Översyn av JO-ämbetet

2022/23:RS2

Till riksdagsstyrelsen

Riksdagsstyrelsen beslutade den 19 februari 2020 att sammankalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en översyn av Riksdagens ombudsmän (JO). Kommittén antog namnet 2020 års JO-utredning.

Ordförande i kommittén har varit f.d. domaren i Europeiska unionens domstol, Carl Gustav Fernlund. Ledamöter i utredningen har varit Petter Löberg (S), Per-Arne Håkansson (S), Phia Andersson (S), Karin Enström (M), Marta Obminska (M), Mikael Strandman (SD), Mats Nordberg (SD), Stefan Tornberg (C) t.o.m. den 6 juli 2021, Per Schöldberg (C) fr.o.m. den 7 juli 2021, Mia Sydow Mölleby (V), Tuve Skånberg (KD), Bo Könberg (L) och Agneta Börjesson (MP).

Säkerhetsstrategen Charlotta Berglund, biträdande kanslichefen Annika Waller och f.d. kanslichefen i konstitutionsutskottet Bertil Wennberg har biträtt kommittén som experter.

Kommittén har också i vissa delar av uppdraget biträtts av en referensgrupp bestående av professor emeritus i statsvetenskap Sverker Gustavsson, f.d. hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt, justitierådet tillika ordföranden i Högsta förvaltningsdomstolen Helena Jäderblom och f.d. justitiekanslern Anna Skarhed.

Sekreterare i utredningen har varit Judit Farago Gontier och Gustav Forsberg.

Kommittén har hållit 18 sammanträden. Kommitténs arbete redovisas i avsnitt 2.2.

Kommittén överlämnar härmed betänkandet Översyn av JO-ämbetet. Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm den 11 maj 2022

Carl Gustav Fernlund	Petter Löberg	Per-Arne Håkansson
Phia Andersson	Karin Enström	Marta Obminska
Mikael Strandman	Mats Nordberg	Per Schöldberg
Mia Sydow Mölleby	Tuve Skånberg	Bo Könberg

Agneta Börjesson

/Judit Farago Gontier

Gustav Forsberg

2022/23:RS2	INNEHÅLLSFÖRTECKNING
	2.7.3 Barnombudsmannen......................................................................		100
	2.7.4 Konsumentombudsmannen ...........................................................		101
	2.7.5 Barn- och elevombudet .................................................................		102
	3 JO-ämbetets utveckling............................................................................		104
	3.1	De första 100 åren ..............................................................................	104
	3.2	Reformer under 1900-talet..................................................................	105
	3.2.1 Reformerna 1915, 1941, 1957 och 1967 .......................................		105
	3.2.2 1975 års JO-reform .......................................................................		107
	3.3 1983 års JO-utredning ........................................................................		109
	3.4	Ställföreträdande ombudsmän inrättas på nytt....................................	110
	3.5	Verksamhetsförändringar och utredningar under 2000-talet ..............	111
	3.5.1 Viss delegationsmöjlighet införs ...................................................		111
	3.5.2 Opcat-verksamheten – en del av JO ..............................................		111
	3.5.3 Organisationsstudier......................................................................		112
	3.5.4 En nationell institution för mänskliga rättigheter ..........................		113
	3.5.5 Internrevisorernas granskning .......................................................		114
	4 Nordiska ombudsmannainstitutioner och internationella organ – ett
	urval	............................................................................................................	115
	4.1	Inledning.............................................................................................	115
	4.2	Vissa nordiska ombudsmannainstitutioner .........................................	116
	4.2.1 Finland ..........................................................................................		116
	4.2.2 Danmark........................................................................................		122
	4.2.3 Norge ............................................................................................		127
	4.3	Europeiska ombudsmannen ................................................................	131
	4.3.1 Rättslig reglering...........................................................................		131
	4.3.2 Uppdrag och verksamhet...............................................................		132
	4.3.3 Kansli och delegation ....................................................................		135
	4.3.4 Val, mandatperiod och entledigande .............................................		135
	4.3.5 Oberoende och självständighet......................................................		136
	4.3.6 Rapportering och efterlevnad av ombudsmannens förslag............		137
	4.4	International Ombudsman Institute ....................................................	138
	4.4.1 Inledning .......................................................................................		138
	4.4.2 Riktlinjer för utveckling och reformering av
	ombudsmannainstitutioner .....................................................................		138
	4.4.3 Policydokument om inverkan av privatisering ..............................		143
	4.5	Venedigkommissionen .......................................................................	144
	4.5.1 Inledning .......................................................................................		144
	4.5.2 Venedigkommissionens principer .................................................		146
	5 JO:s konstitutionella ställning..................................................................		151
	5.1	Självständighet och institutionellt oberoende .....................................	151
	5.2	Förhållandet till riksdagen och konstitutionsutskottet samt
	internationell jämförelse ...........................................................................		155
	5.2.1 Val av justitieombudsmän och ställföreträdande ombudsmän ......		156
	5.2.2 Mandatperiodens längd och möjligheten till omval ......................		162
	5.2.3 Entledigande, skyldighet att kvarstå i uppdrag och avgång i
	förtid ......................................................................................................		167
	5.2.4 Konstitutionsutskottets beredning och riksdagens behandling
	av JO:s ämbetsberättelse samt viss granskning ......................................		172
	5.2.5 Reglering av tillsynsuppuppgiften genom JO-instruktionen .........		182
	5.2.6 Samråd med konstitutionsutskottet ...............................................		186
	5.2.7 Finansiell kontroll och uppföljning av JO:s verksamhet ...............		190

2022/23:RS2

Sammanfattning

Avgränsning och utgångspunkter för utredningsuppdraget

Av utredningsdirektiven och redogörelsen om bakgrunden till denna utredning (avsnitt 2.1.1) framgår att det primära skälet till utredningen har varit att det har gått förhållandevis lång tid sedan den senaste översynen av JO genom- fördes i mitten av 1980-talet, och att såväl JO:s verksamhet som dess förut- sättningar förändrats i flera avseenden sedan dess. I direktiven uttalas också att JO i grunden är en välfungerande institution och att utredningen bör ha som utgångspunkt att bevara JO-ämbetets grundläggande uppdrag och struktur. Vidare har en viktig principiell avgränsning i uppdraget varit att utredningen inte har haft i uppgift att överväga förändringar i antalet justitieombudsmän.

Kommittén har genomfört en bred översyn av JO-ämbetet. Kommitténs förslag syftar till att få till stånd ett ändamålsenligt regelverk för att säkerställa att JO-ämbetet även framöver ges goda förutsättningar för att bedriva sin verksamhet. Nedan redovisas huvuddragen i kommitténs överväganden och förslag.

JO:s konstitutionella ställning

Förhållandet till riksdagen och konstitutionsutskottet samt internationell jämförelse

Allmänna utgångspunkter

I underavsnitt 5.2.12.1 redovisas vissa allmänna utgångspunkter av relevans för kommitténs överväganden när det gäller samtliga de frågeställningar om JO:s konstitutionella ställning som kommittén behandlar.

Kommittén slår fast att en given utgångspunkt för utredningen är att JO- ämbetets institutionella oberoende alltjämt bevaras och värnas. Ett oberoende JO-ämbete är ett av fundamenten i vårt demokratiska samhälle, och det är av synnerlig vikt att allmänheten känner förtroende för att JO är oberoende och att det inte finns någon risk för exempelvis politisk påverkan när det gäller JO:s bedömningar i enskilda ärenden.

Kommittén noterar att när det gäller internationella rekommendationer och regelverk för ombudsmannainstitutioner är utländska eller internationella lösningar ibland svåra eller rent av olämpliga att överföra till ett svenskt sammanhang. En grundläggande orsak är att den konstitutionella och institutionella ordningen samt utformningen av kontrollmakten skiljer sig åt mellan olika länder. Enligt kommittén bör därför internationella rekommen- dationer appliceras med viss försiktighet, inte minst med hänsyn till de

2022/23:RS2SAMMANFATTNING

variationer som kan förekomma i bl.a. konstitutionella och förvaltnings- rättsliga system, skillnader i uppdrag och olikheter i rättstraditioner.

Kommittén redovisar vissa grundläggande särdrag i den svenska rätts- ordningen. Sålunda redogörs för JO:s roll i den konstitutionella kontroll- makten, som innebär bl.a. att justitieombudsmännens uppdrag inte innefattar granskning av regeringen. Vidare utvecklas innebörden av att det svenska konstitutionella systemet bygger på bl.a. legalitets- respektive objektivitets- principen samt rättskipningens och förvaltningens självständighet. Dessa särdrag medför enligt kommittén att det inom vissa områden inte är påkallat med någon författningsreglering för JO-ämbetets del jämfört med vad som är fallet för ombudsmannainstitutioner i andra länder.

Självständighet och institutionellt oberoende

JO-ämbetet och dess verksamhet utgör en del av en konstitutionell kontext som utmärks bl.a. av grundläggande rättsstatliga principer, rättskipningens och förvaltningens självständighet samt riksdagens kontrollmakt. Regelverket för JO ingår alltså i ett konstitutionellt system som bör betraktas i sin helhet.

Den rättsliga grunden för JO-ämbetet och ombudsmännens verksamhet utgår från den övergripande regleringen i 13 kap. 6 § regeringsformen (RF). Detaljreglering sker genom framför allt bestämmelserna i riksdagsordningen och JO-instruktionen.

I sina överväganden diskuterar kommittén bl.a. i vilken utsträckning makten att besluta över finansieringen, verksamheten och styrningen av JO på ett annat sätt än vad som följer av gällande lagstiftning ska, bör eller kan regleras och fördelas mellan riksdagen och JO.

Kommittén bedömer att den rättsliga grunden för JO-ämbetets oberoende och ombudsmännens självständighet tillgodoses genom nuvarande reglering i regeringsformen, regelverkets utformning i övrigt och förarbetsuttalanden. Det finns därför enligt kommittén inte något behov av att i författning uttryckligen reglera frågan om oberoende, inbegripet finansiellt oberoende, eller frågan om självständighet.

Kommittén påminner om vikten av att riksdagen, vid bl.a. sin beredning av förslaget till anslag på statens budget för JO, säkerställer att JO:s självständig- het och institutionella oberoende inte träds förnär. Gällande regelverk och etablerad praxis ger dock enligt kommittén tillräckligt skydd för JO-ämbetets budget liksom för ombudsmännens ersättningar.

Kommittén anser att det inte är påkallat att i författning särskilt reglera frågor om saklighet, opartiskhet, jäv och intressekonflikter för ombuds- männens del. Däremot menar kommittén att en författningsreglering med innebörden att en justitieombudsman eller en ställföreträdande ombudsman inte får ägna sig åt förtroendeskadliga bisysslor skulle bidra till såväl ökad legitimitet och ökat förtroende för JO-ämbetet som en högre grad av likhet med internationella regler och rekommendationer. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att det införs en ny reglering i en huvudbestämmelse i

SAMMANFATTNING2022/23:RS2

riksdagsordningen om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor för justitie- ombudsmännen och de ställföreträdande ombudsmännen. Vidare föreslår kommittén att det i en ny tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen föreskrivs en anmälningsskyldighet för justitieombudsmännen och de ställföreträdande ombudsmännen till riksdagen om anställning, uppdrag eller verksamhet som kan antas påverka utförandet av uppdraget som ombudsman.

Val av justitieombudsmän och ställföreträdande ombudsmän

Justitieombudsmän och ställföreträdande ombudsmän väljs av riksdagen. Det är konstitutionsutskottet som bereder val av justitieombudsmän och

ställföreträdande ombudsmän. Vid val av en justitieombudsman inleds bered- ningsförfarandet med ett öppet annonseringsförfarande om att konstitutions- utskottet inleder sin beredning av valet. Utskottets beredning av val av ombudsmän är inte offentlig och det råder sekretess i ett ärende om val av justitieombudsman.

Kommittén bedömer att det inte finns anledning att ändra ordningen för beredning av val av justitieombudsmän och ställföreträdande ombudsmän.

Kommittén konstaterar att ombudsmannauppdraget är ett förtroende- uppdrag och att det ställs så pass specifika krav på en justitieombudsman att ett författningsreglerat förfarande som innefattar annonsering med uppdrags- beskrivning och kravprofil inte skulle utgöra något stöd i urvalsprocessen. Det framstår enligt kommittén inte heller som ändamålsenligt att i författning reglera kvalifikationskrav vid val av justitieombudsmän.

Enligt kommittén har den ordning som nu tillämpas dessutom visat sig vara välfungerande. Nomineringsförfarandet vid val av justitieombudsmän har också förhållandevis nyligen varit föremål för utredning, varvid nu gällande ordning inrättades.

Kommittén anser att såväl behovet av öppenhet och transparens vid val av en justitieombudsman som intresset av att lämpliga kandidater ges möjlighet att delta i urvalsprocessen tillgodoses i tillräcklig utsträckning genom konstitutionsutskottets annonseringsförfarande. Genom sekretessregleringen säkerställs att lämpliga kandidater inte avstår från att lämna in en intresse- anmälan.

När det gäller de ställföreträdande ombudsmännen förutsätts de i regel tjänstgöra med kort varsel och under en begränsad period. För att kunna fullgöra uppdraget är det därför en nödvändig förutsättning att vederbörande är väl förtrogen med JO-ämbetets verksamhet och rutiner. En ställföreträdande ombudsman måste dessutom i avgörandet av de enskilda ärendena förutsättas verka med samma tyngd och auktoritet som en ordinarie justitieombudsman. Enligt kommittén är det därför enbart sådana personer som har varit verk- samma som ombudsmän vid JO-ämbetet som kan komma i fråga för uppdraget som ställföreträdande ombudsman.

2022/23:RS2SAMMANFATTNING

Mandatperiodens längd och möjligheten till omval

Kommittén föreslår att mandatperioden vid val av en ny justitieombudsman ska ändras från nuvarande fyra år till sex år. En förlängning av mandatperioden från nuvarande fyra år till sex år skulle enligt kommittén bidra till att tillför- säkra ombudsmännen en ökad självständighet och trygghet och främja deras möjligheter att mer långsiktigt verka i sitt ämbete. Genom förslaget uppnås även en högre grad av likhet med internationella regler och rekommendationer om mandatperioden för ombudsmän.

Enligt övergångsbestämmelserna ska den sexåriga mandatperioden tillämpas vid val av nya justitieombudsmän som genomförs efter ikraft- trädandet av författningsförslaget. Den föreslagna ändringen påverkar därför inte mandatperioden för de nuvarande justitieombudsmännen.

Kommittén bedömer att det inte finns anledning att ändra gällande ordning när det gäller möjligheten till omval av en justitieombudsman. Däremot finns det enligt kommittén skäl att föreslå att det i författning regleras att mandat- perioden vid omval av en justitieombudsman ska bestämmas till tre år.

Enligt övergångsbestämmelserna ska bestämmelsen om en treårig mandat- period tillämpas på omval av en justitieombudsman som genomförs efter ikraftträdandet av författningsförslaget. Den föreslagna regleringen kommer därmed att leda till att mandatperioden vid omval av en justitieombudsman blir ett år kortare än vad som skulle ha blivit fallet vid ett omval enligt nuvarande ordning, under förutsättning att omvalet sker efter ikraftträdandet.

Kommittén föreslår att det ska införas en ny reglering i riksdagsordningen som innebär att ett val av en justitieombudsman till chefsJO ska utlösa en ny ordinarie mandatperiod om sex år, eftersom ombudsmannen som chefsJO anförtros en ny roll i JO-ämbetet av riksdagen. Enligt kommittén bör en justitieombudsman som väljs till chefsJO också ha en obegränsad möjlighet till omval för tre år i taget.

Kommittén bedömer att det inte finns anledning att ändra gällande ordning när det gäller mandatperiodens längd och möjligheten till omval av en ställ- företrädande ombudsman.

Entledigande, skyldighet att kvarstå i uppdrag och avgång i förtid

I riksdagsordningen föreskrivs att riksdagen får entlediga en ombudsman eller en ställföreträdande ombudsman som inte har riksdagens förtroende. En begäran om entledigande ska framställas av konstitutionsutskottet. Det finns inte någon författningsreglering av möjliga entledigandegrunder, utan riks- dagen avgör i det enskilda fallet om det finns grund för entledigande. Ett beslut om entledigande kan fattas med enkel majoritet. Eftersom det enligt nuvarande regler inte föreskrivs något krav på att ett visst antal riksdagsledamöter ska delta vid ett sådant beslut kan ett entledigande i praktiken beslutas av en minoritet av riksdagens ledamöter.

Kommittén bedömer att det inte finns behov av att ändra bestämmelsen i riksdagsordningen om grunderna för ett entledigande av en ombudsman eller

SAMMANFATTNING2022/23:RS2

en ställföreträdande ombudsman som inte har riksdagens förtroende. I förtyd- ligande syfte ger dock kommittén vissa exempel på vad som skulle kunna anses medföra att en ombudsman inte längre har riksdagens förtroende och därmed utgöra grund för entledigande.

När det gäller riksdagens beslutsprocedur i ett ärende om entledigande av en ombudsman föreslår kommittén att det ska införas en ny reglering i riks- dagsordningen om att det ska krävas att tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter enas om ett beslut att entlediga en ombuds- man eller en ställföreträdande ombudsman som inte har riksdagens förtroende. Syftet med ett förslag om en sådan besluts- och kvorumregel är att stärka ombudsmännens konstitutionella ställning och uppnå en högre grad av likhet med internationella regler och rekommendationer om entledigande av ombudsmän.

Kommittén anser att det inte finns tillräckliga skäl för att föreslå en ändring i nu gällande ordning när det gäller ombudsmännens skyldighet att kvarstå i uppdrag och avgång i förtid. En ombudsman som vill avgå i förtid kommer alltså även fortsättningsvis att behöva begära riksdagens medgivande till att han eller hon ska entledigas och får inte lämna sitt uppdrag utan att riksdagen medgett detta.

Konstitutionsutskottets beredning och riksdagens behandling av JO:s ämbetsberättelse samt viss granskning

Enligt regleringen i JO-instruktionen ska ombudsmännen årligen lämna en ämbetsberättelse till riksdagen. Ämbetsberättelsen lämnas i form av en redogörelse till riksdagen. Den innehåller en detaljerad beskrivning av JO:s verksamhet och organisation under det gångna verksamhetsåret. I samband med överlämnandet av ämbetsberättelsen inställer sig justitieombudsmännen och kanslichefen till såväl ett offentligt som ett slutet sammanträde hos konstitutionsutskottet för att även muntligen redogöra för uppgifterna i ämbetsberättelsen och sina iakttagelser under det gångna verksamhetsåret och för att svara på frågor från utskottets ledamöter om JO-ämbetets verksamhet och organisation. Denna ordning är inte författningsreglerad. Som ett ytterligare inslag i överlämnandet och utskottets beredning av redogörelsen besöker tjänstemän från konstitutionsutskottets kansli JO:s ombudsmanna- expedition för att bl.a. ta del av handlingar.

Enligt kommittén finns det inte något behov av ytterligare eller ändrad författningsreglering av ämbetsberättelsens innehåll. Kommittén anser också att ordningen med ombudsmännens muntliga redogörelser och möjligheten för konstitutionsutskottets ledamöter att ställa frågor i samband med ämbets- berättelsens överlämnande till riksdagen bör bevaras samt att det inte finns något behov av en uttrycklig författningsreglering i detta avseende. Vidare bedömer kommittén att det inte finns skäl att ändra nuvarande ordning i fråga om konstitutionsutskottets tjänstemannagenomgång av handlingar hos JO.

2022/23:RS2SAMMANFATTNING

Författningstexten i JO-instruktionen bör dock anpassas så att den återger den ordning som tillämpas.

I sitt betänkande över JO:s ämbetsberättelse gör konstitutionsutskottet numera regelmässigt uttalanden med anledning av ombudsmännens iakttagelser och JO-ämbetets verksamhet eller organisation. Kommittén konstaterar att uttalanden från konstitutionsutskottet av övergripande, principiell karaktär med anledning av JO:s ämbetsberättelse, varvid utskottet inte uttalar sig om ombudsmännens bedömningar eller ageranden i enskilda ärenden, i regel inte kan anses vara oförenliga med den grundläggande principen om ombudsmännens självständighet och ämbetets institutionella oberoende. Kommittén framhåller dock vikten av att utskottet, liksom enskilda riksdagsledamöter, avhåller sig från uttalanden och åtgärder som riskerar att ingripa i ombudsmännens självständighet och oberoende.

Inom ramen för sin allmänna granskning har konstitutionsutskottet vid flera tillfällen granskat regeringens behandling av framställningar och beslut från JO. Konstitutionsutskottet och riksdagen har också, vid den årliga beredningen av ämbetsberättelsen, möjlighet att informera sig om JO:s framställningar och beslut till regeringen. Enligt kommittén saknas det därför behov av någon annan systematisk granskning av regeringens behandling av framställningar och beslut från JO.

Reglering av tillsynsuppgiften genom JO-instruktionen

I regeringsformen föreskrivs att riksdagen ska fastställa de generella rikt- linjerna för JO:s tillsynsuppgift och verksamhet genom regler i JO- instruktionen.

Kommittén bedömer att nuvarande ordning med reglering av tillsynsupp- giften i JO-instruktionen inte innebär att riksdagen utövar ett inflytande på JO:s tillsynsverksamhet som kommer i konflikt med JO:s självständighet och oberoende. Bestämmelserna om tillsynsuppgiften i JO-instruktionen är för- hållandevis allmänt hållna och det överlåts åt ombudsmännen att avgöra i princip helt självständigt på vilket sätt och med vilka medel de ska fullgöra sitt uppdrag och tillsynens inriktning. Till detta kommer att beredningskravet i lagstiftningsprocessen samt möjligheten till opinionsbildning och offentlig debatt innebär ett visst skydd mot genomförandet av ingripande förändringar i JO:s tillsynsuppgift genom ändringar i JO-instruktionen. Enligt kommittén överensstämmer dessutom det svenska regelverket i huvudsak med de inter- nationella rekommendationerna. Sammantaget saknas det enligt kommittén anledning att ändra ordningen med reglering av justitieombudsmännens till- synsuppgift genom JO-instruktionen.

Samråd med konstitutionsutskottet

Av en tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen och en bestämmelse i den nuvarande JO-instruktionen följer en ömsesidig rätt för konstitutionsutskottet och justitieombudsmännen att påkalla samråd om arbetsordningen eller i andra

SAMMANFATTNING2022/23:RS2

frågor av organisatorisk art. I JO-instruktionen föreskrivs dessutom dels en skyldighet för chefsJO att samråda med konstitutionsutskottet i organisations- frågor av större vikt, dels en skyldighet för en justitieombudsman att samråda med chefsJO innan han eller hon påkallar ett samråd med utskottet.

Kommittén bedömer att samråd även fortsättningsvis ska kunna hållas på initiativ av både en ombudsman och konstitutionsutskottet, men konstaterar att ordalydelsen i den aktuella tilläggsbestämmelsen i riksdagsordningen inte är helt entydig. Kommittén föreslår därför att bestämmelsen förtydligas så att det framgår att den inte innefattar en skyldighet för konstitutionsutskottet att på eget initiativ samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. Vidare föreslår kommittén att det i JO- instruktionen upplyses om att enligt tilläggsbestämmelsen i riksdagsordningen får ombudsmännen och konstitutionsutskottet ta initiativ till samråd om arbets- ordningen eller i andra frågor av organisatorisk art.

Kommittén anför att det torde ligga i såväl ombudsmännens som konstitutionsutskottets intresse att det tydliggörs när ett samråd ska äga rum eller när det har ägt rum i en viss fråga och att det får vara ombudsmännens och utskottets uppgift att i det enskilda fallet fastslå när det är fråga om samråd samt hur samrådsförfarandet ska ske.

Kommittén noterar att bestämmelsen i JO-instruktionen om chefsJO:s skyldighet att samråda med konstitutionsutskottet innefattar ett visst mått av otydlighet eftersom det varken av lagtexten eller förarbetena framgår vad som avses med organisationsfrågor av större vikt. Vad som ska anses utgöra sådana frågor får i stället avgöras genom en bedömning i det enskilda fallet. Kommittén bedömer inte att det finns något behov av att ändra eller förtydliga denna bestämmelse.

Finansiell kontroll och uppföljning av JO:s verksamhet

JO:s årsredovisning lämnas inte som en redogörelse till riksdagen. Den blir därför inte föremål för utskottsberedning eller behandling i kammaren. Den anmäls vid ett utskottssammanträde i konstitutionsutskottet. ChefsJO infor- merar om årsredovisningen, liksom JO:s förslag till anslag på statens budget, vid ett utskottssammanträde i konstitutionsutskottet. Denna ordning avviker från vad som gäller för årsredovisningar från andra riksdagsorgan.

JO:s årsredovisning granskas av Riksrevisionen i den årliga revisionen. Riksrevisionen har också möjlighet att genomföra effektivitetsrevision av JO:s verksamhet. Någon sådan revision har hittills inte genomförts. Riks- revisionens revisionsberättelser respektive revisionsrapporter diarieförs hos Riksdagsförvaltningen och lämnas till ekonomienheten, där de läggs till handlingarna utan någon ytterligare åtgärd.

Vid en sammantagen bedömning, där kommittén beaktar bl.a. risken för otillbörligt intrång i ombudsmännens självständighet eller oberoende, anser kommittén att det inte finns tillräckliga skäl för att JO:s årsredovisning ska lämnas till riksdagen som en redogörelse. Däremot bör det enligt kommittén

2022/23:RS2SAMMANFATTNING

säkerställas att Riksrevisionens revisionsberättelser respektive revisions- rapporter om JO kommer konstitutionsutskottet till del. Kommittén anser att det bör vara konstitutionsutskottets uppgift att bestämma utformningen av en ordning som bedöms tillgodose utskottets behov av finansiell kontroll av JO:s verksamhet.

Åtal mot justitieombudsmän

Åtal mot en justitieombudsman för ett brott begånget i utövningen av hans eller hennes uppdrag får beslutas endast av konstitutionsutskottet. Justitie- ombudsmännen har fullt straffrättsligt ansvar för sina åtgärder i uppdraget. Ombudsmännen saknar alltså åtalsimmunitet när det gäller åtgärder som de vidtar inom ramen för sitt uppdrag. Sådan immunitet gäller emellertid för exempelvis ledamöter i EU-parlamentet och för Europeiska ombudsmannen.

Enligt kommittén har det inte framkommit någon omständighet som ger skäl att anta att nuvarande ordning för åtal av justitieombudsmän skulle utgöra ett otillbörligt intrång i deras oberoende, eller att det av något annat skäl skulle finnas anledning för kommittén att föreslå en ändring när det gäller åtal mot ombudsmännen och/eller tjänstemän med beslutsbefogenhet hos JO-ämbetet. Kommittén bedömer att det därför inte finns anledning att lämna något förslag om åtalsimmunitet. Det är enligt kommittén inte heller påkallat att i författning reglera hur ett eventuellt åtal som beslutats av konstitutionsutskottet mot en justitieombudsman ska väckas och utföras.

Förhållandet till Riksdagsförvaltningen

Riksdagsförvaltningen har ett författningsreglerat uppdrag att bl.a. utfärda anvisningar för utarbetandet av förslag till anslag på statens budget för vissa av riksdagens myndigheter, upprätta anslagsdirektiv över de finansiella villkor som ska gälla för JO, betala ut löner m.m., ansvara för centrala kollektivavtal och företräda bl.a. JO som arbetsgivare i tvister om dessa. Riksdagsförvalt- ningen meddelar även föreskrifter om bl.a. personaladministration, registre- ring och gallring av allmänna handlingar samt arkivfrågor. Utöver dessa för- fattningsreglerade uppgifter har JO och Riksdagsförvaltningen ingått överens- kommelser om administrativ samverkan i fråga om bl.a. ekonomiadministra- tion, säkerhet, it-tjänster och tryckeritjänster. JO hyr dessutom sina lokaler av Riksdagsförvaltningen.

Kommittén bedömer att det inte finns anledning att ändra det författnings- reglerade uppdrag som Riksdagsförvaltningen har i förhållande till JO, bl.a. mot bakgrund av att det framstår som nödvändigt och lämpligt att ett organ under riksdagen meddelar centrala föreskrifter för exempelvis budgetpro- cessen. I de fall där det i och för sig skulle kunna finnas en möjlighet för JO att själv utföra en uppgift såsom omhändertagande av kollektivavtals- och arkivfrågor har det inte framkommit att det skulle vara en önskvärd uppgift för JO. Den inverkan som dessa frågor skulle kunna ha på JO:s oberoende ställning bedöms vidare vara begränsad.

SAMMANFATTNING2022/23:RS2

Inte heller i fråga om den administrativa samverkan mellan myndigheterna bedömer kommittén att det finns anledning att föreslå en ändring. Att tjänsterna utförs av Riksdagsförvaltningen medför förvisso att JO till viss del är beroende av Riksdagsförvaltningen. Det framstår dock som osannolikt att det skulle uppkomma en situation där rådande förhållanden har en negativ effekt på JO:s tillsynsverksamhet. Som en myndighet under riksdagen, med Riksdagsförvaltningens befogenhet att meddela bl.a. direktiv och föreskrifter, är JO ändå inte helt självständig och oberoende i relation till Riksdags- förvaltningen. Detta förhållande skulle inte förändras av att de administrativa tjänsterna utfördes i egen regi eller upphandlades av privata utförare.

Förhållandet till vissa myndigheter med tillsynsfunktioner

Under regeringen finns flera myndigheter som har tillsynsuppdrag som omfattar bl.a. personuppgiftsbehandling, arbetsmiljö och diskriminering. När JO agerar som t.ex. arbetsgivare eller behandlar personuppgifter kommer även JO att stå under sådana myndigheters tillsyn. Detta innebär att myndigheterna i fråga kan granska och vidta åtgärder gentemot JO, trots att utgångspunkten bör vara att det enbart är riksdagen genom konstitutionsutskottet som ska granska JO:s verksamhet. I betänkandet behandlas detta förhållande i fråga om Integritetsskyddsmyndigheten (IMY), Arbetsmiljöverket, Diskriminerings- ombudsmannen (DO) och Konkurrensverket.

Kommittén bedömer att den nuvarande tillsyn som utövas av Arbetsmiljö- verket, DO och Konkurrensverket inte inkräktar på JO:s oberoende och självständiga ställning på ett sådant sätt att det finns anledning att föreslå en ändring i myndigheternas nuvarande tillsynsområden eller befogenheter. Den påverkan som skulle kunna uppstå skulle kunna försvåra för JO att bedriva sin verksamhet. Den skulle dock vara av indirekt och begränsad karaktär. JO skulle också kunna vända sig till konstitutionsutskottet eller överklaga ett inkräktande tillsynsbeslut till domstol.

Kommittén finner samtidigt att det inte kan uteslutas att den tillsyn som IMY utövar skulle kunna ha en direkt påverkan på JO:s tillsynsverksamhet genom att IMY skulle kunna förbjuda JO att använda vissa personuppgifter vid handläggningen av tillsynsärenden. De rättsliga förutsättningarna medger dock inte att JO undantas från tillsyn enligt dataskyddsförordningen, varför kommittén inte lämnar något förslag i den delen. Kommittén bedömer vidare att det vid dessa förhållanden inte heller finns skäl att undanta JO från den tillsyn som kan utövas enligt brottsdatalagen.

Förvaltningslagens tillämplighet och besluts överklagbarhet

Förvaltningslagens tillämplighet

Av 13 kap. 6 § RF följer att ombudsmännen ska bedriva sin tillsyn i enlighet med den instruktion som riksdagen beslutar. JO tillämpar inte förvaltnings- lagen direkt, men däremot tillämpar JO relevanta bestämmelser i lagen

2022/23:RS2SAMMANFATTNING

analogiskt. I förarbetena till den första förvaltningslagen från 1971 uttalades dock att lagen skulle tillämpas av JO.

Den förvaltningsrättsliga regleringen och vad som anförts i relevanta för- arbeten skulle kunna anses ge underlag för bedömningen att JO är en förvalt- ningsmyndighet som därmed ska tillämpa förvaltningslagen, om inte bestäm- melser i en annan lag eller en förordning anger något annat. Samtidigt har JO en särskild roll, där JO är en del av riksdagens kontrollmakt och ett extra- ordinärt kontrollorgan som ligger utanför den övriga förvaltningen. Den till- synsverksamhet som JO bedriver kan vidare inte anses utgöra vanlig förvalt- ningsverksamhet och det är ombudsmannen personligen som bemyndigas att utöva tillsyn, inte myndigheten. Kommittén konstaterar utifrån redovisningen att det finns en oklarhet i rättsläget som inte är tillfredsställande.

I sina överväganden redogör kommittén för de för- och nackdelar och möjliga konsekvenser som en tillämpning av förvaltningslagen i JO:s tillsyns- verksamhet skulle kunna medföra. Vid en samlad bedömning finner kom- mittén att det framstår som mer lämpligt att de förfaranderegler som ska gälla för JO:s tillsynsverksamhet är samlade i JO-instruktionen. För att detta tydligt ska framgå föreslås att det i JO-instruktionen införs en bestämmelse om att förvaltningslagen inte ska vara tillämplig i JO:s tillsynsverksamhet. I ärenden som inte omfattas av vad som kan anses utgöra tillsynsverksamhet ska förvalt- ningslagen emellertid tillämpas i vanlig ordning.

Besluts överklagbarhet

Det finns inte någon rättslig grund för att överklaga JO:s beslut i tillsyns- verksamheten. Vad gäller dessa beslut råder också samsyn i förarbeten, dom- stolspraxis och doktrin om att dessa inte kan överklagas.

Mot bakgrund av bl.a. att JO:s uttalanden kan ha en stor påverkan på rättstillämpningen och indirekt även på den enskilda befattningshavaren, resonerar kommittén i sina överväganden om huruvida det finns anledning att införa en möjlighet för den enskilde att få beslut i ett tillsynsärende prövat av en högre instans. Kommittén konstaterar emellertid att någon sådan instans till vilken vederbörande skulle kunna överklaga JO:s tillsynsbeslut inte finns och svårligen kan inrättas med hänsyn till JO:s särskilda ställning. Kommittén konstaterar också att JO:s uttalanden saknar formell rättslig verkan och att de är bedömningar som ska vägleda tillsynsobjekten genom tyngden i den sakliga argumentationen. Det noteras vidare att ombudsmannens uppdrag och ställ- ning bygger på att han eller hon har riksdagens förtroende samt att detta för- troende kan förbrukas. Vid dessa förhållanden framstår det enligt kommittén inte som nödvändigt eller lämpligt att införa en möjlighet att överklaga JO:s beslut i tillsynsärenden.

SAMMANFATTNING2022/23:RS2

JO:s uppdrag

JO:s tillsynsuppdrag

I regeringsformen anges i fråga om JO:s uppdrag att ombudsmännen ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra före- skrifter samt att tillsynen ska utövas i enlighet med den instruktion som riks- dagen beslutar. Enligt JO-instruktionen ska JO ha tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet följer lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina skyldigheter. Ombudsmännen ska vidare särskilt se till att dom- stolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet följer regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet, dvs. vad som benämns objektivitets- principen, och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte åsido- sätts i den offentliga verksamheten. Ombudsmännen ska vidare verka för att brister i lagstiftningen avhjälps genom framställningar till riksdagen eller regeringen. Några närmare riktlinjer för tillsynens inriktning finns inte i regel- verket, utan ombudsmännen lämnas en betydande frihet att själva bestämma hur de vill utforma sina respektive verksamheter.

Kommittén finner att nuvarande bestämmelser om JO:s tillsynsuppdrag i allt väsentligt är lämpligt utformade och motsvarar det uppdrag som JO bör ha. Utifrån JO-ämbetets utpräglade förtroendekaraktär bör riksdagen undvika att mer detaljerat ange inriktningen på JO:s granskning och i stället även fort- sättningsvis låta JO inom vida ramar självständigt avgöra vad som ska granskas utifrån rådande förhållanden. Däremot finner kommittén anledning att lämna ett förslag om att utvidga JO:s uppdrag att särskilt granska att objektivitetsprincipen följs till att avse all verksamhet som omfattas av JO:s tillsyn och således även privata aktörers verksamhet i den del den innefattar myndighetsutövning.

JO:s tillsynsområde

Under JO:s tillsyn står som huvudregel alla myndigheter och deras befatt- ningshavare, men även privata rättssubjekt när de utför uppgifter som inne- fattar myndighetsutövning. När sådana organisationer eller befattningshavare utför offentliga förvaltningsuppgifter som inte innefattar myndighetsutövning omfattas de dock inte av JO:s tillsyn. I takt med att en ökad andel av den offentliga förvaltningen utförs av privata rättssubjekt kommer området för JO:s tillsyn därför att krympa, samtidigt som den enskilde som väljer en privat utförare för en sådan tjänst inte alltid kan få till stånd en granskning av utföraren som motsvarar JO:s granskning av myndigheter.

Kommittén bedömer att det inom det offentligfinansierade välfärdsområdet kan finnas anledning att stärka skyddet av den enskildes grundläggande fri- och rättigheter genom att låta viss privat verksamhet omfattas av JO:s tillsyn även i det fall det formellt sett inte är fråga om myndighetsutövning. Enligt kommitténs uppfattning skulle dock ett generellt stadgande som exempelvis bygger på kriterier som offentlig finansiering eller offentliga förvaltnings-

2022/23:RS2SAMMANFATTNING

uppgifter få en alltför omfattande räckvidd i förhållande till det syfte som ska uppnås med utvidgningen. En utökning av JO:s tillsynskrets bör därför ske genom en reglering av vilka specifika verksamhetsområden som ska omfattas av JO:s tillsyn. En sådan reglering skulle kräva bl.a. en noggrann genomgång av varje specifikt område samt överväganden om vilka verksamheter och typer av utförare som ska omfattas samt om hur de regelverk aktörerna ska följa kan behöva kompletteras. Att göra en sådan genomgång och sådana specifika överväganden ligger inte i kommitténs uppdrag. Kommittén föreslår dock att regleringen i JO-instruktionen ska utformas så att det framgår att JO:s tillsyn över privata utförare omfattar fysiska och juridiska personer såvitt avser den verksamhet som utgör myndighetsutövning. Förslaget är en anpassning till hur motsvarande bestämmelse i den nuvarande JO-instruktionen har tillämpats.

När det kommer till JO:s tillsyn över befattningshavare vid försvarsmakten finns det i dag en särreglering i JO-instruktionen som innebär att tillsynen omfattar endast befäl av lägst fänriks grad och dem som innehar motsvarande tjänsteställning. Detta medför bl.a. att ett inte obetydligt antal statsanställda befattningshavare faller utanför JO:s tillsynskrets. Kommittén bedömer att en sådan ordning framstår som omotiverad och föreslår därför att dessa befatt- ningshavare inte längre ska undantas från JO:s tillsyn.

Åklagarrollen

Enligt nuvarande ordning är en justitieombudsman som särskild åklagare likställd med en allmän åklagare vid tillämpningen av de lagregler om åklagare som finns i rättegångsbalken. Av regleringen i JO-instruktionen följer att rätte- gångsbalkens regler blir tillämpliga hos JO när en ombudsman har beslutat att ta upp ett klagomål till utredning eller har inlett en utredning på eget initiativ och utredningen i ärendet ger ombudsmannen anledning att anta att en befattningshavare har begått vissa brott i tjänsten eller uppdraget. Beviskravet för att inleda en förundersökning är lågt och det har i såväl förarbeten som doktrin diskuterats i vilken utsträckning regelverket innebär en förundersök- ningsplikt för JO.

Kommittén konstaterar att åtalsbefogenheten är ett viktigt komplement till ombudsmännens möjligheter att genom uttalanden ingripa mot fel som begås i den offentliga verksamheten. Enligt kommittén är dock JO:s extraordinära tillsyn och den diskretionära prövningen av klagomål svåra att förena med den omfattande förundersöknings- och åtalsplikt som följer av nuvarande reglering i JO-instruktionen.

Med hänsyn till JO:s särskilda ställning föreslår kommittén att regleringen i JO-instruktionen av JO:s uppdrag som särskild åklagare utformas så att den ger möjlighet för JO att välja i vilken utsträckning en förundersökning ska inledas respektive åtal ska väckas i ett ärende hos JO. Vidare ska en ombuds- man, utöver det som föreskrivs i rättegångsbalken, få lägga ned en förunder- sökning eller underlåta att väcka åtal om han eller hon bedömer att det finns skäl för det. En konsekvens av kommitténs förslag är att de allmänna reglerna

SAMMANFATTNING2022/23:RS2

om åtalsplikt med tillhörande förundersökningsplikt inte ska gälla för JO. Kommittén anför att i de fallen där JO väljer att vidta en straffprocessuell åtgärd ska den enskildes rättigheter naturligtvis även fortsättningsvis fullt ut skyddas.

JO som extraordinärt tillsynsorgan

Enskildas möjligheter att vända sig till en tillsynsmyndighet eller att få klago- mål prövade kan påverkas av förändringar i den ordinära tillsynen, myndig- heternas klagomålshantering, klagomålssystemet och organiseringen av den offentliga förvaltningen. Även ändringar i gällande författningar på dessa områden kan leda till sådan påverkan. Förändringar av detta slag kan också inverka på JO:s förutsättningar att verka som extraordinärt tillsynsorgan.

Kommittén bedömer att en välfungerande ordinär offentlig tillsyn och ett adekvat klagomålssystem är dels en fundamental del i en rättsstat, dels en grundläggande förutsättning för att JO ska kunna fullgöra sitt extraordinära tillsynsuppdrag på ett ändamålsenligt sätt. Enligt kommittén varken bör eller kan ordinär tillsyn och klagomålshantering ersättas av den extraordinära till- synsverksamhet som bedrivs av JO. Kommittén anför att det därför är av yttersta vikt att den offentliga tillsynen och klagomålssystemet är organiserade och reglerade på ett sådant sätt att allmänna, grundläggande rättssäkerhets- garantier och ordinära rättsmedel inte träds förnär eller sätts ur spel. Enskilda bör alltså kunna få sina klagomål prövade inom ramen för en ordinär tillsyn eller ett ordinarie klagomålssystem på respektive verksamhetsområde, vilket också är en förutsättning för att JO-ämbetets karaktär av extraordinärt tillsyns- organ ska kunna bibehållas. Enligt kommittén bör det tillsättas en utredning med uppdrag att göra en bred översyn av den offentliga tillsynen. Utredningen bör enligt kommittén kartlägga enskildas möjligheter till klagomålsprövning inom de olika verksamhetsområdena och analysera i vilken utsträckning det finns behov av förändringar också för att de extraordinära tillsynsorganen ska kunna bedriva sin verksamhet på ett ändamålsenligt sätt.

Opcat-verksamheten

Vid sidan av det traditionella tillsynsuppdraget har ombudsmännen även i upp- drag att vara s.k. nationellt besöksorgan enligt det fakultativa protokollet den 18 december 2002 till Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (Opcat).

Genom att underteckna och ratificera protokollet har Sverige gjort inter- nationella åtaganden för att inrätta ett nationellt besöksorgan som ska ha vissa uppgifter och befogenheter. Det finns även andra internationella rekommen- dationer för bl.a. hur ett sådant organ ska utformas. I svensk rätt har, utöver att ombudsmännen lämnats uppdraget att vara nationellt besöksorgan som sådant, inga särskilda föreskrifter intagits i regelverket som avser JO. Innehållet i upp- draget att vara nationellt besöksorgan följer i stället av Opcat. JO:s befogen-

2022/23:RS2SAMMANFATTNING

heter som sådant organ följer dock av de befogenheter som JO har i sin tradi- tionella tillsynsverksamhet.

Kommittén bedömer att den nuvarande ordningen ger JO de förutsättningar som krävs för att JO ska kunna verka som nationellt besöksorgan i enlighet med Opcat. Sveriges internationella åtaganden kan därigenom också anses vara uppfyllda. Det krävs således inte några författningsändringar för att JO ska kunna utföra uppdraget enligt Opcat. Kommittén finner dock anledning att föreslå att det ska framgå tydligt av JO-instruktionen att ombudsmännen har i uppdrag att fullgöra de uppgifter som ett nationellt besöksorgan har.

Chefsjustitieombudsmannens uppdrag på det medieetiska området

Kommittén har behandlat frågan om chefsJO:s uppdrag på det medieetiska området. Enligt regelverket på det området ska chefsJO gemensamt med ord- föranden i Sveriges advokatsamfund utse tolv ledamöter som ska representera allmänheten i Mediernas Etiknämnd. Vidare ska bl.a. chefsJO delta i att utse Allmänhetens Medieombudsman.

Kommittén konstaterar att chefsJO:s uppdrag på det medieetiska området har sin grund i en reform som genomfördes för drygt 50 år sedan av det själv- reglerande systemet på det dåvarande pressetiska området och att varken riks- dagen eller JO har haft några invändningar mot den ordning som har tillämpats sedan dess. Uppdraget, som är unikt inom ett specifikt område, är inte personligt utan har anförtrotts den som innehar befattningen som chefsJO med det bakomliggande syftet att stärka det självreglerande systemets trovärdighet och legitimitet.

Kommittén bedömer att det saknas anledning att ändra nuvarande ordning när det gäller chefsJO:s uppdrag på det medieetiska området. Kommittén framhåller dock att uppdraget har en särprägel och betonar dess särställning. Enligt kommittén bör det inte förekomma något annat område där chefsJO, eller någon annan av justitieombudsmännen, på motsvarande sätt skulle kunna anförtros uppdrag av privata aktörer.

Internationellt arbete

JO har under lång tid bedrivit ett internationellt arbete där JO bl.a. tagit en aktiv del i att sprida ombudsmannainstitutet som modell för att därigenom skapa förutsättningar för en stärkt rättssäkerhet för enskilda i omvärlden. Arbetet består till stor del av mottagande av delegationer och besök samt deltagande i verksamhet inom olika internationella nätverk på ombudsmanna- området. Något författningsreglerat uppdrag att bedriva sådant arbete finns dock inte.

Kommittén bedömer att det finns ett värde i att JO även fortsättningsvis medverkar i det internationella samarbetet på det sätt som sker i dag. Det är av stor vikt att JO har möjlighet att delta i internationella sammanhang för bl.a.

SAMMANFATTNING2022/23:RS2

erfarenhetsutbyte till förmån för den egna verksamheten men även för att stärka ombudsmannainstitutet som sådant till förmån ytterst för enskilda i omvärlden. Av tydlighetsskäl och legalitetsskäl men även utifrån oberoende- och självständighetsaspekter bör ett sådant uppdrag dock lämnas i form av en föreskrift. Kommittén föreslår därför att uppdraget att bedriva internationellt arbete ska författningsregleras.

Respekten för JO-ämbetet samt genomslagskraften för JO:s beslut inom ramen för tillsynsuppdraget

I utredningens uppdrag har ingått att undersöka, analysera och bedöma i vilken utsträckning JO-ämbetet och JO:s beslut inom ramen för tillsynsuppdraget åtnjuter respekt och om besluten får genomslagskraft hos dem som granskas samt att vid behov lämna eventuella förslag till åtgärder och författnings- ändringar.

