att bekämpa smittspridningen har länder infört åtgärder som påverkar såväl pro- duktion som internationell handel. Utegångsförbud, gränsåtgärder och exportrestriktioner har inneburit produktionsstopp, ickefunge- rande logistikkedjor och stopp i handeln, även på EU:s inre mark- nad. Detta inkluderar produkter med direkt påverkan på Sveriges förmåga att hantera pandemin, som skyddsutrustning och läke- medel. Situationen har föranlett aktivt svenskt agerande såväl bilate- ralt som i internationella organisationer och i EU, för att upprätta fri handel och motverka handelshinder.

Samarbetet inom EU och Norden är centralt för Sveriges hante- ring av pandemin. Det redan omfattande nordiska samarbetet har ytterligare intensifierats under krisen, med täta kontakter både på politisk nivå och mellan myndigheter.

Kommissionen ska

•utvärdera det samarbete Sverige har haft inom EU och med inter- nationella organ, såsom WHO,

•utvärdera det samarbete Sverige haft med övriga nordiska länder, såväl på myndighetsnivå som på politisk nivå, och

•lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Det konsulära arbetet

Utrikesdepartementet (UD) och utlandsmyndigheterna har ett upp- drag att ge konsulär service, det vill säga råd och stöd till svenskar utomlands i olika nödsituationer. Utgångspunkten i det konsulära arbetet är att den enskilde har ett eget ansvar för sin person vid vistelse utomlands och att staten enligt gällande konsulärt regelverk kan gå in vid nödsituationer för att ge råd eller ekonomiskt bistånd i form av lån. När säkerhetssituationen i ett land eller en region bedöms vara farlig, oberäknelig eller snabbt föränderlig kan Utrikes- departementet också avråda svenskar från att resa till ett land eller delar av ett land. Detta är också en signal om att UD:s och utlands- myndighetens möjligheter att ge konsulär service på en plats är begränsad. Omfattningen av den enskildes personliga ansvar tydlig-

705

Bilaga 1

SOU 2022:10

görs även genom att staten endast i vissa extraordinära situationer kan agera genom konsulära katastrofinsatser. Flera beslut om avrå- dan har fattats under pandemin.

Under pandemin blev många svenskar strandsatta runtom i världen, och ett omfattande konsulärt arbete har utförts av UD och utlandsmyndigheterna. Det konsulära arbetet har främst bestått av olika typer av repatrieringsinsatser samt att ge uppdaterad resein- formation.

Kommissionen ska

•utvärdera det svenska konsulära arbetet, inklusive repatrierings- insatser, beslut om avrådan samt konsulär kommunikation, och

•lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Det offentligas samarbete med näringslivet och civilsamhället för att hantera virusutbrottets konsekvenser

Näringslivet har på olika sätt stöttat hälso- och sjukvården med bl.a. donationer av skyddsutrustning samt erbjudanden om inlån av per- sonal. Svenska företag med produktion av skyddsutrustning respek- tive medicinteknik har utökat sin produktion i den mån det varit möjligt. Redan under krisens inledning identifierades möjligheter att ställa om produktionen hos företag som normalt inte riktar sin verk- samhet mot hälso- och sjukvården. Även civilsamhället, i form av bl.a. ideella föreningar, stiftelser och trossamfund, har gjort viktiga insatser för olika utsatta grupper som drabbas av effekterna av pandemin.

Kommissionen ska

•utifrån ett brett perspektiv belysa berörda förvaltningsmyndig- heters samarbete med näringslivet för att tillgodose behovet av utrustning och annat relevant stöd till hälso- och sjukvården,

•utvärdera regeringens, berörda myndigheters, regionernas och kommunernas förmåga att ta tillvara det stöd som näringslivet och civilsamhället erbjudit under krisen,

706

SOU 2022:10

Bilaga 1

•belysa betydelsen av regelverk, internationellt samarbete samt vad som försvårat respektive förenklat näringslivets bidrag i sam- band med pandemin,

•belysa civilsamhällets bidrag till samhällets hantering av pandemin,

•utvärdera om det offentliga stödet till civilsamhället varit ända- målsenligt, och

•lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Digital omställning, utbildning och forskning

En konsekvens av pandemin är att flera sektorer övergått till nya digitala arbetssätt och lösningar vilka varit viktiga förutsättningar för att kunna upprätthålla olika verksamheter och viktiga samhälls- funktioner.

Regeringen har beslutat att ge Post- och telestyrelsen i uppdrag att genom-föra insatser i syfte att bidra till tillgänglighet och användning av it och elektroniska kommunikationstjänster för äldre inom äldreomsorgen och för dem som befinner sig i isolering med anledningen av utbrottet av covid-19.

Pandemin har medfört ett behov av olika åtgärder för att säker- ställa barns, elevers, studerandes och studenter rätt och tillgång till omsorg och utbildning. I Sverige har förskolor, grundskolor eller motsvarande skolformer inte stängts. Regeringen har dock gett huvudmännen möjligheter att göra vissa undantag från skollagen (2010:800) i syfte att tillförsäkra elever deras rätt till utbildning. Huvudmän har vidare getts möjlighet att tillfälligt stänga t.ex. en förskoleenhet eller ett fritidshem om det under viss tid inte går att bedriva verksamheten med anledning av sjukdomen covid-19.

Folkhälsomyndigheten rekommenderade den 16 mars 2020 att undervisning i gymnasieskolan, den kommunala vuxenutbildningen, yrkeshögskolan och högskolan skulle bedrivas genom fjärr- eller distansundervisning, en rekommendation som även folkhögskolor följt. Senare under våren ändrades rekommendationen så att ett mindre antal elever och studenter kunde tas emot i lokalerna, t.ex. för att ge särskilt stöd eller genomföra praktiska moment i under-

707

Bilaga 1

SOU 2022:10

visningen. Rekommendationen om fjärr- eller distansundervisning upphörde från och med den 15 juni 2020.

Regeringen har gett Statens skolverk i uppdrag att genomföra stödjande insatser i syfte att stödja huvudmän, utbildningsanord- nare, rektorer, lärare, förskollärare samt övrig personal i skolväsen- det och annan pedagogisk verksamhet under virusutbrottet.

Flera myndigheter har även tagit fram stöd för att underlätta omställningen till fjärr- eller distansundervisning och regeringen har tillfört medel för att stärka yrkeshögskolans samt universitet och högskolors arbete med distansundervisning.

Smittskyddsåtgärder ska enligt smittskyddslagen bygga på veten- skap och beprövad erfarenhet. Under pandemin har regeringen vid- tagit åtgärder för att möjliggöra forsknings- och innovationsinsatser som syftat till att snabbt, men med bibehållna högt ställda krav på kvalitet och etisk prövning, ge kunskap som kan bidra till att be- gränsa pandemin och dess effekter.

Kommissionen ska

•utvärdera de åtgärder som vidtagits för att säkerställa barns, ele- vers, studerandes och studenters rätt och tillgång till omsorg och utbildning,

•utvärdera effekterna av övergången till fjärr- eller distansunder- visning både ur ett individuellt och samhälleligt perspektiv samt utifrån elevers, studenters och studerandes olika behov och förut- sättningar,

•belysa de åtgärder som vidtagits inom forsknings- och inno- vationsområdet för hantering av pandemin, och

•lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Kommunikationen med anledning av virusutbrottet

I samband med samhällsstörningar, som vid olyckor och kriser, är det viktigt med korrekt, tydlig och samordnad information och kommunikation för att alla ska kunna ta sitt ansvar och för att mot- verka missförstånd och ryktesspridning. Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap driver webbplatsen Krisinformation.se som förmedlar information från myndigheter och andra ansvariga till

708

SOU 2022:10

Bilaga 1

allmänheten före, under och efter en allvarlig händelse eller kris. Myndigheten har också i uppgift att se till att berörda aktörer vid en kris får tillfälle att samordna information till allmänhet och medier och samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder. Den 19 mars 2020 gav regeringen Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ett särskilt uppdrag att säkerställa att myndigheternas information med anledning av utbrottet av coronaviruset är samordnad och tydlig samt att det finns effektiva kanaler för att föra ut informationen. I uppdraget ingår också att skyndsamt utarbeta ett nationellt informationsmaterial som på ett effektivt sätt ska kommuniceras till så många som möjligt.

