|
Justitieutskottets betänkande
|
Ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar till skydd för svenska säkerhetsintressen
Sammanfattning
Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag om bl.a. en ny lag som ger en granskningsmyndighet möjlighet att granska utländska direktinvesteringar och, om det är nödvändigt, förbjuda dem. Lagen ska skapa förutsättningar för att förhindra utländska investerares strategiska förvärv av företag vars verksamhet, information eller teknik har betydelse för Sveriges säkerhet eller för allmän ordning eller allmän säkerhet i Sverige.
I propositionen föreslår regeringen också en lagändring som innebär att Säkerhetspolisen får ge underrättelse- och säkerhetstjänster även i Storbritannien och Schweiz direktåtkomst till vissa personuppgifter som behandlas i kontraterrorsyfte.
De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 december 2023.
Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionsyrkandena. I betänkandet finns tre reservationer (C).
Behandlade förslag
Proposition 2022/23:116 Ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar till skydd för svenska säkerhetsintressen.
Tre yrkanden i en följdmotion.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar till skydd för svenska säkerhetsintressen
1. Granskning av investeringar i medieföretag, punkt 2 (C)
2. Kunskapshöjande insatser i kommuner och regioner, punkt 3 (C)
3. Utvärdering av lagen, punkt 4 (C)
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
1. |
Ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar till skydd för svenska säkerhetsintressen |
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om granskning av utländska direktinvesteringar,
2. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400),
3. lag om ändring i lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2022/23:116 punkterna 1–3.
|
2. |
Granskning av investeringar i medieföretag |
Riksdagen avslår motion
2022/23:2397 av Ulrika Liljeberg m.fl. (C) yrkande 1.
Reservation 1 (C)
|
3. |
Kunskapshöjande insatser i kommuner och regioner |
Riksdagen avslår motion
2022/23:2397 av Ulrika Liljeberg m.fl. (C) yrkande 2.
Reservation 2 (C)
|
4. |
Utvärdering av lagen |
Riksdagen avslår motion
2022/23:2397 av Ulrika Liljeberg m.fl. (C) yrkande 3.
Reservation 3 (C)
Stockholm den 7 september 2023
På justitieutskottets vägnar
Ardalan Shekarabi
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Ardalan Shekarabi (S), Louise Meijer (M), Annika Strandhäll (S), Adam Marttinen (SD), Petter Löberg (S), Mikael Damsgaard (M), Anna Wallentheim (S), Katja Nyberg (SD), Mattias Vepsä (S), Charlotte Nordström (M), Gudrun Nordborg (V), Torsten Elofsson (KD), Ulrika Liljeberg (C), Pontus Andersson Garpvall (SD), Juno Blom (L) och Ulrika Westerlund (MP).
I betänkandet behandlar utskottet proposition 2022/23:116 Ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar till skydd för svenska säkerhetsintressen. I propositionen föreslås en ny lag som ger en granskningsmyndighet möjlighet att granska utländska direktinvesteringar och, om det är nödvändigt, förbjuda dem.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. En motion har väckts med anledning av propositionen. Förslaget i motionen finns i bilaga 1.
Det kan nämnas att riksdagen har tillkännagett för regeringen att den snarast ska genomföra åtgärder för att möjliggöra granskning av utländska investeringar inom skyddsvärda områden (bet. 2019/20:UU18, rskr. 2019/20:332).
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens förslag om en ny lag som ger en granskningsmyndighet möjlighet att granska utländska direktinvesteringar och, om det är nödvändigt, förbjuda dem.
Riksdagen avslår motionsyrkanden om att bl.a. inkludera utländska direktinvesteringar i svenska mediebolag i granskningssystemet.
Jämför reservation 1 (C), 2 (C) och 3 (C).
Propositionen
En ny lag om ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar
Regeringen föreslår att ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar ska införas genom en ny lag. Syftet med lagen ska vara att hindra utländska direktinvesteringar i svensk skyddsvärd verksamhet som kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning eller allmän säkerhet i Sverige. Granskningssystemet ska omfatta investeringar i företag som bedriver skyddsvärd verksamhet, bl.a. i form av samhällsviktig verksamhet. Samhällsviktig verksamhet ska i lagen definieras som verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska för det syfte som anges i lagen få meddela föreskrifter om vilka samhällsviktiga verksamheter som ska omfattas av lagen.