I betänkandet redovisas vissa övergripande verksamhetsmål som JO själv har satt upp för sin verksamhet om bl.a. förtroende och genomslagskraft samt JO:s egen analys av sin måluppfyllelse. Det lämnas också viss grundläggande information om mätningar av institutionsförtroende i allmänhet och om förtroendet för JO samt förväntan på JO-ämbetet i synnerhet. Vidare behandlas frågor om allmänhetens kännedom om JO:s beslut inom ramen för tillsyns- uppdraget liksom frågor som rör genomslagskraften för JO:s beslut. Utöver denna kartläggning redovisar utredningen resultatet av en egen undersökning som utredningen har genomfört om respekten för JO och genomslagskraften för JO:s beslut. Utredningens undersökning har bestått av två delar: en muntlig intervju vid vilken medarbetare hos JO lämnade information om verksamheten och resonerade kring frågor om respekten för JO och genomslagskraften för JO:s beslut samt en enkätundersökning där ett skriftligt frågeformulär skicka- des till ett urval av myndigheter och en organisation som förmodades ha betydande erfarenhet av att i sin verksamhet hantera avgöranden från JO.

Enligt kommittén visar utredningen bl.a. att det hos JO finns en tydlig medvetenhet om vikten av att slå vakt både om respekten för ämbetet och om genomslagskraften för JO:s avgöranden, samt att frågor om såväl allmänhetens som anmälarnas förtroende för JO och beslutens genomslagskraft regelmässigt övervägs i olika sammanhang inom JO-ämbetet.

Kommittén noterar att det enligt uttalanden i den juridiska doktrinen under en längre tid har funnits en diskrepans mellan förväntan och förverkligande i fråga om JO:s verksamhet, inte minst när det gäller hanteringen av klagomåls- anmälningar.

Vidare uppmärksammar kommittén att resultaten av mätningar i två SOM- undersökningar av allmänhetens kännedom om och förtroende för JO visar att andelen personer med varken stort eller litet förtroende för JO har minskat, medan andelen personer med ganska litet eller mycket litet förtroende för JO har ökat. Kommittén konstaterar att även om det inte går att med säkerhet fast- ställa ifall det rör sig om en trend enbart utifrån de två aktuella mätningarna är

2022/23:RS2SAMMANFATTNING

det uppenbart att en sådan varaktig utvecklingsriktning skulle vara bekymmer- sam. Enligt kommittén vore det intressant att söka klarhet i den bakomliggande orsaken till en sådan eventuell utveckling, exempelvis genom en brukarunder- sökning. Kommittén konstaterar att det saknas förutsättningar för att genom- föra en sådan undersökning inom ramen för denna utredning. I stället får det överlåtas åt JO eller konstitutionsutskottet att efter en närmare behovs- och konsekvensanalys ta ställning till om det bedöms vara motiverat att genomföra en sådan undersökning och, i förekommande fall, under vilka former det ska utföras.

Kommittén bedömer att det saknas anledning att lämna några författnings- förslag när det gäller respekten för JO-ämbetet samt genomslagskraften för JO:s beslut inom ramen för tillsynsuppdraget. Kommittén anför att det är primärt en uppgift för tillsynsobjekten att hörsamma JO:s beslut och uttalanden. Det får också förutsättas att såväl regeringen som kommunala organ noggrant överväger i vad mån det behövs författningsändringar eller andra åtgärder med anledning av ombudsmännens iakttagelser och hur dessa omhändertas hos tillsynsobjekten. Det som har framkommit vid utredningen talar dock enligt kommittén för att det finns skäl för JO att fortsätta att se över och utveckla t.ex. arbetet med både uppföljning av besluten, beslutens utform- ning och den externa kommunikationen genom framför allt JO:s webbplats, för att på ett ändamålsenligt sätt nå ut med och sprida kunskap om sin verk- samhet.

JO:s verksamhet

Ärendeutvecklingen och ärendehanteringen hos JO

Verksamheten hos JO präglas sedan en lång tid tillbaka av en konstant ökning av den totala ärendemängden. Denna ärendeutveckling beror framför allt på en stadig ökning av antalet klagomålsärenden. Det är klagomålshanteringen som tar merparten av JO:s resurser i anspråk, och det stora antalet klagomåls- ärenden innebär utmaningar för JO:s verksamhet.

Kommittén betonar att JO är ett extraordinärt tillsynsorgan och att justitie- ombudsmännen har en principiell frihet att själva avgöra vad som ska tas upp till granskning och vad granskningen ska omfatta, med beaktande av de prioriteringar och rekommendationer som anges i JO-instruktionen. Samtidigt förefaller det finnas en diskrepans mellan anmälarnas förväntan på JO:s hantering av klagomålsanmälningar och förutsättningarna för JO:s uppdrag och verksamhet. Enligt kommittén finns det därför skäl att även i detta sammanhang framhålla vikten av att se över och vid behov reformera den ordinära tillsynen, samt att JO på ett effektivt och ändamålsenligt sätt informerar om förutsättningarna för sin verksamhet i allmänhet och klago- målshanteringen i synnerhet.

I fråga om inriktningen av ärendehanteringen inom tillsynsverksamheten bedömer kommittén att klagomålsprövningen fortsatt bör vara en huvud-

SAMMANFATTNING2022/23:RS2

uppgift i JO:s tillsynsverksamhet, samtidigt som också inspektioner fyller en viktig funktion. För en enskild som upplever sig ha blivit felaktigt behandlad i den offentliga verksamheten är det enligt kommittén viktigt att det finns en möjlighet att vända sig till JO-ämbetet med ett klagomål. Av detta följer emellertid inte någon rätt för en anmälare att få sin sak prövad av JO.

Enligt kommittén har det inte framkommit någon anledning att föreslå en ändring i de prioriteringar och rekommendationer som anges i JO-instruk- tionen. Ombudsmännen bör alltså även i fortsättningen prioritera ärenden som rör brister i den offentliga verksamheten när det gäller tillämpning av regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet eller grundläggande fri- och rättigheter. Som huvudregel bör inte anonyma eller alltför oprecisa anmälningar tas upp till prövning och JO bör inte heller ingripa mot en befattningshavare utan självständiga befogenheter, om det inte finns särskilda skäl för ett ingripande. Vidare bör en ombudsman inte ta upp förhållanden till utredning som ligger mer än två år tillbaka i tiden. Ombudsmännen bör dessutom överlämna ett ärende till ett annat organ för prövning när detta är möjligt och lämpligt.

Enligt kommittén bör riksdagen som utgångspunkt undvika att i detalj reglera eller göra långtgående uttalanden om inriktningen av JO:s verksamhet. Som ett led i strävan att värna JO-ämbetets institutionella oberoende och ombudsmännens självständiga ställning bör det i stället i så stor utsträckning som möjligt överlämnas åt JO att bestämma inriktningen av verksamheten och avvägningen mellan klagomålsprövningen, inspektionsverksamheten och utnyttjandet av initiativrätten utifrån de ramar som anges i JO-instruktionen.

Vidare bör det enligt kommittén inte heller vara en uppgift för riksdagen att närmare ange hur JO ska utforma och utföra sin tillsynsverksamhet eller vilka arbetssätt som ska tillämpas. I konsekvens med detta föreslår kommittén att regleringen i JO-instruktionen anpassas så att det framgår att det är de enskilda ombudsmännen som avgör om och i så fall vilka utredningsåtgärder som ska vidtas vid prövning av ärenden i tillsynsverksamheten. Någon ändring i sak i förhållande till nuvarande ordning är inte avsedd.

Kommittén konstaterar att JO har vidtagit olika åtgärder och anpassat sina arbetsformer för att möta den ökade ärendemängden och ärendebalansen. Enligt kommittén står det klart att JO löpande behöver utvärdera och anpassa sitt arbetssätt utifrån ändrade förhållanden och förutsättningar hänförliga till exempelvis ärendetillströmningen, den egna organisationen eller samhälls- förändringar i allmänhet. Kommittén bedömer också att en kombination av en ökad användning av delegationsmöjligheten och en mer utvecklad initial granskningsfunktion skulle kunna bidra till att effektivisera handläggningen hos JO. Det krävs inte några författningsändringar för att åstadkomma detta.

När det gäller de ekonomiska förutsättningarna för JO:s verksamhet anser kommittén att det även i fortsättningen bör vara en uppgift för JO att bedöma verksamhetens resursbehov och att avgöra hur verksamhetens resurser ska fördelas mellan klagomålshantering, inspektioner och initiativärenden.

2022/23:RS2SAMMANFATTNING

Digital utveckling och tillgång till uppgifter

Den dokumentation som finns vid tillsynsobjekten är grundläggande för JO:s tillsyn över den offentliga förvaltningen. Dokumentationen kan vara avgörande för att JO ska kunna fastslå och bedöma hur ett tillsynsobjekt handlagt ett enskilt mål eller ärende samt hur dess verksamhet sköts i allmän- het. Det är således av stor vikt att JO även i fortsättningen kan ta del av hand- lingar och att denna möjlighet inte påverkas av i vilken utsträckning tillsyns- objektet har digitaliserat sin ärendehantering.

Kommittén bedömer att tillsynsobjektens befintliga skyldigheter att bistå JO med handlingar och upplysningar medför att ombudsmännen, genom sin rätt att själva bestämma utformningen av granskningen, bör kunna bedriva sin tillsynsverksamhet på ett ändamålsenligt sätt. JO kan begära att domstolar och förvaltningsmyndigheter lämnar ut handlingar såväl elektroniskt som i pappersform och kan därigenom bedriva sin tillsyn på det sätt som framstår som mest ändamålsenligt för ombudsmännen. Den digitala utvecklingen inom den offentliga förvaltningen bedöms därför inte medföra att det för närvarande är nödvändigt att utöka tillsynsobjektens skyldigheter eller JO:s befogenheter och inte heller att genomföra andra författningsändringar.

Kommittén konstaterar emellertid att den digitala utvecklingen på olika sätt har inverkat på JO:s möjligheter att bedriva sin tillsyn, bl.a. genom att inne- hållet i elektronisk dokumentation kan ha en utformning som medför att ett ärendes gång kan bli svårare att följa även om handlingarna skrivs ut. Utveck- lingen kan även ha en inverkan på allmänhetens insyn i den offentliga förvalt- ningen och på andra myndigheters förutsättningar att granska förvaltningen. Mot denna bakgrund finner kommittén anledning att framhålla vikten av att behovet av insyn i den offentliga förvaltningen beaktas vid utformningen av elektronisk ärendehantering och av att riksdagen och regeringen bevakar frågan om JO:s och ordinarie tillsynsmyndigheters förutsättningar för att bedriva en ändamålsenlig tillsyn när förvaltningen i ökad utsträckning digitali- seras.

Sekretess och personuppgiftshantering

Skyddet för uppgifter om enskildas personliga förhållanden som lämnas till JO är begränsat eftersom de tillämpliga bestämmelserna innebär en presum- tion för offentlighet såvida det inte är fråga om vissa handlingar som JO hämtat in från en myndighet. I stort gäller bestämmelserna även motsvarande upp- gifter i Justitiekanslerns (JK) tillsynsverksamhet.

Kommittén konstaterar att det finns ett stort intresse för att allmänheten har möjlighet till insyn i de granskningar som JO genomför och att tillsynsverk- samheten i möjligaste mån är transparent. Mot detta kan ställas att en enskild som lämnar en anmälan till JO kan ha ett intresse av att kunna lämna känsliga uppgifter utan att dessa sprids på ett otillbörligt sätt. JO kan också ha ett intresse av att kunna hämta in och granska information från tillsynsobjekten utan att uppgifterna därigenom blir offentliga till men för en enskild. Anmäla-

SAMMANFATTNING2022/23:RS2

rens förtroende för JO skulle kunna skadas av en för stor öppenhet när det gäller uppgifter i hans eller hennes ärende, samtidigt som allmänhetens för- troende skulle kunna skadas om transparensen i tillsynsverksamheten var bristande.

Kommittén bedömer att de avvägningar som gjorts i fråga om sekretessen fortfarande framstår som relevanta och ändamålsenliga. Det finns således inte något behov av att ändra balansen mellan intresset av insyn i tillsynsverk- samheten, tillgången till uppgifter och skyddet för uppgifter som den enskilde lämnar. Kommittén konstaterar dock att sekretessen i regel inte omfattar upp- gifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden som anses avse privata utförare eller som JO eller JK får från ett sådant rättssubjekt. För att den enskilde ska få ett motsvarande skydd när han eller hon anmäler en privat utförare föreslår kommittén att sekretess under vissa förhållanden även ska gälla sådana uppgifter i ärenden som anses avse andra organ än myndigheter eller som JO eller JK fått från sådana organ.

Vidare är det utifrån JO:s roll som ett av riksdagens kontrollorgan av stor vikt att JO har möjlighet att behandla personuppgifter på ett sådant sätt att JO kan fullgöra sitt tillsynsuppdrag, men också att JO som myndighet och arbets- givare kan utföra nödvändiga uppgifter och skyldigheter.

JO omfattas av såväl dataskyddsförordningen, med tillhörande komplet- terande författningar, som brottsdatalagen. Kommittén bedömer att JO genom det rättsliga stöd för behandlingen och de undantag som intagits i olika författ- ningar kan utföra sitt uppdrag och även fullgöra andra krav som ställs på myndigheten. Såvitt framkommit medför inte det nuvarande regelverket några omedelbara begränsningar för JO att bedriva sin verksamhet som skulle behöva avhjälpas genom åtgärder från lagstiftarens sida.

JO:s organisation

Chefsjustitieombudsmannens roll och uppdrag samt förhållandet till justitieombudsmännen

Utgångspunkter för övervägandena

Det har i olika sammanhang anförts att det finns en administrativ och organisa- torisk otydlighet hos JO, som åtminstone delvis torde vara en följd av att det är chefsJO:s uppgift att utöva ett administrativt och ekonomiskt ledarskap för verksamheten, medan tillsynsansvaret ska delas mellan samtliga justitie- ombudsmän. Av utredningsdirektiven följer samtidigt bl.a. att befattningen som chefsJO ska bevaras och att förändringar i antalet justitieombudsmän inte ska utredas.

Kommitténs målsättning har varit att skapa förutsättningar för en lång- siktigt hållbar ombudsmannainstitution, där regelverket ger tydliga ramar bl.a. för att tillförsäkra de enskilda ombudsmännen nödvändig och tillräcklig själv- ständighet för att utföra sina personliga uppdrag som de anförtrotts av riks- dagen, samtidigt som behovet av ändamålsenlig styrning av JO tillgodoses.

2022/23:RS2SAMMANFATTNING

Kommittén har också haft som utgångspunkt att i möjligaste mån värna JO- ämbetets självständighet och institutionella oberoende och att undvika alltför detaljerad författningsreglering av de inre förhållandena hos JO.

Kommittén konstaterar att JO-ämbetets nuvarande organisationsform ofrånkomligen ger upphov till mer eller mindre komplexa intresseavvägningar i verksamheten. En välfungerande verksamhet torde därför förutsätta bl.a. att det görs rimliga avvägningar mellan å ena sidan chefsJO:s behov av att kunna fullgöra sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt och å andra sidan de övriga ombudsmännens anspråk på den egna självständigheten. Vidare torde en ytter- ligare förutsättning för en välfungerande verksamhet vara att chefsJO och de övriga ombudsmännen har en ömsesidig förståelse och respekt för innebörden och omfattningen av varandras uppdrag.

Justitieombudsmännens inbördes självständighet

En ombudsman väljs av riksdagen och kan entledigas om riksdagen förlorar förtroendet för honom eller henne. Uppdraget innehåller således ett tydligt personligt moment som i praktiken inneburit att ombudsmännen är själv- ständiga i handläggningen och avgörandet av sina tillsynsärenden. Följakt- ligen kan ingen ge en ombudsman instruktioner om vad han eller hon ska granska inom sitt ansvarsområde, hur granskningen ska genomföras eller vilka uttalanden ombudsmannen ska göra i sitt beslut.

Enligt kommitténs uppfattning bör denna grundläggande självständighet för ombudsmännen vara en självklarhet även fortsättningsvis. I likhet med vad som gäller i dag bör chefsJO inte heller framöver kunna överpröva de beslut i tillsynsärenden som en ombudsman har fattat. Ombudsmännen bör även i fort- sättningen ha full frihet att utifrån tillgängliga resurser bereda ärenden och fatta beslut efter eget omdöme och på sitt eget ansvar i de ärenden som har tilldelats dem enligt den ordning som gäller hos JO. Kommittén framhåller dock att en stark inre självständighet mellan ombudsmännen torde förutsätta ett tydligt personligt ansvar för ombudsmännen och att detta också följs upp av uppdragsgivaren.

Ombudsmännens självständighet kan leda till att JO:s praxis inte blir enhetlig. Det kan enligt kommittén inte uteslutas att en motsägelsefull praxis kan ha en negativ inverkan på respekten för ämbetet. JO:s beslut i tillsyns- ärenden har samtidigt inte någon rättsligt bindande verkan utan är personliga yttranden från ombudsmännen. Det kan därför framstå som naturligt att JO:s praxis inte alltid är helt enhetlig och att ombudsmännen inte är bundna av tidigare avgöranden. En ombudsmans möjlighet att utifrån sitt eget omdöme och tidigare praxis lämna sin syn på ett förhållande är enligt kommittén också en av styrkorna med JO-ämbetet. Det saknas därför anledning att frångå den ordning som hittills gällt.

SAMMANFATTNING2022/23:RS2

ChefsJO:s roll

ChefsJO:s roll är enligt riksdagsordningen att vara administrativ chef och bestämma inriktningen av verksamheten i stort. Utifrån denna grundläggande föreskrift behandlar kommittén i sina överväganden frågan om vilken roll chefsJO ska ha i framtiden.

Utgångspunkten är att chefsJO även fortsättningsvis ska vara administrativ chef för verksamheten hos JO. Kommittén föreslår dock att det inte längre ska föreskrivas att chefsJO bestämmer inriktningen av verksamheten i stort. Den föreslagna författningsändringen utgör en anpassning och ett förtydligande av regelverket till hur chefsJO:s roll utövas i dag. Enligt kommittén bör chefsJO:s roll, så som den nu utövas, inte förändras. Den föreslagna ändringen bör således inte medföra att chefsJO får en svagare ställning inom JO-ämbetet eller att tyngden i hans eller hennes uppdrag minskar. ChefsJO bör som admini- strativ chef ha tydliga möjligheter att ensam, men i vissa fall efter samråd, fatta de beslut som är nödvändiga för att JO:s verksamhet ska kunna bedrivas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt.

Vid sidan av sitt administrativa uppdrag ska chefsJO i likhet med de övriga ombudsmännen bedriva egen tillsynsverksamhet. I denna funktion bör chefsJO vara jämställd med de övriga ombudsmännen och således inte ha en juridiskt överordnad ställning. För att klargöra detta och även värna ombuds- männens inbördes självständighet föreslår kommittén att chefsJO endast ska få besluta att omfördela ärenden till honom eller henne eller till någon av de andra ombudsmännen om det finns särskilda skäl.

ChefsJO:s uppdrag

Av JO-instruktionen följer bl.a. att chefsJO ska, efter samråd med de övriga ombudsmännen, i arbetsordningen besluta om organisationen av verksam- heten och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen, besluta om verksamhetsplan för myndigheten samt besluta om årsredovisning och förslag till anslag på statens budget för JO. Att chefsJO ska fatta besluten efter samråd innebär att de övriga ombudsmännens inställning till besluten måste inhämtas, men chefsJO har formellt sett en möjlighet att fatta beslut som går emot de övriga ombudsmännens vilja.

I JO-instruktionen finns även andra bestämmelser om uppgifter för chefsJO, såsom att chefsJO för arbetet inom ombudsmannaexpeditionen får meddela de råd och anvisningar som behövs och att chefsJO bestämmer om personalens tjänstgöring. Det föreskrivs även bl.a. att chefsJO ansvarar inför riksdagen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att JO hushållar väl med statens medel.

Enligt kommittén bör chefsJO även fortsättningsvis fatta beslut om arbets- ordning, verksamhetsplan, årsredovisning och förslag till anslag på statens budget för JO efter samråd med de övriga ombudsmännen. Ytterst beslutar chefsJO i dessa frågor. När det är relevant bör chefsJO vid utformningen av

2022/23:RS2SAMMANFATTNING

dessa beslut beakta de övriga ombudsmännens inbördes självständiga ställ- ning.

I sina överväganden behandlar kommittén särskilt frågor som kan påverka ombudsmännens förutsättningar att bedriva sin tillsynsverksamhet och, beroende på hur chefsJO hanterar respektive fråga, även inkräkta på vad som kan anses utgöra den enskilda ombudsmannens självständighet. Att ett beslut inverkar på de övriga ombudsmännens självständighet behöver dock inte i sig innebära att beslutet är otillbörligt, utan ombudsmännen måste i vissa fall acceptera att deras självständighet inte är fullständig och i viss utsträckning anpassa sig till de övriga ombudsmännen och verksamhetens behov.

I avsnittet behandlas vidare chefsJO:s verksamhetsansvar särskilt. Så som chefsJO:s ansvar är utformat i JO-instruktionen omfattar det hela JO:s verk- samhet. Ansvaret för de beslut och åtgärder som de enskilda ombudsmännen fattar eller vidtar i sin tillsynsverksamhet bör dock falla på respektive ombuds- man. I motsvarande utsträckning kan chefsJO inte hållas ansvarig för dessa beslut, vilket inte heller var avsikten när det uttryckliga verksamhetsansvaret infördes. För att förtydliga att chefsJO:s ansvar inte omfattar hela JO:s verk- samhet föreslår kommittén att det föreskrivs i JO-instruktionen att chefsJO:s ansvar för verksamheten inför riksdagen är avgränsat till hans eller hennes uppgifter som administrativ chef. Som administrativ chef kommer dock chefsJO att även fortsättningsvis ha ett samordnande ansvar för att redovisa JO:s verksamhet i sin helhet och vara den person som ytterst företräder JO- ämbetet i externa sammanhang.

Ombudsmännens samråd med chefsJO

I JO-instruktionen föreskrivs att en ombudsman ska samråda med chefsJO innan han eller hon gör en framställning till riksdagen eller regeringen, genomför inspektioner och andra undersökningar eller påkallar samråd med konstitutionsutskottet.

Enligt kommitténs uppfattning bör avgörande för samrådskravet vara i vilken utsträckning en åtgärd leder till ett behov av samordning inom ämbetet, t.ex. om en åtgärd kräver resurser som kan påverka de andra ombudsmännens tillsynsverksamhet. Kommittén bedömer därför att ombudsmännen inte längre bör vara skyldiga att samråda med chefsJO inför framställningar till riksdagen eller regeringen eller inför samråd med konstitutionsutskottet. Det bör inte heller finnas någon generell skyldighet för en ombudsman att samråda med chefsJO innan ombudsmannen inleder en undersökning på eget initiativ. Däremot föreslås att en ombudsman även fortsättningsvis ska samråda med chefsJO om inspektioner som han eller hon avser att genomföra samt att en ombudsman även ska samråda om andra undersökningar som han eller hon avser att genomföra om det finns särskilda skäl för det.

SAMMANFATTNING2022/23:RS2

Delegation av beslutanderätt i administrativa frågor

ChefsJO kan enligt nuvarande reglering i JO-instruktionen bemyndiga kansli- chefen att fatta beslut i administrativa frågor, dock inte att fatta beslut om att anställa en byråchef. ChefsJO kan därutöver bemyndiga tjänstemän vid ombudsmannaexpeditionen att vidta åtgärder för ett ärendes beredning.

Sedan den nuvarande bestämmelsen om delegation av beslutanderätt i administrativa frågor infördes har JO förändrats vad gäller såväl personal- styrkans omfattning som de administrativa funktioner som finns vid ombuds- mannaexpeditionen. Utvecklingen över tid har vidare medfört en ökad arbets- belastning för kanslichefen. Som organisationen ser ut i dag rapporterar vissa tjänstemän direkt till chefsJO och det kan inte uteslutas att även andra tjänste- män kommer att behöva tilldelas arbetsuppgifter under chefsJO:s ledning. Det skulle därför vara till fördel för verksamheten om chefsJO kunde bemyndiga också andra tjänstemän att fatta administrativa beslut.

Kommittén bedömer att frågor som enligt regleringen i JO-instruktionen direkt anförtrotts åt chefsJO att hantera eller som rör övergripande styrning och ledning av JO:s verksamhet i regel inte bör kunna delegeras av chefsJO. Även andra beslut som är av principiell karaktär eller av generell eller större betydelse för JO bör vara förbehållna chefsJO. ChefsJO bör dock kunna delegera beslutanderätt i andra administrativa frågor än de som nu nämnts. Vissa frågor av administrativ karaktär kan dock ha en inverkan på hur ombuds- männen kan bedriva sin tillsynsverksamhet, vilket måste beaktas av chefsJO när han eller hon väljer att delegera beslutanderätt i en fråga. En sådan inverkan bör dock inte alltid utgöra ett hinder mot att chefsJO delegerar beslutanderätten. En förutsättning för delegation av en fråga bör därför vara att besluten inte kan inkräkta på ombudsmännens självständighet på ett otillbörligt eller omotiverat sätt.

Kommittén föreslår mot denna bakgrund att chefsJO ska kunna bemyndiga kanslichefen och andra tjänstemän att fatta beslut i andra administrativa frågor än om fastställande av arbetsordningen, verksamhetsplanen, årsredovisningen, anslagsframställningen, de ställföreträdande ombudsmännens tjänstgöring och personalstyrkans utformning. Sådan delegation ska också kunna innefatta att anställa byråchefer och att vidta åtgärder för ett ärendes beredning. Av för- slaget följer vidare att chefsJO kan delegera till kanslichefen eller en annan tjänsteman att besluta om råd och anvisningar för arbetet inom ombudsmanna- expeditionen i de fall där chefsJO bedömer att det lämpligt.

Särskilda föreskrifter om JO:s personalförhållanden

I fråga om JO:s personal innehåller JO-instruktionen vissa relativt detaljerade bestämmelser. Enligt föreskrifterna ska det vid ombudsmannaexpeditionen finnas en kanslichef, byråchefer och övriga tjänstemän ”enligt personal- förteckning”. ChefsJO får vid behov och om det finns tillgängliga medel anlita annan personal samt experter och sakkunniga. ChefsJO bestämmer om personalens tjänstgöring. ChefsJO tillsätter dessutom tjänster vid ombuds-

2022/23:RS2SAMMANFATTNING

mannaexpeditionen och antar personal i övrigt, i den mån han eller hon inte överlåter dessa uppgifter på kanslichefen.

Kommittén finner att det även fortsättningsvis finns anledning att före- skriva att det ska finnas en kanslichef vid ombudsmannaexpeditionen. Kom- mittén bedömer dock att det inte har framkommit att det finns något behov av att uttryckligen ange byråchefer som en särskild personalkategori vid ombuds- mannaexpeditionen. Kommittén understryker dock att detta inte innefattar någon bedömning av byråchefsbefattningen som sådan.

Kommittén konstaterar vidare att föreskrifterna om en personalförteckning och att anlita annan personal är obsoleta. Det bör enligt kommittén i stället vara en uppgift för chefsJO att bestämma vilken annan personal som, utöver kanslichefen, ska finnas hos JO. Att en myndighet har möjlighet att vid behov anlita uppdragstagare som experter och sakkunniga faller vidare naturligt inom myndighetens grundläggande befogenheter.

Kommittén föreslår mot den bakgrunden att det ska föreskrivas i JO- instruktionen att en kanslichef och den övriga personal som chefsJO bestäm- mer ska vara anställda vid ombudsmannaexpeditionen. Vilka övriga personal- kategorier som ska vara anställda eller få anlitas vid ombudsmannaexpedi- tionen bör däremot inte längre anges i JO-instruktionen.

Kommittén finner vidare att det inte bör anges att chefsJO bestämmer om personalens tjänstgöring. Att chefsJO ska fastställa de mer generella och principiella regler som bl.a. rör hur personalen ska disponeras kan anses rymmas i föreskrifterna om att chefsJO ska besluta om JO:s organisation i arbetsordningen och råd och anvisningar för arbetet inom ombudsmanna- expeditionen. Att det är chefsJO som ytterst beslutar i personalfrågor följer även av att chefsJO är administrativ chef. Mot denna bakgrund finns det inte anledning att fortsättningsvis föreskriva i JO-instruktionen att chefsJO bestämmer om personalens tjänstgöring. Kommittén framhåller dock att någon ändring i sak inte är avsedd. Således bör personalen vid ombudsmanna- expeditionen även i fortsättningen stå under ledning av chefsJO eller den som chefsJO har delegerat ansvaret till.

Ombudsmannaexpeditionens öppethållande

I den nuvarande JO-instruktionen föreskrivs att ombudsmannaexpeditionen ska hållas öppen för allmänheten under tid som chefsJO bestämmer.

Kommittén bedömer att det fortsättningsvis inte bör finnas någon föreskrift om öppethållande intagen i JO-instruktionen. Enligt kommittén framstår bestämmelsen som överflödig, bl.a. mot bakgrund av andra regelverk som JO har att förhålla sig till. Det har enligt kommittén vidare inte framkommit någon anledning att i JO-instruktionen föreskriva att beslutet om öppettider ska fattas av chefsJO. Beslut om öppethållande och andra former av tillgänglighet för allmänheten bör i stället behandlas som andra administrativa beslut hos JO.

SAMMANFATTNING2022/23:RS2

Kanslichefens roll och uppdrag

Kommittén konstaterar att det i olika sammanhang har anförts att det hos JO finns en administrativ, organisatorisk och strukturell otydlighet, som har lett till en osäkerhet om ansvarsfördelning och beslutanderätt i olika frågor. När det gäller kanslichefen har det särskilt lyfts fram bl.a. att det inte framgår av regelverket exempelvis hur gränsen ska dras mellan sådana verksamhets- och arbetsledningsbeslut som bör vara förbehållna chefsJO:s exklusiva behörighet respektive sådana administrativa beslut som kan fattas av kanslichefen. Tillämpningssvårigheter har noterats även i relationen mellan kanslichefens och byråchefernas ansvarsområden. Vidare har noterats att det inte framgår tydligt av regelverket i vilken utsträckning kanslichefen har möjlighet att vidaredelegera uppgifter.

Kommittén bedömer att en principiell utgångspunkt bör vara att kansli- chefsbefattningen ska utgöra en resurs under chefsJO som chefsJO i egenskap av administrativ chef och ytterst ansvarig för den administrativa verksamheten hos JO kan förfoga över. Enligt kommittén bör det därför vara en uppgift för chefsJO att närmare bestämma kanslichefens roll och uppdrag på det sätt som chefsJO finner mest lämpligt. JO-instruktionens föreskrifter bör därmed vara av övergripande karaktär och ge chefsJO omfattande möjligheter att utforma ett ändamålsenligt internt regelverk för kanslichefens roll och uppdrag. Kommittén anför att det i JO-instruktionen även fortsättningsvis bör slås fast att en kanslichef ska vara anställd vid ombudsmannaexpeditionen. Kansli- chefen bör som högsta tjänsteman under chefsJO vara chef för övriga anställda vid ombudsmannaexpeditionen och överordnad såväl byråchefer som andra anställda i administrativa frågor. Relationen mellan kanslichefen och byrå- cheferna på tillsynsavdelningarna bör enligt kommittén däremot övervägas och regleras av chefsJO inom ramen för JO:s interna regelverk.

Kommittén bedömer att det inte längre ska föreskrivas en allmän skyldighet för kanslichefen att biträda ombudsmännen. Enligt kommittén får det i stället vara en uppgift för chefsJO att genom bestämmelser i arbetsordningen, besluts- och delegationsordningen eller i andra interna styrdokument ange på vilket sätt kanslichefen ska biträda ombudsmännen.

Vidare föreslår kommittén att det uttryckligen ska framgå av JO- instruktionen att kanslichefen, om det medges i chefsJO:s bemyndigande av kanslichefen, genom ett särskilt beslut får bemyndiga en tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att fatta beslut i kanslichefens ställe.

De ställföreträdande ombudsmännens tjänstgöring

Kommittén noterar att det finns indikationer på att behovet av de ställföre- trädande ombudsmännens tjänstgöring tidvis har varit betydligt mer om- fattande än vad som möjligen rymts i nuvarande regelverk.

Kommittén konstaterar att det grundläggande syftet med systemet med ställföreträdande ombudsmän är att säkerställa att JO:s löpande verksamhet kan fortgå utan allvarliga störningar även under en period när en justitie-

2022/23:RS2SAMMANFATTNING

ombudsman – helt eller delvis – är förhindrad att utföra sitt uppdrag. För att på ett adekvat sätt kunna tillgodose detta syfte bör regelverket medge att ställ- företrädande ombudsmän anlitas för tjänstgöring vid sjukdom, vakanser när en ordinarie ombudsman har avslutat sitt uppdrag och den nya ombudsmannen ännu inte har tillträtt samt vid semestrar. Enligt kommittén står det också klart att det i vissa fall, under begränsade perioder av extraordinär karaktär, kan vara motiverat att en ställföreträdande ombudsman tjänstgör parallellt med en ordinarie justitieombudsman, exempelvis om den ordinarie justitieombuds- mannen på grund av ett exceptionellt arbetsläge tillfälligt inte kan utföra samtliga sina tillsynsuppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Kommittén föreslår att det som nu har anförts om en ställföreträdande ombudsmans tjänstgöring ska framgå av regleringen i JO-instruktionen.

Kommittén bedömer att det även fortsättningsvis ska vara en uppgift för chefsJO att besluta om en ställföreträdande ombudsmans tjänstgöring.

Ny lag med instruktion för Riksdagens ombudsmän

Kommittén föreslår att det införs en ny JO-instruktion som utgår från den nuvarande instruktionen. Vid utformningen av förslaget till den nya JO- instruktionen har kommittén beaktat såväl de ändringar som föreslås i betänkandet som de förändringar som har skett i fråga om språkbruk och författningsskrivning sedan 1986 års JO-reform. En målsättning med förslaget har varit att den nya JO-instruktionen ska vara mer överblickbar, tydlig och lättillgänglig genom användningen av bl.a. rubriker och uppdelning av paragrafer.

Kommittén föreslår vidare att ett antal föreskrifter i 1986 års JO-instruktion inte ska föras in i den nya instruktionen, eftersom bestämmelserna i fråga antingen är obsoleta eller överflödiga eller av annan anledning inte bör ingå i den nya instruktionen. Kommittén föreslår dessutom att föreskriften om avgiftsuttag för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar i lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för riksdagens myndig- heter även ska omfatta JO.

JO:s roll och funktion – tillbakablick, nuläge och reflektioner för framtiden

I ett avslutande avsnitt gör kommittén vissa sammanfattande noteringar om JO:s roll och funktion utifrån de konstitutionella och samhälleliga förändringar som har skett sedan ämbetet inrättades 1809. Där behandlar kommittén, i ljuset av de överväganden som kommittén redovisar i betänkandets övriga delar, den centrala frågan om JO-ämbetets roll och funktion i en modern, demokratisk rättsstat.

2022/23:RS2

Förkortningar

BEA-lagen	Lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration
	för riksdagens myndigheter
BEO	Barn- och elevombudet
BO	Barnombudsmannen
BrB	Brottsbalken (1962:700)
ChefsJO	Chefsjustitieombudsman
DIGG	Myndigheten för digital förvaltning
DO	Diskrimineringsombudsmannen
FEUF	Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
FL	Förvaltningslagen (2017:900)
HSL	Hälso- och sjukvårdslagen (2017:30)
IMY	Integritetsskyddsmyndigheten (tidigare Datainspektionen)
IOI	International Ombudsman Institute
IVO	Inspektionen för vård och omsorg
JO	Riksdagens ombudsmän/justitieombudsman
JO-instruktionen	Lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombuds-
	män
JK	Justitiekanslern
KL	Kommunallagen (2017:725)
KO	Konsumentombudsmannen
LOA	Lagen (1994:260) om offentlig anställning
LSS	Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions-
	hindrade
LVM	Lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall
LVU	Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av
	unga
Medieombuds-
mannen	Allmänhetens Medieombudsman
MEFO	Medieetikens Förvaltningsorgan
MEN	Mediernas Etiknämnd
MO	Militieombudsmannen

2022/23:RS2	FÖRKORTNINGAR
	Opcat	Fakultativt protokoll till konventionen mot tortyr och
		annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller
		bestraffning (eng. Optional Protocol to the Convention
		against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading
		Treatment or Punishment)
	OSL	Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
	PK	Publicistklubben
	PO	Allmänhetens Pressombudsman
	PON	Pressens Opinionsnämnd
	RB	Rättegångsbalken (1942:740)
	RF	Regeringsformen (1974:152)
	RO	Riksdagsordningen (2014:801)
	Sis	Statens institutionsstyrelse
	SJF	Svenska Journalistförbundet
	SoL	Socialtjänstlagen (2001:453)
	TF	Tryckfrihetsförordningen (1949:105)
	UKÄ	Universitetskanslersämbetet
	Visselblåsarlagen	Lag (2021:890) om skydd för personer som rapporterar om
		missförhållanden
	YGL	Yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469)
	ÄFL	Förvaltningslagen (1986:223)

2022/23:RS2

1Lagförslag

1.1 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen

dels att 13 kap. 2, 3 och 4 §§ och tilläggsbestämmelserna 9.17.5 och 13.2.1 ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny tilläggsbestämmelse, 13.2.2, och närmast före tilläggsbestämmelse 13.2.2 en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9kap.

Tilläggsbestämmelse 9.17.5

Var och en av riksdagens ombuds-	Var och en av riksdagens ombuds-
män får göra framställningar hos	män får göra framställningar hos
riksdagen med anledning av frågor	riksdagen med anledning av frågor
som har uppkommit i hans eller	som har uppkommit i hans eller
hennes tillsynsverksamhet. Ytter-	hennes	tillsynsverksamhet. Ytter-
ligare föreskrifter om sådana fram-	ligare föreskrifter om sådana fram-
ställningar finns i lagen (1986:765)	ställningar finns i lagen (2023:000)
med instruktion för Riksdagens	med	instruktion för Riksdagens
ombudsmän.	ombudsmän.

13kap. 2 §

Riksdagen ska enligt 13 kap. 6 § regeringsformen välja ombudsmän som ska utöva tillsyn över tillämpningen av lagar och andra författningar i offentlig

verksamhet.
Riksdagens ombudsmän ska vara	Riksdagens ombudsmän ska vara
fyra, en chefsjustitieombudsman och	fyra, en chefsjustitieombudsman och
tre justitieombudsmän. Chefsjustitie-	tre justitieombudsmän. Chefsjustitie-
ombudsmannen är administrativ chef	ombudsmannen	är	administrativ
och bestämmer inriktningen av verk-	chef. Riksdagen får även välja en
samheten i stort. Riksdagen får här-	eller flera ställföreträdande ombuds-
utöver välja en eller flera ställföre-	män. En ställföreträdande ombuds-
trädande ombudsmän. En ställföre-	man ska ha tjänstgjort som riks-
trädande ombudsman ska ha tjänst-	dagens ombudsman.
gjort som riksdagens ombudsman.
	Riksdagens	ombudsmän samt
	ställföreträdande ombudsmän får inte
	inneha anställning		eller uppdrag
	eller utöva verksamhet som kan rubba

Valet av en ny ombudsman gäller från valet eller den senare tidpunkt som riksdagen bestämmer till dess att ett nytt val har genomförts under sjätte året därefter och den som då valts har tillträtt uppdraget. Valet ska aldrig gälla längre än till utgången av det året.

Valet av en ombudsman som väljs om gäller från det valet eller den senare tidpunkt som riksdagen bestämmer till dess att ett nytt val har genomförts under tredje året därefter och den som då valts har tillträtt upp- draget. Valet ska aldrig gälla längre än till utgången av det året.

2022/23:RS2	LAGFÖRSLAG
		förtroendet	för ombudsmannens
		opartiskhet i arbetet eller som kan
		skada verksamhetens anseende.
	Tilläggsbestämmelse 13.2.1
	Konstitutionsutskottet ska, på eget	Konstitutionsutskottet		ska, om
	initiativ eller på begäran av någon av	någon av	riksdagens	ombudsmän
	riksdagens ombudsmän, samråda	begär det, samråda med en ombuds-
	med en ombudsman om arbets-	man om arbetsordningen eller i andra
	ordningen eller i andra frågor av	frågor av organisatorisk art. Sådant
	organisatorisk art.	samråd får även hållas på initiativ av
		konstitutionsutskottet.

Ombudsmännens anmälnings- skyldighet

Tilläggsbestämmelse 13.2.2 Riksdagens ombudsmän samt ställ-

företrädande ombudsmän ska till riks- dagen skriftligen anmäla anställning, uppdrag eller verksamhet som kan antas påverka utförandet av upp- draget som ombudsman.

3 §1

Riksdagens ombudsmän samt ställföreträdande ombudsmän väljs var för sig. Vid val med slutna sedlar tillämpas samma förfarande som vid val av talman enligt 3 kap. 4 § tredje stycket.

Valet av en ombudsman gäller från valet eller den senare tidpunkt som riksdagen bestämmer till dess att ett nytt val har genomförts under fjärde året därefter och den då valde har tillträtt uppdraget. Valet ska aldrig gälla längre än till utgången av det året.

1Senaste lydelse 2018:605.

LAGFÖRSLAG2022/23:RS2

Vid val av en ombudsman till chefsjustitieombudsman gäller andra stycket.

Valet av en ställföreträdande ombudsman gäller för en tid av två år från valet eller den senare tidpunkt som riksdagen bestämmer.

4 §

Riksdagen får på begäran av konstitutionsutskottet entlediga en ombuds- man eller en ställföreträdande ombudsman som inte har riksdagens förtroende.

Minst tre fjärdedelar av de

	röstande och mer än hälften av riks-
	dagens ledamöter måste enas om ett
	beslut att enligt första stycket
	entlediga en ombudsman eller en
	ställföreträdande ombudsman.
Om en ombudsman avgår i förtid,	Om en ombudsman avgår i förtid,
ska riksdagen snarast välja en efter-	ska riksdagen snarast välja en efter-
trädare för en ny fyraårsperiod.	trädare för en ny sexårsperiod.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.

2.Bestämmelserna i 13 kap. 3 § i den nya lydelsen tillämpas första gången

ifråga om val som genomförs efter ikraftträdandet. I fråga om val som genom- förts före ikraftträdandet ska bestämmelserna i 13 kap. 3 § i den tidigare lydelsen tillämpas.

2022/23:RS2LAGFÖRSLAG

1.2Förslag till lag med instruktion för Riksdagens ombudsmän

Härigenom föreskrivs följande.

Grundläggande bestämmelser och organisation

Ombudsmännen

1 § Riksdagen väljer enligt 13 kap. 6 § regeringsformen en eller flera ombuds- män (justitieombudsmän), som ska utöva tillsyn över tillämpningen av lagar och andra föreskrifter i offentlig verksamhet i enlighet med den instruktion som riksdagen beslutar.

2 § Riksdagens ombudsmän ska enligt 13 kap. 2 § riksdagsordningen vara fyra, en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän. Riksdagen får dessutom välja en eller flera ställföreträdande ombudsmän.

Chefsjustitieombudsmannen

3 § Chefsjustitieombudsmannen är enligt 13 kap. 2 § riksdagsordningen administrativ chef. Chefsjustitieombudsmannen ansvarar i det avseendet inför riksdagen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att Riksdagens ombudsmän hushållar väl med statens medel.

4 § Efter samråd med övriga ombudsmän ska chefsjustitieombudsmannen

1.i en arbetsordning besluta om verksamhetens organisation och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen,

2.besluta om verksamhetsplan,

3.besluta om årsredovisning, och

4.besluta om förslag till anslag på statens budget för Riksdagens ombuds-

män.

5 § När chefsjustitieombudsmannen har semester eller är förhindrad att utöva sin tjänst ska den av de andra ombudsmännen som har varit ombudsman längst tid tjänstgöra i hans eller hennes ställe. Om två eller flera ombudsmän har varit ombudsmän lika länge, har den som är äldst företräde.

Ställföreträdande ombudsmans tjänstgöring

6 § Chefsjustitieombudsmannen beslutar om en ställföreträdande ombuds- mans tjänstgöring som ombudsman. En ställföreträdande ombudsman får tas i anspråk för tjänstgöring om någon ombudsman är förhindrad att utöva sin tjänst på grund av sjukdom eller semester. En ställföreträdande ombudsman får också tas i anspråk för tjänstgöring under en period då en ombudsman har

LAGFÖRSLAG2022/23:RS2

avslutat sitt uppdrag och en ny ombudsman ännu inte har tillträtt, eller om det av något annat särskilt skäl finns behov av en ställföreträdande ombudsman.

Ombudsmannaexpeditionen

7 § Det ska finnas en expedition för verksamheten (ombudsmanna- expeditionen). Där ska en kanslichef vara anställd liksom den övriga personal som chefsjustitieombudsmannen bestämmer.

Kanslichefen ska under chefsjustitieombudsmannen leda arbetet inom ombudsmannaexpeditionen.

8 § Chefsjustitieombudsmannen beslutar om råd och anvisningar för arbetet inom ombudsmannaexpeditionen.

Samråd med konstitutionsutskottet

9 § Chefsjustitieombudsmannen ska samråda med konstitutionsutskottet i organisationsfrågor av större vikt.

10§ En ombudsman får enligt tilläggsbestämmelse 13.2.1 i riksdagsordningen ta initiativ till samråd med konstitutionsutskottet om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. Av bestämmelsen följer att sådant samråd får hållas även på initiativ av utskottet.

Uppdrag

Utgångspunkter för uppdraget

11 § Ombudsmännen har i den omfattning som anges i 14–16 §§ tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet följer lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden.

12 § Ombudsmännen ska särskilt se till att de som står under ombudsmännens tillsyn följer regeringsformens föreskrifter om saklighet och opartiskhet och att det inte görs intrång i medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter i den offentliga verksamheten.

Vid tillsyn över kommunala myndigheter ska ombudsmännen beakta de former i vilka den kommunala självstyrelsen utövas.

13 § Ombudsmännen ska verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Om en ombudsman i sin tillsynsverksamhet finner anledning att väcka fråga om en författningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida, får han eller hon göra en framställning i ämnet till riksdagen, enligt tilläggsbestämmelse 9.17.5 i riksdagsordningen, eller till regeringen.

2022/23:RS2LAGFÖRSLAG

Tillsynskrets

14 § Under ombudsmännens tillsyn står, om inget annat anges i 15 §,

1.statliga och kommunala myndigheter,

2.tjänstemän och andra befattningshavare vid statliga och kommunala myndigheter,

3.andra som har en tjänst eller ett uppdrag som innebär myndighets- utövning, såvitt avser den verksamhet som utgör myndighetsutövning, och

4.tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk, när de fullgör upp- drag för verkens räkning i sådana aktiebolag där staten genom verken utövar ett bestämmande inflytande.

Med befattningshavare avses i denna lag en person som står under ombuds- männens tillsyn, om inget annat framgår av sammanhanget.

15 § Ombudsmännens tillsyn omfattar inte

1.riksdagens ledamöter,

2.riksdagsstyrelsen, Valprövningsnämnden, Riksdagens överklagande- nämnd eller riksdagsdirektören,

3.riksbanksfullmäktige samt ledamöter av Riksbankens direktion utom när dessa deltar i utövandet av Riksbankens beslutanderätt enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering,

4.regeringen eller statsråd,

5.justitiekanslern, eller

6.ledamöter av beslutande kommunala församlingar.

