|
Finansutskottets betänkande
|
Riksrevisionens rapport om regeringens underlag till riksdagen under pandemin
Sammanfattning
Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om regeringens underlag till riksdagen under pandemin till handlingarna.
I skrivelsen redovisas de åtgärder som regeringen har vidtagit eller har för avsikt att vidta med anledning av iakttagelser i Riksrevisionens rapport Regeringens underlag till riksdagen under pandemin – extra ändringsbudgetar 2020 och 2021 (RiR 2022:16). Den övergripande slutsatsen i Riksrevisionens rapport är att regeringen givet omständigheterna utformade de extra ändringsbudgetarna på ett ändamålsenligt sätt, men Riksrevisionen understryker att ett omfattande användande av extra ändringsbudgetar medför risk för försvagad budgetdisciplin. Riksrevisionen lämnar ett antal rekommendationer till regeringen som syftar till att riksdagen vid framtida kriser ska kunna besluta om statens budget på bästa sätt.
I skrivelsen anger regeringen att man även fortsättningsvis endast kommer att lämna extra ändringsbudgetar när det inte är möjligt att föreslå ändringarna inom den ordinarie budgetprocessen. Utskottet konstaterar att en stram hantering av ändringar i en beslutad budget också är vad bestämmelsen i 9 kap. 6 § andra stycket riksdagsordningen innebär. Enligt bestämmelsen får regeringen lämna förslag om extra ändringsbudget endast om regeringen anser att det finns särskilda skäl. Utskottet anser att öppenhet, tydlighet och transparenta beslutsunderlag är förutsättningar för att värna förtroendet för det finanspolitiska ramverket och välkomnar att regeringen i skrivelsen framhåller sin strävan att alltid presentera transparenta beslutsunderlag för riksdagen om ändringar i statens budget. Utskottet påminner om att ett finanspolitiskt ramverk inte kan bli mer effektivt än hur det tillämpas och konstaterar att Riksrevisionens granskningsrapport är ett värdefullt underlag för att följa upp tillämpningen av det finanspolitiska ramverket när det gäller regeringens förslag om ändringar i en beslutad budget och därmed i förlängningen för att värna ramverkets trovärdighet.
Behandlade förslag
Skrivelse 2022/23:29 Riksrevisionens rapport om regeringens underlag till riksdagen under pandemin.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Riksrevisionens rapport om regeringens underlag till riksdagen under pandemin
Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
Riksrevisionens rapport om regeringens underlag till riksdagen under pandemin |
Riksdagen lägger skrivelse 2022/23:29 till handlingarna.
Stockholm den 23 februari 2023
På finansutskottets vägnar
Edward Riedl
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Edward Riedl (M), Mikael Damberg (S), Oscar Sjöstedt (SD), Gunilla Carlsson (S), Dennis Dioukarev (SD), Björn Wiechel (S), Jan Ericson (M), Ingela Nylund Watz (S), Charlotte Quensel (SD), Adnan Dibrani (S), Ida Drougge (M), Hans Eklind (KD), Martin Ådahl (C), David Perez (SD), Janine Alm Ericson (MP), Carl B Hamilton (L) och Ida Gabrielsson (V).
I regeringens skrivelse 2022/23:29 Riksrevisionens rapport om regeringens underlag till riksdagen under pandemin behandlas Riksrevisionens rapport Regeringens underlag till riksdagen under pandemin – extra ändringsbudgetar 2020 och 2021 (RiR 2022:16). Riksrevisionen har granskat om regeringen hanterade och utformade de extra ändringsbudgetarna under 2020 och 2021 på ett ändamålsenligt sätt.
Den 9 februari 2023 informerade riksrevisor Helena Lindberg med medarbetare finansutskottet om den aktuella granskningsrapporten.
Inga motioner har väckts med anledning av regeringens skrivelse.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen lägger regeringens skrivelse till handlingarna.