Regeringen, Regeringskansliet, berörda förvaltningsmyndig- heter, regioner och kommuner har haft en omfattande kommuni- kation om hanteringen av utbrottet av det virus som orsakar sjuk- domen covid-19 och utbrottets effekter. Exempelvis har Folkhälso- myndigheten hållit regelbundna press-konferenser där även Social- styrelsen och andra myndigheter och aktörer har deltagit. Myndig- heten har även informerat allmänheten i andra kanaler. Regeringen har kommunicerat löpande med anledning av virusutbrottet, bl.a. genom ett stort antal presskonferenser. Riktade kommunikations- insatser har genomförts av berörda myndigheter till andra grupper såsom personal inom vård och omsorg samt barn och unga. Kommunikationen har syftat till att få genomslag för åtgärderna och att minska smittspridningen genom information om råd och rekom- mendationer. Syftet har även varit att möta och dämpa oron i samhället.

Kommissionen ska

•utvärdera kommunikationen från regeringen, Regeringskansliet, berörda förvaltningsmyndigheter, regioner och kommuner och särskilt belysa om kommunikationen varit tydlig, tillgänglig för alla grupper i samhället, samstämmig samt om den uppnått sitt syfte, och

•lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

709

Bilaga 1

SOU 2022:10

Konsekvensbeskrivningar

Kommissionen ska genomgående redovisa vilka konsekvenser vid- tagna åtgärder har fått för mänskliga fri- och rättigheter, däribland barnets rättigheter. Kommissionen ska också redovisa konsekven- serna för jämställdhet och för personer med funktionsnedsättning. Åtgärdernas effekter för individer ska utvärderas utifrån socio- ekonomiska förhållanden, ålder, kön och andra relevanta faktorer.

Arbetets genomförande, kontakter och redovisning av uppdraget

Kommissionen ska skaffa sig en helhetsbild av de åtgärder som regeringen, Regeringskansliet och berörda förvaltningsmyndigheter, regioner och kommuner har vidtagit med anledning av virusut- brottet. Kommissionen ska även samråda med andra utredningar som har ett uppdrag som berör kommissionens uppdrag, bl.a. Ut- redningen om civilt försvar (Ju 2018:05) och Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap (S 2018:09). Kommissionen ska också samråda med andra relevanta myndigheter.

Kommissionen ska utifrån tidigare gjorda utvärderingar inhämta erfarenheter av hur samhället hanterat andra svåra påfrestningar på samhället i fredstid.

I fråga om utvärdering av arbetsorganisation, arbetsmiljö och anställningsförhållanden eller liknande ska samråd ske med arbets- marknadens parter.

Om förslagen påverkar den kommunala självstyrelsen ska de sär- skilda överväganden som gjorts i enlighet med 14 kap. 3 § regerings- formen redovisas.

Uppdraget ska slutredovisas senast den 28 februari 2022.

En första delredovisning, som avser deluppdraget om smitt- spridning inom vård och omsorg om äldre, ska lämnas den 30 november 2020.

En andra delredovisning ska lämnas den 31 oktober 2021 och innehålla en redovisning av följande deluppdrag:

•Virusets spridning till och inom Sverige

•Åtgärder för att begränsa smittspridningen

•Hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera virusutbrottet

710

Bilaga 5

SOU 2022:10

Författarna

Frederic Bouder, Professor in Risk Management at The Centre for Risk Management and Societal Safety (SEROS), University of Stavanger, Norway.

Joel Rasmussen, docent i medie- och kommunikationsvetenskap, Institutionen för humaniora, utbildnings- och samhällsvetenskap, Örebro universitet.

Lisa Laun, docent i nationalekonomi, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU).

Adrian Adermon, doktor i nationalekonomi, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU).

Patrik Lind, utredare, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU).

Martin Olsson, filosofie doktor, Institutet för Näringslivsforskning.

Jan Sauermann, docent i nationalekonomi, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU).

Anna Sjögren, docent i nationalekonomi, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU).

Torben T. Andersen, professor, Department of Economics and Business Economics, Aarhus University, Denmark.

Steinar Holden, professor, Department of Economics, University of Oslo, Norway.

Seppo Honkapohja, professor emeritus (senior fellow), Department of Economics, Aalto University School of Business, Finland.

Karolina Ekholm, professor i nationalekonomi, nationalekonomiska institutionen, Stockholms universitet.

Oskar Nordström Skans, professor i nationalekonomi, nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet.

Torsten Persson, professor i nationalekonomi, Institutet för internationell ekonomi, Stockholms universitet.

726

730

Tabell 1	Ekonomiska propositioner för budgetåret 2020

	Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
			riksdagen	riksdagen

EÄB1	Kreditgarantier till	FLYG	17 mars 2020	19 mars 2020
prop. 2019/20:136 flygföretag med		Statliga kreditgarantier 2020 om högst 5 mdkr för lån till flygföretag.
	anledning av

coronaviruset.

6 Bilaga

EÄB2	Åtgärder med
prop. 2019/20:132	anledning av
	coronaviruset.

SKATT

19 mars 2020 2 april 2020

–Anstånd med inbetalning av avdragen preliminär skatt och arbetsgivaravgifter samt mervärdesskatt, högst tre månader januari–september 2020. I kraft den

7 april 2020. Riksdagen ändrade ikraftträdandedatum till den 30 mars 2020.

–Medel till Skatteverket.

KORTTIDSARBETE

–Lagen om stöd vid korttidsarbete. Vidgat tillämpningsområde och statens andel av kostnaderna för stöd vid korttidsarbete höjs från en tredjedel till tre fjärdedelar. I kraft den 7 april och tillämpas för tid fr.o.m. den 16 mars 2020.

–Medel för stöd vid korttidsarbete.

–Tillskott Tillväxtverket.

SJUKFÖRSÄKRING

–Socialförsäkringsbalken: regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, ska vid extraordinära händelser i fredstid kunna meddela särskilda föreskrifter om undantag från bestämmelserna i socialförsäkringsbalken om

2022:10 SOU

731

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

sjukpenning och karens, smittbärarpenning och tillfällig föräldrapenning samt handläggning av ärenden. I kraft den 7 april 2020.

–Ersättning karensavdrag till försäkrade och egenföretagare fr.o.m. den 11 mars t.o.m. den 31 maj 2020.

–Tillfälligt slopande av krav på läkarintyg under sjuklöneperioden fr.o.m. den

13 mars t.o.m., den 31 maj.

–Tillskott Försäkringskassan.

SJUKLÖNEKOSTNADER

–Lagen om sjuklön: regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter som avviker från bestämmelserna om arbetsgivarens rätt till ersättning för höga sjuklönekost- nader. I kraft den 7 april 2020.

–Ersättning höga sjuklönekostnader fr.o.m. den 7 april t.o.m. den 31 maj 2020.