16 § Ombudsmännen står inte under tillsyn av varandra.

Tillsynsverksamhet

17 § Ombudsmännens tillsyn bedrivs genom prövning av klagomål från all- mänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar, som ombuds- männen finner påkallade.

18 § Ombudsmännen ska fullgöra de uppgifter som ett nationellt besöksorgan har enligt det fakultativa protokollet den 18 december 2002 till Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

Internationell verksamhet

19 § Ombudsmännen får genom internationell samverkan och informations- insatser verka för spridning av ombudsmannainstitutet som modell och får även i övrigt medverka i internationella erfarenhetsutbyten.

LAGFÖRSLAG2022/23:RS2

Uppgifter

Uttalanden

20 § En ombudsman får genom beslut i ett ärende uttala sig om huruvida en åtgärd av någon som står under ombudsmännens tillsyn strider mot en lag eller någon annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. En ombudsman får även göra uttalanden för att främja en enhetlig och ändamålsenlig rätts- tillämpning.

Förundersökning och åtal

21 § En ombudsman får som särskild åklagare väcka åtal mot en befattnings- havare som genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget har begått en annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott.

Om en ombudsman inleder en förundersökning eller väcker åtal tillämpas vad som föreskrivs i lag om förundersökning och åtal samt om allmän åklagares befogenheter i övrigt i fråga om brott under allmänt åtal.

Utöver vad som föreskrivs i lag får en ombudsman lägga ned en förunder- sökning eller underlåta att väcka åtal om han eller hon bedömer att det finns skäl för det.

I mål som har väckts vid en tingsrätt bör talan fullföljas till Högsta dom- stolen endast om det finns synnerliga skäl.

Disciplinära åtgärder

22 § Om en befattningshavare genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget har gjort sig skyldig till fel som kan beivras genom ett disciplinärt förfarande, får en ombudsman göra en anmälan till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd.

Om det, när det gäller den som är legitimerad eller annars behörig att utöva ett yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården, detaljhandeln med läkemedel eller inom djurens hälso- och sjukvård, finns skäl att besluta om återkallelse av legitimationen eller behörigheten, får en ombudsman göra en anmälan om detta till den som har befogenhet att besluta i frågan. Motsvarande anmälan får göras i fråga om begränsning av en sådan legitimerad yrkesutövares behörig- het, om yrkesutövaren har missbrukat sin behörighet på något annat sätt.

Om det, när det gäller den som är legitimerad yrkesutövare inom hälso- och sjukvården, tandvården, detaljhandeln med läkemedel eller djurens hälso- och sjukvård, finns skäl att föreskriva prövotid, får en ombudsman göra en anmälan om detta till den som har befogenhet att besluta i frågan.

23 § Om en ombudsman anser att det är påkallat att en befattningshavare avskedas eller avstängs från sin tjänst på grund av en brottslig gärning eller en

2022/23:RS2LAGFÖRSLAG

grov eller upprepad tjänsteförseelse, får ombudsmannen göra en anmälan om det till den som har befogenhet att besluta om åtgärden.

24 § När en ombudsman har gjort en anmälan i ett sådant ärende som avses i 22 eller 23 § ska ombudsmannen i ärendet få tillfälle att komplettera sin utredning, att yttra sig över annan utredning som har förts till ärendet och att närvara om det hålls ett muntligt förhör.

Första stycket gäller inte ärenden om avstängning.

25 § Om en myndighet har meddelat ett beslut mot en befattningshavare i ett ärende om tillämpningen av särskilda bestämmelser för tjänstemän i lag eller annan författning om disciplinansvar eller om avskedande eller avstängning från tjänsten på grund av brottslig gärning eller tjänsteförseelse, får en ombudsman föra talan vid domstol om ändring i beslutet. Detsamma gäller i fråga om en myndighets beslut i ett ärende om disciplinansvar mot den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen eller djurhälsopersonalen eller är krigs- man eller disciplinansvarig enligt lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. och i fråga om en myndighets beslut i ett ärende om prövo- tid eller en sådan behörighetsfråga som avses i 22 §. Närmare bestämmelser om en sådan talan meddelas i lag eller annan författning.

Om en befattningshavare, enligt vad som är föreskrivet har sökt ändring vid domstol i ett beslut som avses i första stycket, och om beslutet har tillkommit efter en anmälan av en ombudsman, företräder ombudsmannen det allmänna som befattningshavarens motpart i tvisten. Detsamma gäller om ombuds- mannen har sökt ändring i beslutet.

Vad som är föreskrivet om arbetsgivare i lag eller annan författning ska också tillämpas på en ombudsman i fråga om tvister som avses i denna paragraf. Bestämmelserna i 4 kap. 7 § och 5 kap. 1 § första stycket lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister ska dock inte tillämpas i fråga om tvist i vilken en ombudsman för talan.

26 § Om det kan misstänkas att en befattningshavare som omfattas av bestäm- melserna om disciplinansvar i lagen (1994:260) om offentlig anställning har gjort sig skyldig till en tjänsteförseelse som bör leda till en disciplinpåföljd, och om det kan befaras att han eller hon inte skriftligen kan underrättas enligt 17 § samma lag om vad som anförs mot honom eller henne inom två år från förseelsen, får en ombudsman utfärda motsvarande underrättelse.

Första stycket gäller även för den som omfattas av bestämmelser om disciplinansvar och om motsvarande underrättelse i någon annan författning.

Ingripande mot befattningshavare utan självständiga befogenheter

27 § En ombudsman bör inte ingripa mot en befattningshavare utan själv- ständiga befogenheter, om det inte finns särskilda skäl för ett ingripande.

LAGFÖRSLAG2022/23:RS2

Åtgärder mot vissa befattningshavare

28 § En ombudsman har enligt föreskrifter i regeringsformen befogenhet att väcka åtal mot en ledamot av Högsta domstolen eller Högsta förvaltnings- domstolen, väcka talan om att skilja eller avstänga en sådan ledamot från anställningen och väcka talan om att en sådan ledamot ska vara skyldig att genomgå en läkarundersökning.

29 § En ombudsman är skyldig att väcka och utföra åtal som konstitutions- utskottet enligt 13 kap. 3 § regeringsformen har beslutat mot ett statsråd samt åtal som ett riksdagsutskott enligt vad som är föreskrivet har beslutat mot en befattningshavare hos riksdagen eller dess organ, dock inte åtal mot en annan ombudsman.

En ombudsman är även skyldig att biträda ett utskott med förundersök- ningen mot en befattningshavare enligt första stycket, och med en sådan särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget som avses i 13 kap. 7 § andra stycket riksdags- ordningen.

Klagomål och handläggning av ärenden

Klagomål

30 § Klagomål bör framföras skriftligen. I anmälan bör anges den som klago- målet vänder sig mot, den åtgärd som klagomålet avser, tidpunkten för åtgärden samt anmälarens namn och adress. Anmälaren bör även bifoga sådana handlingar som kan ha betydelse för utredningen eller bedömningen av klagomålet.

Den som är berövad sin frihet får skicka försändelser till ombudsmännen utan hinder av de inskränkningar som gäller för honom eller henne i fråga om rätten att sända brev och andra handlingar.

Samråd om inspektioner och undersökningar

31 § En ombudsman ska samråda med chefsjustitieombudsmannen om inspektioner som han eller hon avser att genomföra. En ombudsman ska också samråda med chefsjustitieombudsmannen om andra undersökningar som han eller hon avser att genomföra, om det finns särskilda skäl för det.

Utredning

32 § En ombudsman bör inte ta upp förhållanden som ligger mer än två år tillbaka i tiden, om det inte finns särskilda skäl.

2022/23:RS2LAGFÖRSLAG

33 § En ombudsman ska vidta de utredningsåtgärder som han eller hon bedömer vara nödvändiga för att pröva klagomål och andra ärenden.

Omfördela ett ärende

34 § Chefsjustitieombudsmannen får oberoende av vad som följer av arbets- ordningen genom ett särskilt beslut föreskriva att ett visst ärende eller en grupp av ärenden ska, om det finns särskilda skäl, omfördelas till honom eller henne eller till någon av de andra ombudsmännen.

Överlämna ett ärende

35 § Om ett ärende lämpligen kan utredas och prövas av någon annan myndighet än av en ombudsman och om myndigheten inte tidigare har prövat saken, får en ombudsman överlämna ärendet till denna myndighet för hand- läggning. Det är endast ärenden som har väckts genom klagomål som får över- lämnas till Justitiekanslern och endast efter överenskommelse med Justitie- kanslern.

Om ett klagomål avser en befattningshavare som är advokat och om frågan som har väckts genom klagomålet är sådan att den enligt 8 kap. 6 § första stycket rättegångsbalken kan prövas av något organ inom advokatsamfundet, får en ombudsman överlämna klagomålet till samfundet för handläggning.

En sådan särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget som avses i 13 kap. 7 § andra stycket riksdagsordningen får inte överlämnas enligt första stycket.

Förelägga och döma ut vite

36 § När en ombudsman enligt regeringsformens föreskrifter begär upplys- ningar och yttranden i andra ärenden än dem där han eller hon har beslutat att inleda en förundersökning, får ombudsmannen förelägga vite om högst 10 000 kronor. En ombudsman får döma ut försuttet vite.

Avgöra ett ärende

37 § Ett ärende avgörs efter föredragning. Beslut att avvisa ett ärende eller avskriva ett ärende från handläggning kan dock fattas utan föredragning. En ombudsman kan också avgöra andra ärenden utan föredragning, om det finns särskilda skäl för det.

Återlämna en handling

38 § En handling i ett ärende får återlämnas till den som har gett in handlingen om det är lämpligt med hänsyn till allmänna arkivsynpunkter. Den åter- lämnade handlingen får ersättas med en kopia eller, om en kopia inte kan fram- ställas, med en anteckning eller annan dokumentation om handlingens innehåll.

LAGFÖRSLAG2022/23:RS2

Bemyndiganden

39 § En ombudsman får uppdra åt någon annan att leda en förundersökning som ombudsmannen har beslutat och att väcka och utföra åtal som ombuds- mannen har beslutat, om inte åtgärden avser en ledamot av Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen.

Beslut att överklaga en dom eller ett beslut till högre rätt får inte fattas av någon annan än en ombudsman.

I fall som avses i 25 § får en ombudsman förordna en tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att föra talan på ombudsmannens vägnar.

40 § En ombudsman får genom ett särskilt beslut bemyndiga en tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att på ombudsmannens vägnar dels genomföra en inspektion, dels fatta beslut i ärenden som väckts genom klagomål. Ett sådant bemyndigande får inte innefatta rätt att

1.göra en framställning enligt 13 §,

2.göra ett uttalande enligt 20 §,

3.vidta en åtgärd mot en befattningshavare enligt 21, 22 eller 23 §,

4.överlämna ett ärende till en annan myndighet enligt 35 §, eller

5.fatta beslut i ett ärende som avgörs efter att ett skriftligt yttrande eller skriftliga upplysningar har inhämtats från en berörd myndighet eller tjänste- man.

I ärenden som avses i 22 eller 23 § får en ombudsman bemyndiga en tjänste- man vid ombudsmannaexpeditionen att vidta de handläggningsåtgärder som behövs.

41 § Chefsjustitieombudsmannen får i arbetsordningen eller genom ett särskilt beslut bemyndiga kanslichefen eller någon annan tjänsteman vid ombuds- mannaexpeditionen att besluta i andra administrativa frågor än de som regleras i 4 §, 6 §, 7 § första stycket eller 34 §.

42 § Kanslichefen får genom ett särskilt beslut bemyndiga en tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att fatta beslut i kanslichefens ställe, om chefs- justitieombudsmannens bemyndigande medger det.

Redogörelse till riksdagen

43 § Ombudsmännen ska senast den 15 november varje år lämna en tryckt ämbetsberättelse för tiden den 1 juli närmast föregående år–den 30 juni innevarande år till riksdagen. Berättelsen ska innehålla en redogörelse för de åtgärder som vidtagits med stöd av 13, 21–23 eller 25 § samt för andra viktigare beslut som ombudsmännen har meddelat. Berättelsen ska även ge en översikt över verksamheten i övrigt.

Bestämmelser om rätt för Riks- dagens ombudsmän och för Justitie- kanslern att söka ändring i beslut om disciplinförseelse finns i 25 § lagen (2023:000) med instruktion för Riks- dagens ombudsmän och i 7 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns till- syn. Talan ska väckas inom tre veckor från det att beslutet har med- delats.

Bestämmelser om rätt för Riks- dagens ombudsmän och för Justitie- kanslern att göra anmälan i disciplin- ärenden och om handläggning av sådana ärenden finns i 22 och 24 §§ lagen (2023:000) med instruktion för Riksdagens ombudsmän och i 6 § lagen (1975:1339) om Justitie- kanslerns tillsyn.

Disciplinpåföljd får inte åläggas någon, om han eller hon inte inom två år efter förseelsen har underrättats enligt 26 § om vad som anförs mot honom eller henne eller fått en anmaning enligt 26 § lagen (2023:000) med instruktion för Riks- dagens ombudsmän eller mot- svarande bestämmelse i fråga om Justitiekanslern.

LAGFÖRSLAG2022/23:RS2

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.

Härigenom föreskrivs att 9, 33 och 57 §§ lagen (1994:1811) om disciplin- ansvar inom totalförsvaret, m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 §

Disciplinpåföljd får inte åläggas någon, om han eller hon inte inom två år efter förseelsen har underrättats enligt 26 § om vad som anförs mot honom eller henne eller fått en anmaning enligt 21 § tredje stycket lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän eller mot- svarande bestämmelse i fråga om Justitiekanslern.

33 §

Bestämmelser om rätt för Riks- dagens ombudsmän och för Justitie- kanslern att göra anmälan i disciplin- ärenden och om handläggning av sådana ärenden finns i 6 § lagen (1986:765) med instruktion för Riks- dagens ombudsmän och i 6 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns till- syn.

57 §

Bestämmelser om rätt för Riks- dagens ombudsmän och för Justitie- kanslern att söka ändring i beslut om disciplinförseelse finns i 7 § lagen (1986:765) med instruktion för Riks- dagens ombudsmän och i 7 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns till- syn. Talan skall väckas inom tre veckor från det att beslutet har med- delats.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.

Bestämmelser om rätt för Riks- dagens ombudsmän och för Justitie- kanslern att söka ändring i beslut om disciplinpåföljd, prövotid eller i behörighetsfråga med anledning av fel i yrkesutövningen finns i 25 § lagen (2023:000) med instruktion för Riksdagens ombudsmän och i 7 § lagen (1975:1339) om Justitie- kanslerns tillsyn. Sådant över- klagande ska ske inom tre veckor från det att beslutet meddelades.

2022/23:RS2LAGFÖRSLAG

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 6 § och 8 kap. 7 § lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

7 kap.

6 §

Ärenden om disciplinpåföljd ska tas upp på anmälan av en tillsyns- myndighet eller av ägaren eller annan som har det eller de djur som saken gäller i sin vård. Har både Jordbruksverket och länsstyrelsen anmält ett ärende, för verket det allmännas talan vid ansvarsnämnden.

Frågor som avses i 6 kap. 5–10 §§ ska tas upp på anmälan av Jordbruks- verket eller på ansökan av den som saken gäller.

Bestämmelser om rätt för Riks-	Bestämmelser om rätt för Riks-
dagens ombudsmän och för Justitie-	dagens ombudsmän och för Justitie-
kanslern att göra anmälan i sådana	kanslern att göra anmälan i sådana
ärenden som avses i första och andra	ärenden som avses i första och andra
styckena samt om handläggningen av	styckena samt om handläggningen av
sådana ärenden finns i 6 § lagen	sådana ärenden finns i 22 och 24 §§
(1986:765) med instruktion för Riks-	lagen (2023:000) med instruktion för
dagens ombudsmän och i 6 § lagen	Riksdagens ombudsmän och i 6 §
(1975:1339) om Justitiekanslerns till-	lagen (1975:1339) om Justitie-
syn.	kanslerns tillsyn.

8 kap.

7 §

Ansvarsnämndens beslut får överklagas även av

1.Jordbruksverket, eller

2.den länsstyrelse som varit yrkesutövarens motpart i nämnden, om beslutet har gått länsstyrelsen emot.

Bestämmelser om rätt för Riks- dagens ombudsmän och för Justitie- kanslern att söka ändring i beslut om disciplinpåföljd, prövotid eller i behörighetsfråga med anledning av fel i yrkesutövningen finns i 7 § lagen (1986:765) med instruktion för Riks- dagens ombudsmän och i 7 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns till- syn. Sådant överklagande ska ske inom tre veckor från det att beslutet meddelades.

1. sekretess enligt 15 kap. endast om det kan antas att Sverige lider betydande men om uppgiften röjs, och

2. sekretess till skydd för en enskilds personliga förhållanden endast om en bestämmelse om sekretess eller tystnadsplikt till skydd för sådana förhållanden skulle ha varit tillämplig hos den myndighet eller i den verksamhet som ärendet får anses avse och det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs.

2022/23:RS2LAGFÖRSLAG

1.5Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 42 kap. 2 och 4 §§ offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

42 kap.

2 §2

Får en justitieombudsman eller Justitiekanslern i sådan verksamhet som anges i 1 § uppgift från en enskild gäller, i andra fall än som avses i 1 § tredje stycket 1,

1. sekretess enligt 15 kap. endast om det kan antas att riket lider betydande men om uppgiften röjs, och

2. sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden endast om en sekretessbestämmelse till skydd för sådana förhållanden skulle ha varit tillämplig hos den myndighet som ärendet får anses avse och det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs.

4 §3

Får en justitieombudsman eller	Får en justitieombudsman eller
Justitiekanslern i sådan verksamhet	Justitiekanslern i sådan verksamhet
som anges i 1 § en sekretessreglerad	som anges i 1 § en sekretessreglerad
uppgift från en myndighet, blir sekre-	uppgift från en myndighet eller en
tessbestämmelsen tillämplig på upp-	uppgift som omfattas av en
giften även hos ombudsmannen eller	bestämmelse om tystnadsplikt från ett
Justitiekanslern. Om uppgiften före-	annat organ, blir sekretessbestäm-
kommer i en sådan handling som har	melsen eller den sekretessbestäm-
upprättats med anledning av verk-	melse som ligger till grund för
samheten gäller dock, i andra fall än	tystnadsplikten tillämplig på upp-
som avses i 1 § tredje stycket 1,	giften även hos ombudsmannen eller
sekretessen hos ombudsmannen eller	Justitiekanslern. Om uppgiften före-

2Senaste lydelse 2022:142.

3Senaste lydelse 2022:142.

2022/23:RS2LAGFÖRSLAG

1.6Förslag till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659)

Härigenom föreskrivs att 9 kap. 1 § och 10 kap. 11 och 15 §§ patientsäker- hetslagen (2010:659) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

9 kap.

1 §4

På anmälan av Inspektionen för vård och omsorg prövar Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd frågor som avses i 8 kap. 1–11 §§.

På ansökan av den yrkesutövare saken gäller prövar ansvarsnämnden frågor som avses i 8 kap. 1 §, 4 § första stycket 4 samt 10 och 12 §§.

Bestämmelser om rätt för Riks-	Bestämmelser om rätt för Riks-
dagens ombudsmän och för Justitie-	dagens ombudsmän och för Justitie-
kanslern att göra anmälan i ärenden	kanslern att göra anmälan i ärenden
som avses i första stycket finns i 6 §	som avses i första stycket finns i 22 §
tredje stycket lagen (1986:765) med	lagen (2023:000) med instruktion för
instruktion för Riksdagens ombuds-	Riksdagens ombudsmän och i 6 §
män och i 6 § första stycket lagen	första stycket lagen (1975:1339) om
(1975:1339) om justitiekanslerns till-	justitiekanslerns tillsyn.
syn.

10 kap.

11 §5

Ansvarsnämndens slutliga beslut får endast överklagas av

1.Inspektionen för vård och omsorg för att tillvarata allmänna intressen,

och

2.den yrkesutövare som beslutet riktar sig mot.

Bestämmelser om rätt för Riks-	Bestämmelser om rätt för Riks-
dagens ombudsmän och för Justitie-	dagens ombudsmän och för Justitie-
kanslern att överklaga beslut om	kanslern att överklaga beslut om
prövotid eller i behörighetsfråga finns	prövotid eller i behörighetsfråga finns
i 7 § lagen (1986:765) med	i 25 § lagen (2023:000) med
instruktion för Riksdagens ombuds-	instruktion för Riksdagens ombuds-
män och i 7 § lagen (1975:1339) om	män och i 7 § lagen (1975:1339) om
justitiekanslerns tillsyn.	justitiekanslerns tillsyn.
15 §6
Inspektionen för vård och omsorg	Inspektionen för vård och omsorg
är motpart till den yrkesutövare som	är motpart till den yrkesutövare som

4Senaste lydelse 2012:957.

5Senaste lydelse 2012:957.

6Senaste lydelse 2014:62.

Riksdagsförvaltningen och Riks- revisionen får ta ut avgifter för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar. Riksdagens ombudsmän får ta ut sådana avgifter om det finns särskilda skäl.

2022/23:RS2LAGFÖRSLAG

1.7Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för riksdagens myndigheter

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 3 och 4 §§ lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för riksdagens myndigheter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

3 §

Riksdagsförvaltningen och Riks- revisionen får ta ut avgifter för kopior, avskrifter och utskrifter av allmänna handlingar.

För Riksdagens ombudsmän finns särskilda bestämmelser om sådana avgifter som avses i första stycket i

27 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombuds- män.

4 §

Avgifter ska, om inte riksdagen	Avgifter ska, om inte riksdagen
beslutar annat, beräknas så att de	beslutar annat, beräknas så att de
högst täcker myndighetens kostnader	högst täcker myndighetens kostnader
för verksamheten. Avgifter som	för verksamheten. Avgifter som
avses i 3 § första stycket ska dock	avses i 3 § ska dock bestämmas med
bestämmas med ledning av de regler	ledning av de regler som gäller för
som gäller för statliga myndigheter i	statliga myndigheter i allmänhet.
allmänhet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.

2022/23:RS2

2Inledning

2.1 Uppdraget

2.1.1 Bakgrund

Den senaste större översynen av Riksdagens ombudsmän (JO) genomfördes för mer än 35 år sedan av 1983 års JO-utredning (SOU 1985:26). Sedan dess har JO-ämbetet och dess förutsättningar förändrats i flera avseenden. Under senare år har därför ett behov av en bred översyn av JO uppstått.

Konstitutionsutskottet behandlade bl.a. en motion om en översyn av JO i betänkande 2016/17:KU11. Utskottet konstaterade att det kunde finnas skäl att utreda frågor som rör JO. Utskottet ansåg dock att den vid den tidpunkten förestående utredningen om Riksrevisionen, som utskottet hade tagit initiativ till, borde genomföras innan frågan om en översyn av JO prövades. Utskottet avstyrkte därför motionen.

I betänkande 2017/18:KU11 konstaterade utskottet att det som tidigare uttalats kunde finnas skäl att göra en bredare översyn av JO-ämbetet, inte minst mot bakgrund av att den senaste större översynen hade genomförts för mer än 30 år sedan. Utskottet anförde att verksamheten hos JO och dess förutsättningar med tiden hade förändrats på flera områden, bl.a. när det gäller organisation, ärendetillströmning och arbetssätt. Utskottet angav att det framöver kunde komma att ta initiativ till en sådan utredning. Våren 2018 beslutade utskottet att i en promemoria redovisa bl.a. frågeställningar som skulle kunna vara relevanta vid en översyn av JO. Promemorian lades som en bilaga till protokollet från utskottets sammanträde den 14 juni 2018 (prot. 2017/18:60).

I betänkande 2018/19:KU11, som beslutades våren 2019, vidhöll utskottet sina tidigare uttalanden om en bred översyn av JO-ämbetet och anförde att översynen bör bedrivas i en parlamentarisk utredning som ges de förut- sättningar som krävs för att kunna göra en noggrann analys och tillräcklig tid för sitt arbete. Utskottet uttalade att det avsåg att ta initiativ till en sådan utredning framöver.

Mot bakgrund av sina tidigare uttalanden påbörjade utskottet under hösten 2019 ett beredningsarbete för att kunna ta ett utskottsinitiativ om en översyn av JO.

Vid ett utskottssammanträde den 10 oktober 2019 informerade dåvarande chefsjustitieombudsmannen Elisabeth Rynning utskottet om JO:s verksamhet och behovet av en översyn vid JO-ämbetet. Hon hade även vid tidigare kontakter med utskottet tagit upp frågan om behovet av en översyn av JO- ämbetet.

Med stöd av sin initiativrätt föreslog konstitutionsutskottet den 5 december 2019 ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om en översyn av JO (bet. 2019/20:KU4). I sitt ställningstagande tog utskottet upp olika frågor som

2022/23:RS2INLEDNING

enligt utskottet skulle behandlas i översynen och som gäller bl.a. JO:s konstitutionella ställning, uppdrag, verksamhet och organisation.

Riksdagen beslutade den 11 december 2019 i enlighet med konstitutions- utskottets förslag (rskr. 2019/20:102).

2.1.2 Kommitténs direktiv

Riksdagsstyrelsen beslutade den 19 februari 2020 att sammankalla en parla- mentarisk kommitté med uppdrag att göra en översyn av JO (dnr 1191- 2019/20).

Enligt direktiven (se bilaga 1) ska uppdraget redovisas senast den 31 maj 2022.

I direktiven anges inledningsvis bl.a. att JO i grunden är en välfungerande institution och att utgångspunkten för en utredning därför bör vara att bevara JO-ämbetets grundläggande uppdrag och struktur.

När det gäller utredningens uppdrag framgår det av direktiven att översynen ska behandla olika frågor som gäller bl.a. JO:s konstitutionella ställning, uppdrag, verksamhet och organisation. Behovet av en översyn och ramarna för utredningsuppdraget preciseras under särskilda rubriker i direktiven.

Sammanfattningsvis ska utredningen när det gäller:

1. JO:s konstitutionella ställning

–analysera och bedöma om JO:s oberoende och ombudsmännens själv- ständighet alltigenom tillgodoses genom gällande regelverk och ta ställ- ning till om det är påkallat med författningsändringar samt därvid särskilt beakta vikten av att säkerställa JO:s konstitutionella uthållighet

–beskriva och analysera hur gällande svenska regelverk och ordning förhåller sig till rekommendationer från Venedigkommissionen och från internationella ombudsmannaorgan

–redogöra för formerna för konstitutionsutskottets samråd med JO liksom utskottets kontroll av JO:s verksamhet och bedöma om ordningen är ändamålsenlig samt ta ställning till om det finns behov av förändringar och, i förekommande fall, lämna erforderliga förslag

–kartlägga och ta ställning till hur samarbetet mellan JO och Riksdags- förvaltningen förhåller sig till det institutionella oberoendet, undersöka och bedöma i vad mån det behövs förändringar och lämna de förslag som utredningen finner motiverade

–redovisa och klargöra frågor som avser förvaltningslagens tillämplighet och besluts överklagbarhet i JO:s tillsynsverksamhet

2. JO:s uppdrag

–analysera om det finns skäl att närmare precisera JO:s tillsynsuppdrag och dess definition i nuvarande regelverk samt föreslå eventuella författnings- ändringar

INLEDNING2022/23:RS2

–undersöka och analysera respekten för ämbetet som JO och JO:s beslut inom ramen för tillsynsuppdraget och beslutens genomslagskraft hos dem som granskas, bedöma om dessa iakttagelser bör föranleda åtgärder samt

– i den utsträckning det bedöms påkallat – lämna förslag på åtgärder och eventuella författningsändringar

–undersöka, analysera och redovisa konsekvenserna för JO:s uppdrag att offentlig verksamhet i allt större utsträckning bedrivs i privat regi samt överväga och – i den utsträckning det bedöms påkallat – föreslå anpass- ningar av såväl JO:s tillsynsområde som gällande regelverk till nuvarande förhållanden

–redogöra för den nuvarande ordningen när det gäller JO:s genomförande av sin åklagaruppgift, identifiera eventuella behov av förändringar och lämna de åtgärdsförslag samt föreslå de eventuella författningsändringar som bedöms vara nödvändiga

–analysera i vilken utsträckning förutsättningarna för JO:s extraordinära tillsynsverksamhet påverkas av förändringar i den ordinarie tillsynsverk- samheten och myndigheternas klagomålshantering

–analysera hur JO:s Opcat-verksamhet förhåller sig till JO:s tillsynsuppdrag samt i vilken utsträckning den nuvarande ordningen uppfyller de krav som föreskrivs i det fakultativa protokollet till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning samt lämna förslag på eventuella författningsändringar

–beskriva det arbete av internationell karaktär som nu bedrivs hos JO, bedöma hur och i vilken utsträckning JO bör engagera sig och delta i internationellt arbete samt föreslå en författningsreglering

3. JO:s verksamhet

–göra en strukturerad genomgång av JO:s ärendehantering

–undersöka om de åtgärder som JO har vidtagit för att möta den ökade ärendemängden och ärendebalansen är effektiva och ändamålsenliga i förhållande till JO:s tillsynsuppdrag

–analysera och bedöma om balansen mellan JO:s klagomålshantering, inspektionsverksamhet och utnyttjande av sin initiativrätt är väl avvägd

–analysera och bedöma huruvida JO:s ekonomiska förutsättningar är anpassade för att bedriva en effektiv och ändamålsenlig verksamhet

–kartlägga den digitala utvecklingens konsekvenser för JO:s verksamhet och föreslå de förändringar som bedöms vara nödvändiga, exempelvis när det gäller verksamhetsformer, arbetsmetoder och regelverk

–undersöka om gällande regelverk för bl.a. personuppgiftsbehandling och sekretess i JO:s verksamhet är adekvat eller om anpassningar är påkallade

4. JO:s organisation

–analysera och tydliggöra innebörden av chefsJO:s administrativa uppdrag och roll samt ansvarsförhållanden och arbetsfördelning i förhållande till övriga ombudsmän

2022/23:RS2INLEDNING

–om det bedöms angeläget överväga frågor som rör kanslichefens respektive byråchefernas roll och uppdrag samt frågor om arbetsledning

–kartlägga och analysera i vad mån det finns behov av förtydliganden av eller förändringar i regelverket för de ställföreträdande ombudsmännen och deras tjänstgöring.

Direktiven anger att utredningen utöver dessa frågeställningar får analysera och lämna förslag i andra sammanhängande frågor som rör JO-ämbetet.

Enligt direktiven bör översynen även inbegripa en språklig och redaktionell genomgång av relevanta bestämmelser för JO-ämbetet i riksdagsordningen och JO-instruktionen.

Utredningen ska också föreslå författningsändringar som bedöms vara påkallade.

I direktiven anges att det i utredningsuppdraget inte ingår att överväga eller lägga fram lagförslag om att ändra antalet justitieombudsmän. Utredningen ska inte heller lämna förslag som innebär eller skulle ge upphov till grundlags- ändringar.

Vidare ska utredningen enligt direktiven inhämta synpunkter från JO, från tidigare ombudsmän och från berörda myndigheter samt från andra relevanta aktörer. Det anges även att när det bedöms vara relevant bör utredningen göra internationella jämförelser med motsvarande ombudsmannainstitutioner.

Slutligen ska utredningen analysera och redovisa förslagens konsekvenser. Enligt direktiven får kommittén inrätta referens- och arbetsgrupper.

2.2 Kommitténs arbete

Kommittén hade sitt konstituerande sammanträde den 13 maj 2020 och antog då namnet 2020 års JO-utredning. Vid det sammanträdet fattade kommittén också beslut om en preliminär arbets- och sammanträdesplan.

Kommittén har haft 18 protokollförda sammanträden.7 Kommittén har vid respektive sammanträde successivt behandlat olika delfrågor inom ett antal delområden som har avsett JO-ämbetets konstitutionella ställning, uppdrag, verksamhet och organisation. Kommittén har även tagit fram förslag till ändringar i riksdagsordningen och ett förslag till en ny lag med instruktion för Riksdagens ombudsmän. Vidare har kommittén tagit fram förslag till ändringar i vissa författningar med relevans för JO.

I utredningen har förekommit kontakter med företrädare för JO och andra externa aktörer enligt följande.

Kommittén har haft ett möte med chefsJO Erik Nymansson. Kommittén har vidare haft ett möte med dåvarande chefsJO Elisabeth Rynning, JO Thomas Norling, JO Katarina Påhlsson och JO Per Lennerbrant.

Kommitténs ordförande och utredningssekreterarna har haft

7Coronapandemin som bröt ut under våren 2020 begränsade i viss utsträckning kommitténs möjligheter till fysiska sammanträden och möten med externa aktörer. Under arbetets gång har det därför förekommit såväl fysiska som digitala möten och s.k. hybridmöten.

INLEDNING2022/23:RS2

–ett möte med chefsJO Erik Nymansson,

–ett individuellt möte vardera med dåvarande chefsJO Elisabeth Rynning, JO Thomas Norling, JO Katarina Påhlsson, JO Per Lennerbrant och kansli- chefen Maria Hellberg,

–ett möte med dåvarande chefsJO Elisabeth Rynning, JO Thomas Norling, byråcheferna Dan Johansson och Charlotte Håkansson, enhetschefen Gunilla Bergerén, kanslichefen Maria Hellberg och informationsansvarige Anders Jansson,

–ett möte med f.d. chefsJO Mats Melin, f.d. chefsJO Elisabet Fura, f.d. JO Hans-Gunnar Axberger och f.d. JO Kerstin André

–ett möte med IMY:s generaldirektör Lena Lindgren Schelin, rättschefen David Törngren och juristen Ulrika Harnesk.

Härutöver har kommitténs ordförande och utredningssekreterarna haft ett flertal möten med dåvarande chefsJO Elisabeth Rynning och kanslichefen Maria Hellberg.

Utredningssekreterarna har också under hela utredningstiden haft kontakter på tjänstemannanivå med medarbetare hos JO, företrädesvis med kanslichefen Maria Hellberg.

Kommittén har biträtts av en expertgrupp och, i vissa delar även av en referensgrupp.

I expertgruppen har ingått säkerhetsstrategen Charlotta Berglund, biträdande kanslichefen i konstitutionsutskottet Annika Waller och f.d. kansli- chefen i konstitutionsutskottet Bertil Wennberg.

Experterna har närvarat vid kommitténs sammanträden. Kommitténs ord- förande och utredningssekreterarna har under utredningstiden också haft avstämningar och ett flertal möten med experterna.

Referensgruppen har bestått av professor emeritus i statsvetenskap Sverker Gustavsson, f.d. hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt, justitierådet tillika ordföranden i Högsta förvaltningsdomstolen Helena Jäderblom och f.d. justitiekanslern Anna Skarhed.

Kommitténs ordförande, experterna och utredningssekreterarna har haft ett möte med referensgruppen.

Det har också hämtats in skriftlig information från ett antal myndigheter och en organisation (se avsnitt 6.8.4).

2.3 Betänkandets disposition

I betänkandets inledande avsnitt 2 presenteras utredningsuppdraget (avsnitt 2.1), kommitténs arbete (avsnitt 2.2), dispositionen (avsnitt 2.3), JO i korthet (avsnitt 2.4), gällande ordning (avsnitt 2.5), vissa andra myndigheter och organ under riksdagen (avsnitt 2.6) samt ombudsmannainstitutioner under regeringen (avsnitt 2.7).

Avsnitt 3 innehåller en beskrivning av JO-ämbetets historiska utveckling, från ämbetets inrättande 1809 till verksamhetsförändringar under 2000-talet.

2022/23:RS2INLEDNING

I avsnitt 4 finns redogörelser för ett urval av nordiska ombudsmanna- institutioner (avsnitt 4.2) och internationella organ såsom Europeiska ombudsmannen (avsnitt 4.3), International Ombudsman Institute (avsnitt 4.4) och Venedigkommissionen (avsnitt 4.5).

I de efterföljande avsnitten följer betänkandets disposition i huvudsak ordningen mellan de olika delområden och delfrågor som anges i utredningens direktiv. Kommitténs överväganden presenteras sist i respektive avsnitt.

Sålunda behandlas i avsnitt 5 frågor om JO:s konstitutionella ställning:

–självständighet och institutionellt oberoende (avsnitt 5.1)

–förhållandet till riksdagen och konstitutionsutskottet samt en internationell jämförelse (avsnitt 5.2)

–förhållandet till Riksdagsförvaltningen (avsnitt 5.3)

–förhållandet till vissa myndigheter med tillsynsfunktioner (avsnitt 5.4)

–förvaltningslagens tillämplighet och besluts överklagbarhet (avsnitt 5.5).

Avsnitt 6 ägnas åt frågor som avser JO:s uppdrag:

–JO:s tillsynsuppdrag (avsnitt 6.1)

–JO:s tillsynsområde (avsnitt 6.2)

–åklagarrollen (avsnitt 6.3)

–JO som extraordinärt tillsynsorgan (avsnitt 6.4)

–Opcat-verksamheten (avsnitt 6.5)

–chefsJO:s uppdrag på det medieetiska området (avsnitt 6.6)

–internationellt arbete (avsnitt 6.7)

–respekten för JO-ämbetet samt genomslagskraften för JO:s beslut inom ramen för tillsynsuppdraget (avsnitt 6.8).

I avsnitt 7, som avser frågor om JO:s verksamhet, görs inledningsvis vissa uttalanden om utredningsuppdraget och en avgränsning (avsnitt 7.1), varefter behandlas

–ärendeutvecklingen och ärendehanteringen hos JO (avsnitt 7.2)

–digital utveckling och tillgång till uppgifter (avsnitt 7.3)

–sekretess och personuppgiftshantering (avsnitt 7.4).

Frågor om JO:s organisation avhandlas i avsnitt 8. Efter ett inledande avsnitt (avsnitt 8.1) övervägs frågor om

–chefsJO:s roll och uppdrag samt förhållandet till justitieombudsmännen (avsnitt 8.2)

–kanslichefens roll och uppdrag (avsnitt 8.3)

–de ställföreträdande ombudsmännens tjänstgöring (avsnitt 8.4).

I avsnitt 9 behandlas frågan om en ny lag med instruktion för Riksdagens ombudsmän.

Avsnitt 10 innehåller vissa sammanfattande noteringar om JO:s roll och funktion utifrån de konstitutionella och samhälleliga förändringar som har skett sedan ämbetet inrättades 1809.

INLEDNING2022/23:RS2

I betänkandets avslutande avsnitt finns redogörelser för ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (avsnitt 11), konsekvensanalys (avsnitt 12) och författningskommentar (avsnitt 13).

2.4 Kort om JO

JO är en del av riksdagens kontrollmakt. JO:s uppdrag är att utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra föreskrifter. Tillsynen bedrivs genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar. JO är också ett s.k. nationellt besöks- organ (National Preventive Mechanism, NPM) enligt Opcat8. JO bedriver dessutom en omfattande internationell verksamhet.

2.4.1 Myndighetens verksamhet

Under ombudsmännens tillsyn står bl.a. statliga och kommunala myndigheter och dess tjänstemän samt andra som innehar en tjänst eller ett uppdrag som innefattar myndighetsutövning. Ombudsmännens tillsyn omfattar inte riks- dagens ledamöter, vissa myndigheter under riksdagen, regeringen, justitie- kanslern eller ledamöter av beslutande kommunala församlingar. Undantaget i fråga om ledamöter av beslutande kommunala församlingar gäller kommun- och regionfullmäktige, men inte kommunala nämnder. Politiker som medverkar i kommunala nämnder står alltså under JO:s tillsyn när det gäller deras förehavanden inom ramen för nämndens verksamhet.

Ombudsmännen ska granska att de som utövar offentlig verksamhet följer lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina skyldigheter. Ombuds- männen ska särskilt se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet följer regeringsformens bestämmelser om saklighet och opartisk- het och att det inte görs intrång i medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter i den offentliga verksamheten.

JO bedriver sin tillsynsverksamhet i olika former. Huvuddelen av tillsyns- ärendena inleds efter klagomål från allmänheten (drygt 99 procent verksam- hetsåret 2020/21). En ombudsman kan också på eget initiativ inleda tillsyns- ärenden utifrån vad som kommit honom eller henne till del exempelvis genom medierna eller i verksamheten i övrigt. Tillsynsärendena kan efter utredning avslutas genom att ombudsmannen bl.a. uttalar sig om en myndighets åtgärd är författningsenlig eller lämplig samt vid behov uttala kritik eller på annat sätt framföra sitt missnöje med förhållandena. Ombudsmannen kan vidare som särskild åklagare väcka åtal mot en befattningshavare. En stor del av anmäl- ningsärendena skrivs dock av utan närmare utredning eller efter en mindre utredning (75 respektive 19 procent verksamhetsåret 2020/21). Under verk-

8Det fakultativa protokollet den 18 december 2002 till Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (Optional Protocol to the Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treat- ment or Punishment).

2022/23:RS2INLEDNING

samhetsåret 2020/21 resulterade 5 procent av ärendena i att en ombudsman uttalade kritik i någon form.

Ombudsmännen bedriver också tillsyn genom inspektioner av myndig- heter. Dessa inspektioner kan genomföras utan förekommen anledning eller då det framkommit skäl att närmare granska en viss myndighets verksamhet. Vid en inspektion går ombudsmannen och medarbetare igenom akter och andra dokument. Man träffar myndighetens ledning och tjänstemän och diskussioner förs under inspektionens gång. En inspektion avslutas med att ombudsmannen inför myndighetens ledning redogör för de eventuella fel- aktigheter och brister som har noterats under inspektionen och vilka åtgärder som bör vidtas för att avhjälpa dessa. Om det finns anledning till det kan ombudsmannen inleda ett initiativärende med anledning av vad som fram- kommit vid inspektionen. Inspektionerna dokumenteras med inspektions- protokoll.

JO:s särskilda uppdrag som nationellt besöksorgan enligt Opcat innebär att JO regelbundet inspekterar platser där människor hålls frihetsberövade. Vad som framkommit vid en inspektion kan leda till att ombudsmannen gör ett särskilt uttalande i protokollen eller inleder ett initiativärende. Det görs också sammanfattningar av enhetens verksamhet i form av rapporter.

JO:s internationella verksamhet syftar dels till att sprida idén om rättslig kontroll genom oberoende ombudsmannainstitutioner, dels till att möjliggöra erfarenhetsutbyte i övrigt. JO tar varje år emot besök för att informera om verksamheten (7 besök verksamhetsåret 2020/219). Erfarenhetsutbyte sker bl.a. genom Nordiska ombudsmannamötet och International Ombudsman Institute (se närmare avsnitt 4), där ombudsmännen och tjänstemän vid JO deltar vid konferenser och seminarier.

Ombudsmännen besvarar vidare varje år ett relativt stort antal lagstiftnings- remisser (178 remisser verksamhetsåret 2020/21).

JO ska årligen före den 15 november lämna en tryckt ämbetsberättelse till riksdagen för tiden den 1 juli närmast föregående år–30 juni innevarande år. Berättelsen ska innehålla bl.a. en redogörelse för framställningar som gjorts till riksdagen eller regeringen, för åtal som väckts samt för andra viktigare beslut som ombudsmännen har meddelat. Berättelsen ska även uppta en översikt över verksamheten i övrigt.

Förutom detta redovisar JO sin verksamhet i myndighetens årsredovisning som överlämnas till riksdagen.

2.4.2 Myndighetens organisation

Riksdagens ombudsmän är enligt riksdagsordningen fyra – en chefsjustitie- ombudsman, chefsJO, och tre justitieombudsmän. Härutöver kan det finnas en eller flera ställföreträdande justitieombudsmän. Varje ordinarie ombudsman

9Det kan noteras att möjligheterna att ta emot utländska besök begränsats under 2020 och 2021 av coronapandemin. Vissa besök har genomförts på distans. Under verksamhetsåret 2018/19 tog JO emot 26 besök och under verksamhetsåret 2019/20 tog JO emot 18 besök.

INLEDNING2022/23:RS2

har ett eget ansvarsområde. Ombudsmännen är självständiga i sitt arbete och står inte under tillsyn av varandra.

ChefsJO är administrativ chef för ämbetet och bestämmer inriktningen av verksamheten i stort. ChefsJO ska, efter samråd med övriga ombudsmän, besluta om organisationen av verksamheten och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen.

För beredning av klagomåls- och initiativärenden samt lagstiftnings- remisser biträds ombudsmännen av en kanslichef och en biträdande kanslichef samt av tillsynsavdelningar bestående av i regel två byråchefer, områdes- ansvariga föredragande och föredragande. Vid varje tillsynsavdelning finns också ett kansli. I dagligt tal benämns tillsynsavdelningarna efter avdelningens akters färg – vit, blå, röd eller gul. Två av tillsynsavdelningarna biträder fler än en ombudsman. Tillsynsarbetet på avdelningarna leds av ombudsmännen med stöd av byråcheferna, som ansvarar för olika sakområden inom de sektorer som faller under respektive tillsynsavdelning. En av byråcheferna på varje avdelning har vidare de administrativa uppgifter som chefsJO bestäm- mer.

För att fullgöra de uppgifter som ett nationellt besöksorgan har enligt Opcat, biträds ombudsmännen av en särskild enhet, Opcat-enheten. Denna enhet består av en enhetschef, en biträdande enhetschef och föredragande. I organisatoriskt hänseende tillhör enheten ett av ansvarsområdena (område 2).

ChefsJO biträds av en administrativ avdelning som består av bl.a. en enhet för personal-, ekonomi- och lokalfrågor, en enhet för registratur och arkiv, en it-enhet, en kommunikationsenhet, en internationell samordnare samt en HR- strateg. Den administrativa avdelningen leds av kanslichefen.

Myndigheten har ungefär 80 anställda, varav ca 60 är jurister.

INLEDNING2022/23:RS2

2.5.1Bestämmelser i regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen

I 13 kap. 6 § första stycket regeringsformen (RF) slås fast att riksdagen ska välja en eller flera justitieombudsmän samt något om vilka uppgifter och befogenheter justitieombudsmännen har. Där anges bl.a. att justitieombuds- männen ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra föreskrifter samt att en ombudsman får föra talan i de fall som anges i den instruktion som riksdagen beslutar. Tillsynen ska ske i enlighet med den instruktion som riksdagen beslutar.

I bestämmelsens andra stycke anges följande:

Domstolar och förvaltningsmyndigheter samt anställda hos staten eller kommuner ska lämna de upplysningar och yttranden som en ombudsman begär. Sådan skyldighet har även andra som står under en ombudsmans tillsyn. En ombudsman har rätt att få tillgång till domstolars och förvaltningsmyndigheters protokoll och handlingar. Allmän åklagare ska på begäran biträda en ombudsman.

Enligt 13 kap. 6 § tredje stycket RF meddelas närmare bestämmelser om ombudsmännen i riksdagsordningen och i annan lag.

Av 12 kap. 6 § RF framgår att riksdagens ombudsmän ska vara svenska medborgare.

