sou 2021 95

Till statsrådet Lena Hallengren

Regeringen beslutade den 12 november 2020 att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker, under förutsättning att Systembolagets monopol säkras (dir. 2020:118).

Som särskild utredare förordnades från och med den 13 november 2020 f.d. landshövdingen Elisabeth Nilsson. Utredningen har an- tagit namnet Gårdsförsäljningsutredningen (S 2020:15).

Som sakkunniga att bistå utredningen förordnades från och med den 19 februari 2021 departementssekreteraren Paula Ericson, kansli- rådet Johan Krallis Anell och ämnesrådet Helena Rosén. Som experter att biträda utredningen förordnades från och med samma dag chefs- juristen Anna Domander, f.d. domaren i EU-domstolen Carl Gustav Fernlund, ordföranden Johan Håkansson, branschansvarige Anna Kaijser, drogpolitiska chefen Irma Kilim, ämnesrådet Olivier Linden, chefsjuristen Stefan Lundin, sakkunnige Cecilia Maxe Aglinder, styrelse- ledamoten Ronny Persson, enhetschefen Marie Risbeck och fil. Dr. Björn Trolldal. Från och med den 1 september 2021 entledigades Irma Kilim från uppdraget som expert. Från och med samma dag förordnades drogpolitiska chefen Magnus Jonsson som expert.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den

30 november 2020 departementssekreteraren Fredrik Sandström. Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 1 september 2021 departementssekreteraren Johan Stake.

Stockholm i december 2021

Elisabeth Nilsson

/Fredrik Sandström

Johan Stake

Sammanfattning

Utredningens övergripande uppdrag har varit att utreda om och i så fall hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan införas i Sverige, under förutsättning att Systembolagets monopol säkras.

Frågan om gårdsförsäljning har utretts tidigare, senast år 2010 (SOU 2010:98), utan att resultera i förändrad lagstiftning. Avgö- rande frågor för utredningen att besvara har varit vilket utrymme som EU-rätten medger för att tillåta gårdsförsäljning med ett i övrigt bevarat detaljhandelsmonopol, samt vilka eventuella folkhälsokonse- kvenser som ett införande av gårdsförsäljning skulle kunna innebära.

Bakgrund – detaljhandelsmonopolet och svensk dryckestillverkning

I Sverige är det enbart Systembolaget som får bedriva detaljhandel med alkoholdrycker med en alkohalt som överstiger 2,25 volympro- cent, med undantag för folköl. Begränsningar i tillgång och tillgäng- lighet genom aktiv prispolitik (alkoholskatten) och detaljhandels- monopolet, har utgjort statens viktigaste verktyg för att minska de alkoholrelaterade skadeverkningarna. Den restriktiva alkoholpoliti- ken har dock alltid behövt balanseras mot allmänhetens intresse av att faktiskt få tillgång till alkohol i ordnade former. Sedan 2011 är det exempelvis under vissa förutsättningar tillåtet för den som till- verkar alkoholdrycker av råvaror som producerats på den egna går- den, att efter särskilt tillstånd erbjuda provsmakning, även om till- verkaren saknar serveringstillstånd.

Sedan 2010 har antalet tillverkare av alkoholdrycker i Sverige ökat kraftigt. Vid utgången av år 2020 fanns det 792 företag som var in- riktade på tillverkning av alkoholdrycker i Sverige, jämfört med 90 tillverkare 2010. Öl är den största kategorin med 581 tillverkare

Sammanfattning

SOU 2021:95

och den dryckeskategori som vuxit mest sedan 2010. Den näst största kategorin är spritdryck där antalet tillverkare också har ökat kraftigt under de senaste åren. År 2020 fanns 86 tillverkare av spritdrycker i Sverige. Tillverkare av cider var 2020 den tredje största kategorin (68 tillverkare) följd av vintillverkare (57 tillverkare).

Den stora ökningen av antalet dryckestillverkare är ett resultat av att många, mindre tillverkare har etablerat sig. Nio av tio svenska tillverkare av alkoholdrycker har färre än fem anställda, och de flesta sysselsätter en till två heltidstjänster. De tio största tillverkarna stod för hela 93 procent av de svensktillverkade drycker som såldes på Systembolaget 2020. Den stora ökning i antalet alkoholtillverkare har inte heller sammanfallit med att mängden alkohol som tillverkas i Sverige har ökat, snarare tvärt om.

Många dryckestillverkare har besöksverksamhet i någon form, exempelvis rundvandringar, provsmakningar och servering. Samti- digt upplever många tillverkare att de hämmas av att inte kunna sälja sin produktion från tillverkningsstället. Flera dryckestillverkare har för utredningen berättat om en frustration som de upplever hos be- sökare när dessa informeras om att de inte kan köpa med sig någon dryck från besöket. De ser gårdsförsäljning som den ingrediens som gör besöksupplevelsen komplett. Vid sidan av besöksverksamheten anges också gårdsförsäljning vara ett viktigt verktyg för att främja export och produktutveckling.

Samtidigt som många tillverkare efterfrågar en möjlighet till gårds- försäljning, finns en bred förankring för Systembolagets monopol. Många tillverkare har påpekat att man inte stödjer införandet av gårds- försäljning om det sker på bekostnad av detaljhandelsmonopolet.

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning

Genom gårdsförsäljning skulle svenska tillverkare av alkoholdrycker ges tillgång till en försäljningskanal i Sverige som utlandsbaserade tillverkare inte ges tillgång till. Detta väcker framför allt två EU- rättsliga frågor. Den ena är om ett sådant gynnande av svenska till- verkare kan accepteras utifrån de regler om icke-diskriminering som gäller inom EU (artiklarna 34 och 36 i fördraget om Europeiska - unionens funktionssätt, FEUF). Den andra frågan är om detta kan förändra den EU-rättsliga bedömningen av Systembolagets detalj-

SOU 2021:95

Sammanfattning

handelsmonopol (nationella handelsmonopol på varuområdet regle- ras, i detta hänseende, genom artikel 37 FEUF).

En restriktiv form av gårdsförsäljning är förenlig med EU:s regler om fri varurörlighet

Utredningen bedömer att gårdsförsäljning kan komma att ses som ett handelshinder vid en EU-rättslig prövning. Det går i och för sig att argumentera för att gårdsförsäljning är konkurrensutjämnande snarare än konkurrenssnedvridande eftersom det innebär att försälj- ning från tillverkningsstället tillåts i Sverige på samma sätt som det är tillåtet i de flesta andra länder. Trots det talar EU-domstolens praxis, inte minst målet Visnapuu1 som rörde finska regler om bl.a. gårdsförsäljning, för att en sådan reglering kan anses diskrimine- rande och därmed ett handelshinder enligt artikel 34 FEUF. Utred- ningen har därför analyserat om och, i så fall, under vilka förut- sättningar som en sådan reglering kan rättfärdigas med hänvisning till artikel 36 FEUF.

Den svenska alkohollagstiftningens övergripande mål är att främja folkhälsan genom att minska alkoholens medicinska och so- ciala skadeverkningar. Skyddet för folkhälsan är ett sådant syfte som enligt artikel 36 FEUF kan rättfärdiga handelshinder. En handels- hindrande reglering kan dock bara rättfärdigas med hänvisning till skyddet för folkhälsan om åtgärden är proportionerlig och folkhäl- soskyddet inte kan anses ha missbrukats och utnyttjats för att dis- kriminera varor från andra medlemsstater eller för att indirekt skydda vissa inhemska varor. Målet Visnapuu visar enligt utred- ningen att gårdsförsäljning kan gå att förena med dessa villkor. Regleringen behöver dock säkerställa att gårdsförsäljningen sker i begränsad omfattning och inte underminerar den restriktiva svenska alkoholpolitiken genom att exempelvis riskera att märkbart öka alkoholkonsumtionen i Sverige. Gårdsförsäljningen får inte heller framstå som en godtycklig diskriminering av utlandsbaserade till- verkare av alkoholhaltiga drycker. Detta talar enligt utredningen för en reglering som bygger på utgångspunkten att stärka besöks- näringen och som utgår från att besöket på tillverkningsstället, snarare än själva försäljningen, står i centrum vid gårdsförsäljning.

1Mål C-198/14 Valev Visnapuu.

Sammanfattning

SOU 2021:95

En restriktiv form av gårdsförsäljning försvagar inte detaljhandelsmonopolets ställning

För detaljhandelsmonopol finns en specialreglering i artikel 37 FEUF. Bestämmelsen kräver inte att statliga handelsmonopol av- skaffas, utan att dessa ska anpassas så att de är fullt ut icke-diskrimi- nerande. Om gårdsförsäljning införs ska regleringen som rör sådan försäljning prövas mot artikel 34 och 36 FEUF, medan detaljhan- delsmonopolet fortsatt ska prövas mot artikel 37 FEUF. Utred- ningen bedömer inte att gårdsförsäljning enligt utredningens förslag skulle medföra att Systembolagets detaljhandelsmonopol skulle hamna i konflikt med kriterierna om icke-diskriminering i artikel 37 FEUF. Gårdsförsäljning innebär dock ett avsteg från den s.k. desin- tresseringsprincipen, dvs. att utesluta privata vinstintressen. Därför behöver särskilda begränsningar införas för att hantera de ökade ris- ker för folkhälsan som följer av att tillåta privata vinstintressen i detaljledet. Under förutsättning att detta säkerställs, bör inte gårds- försäljning medföra att den svenska alkoholpolitiken framstår som osystematisk eller osammanhängande.

Regeringen kommer ha möjlighet att föra en dialog med Euro- peiska kommissionen om förslagets förenlighet med EU-rätten innan det kan antas. Även om EU-domstolen skulle göra en annan bedöm- ning än utredningen och i efterhand underkänna en införd rätt till gårdsförsäljning, betyder det inte heller att det svenska detaljhandels- monopolet äventyras. I ett sådant fall skulle Sverige vara skyldig att anpassa regleringen eller, om det skulle anses nödvändigt, slopa rätten till gårdsförsäljning. Sverige skulle däremot inte vara tvingat att avskaffa detaljhandelsmonopolet.

De EU-rättsliga experter som regeringen har utsett att bistå ut- redningen står bakom den EU-rättsliga analysen som redovisas i betänkandet.

Utredningens förslag om gårdsförsäljning i Sverige

Vad som ska avses med gårdsförsäljning

Utredningen bedömer att de viktigaste begränsningarna ur ett EU- rättsligt perspektiv avser hur försäljningen tillåts bedrivas. För det första föreslår utredningen att gårdsförsäljning endast tillåts i an-

SOU 2021:95

Sammanfattning

slutning till ett betalt studiebesök eller en föreläsning med anknytning till den aktuella produkten på tillverkningsstället. På så sätt säkerställs det att besöket snarare än försäljningen står i centrum och att gårds- försäljningen tydligt knyts till dryckestillverkarnas roll i besöksnär- ingen. För det andra föreslår utredningen begränsningar för hur mycket som får säljas till en kund per köptillfälle. Försäljningen till varje enskild person vid samma besökstillfälle ska inte överstiga 0,7 liter spritdryck, 3 liter vin, 3 liter andra jästa drycker, och 3 liter starköl. Dessa villkor innebär att den eventuella konkurrensfördel för gårdsförsäljare i förhållande till utlandsbaserade tillverkare blir mycket begränsad och att sådan försäljning inte på något sätt kom- mer att utgöra ett alternativ till den detaljhandel med alkoholdrycker som Systembolaget bedriver. Därigenom säkerställs också att de volymer som säljs genom gårdsförsäljning kommer att vara mycket begränsade och minskar risken för att sådan försäljning leder till negativa folkhälsoeffekter.

Vem som ska få bedriva gårdsförsäljning

Gårdsförsäljning ska få bedrivas av den som tillverkar alkoholdrycker småskaligt, oberoende och hantverksmässigt, samt av den som odlar druvor som används för vintillverkning.

Med småskalighet avses att tillverkarens produktionsvolym årli- gen får uppgå till högst 75 000 liter spritdrycker, 500 000 liter jästa drycker med upp till 10 volymprocent alkohol (exempelvis öl eller cider) eller 200 000 liter jästa drycker med mer än 10 volymprocent alkohol (exempelvis vin och fruktvin). Tillverkaren ska också vara ekonomiskt och juridiskt oberoende från storskaliga tillverkare. Dessa förutsättningar innebär att ett fåtal relativt sett större tillver- kare av alkohol i Sverige inte kommer att få bedriva gårdsförsäljning. Att tillverkningen ska vara hantverksmässig innebär att den karak- tärsgivande delen av tillverkningen ska ske på tillverkningsplatsen. Det är alltså inte tillräckligt att exempelvis bara blanda inköpta kom- ponenter. Dessa krav borgar för att gårdsförsäljning hålls inom en mycket begränsad omfattning och att det inte kommer bli fråga om lågprisprodukter som säljs genom gårdsförsäljning.

Utredningen har övervägt om det är nödvändigt att exempelvis ställa krav på att den huvudsakliga råvaran ska vara egenodlad eller

Sammanfattning

SOU 2021:95

att tillverkningen ska vara lokaliserad på landsbygden för att få bedriva gårdsförsäljning. Sådana krav skulle utesluta en stor andel av de svenska dryckestillverkarna. Med hjälp av skattningar som utred- ningen låtit Sweco utföra, har utredningen kunnat konstatera att gårdsförsäljningen även utan sådana krav kommer att vara mycket begränsad. Som framgår nedan skulle den ytterst begränsade ökning av alkoholkonsumtionen som gårdsförsäljning uppskattas ge upp- hov till, sakna märkbar effekt på de alkoholrelaterade skadorna i samhället. Mot den bakgrunden har utredningen inte kunnat identi- fiera något behov av att ställa krav på egen råvaruproduktion eller lokalisering på landsbygden.

I utredningens uppdrag anges att om alternativa modeller för gårdsförsäljning identifieras, ska dessa redovisas inklusive deras för- och nackdelar. Utredningen lämnar därför även ett alternativt för- slag som ytterligare begränsar vilka alkoholdrycker som ska få ingå och vilken form av tillverkning som ska vara tillåten. Den alternativa modellen föreslås avse enbart jästa drycker (dvs. öl, vin och andra jästa drycker), där huvuddelen av råvarorna som ger alkoholdrycken dess karaktär har producerats på den egna gården. Detta skulle inkludera betydligt färre tillverkare än utredningens huvudförslag, och främst ge landsbygdslokaliserade tillverkare av vin och cider samt frukt- och vissa bärviner möjlighet till gårdsförsäljning. För att ge ett brett beredningsunderlag i det fortsatta arbetet lämnas ett författningsförslag även för detta alternativ.

Utredningen föreslår att det ska krävas tillstånd från kommunen för att få bedriva gårdsförsäljning. Gårdsförsäljning ska inte få bedrivas tidigare än klockan 10.00 och inte pågå längre än till klockan 20.00. I övrigt föreslås alkohollagens generella regler om försäljning gälla (åldersgränser, kontroll av nykterhet m.m.), samt motsvarande reg- ler om bl.a. lämplighet och prissättning som i dag gäller vid servering av alkoholdrycker.

Regleringen bör i ett första skede göras tidsbegränsad

Som tidigare angetts bedömer utredningen att en förutsättning för reformens förenlighet med EU-rätten är dels att gårdsförsäljningens omfattning är mycket begränsad, dels att den inte medför några negativa folkhälsokonsekvenser, exempelvis till följd av en märkbar

SOU 2021:95

Sammanfattning

ökning av alkoholkonsumtionen. Det finns mot den bakgrunden skäl att gå fram med viss försiktighet genom en tidsbegränsad lagstiftning. Utredningen föreslår att regleringen i ett första steg bör gälla i sex år från ikraftträdandet. I god tid innan upphävandet bör reformen utvärderas. Den utvärderingen bör sedan ligga till grund för beslut om regleringen ska förlängas, göras permanent, ändras eller slopas.

Konsekvenser av utredningens förslag

Utredningens konsekvensanalys bygger bl.a. på branschanalyser och folkhälsoskattningar som Sweco har utfört på uppdrag av utred- ningen.

Med antaganden om att tillväxten i branschen fortsätter som den har gjort de senaste åren, och utifrån det intresse som dryckestillver- karna visat för gårdsförsäljning, bedömer utredningen att cirka 50 vin- tillverkare, 90 destillerier, 630 ölbryggerier samt 80 cidertillverkare kommer bedriva gårdsförsäljning år 2025. Det är inte osannolikt att fr.a. antalet bryggerier är överskattat. Sveriges bryggerier har exem- pelvis framfört att omkring 150 svenska bryggerier är s.k. spök- bryggerier, dvs. företag som tillverkar sitt öl i någon annans bryggeri, vilket gör att de inte kommer ges möjlighet att bedriva gårds- försäljning. Utredningen har dock valt att utgå ifrån högt skattade värden för att inte riskera att underskatta folkhälsokonsekvenserna.

Förutsatt att antalet besökare på tillverkningsställen ökar med

50 procent till följd av gårdsförsäljning och att varje besökare köper 75 procent av den tillåtna kvantiteten, uppskattas den totala mäng- den ren alkohol som kommer att säljas genom gårdsförsäljning år 2025 att motsvara cirka 0,51 procent av Systembolagets totala för- säljning år 2020. Den totala försäljningen via gårdsförsäljning beräk- nas samma år att uppgå till knappt 250 000 liter ren alkohol, vilket utgör 0,029 liter ren alkohol per invånare över 15 år och 0,34 procent av den totala konsumtionsmängden.

Förslaget bedöms inte märkbart påverka folkhälsan. Med ett an- tagande om att 15–30 procent av köpen kommer att ersätta köp som annars hade gjorts på exempelvis Systembolaget, medför gårdsför- säljning en ökning av alkoholrelaterade dödsfall och sjukhusvistelser per år med 0,22–0,27 procent år 2025. Det är en ökning som svårli-

Sammanfattning

SOU 2021:95

gen skulle gå att urskilja från den årliga variationen. Utredningen be- dömer inte heller att gårdsförsäljning riskerar att medföra någon be- tydande ökning av barn och ungas exponering gentemot alkohol jämfört med i dag.

Med samma antaganden som ovan uppskattas samhällets kostna- der för förtida dödsfall och minskning av livskvalitet, vård och be- handling, produktionsbortfall och brottslighet öka med 235–287 mil- joner kronor till följd av gårdsförsäljning år 2025, en ökning med 0,24–0,29 procent. Detta inkluderar konsekvenser för alla delar av samhället – det offentliga, näringslivet samt hushållen.

De totala skatteintäkterna från gårdsförsäljning, upplevelsetjäns- ter samt spridningseffekter till följd av gårdsförsäljning beräknas uppgå till 137–148 miljoner kronor år 2025.

Totalt beräknas det skapas drygt 1 300 nya arbeten till följd av gårdsförsäljning. Gårdsförsäljning enligt utredningens förslag skulle därmed medföra en ökning av antal arbetstillfällen i dryckesbranschen med 17–19 procent. Utredningen skattar att omsättningen för dryckes- tillverkarna totalt ökar med cirka 713 miljoner kronor, vilket mot- svarar knappt 840 000 kronor per tillverkare. För dryckestillver- karna skulle detta innebära ett betydande tillskott, i en bransch där 57 procent av tillverkarna bedömer lönsamheten som ganska dålig eller som mycket dålig.

Systembolaget menar att utredningens förslag kommer medföra en minskad efterfrågan på deras sortiment för lokalt och småskaligt (TSLS), och att de därför kan behöva se över hur sortimentet ska hanteras och om det ska finnas kvar framöver. Denna bedömning delas dock inte av branschrepresentanter, som menar att efterfrågan på TSLS-sortimentet snarare kommer öka till följd av ett ökat intresse för närproducerat och småskaligt. Utredningens bedömning är att de begränsningar som föreslås för gårdsförsäljning samt det generellt ökade intresset för lokalt och småskaligt gör det minst lika troligt att gårdsförsäljning leder till en ökad efterfrågan av lokalt och småskaligt på Systembolaget.

Summary

The overall remit of the Inquiry has been to investigate whether and, if so, how farm gate sales of alcoholic drinks can be introduced in Sweden, while securing the monopoly of Systembolaget (Swedish Alcohol Retailing Monopoly).

The question of farm gate sales has been investigated previously, most recently in 2010 (SOU 2010:98), without this resulting in amended legislation. Crucial questions for the Inquiry to answer have been what scope EU law allows for permitting farm gate sales while retaining the rest of the retailing monopoly and also what public health impacts may result from the introduction of farm gate sales.

Background – the retailing monopoly and Swedish drink production

In Sweden only Systembolaget may retail alcoholic drinks with an alcohol content of more than 2.25 percent by volume, with the ex- ception of medium-strength beer [folköl]. Restrictions on access and availability through an active price policy (the alcohol tax) and the retailing monopoly have been the State’s most important tools for reducing alcohol-related harm. However, this restrictive alcohol pol- icy has always needed to be balanced against the interest among the public in actually having access to alcohol in an orderly way. Since 2011, for instance, a person who produces alcoholic drinks from raw materials produced on their farm has been permitted, under certain conditions, to offer tasting after receiving a special licence even though the producer does not have a licence to serve alcohol.

Since 2010 there has been a strong increase in the number of pro- ducers of alcoholic drinks in Sweden. At the end of 2020, there were 792 companies specialised in the production of alcoholic drinks in

Summary

SOU 2021:95

Sweden compared with 90 producers in 2010. Beer is the largest cat- egory with 581 producers and is the category of drinks that has grown most since 2010. The second largest category is spirits, where the number of producers has also shown a strong increase in recent years. In 2020 there were 86 producers of spirits in Sweden. Pro- ducers of cider were, in 2020, the third largest category (68 pro- ducers) followed by producers of wine (57 producers).

The large increase in the number of drink producers is a result of many small producers entering the market. Nine out of ten Swedish producers of alcoholic drinks have fewer than five employees, and most employ 1–2 full-time equivalents. The ten largest producers accounted for as much as 93 percent of drinks produced in Sweden sold by Systembolaget in 2020. The large increase in the number of alcohol producers has not, in fact, coincided with an increase in the quantity of alcohol produced in Sweden, more the opposite.

Many alcohol producers offer some form of visitor activities such as tours, tasting and serving. At the same time, many producers feel that they are hampered by not being able to sell their production from their production site. Several drink producers have told the In- quiry about the frustration they experience among visitors when they are informed that they are not able to buy and take away any drink from their visit. They see farm gate sales as an ingredient that makes their visit experience complete. Alongside visitor activities, farm gate sales are also said to be an important tool for promoting exports and product development.

At the same time as many producers want to see a possibility of farm gate sales, there is broad support for Systembolaget’s monop- oly. Many producers say that they do not support the introduction of farm gate sales if it takes place at the expense of the retailing mo- nopoly.

Requirements under EU law for farm gate sales

Farm gate sales would give Swedish producers of alcoholic drinks access to a sales channel in Sweden that producers based abroad are not given access to. This raises two main questions under EU law. The first is whether this favourable treatment of Swedish producers can be accepted in the light of the non-discrimination rules that ap-

SOU 2021:95

Summary

ply in the EU (Articles 34 and 36 of the Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU). The second question is whether this can change the assessment under EU law of Systembolaget’s re- tailing monopoly (in this respect State monopolies of a commercial character in the area of goods are regulated through Article 37 of the TFEU).

A restrictive form of farm gate sales is consistent with EU rules about the free movement of goods

The Inquiry makes the assessment that farm gate sales could be seen as a barrier to trade in an examination under EU law. It is certainly possible to argue that farm gate sales level out competition rather than distorting it, since it means that sales from the production site will be permitted in Sweden in the same way as they are permitted in most other countries. Despite this, the jurisprudence of the Court of Justice of the European Union, especially the Visnapuu1 case, which dealt with Finnish rules on matters including farm gate sales, indicates that such a regime can be considered discriminatory and therefore be a barrier to trade under Article 34. The Inquiry has therefore analysed whether and, if so, in what circumstances such a regime can be justified with reference to Article 36 of the TFEU.

The overall objective of the Swedish alcohol legislation is to pro- mote public health by reducing the harmful medical and social effects of alcohol. Under Article 36 or the TFEU, the protection of public health is a purpose that can justify barriers to trade. However, a regime that is a barrier to trade can only be justified with reference to the protection of public health if the measure is proportionate and the protection of public health cannot be held to have been abused or exploited in order to discriminate against goods from other Mem- ber States or to provide indirect protection for certain domestic goods. According to the Inquiry, the Visnapuu case shows that farm gate sales can be made compatible with these conditions. However, the regime needs to ensure that farm gate sales take place to a limited extent and do not undermine Sweden’s restrictive alcohol policy by, for instance, risking a noticeable increase in alcohol consumption in Sweden. Nor may farm gate sales appear to be an arbitrary discrimi-

1Case C-198/14 Valev Visnapuu.

Summary

SOU 2021:95

nation of foreign producers of alcoholic drinks. According to the Inquiry, this points towards a regime that is based on strengthening the visitor industry and whose basis is that farm gate sales focus on the visit to the production site rather than the sales as such.

A restrictive form of farm gate sales does not weaken the position of the retailing monopoly

There is a special regime for retailing monopolies in Article 37 of the TFEU. The provision does not require the abolition of State retail- ing monopolies but does require that they are adapted so as to be fully non-discriminatory. If farm gate sales are introduced, the re- gime for these sales should be tested against Articles 34 and 36, while the retailing monopoly should continue to be tested against Article 37 of the TFEU. The Inquiry does not make the assessment that farm gate sales according to the Inquiry’s proposal would result in Systembolaget’s retailing monopoly coming into conflict with the criteria for non-discrimination in Article 37 of the TFEU. Farm gate sales do, however, mean a departure from the principle of exclusion of private profit interests. Special restrictions therefore need to be introduced to address the increased risks to public health that follow from permitting private profit interests at retail level. Providing that this is ensured, farm gate sales ought not to result in Swedish alcohol policy appearing to be unsystematic or incoherent.

The Government will have the possibility of conducting a dia- logue with the European Commission about the compatibility of the proposal with EU law before it is adopted. Even if the Court of Jus- tice of the European Union were to make a different assessment from the Inquiry and retrospectively find against a right introduced to farm gate sales, this would not endanger the Swedish retailing mo- nopoly. In that event Sweden would be obliged to adapt its regime or, if considered necessary, scrap the right to farm gate sales. How- ever, Sweden would not be forced to abolish the retailing monopoly.

The experts on EU law appointed by the Government to assist the Inquiry support the analysis of EU law set out in this report.

SOU 2021:95

Summary

The Inquiry’s proposals concerning farm gate sales in Sweden

What is meant by farm gate sales

The Inquiry makes the assessment that the most important re- strictions from the perspective of EU law relate to how these sales are allowed to be conducted. First, the Inquiry proposes that farm gate sales only be permitted in conjunction with a paid study visit or a lecture associated with the product concerned at its production site. This ensures that the visit is in focus, rather than the sales, and decreases the risk that these sales will lead to negative effects on pub- lic health. Second, the Inquiry proposes restrictions on how much may be sold to a customer per visit. Sales to each individual on the same visit should not exceed 0.7 litres of spirits, 3 litres of wine, 3 litres of other fermented drinks and 3 litres of strong beer [starköl]. These conditions mean that any competitive advantage to farm gate sellers in relation to foreign producers will be very limited and that farm gate sales will be clearly linked to the role of drink producers in the visitor industry. This would also ensure that the volumes sold through farm gate sales will be very limited and that these sales will not, in any way, be an alternative to the retailing of alcoholic drinks conducted by Systembolaget.

Who should be allowed to conduct farm gate sales

Small-scale and independent producers making alcoholic drinks in a craft-based way should be allowed to conduct farm gate sales, as should growers of grapes used for wine production.

In this case, small scale would mean that the producer’s annual pro- duction volume must be at most 75 000 litres of spirits, 500 000 litres of fermented drinks with an alcohol content of no more than 10 per- cent by volume (e.g. beer or cider) or 200 000 litres of fermented drinks with an with an alcohol content of no more than 10 percent by volume (e.g. wine and fruit wine). The producer must also be in- dependent financially and legally from large-scale producers. These requirements mean that a small number of relatively large producers of alcohol in Sweden will not be able to conduct farm gate sales. Production having to be craft-based means that the part of the pro-

Summary

SOU 2021:95

duction that imparts character has to take place at the production site. So it is not sufficient to, for instance, blend bought compo- nents. These requirements guarantee that the farm gate sales will be kept on a very limited scale and will not involve the sale of low-price price products.

The Inquiry has considered whether it is, for instance, necessary to require that, for farm gate sales to be allowed, the main raw ma- terial has to be self-cultivated or that production has to be located in a rural area. Requirements of this kind would exclude a large share of Swedish drink producers. With the aid of estimates made on be- half of the Inquiry by Sweco, the Inquiry has been able to conclude that farm gate sales will be very limited even without such require- ments. As stated below, the extremely limited increase in alcohol consumption that farm gate sales are estimated to generate would have no noticeable effect on alcohol-related harm in society. Against this background, the Inquiry has not been able to identify any need to require self-production of raw materials or location in a rural area.

The Inquiry’s remit states that if alternative models for farm gate sales are identified, they are to be presented along with their ad- vantages and disadvantages. The Inquiry therefore also presents an alternative proposal that further limits the alcoholic drinks included and the forms of production permitted. The alternative model pro- posed relates only to fermented drinks (i.e. beer, wine and other fer- mented drinks), where the bulk of the raw materials that give the alcoholic drink its character have been produced at the farm con- cerned. This would include a much smaller number of producers than the Inquiry’s main proposal and would mainly give rural-based producers of wine from grapes, cider, fruit wines and some berry wines the possibility of farm gate sales. To provide broad input to further work on processing the matter, a legislative proposal is also presented for this alternative.