UTBILDNING

–Studiestödslagen och lagen om studiestartsstöd: regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan vid extraordinära händelser i fredstid meddela föreskrifter om studerandes rätt till studiestöd i form av studiehjälp, studiemedel och studiestartsstöd vid ledighet. I kraft den 7 april 2020.

FOLKHÄLSA OCH SJUKVÅRD

–Ersättning till regioner och kommuner för merkostnader.

–Smittbärarpenning.

–Karantänsplatser.

–Läkemedelsförsörjning.

–Tillskott Folkhälsomyndigheten.

–Tillskott Socialstyrelsen.

2022:10 SOU

6 Bilaga

732

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

KRISBEREDSKAP

–Tillskott Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

–Lån till Socialstyrelsen beredskapsinvesteringar.

6 Bilaga

EÄB3	Kreditgarantier för lån
prop. 2019/20:142	till företag.

SMÅ OCH MEDELSTORA FÖRETAG	26 mars 2020 1 april 2020
Statliga kreditgarantier 2020 om sammanlagt högst 100 mdkr för lån till i första
hand små och medelstora företag. Regeringen föreslog att riksdagen bemyndigar
regeringen att under 2020 ställa ut kreditgarantier om sammanlagt högst
100 000 000 000 kronor till kreditinstitut som bedriver verksamhet i Sverige för
lån till i första hand små och medelstora företag, som på grund av det nya
coronaviruset fått ekonomiska svårigheter, men i övrigt bedöms vara livskraftiga.
Företagen ska ha sin huvudsakliga verksamhet eller sitt säte i Sverige.

EÄB4	Ytterligare åtgärder på
prop. 2019/20:151	skatteområdet med
	anledning av
	coronaviruset.

SKATT

30 mars 2020 2 april 2020

–Tillfällig nedsättning av arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften. Tillämpning på ersättning som utges efter den 29 februari 2020 t.o.m. den 30 juni 2020.

–Tidsbegränsad nedsättning av egenavgifterna och den allmänna löneavgiften för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag. Tillämpas på inkomst som uppbärs efter den 31 december 2019 t.o.m. den

31 december 2020.

–Enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i svenska han- delsbolag kunde öka avsättningen till periodiseringsfond avseende beskattningsår 2019.

2022:10 SOU

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

–En möjlighet för den som redovisar mervärdesskatt helårsvis att få anstånd med inbetalning av mervärdesskatt som ska deklareras under perioden 27 december 2019–17 januari 2021. Anståndsmöjligheten gäller för en redovisningsperiod, dvs. ett beskattningsår. Anstånd kan beviljas i upp till ett år.

–Samtliga ändringar i kraft den 6 april 2020.

2022:10 SOU

733

EÄB5	Ytterligare åtgärder
prop. 2019/20:146	med anledning av
	coronaviruset.

UTBILDNING

1 april 2020

8 april 2020

–Studiestödslagen: regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan vid extraordinära händelser i fredstid meddela föreskrifter om att den stude- randes inkomst ska beaktas i annan utsträckning än vad som annars följer av studiestödslagen. I kraft den 13 april 2020.

–Medel för slopat fribelopp 2020.

A-KASSA

–Lagen om arbetslöshetsförsäkring: Förkortning av den tid som en person måste ha varit medlem i en arbetslöshetskassa för att få inkomstrelaterad arbetslöshets- ersättning, arbetsvillkoret ska kunna uppfyllas före det senaste inträdet i en arbets- löshetskassa, det krävs färre arbetade timmar för att uppfylla arbetsvillkoret, karensvillkoret avskaffas.

–Höjt tak i inkomstrelaterad a–kassa och höjt grundbelopp i arbetslöshets- försäkringen.

–I kraft den 13 april 2020.

FOLKHÄLSA OCH SJUKVÅRD

– Medel för testning.

6 Bilaga

734

6 Bilaga

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

KRISBEREDSKAP

–Lån till Socialstyrelsen beredskapsinvesteringar.

STÖD TILL VISSA ORGANISATIONER

–Organisationer som arbetar med barn i utsatta situationer och våldsutsatta barn.

–Organisationer som arbetar med våldsutsatta kvinnor, barn, hbtq-personer och mot våld i nära relationer.

KULTUR OCH IDROTT

–Bidrag till allmän kulturverksamhet.

–Stöd till idrotten.

FÖRETAG

– Tillfälligt stöd för hyreskostnader för vissa företag.

VÄB	Vårändringsbudget
prop. 2019/20:99	för 2020.

KOMMUNSEKTORN

15 april 2020 16 juni 2020

–Ökning av generella statsbidraget.

KORTTIDSARBETE

–Tillskott p.g.a. prognosökning.

KAPITALINSATSER STATLIGA FÖRETAG

–Kapitalinsatser till ALMI, Statens bostadsomvandling AB och APL.

UTBILDNING

–Fler utbildningsplatser på bl.a. högskola och universitet, yrkeshögskolan, vuxenutbildning och sommarkurser.

2022:10 SOU

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

ARBETSMARKNAD

–Tillskott arbetsmarknadspolitiska program.

–Sommarjobb för unga.

–Förlängd maximal tid med rätt till nystartsjobb.

FOLKHÄLSA OCH SJUKVÅRD

–Tillskott för merkostnader inom hälso- och sjukvården.

MEDIESTÖD

–Press- och mediestöd, förskott på driftsstöd.

2022:10 SOU

735

EÄB6	Fler kraftfulla åtgärder
prop. 2019/20:166	med anledning av
	coronaviruset.

SKATT

14 maj 2020 27 maj 2020

–Tillfällig skattefrihet för förmån av fri parkering i anslutning till arbetsplatsen och för gåvor upp till ett värde på 1 000 kronor per anställd som en arbetsgivare kan ge till sina anställda.

–Vissa anpassningar av regelverket om s.k. tillfälliga anstånd.

–I kraft den 1 juni 2020.

KORTTIDSARBETE

– Stöd vid korttidsarbete under stödmånader som infaller under perioden den

1 maj–31 juli 2020 får lämnas vid arbetstidsminskning på 80 procent. En arbets- tagares löneminskning ska då uppgå till 12 procent. Skatteverket respektive Till- växtverket får genomföra kontrollbesök för att kontrollera rätten till stöd vid kort- tidsarbete. Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet ska även omfatta sådana bedrägeribrott där gärningen har samband med Skatteverkets verksamhet enligt lagen om stöd vid korttidsarbete. Ömsesidiga uppgiftsskyldigheter för Skatte-

6 Bilaga

736

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

verkets brottsbekämpande verksamhet å ena sidan och verksamheterna beskatt- ning, folkbokföring respektive id-kort å andra sidan. I kraft den 1 juni 2020.

–Tillskott Skatteverket.

–Tillskott Tillväxtverket.

KULTUR

– Kulturverksamheter, scenkonstinstitutioner, museer.

6 Bilaga

EÄB7

prop. 2019/20:167

Stöd till hälso- och sjukvården, utbild- ningsinsatser och andra åtgärder med anledning av corona- viruset.

BOSTADSBIDRAG

20 maj 2020 3 juni 2020

–Socialförsäkringsbalken: Tidsbegränsat tilläggsbidrag införs inom bostads- bidraget till barnfamiljer med låga inkomster. I kraft den 1 juli 2020 och gäller t.o.m. den 31 december 2020.

UTBILDNING

–Lagen om studiestartsstöd: regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer kan meddela föreskrifter om att den studerandes inkomst vid extra- ordinära händelser i fredstid ska beaktas i annan utsträckning än vad som nor- malt gäller vid beslut om studiestartsstöd. I kraft den 1 juli 2020.

–Medel för undervisning under skollov.