I 11 kap. 8 § RF finns föreskrifter om en ombudsmans befogenhet att väcka åtal mot en ledamot av Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen och väcka talan om att skilja eller stänga av en sådan ledamot från anställ- ningen eller om skyldighet för ledamoten att genomgå läkarundersökning.

I sin tillsyn över allmän verksamhet har JO även till uppgift att övervaka att tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) följs.10 Således får det enligt 9 kap. 3 § tredje stycket TF i lag ”meddelas föreskrifter om befogenhet för Riksdagens ombudsmän att vara åklagare i mål som avses i denna paragraf”. Av första och andra stycket i bestämmelsen framgår att den handlar om vissa meddelar- och anskaffarbrott11 samt om andra brott enligt tryckfrihetsförordningen än tryckfrihetsbrotten. Genom en hänvisning i 7 kap. 1 § YGL till bestämmelserna i 9 kap. 1–7 §§ TF gäller motsvarande regler för andra brott mot yttrandefrihetsgrundlagen än yttrandefrihetsbrott.

JO har i 6 § andra stycket lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän (JO-instruktionen) getts rätt att väcka åtal mot befattningshavare som misstänks för brott mot tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihets- grundlagen av annat slag än tryck- respektive yttrandefrihetsbrott.

2.5.2 Bestämmelser i riksdagsordningen

I 13 kap. 2 § första stycket RO anges att riksdagen enligt 13 kap. 6 § regerings- formen ska välja ombudsmän som ska utöva tillsyn över tillämpningen av lagar och andra författningar i offentlig verksamhet.

10Jfr prop. 1975/76:204 s. 176 f.

11Se om meddelar- och anskaffarbrott i 7 kap. 22 och 23 §§ TF.

2022/23:RS2INLEDNING

Enligt 13 kap. 2 § andra stycket RO ska riksdagens ombudsmän vara fyra, en chefsjustitieombudsman (chefsJO) och tre justitieombudsmän. Vidare slås fast att chefsJO är administrativ chef och bestämmer inriktningen av verksam- heten i stort. Det föreskrivs att riksdagen utöver det får välja en eller flera ställföreträdande ombudsmän och att en ställföreträdande ombudsman ska ha tjänstgjort som riksdagens ombudsman.

Enligt tilläggsbestämmelse 13.2.1 i riksdagsordningen ska konstitutions- utskottet, på eget initiativ eller på begäran av någon av riksdagens ombuds- män, samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art.12

Ordningen för val av ombudsmän och ställföreträdande ombudsmän anges i 13 kap. 3 § RO och tilläggsbestämmelse 13.3.1 i riksdagsordningen. Av regleringen framgår i huvudsak följande: Samtliga ombudsmän väljs var för sig. Valet av en ombudsman gäller från valet eller den senare tidpunkt som riksdagen bestämmer till dess att ett nytt val har genomförts under fjärde året därefter och den då valde har tillträtt uppdraget. Valet ska aldrig gälla längre än till utgången av det året. Valet av en ställföreträdande ombudsman gäller för en tid av två år från valet eller den senare tidpunkt som riksdagen bestämmer. Det är konstitutionsutskottet som bereder val av riksdagens ombudsmän och ställföreträdande ombudsmän.

Regler om entledigande av ombudsmän finns i 13 kap. 4 § RO. I bestäm- melsen fastställs att riksdagen på begäran av konstitutionsutskottet får ent- lediga en ombudsman eller en ställföreträdande ombudsman som inte har riksdagens förtroende. Om en ombudsman avgår i förtid ska riksdagen snarast välja en efterträdare för en ny fyraårsperiod.

JO:s framställningsrätt regleras i 9 kap. 17 § RO. Av bestämmelsen framgår bl.a. att JO får göra framställningar hos riksdagen i frågor som rör myndig- hetens kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer. Vidare framgår att riksdagen får föreskriva att JO även i andra fall får göra fram- ställningar hos riksdagen samt att särskilda bestämmelser om redogörelser till riksdagen från JO finns i lag. I tilläggsbestämmelse 9.17.5 i riksdagsordningen föreskrivs att var och en av riksdagens ombudsmän får göra framställningar hos riksdagen med anledning av frågor som har uppkommit i hans eller hennes tillsynsverksamhet. Ytterligare föreskrifter om sådana framställningar finns i 4 § JO-instruktionen (se avsnitt 2.5.3).

Åtal mot en av riksdagens ombudsmän för ett brott som begåtts i utövningen av hans eller hennes uppdrag får beslutas endast av konstitutions- utskottet (13 kap. 24 § RO).

12Enligt tilläggsbestämmelse 8.10.1 och 8.10.2 i ursprungslydelsen av den tidigare gällande riksdagsordningen (1974:153) – 1974 års riksdagsordning – utsåg konstitutionsutskottet inom 20 dagar från det att utskottet hade blivit tillsatt en delegation, JO-delegationen, bestående av sex ledamöter i utskottet, för att, på begäran av någon av riksdagens ombuds- män, samråda med ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. Val av ombudsman bereddes av JO-delegationen, som samrådde med de av partierna utsedda ledamöterna i talmanskonferensen. Denna ordning avskaffades sedermera och JO-delega- tionens uppgifter övertogs i sin helhet av konstitutionsutskottet (se bet. 1990/91:KU8).

INLEDNING2022/23:RS2

2.5.3 JO-instruktionen

I lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän (JO- instruktionen) finns ytterligare bestämmelser om JO:s uppdrag, uppgifter och befogenheter samt om hur verksamheten ska organiseras och redovisas.

I 1 § andra stycket JO-instruktionen slås fast att chefsJO och justitie- ombudsmännen ”har i den omfattning som anges i 2 § tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden”.

Tillsynsuppdragets omfattning och vilka som står under JO:s tillsyn preciseras i 2 §. Enligt bestämmelsen står under ombudsmännens tillsyn

1.”statliga och kommunala myndigheter,

2.tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter,

3.annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighets- utövning, såvitt avser denna hans verksamhet,

4.tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk, när de för verkens räkning fullgör uppdrag i sådana aktiebolag där staten genom verken utövar ett bestämmande inflytande.

I fråga om befattningshavare vid försvarsmakten omfattar tillsynen dock endast befäl av lägst fänriks grad och dem som innehar motsvarande tjänste- ställning.”

Vidare anges i 2 § att ombudsmännens tillsyn inte omfattar

1.riksdagens ledamöter,

2.riksdagsstyrelsen, Valprövningsnämnden, Riksdagens överklagande- nämnd eller riksdagsdirektören,

3.riksbanksfullmäktige samt ledamöter av direktionen i Riksbanken utom såvitt avser deltagande i utövning av Riksbankens beslutanderätt enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering,

4.regeringen eller statsråd,

5.justitiekanslern samt

6.ledamöter av beslutande kommunala församlingar.

Ombudsmännen står inte under tillsyn av varandra (2 § fjärde stycket).

Det främsta syftet med JO:s verksamhet är att främja rättssäkerheten. JO ska särskilt se till att myndigheter och domstolar följer regeringsformens bestämmelser om opartiskhet och saklighet och att den offentliga verksam- heten inte gör intrång i medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter (3 § första stycket).

Vid tillsyn över kommunala myndigheter ska en ombudsman beakta de former i vilka den kommunala självstyrelsen utövas (3 § andra stycket).

Ombudsmännen ska verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Upp- kommer det under tillsynsverksamheten anledning att väcka fråga om en författningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida, får en ombudsman göra framställning i ämnet till riksdagen eller till regeringen. En justitieombudsman ska samråda med chefsJO innan han eller hon gör en

2022/23:RS2INLEDNING

framställning. (Se tilläggsbestämmelse 9.17.5 i riksdagsordningen och 4 § JO- instruktionen.)

Ombudsmännens tillsyn bedrivs genom prövning av klagomål från allmän- heten samt genom inspektioner och andra undersökningar som ombuds- männen finner påkallade (5 § första stycket).

Ombudsman ska samråda med chefsJO om inspektioner och andra under- sökningar som han eller hon avser att genomföra (5 § andra stycket).

Ombudsmännen fullgör därutöver de uppgifter som ankommer på ett nationellt besöksorgan enligt det fakultativa protokollet den 18 december 2002 till Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (5 a §).

Enligt 6 § första stycket avgör en ombudsman ett ärende genom beslut, i vilket han eller hon får uttala sig om huruvida en åtgärd av en myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. I samma bestämmelse anges vidare att en ombudsman även får göra sådana uttalanden som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig rätts- tillämpning.

I 6 § finns vidare regler om bl.a. JO:s roll som särskild åklagare och anmälan om disciplinära förfaranden respektive avsked.

Således framgår av 6 § andra stycket att en ombudsman som särskild åklagare får väcka åtal mot en befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget har begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott. I samma bestämmelse anges att om utredningen i ärendet ger en ombudsman anledning anta att sådan brottslig gärning har begåtts, ska det som föreskrivs i lag om förundersökning, åtal och åtalsunderlåtelse samt om allmän åklagares befogenheter i övrigt i fråga om brott under allmänt åtal tillämpas. Vidare anges att i mål som har väckts vid tingsrätt bör talan fullföljas till Högsta domstolen endast om synnerliga skäl föranleder det.

I 6 § tredje stycket regleras en ombudsmans rätt att göra anmälan i vissa fall. Således anges att om en befattningshavare, genom att åsidosätta det som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget, har gjort sig skyldig till ett fel som kan beivras genom disciplinärt förfarande, får en ombudsman göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd. Vidare framgår av bestämmelsen att när det gäller den som är legitimerad yrkes- utövare inom hälso- och sjukvården, tandvården, detaljhandeln med läkemedel eller djurens hälso- och sjukvård, får en ombudsman i vissa fall göra anmälan om återkallelse av legitimation eller behörighet, om begränsning av behörighet samt om föreskrift av prövotid till den som har befogenhet att besluta i respektive fråga.

Enligt 6 § fjärde stycket får en ombudsman som anser att en befattnings- havare ska avskedas eller stängas av från sin tjänst på grund av brottslig gärning eller grov eller upprepad tjänsteförseelse, göra anmälan om detta till den som har befogenhet att besluta om en sådan åtgärd.

INLEDNING2022/23:RS2

När en ombudsman har gjort anmälan i ett ärende som avses i tredje eller fjärde stycket ska han eller hon få tillfälle att komplettera egen utredning och yttra sig över utredning som har tillförts ärendet av någon annan. En ombuds- man får också närvara om muntligt förhör hålls. Detta gäller dock inte ärenden om avstängning. (Se 6 § femte stycket.)

JO:s möjlighet att föra talan vid domstol i vissa typer av mål när det gäller beslut om disciplinansvar regleras i 7 §.

I JO-instruktionen slås vidare fast att en ombudsman inte bör ingripa mot lägre befattningshavare utan självständiga befogenheter, om det inte finns särskilda skäl för ett ingripande (8 §).

Bestämmelser för JO om förundersökning och åtal mot ett statsråd och åtal som ett riksdagsutskott har beslutat mot en befattningshavare hos riksdagen eller dess organ finns i 10 § JO-instruktionen. Där anges att en ombudsman är skyldig att väcka och utföra åtal som konstitutionsutskottet enligt 13 kap. 3 § RF har beslutat mot ett statsråd samt åtal som ett riksdagsutskott enligt vad som är föreskrivet har beslutat mot en befattningshavare hos riksdagen eller dess organ, dock inte åtal mot en annan ombudsman (10 § första stycket). En ombudsman är även skyldig att biträda ett utskott med förundersökningen mot en sådan befattningshavare som nämns i första stycket och med en sådan särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget som avses i 13 kap. 7 § andra stycket RO (10 § andra stycket).

Att ombudsmännen senast den 15 november varje år ska överlämna en tryckt ämbetsberättelse med visst innehåll till riksdagen framgår av 11 §.

I12–16 §§ finns regler om JO-ämbetets organisation. Bestämmelserna innehåller föreskrifter om bl.a. chefsJO:s ansvar för verksamheten, ombuds- mannaexpeditionens och kanslichefens roll, samråd med konstitutions- utskottet, delegationsbeslut och ställföreträdande ombudsmäns tjänstgöring.

Av 12 § framgår bl.a. följande. ChefsJO – som enligt 13 kap. 2 § RO är administrativ chef och bestämmer inriktningen av verksamheten i stort – ansvarar inför riksdagen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att JO hushållar väl med statens medel. ChefsJO ska, efter samråd med övriga ombudsmän, i arbetsordning meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen, besluta om verksamhetsplan för myndigheten samt besluta om årsredovisning och förslag till anslag på statens budget för JO.

Enligt 13 § första stycket ska det för verksamheten finnas en expedition, ombudsmannaexpeditionen. Det anges att en kanslichef, byråchefer och övriga tjänstemän ska vara anställda vid ombudsmannaexpeditionen. Vidare föreskrivs att chefsJO får anlita annan personal samt experter och sakkunniga

imån av behov och tillgång på medel, samt att chefsJO bestämmer om personalens tjänstgöring.

2022/23:RS2INLEDNING

Av 13 § andra stycket framgår att kanslichefen ska dels leda arbetet under chefsJO inom ombudsmannaexpeditionen, dels lämna ombudsmännen det biträde som behövs.

I 14–16 §§ finns särskilda bestämmelser om bl.a. chefsJO:s uppdrag. Således anges i 14 § första stycket att utöver det som föreskrivs i JO-

instruktionen och arbetsordningen, ska chefsJO meddela de råd och anvis- ningar som behövs för arbetet inom ombudsmannaexpeditionen.

Enligt 14 § andra stycket ska chefsJO samråda med konstitutionsutskottet i organisationsfrågor av större vikt.

Av 14 § tredje stycket framgår att en ombudsman som vill påkalla samråd med konstitutionsutskottet måste först samråda med chefsJO.

Oberoende av vad som följer av arbetsordningen får chefsJO genom särskilt beslut föreskriva att ett visst ärende eller grupp av ärenden ska hänskjutas till chefsJO eller till någon av de andra ombudsmännen (15 § första stycket).

Vidare får chefsJO – i arbetsordningen eller genom särskilt beslut – dels bemyndiga en tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att vidta en åtgärd för beredning av ett ärende, dels bemyndiga kanslichefen att besluta i administrativa frågor, dock inte när det gäller anställning av en byråchef (15 § andra stycket).

I 15 § tredje stycket anges att chefsJO beslutar om en ställföreträdande ombudsmans tjänstgöring som ombudsman. Av bestämmelsen framgår att en ställföreträdande ombudsman får tas i anspråk för tjänstgöring om någon ombudsman på grund av en längre tids sjukdom blir förhindrad att utöva sin tjänst eller det av annat särskilt skäl finns behov av att en ställföreträdande ombudsman tjänstgör.

När chefsJO har semester eller är hindrad att utöva sin tjänst ska den av de andra ombudsmännen som har varit ombudsman under längst tid tjänstgöra i hans eller hennes ställe. Om två eller flera har varit ombudsmän lika länge har den som är äldst av dem företräde. (Se 16 § JO-instruktionen.)

Allmänna regler om klagomål till JO och om ärendenas handläggning finns i 17–24 §§.

I 17 § första stycket finns föreskrifter om hur en anmälan till JO bör vara utformad och vad den bör innehålla. I 17 § andra stycket ges den som är frihetsberövad rätt att skriva till JO utan hinder av eventuella inskränkningar i rätten att sända brev och andra handlingar som annars gäller. En anmälare som så önskar ska få bekräftelse av expeditionen att anmälan har kommit in till JO (17 § tredje stycket).

När det gäller ärendenas handläggning gäller i huvudsak följande.

Enligt 18 § första stycket behöver JO inte ta upp ett ärende till granskning, utan kan överlämna det till en annan myndighet för prövning. Detta förutsätter att ärendet är av sådan beskaffenhet att det lämpligen kan utredas och prövas av myndigheten i fråga och att myndigheten inte tidigare har prövat saken.

I vissa fall kan JO även överlämna klagomål mot en advokat till Sveriges advokatsamfund (18 § andra stycket).

INLEDNING2022/23:RS2

Av 18 § tredje stycket framgår att en särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget inte kan överlämnas.

I 19 § anges att en ombudsman skyndsamt bör lämna klaganden besked om huruvida klagomålet avvisas, avskrivs från handläggning, överlämnas till någon annan enligt 18 § eller upptas till utredning.

Enligt 20 § bör JO inte utreda förhållanden som ligger längre tillbaka i tiden än två år, om det inte finns särskilda skäl för det.

Att en ombudsman ska verkställa de utredningsåtgärder som krävs för prövning av klagomål och andra ärenden framgår av 21 § första stycket JO- instruktionen.

En ombudsman kan förelägga och, i förekommande fall, döma ut vite när ombudsmannen begär upplysningar och yttranden (jfr 13 kap. 6 § andra stycket RF), dock inte i ärenden där han eller hon har beslutat att inleda förundersökning (21 § andra stycket).

Regler om JO:s delegationsmöjlighet finns i 22 §. Av bestämmelsen fram- går i huvudsak följande:

En ombudsman får i vissa fall uppdra åt annan att leda förundersökning eller att väcka och utföra åtal som ombudsmannen har beslutat (22 § första stycket).

Beslut att överklaga dom eller beslut till högre rätt får endast fattas av en ombudsman (22 § andra stycket).

En ombudsman kan förordna en tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att på ombudsmannens vägnar föra talan respektive vidta handläggnings- åtgärder i vissa typer av ärenden om disciplinansvar (22 § tredje och fjärde stycket).

I 22 § femte stycket JO-instruktionen finns en bestämmelse som ger JO rätt att delegera dels rätten att verkställa inspektion, dels beslutanderätten i klago- målsärenden till tjänstemän vid ombudsmannaexpeditionen. Delegations- möjligheten är dock avgränsad och får inte innefatta rätt att

1.göra framställning om författningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida enligt 4 § första stycket,

2.göra uttalande som innehåller kritik eller vägledande uttalanden enligt 6 § första stycket,

3.vidta åtgärd mot befattningshavare i egenskap av särskild åklagare respektive anmälare i disciplinärende enligt 6 § andra, tredje eller fjärde stycket,

4.överlämna ärende till annan myndighet enligt 18 §, eller

5.fatta beslut i ärende som avgörs efter att skriftligt yttrande eller skriftliga upplysningar inhämtats från berörd myndighet eller tjänsteman.

Hur ärenden avgörs regleras i 23 § första stycket JO-instruktionen. Där anges att ett ärende avgörs sedan det har föredragits av en tjänsteman vid ombuds- mannaexpeditionen eller av en särskilt utsedd föredragande. Beslut att avvisa ett ärende eller att skriva av ett ärende från handläggning kan dock fattas utan

2022/23:RS2INLEDNING

föredragning. En ombudsman kan också avgöra andra ärenden utan före- dragning, om det finns särskilda skäl.

I 23 § andra stycket finns regler om återlämnande av handlingar i JO:s ärenden. En handling som har getts in till JO i ett ärende får inte återlämnas förrän ärendet har avgjorts. Om originalhandlingen i ett sådant fall inte finns hos någon myndighet får återlämnandet förenas med villkor om att bestyrkt kopia av handlingen ges in.

Att det ska föras diarier över samtliga ärenden och de åtgärder som vidtagits i dessa anges i 24 § första stycket JO-instruktionen.

Vidare ska det vid ombudsmannaexpeditionen i fråga om varje beslut finnas en handling som visar vem som har fattat beslutet och vem som har varit föredragande samt beslutets dag och innehåll. Registratur ska hållas över särskilt uppsatta beslut. (Se 24 § andra stycket JO-instruktionen.)

Protokoll förs vid inspektioner och när protokoll krävs av annan orsak (24 § tredje stycket).

Enligt 25 § ska diarier, protokoll och registratur för den tid som ämbets- berättelsen avser lämnas till konstitutionsutskottet samtidigt som ämbets- berättelsen lämnas till riksdagen.

I en bestämmelse som avser ombudsmannaexpeditionens öppethållande slås fast att det är chefsJO som bestämmer vilka tider expeditionen ska hållas öppen för allmänheten (26 §).

En bestämmelse om avgifter finns i 27 §.

När det gäller anställning av personal framgår det av 28 § att det är chefsJO:s uppgift att tillsätta tjänster vid ombudsmannaexpeditionen och att anta personal i övrigt, i den mån chefsJO inte enligt 15 § överlåter dessa uppgifter på kanslichefen.

Slutligen innehåller JO-instruktionen även en bestämmelse – 29 § – i vilken det hänvisas till lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av Riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter när det gäller över- klagande av beslut som gäller tjänstetillsättning eller som annars rör tjänste- män vid ombudsmannaexpeditionen.

2.5.4 JO:s arbetsordning13

ChefsJO ska, efter samråd med ombudsmännen, i en arbetsordning meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen (12 § andra stycket JO-instruktionen).

JO:s arbetsordning beslutas således av chefsJO. Arbetsordningen, och bifogade bilagor, innehåller bestämmelser om bl.a. ombudsmännens uppdel- ning i ansvarsområden (1 §), fördelning av ärenden som hör till flera ansvars- områden (2 §), tjänstgöring vid ledighet (3 §), ombudsmannaexpeditionen (4 §), Opcat-enheten (5 §), kanslichefen (6 §), biträdande kanslichefen (7 §),

13 Framställningen i detta avsnitt bygger på uppgifter i Arbetsordning för Riksdagens ombudsmän, gällande fr.o.m. den 22 februari 2012, senast reviderad den 17 mars 2022 (JO:s ärende med dnr ADM 27-2022).

INLEDNING2022/23:RS2

byråcheferna (8 §), föredragande och områdesansvariga föredragande (9 §), beslut och protokoll (10 §), utlämnande av handlingar (11 och 12 §§), öppet- hållande (13 §) och hänvisning till reglering av befattnings- och arbets- beskrivningar, delegationsbeslut samt delegerad beslutsrätt (14 §). Här följer vad som i huvudsak framgår av arbetsordningen:

Ombudsmännens tillsyn är uppdelad i fyra ansvarsområden. Varje ombuds- man är ansvarig för ett ansvarsområde och det finns fyra tillsynsavdelningar hos JO.

Myndigheter och ärendekategorier inom den offentliga förvaltningen hänförs till ett visst ansvarsområde och fördelas därigenom mellan ombuds- männen till respektive tillsynsavdelning. Vad som ingår i varje ansvarsområde framgår av bilaga 1 till arbetsordningen. I bilaga 2 till arbetsordningen anges fördelningen av tillsynsavdelningarnas beredningsansvar. I tveksamma fall kan chefsJO bestämma vilken ombudsman som ska handlägga ett ärende.

För att fullgöra de uppgifter som ankommer på ett nationellt besöksorgan enligt Opcat, biträds ombudsmännen av en särskild enhet, Opcat-enheten. Enheten ska även i övrigt utföra de arbetsuppgifter som chefsJO bestämmer. ChefsJO beslutar efter samråd med berörda justitieombudsmän om riktlinjer för Opcat-enhetens verksamhet och plan för inspektionsverksamheten. Opcat- enheten består av en enhetschef, en biträdande enhetschef och föredragande.

Vid de fyra tillsynsavdelningarna tjänstgör byråchefer, områdesansvariga föredragande och föredragande samt ett ärendekansli. Tjänstemännen biträder ombudsmännen i beredningen av klagomåls- och initiativärenden samt lag- stiftningsremisser.

Byråcheferna fördelar var och en inom sitt sakområde ärenden till före- dragande samt bereder egna ärenden. De får bl.a. besluta om utrednings- åtgärder, handlägga frågor rörande efterskrifter14 i avgjorda ärenden och – på uppdrag av vederbörande ombudsman – verkställa inspektioner, dock med vissa begränsningar när det gäller framställning av anmärkningar och uttalanden (jfr 22 § JO-instruktionen). De får även – efter särskilt beslut av vederbörande ombudsman – fatta beslut i ärenden som väckts genom klagomål i enlighet med vad som framgår av 22 § JO-instruktionen.

Byråcheferna ska se till att ärendena blir handlagda på ett tillfredsställande sätt och med den skyndsamhet som krävs. En byråchef bör medverka i hand- läggningen av ärenden som är av större vikt. Byråcheferna ska också bistå Opcat-enheten i dess verksamhet. De ska regelbundet följa upp verksamheten i förhållande till de mål som myndigheten har satt upp, analysera konstaterade risker för brister i måluppfyllelse och vidta de åtgärder som krävs.

En byråchef på varje tillsynsavdelning har de administrativa uppgifter som chefsJO bestämmer.

Föredragandena får i de ärenden som de har tilldelats hämta in underhands- upplysningar och handlingar rörande saken samt överlämna handlingar till

14Med efterskrifter avses skrivelser som kommer in i ett ärende efter det att beslut i ärendet har meddelats.

2022/23:RS2INLEDNING

anmälaren för yttrande. Efter särskilt bemyndigande av vederbörande ombuds- man får de även handlägga frågor rörande efterskrifter i avgjorda ärenden och verkställa inspektioner, dock med vissa begränsningar när det gäller fram- ställning av anmärkningar och uttalanden.

Områdesansvariga föredragande får härutöver – efter särskilt bemyndigan- de av vederbörande ombudsman – besluta om remisser och andra utrednings- åtgärder.

ChefsJO biträds även av en administrativ avdelning som består av en enhet för personal-, ekonomi- och lokalfrågor, en enhet för registratur och arkiv, en enhet för administrativ juridik, en it-enhet, en kommunikationsenhet, en till- förordnad byråchef, en internationell samordnare och en HR-strateg.

Kanslichefen är chef för den administrativa avdelningen. Kanslichefen ansvarar för att utveckla och kvalitetssäkra JO:s administration, för strategisk planering samt för samverkan med Riksdagsförvaltningen och andra myndig- heter. Kanslichefen har också ett övergripande ansvar för ekonomi-, personal- och lokalfrågor, liksom för frågor om it-stöd, intern och extern kommunikation och information samt registratur, myndighetens avtal och upphandlingar. Kanslichefen kan även tilldelas ärenden för beredning, på uppdrag av en ombudsman verkställa en inspektion, dock med vissa begränsningar när det gäller framställning av anmärkningar och uttalanden, och – efter beslut av chefsJO – utföra särskilda utredningar samt i övrigt biträda ombudsmännen. Kanslichefen får i de ärenden som handläggs av honom eller henne besluta om remisser och annat utredningsförfarande. Kanslichefen får även förordna vikarier i den utsträckning som anges i arbetsordningen. När kanslichefen inte är i tjänst eller är på tjänsteresa fullgörs hans eller hennes uppgifter av den biträdande kanslichefen. Om inte heller den biträdande kanslichefen är i tjänst får kanslichefen förordna en byråchef eller enhetschefen för Opcat som vikarierande kanslichef.

Biträdande kanslichefen är, under chefsJO, säkerhets-, säkerhetsskydds- och beredskapsansvarig samt ansvarar, under kanslichefen, för myndighetens arkiv. Biträdande kanslichefen utför särskilda utredningar efter beslut av chefsJO, bereder ärenden som tilldelas honom eller henne och biträder ombudsmännen i övrigt enligt chefsJO:s bestämmande. Biträdande kansli- chefen får i de ärenden som handläggs av honom eller henne besluta om remisser och annat utredningsförfarande. Biträdande kanslichefen får också på uppdrag av en ombudsman verkställa inspektion, dock med vissa begräns- ningar när det gäller framställning av anmärkningar och uttalanden. När den biträdande kanslichefen inte är i tjänst fullgörs hans eller hennes uppgifter av kanslichefen. Om inte heller kanslichefen är i tjänst får den biträdande kansli- chefen förordna en byråchef eller enhetschefen för Opcat som vikarierande biträdande kanslichef.

Enheten för personal-, ekonomi- och lokalfrågor leds av ekonomichefen. Till enheten hör personal för ekonomi- och personaladministration, expedi- tionsassistenter och lokalvårdare.

INLEDNING2022/23:RS2

Enheten för registratur och arkiv leds av den biträdande kanslichefen. Till enheten hör huvudregistrator, registratorer och receptionist. Den biträdande kanslichefen leder även enheten för administrativ juridik. Till enheten hör en administrativ föredragande. Den biträdande kanslichefen leder och fördelar också arbete som utförs åt den administrativa avdelningen av andra före- dragande, exempelvis med analys av handlingar som kommer in till myndig- heten.

It-enheten leds av en it- och it-säkerhetschef. Till enheten hör en system- förvaltare av JO:s ärendehanteringssystem, tillika it-support.

Kommunikationsenheten leds av en informationschef. Till enheten hör en kommunikatör.

Om chefsJO är förhindrad att utöva sin tjänst, ska den av de andra ombudsmännen som har varit ombudsman under längst tid tjänstgöra i hans eller hennes ställe (jfr 16 § JO-instruktionen). Om någon av de andra ombuds- männen är förhindrad att utöva sin tjänst, ska chefsJO eller den ombudsman alternativt ställföreträdande ombudsman som chefsJO utser tjänstgöra i hans eller hennes ställe.

Inom sitt ansvarsområde tar en ombudsman de initiativ som han eller hon anser vara påkallade. Ombudsmännen ska dock samråda med chefsJO om inspektioner och andra undersökningar som de avser att genomföra (jfr 5 § JO- instruktionen). Ombudsmännen samråder i övrigt när det finns behov av det.

I fråga om beslut och inspektionsprotokoll gäller i huvudsak följande. En ombudsmans slutliga beslut ska undertecknas av ombudsmannen och ingå i registraturet. En kopia av beslutet ska tillföras akten i ärendet. Motsvarande gäller när ett slutligt beslut fattas med stöd av bemyndigande.

En kopia av beslutet ska skickas till klaganden och, i förekommande fall, till myndigheter och tjänstemän som yttrat sig i ärendet eller som beslutet särskilt rör (10 § andra stycket). En ombudsman får bestämma att beslutet ska tillkännages på annat sätt eller att beslutet inte behöver skickas till klaganden (10 § tredje stycket).

Bestämmelser om ordningen för prövning av begäran om utlämnande av allmänna handlingar respektive utlämnande av allmänna handlingar finns i 11 och 12 §§.

Regler om öppethållande, expeditions- och telefontider finns i 13 §.

I 14 § anges att arbetsuppgifterna för vissa anställda framgår av särskilda befattnings- och arbetsbeskrivningar samt av delegationsbeslut och att annan delegerad beslutsrätt regleras i dokumentet Regler för rätten att besluta i ekonomi- och personaladministrativa frågor hos Riksdagens ombudsmän – JO (besluts- och delegationsordning).15

15Detta dokument är numera ersatt av ett dokument med rubriken Besluts- och delegations- ordning för ekonomi- och personaladministrativa frågor hos Riksdagens ombudsmän (JO), JO:s ärende med dnr ADM 63-2022.

2022/23:RS2INLEDNING

2.5.5 Jäv och bisysslor

Ombudsmännen är undantagna från lagen (1994:260) om offentlig anställning, LOA, och bisysslereglerna i den lagen gäller därför inte för dem (jfr 3 § 2 LOA). LOA:s regler gäller dock för anställda hos JO, som alltså inte får ha förtroendeskadande bisysslor och måste lämna uppgifter till JO om bisysslor som kan vara förtroendeskadliga (jfr 7–7 c §§ LOA).

När det gäller ombudsmännen finns inte heller någon annan lagstiftning om bisysslor eller innehav av egendom och anmälan av finansiella instrument. JO har dock utarbetat egna riktlinjer om detta.

I riktlinjen om jäv/intressekonflikter, bisysslor och mutor16 anges således bl.a. att det inte finns någon författningsbestämmelse som direkt reglerar jävsfrågor hos JO, men att förvaltningslagens regler kan ligga till grund vid en bedömning. Det noteras att ombudsmännen och deras medarbetare ska vara särskilt uppmärksamma på att inget kan uppfattas som otillbörligt.

I fråga om jäv ges exempel på omständigheter där det finns anledning att särskilt uppmärksamma om en jävssituation föreligger, bl.a. släktskap, vän- skap, ovänskap och om ärendet rör medarbetarens tidigare arbetsplats. Det anges att medarbetaren är skyldig att anmäla omständigheter som kan antas utgöra jäv. Om det är fråga om jäv får medarbetaren inte delta i hand- läggningen av ärendet. Vidare ges anvisningar om hanteringen av ett ärende i en jävssituation.

I fråga om bisysslor noteras bl.a. att det är avgörande för verksamheten att allmänheten och myndigheterna har förtroende för JO. I riktlinjen ges också exempel på bisysslor som har godtagits och sådana som inte har godtagits. Exempelvis har som bisyssla eller uppdrag godtagits författare till juridisk litteratur, föreläsare, deltagare i kommunala nämnders seminarier om ärende- handläggning samt sekreterare i nämnder och organisationer som inte står under JO:s tillsyn. Som exempel på bisyssla eller uppdrag som, med något undantag, normalt sett inte har godtagits nämns bl.a. deltagande som expert eller sakkunnig i statliga utredningar – dock att sådana uppdrag har fått full- följas ifall vederbörande har haft uppdraget när han eller hon tillträdde sin anställning hos JO – och utredningsuppdrag från regeringen.

Ombudsmännen är enligt kollektivavtal skyldiga att lämna uppgifter till riksdagsstyrelsen om och i vilken omfattning de innehar eller avser att åta sig bisysslor.17 Enligt 3 § andra stycket i avtalet får riksdagsstyrelsen besluta att en ombudsman helt eller delvis ska upphöra med en bisyssla, eller avstå från att åta sig en bisyssla som inverkar hindrande på arbetet.

I sammanhanget noteras att riktlinjen även innehåller regler om gåvor.

16 Riksdagens ombudsmän, Riktlinjer om jäv/intressekonflikter, bisysslor och mutor, dnr ADM 196-2017.

17 Avtal om beslut av riksdagsstyrelsen, riksbanksfullmäktige och Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna om avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl. Bilaga till förhandlingsprotokoll 2011-04-12 dnr 231-2375-2010/11.

INLEDNING2022/23:RS2

2.5.6 Sekretess

I 42 kap. 1–4 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, finns sekretessbestämmelser för JO:s tillsynsverksamhet. Grundtanken bakom regleringen är att JO:s verksamhet, på grund av dess art och ändamål, bör bedrivas under största möjliga öppenhet och insyn. Enligt 42 kap. 1 § andra stycket gäller sekretess inte i något fall beslut av en justitieombudsman som innebär att ett ärende avgörs.

Det finns alltså en mycket långtgående presumtion för offentlighet när det gäller uppgift i en handling som har lämnats in till JO av en enskild. Således anges i 42 kap. 2 § 1 OSL att för uppgift i en handling som har lämnats in till JO av en enskild gäller sekretess enligt 15 kap. OSL endast om det kan antas att riket lider betydande men om uppgiften röjs. Vidare anges i 42 kap. 2 § 2 OSL att sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden gäller endast om en sekretessbestämmelse till skydd för sådana förhållanden skulle ha varit tillämplig hos den myndighet som ärendet får anses avse och det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs.

Genom en hänvisning i 42 kap. 3 § OSL gäller vissa av OSL:s bestäm- melser om förundersökningssekretess även i JO:s verksamhet när JO har beslutat att inleda en förundersökning. Dessa bestämmelser är 18 kap. 1–4 §§ och 35 kap. 1, 2 och 6–10 §§ OSL.

Sekretess för uppgift som förekommer i en handling som JO har fått från en myndighet överförs från myndigheten till JO när uppgiften lämnas dit i ärenden i JO:s tillsynsverksamhet (42 kap. 4 § OSL). Detta är viktigt, bl.a. mot bakgrund av JO:s oinskränkta rätt enligt 13 kap. 6 § RF att få tillgång till domstolars och förvaltningsmyndigheters protokoll och handlingar. Det före- skrivs dock en viktig begränsning. Om uppgiften förekommer i en handling hos JO som har upprättats med anledning av JO:s tillsynsverksamhet gäller sekretess endast om ett särskilt kvalificerat skaderekvisit är uppfyllt.

2.5.7 Säkerhetsskydd

För riksdagen och dess myndigheter finns bestämmelser om säkerhetsskydd dels i säkerhetsskyddslagen (2018:585), dels i lagen (2019:109) om säker- hetsskydd i riksdagen och dess myndigheter, här benämnd 2019 års lag. Dessa lagar är alltså tillämpliga i bl.a. JO:s verksamhet.

Enligt 1 kap. 3 § första stycket säkerhetsskyddslagen ska endast bestäm- melserna om säkerhetsskyddsklasser i 2 kap. 5 §, säkerhetsprövning i 3 kap. och säkerhetsintyg i 5 kap. gälla för riksdagen och dess myndigheter. Vidare framgår av bestämmelsen att 2019 års lag ska gälla i övrigt för riksdagen och dess myndigheter.

I 2019 års lag definieras inledningsvis tre centrala begrepp för säkerhets- skyddslagstiftningen: säkerhetskänslig verksamhet, säkerhetsskydd och säker- hetsskyddsklassificerade uppgifter (2 §).

2022/23:RS2INLEDNING

I den mån JO bedriver säkerhetskänslig verksamhet ska myndigheten göra en säkerhetsskyddsanalys, varvid behovet av säkerhetsskydd ska utredas (jfr 3 § första stycket i 2019 års lag).

Med utgångspunkt i säkerhetsskyddsanalysen ska JO vidta de säkerhets- skyddsåtgärder som behövs med hänsyn till verksamhetens art och omfattning, förekomsten av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter och övriga omstän- digheter (jfr 3 § andra stycket i 2019 års lag).

I 5–9 §§ i 2019 års lag anges vad som avses med säkerhetsskyddsåtgärderna informationssäkerhet, fysisk säkerhet och personalsäkerhet. Således ska informationssäkerheten dels förebygga att säkerhetsskyddsklassificerade upp- gifter obehörigen röjs, ändras, görs otillgängliga eller förstörs, dels förebygga skadlig inverkan i övrigt på uppgifter och informationssystem som gäller säkerhetskänslig verksamhet. Genom fysisk säkerhet ska förebyggas bl.a. att obehöriga får tillträde till områden eller byggnader där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller där säkerhetskänslig verksamhet i övrigt bedrivs. Personalsäkerhet ska bl.a. förebygga att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i en verksamhet där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller i en verksamhet som av någon annan anledning är säkerhetskänslig.

Av 2 kap. 5 § säkerhetsskyddslagen följer att säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter som förekommer hos JO ska delas in i säkerhetsskyddsklasser utifrån den skada som ett röjande av uppgifterna kan medföra för Sveriges säkerhet. I bestämmelsen anges hur indelningen i olika säkerhetsskyddsklasser ska göras.

Den som genom en anställning eller på något annat sätt hos JO ska delta i säkerhetskänslig verksamhet ska säkerhetsprövas (3 kap. 1 § säkerhetsskydds- lagen). Säkerhetsprövningen syftar bl.a. till att klarlägga om en person kan antas vara pålitlig från säkerhetssynpunkt och att identifiera eventuella sårbar- heter i säkerhetshänseende (3 kap. 2 § säkerhetsskyddslagen). En säkerhets- prövning ska innefatta grundutredning och kan även innefatta registerkontroll och särskild personutredning (3 kap. 3 § säkerhetsskyddslagen). Närmare bestämmelser om registerkontroll och särskild personutredning finns i 3 kap. 13–18 §§ säkerhetsskyddslagen.

En anställning eller något annat deltagande i säkerhetskänslig verksamhet hos JO ska placeras i säkerhetsklass i den utsträckning som följer av 3 kap. 6– 10 §§ säkerhetsskyddslagen (jfr 3 kap. 5 § säkerhetsskyddslagen).

JO utfärdar säkerhetsintyg och beslutar om registerkontroll enligt 5 kap. 1 och 2 §§ säkerhetsskyddslagen för personer som deltar i myndighetens verksamhet (jfr 11 § andra stycket i 2019 års lag).

Av 12 § i 2019 års lag följer att JO i vissa upphandlingar behöver teckna ett säkerhetsskyddsavtal med leverantören.

Det är också JO:s uppgift att inom sitt verksamhetsområde se till att de som berörs av bestämmelserna i 2019 års lag informeras om innehållet i lagen och ges utbildning i frågor om säkerhetsskydd (13 § i 2019 års lag).

JO får vidare meddela de närmare föreskrifter som behövs för myndig- hetens tillämpning av 2019 års lag och säkerhetsskyddslagens bestämmelser

INLEDNING2022/23:RS2

om säkerhetsskyddsklasser, säkerhetsprövning och säkerhetsintyg (14 § andra stycket i 2019 års lag).18

I sammanhanget noteras följande:

I juni 2020 beslutade riksdagsstyrelsen att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en fortsatt översyn av regelverket om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter (dnr 1971-2019/20).

I maj 2021 överlämnade utredningen sitt betänkande Kompletteringar till regelverket om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter (2020/21:URF3) till riksdagsstyrelsen.

I sin framställning till riksdagen 2021/22:RS5 Kompletteringar till regel- verket om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter föreslår riksdags- styrelsen ändringar i 2019 års lag och i säkerhetsskyddslagen. Ändringarna innebär bl.a. följande:

–Det ska ske en granskning av myndigheternas efterlevnad av regelverket om säkerhetsskydd och av det interna regelverkets ändamålsenlighet.

–Riksdagsförvaltningen, Riksbanken, Riksdagens ombudsmän respektive Riksrevisionen ska ha en säkerhetsskyddschef.

–Det införs en skyldighet att skyndsamt anmäla säkerhetshotande händelser och verksamhet i den egna verksamheten till Säkerhetspolisen.

–Riksdagens myndigheter ska ingå säkerhetsskyddsavtal i fler situationer.

–Riksdagens myndigheter ska göra en särskild säkerhetsskyddsbedömning och pröva lämpligheten av utkontrakteringar och liknande förfaranden som kräver säkerhetsskyddsavtal, samt i vissa fall samråda med Säkerhets- polisen.

Riksdagsstyrelsens förslag behandlas i konstitutionsutskottets betänkande 2021/22:KU19.

2.5.8 Ersättning till riksdagens ombudsmän

Vid omorganisationen av den statliga revisionen 2002 inrättades Riks- revisionen som en myndighet under riksdagen. I samband med myndighetens tillkomst inrättades på konstitutionsutskottets initiativ en särskild nämnd för fastställande av riksrevisorernas löner och vissa andra anställningsförmåner för dem, Nämnden för lön till riksrevisorerna. Enligt utskottets mening var det angeläget att riksrevisorernas anställningsförmåner bestämdes på ett sätt som inte kunde anses inkräkta på deras oberoende. Den särskilda nämnden inrättades därför efter mönster av hur arvodena bestämdes för statsråden och riksdagsledamöterna.19

18 I 2020/21:URF3 (s. 77 f.) anförs bl.a. följande. ”JO har för närvarande inte några myndighetsgemensamma föreskrifter om säkerhetsskydd. Inom de delar av verksamheten där säkerhetskänslig information förekommer finns dock internt utarbetad praxis för hanteringen av sådan information. Arbetet med att ta fram skriftliga rutiner och föreskrifter har pågått under en längre tid och är långt framskridet.”

19Se bet. 2002/03:KU12 s. 16.

2022/23:RS2INLEDNING

Vid denna tid bestämdes justitieombudsmännens löner av riksdags- styrelsen. Vid en årlig lönerevision behandlades ombudsmännens löner tillsammans med lönerna till riksdagsdirektören, riksdagsdirektörens ställ- företrädare (kanslichefen i kammarkansliet), administrativa direktören och förhandlingschefen vid riksdagsförvaltningen.

I sin framställning till riksdagen 2006/07:RS1 Fastställande av löner för Riksdagens ombudsmän konstaterade riksdagsstyrelsen emellertid att det fanns goda skäl för att även justitieombudsmännens löner och övriga anställningsförmåner skulle bestämmas på ett sätt som inte riskerade att inkräkta på deras oberoende ställning. Riksdagsstyrelsen föreslog därför att Nämnden för riksrevisorernas löner skulle få fastställa även ombudsmännens löner och övriga anställningsvillkor. Nämnden skulle också byta namn till Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna.

Riksdagsstyrelsens förslag bereddes av konstitutionsutskottet.20 Utskottet tillstyrkte förslagen och riksdagen beslutade i enlighet med förslagen.21

Således bestäms sedan den 1 juli 2007 det belopp som månadsvis ska betalas i lön till justitieombudsmännen av Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorn. Nämnden, som alltså är en myndighet under riksdagen, ska också besluta om avgångsersättning och om övriga anställ- ningsförmåner (1 § lagen [2012:882] med instruktion för Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorn). Nämndens beslut får inte över- klagas (16 §).

Nämnden består av en ordförande och två övriga ledamöter. De väljs var för sig av riksdagen efter ett ordinarie val till riksdagen för tiden till dess att ett nytt val till nämnden har ägt rum. Om en ledamot av sjukdom eller annan orsak blir förhindrad att utföra sitt uppdrag, väljer riksdagen en person i hans eller hennes ställe så länge hindret varar. (Se 13 kap. 16 § RO.) Val av ledamöter till nämnden bereds av konstitutionsutskottet (tilläggsbestämmelse 13.16.1 i riksdagsordningen).

Enligt 12 § i 2012 års lag ska nämnden senast den 22 februari varje år lämna en redogörelse till riksdagen för sin verksamhet under det senaste kalenderåret.

Nämnden reviderar årligen lönerna till justitieombudsmännen. Av nämndens verksamhetsredogörelse framgår att revisionen bereds genom att nämndens sekreterare tar fram uppgifter om aktuella avtal som träffats på arbetsmarknaden med tonvikt på de offentliga avtalsområdena.22 Vidare sammanställs viss statistik för att möjliggöra jämförelser med löneläget för likartade högre befattningar på det statliga området.

I verksamhetsredogörelsen anges även att justitieombudsmännen före nämndens interna överläggningar får möjlighet att kommentera sin verksam- het, viktigare händelser och förändringar inom sitt område. De kan då också ge sin syn på lönesituationen. Detta följer även av 6 § i nämndens arbets- ordning, där det föreskrivs att befattningshavare, vars löner och andra anställ-

20Se bet. 2006/07:KU21.

21Se rskr. 2006/07:172–174.

22Se redog. 2020/21:NL1.

INLEDNING2022/23:RS2

ningsförmåner beslutas av nämnden, före avgörandet i lämplig form ska ges möjligheter att framföra synpunkter.

Sedan den 1 januari 2022 har justitieombudsmännen en månadslön om 130 600 kronor och chefsJO en månadslön om 140 800 kronor.

Nämndens verksamhetsredogörelse bereds och behandlas på sedvanligt sätt i riksdagen. Redogörelsen bereds i konstitutionsutskottet.

Enligt 1 § riksdagsstyrelsens föreskrift (RFS 2016:8) om tillämpningen av förordningen (2016:411) om tjänstepension, inkomstgaranti och avgångs- vederlag till myndighetschefer ska föreskriften tillämpas på arbetstagare som efter beslut av riksdagen och dess myndigheter har tillträtt chefsanställning när anställningen är tidsbegränsad enligt 9 § 1 anställningsförordningen (1994:373). Av 2 § föreskriften följer bl.a. att förordningen (2016:411) om tjänstepension, inkomstgaranti och avgångsvederlag till myndighetschefer ska gälla för arbetstagare som avses i 1 §, dock endast om inte annat följer av beslut av Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorn.

2.5.9 Budgetprocessen och anslaget till JO

Kort om budgetprocessen

Budgetprocessen innebär i huvudsak att regeringen lämnar budgetförslag till riksdagen i propositioner, varefter riksdagen behandlar förslagen och fattar beslut om dem.