The inquiry proposes that farm gate sales should require a licence from the municipality concerned. Farm gate sales should not be per- mitted earlier than 10.00 and should not be allowed to continue after

20.00.In other respects, the Inquiry proposes that the general rules for sales in the Alcohol Act (age limit, sobriety checks, etc.) should apply, along with rules about suitability and pricing etc. correspond- ing to those that currently apply to the serving of alcoholic drinks.

SOU 2021:95

Summary

The regime should be time-limited in an initial phase

As stated above, the Inquiry’s assessment is that for the reform to be compatible with EU law, the scope of farm gate sales will have to be very limited and the reform must not result in any negative im- pacts on public health due, for instance, to a measurable increase in alcohol consumption. Against this background there are reasons to proceed with some caution by introducing time-limited legislation. The Inquiry proposes that, as a first step, the regime should apply for six years from its entry into force. The reform should be evalu- ated in good time before its repeal. That evaluation should then form the basis for the decision to extend the regime, to make it permanent or to amend or scrap it.

Impacts

The Inquiry’s impact analysis draws on industry analyses and public health estimates carried out by Sweco on behalf of the Inquiry.

Assuming that the industry continues to grow as it has done in recent years, and based on the interest shown by drink producers in farm gate sales, the Inquiry makes the assessment that around 50 wine producers, 90 distilleries, 630 breweries and 80 cider produ- cers will conduct farm gate sales in 2025. It is not unlikely that the number of breweries, in particular, is over-estimated. For instance, the Swedish Brewers Association has pointed out that around 150 breweries are what are called ‘ghost breweries’, i.e. companies that produce their beer in someone else’s brewery, which means that they will not be given the possibility to conduct farm gate sales. However, the Inquiry has chosen to use over-estimated figures to avoid under- estimating the public health impacts.

On the assumption that the number of visitors to production sites increases by 50 percent as a result of farm gate sales and that every visitor buys 75 percent of the permitted quantity, the total quantity of pure alcohol sold through farm gate sales in 2025 is esti- mated to correspond to around 0.51 percent of Systembolaget’s total sales in 2020. The total sales via farm gate sales in the same year are estimated at just under 250 000 litres of pure alcohol, which is 0.029 litres of pure alcohol per inhabitant over 15 years of age and 0.34 percent of the total quantity of consumption.

Summary

SOU 2021:95

The proposal is not judged to have a noticeable impact on public health. Assuming that 15–30 percent of these purchases will replace purchases that would otherwise have been made at, for example, Systembolaget, farm gate sales result in an increase in alcohol-related deaths and hospital stays per year by 0.22–0.27 percent in 2025. This is an increase that would be difficult to distinguish from the annual variation. Nor does the Inquiry make the assessment that farm gate sales risk resulting in a considerable increase in the exposure of chil- dren and young people to alcohol compared with today.

With the same assumptions as above, society’s costs for early deaths and reductions of quality of life, health care and treatment, production losses and criminal activity are estimated to increase by SEK 235–287 million due to farm gate sales in 2025, an increase of 0.24–0.29 percent. This includes the impacts on all parts of society – the public sector, business and households.

The total tax revenue from farm gate sales, experience services and diffusion effects resulting from farm gate sales are estimated at SEK 137–148 million in 2025.

In total, farm gate sales are estimated to lead to the creation of just over 1 300 new jobs. Farm gate sales as proposed by the Inquiry would therefore result in an increase of 17–19 percent in the number of jobs in the drink industry. The Inquiry estimates that the turnover of drink producers increases by around a total of SEK 713 million, corresponding to just under SEK 840 000 per producer. For drink producers this additional revenue could make considerable differ- ences in an industry where 57 percent of producers rate profitability as fairly poor or very poor.

Systembolaget takes the view that the Inquiry’s proposal will re- sult in a decrease in demand for their local and small-scale range (TSLS), and that they may need to review how to handle this range as well as whether it can be retained in the future. However, this assessment is not shared by industry representatives who take the view that the demand for the TSLS range will increase as a result of increased interest in local and small-scale alternatives. The Inquiry’s assessment is that the restrictions proposed for farm gate sales and the general increase in interest in local and small-scale alternatives make it at least as likely that farm gate sales will lead to increased demand for local and small-scale alternatives at Systembolaget.

Endast detaljhandelsbolaget får bedriva annan detaljhandel med spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker och med alkoholdrycksliknande preparat än gårdsförsäljning.

Författningsförslag

SOU 2021:95

5kap. 2 §

Endast detaljhandelsbolaget får bedriva detaljhandel med sprit- drycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker och med alkoholdrycksliknande preparat.

5 a kap. Gårdsförsäljning

Gårdsförsäljningstillstånd

1 §

För gårdsförsäljning krävs sär- skilt tillstånd av den kommun där försäljningsstället är beläget (gårds- försäljningstillstånd).

Gårdsförsäljningstillstånd får meddelas den som yrkesmässigt tillverkar alkoholdrycker under förutsättning att

1. alkoholdryckerna som säljs är egentillverkade,

2. den karaktärsgivande delen av tillverkningen som inte utgör blandning, spädning, filtrering eller liknande behandling av enklare art sker på tillverkningsstället,

3. tillverkarens produktions- volym årligen uppgår till högst 75 000 liter spritdrycker, 500 000 liter

jästa drycker	med upp	till
10 volymprocent	alkohol	eller
200 000 liter jästa drycker		med

mer än 10 volymprocent alkohol, och

4. tillverkaren är oberoende från tillverkare med produktions-

SOU 2021:95

Författningsförslag

volymer som överstiger de som anges i punkt 3.

Gårdsförsäljningstillstånd får även meddelas den som yrkes- mässigt odlar druvor som används vid vintillverkning under förut- sättning att

1.vinet som säljs har tillver- kats av druvor uteslutande från de egna odlingarna, och

2.odlaren har godkänts som upplagshavare för sådana varor enligt 9 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt.

2 §

Vid gårdsförsäljning får försälj- ningen till varje enskild person vid samma besökstillfälle inte överstiga 0,7 liter spritdryck, 3 liter vin, 3 liter starköl, och 3 liter andra jästa drycker.

3 §

Frågor om gårdsförsäljnings- tillstånd prövas av den kommun där försäljningsstället är beläget. Ansökan om gårdsförsäljningstill- stånd görs skriftligen.

Kommunen får ta ut en avgift för prövningen enligt de grunder som beslutas av kommunfullmäk- tige. Kommunen får också ta ut en avgift för tillsyn enligt 9 kap. av den som har tillstånd att bedriva gårdsförsäljning.

Författningsförslag

SOU 2021:95

4 §

En ansökan om gårdsförsälj- ningstillstånd får inte bifallas utan att Polismyndighetens yttrande har inhämtats.

Polismyndigheten ska i sitt ytt- rande redovisa samtliga omstän- digheter som ligger till grund för myndighetens bedömning i det enskilda fallet och särskilt yttra sig över sökandens allmänna lämp- lighet för verksamheten.

5 §

Ett gårdsförsäljningstillstånd ska avse viss tid och får som längst ges till den 1 juli 2029.

6 §

Gårdsförsäljningstillstånd får bara meddelas den som visar att han eller hon är lämplig att utöva verksamheten med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständighe- terna i övrigt och att verksam- heten kommer att drivas i enlighet med de krav som ställs upp i denna lag.

Sökanden ska genom att av- lägga ett prov också visa att han eller hon har de kunskaper om denna lag och anslutande före- skrifter som krävs för att på ett för- fattningsenligt sätt bedriva verk- samheten med gårdsförsäljning.

SOU 2021:95

Författningsförslag

7 §

Om gårdsförsäljning på grund av försäljningsställets belägenhet, studiebesökets eller föreläsningens utformning eller av andra skäl kan befaras medföra olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa, får gårdsförsäljningstill- stånd vägras även om övriga krav som ställs upp i lagen är uppfyllda.

Lokaler och personal

8 §

Gårdsförsäljningstillstånd ska avse ett visst avgränsat utrymme där försäljningen av alkohol- drycker ska ske. Utrymmet ska disponeras av tillståndshavaren. Tillstånd får inte meddelas för flera tillverkare att utnyttja ett gemensamt utrymme för gårdsför- säljning.

9 §

Tillståndshavaren eller av denne utsedd försäljningsansvarig person ska ha tillsyn över gårds- försäljningen och vara närva- rande på försäljningsstället under hela tiden då försäljningen äger rum. Den försäljningsansvarige ska ha fyllt 20 år och vara lämplig för uppgiften med hänsyn till sina personliga egenskaper och omstän- digheterna i övrigt.

Författningsförslag

SOU 2021:95

Tillståndshavaren ska till kommunen anmäla den eller de personer som har utsetts att an- svara för gårdsförsäljningen.

Tillståndshavaren ansvarar för att den personal som anlitas vid gårdsförsäljningen har de kun- skaper som behövs om vad som gäller för försäljningen.

Försäljningstider m.m.

10§

Kommunen beslutar under

vilka tider gårdsförsäljning får be- drivas. Gårdsförsäljning får dock inte bedrivas tidigare än klockan

10.00och inte pågå längre än till klockan 20.00. Vid bestämmande av tiden för gårdsförsäljning ska särskilt beaktas vad som sägs i 7 §.

11§

Priset för alkoholdrycker som

säljs genom gårdsförsäljning får inte sättas lägre än tillverknings- kostnaden med tillägg för gällande skatter med ett skäligt påslag.

Priset på det studiebesök eller den föreläsning som ska tillhanda- hållas i samband med gårdsför- säljning får inte sättas lägre än självkostnaden med ett skäligt påslag.

SOU 2021:95

Författningsförslag

Bemyndigande

12§

Regeringen eller den myndig-

het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1.hur de studiebesök och före- läsningar som avses i 1 kap. 13 § ska utformas och vad de ska inne- hålla,

2.de tillverkningskrav som avses i 1 § andra stycket 2,

3.den tid inom vilken kom- munen ska fatta beslut i ett ärende om gårdsförsäljningstillstånd, samt

4.de prov som avses i 6 § andra stycket och om undantag i vissa fall från skyldigheten att av- lägga prov.

8kap. 7 §

Den som tillverkar alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat från råvaror som produceras på den egna gården och som har ett stadigvarande serveringstillstånd har rätt att, efter anmälan till kommunen, vid tillverkningsstället erbjuda provsmakning av de egenproducerade dryckerna eller preparaten.

Om sådant tillstånd saknas, får tillverkaren erbjuda provsmakning av egentillverkade alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande pre- parat vid tillverkningsstället efter särskilt tillstånd för provsmakning.

Den som har gårdsförsäljnings- tillstånd får i anslutning till sådan försäljning erbjuda provsmakning av sådana alkoholdrycker som till- ståndet avser.

Författningsförslag

SOU 2021:95

9kap. 2 §

Kommunen och Polismyndigheten har tillsyn över efterlevnaden av de bestämmelser som gäller för servering av alkoholdrycker.

Kommunen och Polismyn-	Kommunen och	Polismyn-
digheten har också tillsyn över	digheten har också tillsyn över
detaljhandeln med folköl.	detaljhandeln med	folköl och
	gårdsförsäljning.

Kommunen ska upprätta en tillsynsplan som ska ges in till läns-

styrelsen.
11 §
Den som har beviljats server-	Den som har beviljats server-
ingstillstånd ska anmäla hos	ingstillstånd	eller	gårdsförsälj-
kommunen när han eller hon av-	ningstillstånd	ska	anmäla hos
ser att påbörja verksamheten.	kommunen när han eller hon av-
	ser att påbörja verksamheten.

Anmälan ska också göras om verksamheten läggs ned eller om avbrott sker i den. Om verksamheten förändras till sin omfattning eller i något annat hänseende av betydelse för tillsynen ska detta också anmälas, liksom betydande förändringar av ägarförhållandena.

Anmälan ska göras i förväg, eller om det förhållande som föran- lett anmälningsskyldighet inte har kunnat förutses, utan dröjsmål.

	12 §
Om den som har fått server-	Om den som har fått server-
ingstillstånd enligt denna lag har	ingstillstånd	eller gårdsförsälj-
avlidit, eller fått förvaltare enligt	ningstillstånd enligt denna lag har
11 kap. 7 § föräldrabalken med	avlidit, eller fått förvaltare enligt
uppdrag som omfattar rörelsen	11 kap. 7 §	föräldrabalken med
och vill dödsboet eller förvalta-	uppdrag som omfattar rörelsen
ren fortsätta rörelsen, ska anmä-	och vill dödsboet eller förvalta-
lan göras hos kommunen. An-	ren fortsätta rörelsen, ska anmä-
mälan ska ha kommit in senast	lan göras hos kommunen. An-
två månader efter dödsfallet eller	mälan ska ha kommit in senast
beslutet om förvaltare. Har an-	två månader efter dödsfallet eller
mälan inte kommit in inom	beslutet om förvaltare. Har an-
denna tid, upphör tillståndet att	mälan inte	kommit in inom
gälla.

SOU 2021:95Författningsförslag

	denna tid, upphör tillståndet att
	gälla.
Har den som fått serverings-	Har den som fått serverings-
tillstånd försatts i konkurs upp-	tillstånd eller gårdsförsäljnings-
hör tillståndet att gälla omedel-	tillstånd försatts i konkurs upp-
bart. Vill konkursboet fortsätta	hör tillståndet att gälla omedel-
rörelsen ska ny ansökan göras	bart. Vill konkursboet fortsätta
hos kommunen. Kommunen ska	rörelsen ska ny ansökan göras
behandla en sådan ansökan med	hos kommunen. Kommunen ska
förtur.	behandla en sådan ansökan med
	förtur.

Beträffande den som bedriver tillverkning, partihandel eller han- del med teknisk sprit enligt denna lag ska motsvarande anmälan som avses i första och andra styckena göras till Folkhälsomyndigheten

	17 §
En kommun får meddela en	En kommun får meddela en
innehavare av serveringstillstånd	innehavare av serveringstillstånd
en erinran, eller i allvarligare fall	eller gårdsförsäljningstillstånd en
eller vid upprepade överträdel-	erinran, eller i allvarligare fall
ser, en varning om denne inte	eller vid upprepade överträdel-
	ser, en varning om denne inte
1. uppfyller de krav som gällde för tillståndets meddelande, eller
2. följer de bestämmelser som	2. följer de bestämmelser som
gäller för servering enligt denna	gäller för servering eller gårdsför-
lag eller de villkor eller föreskrif-	säljning enligt denna lag eller de
ter som meddelats med stöd av	villkor eller föreskrifter som med-
lagen.	delats med stöd av lagen
	18 §
En kommun ska återkalla ett	En kommun ska återkalla ett
serveringstillstånd om	serveringstillstånd eller gårdsför-
	säljningstillstånd om
1. tillståndet inte längre utnyttjas,
2. det med tillståndshavarens	2. det med tillståndshavarens
vetskap har förekommit brotts-	vetskap har förekommit brotts-
lig verksamhet på serveringsstäl-	lig verksamhet på serverings- eller
let eller i anslutning till detta	försäljningsstället eller i anslut-

SOU 2021:95

Författningsförslag

1.2Förslag till förordning om ändring

i alkoholförordningen (2010:1636)

Härigenom föreskrivs i fråga om alkoholförordningen att 4–6 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4§

Folkhälsomyndigheten får meddela föreskrifter om

1.kunskapsprov för erhållande av serveringstillstånd samt om undantag från skyldigheten att avlägga sådant prov enligt 8 kap. 12 § alkohollagen (2010:1622),

2.vilka uppgifter som tillståndshavare och andra som bedriver verksamhet med stöd av alkohollagen ska lämna för att myndigheten ska kunna bedriva tillsyn enligt 9 kap. 1 § alkohollagen,

3.vilka uppgifter som ska finnas i ett bevis om tillstånd som en kommun har meddelat enligt 9 kap. 7 § alkohollagen,

4.anlitande av kontrollbolag vid handel med teknisk sprit enligt 6 kap. 10 § 2 alkohollagen,

5.denaturering av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat och i vilka fall denaturering får underlåtas enligt 6 kap. 10 § 3 alkohol- lagen,

6. handel i övrigt med teknisk	6. handel i övrigt med teknisk
sprit och alkoholhaltiga preparat	sprit och alkoholhaltiga preparat
som behövs till skydd för liv och	som behövs till skydd för liv och
hälsa enligt 6 kap. 10 § 4 alkohol-	hälsa enligt 6 kap. 10 § 4 alkohol-
lagen, och	lagen,
7. hur kontrollköp ska genom-	7. hur kontrollköp ska genom-
föras enlig 9 kap. 15 a § alko-	föras enlig 9 kap. 15 a § alko-
hollagen.	hollagen,
	8. hur de studiebesök och före-
	läsningar som avses i 1 kap. 13 §
	ska utformas och vad de ska inne-
	hålla,
	9. de tillverkningskrav som av-
	ses i 5a kap. 1 § andra stycket 2 al-
	kohollagen, och

Författningsförslag

SOU 2021:95

10. kunskapsprov för erhål- lande av gårdsförsäljningstillstånd samt om undantag från skyldig- heten att avlägga sådant prov en- ligt 5a kap. 6 § andra stycket alko- hollagen.

Folkhälsomyndigheten får, i andra fall än de som anges i 9 kap. 9 § 3 och 10 § läkemedelsförordningen (2015:458), meddela före- skrifter om vem som utöver vad som anges i 6 kap. 5 § alkohollagen har rätt att köpa teknisk sprit enligt 6 kap. 10 § 1 alkohollagen.

5 §
Kommunen ska fatta beslut i	Kommunen ska fatta beslut i
ett ärende om serveringstillstånd	ett ärende om serveringstillstånd
inom fyra månader från det att	eller	gårdsförsäljningstillstånd
en fullständig ansökan har kom-	inom fyra månader från det att
mit in till kommunen. Om det är	en fullständig ansökan har kom-
nödvändigt på grund av utred-	mit in till kommunen. Om det är
ningen av ärendet får handlägg-	nödvändigt på grund av utred-
ningstiden förlängas med högst	ningen av ärendet får handlägg-
fyra månader. Sökanden ska in-	ningstiden förlängas med högst
formeras om skälen för att hand-	fyra månader. Sökanden ska in-
läggningstiden förlängs innan	formeras om skälen för att hand-
den ursprungliga tidsfristen har	läggningstiden förlängs innan
gått ut.	den ursprungliga tidsfristen har
	gått ut.

Ett beslut att förlänga handläggningstiden får inte överklagas.

I 8 § lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden finns bestämmelser om att mottagningsbevis ska skickas till sökanden när en fullständig ansökan har kommit och om innehållet i ett sådant bevis.

6 §

Om kommunen i ett ärende om serveringstillstånd begär att sökanden ska ge in certifikat, in- tyg eller andra liknande doku- ment som visar att ett visst till- ståndskrav är uppfyllt, ska kom-

Om kommunen i ett ärende om serveringstillstånd eller gårdsförsäljningstillstånd begär att sökanden ska ge in certifikat, intyg eller andra liknande doku- ment som visar att ett visst till-

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Bakgrund

Den 12 november 2020 beslutade regeringen att ge en särskild utre- dare i uppdrag att utreda gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker. En förutsättning för uppdraget var att Systembolagets monopol säk- ras. Uppdraget bygger på en överenskommelse mellan regeringen, Centerpartiet och Liberalerna.

2.2Uppdraget

Utredningens uppdrag har bl.a. varit att

•göra en EU-rättslig analys av om och i sådant fall föreslå hur gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker kan införas i hela lan- det under förutsättning att detaljhandelsmonopolet säkras,

•bedöma om det är EU-rättsligt möjligt och om det finns behov av att begränsa gårdsförsäljning till att t.ex. enbart tillåtas på lands- bygd, enbart för svenska alkoholproducenter eller för småprodu- centers hantverksmässiga produktion,

•bedöma om försäljningen behöver knytas till ett produktions- ställe eller ett odlingsställe och om det är nödvändigt att även till- låta försäljning via internet, eller på annat vis för hemleverans,

•lämna förslag på former för tillsyn, öppettider och prissättnings- modell,

•analysera vilka eventuella kommersiella effekter som kan förvän- tas för näringslivet, landsbygden, småföretagare och sysselsätt- ning om gårdsförsäljning skulle införas,

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2021:95

•analysera vilka eventuella folkhälsokonsekvenser som införande av gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan föranleda, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget framgår i sin helhet i bilaga 1.

2.3Utredningens arbete

Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna möten med expertgruppen. Totalt har sex möten ägt rum. I samband med dessa möten har ett antal promemorior presenterats och disku- terats. Enskilda experter har även bistått utredningen vid särskilda möten och i dialog om särskilda frågor.

Utredningen har mottagit yttranden och inspel från olika aktörer under arbetets gång. Utredningen har tagit del av EU-rättsliga ana- lyser av Ulf Bernitz, professor i europarätt vid Stockholms universi- tet och Jörgen Hettne, jur. dr, professor i handelsrätt och docent i EU-rätt vid Lunds universitet. Utredningens arbete med de EU- rättsliga frågorna har utförts i nära samarbete med de av regeringen utsedda EU-rättsliga experterna i expertgruppen, f.d. domaren i EU- domstolen Carl Gustav Fernlund och ämnesrådet vid Kommerskol- legium, Olivier Linden. Dessa båda experter står bakom utredning- ens EU-rättsliga analys.

Sekretariatet och utredaren har också haft möten eller varit i kon- takt med följande organisationer och myndigheter. Sveriges Alko- holproducenter (SPA), Viva Wine Group, Skånes Dryckesprodu- center, tjänstemännens samordningsfunktion för länsstyrelsernas alkohol- och tobakstillsyn (SLATT), Kommunala alkoholhandläg- gares förening (KAF), Alkoholpolitiskt Forum, Jordbruksverket, Sveriges Branschorganisation för Oenologi & Vitikultur (SBOV), Sveriges Landsråd för Alkohol- och Narkotikafrågor (SLAN), Sveriges Bryggerier, Visit Sweden, Eldrimner1 och Statistikmyndig- heten SCB.

Sekretariatet och utredaren, samt vissa ur expertgruppen, har under utredningstiden gjort verksamhetsbesök vid Hällåkra vingård,

1Eldrimner är ett svenskt resurscentrum för mathantverk.

3Utgångspunkter för utredningens uppdrag

3.1Alkoholpolitiska utgångspunkter

Den svenska alkoholpolitikens övergripande mål är att främja folk- hälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skade- verkningar. Målet ska nås genom sådana insatser som motverkar skadligt dryckesbeteende och bidrar till en minskad total alkohol- konsumtion.1

Grunderna för den nuvarande alkoholpolitiska regleringen fast- ställdes genom beslut av 1977 års riksdag.2 Enligt detta beslut ska målet vara att begränsa alkoholens skadeverkningar genom att minska den totala konsumtionen. Denna strategi bygger, enligt vad regeringen uttalade, på kunskaper och beprövade erfarenheter av till- gänglighetens betydelse för utvecklingen av totalkonsumtionen och alkoholskadorna. Regeringen anförde vidare att en ökad tillgänglig- het av alkohol medför en ökad totalkonsumtion. Ju mer alkohol det dricks i ett samhälle, desto fler människor går också över från mått- lighetsdrickande till missbruk. Omvänt gäller att ju svårare det är att få tag på alkohol, desto mindre dricks det totalt sett och desto färre människor skadas på grund av alkoholen.3

En bärande ingrediens i alkoholpolitiken har alltsedan 1900-talets början varit desintresseringsprincipen, dvs. att begränsa de privata vinstintressena i alkoholhanteringen. I samband med införandet av 1994 års alkohollag uttalade regeringen i detta avseende bland annat följande.

1Prop. 2010/11:47, bet. 2010/11:SoU8, rskr. 2010/11:203.

2Prop. 1976/77:108, bet. SkU40, rskr. 231.

3Prop. 1994/95:89 avsnitt 5.1.

Utgångspunkter för utredningens uppdrag

SOU 2021:95

Grundläggande för svensk alkoholpolitik under hela 1900-talet har varit en strävan att begränsa utrymmet för marknadskrafterna, dvs. konkur- rens och privat vinstintresse. Motivet har varit övertygelsen att konkur- rens och privat vinstintresse leder till aktiv marknadsföring och aktiv försäljning och därmed ökad konsumtion. Ju fler privata företag som får ett intresse av att alkoholförsäljningen ökar, desto bättre kommer alko- holdryckerna att hävda sig i konkurrensen om människornas pengar. När det gäller en sektor som samhället inte vill skall växa, är marknads- mekanismer som konkurrens och vinstintresse inte särskilt lämpliga medel.

Principen att begränsa privata vinstintressen i alkoholhanteringen har enligt regeringens uppfattning fortsatt giltighet och är en betydelsefull grundsats när staten skall utforma regler för marknadsföring av och riktlinjer för detaljhandeln med alkoholdrycker. Inom de områden där alkoholmonopolen skall avvecklas, dvs. tillverkning, import och parti- handel, får principen en ny innebörd. Tidigare var grunden för det stat- liga agerandet att hålla privata vinstintressen borta från alkoholhanter- ingen. Nu blir grundsatsen att marknadskrafterna skall kontrolleras via ett system med tillstånd, tillsyn och sanktioner, som skall hanteras av en ny alkoholmyndighet.4

I förarbetena till alkohollagen (2010:1622), liksom i regeringens s.k. ANDT-strategi, framgår att begränsningar i tillgång och tillgänglig- het är de viktigaste åtgärderna för att minska de alkoholrelaterade skadeverkningarna och problemen. I det avseendet nämns prispoli- tiken (alkoholskatten) och detaljhandelsmonopolet som de enskilt viktigaste alkoholpolitiska verktygen.5 I propositionen En ny alko- hollag,6 anför regeringen bl.a. följande.

Den svenska alkoholpolitikens mål är att främja folkhälsan genom att minska alkoholens skadeverkningar. Målet ska nås genom insatser som motverkar skadligt dryckesbeteende och bidrar till en minskad total alkoholkonsumtion. Ett av de främsta och mest grundläggande politiska instrumenten för att nå detta mål är en restriktiv lagstiftning på alko- holområdet. Med en väl fungerande lagstiftning har samhället möjlighet att kontrollera hanteringen av alkohol i samhället och särskilt begränsa tillgängligheten till alkohol i vissa miljöer och sammanhang.

Detaljhandelsmonopolets alkoholpolitiska syfte och kontrollfunk- tion kommer till tydligt uttryck i ägardirektivet till Systembolaget där det går att läsa följande.

4Prop. 1994/95:89, avsnitt 6.1.

5Prop. 2009/10:125 s. 86 och prop. 2010/11:47, s. 24.

6Prop. 2009/10:125 s. 55.

SOU 2021:95

Utgångspunkter för utredningens uppdrag

Systembolaget innehar i Sverige ensamrätt till detaljhandel med sprit- drycker, vin och starköl. Denna ensamrätt har ett alkoholpolitiskt syfte och begränsar alkoholens tillgänglighet. Denna begränsning kommer till stånd genom att bolaget enligt alkohollagen (1994:1738) och avtalet mellan bolaget och staten dels har kontroll över butiksetableringar och öppettider, dels ser till att alkoholdrycker inte lämnas ut till personer som är under 20 år eller är märkbart påverkade eller då det finns anled- ning att anta att varan är avsedd att olovligen tillhandahållas någon.

Den restriktiva alkoholpolitiken har behövt balanseras mot allmän- hetens intresse av att faktiskt få tillgång till alkohol i ordnade former. Detta, angav regeringen exempelvis i budgetpropositionen för 2020/21, innebär bl.a. att Systembolaget behöver anpassa sin verk- samhet efter konsumenternas förändrade inköpsmönster, såsom ökad e-handel och utnyttjande av möjligheten till hemleverans, lik- som det ökade intresset för småskaliga verksamheter och närprodu- cerade produkter. 7 I anslutning till detta angav regeringen även att en utredning om gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker ska ge- nomföras, dock med villkoret att detaljhandelsmonopolet ska säk- ras. Regeringen betonar dock att det är viktigt att bibehålla en re- striktiv alkohollagstiftning. I direktiven till denna utredning fram- hålls också att den svenska alkoholregleringen behöver framstå som konsekvent och systematisk för att kunna rättfärdigas ur ett EU- perspektiv.

3.2Näringspolitiska utgångspunkter

Den svenska livsmedelsstrategins övergripande mål är en konkur- renskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelsproduktionen ökar, samtidigt som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela landet. Produktionsökningen, både konventionell och ekolo- gisk, bör svara mot konsumenternas efterfrågan.8

Livsmedelsstrategin är utformad kring ett övergripande mål för livsmedelspolitiken samt tre strategiska mål inom områden som be- döms vara särskilt viktiga för att nå det övergripande målet, samt för utvecklingen av livsmedelskedjan. Inom ett av de tre strategiska om- rådena, konsument och marknad, behandlas besöksnäring och mål-

7Prop. 2020/21:1 Utgiftsområde 9, s. 111.

8Prop. 2016/17:104, s. 20.

