Utgiftsområde 26
Statsskuldsräntor m.m.
1
Prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 26
Utgiftsområde 26 – Statsskuldsräntor m.m.
Innehållsförteckning
2
Prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 26
1 Förslag till riksdagsbeslut
Regeringens förslag:
Riksdagen anvisar anslagen för budgetåret 2023 inom utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. enligt tabell 1.1.
Tabell 1.1 Anslagsbelopp
Tusental kronor
Anslag
| 1:1 | Räntor på statsskulden | 13 000 000 |
| 1:2 | Oförutsedda utgifter | 10 000 |
| 1:3 | Riksgäldskontorets provisionsutgifter | 145 200 |
| Summa anslag inom utgiftsområdet | 13 155 200 | |
3
Prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 26
2Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m.
Efter ett val som inneburit ett regeringsskifte ska budgetpropositionen överlämnas till riksdagen inom tre veckor efter det att en ny regering har tillträtt. Denna budgetproposition omfattar, trots den korta tid som stått till förfogande, många viktiga reformer. Det har dock inte varit möjligt för regeringen att föreslå nya mål för utgiftsområden eller ge den redovisning av resultat som enligt budgetlagen (2011:203) ska ingå i budgetpropositionen ett innehåll som fullt ut återspeglar regeringens politik.
2.1Utgiftsområdets omfattning
Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. omfattar räntor på statsskulden, oförutsedda utgifter och Riksgäldskontorets provisionsutgifter i samband med upplåning och skuldförvaltning. Utgiftsområdet omfattas inte av utgiftstaket för staten.
2.2Utgiftsutveckling
Kostnaderna för statsskulden påverkas i första hand av skuldens storlek och räntenivåerna vid de tidpunkter som skuldinstrumenten ges ut. En del av statsskulden är exponerad mot utländsk valuta, varför valutakursrörelser också påverkar kostnaderna. För realskulden påverkas kostnaderna på motsvarande sätt av hur konsumentprisindex utvecklas. Därutöver kan Riksgäldskontorets upplåningsstrategi och upplåningsteknik få stora effekter enskilda år, vilket kan medföra att de sammantagna utgifterna varierar kraftigt över tid, eftersom statsskuldsräntorna redovisas kassamässigt. Med en kostnadsmässig redovisning, där in- och utbetalningar periodiseras över lånens löptider, skulle variationen vara betydligt mindre.
Utgifterna för utgiftsområdet beräknas bli 22,5 miljarder kronor 2022 vilket är
10,5 miljarder kronor högre än enligt den av riksdagen ursprungligen beslutade budgeten för 2022. Den prognostiserade utgiftsökningen beror delvis på att Riksgäldskontoret tidigare antogs emittera en större volym av obligationer till s.k. överkurs (se vidare avsnitt 2.2.1). Som en följd av detta beräknades räntebetalningarna minska kraftigt under 2022, samtidigt som staten i stället beräknades betala en högre årlig ränta under obligationernas återstående löptid. Denna effekt bedöms nu endast bli omkring hälften så stor. Den ändrade prognosen beror även på en upprevidering av förväntade valutaförluster under året och högre inhemska räntor. Även i kostnadstermer beräknas statsskuldsräntorna 2022 bli högre än vad som beräknades i budgetpropositionen för 2022.
För 2023 beräknas statsskuldsräntorna minska kraftigt jämfört med föregående år och sammantaget uppgå till 13,0 miljarder kronor. Förändringen förklaras främst av att de stora valutaförlusterna bedöms övergå till att bli valutavinster 2023. Samtidigt beräknas utbetalningarna för inhemska räntor minska jämfört med 2022.
Under 2024 bedöms utgifterna för inhemska räntor minska ytterligare för att under 2025 återigen öka. Under båda dessa år förväntas kassamässiga effekter uppstå till följd av bl.a. överkurser vid nyemissioner. Sammantaget beräknas utgifterna för statsskuldsräntorna bli något lägre under 2024 och 2025 än 2023. De beräknade utgifterna för statsskuldsräntor redovisas närmare i tabell 2.4.
5
Prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 26
Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m.
Miljoner kronor
| Utfall | Budget | Prognos | Förslag | Beräknat | Beräknat | |
| 2021 | 20221 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | |
| 1:1 Räntor på statsskulden | 22 500 | 22 500 | 13 000 | 9 500 | 9 000 | |
| 1:2 Oförutsedda utgifter | 1 | 10 | 3 | 10 | 10 | 10 |
| 1:3 Riksgäldskontorets provisionsutgifter | 88 | 145 | 85 | 145 | 145 | 145 |
| Totalt för utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor | ||||||
| m.m. | 22 655 | 22 589 | 13 155 | 9 655 | 9 155 | |
1Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2022 och förslag till ändringar i samband med denna proposition.