–Medel för utbyggnad av vård- och omsorgsutbildningar.

–Fler utbildningsplatser vid universitet och högskolor, kortare utbildningar för omställning och vidareutbildning, kortare kurser för vidareutbildning på avancerad nivå.

–Medel till folkhögskolan.

2022:10 SOU

737

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

MEDIESTÖD

–Allmänna nyhetsmedier, webbaserade nyhetsmedier, gratistidningar.

FOLKHÄLSA OCH SJUKVÅRD

–Medel för kommuners och regioners merkostnader.

–Tillskott Folkhälsomyndigheten.

TILLSKOTT TILL VISSA ORGANISATIONER

–Auktoriserade adoptionssammanslutningar.

–Organisationer som arbetar med stödverksamhet för social särskilt utsatta grupper.

ÄLDREOMRÅDET

–Medel för höjd kompetens och ökad bemanning.

KRISBEREDSKAP

–Tillskott Socialstyrelsens krisorganisation för bl.a. upphandling och lagerhållning av hälso- och sjukvårdsmateriel.

SJUKFÖRSÄKRING

–Ersättning karensavdrag till försäkrade och egenföretagare förstärks och för- längs t.o.m. september 2020.

–Förlängning av tillfälligt slopande av krav på läkarintyg under sjuklöneperioden t.o.m. september 2020.

SJUKLÖNEKOSTNADER

–Ersättning för höga sjuklönekostnader förlängs t.o.m. september 2020 och begränsas till kostnader över det normala.

2022:10 SOU

6 Bilaga

738

6 Bilaga

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

A-KASSA

–Den högsta inkomstrelaterade a-kassan förlängs att gälla även efter de första hundra dagarna, fr.o.m. den 29 juni 2020 t.o.m. den 3 januari 2021.

KOMMUNIKATIONER

–Bidrag för upprätthållande av kollektivtrafik.

–Tillskott järnvägs- och vägunderhåll.

ENERGI

–Tidigareläggning av planerade insatser.

LANDSBYGD

–Medel för att säkra tillgången till stöd för utbyggnad av bredband.

NÄRINGSLIV

–Matchning av arbetssökande till säsongsarbeten i gröna näringar.

KAPITALFÖRSTÄRKNING STATLIGA FÖRETAG

–Almi Företagspartner AB.

EÄB8	Förstärkt stöd till
prop. 2019/20:181	välfärd och företag,
	insatser mot
	smittspridning och
	andra åtgärder med
	anledning av
	coronaviruset.

OMSTÄLLNINGSSTÖD

10 juni 2020 17 juni 2020

–Ny lag om omställningsstöd. I kraft den 22 juni 2020.

–Medel till Skatteverket.

–Garanti till EU för SURE (ett europeiskt instrument för tillfälligt stöd för att minska risken för arbetslöshet).

–Garanti till Europeiska investeringsbankens garantifond för stöd till företag.

2022:10 SOU

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

FOLKHÄLSA OCH SJUKVÅRD

–Testning och smittspårning.

–Tillskott Folkhälsomyndigheten.

–Tillskott Socialstyrelsen.

–Tillskott länsstyrelserna.

KOMMUNSEKTORN

– Ökade medel i form av generella statsbidrag.

2022:10 SOU

739

EÄB9	Ersättning till
prop. 2019/20:187	riskgrupper,
	kapitalinsatser i
	statligt ägda företag
	och andra åtgärder
	med anledning av
	coronaviruset.

RISKGRUPPER

15 juni 2020 23 juni 2020

–Ersättningar till riskgrupper: förebyggande sjukpenning, viss tillfällig föräldrapenning och viss smittbärarpenning.

–Tillskott Försäkringskassan.

FOLKHÄLSA OCH SJUKVÅRD

–Ökning av Folkhälsomyndighetens låneram för tecknande av avtal med vaccin- utvecklare.

KULTUR

–Bidrag till regional kulturverksamhet.

KOMMUNIKATIONER

–Miljökompensation för godstransporter på järnväg till följd av minskad efterfrågan på godstransporter.

–Tillskott till Luftfartsverket och Sjöfartsverket.

KAPITALINSATSER STATLIGA FÖRETAG

– Rekapitalisering av SAS AB.

6 Bilaga

740

6 Bilaga

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

– Kapitaltillskott till Swedavia AB och Lernia AB.

EÄB10	Förlängda och
prop. 2020/21:4	förstärkta stöd och
	ersättningar med
	anledning av
	coronaviruset.

OMSTÄLLNINGSSTÖD

–Förlängning av omställningsstödet till företag med att maj, juni och juli 2020 blir stödberättigade månader.

STÖD TILL ENSKILDA NÄRINGSIDKARE (OMSÄTTNINGSSTÖD)

–Nytt ekonomiskt stöd till enskilda näringsidkare vars nettoomsättning minskat i större omfattning till följd av spridningen av covid-19, avser mars–juli 2020

–Tillskott länsstyrelserna och Boverket.

KULTUR

–Ökade stöd till kultur– och idrottssektorn.

SJUKFÖRSÄKRING

–Förlängning av ersättning för karensavdrag t.o.m. december 2020.

–Förlängning av tillfälligt slopande av krav på läkarintyg under sjuklöneperioden, t.o.m. december 2020.

SJUKLÖNEKOSTNADER

–Förlängning av ersättning för kostnader över normala t.o.m. december 2020.

UTBILDNING

–Nationell samordnare för genomförande av högskoleprovet höstterminen 2020.

10 september 8 oktober 2020

2020

HÄB	Höständringsbudget	FOLKHÄLSA OCH SJUKVÅRD	21 september	26 november
prop. 2020/21:2	för 2020.	– Tillskott för merkostnader inom hälso- och sjukvården.	2020	2020
		– Medel för traumastöd inom sjuk- och äldrevård.		SOU
		– Säkra tillgång till utrustning, materiel och läkemedel.		2022:10
				2022:10

2022:10 SOU

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

SJUKFÖRSÄKRING

–Ytterligare medel till Försäkringskassan.

KULTUR OCH IDROTT

–Ytterligare medel till museer.

EÄB11

prop. 2020/21:45

Ytterligare medel till kommuner och regioner, ökad testning och andra merkost- nader med anledning av coronaviruset samt ändrade regler för kost- förmån i särskilda fall.

SKATT

–Skattefrihet för förmån av fri kost i särskilda fall som lämnats efter den 29 februari 2020. I kraft den 1 januari 2021.

FOLKHÄLSA OCH SJUKVÅRD

–Tillskott för merkostnader inom hälso- och sjukvården.

–Ökade medel för testning.

–Medel för skyddsutrustning för personliga assistenter.

–Tillskott till EU:s instrument för krisstöd (ESI) för förköpsavtal vaccin.

3 november	26 november
2020	2020

EÄB12	Förlängd rätt till	RISKGRUPPER	3 november	11 november
prop. 2020/21:46	ersättning för	– Förlängd rätt till ersättning för riskgrupper från 90 till 184 dagar, dvs. t.o.m.	2020	2020
	riskgrupper.	december 2020.

Källa: Finansdepartementet.

741

6 Bilaga

742

6 Bilaga

Tabell 2	Ekonomiska propositioner för budgetåret 2021

	Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
			riksdagen	riksdagen

BP21	Budgetpropositionen
prop. 2020/21:1	för 2021.

OMSTÄLLNINGSSTÖD

–Medel avseende 2021 för förlängning av stödet maj–juni.

STÖD TILL ENSKILDA NÄRINGSIDKARE (OMSÄTTNINGSSTÖD)

–Medel avseende 2021 för införande av stödet.