Enligt 9 kap. 2 § RF lämnar regeringen således en budgetproposition till riksdagen och i 9 kap. 5 § första stycket RO anges att regeringen ska lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för det kommande budgetåret (budgetproposition). Budgetåret sammanfaller med kalenderåret.

Budgetpropositionen ska lämnas senast den 20 september, med undantag för de år då riksdagsval hålls i augusti eller september (se tilläggsbestämmelse 9.5.1 i riksdagsordningen).

Riksdagen beslutar om budget för det följande budgetåret eller, om det finns särskilda skäl, för en annan budgetperiod. Riksdagen beslutar därvid om en beräkning av statens inkomster och om anslag för bestämda ändamål. (Se 9 kap. 3 § första stycket RF.) Anslag och inkomster får inte användas på annat sätt än vad riksdagen har bestämt (9 kap. 7 § RF).

Budgetpropositionen ska innehålla en finansplan och ett förslag till beslut om statens budget. I förslaget till statens budget ska utgifterna hänföras till utgiftsområden som anslagen ska fördelas på, om inte riksdagen med stöd av 11 kap. 18 § RO genom lag har beslutat något annat. (Se 9 kap. 5 § andra stycket RO.)

Utgifterna i statens budget är indelade i 27 utgiftsområden med ca 650 anslag. De särskilda utgiftsområden till vilka statens utgifter ska hänföras anges i tilläggsbestämmelse 9.5.3 i riksdagsordningen. Beslut om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken, som

2022/23:RS2INLEDNING

regeringen ska lämna årligen senast den 15 april (tilläggsbestämmelse 9.5.2 och 9.5.3 i riksdagsordningen).

Inom utgiftsområde 1 Rikets styrelse lämnar regeringen, riksdagsstyrelsen, JO och Riksrevisionen förslag om anslag inom utgiftsområdet. Förslag till anslag för JO:s verksamhet lämnas således i utgiftsområde 1 Rikets styrelse.

Av 11 kap. 15 § andra stycket RO följer att ett ärende som gäller statens budget för närmast följande budgetår ska avgöras före budgetårets början, om det ”inte utan olägenhet för beslut om statens budget kan avgöras senare”.

För beslut om statens budget tillämpas den s.k. rambeslutsprocessen, om inte riksdagen genom lag har beslutat något annat (11 kap. 18 § RO). Ram- beslutsprocessen innebär att beslut om statens budget för det närmast följande budgetåret fattas i två steg (11 kap. 18 § RO). I första steget i budgetprocessen fastställer riksdagen genom ett enda beslut bl.a. en utgiftsram för varje utgifts- område. Utgiftsramen anger det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till. I det andra steget fastställer riksdagen genom ett enda beslut hur anslagen för varje utgiftsområde ska fördelas inom utgiftsramen. I detta steg beslutas även om bemyndiganden om ekonomiska åtaganden.

Budgetförslagen för utgiftsområde 1 Rikets styrelse bereds av konstitu- tionsutskottet (se bilagan till riksdagsordningen, tilläggsbestämmelse 7.5.1 punkt 1 j). Det är alltså konstitutionsutskottet som föreslår för riksdagen hur anslagen ska fördelas inom utgiftsområdesramen när det gäller detta utgifts- område, som alltså innefattar bl.a. anslaget till JO. Som redan har framgått, fastställer riksdagen sedan fördelningen genom ett beslut.

Ytterligare bestämmelser om budgetprocessen finns bl.a. i budgetlagen (2011:203). Se även lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för riksdagens myndigheter (avsnitt 2.5.10).

Anslaget till JO

JO:s verksamhet finansieras genom anslag via statens budget.

JO upprättar sitt eget förslag till anslag på statens budget.23 I ett dokument som beskriver JO:s årliga process för planering och uppföljning av verksam- heten24 ges en schematisk bild av bl.a. budgetprocessen. Av dokumentet framgår i huvudsak följande: JO:s budgetäskande – dvs. förslag till anslag på statens budget – tas fram av JO:s administrativa direktör25 och kanslichefen. Den administrativa direktören påbörjar arbetet med att ta fram budgetäskandet under april, och arbetet fortsätter under maj. Underlagen för budgetäskandet utgörs av de strategier som JO har beslutat när det gäller långsiktiga mål för verksamheten och de eventuella åtgärder som ska vidtas efter uppföljningen

23Enligt 2 § första stycket 1 lagen (2011:745) med instruktion för Riksdagsförvaltningen ska Riksdagsförvaltningen, om annat inte är särskilt föreskrivet, upprätta förslag till anslag på statens budget för riksdagen och Riksdagsförvaltningen. Det följer alltså av bestämmelsen att det inte är Riksdagsförvaltningens uppgift att upprätta förslag till anslag på statens budget för JO.

24Riksdagens ombudsmäns (JO) process för planering och uppföljning av verksamheten, fastställt enligt beslut av dåvarande chefsJO Elisabeth Rynning den 18 januari 2019 (dnr ADM 271-2018).

25Denna funktion har numera i huvudsak ersatts av en ekonomichefsfunktion.

INLEDNING2022/23:RS2

av den riskanalys som utförs i verksamheten. Budgetäskandet diskuteras på plenum i maj och beslutas av chefsJO i juni. Därefter lämnar JO sitt budgetäskande till Regeringskansliet – Statsrådsberedningen, förvaltnings- chefens kansli – som regel i juni varje år. I budgetäskandet beräknar JO hur stora utgifterna väntas bli och hur de ska finansieras samt redovisar uppgifter om bl.a. investeringar.

JO:s årliga förslag till anslag på statens budget leder i regel inte till några särskilda kontakter med konstitutionsutskottet. Under senare år har det dock utvecklats en praxis som innebär att chefsJO under senvåren informerar konstitutionsutskottet om verksamheten och om JO:s budgetäskande.

ChefsJO beslutar alltså om bl.a. förslag till anslag på statens budget för ombudsmännen (12 § JO-instruktionen).

Enligt 14 kap. 2 § andra stycket 2 och 3 RO ska Riksdagsförvaltningen, när det gäller riksdagen och riksdagens myndigheter, i den omfattning riksdagen bestämmer upprätta förslag till anslag på statens budget, dock inte för Riks- revisionen, och i övrigt handlägga frågor om förvaltningen inom riksdagen och frågor om förvaltning av ekonomisk natur inom riksdagens myndigheter, utom Riksbanken.

Vilka närmare uppgifter som, inom den ram som riksdagsordningen anger, Riksdagsförvaltningen ska utföra har riksdagen alltså till uppgift att bestämma i en instruktion eller annan lag eller genom ett beslut i annan form.

Således anges exempelvis i 2 § första stycket 2 lagen (2011:745) med instruktion för Riksdagsförvaltningen att Riksdagsförvaltningen ska utfärda anvisningar för utarbetandet av förslag till anslag på statens budget för riks- dagens myndigheter, med undantag för Riksbanken.

Den årliga anvisningen för förslag till anslag och underlag till budget- propositionen benämns planeringsdirektiv och är gemensam för Riksdags- förvaltningen, JO och Riksrevisionen.

Beslut om planeringsdirektiv fattas av riksdagsstyrelsen (se avsnitt 5.3.2). Av planeringsdirektivet framgår att förslag till anslag ska utformas och disponeras på ett sätt som motsvarar förslagen till anslag för myndigheter under regeringen. Det anförs att det som bör lyftas fram i budgetpropositionen

är sådant som riksdagen ska besluta om eller bör få kännedom om. Anvisningarna i planeringsdirektivet omfattar således utformningen av

budgetpropositionen och ändringar i statens budget. Enligt direktivet ska förslaget till anslag utformas så att det passar in i budgetpropositionens disposition och hålla motsvarande kvalitet som för myndigheter under rege- ringen. Det anges vidare att eventuella frågor om den närmare utformningen kan ställas till respektive myndighets kontaktperson vid Regeringskansliet. Utgångspunkten är att det ekonomiadministrativa regelverket för riksdagens myndigheter ska stämma överens med regler som gäller för regeringen och dess myndigheter, om en avvikelse inte kan motiveras.

I fråga om resultatredovisning anges i planeringsdirektivet att de resultat som presenteras ska utgöra ett underlag för riksdagen att bedöma verksamhets- resultatet och att det därför är viktigt att resultaten kommenteras och

2022/23:RS2INLEDNING

analyseras. Med resultat avses enligt direktivet i första hand vad som uppnåtts som en följd av gjorda insatser. Det anförs att ambitionen är att koppla samman verksamhetsresultatet och det ekonomiska resultatet samt att det därför är önskvärt att, så långt som möjligt, ange vad det kostar att uppnå ett visst verksamhetsresultat.

Enligt direktivet bör beredningen av resultatredovisningen vara avslutad före sommaren, medan resterande textavsnitt – förslag till riksdagsbeslut samt de utvecklade förslagen om anslag etc. – kan beredas efter sommaren. För ytterligare frågor om tidsplan hänvisas i direktivet till respektive myndighets kontaktperson vid Regeringskansliet.

I planeringsdirektivet ges ytterligare anvisningar om innehållet i och utformningen av förslagen till anslag.

Enligt 2 § första stycket 3 lagen (2011:745) med instruktion för Riksdags- förvaltningen ska Riksdagsförvaltningen upprätta anslagsdirektiv för var och en av riksdagens myndigheter, utom Riksbanken, över de finansiella villkor som gäller för respektive myndighet med anledning av riksdagens beslut om statens budget.

I anslagsdirektivet, som beslutas av riksdagsstyrelsen, anges bl.a. anslags- villkoren för det aktuella budgetåret.

I anslagsdirektivet framgår också utbetalningsdatum och utbetalningsplan för Riksgäldskontorets utbetalning av JO:s anslag.

I anslagsdirektivet för budgetåret 2022 avseende JO framgår att JO under det budgetåret ska redovisa prognoser för 2022−2025 vid fyra specifika datum. Några ytterligare anvisningar för redovisningen ges inte.

I sammanhanget noteras även följande när det gäller verksamhetsmål respektive resultatredovisning för JO.

Av budgetpropositionen för 2021 (prop. 2020/21:1 utg.omr. 1 avsnitt 3.3.5) framgår att det inom Utgiftsområde 1 Rikets styrelse inte finns några mål som riksdagen fastställt för JO. Målen för JO, som alltså inte är riksdagsbundna, behandlas i propositionen under JO:s delområde.

I budgetpropositionen (prop. 2020/21:1 utg.omr. 1 avsnitt 6.1) slås fast att utgångspunkten är att ett övergripande mål för JO:s verksamhet är att främja rättssäkerheten och höja den rättsliga kvalitetsnivån i myndighetsutövningen. Det anförs att en förutsättning för JO:s verksamhet är att den åtnjuter högt förtroende hos såväl allmänheten som hos de domstolar och myndigheter som JO granskar. JO:s verksamhet ska vidare utgöra en förebild för offentlig förvaltning. För att säkerställa detta har JO satt upp följande övergripande mål för sin verksamhet:

–Verksamheten ska kännetecknas av hög kvalitet och effektivitet.

–JO:s funktion ska vara väl känd i alla delar av samhället och det ska vara lätt att komma i kontakt med JO.

–JO ska hålla sig välinformerad om förhållandena i den offentliga verksam- heten och om enskilda gruppers aktuella situation.

–JO:s beslut ska ha stor genomslagskraft.

INLEDNING2022/23:RS2

–JO ska ha en god arbetsmiljö och vara en attraktiv arbetsplats.

Vidare anförs att JO också ska delta i internationellt samarbete dels för att sprida idén om rättslig kontroll genom oberoende ombudsmannainstitutioner, dels för övrigt erfarenhetsutbyte. Det anges även att JO har utarbetat strategier i syfte att genomföra sitt uppdrag och uppnå de övergripande målen, samt att strategierna och mer preciserade mål för verksamheten kommer att redovisas i JO:s verksamhetsplan för 2021.

När det gäller resultatredovisning framgår det av budgetpropositionen (prop. 2020/21:1 utg.omr. 1 avsnitt 6.2) att JO i sin verksamhetsplan har satt upp mer preciserade mål för handläggningstider, ärendebalanser, utredning av klagomålsärenden, inspektioner, Opcat-verksamheten, besvarande av lagstift- ningsremisser och den internationella verksamhetens inriktning. JO:s analys och slutsatser av måluppfyllelsen redovisas i ett särskilt avsnitt i propositionen (prop. 2020/21:1 utg.omr. 1 avsnitt 6.3).

Skrivningar om JO:s uppdrag, övergripande mål och resultatredovisning

m.m.finns även i budgetpropositionen för 2022 (prop. 2021/22:1 utg.omr. 1 avsnitt 5), dock nämns inte JO:s egna verksamhetsmål särskilt. Det anges bl.a. att JO bedöms genom sin verksamhet ha bidragit till att främja rättssäkerheten och höja den rättsliga kvalitetsnivån i myndighetsutövningen samt att JO har belyst viktiga rättssäkerhetsaspekter i besvarandet av lagstiftningsremisser.

2.5.10Budget, ekonomiadministration samt intern styrning och kontroll

Regler om budget, ekonomiadministration, internrevision samt intern styrning och kontroll för bl.a. JO:s verksamhet finns i en särskild lag, lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för riksdagens myndig- heter, förkortad BEA-lagen.

Lagen innehåller bestämmelser om bl.a. budgetering och redovisning mot inkomsttitlar och anslag, ekonomiska åtaganden, finansiering av investeringar, förvärv och överlåtelse av egendom, avgifter, donationer, kompensation för ingående mervärdesskatt samt redovisningsskyldighet och revision.

Av bestämmelserna i lagen framgår bl.a. följande:

JO ska i sin verksamhet eftersträva hög effektivitet och iaktta god hushåll- ning (1 kap. 3 §). Myndigheten ska för riksdagen redovisa verksamhetens mål och de resultat som uppnåtts (1 kap. 4 §).

Under förutsättning att riksdagen för ett visst anslag inte beslutar om andra villkor, får JO tillfälligt överskrida ett anslag genom att en kredit motsvarande högst 3 procent av det anvisade anslaget (anslagskredit) tas i anspråk. Följande år ska tillgängliga medel reduceras med ett belopp motsvarande den anslags- kredit som tagits i anspråk. JO får även använda outnyttjade medel på ett anslag (anslagssparande) under följande år. Outnyttjade medel får dock användas längst två år efter det att anslaget senast var uppfört på statens budget. (Se 2 kap. 5, 6 och 8 §§.)

2022/23:RS2INLEDNING

I 3 kap. anges närmare under vilka förutsättningar JO får göra ekonomiska åtaganden och i 4 kap. finns bestämmelser om finansiering av investeringar. Förvärv av aktier och andelar regleras i 5 kap., liksom bl.a. överlåtelse av annan lös egendom. Enligt 5 kap. 9 § ska förvärv genom köp eller byte och försäljning genomföras affärsmässigt, om inte särskilda skäl talar mot det.

JO får inte ta emot en donation om den riskerar att begränsa självständig- heten i den granskande verksamheten (7 kap. 1 § andra stycket).

JO är redovisningsskyldig inför riksdagen för den verksamhet den bedriver och för de tillgångar som myndigheten förvaltar och förfogar över. Redo- visningsskyldigheten omfattar även JO:s skulder och övriga ekonomiska åtaganden. (Se 9 kap. 1 §.)

JO ska senast den 22 februari varje år lämna en årsredovisning till riksdagen för det senast avslutade räkenskapsåret. Årsredovisningen ska skrivas under av myndighetens ledning och ska bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och noter. Myndigheten ska i årsredovis- ningen även lämna information om andra förhållanden av väsentlig betydelse för riksdagens uppföljning och prövning av verksamheten. (Se 9 kap. 3 och 4 §§.)

JO:s verksamhet ska granskas genom revision enligt bestämmelserna i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. och lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen (9 kap. 5 §). Vidare ska JO årligen redovisa för riksdagen vilka åtgärder som myndigheten har vidtagit eller avser att vidta med anledning av revisionens iakttagelser (9 kap. 6 §).

Det ankommer på JO:s ledning att säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt (9 kap. 7 §). Vid myndigheten ska det finnas en internrevision (9 kap. 8 §). Intern- revisionen ska utifrån en analys av verksamhetens risker självständigt granska om ledningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sitt verksamhetsansvar (9 kap. 9 §). JO:s ledning ska besluta om riktlinjer och revisionsplan för internrevisionen och om åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser och rekommen- dationer (9 kap. 11 §).

Enligt 10 kap. 1 § får Riksdagsförvaltningen, efter att ha gett JO och Riks- revisionen tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om tillämpningen av denna lag. Sådana föreskrifter får inte begränsa JO:s eller Riksrevisionens självständighet i den granskande verksamheten.

I riksdagsstyrelsens föreskrift (2016:4) till lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för riksdagens myndigheter finns bestämmelser om tillämpningen av BEA-lagen. Enligt 1 kap. 2 § ska föreskrifterna tillämpas om inte något annat följer av en lag eller ett särskilt beslut av riksdagen.

2.5.11 Överklagande av vissa administrativa beslut

I 29 § JO-instruktionen anges att det i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av Riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter

INLEDNING2022/23:RS2

finns bestämmelser om överklagande av beslut som gäller tjänstetillsättning eller annars rör tjänstemän vid expeditionen.

Av l § första stycket c i den lagen framgår att den gäller överklagande av beslut av bl.a. JO. I 2 och 3 §§ anges i vilken utsträckning beslut som gäller anställning får överklagas. Av 4 § andra stycket framgår att vissa beslut som har meddelats av riksdagens ombudsmän rörande utlämnande av en handling eller en uppgift inte får överklagas. Enligt 6 § får utöver vad som anges i lagen ett beslut av bl.a. JO överklagas bara om den författning som reglerar den omtvistade frågan föreskriver att det får göras.

2.5.12 Föreskrifter om tillämpliga författningar

I Riksdagsförvaltningens författningssamling, RFS, ingår föreskrifter om riksdagens förvaltning. I RFS ingår också föreskrifter som rör förvaltning av ekonomisk natur inom riksdagens myndigheter, förutom Riksbanken och Riksrevisionen.

Det är i första hand riksdagsstyrelsen som beslutar om föreskrifterna. I vissa fall är rätten att fatta beslut delegerad till riksdagsdirektören eller, enligt Riksdagsförvaltningens arbetsordning, till någon annan tjänsteman.

I ett antal föreskrifter föreskrivs sålunda att vissa förordningar ska gälla för bl.a. riksdagens myndigheter. Genom följande föreskrifter nedan gäller således förordningar i tillämpliga delar och i den vid varje tillfälle gällande lydelsen för JO:

–föreskrift (RFS 2003:1) om tillämpningen av förordningen (1997:908) om premier för statens avtalsförsäkring

–föreskrift (RFS 1998:2) om handläggning av ärenden om statliga tjänste- pensionsförmåner26

–föreskrift (RFS 1996:4) om tillämpning av förordningen (1995:1038) om statliga chefspensioner m.m.27

–föreskrift (RFS 1995:1) om anställningsförordningen (1994:373)

–föreskrift (RFS 1992:3) om vissa personalfrågor i samband med arbets- konflikter

–föreskrift (RFS 1984:2) om tillämpning av tjänstledighetsförordningen (1984:111)

–föreskrift (RFS 1983:6) om tillämpning av kungörelsen (1964:18) med vissa föreskrifter angående tillämpningen av lagen den 20 december 1957 (nr 684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden.

På motsvarande sätt anges i föreskriften (RFS 1985:1) om tillämpning av vissa förordningar för riksdagen och dess myndigheter att nedanstående förord-

26 Föreskriften avser förordningen (1997:909) om handläggning av ärenden om statliga tjänstepensionsförmåner.

27Förordningen (1995:1038) om statliga chefspensioner m.m. är upphävd och denna före- skrift har upphävts genom RFS 2003:9. Föreskriften redovisas likväl i sammanställningen eftersom den innehåller övergångsbestämmelser som kan vara tillämpliga i vissa fall.

2022/23:RS2INLEDNING

ningar ska gälla för riksdagen och dess myndigheter i tillämpliga delar och i den vid varje tillfälle gällande lydelsen:

–deltidsförordning (1980:50)

–förordning (1981:1269) om ersättning för kostnader vid anställningsinter- vjuer m.m.

–förordning (1982:751) om statliga ungdomsplatser m.m.

–förordning (1983:142) med regeringens arbetsgivarnyckel

–förordning (1984:241) om statliga arbetsgivares medverkan vid uppbörd av fackföreningsavgifter m.m.

–förordning (1984:803) om jämställdhet i statlig verksamhet

–förordning (1984:1013) om sjukvård m.m. i statligt reglerade anställningar

–förordning (1984:1039) om handläggning av ärenden om statliga tjänste- pensionsförmåner

–förordning (1984:1041) om förordnandepension m.m.

–förordning (1984:1043) om beräkning av pension för internationella upp- drag.

Samtliga förordningar enligt ovan är upphävda, med undantag för förord- ningen (1984:1043) om beräkning av pension för internationella uppdrag.

I tillkännagivande om tillämpning av vissa författningar för riksdagen och dess verk (RFS 1983:1) anges att de författningar som regeringen utfärdat och som finns upptagna i bilagan till tillkännagivandet äger tillämpning på riksdagen och dess verk i tillämpliga delar och i den vid varje tidpunkt gällande lydelsen. Bilagan omfattar ett sextiotal författningar på olika områden av företrädesvis arbetsrättslig karaktär. Merparten av författningarna i bilagan är upphävda.

2.5.13 Registrering och arkiv

I riksdagsstyrelsens föreskrift (RFS 2014:3) om registrering och arkiv för riksdagen och dess organ finns bestämmelser om registrering och gallring av allmänna handlingar samt arkiv- och dokumenthantering. Föreskriften ska tillämpas på riksdagen och dess organ utom Riksbanken, Riksrevisionen, Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond och Utrikesnämnden (1 § andra stycket).

I föreskriften hänvisas till bestämmelser i arkivlagen (1990:782), offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400) samt i föreskrifter och allmänna råd i Riksarkivets författningssamling (RA-FS).

Föreskriften innehåller regler om bl.a. arkivbildning, riksdagsdirektörens ansvar, arkivansvar, klassificeringsstrukturer och dokumenthanteringsplaner, gallring samt överlämnande av handlingar till riksdagens arkiv och registratur.

Av föreskrifterna framgår bl.a. följande:

Varje riksdagsorgan ska bilda ett fristående arkiv om inte riksdags- direktören eller den som riksdagsdirektören sätter i sitt ställe beslutar annat (5 § tredje stycket).

INLEDNING2022/23:RS2

Innan anskaffning eller utveckling sker av informationssystem eller applikation avsedd för framställning eller förvaring av handlingar ska samråd ske med riksdagens arkiv och registratur (8 §).

Riksdagsdirektören eller den som riksdagsdirektören sätter i sitt ställe ska ha det övergripande ansvaret för arkivbildning av riksdagens och dess organs handlingar, ha tillsyn över registrering och arkiv för riksdagen och dess organ, besluta om gallring av allmänna handlingar, verka för enhetlighet i frågor som rör registrering, dokumenthantering, arkivbildning, arkivvård och gallring, ordna och tillhandahålla arkiv som står under riksdagens arkiv och registraturs förvaltning (9 §).

Riksdagens arkiv och registratur ska ha det övergripande ansvaret för att utarbeta och uppdatera klassificeringsstrukturer och dokumenthanterings- planer. Riksdagens arkiv och registratur ska samråda med riksdagens organ vid utarbetandet och uppdaterandet av dessa. (Se 10 §.)

För riksdagen och för varje riksdagsorgan ska det finnas en arkivansvarig. Arkivansvarig för JO är kanslichefen (12 § 11).

Enligt 13 § ska den arkivansvarige

1.ansvara för dokumenthantering, arkivbildning, arkivvård och gallring av allmänna handlingar som förvaras inom den arkivansvariges ansvars- område enligt 12 §,

2.anmäla förändringar som påverkar tillämpningen av klassificerings- strukturer och dokumenthanteringsplaner,

3.se till att arkivvård sker i enlighet med gällande bestämmelser, och

4.utse arkivvårdare som ansvarar för arkivering och den praktiska arkiv- vården inom sitt ansvarsområde.

Den arkivansvarige ska, utöver vad som anges i 8 §, samråda med riksdagens arkiv och registratur i frågor som rör ändring i organisation eller arbetssätt, dokumenthantering, arkivbildning, gallring, diarieföring, registrering, arki- vering, arkivvård och arkivlokaler samt i andra arkivfrågor av principiell betydelse (14 §).

Klassificeringsstrukturer ska användas vid all registrering, klassificering och annat ordnande av allmänna handlingar från riksdagen och dess organ. Om det finns särskilda skäl får annan ordning tillämpas. Klassificeringsstrukturer och dokumenthanteringsplaner för JO fastställs av chefsJO. (Se 15 och 16 §§.)

JO får efter överenskommelse överlämna sina handlingar till riksdagens arkiv och registratur (20 § tredje stycket).

Handlingar som överlämnas till riksdagens arkiv och registratur ska vara ordnade enligt instruktioner från riksdagens arkiv och registratur. I och med överlämnandet till riksdagens arkiv och registratur övergår ansvaret för förvaltningen av handlingarna till riksdagens arkiv och registratur. (Se 21 §.)

2022/23:RS2INLEDNING

2.5.14 Disciplinansvar, åtalsanmälan och avsked

Lagen (RFS 1980:4) (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplin- ansvar m.m. beträffande arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter är tillämplig på arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter. Enligt 2 § den lagen ska frågor om disciplinansvar och åtalsanmälan enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning och frågor om anställningens upphörande prövas av den myndighet där arbetstagaren är anställd, om inte något annat följer av 3 §.

I 3 § i 1980 års lag föreskrivs att Riksdagens ansvarsnämnd28 beslutar i frågor om disciplinansvar och åtalsanmälan enligt lagen (1994:260) om offent- lig anställning samt om avskedande enligt lagen (1982:80) om anställnings- skydd när det gäller arbetstagare som ska anställas genom beslut av riksdags- styrelsen och andra arbetstagare som styrelsen bestämmer.

Riksdagens ansvarsnämnd beslutar således i dessa frågor när det gäller vissa högre befattningshavare hos riksdagen och dess myndigheter. I sin verksamhetsredogörelse för 201929 till riksdagen anger nämnden bl.a. att det gäller ”kanslichefen och byråchefen eller den som upprätthåller motsvarande funktioner” hos JO. Nämnden prövar dock inte anmälningar från enskilda utan bara från anställningsmyndigheten eller JO.

I sammanhanget finns det skäl att påminna om att åtal mot en av riksdagens ombudsmän för ett brott begånget i utövningen av hans eller hennes uppdrag får beslutas endast av konstitutionsutskottet (13 kap. 24 § RO).

2.6Vissa andra myndigheter och organ under riksdagen

2.6.1 Riksrevisionen

Riksrevisionen, som inrättades den 1 juli 2003, är en myndighet under riks- dagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten (13 kap. 7 § första stycket RF).30 Riksrevisionen är, liksom JO, en del av riksdagens kontrollmakt.

Riksrevisionen var under 2016–2020 föremål för ett flertal utredningar och det har genomförts lagändringar som har inneburit förändringar av såväl myndighetens ledningsstruktur som dess verksamhet.

I regeringsformen slås fast att Riksrevisionen leds av en eller flera riks- revisorer, som väljs av riksdagen. Riksdagen får skilja en riksrevisor från

28 De grundläggande bestämmelserna för nämnden finns i 1980 års lag och i riksdags- styrelsens föreskrift (RFS 2009:1) med instruktion för Riksdagens ansvarsnämnd. Nämnden ska bestå av fem ledamöter. För varje ledamot, utom ordföranden och vice ordföranden, ska det finnas en personlig ersättare. Ordföranden och vice ordföranden ska vara jurister och ha erfarenhet som domare. Ledamöterna utses av riksdagsstyrelsen för en bestämd tid.

29Verksamhetsredogörelse för Riksdagens ansvarsnämnd 2019 (redog. 2019/20:RAN1).

30Genom inrättandet av Riksrevisionen bildades en sammanhållen revisionsmyndighet under riksdagen med ansvar för den statliga redovisnings- och effektivitetsrevisionen. Dessförinnan utövades revisionen av två organ: Riksdagens revisorer under riksdagen och Riksrevisions- verket under regeringen. Riksdagens revisorer var en del av det kontrollsystem som infördes i samband med 1809 års regeringsform. En bestämmelse om riksdagens revisorer togs sålunda in i 68 § 1810 års riksdagsordning.

INLEDNING2022/23:RS2

uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter måste enas om beslutet att skilja en riksrevisor från uppdraget. (Se 13 kap. 8 § första stycket RF.)

Enligt en lagändring som trädde i kraft den 1 april 2020 anges i 13 kap. 5 § andra stycket RO att riksdagen väljer endast en riksrevisor och en riks- revisionsdirektör att vara riksrevisorns ställföreträdare. I bestämmelsens femte stycke anges vidare att om riksrevisorns uppdrag upphör i förtid, får konstitutionsutskottet välja en tillförordnad riksrevisor för tiden till dess att en ordinarie riksrevisor har valts och tillträtt samt att vad som i riksdagsordningen sägs om riksrevisorn gäller även en tillförordnad riksrevisor.

Riksrevisorn eller riksrevisionsdirektören får inte vara i konkurs, under- kastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. De får inte heller inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka självständigheten i deras ställning. (Se 13 kap. 5 § sjätte stycket RO.)

Av 13 kap. 5 § RO framgår också att det är riksrevisorn som bestämmer vilka uppgifter som ska utföras av riksrevisionsdirektören. Således anges att ”om riksrevisorn har uppdragit åt riksrevisionsdirektören att i riksrevisorns ställe avgöra ett granskningsärende, beslutar riksrevisionsdirektören själv- ständigt hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av den. Riks- revisionsdirektören får lämna granskningsrapporten över ett sådant ärende till riksdagen.” Vidare följer av bestämmelsen att om riksrevisorn förklarat sig jävig, får riksrevisionsdirektören efter samråd med riksrevisorn besluta att inleda en granskning. Riksrevisionsdirektören beslutar även i ett sådant fall självständigt hur granskningen ska bedrivas samt om slutsatserna av den och får lämna granskningsrapporten till riksdagen. (Se 13 kap. 5 § tredje och fjärde stycket RO.)

Konstitutionsutskottet ska, på eget initiativ eller på begäran av riksrevisorn eller riksrevisionsdirektören, samråda med riksrevisorn eller riksrevisions- direktören om Riksrevisionens arbetsordning eller andra frågor av organisa- torisk art (tilläggsbestämmelse 13.5.1 i riksdagsordningen).

Av 13 kap. 6 § första och andra stycket RO framgår att riksrevisorn och riksrevisionsdirektören väljs var för sig för en mandatperiod om sju år. En riksrevisor kan inte väljas om. Möjlighet till omval finns dock när det gäller riksrevisionsdirektören. Om det finns särskilda skäl, kan valet av riks- revisionsdirektör också gälla för en viss kortare tid än sju år (13 kap. 6 § tredje stycket RO). Val av riksrevisor och riksrevisionsdirektör bereds av konstitu- tionsutskottet (tilläggsbestämmelse 13.6.1 i riksdagsordningen).

Riksrevisorn beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. Riksrevisorn beslutar vidare själv- ständigt hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. (Se 13 kap. 8 § andra stycket RF.)

Enligt 13 kap. 9 § RF meddelas ytterligare bestämmelser om Riks- revisionen i riksdagsordningen och i annan lag.

2022/23:RS2INLEDNING

I lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen finns föreskrifter om ledningen av myndigheten m.m. Av 2 § framgår således bl.a. att riks- revisorn är chef för Riksrevisionen och leder myndigheten samt avgör gransk- ningsärendena. Det anges vidare att riksrevisorn bestämmer vilka uppgifter som ska utföras av riksrevisionsdirektören. Riksrevisorn får även uppdra åt riksrevisionsdirektören eller en tjänsteman vid Riksrevisionen att i riks- revisorns ställe avgöra granskningsärenden (4 §).

Riksrevisionens uppdrag är i korthet att granska genomförandet och resultatet av statliga insatser genom effektivitetsrevision och årlig revision. Utöver detta bedriver Riksrevisionen en omfattande internationell verksamhet.

Inom ramen för effektivitetsrevisionen granskar Riksrevisionen hur effektiv den statliga verksamheten är. Granskningen omfattar de statliga insatserna och tar framför allt sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet.

Således framgår av 2 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksam- het m.m. att Riksrevisionen ska granska den verksamhet som bedrivs av bl.a. regeringen, Regeringskansliet, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, riksdagens förvaltning och myndigheter under riksdagen, Kungliga slottsstaten och Kungliga Djurgårdens förvaltning samt viss verksamhet som bedrivs av staten i form av aktiebolag eller stiftelse.

Enligt 4 § i den lagen ska den granskning som avses i 2 § i den lagen främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga insatserna i allmänhet. Granskningen ska främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser (effektivitetsrevision). Effektivitetsrevisionen ska huvudsakligen inriktas på granskning av hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse. Som ett led i effektivitetsrevisionen får Riksrevisionen lämna förslag om alternativa insatser för att nå avsedda resultat. Resultatet av en granskning ska redovisas i en granskningsrapport.

Inom effektivitetsrevisionen publiceras årligen ett trettiotal rapporter. Rapporterna överlämnas till riksdagen. (Se 9 kap. 18 § RO och 9 § lagen [2002:1022] om revision av statlig verksamhet m.m.)

Riksrevisorns beslut om granskningens huvudsakliga inriktning redovisas i en granskningsplan, enligt 4 § lagen (2002:1023) med instruktion för Riks- revisionen.

I den årliga revisionen granskar Riksrevisionen årsredovisningar från bl.a. de statliga myndigheterna och från JO. Revisionen bedömer, i enlighet med god revisionssed, om årsredovisningarna är tillförlitliga, om räkenskaperna är rättvisande och om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och beslut. (Se 3 och 5 §§ lagen [2002:1022] om revision av statlig verksam- het m.m.)

Vissa rapporter från Riksrevisionen ska överlämnas av talmannen till regeringen (jfr 9 kap. 18 § RO). För varje granskningsrapport som har över- lämnats till regeringen ska regeringen i en skrivelse till riksdagen redovisa

INLEDNING2022/23:RS2

vilka åtgärder regeringen har vidtagit eller avser att vidta med anledning av iakttagelser i rapporten. Regeringens skrivelse ska lämnas till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen har tagit emot rapporten (9 kap. 19 § RO).

Enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport och överlämnas till riksdagen. En sådan årlig rapport lämnas till riksdagen varje vår.

Riksrevisionen lämnar dessutom en uppföljningsrapport om resultatet av granskningsverksamheten inom såväl effektivitetsrevisionen som den årliga revisionen.31 Vart fjärde år lämnas även en uppföljningsrapport om Riks- revisionens internationella utvecklingssamarbete.

Utöver det redovisar Riksrevisionen sin verksamhet i myndighetens års- redovisning som överlämnas till riksdagen.

2.6.2 Riksdagens råd för Riksrevisionen

För varje valperiod väljer riksdagen ett råd för Riksrevisionen. Rådet består av en ledamot och en suppleant från varje partigrupp i riksdagen. (Se 13 kap. 8 § RO.)

Konstitutionsutskottet och finansutskottet bereder val till riksdagens råd för Riksrevisionen. Av det sammantagna antalet ledamöter och suppleanter i rådet ska hälften nomineras av konstitutionsutskottet och den andra hälften av finansutskottet bland respektive utskotts ledamöter och suppleanter. Nomine- ringen av ordförande och en eller flera vice ordförande ska göras med minst en person från vardera utskottet. Utskotten får lägga fram en gemensam lista om förslaget är enhälligt. (Se tilläggsbestämmelse 13.8.1 i riksdagsordningen.)

Riksdagens råd för Riksrevisionen har inga beslutande uppgifter. Rådet ska följa granskningsverksamheten samt verka för samråd och insyn i Riks- revisionens verksamhet och organisation (11 § lagen [2002:1023] med instruktion för Riksrevisionen). Det är riksrevisorns uppgift att informera riksdagens råd för Riksrevisionen om Riksrevisionens verksamhet och organisation. Riksrevisorn ska också bl.a. redovisa arbetet i de viktigaste granskningarna och hur granskningsplanen följs för rådet. (Se 12 § lagen [2002:1023] med instruktion för Riksrevisionen.)

2.6.3 Riksbanken

Riksbanken är rikets centralbank och en myndighet under riksdagen. Riks- banken har ansvaret för penningpolitiken. Ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken ska besluta i frågor som rör penningpolitik. (Se 9 kap. 13 § första stycket RF.)

31En detaljerad redogörelse för uppföljningsrapportens tillkomst och uppföljningsarbetets utformning finns i bilaga 2 till betänkande 2017/18:URF2 Översyn av Riksrevisionen – slutbetänkande.

2022/23:RS2INLEDNING

Riksbanken har elva fullmäktige, som väljs av riksdagen. Riksbanken leds av en direktion, som utses av fullmäktige. (Se 9 kap. 13 § andra stycket RF.)

Bestämmelser om val av fullmäktige och om Riksbankens ledning och verksamhet meddelas i lag. (Se 9 kap. 13 § fjärde stycket RF.)

Val av fullmäktige i Riksbanken avser riksdagens valperiod (13 kap. 21 § RO). Valen ska enligt den generella bestämmelsen om val som gäller riks- dagens valperiod förrättas snarast efter valperiodens början och gälla till dess att riksdagen förrättar nytt val under nästa valperiod (12 kap. 5 § RO). Full- mäktige väljer inom sig en ordförande och en vice ordförande (1 kap. 3 § andra stycket lagen [1988:1385] om Sveriges riksbank; nedan benämnd riksbanks- lagen).

Direktionen består av sex ledamöter som utses för en tid av fem eller sex år. Fullmäktige utser ordförande i direktionen, som samtidigt ska vara chef för Riksbanken, och minst en vice ordförande, som samtidigt ska vara vice riks- bankschef. (Se 1 kap. 4 § riksbankslagen.)

Riksdagen prövar om ledamöterna i fullmäktige och direktionen ska beviljas ansvarsfrihet. Om riksdagen vägrar en fullmäktig ansvarsfrihet är han eller hon därmed skild från sitt uppdrag. Fullmäktige får skilja en ledamot av direktionen från anställningen endast om ledamoten inte längre uppfyller de krav som ställs för att han eller hon ska kunna utföra sina uppgifter eller om han eller hon gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. (Se 9 kap. 13 § tredje stycket RF.)

En parlamentariskt sammansatt kommitté som tillkallats av regeringen, Riksbankskommittén, hade i uppdrag att göra en översyn av det penning- politiska ramverket och riksbankslagen (dir. 2016:114, dir. 2017:57, dir. 2017:100 och dir. 2019:13). I uppdraget ingick bl.a. att analysera och bedöma samt föreslå de författningsändringar som ansågs nödvändiga när det gäller Riksbankens institutionella oberoende. Riksbankskommittén överlämnade sitt slutbetänkande En ny riksbankslag (SOU 2019:46) till regeringen. I november 2021 lämnade regeringen proposition 2021/22:41 En ny riksbankslag till riksdagen. Propositionen bereds för närvarande i konstitutionsutskottet (bet. 2021/22:KU15).

2.7 Ombudsmannainstitutioner under regeringen

2.7.1 Justitiekanslern

Justitiekanslersämbetet inrättades 1713. Ämbetets benämning var då Högste ombudsmannen, men ändrades 1719 till Justitiae canceller. Uppgiften angavs vara att ha ett allmänt inseende över hur lagar och författningar efterlevdes och hur varje ämbete fullgjorde sin skyldighet. Med det nya ämbetet skapades en kontrollerande och övervakande myndighet med räckvidd över hela förvalt- ningen.

INLEDNING2022/23:RS2

Justitiekanslern, förkortad JK, är en myndighet under regeringen (12 kap. 1 § RF). JK:s uppgifter anges i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn och i förordningen (1975:1345) med instruktion för justitiekanslern.

Myndighetschefen, justitiekanslern, utses av regeringen och är regeringens högste ombudsman (jfr 1 § i 1975 års förordning).

JK har sammanfattningsvis fem huvuduppgifter; att utöva en extraordinär tillsyn över den offentliga förvaltningen, att reglera skador för vilka staten ansvarar i förhållande till enskilda, att företräda staten i rättegångar, att vara exklusiv åklagare i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott samt att fungera som regeringens juridiska rådgivare.

Vid sidan av dessa huvuduppgifter utövar JK tillsyn över domstolars och myndigheters beslut i frågor om rättshjälp och över Sveriges advokatsamfunds disciplinverksamhet samt när det gäller tillämpningen av viss lagstiftning som särskilt påverkar enskildas integritet. JK utövar också i särskilda fall statens arbetsgivarfunktion.

JK:s tillsynsuppdrag har stora likheter med JO:s, och myndigheterna har i stort sett samma tillsynsområden. JK:s tillsynsverksamhet utövas i huvudsak på samma sätt som JO:s, dvs. genom prövning av klagomål, initiativärenden och inspektioner. Det finns också skillnader, exempelvis är det JK:s uppgift att årligen granska myndigheters ärendeförteckningar.

För att kunna utöva sina tillsynsfunktioner har JK i princip samma befogen- heter som JO och har således bl.a. rätt att få tillgång till såväl handlingar, begärda upplysningar som yttranden samt har möjlighet att förelägga och döma ut vite.

JK har även motsvarande rätt som JO att väcka åtal mot vissa befattnings- havare, liksom att fullfölja talan i sådana mål. Vidare har JK möjlighet att, i likhet med JO, bl.a. väcka åtal eller föra viss talan mot justitieråd och göra anmälan dels om vissa disciplinära förfaranden mot befattningshavare, dels om återkallelse av legitimation eller behörighet, avsked och avstängning.

Hos JK arbetar – förutom justitiekanslern – byråchefer, föredragande, beredningsjurister, jurister samt administrativ personal. Myndigheten är indelad i fyra sakenheter och en administrativ enhet. Varje sakenhet leds av en enhetschef som är byråchef. En av byråcheferna är också kanslichef. Den administrativa enheten leds av en administrativ chef.

2.7.2 Diskrimineringsombudsmannen

Diskrimineringsombudsmannen (DO) är en statlig myndighet som bildades den 1 januari 2009.32 DO:s uppdrag är att arbeta mot diskriminering och att främja lika rättigheter och möjligheter i syfte att motverka diskriminering.

32 När myndigheten bildades avvecklades fyra tidigare ombudsmannainstitutioner mot diskriminering: Jämställdhetsombudsmannen, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Handikappombudsmannen och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning.

2022/23:RS2INLEDNING

DO:s uppdrag framgår av lagen (2008:568) om Diskrimineringsombuds- mannen. Där anges att DO har uppgifter som framgår av diskrimineringslagen (2008:567). Av föräldraledighetslagen (1995:584) framgår att DO har möjlig- het att som part föra talan för enskilda som i strid med föräldraledighetslagens bestämmelser missgynnats av skäl som har samband med föräldraledighet. DO:s uppdrag regleras vidare i förordningen (2008:1401) med instruktion för Diskrimineringsombudsmannen. Övriga uppgifter framgår av regleringsbrev och av olika regeringsuppdrag.

DO ska utöva tillsyn över att diskrimineringslagen följs. Ombudsmannen ska i första hand försöka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den. DO får även föra talan i domstol för en enskild som medger det. Den som omfattas av förbuden mot diskriminering och repressalier, av skyldigheten att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier eller av bestämmelserna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen är skyldig att på begäran av DO lämna upp- gifter och på det sätt som anges i lagen medverka i ombudsmannens utredning. DO har också möjlighet att besluta om vitesföreläggande.

Utöver de uppgifter som framgår av diskrimineringslagen ska DO verka för att diskriminering som har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funk- tionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder inte förekommer på några områden av samhällslivet.

Ombudsmannen ska också i övrigt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.

DO ska genom råd och på annat sätt medverka till att den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter.

Vidare ska DO inom sitt verksamhetsområde

–informera, utbilda, överlägga och ha andra kontakter med myndigheter, företag, enskilda och organisationer

–följa den internationella utvecklingen och ha kontakter med internationella organisationer

–följa forsknings- och utvecklingsarbete

–hos regeringen föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som kan motverka diskriminering

–ta initiativ till andra lämpliga åtgärder.

DO leds av myndighetschefen, som har titeln diskrimineringsombudsman. Myndigheten har ca 100 anställda och organisationen består av en stab och sju enheter.

2.7.3 Barnombudsmannen

Myndigheten Barnombudsmannen (BO) inrättades den 1 juli 1993. BO har till uppgift att företräda barns och ungas rättigheter och intressen mot bakgrund

100

INLEDNING2022/23:RS2

av Sveriges åtagande enligt Förenta nationernas konvention om barnets rättig- heter (barnkonventionen)33.

BO:s uppdrag framgår av lagen (1993:335) om Barnombudsman och regleras även i förordningen (2007:1021) med instruktion för Barnombuds- mannen. Myndighetens övriga uppgifter framgår av regleringsbrev och av olika regeringsuppdrag.

I 1993 års lag anges att BO ska driva på genomförandet av barn- konventionen och bevaka att konventionen följs och i det sammanhanget särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens med barnkonventionen.

BO ska inom sitt verksamhetsområde

–hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att barns och ungas rättigheter och intressen ska tillgodoses

–informera, bilda opinion och ta initiativ till lämpliga åtgärder i övrigt

–företräda barns och ungas rättigheter och intressen i den allmänna debatten

–samla kunskap och sammanställa statistik om barns och ungas levnads- villkor

–följa den internationella utvecklingen när det gäller barnkonventionens tolkning och dess tillämpning.

BO utövar ingen tillsyn, men förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner ska på ombudsmannens uppmaning lämna uppgifter om vilka åtgärder som vidtagits för att i den egna verksamheten genomföra barns och ungas rättigheter enligt barnkonventionen. De är också skyldiga att på ombudsmannens uppmaning komma till överläggningar med honom eller henne.

BO får inte ingripa i enskilda ärenden men har en anmälningsskyldighet och ska genast anmäla till socialnämnden om ombudsmannen i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa. BO får även lämna uppgifter som kan vara av betydelse för socialnämndens utredning av ett barns behov av stöd och skydd. Vidare får ombudsmannen lämna uppgifter som kan vara av betydelse för tillsynen hos Inspektionen för vård och omsorg.

2.7.4 Konsumentombudsmannen

Konsumentverket är förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor. I 1 § förord- ningen (2009:607) med instruktion för Konsumentverket anges att myndig- heten har ansvar för att

–utöva tillsyn och annan kontroll enligt de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens ansvarsområde

–tillgängliggöra information och vägledning om konsumenters rättigheter och skyldigheter samt annan information som ger dem goda förutsätt-

33Barnkonventionen har inkorporerats i svensk rätt genom en författning. Lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter trädde i kraft den 1 januari 2020.

101

2022/23:RS2INLEDNING

ningar att göra väl avvägda val om ingen annan myndighet har den upp- giften

–stärka konsumenternas ställning på marknaden genom kontakter med privata aktörer och i det arbetet genomföra bl.a. branschöverenskommelser och insatser på standardiseringsområdet.