Riksrevisionens granskningsrapport
Riksdagen har aldrig tidigare behövt ta ställning till så många och stora åtgärdsförslag utanför den ordinarie budgetprocessen som under coronapandemin 2020–2021. Regeringen lämnade då 20 extra ändringsbudgetar med mer än 200 enskilda åtgärdsförslag som tillsammans uppgick till mer än 400 miljarder kronor samt förslag om kraftigt höjda garantier och låneramar för ett par myndigheter. Merparten av åtgärdsförslagen riktades mot utgiftssidan på statens budget.
I sina motiv till granskningen konstaterar Riksrevisionen att förslagen i de extra ändringsbudgetarna lämnades utan reella budgetrestriktioner eftersom riksdagen tidigt under pandemin beslutade att höja utgiftstaket kraftigt och hanteringen av budgetarna varit snabbare än om budgetförslagen skulle ha hanterats inom den ordinarie budgetprocessen. I motiven konstateras att användning av extra ändringsbudgetar riskerar att leda till en svagare budgetprocess och till att riksdagens helhetsperspektiv på statens budget försämras. Dessutom innebär förkortade beredningstider att både demokratiska och kvalitetssäkrande inslag i processen begränsas, anger Riksrevisionen i sina motiv till granskningen.
Granskningens övergripande revisionsfråga är: Hanterade och utformade regeringen de extra ändringsbudgetarna 2020 och 2021 på ett ändamålsenligt sätt? Den övergripande revisionsfrågan besvaras genom följande två delfrågor:
Granskningen bygger i huvudsak på dokumentstudier men också på intervjuer. Underlag till lagstiftningsförslag utan budgeteffekter ingår inte i granskningen. Riksrevisionen har inte granskat regeringens beredning av propositionerna t.ex. remissförfarande, lagrådsbehandling eller motiv till förkortad motionstid i riksdagen. I den delen hänvisar Riksrevisionen till konstitutionsutskottets granskning av de extra ändringsbudgetar som regeringen lämnade till riksdagen under 2020 (bet. 2020/21:KU20). Riksrevisionen har inte heller granskat effekterna av de åtgärder som föreslås i de extra ändringsbudgetarna. Det är ett av flera uppdrag som Coronakommissionen har haft (dir. 2020:74). Vissa av stöden har dessutom utvärderats separat, t.ex. stödet vid korttidsarbete (SOU 2022:30) och Finanspolitiska rådet bedömde i sin rapport våren 2021 att regeringens olika stödåtgärder, med ett par undantag, har varit vältajmade, träffsäkra, temporära och transparenta.
Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer
Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen hanterade de extra ändringsbudgetarna under 2020 och 2021 på ett rimligt sätt givet omständigheterna. Samtidigt understryker Riksrevisionen att en omfattande användning av extra ändringsbudgetar medför risk för en försvagad budgetdisciplin och att demokratiska inslag i budgetprocessen har begränsats.
Den omfattande användningen av extra ändringsbudgetar har dock inneburit väsentliga avsteg från budgetprocessens grundtankar. Avsaknaden av ett i reell mening bindande utgiftstak har inneburit att olika handlingsalternativ inte har ställts mot varandra på samma sätt som om taken hade varit mer begränsande. Det stora antalet extra ändringsbudgetar och enskilda åtgärdsförslag har gjort det svårare att behålla en helhetsbild över statens budget. Antalet extra ändringsbudgetar har också inneburit att viktiga demokratiska och kvalitetssäkrande inslag i beslutsprocessen har begränsats. Den kraftigt förkortade riksdagsbehandlingen kan också ha påverkat vad som slutligen har beslutats och genomförts.
Riksrevisionen konstaterar att regeringen i samtliga extra ändringsbudgetar under 2020 och 2021 angav brådskan med att omhänderta pandemins konsekvenser som särskilt skäl för att lämna propositionen. Riksrevisionen bedömer dock att de övergripande formuleringarna i avsnittet Ärendet och dess beredning inte är tillräckliga för att motivera varför vart och ett av de enskilda förslagen behövde behandlas i en extra ändringsbudget. Granskningen visar också att regeringen inte i något fall uttryckligen redovisade varför förslagen inte kunde lämnas inom den ordinarie budgetprocessen.