ERSÄTTNING FÖR HÖGA SJUKLÖNEKOSTNADER

–Medel för förlängning av stöd till arbetsgivare för sjuklönekostnader över normal nivå januari–februari 2021.

–Förlängt undantag från krav på läkarintyg, medel avsatta avseende december 2020.

SJUKFÖRSÄKRING

–Medel avseende förlängning för ersättning för karensavdrag januari–februari 2021.

–Medel avseende stöd till egenföretagare vid sjukdom januari–februari 2021.

–Rätt till sjukpenning vid inställd vård.

FOLKHÄLSA OCH SJUKVÅRD

–Ytterligare medel för testning och smittspårning.

–Medel till sjukvården för uppskjuten vård.

–Anpassade ersättningsperioder för högkostnadsskyddet inom tandvården.

–Återhämtningsbonus i vård och äldreomsorg.

KULTUR OCH IDROTT

– Stöd till kulturen.

21 september	26 november
2020	2020

2022:10 SOU

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

– Stöd till civilsamhälle.

A-KASSA

–Fortsatt höjt tak, grundbelopp och lättnad i arbetsvillkoret.

UTBILDNING

–Medel för att hantera "utbildningsskuld", bl.a. skola och yrkesvux.

KOMMUNER

–Tillfällig ökning av det generella statsbidraget.

KOMMUNIKATIONER

–Stöd till kollektivtrafiken.

2022:10 SOU

743

EÄB1	Stöd till företag, medel
prop. 2020/21:77	för vaccinering och
	andra åtgärder med
	anledning av
	coronaviruset.

SKATT

–Anstånd med betalning av skatter och avgifter samt anstånd med mervärdes- skatt utökas till att omfatta ytterligare tre månader, från ett kvartal till två kvartal. Den maximala anståndstiden utökas även med ett år. I kraft den

5 februari 2021.

OMSTÄLLNINGSSTÖD

–Förlängning av stödet att även omfatta augusti–december 2020.

–Medel till Skatteverket.

STÖD TILL ENSKILDA NÄRINGSIDKARE (OMSÄTTNINGSSTÖD)

–Förlängning av stödet att även omfatta augusti–december 2020.

–Medel till länsstyrelserna och Boverket.

12 januari	3 februari 2021
2021

6 Bilaga

744

6 Bilaga

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

STÖD TILL HANDELSBOLAG

–Nytt stöd riktat mot handelsbolag, inklusive kommanditbolag, liknande utformning som stöd till enskilda näringsidkare.

–Medel till länsstyrelserna och Boverket.

FÖRETAG

–Nytt stöd, anslagsfinansierad utlåning till paketreseföretag för att möjliggöra återbetalning till resenärer.

–Nytt stöd, anslagsfinansierad utlåning till leverantörer av flygtrafiktjänst.

–Förlängning av statliga kreditgarantier för lån till små och medelstora företag. Ny ram 50 mdkr.

VACCINERING

–Medel till kommunerna för planering och genomförande av vaccinering.

–Medel för inköp av vaccin.

–Ökad medel till flertalet myndigheter för bl.a. informationsinsatser och stöd kopplade till vaccinationerna samt uppföljningsstudier.

FOLKHÄLSA OCH SJUKVÅRD

–Ytterligare medel för testning och smittspårning.

–Ytterligare medel för merkostnader inom hälso- och sjukvården.

–Stöd till flygambulanstransporter.

–Medel för skyddsutrustning för personliga assistenter.

2022:10 SOU

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

KRISBEREDSKAP

–Medel till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap för att bistå regionerna med lokaler för testning.

RISKGRUPPER

–Förlängning t.o.m. den 30 april 2021.

ARBETSMARKNAD

– Fortsatt tillfällig förlängning av nystartsjobb.

A-KASSA

–Lagen om arbetslöshetsförsäkring: Fortsatt förlängning av undantag för företagares möjlighet att få a-kassa, femårsregeln. I kraft den 22 februari 2021.

2022:10 SOU

EÄB2	Vissa ändrade regler
prop. 2020/21:78	inom sjukförsäkringen.

SJUKFÖRSÄKRING

Socialförsäkringsbalken: utvidgad möjlighet att skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete efter dag 180. I kraft den 15 mars 2021.

12 januari	3 mars 2021
2021

745

EÄB3	Förstärkta stöd till
prop. 2020/21:83	företag, nedsättning av
	arbetsgivaravgifter för
	unga och andra
	åtgärder med
	anledning av
	coronaviruset.

SKATT

–Tidigareläggning av arbetsgivaravgiftssänkning för 19–23 åringar från den

1 april till den 1 januari 2021.

KORTTIDSARBETE

–Förlängning av korttidsarbete till den 30 juni 2021. Karensperioden för företag som redan utnyttjat stödet slopas. Även förstärkning av stödet en ytterligare nivå för arbetstidsminskning infördes.

–Medel till Tillväxtverket.

19 januari	3 februari 2021
2021

6 Bilaga

746

6 Bilaga

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

OMSTÄLLNINGSSTÖD

–Förlängning avseende januari–februari 2021 samt förstärkning för små företag

–Medel till Skatteverket.

NEDSTÄNGNINGSSTÖD

–Nytt stöd (förstärkt omställningsstöd) ersättning med upp till 100 procent av fasta kostnader vid nedstängning kopplad till pandemilagen.

SJUKFÖRSÄKRING

–Tillfällig paus från 180-dagarsgränsen fr.o.m. den 21 december 2020 tills lag- stiftning enligt förslag i prop. 2020/21:78 träder i kraft.

EÄB4	Förlängda ersättningar
prop. 2020/21:84	på sjukförsäkringsom-
	rådet, stöd till företag
	och andra åtgärder
	med anledning av
	coronaviruset.

STÖD TILL ENSKILDA NÄRINGSIDKARE (OMSÄTTNINGSSTÖD)

–Förlängning av stödet att även omfatta januari–februari 2021.

–Medel till länsstyrelserna och Boverket.

STÖD TILL HANDELSBOLAG

–Förlängning av stödet januari–februari 2021.

–Medel till länsstyrelserna och Boverket.

HYRESSTÖD

–Ny och förstärkt period av hyresstödet januari–mars 2021.

SJUKFÖRSÄKRING

–Förlängning av undantag i sjukpenning p.g.a. uppskjuten vård mars–juni 2021.

–Förlängning av ersättning för karensavdrag mars–april 2021.

–Förlängning av stöd till egenföretagare vid sjukdom mars–april 2021.

26 januari	25 februari
2021	2021

2022:10 SOU

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

ERSÄTTNING FÖR HÖGA SJUKLÖNEKOSTNADER

–Förlängning av stöd till arbetsgivare för sjuklönekostnader över normal nivå mars–april 2021.

–Förlängt undantag från krav på läkarintyg.

FOLKHÄLSA OCH SJUKVÅRD

–Medel för snabbtester av covid–19.

–Ytterligare medel till skyddsutrustning för personliga assistenter

–Medel för skyndsamma transporter av covid–19 patienter.

–Medel till kommunerna för tillsyn enligt serveringslagen.

UTBILDNING

–Slopat fribelopp, januari–juni 2021.

KULTUR OCH IDROTT

–Ytterligare medel till kultur och idrottssektorn.

–Ytterligare medel till civilsamhället och ideella organisationer.

STÖD TILL VISSA ORGANISATIONER

–Pensionärsorganisationer, organisationer som arbetar med barn i utsatta situationer respektive våldsutsatta kvinnor.

2022:10 SOU

747

EÄB5

prop. 2020/21:121

Förlängda och förstärkta stöd vid korttidsarbete och om- ställningsstöd för före- tag med anledning av coronaviruset.