Utgångspunkter för utredningens uppdrag

SOU 2021:95

tidsupplevelser. Regeringen konstaterar att besöksnäringen har haft en stark utveckling under hela 2000-talet både vad gäller tillväxt och sysselsättning, och att den stora tillväxtpotentialen finns bland ut- ländska besökare. I strategin anges att drygt en tredjedel av det som utländska besökare spenderar i Sverige avser inköp av livsmedel, mat och dryck i butik, restaurang, café, etc. Bilden av Sverige som livs- medelsproducerande land beskrivs dock som fortfarande relativt svag, samtidigt som bilden av Sverige som attraktiv destination för måltidsupplevelser har stärkts. Regeringen konstaterar också att be- söksnäringen och de småskaliga mat- och dryckesföretagen kan bi- dra till att gemensamt bygga varumärken och även skapa efterfrågan på exportprodukter, vilket bidrar till lokal och regional tillväxt och sysselsättning. Regeringens bedömning är att det finns en potential i att möta efterfrågan på upplevelser kring mat och dryck som en integrerad del av besöksnäringen.9

I Visit Swedens trendrapport 2020 om måltidstrender, konstate- ras att det finns en riktning i dag från globalt till lokalt. Medan in- tresset för den lokala och inhemska matproduktionen är drivet av ett hållbarhetstänk i alla former – ekologiskt, ekonomiskt och socialt – så drivs sökandet efter det hyperlokala av viljan att hitta det mest autentiska inom smaker, måltider och upplevelser. I rapporten nämns det ökade intresset för REKO10-ringar som ett exempel på det.11 Inom kategorin alkoholdrycker yttrar sig denna trend bl.a. i en ökad efterfrågan på lokala drycker på Systembolaget. Sedan System- bolaget 2014 införde ett särskilt sortiment för lokalt och småskaligt (TSLS), har kundefterfrågan på lokala drycker på Systembolaget ökat stadigt. TSLS-sortimentet uppgick till 1,0 procent av System- bolagets totala försäljning 2020, jämfört med 0,8 procent året innan.

Många alkoholdryckesproducerande företag i Sverige har besöks- verksamhet i någon omfattning, i form av provsmakningar, servering och ibland fullskalig kost och logi samt konferensmöjligheter. Sam- tidigt upplever många tillverkare att de hämmas av att inte kunna sälja sin produktion från tillverkningsstället.12 Flera dryckestillver- kare har för utredningen berättat om en frustration som de upplever

9Prop. 2016/17:104, s. 72–74.

10REKO står för Rejäl Konsumtion och är ett sätt att handla lokalproducerad mat. Hushållningssällskapet. https://hushallningssallskapet.se/forskning-utveckling/reko/ [besökt 2021-11-05].

11Visit Sweden – Trendrapport 2020, Måltidstrender, s. 9.

12Dryckesbranschrapporten 2019.

SOU 2021:95

Utgångspunkter för utredningens uppdrag

hos besökare när dessa informeras om att de inte kan köpa med sig någon dryck från besöket. Dryckestillverkarna som utredningen har haft kontakt med ser gårdsförsäljning som den ingrediens som gör besöksupplevelsen komplett. Vid sidan av besöksverksamheten anges också gårdsförsäljning vara ett viktigt verktyg för att främja export och produktutveckling. I en webbenkät bland 95 svenska dryckestillver- kare som marknadsundersökningsföretaget Ipsos genomförde i slutet av 2020 på uppdrag av LRF Lokal Mat & Dryck, svarade 80 procent av tillverkarna att de skulle starta gårdsförsäljning om det blev tillåtet.13

Avsaknaden av gårdsförsäljning kan ha betydelse för turisters in- tresse att besöka dryckesproduktionsställen. I en målgruppsanalys som undersöker gårdsförsäljning genomförd av Visit Sweden14 under 2021 med respondenter från ett flertal länder,15 svarade 25 procent av de som var intresserade av kulinariska upplevelser att de ville besöka ett bryggeri, destilleri, vingård eller musteri. Av dessa svarade 27 procent att deras intresse för att besöka tillverkarna minskade om man inte får köpa med sig dryck.16

Samtidigt som många tillverkare efterfrågar en möjlighet till gårdsförsäljning, finns en bred förankring i det svenska samhället för Systembolagets monopol. I en mätning 2020 av Kantar Sifo på upp- drag av Systembolaget, var 76 procent positiva till Systembolaget och monopolregleringen.17 Det är också tydligt att svenska dryckes- tillverkare i huvudsak är positiva till och ser sig beroende av System- bolaget som försäljningskanal. Många tillverkare har påpekat för ut- redningen att man inte stödjer införandet av gårdsförsäljning om det sker på bekostnad av detaljhandelsmonopolet.

13Dryckesbranschrapporten 2021.

14Målgruppsanalys 2021 (del1), Visit Sweden/Mindshare.

15Sverige, Danmark, Norge, Finland, Tyskland, Nederländerna, Storbritannien, Frankrike, och USA.

16Svaren visade även att 13 procent av besökarna angav ett ökat intresse att besöka tillverkarna om det inte var tillåtet att köpa med sig dryck hem.

17Så säger folket | Systembolaget (omsystembolaget.se) [kontrollerad den 9 november 2021].

Utgångspunkter för utredningens uppdrag

SOU 2021:95

3.3Frågans tidigare behandling

3.3.1Betänkandet En ny alkohollag SOU 2009:22

Alkohollagsutredningen hade bl.a. i uppdrag att utreda konsekven- serna av att tillåta tillverkare av spritdrycker, vin och starköl att på den egna gården sälja egenproducerade drycker till konsumenter. Om inga negativa konsekvenser vad gäller restriktiv alkoholpolitik bedömdes föreligga och det bedömdes förenligt med EU-rätten, skulle utredaren lämna förslag till en sådan reglering (dir. 2007:11). Alkohollagsutredningen överlämnade 2009 slutbetänkandet En ny alkohollag (SOU 2009:22). Utredningen bedömde att försäljning av starköl, vin och spritdrycker direkt från tillverkaren inte bör tillåtas då det ansågs oförenligt med Systembolagets monopolställning. Så- dan försäljning av starköl och spritdryck skulle enligt utredningen också vara olämplig från alkoholpolitisk synpunkt. Utredningen lämnade därför inget förslag om gårdsförsäljning.

3.3.2Propositionen En ny alkohollag prop. 2009/10:125

Alkohollagsutredningens bedömning i frågan om gårdsförsäljning fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Flera remissin- stanser ansåg att ytterligare EU-rättsliga överväganden behövde göras. I propositionen En ny alkohollag18 gjorde den dåvarande reger- ingen bedömningen att möjligheten att tillåta gårdsförsäljning av alkoholdrycker borde analyseras ytterligare. Regeringen beslutade därför att tillsätta en ny utredning med uppdrag att ta fram ett för- slag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan ske på ett sätt som är förenligt med EU-rätten liksom detaljhandelsmonopolet och utan att det leder till negativa konsekvenser för folkhälsan.

3.3.3Delbetänkandet Gårdsförsäljning SOU 2010:98

Utredningen om vissa alkoholfrågor hade bl.a. i uppdrag att ta fram ett förslag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kunde ske på ett sätt som var förenligt med EU-rätten liksom detaljhandelsmono- polet utan negativa konsekvenser för folkhälsan. Om utredaren

18Prop. 2009/10:125.

SOU 2021:95

Utgångspunkter för utredningens uppdrag

skulle bedöma att det var omöjligt att införa gårdsförsäljning enligt dessa förutsättningar, skulle utredaren informera Socialdeparte- mentet.19 I december 2010 lämnade utredningen delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98). Utredningens slutsats var att det går att införa gårdsförsäljning men att det måste göras enligt en modell som inte hindrar utländska tillverkare från att få sina pro- dukter sålda genom gårdsförsäljning eller att etablera sig i Sverige för att bedriva gårdsförsäljning. Det betydde enligt utredningen dels att det inte skulle vara möjligt att begränsa gårdsförsäljning till produk- tionsstället, dels att även andra produkter än producentens egna måste kunna säljas genom gårdsförsäljning.

Utredningens förslag gick ut på att inhemska och utländska till- verkare av alkoholdrycker, i samband med studiebesök och liknande arrangemang med anknytning till de tillverkade dryckerna, skulle få sälja egenproducerade alkoholdrycker samt alkoholdrycker av samma slag från andra tillverkare. Enligt utredningens modell skulle gårds- försäljning få ske efter tillstånd från kommunen under villkor att

•försäljningen inte översteg 1 liter sprit, 3 liter vin eller andra jästa alkoholdrycker eller 5 liter starköl, och

• tillståndshavarens sammanlagda försäljning inte översteg 1 500 liter 100 volymprocent alkohol per år (motsvarar omkring 3 750 liter spritdryck, 10 000 liter vin eller 27 273 liter öl).

För tillstånd skulle krävas i princip detsamma som gäller för tillstånd till servering av alkoholdrycker (avseende lämplighet, kunskap, ord- ning, öppettider, tillsyn m.m.). Vad gäller priser för dryckerna före- slogs att dessa inte skulle få sättas lägre än tillverkningskostnaden plus skatter eller inköpspriset med ett skäligt påslag.

Utredningen bedömde att förslaget inte skulle leda till några nega- tiva konsekvenser för folkhälsan av betydelse, och inte heller att detaljhandelsmonopolet skulle behöva avskaffas. Om EU-domstolen skulle finna att gårdsförsäljningen medför att monopolregleringen inte längre kan motiveras EU-rättsligt, menade utredningen att det i så fall inte behövde få konsekvenser för annat än reglerna om gårds- försäljning. Experterna Karin Eckerberg (Systembolaget AB) och Matz Larson (Folkhälsomyndigheten) lämnade särskilda yttranden där de ställde sig kritiska till utredningens slutsatser.

19Dir. 2010:21.

Utgångspunkter för utredningens uppdrag

SOU 2021:95

Även denna utredning fick ett blandat mottagande från remissin- stanserna. Flera remissinstanser, däribland Brottsförebyggande Rådet (BRÅ), Folkhälsomyndigheten (Fohm), Föreningen Läns- styrelsernas Alkoholhandläggare, Systembolaget och flera folkhälso- främjande organisationer som IOGT-NTO, Alkoholpolitiskt Forum och Blå Bandet, samt merparten av kommunerna som yttrat sig, avstyrkte förslaget och framförde att det inte bedömdes förenligt med den svenska alkoholpolitiken. Flera av dessa ansåg att gårds- försäljning skulle äventyra detaljhandelsmonopolet. Flera andra in- stanser, däribland Jordbruksverket, Konkurrensverket, Tillväxtverket, Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), Regelrådet samt branschföreträ- dare såsom Sprit och Vinleverantörsföreningen (SVL) samt Svenska Fruktvinsringen, tillstyrkte förslaget. Vissa av de remissinstanser som tillstyrkte förslaget ur ett EU-rättsligt perspektiv, däribland SIEPS och Kommerskollegium, ansåg att det sannolikt skulle gå att införa en mer restriktiv form av gårdsförsäljning än den som utred- ningen hade föreslagit. Vissa andra remissinstanser, såsom Göta hov- rätt och Systembolaget, ifrågasatte utredningens EU-rättsliga analys och ansåg att gårdsförsäljning skulle riskera att äventyra detalj- handelsmonopolet.

Fohm och Systembolaget ansåg att utredningens förslag, som inte var begränsat till försäljning från produktionsplatsen, skulle riskera att öka alkoholkonsumtionen. Dessa instanser ansåg vidare att om gårdsförsäljning skulle innebära att monopolet skulle falla, skulle det få negativa konsekvenser för folkhälsan.

Flera remissinstanser lyfte fram vad de ansåg var oklarheter i ut- redningens förslag. Kommunala Alkoholhandläggares Förening (KAF), Göta hovrätt och Förvaltningsrätten i Malmö ansåg exem- pelvis att begreppet upplevelsetjänst skulle behöva definieras tydli- gare. Fohm noterade bl.a. skillnader mellan förslaget och alkohol- lagens regler om provsmakning. Systembolaget och Förvaltningsrät- ten i Malmö saknade en bedömning av vad som skulle gälla för gårds- försäljare om modellen efter domstolsprövning skulle behöva av- skaffas för att bevara alkoholmonopolet.

Den 16 september 2012 framförde statsrådet Maria Larsson att regeringen hade beslutat att det inte skulle bli någon gårdsförsäljning av alkohol enligt utredningsförslaget som kommit två år tidigare.20 Statsrådet uttalade dock att gårdsförsäljningen som fråga skulle fort-

20Sverigesradio.se.

SOU 2021:95

Utgångspunkter för utredningens uppdrag

sätta att beredas i Regeringskansliet för att se om någon annan lös- ning kunde finnas. Den 11 december 2014 beslutade regeringen att avsluta beredningen utan att lämna något förslag.21

3.3.4Betänkandet Ett land att besöka – En samlad politik för hållbar turism och växande besöksnäring

SOU 2017:95

Utredningen, som hade i uppdrag att lämna förslag på en samman- hållen politik för hållbar turism och växande besöksnäring, konsta- terade att alkoholdrycksproducenter pekat på att deras villkor för gårdsförsäljning skiljer sig från kollegors i andra länder. Utred- ningen bedömde att möjligheten till gårdsförsäljning av alkoholhal- tiga drycker skulle gynna utveckling av företagande, sysselsättning och måltidsturism i Sverige. I betänkandet konstateras att det inom ramen för utredningen inte getts förutsättningar att utvärdera vilka konsekvenser gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker skulle ha för Systembolagets försäljningsmonopol. Utredningen avstod med hänvisning till det från att ge förslag inom området.

3.3.5Tillkännagivande från riksdagen och januariöverenskommelsen

Riksdagen tillkännagav i maj 2018 att regeringen, under förutsätt- ning att Systembolagets detaljhandelsmonopol kan upprätthållas, bör verka för en lagstiftning som möjliggör gårdsförsäljning i be- gränsad utsträckning.22

Enligt punkt 23 i januariavtalet, en sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljö- partiet de gröna, under rubriken Gör det möjligt att leva och bo på landsbygden, skulle en utredning om gårdsförsäljning av alkoholhal- tiga drycker genomföras med start 2020. En förutsättning för utred- ningsuppdraget skulle vara att Systembolagets detaljhandelsmono- pol säkras.

21Dnr. S2010/9077/FST.

22Bet. 2017/18:SoU8 punkt 4, rskr. 2017/18:260.

4Detaljhandel med alkoholdrycker i Sverige

Detaljhandel med alkoholdrycker i Sverige är i princip förbehållen det statligt ägda bolaget Systembolaget AB.1 Folköl, dvs. öl med en alkoholhalt mellan 2,25 och 3,5 volymprocent, får dock säljas i livs- medelsbutiker och av tillverkaren efter anmälan till berörd kom- mun.2

Detaljhandelsmonopolet innefattar inte servering av alkohol- drycker till allmänheten. Sådan servering får bedrivas av den som har tillstånd från berörd kommun.3 Innehavare av serveringstillstånd kan köpa alkoholdrycker direkt från partihandlare och behöver alltså inte gå via Systembolaget.4 Sedan 2011 är det under vissa förutsättningar även tillåtet för den som har ett stadigvarande serveringstillstånd, som är partihandlare eller är tillverkare av alkoholdrycker att arran- gera provsmakning.5 För att en tillverkare utan serveringstillstånd ska få erbjuda provsmakning ska alkoholdrycken vara tillverkad med råvaror som producerats på den egna gården. Kammarrätten i Stock- holm har i ett mål fastslagit att framställning av jäst i samband med öltillverkning är att anse som en sådan produktion av en råvara som ger rätt att anordna provsmakning.6

Enligt CAN7:s statistik som utgår från anskaffning av alkohol, minskade den totala årliga konsumtionen av alkoholdrycker i Sverige med 6 procent 2020 och uppgick till 8,46 liter ren alkohol per invå- nare över 15 år. Detta kan delas upp i försäljning från Systembolaget, restauranger, folköl samt en oregistrerad del, vilket illustreras enligt

15 kap. 2 § alkohollagen (2010:1622).

25 kap. 5 § alkohollagen.

38 kap. 1 § alkohollagen.

44 kap. 2 § alkohollagen.

58 kap. 6 och 7 §§ alkohollagen.

6Mål nr 6374-14.

7Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning.

Detaljhandel med alkoholdrycker i Sverige

SOU 2021:95

figur 4.1 nedan. Diagrammet innehåller två värden för 2019 och lin- jerna är brutna däremellan eftersom CAN sedan 2019 använder en ny metodik för att skatta den oregistrerade anskaffningen.8

Figur 4.1 Alkoholanskaffning i Sverige 2002–2020

Liter ren alkohol per person över 15 år

12
12	Total konsumtion	Systembolaget	Restauranger


10	Folköl	Oregistrerad del
10	Folköl	Oregistrerad del

0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Källa: CAN.

Av den totala alkoholkonsumtionen i Sverige 2019 härrörde 64,8 pro- cent av de konsumerade dryckerna från Systembolaget, 10,0 procent från restauranger med serveringstillstånd och 4,7 procent från folkölsförsäljning. Den oregistrerade delen stod för 20,5 procent enligt den nya metodiken varav 11,6 procent härrörde från resande- införsel, 5,7 procent från smugglad alkohol, 2,0 procent från hem- tillverkning och 1,2 procent från internet (ej inkluderat System- bolagets internetförsäljning). Sifforna för 2020 är starkt påverkade av spridningen av covid-19 med kraftigt minskad restaurangförsäljning och resandeinförsel, samtidigt som Systembolagets försäljning ökade.

8Alkoholkonsumtionen i Sverige 2019, CAN Rapport 193.

SOU 2021:95

Detaljhandel med alkoholdrycker i Sverige

4.1Systembolagets försäljning9

Det finns 447 Systembolagsbutiker över hela Sverige. I varje kom- mun finns minst en butik. Därutöver finns cirka 490 ombud till Systembolaget. Vid ett ombud går det att beställa och hämta alko- holdrycker. Ombuden är ofta vanliga butiker och finns på mindre orter där kundunderlaget för att etablera en Systembolagsbutik är för litet. Dryckerna hos ombuden lämnas bara ut under System- bolagets öppettider, och samma regler om åldersgräns m.m. för ut- lämnande av alkoholhaltiga drycker gäller hos ombuden som i Systembolagsbutikerna.

Privatpersoner kan beställa produkter på Systembolagets webb- plats för uthämtning i valfri Systembolagsbutik eller hos ombud. Systembolaget startade också en försöksverksamhet med hemleve- ranser i vissa utvalda delar av Sverige i slutet av 2013. Efter en ändring i avtalet mellan staten och Systembolaget är hemleveranser sedan 2019 en del av Systembolagets ordinarie verksamhet och ska täcka hela landet. Permanentandet av försöksverksamheten motiveras bl.a. som ett sätt att underlätta för svenska småproducenter att via System- bolaget möta konsumenternas efterfrågan på småskaliga och närprodu- cerade produkter.10 Under 2020 uppgick värdet av hemleveransför- säljningen till cirka 315,5 miljoner kronor vilket utgjorde cirka 0,7 procent av Systembolagets totala försäljning under perioden.

Ioch med spridningen av covid-19 i början av 2020 har hemleveran- serna ökat markant.

Systembolagets sortiment består på ett övergripande plan av ett fast sortiment, ett beställningssortiment och ett tillfälligt sortiment. Systembolagets försäljning har de senaste åren ökat och uppgick år 2020 till totalt 45,2 miljarder kronor.

9Uppgifterna i detta avsnitt bygger på Konkurrensverkets rapportering till Europeiska kom- missionen om det svenska detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker (juni 2021) samt underlag från Systembolaget.

10Prop. 2018/19:59 s. 109–110.

Detaljhandel med alkoholdrycker i Sverige

SOU 2021:95

Figur 4.2 Systembolagets försäljning 2011–2020

Miljoner kronor

50000

45000

40000

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Källa: Konkurrensverket.

Det fasta sortimentet innehåller cirka 2 400 drycker och utgör cirka 91,2 procent av den totala försäljningen. Produkterna i det fasta sor- timentet köps in genom offertförfrågning följt av blindprovning. Den enskilda butikens storlek och kundefterfrågan avgör vilka drycker som finns i vilka butiker. Sortimentet utvärderas två gånger per år, och nyheter lanseras fyra gånger per år. Det går också att kvala in till det fasta sortimentet genom hög efterfrågan i beställningssor- timentet.

Beställningssortimentet utgörs av drycker som Systembolaget säljer men inte provar, kvalitetssäkrar eller beskriver. Dryckerna i beställningssortimentet finns inte i butikerna men går att beställa via Systembolagets hemsida eller i butik. Systembolaget har en stående offertförfrågan för att tas in i beställningssortimentet och nya lanse- ringar sker löpande. I beställningssortimentet finns cirka 13 000 drycker och sortimentet utgör cirka 3,7 procent av Systembolagets försäljning. Andelen svenska drycker i beställningssortimentet är 0,6 procent för vin, 11,2 procent för sprit och 28,8 procent för starköl.

Det tillfälliga sortimentet består av Tillfälligt Sortiment Säsong (TSS), Tillfälligt Sortiment Exklusivt (TSE), Tillfälligt Sortiment

SOU 2021:95

Detaljhandel med alkoholdrycker i Sverige

Volym/Tid (TSV/TST) samt Tillfälligt Sortiment Lokalt och Små- skaligt (TSLS). Sammantaget utgör det tillfälliga sortimentet 4,1 pro- cent av Systembolagets försäljning.

Figur 4.3 Systembolagets försäljning uppdelat på sortiment år 2020

Tillfälliga sortimentet 4,1% Övrigt 1,0%

Beställningssortimentet

3,7%

Fasta sortimentet

91,2%

Källa: Systembolaget.

Utöver de artiklar i det fasta sortimentet och det tillfälliga sortimen- tet som varje butik lagerför och som utgör den centralt tilldelade sortimentsmixen, finns även för enskild butik ett s.k. Lokalt Efter- frågat Sortiment (LES). Enskilda Systembolagsbutiker har även möjlighet, för att tillgodose ett särskilt lokalt identifierat behov, att själva besluta om att lägga till maximalt 20 artiklar i butikens sorti- ment genom sortimentet Butikens val.

Svensktillverkade alkoholdrycker utgjorde knappt 47 procent av Systembolagets totala försäljning 2020 (mätt i volym).

Detaljhandel med alkoholdrycker i Sverige

SOU 2021:95

4.1.1TSLS-sortimentet11

TSLS-sortimentet tillkom 2014 som svar på det ökande intresset för lokala produkter. För att komma i fråga för inköp som TSLS-artikel krävs att produkten produceras lokalt, dvs. inom ett avstånd om högst femton mil från den/de butiker som produkten köps in till. Produkten ska också vara hantverksmässigt producerad12 och den år- liga produktionsvolymen ska understiga vissa specificerade nivåer.13 Produkten ska dessutom uppfylla minst ett av nedanstående kriterier.

•Produkten ska vara jäst, bryggd, destillerad eller mustad på den lokala produktionsadressen.

•Produkten ska innehålla lokala råvaror. Enbart vatten räknas inte som en lokal råvara.

•Produkten ska få sin slutgiltiga karaktär på den lokala produk- tionsadressen. En artikel som endast etiketteras eller buteljeras lokalt uppfyller inte detta kriterium.

Leverantörer väljer själva om de vill offerera sina produkter till TSLS- sortimentet eller placera dem i beställningssortimentet. Endast det senare kan dock kvalificera för att upptas i det fasta sortimentet, om tillräcklig försäljning uppnås. Det är möjligt att få en TSLS-produkt lanserad i upp till 10 butiker. Försäljningen av TSLS-produkter ut- gjorde 1,0 procent av Systembolagets totala försäljning 2020. Mot- svarande siffra 2019 var 0,8 procent.

Det är tillverkaren som ansvarar för lagerhållning och distribu- tion till tilldelade butiker. De som vill vara beställningsbara i hela landet erbjuds dock att leverera produkten till en av Systembolagets tre depåer, i Stockholm, Örebro och Sundsvall. I butikerna utvärde- ras produkterna löpande och om det finns det en kundefterfrågan, skalas antal butiker som säljer varan upp (till max tio butiker). Sak-

11Uppgifterna i detta avsnitt bygger huvudsakligen på underlag från Systembolaget.

12Att produkten är småskalig och hantverksmässigt tillverkad betyder att ”endast ett fåtal” ska ha varit delaktiga i tillverkningen. För öl innebär det exempelvis också att s.k. kontrakts- bryggning inte är möjlig, däremot tillåts s.k. collabs, dvs. samarbeten mellan fysiska brygge- rier. För vin innebär det exempelvis att s.k. urban wineries tillåts, dvs. vinerier som utför jäs- ningen men där druvorna köps in. För sprit innebär det att den viktigaste karaktärsgivande delen av tillverkningen ska ske hos producenten, dvs. exempelvis destilleringen av whisky (ej bara lagring) eller den andra destilleringen (den med kryddning) av gin. Sprit som endast blan- das, späds eller buteljeras på plats tillåts inte i detta sortiment.

13Den årliga tillverkningsvolymen per produkt (ej per leverantör) ska vara högst 50 000 liter för öl och cider, 20 000 liter för vin, 13 000 liter för starkvin och 10 000 liter för sprit.

Detaljhandel med alkoholdrycker i Sverige

SOU 2021:95

Figur 4.5 Fördelning av drycker inom TSLS, värde

Sprit

Vin 4,0%

13,0%

Öl

83,0%

Källa: Systembolaget.

Öl är den överlägset största kategorin inom TSLS-sortimentet. Öl utgör 97 procent av volymen och 83 procent av värdet inom katego- rin, jämfört med sprit som utgör 2 procent av volymen och 13 pro- cent av värdet, samt vin som utgör 1 procent av volymen och 4 pro- cent av värdet.

Svenska viner och svensk sprit säljs i större volymmässig omfatt- ning genom beställningssortimentet (83 000 respektive 183 000 liter) än genom TSLS-sortimentet (76 000 respektive 84 000 liter). Svensk öl säljs däremot i närmare tre gånger så stor volymmässig omfattning genom TSLS-sortimentet som genom beställningssortimentet.

4.1.2Privatimporttjänst

Systembolaget är enligt alkohollagen skyldig att bistå privatpersoner med införskaffande även av sådana alkoholdrycker som inte lager- hålls av Systembolaget eller som finns i beställningssortimentet.14 Därför har Systembolaget inrättat en s.k. privatimportservice. Trots namnet avser skyldigheten såväl alkoholdrycker som lagerförs av

145 kap. 4 § alkohollagen.

5Tillverkningen av alkoholdrycker i Sverige1

Sedan 2010 har antalet producenter av alkoholdrycker i Sverige ökat kraftigt. Vid årsskiftet 2019/2020 fanns det 729 företag som var in- riktade på tillverkning av alkoholhaltiga drycker i Sverige, jämfört med 90 producenter 2010. Vid utgången av år 2020 fanns det 792 tillverkare. Det har funnits viss osäkerhet kring det exakta antalet producenter inom olika kategorier i SCB:s statistik, men i och med Dryckesbranschrapporten 2021 gjorde LRF ett omfattande arbete med att kontrollera och komplettera SCB:s statistik för att få en komplett bild av branschen. Siffrorna i dryckesbranschrapporten be- döms därför vara de mest rättvisande.2

Öl är den största kategorin med 581 tillverkare vid utgången av 2020, och också den kategori som vuxit mest sedan 2010. Den näst största kategorin är spritdryck där antalet tillverkare också har ökat kraftigt under de senaste åren. Vid utgången av 2020 fanns 86 tillver- kare av spritdrycker i Sverige. Producenter av cider var 2020 den tredje största kategorin (68 tillverkare) följd av vintillverkare (57 till- verkare). Utvecklingen i branschen illustreras i figur 5.1 nedan. Observera att figuren använder statistik från SCB:s företagsdatabas som inte är komplett, men kan användas för att visa utvecklingen i branschen eftersom den finns tillgänglig för flertalet år. En viss av- mattning av den höga tillväxttakten kan noteras mot slutet av tids- serien.

1Den huvudsakliga källan till uppgifterna i detta kapitel är den branschanalys som utredningen uppdragit åt Sweco att utföra och som återfinns i bilaga 3. Andra källor anges i texten.

2För folkhälsoanalysen använder utredningen siffor från årsskiftet 2019/2020 då dessa anses vara mest pålitliga, men i detta avsnitt presenteras också statistiken från årsskiftet 2020/2021, vilken tillkom efter folkhälsoanalysen.

Tillverkningen av alkoholdrycker i Sverige

SOU 2021:95

Figur 5.1 Utveckling av antalet dryckestillverkare per dryck 2008–2020

700

Vin	Cider och annat fruktvin	Sprit	Ölbryggerier

600

500

400

300

200

100

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Källa: SCB:s företagsdatabas.

Den stora ökning i antalet alkoholproducenter de senaste åren har inte sammanfallit med att mängden alkohol som tillverkas i Sverige har ökat, snarare tvärt om. Enligt Folkhälsomyndighetens statistik har tillverkningen av sprit sjunkit från 115 miljoner liter till 93 mil- joner liter per år mellan åren 2011 och 2020. Även vin (samt andra jästa drycker) har sjunkit under samma period från 116 miljoner liter till 104 miljoner liter, och starköl från 296 miljoner liter till 247 mil- joner liter.3 I figur 5.2 nedan illustreras produktionen av alkoholhaltiga drycker över 2,25 volymprocent i Sverige år 2020. I figuren inkluderas därför också folköl som det tillverkades 43 miljoner liter av år 2020.

3Tillverkning av alkoholdrycker 1995–2020, Folkhälsomyndighetens webbplats.

SOU 2021:95

Tillverkningen av alkoholdrycker i Sverige

Figur 5.2 Totalt antal tillverkade miljoner liter år 2020

Folköl; 43

Sprit; 93

Vin; 10

Cider och övriga jästa

drycker; 94

Starköl; 247

Källa: Folkhälsomyndigheten.

Karaktärsdragen hos de dryckesproducerande företagen i Sverige skiljer sig åt. Större företag som The Absolut Company (sprit- drycker), Carlsberg och Spendrups (öl) samt Kopparbergs bryggeri (cider) står för stora marknadsandelar. De fyra största dryckestill- verkarna har alla minst 250 anställda och sysselsätter ungefär hälften av de som arbetar i branschen. De tio största tillverkarna stod för hela 93 procent av de svensktillverkade drycker som såldes på System- bolaget 2020. Den stora ökningen av antalet dryckestillverkare de senaste åren är ett resultat av att många, mindre tillverkare har etablerat sig. Nio av tio svenska tillverkare av alkoholdrycker har mindre än fem anställda, och de flesta sysselsätter en till två heltidstjänster.