Enligt 10 § i instruktionen är generaldirektören myndighetschef och Konsumentombudsman (KO).

I 5 § i instruktionen anges att KO får

–göra anmälan om grupptalan till Allmänna reklamationsnämnden enligt förordningen (2015:739) med instruktion för Allmänna reklamations- nämnden

–väcka offentlig grupptalan enligt lagen (2002:599) om grupprättegång i tvister mellan konsumenter och näringsidkare som rör varor, tjänster eller andra nyttigheter som tillhandahålls huvudsakligen för enskilt bruk, när ombudsmannen anser att det är motiverat från allmän synpunkt

–besluta att biträda konsumenter enligt lagen (2011:1211) om Konsument- ombudsmannens medverkan i vissa tvister.

Bestämmelser om KO:s uppgifter finns även i bl.a. marknadsföringslagen (2008:486) och lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. På myndighetens webbplats34 anges i huvudsak följande. KO arbetar för att företag ska följa lagarna och för att konsumenters rättigheter ska respekteras. KO har möjlighet att genom rättsliga åtgärder påverka företag som inte följer lagstiftningen som Konsumentverket har tillsyn över. Företag som har begått överträdelser vidtar – i de flesta fall – rättelse frivilligt. KO har dock möjlighet att utfärda förelägganden eller gå till domstol. Den rättsliga åtgärden väljs bl.a. beroende på vad företaget har gjort för fel.

2.7.5 Barn- och elevombudet

Statens skolinspektion, Skolinspektionen, är en statlig myndighet som genom granskning av huvudmän och verksamheter ska verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna. Inom ramen för detta ska myndigheten främja en stärkt likvärdighet mellan skolor och mellan förskolor. (Se 1 § i förordning [2011:556] med instruktion för Statens skolinspektion.)

I 6 kap. skollagen (2010:800) finns bestämmelser om åtgärder mot kränkande behandling och i 26 kap. samma lag finns regler om Skol- inspektionens ansvar för tillsyn och kvalitetsgranskning. Myndigheten har tillsynsansvar för skola, vuxenutbildning, fritidshem, förskola och annan pedagogisk verksamhet. Skolinspektionen har även tillsyn över vissa andra

34Se www.konsumentverket.se/om-konsumentverket/konsumentombudsmannen-ko/.

102

INLEDNING2022/23:RS2

utbildningar och verksamheter i den omfattning som följer av föreskrifter eller särskilda beslut.

I 12 § i 2011 års förordning anges att det inom Skolinspektionen ska finnas ett ombud för barn och elever som benämns Barn- och elevombudet. Barn- och elevombudet (BEO) är alltså en del av Skolinspektionen, men har samtidigt en självständig funktion.

BEO arbetar för att motverka kränkningar av barn och elever i skola och förskola. Enligt 13 § i 2011 års förordning ska BEO

–utföra de uppgifter som enligt 6 kap. skollagen ska ombesörjas av Skol- inspektionen när det gäller att tillvarata barns och elevers enskilda rätt

–ta initiativ till eller medverka i utbildnings- och informationsverksamhet som rör 6 kap. skollagen samt genom rådgivning och upplysning förklara hur bestämmelserna förhåller sig till diskrimineringslagen (2008:567)

–upprätthålla kontakter med Diskrimineringsombudsmannen, kommuner, andra myndigheter, elevorganisationer och andra organisationer vars verk- samheter rör kränkande behandling.

På myndighetens webbplats sammanfattas BEO:s uppgifter enligt följande. BEO ska objektivt utreda anmälningar om kränkande behandling och besluta i inkomna ärenden. Vidare ska BEO informera om skollagens krav på noll- tolerans mot kränkningar i skolan och ge skolorna råd om hur lagen ska användas. BEO ska även samarbeta med andra myndigheter och ombudsmän, t.ex. Barnombudsmannen och Diskrimineringsombudsmannen, kommuner och elevorganisationer. Det är också BEO:s uppgift att företräda barn eller elever i domstol när BEO:s utredning visar att ett barn eller elev har utsatts för kränkande behandling och det finns förutsättningar för att kräva skadestånd från den som driver skolan.

103

2022/23:RS2

3JO-ämbetets utveckling

3.1 De första 100 åren

JO-ämbetet inrättades 1809, då det i den nya grundlagen föreskrevs att riks- dagen skulle förordna en för lagkunskap och utmärkt redlighet känd man att såsom dess ombud ha tillsyn över att domare och ämbetsmän levde efter lagarna.

JO-ämbetets tillkomst och dess utveckling under de första 100 åren beskrivs enligt följande i 1972 års JO-utredning35 (SOU 1975:23 s. 35 f.):36

JO-ämbetet inrättades 1809 i samband med tillkomsten av 1809 års regeringsform. Denna innehöll i 96–100 §§ bestämmelser om en ”Riksens Ständers justitieombudsman”, som skulle utses varje riksdag för att ha tillsyn över lagarnas efterlevnad av domare och ämbetsmän. I det memorial av konstitutionsutskottet, som låg till grund för regeringsformen, benämndes ombudsmannen ”väktare över lagarnas efterlevnad” med upp- gift att iaktta folkets ”allmänna och individuella rättigheter”. För att kunna genomföra denna uppgift gavs ombudsmannen befogenhet bl.a. att åtala dem som begått någon olaglighet i ämbetet eller underlåtit att behörigen fullgöra sina ämbetsplikter. Han fick vidare rätt att övervara domstolarnas och ämbetsverkens överläggningar och beslut och att få tillgång till myndigheternas protokoll och andra handlingar.

Ämbetet tillmättes stor politisk betydelse och tillkom inte utan strid. Det skulle utgöra en av garantierna för maktbalans mellan kung och riks- dag och vara ett värn mot maktfullkomlighet från de under kungen lydande myndigheternas sida. Eftersom kungen hade sin justitiekansler för tillsyn av ämbetsmännen ansågs det lämpligt att riksdagen fick en justitieombuds- man med liknande uppgifter. Motståndarna mot JO-ämbetet ansåg å andra sidan att väktaren över lagarnas efterlevnad borde verka under kungens tillsyn och på hans vägnar. Trots motståndet har vi alltså sedan 1809 en legal dubbelkontroll med JK [Justitiekanslern, utredningens anm.] som Kungl. Maj:ts och regeringens högste tillsynsman och JO som riksdagens.

Den första instruktionen för JO antogs av riksdagen i januari 1810 och utfärdades på riksdagens begäran av Kungl. Maj:t den 27 februari samma år i det s.k. årstrycket. Sedan smärre ändringar vidtagits i instruktionen utfärdades den i sin nya lydelse den 1 mars 1830 i Svensk författnings- samling (SFS 1830 s. 296).

Även om ämbetet vid sin tillkomst främst skulle utöva kontroll av domare och tjänstemän för riksdagens räkning, kom så småningom – i synnerhet vid parlamentarismens genombrott – uppgiften att vara en konstitutionell garanti att förlora i betydelse. I stället utvecklade ämbetet sig till en instans till vilken allmänheten kunde vända sig med klagomål mot myndigheter och tjänstemän. Under de första hundra åren verkade JO främst genom egna initiativ, såsom inspektioner och granskning av fång-

35På uppdrag av riksdagen den 27 april 1972 tillsatte talmanskonferensen den 31 maj 1972 en utredning om riksdagens ombudsmäns uppgifter och arbetsformer m.m. Utredningen antog namnet riksdagens JO-utredning. Utredningen var för sitt arbete beroende av det vid den tidpunkten pågående arbetet med en reform av ämbetsansvaret. Sedan regeringen lagt fram proposition i frågan (prop. 1975:78) överlämnade utredningen i april 1975 sitt betänkande JO-ämbetet – Uppgifter och organisation (SOU 1975:23).

36En detaljerad redogörelse för JO:s verksamhet under de första 100 åren finns i JO:s ämbets- berättelse till 1911 års riksdag (bilaga B).

104

JO-ÄMBETETS UTVECKLING

2022/23:RS2

förteckningar. Antalet klagomål var med våra mått mätt synnerligen blygsamt. Mer än hundra klagomål under ett år blev det först 1887 och under hela hundraårsperioden uppgick det sammanlagda antalet inkomna klagoskrifter till endast ca 7 000, vilket motsvarar vad som nu kommer in på drygt två år.

JO-ämbetet konstruerades från början som ett åklagarämbete, som skulle beivra upptäckta fel och försummelser genom att anställa åtal. Om felen var av mindre allvarlig beskaffenhet skulle JO i första hand anmäla saken till JK, som till skillnad från JO hade befogenhet att rätta till felen. Antalet åtal var också högt jämfört med nuvarande. Under den första hundraårsperioden beslöts åtminstone 1 050 åtal, möjligen ännu fler, varav flertalet var föranledda av felaktigheter, upptäckta vid inspektioner eller andra undersökningar på JO:s eget initiativ. Emellertid uppkom snart en praxis att i ringare fall ersätta åtal eller hänskjutande till JK med en erinran till vederbörande tjänsteman om felaktig eller olämplig behandling av tjänsteärenden. Denna s.k. erinringspraxis, som tillkommit vid sidan av instruktionen men sedermera inskrivits i den, har kommit att bli den vanligaste formen för JO:s ingripanden.

3.2 Reformer under 1900-talet

3.2.1 Reformerna 1915, 1941, 1957 och 1967

Under 1900-talet blev JO föremål för ett flertal större reformer. I 1983 års JO- utredning37 (SOU 1985:26 s. 58 f.) återges huvuddragen i de reformer som ägde rum 1915, 1941, 1957 och 1967 enligt följande:38

Genom 1915 års reform (prop. 1914:63, KU 1914:24, KU 1915:1, prop. 1915:5 samt LU 1915:14) utbröts försvaret ur JO:s tillsynsområde och för tillsyn härav inrättades ett särskilt ämbete, militieombudsmanna- ämbetet (MO) lett av en militieombudsman, som hade samma befogen- heter som justitieombudsmannen. Ämbetena fick var sin instruktion (SFS 1915:132 och 133). Instruktionerna överensstämde i stort med den tidigare JO-instruktionen. En nyhet var att bestämmelsen om hänskjutande av mindre allvarliga fall till JK ersattes med en möjlighet för JO att, då någon felat endast av ovarsamhet eller utan vrång avsikt, ”låta bero vid vunnen rättelse eller avgiven förklaring eller vad eljest förekommit i saken”, dvs. meddela åtalseftergift (3 § i JO:s och 5 § i MO:s instruktion; ombudsmans s.k. erinringspraxis).

Reformen 1941 (prop. 1940:152, KU 1940:18, KU 1941:6, prop. 1941:10 och 1LU 1941:8) syftade till en förstärkning av JO:s och MO:s ställning gentemot domare och andra tjänstemän. Till grund för reformen låg betänkandet Justitiekanslerns, justitieombudsmannens och militie- ombudsmannens allmänna ämbetsställning m.m. (SOU 1939:7). Genom reformen förlängdes ombudsmännens ämbetsperiod från ett till fyra år och ändrades reglerna om val av ombudsman. Vidare förbättrades ombuds- männens löne- och pensionsförhållanden samt utfärdades vissa bestäm- melser, som syftade till att effektivisera deras arbete, bl.a. gavs ombuds- männens ställföreträdare, som ditintills trätt i tjänst endast när ombudsman

37På uppdrag av riksdagen den l december 1982 tillsatte talmanskonferensen den 9 februari 1983 en utredning med uppgift att verkställa en översyn av JO-ämbetet. Utredningen antog namnet 1983 års JO-utredning och överlämnade i maj 1985 sitt betänkande JO-ämbetet – En översyn (SOU 1985:26).

38Framställningen i 1983 års JO-utredning bygger i stora delar på 1972 års JO-utrednings betänkande (SOU 1975:23 s. 36 f.). Se även Ekroth (2009) s. 101 f.

105

2022/23:RS2

JO-ÄMBETETS UTVECKLING

haft förhinder, rätt att i begränsad utsträckning tjänstgöra samtidigt med ombudsman. Nya instruktioner utfärdades (SFS 1941:140 och 141).

Genom 1957 års reform utsträcktes JO:s tillsyn, som tidigare i princip inte omfattat kommunalförvaltningen39, till att omfatta alla som hade full- ständigt ämbetsansvar. Detta innebar att JO fick tillsyn över kommunala styrelser och nämnder och kommunaltjänstemän men inte över full- mäktige. Vissa begränsningar i tillsynen över de kommunala befattnings- havarna föreskrevs dock. Reformen föregicks av två utredningar (betänkandena Justitieombudsmannainstitutionen m.m. /SOU 1955:50/ samt JO och kommunerna /SOU 1957:2/). Utredningsarbetet resulterade dels i vissa grundlagsändringar (prop. 1956:161, K1LU 1956:2 och KU 1957:13), dels i ny ombudsmannainstruktion, gemensam för JO och MO (SFS 1957:165; prop. 1957:127 och 1LU 1957:33). Genom reformen utsträcktes också ställföreträdarnas rätt att tjänstgöra samtidigt med ombudsman från en till tre månader per år. Tilläggas bör att denna tid år 1959 förlängdes till högst sex månader och år 1963 till högst nio månader per år.

1967 års reform innebar bl.a. att JO:s och MO:s arbetsuppgifter skulle utföras av tre ombudsmän, i ett gemensamt ämbete, riksdagens ombuds- mannaexpedition. Ombudsmännen, som var och en skulle bära titeln justitieombudsman, skulle ha var sitt tillsynsområde; redan år 1965 hade ändring skett i regeringsformen för att möjliggöra en ökning av ombuds- männens antal. För de tre ombudsmännen skulle finnas två ställföreträdare. Den generella tidsbestämda dubbleringsrätten för ställföreträdare upp- hävdes. I fortsättningen skulle dessa få tas i anspråk endast då särskilda förhållanden påkallade detta. En bestämmelse infördes enligt vilken ombudsman borde lämna klagomål utan åtgärd, om det från allmän och enskild synpunkt var av ringa betydelse att saken prövades (s.k. general- klausul om avvisning). Genom reformen inrättades vidare ett samråds- organ inom riksdagen för att stå ombudsmännen till buds för överläggning om frågor av organisatorisk art (JO-delegationen). Vid riksdagsbehand- lingen framhölls det angelägna i att en avsevärd utökning av inspektions- verksamheten kom till stånd, särskilt i fråga om civilförvaltningen. För- arbetena till reformen återfinns i SOU 1965:64 (betänkandet Riksdagens justitieombudsmän, avlämnat av 1963 års JO-utredning), prop. 1967:32 samt K1LU 1967:1. Ny instruktion utfärdades (SFS 1967:928). Den nya organisationen trädde i kraft i mars 1968.

Här skall tilläggas följande. Vid 1967 års JO-reform behandlades ombudsmännens erinringspraxis. Någon ändring av denna ansågs inte påkallad. Däremot diskuterades vilka bestämmelser i saken, som JO- instruktionen borde innehålla. Den ovannämnda bestämmelsen i 1915 års JO-instruktion (3 §), som utan saklig ändring överförts till 1941 och 1957 års instruktioner, reglerade endast icke uppsåtliga fel, som i och för sig var straffbara. Sedan lång tid tillbaka hade ombudsmännen emellertid ansett sig kunna meddela åtalseftergift även vid uppsåtliga fel. Vidare hade de ansett sig berättigade och skyldiga att uttala sin mening om riktigheten eller lämpligheten av en tjänstemans handlande även om detta inte kunde anses straffbart. Denna praxis hade riksdagen vid flera tillfällen, senast år 1964 med anledning av en motion, godtagit. 1967 års sammansatta utskott ansåg att instruktionsbestämmelsen om underlåtande av åtal m.m. borde ges en avfattning som närmare anslöt till sedan länge tillämpad praxis. Till följd härav intogs i 12 § i 1967 års instruktion en bestämmelse av följande

39Vissa undantag förekom dock. Som exempel kan nämnas att kommunaltjänsteman, vilken liksom tjänsteman vid polis- eller åklagarväsendet haft att fullgöra statliga uppgifter, ansågs vara föremål för JO:s tillsyn beträffande handhavandet av dessa uppgifter.

106

JO-ÄMBETETS UTVECKLING

2022/23:RS2

lydelse: ”Om förekommet fel ej är av allvarlig beskaffenhet och särskilda skäl inte föranleder annat, bör ombudsman, i stället för att väcka åtal eller göra anmälan till myndighet med disciplinär bestraffningsrätt, låta bero vid erinran, vunnen rättelse, avgiven förklaring eller vad som i övrigt före- kommit.”

3.2.2 1975 års JO-reform

Som ovan har framgått (jfr fotnot 35) tillsattes 1972 en ny utredning om JO:s uppgifter och arbetsformer m.m. Bakgrunden var att riksdagen ansåg att särskilda åtgärder behövde vidtas med anledning av en växande arbetsbörda hos JO. Utredningen lämnade ett betänkande, JO-ämbetet – Uppgifter och organisation (SOU 1975:23).

1972 års JO-utrednings viktigaste förslag var en ny organisation, vilken bl.a. innebar att antalet ombudsmän skulle ökas från tre till fyra samt att en av ombudsmännen skulle vara administrativ chef med uppgift att planera arbetet och i stora drag ge riktlinjer för verksamheten.40

Hösten 1975 beslutade riksdagen om en reformering av JO-ämbetet genom att anta lagen (1975:1057) med instruktion för justitieombudsmännen.41

I betänkandet SOU 1985:26 lämnas följande redogörelse för innebörden av 1975 års JO-reform:42

Huvuddragen i 1975 års JO-reform är följande. Antalet ombudsmän har ökats från tre till fyra. Några ställföreträdande ombudsmän skall inte finnas. Skulle ombudsman av sjukdom eller annan orsak bli långvarigt hindrad att utöva sin tjänst skall riksdagen dock välja en person att tjänst- göra i hans ställe så länge hindret varar. En av ombudsmännen är admini- strativ chef och har till uppgift att ge allmänna riktlinjer för arbetets bedrivande, t.ex. inriktningen av inspektionsverksamheten. Varje ombuds- man har ett eget tillsynsområde och svarar självständigt för bestämda ärendegrupper. Riksdagen ansåg dock att tillsynsområdet för den ombuds- man som utövar chefsfunktionen borde, med hänsyn till hans andra uppgifter, vara mindre omfattande än övriga ombudsmäns. JO:s tillsyns- område skulle omfatta statliga och kommunala myndigheter samt tjänste- män och andra befattningshavare vid dessa myndigheter samt annan som innehar tjänst eller uppdrag varmed följer myndighetsutövning såvitt avser denna hans verksamhet. Tillsynen skulle, liksom tidigare, inte omfatta regeringen, riksdagen eller kommunala församlingar eller ledamöter av dessa organ, inte heller JK. Åtskilliga organ som är underställda riksdagen undantogs likaså från JO:s tillsyn. I fråga om JO:s arbetsuppgifter under- strök riksdagen att klagomålsprövningen är JO:s viktigaste uppgift och mest ägnad att tillgodose syftet med JO:s verksamhet i stort. För att en lättnad i arbetsbördan skulle uppstå rekommenderades att JO i större utsträckning än tidigare skulle utnyttja möjligheten att överlämna klago- mål till annan myndighet för utredning och prövning. Detta motiverades med att de centrala förvaltningsmyndigheterna har tillsyn över hela verk- samheten inom sitt förvaltningsområde och att det med hänsyn till JO- ämbetets extraordinära karaktär var väsentligt att de ordinarie tillsyns- organen i första hand fick tillfälle att pröva framställda klagomål. Vidare

40Se SOU 1975:23 s. 85.

41Se bet. KU 1975/76:22 och rskr. 1975/76:27.

42Se SOU 1985:26 s. 66 f.

107

2022/23:RS2

JO-ÄMBETETS UTVECKLING

underströks att JO borde underlåta att ta upp klagomål till prövning när ordinarie besvärsmöjligheter fortfarande stod öppna. Genom reformen infördes vidare en bestämmelse som enligt huvudregeln innebar att JO inte till utredning borde uppta förhållanden, vilka låg mer än två år tillbaka i tiden. För att JO-institutionen inte skulle utvecklas till ett stort ämbetsverk och därmed förlora den personliga karaktär som JO-ämbetet borde ha ansåg riksdagen det nödvändigt att prioritera viss verksamhet. En begräns- ning av inspektionsverksamheten, främst såvitt gällde de rutinmässiga inspektionerna, borde därför komma till stånd. JO:s inspektionsverksam- het skulle sålunda i första hand inriktas på myndigheter som JO på grund av klagomålsfrekvensen eller andra orsaker, t.ex. uppgifter i pressen, fann anledning att särskilt kontrollera. I den mån arbetsbördan gjorde det möjligt borde också andra inspektioner, regelbundet eller stickprovsvis, företas. Det framhölls därvid att inspektionerna lämpligen borde inriktas på studier av särskilt utvalda frågor. Beträffande JO:s åtalsbefogenhet skulle JO – liksom tidigare – ha rätt att som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare under hans tillsyn som genom brott åsidosatt något åliggande i sin tjänsteutövning; att personkretsen för hans tillsyn kom att ändras genom JO-reformen har framgått ovan. På samma sätt som tidigare skulle åtalsrätten – om här bortses från tryckfrihetsbrott – gälla alla typer av brott begångna i tjänsteutövningen och således inte endast brott mot 20 kap. BrB. JO:s möjligheter till åtalseftergift begränsades. Med hänsyn till det sätt på vilket det straffbara ämbetsansvaret bestämts genom ämbets- ansvarsreformen fanns nämligen inte längre något egentligt utrymme för särskilda bestämmelser om åtalseftergift motsvarande de som fanns i 12 § i 1967 års JO-instruktion (jfr 2.2). De allmänna bestämmelserna i 20:7 rättegångsbalken (RB) om åtalseftergift (åtalsunderlåtelse) skulle vara tillämpliga på JO. JO skulle vidare, liksom tidigare, ha befogenhet att till disciplinmyndighet anmäla tjänsteman under hans tillsyn för beslut om disciplinpåföljd, avskedande eller avstängning. Befogenheten skulle gälla såväl tjänsteman för vilken författningsreglerat disciplinansvar förelåg som för övriga, dvs. mertalet kommunaltjänstemän. JO skulle vidare bl.a. ha befogenhet att föra talan vid domstol mot disciplinmyndighets beslut enligt statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan. Detta innebar att JO inte tillerkändes någon talerätt beträffande det stora flertalet kommunaltjänstemän. (Tidigare saknade JO möjlighet att överklaga disciplinbeslut men i stället kunde han, om han ansåg disciplinpåföljd påkallad, väcka åtal mot tjänstemannen.) Någon ändring i JO:s rätt att i fråga om felaktigheter, som inte var straffbara, kritisera felande befatt- ningshavare och att uttala sig om lämpligheten av ett handläggningssätt gjordes ej. Reformen innebar vidare bl.a. att JO:s ämbetsberättelse, som inte längre skulle avse kalenderår utan omspänna budgetår (juli–juni), skulle lämnas till riksdagen senast den 15 oktober varje år.

Vissa av de av 1972 års JO-utredning framlagda förslagen godtogs ej av riksdagen. Detta gällde bl.a. förslaget om delegation till vissa högre JO- tjänstemän av beslutsrätt i avvisnings- och avskrivningsärenden samt bestämmelserna om s.k. generalklausul (förslagen redovisade i 3.1). 1967 års instruktion ersattes av en ny instruktion för JO, lagen (1975:1057) med instruktion för justitieombudsmännen. Den nya instruktionen trädde, som tidigare nämnts, i princip i kraft den 1 januari 1976. Vissa delar av instruk- tionen, främst gällande JO-ämbetets nya organisation, trädde dock i kraft först den 8 maj 1976, dvs. dagen efter det att val av ombudsmän ägt rum.

108

JO-ÄMBETETS UTVECKLING

2022/23:RS2

3.3 1983 års JO-utredning

Redan när 1975 års JO-reform genomfördes förutsattes att reformen skulle utvärderas efter en tid. Mot denna bakgrund tillsatte riksdagens talmans- konferens 1983 års JO-utredning med uppgift att göra en översyn av JO- ämbetets verksamhet och organisation (jfr fotnot 37). I direktiven angavs bl.a. att utredningen inte skulle vara bunden av några detaljerade direktiv i sitt uppdrag utan förutsättningslöst kunna pröva både principiella frågor om ombudsmännens verksamhet och frågor som har att göra med ämbetets organisation.43 Konstitutionsutskottet pekade dock på några frågeställningar som enligt utskottet föreföll ha särskild aktualitet vid en sådan översyn. Sammanfattningsvis lyfte utskottet frågor om bl.a.

–hur JO på bästa sätt ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt regerings- formen och JO-instruktionen

–avvägningen mellan å ena sidan klagomålsprövningen och å andra sidan inspektionsverksamheten

–möjligheten att delegera beslutanderätten i vissa ärenden till erfarna tjänstemän vid JO-expeditionen

–JO:s roll i förhållande till riksdagen, särskilt kontakterna med riksdagen och riksdagens uppföljning av iakttagelser som JO har gjort

–JO:s sanktionsmöjligheter

–förhållandet till justitiekanslern

–erfarenheter av JO-ämbetets organisation.

Utredningen lämnade sitt betänkande i maj 1985 (SOU 1985:26). Utredningen föreslog en genomgripande förändring av organisationen så som den dittills hade sett ut. Ett förslag var att ämbetet skulle förestås av en ensam justitie- ombudsman, biträdd av tre rättschefer, som justitieombudsmannen kunde delegera beslutanderätt till. I övrigt innebar utredningens slutsatser i stora drag att verksamhetens omfattning och inriktning i stort skulle bibehållas.44

När det gäller frågan om JO-ämbetets organisation delade konstitutions- utskottet i många avseenden utredningens uppfattning om fördelarna med ett enmansämbete, men såg samtidigt problem med utredningens förslag.45 Konstitutionsutskottet konstaterade, liksom flera remissinstanser, att en ensam justitieombudsman skulle tvingas delegera sin beslutanderätt i stor utsträck- ning. Utskottet anförde att en vidgad delegationsmöjlighet skulle leda till att justitieombudsmannen själv skulle ha möjlighet att engagera sig i endast en mindre del av ärendena. Därmed skulle enligt utskottets mening alltför mycket av JO-ämbetets särskilda karaktär gå förlorad.

På förslag av konstitutionsutskottet beslutade riksdagen sedermera att ord- ningen med fyra ombudsmän valda av riksdagen skulle behållas.46 Samtidigt

43Se bet. KU 1982/83:7 s. 8.

44Se bet. KU 1986/87:2 s. 2 f.

45Se bet. KU 1986/87:2 s. 41.

46Se bet. KU 1986/87:2 och rskr. 1986/87:3.

109

2022/23:RS2	JO-ÄMBETETS UTVECKLING
	infördes titeln chefsjustitieombudsman, för att JO-ämbetet skulle bli mer
	sammanhållet och få ett tydligare ledarskap. Chefsjustitieombudsmannen
	(chefsJO) skulle ensam bestämma över arbetsordningen och inriktningen av
	verksamheten i stort.

3.4 Ställföreträdande ombudsmän inrättas på nytt

Som framgår ovan har ställföreträdande ombudsmän tidvis tjänstgjort hos JO- ämbetet. Ordningen med ställföreträdande ombudsmän avskaffades dock vid 1975 års JO-reform (se avsnitt 3.2.2).

En organisatorisk förändring som ägde rum 1995 innebar emellertid att två ställföreträdande ombudsmän inrättades på nytt hos JO. Bakgrunden var följande.

Dåvarande justitieombudsmän hade i en skrivelse till konstitutionsutskottet aktualiserat frågan om ett initiativ från utskottets sida om vissa författnings- ändringar som skulle möjliggöra tjänstgöring för en eller flera ställföre- trädande ombudsmän. Justitieombudsmännen framhöll bl.a. att ärendetill- strömningen hade ökat kraftigt sedan en längre tid och att det fanns en tendens till ökning av ärendebalansen. Vidare påpekades att det förhållandet att varje tillsynsärende skulle avgöras av någon av ombudsmännen gjorde organisa- tionen mycket sårbar. Dessa problem kunde enligt justitieombudsmännen inte lösas med den möjlighet som fanns enligt då gällande regler i riksdags- ordningen att riksdagen under vissa förutsättningar skulle välja en ersättare för en ombudsman under en begränsad tid. (Se bilaga 1 i bet. 1994/95:KU33.)

Konstitutionsutskottet konstaterade bl.a. att respektive ombudsmans arbets- börda var sådan att det inte inom ämbetet fanns utrymme att bemästra situa- tioner som uppstod om störningar av allvarligare art uppkom i en ombudsmans löpande verksamhet. Med utnyttjande av sin initiativrätt föreslog utskottet därför en ordning som gjorde det möjligt för riksdagen att utse en eller flera ställföreträdande ombudsmän vid JO-ämbetet. Förslaget innebar att en person som hade tjänstgjort som riksdagens ombudsman kunde utses till ställföre- trädande ombudsman. Valet av ställföreträdande ombudsman föreslogs gälla för en tid av två år från valet eller den senare tidpunkt riksdagen bestämde. Enligt förslaget skulle en ställföreträdande ombudsman kunna tas i anspråk för tjänstgöring om någon ombudsman på grund av en längre tids sjukdom blev förhindrad att utöva sin tjänst eller det av något annat särskilt skäl fanns behov av att en ställföreträdande ombudsman tjänstgjorde. (Se bet. 1994/95:KU33.)

Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag.47

47Se rskr. 1994/95:277.

110

JO-ÄMBETETS UTVECKLING

2022/23:RS2

3.5Verksamhetsförändringar och utredningar under 2000-talet

JO-ämbetet har efter reformerna under 1900-talet inte varit föremål för några nya stora utredningar eller reformer. Vissa verksamhetsförändringar och utredningar har dock genomförts.

3.5.1 Viss delegationsmöjlighet införs

Under 2010 gjorde riksdagen, på förslag av konstitutionsutskottet, ett till- kännagivande till riksdagsstyrelsen om en översyn av lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän.48

Bakgrunden var en skrivelse till utskottet från dåvarande chefsJO i vilken han föreslog att en utredning skulle tillsättas med uppdrag att föreslå de ändringar i lagen som krävdes för att möjliggöra en anpassning av JO:s handläggnings- och beslutsformer till den ökade tillströmningen av klagomål.

Riksdagsstyrelsen beslutade att tillsätta en utredning om en översyn av instruktionen för Riksdagens ombudsmän.

Uppdraget genomfördes av en utredare som avlämnade rapporten Delega- tionsbeslut inom JO-ämbetet – Betänkande från 2010 års JO-utredning.49

Riksdagsstyrelsen överlämnade genom en framställning (framst. 2009/10:RS5) lagförslaget till riksdagen för ställningstagande.

Framställningen behandlades av konstitutionsutskottet i betänkande 2010/11:KU7.

Riksdagsstyrelsens förslag innebar i huvudsak att det skulle införas en möjlighet för Riksdagens ombudsmän att delegera befogenhet att med vissa begränsningar avgöra klagoärenden till anställda handläggare på JO- expeditionen.

Utskottet tillstyrkte i allt väsentligt lagförslaget. Mot bakgrund av de enskilda ombudsmännens självständighet och oberoende i fråga om tillsynen inom det egna ansvarsområdet, föreslog dock utskottet en delvis annan modell än riksdagsstyrelsen för rätten att besluta om delegation. Den innebar att varje JO skulle få bemyndiga en tjänsteman att fatta beslut om avgörande.

Riksdagen biföll utskottets förslag, och en möjlighet för ombudsmännen att delegera vissa avskrivningsbeslut till tjänstemän vid myndigheten infördes 2011.50

3.5.2 Opcat-verksamheten – en del av JO

Sedan den 1 juli 2011 har JO en enhet med uppgiften att förebygga att människor som är frihetsberövade utsätts för grym, omänsklig eller annan förnedrande behandling eller bestraffning. Arbetet baseras på ett fakultativt

48Se bet. 2009/10:KU24 och rskr. 2009/10:174.

49Se bilagan i framst. 2009/10:RS5.

50Se bet. 2010/11:KU7 och rskr. 2010/11:149.

111

2022/23:RS2	JO-ÄMBETETS UTVECKLING
	protokoll – Opcat – som Sverige anslöt sig till 2005. Som redan har nämnts
	(se avsnitt 2.4.2), finns det hos JO en särskild enhet som utgör ett s.k. nationellt
	besöksorgan, Opcat-enheten. Enheten inspekterar regelbundet platser där
	människor hålls frihetsberövade, rapporterar från besöken och deltar i det
	internationella samarbetet inom området. Opcat-inspektionerna genomförs på
	uppdrag av justitieombudsmännen inom deras respektive ansvarsområde.
	Inrättandet av JO som nationellt besöksorgan enligt Opcat behandlades i
	betänkande 2010/11:KU17 efter en framställning från JO (framst.
	2010/11:JO2).
	Under 2016 genomförde JO:s internrevision en granskning av Opcat-
	verksamheten.51 Granskningen visade att vissa områden kunde förbättras. Med
	anledning av sina iakttagelser lämnade internrevisionen ett antal rekommen-
	dationer. I JO:s ämbetsberättelse för verksamhetsåret 2016/17 anges bl.a. att
	diskussioner om hur verksamheten kan förbättras och förtydligas har förts
	mellan ombudsmännen och byråcheferna med anledning av granskningen.52
	JO anger också att vissa styrdokument har reviderats.

3.5.3 Organisationsstudier

Det har genomförts två organisationsstudier, 2006 respektive 2013. Det var i bägge fallen relativt begränsade utredningar som redovisades i promemorior om vardera cirka tio sidor.

Den första organisationsstudien utfördes av Riksdagsförvaltningen, som 2006 ombads att se över JO:s administrativa arbete. Promemorian, som hade rubriken JO:s administrativa arbete53, utmynnade i förslag om att JO i större utsträckning skulle bistås av Riksdagsförvaltningen, om en översyn av kansli- chefsfunktionen och om att inrätta en särskild funktion för de personal- administrativa frågorna. Den sistnämnda rekommendationen följdes, men när det gäller samverkan med Riksdagsförvaltningen gick utvecklingen i motsatt riktning.

Våren 2013 anlitade dåvarande chefsJO en extern utredare för att göra en genomlysning av JO-ämbetets organisation. Utredningen utgick från rättslig reglering och styrdokument, men tyngdpunkten låg på medarbetarintervjuer. I en rapport från maj 2013 med rubriken JO-ämbetets organisation – En genom- lysning beskrivs översiktligt regelverket och hur ämbetet de facto var organi- serat. Utredaren konstaterade bl.a. att det finns två bilder av JO:s organisation, dels den i regelverket, dels den i verkligheten. Utredarens rekommendation var att ämbetet antingen skulle anpassa sig till regelverket, vilket bl.a. skulle innebära en betydligt starkare administrativ ställning för chefsJO och kansli- chefen, eller se till att regelverket ändrades så att avdelningarna även formellt blir självständiga med tydligt chefsansvar för respektive justitieombudsman. Utredaren tog även upp ett flertal andra frågor, dock utan att lämna några mer

51 JO:s ärende med dnr ADM 70-2016.

52 Se redog. 2017/18:JO1 s. 13.

53 JO:s ärende med dnr ADM 339-2006.

112

JO-ÄMBETETS UTVECKLING

2022/23:RS2

detaljerade förslag, vilket inte heller var uppgiften. I december 2014 beslutade dåvarande chefsJO om vissa justeringar av JO:s organisation.54

3.5.4 En nationell institution för mänskliga rättigheter

I januari 2017 beslutade konstitutionsutskottet att ge en utredare i uppdrag att överväga och analysera om det är lämpligt att en nationell institution för mänskliga rättigheter blir en del av JO och på vilket sätt det skulle kunna genomföras organisatoriskt. Utredningen, JO som IMR? (dnr 1214-2016/17), som överlämnades den 13 juni 2017 var ett led i konstitutionsutskottets beredning av frågan om en svensk institution för mänskliga rättigheter.55 På förslag av konstitutionsutskottet tillkännagav riksdagen för regeringen som sin mening att regeringen skyndsamt på nytt skulle låta utreda frågan om en nationell institution för mänskliga rättigheter i Sverige.56 I sitt ställnings- tagande uttalade konstitutionsutskottet bl.a. att det fanns skäl för att inte föreslå att en institution för mänskliga rättigheter skulle inrättas vid JO eller som en särskild myndighet under riksdagen.

Genom ett beslut i mars 2018 gav Regeringskansliet en utredare i uppdrag att biträda Kulturdepartementet i arbetet med att utreda inrättandet av en nationell institution för mänskliga rättigheter (Ku 2018:A). Uppdraget innebar att utredaren skulle ta fram ett förslag på hur en nationell institution för mänskliga rättigheter kan utformas för att uppfylla Parisprinciperna57 inom ramen för den svenska konstitutionella ordningen. Utredaren överlämnade till regeringen promemorian Förslag till en nationell institution för mänskliga rättigheter i Sverige (Ds 2019:4). Utredaren föreslog att MR-institutionen, benämnd Sveriges nationella institution för mänskliga rättigheter, ska inrättas som en ny myndighet under regeringen.

Regeringen föreslog i proposition 2020/21:143 att det ska inrättas en ny myndighet, Institutet för mänskliga rättigheter. I propositionen föreslogs en ny lag och lagändringar som ska reglera institutets verksamhet. Förslagen i den nya lagen, lagen om Institutet för mänskliga rättigheter, omfattar i huvudsak institutets uppgifter, institutets ledning och hur den ska utses samt institutets organisation i övrigt. Det föreslogs ändringar i en bestämmelse i lagen (1994:260) om offentlig anställning som reglerar förutsättningarna för att skilja institutets chef från sin anställning. Det föreslogs också ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som behandlar i vilken omfatt- ning sekretess ska gälla i institutets verksamhet. Den nya lagen föreslogs träda

54Beslut den 11 december 2014 i JO:s ärende med dnr ADM 115-2014.

55Se bet. 2017/18:KU6.

56Se bet. 2017/18:KU6 punkt 2 och rskr. 2017/18:98.

57Parisprinciperna, som anger riktlinjer för nationella institutioner med uppgift att främja och skydda de mänskliga rättigheterna, antogs av FN:s generalförsamling i december 1993 (resolution 48/134). Enligt Parisprinciperna bör en nationell institution för mänskliga rättigheter ha en bred befogenhet att främja och skydda dessa rättigheter och ges ett själv- ständigt mandat som är tydligt formulerat i grundlag eller annan lag, där också institutionens sammansättning och verksamhetsområde specificeras. Härutöver behandlar principerna institutionens uppgifter, sammansättning, garantier för institutionens oberoende och mång- fald samt frågor om dess arbetsmetoder.

113

2022/23:RS2	JO-ÄMBETETS UTVECKLING
	i kraft den 1 oktober 2021 i fråga om de bestämmelser som reglerar institutets
	styrelse och nomineringen av styrelseledamöter och i övrigt den 1 januari
	2022. Lagändringarna föreslogs träda i kraft den 1 januari 2022.
	Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag.58
	Institutet för mänskliga rättigheter inrättades den 1 januari 2022. Bestäm-
	melser om institutet och dess verksamhet finns i lagen (2021:642) om Institutet
	för mänskliga rättigheter.

3.5.5 Internrevisorernas granskning

På uppdrag av chefsJO genomförde JO:s internrevisorer under våren 2018 en granskning av verksamhetsstyrningen vid JO. Syftet var att granska hur verk- samheten styrs och följs upp utifrån gemensamma mål. Uppdraget redovisades till JO i juni 2018.59

Enligt granskningsrapporten är internrevisorernas samlade bild att verk- samhetsstyrningen vid JO är decentraliserad. Det anförs att styrningen av respektive avdelning utgår från den ansvariga ombudsmannen och att styrningen från myndighetschefen är mindre påtaglig. I granskningen har även framkommit ett behov av att tydligare beskriva processen för att styra och följa upp verksamheten.

Vidare ser internrevisorerna att JO kan utveckla verksamhetsplanens utformning och målformulering så att verksamhetens inriktning blir tydligare för mottagarna. Internrevisorerna förordar att JO tydligare bryter ned målet för genomförda inspektioner på avdelningar och typ av inspektioner för att få en bättre styrande effekt av målet.

Ett av myndighetens tre övergripande mål avser internationell verksamhet, men enligt internrevisorerna framgår det inte i JO-instruktionen eller av något annat styrdokument att internationell verksamhet ska bedrivas.

Sammanfattningsvis anser internrevisorerna att JO bör förbättra sin verk- samhetsstyrning och uppföljning.

58Se bet. 2020/21:KU33, rskr. 2020/21:356.

59JO:s ärende med dnr ADM 11-2017.

114

2022/23:RS2

4 Nordiska ombudsmannainstitutioner och internationella organ – ett urval

4.1 Inledning

Den svenska ombudsmannainstitutionen var under lång tid ensam i sitt slag. De senaste hundra åren har dock ombudsmannainstitutioner inrättats i ett flertal andra länder.60 Först ut var de nordiska grannländerna: Finland följt av Danmark och Norge. Ombudsmannainstitutet omtalas därför ofta som nordiskt eller skandinaviskt till sitt ursprung och har därefter spridits till hundratalet länder. För att ge en bild av hur JO:s närmsta motsvarigheter är utformade, utifrån bl.a. legal grund, utnämning, uppdrag och befogenheter redovisas i avsnitt 4.2 huvuddragen i ombudsmannainstitutionerna i Finland, Danmark och Norge.

Sedan 1995 finns även en ombudsman som väljs av Europaparlamentet och som utövar tillsyn över Europeiska unionens institutioner, organ och byråer. I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och i stadgan för ombuds- mannen har såväl skyddet av ombudsmannens oberoende och självständighet som hans eller hennes förhållanden i övrigt reglerats. I avsnitt 4.3 nedan redo- visas detta regelverk för att ge en bild av det ombudsmannainstitut som över- vakar våra gemensamma institutioner. En jämförelse mellan de rättsliga förut- sättningarna för Europeiska ombudsmannens och JO:s verksamhet, med bl.a. fokus på ombudsmännens konstitutionella ställning, finns i avsnitt 5.2.9.

Det har även vuxit fram ett antal internationella organisationer och sammanslutningar för att bl.a. sprida ombudsmannainstitutet ytterligare och utbyta erfarenheter. Den till omfattningen största av dessa är International Ombudsman Institute (benämnd IOI). IOI har tagit fram ett flertal riktlinjer och policydokument som behandlar frågor om ombudsmannainstitutioner. I avsnitt 4.4 nedan redovisas dels huvuddragen i IOI:s bakgrund och verk- samhet, dels innehållet i ett urval av organisationens riktlinjer och policy- dokument. En redogörelse för hur JO:s ställning m.m. förhåller sig till IOI:s riktlinjer för utveckling och reformering av ombudsmannainstitutioner finns i avsnitt 5.2.10.

Vidare har Europeiska kommissionen för demokrati genom lag (Venedig- kommissionen), som är ett rådgivande organ inom Europarådet, antagit prin- ciper som syftar till att främja skyddet av ombudsmannainstitutioner och värna deras oberoende. Venedigkommissionens principer redovisas i avsnitt 4.5. En redogörelse för hur JO:s ställning m.m. förhåller sig till dessa principer finns i avsnitt 5.2.11.

60Se Melin (2009) s. 267 där det anges att ombudsmannainstitutioner inrättas i över 130 länder. Jfr även avsnitt 4.4.1.

115

2022/23:RS2

NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL

4.2 Vissa nordiska ombudsmannainstitutioner

Även om ombudsmannainstitutionerna i såväl Finland som Danmark ursprungligen bygger på det svenska ombudsmannainstitutet har den danska utvecklats till en egen modell där bl.a. ombudsmannens roll skiljer sig från JO:s. En grundläggande skillnad mellan den svenska och den danska modellen är bl.a. om ombudsmannen som i Danmark har som funktion att granska beslut och myndigheternas ställningstagande samt utifrån detta lämna rekommen- dationer till myndigheterna, eller om uppdraget som i Sverige även omfattar att granska enskilda befattningshavares handlande, med möjlighet att agera som särskild åklagare. Inom den nordiska gruppen ligger den finländska ombudsmannainstitutionen, med dess tillsyn över enskilda befattningshavare och möjlighet till att väcka åtal, närmre den svenska modellen medan den norska ligger mer i linje den danska.61

4.2.1 Finland

Justitieombudsmannaämbetet inrättades vid Finlands riksdag utifrån svensk modell genom den regeringsform som antogs 1919. Den förste ombuds- mannen påbörjade sin verksamhet 1920. Ämbetet är därmed det näst äldsta i sitt slag i världen. Ombudsmannens uppdrag är att utifrån klagomål och inspektioner övervaka att domstolar och andra myndigheter samt tjänstemän, offentligt anställda arbetstagare och andra som sköter offentliga uppdrag följer lagen i sin verksamhet. Justitieombudsmannen övervakar också lagligheten i fråga om beslut och åtgärder av statsrådet62, medlemmarna av statsrådet och presidenten.

Justitieombudsmannen är även ett sådant nationellt besöksorgan som avses i Opcat (jfr avsnitt 3.5.2).

För att främja de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna finns det vidare ett människorättscenter vid justitieombuds- mannens kansli. Människorättscentret ska bl.a. främja informationen, utbild- ningen och forskningen i fråga om de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. Människorättscentret behandlar inte klagomål.

Under 2018 tog justitieombudsmannen emot ca 5 600 klagomål och inledde

79initiativärenden. Justitieombudsmannen genomförde samma år 128 inspek- tioner. Av 5 410 behandlade klagomål föranledde 759 avgöranden åtgärder, främst i form av anmärkningar eller tillkännagivanden av kritiska eller väg- ledande uppfattningar. Cirka 2 600 ärenden föranledde inte någon åtgärd efter- som det t.ex. inte fanns någon anledning att misstänka lagstridigt eller felaktigt förfarande eller annars någon anledning för ombudsmannen att vidta åtgärder. Drygt 2 000 klagomål prövades inte, med anledning av bl.a. att klagomålet

61Se bl.a. Lane (2000) s. 146.

62Med statsrådet avses å ena sidan det organ som utövar allmän regeringsmakt och som består av statsministern och ministrarna och, å andra sidan, det organ för beslutsfattandet i regerings- och förvaltningsärenden som består av statsrådets allmänna sammanträde och ministerierna.

116

NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL

2022/23:RS2

överlämnats till en annan myndighet, att över två år förflutit från händelsen som klagomålet avsåg eller att ärendet hade inletts vid en annan myndighet eller möjligheten att överklaga inte hade nyttjats.63 (För en jämförande tabell över andra nordiska länders ärendestatistik, se bilaga 2.)

Vid justitieombudsmannens kansli finns ca 70 anställda, varav ca

35 jurister.

Rättslig reglering

Den finska ombudsmannainstitutionen regleras i huvudsak i Finlands grund- lag64 och lagen om riksdagens justitieombudsman. I instruktionen för riks- dagens justitieombudsman finns vidare bestämmelser om personalen vid justitieombudsmannens kansli. Bestämmelser om val av justitieombudsman m.m. finns i riksdagens arbetsordning.