Enligt lagförslaget är det regeringen som bestämmer vilken myndighet som ska vara granskningsmyndighet. I den utredning som låg till grund för förslaget föreslogs att Inspektionen för strategiska produkter (ISP) ska utses till granskningsmyndighet. Även om det konstateras att ISP fått ökade resurser för att kunna fullgöra sitt uppdrag inom ramen för granskningssystemet anför regeringen att utpekandet av granskningsmyndighet bör ske i en förordning.
Den investerare som vill genomföra en investering i skyddsvärd verksamhet ska, enligt vissa närmare specificerade villkor, vara skyldig att anmäla detta till myndigheten. Anmälningsskyldigheten tar sikte på de fall där investeraren skulle få ett direkt eller indirekt inflytande i verksamheten. Granskningsmyndigheten ska inom 25 arbetsdagar från det att en anmälan är fullständig besluta om att antingen lämna anmälan utan åtgärd eller inleda en granskning av investeringen. En anmälan ska lämnas utan åtgärd om granskningsmyndigheten bedömer att det inte finns anledning att anta att det rör sig om en utländsk direktinvestering som skulle kunna inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning eller allmän säkerhet i Sverige.
Granskningsmyndigheten ska även kunna inleda en granskning på eget initiativ.
Om granskningsmyndigheten inleder en prövning med anledning av anmälan ska myndigheten beakta verksamhetens art och omfattning samt omständigheter kring investeraren. Granskningsmyndigheten ska förbjuda en utländsk direktinvestering i skyddsvärd verksamhet om det är nödvändigt för att förebygga skadlig inverkan på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning eller allmän säkerhet i Sverige. Myndigheten kan även förena ett godkännande av en utländsk direktinvestering i skyddsvärd verksamhet med villkor.
För överträdelser mot granskningssystemet, t.ex. genom att en investering genomförts i strid med ett förbud, kan en sanktionsavgift tas ut på högst 100 000 000 kronor.
Granskningsmyndighetens beslut om förelägganden och sanktionsavgift får överklagas till Förvaltningsrätten i Stockholm. Myndighetens beslut om förbud och beslut om godkännande med villkor får överklagas till regeringen.
Regeringen gör bedömningen att granskningssystemet ska vara tillämpligt oavsett investerarens nationalitet eller säte, dvs. även svenska investeringar i skyddsvärd verksamhet. Att utelämna inhemska investeringar från tillämpningsområdet för granskningssystemet skulle medföra risk för att utländska investerare kringgår regelverket och genomför en investering i ett svenskt företag via ett annat svenskt företag som ytterst ägs av fysiska eller juridiska personer från ett tredjeland eller via en svensk medborgare som exempelvis agerar som bulvan för en aktör från ett tredjeland. En anmälningsskyldighet för inhemska investeringar bör enligt regeringen inte vara alltför betungande eftersom den föreslås gälla endast för vissa investeringar i tydligt avgränsade verksamheter. Regeringen bedömer dessutom att intresset av att upptäcka försök till kringgående av regelverket överväger den olägenhet som en anmälningsskyldighet innebär för en investerare och det företag som är föremål för investeringen. Den risk för merkostnader och fördröjningar som kan uppstå får därmed anses vara godtagbar i sammanhanget.
Investeringar i medieföretag
Granskningssystemet bör enligt regeringen inte omfatta investeringar i medieföretag, även om viss sådan verksamhet kan falla in under den föreslagna definitionen av samhällsviktig verksamhet, och det är ett sådant område som enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/452 om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen får omfattas av granskningssystemet. Som skäl anför regeringen att detta skulle strida mot bestämmelserna om etableringsfrihet i tryckfrihetsförordningen, förkortad TF, och yttrandefrihetsgrundlagen, förkortad YGL. På tryckfrihetens område innebär etableringsfriheten att varje fysisk och juridisk person har rätt att trycka och sprida tryckta skrifter. Det kommer till uttryck i 1 kap. 1 § tredje stycket TF där det framgår att var och en har en rätt att ge ut skrifter utan att en myndighet eller ett annat allmänt organ hindrar detta i förväg. I YGL skiljer grundlagen mellan sändningar genom tråd och sändningar på annat sätt, där tekniska skäl innebär vissa begränsningar, men grundprincipen om etableringsfrihet är väsentligen densamma som i TF.