Riksrevisionen bedömer visserligen att de extra ändringsbudgetarna innehåller samlade redovisningar av konsekvenser för statens budget men att de skulle bli tydligare och mer transparenta, fullständiga och enhetliga om redovisningen i löptext kompletterades med en tabell innehållande en sammanställning av anvisade medel, förändrade inkomster, statens lånebehov och finansiellt sparande. De samlade förslagens konsekvenser för det finansiella sparandet bör även alltid redovisas som andel av BNP eftersom överskottsmålet uttrycks på detta sätt. I de fall den extra ändringsbudgeten innehåller förslag om garantier eller bemyndiganden om lån bör detta också alltid framgå av redovisningen i avsnittet om konsekvenser för statens budget. Riksrevisionen anser också att det stora antalet extra ändringsbudgetar gör det svårare att få en helhetsbild av förslagens samlade budgetkonsekvenser sedan riksdagen fattade beslut om den senaste ekonomiska vårpropositionen eller budgetpropositionen.
Enligt granskningen håller beslutsunderlagen för förslag om inkomständringar, garantier och myndigheternas lån generellt sett högre kvalitet än underlagen för förslag om utgiftsökningar som inte härrör från lagförslag. Samtidigt visar granskningen att den stora majoriteten av de förslag som regeringen lade fram i extra ändringsbudgetar avsåg just utgiftsförändringar som inte härrörde från lagförslag. Underlagen är i många fall mycket kortfattade och ofta otillräckliga i redovisningen av hur kostnader har beräknats och beskrivningar av osäkerheter och risker. Riksrevisionen noterar att många förslag till utgiftsökningar som avser mycket stora och jämna belopp lämnas utan tillfredsställande förklaring. I Regeringskansliet har det samtidigt funnits mer detaljerat underlag, konstaterar Riksrevisionen och det hade alltså varit möjligt med utförligare redovisningar.
Avslutningsvis drar Riksrevisionen slutsatsen att en bättre finanspolitisk beredskap, med bättre förberedda åtgärder att snabbt ta i bruk vid behov, hade kunnat minska behovet av åtgärder utanför den ordinarie budgetprocessen. Sannolikt hade då antalet extra ändringsbudgetar under pandemin kunnat vara lägre.
Riksrevisionen ger regeringen följande rekommendationer
• Överväg att utreda om processen för hur nödvändiga beslut fattas under en samhällsövergripande kris behöver förändras, och om den finanspolitiska krisberedskapen, exempelvis i form av förberedda, välutredda åtgärder, kan utvecklas. Det skulle minska trycket på de extra ändringsbudgetarna när det gäller vad de ska klara av att hantera.
• Ange för varje enskilt åtgärdsförslag de särskilda skäl som finns för behandling i extra ändringsbudget. Förtydliga tidsvinsten i förhållande till den ordinarie budgetprocessen, inklusive de ordinarie ändringsbudgetarna.
• Utveckla de beslutsunderlag som lämnas till riksdagen i extra ändringsbudgetar så att varje enskilt förslags bakgrund och sammanhang framgår. Likaså bör det framgå hur kostnaden beräknats och för vilken tidsperiod medlen är tänkta att räcka. Bedöm och redovisa eventuella osäkerheter om förslagets verkan och kostnad.
• Öka beslutsunderlagens transparens och läsbarhet, exempelvis genom att för varje enskilt förslag i en extra ändringsbudget redovisa det under en egen rubrik.
• Utveckla redovisningen så att de samlade konsekvenserna för statens budget även framgår i tabellform. Säkerställ att de samlade förslagens konsekvenser för finansiellt sparande som andel av BNP redovisas, liksom i förekommande fall förslag om garantier och bemyndiganden om lån.
• Överväg att även redovisa de ackumulerade konsekvenserna av extra ändringsbudgetar som lämnats sedan den senaste vårpropositionen eller budgetpropositionen beslutades.