Tabell 2.2 Förändringar av utgiftsramen
Miljoner kronor
| 2023 | 2024 | 2025 | |
| Anvisat 20221 | 12 155 | 12 155 | 12 155 |
| Beslutade, föreslagna och aviserade reformer | |||
| varav BP23 | |||
| Överföring till/från andra utgiftsområden | |||
| Övrigt | 1 000 | ||
| Ny utgiftsram | 13 155 | 9 655 | 9 155 |
1Statens budget enligt riksdagens beslut i december 2021 (bet. 2021/22:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget.
2.2.11:1 Räntor på statsskulden
Faktorer som påverkar utgifterna
Ränteutgifterna påverkas av storleken på statsskulden, svenska och utländska räntenivåer samt den svenska kronans växelkurs mot andra valutor. Även Riksgäldskontorets upplåningsteknik har stor betydelse för utgifterna för räntor på statsskulden.
Statsskulden och statens budgetsaldo
Statsskuldens storlek förändras i takt med statens budgetsaldo och ändrade skulddispositioner m.m. En skulddisposition kan exempelvis bestå av en omvärdering av valutaskulden till aktuella valutakurser.
Utfallet för statens budgetsaldo var positivt 2021, och budgetsaldot beräknas också bli positivt alla år under perioden
Ränte- och valutakursutveckling
Statsobligationsräntorna i Sverige har sjunkit under
Värdet på den svenska kronan påverkar ränteutgifterna för lån i utländsk valuta. En svagare krona ökar ränteutgifterna för lån i utländsk valuta och en starkare krona minskar utgifterna. Dessutom påverkas ränteutgifterna av realiserade valutakursdifferenser, som uppstår när lån i utländsk valuta förfaller. Om kronan stärkts sedan lånet togs uppstår en valutavinst, och vice versa.
Historiska slutkurser 2021, och prognoser för ett urval av räntor och växelkurser perioden
6
Prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 26
Tabell 2.3 Urval av räntor och växelkurser
Procent, om inte annat anges
| 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | |
| Statsskuldväxel 6 månaders | 2,7 | 2,8 | 2,5 | 2,5 | |
| Statsobligation |
0,1 | 2,5 | 2,3 | 2,3 | 2,2 |
| Statsobligation |
0,2 | 2,4 | 2,4 | 2,2 | 2,2 |
| Tyskland |
2,3 | 2,5 | 2,2 | 2,2 | |
| USA 6 månaders | 0,2 | 4,8 | 4,6 | 3,6 | 2,7 |
| Växelkurs EUR/SEK | 10,2 | 10,9 | 10,6 | 10,5 | 10,4 |
| Växelkurs USD/SEK | 9,0 | 11,1 | 10,3 | 9,9 | 9,6 |
| Källa: Egna beräkningar. |
Upplåning
Den upplåningsteknik som Riksgäldskontoret väljer kan på kort sikt få betydande effekter på ränteutgifterna, främst genom att utgifterna omfördelas över tid, t.ex. genom över- eller underkurser i samband med emissioner av statsobligationer.
Överkurser uppstår om marknadsräntan understiger obligationens kupongränta vid emissionstillfället. Köparen av obligationen är då beredd att betala ett högre pris, eftersom detta kompenseras av en högre löpande avkastning fram till dess att obligationen förfaller. På motsvarande sätt uppstår underkurser om marknadsräntan överstiger obligationens kupongränta vid emissionstillfället.
Kursförluster uppstår när Riksgäldskontoret köper tillbaka obligationer och marknadsräntan vid köptillfället understiger kupongräntan. Valutakursförluster uppstår på instrument i utländsk valuta om värdet på den svenska kronan är lägre vid förfallotidpunkten än då kontraktet ingicks.
Statsskulden kan delas in i lån i svenska kronor respektive i utländsk valuta. För skulden i svenska kronor görs vidare en indelning i nominella och reala låneinstrument.
Närmare två tredjedelar av statsskulden är finansierad med nominella lån i svenska kronor. De två låneinstrument som används är i huvudsak statsobligationer och statsskuldväxlar. Statsskuldväxlar har en löptid som normalt uppgår till högst sex månader. En statsskuldväxel är ett s.k. nollkuponginstrument. Räntan utgörs av skillnaden mellan det belopp som staten får när växeln emitteras och det belopp som staten återbetalar vid förfall. Den korta löptiden på statsskuldväxlar innebär att de refinansieras relativt ofta, vilket medför att en förändring av räntenivån relativt snabbt påverkar räntekostnaderna.