Dryckestillverkarna finns i alla län och i 218 av landets 290 kom- muner. Majoriteten av tillverkarna finns i Stockholms län. En stor del av tillverkarna är belägna i större tätorter. Detta gäller framför allt för öltillverkare.

Svensktillverkade alkoholdrycker utgjorde knappt 47 procent av Systembolagets försäljning 2020 (mätt i volym). År 2015 utgjorde andelen svensktillverkade drycker knappt 39 procent.

Tillverkningen av alkoholdrycker i Sverige

SOU 2021:95

5.1Starköl

Med starköl avses öl med en alkoholhalt som överstiger 3,5 volym- procent. Öl är en dryck som tillverkas med malt, humle, jäst och vatten som huvudsakliga ingredienser. Malten ger ölen olika karaktär beroende på hur den har behandlats innan den tillsätts i ölet, humlen bidrar med beska och jästen/jäsningen omvandlar sockret till alko- hol. Både bryggningsprocessen och ingredienserna påverkar smaken på ölet.

Vid utgången av år 2020 fanns 581 öltillverkare i Sverige, vilket kan jämföras med ungefär 30 öltillverkare för tio år sedan. Det före- kommer dock att öltillverkare bedriver s.k. spökbryggning, dvs. att företaget äger varumärket men bryggningen sker i annans bryggeri. En- ligt föreningen Sveriges Bryggerier finns i dagsläget omkring 450 aktiva öltillverkare som har ett eget bryggeri och alltså brygger öl i egen regi.

Av de 356 företag som rapporterade till Folkhälsomyndigheten att de tillverkat öl 2020, angav 295 att de tillverkade mindre än 50 000 liter öl det året. 39 företag angav att de hade tillverkat 100 000 liter eller mer. Medianen bland rapporterade tillverkningsvolymer var 7 743 liter. Åtta tillverkare rapporterade att de tillverkade över 1 miljon liter år 2020. Tillsammans stod de för 94,4 procent av den totala tillverkningen.

År 2020 fanns det 350 svenska tillverkare av starköl i Systembo- lagets sortiment, jämfört med cirka 180 år 2015. I mars 2021 fanns det 360 ölproducenter enbart i Systembolagets sortiment för lokalt och småskaligt (TSLS). Även om antalet svenska öltillverkare hos Systembolaget har ökat kraftigt på senare år, har de sex största svenska koncernerna fortfarande en stabil marknadsandel på omkring 95 pro- cent av de sålda volymerna av svensk öl på Systembolaget.

Öltillverkarna finns i hela landet – i samtliga län och i 200 av Sve- riges 290 kommuner. Till antalet är de flest i Stockholms län (120) medan Gotland och Jämtland har flest bryggerier per invånare (25 respektive 13 per 100 000 invånare).4 Figur 5.3 nedan visar sprid- ningen av bryggerier i hela landet och baseras på Sveriges bryggeriers uppskattning av antal bryggerier år 2020. Detta inkluderar inte spök- bryggerier utan endast bryggerier som har egen utrustning och en faktisk produktionsplats.

4Källa: Sveriges Bryggerier.

Tillverkningen av alkoholdrycker i Sverige

SOU 2021:95

5.2Vin

Vin är en dryck som framställs av jäst saft från vindruvor. Alkohol- halten i vin ligger vanligtvis mellan åtta och 15 volymprocent. Till- verkningen av vin – både avseende produktionsmetod och vilka till- satser som får användas – är reglerad inom EU.5 Till kategorin vin hör också starkvin, dvs. ett vin som tillsatts druvsprit och vanligtvis har en alkoholhalt mellan 15 och 22 volymprocent.

Vid utgången av år 2020 fanns 57 vintillverkare som både odlar sina druvor och framställer vinet. Före avregleringen av det svenska partihandels- och produktionsmonopolet (genom alkohollagen från 1994) fanns inga kommersiella vingårdar alls i Sverige. De flesta vin- gårdar i Sverige är små, mellan en och tio hektar och tillsammans omfattar de omkring 100 till 150 hektar.

Det förekommer även vingårdar som låter externa aktörer fram- ställa själva vinet, och även s.k. Urban wineries, dvs. vintillverkare som köper in druvor. I februari 2021 hade 50 vintillverkare produk- ter i Systembolagets TSLS-sortiment. Vin definieras som svenskt om det framställs av druvor som odlats i Sverige.

Av de 65 företag som rapporterade till Folkhälsomyndigheten att de tillverkat vin 2020, angav 54 (83 procent) att de tillverkade mindre än 10 000 liter vin det året. Medianen bland rapporterade tillverk- ningsvolymer var 1 337 liter.

Vintillverkarna finns i tolv av Sveriges 21 län och över hälften av dem, 35 tillverkare, finns i Skåne.

Den totala volymen svensktillverkat vin (inklusive starkvin) som såldes på Systembolaget 2020 uppgick till 40 000 liter vilket motsva- rar 0,02 procent av Systembolagets totala försäljning av vin.

5.3Cider och övriga jästa drycker

Till denna kategori räknas utöver cider även in andra jästa alkohol- drycker som mjöd, fruktviner och glögg. Vid utgången av år 2020 fanns det 68 registrerade tillverkare inom kategorien. Dessa är spridda över landet, varav en stor andel är belägna i länen Stockholm, Västra Götaland och Skåne. Räknat per invånare finns flest tillverkare på Gotland och i Skåne.

5Rådets förordning (EG) nr 1493/1999 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisa- tionen av marknaden för vin.

SOU 2021:95

Tillverkningen av alkoholdrycker i Sverige

Av de 44 företag som rapporterade till Folkhälsomyndigheten att de tillverkat andra jästa drycker än vin och öl 2020, angav 37 (84 pro- cent) att de tillverkade mindre än 50 000 liter det året. Medianen bland rapporterade tillverkningsvolymer var 2 633 liter.

Cider

Cider är en dryck som framställs av jäst fruktjuice av äpplen och/ eller päron, där alkoholen kommer enbart från den egna jäsningen. Fruktjuicen ska utgöra minst 15 procent av volymen, och drycken får utöver fruktjuicen innehålla godkända livsmedelstillsatser, aromer, icke-jäst fruktjuice, vatten och socker.6 I ett internationellt perspektiv är den svenska definitionen av cider förhållandevis bred.

År 2020 fanns det 49 svenska cidertillverkare representerade i Systembolagets sortiment, jämfört med cirka 22 cidertillverkare 2015. De flesta producenterna är små men det finns också ett antal större koncerner. De fyra största cidertillverkarna stod för cirka 83 procent av den sålda volymen av svensktillverkad cider på Systembolaget 2020, och de sex största tillverkarna för 93 procent. En övervägande andel av de mindre cidertillverkarna uppges ha egen äppel- och/eller päronodling.

Den svenska ciderproduktionen stod för 92 procent av såld cider på Systembolaget 2020, motsvarande en volym om nästan 13 miljo- ner liter.

Övriga jästa drycker

År 2020 fanns 487 svenska producenter av andra jästa drycker än öl, vin och cider på Systembolaget. Det kan exempelvis handla om smaksatta viner, fruktviner, mjöd och glögg. I Systembolagets sorti- ment fanns 48 svenska tillverkare inom kategorin 2020. De två största tillverkarna stod för cirka 54 procent av den sålda volymen av svensk- tillverkade drycker inom kategorin, och de fyra största tillverkarna för över 74 procent. De svenska producenterna för 18 procent av

6Livsmedelsverkets föreskrifter om cider, LIVSFS 2005:11.

7Det är inte ovanligt att cidertillverkare även tillverkar övriga jästa drycker. Därför adderas inte dessa till det totala antalet tillverkare, utan utredningen vill uppmärksamma hur många som tillverkar respektive dryck.

Tillverkningen av alkoholdrycker i Sverige

SOU 2021:95

Systembolagets sålda volymer 2020, motsvarande en total såld volym om 900 000 liter.

5.4Spritdrycker och blanddrycker

Spritdrycker

Spritdrycker framställs genom jäsning av en råvara, som skapar en alkoholhaltig dryck, som sedan destilleras. För att en råvara ska kunna jäsas måste den innehålla socker (sockerrör, frukt eller dru- vor) eller stärkelse (spannmål, potatis eller agave), som kan förvand- las till jäsbart socker. Efter jäsning separeras alkoholen från andra ämnen i en destilleringsprocess. Efter destillering lagras spriten för att mogna och rundas av i smaken. Vissa spritsorter lagras en kort tid på tank medan andra lagras under en längre tid i ekfat. Sprit kan smaksättas genom macerering, destillering eller med essenser.

Vid utgången av år 2020 fanns 86 svenska tillverkare av sprit- drycker som är registrerade att tillverka akvavit, vodka, whisky eller gin. I Systembolagets sortiment 2020 fanns det dock 134 svenska producenter i kategorin sprit. Med tillverkning av sprit avses i alko- hollagen varje förfarande varigenom sprit framställs eller utvinns8. Be- greppet tillverkning inbegriper således verksamheter som exempelvis endast består av blandning av inköpta komponenter eller spädning. I Systembolagets TSLS-sortiment, där krav om bl.a. egen destillering är en förutsättning, fanns 72 svenska tillverkare representerade i februari 2021 (varav ungefär hälften säljer gin).9

Av de 75 företag som rapporterade till Folkhälsomyndigheten att de tillverkat spritdryck 2020, angav 67 (89 procent) att de tillverkade mindre än 50 000 liter spritdryck det året. Medianen bland rappor- terade tillverkningsvolymer var 2 200 liter. De åtta tillverkare som tillverkade över 50 000 liter år 2020 stod tillsammans för 99,7 pro- cent av den totala tillverkningen.

Ungefär hälften av de svenska sprittillverkarna är lokaliserade i Stockholms Län, Skåne och Västra Götaland, men ett flertal företag finns även i mer glesbefolkade län som Västerbotten och Norrbotten. De två sistnämnda länen har även flest sprittillverkare per invånare.

82 kap. 2 § alkohollagen.

9Källa: Systembolaget.

SOU 2021:95

Tillverkningen av alkoholdrycker i Sverige

Av den sålda volymen svensk sprit på Systembolaget 2020, stod de fyra största sprittillverkarna för cirka 70 procent av den sålda vo- lymen, och de sju största för cirka 96 procent. De svenska tillver- karna stod för 15 procent av försäljningen inom kategorin sprit år 2020, motsvarande 3,5 miljoner liter. Tillverkningen av sprit i Sverige uppgick dock till 93 miljoner liter 2020, vilket visar på den stora exporten inom denna kategori.

Blanddrycker

Blanddrycker är alkoholdrycker som inte kan klassificeras som vin, öl eller andra jästa alkoholdrycker och kallas även för alkoläsk. Det som är gemensamt hos blanddrycker är att de består av en alkohol- bas, en smaksättning, någon form av sötning och kolsyrat vatten. Blanddrycker innehåller vanligtvis 1,5 till 7 volymprocent alkohol.

År 2020 fanns 27 svenska tillverkare av blanddrycker i Systembo- lagets sortiment, att jämföra med åtta tillverkare 2015. De svenska tillverkarna stod för 47 procent av försäljningen av blanddrycker på Systembolaget år 2020, motsvarande en total volym om 4,6 miljoner liter. De två största tillverkarna inom blanddrycker stod för cirka

70procent av den sålda volymen av svenska blanddrycker på System- bolaget, och de fem största för 95 procent.

6 Gällande rätt

6.1Den svenska alkohollagstiftningen

De centrala lagarna inom alkoholområdet är alkohollagen (2010:1622) och lagen (1994:1564) om alkoholskatt (LAS). I alkohollagen regleras bl.a. tillverkning, marknadsföring, införsel, servering och handel med alkoholdrycker. Lagen innehåller även bestämmelser om tillsyn och straffbestämmelser.

Detaljhandel med alkoholdrycker är, med undantag för detaljhan- del med folköl, förbehållen det statligt ägda detaljhandelsbolaget Systembolaget AB. Fram till EU-inträdet fanns i Sverige även ett stat- ligt monopol avseende import, export och partihandel med alko- holdrycker.

LAS reglerar beskattning av alkoholdrycker. Den svenska be- skattningen av alkoholdrycker är i internationell jämförelse hög. Skälet härtill är alkoholpolitiskt. Höga priser på alkoholdrycker anses allmänt ha en dämpande effekt på konsumtionen.

Nedan redogörs närmare för de för utredningen mest relevanta delarna av alkohollagstiftningen.

6.1.1Tillverkning

Med tillverkare avses i alkohollagen den som yrkesmässigt tillverkar alkoholhaltiga drycker och preparat.1 Alkoholdrycker delas i lagen in i spritdrycker, vin, öl och andra jästa alkoholdrycker. Med tillverk- ning av sprit avses varje förfarande varigenom sprit framställs eller utvinns. Med tillverkning av sprit likställs rening och återvinning av sprit samt borttagning eller försvagning av denaturering eller andra

11 kap. 11 § alkohollagen.

Gällande rätt

SOU 2021:95

förfaranden med sprit eller alkoholhaltiga preparat i syfte att göra dem tjänliga för förtäring.2

Genom ikraftträdandet av den nya alkohollagen 2011, avskaffades det tidigare gällande tillståndskravet för tillverkning av alkoholhal- tiga drycker. I stället räcker det att tillverkaren har godkänts som upp- lagshavare eller skattebefriad förbrukare av Skatteverket.3 Det är bara den som godkänts som upplagshavare som får bedriva handel med de alkoholdrycker som tillverkas.4 En upplagshavare är en fysisk eller juridisk person som i sin näringsverksamhet har rätt att tillverka, bearbeta, lagra, ta emot och sända iväg punktskattepliktiga varor under uppskov av punktskatten, dvs. utan att skatten förfaller till betal- ning. Skatteverket får bara godkänna den som är lämplig med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och andra omständigheter.5

Ilivsmedelslagstiftningen6 finns krav om bl.a. hygien och märk- ning som tillverkare av alkoholdrycker behöver beakta. Tillverkare ska också registrera sin livsmedelsanläggning hos Livsmedelsverket eller hos den lokala miljö- och hälsoskyddsnämnden, beroende av vilken alkoholdryck som tillverkas. Den som odlar druvor för vin- produktion ska dessutom registrera anläggningen hos länsstyrelsen. Tillverkare av alkoholdrycker är även skyldiga att rapportera till Folk- hälsomyndigheten hur mycket som tillverkats och försålts varje år.

6.1.2Detaljhandel

En bärande princip i svensk alkoholpolitik är att handel med alko- holdrycker, dvs. drycker med en alkoholhalt överstigande 2,25 volym- procent, ska vara kontrollerad. I handelsbegreppet ingår även serve- ring av alkoholdrycker. Detaljhandel med alkoholdrycker är i princip förbehållet ett av staten ägt detaljhandelsbolag (Systembolaget AB).7 Folköl, dvs. öl med en alkoholhalt mellan 2,25 och 3,5 volympro- cent, får dock säljas i livsmedelsbutiker eller av tillverkare av sådana drycker, efter anmälan till den kommun där butiken är belägen.8 Övergripande bestämmelser om försäljning av alkoholdrycker anges i

22 kap. 2 § alkohollagen.

32 kap. 1 och 3 §§ alkohollagen.

4Prop. 2009/10:125.

59 § LAS.

6Bl.a. livsmedelslagen (2006:804), livsmedelsförordningen (2006:813) samt Livsmedelsver- kets föreskrifter.

75 kap. 2 § alkohollagen.

85 kap. 5 § alkohollagen.

SOU 2021:95

Gällande rätt

3 kap. alkohollagen. Där anges bl.a. att försäljningen ska skötas på ett sådant sätt att skador i möjligaste mån förhindras och att alkoholdrycker inte får säljas till den som är märkbart påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel, eller som inte har fyllt 20 år (18 år beträffande folköl).

De närmare riktlinjerna för Systembolagets detaljhandel anges i ett avtal mellan staten och bolaget.9 I avtalet anges bl.a. att System- bolagets detaljhandel ska bedrivas rationellt, med god service och i övrigt på sätt som förutsätts i alkohollagen. Det är Systembolaget som beslutar om nyetableringar och nedläggningar av butiker inom de ramar som anges i avtalet om bl.a. företagsekonomiska och ser- vicemässiga överväganden. På orter där systembolag saknas får för- säljning ske genom särskilda ombud. Ombuden är ofta vanliga buti- ker och finns på mindre orter där kundunderlaget för att etablera ett systembolag är för litet. 2013 fick Systembolaget rätt att starta en försöksverksamhet med hemleveranser i vissa utvalda delar av Sverige. Våren 2019 föreslog regeringen i en proposition till riks- dagen att hemleveranser skulle bli en del av Systembolagets ordinarie verksamhet och täcka hela landet.10 Rätten att bedriva detaljhandel genom hemleverans är nu inskrivet i avtalet. Ramarna för systembo- lagens öppettider beslutas av riksdagen. Systembolaget får inom ramen för dessa riksdagsbeslut självt besluta om öppettiderna för varje butik. I dag får systembolagen ha öppet som längst till kl. 20 på vardagar och kl. 15 på lördagar.11

6.1.3Servering och provsmakning

Servering av alkoholdrycker får bedrivas efter tillstånd från den kom- mun där serveringsstället är beläget.12 Med servering avses i alkohol- lagen försäljning till konsument för intag på stället.13 Innehavare av stadigvarande serveringstillstånd kan köpa sina alkoholdrycker direkt från partihandlare och behöver således inte anlita System- bolaget.14 I 8 kap. alkohollagen ställs också krav på bl.a. lokaler och utrustning, personal, serveringstider och prissättning vid servering

9Tillkännagivande (2019:552) av avtal mellan Systembolaget Aktiebolag och staten.

10Prop. 2018/19:59, s. 109.

11Prop. 1976/77:108, 1998/99:134 och 2000/01:97.

128 kap. 1 § alkohollagen.

131 kap. 11 § alkohollagen.

148 kap. 13 § alkohollagen.

Gällande rätt

SOU 2021:95

av alkoholdrycker. De övergripande bestämmelserna om försäljning av alkoholdrycker i 3 kap. alkohollagen som redogörs för ovan, gäller även för servering.

Sedan 2011 är det under vissa förutsättningar tillåtet för den som har ett stadigvarande serveringstillstånd, är partihandlare eller till- verkare av alkoholdrycker att arrangera provsmakning av alkohol- haltiga drycker.15 Tillverkare utan serveringstillstånd får erbjuda provsmakning av alkoholdrycker tillverkade med råvaror från den egna gården. Kammarrätten i Stockholm har i ett mål fastslagit att framställning av jäst i samband med öltillverkning är att anse som en råvara som ger rätt att anordna provsmakning.16

6.1.4Privatimport, resandeinförsel m.m.

Även om detaljhandel med alkoholhaltiga drycker är förbehållen det statliga detaljhandelsmonopolet, är så kallad privatimport tillåten till följd av EU-domstolens avgörande i målet Rosengren m.fl.17. Med privatimport avses i alkohollagen införsel av alkoholhaltiga drycker av en enskild person som har fyllt 20 år genom yrkesmässig befordran eller annan oberoende mellanhand, om införseln sker från ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och dryckerna är avsedda för dennes eller dennes familjs personliga bruk.18 Två utred- ningar, SOU 2014:58 och Ds 2016:33, har föreslagit att möjligheten till privatimport enligt alkohollagen ska inskränkas. Förslagen har dock ännu inte lett till någon proposition till riksdagen. Systembo- laget har också väckt talan mot två bolag som drivit webbplatser där privatpersoner i Sverige har kunnat beställa vin och öl och få det levererat till sin hemadress.19 Ärendena är för närvarande föremål för prövning i Kammarrätten.

158 kap. 6 och 7 §§ alkohollagen.

16Mål nr 6374-14.

17Målet C-170/04 Rosengren m.fl.

184 kap. 4 § 7 alkohollagen.

19Se Patent- och marknadsdomstolens domar från den 22 oktober 2020 i mål PMT 2881-19 samt från den 6 maj 2021 i mål PMT 2069-20. Båda domarna har överklagats.

SOU 2021:95

Gällande rätt

6.1.5Tillsyn

Folkhälsomyndigheten har till uppgift att utöva tillsyn på nationell nivå över efterlevnaden av alkohollagen och anslutande föreskrifter.20 Länsstyrelsen har tillsyn inom länet och ska också biträda kommu- nerna med råd i deras verksamhet.21 Genom en hänvisning i alkohol- lagen till marknadsföringslagen framgår att Konsumentverket/Konsu- mentombudsmannen (KO) ansvarar för tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna om marknadsföring i 7 kap. alkohollagen. Till- synen över efterlevnaden av bestämmelserna gentemot den som har serveringstillstånd får dock, i fråga om marknadsföring på server- ingsstället, utövas också av kommunen.22 Kommunen har också till- sammans med Polismyndigheten tillsyn över efterlevnaden av de bestämmelser som gäller för servering av alkoholdrycker och detalj- handel med folköl.23 Därutöver ansvarar Skatteverket för tillsynen av reglerna om viss partihandel.24 I 9 kap. alkohollagen regleras kom- muners mandat att ingripa vid sådan detaljhandel eller servering som sker i strid med bestämmelserna i alkohollagen.

6.2EU-rätten

6.2.1Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget eller FEUF)

De bestämmelser i EUF-fördraget som är av intresse i den fråga som är aktuell i detta ärende är fr.a. artikel 34 (förbud mot kvantitativa importrestriktioner), artikel 36 (undantag av hänsyn till tvingande samhällsintressen) och artikel 37 (statliga handelsmonopol).

Artikel 34

Kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan ska enligt artikel 34 FEUF vara förbjudna mellan medlems- staterna. Utgångspunkten är att en vara som lagligen saluförs i en medlemsstat också ska få säljas i övriga medlemsländer. Alla åtgärder

209 kap. 1 § första stycket alkohollagen.

219 kap. 1 § andra stycket alkohollagen.

229 kap. 3 § alkohollagen.

239 kap. 2 § andra stycket och tredje stycket alkohollagen.

249 kap. 4 § alkohollagen.

Gällande rätt

SOU 2021:95

som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, kan utgöra ett hin- der för handeln inom gemenskapen ska enligt EU-domstolens praxis anses som åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa im- portrestriktioner.25 Det innebär att även åtgärder som gäller in- hemska och importerade varor utan åtskillnad kan vara förbjudna. Exempel på åtgärder som skapar problem för den fria rörligheten är tekniska föreskrifter av olika slag samt försäljnings- och marknads- föringsförbud. Artikel 34 har direkt effekt och kan göras gällande av enskilda inför nationell domstol.

Artikel 36 och EU-domstolens praxis avseende tvingande hänsyn

Artikel 36 FEUF innehåller undantag från förbudet mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan. Med stöd av undantaget kan åtgärder som motiveras av hänsyn till bl.a. allmän moral, allmän ordning, allmän säkerhet eller skydd för männi- skors och djurs hälsa eller liv under vissa förutsättningar vara tillåtna. Åtgärden får dock inte vara ett medel för godtycklig diskriminering eller utgöra en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemssta- terna. För att åtgärden ska kunna godtas måste den också vara nöd- vändig för att det angivna skyddsändamålet ska kunna uppnås. Vi- dare ska åtgärden vara proportionerlig, vilket innebär att den inte får ha större handelshindrande verkningar än vad som krävs för att till- godose skyddsändamålet.

EU-domstolen har genom praxis utvecklat ytterligare undantag från förbudet i artikel 34 FEUF. I domen Cassis de Dijon26 och efterföljande rättspraxis har EU-domstolen erkänt att det finns grupper av legitima nationella regleringsändamål utöver dem som ut- tryckligen omnämns i artikel 36, s.k. tvingande hänsyn. Hinder för handeln inom gemenskapen som uppstår på grund av nationella be- stämmelser kan godtas i den mån bestämmelserna kan anses vara nödvändiga för att tillgodose sådana tvingande hänsyn. Denna dokt- rin kan endast tillämpas när det saknas regler på gemenskapsnivå och i fall där den nationella bestämmelsen gäller utan skillnad för in- hemska varor och varor från en annan medlemsstat. Det krävs också

25Målet 8/74 Dassonville.

26Målet 120/78 REWE Zentral AG.

SOU 2021:95

Gällande rätt

att åtgärden är nödvändig och proportionerlig på motsvarande sätt som vid tillämpning av de uttryckliga undantagen i artikel 36.

Artikel 37

Artikel 37 FEUF reglerar statliga handelsmonopol och anger att medlemsstaterna ska säkerställa att statliga handelsmonopol anpas- sas på ett sådant sätt att ingen diskriminering med avseende på an- skaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstater- nas medborgare.

6.2.2Anmälningsdirektivet

Det har sedan länge funnits ett informationssystem inom EU som syftar till att motverka handelshinder orsakade av tekniska föreskrif- ter på det icke-harmoniserade området. Bestämmelserna finns nu- mera i det s.k. anmälningsdirektivet.27 Direktivet är genomfört i Sverige bl.a. genom förordningen (1994:2029) om tekniska regler. Av 20 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regerings- kansliet följer att Regeringskansliet ska anmäla förslag till författ- ningar i enlighet med informationsförfaranden som följer av Sveriges medlemskap i EU eller av andra internationella överenskommelser. Av 2 § förordningen om tekniska regler framgår att med teknisk föreskrift avses

•föreskrifter eller andra bestämmelser som utgörs av eller hänvisar till tekniska specifikationer eller andra krav och som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring eller användning av en vara,

•föreskrifter om informationssamhällets tjänster som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid tillhandahållande, etablering eller an- vändande av sådana tjänster, samt

•föreskrifter som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av en vara.

27Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för in- formationssamhällets tjänster.

Gällande rätt

SOU 2021:95

Med teknisk specifikation avses specifikationer intagna i ett doku- ment och som fastställer de egenskaper som krävs av en vara, t.ex. kvalitetsnivåer, prestanda, säkerhet eller dimensioner, inbegripet krav på varan som avser varubeteckning, terminologi, symboler, provning och provningsmetoder, förpackning, märkning eller eti- kettering och förfaranden för bedömning av överensstämmelse. Som tekniska specifikationer räknas också krav på processer och tillverk- ningsmetoder.

Av förordningen om tekniska regler framgår att nya tekniska föreskrifter på förslagsstadiet ska anmälas till Europeiska kommis- sionen. Utebliven anmälan betyder att föreskriften är ogiltig. För- fattningar som syftar till att uppfylla unionsrätten behöver dock inte anmälas. När en anmälan görs påbörjas i regel en frysningstid om tre månader under vilken den tekniska föreskriften inte får antas. Kom- missionen och medlemsstaterna har möjlighet att lämna synpunkter på förslagen. Det kan i vissa fall göra att frysningstiden förlängs.

6.2.3Tjänstedirektivet

Vid sidan av anmälningsdirektivet behöver även det s.k. tjänstedirek- tivet28 beaktas. Tjänstedirektivet innehåller bestämmelser som syftar till dels att förenkla förfaranden och formaliteter som är tillämpliga på tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet, dels att tjänstele- verantörer ska kunna fullgöra vissa förfaranden och få information genom gemensamma kontaktpunkter i medlemsstaterna. Om med- lemsstaterna t.ex. har krav på tillstånd för att få utöva vissa tjänster, krav på legitimation eller användande av viss utrustning får dessa krav inte vara diskriminerande, utan de måste kunna motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset och det eftersträvade målet ska inte kunna uppnås med en mindre begränsande åtgärd.29 Det är med andra ord i princip motsvarande krav som har redogjorts för i fråga om den fria rörligheten för varor ovan.

Även tjänstedirektivet innehåller ett anmälningsförfarande. I artik- larna 15.7 och 39.5 andra stycket i tjänstedirektivet finns bestäm- melser om en skyldighet att anmäla författningsförslag och krav till kommissionen när dessa faller inom direktivets tillämpningsområde

28Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden.

29Se prop. 2009/10:125 s. 147 f.

SOU 2021:95

Gällande rätt

och omfattas av anmälningsplikt. Denna skyldighet syftar till att säkerställa att nya eller förändrade krav för att bedriva tjänste- verksamhet som medlemsstaterna inför i lag eller annan författning är förenliga med direktivets bestämmelser.30

6.3WTO-rätten

Världshandelsorganisationen WTO är den internationella organisa- tion som har hand om regler för internationell handel. WTO funge- rar även som ett förhandlingsforum där organisationens 164 med- lemsländer förhandlar om gemensamma regler i syfte att underlätta handel länderna emellan. General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) reglerar det multilaterala systemet för handeln med varor och bärs upp av två av WTO:s grundläggande principer: mest gynnad nationsprincipen (MGN) och principen om nationell behandling. Principen om nationell behandling regleras i artikel III i GATT, och innebär att importerade och inhemska varor ska behandlas lika vad gäller beskattning och olika regleringar. En medlem i WTO får dock göra undantag från principen och exempelvis införa en handelshind- rande åtgärd för att skydda människors, djurs eller växters liv eller hälsa. GATT artikel XX (20) innehåller de kriterier som en medlem måste uppfylla för att en handelshindrande åtgärd ska vara tillåten. I likhet med kraven enligt artikel 36 FEUF krävs, för att rättfärdiga en handelshindrande åtgärd enligt artikel XX i GATT, att åtgärden inte utgör ett medel för godtycklig eller omotiverad diskriminering, eller en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.

Som medlem i EU är Sverige också bundet av ett antal regionala handelsavtal. Ett sådant exempel är handelsavtalet mellan EU och Kanada, The EU-Canada Comprehensive Economic Trade Agree- ment (CETA). I avtalet finns preciserade krav om exempelvis icke- diskriminering och marknadstillträde för varor som ska gälla mellan avtalsparterna. Även enligt CETA gäller de allmänna undantags- bestämmelserna i artikel XX i GATT.31

30Se prop. 2012/13:157 s. 9.

