Beslut vid regeringssammanträde den 19 december 2022
En särskild utredare ska föreslå åtgärder som syftar till att vända utvecklingen med ett ökande gängvåld, bryta tystnadskulturen och stärka och effektivisera rättsprocessen.
Utredaren ska bl.a.
. föreslå ett system med anonyma vittnen,
. analysera tillämpningen av bestämmelserna om strafflindring vid medverkan i utredningen av någon annans brott
(kronvittnessystemet) och regleringen om tidiga förhör och ta ställning till om reglerna behöver ändras i något avseende, och
. ta ställning till vissa sammanhängande frågor om sekretess och tilltrosbevisning.
Uppdraget att föreslå ett system med anonyma vittnen ska redovisas senast den 2 oktober 2023.
Övriga delar av uppdraget ska redovisas senast den 28 april 2024.
Med anonyma vittnen avses vittnen vars identitet inte är känd för den misstänkte eller tilltalade. I Sverige är det inte möjligt för ett vittne att lämna uppgifter anonymt under rättegången. En särskild reglering finns dock för tjänstemän inom Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Försvarsmakten som har en kvalificerad skyddsidentitet. Frågan om ett system med anonyma vittnen ska införas har behandlats i flera utredningar, senast i betänkandet En stärkt rättsprocess och en ökad lagföring (SOU 2021:35), men något författningsförslag har dock inte lagts fram. På senare tid har både Polismyndigheten och Ekobrottsmyndigheten gett uttryck för att ett system med anonyma vittnen bör införas och Åklagarmyndigheten har lyft behovet av att frågan analyseras på nytt, se exempelvis propositionen En stärkt rättsprocess och en ökad lagföring (prop. 2021/22:186).
De senaste 20 åren har antalet grupperingar och nätverk i den kriminella miljön blivit allt fler. Antalet skjutningar med dödlig utgång har ökat kraftigt över tid. Runt de kriminella nätverken finns också en utbredd tystnadskultur som kännetecknas av ett lågt förtroende för polisen och en rädsla för eller motvilja mot att själv bli del av en rättsprocess. Det kan även förekomma systematiska hot och våldshandlingar mot vittnen, målsägande och anmälare.
När personer som bevittnar brott avstår från att lämna uppgifter kan det leda till att brottsutredningar måste läggas ned och att gärningsmän går fria på grund av bristande bevisning. I förlängningen riskerar det att urholka allmänhetens förtroende för rättsväsendet, vilket i sin tur utgör ett allvarligt hot mot demokratin och rättsstaten. Den som har blivit vittne till ett brott måste kunna känna sig trygg med att lämna uppgifter i brottsutredningar och i domstol. För att bryta tystnadskulturen och öka lagföringen är det nödvändigt att rättsväsendet kan erbjuda den som vittnar om brott ett bättre skydd.
Frågan om det bör införas en ordning med anonyma vittnen berör viktiga rättsstatliga principer. Det är grundläggande att den som är misstänkt för ett brott ska kunna granska och bemöta de uppgifter som lämnas till hans eller hennes nackdel.
Europadomstolen har dock i flera avgöranden slagit fast att anonyma vittnen, om systemet utformas på rätt sätt, är förenligt med rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).
Sverige är ett av få länder i Europa som inte har någon möjlighet att garantera ett vittne som riskerar att utsättas för hot och repressalier anonymitet under rättsprocessen. I exempelvis Danmark, Finland och Norge är det möjligt för en domstol att under vissa förhållanden besluta att ett vittnes identitet ska hållas dold för den tilltalade. Med hänsyn till den synnerligen allvarliga brottsutvecklingen och den utbredda tystnadskulturen finns det skäl att utreda hur ett system med anonyma vittnen kan utformas i Sverige.