I den finländska rättsordningen finns även justitiekanslern i statsrådet, som har sin grund i den svenska justitiekanslersinstitutionen och som fanns som institution i Finland under benämningen prokurator efter att landet blev ett ryskt storfurstendöme 1809.65 Justitiekanslern har liknande uppdrag och befogenheter som justitieombudsmannen. Justitiekanslerns gransknings- område har dock i viss mån begränsats genom lagen om fördelningen av åligganden mellan justitiekanslern i statsrådet och riksdagens justitieombuds- man. Enligt den lagen är justitiekanslern inte skyldig att övervaka att lagen följs i ärenden som hör till riksdagens justitieombudsman och som gäller bl.a. försvarsmakten eller olika former av frihetsberövanden. I det följande redo- visas de förhållanden som rör justitieombudsmannen, eftersom det främst är denna som motsvarar JO.

Val, mandatperiod och opartiskhet

Enligt 38 § första stycket i Finlands grundlag väljer riksdagen för en mandat- period på fyra år en justitieombudsman samt två biträdande justitieombuds- män, som ska ha utmärkta lagkunskaper. De biträdande justitieombudsmännen kan ha en ställföreträdare enligt vad som närmare bestäms i lag. I fråga om de biträdande justitieombudsmännen och ställföreträdaren för dem gäller i tillämpliga delar vad som bestäms om justitieombudsmannen.

Val av justitieombudsman och biträdande justitieombudsmän förrättas efter att grundlagsutskottet gjort en bedömning av dem som anmält sig för ämbetet (11 § riksdagens arbetsordning). Praxis är att talmanskonferensen beslutar att riksdagen ska annonsera efter personer som står till förfogande för uppdraget genom samma rekryteringskanaler som riksdagen använder när andra tjänster inom riksdagen utlyses (annonser i de största dagstidningarna samt statens rekryteringswebbplats).66

63Se Riksdagens justitieombudsmans berättelse år 2018, s 373.

64Finlands nu gällande grundlag trädde i kraft den 1 mars 2000.

65Ämbetet gavs namnet justitiekansler 1918 efter att Finland blivit självständigt.

66Se betänkandet Översyn av riksdagsordningen (2012/13:URF3) s. 218.

117

2022/23:RS2	NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL
	Vid valet tillämpas reglerna för val av talman, vilket medför att ombudsman
	blir den kandidat som får en enkel majoritet av de avgivna rösterna eller, om
	flera kandidater finns och ingen av dem får majoritet, den som får flest röster
	vid en tredje omröstning (16 § riksdagens arbetsordning jämförd med 34 § i
	grundlagen).
	Av 16 § andra stycket lagen om riksdagens justitieombudsman framgår att
	justitieombudsmannen, efter att ha mottagit grundlagsutskottets ståndpunkt,
	väljer en ställföreträdare för de biträdande justitieombudsmännen för en
	mandattid på högst fyra år.
	Riksdagens justitieombudsman kan enligt 27 § tredje stycket i grundlagen
	inte vara riksdagsledamot.
	Den som valts till justitieombudsman, biträdande justitieombudsman eller
	ställföreträdare för de biträdande justitieombudsmännen ska enligt 13 § lagen
	om riksdagens justitieombudsman utan dröjsmål ge en redogörelse som är
	avsedd för riksdagen för sådan näringsverksamhet och förmögenhet samt för
	sådana uppdrag och andra bindningar som kan ha betydelse vid bedömningen
	av hans eller hennes verksamhet som justitieombudsman, biträdande justitie-
	ombudsman eller ställföreträdare för de biträdande justitieombudsmännen. Av
	bestämmelsen följer att även ändringar i uppgifterna som sker under mandat-
	perioden ska anmälas utan dröjsmål.
	Justitieombudsmannen och de biträdande justitieombudsmännen får enligt
	17 § första stycket lagen om riksdagens justitieombudsman inte sköta någon
	annan offentlig tjänst under sin mandattid. De får inte heller ha något offentligt
	eller privat uppdrag som kan äventyra förtroendet för att laglighetskontrollen
	utövas opartiskt eller annars försvåra skötseln av uppdraget som ombudsman.
	Av 18 § samma lag följer att ombudsmännen under mandatperioden även ska
	avstå lön och andra förmåner som kan vara förknippade med sådana anställ-
	ningar och uppdrag.
	Det finns inte några begränsningar när det gäller omval av ombudsmän.
	Flertalet av justitieombudsmännen har under de senaste decennierna valts om,
	liksom övervägande delen av de biträdande justitieombudsmännen.
	Entledigande och åtal
	Riksdagen kan befria justitieombudsmannen från uppdraget före mandat-
	periodens utgång av synnerligen vägande skäl med stöd av 38 § andra stycket
	i grundlagen och efter att ha inhämtat grundlagsutskottets ställningstagande.
	Beslutet ska fattas med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna.
	Om fråga uppkommit om en ämbetsåtgärd av justitieombudsmannen är
	laglig kan en undersökning av frågan inledas i riksdagens grundlagsutskott
	genom en anmälan till grundlagsutskottet av justitiekanslern eller justitie-
	ombudsmannen, en anmärkning som undertecknats av minst tio riksdags-
	ledamöter, eller genom en begäran om undersökning som framställts till
	grundlagsutskottet av något annat riksdagsutskott. Grundlagsutskottet kan

118

NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL

2022/23:RS2

också på eget initiativ börja undersöka om justitieombudsmannens ämbets- åtgärder är lagliga. (Se 117 § jämförd med 115 § i grundlagen.)

Åtal mot justitieombudsmannen för lagstridigt förfarande i ämbetet behandlas i riksrätten. Beslut om att väcka åtal fattas av riksdagen sedan grundlagsutskottet tagit ställning till om ombudsmannens ämbetsåtgärd är laglig. Före beslutet ska riksdagen ge ombudsmannen tillfälle att lämna en förklaring. När utskottet behandlar ärendet ska utskottet vara fulltaligt. Åtal mot en justitieombudsman utförs av riksåklagaren. (Se 117 § jämförd med 114 § i grundlagen.)

Uppdrag

I 109 § första stycket i grundlagen anges att justitieombudsmannen ska över- vaka att domstolarna och andra myndigheter samt tjänstemännen, offentligt anställda arbetstagare och också andra följer lag och fullgör sina skyldigheter när de sköter offentliga uppdrag. När justitieombudsmannen utövar sitt ämbete övervakar han eller hon att de grundläggande fri- och rättigheterna samt de mänskliga rättigheterna tillgodoses.

Laglighetsprövningen omfattar även åtgärder av statsrådet, medlemmar av statsrådet och republikens president (112 och 113 §§ i grundlagen och 1 § lagen om riksdagens justitieombudsman).

Vid sidan av justitieombudsmannens laglighetskontroll har ombudsmannen i uppdrag att vara ett sådant nationellt besöksorgan som anges i Opcat. Det innebär att justitieombudsmannen inspekterar platser där personer är eller kan hållas frihetsberövade antingen med stöd av ett beslut av en myndighet eller på dess uppmaning eller med dess samtycke eller medverkan. De befogenheter som ombudsmannen har för att genomföra uppdraget överensstämmer i stor utsträckning med de som han eller hon har för sin laglighetskontroll. (Se 1 a, 2 och 11 f §§ lagen om riksdagens justitieombudsman.)

Justitieombudsmannen har även uppgifter relaterade till Människorätts- centret som finns vid ombudsmannens kansli. Ombudsmannen ska efter att ha hört riksdagens grundlagsutskott utse en direktör för centret för en mandat- period om fyra år. Denne ska leda och representera Människorättscentret och att avgöra de ärenden som centret har till uppgift att sköta och som inte enligt lagen om riksdagens justitieombudsman ska avgöras av människorätts- delegationen. Ombudsmannen ska även, efter att ha hört direktören, utse leda- möterna i människorättsdelegationen. (Se 19 c och 19 e §§ lagen om riks- dagens justitieombudsman.)

Befogenheter och åtgärder

Justitieombudsmannens laglighetskontroll genomförs genom undersökningar av klagomål, genom att ombudsmannen på eget initiativ inleder ett ärende och genom inspektioner (4, 5 resp. 6 §§ lagen om riksdagens justitieombudsman).

Enligt 4 § lagen om riksdagens justitieombudsman undersöker ombuds- mannen ett klagomål, om det ärende som klagomålet gäller omfattas av

119

2022/23:RS2	NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL
	justitieombudsmannens laglighetskontroll och det finns anledning att miss-
	tänka att den övervakade har agerat lagstridigt eller inte fullgjort sina skyldig-
	heter eller om justitieombudsmannen på någon annan grund anser det
	motiverat. Med anledning av ett klagomål vidtar justitieombudsmannen de
	åtgärder som han eller hon anser vara befogade med tanke på lagen, rätts-
	skyddet, de grundläggande fri- och rättigheterna eller de mänskliga rättig-
	heterna. Enligt bestämmelsen behandlar justitieombudsmannen inte ett klago-
	mål som gäller ett ärende som är äldre än två år, om det inte finns särskilda
	skäl till det. Justitieombudsmannen ska utan dröjsmål informera klaganden om
	ärendet inte leder till åtgärder på grund av att klagomålet avser ett ärende som
	är äldre än två år eller för att det inte hör till justitieombudsmannen, för att det
	behandlas vid en behörig myndighet eller kan överklagas genom ordinära
	rättsmedel eller om det finns något annat skäl. Justitieombudsmannen kan
	enligt samma bestämmelser även överlämna ett klagomålsärende till en
	behörig myndighet om det är motiverat med hänsyn till ärendets art.
	Till stöd för sin övervakning har justitieombudsmannen enligt 111 § första
	stycket i grundlagen rätt att få de upplysningar som de behöver för sin
	laglighetskontroll av myndigheterna och av andra som sköter offentliga
	uppdrag. Av andra stycket följer att justitieombudsmannen har rätt att vara
	närvarande vid statsrådets sammanträden och vid föredragning för presidenten
	i statsrådet.
	I 6 § lagen om riksdagens justitieombudsman anges att justitieombuds-
	mannen har rätt att av myndigheterna avgiftsfritt få den handräckning som han
	eller hon anser behövlig samt behövliga kopior eller utskrifter av handlingar
	och datafiler hos myndigheter och andra som står under ombudsmannens
	tillsyn.
	Om justitieombudsmannen vid sin undersökning skulle finna att en
	myndighet eller tjänsteman inte följt lagen, finns det flera åtgärder som
	ombudsmannen kan vidta gentemot myndigheten eller den enskilde befatt-
	ningshavaren. I sin laglighetsprövning kan justitieombudsmannen emellertid
	inte instruera en domare eller en annan befattningshavare vad som ska
	beslutas, men däremot kan han eller hon bl.a. framföra kritik om ett avgörande
	saknar stöd i lag eller går utöver vad lagen föreskriver.67
	Beroende på allvarligheten i det fel som begåtts kan ombudsmannen agera
	för att den enskilde befattningshavaren i slutändan påförs någon form av
	påföljd. Med stöd av 8 § lagen om riksdagens justitieombudsman kan ombuds-
	mannen t.ex. bestämma att en polisundersökning eller förundersökning ska
	verkställas för ett ärende som han eller hon prövar.
	Om ombudsmannen finner att det finns anledning att väcka åtal följer av
	110 § i grundlagen att ombudsmannen kan fatta beslut om att väcka åtal mot
	en domare för lagstridigt förfarande i en ämbetsåtgärd. Sådana beslut kan
	också fattas av justitiekanslern. Dessa kan även utföra åtal eller förordna att
	åtal ska väckas också i andra ärenden som omfattas av deras laglighetskontroll.
	67 Se Modeen (2000) s. 316.

120

NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL

2022/23:RS2

Om justitieombudsmannen anser att den som står under ombudsmannens tillsyn har agerat lagstridigt eller inte fullgjort sina skyldigheter, men att åtal inte behöver väckas eller disciplinärt förfarande inledas i ärendet, kan ombuds- mannen enligt 10 § lagen om riksdagens justitieombudsman ge den över- vakade en anmärkning för framtiden. Om justitieombudsmannens avgörande innehåller ett påstående om att någon gjort något brottsligt, har den som fått en anmärkning rätt att föra avgörandet av skuldfrågan till domstol.

Om det finns grund för det, kan justitieombudsmannen enligt samma bestämmelse delge någon som står under hans eller hennes tillsyn sin upp- fattning om det förfarande som lagen kräver eller göra denne uppmärksam på de krav som god förvaltningssed ställer eller på synpunkter som främjar att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodo- ses. Justitieombudsmannen kan också enligt 11 § första stycket lagen om riksdagens justitieombudsman rikta en framställning till en behörig myndighet om att ett fel ska rättas eller ett missförhållande avhjälpas.

Justitieombudsmannen kan vid skötseln av sitt uppdrag göra statsrådet eller något annat organ som svarar för beredning av lagstiftning uppmärksamt på brister som han eller hon observerat i bestämmelser eller föreskrifter samt göra framställningar om hur dessa ska utvecklas och bristerna avhjälpas (11 § andra stycket lagen om riksdagens justitieombudsman). Justitieombudsmannen får även i anslutning till sina berättelser till riksdagen lägga fram förslag om hur brister i lagstiftningen som han eller hon observerat kan rättas till (13 § lagen om riksdagens justitieombudsman).

Justitieombudsmannen har även möjlighet att utöva laglighetskontroll i fråga om statsrådets och presidentens ämbetsåtgärder. Av 112 § första stycket i grundlagen följer att justitieombudsmannen har rätt att framställa en moti- verad anmärkning om han eller hon finner att lagligheten av ett beslut eller en åtgärd av statsrådet eller en minister eller presidenten ger anledning till anmärkning. Om den lämnas obeaktad, har justitieombudsmannen rätt att vid behov vidta åtgärder.

Justitieombudsmannen ska enligt 113 § i grundlagen meddela riksdagen om han eller hon anser att presidenten har gjort sig skyldig till landsförräderi- brott, högförräderibrott eller brott mot mänskligheten.

Vidare kan enligt 115 § i grundlagen en undersökning av frågan om en ministers ämbetsåtgärd är laglig inledas i riksdagens grundlagsutskott genom en anmälan av justitieombudsmannen till utskottet.

Justitieombudsmannen fattar beslut om hur uppgifter ska fördelas mellan justitieombudsmannen och de biträdande justitieombudsmännen efter att ha hört de biträdande justitieombudsmännen. Även om de biträdande justitie- ombudsmännen i regel har samma befogenheter som justitieombudsmannen, är frågor som rör de högsta statsorganen förbehållna justitieombudsmannen. Om en biträdande justitieombudsman anser att ett ärende som han eller hon behandlar ger anledning till anmärkning till följd av ett beslut eller en åtgärd av statsrådet, en medlem av statsrådet eller republikens president eller orsak att väcka åtal mot presidenten vid högsta domstolen eller vid högsta förvalt-

121

2022/23:RS2	NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL
	ningsdomstolen eller en ledamot vid någon av dessa domstolar, ska han eller
	hon därför överföra ärendet till att avgöras av justitieombudsmannen.68
	I 109 § andra stycket i grundlagen stadgas att justitieombudsmannen årligen
	till riksdagen ger en berättelse om sin verksamhet samt om rättskipningens
	tillstånd och om de brister i lagstiftningen som han eller hon har observerat.

4.2.2 Danmark

Den danska ombudsmannainstitutionen, Folketingets ombudsmand, inledde sin verksamhet 1955. I likhet med många andra ombudsmannainstitutioner och som en del av det folkvalda parlamentets kontrollmakt har ombudsmannen i uppdrag att övervaka att aktörer inom den offentliga förvaltningen följer lagen och god förvaltningssed i sin verksamhet. Ombudsmannen kan även utifrån inspektioner uttala sig om förhållanden vid institutioner och myndigheter utifrån ett allmänmänskligt och humanitärt perspektiv.

Ombudsmannen har vidare fått den danska regeringens uppdrag att som nationellt besöksorgan besöka platser där enskilda hålls frihetsberövade, för inspektioner i enlighet med det s.k. Opcat-protokollet (jfr avsnitt 3.5.2). Besöksuppdraget genomförs i samarbete med den nationella människorätts- institutionen Institut for Menneskerettigheder och den privata organisationen Dansk Institut Mod Tortur (Dignity), vilka bidrar med människorättslig och medicinsk expertis.69

Den danska ombudsmannainstitutionen bedriver även ett internationellt arbete, i syfte att bidra till utvecklingen av ombudsmannainstitutioner i andra länder och att lära av andra ombudsmannainstitutioners erfarenheter.

Under verksamhetsåret 2019 avslutade ombudsmannen ca 5 000 ärenden, varav ungefär 800 ärenden utreddes, drygt 2 100 klagomål inte utreddes på grund av att ordinarie rättsmedel inte var uttömda, drygt 1 100 ärenden avskrevs för att det saknades anledning för närmare utredning och nästan 1 000 klagomål avvisades på formella grunder. I 105 ärenden riktade ombuds- mannen kritik eller en rekommendation eller liknande till något organ.70 (För en jämförande tabell över andra nordiska länders ärendestatistik, se bilaga 2.)

Vid ombudsmannens kansli finns ca 100 anställda varav ca 60 arbetar inom den utredande verksamheten.

Rättslig grund

Den danska grundloven (grundlagen) stadgar att Folketinget enligt lag väljer en eller två personer som inte är medlemmar i Folketinget att ha inblick i

68 Se 14 § lagen om riksdagens justitieombudsman. I fråga om justitieombudsmannens beslutanderätt i relation till de biträdande justitieombudsmännen kan noteras att justitie- ombudsmannen, efter att ha hört de biträdande justitieombudsmännen och Människorätts- centrets direktör, även fastställer arbetsordningen för kansliet, där bl.a. närmare bestäm- melser om fördelningen av uppgifter mellan ombudsmännen meddelas (se 4 kap. 21 § lagen om riksdagens justitieombudsman).

69Se Folketingets Ombudsmands Tilsynsmanual, dok.nr. 15/05108-57, s. 3.

70Se Folketingets Ombudsmands beretning 2019, s. 98.

122

NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL

2022/23:RS2

statens civila och militära förvaltning (55 §). Närmare bestämmelser om ombudsmannen finns i lagen om Folketingets Ombudsmand71 (ombudsmans- lagen). Vidare finns i Folketingets forretningsorden (arbetsordning) ytterligare bestämmelser om bl.a. val av ombudsman och budget för ombudsmannen. Särskilda bestämmelser för ombudsmannen finns även i lagar om vissa sak- områden, bl.a. om att han eller hon ska utöva särskild tillsyn vid verkställighet av utvisade personer (30 a § utlänningslagen72).

Val, mandatperiod och entledigande

Efter varje folketingsval och när ämbetet är ledigt ska Folketinget enligt 1 § ombudsmanslagen välja en ombudsman. Valet ska äga rum senast sex månader efter folketingsvalet eller efter det att en tidigare ombudsmans mandatperiod löpt ut. Ombudsmannen kan väljas med enkel majoritet av de avgivna rösterna under förutsättning att minst hälften av ledamöterna är närvarande och deltar i omröstningen. Någon debatt i kammaren får inte ske inför en omröstning (17 och 33 §§ i Folketingets arbetsordning jämförd med 36 § andra stycket).

I 2 § ombudsmanslagen stadgas att ombudsmannen ska ha en juridisk kandidatexamen samt att den som är medlem av Folketinget, kommunala råd eller regionfullmäktige inte får vara ombudsman.

Efter nyval till Folketinget eller när ombudsmannens mandatperiod tar slut behåller ombudsmannen sin ställning till dess att Folketinget valt en ny ombudsman och denne tillträtt ämbetet (1 § tredje stycket ombudsmanslagen).

Ombudsmannens mandatperiod är således nära knuten till Folketingets val- period. Eftersom valperioden är fyra år (se 32 § första stycket i grundlagen) medför det i regel att också mandatperioden för ombudsmannen är ungefär fyra år, beroende på när tillträdet kan ske.

Ombudsmannen kan väljas om men hans eller hennes sammanlagda ämbetsperiod får inte överstiga tio år (1 § andra stycket ombudsmanslagen).

Om ombudsmannen inte längre har Folketingets förtroende kan Folketinget enligt 3 § ombudsmanslagen entlediga honom eller henne. Ombudsmannen kan själv enligt 4 § samma kapitel avgå med sex månaders uppsägningstid. Om det inte finns någon annan grund ska ombudsmannens förordnande enligt samma bestämmelse upphöra vid utgången av den månad då han eller hon fyller 70 år.

Oberoende och opartiskhet

I 10 § ombudsmanslagen föreskrivs att ombudsmannen är oavhängig av Folke- tinget i utövandet av sitt uppdrag. Folketinget fattar dock beslut om allmänna bestämmelser om ombudsmannens verksamhet.

71Lov om Folketingets Ombudsmand.

72Udlændingeloven.

123

2022/23:RS2	NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL
	Ombudsmannens lön bestäms enligt 5 § ombudmanslagen av Folketinget.
	Avgångsvederlag och pension beräknas i enlighet med 3–5 §§ lagen om
	ersättning och pension m.m. för ministrar.
	Ombudsmannen får inte ha någon anställning eller något uppdrag i offent-
	liga eller privata verksamheter, företag eller institutioner, såvida inte Folke-
	tingets justitieutskott lämnat sitt samtycke. Om det i ett ärende skulle finnas
	omständigheter som kan väcka tvivel om ombudsmannens opartiskhet, ska
	ombudsmannen underrätta justitieutskottet som får bestämma vem som ska
	utföra ombudsmannens uppgifter. (Se 29 § ombudsmanslagen.)
	Ombudsmannen har inte åtalsimmunitet.73 Talan om anspråk som väcks
	mot ombudsmannen i en tvistemålsprocess med anledning av hans eller hennes
	beslut, ställningstaganden m.m. kan dock avvisas på begäran av ombuds-
	mannen (25 § ombudsmanslagen).
	Ombudsmannen anställer och entledigar själv sin personal. Deras antal, lön
	och pension ska dock fastställas i enlighet med Folketingets arbetsordning.
	Ämbetets utgifter ska betalas från Folketingets budget. (Se 28 § ombudsmans-
	lagen.)
	Av 51 § Folketingets arbetsordning följer att Folketingets ombudsman
	lämnar ett budgetförslag som kommer att ingå i det förslag till budget för
	Folketinget som efter utskottsbehandling lämnas till statsministern för använd-
	ning vid utarbetandet av förslag till finanslag för det kommande budgetåret.
	Ombudsmannen kan enligt 27 § ombudsmanslagen bestämma att en av
	medarbetarna tillfälligt ska utföra hans eller hennes uppgifter.
	Uppdrag och verksamhetsområde
	Av 21 § ombudsmanslagen följer att ombudsmannens uppdrag är att bedöma
	huruvida myndigheter eller personer som omfattas av ombudsmannens verk-
	samhet handlar i strid med gällande lag eller på annat sätt gör fel eller för-
	summar sina plikter när de utför sina uppgifter. Ombudsmannen kan också
	utifrån iakttagelser vid en inspektion av en institution eller myndighet uttala
	sig om förhållanden utifrån ett allmänmänskligt och humanitärt perspektiv
	(18 § ombudsmanslagen).
	Ombudsmannens verksamhet omfattar alla delar av den offentliga förvalt-
	ningen, dvs. alla myndigheter som måste följa den danska förvaltningslagen.74
	Av detta följer att verksamhetsområdet inte omfattar Folketinget eller organ
	under Folketinget.75 Verksamheten omfattar också frihetsberövades för-
	hållanden på privata institutioner där frihetsberövandet skett genom beslut
	eller på begäran av en offentlig myndighet eller med samtycke eller med-
	givande från en sådan. Ombudsmannens verksamhet omfattar dessutom barns
	förhållanden vid privata institutioner som utför uppgifter i omedelbar relation
	till barn. (Se 7 § första stycket ombudsmanslagen.)
	73 Se Stern (2008a) s. 156.
	74 Se Stern (2008a) s. 156.
	75 Se Folketingets Ombudsmands beretning 1996, s. 449 ff.

124

NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL

2022/23:RS2

Ombudsmannens tillsyn omfattar inte domstolarna. Inte heller omfattar verksamheten klagomål på nämnder som har till uppgift att under tillfreds- ställande former lösa tvister mellan enskilda, även om nämnderna i andra fall betraktas som en del av den offentliga förvaltningen. (Se 7 § andra och tredje stycket ombudsmanslagen.)

I lagstiftning inom olika sakområden har vissa myndigheter vidare undan- tagits från ombudsmannens tillsynsverksamhet, däribland Flyktingnämnden (58 a § utlänningslagen).

Ombudsmannen kan besluta att företag, institutioner, föreningar m.fl. ska omfattas av ombudsmannens verksamhet om de berörda organen enligt lag eller administrativt helt eller delvis omfattas av de regler och principer som är tillämpliga på offentlig förvaltning (7 § fjärde stycket ombudsmanslagen). Privata institutioner som helt finansieras av allmänna medel, t.ex. förskolor, har bedömts utgöra en del av den offentliga förvaltningen.76

Vid bedömningen av kommuner och regioner måste ombudsmannen enligt 8 § ombudsmanslagen ta hänsyn till de särskilda villkor som myndigheterna verkar under.

Ombudsmannens verksamhet omfattar även den danska folkkyrkan, dock inte i frågor som direkt eller indirekt avser kyrkans lära eller förkunnelse (9 § ombudsmanslagen).

Var och en kan hos ombudsmannen klaga på de myndigheter och institu- tioner som står under ombudsmannens tillsyn. Den som är frihetsberövad har rätt att framföra sitt klagomål till ombudsmannen med ett förslutet brev. Den som klagar måste ange sitt namn. Klagomålet måste ha sänts till ombuds- mannen inom ett år från det att det anmälda förhållandet ägde rum, såvida inte ombudsmannen finner att det finns särskilda skäl för att ändå ta upp klago- målet till prövning. (Se 13 § ombudsmanslagen.)

Klagomål kan vidare inte lämnas in om det rör ett förhållande som kan klagas på hos en annan förvaltningsmyndighet och den myndigheten ännu inte avgjort saken (14 § ombudsmanslagen).

Den danska ombudsmannainstitutionen kompletterar i viss mån domstols- väsendet eftersom man kan klaga på förvaltningsbeslut såväl till en domstol som till ombudsmannen, även om den senare inte kan fatta bindande beslut. Någon förvaltningsdomstol finns inte i den danska rättsordningen. Den enskilde klaganden kan således vända sig till ombudsmannen i frågor som exempelvis är för kostsamma eller av någon orsak inte lämpliga att driva i en vanlig domstol.77

Befogenheter och åtgärder

Ombudsmannen avgör enligt 16 § ombudsmanslagen om ett klagomål ger tillräcklig anledning till att närmare undersöka saken. Det finns således inte någon skyldighet att utreda ett klagomål.

76Se Stern (2008a) s. 156.

77Se t.ex. Fenger (2020).

125

2022/23:RS2	NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL
	Ombudsmannen kan även på eget initiativ inleda tillsynsärenden i enskilda
	frågor. Ombudsmannen kan vidare genomföra generella undersökningar av
	tillsynsobjektens hantering av spörsmål. Han eller hon kan därvid genomföra
	inspektioner vid alla institutioner och verksamheter och varje arbetsställe som
	hör till ombudsmannens verksamhetsområde. (Se 17 och 18 §§ ombudsmans-
	lagen.)
	Till stöd för sin utredning har ombudsmannen rätt till att bl.a. från tillsyns-
	objekten få de upplysningar och handlingar som han eller hon begär (19 §
	ombudsmanslagen). Ombudsmannen och hans eller hennes personal har
	tystnadsplikt när det gäller de frågor som ombudsmannen får kännedom om i
	sin verksamhet, om sakens natur kräver sekretess (28 § ombudsmanslagen).
	Möjligheterna till insyn i ombudsmannens handlingar är begränsade, även för
	anmälare, då varken den danska förvaltningslagen eller den danska offentlig-
	hetslagen är tillämplig på ombudsmannens verksamhet.78
	Om ombudsmannen efter utredningen av ett ärende exempelvis skulle finna
	att ett fel begåtts av tillsynsobjektet kan han eller hon vidta vissa åtgärder.
	Ombudsmannen kan enligt 22 § ombudsmanslagen framföra kritik, lämna
	rekommendationer och på annat sätt meddela sin åsikt i ett ärende. I dessa
	rekommendationer kan ombudsmannen bl.a. uppmana myndigheter att ta upp
	en sak till prövning på nytt och fatta ett nytt avgörande. Någon uttrycklig
	skyldighet att rätta sig efter ombudsmannens uttalande finns dock inte.
	Ombudsmannen vänder sig i huvudsak till myndigheten och i regel inte till
	enskilda befattningshavare. Ombudsmannen har sedan 1997 inte längre rätt att
	väcka åtal eller verka för att en disciplinpåföljd påförs en befattningshavare,
	en rätt som ombudsmannen tidigare haft men aldrig använt.79 Genom denna
	ändring fjärmade sig den danska ombudsmannainstitutionen ytterligare från
	den svenska, i det att den inte längre fokuserar på hur enskilda befattnings-
	havares utför sina uppgifter.80
	Ombudsmannen kan också begära att en klagande ska få rättshjälp i sam-
	band med frågor som faller inom ombudsmannens verksamhetsområde (23 §
	ombudsmanslagen). Den enskilde kan därigenom få ekonomisk möjlighet att
	driva sin fråga i domstol.
	Om ombudsmannens utredning visar att det finns fel eller försummelser av
	större betydelse inom den offentliga förvaltningen, ska ombudsmannen enligt
	24 § ombudsmanslagen upplysa Folketingets justitieutskott om saken.
	Ombudsmannen ska vidare meddela vederbörande minister, kommunfull-
	mäktige eller regionfullmäktige om förhållandena.
	Om ombudsmannen skulle finna att det finns brister i gällande författningar
	eller administrativa bestämmelser ska han eller hon meddela Folketinget och
	den ansvariga ministern. Om det är fråga om brister som förekommer i
	kommunala eller regionala föreskrifter ska ombudsmannen meddela veder-
	börande kommunfullmäktige eller regionfullmäktige detta. I ombudsmans-
	78 Se Folketingets Ombudsmands notat 25 maj 2018.
	79 Se Folketingets Ombudsmands beretning 1996, s. 449 ff.
	80 Se Stern (2008a) s. 155.

126

NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL

2022/23:RS2

lagen lyfts i sammanhanget särskilt fram att ombudsmannen i sin verksamhet ska överväga om gällande lagar och administrativa bestämmelser är förenliga med FN:s konvention om barnets rättigheter. (Se 12 § ombudsmanslagen.)

Ombudsmannen ska enligt 11 § ombudsmanslagen årligen lämna en verk- samhetsberättelse till Folketinget. Denna berättelse ska offentliggöras.

Skyddad titel

Enligt 30 § ombudsmanslagen får titeln ombudsman, eller en titel som kan förväxlas därmed, inte användas såvida det inte medges i en lag som Folke- tinget har antagit.

4.2.3 Norge

Den norska ombudsmannainstitutionen, Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen, även benämnd Sivilombudet81, inrättades 1962. I Norge finns sedan 1952 även Ombudsmannen for Forsvaret, som är Stortingets särskilda kontrollorgan för försvaret82. Nedan redovisas främst de förhållanden som avser Sivilombudet, eftersom den institutionens verksamhetsområde ligger närmre JO:s huvudsakliga tillsynsområde.

Sivilombudet har, utöver den ordinarie tillsynsverksamheten, även i upp- drag att vara nationellt besöksorgan enligt Opcat (jfr avsnitt 3.5.2).

Sivilombudet tog emot 3 882 klagomål under 2019. Ombudsmannen avslutade ungefär lika många ärenden under året. Av dessa utreddes

276klagomåls- eller initiativärenden, varav 182 ärenden avslutades med kritik eller en rekommendation till myndigheten att pröva saken på nytt. Av övriga klagomål gav 1 427 inte anledning till närmare utredning och 2 276 avvisades, till stor del på grund av att de ärenden som låg till grund för klagomålen fortfarande pågick vid en förvaltningsmyndighet.83 (För en jämförande tabell över andra nordiska länders ärendestatistik, se bilaga 2.)

Sivilombudet har ca 70 anställda, varav ungefär 50 är jurister. Verksam- heten är fördelad på tre enheter för handläggning av klagomål, en enhet för bl.a. initiativärenden och en Opcat-enhet.

Rättslig reglering

Att Stortinget ska utnämna en ombudsman framgår av den norska grunnloven (grundlagen). I övrigt berör grundlagen inte Sivilombudet särskilt. De ytter- ligare bestämmelser som reglerar ombudsmannens verksamhet finns i stället i lag, främst i lov om Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (sivil- ombudsloven), härefter sivilombudslagen.

81Sivilombudet benämndes Sivilombudsmannen fram till den 1 juli 2021.

82Jfr den svenska Militieombudsmannen vars ämbete slogs samman med JO 1968.

83Se Sivilombudsmannen Årsmelding 2019, s. 51 f.

127

2022/23:RS2

NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL

Val, mandatperiod och entledigande

Enligt 75 § l i grundlagen är det Stortingets uppgift att utifrån närmare bestäm- melser som anges i lag utnämna en person, som inte är medlem av Stortinget, att övervaka den offentliga förvaltningen och alla som arbetar i dess tjänst, i syfte att se till att det inte utövas orätt mot den enskilda medborgaren.

I 2 § sivilombudslagen anges att Sivilombudet ska väljas av Stortinget, med minst två tredjedels majoritet, för fyra år. Sivilombudet väljs i plenum på rekommendation av Stortingets presidium. Vid rekrytering av ett nytt sivil- ombud annonseras tjänsten ut. Ombudsmannen kan bara väljas om en gång. Ombudsmannen ska enligt 30 § samma lag ha en juris kandidatexamen eller magisterexamen i rättsvetenskap. Ombudsmannen ska vidare uppfylla höga krav på yrkesmässiga kvalifikationer och personliga egenskaper samt ha betydande relevant erfarenhet.

Om ombudsmannen avlider under mandatperioden, blir permanent ur stånd att utföra sitt uppdrag, avsäger sig uppdraget eller avsätts av Stortinget med två tredjedels majoritet, ska Stortinget välja en ny ombudsman för en ny mandatperiod. (Se 31 § sivilombudslagen.)

Om ombudsmannen är tillfälligt förhindrad att utföra sina uppgifter, kan Stortinget utse en ersättare bland de ledande befattningshavarna vid ombuds- mannens sekretariat i hans eller hennes frånvaro. Vid frånvaro upp till tre månader kan dock ombudsmannen själv utse någon av dessa befattningshavare till ersättare för honom eller henne. (Se 32 § sivilombudslagen.)

Oberoende och opartiskhet

I fråga om förhållandet till Stortinget föreskrivs att Sivilombudet är själv- ständig och oberoende i förhållande till Stortinget i utövandet av tillsyns- uppdraget (5 § sivilombudslagen). Ombudsmannen är enligt 6 § sivilombuds- lagen också oberoende i förhållande till den offentliga förvaltningen, som inte kan vidta åtgärder som innefattar myndighetsutövning gentemot ombuds- mannen om dessa kan påverka det oberoende och opartiska utförandet av ombudsmannauppdraget.84

Sivilombudet får inte utan medgivande från Stortinget eller den som Stor- tinget bemyndigar ha en annan anställning eller ett annat uppdrag i offentlig eller privat verksamhet (se 34 § fjärde stycket sivilombudslagen).

Om ombudsmannen finner att han eller hon på grund av jäv eller annat skäl inte bör handlägga ett ärende, kan Stortingets presidium utse en biträdande ombudsman att handlägga ärendet (se 32 § tredje stycket sivilombudslagen).

Sivilombudet har inte åtalsimmunitet.85

Sivilombudets lön fastställs av Stortinget eller den som Stortinget bemyn- digar. Ombudsmannens pensionsrättigheter fastställs i lag. (Se 34 § första och andra stycket sivilombudslagen.)

84Detta kan bl.a. vara relevant i fråga om i vilken utsträckning tillsynsmyndigheter under regeringen kan vidta åtgärder gentemot Sivilombudet.

85Se Stern (2008b) s. 333.

128

NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL

2022/23:RS2

Stortinget har delegerat beslutanderätten att fastställa ombudsmannens lön till sitt presidium. Presidiet har med stöd av bemyndigandet beslutat att ombudsmannens lön ska justeras årligen och motsvara den för en domare i högsta domstolen.86

Sivilombudet beslutar själv om anställning av de högsta befattningshavarna vid ombudsmannens sekretariat efter att ha hört Sivilombudets anställnings- råd. Övriga medarbetare anställs av anställningsrådet. (Se 29 § sivilombuds- lagen.)

Uppdrag och verksamhetsområde

Sivilombudets uppdrag är att kontrollera att den offentliga förvaltningen inte behandlar individer orättvist samt att bidra till att den offentliga förvaltningen respekterar och skyddar de mänskliga rättigheterna (1 § sivilombudslagen). Ombudsmannen kan utreda och uttala sig om klagomål mot förvaltningen eller förhållanden som ombudsmannen tar upp på eget initiativ (3 § sivilombuds- lagen).

Ombudsmannens verksamhetsområde omfattar den offentliga förvalt- ningen och alla som arbetar i dess tjänst. Verksamheten omfattar också alla fall där någon kan vara föremål för frihetsberövande av det allmänna. (Se 4 § första stycket sivilombudslagen.)

Sivilombudslagen innehåller också bestämmelser som undantar viss verk- samhet från ombudsmannens tillsyn. Bland annat faller Stortingets ställnings- taganden utanför verksamhetsområdet, liksom beslut som regeringen har fattat. Stortingets externa organ, exempelvis den norska riksrevisionen, står inte under ombudets tillsyn. Vidare utövar inte Sivilombudet tillsyn över dom- stolarnas verksamhet. Ombudsmannen kan i regel inte heller pröva beslut som enligt lag bara kan fattas av kommun- eller regionfullmäktige, såvida inte ombudsmannen inleder ett initiativärende för att hänsynen till rättssäkerheten eller andra särskilda skäl talar för det. (Se 4 § andra stycket sivilombudslagen.)

För att en klagande ska få sitt klagomål behandlat av Sivilombudet måste han eller hon ha uttömt alla möjligheter till överprövning. Om inte alla möjligheter till överprövning har uttömts, ska ombudsmannen hänvisa klaganden till rätt besvärsinstans. Dessa begränsningar gäller dock inte om kungen i statsrådet, dvs. regeringen, är den enda instans som den enskilde kan klaga till eller om det finns särskilda skäl. (Se 8 § sivilombudslagen.)

Om klagomålet avser ett avgörande i ett förvaltningsärende ska klagomålet lämnas till Sivilombudet inom ett år från det att ett slutligt beslut fattades. Om klagomålet avser andra förhållanden löper samma tidsfrist från det att för- hållandet ägde rum eller upphörde eller från det att klaganden ska ha haft kännedom om förhållandet. Om det finns särskilda skäl kan ombudsmannen dock ta upp en fråga till prövning trots att fristen löpt ut. (Se 9 § sivilombuds- lagen.)

86Se Hovedinstruks for virksomhetsstyring i Stortingets administrasjon, 2013, s. 16.

129

2022/23:RS2	NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL
	Den som klagar måste ange sitt namn. Den som är frihetsberövad har rätt
	att kommunicera med ombudsmannen i förtrolighet. (Se 7 § sivilombuds-
	lagen.)
	Ombudsmannen avgör om det finns tillräckliga skäl att utreda ett klagomål
	och hur det i så fall ska utredas (10 § sivilombudslagen).
	Ombudsmannen är vidare ett sådant nationellt besöksorgan som beskrivs i
	Opcat. Ombudet ska ha en särskild rådgivande kommitté för arbetet som
	besöksorgan. (Se 3 § c samt 17 och 19 §§ sivilombudslagen, jfr avsnitt 3.5.2.)
	Befogenheter och åtgärder
	Sivilombudet har rätt att, utan hinder av tystnadsplikt, få de upplysningar och
	handlingar som han eller hon kan behöva för att utföra sitt uppdrag från de
	som omfattas av hans eller hennes verksamhetsområde. Ombudsmannen har
	även rätt att få tillträde till fysiska platser och tillgång till system. (Se 20 §
	sivilombudslagen.)
	Som utgångspunkt är handlingarna som tagits fram i Sivilombudets ären-
	den offentliga, med undantag för bl.a. handlingar och uppgifter som omfattas
	av sekretess och handlingar som tagits fram eller hämtats in under handlägg-
	ningen. Ombudsmannen och anställda vid sekretariatet har tystnadsplikt i
	fråga om uppgifter om förhållanden av personlig karaktär och uppgifter om
	affärs- eller driftsförhållanden. (Se 22 och 26 §§ sivilombudslagen.)
	På grundval av vad som framkommit vid handläggningen av ett klagomåls-
	ärende får Sivilombudet uttala sig om huruvida han eller hon anser att det har
	begåtts fel i förvaltningen, att det har agerats oförsvarligt eller i strid med god
	förvaltningssed. Ombudsmannen kan vidare uttala sig om huruvida ett beslut
	är ogiltigt eller uppenbart oskäligt, det finns berättigade skäl att ifrågasätta
	förhållanden av betydelse för ärendet eller det finns omständigheter som kan
	leda till ersättningsansvar. Om ombudsmannen gjort ett sådant uttalande får
	han eller hon även ange att ett fel bör rättas, att ett ärende bör omprövas eller
	att ersättning bör beviljas. Någon skyldighet att följa ombudsmannens
	uttalanden föreskrivs dock inte. (Se 12 § sivilombudslagen.)
	Om Sivilombudet finner särskilda skäl för det kan han eller hon även
	informera åklagarmyndigheten eller den myndighet som anställt en berörd
	tjänsteman om vad som framkommit i utredningen (25 § andra stycket sivil-
	ombudslagen).
	Ombudsmannen kan också när som helst avsluta ett ärende på grundval av
	att ett fel rättas eller att saken omprövas eller om han eller hon av annan anled-
	ning finner att det inte finns tillräckliga skäl att fortsätta utredningen (10 §
	sivilombudslagen).
	Sivilombudet får delegera sina befogenheter till anställda vid sitt sekre-
	tariat. Ombudsmannen ska dock personligen ta ställning i de fall där det är
	aktuellt att kritisera ett beslut eller agerande eller om det är fråga om att lämna
	rekommendationer som nationellt besöksorgan enligt Opcat. (Se 33 § sivil-
	ombudslagen.)

130

NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL

2022/23:RS2

Som nationellt besöksorgan har Sivilombudet enligt sivilombudslagen de befogenheter som anges i artikel 19 och 20 i Opcat. Ombudsmannen kan vidare ge rekommendationer som syftar till att förbättra behandlingen av och villkoren för frihetsberövade och till att förhindra tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Den ansvariga myndigheten ska behandla rekommendationerna och inleda en dialog med ombudsmannen om möjliga åtgärder. (Se 17 § andra stycket och 18 § sivil- ombudslagen.)

Om Sivilombudet finner att det finns brister i lagar, föreskrifter eller förvaltningspraxis kan han eller hon meddela organ inom den offentliga förvaltningen om detta (25 § tredje stycket sivilombudslagen).

Ombudsmannen ska årligen lämna en rapport till Stortinget om sin verk- samhet (5 § andra stycket sivilombudslagen).

4.3 Europeiska ombudsmannen

4.3.1 Rättslig reglering

Europeiska ombudsmannen inrättades 1992 genom fördraget om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget). Den förste ombudsmannen valdes av Europa- parlamentet 1995. 87

Reglering i fördrag om Europeiska ombudsmannen finns i artikel 228 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Enligt artikel 228.4 i FEUF ska Europaparlamentet fastställa regler och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning på eget initiativ genom förordningar i enlig- het med ett särskilt lagstiftningsförfarande.

Regler och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning fanns ursprungligen i Europaparlamentets beslut 94/262/EKSG, EG, Euratom av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning. Beslutet har sedermera ersatts av Europaparlamentets förord- ning (EU, Euratom) 2021/1163 av den 24 juni 2021 om föreskrifter och all- männa villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (Europeiska ombuds- mannens stadga) och om upphävande av beslut 94/262/EKSG, EG, Euratom.88

I den fortsatta framställningen används benämningen stadgan.

87Ett första initiativ till att inrätta en europeisk ombudsman togs redan 1974. Därefter tog det drygt 20 år till valet av den första Europeiska ombudsmannen. För en historisk redogörelse för processen, se The European Parliament and the establishment of a European Ombuds- man: Twenty years of debate, 1974-1995, publicerad i augusti 2015 i serien Historical Archives of the European Parliament, European Parliament History Studies, European Parlia- mentary Research Service.

88Genom förordningen har stadgan reviderats, i huvudsak för att stärka Europeiska ombuds- mannens oavhängighet och opartiskhet, för att ge bättre möjligheter för ombudsmannen att genomföra grundliga och opartiska undersökningar samt för att anpassa regleringen till Lissabonfördragets nya rättsliga grund.

131

2022/23:RS2	NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL
	Europeiska ombudsmannens verksamhet regleras även av de genom-
	förandebestämmelser som ombudsmannen har antagit i enlighet med artikel
	18 i stadgarna.89
	På ombudsmannens webbplats publiceras dessutom andra beslut och rikt-
	linjer som avser ombudsmannens arbete.90

4.3.2 Uppdrag och verksamhet

I artikel 228.1 i FEUF föreskrivs att en europeisk ombudsman, som är vald av Europaparlamentet, har befogenhet att ta emot klagomål från varje unions- medborgare eller varje annan fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat. Klagomålen kan gälla missförhållanden i unions- institutionernas, unionsorganens eller unionsbyråernas verksamhet, med undantag för Europeiska unionens domstol när den utövar sina domstols- funktioner. Europeiska ombudsmannen ska undersöka och rapportera om dessa klagomål.

Vidare anges att ombudsmannen inom ramen för sitt uppdrag ska göra de undersökningar som han eller hon finner berättigade, antingen på eget initiativ eller på grundval av de klagomål som framförs till honom eller henne direkt eller genom en ledamot av Europaparlamentet; detta gäller dock inte om de påstådda förhållandena är eller har varit föremål för ett domstolsförfarande. Om ombudsmannen konstaterar att ett missförhållande har förekommit, ska han eller hon hänskjuta frågan till den institution, det organ eller den byrå som berörs, som ska ha en frist på tre månader för att delge ombudsmannen sina synpunkter. Ombudsmannen ska därefter lämna en rapport till Europaparla- mentet och den institution, det organ eller den byrå som berörs. Den klagande ska underrättas om resultatet av dessa undersökningar.

Bestämmelser med motsvarande innehåll finns bl.a. i artikel 1, 2.1, 2.7, 3.1, 3.2, 4.1 och 4.3 i stadgan (se även artikel 5.2, 6.3 och 8.1 i genomförande- bestämmelserna).

Europeiska ombudsmannens uppdrag är således i korthet att hjälpa allmän- heten i kontakten med EU:s institutioner, organ och byråer.

Merparten av ombudsmannens arbete gäller klagomålsbaserade ärenden, men ombudsmannen genomför också strategiska undersökningar och initiativ- ärenden framför allt vid misstanke om systemfel.

Ombudsmannens klagomålshantering regleras i artikel 2 i stadgan och i artikel 2–13 i genomförandebestämmelserna. Regleringen i stadgan är mer övergripande, medan genomförandebestämmelserna innehåller detaljerade föreskrifter om bl.a. hur ombudsmannen ska ta emot och behandla klagomål, informationsinhämtning i samband med undersökningar, förslag till lösning, rekommendationer respektive slutsatser och procedurfrågor.