Statsobligationer har en fast årlig kupongränta, vilket innebär att räntan betalas ut årligen med ett lika stort belopp varje gång. Normalt finns omkring tio olika statsobligationer utfärdade samtidigt, med en löptid på mellan 1 och 15 år. År 2009 emitterades dock en
Förenklat uttryckt får den som köper en realobligation en real ränta plus kompensation för inflation. Kupongräntan för realobligationer räknas upp med inflationen, liksom det lånade beloppet som återbetalas på förfallodagen. Det innebär att en stor del av räntan betalas först när lånet förfaller. I likhet med vad som gäller för nominella
7
Prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 26
obligationer uppstår det i samband med detta över- och underkurser, som utöver skillnaden mellan kupongräntan och marknadsräntan även är beroende av inflationen.
På den internationella kapitalmarknaden kan Riksgäldskontoret låna stora belopp på kort tid. Det kan finnas skäl att regelbundet låna i utländsk valuta, även när lånebehovet är litet, eftersom det bidrar till att upprätthålla beredskapen att vid behov låna större belopp.
Riksgäldskontorets styrelse fastställer varje år riktmärken som anger hur fördelningen mellan olika valutor ska vara. Riktmärkena anger exponeringen för respektive valuta i nominella belopp.
Statsskuldsräntornas utveckling
De utgiftsmässiga statsskuldsräntorna för
Tabell 2.4 Utgiftsmässiga statsskuldsräntor
Miljarder kronor
| 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | |
| Räntor på lån i svenska kronor | 8,5 | 16,0 | 12,0 | 11,0 | 15,0 |
| Räntor på lån i utländsk valuta | 0,0 | 1,5 | 1,5 | 1,5 | |
| 0,0 | |||||
| Summa räntor | 12,5 | 13,5 | 12,0 | 15,0 | |
| Räntor på in- och utlåning | 0,5 | ||||
| 0,6 | 9,0 | 0,0 | |||
| 2,3 | 0,5 | 2,0 | 1,5 | 2,0 | |
| Övrigt | 0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| Summa ränteutgifter | 22,5 | 13,0 | 9,5 | 9,0 | |
| Källor: Riksgäldskontoret och egna beräkningar. |
Av tabell 2.5 framgår de kostnadsmässigt redovisade statsskuldsräntorna, som bl.a. används vid beräkningen av statens finansiella sparande. Redovisningen i tabell 2.5 utgår från posten Summa räntor i tabell 2.4, varefter en kostnadsjusteringspost har lagts till. De realiserade valutakurs- och kursförlusterna, som påverkar ränteutgifterna, beaktas således inte vid beräkningen av de kostnadsmässiga räntorna. Inte heller orealiserade omvärderingar av statsskulden som härrör från ändringar i marknadsräntor eller växelkurser tas upp som kostnader för statsskulden. De kostnadsmässiga statsskuldsräntorna har normalt en något jämnare utveckling över tiden än de utgiftsmässiga räntorna.
Tabell 2.5 Kostnadsmässiga statsskuldsräntor
Miljarder kronor
| 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | |
| Summa räntor enligt tabell 2.4 | 12,5 | 13,5 | 12,0 | 15,0 | |
| Summa kostnadsjustering | 7,6 | 11,0 | 4,0 | 2,5 | |
| Summa räntekostnader | 3,2 | 23,5 | 17,5 | 14,5 | 11,5 |
| Källor: Riksgäldskontoret och egna beräkningar. |
Diagram 2.1 visar de utgiftsmässiga statsskuldsräntornas utveckling över en längre tidsperiod i förhållande till BNP. Under
8
Prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 26
Diagram 2.1 Utgifter för statsskuldsräntor
Procent av BNP
4
3
2
1
0
Källa: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.
2.2.2Riksgäldskontorets provisionsutgifter
Provisionsutgifterna utveckling
Riksgäldskontoret betalar ut provisioner till olika marknadsaktörer för att de upprätthåller infrastrukturen i marknaden genom att sälja, marknadsföra och lösa in Riksgäldskontorets produkter. Dessa utgifter belastar anslaget 1:3 Riksgäldskontorets provisionsutgifter.