KORTTIDSARBETE

10 mars 2021 24 mars 2021

–Förlängning av förstärkta nivån för korttidsarbete t.o.m. april 2021. I kraft den 29 mars 2021.

–Medel till Tillväxtverket.

6 Bilaga

748

6 Bilaga

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

OMSTÄLLNINGSSTÖD

–Förlängning av stödet mars–april 2021.

–Medel till Skatteverket.

NEDSTÄNGNINGSSTÖD

–Förstärkning av nedstängningsstödet så att lönekostnader ses som en fast kostnad.

VACCIN

–Folkhälsomyndighetens låneram ökas för avtal om vaccin.

EÄB6	Förlängda ersättningar
prop. 2020/21:166	på sjukförsäkrings-
	området, stöd till
	företag, kultur och
	idrott samt andra
	åtgärder med
	anledning av
	coronaviruset.

SKATT

6 april 2021

21 april 2021

–Utökning av skatteanstånd med en månad och sänkning av anståndsavgift. I kraft den 26 april 2021.

–Förlängd skattefrihet för förmån av fri parkering, förlängd skattefrihet för förmån av gåvor och höjd beloppsgräns. I kraft den 1 maj 2021.

OMSTÄLLNINGSSTÖD

–Förlängning av stödet att även omfatta maj–juni 2021 samt förlängning av för- stärkt omställningsstöd för augusti 2020–april 2021.

–Medel till Skatteverket.

STÖD TILL ENSKILDA NÄRINGSIDKARE (OMSÄTTNINGSSTÖD)

–Förlängning av stödet att även omfatta mars–juni 2021.

–Medel till länsstyrelserna och Boverket.

STÖD TILL HANDELSBOLAG

– Förlängning av stödet avseende mars – juni 2021.

2022:10 SOU

749

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

– Medel till länsstyrelserna och Boverket.

ERSÄTTNING FÖR HÖGA SJUKLÖNEKOSTNADER

–Förlängning av ersättning av sjuklön utöver det normala avseende maj–juni 2021.

–Förlängt undantag från krav på läkarintyg t.o.m. juni 2021.

RISKGRUPPER

–Förlängning av ersättning till riskgrupper t.o.m. juni 2021.

SJUKFÖRSÄKRING

–Förlängning av ersättning för karensavdrag t.o.m. juni 2021.

–Förlängning av stöd till egenföretagare vid sjukdom t.o.m. juni 2021.

KULTUR OCH IDROTT

–Ytterligare medel till Försäkringskassan.

–Ytterligare medel till kultur– och idrottssektorn.

–Stöd till avgiftsbelagda museer.

–Stöd till teater, konstnärer och film.

–Nytt evenemangsstöd, garanti till inställda eller uppskjutna evenemang.

BARN OCH UNGA

–Stöd till kommunerna för smittsäkra och avgiftsfria lovaktiviteter.

FOLKHÄLSA OCH SJUKVÅRD

–Förlängt stöd för flygambulanstransporter.

–Medel för digitala vaccinationsintyg.

–Ökade medel till Folkhälsomyndigheten.

–Medel till kommuner för tillsyn enligt serveringslagen.

2022:10 SOU

6 Bilaga

750

6 Bilaga

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

VÄB	Vårändringsbudget
prop. 2020/21:99	för 2021.

FOLKHÄLSA OCH SJUKVÅRD

15 april 2021 16 juni 2021

–Ytterligare medel för testning och smittspårning.

–Ytterligare medel för merkostnader inom hälso- och sjukvården.

–Ytterligare medel för skyndsamma transporter av covid-19 patienter.

–Ytterligare medel till skyddsutrustning för personliga assistenter.

–Medel till Socialstyrelsen och Inspektionen för vård och omsorg.

VACCINERING

–Ytterligare medel till kommunerna för genomförda vaccinationer.

–Ytterligare medel för vaccininköp.

ARBETSMARKNAD

–Tillskott till arbetsmarknadspolitiska program.

UTBILDNING

–Fler utbildningsplatser på bl.a. yrkeshögskolan, vuxenutbildning och sommarkurser.

HYRESSTÖD

–Förlängning av hyresstödet med ett kvartal, t.o.m. juni 2021.

SJUKFÖRSÄKRING

–Förlängning t.o.m. december 2021 av undantag för sjukpenning p.g.a. uppskjuten vård.

KOMMUNIKATIONER

–Bidrag för upprätthållande av kollektivtrafik.

–Medel för temporära beredskapsflygplatser t.o.m. maj 2021.

2022:10 SOU

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

BOSTADSBIDRAG

–Tillfällig tilläggsbidrag till barnfamiljer inom bostadsbidrag i 6 månader.

BARN OCH UNGA

–Satsning på sommarjobb för unga.

–Förlängd möjlighet till lovskola.

STÖD TILL VISSA ORGANISATIONER

–organisationer som arbetar med barn i utsatta situationer respektive vålds- utsatta kvinnor.

–ideella sektorn för humanitära och sociala insatser.

2022:10 SOU

EÄB7	Förstärkt nedsättning
prop. 2020/21:202	av arbetsgivaravgif-
	terna för 19–23-
	åringar under
	juni–augusti 2021

SKATT

25 maj 2021 16 juni 2021

–Sänkt arbetsgivaravgift för unga från 19,73 procent till 10,21 procent under juni–augusti 2021. I kraft den 19 juni 2021.

751

EÄB8

prop. 2020/21:208

Förlängda ersättningar på sjukförsäkrings- området, stöd till före- tag, kultur, idrott och civilsamhälle samt andra åtgärder med anledning av corona- viruset

KORTTIDSARBETE

10 juni 2021 23 juni 2021

–Förlängning av förstärkta stödet vid korttidsarbete juli–september 2021. I kraft den 29 juni 2021.

–Medel till Tillväxtverket.

OMSTÄLLNINGSSTÖD

–Förlängning t.o.m. september 2021.

–Medel till Skatteverket.

6 Bilaga

752

6 Bilaga

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

	STÖD TILL ENSKILDA NÄRINGSIDKARE (OMSÄTTNINGSSTÖD) OCH STÖD TILL
	HANDELSBOLAG
	– Förlängning av stöden att även omfatta juli–september 2021.
	– Medel till länsstyrelserna och Boverket.
	HYRESSTÖD
	– Förlängning för juli–september 2021.
	FLYG
	– Kreditgaranti eller låneram till SAS-koncernen.
	ERSÄTTNING FÖR HÖGA SJUKLÖNEKOSTNADER
	– Förlängning av stöd till arbetsgivare för sjuklönekostnader över normal nivå
	juli–september 2021.
	– Förlängt undantag från krav på läkarintyg t.o.m. september 2021.
	SJUKFÖRSÄKRING
	– Förlängning av ersättning för karensavdrag t.o.m. september 2021.
	– Förlängning av stöd till egenföretagare vid sjukdom t.o.m. september 2021.
	RISKGRUPPER
	– Förlängning av ersättning till riskgrupper t.o.m. september 2021.
	KULTUR OCH IDROTT
	– Ytterligare medel till kultur- och idrottssektorn.
	– Ytterligare medel till civilsamhället för stöd till utsatta grupper.
	FOLKHÄLSA OCH SJUKVÅRD			SOU
	– Ytterligare medel för digitalt covidbevis.			SOU
	– Ytterligare medel för digitalt covidbevis.		2022:10
			2022:10

Proposition	Innehåll	Lämnad till	Beslutad av
		riksdagen	riksdagen

–Ytterligare medel för testning och smittspårning.