Då även svenska medborgare och juridiska personer bör omfattas av granskningssystemet är det enligt regeringen inte möjligt att begränsa svenska medborgares eller svenska juridiska personers möjlighet att göra investeringar i medieföretag utan grundlagsändringar.
Regeringen konstaterar att det förvisso finns risk för att främmande makt försöker påverka beslut, uppfattningar och beteenden hos olika aktörer i Sverige genom att sprida vilseledande eller oriktig information via olika typer av medier. För att inkludera medieföretag i granskningssystemet utan grundlagsändringar krävs dock ett undantag i lagen som innebär att en investering som görs av en svensk medborgare eller av en svensk juridisk person i ett medieföretag undantas från anmälningsplikten. Ett sådant undantag skulle kunna innebära ett incitament för främmande makt att genomföra investeringar i medieföretag via svenska fysiska eller juridiska personer och på så sätt kringgå granskningssystemet på ett enkelt sätt. Undantaget skulle därmed riskera att motverka syftet med att låta utländska investeringar i medieföretag vara anmälningspliktiga. Att helt undanta svenska investeringar skulle också kunna anses strida mot EU-rätt då det skulle kunna utgöra diskriminering mot andra unionsinterna investerare. Det bör därmed inte föreslås en reglering för att inkludera investeringar i medieföretag i granskningssystemet.
Informationsutbyte
Kommuner och regioner och de statliga myndigheter som regeringen bestämmer ska lämna en uppgift till granskningsmyndigheten, om granskningsmyndigheten begär det i samband med sin granskning eller sin kontroll av att meddelade villkor följs och det behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sitt uppdrag enligt lagen. Regeringen anför i denna del att det är rimligt att utgå ifrån att kommuner, regioner och vissa statliga myndigheter har tillgång till den information som krävs för att granskningsmyndigheten ska kunna bedöma investeringens art och omfattning samt omständigheter som rör investeraren.
Övrigt om kommuner och regioners arbete med granskningsförfarandet
När det gäller kommuners och regioners verksamhet konstaterar regeringen att dessa aktörer kan komma att beröras av förslagen till följd av att de bedriver sådan verksamhet som omfattas av granskningssystemets tillämpningsområde. Kommuner och regioner kommer även att påverkas av förslagen genom att de omfattas av den föreslagna uppgiftsskyldigheten. Det är dock rimligt att anta att merparten av de anmälningar som görs till granskningsmyndigheten kommer att lämnas utan åtgärd. Det finns därför inte skäl att anta att granskningsmyndigheten kommer att begära ut uppgifter från kommuner och regioner i stor utsträckning. Det är vidare rimligt att anta att sådan verksamhet som kommuner och regioner bedriver och som därutöver omfattas av granskningssystemets tillämpningsområde sällan kommer att bli föremål för sådana investeringar som aktualiserar anmälningsplikt. Regeringen bedömer därmed att förslagens påverkan på den kommunala självstyrelsen är begränsad. De resurser som kommer att krävas för att kommuner och regioner ska kunna tillhandahålla granskningsmyndigheten de uppgifter och handlingar som efterfrågas kommer att vara begränsade och det kommer inte att bli fråga om några särskilda utredningsinsatser. Kostnadsökningarna för kommunerna och regionerna är så begränsade att det inte kan bli fråga om någon ekonomisk kompensation.
Ikraftträdande
De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 december 2023.
Regeringens redovisning av tillkännagivande
Riksdagen har tillkännagett för regeringen att den snarast ska genomföra åtgärder för att möjliggöra granskning av utländska investeringar inom skyddsvärda områden, bl.a. genom att återkomma till riksdagen med förslag till ändringar i säkerhetsskyddslagen (2018:585) vad gäller överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet och att snarast utse den myndighet som ska vara kontaktpunkt enligt EU-förordningen (bet. 2019/20:UU18, rskr. 2019/20:332). Genom förslaget i propositionen Åtgärder till skydd för Sveriges säkerhet vid överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet (prop. 2020/21:13) ansågs den del av tillkännagivandet som avser ändringar i säkerhetsskyddslagen tillgodosedd. Genom att ISP utsågs till Sveriges kontaktpunkt enligt EU-förordningen ansågs vidare den del av tillkännagivandet som avser utpekandet av en kontaktpunkt tillgodosedd. Genom förslaget i denna proposition tillgodoses resterande del av tillkännagivandet. Regeringen anser därmed att tillkännagivandet är tillgodosett och slutbehandlat.