89 Europeiska ombudsmannens beslut om antagande av genomförandebestämmelser (2016/C 321/01). Genomförandebestämmelserna håller för närvarande på att revideras med anledning av den nya stadgan.

90 Ombudsmannens webbplats har adressen www.ombudsman.europa.eu.

132

NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL

2022/23:RS2

Ombudsmannen har rätt att i sin verksamhet genomföra undersökningar, höra tjänstemän, ta del av information och handlingar från gemenskaps- institutioner och gemenskapsorgan samt från medlemsstaterna (artikel 3–5, 7 och 8 i stadgan samt artikel 4 i genomförandebestämmelserna). Av artikel 5 i stadgan framgår att ombudsmannens hantering av sekretessbelagda uppgifter kan vara villkorad eller omfattas av tystnadsplikt. Vidare anges i artikel 9.1 i stadgan att ombudsmannen och dennes personal inte får avslöja information eller innehåll i dokument som de får tillgång till i sina undersökningar.

Om ombudsmannen inte får den hjälp som han eller hon har begärt får ombudsmannen underrätta Europaparlamentet, som ska ”agera i enlighet med detta” (artikel 5.11 i stadgan).

Ombudsmannen ska så långt det är möjligt försöka att tillsammans med institutionen eller organet i fråga nå en lösning som undanröjer det admini- strativa missförhållandet (artikel 2.10 i stadgan och artikel 5.1 i genom- förandebestämmelserna).

De klagomål som ombudsmannen hanterar kan avse exempelvis påståenden om bristande insyn i beslutsfattandet eller om kränkningar av grundläggande rättigheter, avslag på begäran om att få tillgång till handlingar samt avtalsfrågor. Ombudsmannen ska vidare göra de undersökningar på eget initiativ som han eller hon finner berättigade (artikel 8.1 i genomförande- bestämmelserna).

Sålunda framgår exempelvis av Europeiska ombudsmannens årsrapport för 2020 att centrala teman för det verksamhetsåret var

–Undersökningar och initiativ rörande covid-19

–Etiska frågor

–Grundläggande rättigheter

–Öppenhet kring beslutsfattandet på miljöområdet

–Ansvarsskyldighet i beslutsfattande

–Öppenhet i fråga om lobbyverksamhet

–Tillgång till handlingar

Ombudsmannen kan under undersökningens gång ge förslag till förbättringar när det gäller frågor som är kopplade till undersökningen (artikel 6.1 i genom- förandebestämmelserna).

Om ombudsmannen finner att det inte finns något administrativt miss- förhållande, att en lösning har nåtts eller att inga ytterligare undersökningar är motiverade ska undersökningen avslutas med ett beslut där slutsatser anges (artikel 6.2 i genomförandebestämmelserna).

Om ombudsmannen konstaterar administrativa missförhållanden ska han eller hon lämna lämpliga rekommendationer till den berörda institutionen i enlighet med artikel 4.1 i stadgan. Den unionsinstitution, det unionsorgan eller den unionsbyrå som berörs ska inom tre månader sända ett detaljerat yttrande till ombudsmannen. I yttrandet ska det fastställas huruvida institutionen har genomfört eller avser att genomföra rekommendationen och i så fall hur. Ombudsmannen ska vidarebefordra yttrandet till den klagande som kan lämna

133

2022/23:RS2	NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL
	in kommentarer om det inom en månad. (Se artikel 6.3 i genomförande-
	bestämmelserna, artikel 4.2 i stadgan och artikel 228.1 i FEUF.)
	När det exempelvis gäller beslutsfattandet i EU har Europeiska ombuds-
	mannen bl.a. lämnat rekommendationer till Europeiska unionens råd om hur
	det skulle kunna bli enklare för allmänheten att följa EU:s lagstiftningsprocess.
	Ombudsmannen har även uppmanat kommissionen att ge bättre tillgång till
	handlingar.
	En stor del av ombudsmannens arbete går ut på att göra EU:s förvaltning
	mer lyhörd för vissa frågor, bl.a. hur allmänhetens uppfattning om EU
	påverkas av den s.k. svängdörrssituationen, dvs. när EU-tjänstemän börjar
	arbeta för den privata sektorn eller någon från den privata sektorn börjar arbeta
	för en EU-institution. Sådana förflyttningar kan väcka farhågor om intresse-
	konflikter eller lobbyverksamhet gentemot tidigare kollegor. Ombudsmannen
	genomförde därför en undersökning av hur kommissionen hanterar sväng-
	dörrssituationer i fråga om personalen och presenterade förslag på hur
	kommissionen kunde förbättra sina förfaranden när det gäller att tillämpa
	bestämmelser på detta område. Ombudsmannen följde också upp i vilken
	utsträckning kommissionen hade genomfört förslagen.
	Sedan 2018 tillämpar Europeiska ombudsmannen ett påskyndat förfarande
	för att få tillgång till begärda handlingar. Förfarandet innebär att ombuds-
	mannens kansli beslutar inom fem arbetsdagar från det att ett klagomål har
	kommit in om klagomålet kan undersökas. Ombudsmannen försöker sedan nå
	ett resultat i ärendet inom 40 dagar. Vid behov kan ombudsmannen exempelvis
	utfärda en rekommendation om att en institution ska ge allmänheten tillgång
	till vissa handlingar.
	Ombudsmannen hanterar också regelbundet klagomål som rör de grund-
	läggande rättigheterna, bl.a. frågor om jämlikhet och icke-diskriminering.
	En del av ombudsmannens arbete går ut på att göra EU-institutionerna mer
	medvetna om hur de – eller deras åtgärder – uppfattas av allmänheten.
	Ombudsmannen lägger också fram förslag till Europaparlamentet om hur det
	kan förbättra sina förfaranden för att hantera klagomål.
	Förutom att inleda klagomålsbaserade undersökningar eller undersökningar
	på eget initiativ försöker ombudsmannen bidra till förändring inom EU-
	institutionerna genom att exempelvis delta i offentliga samråd som berör
	ombudsmannens arbetsområde.
	Om det är nödvändigt för ombudsmannens ämbetsutövning får ombuds-
	mannen samarbeta med myndigheterna i medlemsstaterna, i enlighet med
	tillämplig nationell rätt och unionsrätt (artikel 10.1 i stadgan). Inom ramen för
	sin ämbetsutövning får ombudsmannen också samarbeta med unionens övriga
	institutioner, organ och byråer, i synnerhet med dem som ansvarar för att
	främja och skydda de grundläggande rättigheterna. Ombudsmannen ska
	undvika överlappningar och dubbelarbete i förhållande till dessa unions-
	institutioners, unionsorgans eller unionsbyråers verksamhet. (artikel 10.2 i
	stadgan). (Se även artikel 12 i genomförandebestämmelserna.)

134

NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL

2022/23:RS2

Europeiska ombudsmannen ingår också i det Europeiska ombudsmanna- nätverket. Nätverket, som inrättades 1996 och består av 96 kanslier i 36 europeiska länder samt av Europaparlamentets utskott för framställningar, är en länk mellan Europeiska ombudsmannen samt nationella och regionala ombudsmän för att underlätta att klaganden får hjälp på rätt nivå. Nätverket sprider också information om EU:s lagstiftning. Genom nätverket ska ombudsmän kunna samarbeta för att skydda EU-medborgarnas och enskilda personers rättigheter i enlighet med EU:s lagstiftning.

4.3.3 Kansli och delegation

Ombudsmannen ska biträdas av ett kansli och ombudsmannen ska utse kansliets chefstjänsteman (artikel 16.2 i stadgan).

Tjänstemännen och övriga anställda vid ombudsmannens kansli ska lyda under tjänsteföreskrifterna.91 Antalet tjänstemän i kansliet ska anpassas varje år som ett led i budgetprocessen. (Se artikel 16.3 i stadgan.)

När tjänstemän i unionen flyttas över till ombudsmannens kansli ska detta anses utgöra uppehållande av annan tjänst i tjänstens intresse i enlighet med artikel 37 första stycket a och artikel 38 i tjänsteföreskrifterna. (Se artikel 16.4 i stadgan).

Ombudsmannen får delegera delar av klagomålshanteringen till sekre- tariatet. Sekretariatet ska informera den klagande om rätten att begära att ombudsmannen gör en omprövning av beslut som fattats av sekretariatet. (Se artikel 11 i genomförandebestämmelserna.)

4.3.4 Val, mandatperiod och entledigande

I artikel 228.2 i FEUF anges att ombudsmannen ska väljas efter varje val till Europaparlamentet för dess valperiod och att ombudsmannen kan utses på nytt. En hänvisning till denna bestämmelse finns i artikel 11.1 i stadgan.

Av artikel 11.2 i stadgan följer att valet av ombudsman ska föregås av ett nomineringsförfarande, varefter ombudsmannen ska utses bland personer som

–är unionsmedborgare

–fullt ut äger medborgerliga och politiska rättigheter

–uppvisar alla erforderliga bevis för oavhängighet

–uppfyller kraven för utövandet av det högsta domarämbetet i sitt land eller besitter en sådan erkänd kompetens och sådana erkända kvalifikationer som krävs för att utöva ombudsmannaämbetet och

–inte har varit nationella regeringsmedlemmar eller ingått bland Europa- parlamentets ledamöter, Europeiska rådets medlemmar eller Europeiska

91Med tjänsteföreskrifterna avses förordningen nr 31 (EEG), nr 11 (EKSG) om tjänsteföre- skrifter för tjänstemän och anställningsvillkor för övriga anställda i Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen.

135

2022/23:RS2

NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL

kommissionens ledamöter under de senaste två åren före offentliggörandet av begäran om nomineringar.

Ombudsmannen ska upphöra att utföra sina uppgifter antingen vid slutet av sin ämbetsperiod eller vid frivillig avgång eller avsättning (artikel 12.1 i stadgan).

På begäran av Europaparlamentet kan ombudsmannen avsättas av Europeiska unionens domstol om han eller hon inte längre uppfyller de krav som ställs för att kunna utföra sina uppgifter eller om han eller hon har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse (artikel 228.2 i FEUF). Om Europa- parlamentet avser att begära avsättning av ombudsmannen i enlighet med artikel 228.2 i EUF-fördraget ska det höra ombudsmannen innan en sådan begäran görs (artikel 13 i stadgan).

Ombudsmannen ska stanna i sitt ämbete till dess att en ny ombudsman har valts, utom vid avsättning (artikel 12.2 i stadgan).

Om ämbetet frånträds i förtid ska en ny ombudsman inom tre månader från den tidpunkt då ämbetet blev vakant väljas för den resterande delen av Europaparlamentets valperiod. Fram till dess att en ny ombudsman har valts ska den chefstjänsteman som avses i artikel 16.2 ansvara för de brådskande ärenden som faller inom ombudsmannens ämbetsutövning. (Se artikel 12.3 i stadgan.)

4.3.5 Oberoende och självständighet

Ombudsmannens oberoende och självständighet regleras i artikel 228.3 i FEUF. Där anges att ombudsmannen ska vara fullständigt oavhängig i sin ämbetsutövning. Då ombudsmannen fullgör sina uppgifter får han eller hon vare sig begära eller ta emot instruktioner från någon regering, någon institution, något organ eller någon byrå.

En hänvisning till denna bestämmelse finns i artikel 14.1 i stadgan, där det även anges att ombudsmannen ska avhålla sig från alla handlingar som är oförenliga med ”de nämnda uppgifterna”.

Vid ämbetstillträdet ska ombudsmannen avge en högtidlig försäkran inför domstolen om att han eller hon ämnar utöva de uppgifter som avses i fördragen och i denna förordning med fullständig oavhängighet och opartiskhet och att han eller hon ämnar respektera de förpliktelser som följer av ämbetet under ämbetsperioden och efter dess utgång. Den högtidliga försäkran ska särskilt omfatta plikten att efter ämbetsperiodens utgång uppträda med integritet och omdöme när det gäller att acceptera vissa befattningar eller förmåner. (Se artikel 14.2 i stadgan.)

Ombudsmannen får inte under sin ämbetstid utöva någon avlönad eller oavlönad yrkesverksamhet (artikel 228.3 i FEUF). En bestämmelse med motsvarande innebörd finns i artikel 14.3 i stadgan, som även innefattar ett förbud för ombudsmannen att åta sig en politisk eller administrativ uppgift.

136

NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL

2022/23:RS2

Enligt artikel 15.1 i stadgan ska ombudsmannen ha samma ställning som en domare vid Europeiska unionens domstol när det gäller lön, traktamenten och pension.

Vidare anges i artikel 15.2 i stadgan att artiklarna 11–14 och artikel 17 i protokoll nr 7 om Europeiska unionens immunitet och privilegier, fogat till fördraget om Europeiska unionen, fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt och till fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemen- skapen ska tillämpas på ombudsmannen samt tjänstemännen och övriga anställda vid ombudsmannens kansli.

I artikel 16.1 i stadgan anges att ombudsmannen ska tilldelas en lämplig budget som är tillräcklig för att säkerställa ombudsmannens oberoende och utförandet av hans eller hennes uppgifter.

4.3.6 Rapportering och efterlevnad av ombudsmannens förslag

Enligt artikel 228.1 i FEUF ska Europeiska ombudsmannen överlämna en årlig rapport om resultatet av sina undersökningar till Europaparlamentet. Rapporten ska innehålla en bedömning av efterlevnaden av ombudsmannens rekommendationer, förslag till lösningar och förslag till förbättringar. Rapporten ska också, i förekommande fall, innehålla resultaten av ombuds- mannens undersökningar om trakasserier, visselblåsning och intressekon- flikter inom unionens institutioner, organ eller byråer. (Se artikel 4.5 i stadgan och artikel 7.2 i genomförandebestämmelserna.)

Ombudsmannen får även lämna in en specialrapport till Europaparlamentet om undersökningar där ombudsmannen konstaterar administrativa miss- förhållanden och som han eller hon anser vara av betydande allmänintresse (artikel 7.3 i genomförandebestämmelserna).

I samband med undersökningar kan ombudsmannen lägga fram förslag, förlikningar och rekommendationer till EU:s institutioner och organ om hur de kan hantera ett problem eller förbättra sina administrativa förfaranden. Ombudsmannen genomför årligen en analys av hur institutionerna har ställt sig till de förslag i undersökningar som avslutades under det gångna året. Denna analys offentliggörs i en årlig rapport – Putting it Right? – som ska visa efterlevnadsgraden och effekterna av och relevansen hos ombudsmannens arbete.

Enligt den rapport som presenterades i december 2018, och som avsåg verksamhetsåret 2017, följde EU-institutionerna ombudsmannens förslag i 81 procent av fallen, vilket var en minskning från 85 procent för verksamhets- året 2016. I rapporten anges bl.a. att institutionerna reagerade positivt på 80 av ombudsmannens 99 förslag till förbättringar. Enligt rapporten hade åtta av de 14 institutionerna en efterlevnad på 100 procent, medan kommissionen, som står för flest ärenden, enligt uppgift hade en efterlevnad på 76 procent.

I den rapport som presenterades i december 2019, och som alltså avsåg verksamhetsåret 2018, anges bl.a. att institutionerna reagerade positivt på 91 av ombudsmannens 118 förslag till förbättringar, vilket motsvarar 77 procent.

137

2022/23:RS2	NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL
	Av rapporten som presenterades i december 2020, och som avsåg verksam-
	hetsåret 2019, framgår bl.a. att institutionerna reagerade positivt på 93 av
	ombudsmannens 118 förslag till förbättringar, vilket motsvarar 79 procent.

4.4 International Ombudsman Institute

4.4.1 Inledning

International Ombudsman Institute (IOI), som inrättades 1978, är en global organisation för internationellt samarbete mellan oberoende ombudsmanna- institutioner. I organisationen ingår drygt 200 oberoende ombudsmanna- institutioner från över 100 länder.

IOI är indelat i sex regionala avdelningar:

– Afrika

– Asien

– Australasien och Stilla havet

– Europa

– Karibien och Latinamerika

– Nordamerika.

IOI arbetar för att sprida kunskap om ombudsmannabegreppet på olika sätt. Exempelvis uppmuntrar organisationen att ombudsmannainstitutioner inrättas i länder där sådana inte finns. Vidare arbetar den för att främja informations- och erfarenhetsutbyte genom internationella konferenser och utbildnings- insatser samt finansierar forskning och regionala projekt.

IOI för även dialog med internationella organisationer och intressenter i ombudsmannarelaterade ämnen. Organisationen behandlar också politik- områden som är av särskild betydelse för medlemmarna och gör uttalanden i syfte att bidra till en förbättrad offentlig förvaltning globalt.

IOI har tagit fram ett flertal riktlinjer och policydokument som behandlar frågor om ombudsmannainstitutioner. Nedan redogörs för innehållet i ett urval av dessa.

4.4.2 Riktlinjer för utveckling och reformering av ombudsmannainstitutioner

IOI:s riktlinjer om utveckling och reformering av ombudsmannainstitutioner92 syftar till att ge stöd när såväl nya ombudsmannainstitutioner inrättas, som befintliga institutioner reformeras.

I riktlinjerna, som inte är uttömmande, behandlas frågor om bl.a. rättslig grund, utnämning, entledigande, mandatperiod, befogenheter, klagomåls- hantering, rekommendationer, rapportering och omval.

92 Developing and Reforming Ombudsman Institutions – An IOI Guide for Those Under- taking These Tasks (IOI Best Practice Papers – Issue 1 – June 2017).

138

NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL

2022/23:RS2

Det anges att riktlinjerna i första hand tar sikte på ombudsmanna- institutioner med tillsyn över den offentliga förvaltningen, men att de också kan ha relevans för utveckling av konsumentombudsmannainstitutioner.

Mot bakgrund av att IOI är en global organisation och att det bland dess medlemmar finns en stor variation av modeller för ombudsmannainstitutioner, lämnas i riktlinjerna förslag till alternativa lösningar och ges exempel på hur olika länder har löst skilda frågor.

Rättslig grund

I riktlinjerna slås det bl.a. fast att oberoende är centralt för en ombudsmans legitimitet och att en ombudsman måste vara oberoende från andra organ inom sitt verksamhetsområde.

Parisprinciperna93 nämns som en lämplig utgångspunkt för att säkerställa oberoendet.

Enligt riktlinjerna bör ombudsmannens ställning i en konstitutionell demo- krati slås fast i grundlagen. I grundlagen bör också säkerställas att ombuds- mannen inte lyder under den verkställande maktens, dvs. regeringens, kontroll. Om så inte är möjligt, bör ombudsmannens ställning regleras genom lag. Under alla förhållanden bör ombudsmannen lyda under parlamentet och inte under regeringen eller ett departement.

För att undvika en urvattning av begreppet ombudsman, rekommenderas att ombudsmannatiteln skyddas i lag.

Utnämning

I riktlinjerna anges att utnämningen av en ombudsman bör ske under kontroll av den demokratiska församling som ombudsmannen svarar inför. Utnäm- ningen kan verkställas av detta organ, eller av statschefen, efter omröstning i en vald församling eller i ett parlament. För att undvika politisk partiskhet bör valet enligt riktlinjerna genomföras med stor kvalificerad majoritet, t.ex. två tredjedelar av alla röstberättigade.

Enligt riktlinjerna bör rekryteringen ske öppet och tjänsten utannonseras. Vidare bör det finnas en tydlig beskrivning av uppdraget och av sökandens kravprofil när det gäller kompetens. Sökande bör bjudas in att lämna in sin ansökan eller sitt CV, och beslut om vem som ska kallas till intervju samt ingå i urvalsprocessen bör fattas genom en objektiv avvägning av sökandenas kvalifikationer mot kravprofilen.

Rekryteringsprocessen bör ledas av en kommitté hos den valda försam- lingen, men även HR-specialister och experter inom ombudsmannens verk- samhetsområde bör involveras i processen. De som ingår i urvalsprocessen bör ha fått relevant utbildning för detta. Principer om lika möjligheter bör särskilt följas.

93Parisprinciperna antogs av FN:s generalförsamling i december 1993 (resolution 48/134) och anger riktlinjer för nationella institutioner med uppgift att främja och skydda de mänsk- liga rättigheterna.

139

2022/23:RS2

NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL

Entledigande

Enligt riktlinjerna får en ombudsman inte entledigas i förtid annat än på grund av arbetsoförmåga, misskötsel eller annat liknande skäl. Grunderna för entledigande bör alltid framgå av lagstiftningen.

Endast det organ som utnämner en ombudsman bör ha rätt att entlediga ombudsmannen. Beslut om entledigande bör fattas med kvalificerad majoritet som åtminstone motsvarar den majoritet som krävs för ombudsmannens utnämning. Det är vidare av avgörande betydelse att ingen som står under ombudsmannens tillsyn ska ha rätt att entlediga ombudsmannen.

Mandatperiod

Av riktlinjerna framgår att de flesta ombudsmännen har fasta mandatperioder. En alltför kort mandatperiod anses kunna påverka en ombudsmans möjlighet att på bästa sätt utveckla institutionen under hans eller hennes mandat, och därför blir mandatperioder om sju eller åtta år allt vanligare. Det anges att man bör undvika mandatperioder som är kortare än fem år.

Det anförs att i de fall där ombudsmannens mandatperiod är knuten till den valda församlingens valperiod bör urvalsprocessen genomföras på ett sätt som innebär att man undviker en politisering av ombudsmannens utnämning.

Lön

Det anges i riktlinjerna att en ombudsmans lön bör avspegla uppdragets tyngd och bidra till att attrahera sökande med lämplig erfarenhet och auktoritet. Som riktmärke används ibland lönen för en erfaren domare. Lönen ska inte kunna sänkas eller ändras av något organ som ingår i ombudsmannens verksamhets- område, och en fast löneskala bör tillämpas för hela mandatperioden.

Befogenheter

I riktlinjerna ges utförliga anvisningar om utformningen och innebörden av ombudsmannens befogenheter. Således anges i korthet bl.a. följande.

Ombudsmannen bör kunna kräva samarbete med alla som kan bistå ombudsmannen i hans eller hennes utredningar. Ombudsmannen bör få till- gång till samtliga relevanta handlingar, även handlingar som annars är föremål för rättsligt förbehåll.

Tjänstemän vid ombudsmannens kansli bör få tillträde till lokaler vid behov. De bör också kunna kräva samarbete med alla organ inom ombuds- mannens verksamhetsområde.

Ombudsmannen bör ha rätt att behandla alla klagomål inom sitt verksam- hetsområde och avgöra vilka klagomål som ska granskas närmare. På mot- svarande sätt bör ombudsmannen när som helst kunna avbryta en utredning. Ombudsmannen bör också kunna vidta alla nödvändiga åtgärder för att uppnå en lösning i ett ärende, exempelvis träffa överenskommelser eller medla.

140

NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL	2022/23:RS2
Ombudsmannen bör ha möjlighet att genomföra utredningar på eget
initiativ.
Ombudsmannen bör kunna delegera sina uppgifter till tjänstemän vid hans
eller hennes kansli, och i vissa fall bör en ställföreträdande ombudsman kunna
utses.
En ombudsmannainstitution bör kunna samarbeta med andra och dela infor-
mation när så är lämpligt och med beaktande av tillämpliga sekretessbestäm-
melser. Samarbete och informationsutbyte är särskilt viktigt när ombuds-
mannen arbetar parallellt med andra tillsynsmyndigheter.
Klagomålshantering
Av riktlinjerna framgår bl.a. att ombudsmannainstitutionen bör vara kostnads-
fri och lättillgänglig för samtliga anmälare. Tillgängligheten bör säkerställas
även för anmälare med funktionsnedsättningar. Vidare kan det finnas behov
av särskilda åtgärder för vissa grupper av anmälare, exempelvis intagna i
kriminalvårdsanstalt, som kan vilja kommunicera förtroligt och inte offentligt
med ombudsmannen.
Anmälningar bör tas emot i varje lämpligt format: skriftligt, muntligt eller
elektroniskt. Det bör vara möjligt att lämna in en anmälan genom ombud, men
det bör inte finnas något krav på att anmälaren ska företrädas av ett ombud.
Bristfällig förvaltning
I riktlinjerna slås fast det att en ombudsman, utöver sin granskning av förvalt-
ningens lagenlighet och regelefterlevnad, också bör arbeta för att främja
mänskliga rättigheter och god förvaltning. Samtliga ombudsmannainstitu-
tioner bör anlägga ett rättighetsperspektiv i sin ärendehantering. Vidden av
ombudsmannens uppdrag bör framgå av lagstiftning. Vidare bör lagstiftningen
medge att de organ som står under ombudsmannens tillsyn kan vidta åtgärder
i enlighet med ombudsmannens rekommendationer, utan att behöva inhämta
samtycke från någon annan institution, t.ex. Finansdepartementet. Ombuds-
mannen måste också kunna lämna rekommendationer om ändringar i lag-
stiftning, praxis eller riktlinjer.
Rekommendationer
Enligt riktlinjerna bör en ombudsman kunna lämna rekommendationer för att
gottgöra oförrätter och få till stånd nödvändiga förbättringar. När gottgörelse
ska fastställas bör utgångspunkten vara att individen ska försättas i den
situation som han eller hon skulle ha befunnit sig i om oförrätten inte hade
inträffat. Detta bör inbegripa ekonomisk gottgörelse för all form av förlust.
Ekonomisk gottgörelse bör också kunna rekommenderas i de fall där
individen inte kan försättas i den situation som han eller hon skulle ha befunnit
sig i om oförrätten inte hade inträffat. Vissa ombudsmannainstitutioner har
också möjlighet att rekommendera gottgörelse för lidande och dröjsmål.

141

2022/23:RS2

NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL

Efterlevnad av rekommendationer

I riktlinjerna redovisas ett antal exempel på hur en ombudsman kan säkerställa att hans eller hennes rekommendationer följs.

Det anges bl.a. att ett organ som vägrar att följa ombudsmannens rekom- mendation bör ha en skyldighet att utförligt motivera sina skäl för detta.

Vidare nämns att rätten att publicera resultatet av ombudsmannens gransk- ning är viktig eftersom den allmänna opinionen, genom massmedierna, kan medverka till att ombudsmannens rapport beaktas av organet i fråga.

Som ett alternativ anförs att ombudsmannen kan ges rätt att föra talan i domstol, vid vilket tillfälle ombudsmannen företräder klaganden mot det allmänna.

Ekonomi och budget

Det anförs i riktlinjerna att ombudsmannen måste ges tillräckliga ekonomiska resurser för att kunna göra noggranna utredningar. I detta ingår möjligheten att anställa kvalificerad personal och ha tillgång till lämpliga lokaler, teknologi etc. Ombudsmannen bör vidare kunna anställa sin egen personal.

Budgeten bör inte kunna påverkas av något organ som står under ombuds- mannens tillsyn. Ombudsmannen bör kunna förbereda en årlig budget och presentera den för den valda församlingen för godkännande.

Ombudsmannen bör granskas av en oberoende revisor för att säkerställa att verksamhet bedrivs effektivt och ändamålsenligt.

Rapportering

Enligt riktlinjerna ska ombudsmannen varje år avge en rapport till den valda församlingen. Den årliga rapporten bör bli föremål för diskussion, antingen vid ett plenarsammanträde eller, vilket är mer vanligt, i ett utskott.

Ombudsmannen bör vid behov också kunna presentera rapporter för andra utskott, liksom lämna särskilda rapporter när organ inte accepterar ombuds- mannens rekommendationer.

Omval

I riktlinjerna finns ett avsnitt om omval. Det konstateras att i vissa fall väljs en ombudsman på en fast mandatperiod, med möjlighet till omval. Det görs gällande att detta kan leda till svårigheter vid tidpunkten för omvalet. IOI har därför tagit fram en policy som uppmuntrar ett offentligt förfarande för omval. Det innebär att det organ som utnämner ombudsmannen bör, vid utnämningen eller dessförinnan, fastställa på vilka grunder omvalet ska ske.

Det bör således slås fast formella kriterier som ska ligga till grund för en utvärdering av ombudsmannen inför omvalet. Utvärderingen bör ske på ett sådant sätt att ombudsmannainstitutionens oberoende inte undergrävs.

142

NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL

2022/23:RS2

För det fall att en ombudsman inte omväljs, bör detta fastställas i tid så att ett rekryteringsförfarande kan genomföras och en ny ombudsman kan tillträda utan att det uppstår en lucka i ombudsmännens tjänstgöring.

I den mån en ombudsman kan omväljas bör antalet möjliga tillfällen till omval begränsas. Det anges att möjligheten till omval vid endast ett tillfälle ofta anses vara lämpligt.

Andra uppdrag

Riktlinjerna innehåller även ett avsnitt med en diskussion om i vilken utsträckning en ombudsman bör åta sig andra uppdrag utöver klagomåls- hantering. Det framhålls att en förutsättning för sidouppdrag är att det inte kommer i konflikt med ombudsmannens kärnverksamhet och att det finns tillräckliga resurser för det.

Det anges exempelvis att i den mån en ombudsmannainstitution även är nationell institution för mänskliga rättigheter (jfr avsnitt 3.5.4), eller nationellt besöksorgan enligt Opcat (jfr avsnitt 3.5.2) är det viktigt att uppdragen uppfyller kraven enligt Parisprinciperna. De måste bl.a. vara oberoende, ha tillgång till relevant expertis och bedriva sin verksamhet i förebyggande syfte. Vidare måste en ombudsmannainstitution som också är ett nationellt besöks- organ enligt Opcat ha en tydlig avgränsning mellan de respektive funk- tionerna.

I riktlinjerna lämnas ytterligare exempel på andra uppdrag för ombuds- mannainstitutioner.

4.4.3 Policydokument om inverkan av privatisering

I ett policydokument94 behandlar IOI frågan om vilken inverkan privatisering av offentlig verksamhet har på ombudsmän.

I policydokumentet slås det bl.a. fast att offentlig verksamhet kan omfatta en rad olika områden såsom vård och omsorg, utbildning, socialtjänst, beskatt- ning, allmänna färdmedel, energi- och vattenförsörjning samt kriminalvård. Det konstateras att utformningen och organisationen av offentlig verksamhet varierar bland IOI:s medlemsländer. Sålunda utövas i vissa länder många eller alla offentliga verksamheter av staten eller av lokala eller regionala myndig- heter, medan det i andra länder är privata aktörer som utför offentliga uppgifter för det allmännas räkning.

Av dokumentet framgår att allt fler offentliga verksamheter har utkontrak- terats på senare tid, ibland till statligt ägda företag och ibland till privata företag eller till icke-statliga organisationer. En utkontraktering eller privati- sering kan begränsa en nationell eller en regional ombudsmans möjlighet att utöva tillsyn över verksamheten i fråga. Det anges att i vissa fall skapas ett nytt, oberoende tillsynsorgan vid en sådan utkontraktering, men att det också

94How Privatisation Affects Ombudsmen (May 2015).

143

2022/23:RS2	NORDISKA OMBUDSMANNAINSTITUTIONER OCH INTERNATIONELLA ORGAN – ETT URVAL
	förekommer att möjligheten till en oberoende tillsyn helt går förlorad vid en
	privatisering.
	IOI förespråkar att allmänheten bör ha tillgång till ett oberoende tillsyns-
	organ för all offentlig verksamhet, oberoende av om verksamhetsutövaren är
	en offentlig eller en privat aktör. I policydokumentet diskuteras bl.a. hur detta
	kan uppnås.
	Det anförs att i vissa fall är det ordnat på det sättet att ombudsmannen
	bibehåller sin tillsyn även när viss offentlig verksamhet överförs till en privat
	aktör genom ett avtal, eftersom uppdraget utförs på det allmännas vägnar. Det
	anförs att allmänheten i dessa fall har kvar sin rätt att vända sig till ombuds-
	mannen för en oberoende bedömning, men att denna rätt bör anges i avtalet.
	IOI anser att om en verksamhet utkontrakteras till en extern aktör, saknas
	det anledning att också föra över kravet att tillhandahålla en möjlighet till
	bedömning och gottgörelse. Det bör i stället ligga kvar hos de nationella eller
	regionala ombudsmännen.
	IOI noterar att i vissa länder har det inrättats separata, oberoende och lag-
	reglerade sektorsspecifika ombudsmannasystem. IOI vill inte se någon ytter-
	ligare utvidgning av sådana system i de fall där verksamheten egentligen
	omfattas av en offentlig ombudsmans verksamhetsområde.
	Det anförs att i andra fall – som i Sverige – behandlas klagomål i första
	instans av ett organ som är oberoende av verksamhetsutövaren och som i sig
	omfattas av en ombudsmans tillsyn. IOI konstaterar att detta fungerar effektivt
	och vill inte se någon förändring i denna ordning.
	IOI anser att en offentlig ombudsmans behörighet bör återinföras i samtliga
	fall där en verksamhet har utkontrakterats och möjligheten att få till stånd en
	oberoende bedömning och gottgörelse har upphört.
	IOI menar sammanfattningsvis att allmänheten bör kunna framföra klago-
	mål hos sin nationella, regionala eller lokala ombudsman när det gäller all
	offentlig verksamhet. Enligt IOI bör det införas en s.k. one-stop-shop för alla
	klagomål som avser offentlig verksamhet. Ett ökat antal ombudsmän och
	rättighetsmekanismer leder bara till förvirring hos allmänheten, och IOI avser
	att arbeta för att motverka detta.

4.5 Venedigkommissionen

4.5.1 Inledning

Venedigkommissionen, formellt Europeiska kommissionen för demokrati genom lag95, är ett rådgivande organ inom Europarådet.

Venedigkommissionen grundades 1990 och sammanträder fyra gånger per år i Venedig, Italien, därav det informella namnet. I kommissionen ingår drygt 60 medlemsstater, inklusive medlemsstaterna i Europarådet. Från och med februari 2002 är det tillåtet för andra stater än enbart europeiska att vara medlemmar i kommissionen.

95 The European Commission for Democracy through Law.

144

INNEHÅLLSFÖRTECKNING		2022/23:RS2
5.2.8 Åtal mot justitieombudsmän .........................................................	193
5.2.9 Europeiska ombudsmannen ..........................................................	197
5.2.10 Riktlinjer från International Ombudsman Institute .....................	204
5.2.11 Venedigkommissionens principer ...............................................	210
5.2.12 Kommitténs överväganden..........................................................	217
5.3 Förhållandet till Riksdagsförvaltningen .............................................	263
5.3.1 Regelverket ...................................................................................	263
5.3.2 Riksdagsstyrelsens beslut i fråga om riksdagens myndigheter......	266
5.3.3 Administrativ samverkan ..............................................................	267
5.3.4 Kommitténs överväganden............................................................	270
5.4 Förhållandet till vissa myndigheter med tillsynsfunktioner................	273
5.4.1 Integritetsskyddsmyndigheten.......................................................	274
5.4.2 Arbetsmiljöverket..........................................................................	281
5.4.3 Diskrimineringsombudsmannen....................................................	284
5.4.4 Konkurrensverket..........................................................................	286
5.4.5 Kommitténs överväganden............................................................	287
5.5 Förvaltningslagens tillämplighet och besluts överklagbarhet .............	295
5.5.1 Förvaltningslagens tillämplighet ...................................................	296
5.5.2 JO:s besluts överklagbarhet...........................................................	317
5.5.3 Kommitténs överväganden............................................................	321
6 JO:s uppdrag ............................................................................................	327
6.1 JO:s tillsynsuppdrag ...........................................................................	328
6.1.1 Förändringar i uppdraget över tid..................................................	328
6.1.2 Kommitténs överväganden............................................................	332
6.2 JO:s tillsynsområde ............................................................................	334
6.2.1 Bakgrund till nuvarande ordning...................................................	335
6.2.2 Privata aktörer inom offentligt finansierade
verksamhetsområden..............................................................................	342
6.2.3 Privatiseringens konsekvenser för JO:s uppdrag...........................	343
6.2.4 Kommitténs överväganden............................................................	361
6.3 Åklagarrollen......................................................................................	370
6.3.1 Regleringen i JO-instruktionen .....................................................	371
6.3.2 1989 års reform och bestämmelsen om tjänstefel .........................	380
6.3.3 Utredning om utvidgat straffansvar för tjänstefel..........................	381
6.3.4 Rättegångsbalkens regler om åtalsplikt,
förundersökningsplikt, förundersökningsbegränsning och
åtalsunderlåtelse .....................................................................................	382
6.3.5 Uttalanden i doktrinen om JO:s nuvarande uppdrag som
särskild åklagare.....................................................................................	384
6.3.6 Handläggning och uppdragets utförande.......................................	386
6.3.7 Handlingsoffentlighet och sekretess..............................................	393
6.3.8 Kommitténs överväganden............................................................	399
6.4 JO som extraordinärt tillsynsorgan .....................................................	406
6.4.1 Inledning .......................................................................................	406
6.4.2 Vissa uttalanden av justitieombudsmännen respektive
konstitutionsutskottet .............................................................................	419
6.4.3 Begränsning i ordinär tillsyn och inskränkning i
klagomålssystem – konsekvenser för JO:s uppdrag ...............................	420
6.4.4 Kommitténs överväganden............................................................	425
6.5 Opcat-verksamheten ...........................................................................	427

bestraffning ............................................................................................	427
6.5.2 Uppdraget som nationellt besöksorgan .........................................	430
6.5.3 Genomförande av uppdraget som nationellt besöksorgan .............	433
6.5.4 Förhållandet mellan Opcat-verksamheten och
tillsynsuppdraget samt internationella rekommendationer .....................	436
6.5.5 Kommitténs överväganden............................................................	439
6.6 Chefsjustitieombudsmannens uppdrag på det medieetiska
området.....................................................................................................	451
6.6.1 Inledning .......................................................................................	452
6.6.2 Bakgrund.......................................................................................	452
6.6.3 Viss reglering på det medieetiska området....................................	454
6.6.4 Kommitténs överväganden............................................................	455
6.7 Internationellt arbete...........................................................................	456
6.7.1 Inledning .......................................................................................	456
6.7.2 Ordningen för JO:s internationella arbete .....................................	457
6.7.3 Vissa grundläggande särdrag för styrning av svensk
utrikespolitik ..........................................................................................	461
6.7.4 Exempel på andra myndigheter med internationell
verksamhet .............................................................................................	462
6.7.5 Kommitténs överväganden............................................................	464
6.8 Respekten för JO-ämbetet samt genomslagskraften för JO:s
beslut inom ramen för tillsynsuppdraget ..................................................	469
6.8.1 JO:s övergripande verksamhetsmål och
verksamhetsstrategier 2020 samt JO:s måluppfyllelse 2020 ..................	469
6.8.2 Förtroendet för JO och förväntan på JO-ämbetet ..........................	471
6.8.3 Kännedom om JO:s beslut inom ramen för tillsynsuppdraget
och genomslagskraften för besluten .......................................................	484
6.8.4 Utredningens undersökning ..........................................................	487
6.8.5 Kommitténs överväganden............................................................	504
7 JO:s verksamhet.......................................................................................	508
7.1 Utredningsuppdraget och avgränsning ...............................................	508
7.2 Ärendeutvecklingen och ärendehanteringen hos JO ...........................	509
7.2.1 Redovisning av JO:s ärendestatistik samt några begrepp och
definitioner.............................................................................................	510
7.2.2 Historisk tillbakablick – ärendeutvecklingen fram till
2010 års JO-utredning............................................................................	511
7.2.3 Överväganden och uttalanden om JO:s ärendehantering från
1967 års reform till 2010 års JO-utredning ............................................	517
7.2.4 Ärendeutvecklingen under verksamhetsåren 2010/11–
2019/20 ..................................................................................................	525
7.2.5 Handläggningen av klagomålsärenden..........................................	532
7.2.6 Inspektionsverksamheten ..............................................................	552
7.2.7 Initiativärenden .............................................................................	556
7.2.8 Framställningar till riksdagen eller till regeringen och
översändande av beslut för kännedom ...................................................	560
7.2.9 Lagstiftningsremisser ....................................................................	561
7.2.10 Kommitténs överväganden..........................................................	563
7.3 Digital utveckling och tillgång till uppgifter ......................................	570
7.3.1 Inledning .......................................................................................	570

INNEHÅLLSFÖRTECKNING		2022/23:RS2
7.3.2 Digitalisering inom den offentliga förvaltningen ..........................	571
7.3.3 Dokumentationsskyldighet............................................................	577
7.3.4 Den digitala utvecklingens konsekvenser för JO:s
verksamhet .............................................................................................	579
7.3.5 Kommitténs överväganden............................................................	583
7.4 Sekretess och personuppgiftshantering...............................................	589
7.4.1 Sekretess .......................................................................................	590
7.4.2 Personuppgiftshantering................................................................	598
7.4.3 Kommitténs överväganden............................................................	612
8 JO:s organisation .....................................................................................	625
8.1 Inledning.............................................................................................	625
8.2 Chefsjustitieombudsmannens roll och uppdrag samt förhållandet
till justitieombudsmännen ........................................................................	626
8.2.1 Bakgrund.......................................................................................	627
8.2.2 Omfattningen och innebörden av chefsJO:s uppdrag ....................	634
8.2.3 Justitieombudsmännens inbördes självständighet .........................	644
8.2.4 Vissa möjliga konsekvenser av nuvarande ordning och
potentiella tillämpningssvårigheter ........................................................	652
8.2.5 Kommitténs överväganden............................................................	662
8.3 Kanslichefens roll och uppdrag ..........................................................	687
8.3.1 Bakgrund.......................................................................................	688
8.3.2 Omfattningen och innebörden av kanslichefens uppdrag..............	694
8.3.3 Vissa konsekvenser av nuvarande ordning....................................	699
8.3.4 Kommitténs överväganden............................................................	705
8.4 De ställföreträdande ombudsmännens tjänstgöring ............................	710
8.4.1 Bakgrund och gällande ordning ....................................................	710
8.4.2 Beslut och omfattning ...................................................................	714
8.4.3 Kommitténs överväganden............................................................	717
9 Ny lag med instruktion för Riksdagens ombudsmän ...............................	720
9.1 Inledning.............................................................................................	720
9.2 En ny lag med instruktion för Riksdagens ombudsmän .....................	721
9.3 Ändringar av vissa föreskrifter vid införandet av en ny JO-
instruktion.................................................................................................	722
9.3.1 Mottagningsbevis ..........................................................................	722
9.3.2 Besked om handläggningen och vissa beslut ................................	723
9.3.3 Ärendenas avgörande ....................................................................	726
9.3.4 Diarier och viss dokumentation.....................................................	728
9.3.5 Expeditionsavgifter .......................................................................	732
9.3.6 Återlämnande av handlingar .........................................................	736
10 JO:s roll och funktion – tillbakablick, nuläge och reflektioner för
framtiden.....................................................................................................	739
10.1 Tillbakablick och nuläge ..................................................................	739
10.2 Reflektioner för framtiden ................................................................	744
11 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser..........................................	750
11.1 Kommitténs överväganden ...............................................................	750
11.1.1 Ikraftträdande ..............................................................................	750
11.1.2 Övergångsbestämmelser .............................................................	750
12 Konsekvenser av utredningens förslag...................................................	752
12.1 Förslagen i korthet och deras konsekvenser .....................................	752
13 Författningskommentar..........................................................................	761
13.1 Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen ............................	761

2022/23:RS2	INNEHÅLLSFÖRTECKNING
	13.2	Förslaget till lag med instruktion för Riksdagens ombudsmän .........	765
	13.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1811) om
	disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. ................................................		786
	13.4	Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:302) om verksamhet
	inom djurens hälso- och sjukvård .............................................................		787
	13.5	Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen
	(2009:400) ................................................................................................		787
	13.6	Förslaget till lag om ändring i patientsäkerhetslagen
	(2010:659) ................................................................................................		789
	13.7	Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1091) om budget
	och ekonomiadministration för riksdagens myndigheter..........................		789
	14 Referenser ..............................................................................................		791
	Bilaga 1
	Direktiv för en parlamentarisk utredning om översyn av Riksdagens
	ombudsmän (JO).........................................................................................		813
	Bilaga 2
	Jämförande tabell – Ärendestatistik för vissa nordiska
	ombudsmannainstitutioner..........................................................................		826
	Bilaga 3
	Jämförelsetabell: Lag (1986:765) med instruktion för Riksdagens
	ombudsmän/Ny lag med instruktion för Riksdagens ombudsmän ..............		827
	Bilaga 4
	Jämförelsetabell: Ny lag med instruktion för Riksdagens
	ombudsmän/Lag (1986:765) med instruktion för Riksdagens
	ombudsmän.................................................................................................		829

Sammanfattning ............................................................................................		11
Förkortningar ................................................................................................		37
1 Lagförslag ..................................................................................................		39
1.1	Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen ...................................	39
1.2	Förslag till lag med instruktion för Riksdagens ombudsmän................	42
1.3	Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1811) om
disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. ..................................................		51
1.4	Förslag till lag om ändring i lagen (2009:302) om verksamhet
inom djurens hälso- och sjukvård ...............................................................		52
1.5	Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen
(2009:400) ..................................................................................................		54
1.6	Förslag till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659) ............	56
1.7	Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1091) om budget och
ekonomiadministration för riksdagens myndigheter ..................................		58
2 Inledning....................................................................................................		59
2.1	Uppdraget .............................................................................................	59
2.1.1 Bakgrund.........................................................................................		59
2.1.2 Kommitténs direktiv .......................................................................		60
2.2	Kommitténs arbete................................................................................	62
2.3	Betänkandets disposition ......................................................................	63
2.4	Kort om JO ...........................................................................................	65
2.4.1 Myndighetens verksamhet ..............................................................		65
2.4.2 Myndighetens organisation .............................................................		66
2.4.3 Anslag och kostnader ......................................................................		68
2.5	Gällande ordning ..................................................................................	68
2.5.1 Bestämmelser i regeringsformen, tryckfrihetsförordningen
och yttrandefrihetsgrundlagen..................................................................		69
2.5.2 Bestämmelser i riksdagsordningen..................................................		69
2.5.3 JO-instruktionen..............................................................................		71
2.5.4 JO:s arbetsordning...........................................................................		76
2.5.5 Jäv och bisysslor .............................................................................		80
2.5.6 Sekretess .........................................................................................		81
2.5.7 Säkerhetsskydd................................................................................		81
2.5.8 Ersättning till riksdagens ombudsmän ............................................		83
2.5.9 Budgetprocessen och anslaget till JO ..............................................		85
2.5.10 Budget, ekonomiadministration samt intern styrning och
kontroll.....................................................................................................		89
2.5.11 Överklagande av vissa administrativa beslut ................................		90
2.5.12 Föreskrifter om tillämpliga författningar ......................................		91
2.5.13 Registrering och arkiv ...................................................................		92
2.5.14 Disciplinansvar, åtalsanmälan och avsked ....................................		94
2.6	Vissa andra myndigheter och organ under riksdagen ...........................	94
2.6.1 Riksrevisionen.................................................................................		94
2.6.2 Riksdagens råd för Riksrevisionen..................................................		97
2.6.3 Riksbanken......................................................................................		97
2.7	Ombudsmannainstitutioner under regeringen.......................................	98
2.7.1 Justitiekanslern................................................................................		98
2.7.2 Diskrimineringsombudsmannen......................................................		99