Den misstänktes rätt till insyn i förundersökningen regleras huvudsakligen i 23 kap. rättegångsbalken och förundersökningskungörelsen (1947:948). Under en förundersökning i brottmål kan sekretess gälla för samtliga uppgifter för att skydda utredningen (18 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Den som är skäligen misstänkt har dock som utgångspunkt rätt att fortlöpande ta del av det som har förekommit vid förundersökningen. Han eller hon ska också få del av utredningen i dess helhet när den slutförts. Detta gäller även efter beslut om åtal och fram till dess att åtalet slutligt har prövats eller saken har avgjorts på annat sätt. Rätten till insyn kan endast begränsas om det av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Sekretessen innebär dock aldrig någon begränsning i en parts rätt enligt rättegångsbalken att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande i ett mål eller ärende.
För förfarandet i domstol finns inte någon särskild bestämmelse i rättegångsbalken som på ett uttryckligt sätt reglerar den misstänktes eller tilltalades rätt till insyn i brottmålsprocessen. Däremot finns det ett flertal bestämmelser där en generell rätt till insyn indirekt kommer till uttryck, t.ex. rättegångsbalkens regler om vilka som ska närvara vid förhandlingar i domstolen. Att en part har en sådan rätt till insyn anses också följa av grunderna för rättegångsbalken. En annan grundläggande princip i den svenska rättsordningen är den s.k. kontradiktionsprincipen som bl.a. innebär att en tilltalad måste ges möjlighet att ifrågasätta bevisvärdet av den bevisning som läggs fram mot honom eller henne. Principen om parternas likställdhet (eng. equality of arms) innebär vidare att parterna ska vara likställda i rättegången och att förfarandereglerna och tillämpningen av dessa inte ska gynna den ena på den andras bekostnad.
De svenska reglerna för rättegången i brottmål bygger vidare på principen om fri bevisföring vilket innebär att alla bevismedel som utgångspunkt är tillåtna (35 kap. 1 § rättegångsbalken). I Sverige gäller också allmän vittnesplikt som medför att var och en som inte är part i målet får höras som vittne, både under förundersökningen och i domstol. Om någon kallas att vittna är han eller hon också skyldig att göra det. Det finns vissa, begränsade undantag från vittnesplikten bl.a. för den som är närstående till en part. Det finns även ett undantag från att vittna om uppgifter som hänför sig till en kvalificerad skyddsidentitet.
Det följer av regeringsformen att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen. Införandet av ett system med anonyma vittnen aktualiserar artikel 6 i Europakonventionen och rätten till en rättvis rättegång. Europadomstolen har i ett antal avgöranden slagit fast att anonyma vittnen är förenligt med rätten till en rättvis rättegång under vissa förutsättningar (se t.ex.
Europadomstolens avgöranden den 15 december 2011 i målet Al-Khawaja och Tahery mot Förenade kungariket och den 10 april 2012 i målet Ellis, Simms och Martin mot Förenade kungariket).
Det måste dock finnas starka skäl för att hålla vittnets identitet dold. I regel krävs att det finns en objektivt konstaterbar fara för vittnets eller en närståendes liv eller hälsa.
Om ett anonymt vittnesmål utgör den enda eller den huvudsakliga bevisningen måste det dessutom finnas ett starkt processuellt eller annat skydd för den tilltalade som medför att förfarandet ändå kan anses rättvist. Några av de åtgärder till skydd för den tilltalade som Europadomstolen pekat på är t.ex. att domstolen eller den tilltalades försvarare har kännedom om vittnets identitet, att den tilltalade ges möjlighet att korsförhöra vittnet, att företrädare för rättsväsendet förhörs om vittnets karaktär, eller att rätten har kunnat se och höra vittnet i domstol för att bilda sig en egen uppfattning om vittnets trovärdighet. Ju större betydelse ett vittnesmål har som bevis, desto större krav ställs på de åtgärder som säkerställer att den tilltalade får en rättvis rättegång.
Utifrån Europadomstolens praxis ska utredaren noga överväga hur en svensk reglering om anonyma vittnen bör utformas för att vara rättssäker och förenlig med Europakonventionens krav. Vid utformningen av ett svenskt system med anonyma vittnen är det av intresse att undersöka hur motsvarande regleringar i framför allt våra nordiska grannländer har utformats och analysera om liknande regler lämpar sig för svenska förhållanden.