Motionen
I kommittémotion 2022/23:2397 av Ulrika Liljeberg m.fl. (C) yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att inkludera utländska direktinvesteringar i svenska mediebolag i granskningssystemet. I yrkande 2 vill motionärerna ge i uppdrag till Nationellt kunskapscentrum om Kina och Centrum för Östeuropastudier att ge stöd och rådgivning till företag, kommuner och regioner för att öka den säkerhetspolitiska kompetensen hos dessa aktörer. I yrkande 3 efterlyses en utvärdering om tre år av konsekvenserna av att även inhemska investeringar ska anmälas till granskningsmyndigheten.
Utskottets ställningstagande
Utskottet finner att den nuvarande ordningen, där utländska investeringar i verksamsamheter som är av betydelse för svenskt säkerhetsintresse inte kan granskas eller begränsas, inte är tillfredsställande, särskilt i det rådande omvärldsläget. Det är en ordning som riskerar att leda till att värdefull teknik, information eller strategiskt viktiga fastigheter kontrolleras av främmande makt på ett sätt som inte är önskvärt. Riksdagen har också tillkännagett för regeringen att den ska genomföra åtgärder för att möjliggöra granskning av utländska investeringar inom skyddsvärda områden. Utskottet anser att regeringens förslag möjliggör denna typ av granskning samtidigt som det är en bra avvägning mellan att kunna hindra investeringar som innebär risker för Sverige och intresset av ett öppet investeringsklimat.
Sammantaget välkomnar utskottet regeringens förslag om ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar, vilket också är i enlighet med riksdagens tillkännagivande i frågan. Lagförslaget är ändamålsenligt utformat och utskottet anser att riksdagen bör anta det.
När det gäller motionsyrkandet om att inkludera direktinvesteringar i svenska mediebolag i granskningssystemet delar utskottet regeringens bedömning att det inte är möjligt att på ett bra sätt innefatta denna typ av investeringar. Utskottet vill härvid peka på att lagstiftning inte är den enda möjligheten att kunna skydda samhället och stärka dess förmåga att upptäcka, möta och förebygga påverkanskampanjer och desinformation. Motion 2022/23:2397 (C) yrkande 1 avstyrks.
I fråga om kunskapsstöd delar utskottet regeringens bedömning att kommuner sällan kommer att bli föremål för sådana investeringar som aktualiserar anmälningsplikt och att de resurser som kommer att krävas för att kommuner och regioner ska kunna tillhandahålla granskningsmyndigheten efterfrågade uppgifter och handlingar kommer att vara begränsade samt att det inte kommer att bli fråga om några särskilda utredningsinsatser. Inte heller företag får anses vara i behov av denna typ av stöd då granskningssystemet endast gäller för vissa investeringar i tydligt avgränsade verksamheter. Enligt utskottet har det, mot denna bakgrund, inte framkommit något behov av ett sådant uppdrag till Nationellt kunskapscentrum om Kina och Centrum för Östeuropastudier som motionären efterfrågar. Utskottet avstyrker motion 2022/23:2397 (C) yrkande 2.
Utskottet ställer sig bakom regeringens bedömning att även inhemska investeringar i skyddsvärd verksamhet bör granskas för att undvika risken för ett kringgående av regelverket genom exempelvis ett bulvanupplägg. Utskottet utgår från att regeringen kommer att följa hur lagar kommer att tillämpas och ser inte behov av något tillkännagivande om en utvärdering av konsekvenserna av att inhemska investeringar ska anmälas till granskningsmyndigheten. Även motion 2022/23:2397 (C) yrkande 3 avstyrks.