–Ytterligare medel för skyndsamma sjukvårdstransporter.

–Ytterligare medel till skyddsutrustning för personliga assistenter.

VACCINERING

–Ytterligare medel till kommunerna för genomförande av vaccinering.

–Ökade medel för riktade informationsinsatser.

–Bemyndigande att få sälja överskott av vaccin.

UTBILDNING

–Förlängning av slopat fribelopp för andra kalenderhalvåret 2021.

FÖRETAG

–Utvidgning av researrangörslån till att även omfatta ersättningsresor.

KOMMUNIKATIONER

–Tillskott till Sjöfartsverket.

–Medel för temporära beredskapsflygplatser t.o.m. september 2021.

2022:10 SOU

753

HÄB	Höständringsbudget
prop. 2021/22:2	2021.

VACCINERING

–Ytterligare medel till kommunerna för genomförande av vaccinering.

–Ytterligare medel för inköp av vaccin.

FOLKHÄLSA OCH SJUKVÅRD

–Ytterligare medel för testning och smittspårning.

–Ytterligare medel för merkostnader inom hälso- och sjukvården.

–Medel till kommunerna för tillsyn enligt serveringslagen.

20 september	24 november
2021	2021

6 Bilaga

SOU 2022:10Bilaga 6

Tabell 3	Riksbankens åtgärder under mars–augusti 2020

Åtgärd	Omfattning	Utnyttjat t.o.m. augusti	Detaljer
Program för	Upp till 500 mdr	164,5 mdr, varav	Första beslut 12 mars.
lån till banker	kronor.	145,5 mdr i	Inleddes den 20 mars.
för vidare-		mars–april.	Initial löptid upp till
utlåning till			2 år. Beslut om tillfällig
företag.			utökning av motparts-
			kretsen den 26 mars.
			Utvidgades till att även
			omfatta enskilda firmor
			den 6 april. Den 30 juni
			förlängdes löptiden till
			upp till 4 år och det
			räntetillägg som utgick
			om kravet på vidare-
			utlåning till svenska
			icke–finansiella företag
			inte uppfylldes, sänktes
			från 0,20 till 0,10 pro-
			centenheter över repo-
			räntan.
Ram för	Upp till 500 mdr	Köp: 193 mdr, varav	Första beslut 16 mars.
Riksbankens	kronor.	68,4 mdr i mars–april.	Köpprogrammet för-
tillgångsköp.			längdes den 27 mars,
			27 april, 15 maj och
			30 juni. Programmet
			löper till 30 juni 2021.
			Omfattningen utökades
			från 300 mdr till
			500 mdr den 30 juni.

Inom ramen:		Köp: 181,5 mdr, varav	Köp av statsobligationer
Köp av stats-		31,5 mdr stats-	inleddes den 18 mars.
obligationer,		obligationer, 25 mdr	Köp av säkerställda
kommunobliga		kommunobligationer	obligationer inleddes den
tioner och		och 125 mdr säker-	25 mars. Köp av kom-
säkerställda		ställda obligationer.	munobligationer inleddes
obligationer.			28 april.

Inom ramen:	Köp av företagscerti-	Köp av företagscerti-	Första beslut 19 mars.
Köp av	fikat upp till maximalt	fikat: 11,5 mdr och	Köp av företagscertifikat
företags-	innehav om 32 mdr	innehav av företags-	inleddes den 2 april.
papper.	kronor fram till 31 dec	certifikat i slutet av	Beslut om förlängning av
	2020 och köp av före-	augusti: 2,6 mdr.	programmet den 3 april
	tagsobligationer för		och 8 maj. Köp av före-
	10 mdr kronor till		tagsobligationer inleddes
	30 juni 2021.		14 september.

755

Bilaga 6

SOU 2022:10

Åtgärd	Omfattning	Utnyttjat t.o.m. augusti Detaljer
Sänkt ränta i	Sänkning i två steg	Beslut den 16 mars och
stående	från 0,75 till 0,10 pro-	30 juni.
utlånings-	centenheter över repo-
faciliteten.	räntan (och därmed en
	symmetrisk räntekorri-
	dor runt Riksbankens
	reporänta).

Veckovisa	Obegränsat.	29 mdr, varav 23 mdr i
marknads-		mars–april.
operationer på
längre löptider.

Första beslut 16 mars. Lån mot säkerhet med en löptid på 3 månader. Beslut 30 juni att på- slaget på reporäntan om 0,20 procentenheter skulle tas bort och att Riksbanken även skulle erbjuda krediter med en löptid på 6 månader.

Lättade krav	De särskilda begräns-		Beslut den 19 mars.
på säkerheter	ningsreglerna för
för att låna	säkerställda obli-
hos Riks-	gationer slopades fram
banken.	till 30 december 2024.
Lån till banker	Upp till 60 mdr USD.	USD 2 mdr, varav USD	Beslut den 19 mars.
i amerikanska		2 mdr i mars–april.
dollar.

Anm.: Med kommunobligationer avses obligationer utgivna av svenska kommuner, regioner och Kommuninvest i Sverige AB. Samtliga beslutsunderlag till de olika åtgärderna finns att läsa på Riksbankens webbplats: https://www.riksbank.se/sv/press–och–publicerat/aktuellt–om–riksbanken– och–coronapandemin/riksbankens–atgarder–i–samband–med–coronapandemin/.

Källa: Gustafsson och von Brömsen, ”Coronapandemin: Riksbankens åtgärder och den finansiella utvecklingen under våren och sommaren 2020”, Penning – och valutapolitik 2021:1.

756

SOU 2022:10Bilaga 6

Tabell 4	Riksbankens åtgärder under coronakrisen

Åtgärd	Omfattning	Hittills köpt/utestå- Status
		ende till och med
		den 17 september

Ram för Riksbankens	Ramen uppgår till	Totalt ökat innehav
tillgångsköp.	700 miljarder kronor.	fr.o.m. mars 2020
		med 609,2 mdr kr.
Varav		79,8 mdr kr.
statsobligationer.
Varav kommun-		90,9 mdr kr.
obligationer.
Varav säkerställda		380 mdr kr.
obligationer.
Varav stats-		Innehav 17,5 mdr kr.
skuldväxlar.
Varav företags-		11,6 mdr kr.
obligationer.
Varav företags-		Innehav 0,0 mdr kr.
certifikat.

Köpprogrammet gäller till 31 december 2021. Köpbeslut finns t.o.m. fjärde kvartalet 2021, därefter prognos för innehavet.

Köp så innehavet är 20 miljarder kronor den 31 december 2021.

Köp upp till ett inne- hav om 32 miljarder kronor under åter- stoden av 2021.

Sänkt ränta i stående	Sänkning från 0,75		Förändringen är i linje
utlåningsfaciliteten.	till 0,10 procent-		med den plan för en
	enheter över repo-		förenkling av styr-
	räntan.		systemet som Riks-
			banken beslutade i
			september 2019, men
			tidigarelades till följd
			av coronakrisen.

Program för utlåning	Upp till 500 miljarder	Utestående 16,0 mdr	Riksbanken erbjuder
till banker för att	kr.	kr.	inga ytterligare lån
stödja företags-			efter den
utlåning.			21 september.

Veckovisa marknads-	Obegränsat	Utestående 3,0 mdr	Riksbanken erbjuder
operationer där		kr.	inga ytterligare lån
banker erbjuds låna			efter den
mot säkerhet med tre			21 september.
respektive sex måna-
ders löptid till repo-
räntan.

757

Bilaga 6

SOU 2022:10

Åtgärd	Omfattning	Hittills köpt/utestå- Status
		ende till och med
		den 17 september

Lättade krav på	–
säkerheter för att
låna hos Riksbanken.