Samtliga provisionsutgifter i samband med upplåning och skuldförvaltning redovisas vid sidan av utgiftstaket, vilket innebär att de behandlas på samma sätt som ränteutgifterna på statsskulden. Anslaget omfattas också av ett särskilt bemyndigande i budgetlagen (2011:203), som är beloppsmässigt obegränsat för att säkerställa att regeringen alltid ska kunna fullgöra sina åtaganden gentemot långivarna.
Provisionsutgifterna varierar över tid. Det beror på att volymerna för upplåning via olika instrument och metoder skiljer sig åt mellan åren. Provisionsutgifterna styrs till största delen av vilka upplåningskanaler som används. Vissa upplåningsinstrument ger inte upphov till rörliga kostnader, medan andra gör det. För de största upplåningsvolymerna är försäljningsprovisionerna fasta. En upplåning via syndikering, dvs. genom att Riksgäldskontoret anlitar en grupp av banker som genomför försäljningen, leder till höga provisioner, som är beroende av volymen. Avvägningen mellan vilka instrument som ska användas görs av Riksgäldskontoret inom de ramar som regeringen gett genom riktlinjerna för statsskuldens förvaltning. Avvägningen inkluderar alla kostnader som är förknippade med upplåningen, inklusive räntekostnaden och eventuella provisioner. I det avseendet utgör provisionerna en kostnad som alla andra inom upplåningsverksamheten. Sammantaget beräknas provisionsutgifterna för de lån Riksgäldskontoret hanterar uppgå till 85,4 miljoner kronor 2022, samt 65,4 miljoner kronor per år
2.3Mål för utgiftsområdet
Målet för statsskuldsförvaltningen är att skulden ska förvaltas så att kostnaden för den långsiktigt minimeras, samtidigt som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer (5 kap. 5 § budgetlagen).
9
Prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 26
2.4Resultatredovisning
2.4.1Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning
Vartannat år lämnar regeringen en skrivelse till riksdagen med en utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning. Åren däremellan redovisar regeringen sin preliminära syn på den genomförda statsskuldsförvaltningen i budgetpropositionen. I april 2022 överlämnade regeringen skrivelsen Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning
2.5Budgetförslag
2.5.11:1 Räntor på statsskulden
Tabell 2.6 Anslagsutveckling 1:1 Räntor på statsskulden
Tusental kronor
| 2021 | Utfall | Anslagssparande | 1 397 796 | |
| 2022 | Anslag | 22 500 0001 | Utgiftsprognos | 22 500 000 |
| 2023 | Förslag | 13 000 000 | ||
| 2024 | Beräknat | 9 500 000 | ||
| 2025 | Beräknat | 9 000 000 | ||
1Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2022 och förslag till ändringar i samband med denna proposition.
Ändamål
Anslaget får användas för utgifter för räntor på statskulden.
Skälen för regeringens förslag
Regeringen beslutar om den övergripande styrningen av statsskuldens förvaltning i årliga riktlinjebeslut senast den 15 november varje år. Riksgäldskontoret lämnar förslag till riktlinjer som remitteras till Riksbanken. I riktlinjebeslutet fastställs bl.a. skuldens löptid samt fördelningen mellan nominell skuld i svenska kronor, real skuld i svenska kronor och statsskuldens exponering i utländsk valuta. Inom de ramar som regeringen fastställer har Riksgäldskontoret mandat att fatta beslut om hur statsskulden ska förvaltas. Utgångspunkterna för statsskuldsförvaltningen är det av riksdagen beslutade målet för statsskuldspolitiken, att kostnaderna för statsskulden långsiktigt minimeras samtidigt som risker beaktas, och att förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. De risker som avses beskrivs närmare i skrivelsen Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning
10
Prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 26
Tabell 2.7 Förändringar av anslagsnivån
Tusental kronor
| 2023 | 2024 | 2025 | |
| Anvisat 20221 | 12 000 000 | 12 000 000 | 12 000 000 |
| Beslutade, föreslagna och aviserade reformer | |||
| Makroekonomisk utveckling | |||
| Volymer | |||
| Överföring till/från andra anslag | |||
| Övrigt | 1 000 000 | ||
| Förslag/beräknat anslag | 13 000 000 | 9 500 000 | 9 000 000 |
1Statens budget enligt riksdagens beslut i december 2021 (bet. 2021/22:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget.
Utgifterna för räntor på statsskulden beräknas till 13 000 000 000 kronor för 2023. Regeringen föreslår att 13 000 000 000 kronor anvisas under anslaget 1:1 Räntor på statsskulden för 2023. För 2024 och 2025 beräknas anslaget till 9 500 000 000 kronor respektive 9 000 000 000 kronor.