Utskottet har slutligen inget att invända mot regeringens redovisning i propositionen av det tillkännagivande som redogörs för ovan.
|
1. |
av Ulrika Liljeberg (C).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2022/23:2397 av Ulrika Liljeberg m.fl. (C) yrkande 1.
Ställningstagande
Jag anser att regeringen borde ha valt att också inkludera granskningen av utländska direktinvesteringar i svenska medieföretag. Det är en ståndpunkt som jag delar med flera remissinstanser med god insyn i frågan. Jag delar inte regeringens bedömning att en sådan granskningsfunktion strider mot grundlagen. Näringsfrihet och etableringsfrihet gäller i Sverige men det finns också utrymme för att som land vidta åtgärder för att skydda sig mot illasinnade utländska aktörer som vill skada oss. Att granskning i sig genomförs innebär inte heller en inskränkning i grundlagen. Skulle det efter en sådan granskning finnas ett behov av en inskränkning är det för att det finns ett hot mot svensk ordning och säkerhet från utländska illasinnade aktörer, oavsett om de agerar via bulvan eller inte. Då måste Sverige som land ha verktygen för att stoppa ett sådant övertagande.
Eftersom EU-kommissionens regelverk öppnar upp för granskning av utländska direktinvesteringar även i medieföretag finns det en risk att intresset från aggressiva utländska aktörer av att genomföra uppköp av svenska medieföretag ökar, om andra EU-länder inför denna typ av granskning.
Riskerna med att inte inkludera utländska direktinvesteringar i svenska mediebolag i granskningssystemet är uppenbara, omfattande och akuta. Jag anser att situationen, särskilt i ljuset av senare års utveckling, är för allvarlig för att hanteras på ett så osäkert och valhänt sätt som nu sker. Regeringen måste därför, i enlighet med EU:s direktiv, inkludera svenska medieföretag i granskningssystemet av utländska direktinvesteringar.
|
2. |
Kunskapshöjande insatser i kommuner och regioner, punkt 3 (C) |
av Ulrika Liljeberg (C).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2022/23:2397 av Ulrika Liljeberg m.fl. (C) yrkande 2.
Ställningstagande
Även om regeringens förslag i stora drag är mycket bra har det samtidigt en alltför passiv ansats i vissa delar. Förslaget behöver bl.a. kompletteras med ett mer proaktivt och kunskapshöjande arbete kring säkerhetspolitiska risker. Granskningssystemet har inverkan på det kommunala självstyret, och även om jag inser att det kan vara proportionerligt vill jag samtidigt framhålla att regeringen behöver göra mer för att kommuner och regioner ska få del av den säkerhetspolitiska kompetens som behövs. Den kompetensen är avgörande för att kommuner och regioner tidigt ska kunna undvika eventuella illasinnade utländska etableringar och direktinvesteringar i den egna kommunen eller regionen. Med regeringens förslag kommer det förhoppningsvis att bli svårare att få inflytande på nationell nivå, och då finns det en avsevärd risk att utländska illasinnade intressen i stället kommer att söka sig mot kommuner och regioner. Jag anser därför att Nationellt kunskapscentrum om Kina och Centrum för Östeuropastudier vid Utrikespolitiska institutet bör få i uppdrag att ge stöd och rådgivning till företag, kommuner och regioner i dessa frågor.
|
3. |
av Ulrika Liljeberg (C).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2022/23:2397 av Ulrika Liljeberg m.fl. (C) yrkande 3.
Ställningstagande
Flera remissinstanser är kritiska till att även inhemska investeringar ska anmälas till granskningsmyndigheten. Jag ser därför ett behov av en utvärdering av konsekvenserna för svenskt näringsliv tre år efter lagens ikraftträdande.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2022/23:116 Ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar till skydd för svenska säkerhetsintressen:
1. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om granskning av utländska direktinvesteringar.
2. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
3. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter.
2022/23:2397 av Ulrika Liljeberg m.fl. (C):
1. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att inkludera utländska direktinvesteringar i svenska mediebolag i granskningssystemet och tillkännager detta för regeringen.
2. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om behov av uppdrag till Centrum för Kinastudier och Centrum för Östeuropastudier och tillkännager detta för regeringen.
3. Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att tillämpning och konsekvenser för inhemska företag bör utvärderas och tillkännager detta för regeringen.
Bilaga 2