31Artikel 28.3 i CETA-avtalet.

7 Internationell utblick

7.1Finland

Finland är förutom Sverige det enda landet inom EU som har ett detalj- handelsmonopol avseende försäljning av alkoholdrycker. Enligt den nu gällande finska alkohollagen, som trädde i kraft i början av 2018, finns två undantag från detaljhandelsmonopolet. Dels får livsmedels- butiker efter särskilt tillstånd sälja alkoholdrycker som innehåller högst 5,5 volymprocent, dels kan tillverkare få särskilt tillstånd att sälja från produktionsstället. Gårdsförsäljning har ända sedan EU- inträdet 1995 varit tillåtet i någon form. Då gällde gårdsförsäljningen dock enbart småskaliga tillverkare av s.k. gårdsviner (ett slags frukt- vin vars alkoholhalt är högst 13 volymprocent) och sahti (en finsk kulturdryck som liknar öl, men har högre alkoholhalt än 4,7 volym- procent). Gårdsförsäljningen i Finland motiverades som ett stöd för näringslivet på landsbygden och fick därför endast ske i närheten av själva produktionsstället.1

Genom reformen 2018 utvidgades möjligheten till gårdsförsälj- ning till att omfatta även s.k. hantverksöl. Med hantverksöl avses öl vars alkoholhalt är högst 12 volymprocent som är tillverkat med tradi- tionella metoder och ingredienser av småskaliga tillverkare som är oberoende från andra tillverkare av alkoholdrycker. Med småskalig tillverkare avses en tillverkare vars produktion är högst 100 000 liter per år för gårdsvin och 500 000 liter per år för hantverksöl. I lagen anges inga begränsningar avseende hur mycket som får säljas till varje kund eller om försäljningen enbart får ske exempelvis i anslut- ning till en rundvandring på tillverkningsstället. Däremot är endast fysisk försäljning tillåten, dvs. ingen e-handel eller andra former av distansförsäljning.

1RP 100/2017 rd.

Internationell utblick

SOU 2021:95

Samtidigt som Finland tillät gårdsförsäljning av hantverksöl libera- liserades även reglerna för försäljning av starköl i finska livsmedels- butiker. Reformen innebar att livsmedelsbutiker fick sälja drycker med upp till 5,5 volymprocent alkohol (tidigare var gränsen 4,7 procent).2 Den finska regleringen av gårdsförsäljning har tidigare mött kri- tik från Europeiska kommissionen. I en skrivelse från 2007 ifrågasatte kommissionen om det villkor som angav att gårdsvin bara fick inne- hålla lokala råvaror var förenligt med EU:s regler om fri rörlighet. Detta ledde till mindre justeringar i den finska regleringen. Kommis- sionen menade också att förslaget skulle kunna utgöra en diskrimi- nering av utländska producenter av gårdsvin men valde att lägga ner ärendet mot bakgrund av den information som de hade till förfogande, särskilt vad avsåg de strikta villkoren för försäljning och de begrän- sade kvantiteterna. År 2009 invände kommissionen mot ett förslag från Finland om att utvidga gårdsförsäljning till att även omfatta s.k. gårdslikörer. Vid ett möte mellan företrädare för kommissionen och de finska myndigheterna förklarade kommissionen att man valt att inte driva ett ärende mot Finland angående gårdsviner, eftersom den typen av produkt inte tillverkades någon annanstans i EU. Gårds- likörer tillverkades däremot även i andra länder, och kommissionen förklarade att man därför skulle motsätta sig en sådan utvidgning.

Den finska regeringen tog inte vidare förslaget till riksdagen.3

År 2015 blev den dåvarande finska modellen för gårdsförsäljning föremål för EU-domstolens prövning i målet Visnapuu4, efter att en finsk brottmålsdomstol begärt ett förhandsavgörande. Bakgrunden till målet var i korthet att ett bolag under Valev Visnapuus kontroll, med säte i Estland, genom en webbplats möjliggjort för personer bosatta i Finland att köpa alkoholdrycker. Efter att kunderna betalat för sina inköp organiserade företaget hemleverans av alkoholdrycker från Estland till Finland. Åtal väcktes vid en finländsk tingsrätt som slog fast att Visnapuu hade transporterat alkoholdrycker från Estland till Finland och sålt dem i Finland. Tingsrätten dömde honom därför till villkorligt fängelse i åtta månader för grovt skattebedrägeri och brott mot alkohollagen. Visnapuu överklagade denna dom till Helsingfors hovrätt som valde att inhämta ett förhandsavgörande

2De finska undantagen från detaljhandelsmonopolet för livsmedelsbutiker och tillverkare av gårdsvin och hantverksöl regleras genom 17 § alkohollagen 1102/2017. Begreppen gårdsvin och hantverksöl definieras i 3 § samma lag.

3SOU 2010:98, s. 49 ff.

4Målet C-198/14 Visnapuu.

SOU 2021:95

Internationell utblick

från EU-domstolen. EU-domstolen hade att ta ställning till om den finska alkohollagstiftningen, där Alko hade ett detaljhandelsmono- pol men livsmedelsbutiker och gårdsförsäljare kunde få tillstånd att sälja vissa dryckeskategorier, var förenlig med EU-rättens regler om fri rörlighet och statliga handelsmonopol. När det gällde den finska modellen för gårdsförsäljning, konstaterade domstolen att den ut- gjorde ett handelshinder gentemot utländska tillverkare, eftersom de var uteslutna från den aktuella försäljningskanalen. Trots det menade domstolen att detta inte i sig räckte för att slå fast att regleringen var oförenlig med EU-rätten. Domstolen lämnade i slutändan till den nationella domstolen att avgöra om regleringen var proportionerlig och att Finland inte hade utnyttjat regleringen för att diskriminera utländska varor eller indirekt skydda inhemska varor. Den finska Högsta domstolen, som med stöd i EU-domstolens förhandsavgö- rande meddelade sin dom i målet den 28 juni 2018, kom slutligen att godkänna den finska gårdsförsäljningen, även beaktat utvidgningen till hantverksöl som hade skett samma år.5 Målet Visnapuu redogörs för i mer detalj i kapitel 9.

I samband med behandlingen av den finska alkoholreformen som trädde i kraft 2018, och som nämnts bl.a. gick ut på att tillåta gårds- försäljning av hantverksöl och livsmedelsbutiksförsäljning av stark- öl, cider och blanddrycker med upp till 5,5 volymprocent, lämnade kommissionen i mars 2017 ett s.k. detaljerat utlåtande till den finska regeringen.6 Kommissionen vände sig i det utlåtandet inte mot gårds- försäljning av hantverksöl i sig. I stället kritiserade kommissionen det finska förbudet mot gränsöverskridande försäljning av alkohol- haltiga drycker som enligt kommissionen kunde utgöra ett otillåtet handelshinder. Kommissionen ifrågasatte bl.a. om syftet med distans- handelsförbudet, dvs. att minska tillgängligheten och därmed kon- sumtionen av alkohol i Finland, var konsekvent i förhållande till de föreslagna uppluckringarna i lagstiftningen. Kommissionen pekade på att konsekvensanalysen som hade bilagts förslagen hade angett att möjligheten att sälja alkoholdrycker från livsmedelsbutiker skulle leda till att den totala alkoholkonsumtionen skulle öka, vilket också skulle öka de alkoholrelaterade skadeverkningarna. I sitt svar i juni 2017 hänvisade den finska regeringen bl.a. till målet Visnapuu som

5Högsta domstolens beslut i ärendet R2017/507.

6Anmälan 2016/0653/FIN enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster.

Internationell utblick

SOU 2021:95

man menade innebar ett godkännande av det finska förbudet mot gränsöverskridande distansförsäljning av alkoholdrycker.

I maj 2021 hade totalt 116 tillverkare tillstånd att bedriva gårds- försäljning av alkoholdrycker i Finland. 35 tillstånd avsåg försäljning av gårdsvin och 80 tillstånd avsåg försäljning av hantverksöl inklusive Sahti. År 2020 såldes 752 000 liter hantverkningsöl och 143 000 liter gårdsvin genom gårdsförsäljning. Den totala produktionen av hant- verksöl respektive gårdsvin 2020 uppgick till 3 260 000 liter respek- tive 303 000 liter.7

7.2Norge

I Norge omfattas detaljhandeln av alkoholhaltiga drycker liksom i Sverige och Finland i stor utsträckning av en monopolreglering, där det statliga Vinmonopolet har ensamrätt på detaljhandeln. Det finns dock vissa undantag. Vid sidan av monopolet tillåts försäljning av alkoholdrycker som inte är starkare än 4,75 volymprocent. Det bety- der att även tillverkare av alkoholdrycker under 4,75 volymprocent, kan sälja dessa från tillverkningsstället. Sedan juni 2016 är det även tillåtet för tillverkare av vissa inhemska typer av alkoholhaltiga drycker (t.ex. äppelvin, päronvin och mjöd) att sälja sina produkter från pro- duktionsstället, dvs. gårdsförsäljning, efter tillstånd från kommu- nen.8 Ett villkor är att minst en tredjedel av ingredienserna som ger produkten dess karaktär är egenproducerade. Ett annat är att varje producent maximalt får sälja 15 000 liter per år.

Norge är inte del av EU men däremot det Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (EES). Inom det område som täcks av EES-avtalet gäller i princip samma regler om fri rörlighet som inom EU. Gårds- försäljningsreformen 2016 föregicks av en utredning i september 2014, dvs. ett drygt år innan EU-domstolen meddelade sin dom i målet Visnapuu, där förenligheten med EES-avtalet utreddes.9 Med hänvisning bl.a. till den utredningen som dessförinnan hade gjorts i Sverige (SOU 2010:98, se avsnitt 3.3.3 i detta betänkande), argumen- terade den norska utredningen för att en modell för gårdsförsäljning

7Enligt uppgifter från Ismo Touminen, rådgivare vid det finska Social- och hälsovårdsmini- steriet, den 2 juni 2021.

8§ 3-1b. och § 1-7f. i lov om omsetning av alkoholholdig drikk m.v. (alkoholloven).

9EØS-rettslig vurdering av om salg av alkohol fra nisjeprodusenter kan tillates uten å svekke dagens monopolordning (2014), Finn Arnesen och Fredrik Sejersted.

SOU 2021:95

Internationell utblick

som utestänger utländska producenter skulle vara svår att förena med EES-avtalet. Enligt utredningen skulle det inte av folkhälsoskäl gå att försvara en sådan utestängning av utländska producenter.

De helsemessige risikoene ved alkohol er knyttet til konsum, ikke hvor alkoholen er laget. Det følger av dette at det ikke er nødvendig for å beskytte folkehelsen å stille krav om at alkoholen er produsert på stedet. På samme måte er det ikke nødvendig for å ivareta helsehensyn å kreve at det er produsenten som selger alkoholen.

Utredningen konstaterade att det däremot inte fanns hinder för att införa gårdsförsäljning för produkter som inte omfattades av EES- avtalet. Utgångspunkten för den norska gårdsförsäljningsregleringen blev därför att den endast ska omfatta produkter som ligger utanför EES-avtalets tillämpningsområde.10 De alkoholdrycker som omfattas av gårdsförsäljning i Norge är äppelvin, päronvin, mjöd, russinvin, vin framställt genom jästa frukt- eller grönsaksjuicer, exempelvis dadel- vin, spruce (alkoholdrycker smaksatta av barr, kvistar eller essens från gran), sake, palmvin och ört- och ingefärsvin.

7.3Island

Även på Island är detaljhandel med alkoholdrycker i princip för- behållet det statliga monopolet. Alkoholdrycker som överstiger 2,25 endast får endast säljas i någon av ÁTVRs (Áfengis- og tóbaks- verslun ríkisins) vinbutiker, så kallade Vínbúð. Det har dock före- kommit förslag från politiska partier och enskilda politiker om att genomföra förändringar i alkohollagstiftningen. Under 2020 lades två förslag fram som bl.a. avsåg frågan om gårdsförsäljning. Ett av förslagen kom från landets justitieminister, det andra från ett annat politiskt parti. Enligt ett av förslagen skulle tillverkare av alkohol- drycker med ett särskilt tillstånd få sälja egenproducerade drycker från produktionsplatsen. En förutsättning för tillstånd skulle vara att tillverkaren producerar mindre än 1 000 000 liter alkohol per kalen- derår. Enligt förslaget skulle försäljningsvolymerna per kund begrän- sas beroende av alkoholstyrka. För alkoholdrycker med mellan 2,25 och 6 volymprocent alkohol skulle sex exemplar med upp till 500 ml få säljas. För drycker med mellan 6 och 13 volymprocent skulle tre exemplar med upp till 500 ml få säljas. För drycker med mellan 13 och

10Prop. 116 L (2015–2016).

Internationell utblick

SOU 2021:95

30volymprocent skulle ett exemplar med upp till 750 ml få säljas och slutligen för drycker med mellan 30 och 50 volymprocent skulle tre exemplar med upp till 50 ml få säljas.11 Inget av förslagen har ännu varit föremål för beslut i Alltinget. Ett av förslagen lämnades till riks- dagen och diskuterades i en av parlamentskommittéerna under våren 2021, men slutbehandlades inte innan Alltinget stängde för somma- ren. Med anledning av valet i september 2021, kommer alla förslag att behöva läggas fram på nytt till Alltinget.12

7.4Österrike

I Österrike är inte detaljhandeln med alkoholdrycker förbehållet ett statligt monopol. Inte heller krävs ett särskilt tillstånd för att sälja alkoholdrycker till konsument. Eftersom försäljningstillstånd inte krävs vid försäljning av alkoholdrycker, är inte heller tillverkare av alkoholdrycker förhindrade att sälja sin produktion från tillverknings- stället. Gårdsförsäljare av vin har dock vissa skattemässiga fördelar jämfört med andra som säljer alkoholdrycker. Den generella skatte- satsen vid försäljning av alkohol är 20 procent. Om en vinodlare säljer sitt egenproducerade vin direkt från vingården gäller dock den redu- cerade skattesatsen 13 procent.13

Österrike har en stor egen produktion av vin. Av den totala för- säljningen på utskänkningsställen (s.k. on-sale) utgjorde 85 procent inhemska viner 2020, räknat i värde. Räknat i volym var inhemska viners marknadsandel på utskänkningsställen 89 procent. För vin som konsumeras i hemmet var andelen inhemska viner 69,9 procent räk- nat i volym och 78,4 procent räknat i värde 2020.

Traditionellt har det varit vanligt med försäljning direkt från vin- gårdar i Österrike. Andelen har dock minskat på senare år till förmån för försäljning genom fr.a. livsmedelsbutiker. År 2020 utgjorde försälj- ningen direkt från produktionsstället (s.k. sellar door sales) 14 procent av volymen och 15,7 procent av värdet av vinet som konsumerades i hemmen, att jämföra med 27,5 procent av volymen och 27,6 procent av värdet år 2009.14

11Frumvarp til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna stuðnings við smærri innlenda áfengis- framleiðendur.

12Uppgifter från Rafn M Jónsson, specialist vid Hälsodepartementet, den 2 september 2021.

13https://ec.europa.eu/taxation_customs/tedb/taxDetails.html?id=24/1625090400#rate_str uctureTitle1, (kontrollerad 27 september 2021).

14Austrian Wine Marketing Board, Austrian wine statistics report 2020.

8Några utgångspunkter

för utredningens EU-rättsliga överväganden

Enligt utredningsdirektiven ska utredningen göra en EU-rättslig analys av om och i så fall föreslå hur gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker kan införas i hela landet under förutsättning att detaljhandels- monopolet säkras. I direktiven anges två EU-rättsliga frågeställningar i det hänseendet. Den ena är om ett sådant gynnande av svenska producenter kan accepteras utifrån de regler om icke-diskriminering som gäller inom EU.1 Den andra frågan är om detta kan förändra den EU-rättsliga bedömningen av Systembolagets detaljhandelsmono- pol.2 Båda dessa frågor analyseras i delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98).3 Den utredningen kom fram till att det går att förena en restriktiv gårdsförsäljning4 med ett i övrigt bevarat detalj- handelsmonopol. Den bedömde dock att det EU-rättsligt inte skulle gå att motivera en ordning som bara tillät svenska tillverkare att sälja, eller svensktillverkade produkter att säljas, genom gårdsförsäljning. Utredningens förslag öppnade därför för gårdsförsäljning även på andra ställen än produktionsstället och för försäljning även av andra produkter än tillverkarens egna.

Delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98) fick ett blandat remissmottagande och en återkommande invändning hade att göra med förslagets omfattning. Flera remissinstanser ansåg, i likhet med de till den utredningen förordnade experterna från Systembolaget

1Frågan aktualiserar framför allt artiklarna 34 och 36 i fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt (FEUF) om fri varurörlighet samt artikel 56 FEUF om etableringsfrihet.

2Nationella handelsmonopol på varuområdet regleras, i detta hänseende, genom artikel 37 FEUF.

3Se särskilt avsnitt 7.2–7.4 och bilaga 2.

4Bl.a. innehöll förslaget begränsningar vad gäller sålda kvantiteter (per köp och per år) och att försäljning endast fick ske i anslutning till en betald upplevelsetjänst, t.ex. en rundvandring eller föreläsning.

Några utgångspunkter för utredningens EU-rättsliga överväganden

SOU 2021:95

och Folkhälsomyndigheten, att utredningens lagförslag omfattade mer än vad som i normalt språkbruk avses med gårdsförsäljning. Det förefaller inte osannolikt att den kritiken åtminstone delvis förklarar varför utredningens förslag inte ledde till någon proposition och lag- ändring. I direktiven till denna utredning är inte begreppet gårds- försäljning definierat. Den EU-rättsliga problembeskrivningen och de näringspolitiska utgångspunkterna som anges i direktiven före- faller dock utgå från en modell för gårdsförsäljning som åtminstone endast omfattar tillverkning som sker i Sverige. Utredningen har inte heller uppfattat att det finns något intresse för att införa en modell som skulle möjliggöra för annat än begränsad försäljning från till- verkningsställen i Sverige. Mot den bakgrunden har utredningen valt att undersöka de EU-rättsliga förutsättningarna för att begränsa gårds- försäljning till att enbart omfatta försäljning från ett tillverknings- ställe i Sverige.

I debatten om gårdsförsäljning i Sverige har från vissa håll lyfts fram alternativet att svenska tillverkare skulle kunna fungera som om- bud för Systembolaget, men då enbart för de egentillverkade alkohol- dryckerna. Som påpekats av bl.a. Systembolaget, skulle dock en sådan ordning svårligen gå att förena med de strikta krav på icke-diskri- minering i fråga om anskaffnings- och saluföringsvillkor som enligt EU-rätten gäller för nationella handelsmonopol.5 Utredningen har inte heller uppfattat att en sådan ombudsmodell är det som i första hand förordas av svenska tillverkare. Utredningen har därför valt att inte närmare utreda en sådan modell för gårdsförsäljning.

5Artikel 37 FEUF.

9EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt bibehållet detaljhandelsmonopol

Utredningens bedömning: Det går att förena en restriktiv form av gårdsförsäljning med EU:s regler om fri rörlighet och med ett i övrigt bevarat detaljhandelsmonopol. En förutsättning är dock att begränsningar införs i syfte att säkerställa att försäljningen sker i begränsad omfattning och att det är besöket snarare än för- säljningen som står i centrum. Regleringen får inte heller komma i konflikt med den restriktiva svenska alkoholpolitiken genom att exempelvis riskera att märkbart öka alkoholkonsumtionen.

Även om EU-domstolen skulle göra en annan bedömning än utredningen och i efterhand underkänna en införd rätt till gårds- försäljning, innebär det inte att det svenska detaljhandelsmonopo- let äventyras. I ett sådant fall skulle Sverige vara skyldig att anpassa regleringen eller, om det skulle anses nödvändigt, slopa rätten till gårdsförsäljning. Sverige skulle däremot inte vara tvingat att av- skaffa detaljhandelsmonopolet.

9.1Inledning

Inom EU ska varor, tjänster, personer och kapital kunna flöda fritt över nationsgränserna. På många områden säkerställs detta genom att gemensamma regler tas fram som gäller inom hela unionen, s.k. harmonisering. Harmoniseringen innebär att enskilda medlemslän- der i princip är förhindrade att ta fram egna särregler. Andra områ- den saknar harmonisering eller är bara delvis harmoniserade. Inom dessa områden får EU:s medlemsländer reglera själva. I den utsträck-

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

SOU 2021:95

ning sådana regler kan påverka den fria rörligheten inom EU, ska dock de övergripande bestämmelserna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) iakttas.

9.1.1Sekundärrätten

Regleringen av handeln med alkoholdrycker är inte harmoniserad inom EU även om det finns s.k. sekundärrättsliga bestämmelser som berör området. En sådan reglering är EU:s s.k. e-handelsdirektiv1 som har genomförts i svensk rätt genom lagen (2002:562) om elek- tronisk handel och andra informationssamhällets tjänster (nedan e- handelslagen). Direktivet, som har till syfte bl.a. att säkerställa fri rörlighet för e-tjänster, bygger på den s.k. ursprungslandsprincipen, dvs. att medlemsländerna ansvarar för att de tjänsteleverantörer som finns etablerade i det egna landet uppfyller landets regler inom det samordnade området. Medlemsländerna får däremot inte av skäl som omfattas av det samordnade området begränsa den fria rörligheten för e-tjänster som har sitt ursprung i en annan medlemsstat.2 För svenskt vidkommande innebär det enligt förarbetena till e-handels- lagen bl.a. att svenska myndigheter som huvudregel inte ska tillämpa svensk offentlig rätt (exempelvis marknadsföringsrätt) på tjänster som har sitt ursprung i andra EES-stater, även om dessa tjänster anses ha effekt på den svenska marknaden.3 Direktivet och lagen omfattar krav på informationssamhällets tjänster och på tjänste- leverantörer.4 Det är alltså inte fråga om krav på exempelvis varor som sådana. Högsta domstolen prövade i NJA 2008 s. 1135 huruvida detaljhandel med läkemedel som sådan ingår i e-handelslagens till- lämpningsområde. Domstolen fann att marknadsföringen och be- ställning av läkemedlen via internet i och för sig faller under lagen. Däremot bedömde domstolen att själva läkemedelsleveranserna inte omfattades av e-handelslagens tillämpningsområde.

Gårdsförsäljning av alkoholdrycker innebär att alkoholdrycker under vissa angivna förutsättningar tillåts att säljas från produktions-

1Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden.

2Punkt 5 i direktivets ingress och 3 § första stycket e-handelslagen. Med informationssam- hällets tjänster avses tjänster som normalt utförs mot ersättning och som tillhandahålls på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare (2 § e-handelslagen).

3Prop. 2001/02:150, s. 64.

42 § e-handelslagen.

SOU 2021:95

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

stället. Motsvarande producenter i andra länder skulle däremot inte ha möjlighet att fritt importera sina produkter till Sverige och sälja dessa direkt till svenska konsumenter.5 Den EU-rättsliga frågan rör därmed rätten till försäljning och leveranser av alkoholdrycker, dvs. varor. Utredningen bedömer mot den bakgrunden att e-handels- lagen inte är tillämplig på den övergripande frågan om gårdsförsälj- ning av alkoholhaltiga drycker i Sverige är förenligt med EU-rätten.

9.1.2Övergripande om primärrätten

Iavsaknad av EU-rättslig harmonisering står det medlemsländerna fritt att, inom ramen för de övergripande bestämmelserna i EUF- fördraget, reglera handeln med alkoholdrycker på nationell nivå. Sverige har som bekant reglerat detaljhandeln med alkohol genom att ha ett monopol. För nationella handelsmonopol på varuområdet finns en specialbestämmelse i artikel 37 FEUF. Bestämmelsen anger att medlemsländerna får ha kvar sådana monopol förutsatt, något förenklat, att handeln med utländska varor inte faktiskt eller rättsligt diskrimineras. EU-domstolen prövade det svenska detaljhandelsmo- nopolet mot denna bestämmelse 1997 i målet Franzén, och konsta- terade då att artikel 37 fordrar att monopolets utformning och funk- tionssätt anpassas på ett sådant sätt att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsländernas medborgare. Handeln med varor med ursprung i övriga medlemsstater får varken rättsligt eller faktiskt missgynnas i förhållande till handeln med inhemska varor och det får inte uppstå någon snedvridning av konkurrensen mellan medlemsstaterna.6

För andra nationella regler än de som rör ett handelsmonopols själva funktion, gäller i stället EUF-fördragets generella regler om fri rörlighet, särskilt artikel 34 FEUF om fri varurörlighet. Detta inklu- derar regler som visserligen påverkar detaljhandelsmonopolet men som inte rör dess funktionssätt. I målet Franzén gjorde EU-domsto- len skillnad mellan det svenska detaljhandelsmonopolets system för urval av produkter, försäljningsorganisation och marknadsföring, som skulle prövas mot artikel 37 FEUF, och de regler som krävde

5Utländska tillverkare skulle, likt i dag, enbart kunna aktivt sälja till konsumenter i Sverige genom Systembolaget (även om vissa begränsade möjligheter medges i lagstiftningen för svenska konsumenter att privatimportera, se mer om det nedan).

6Målet C-189/95 Franzén.

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

SOU 2021:95

tillverknings- eller partihandelstillstånd vid import av alkoholdrycker, som i stället skulle prövas mot artikel 34 FEUF. I målet Rosengren m.fl. slog EU-domstolen fast att det svenska förbudet mot privat- import av alkoholdrycker skulle prövas mot artikel 34 FEUF, efter att ha konstaterat att det svenska monopolets särskilda funktion bestod i en ensamrätt att sälja alkoholdrycker till konsumenter i Sverige, med undantag för restaurangbranschen.7 Ensamrätten om- fattade alltså inte import och de svenska bestämmelserna som regle- rar import, inklusive förbudet mot privatimport, skulle därmed prö- vas mot artikel 34 i stället för 37.

Enligt artikel 34 ska ”[k]vantitativa importrestriktioner samt åt- gärder med motsvarande verkan […] vara förbjudna mellan med- lemsstaterna”. Bestämmelsen har tolkats extensivt av EU-domsto- len. Exempelvis uttalade domstolen i målet Dassonville8 att med en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestrik- tion avses ”alla handelsregler antagna av medlemsstater som kan ut- göra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen”. I en alkoholregleringskontext har EU- domstolen exempelvis funnit att svenska regler som begränsar alko- holreklam9, privatimport10 och partihandel11 har utgjort handelshinder enligt artikel 34. Bestämmelsen innebär dock inte ett absolut förbud mot handelshindrande regler. Enligt artikel 36 FEUF ska artikel 34 inte hindra handelshindrande regler som grundas på hänsyn till bl.a. skyddet för folkhälsan. Sådana regler får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Den nationella åtgärden måste också vara ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och den får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

Tidigare utredningar i Sverige och Norge har bedömt att en mo- dell för gårdsförsäljning som gör skillnad mellan inhemska och ut- landsbaserade tillverkare inte skulle gå att rättfärdiga EU-rättsligt.12 Dessa bedömningar var i linje med hur Europeiska kommissionen (kommissionen) tidigare hade argumenterat i överträdelseärenden

7Målet C-170/04 Rosengren m.fl.

8Målet 8/74 Dassonville.

9Målet C-405/98 Gourmet.

10Målet Rosengren m.fl.

11Målet Franzén.

12Delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98), s. 64 ff. och Arnesen og Sejersted, EØS- rettslig vurdering av om salg av alkohol fra nisjeprodusenter kan tillates uten å svekke dagens monopolordning, 30. september 2014.

100

SOU 2021:95

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

mot Finland avseende den finska modellen för gårdsförsäljning.13 I delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98) föreslogs därför en modell som skulle likabehandla inhemska och utlandsbaserade tillverkare. I Norge infördes i stället en modell som var begränsad till dryckeskategorier som inte omfattas av EES-avtalet och reglerna om fri rörlighet.14

Efter kommissionens kritik mot Finland samt de svenska och norska utredningarna, har EU-domstolen getts tillfälle att uttala sig i frågan om gårdsförsäljning. Domstolen prövade i målet Visnapuu15 hur en nationell reglering som tillåter viss gårdsförsäljning av alko- holdrycker vid sidan av ett detaljhandelsmonopol ska bedömas EU-rättsligt. Den bedömde att en sådan reglering utgjorde ett han- delshinder i strid mot artikel 34 FEUF. Målet är dock av principiellt intresse eftersom EU-domstolen här gjorde en annan bedömning än den som kommissionen och de tidigare svenska och norska utred- ningarna hade gjort avseende möjligheterna att rättfärdiga en sådan reglering. EU-domstolen ansåg nämligen att en sådan ordning, som alltså gör skillnad mellan utlandsbaserade och inhemska tillverkare, kan accepteras förutsatt att

1.åtgärden är proportionerlig, och

2.de skäl rörande folkhälsa och allmän ordning som åberopats inte har missbrukats och utnyttjats för att diskriminera varor från andra medlemsstater eller för att indirekt skydda vissa inhemska varor.

EU-domstolen lämnade till de nationella domstolarna att avgöra om dessa villkor var uppfyllda. Dock lämnade EU-domstolen viss väg- ledning för hur de nationella domstolarna skulle göra den pröv- ningen. Det är också värt att notera att kommissionen år 2017 valde att inte upprepa den kritik man tidigare hade riktat mot den finska gårdsförsäljningsregleringen i samband med att Finland utvidgade regleringen till att omfatta även hantverksöl.16 EU-domstolens utta- landen i målet Visnapuu utgör därför en viktig utgångspunkt för ut- redningens analys av de EU-rättsliga förutsättningarna för gårdsför- säljning i Sverige.

13Se avsnitt 7.1.

14Se avsnitt 7.2.