2.5.21:2 Oförutsedda utgifter
Tabell 2.8 Anslagsutveckling 1:2 Oförutsedda utgifter
Tusental kronor
| 2021 | Utfall | 923 | Anslagssparande | 9 077 |
| 2022 | Anslag | 10 0001 | Utgiftsprognos | 3 163 |
| 2023 | Förslag | 10 000 | ||
| 2024 | Beräknat | 10 000 | ||
| 2025 | Beräknat | 10 000 | ||
1Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2022 och förslag till ändringar i samband med denna proposition.
Ändamål
Anslaget får användas för oförutsedda utgifter inklusive utgifter för ersättningar till enskilda för skador av statlig verksamhet enligt en dom som fått laga kraft eller efter uppgörelse samt för utgifter för skador inom landet som uppkommit under tidigare krigsförhållanden. Medel från anslaget tas i anspråk efter beslut av regeringen i varje enskilt fall.
Skälen för regeringens förslag
Tabell 2.9 Förändringar av anslagsnivån
Tusental kronor
| 2023 | 2024 | 2025 | |
| Anvisat 20221 | 10 000 | 10 000 | 10 000 |
| Beslutade, föreslagna och aviserade reformer | |||
| Överföring till/från andra anslag | |||
| Övrigt | |||
| Förslag/beräknat anslag | 10 000 | 10 000 | 10 000 |
1Statens budget enligt riksdagens beslut i december 2021 (bet. 2021/22:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget.
Regeringen bedömer att det alltjämt behövs ett anslag för oförutsedda utgifter och för vissa speciella ändamål om andra medel inte står till förfogande (jfr prop. 1997/98:1 utg.omr. 26 avsnitt 4). Kammarkollegiet bör därför efter beslut av regeringen även
11
Prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 26
fortsättningsvis få betala ut ersättningar av detta slag. Regeringen kommer i efterhand att redovisa för riksdagen vilka utgifter som täckts genom att medel från anslaget tagits i anspråk. Finansiering av utgifter från anslaget ska ske genom indrag från annat anslag. Användningen av anslaget och beslutade indrag med anledning av detta redovisas i årsredovisningen för staten.
Regeringen föreslår att 10 000 000 kronor anvisas under anslaget 1:2 Oförutsedda utgifter för 2023. För 2024 och 2025 beräknas anslaget till 10 000 000 kronor respektive
10 000 000 kronor.
2.5.31:3 Riksgäldskontorets provisionsutgifter
Tabell 2.10 Anslagsutveckling 1:3 Riksgäldskontorets provisionsutgifter
Tusental kronor
| 2021 | Utfall | 88 446 | Anslagssparande | 56 754 |
| 2022 | Anslag | 145 2001 | Utgiftsprognos | 85 400 |
| 2023 | Förslag | 145 200 | ||
| 2024 | Beräknat | 145 200 | ||
| 2025 | Beräknat | 145 200 |
1Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2022 och förslag till ändringar i samband med denna proposition.
Ändamål
Anslaget får användas för utgifter för Riksgäldskontorets provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning.
Skälen för regeringens förslag
Tabell 2.11 Förändringar av anslagsnivån
Tusental kronor
| 2023 | 2024 | 2025 | |
| Anvisat 20221 | 145 200 | 145 200 | 145 200 |
| Beslutade, föreslagna och aviserade reformer | |||
| Överföring till/från andra anslag | |||
| Övrigt | |||
| Förslag/beräknat anslag | 145 200 | 145 200 | 145 200 |
1Statens budget enligt riksdagens beslut i december 2021 (bet. 2021/22:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget.
Med stöd av 3 kap. 9 § budgetlagen får regeringen besluta att anslaget 1:1 Räntor på statsskulden samt andra utgifter för upplåning och skuldförvaltning får överskridas om det är nödvändigt för att fullgöra statens betalningsåtaganden. Bemyndigandet utnyttjades senast 2009, då utfallet på anslaget uppgick till 212 miljoner kronor, vilket var 52 miljoner kronor högre än vad som anvisats av riksdagen. De relativt höga variationerna mellan olika år, och det faktum att risken är större för att utgifterna avviker uppåt beaktas vid beredningen av budgetförslaget.
Regeringen föreslår att 145 200 000 kronor anvisas under anslaget 1:3 Riksgäldskontorets provisionsutgifter för 2023. För 2024 och 2025 beräknas anslaget till 145 200 000 kronor respektive 145 200 000 kronor.
12