Riksrevisionen rekommenderar Regeringskansliet (Finansdepartementet) att utveckla Finansdepartementets interna anvisningar om budgetarbetet (budgetcirkuläret) med utgångspunkt i rekommendationerna till regeringen.
Skrivelsen
Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att kravet på särskilda skäl i praktiken bör tillämpas på varje förslag som lämnas i en extra ändringsbudget. För att undvika upprepningar i redogörelsen för varje enskilt förslag bör dock en generell motivering som omfattar alla förslag, i likhet med vad som gjorts hittills, kunna lämnas på ett ställe i propositionen, t.ex. i avsnittet Ärendet och dess beredning. Regeringen hänvisar i skrivelsen till konstitutionsutskottet som i sitt granskningsbetänkande våren 2021 konstaterade att det är angeläget att regeringen innan den lämnar en extra ändringsbudget noggrant bedömer om de aktuella omständigheterna når upp till vad som krävs enligt riksdagsordningens bestämmelser (bet. 2020/21:KU20 s. 360).
Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att de samlade konsekvenserna för statens budget tydligt bör redovisas i en extra ändringsbudget. Regeringen anser dock att en sådan redovisning i de flesta fall inte behöver lämnas i form av en tabell. I de fall förslag medför fleråriga budgeteffekter och effekter som påverkar det finansiella sparandet och statens budgetsaldo olika kan det enligt regeringen finnas anledning att redovisa dessa i tabellform.
Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens bedömning att de ackumulerade konsekvenserna av förslag i extra ändringsbudgetar som lämnats sedan den senaste ekonomiska vårpropositionen eller budgetpropositionen beslutades bör redovisas. Regeringen menar att en sådan redovisning skulle riskera att bli missvisande, eftersom tidpunkterna för riksdagens behandling av och beslut om förslagen i de extra ändringsbudgetarna inte alltid följer den ordning i vilken propositionerna har överlämnats till riksdagen. Dessutom redogör regeringen inom ramen för den ordinarie budgetprocessen för extra ändringsbudgetar som lämnats sedan den senaste ekonomiska vårpropositionen eller budgetpropositionen överlämnades till riksdagen. Då lämnar regeringen också en fullständig redogörelse för utvecklingen av de offentliga finanserna.
Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömningar när det gäller utformningen av beslutsunderlagen. Regeringen eftersträvar alltid att ge riksdagen ett fullgott beslutsunderlag, vilket innefattar att tydligt redovisa bakgrunden till samtliga förslag. För lagförslag finns särskilda krav på hur en konsekvensanalys ska utformas. Något motsvarande krav finns inte för övriga förslag som leder till utgiftsökningar. Förslag till ändringar i statens budget, särskilt sådana som lämnas i extra ändringsbudgetar, avser brådskande åtgärder som vidtas under innevarande år och tas fram på mycket kort tid. Regeringen anser att det inte alltid finns skäl att lämna omfattande redovisningar av bakgrunden till sådana förslag. Det är dock rimligt, anser regeringen, att det för vissa åtgärder, t.ex. sådana som omfattar betydande belopp, närmare bör redovisas vilka antaganden som ligger till grund för de föreslagna beloppen.
Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att beslutsunderlagen i propositioner ska vara transparenta. Regeringen anser dock inte att det finns anledning att införa ett nytt tillvägagångssätt för att presentera förslag till ändringar i statens budget som lämnas i extra ändringsbudgetar. Regeringen konstaterar i skrivelsen att riksdagen har fattat beslut baserat på informationen i de aktuella propositionerna och att finansutskottet inte har framfört några synpunkter som tyder på att propositionernas struktur behöver utvecklas i detta avseende.