15Målet C‑198/14 Valev Visnapuu. Se avsnitt 7.1.

16Se avsnitt 7.1.

101

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

SOU 2021:95

9.2Gårdsförsäljning kan komma att ses som diskriminerande, och därmed som ett handelshinder

Inledningsvis ska analyseras om gårdsförsäljning av alkoholdrycker i Sverige skulle innebära en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion, och därmed träffas av artikel 34 FEUF. Det går att argumentera för att en rätt att bedriva gårdsförsäljning skulle vara konkurrensutjämnande snarare än konkurrenssnedvri- dande eftersom det innebär att försäljning från tillverkningsstället tillåts i Sverige på samma sätt som det är tillåtet i de flesta andra länder. En sådan reglering skulle naturligtvis inte hindra tillverkare i andra länder att på motsvarande sätt sälja sina produkter till svenska konsumenter som besöker tillverkningsstället. I det avseendet kan också noteras att 11,2 procent av den totala konsumtionen av alko- holdrycker i Sverige 2019 härrörde från s.k. resandeinförsel. Detta kan jämföras med Systembolagets sortiment för lokalt och små- skaligt (TSLS) som stod för en procent av Systembolagets totala försäljning under januari–september 2020, vilket motsvarar knappt 0,7 procent av den totala konsumtionen av alkoholdrycker i Sverige.17 Det skulle naturligtvis heller inte finnas något i regleringen som hindrar att en utlandsbaserad tillverkare etablerar produktion i Sverige och därmed ges möjlighet att bedriva gårdsförsäljning under samma villkor som svenska tillverkare. Vidare kan konstateras att det för utlandsbaserade tillverkare redan i dag finns möjligheter att nå svenska konsumenter vid sidan av detaljhandelsmonopolet. Sedan EU-domstolens dom i målet Rosengren m.fl. är nämligen privatim- port för personligt bruk tillåten.18 Sådan internetbaserad privatim- port utgjorde cirka 1,2 procent av den totala svenska alkoholkon- sumtionen 2019.19 Merparten av denna privatimport bestod av vin (60,1 procent), följt av sprit (20,6 procent), starköl (9,8 procent) och cider (9,4 procent). Det ska dock påpekas att sådan privatimport endast är tillåten under förutsättning att införseln sker genom s.k. yrkesmässig befordran eller annan från säljaren oberoende mellan- hand, och om dryckerna är avsedda för personligt bruk. Regelrätt

17Beräknat utifrån att 67,2 procent av den totala konsumtionen 2019 härrörde från System- bolaget (CAN 2019).

184 kap. 4 § andra stycket 7 alkohollagen.

19Alkoholkonsumtionen i Sverige 2019, CAN Rapport 193. Internetbaserad privatimport uppgick till 1,9 procent av alkoholkonsumtionen år 2020.

102

SOU 2021:95

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

detaljförsäljning av alkoholdrycker till svenska konsumenter är för- behållen Systembolaget.20

Det finns således faktorer som kan sägas tala emot att gårdsför- säljning skulle ha en diskriminerande effekt, eller åtminstone tala för att den diskriminerande effekten är begränsad i förhållande till ut- landsbaserade tillverkare. Vid en EU-rättslig prövning måste det dock beaktas att förbudet mot handelshinder i artikel 34 FEUF träf- far alla handelshindrande åtgärder, oavsett ekonomisk storlek. Detta har uttalats av EU-domstolen bl.a. i målet Van de Haar m.fl. (mål 177 och 178/82).

It must be emphasized in that connection that Article 30 [nuvarande artikel 34] of the Treaty does not distinguish between measures having an effect equivalent to quantitative restrictions according to the degree to which trade between Member States is affected. If a national measure is capable of hindering imports it must be regarded as a measure having an effect equivalent to a quantitative restriction, even though the hin- drance is slight and even though it is possible for imported products to be marketed in other ways. (p. 13).

Eftersom gårdsförsäljning, hur restriktiv den än må utformas, skulle öppna en försäljningskanal som tillverkare etablerade i andra EU- länder inte ges tillgång till, får risken anses stor att EU-domstolen skulle se en sådan reglering som diskriminerande, och därmed som ett handelshinder enligt artikel 34 FEUF. Målet Visnapuu talar också för en sådan slutsats eftersom EU-domstolen i det målet, utan att gå in i någon analys av den faktiska påverkan på handeln, i princip nöjde sig med att konstatera att det finska tillståndsförfarandet för gårds- försäljning omöjliggjorde för utlandsbaserade tillverkare att fritt im- portera och sälja alkoholdrycker till finska konsumenter, och att regleringen därför måste bedömas utgöra ett handelshinder enligt artikel 34.21 Värt att notera är att EU-domstolen i samma mål kom fram till att även den finska regleringen som tillät vissa typer av

20I två utredningar, SOU 2014:58 och Ds 2016:33, har dessutom föreslagits att möjligheten till privatimport ska inskränkas ytterligare. Förslagen har dock ännu inte lett till någon pro- position till riksdagen. Systembolaget har också väckt talan mot bolag som drivit webbplatser där privatpersoner i Sverige har kunnat beställa vin och öl och få det levererat bl.a. till sin hemadress. Systembolaget har i ett sådant mål mot bolaget Winefinder AB fått rätt av Patent- och marknadsdomstolen som förbjudit bolaget att marknadsföra alkoholdrycker för försälj- ning till konsument i Sverige på det sätt som gjorts (dom 2020-10-22 i mål PMT 2881–19). Winefinder har överklagat domen.

21Målet Visnapuu, p. 99–102 och 106. Graden av handelspåverkan kan däremot ha avgörande betydelse för om en handelshindrande åtgärd ändå kan vara tillåtlig enligt EU-rätten, se efter- följande avsnitt.

103

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

SOU 2021:95

alkoholdrycker att säljas i livsmedelsbutik var handelshindrande, trots att denna tillståndsreglering inte gjorde skillnad på inhemska och utländska produkter. Eftersom sådan försäljning bara fick ske från ett godkänt försäljningsställe menade EU-domstolen att regleringen hindrade aktörer i andra länder från att fritt importera alkohol- drycker till Finland för detaljhandel.22 Det går att tolka detta som att inte ens den ordning som 2010 års gårdsförsäljningsutredning23 före- slog, som skulle möjliggöra för gårdsförsäljning av såväl svenska som utländska alkoholdrycker, helt säkert skulle undkomma att klassas som ett handelshinder enligt artikel 34 FEUF.

Med hänsyn till ovanstående bedömer utredningen att en rätt till gårdsförsäljning i Sverige skulle riskera att betraktas som diskrimi- nerande, och därmed som ett handelshinder enligt artikel 34 FEUF. I det följande ska därför analyseras om, och i så fall under vilka för- utsättningar, som ett sådant handelshinder kan vara motiverat och därmed tillåtligt enligt EU-rätten.

9.3Gårdsförsäljning får inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna

Gårdsförsäljning, dvs. en rätt till begränsad försäljning av alkohol- drycker från tillverkningsstället, presenteras i utredningsdirektiven som ett medel bl.a. för att utveckla lokal besöksnäring och måltidstu- rism. Ett sådant tillåtande är i sig inte problematiskt ur ett EU-rätts- ligt perspektiv. Problematiken består i att tillverkare som är etablerade i utlandet inte tillåts öppna någon motsvarande försäljningskanal, vil- ket enligt vad som beskrivits ovan kan betraktas som diskriminerande. Frågan som behöver besvaras är därför om en sådan diskriminering kan rättfärdigas med hänsyn till något enligt EU-rätten godtagbart syfte.

Den svenska alkoholpolitikens övergripande mål är att främja folk- hälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skade- verkningar.24 Att begränsa tillgängligheten till alkohol utgör en viktig

22Målet Visnapuu, p. 99–108.

23Delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98).

24Prop. 2010/11:47, bet. 2010/11:SoU8, rskr. 2010/11:203.

104

SOU 2021:95

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

del i svensk alkoholpolitik. Genom detaljhandelsmonopolet kon- trolleras etableringar, försäljningskanaler och öppettider, samtidigt som de privata vinstintressena vid försäljning av alkohol i Sverige kraftigt begränsas. Genom gårdsförsäljning skulle tillverkare av alko- holdrycker i Sverige, i likhet med tillverkare i de allra flesta andra EU-länderna, ges möjlighet att från tillverkningsstället sälja sina pro- dukter direkt till konsument. Sådan försäljning skulle ske vid sidan av detaljhandelsmonopolet. Utredningsdirektiven anger att ett syfte med gårdsförsäljning är att, inom ramen för den restriktiva svenska alkoholpolitiken, bl.a. bidra till stärkt besöksnäring. I direktiven poängteras att det är viktigt att folkhälsan inte försämras vid ett eventuellt införande av gårdsförsäljning. Det är således en mycket begränsad form av försäljning som skulle komma ifråga.

Skyddet för folkhälsan är sådant syfte som kan rättfärdiga hinder för den fria varurörligheten inom EU (artikel 36 FEUF). För att kunna rättfärdiga ett handelshinder med hänvisning till skyddet för folkhälsa krävs dock, för det första, att den handelshindrande åtgär- den inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innefat- tar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. En- ligt EU-domstolens praxis innebär detta att det åberopade syftet, här skyddet för folkhälsan, inte får missbrukas eller utnyttjas för att dis- kriminera varor från andra medlemsstater eller för att indirekt skydda vissa inhemska varor.25 Det går med andra ord inte att hän- visa till skyddet för folkhälsan för att rättfärdiga en handelshind- rande åtgärd, om det verkliga syftet snarare är att skydda inhemsk produktion. Handelshindret i fråga om gårdsförsäljning består, som nämnts, inte i att gårdsförsäljning av alkoholdrycker tillåts, utan i utestängningen av utlandsbaserade tillverkare från denna möjlighet. Dessa hinder har som syfte att skydda folkhälsan. Frågan är då om det syftet kan anses ha missbrukats i syfte att skydda inhemsk pro- duktion, om viss försäljning från produktionsställen i Sverige tillåts. Som nämnts ovan medger den finska alkohollagstiftningen viss gårds- försäljning av alkoholhaltiga drycker vid sidan av detaljhandelsmono- polet. När EU-domstolen prövade den finska alkohollagstiftningen 2015 i målet Visnapuu, konstaterade den att möjligheten till gårds- försäljning endast gällde tillverkare som var etablerade i Finland. Detta innebar enligt EU-domstolen dock inte att åtgärden nödvän- digtvis var otillåten.

25Målet Visnapuu, p. 124 och 126 och målet C-434/04 Ahokainen och Leppik, p. 30.

105

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

SOU 2021:95

Eftersom detta undantag endast gäller tillverkare etablerade i Finland, kan bestämmelsen tänkas innebära ett skydd för inhemsk tillverkning av alkoholdrycker som framställts genom jäsning och som innehåller högst 13 volymprocent etylalkohol. Detta räcker emellertid inte som stöd för slutsatsen att de skäl rörande folkhälsa och allmän ordning som åberopats av de finländska myndigheterna har missbrukats och utnytt- jats för att diskriminera varor från andra medlemsstater eller för att in- direkt skydda vissa inhemska varor, i den mening som avses i artikel 36 FEUF och i ovan angiven rättspraxis.

Den finländska regeringen har på fråga vid förhandlingen preciserat att syftet med detta tillståndssystem, förutom det ovan angivna syftet att skydda folkhälsan och den allmänna ordningen, är att främja turism, genom att ett begränsat antal tillverkare av alkoholdrycker etablerade i Finland, som använder traditionella och hantverksmässiga metoder vid tillverkningen, ges möjlighet att sälja sin produktion på den plats där varorna tillverkas. Regeringen har som exempel hänvisat till vissa bärvi- ner som tillverkas på bondgårdar i Finland, som konsumenterna kan köpa på den plats där varorna tillverkas. Nämnda regering har tillagt att den inte har befogenhet att tillåta tillverkare av alkoholdrycker etable- rade i andra medlemsstater att sälja sin produktion på den plats där varorna tillverkas, eftersom denna plats per definition ligger utanför Finland.

Det ankommer på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av samtliga relevanta faktiska eller rättsliga omständigheter ‐ däribland den finländska regeringens påpekande i sitt yttrande till domstolen att den nationella produktion som omfattas av detta undantag är av begränsad omfattning samt traditionell och hantverksmässig ‐ huruvida de skäl rö- rande folkhälsa och allmän ordning som åberopats av de finländska myndigheterna har missbrukats och utnyttjats för att diskriminera varor från andra medlemsstater eller för att indirekt skydda vissa inhemska varor, i den mening som avses i artikel 36 FEUF. (Visnapuu, p. 126–128).26

EU-domstolen uttalanden i målet Visnapuu om huruvida det åbero- pade allmänintresset hade missbrukats, är inte unikt i domstolens praxis. Liknande resonemang förs i målet Henn och Darby som handlade om ett brittiskt förbud mot import av produkter av oan- ständig eller obscen karaktär.27 EU-domstolen prövade i målet om det åberopade syftet att skydda allmän moral hade missbrukats och utnyttjats för att diskriminera varor från andra medlemsstater eller indirekt skydda vissa inhemska produkter, särskilt med beaktande av

26Det ska påpekas att dessa uttalanden från EU-domstolens inte betyder att domstolen har godtagit någon form av märkbarhetskriterium i bedömningen av om ett handelshinder enligt artikel 34 FEUF föreligger, dvs. att graden av handelshindrande effekt skulle vara relevant i det avseendet. Som redogjorts för ovan gäller förbudet mot handelshinder i artikel 34 FEUF alla handelshindrande åtgärder, oavsett ekonomisk storlek. Däremot kan givetvis graden av marknadspåverkan vara relevant för prövningen av om en handelshindrande åtgärd kan vara rättfärdigad med hänvisning till artikel 36 FEUF.

27Målet 34/79 Henn och Darby.

106

SOU 2021:95

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

att förbudet mot inhemsk handel med samma produkter inte var hel- täckande utan innehöll undantag för produkter som var av veten- skapligt, litterärt, konstnärligt eller utbildningsmässigt intresse. EU- domstolen konstaterade att de inhemska undantagen var av begränsad räckvidd och att bestämmelserna som helhet hade till syfte att för- bjuda eller åtminstone begränsa framställning och saluföring av tid- skrifter eller artiklar av oanständig eller obscen karaktär. Samman- taget ansåg EU-domstolen därför att den

omständigheten att importförbudet i vissa hänseenden kan vara strängare än vissa av de lagar som gäller inom Förenade kungariket kan därför inte betraktas som en åtgärd avsedd att indirekt skydda vissa inhemska pro- dukter eller som en åtgärd som syftar till godtycklig diskriminering mel- lan varor av detta särskilda slag, beroende på om de har framställts på na- tionellt territorium eller i en annan medlemsstat. (Henn och Darby, p. 21).

Relevant i detta sammanhang är också målet Aragonesa28 som hand- lade om katalanska regler som förbjöd vissa former av marknadsfö- ring av drycker med en alkoholhalt överstigande 23 volymprocent. Den klagande hade bland annat gjort gällande att förbudet måste betraktas som protektionistisk och ett skydd för produkter av lokalt ursprung eftersom huvuddelen av den katalanska produk- tionen av alkoholhaltiga drycker utgjordes av drycker med en alkoholhalt understigande 23 volymprocent. EU-domstolen god- tog dock inte det argumentet. Efter att ha konstaterat att förbudet var proportionerligt och faktiskt gällde för alla produkter oavsett ursprung inom de angivna volymprocentintervallen, konstaterade domstolen att det

faktum att det i denna landsdel framställs fler drycker med en alkohol- halt understigande 23 volymprocent än drycker med en högre alkohol- halt inte i sig [är] tillräckligt för att en sådan lagstiftning skall anses ut- göra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. (Aragonesa, p. 25).

Syftet med en handelshindrande åtgärd får alltså inte vara att skydda inhemsk produktion. Målet Visnapuu visar enligt utredningen att en begränsad form av gårdsförsäljning av alkoholdrycker vid sidan av ett detaljhandelsmonopol kan vara förenligt med detta villkor.29

28Målen C-1/90 och C-176/90 Aragonesa.

29Det har gjorts gällande att EU-domstolens uttalanden i målet Visnapuu måste ses i ljuset av att de typer av drycker som fick säljas från produktionsstället i Finland var specifika produkt-

107

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

SOU 2021:95

Även om EU-domstolen inte tog slutlig ställning i frågan, visar dom- stolens uttalanden i Visnapuu att den finska gårdsförsäljningen kunde vara godtagbar om den var av begränsad omfattning samt traditionell och hantverksmässig. För att överensstämma med EU-rätten bör därför en rätt till gårdsförsäljning i Sverige på liknande sätt vara för- enad med begränsningar som kopplar till syftet att stärka besöksnä- ringen inom ramen för en restriktiv alkoholpolitik. Det kan handla om restriktioner som begränsar vilka tillverkare som får erbjuda gårdsförsäljning och restriktioner avseende själva försäljningen, ex- empelvis maxgränser för sålda volymer per kund, lägsta prissättning samt att försäljningen endast får ske från tillverkningsstället och i anslutning till exempelvis ett studiebesök eller en föreläsning kopp- lat till den aktuella alkoholdrycken. Sådana begränsningar behövs sannolikt för att tydliggöra att det är besöket snarare än försäljningen som står i centrum vid gårdsförsäljning, och för att säkerställa att den eventuella konkurrensfördel som medges gårdsförsäljare blir högst be- gränsad i jämförelse med producenter av alkoholdrycker i andra länder.

Kopplingen till målet att främja besöksnäringen är alltså sanno- likt avgörande för att visa att syftet med gårdsförsäljning inte är att godtyckligt diskriminera utländska produkter. Det ska dock betonas att främjandet av besöksnäringen inte kan vara huvudsyftet med en restriktiv reglering. Den typen av ekonomiska intressen nämns inte i artikel 36 FEUF och har inte heller i något mål, såvitt utredningen känner till, erkänts av EU-domstolen som ett s.k. tvingande hänsyn av allmänintresse.30 Det handelshinder som regleringen av gårdsför- säljning medför behöver därför koppla till syftet att skydda folkhäl- san. EU-domstolen har vidare uttalat att en handelshindrande regler- ing endast kan vara tillåtlig med hänsyn till ett allmänintresse ”om

typer som inte konkurrerade med produkter från andra länder. Även om det inte kan uteslutas att den aspekten kan ha haft viss relevans (den finska Hovrätten grundade sitt godkännande av den finska ordningen delvis med hänvisning till detta (Helsingfors Hovrätts dom i mål nr 503 från den 24 april 2017), tycks det dock inte ha haft någon avgörande betydelse för EU- domstolens bedömning. Om EU-domstolen hade bedömt det som avgörande hade den rimligen begärt att den nationella domstolen skulle kontrollera även den aspekten. Inte heller den finska Högsta domstolen förefaller ha lagt någon vikt vid den aspekten i det aktuella målet (Högsta domstolens beslut i ärendet R2017/507). Faktum är att den finska Högsta domstolen sedermera godtog en ordning som även inkluderade gårdsförsäljning av s.k. hantverksöl, vilket är en kategori där internationell konkurrens tveklöst förekommer (Högsta domstolens beslut från den 28 juni 2018 i ärendet R2017/507).

30Däremot kan främjandet av besöksnäringen sannolikt utgöra en sådan accessorisk positiv följd av en restriktiv reglering som EU-domstolen har godtagit på spelområdet, där exempelvis nationella regleringar delvis använts för att bidra till landsbygdens utveckling och finansieringen av verksamheter som är ideella eller av allmänintresse, se bl.a. målen C‑212/08 Zeturf, p. 52 och C‑347/09 Dickinger och Ömer, p. 55.

108

SOU 2021:95

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

den verkligen på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgo- doser uppnåendet av detta mål”31. Med andra ord ställs krav på att medlemsstaterna agerar på ett systematiskt och sammanhängande sätt. Kravet på systematik och sammanhang utesluter dock inte att en restriktiv reglering som syftar till att exempelvis skydda folkhäl- san innehåller delar med delvis andra mål. EU-domstolen har exem- pelvis godtagit att nationella spelregleringar delvis använts för att bi- dra till landsbygdens utveckling och finansieringen av verksamheter som är ideella eller av allmänintresse. Sådana hänsyn får dock inte utgöra den verkliga grunden för den restriktiva policy som förs. Detta resonemang kan illustreras genom målet Zeturf, som handlade om huruvida en ensamrätt i Frankrike för organisationen PMU att er- bjuda vadhållning på hästkapplöpning var förenlig med EU:s regler om fri rörlighet.32 De franska myndigheterna hade gjort gällande att PMU:s ensamrätt hade som syfte att skydda ordningen i samhället, med hänsyn till de verkningar som spel har på individer och sam- hället, och den allmänna ordningen, för att motverka att penningspel används för brottsliga eller bedrägliga ändamål. Myndigheterna hade dock även framfört att en sådan ensamrätt bidrar till landsbygdens utveckling genom att hästbranschen finansieras. PMU:s tillväxtpo- licy motiverades dessutom av målet att effektivt motverka att perso- ner lockas till spel, genom att upprätthålla ett tilltalande, legalt utbud så att spelarna inriktar sig på tillåtna och reglerade verksamheter. I målet konstaterade EU-domstolen att ”det finns en viss intresse- konflikt hos [PMU] mellan behovet av att öka sina intäkter och målet att minska möjligheterna till spel.” EU-domstolen lämnade till den nationella domstolen att kontrollera, bland annat mot bakgrund av utvecklingen av marknaden för hasardspel i Frankrike, att de statliga kontroller som PMU:s verksamheter i princip är föremål för, faktiskt genomförs i strävan efter att, på ett sammanhängande och systematiskt sätt, fullfölja de mål som avses med införandet av systemet med ensamrätt för PMU, särskilt målet om att minska möj- ligheterna till spelande.33

Även kommissionen har påtalat att en handelshindrande alkohol- reglering behöver vara konsekvent och systematisk för att kunna rättfärdigas. I samband med Finlands reformering av alkohollagstift-

31Se exempelvis målen C-333/14 Scotch Whisky Association, p. 37 och C‑161/09 Kakavetsos‑Fragkopoulos, p. 42.

32Målet C‑212/08 Zeturf.

33Målet Zeturf, p. 57–63.

109

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

SOU 2021:95

ningen 2018, som innebar att livsmedelsbutiker med fysisk etablering i Finland gavs rätt att sälja alkoholdrycker med upp till 5,5 volympro- cent alkohol och rätten till gårdsförsäljning utvidgades till hantverks- öl, ifrågasatte kommissionen huruvida det handelshinder som detta innebar för utlandsetablerade försäljningsställen kunde rättfärdigas med hänvisning till artikel 36 FEUF. Kommissionen ifrågasatte bl.a. om syftet med distanshandelsförbudet, som var att minska tillgäng- ligheten och därmed konsumtionen av alkohol i Finland, var konse- kvent i förhållande till de föreslagna uppluckringarna i lagstiftningen. Kommissionen pekade på att konsekvensanalysen som hade bilagts förslagen hade angett att möjligheten att sälja alkoholdrycker från livsmedelsbutiker skulle leda till att den totala alkoholkonsumtionen skulle öka, vilket skulle öka de alkoholrelaterade skadeverkningarna.

Det är mot bakgrund av den praxis som redogörs för ovan och kommissionens uttalanden avseende Finlands alkoholreglering, vik- tigt att gårdsförsäljning verkligen utgör en restriktiv försäljningska- nal som inte leder till försämrad folkhälsa. Om gårdsförsäljning ex- empelvis skulle medföra en märkbar ökning av alkoholkonsum- tionen i Sverige, skulle det gå att ifrågasätta om kravet på en konse- kvent och sammanhängande politik skulle vara uppfyllt. Även ur detta perspektiv finns det därför skäl att förena rätten till gårdsför- säljning med särskilda tillgänglighetsbegränsningar.

9.4Gårdsförsäljning får inte utformas mer handelshindrande än nödvändigt

Ett hinder för den fria rörligheten får inte gå utöver vad som är nöd- vändigt för att uppnå syftet.34 Gårdsförsäljning skulle ge åtminstone vissa svenska tillverkare rätt att bedriva försäljning direkt till konsu- ment medan tillverkare i andra länder i princip skulle vara hänvisade till Systembolaget för att nå svenska konsumenter. Inom ramen för en proportionalitetsbedömning kan frågan ställas varför det är nöd- vändigt av folkhälsoskäl att införa begränsningar som träffar just ut- landsbaserade tillverkare. Vid en sådan prövning är det dock sannolikt relevant att beakta den juridiska situation som svenska tillverkare av alkohol befinner sig i. Till skillnad från tillverkare i andra länder utan detaljhandelsmonopol, är svenska tillverkare i dag förhindrade att

34Se t.ex. målen Visnapuu, p. 110 och C-108/09. Ker-Optika, p. 57.

110

SOU 2021:95

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

sälja sina drycker från tillverkningsstället. I någon mening kan ett tillåtande av åtminstone en restriktiv form av gårdsförsäljning därför ses som konkurrensutjämnande snarare än diskriminerande. Det är rimligt att anta att detta faktum påverkar hur strikt EU-domstolen skulle genomföra en proportionalitetsprövning av gårdsförsäljning i Sverige. EU-domstolen uttalanden i målet Visnapuu kan knappast heller tolkas på annat sätt än att gårdsförsäljning under vissa förut- sättningar kan accepteras, och därmed anses proportionerlig, i ett land med ett i övrigt närmast heltäckande detaljhandelsmonopol, trots att det innebär att skillnad görs mellan inhemsk och utlands- baserad tillverkning. Om det hade varit så som exempelvis System- bolaget har framfört till utredningen, att gårdsförsäljning i ett land med en monopolreglering i princip aldrig kan anses proportionerlig, är det svårt att förstå varför EU-domstolen inte nöjde sig med att avfärda den finska regleringen på den grunden i målet Visnapuu. Detta ska dock givetvis inte tolkas som att EU-domstolen har gett medlemsländerna ett carte blanche. Domstolens uttalanden i målet bör enligt utredningen tolkas som att gårdsförsäljningen, för att kunna rättfärdigas, endast får förekomma i mycket begränsad om- fattning. Som redogjorts för ovan behöver gårdsförsäljningen också kunna inordnas i en restriktiv alkoholpolitik som alltjämt framstår som konsekvent och systematisk. Även i detta avseende torde det alltså vara av avgörande betydelse att kunna visa att besöksarrange- manget, dvs. exempelvis en rundvandring eller föreläsning med kopp- ling till den aktuella produktionen, snarare än försäljningen står i centrum och att det är fråga om mycket begränsade försäljnings- volymer. Enligt utredningens bedömning skulle det också vara svårt att rättfärdiga en reglering som tillåter gårdsförsäljare att sälja direkt till svenska konsumenter genom e-handel eller annan form av distans- försäljning. Då försvinner kopplingen till besöksnäring och det skulle gå att ifrågasätta varför utlandsbaserade tillverkare inte lika gärna skulle få bedriva sådan försäljning riktad mot svenska konsumenter.

111

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

SOU 2021:95

9.5En restriktiv gårdsförsäljning försvagar inte detaljhandelsmonopolets ställning

Som redan nämnts har det svenska detaljhandelsmonopolet prövats mot artikel 37 FEUF när det har varit föremål för EU-domstolens prövning. Bestämmelsen kräver inte att statliga handelsmonopol av- skaffas, utan att dessa ska anpassas så att de är fullt ut icke-diskrimi- nerande vad gäller anskaffnings- och saluföringsvillkor i förhållande till företag i andra medlemsstater, samt att ingen snedvridning upp- står i konkurrensen mellan medlemsländerna.35

En fråga vid införandet av en rätt till gårdsförsäljning är om en sådan reform skulle påverka hur Systembolagets ensamrätt ska be- dömas EU-rättsligt, i den meningen att det inte längre skulle ses som ett monopol i EU-rättslig mening.

Utredningen har uppfattat att det finns en oro för att Systembo- lagets försäljning av de kategorier av alkoholdrycker som skulle om- fattas av en möjlighet till gårdsförsäljning, inte längre skulle kunna anses ingå i detaljhandelsmonopolet och därmed inte längre skulle åtnjuta det skydd som artikel 37 FEUF innebär. EU-domstolens ut- talanden i målet Visnapuu har anförts som stöd för att denna oro är befogad. Utredningen anser dock att det bygger på en felaktig läs- ning av målet Visnapuu. Som tidigare beskrivits var bakgrunden till EU-domstolens prövning i målet att Valev Visnapuu hade levererat öl, vin, cider och spritdrycker till kunder i Finland genom att impor- tera produkterna från Estland till Finland trots att han inte hade något detaljhandelstillstånd, vilket var förbjudet enligt den finska alkohol- lagen. De frågor som den nationella domstolen bad EU-domstolen att besvara i detta avseende var följande.

Kan kravet att den som använder alkoholdrycker i kommersiellt syfte eller annars för bedrivande av näringsverksamhet ska ha ett särskilt de- taljhandelstillstånd för import av alkoholdrycker när en finländsk köpare köpt alkoholdrycker via internet eller annars genom distansför- säljning från en säljare som bedriver verksamhet i en annan medlemsstat, vilka drycker säljaren transporterar till Finland, anses avse förekomsten av ett monopol eller utgöra en del av ett monopols funktionssätt, varför bestämmelserna i artikel 34 FEUF inte utgör hinder mot ett sådant krav, som därmed ska bedömas utifrån artikel 37 FEUF?

35Målet C‑189/95 Franzén, p. 40. Se också målet Visnapuu, p. 94 och 95 om det finska detalj- handelsmonopolet.

112

SOU 2021:95

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

Om fråga[n] besvaras jakande, är då kravet på tillstånd i så fall fören- ligt med de villkor för statliga handelsmonopol som anges i artikel 37 FEUF?