Något som är nära sammanbundet med utformningen av kompensatoriska åtgärder till skydd för den tilltalade är frågan mot vilka anonymiteten ska gälla. I Danmark och Norge är det t.ex. möjligt att ge försvararen information om ett anonymt vittnes identitet och samtidigt förbjuda försvararen att föra informationen vidare till sin klient. I Finland ska i stället ett särskilt förordnat offentligt ombud garantera den misstänktes eller tilltalades rätt. Vid analysen av mot vilka anonymiteten ska gälla ska utredaren särskilt beakta reglerna om god advokatsed och den svenska principen om rätten att välja sitt eget försvar (21 kap. 3 § rättegångsbalken). Utredaren ska också säkerställa att domarens oberoende ställning i processen inte påverkas negativt. Att den domare som avgör målet i sak har kännedom om ett anonymt vittnes identitet kan vara en garant för den tilltalades rättssäkerhet. Samtidigt kan det, beroende på vilka anonymiteten i övrigt gäller mot, innebära att domstolen beaktar omständigheter som den tilltalade inte har kännedom om.
Det kan också hävdas att en domare som beslutat att ett vittne ska höras anonymt redan tagit ställning till vissa omständigheter av betydelse för avgörandet i sak, vilket kan aktualisera jävsproblematik.
En annan fråga som utredaren ska ta ställning till är om även en misstänkt eller tilltalad bör ha möjlighet att åberopa anonyma vittnen. Den ordningen finns i Finland medan det i Danmark och Norge endast är åklagaren som kan framställa en sådan begäran.
Utredaren ska analysera vilka krav som principen om parternas likställdhet ställer på en reglering om anonyma vittnen.
Frågorna om kompensatoriska åtgärder, vem som får åberopa ett anonymt vittne och mot vilka anonymiteten ska gälla hänger också ihop med frågan om formerna för att höra det anonyma vittnet under rättegången. Förhör med ett anonymt vittne kan potentiellt hållas vid flera olika tillfällen under förundersökningen och rättegången. Beroende på i vilket syfte förhöret sker, t.ex. i informations- eller bevissyfte, och om förhöret sker i domstol eller inte kan formen för hörandet variera. Ett vittne kan t.ex.
höras i den tilltalades frånvaro, via videolänk eller bakom en skärm.
Valet av metod är delvis beroende av i vilken grad vittnet ska förbli anonymt, dvs. om endast identiteten ska hållas hemlig eller om det även ska vara möjligt att hålla vittnets utseende dolt. Utredaren ska analysera formerna för att höra ett vittne anonymt och ta ställning till hur detta ska ske i olika situationer.
. bedöma under vilka förutsättningar och former det bör vara möjligt för ett vittne att lämna uppgifter anonymt under förundersökningen och i domstol,
. ta ställning till vem som ska få åberopa ett anonymt vittne och mot vilka anonymiteten ska gälla, och
. ta ställning till hur den som är misstänkt eller tilltalad för ett brott ska kunna garanteras en rättvis rättegång trots en möjlighet till anonyma vittnesmål.
När frågan om anonyma vittnen har diskuterats tidigare har det ifrågasatts om en sådan reglering är ett effektivt verktyg i brottsbekämpningen. En aspekt som har lyfts är svårigheten att kunna garantera ett vittne anonymitet i ett tidigt skede av brottsutredningen, vilket förutsätts påverka vittnens villighet att medverka i rättsprocessen. För att inte äventyra effektiviteten i en reglering om anonyma vittnen och undergräva allmänhetens förtroende för rättsväsendet måste ett vittne som ges anonymitet kunna lita på att hans eller hennes identitet inte avslöjas senare i processen. Detta förutsätter också ändamålsenliga bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt.
Utredaren ska analysera formerna för hur ett beslut om att höra ett vittne anonymt ska fattas samt om och i så fall hur det ska kunna överklagas och tas upp till förnyad prövning. Utredaren ska även bedöma konsekvenserna av att det senare i rättsprocessen, eller efter att den avslutats, framkommer uppgifter som medför att det inte längre finns grund för ett beslut om anonymitet. Utredaren ska analysera vilka ändringar som krävs för att domstolar och andra myndigheter ska kunna skydda det anonyma vittnets identitetsuppgifter. Utredaren ska också överväga hur länge sekretessen ska gälla.