Regeringen anser inte att den finanspolitiska beslutsprocessen i kristid behöver utredas närmare. Regeringen har i samband med flera kriser under de senaste decennierna snabbt kunnat ta fram och lämna förslag till ändringar i statens budget som riksdagen ansett sig kunna besluta om. Coronakommissionen har bl.a. utvärderat regeringens åtgärder för att hantera spridningen av coronaviruset och har då inte lämnat någon rekommendation om att regeringen ska göra en sådan utredning som Riksrevisionen föreslår. Möjligheten att förutse hur en framtida kris kommer att se ut och vilka behov av statliga åtgärder som då kommer att uppstå är liten eftersom varje kris har sina unika inslag. Förutsättningarna att bedriva finanspolitik kan enligt regeringen också skilja sig över tid. I skrivelsen konstateras att det finns flera exempel på att regeringen använt sig av samma slags finanspolitiska åtgärder som visat sig vara effektiva i samband med tidigare kriser. Den finanspolitiska beredskapen framstår därför enligt regeringen som tillräckligt hög för att kraftfulla åtgärder ska kunna vidtas vid kommande kriser. Regeringen anser sammanfattningsvis att det var motiverat att besluta om ett stort antal extra propositioner till följd av pandemin.
Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer
Regeringen strävar efter att alltid presentera transparenta beslutsunderlag för riksdagens beslut om ändringar i statens budget. Den situation som Riksrevisionens granskning avser får enligt regeringen betraktas som exceptionell. Extra ändringsbudgetar kommer även fortsättningsvis endast att lämnas när det inte är möjligt att föreslå ändringarna inom den ordinarie budgetprocessen. Propositionerna kommer att innehålla det underlag som riksdagen behöver för att ta ställning till förslagen. Med detta anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad.
Det exceptionella läget och Coronakommitténs bedömningar om att riksdagen kunde fullgöra sina statsrättsliga uppgifter
Utskottet konstaterar inledningsvis att pandemin bland mycket annat innebar utmaningar för beslutsfattandet i riksdagen och finansutskottet. I betänkandena över regeringens förslag till extra ändringsbudgetar under 2020 och 2021 påpekade utskottet återkommande att det var ett exceptionellt läge och att det var helt nödvändigt att vidta de åtgärder som krävdes för att dämpa effekterna på samhällsekonomin. Att det var ett exceptionellt läge konstaterar även Riksrevisionen i sin granskning och regeringen i sin skrivelse. När det gäller riksdagens arbete under coronapandemin konstaterar riksdagens parlamentariskt sammansatta coronakommitté i sin uppföljning att riksdagen kunde anpassa sin del av den parlamentariska beslutsprocessen efter de svåra förhållanden som rådde under lång tid och samtidigt fullgöra sina statsrättsliga uppgifter på ett fullgott sätt (2021/22:URF1 s. 8). Kommittén bedömde sammantaget att riksdagen var beslutskraftig och kunde besluta om de många extra ändringsbudgetarna på kort tid och att regelverket för riksdagens budgetbeslut kunde följas (s. 334).
En stram hantering av ändringar av en beslutad budget för att säkerställa helhetsperspektivet i budgetbehandlingen
Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen utformade de extra ändringsbudgetarna under 2020 och 2021 på ett ändamålsenligt sätt, givet omständigheterna, men revisionen understryker samtidigt att en omfattande användning av extra ändringsbudgetar medför risk för en försvagad budgetdisciplin. Regeringen anger i skrivelsen att man även fortsättningsvis endast kommer att lämna extra ändringsbudgetar när det inte är möjligt att föreslå ändringarna inom den ordinarie budgetprocessen. Utskottet konstaterar i det sammanhanget att en restriktiv användning också är vad bestämmelsen i 9 kap. 6 § andra stycket riksdagsordningen innebär. Regeringen får enligt bestämmelsen lämna ett förslag om extra ändringsbudget endast om regeringen anser att det finns särskilda skäl. Bestämmelsen ger därmed tydligt uttryck för vikten av att upprätthålla det finanspolitiska ramverket genom en stram hantering av ändringar i en beslutad budget. Utskottet står fast vid sina uttalanden i samband med att bestämmelsen infördes 2014, efter att ordningen för ändringar i statens budget under löpande budgetår dessförinnan varit i det närmaste oreglerad. I sitt yttrande till konstitutionsutskottet, som var det utskott som behandlade regeringens proposition 2013/14:173 En utvecklad budgetprocess, framhåller utskottet vikten av att ändringar i en beslutad budget görs ordnat och att processen för sådana ändringar måste vara stram (yttr. 2013/14:FiU9y). Utskottet delade regeringens syn att genom att endast om det finns särskilda skäl tillåta förslag till ändringar i budgeten för det löpande budgetåret vid andra tillfällen än i anslutning till budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen säkerställs helhetsperspektivet i budgetbehandlingen samtidigt som det ger behövlig flexibilitet.