Om fråga[n] besvaras nekande, och artikel 34 FEUF ska tillämpas på förevarande fall, utgör då den finländska lagstiftningen, enligt vilken im- port av drycker för eget bruk, vid beställning av alkoholdrycker från ut- landet via internet eller annars genom distansförsäljning, enbart är tillå- ten om beställaren själv eller en tredje part som är oberoende av säljaren har transporterat alkoholdryckerna till Finland, och enligt vilken det i annat fall enligt alkohollagen krävs ett tillstånd för importen, en kvan- titativ restriktion eller åtgärd med motsvarande verkan som strider mot artikel 34 FEUF? (Visnapuu, p. 37, frågorna 5–7)

EU-domstolen går in i bedömningen av vilken artikel i fördraget som är tillämplig, artikel 37 eller 34 FEUF, i p. 89 där domstolen konstaterar att den särskilda funktionen av det monopol som före- skrivs i den finska lagstiftningen består i att innehavaren av mono- polet ges en ensamrätt att i Finland bedriva detaljhandel med alko- holdrycker, med undantag för de två former av tillstånd som kan medges livsmedelsbutiker och gårdsförsäljare enligt 14 §.36

EU-domstolen konstaterar därefter, i linje med etablerad praxis, att det monopol som Finland inrättat genom 13 § alkohollagen ska prövas mot artikel 37 FEUF, medan de två former av tillstånd som kan ges livsmedelsbutiker och gårdsförsäljare enligt 14 §, utgör un- dantag från monopolet och därför ska prövas mot artikel 34 FEUF.37

EU-domstolen går sedan vidare genom att konstatera att den nationella domstolens fråga avsåg det krav på detaljhandelstillstånd som i målet vid den nationella domstolen riktats mot Valev Visnapuu. Ett detaljhandelstillstånd kunde enligt den finska lagstiftningen bara ges enligt 14 §. EU-domstolen kunde följaktligen slå fast, genom upprepande av vad den redan hade påpekat, att dessa tillståndskrav ska prövas mot artikel 34 FEUF.38

Vidare konstaterade domstolen att vissa av de drycker som Valev Visnapuu hade importerat inte omfattades av de tillstånd som avsågs i 14 § alkohollagen. Dessa omfattades alltså endast av detaljhandels- monopolet, vilket föranledde domstolen att pröva även monopol- regleringens överensstämmelse med EU-rätten, och då mot arti-

36Jfr målet C-170/04, Rosengren m.fl., p. 20 där EU-domstolen återger det svenska detalj- handelsmonopolets särskilda funktion.

37Målet Visnapuu, p. 90 och 91.

38Målet Visnapuu, p. 92.

113

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

SOU 2021:95

kel 37 FEUF.39 Det finns inget i målet Visnapuu som indikerar att EU-domstolen menade att den finska reglering som styrde detalj- handelsmonopolets försäljning av sådana kategorier av alkohol- drycker som också kunde säljas genom särskilda tillstånd enligt 14 §, skulle prövas mot något annat än artikel 37 FEUF.

Den svenska alkohollagen är, liksom den finska som var föremål för EU-domstolens prövning i målet Visnapuu, en förbudslagstift- ning. Enligt 5 kap. 2 § alkohollagen får detaljhandel med sprit- drycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker och alkohol- drycksliknande preparat endast bedrivas av detaljhandelsbolaget, dvs. Systembolaget. Det betyder att andra aktörer, såväl svenska som utländska, är förbjudna att bedriva sådan detaljhandel. Ett införande av gårdsförsäljning skulle innebära att ett särskilt undantag införs från ensamrätten för den som har ett gårdsförsäljningstillstånd. Även detta undantag skulle innebära att andra än de som erhållit till- stånd, t.ex. utlandsbaserade aktörer, inte skulle få bedriva detaljhandel med alkoholdrycker i Sverige. Målet Visnapuu ger enligt utredningen inte skäl att utgå från annat än att den svenska monopolregleringen, som innebär ett förbud för andra än Systembolaget att bedriva detaljhandel, även efter ett införande av gårdsförsäljning ska prövas mot artikel 37 FEUF.

Det går alltså inte att utläsa från målet Visnapuu att Systembola- gets ensamrätt att bedriva detaljhandel skulle prövas mot något an- nat än artikel 37 FEUF om den blev föremål för EU-domstolens prövning.40 Trots det är det inte osannolikt att det finns en gräns där ett regulatoriskt monopol på grund av införda undantag och den fak- tiska utvecklingen inte längre är att betrakta som ett monopol i EU- rättslig mening. Utredningen bedömer att det därför är viktigt att gårdsförsäljning regleras på ett sätt som tydligt skiljer gårdsförsälj- ning från det form av ”sedvanlig detaljhandel” som Systembolaget bedriver. Gårdsförsäljning bör därför, utöver att sådan försäljning endast ska vara tillåten från ett tillverkningsställe, regleras så att be- söket står i centrum snarare än försäljningen, och försäljningskvan- titeterna bör begränsas. Genom sådana begränsningar som exempel-

39Målet Visnapuu, p. 93–96.

40Värt att notera i sammanhanget är att den finska regleringen avseende livsmedelsbutikers eller dryckesproducenters försäljning som var föremål för EU-domstolens prövning i målet Visnapuu, varken innehöll begränsningar i fråga om hur mycket som fick säljas per köptillfälle eller exempelvis att försäljning bara fick ske i anslutning till ett studiebesök eller liknande. I praktiken förefaller en betydande del av försäljningen av de drycker som omfattas av detalj- handelstillstånden i Finland ha skett från just dessa aktörer, snarare än från monopolisten Alko.

114

SOU 2021:95

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

vis innebär att gårdsförsäljning endast ska ske i anslutning till ett be- talt studiebesök eller en föreläsning och i mycket begränsade voly- mer per köptillfälle, säkerställs, enligt utredningens uppfattning, att gårdsförsäljningen inte utgör en alternativ detaljhandelskanal i för- hållande till Systembolaget. Syftet är därmed inte att inrätta en ord- ning där konsumenten i praktiken väljer mellan att göra sina inköp hos Systembolaget eller hos sin lokala tillverkare, och de två försälj- ningskanalerna torde inte under sådana omständigheter kunna be- traktas som konkurrerande. Gårdsförsäljning skulle då i förhållandet till Systembolagets försäljning snarare vara jämförbar med försälj- ning av alkoholdrycker genom servering. Försäljning genom serve- ring får enligt alkohollagen enbart ske om de sålda produkterna för- tärs på plats. Det finns knappast någon som skulle hävda att rätten till servering av alkoholdrycker medför att Systembolagets ensamrätt kan ifrågasättas (trots att EU-domstolen har anfört att även detta utgör ett undantag från det svenska detaljhandelsmonopolet41).

Ilikhet med försäljning genom servering skulle gårdsförsäljning avse en form av försäljning som genom särskilda villkor är tydligt skild från sedvanlig detaljhandel. Vidare torde dessa villkor säkerställa att volymerna som kommer att säljas genom gårdsförsäljning inte kommer att utgöra mer än en obetydlig del av den totala försälj- ningen av alkoholdrycker i Sverige. Enligt utredningens bedömning bör det därmed stå klart att införandet av gårdsförsäljning enligt nämnda modell, inte skulle ändra det faktum att Systembolagets ensamrätt för detaljhandel i Sverige ska prövas mot artikel 37 FEUF.

Vid en införd rätt till gårdsförsäljning ska alltså gårdsförsäljnings- regleringen prövas mot artikel 34 FEUF, medan detaljhandelsmono- polet alltjämt ska prövas mot artikel 37 FEUF.

Nästa fråga blir om ett införande av gårdsförsäljning skulle på- verka detaljhandelsmonopolets förenlighet med artikel 37 FEUF. Som visats ovan skulle gårdsförsäljning utgöra ett undantag från de- taljhandelsmonopolet som EU-rättsligt ska prövas separat från mo- nopolet. Införandet av gårdsförsäljning bör därför inte direkt på- verka frågan huruvida detaljhandelsmonopolet är anpassat på ett icke-diskriminerande sätt. Det går i och för sig att tänka sig en situa- tion där gårdsförsäljning av en produkt, om konsumenterna gillar den, kan komma att leda till ökad försäljning av produkten även på

41Målet C-170/04 Rosengren m.fl., p. 20.

115

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

SOU 2021:95

Systembolaget. Det finns dock i det sammanhanget skäl att beröra frågan om Systembolagets produkturval.

Systembolagets inköp av produkter till sitt fasta sortiment sker genom offertförfrågningar som är öppna för såväl svenska som ut- ländska produkter som uppfyller kriterierna i offertunderlaget. I sam- band med ”upphandlingen” görs sensoriska blindtester av produk- terna. Till beställningssortimentet köper Systembolaget in produkter via stående offertförfrågningar, vilka är öppna för alla produkter, både svenska och utländska, som uppfyller gällande krav. En enskild produkts efterfrågan utanför Systembolaget kan däremot inte utgöra grund för att ta in denna i det fasta sortimentet eller beställningssor- timentet. En framgångsrik gårdsförsäljning kan i sig därför inte leda till att produkten tas in i Systembolagets sortiment. Utredningen be- dömer mot den bakgrunden att möjligheten till gårdsförsäljning inte skulle medföra att Systembolagets detaljhandelsmonopol skulle hamna i konflikt med kriterierna om icke-diskriminering i artikel 37 FEUF.

EU-domstolen konstaterade i målet Franzen att det svenska detalj- handelsmonopolet vilar på ett allmänintresse eftersom det syftar till att skydda folkhälsan mot alkoholens skadeverkningar.42 Även om det inte uttryckligen framgår av artikel 37 FEUF, går det att tolka detta uttalande som att förekomsten av ett allmännyttigt syfte är en förutsättning för att rättfärdiga ett monopol enligt artikel 37.43 I målet Visnapuu nämnde dock inte EU-domstolen något sådant kriterium.44 Om detta ska tolkas som att det inte existerar eller enbart att det var otvistigt i målet Visnapuu att den finska mono- polregleringen faktiskt vilade på ett syfte av allmänintresse är oklart. Faktum är att den frågan, såvitt utredningen kunnat finna, ännu inte prövats i något mål i EU-domstolen där den har varit tvistig. För att vara på den säkra sidan bör utredningen därför utgå från att ett krav föreligger om att ett monopol måste syfta till att uppnå ett mål av

42Målet C-189/95 Franzen, p. 37.

43Se också målet C-438/02 Hanner, punkt 35, där domstolen uttalar att ett ändamål med artikel 37 FEUF är att förena de krav som följer av inrättandet av den gemensamma marknaden och dess funktionssätt med medlemsstaternas möjlighet att upprätthålla vissa handelsmonopol, i syfte att uppnå vissa mål av allmänintresse.

44I det sammanhanget kan noteras att artikel 37 FEUF inte utgör ett undantag från en huvud- regel såsom exempelvis artikel 36 FEUF utgör i förhållande till huvudregeln i artikel 34 FEUF om fri rörlighet. EU-domstolen har påpekat att undantag från en grundläggande princip i fördraget såsom den om fri rörlighet ska tolkas restriktivt, se t.ex. målen C-348/96 Calfa, p.

21och 23, samt C-355/98 Kommissionen mot Belgien, p. 28. Det är därför inte självklart att den restriktiva praxis som avser artikel 36 är direkt överförbar till artikel 37 FEUF.

116

SOU 2021:95

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

allmänintresse för att vara förenlig med artikel 37 FEUF. Det är ur det perspektivet viktigt att gårdsförsäljning inte införs på ett sätt som står i konflikt med den restriktiva svenska alkoholpolitiken och som riskerar att leda till att det syfte som bär upp detaljhandels- monopolet urholkas. Detta motiverar ytterligare de inskränkningar i rätten till gårdsförsäljning som har diskuterats ovan.

Den s.k. desintresseringsprincipen, dvs. att privata vinstintressen utesluts från den svenska detaljhandelsmarknaden, har varit en bärande ingrediens i den svenska alkoholpolitiken alltsedan 1900- talets början. I utredningsdirektiven anges också att den principens betydelse har erkänts av EU-domstolen för att värna de intressen som ligger till grund för ett detaljhandelsmonopol.45 Genom gårds- försäljning skulle privata aktörer tillåtas att under vissa förutsätt- ningar bedriva en begränsad form av detaljhandel med alkohol- drycker. Gårdsförsäljning skulle därmed innebära ett avsteg från desintresseringsprincipen.

Desintresseringsprincipen är inte ett mål i sig, utan ett instru- ment för att nå det alkoholpolitiska målet att främja folkhälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverk- ningar. Den svenska alkoholpolitiken medger redan i dag inslag av privata vinstintressen exempelvis i fråga om rätt till marknadsföring, restaurangservering och försäljning av folköl. I sin verksamhet sam- arbetar även Systembolaget med vinstdrivna aktörer exempelvis ifråga om ombudsverksamhet, hemleveranser och auktioner.

Att olika instrument används inom en reglering betyder inte att den ska betraktas som osammanhängande eller osystematisk i ett EU-rättsligt perspektiv. Utredningen har visat ovan att EU-domsto- len exempelvis har godtagit att nationella spelregleringar delvis an- vänts för att bidra till landsbygdens utveckling och finansieringen av verksamheter som är ideella eller av allmänintresse (avsnitt 9.3). Av- görande är i stället att det övergripande målet för regleringen, i det här fallet folkhälsointresset, inte förfelas genom motstående intres- sen.46 Vidare har ovan redogjorts för kommissionens kritik mot han- delshindrande delar av den finska alkoholregleringen (förbud mot gränsöverskridande distanshandel), med hänvisning till att andra

45Denna praxis har dock rört monopol på tjänsteområdet, se exempelvis målen C‑447/08 och C‑448/08 Sjöberg och Gerdin, där någon fördragsbestämmelse avseende monopol saknas och där sådana monopolregler därför ska prövas mot artikel 56 FEUF om fri rörlighet.

46Se exempelvis det ovan refererade målet Zeturf. Se också för ett liknande resonemang SOU 2010:98, s. 85 ff.

117

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

SOU 2021:95

liberaliseringar i lagstiftningen kunde leda till ökad total alkoholkon- sumtion och ökade alkoholrelaterade skadeverkningar (avsnitt 9.3). En allt för liberal gårdsförsäljningsreglering skulle mot denna bak- grund riskera att vara problematisk om det innebär ett avsteg från folkhälsomålet. En utgångspunkt vid införandet av gårdsförsäljning i Sverige behöver därför vara att folkhälsan inte försämras, exempel- vis till följd av en märkbart ökad alkoholkonsumtion. Som nämnts är detta också en utgångspunkt som anges i utredningsdirektiven. För att gårdsförsäljning inte ska framstå som ett avbräck i den svenska alkoholpolitiken behöver särskilda begränsningar införas för att hantera de ökade risker ur folkhälsoperspektiv som följer av att privata vinstintressen tillåts i detaljledet. Under förutsättning att detta säkerställs, bör inte gårdsförsäljning medföra att den svenska alkoholpolitiken framstår som inkonsekvent eller osammanhängande.

Det är i sammanhanget värt att framhålla att varken EU-domstolen, den finska Högsta domstolen eller Europeiska kommissionen har ifrågasatt det finska detaljhandelsmonopolets förenlighet med EU- rätten i ljuset av Finlands reglering av gårdsförsäljning (se avsnitt 7.1).

9.6Om EU-domstolen skulle göra en annan bedömning, betyder det inte att monopolet behöver avskaffas

Det är endast EU-domstolen som i slutändan kan fastställa om en reglering under givna förhållanden är förenlig med EU-rätten. Även om utredningen bedömer att det går att förena gårdsförsäljning i kombination med ett bevarat detaljhandelsmonopol med EU-rätten, går det inte att säkert veta hur EU-domstolen skulle se på den frågan. Regleringen skulle kunna utmanas exempelvis av kommissionen genom ett överträdelseärende eller av en privat aktör i samband med en brottmålsprocess eller förvaltningsrättslig process i svensk dom- stol. I samtliga dessa fall skulle frågan kunna hamna hos EU-dom- stolen för prövning. Eftersom en förutsättning för utredningens uppdrag är att Systembolagets monopol säkras, finns därför skäl att beskriva vilka konsekvenserna skulle vara om reformen i ett sådant fall skulle underkännas av EU-domstolen. Skulle det då vara möjligt att ”backa bandet” och återgå till den tidigare gällande ordningen?

118

SOU 2021:95

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

Det har hänt förr att svenska regleringar har underkänts av EU- domstolen. Sådana exempel avseende svensk alkoholreglering är dels målet Rosengren m.fl. i vilket förbudet mot privatimport underkän- des, dels målet Gourmet47 som ledde till att Marknadsdomstolen48 underkände det svenska totalförbudet mot tidningsannonser för alkoholdrycker. Dessa mål medförde att de svenska regleringarna på området fick anpassas.49

Utredningen har inte kunnat finna något exempel där ett land har tvingats att avskaffa en monopolreglering till följd av ett utfall i EU- domstolen. I sammanhanget kan konstateras att det svenska apo- teksmonopolet inte slopades efter att ha underkänts av EU-domsto- len i Hanner-målet50. I stället anpassades monopolet i enlighet med vad EU-domstolen hade anfört i målet.51 I samband med den efter- kommande omregleringen av apoteksmarknaden nämns inte Hanner- domen som skäl för omregleringen.52

Det svenska apoteksmonopolet underkändes av EU-domstolen på grund av att det inte ansågs uppfylla kravet på icke-diskrimine- ring. Detta ansågs, som visats ovan, inte betyda att monopolet be- hövde avskaffas utan snarare att regleringen behövde ändras för att vara i linje med rekvisiten i artikel 37 FEUF. Frågan är om situa- tionen skulle vara en annan om ett monopol underkänns på någon annan grund, exempelvis för att regleringen inte längre skulle anses vara inrättat för att skydda de allmänintressen som åberopats. Den frågan har, såvitt utredningen känner till, inte prövats av EU-dom- stolen. En parallell kan dock dras till den finska spelregleringen. Efter att den finska monopolregleringen hade kritiserats av kom- missionen för att vara oförenlig med EU-rätten, valde Finland att justera monopolregleringen genom att slå ihop de tre statliga bolag som dessförinnan hade tillhandahållit spel i Finland. Detta eftersom de tre bolagen till viss del bedrev konkurrens mot varandra. I förar- betena hänvisade den finska regeringen till praxis från EU-domsto- len om att en monopolreglering måste uppfylla det åberopade målet på ett systematiskt och konsekvent sätt. Förekomsten av konkur- rens inom ett monopolsystem kunde, enligt den finska regeringen,

47Målen C-1/90 och C-176/90 Gourmet.

48MD 2003:5.

49Se prop. 2007/08:119 avseende anpassningarna till följd av Rosengren-målet och prop. 2002/03:87 avseende anpassningar till följd av Gourmet-målet.

50Målet C-438/02 Hanner.

51Se SOU 2008:4, s. 138.

52Prop. 2008/09:145, se också bakomliggande utredningsdirektiv 2006:136.

119

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

SOU 2021:95

leda till ökad marknadsföring vilket i sin tur kunde leda till ökat spe- lande. Detta, medgav den finska regeringen, var oförenligt med EU- rätten. Den finska regleringen på området behövde därför justeras för att monopolet inte skulle vara i strid med EU-rätten.53 Det an- sågs dock inte nödvändigt att slopa monopolet. I detta sammanhang är det vidare befogat att återigen poängtera att utredningen inte har för avsikt att föreslå en modell för gårdsförsäljning som åsidosätter eller står i konflikt med det övergripande målet för den svenska alkoholpolitiken, dvs. att främja folkhälsan genom att minska alko- holens medicinska och sociala skadeverkningar (se avsnitt 9.3 och 9.5). Det är mot den bakgrunden svårt att se några skäl för att EU- domstolen skulle bedöma att Sverige, genom att införa en restriktiv rätt till gårdsförsäljning som inte märkbart skulle påverka alkohol- konsumtionen i Sverige, på ett irreparabelt sätt skulle ha frångått syftet med monopolregleringen.

Sammanfattningsvis skulle Sverige vara skyldig att anpassa regler- ingen eller, om det skulle anses vara nödvändigt, slopa rätten till gårdsförsäljning om den skulle befinnas vara oförenlig med EU- rätten. Sverige skulle däremot alltså inte vara tvingat att avskaffa detaljhandelsmonopolet, även om EU-domstolen skulle anse att monopolet var oförenligt med EU-rätten till följd av undantaget för gårdsförsäljning. Trots vad som sägs ovan om den osäkerhet som alltid finns i EU-rättsliga frågor, bedömer utredningen att det knappast råder någon tvekan avseende möjligheten att på detta sätt ”backa bandet” om det skulle visa sig nödvändigt för att bevara detaljhandelsmonopolet.

Förvaltningsrättsliga förutsättningar att vid behov ”backa bandet”

I avsnittet ovan behandlas frågan om Sveriges skyldigheter i fall EU- domstolen i efterhand skulle underkänna regleringen om gårdsför- säljning. I ett sådant fall skulle Sverige behöva anpassa regleringen eller, om det skulle anses vara nödvändigt, slopa rätten till gårdsför- säljning. Om rätten till gårdsförsäljning skulle behöva slopas, aktua- liseras även vissa förvaltningsrättsliga aspekter.

Inom förvaltningsrätten finns en allmän princip som innebär att ett gynnande myndighetsbeslut inte utan vidare kan ändras genom

53Den finska regeringens proposition RP 132/2016 rd, s. 6.

120

SOU 2021:95

EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med ett i övrigt ...

ett senare beslut från samma instans. Det brukar kallas för ett gyn- nande besluts negativa rättskraft. Sedan 1 juli 2018 är denna princip stadfäst i 27 § förvaltningslagen (2017:900). I paragrafen regleras i vilka fall som en myndighet har befogenhet att ändra ett beslut som den själv har fattat till nackdel för en enskild. I paragrafen nämns för det första fall där tvingande säkerhetsskäl kräver att ett beslut änd- ras. För det andra nämns fall där det finns ett tydligt återkallelseför- behåll i beslutet eller föreskrifterna som beslutet grundas på, och för det tredje fall då ett beslut grundar sig på att den enskilde har lämnat vilseledande uppgifter eller undanhållit relevanta fakta. Även inom EU-rätten har det genom rättspraxis utvecklats en allmän princip som innebär att den enskilde normalt bör kunna förvänta sig att be- slutfattaren inte tar tillbaka vad denne har gett i ett beslut, dvs. att gynnande beslut ska ha en viss grad av stabilitet. I förarbetena till förvaltningslagen anges att den unionsrättsliga principen om berät- tigade förväntningar är i linje med den svenska ordningen när det gäller gynnande besluts negativa rättskraft.54

Principen om ett gynnande besluts negativa rättskraft innebär alltså att ett tillstånd att bedriva gårdsförsäljning inte hur som helst skulle kunna dras tillbaka av tillståndsmyndigheten. Därmed uppstår frågan vad som skulle gälla i en potentiell situation där Sverige, efter ett negativt utfall i EU-domstolen, skulle vara nödgat att upphäva reglerna som ger möjlighet att bedriva gårdsförsäljning. Det skulle alltså betyda att förutsättningarna för tillstånd inte längre skulle föreligga och att nya tillstånd därmed inte kan meddelas. För att uppfylla Sveriges EU-rättsliga förpliktelser torde dock även gällande tillstånd behöva upphöra att gälla.

I en sådan situation som beskrivs ovan bör riksdagen genom ny lag ha möjlighet att upphäva gällande tillstånd.55 Eftersom detta skulle utgöra ett undantag från den principen i förvaltningslagen om gynnande besluts negativa rättskraft, behöver dock tillståndshavar- nas situation särskilt beaktas i upphävandeprocessen.56 Det torde i ett sådant fall exempelvis kunna handla om att utreda huruvida åter- betalning av viss del av tillstånds- och tillsynsavgifter bör ske.

54Prop. 2016/17:180, s. 231.

55Se prop. 2016/17:180, s.39 om möjligheten att genom lag eller förordning göra undantag från förfarandebestämmelserna i förvaltningslagen i fall det finns starkt bärande sakliga eller funktionella skäl.

56Jfr målet C‑98/14 Berlington Hungary m.fl., p. 78 och 79 samt där angiven praxis.

121

10Gårdsförsäljning

av alkoholhaltiga drycker

10.1Utgångspunkter och övergripande vägval

Utredningen har i kapitel 9 redovisat bedömningen att det finns ett EU-rättsligt utrymme för att införa en begränsad form av gårdsför- säljning vid sidan av ett bevarat detaljhandelsmonopol. En förutsätt- ning är dock att begränsningar införs i syfte att säkerställa att för- säljningen sker i begränsad omfattning och att det är besöket snarare än försäljningen som står i centrum. Regleringen får inte heller komma i konflikt med den restriktiva svenska alkoholpolitiken genom att exempelvis riskera att märkbart öka alkoholkonsumtionen i Sverige.

Av EU-domstolens praxis går att utläsa att gårdsförsäljningen inte får framstå som en godtycklig diskriminering av utländska tillverkare av alkoholhaltiga drycker. Det innebär enligt utredning- ens bedömning att gårdsförsäljning inte kan utformas med utgångs- punkten att generellt stödja svensk alkoholdryckesproduktion. Där- emot anser utredningen, utifrån analysen av rättsläget, att en rätt till gårdsförsäljning i begränsad omfattning som utformas utifrån en övergripande utgångspunkt att stärka besöksnäringen, bör vara möj- lig att rättfärdiga EU-rättsligt. Syftet att stärka besöksnäringen, och dryckesproduktionen som en del i den, inom ramen för en restriktiv alkoholpolitik, bör därför utgöra en utgångspunkt för utredningens förslag.

Att regleringen bör utgå från syftet att stärka besöksnäringen utesluter inte att gårdsförsäljning också kan ge mer generella positiva effekter för svensk dryckesbransch och att gårdsförsäljning kan bidra till den svenska livsmedelsstrategins1 övergripande mål om en

1Prop. 2016/17:104.

123

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

konkurrenskraftig livsmedelskedja. Sådana effekter bör dock inte ut- göra bärande utgångspunkter för utformningen av regleringen.

Den andra övergripande utgångspunkten för regleringen bör vara att gårdsförsäljning inte ska leda till negativa folkhälsoeffekter. Sär- skilda begränsningar behöver införas för att hantera de ökade risker ur folkhälsoperspektiv som följer av att privata vinstintressen tillåts i detaljledet. Detta är nödvändigt för att säkerställa att regleringen kan inordnas i en svensk alkoholpolitik som fortsatt framstår som systematisk och sammanhängande. Dessa övergripande utgångs- punkter – stärkt besöksnäring utan försämrad folkhälsa – innebär sammantaget att regleringen bör utformas så att gårdsförsäljningen kan förväntas vara turismrelaterad och av sällanköpskaraktär.

Utredningen bedömer att de viktigaste begränsningarna ur ett EU-rättsligt perspektiv avser hur försäljningen ska få bedrivas. För det första bör gårdsförsäljningen endast få ske på tillverkningsstället i anslutning till ett betalt studiebesök eller en föreläsning med an- knytning till den aktuella produkten. Därigenom säkerställs att för- säljningen dels kommer vara av mycket begränsad omfattning, dels inte på något sätt kommer att utgöra ett alternativ till den detaljhan- del med alkoholdrycker som Systembolaget bedriver. Vid gårdsför- säljning bör det för det andra begränsas hur mycket som får säljas till en kund per köptillfälle. Eftersom besöket ska stå i centrum bör rikt- märket vara att det ska vara fråga om en souvenir som konsumenten kan köpa med sig från besöket. Dessa villkor innebär att den even- tuella konkurrensfördel gårdsförsäljare får i förhållande till utlands- baserade tillverkare är mycket begränsad. Genom sådana villkor knyts också gårdsförsäljningen tydligt till dryckesproducenternas roll i besöksnäringen. Gårdsförsäljning bör vidare vara förbehållen småskaliga tillverkare av alkoholdrycker. Detta exkluderar ett fåtal större dryckestillverkare och bedöms framför allt minska riskerna för låga försäljningspriser vid gårdsförsäljning.

Utredningen bedömer att en modell för gårdsförsäljning som in- nefattar alla kategorier av alkoholdrycker med de övergripande vill- kor som anges ovan är förenlig med EU-rätten. Modellen bedöms inte heller innebära att det svenska detaljhandelsmonopolets fören- lighet med EU-rätten skulle äventyras. Utifrån ett EU-rättsligt per- spektiv finns heller inga hinder mot att införa en smalare modell för gårdsförsäljning än den som beskrivs ovan. Utredningsdirektiven anger att om alternativa modeller identifieras, ska dessa redovisas in-

124

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

klusive deras för- och nackdelar. Närmast till hands torde vara att i så fall ytterligare begränsa vilka alkoholdrycker som ska ingå och vil- ken form av tillverkning som ska vara tillåten. En sådan alternativ modell skulle kunna avse enbart jästa drycker (dvs. öl, vin och andra jästa drycker), där huvuddelen av råvarorna som ger alkoholdrycken dess karaktär har producerats på den egna gården. Detta skulle in- kludera betydligt färre tillverkare än huvudförslaget och exempelvis exkludera samtliga destillerier och i princip alla ölbryggerier. Följ- aktligen skulle de positiva effekterna för näringslivet, landsbygden, småföretagare och sysselsättning bli mindre utan att begräns- ningarna bedöms vara nödvändiga ur EU-rättsligt eller folkhälsopo- litiskt perspektiv. Om en sådan begränsad modell införs, skulle det efter viss tid kunna utvärderas om det är lämpligt att bredda den i enlighet med den modell som utredningen förordar.