En annan aspekt när det gäller effektiviteten i system med anonyma vittnen är att en reglering som tillåter anonyma vittnesmål i domstol endast kan bli aktuell i undantagsfall. Det anges t.ex. i Europarådets rekommendationer att om nationell lagstiftning ger möjlighet att vittna anonymt bör det vara en exceptionell åtgärd (Rekommendation No. R [97] 13 om hot mot
vittnen och den tilltalades rätt till försvar p. 10-13).
En möjlighet att lämna uppgifter anonymt under förundersökningen skulle potentiellt kunna vara mindre problematisk ur ett rättssäkerhetsperspektiv än att lämna anonyma vittnesmål i domstol. De brottsutredande myndigheterna har också, i olika sammanhang, framfört att en möjlighet till anonymitet under förundersökningen skulle öka möjligheterna till relevant information som kan föra utredningen framåt. Samtidigt är en grundförutsättning för att de brottsutredande myndigheterna ska kunna lagföra brott inte bara att de har tillgång till information, utan också att de har en möjlighet att lägga fram informationen som bevisning i domstol.
Utredaren ska undersöka om det är lämpligt att införa ett system som begränsar möjligheten att höra vittnen anonymt till förundersökningen. Utredaren ska t.ex. analysera om en begränsad möjlighet att höra ett vittne anonymt i domstol kan kompletteras med utökade möjligheter att hålla identiteten på ett vittne som endast hörts under förundersökningen dold för den tilltalade.
För att ett system med anonyma vittnen ska bli effektivt är det viktigt att säkerställa en välfungerande systematik i de regelverk som berörs av förslaget. Det är också nödvändigt att säkerställa att ett sådant system inte påverkar Sveriges internationella åtaganden negativt och att det kan användas på ett effektivt sätt vid internationellt straffrättsligt samarbete.
. ta ställning till hur beslutsprocessen bör se ut,
. bedöma om det är möjligt och lämpligt att helt eller delvis begränsa möjligheten att höra ett vittne anonymt till förundersökningen,
. utifrån de avvägningar som gjorts föreslå ett system med anonyma vittnen,
. ta ställning till om det behövs författningsändringar för att ett system med anonyma vittnen ska kunna användas vid internationellt straffrättsligt samarbete, och
. lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som bedöms nödvändiga.
Den 1 juli 2022 infördes en möjlighet till strafflindring vid medverkan i utredningen av någon annans brott (s.k.
kronvittnen). Möjligheten infördes för att öka incitamenten för misstänkta och tilltalade att samarbeta med de brottsbekämpande myndigheterna. Med beaktande av de internationella erfarenheterna av liknande system bedömde regeringen att lagändringarna skulle kunna medföra positiva effekter för möjligheten att utreda brott och lagföra personerna som begått brotten. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag men tillkännagav samtidigt att det ska införas ett kronvittnessystem som innebär att en misstänkt kan garanteras den straffreduktion som åklagaren erbjuder (se prop.
2021/22:186, bet. 2021/22:JuU35 punkt 11, rskr. 2021/22:347).
Enligt den nyligen införda regleringen är domstolen inte bunden av åklagarens förslag till straffreduktion.
Den 1 januari 2022 infördes nya regler om tidiga förhör. I syfte att göra handläggningen av framför allt stora brottmål mer modern, flexibel och effektiv utökades möjligheterna att använda t.ex. inspelade polisförhör som bevis i domstol. Lagändringarna bedömdes kunna ge mer tillförlitlig bevisning och bättre förutsättningar för materiellt riktiga domar. Samtidigt förutsågs en minskad påfrestning för förhörspersoner och en minskad risk för att vittnen och brottsoffer utsätts för hot eller andra påtryckningar i syfte att få dem att ta tillbaka eller ändra sina uppgifter inför huvudförhandlingen i domstol.
Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag men gav samtidigt tillkännagivanden om utökade möjligheter att åberopa vittnesattester och berättelser från förhör inför en brottsbekämpande myndighet som bevis, se propositionen Utökade möjligheter att använda tidiga förhör (prop. 2020/21:209, bet.
2020/21:JuU6 punkterna 3 och 4, rskr. 2020/21:37).
Reglerna om kronvittnen och tidiga förhör har, trots den förhållandevis korta tid som regleringarna varit i kraft, redan tillämpats i viss omfattning. Med hänsyn till att de eftersträvade effekterna med reformerna är av central betydelse för att i ökad utsträckning kunna utreda och lagföra brott är det angeläget att redan nu följa upp reformerna.
Har reformerna gett önskad effekt?
I uppföljningen ingår att kartlägga i vilken utsträckning bestämmelserna har tillämpats och överväga om reformerna, så här långt, har medfört de positiva effekter som förutsågs. Med utgångspunkt i översynen ska utredaren bedöma om regleringen om strafflindring vid medverkan i utredningen av någon annans brott bör ändras på så sätt att domstolen blir bunden av åklagarens yrkande om vilken straffreduktion som ska utgå för ett kronvittne. Utredaren ska vidare ta ställning till om regleringen om tidiga förhör bör förändras i något avseende, bl.a. om möjligheterna att använda tidiga förhör inför en brottsbekämpande myndighet som bevis i domstol bör utökas ytterligare. Utredaren ska också identifiera eventuella andra faktorer som kan hindra eller begränsa en effektiv och rättssäker tillämpning av reglerna och överväga om det finns behov av att vidta andra åtgärder för att syftet med reformerna fullt ut ska uppfyllas.
. undersöka hur reglerna om strafflindring vid medverkan i utredningen av någon annans brott har fungerat i praktiken och analysera om reformen har gett önskat resultat i fråga om effektivitet och rättssäkerhet,
. ta ställning till om åklagarens förslag till strafflindring bör bli bindande för domstolen och, oavsett ställningstagande, lämna ett förslag på hur en sådan reglering kan utformas,
. undersöka hur reglerna om tidiga förhör har fungerat i praktiken och analysera om reformen har gett önskad effekt,
. bedöma om möjligheterna att åberopa vittnesattester och tidiga förhör inför en brottsbekämpande myndighet som bevis i domstol bör utökas ytterligare och, oavsett ställningstagande, lämna ett förslag på hur en sådan reglering kan utformas,
. föreslå eventuella andra ändringar eller åtgärder som är nödvändiga för att uppnå önskad effekt i regleringarna, och
. lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som bedöms nödvändiga.
Presumtionen för offentlighet i domstol är stark. Behovet av att kunna granska verksamheten gör sig särskilt gällande då det rör sig om myndighetsutövning med betydande följder för den enskilde. Allmänhetens insyn i rättsprocessen ska garantera rätten till en rättvis rättegång och förtroendet för rättssystemet och rättsstaten. Den rätten måste dock vägas mot behovet av att vittnen vågar delta i rättsprocessen så att grova brott kan klaras upp och de skyldiga lagföras.
Nuvarande ordning innebär att de sekretessbelagda uppgifter som ingår i förundersökningen som utgångspunkt blir offentliga i och med att de lämnas över till domstolen när åtal väcks. Det kan t.ex. handla om utdrag ur förhör med vittnen. Även om det i vissa situationer inte finns tillräckliga förutsättningar för att besluta att ett vittnes identitet ska hållas hemlig för en misstänkt eller tilltalad kan omständigheterna vara sådana att ett vittnes identitet eller iakttagelser inte bör bli kända för allmänheten i ett för tidigt skede av rättegången. Det kan exempelvis handla om uppgifter kopplade till gängrelaterad brottslighet där ett vittne riskerar att utsättas för hot eller påtryckningar om det blir känt vad han eller hon har berättat i polisförhör. Det kan även finnas situationer där bevisläget i domstolen försvåras om vissa uppgifter i förundersökningen blir allmänt tillgängliga redan när åtal väcks, t.ex. på grund av att vittnen ändrar eller anpassar sin berättelse. Uppgifterna behöver inte nödvändigtvis röra förhörspersonernas identitet eller utsagor utan det kan även vara fråga om innehållet i viss skriftlig bevisning.