Återställs den 3 janu- ari 2022. (För utestå- ende lån inom pro- grammet för företags- utlåning via bankerna gäller kraven tills lånen reglerats, senast 2024.)

Lån i amerikanska	Upp till 60 mdr USD. Utestående 0,0 mdr	Avslutas när nuva-
dollar.	USD.	rande beslut löper ut
		den 30 september.

Anm.: Med kommunobligationer avses obligationer utgivna av svenska kommuner, regioner och Kommuninvest i Sverige AB. Samtliga beslutsunderlag till de olika åtgärderna finns att läsa på Riksbankens hemsida https://www.riksbank.se/sv/press–och–publicerat/aktuellt–om–riksbanken–och– coronapandemin/riksbankens–atgarder–i–samband–med–coronapandemin/.

Källa: Penningpolitisk rapport, september 2021.

758

8	Pandemins ojämlika konsekvenser ............................	239
8.1	Utgångspunkter ....................................................................	240
8.2	Direkta och indirekta utfall av pandemin ............................	242
8.3	Olika dimensioner av ojämlikhet .........................................	246
8.4	Summering.............................................................................	264

9	Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer
	i en kris	..................................................................	267
9.1	Rättsliga utgångspunkter......................................................		268
9.2	Regler för fredstida kriser i andra länder .............................		275
9.3	Regeringen styr riket ............................................................		282
9.4	Principer för krisberedskap och krishantering....................		291
	9.4.1	Ansvarsprincipen ...................................................	291
	9.4.2	Det geografiska områdesansvaret .........................	295
9.5	Summering.............................................................................		298

10	Samhällets krisberedskap.........................................	305
10.1	Det svenska krisberedskapssystemet ...................................	306
10.2	Aktörer inom krisberedskapsområdet.................................	310
10.3	Återkommande brister i nuvarande
	krisberedskapssystem ...........................................................	319
	10.3.1 Bristande samverkan före en kris..........................	321
	10.3.2 Risk- och sårbarhetsanalysernas användbarhet
	har ifrågasatts .........................................................	322
	10.3.3 För få övningar och bristande
	beredskapsplanering ..............................................	323
	10.3.4 Bristande omhändertagande av lärdomar efter
	kriser.......................................................................	325
10.4	Summering.............................................................................	326

11	Krishanteringen på smittskyddsområdet.....................	327
11.1	Regeringen och Regeringskansliet .......................................	329

		organisation vid krishantering..............................	334
	11.1.3 Regeringskansliets hantering av pandemin..........		340
11.2	Förvaltningsmyndigheterna.................................................		364
	11.2.1	Folkhälsomyndigheten .........................................	364
	11.2.2	MSB........................................................................	375
	11.2.3	Socialstyrelsen .......................................................	384
	11.2.4	Länsstyrelser..........................................................	396
11.3	Regioner	................................................................................	403
11.4	Kommuner ............................................................................		408
11.5	Samhällsviktig verksamhet ...................................................		414

		förmåga att hantera pandemins konsekvenser ....	415
11.6	Summering ............................................................................		424
12	Förutsättningar och val i det svenska
	smittskyddsarbetet...................................................		431
12.1	Den initiala kunskapen om viruset och dess spridning ......		432
12.2	Bedömningar i det inledande skedet i Sverige ....................		442
	12.2.1	Folkhälsomyndighetens bedömningar ................	442
	12.2.2	Folkhälsomyndighetens riskbedömningar ..........	447
12.3	Utgångspunkter för svenska smittskyddsåtgärder .............		450
	12.3.1	Frivillighet .............................................................	451
	12.3.2 Krav på evidens och proportionalitet...................		452
	12.3.3	Uthållighet och acceptans.....................................	455
12.4	Svenska val av åtgärder .........................................................		456
	12.4.1 Gränskontroller, hälsokontroller och karantän ..		457

	offentliga tillställningar.........................................	463
12.4.3	Skolstängningar .....................................................	473
12.4.4	Munskydd hos allmänheten..................................	476
12.5 Summering ............................................................................		478

13	Kommunikationen till allmänheten............................		483
13.1	Kommunikation vid ett pandemiskt utbrott.......................		485
13.2	Huvudsakliga aktörer och övergripande kommunikativa
	insatser och uppdrag under pandemin.................................		489
	13.2.1 Kommunikation till allmänheten på nationell
		nivå .........................................................................	489
	13.2.2 Kommunikation till allmänheten på regional
		och lokal nivå .........................................................	502
13.3	Regeringens och myndigheters budskap till
	allmänheten under coronapandemin....................................		507
	13.3.1 Språklig otydlighet i råd och
		rekommendationer ................................................	508
	13.3.2	Motstridiga budskap..............................................	511
	13.3.3	Bristande transparens ............................................	521
13.4	Regionala och lokala perspektiv på kommunikationen
	från den nationella nivån ......................................................		525
	13.4.1 Nationella råd och rekommendationer har i
		vissa fall upplevts som otydliga.............................	526
	13.4.2 Olika råd och rekommendationer på den
		nationella och regionala/lokala nivån har
		orsakat otydlighet..................................................	529
	13.4.3 Reaktiv kommunikation på grund av bristande
		samordning ............................................................	531
13.5	Åtgärder för att säkerställa kommunikationens
	tillgänglighet..........................................................................		535
	13.5.1 Åtgärder på nationell nivå .....................................		536
	13.5.2 Åtgärder på regional och lokal nivå......................		540
13.6	Kommunikationens genomslag............................................		543
13.7	Summering.............................................................................		546

14	Dataförsörjning och krishantering ..............................	551
14.1	Samhällsnytta och sekretess .................................................	553
14.2	Myndigheternas arbete med data under pandemin .............	555
14.3	Kontakt mellan myndigheter ...............................................	562

14.4	Svårigheter att få tillgång till data ........................................		565
14.5	Infrastruktur och tekniska lösningar...................................		569
14.6	Snabbhet kontra precision ...................................................		573
14.7	Decentraliserad hantering och forskningens roll ...............		575
14.8	Summering ............................................................................		578
15	Krisens hantering – sammanfattande bedömningar......		583
15.1	Hanteringen av recessionen .................................................		584
	15.1.1 Kommissionens beskrivning av de
		ekonomiska åtgärderna .........................................	585
	15.1.2	Kommissionens utvärdering av
		pandemiåtgärderna och vägvalet inom
		ekonomisk krishantering ......................................	595
15.2	Hanteringen av smittspridningen........................................		601
	15.2.1	Besluten om smittskyddsåtgärder ........................	602
	15.2.2 Vem bestämde vad och på vilka grunder?............		620
	15.2.3	Vem genomförde besluten?..................................	626
15.3	De två vägvalen i krishanteringen........................................		628
16	Slutomdömen, ansvar och lärdomar ...........................		635
16.1	Slutomdömen........................................................................		639
16.2	Om ansvar .............................................................................		653
16.3	Lärdomar och förslag ...........................................................		661
16.4	Slutord	...................................................................................	682
Särskilt yttrande...............................................................			685
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2020:09...........................................			687
Bilaga 2 Personer som kommissionen har träffat.....................			713
Bilaga 3 Personer som kommissionen har frågat ut .................			721

SOU 2022:10		Innehåll
Bilaga 4	Expertgrupper ...............................................................	723
Bilaga 5	Underlagsrapporter ......................................................	725
Bilaga 6	Sammanfattande tabeller över ekonomiska
	propositioner med åtgärder samt Riksbankens
	åtgärder med anledning av coronaviruset ....................	729