En förutsättning för att värna förtroendet för det finanspolitiska ramverket är öppenhet, tydlighet och transparenta beslutsunderlag
Att öppenhet och tydlighet är en förutsättning för att värna förtroendet för det finanspolitiska ramverket har utskottet fört fram många gånger, t.ex. i betänkanden över regeringens skrivelse om det finanspolitiska ramverket 2011 respektive 2018 (bet. 2010/11:FiU42 och bet. 2017/18:FiU32). Mot den bakgrunden välkomnar utskottet att regeringen i den nu aktuella skrivelsen framhåller sin strävan att alltid presentera transparenta beslutsunderlag för riksdagen om ändringar i statens budget. Precis som framgår av Riksrevisionens granskning lyfte utskottet också fram riksdagens grundläggande behov av tydliga och transparenta beslutsunderlag för att fatta beslut om statens budget i betänkanden som behandlade extra ändringsbudgetar under pandemin, t.ex. i betänkande 2019/20:FiU56. I betänkandet betonas vikten av adekvata beslutsunderlag och att inte heller beräkningar förknippade med stor osäkerhet får vara något hinder för regeringen att presentera tydliga och transparenta underlag till riksdagen.
I anslutning till frågan om öppenhet, tydlighet och transparens välkomnar utskottet, mot bakgrund av att det har varit många extra ändringsbudgetar under senare år, att regeringen i Årsredovisningen för staten 2020 och Årsredovisningen för staten 2021 i en bilaga redovisar en specifikation av ändringsbudgetar som påverkar anslagen i statens budget.
Spårbarhet i besluten om statens budget och strukturen på utskottets betänkanden om ändringar i statens budget under pandemin
Det har förekommit att behandlingen av olika extra ändringsbudgetar har överlappat, dvs. regeringen har kommit med propositioner med nya förslag innan propositioner som har lagts fram tidigare har slutbehandlats av riksdagen. Utskottet har då behövt samordna de olika förslagen och således sett till att hålla ordning och reda på de många besluten om statens budget under den här exceptionella perioden. För att åstadkomma spårbarhet i besluten om statens budget utformade utskottet vidare sina betänkanden om de extra ändringsbudgetarna efter en likartad struktur. I betänkandenas avsnitt Ärendet och dess beredning redovisas exempelvis de tidigare ändringsbudgetarna under året, dvs. både extra ändringsbudgetar genom förslag från regeringen och de ändringar i statens budget som skett genom utskottsinitiativ.
Riksrevisionens granskningsrapport är ett värdefullt underlag för riksdagen för att följa upp tillämpningen av det finanspolitiska ramverket
Avslutningsvis vill utskottet påminna om sina tidigare uttalanden om att ett finanspolitiskt ramverk inte kan bli mer effektivt än hur det tillämpas (bet. 2010/11:FiU42 och bet. 2017/18:FiU32). I det sammanhanget är Riksrevisionens granskningsrapport ett värdefullt underlag för att följa upp tillämpningen av det finanspolitiska ramverket när det gäller regeringens förslag om ändringar i en beslutad budget och därmed i förlängningen för att värna ramverkets trovärdighet.
Med detta föreslår utskottet att riksdagen lägger regeringens skrivelse till handlingarna.
Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Regeringens skrivelse 2022/23:29 Riksrevisionens rapport om regeringens underlag till riksdagen under pandemin.