Utredaren ska därför analysera om det är lämpligt att utöka sekretessen i domstol för uppgifter i förundersökningen.
Utredaren ska särskilt bedöma om det är motiverat med en fortsatt förundersökningssekretess för innehållet i förundersökningsprotokollet under delar av domstolsprocessen, t.ex. fram till huvudförhandlingen eller till dess målet avgjorts i tingsrätten.
. ta ställning till om det även i andra fall än vid anonyma vittnesmål är möjligt och lämpligt att stärka sekretessen i domstol för uppgifter i förundersökningen, och
. lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som bedöms nödvändiga.
Sedan reformen En modernare rättegång (EMR-reformen) är huvudregeln att förhör som hållits i en tingsrätt läggs fram i hovrätten genom uppspelning av ljud- och bildupptagningar, se propositionen En modernare rättegång - reformering av processen i allmän domstol (prop. 2004/05:131). I hovrätten gäller ett förbud att ändra tingsrättens bevisvärdering utan att ta upp ett bevis på nytt, om avgörandet beror på tilltron till det beviset
(50 kap. 23 § och 51 kap. 23 § rättegångsbalken). Dessa s.k.
tilltrosbestämmelser har funnits med sedan rättegångsbalkens tillkomst och har till ändamål att upprätthålla principen om bevisomedelbarhet. En motsvarande bestämmelse finns för rättegången i Högsta domstolen (55 kap. 14 § rättegångsbalken).
I och med EMR-reformen har tilltrosbestämmelsernas praktiska nytta minskat avsevärt. I de fall tingsrätten har hållit ett förhör per telefon innebär bestämmelserna att hovrätten av formella skäl kan behöva ta upp förhöret på nytt i stället för att ta del av en ljudupptagning av förhöret. Det innebär att hovrätten kan behöva hålla huvudförhandling i ett mål som annars skulle ha kunnat avgöras skriftligt. Bestämmelserna framstår även som komplexa och svårtillämpade. Reglerna om tidiga förhör och kommande förslag om anonyma vittnen har också betydelse för reglernas tillämpning. Det finns därför skäl att överväga om bestämmelserna bör ändras för att öka effektiviteten i handläggningen och minska behovet av omförhör i överinstanserna.
. ta ställning till om det finns behov av ändringar i reglerna om tilltrosbevisning, och
. lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som bedöms nödvändiga.
Utredaren ska bedöma och redovisa förslagens ekonomiska och andra konsekvenser. Särskild vikt ska läggas vid effekter för rättsväsendets myndigheter.
Utredaren ska beskriva och, när det är möjligt, kvantifiera de samhällsekonomiska effekterna av de förslag som läggs. De offentlig-finansiella effekterna av utredarens förslag ska beräknas. Om förslagen innebär offentligfinansiella kostnader ska förslag till finansiering lämnas. Viktiga ställningstaganden som gjorts vid utformningen av förslagen ska beskrivas. Vidare ska alternativa lösningar som övervägts beskrivas liksom skälen till att de har valts bort. Utredaren ska också redovisa om förslagen har någon påverkan på jämställdheten mellan kvinnor och män.
Utredaren ska inhämta upplysningar från domstolarna, Domstolsverket, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Tullverket och Sveriges advokatsamfund samt från andra myndigheter och organisationer i den utsträckning utredaren finner lämpligt.
Utredaren ska också hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och inom utredningsväsendet. Utredaren ska beakta utvecklingen vid såväl EU:s lagstiftande institutioner som EU-domstolen, Europadomstolen och Europarådet.
Uppdraget att föreslå ett system med anonyma vittnen ska redovisas senast den 2 oktober 2023. Övriga delar av uppdraget ska redovisas senast den 28 april 2024.
(Justitiedepartementet)