10.2Vad som ska avses med gårdsförsäljning

10.2.1Formerna för gårdsförsäljning

Förslag: Med gårdsförsäljning ska avses detaljhandel med alko- holdrycker på tillverknings- eller vinodlingsstället i samband med ett studiebesök eller en föreläsning som erbjuds allmänheten mot betalning och som har anknytning till den aktuella alkohol- drycken.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om de studiebesök och föreläsningar som avses i första stycket.

Försäljning från ett tillverknings- och vinodlingsställe

Utredningsdirektiven definierar inte vad som avses med gårdsför- säljning. Det är därför upp till utredningen att definiera begreppet med beaktande av vad som sägs i direktiven bl.a. om de EU-rättsliga ramarna samt närings- och folkhälsopolitiska utgångspunkterna. Som framgår av utredningens EU-rättsliga analys (kapitel 9), bedömer utredningen att det är möjligt att införa gårdsförsäljning i Sverige och att begränsa sådan försäljning till tillverkningsställen. EU-dom- stolens praxis visar enligt utredningen att den eventuella diskrimine-

125

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

ring som detta skulle innebära i förhållande till tillverkare i andra länder, kan rättfärdigas EU-rättsligt under vissa förutsättningar. Varken de närings- eller alkoholpolitiska utgångspunkterna talar heller för att inkludera annat än försäljning från ett tillverkningsställe i landet. Som huvudregel bör gårdsförsäljning därför endast vara tillåten på ett ställe i landet där alkoholdrycker tillverkas.

Det förekommer att vinodlare låter tillverkningen av vinet ske på annan plats. Liksom andra lantbruks- och landsbygdsföretag, är det vanligt att vinodlare bedriver olika delar av verksamheten i olika bo- lag – de areella tillgångarna ligger ofta i ett enskilt bolag, medan en förädlingslokal kan ligga i ett aktiebolag, och kanske på en annan fastighet – tillköpt, samägd, eller arrenderad. Det förekommer också att vinodlare, ibland i kooperativ med andra vinodlare, låter tillverk- ningen av vin utföras av en extern aktör för att sedan ta tillbaka vinet för skattelagring på odlingsstället. Branschföreträdare har framfört att det i sådana fall är vanligt att ha besöksverksamheten knuten till vingården och inte till själva tillverkningsstället. Till utredningen har framförts önskemålet att även dessa odlare ska få bedriva gårdsför- säljning på i övrigt samma villkor som tillverkare.

Det är onekligen så att den som producerar råvara som används vid tillverkning av alkoholdrycker har en koppling till den förädlade produkten. Detta gäller särskilt om råvaran är den huvudsakliga in- grediensen i drycken. Utredningen anser att sådana odlare bör tillå- tas att bedriva gårdsförsäljning. Eftersom möjligheten för odlare att bedriva gårdsförsäljning utgör ett undantag från huvudregeln om att gårdsförsäljning ska ske enbart från ett tillverkningsställe, bör dock den möjligheten regleras snävt. Det förekommer odlare av allt ifrån druvor, äpplen, päron och andra frukter, men också bär, rotfrukter och olika sädesslag m.m. vars produkter används som råvara vid pro- duktion av alkoholdrycker. Utredningen har dock uppfattat det som att det framför allt är vinodlare som efterfrågar möjligheten att be- driva gårdsförsäljning. Vinodlare får också anses, i jämförelse med andra råvaruproducenter, ha en särskild koppling till de aktuella alkoholdryckerna. Möjligheten till gårdsförsäljning från odlingsstället bör därför enbart gälla för vinodlare. En förutsättning bör vara att vinet som säljs har tillverkats av druvor uteslutande från de egna odlingarna.

126

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

Endast i samband med ett kunskapshöjande arrangemang

Gårdsförsäljning ska inte utgöra ett alternativ till Systembolagets de- taljhandel med alkoholhaltiga drycker. Enligt utredningens bedöm- ning talar starkt vägande EU-rättsliga skäl för att en reglering av gårds- försäljning behöver säkerställa att besöket, snarare än försäljningen, står i centrum. I delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98) fö- reslogs ett villkor om att gårdsförsäljning ska få ske enbart i samband med en betald upplevelsetjänst på tillverkningsstället, i form av ex- empelvis ett studiebesök och/eller föreläsning med anknytning till den aktuella alkoholdrycken. Utredningen konstaterar att ett sådant villkor kopplar gårdsförsäljning till besöksnäringen och säkerställer att försäljningsformen är väsensskild sådan detaljhandel som exem- pelvis sker på Systembolaget. Även denna utredning bedömer mot den bakgrunden att gårdsförsäljning endast ska få bedrivas i samband med någon form av besöksarrangemang med anknytning till den ak- tuella drycken.

Utredningen bedömer att det finns en omfattande acceptans i branschen för ett krav på att vid gårdsförsäljning tillhandahålla nå- gon form av upplevelsearrangemang med anknytning till produkten. Gårdsförsäljning lyfts fram som ett sätt att utveckla och stärka be- söksdelen i verksamheten snarare än som en kanal för att kunna sälja stora volymer. Av Swecos branschanalys (bilaga 3) framgår vidare att branschrepresentanter väntar sig att gårdsförsäljning ska ge ökat värde för den totala besöksupplevelsen – att t.ex. efter en dryckes- provning eller en rundtur på tillverknings- eller odlingsstället kunna sälja ett par flaskor av drycken. Det har dock framförts önskemål till utredningen om att det inte bör vara ett villkor att kunden vid varje enskilt köptillfälle ska ha genomgått besöksarrangemanget för att tillåtas att köpa alkoholdrycken. Utredningen har förståelse för den invändningen. Det kan upplevas som svårt att förklara för en åter- kommande kund att denne inte får göra ett nytt inköp utan att ge- nomgå upplevelsetjänsten en gång till. Det skulle dock inte vara möj- ligt att säkerställa att besöket, snarare än köpet, står i centrum om det skulle räcka med att enbart erbjuda ett upplevelsearrangemang. Därmed skulle risk uppstå för att gårdsförsäljning, för de specifika drycker som säljs på gården, framstår som en detaljhandelskanal som konkurrerar med Systembolagets monopol. Det skulle inte heller vara möjligt att säkerställa att de kvantitativa begränsningarna (se

127

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

nedan) upprätthålls, om det var möjligt att utan vidare återvända efter en kort stund och köpa en ny kvot. En sådan modell skulle där- för enligt utredningens bedömning inte vara förenlig med utgångs- punkten att gårdsförsäljning ska vara turismrelaterad och av sällan- köpskaraktär, och skulle därmed kraftigt försämra möjligheterna att rättfärdiga gårdsförsäljning EU-rättsligt vid sidan av ett bevarat detaljhandelsmonopol. Utredningen anser därför att gårdsförsälj- ning enbart bör tillåtas i samband med att kunden tar del av ett så- dant arrangemang.

Vilka typer av arrangemang bör då möjliggöra för gårdsförsälj- ning? För det första ska arrangemanget ha en koppling till de aktu- ella alkoholdryckerna. Arrangemanget kan således inte avse t.ex. rid- ning, älgsafari, dansuppvisning eller något annat som inte är relaterat till tillverkningen eller de aktuella alkoholdryckerna i övrigt. Arran- gemanget bör också ha ett kunskapshöjande inslag. Det bör alltså handla om ett besök i studiesyfte på tillverkningsstället eller ett arrangemang med ett föreläsande inslag. Utöver studiebesök bör det kunna handla om en föreläsning om hur alkoholdryckerna framställs, dryckernas historia och utveckling över tiden, en måltidsupplevelse med ett föreläsande inslag där man får lära sig och prova på att kombinera mat och vin och kurser av olika slag, t.ex. om vintillverk- ning, lagring av den aktuella drycken, ölbryggning, kryddning m.m. Enbart servering av de aktuella alkoholdryckerna med eller utan servering av mat bör inte vara tillräcklig. Däremot bör en dryckes- provning som inkluderar ett föreläsande inslag med anknytning till de provade produkterna utgöra ett godtagbart arrangemang.

Arrangemanget bör tillhandahållas i anslutning till det tillverk- nings- eller odlingsställe där gårdsförsäljningen bedrivs. Den bör ske mot betalning och vara tillgänglig för allmänheten. Eftersom arrange- manget ska ha ett kunskapshöjande inslag är det naturligt att det bör ha en viss varaktighet. Det bör alltså vara fråga om ett arrangemang som har ett reellt innehåll och inte bara ett rent fysiskt besök för vilket man tar en inträdesavgift.

Besöksarrangemang av de slag som beskrivs ovan erbjuds redan i dag av många dryckestillverkare. Avsikten med utredningens för- slag är inte att sådana arrangemang som i dag erbjuds ska kunna er- bjudas på ett mindre resurskrävande sätt i samband med gårdsför- säljning. Snarare skulle en sådan utveckling riskera att medföra att gårdsförsäljning inte blir begränsad och besöksrelaterad vilket, som

128

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

nämnts, utgör avgörande utgångspunkter för utredningens förslag. Det bör exempelvis inte vara möjligt att ersätta den typ av fysiska rundvandringar och föreläsningar som i allmänhet erbjuds i dag med förinspelade eller digitala arrangemang som kan erbjudas till ett lägre pris. I syfte att förhindra kringgåenden av den begränsning som kra- vet på upplevelsearrangemang är tänkt att utgöra, bör regeringen el- ler den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att besluta om närmare föreskrifter om arrangemangen. Utöver att förhindra kringgåenden kan närmare föreskrifter främja en enhetlig tolkning av regelverket, vilket också säkerställer lika villkor mellan gårdsför- säljare i hela landet.

Utredningen föreslår att Folkhälsomyndigheten bemyndigas att ta fram de närmare föreskrifterna om besöksarrangemangen. Före- skrifterna bör tas fram i god tid innan reglernas ikraftträdande för att skapa tydliga förutsättningar för tillståndsmyndigheten och den som avser att bedriva gårdsförsäljning.

Om försäljning från tillverkningsstället sker utan att något upp- levelsearrangemang enligt ovan tillhandahålls, kan alkohollagens (2010:1622) straffbestämmelser om olovlig försäljning av alkohol aktualiseras. Det är därför viktigt att den besöksverksamhet som tillhandahålls ingår som en del i tillståndsmyndighetens förhands- prövning.

Ett besöksarrangemang innebär någon form av marknadsföring av de aktuella alkoholdryckerna. Det är därför viktigt att påminna om att alkohollagens regler om marknadsföring också gäller för så- dana arrangemang. Sålunda gäller bland annat att särskild måttfullhet ska iakttas och att marknadsföringsåtgärden inte får vara påträng- ande, uppsökande eller uppmana till bruk av alkohol. Marknads- föringen får inte heller rikta sig till barn och ungdomar som inte har fyllt 25 år (7 kap. 1 § alkohollagen).

Eftersom gårdsförsäljning bara ska vara tillåten i anslutning till ett besöksarrangemang är det naturligt att sådan försäljning inte är till- låten genom distansförsäljning. Detta följer också av att gårdsför- säljning endast kommer att vara tillåten på tillverknings- eller odlings- stället.

129

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

10.2.2Endast i begränsade kvantiteter

Förslag: Vid gårdsförsäljning ska försäljningen till varje enskild person vid samma besökstillfälle inte få överstiga 0,7 liter sprit- dryck, 3 liter vin, 3 liter andra jästa drycker, och 3 liter starköl.

Gårdsförsäljning bör endast vara tillåten i begränsade kvantiteter. Utredningen har i avsnitt 9 redovisat bedömningen att en förutsätt- ning för att gårdsförsäljningen ska vara förenlig med EU-rätten är att den sker i begränsad omfattning och att besöket snarare än för- säljningen står i centrum. Gårdsförsäljning kan mot den bakgrunden inte vara en kanal för att köpa större kvantiteter alkoholdrycker. Riktmärket bör i stället vara att det ska vara fråga om en souvenir som konsumenten kan köpa med sig från besöket. Utredningens förslag är att en enskild person ska få köpa högst 0,7 liter spritdryck, 3 liter vin, 3 liter andra jästa drycker, och 3 liter starköl.2 Det mot- svarar exempelvis sex stycken 50-centilitersburkar starköl eller fyra flaskor vin. Gårdsförsäljning bör alltså inte vara där man som kund köper större kvantiteter alkoholdrycker. För det ändamålet finns i stället Systembolaget.

De angivna gränserna innebär skillnader mellan olika dryckeska- tegorier när det gäller hur mycket som en tillverkare i praktiken kommer att kunna ta betalt för ”en full ranson”. Utredningen bedö- mer dock att dessa skillnader, med hänsyn till syftet med regler- ingen, är motiverade. Tillsammans med kravet på att försäljningen ska ske i samband med ett betalt upplevelsearrangemang, bör de kvantitativa begränsningarna säkerställa att de totala volymerna som kommer att säljas via gårdsförsäljning blir mycket begränsade.

Utredningen har övervägt om gränser bör sättas för hur mycket en tillverkare årligen ska få sälja genom gårdsförsäljning. Syftet med att bestämma sådana gränser skulle vara att skapa större garantier för att den totala försäljningen av alkoholdrycker genom gårdsförsälj- ning blir mycket begränsad. Det är dock inte oproblematiskt att sätta sådana gränser. För det första är det inte självklart hur tillsynen av att gränserna upprätthålls ska gå till. För det andra skulle det

2Detta kan jämföras med normalinköpet per dryckeskategori på Systembolaget 2020 som för en kund som köper öl var 4,2 liter öl (5,5 volymprocent), en kund som köper vin var 2,65 liter vin (13,5 volymprocent) och en kund som köper spritdrycker var 0,77 liter spritdryck (40 volymprocent).

130

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

innebära att tillverkare som utvecklar en attraktiv besöksnäring som lockar många turister som köper med sig dryck efter viss tid på sä- songen måste upphöra med försäljningen, trots att försäljningen till varje enskild kund är mycket begränsad. Det förefaller svårt att mo- tivera en sådan ordning. Utredningen bedömer att de nämnda vill- koren för försäljning är tillräckliga för att tillse att gårdsförsäljning- ens andel av den totala alkoholförsäljningen i Sverige kommer att vara mycket begränsad. Gårdsförsäljningens omfattning bör dock följas efter ikraftträdandet (se kapitel 11).

10.3Vem som ska få bedriva gårdsförsäljning

Förslag: Gårdsförsäljning ska få bedrivas av den som yrkesmäs- sigt tillverkar alkoholdrycker under förutsättning att

1.alkoholdryckerna som säljs är egentillverkade,

2.den karaktärsgivande delen av tillverkningen som inte utgör blandning, spädning, filtrering eller liknande behandling av enklare art sker på tillverkningsstället,

3.tillverkarens produktionsvolym årligen uppgår till högst 75 000 liter spritdrycker, 500 000 liter jästa drycker med upp till 10 volymprocent alkohol eller 200 000 liter jästa drycker med mer än 10 volymprocent alkohol, och

4.tillverkaren är oberoende från tillverkare med produktions- volymer som överstiger de som anges i punkt 3.

Gårdsförsäljning ska även få bedrivas av den som yrkesmässigt odlar druvor som används vid vintillverkning under förutsättning att

1.vinet som säljs har tillverkats av druvor uteslutande från de egna odlingarna, och

2.odlaren har godkänts som upplagshavare för sådana varor enligt 9 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt.

131

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om de tillverkningskrav som avses i första stycket andra punkten.

10.3.1Godkänd upplagshavare

Endast den som yrkesmässigt tillverkar alkoholdrycker eller bedri- ver vinodling bör få bedriva gårdsförsäljning (avsnitt 10.2.1). Det krävs inte tillstånd enligt alkohollagen för att tillverka alkohol- drycker. Däremot ska näringsidkare som bedriver tillverkning av alkoholhaltiga drycker vara godkänd som upplagshavare eller skatte- befriad förbrukare för sådana varor.3 Det är Skatteverket som beslu- tar om sådana godkännanden. Skatteverket får bara godkänna den som är lämplig med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och andra omständigheter.4 Gårdsförsäljning ska även vara tillåten för den som odlar druvor som används vid tillverkning av vin. För sådan råvaruproduktion finns inget krav i alkohollagen på att vara godkänd upplagshavare. Utredningen anser därför att det bör anges i lagen att även den som bedriver gårdsförsäljning från ett vinodlingsställe ska vara godkänd som upplagshavare för varorna.

10.3.2Hantverksmässig tillverkning

Med tillverkning av sprit avses i alkohollagen varje förfarande varige- nom sprit framställs eller utvinns5. Begreppet tillverkning inbegriper således verksamheter som exempelvis endast består av blandning av inköpta komponenter eller spädning. Som framgår ovan är en ut- gångspunkt för utredningens förslag att gårdsförsäljningen ska vara turismrelaterad. En reglering som öppnar för gårdsförsäljning även för den som enbart utför enklare former av vidarebehandling av alkoholdrycker, till exempel spädning, filtrering, sötning eller bland- ning, kan knappast anses svara mot den utgångspunkten. Det kan också ifrågasättas om en sådan ordning skulle vara förenligt med för- slagets alkoholpolitiska utgångspunkter om en restriktiv gårdsför-

32 kap. 1 och 3 §§ alkohollagen.

49 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt (LAS).

52 kap. 2 § alkohollagen.

132

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

säljning. Vissa krav bör därför ställas på tillverkningen för att medge rätt till gårdsförsäljning.

I syfte att bl.a. exkludera enklare former av tillverkning, krävs för att kvalificera till Systembolagets sortiment för lokalt och småskaligt (TSLS), att tillverkningen är hantverksmässig. Kravet på hantverks- mässighet innebär framför allt att den viktigaste karaktärsgivande delen av tillverkningen ska ske hos producenten. Kriteriet om hant- verksmässighet i TSLS-sortimentet har preciserats för olika dryck- eskategorier. Eftersom nya typer av drycker kontinuerligt utvecklas och lanseras i Sverige, finns en inbyggd flexibilitet där Systembolaget kan pröva nya produkter som inte går att inordna i någon av de spe- cificerade villkoren, mot det övergripande kriteriet om hantverks- mässighet. Vanligtvis sker detta i dialog mellan tillverkare och System- bolaget och än så länge har inte någon sådan fråga behövt avgöras av Alkoholsortimentsnämnden.

Utredningen anser att ett krav på hantverksmässighet för att få bedriva gårdsförsäljning bör ta avstamp i det motsvarande villkoret för att tas in i Systembolagets TSLS-sortiment, dvs. att den vikti- gaste karaktärsgivande delen av tillverkningen ska ske på tillverk- ningsstället. Det handlar alltså om att den avgörande förädlingen ska ske på tillverkningsstället. I likhet med vad som gäller i TSLS-sorti- mentet bör det för öl, vin och andra jästa drycker (t.ex. cider), där- med gälla att jäsningen ska ske på tillverkningsplatsen. Det blir något mer komplicerat avseende spritdrycker eftersom det är en kategori som omfattar flera skilda produkttyper. Utgångspunkten för alla former av ”ren” sprit bör dock vara att destillation ska ske på plats. Liksom i TSLS-sortimentet bör det för whisky, rom, brandy (motsva- rande de ursprungsskyddade beteckningarna cognac och armagnac), äppelsprit (motsvarande calvados) och okryddat brännvin, gälla att destilleringen ska ske på tillverkningsplatsen. För gin bör gälla att den andra destilleringen (då kryddorna tillsätts) ska ske på tillverk- ningsplatsen och för kryddat brännvin att destilleringen eller macera- tionen ska ske på produktionsplatsen. För att uppfylla detta krav bör det alltså inte vara tillräckligt att exempelvis endast blanda inköpta komponenter på tillverkningsstället. För så kallade blanddrycker, t.ex. hard seltzer som tillverkas av vissa mindre bryggerier, bör kravet innebära att den alkoholhaltiga delen (för hard seltzer tillverkningen av maltbasen), utöver själva blandningen, sker på tillverkningsstället.

133

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

För att tas in i TSLS-sortimentet finns, utöver kravet att den vik- tigaste karaktärsgivande delen av tillverkningen sker på tillverk- ningsstället, ett krav om att endast ett fåtal personer ska ha varit del- aktiga i tillverkningen. Syftet med ett sådant krav torde vara att ute- sluta fabriksmässig tillverkning där varje moment görs av en särskilt avdelad personal. Det är dock inte självklart att ett sådant krav är ändamålsenligt för att styra mot mer hantverksmässighet. Snarare kan hantverksmässig produktion ofta vara mer resurskrävande i form av mantimmar och kräva mer personal i relation till producerad volym än storskalig fabriksproduktion. Att begränsa hur många per- soner som tillåts vara involverade i tillverkningen riskerar också att begränsa gårdsförsäljningens möjligheter att bidra till att utveckla landsbygden och turismen via mat- och dryckeshantverk. Utred- ningen bedömer därför att det inte bör ställas något sådant krav. Det finns också skäl att tydliggöra att en hantverksmässig tillverkning inte utesluter att delar av produktionen automatiseras. Att automa- tisera en verksamhets produktion är ofta ett nödvändigt steg för att säkerställa hygienisk och teknisk kvalitet, trygga en ergonomiskt sä- ker arbetssituation, samt svara upp mot andra krav som försäljning och distribution för med sig.

Det är viktigt att bestämmelsen om hantverksmässighet tolkas enhetligt i hela landet. Utöver övergripande bestämmelser i alkohol- lagen om att den karaktärsgivande delen av tillverkningen som inte utgör blandning, spädning, filtrering eller liknande behandling av enklare art ska ske på tillverkningsstället, bör därför regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter om tillverkningskravet. Utredningen föreslår att Folkhälsomyndigheten bemyndigas att ta fram sådana föreskrif- ter. Frågan om hantverksmässig tillverkning är en fråga där andra myndigheter såsom Livsmedelsverket och Jordbruksverket sanno- likt besitter särskilda kunskaper. Folkhälsomyndigheten bör därför inhämta den kunskap från andra myndigheter som den bedömer är nödvändig vid utformningen av föreskrifterna.

Utredningen har inte uppfattat att det finns någon efterfrågan på att få bedriva gårdsförsäljning med alkoholdrycksliknande preparat, exempelvis s.k. alkoglass. Trots att alkohollagen föreskriver att dessa produkter ska jämställas med alkoholhaltiga drycker,6 ser utred-

61 kap. 10 a § alkohollagen.

134

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

ningen därför inget skäl att inkludera tillverkare av alkoholdrycks- liknande preparat i rätten till gårdsförsäljning.

10.3.3Småskalighet och oberoende

Utredningen har övervägt om gårdsförsäljning bör vara begränsad till småskaliga och oberoende producenter såsom gäller exempelvis i Finland och Norge. Att förbehålla möjligheten till gårdsförsäljning för småskalig produktion, skulle begränsa andelen tillverkare som tillåts bedriva sådan försäljning. Såväl den allmänna bilden av begrep- pet gårdsförsäljning som vinsterna med sådan försäljning i form av stärkt besöksnäring och måltidsturism, förefaller också vara särskilt kopplat till just småskalig produktion. Omvänt är det sannolikt också småskaliga tillverkare, vilka kanske inte har möjlighet eller vilja att växa i storlek, som är mest beroende av att dra nytta av be- söksnäring och direktförsäljning till konsument för att fortsätta driva verksamhet. Småskalig produktion är generellt också mer kost- sam vilket leder till högre försäljningspriser och därmed minskade risker ur ett folkhälsoperspektiv. I utredningens direktiv hänvisas vi- dare till den ökade efterfrågan av småskaligt producerade alkohol- drycker som ett skäl för att frågan om gårdsförsäljning skulle utredas på nytt.

I Finland är möjligheten till gårdsförsäljning av gårdsvin och hantverksöl reserverad småskalig och oberoende produktion. En till- verkare av gårdsvin i Finland får producera högst 100 000 liter vin per kalenderår för att ges tillstånd till gårdsförsäljning. Motsvarande gräns för hantverksöl är 500 000 liter. Tillverkaren ska dessutom i rättsligt och ekonomiskt hänseende vara oberoende från andra till- verkare. Tillverkaren ska också utöva sin verksamhet fysiskt åtskild från andra tillverkare och får inte tillverka dryckerna på licens.

Det finns även argument som talar emot ett krav om småskalighet och oberoende. Det mest uppenbara är att sådana krav riskerar att vara tillväxthämmande för mindre aktörer som vill växa. I Finland motiveras kravet om småskalighet med att det säkerställer att verk- samheten är begränsad, traditionell och hantverksbetonad, i linje med EU-domstolens uttalanden i målet Visnapuu.7 Det går visserli- gen att argumentera för att detta bör kunna säkerställas genom de

7RP 100/2017 rd, s. 76.

135

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

krav som tidigare har nämnts om hantverksmässighet, begränsade försäljningsvolymer per köp samt att köpen ska ske i samband med ett betalt besöksarrangemang. Som påpekats ovan utgör dock pris- tillgängligheten, i form av möjligheten att sätta låga priser, en risk som ökar ju mer storskalig en verksamhet är. Ett krav på småskalig- het är enligt utredningen därför motiverat ur alkoholpolitiskt per- spektiv, för att säkerställa att gårdsförsäljning inte utgör en kanal för att sälja prispressade alkoholdrycker.

Med anledning av vad som anförts ovan, bedömer utredningen att möjligheten till gårdsförsäljning ska vara reserverad för småskaliga tillverkare av alkoholhaltiga drycker. I Finland är gränsen för att få sälja starköl från produktionsstället en årlig produktionsvolym på högst 500 000 liter. Utredningen bedömer att samma gräns bör gälla i Sverige. Det bedöms rimligt att cider är föremål för motsvarande gräns som starköl. Därför bör gränsen om 500 000 liter gälla för alla jästa drycker med upp till 10 volymprocent alkohol. Med utgångs- punkten att starköl och cider har en alkoholhalt på 5,5 volymprocent, skulle det motsvara 27 500 liter ren alkohol per år. När det gäller star- kare jästa drycker, exempelvis vin och fruktvin samt spritdrycker, bör gränserna vara lägre än för öl och cider. Motsvarande volymer ren sprit för jästa drycker med mer än 10 volymprocent alkohol, med utgångs- punkten att dessa i regel har en alkoholhalt på 13,5 volymprocent alkohol, skulle med avrundning vara 200 000 liter. Slutligen skulle motsvarande volymer ren sprit för spritdrycker, med utgångs- punkten att dessa i regel har en alkoholhalt på 40 volymprocent al- kohol, med avrundning vara 75 000 liter. Dessa produktionsvolymer bör därför vara de högsta årliga produktionsvolymerna hos en tillver- kare för att denne ska medges rätt att bedriva gårdsförsäljning.

Utifrån rapporterade produktionsvolymer 20208 skulle småska- lighetskravet medföra att de 14 största ölbryggerierna inte fick be- driva gårdsförsäljning. Detsamma gäller för de fyra största cider- tillverkarna, de åtta största sprittillverkarna och två tillverkare av jästa drycker med över 7 volymprocent alkohol. 9 Några av dessa till- verkare är mycket stora. De ölbryggerier som skulle uteslutas står tillsammans för 96,3 procent av den totala mängden starköl som till- verkas i Sverige. De åtta största sprittillverkare som utesluts står till-

8Produktionsmängder som har rapporterats till Folkhälsomyndigheten.

9Utredningen har inte haft tillgång till statistik med skärningsgränsen tio volymprocent alkohol som förslaget anger. Statistiken avseende jästa drycker under sju volymprocent bedöms dock vara relativt rättvisande för vilka som kommer att påverkas av de föreslagna gränserna.

136

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

sammans för 99,7 procent av den totala tillverkningen av sprit i Sverige.

De angivna gränserna kommer även innebära att bl.a. några växande, men i ett internationellt perspektiv fortfarande mycket små, destillerier som är lokaliserade i norra Sverige på landsbygd eller glesbygd skulle exkluderas från möjligheten att bedriva gårdsförsälj- ning. De allra flesta tillverkarna av alkoholdrycker kommer dock inte vara i närheten av att påverkas av dessa gränser. 317 av 356 öl- bryggerier rapporterade exempelvis lägre produktionsvolymer än 100 000 liter 2020. 61 av 75 tillverkare av spritdrycker rapporterade lägre produktionsvolymer än 10 000 liter, 37 av 44 tillverkare av cider och andra jästa drycker med mindre än sju volymprocent alkohol, rapporterade produktionsvolymer som understiger 55 000 liter. När det gäller vin och andra jästa drycker med mer än sju volymprocent alkohol, rapporterade 54 av 65 produktionsvolymer under 10 000 liter.

Sammantaget skulle konsekvensen av småskalighetskravet vara att 28 av de tillverkare som rapporterat störst produktionsvolymer 2020 exkluderas från möjligheten att bedriva gårdsförsäljning, varav majoriteten utgör ölbryggerier. Dessa tillverkare torde dock redan ha produkter i Systembolagets fasta sortiment och/eller vissa export- framgångar. Därför bör de inte vara i lika stort behov av gårdsförsälj- ning som den stora majoriteten av dryckestillverkarna som exempelvis enbart har några få produkter i Systembolagets TSLS-sortiment eller som säljer till serveringsställen.

Genom kravet på småskalighet får de större tillverkarna alltså inte bedriva gårdsförsäljning. Däremot skulle enbart ett sådant krav inte hindra större tillverkare, som inte får bedriva egen gårdsförsäljning, från att kringgå volymbegränsningarna genom att exempelvis eta- blera mindre tillverkningsställen eller genom olika samarbeten där de utövar inflytande över mindre tillverkare. Eftersom syftet med begränsningen är att utesluta de större tillverkarna, finns det enligt utredningen skäl att genom reglering säkerställa att en sådan ut- veckling förhindras.

Med utredningens förslag kommer det enbart att vara tillåtet att sälja de drycker som har tillverkats på platsen där försäljningen sker eller från en vinodlingsplats. Utredningens förslag öppnar alltså inte för att bedriva gårdsförsäljning från exempelvis ett s.k. spökbryg- geri10 där ingen öl tillverkas, eller från ett besöksställe som en tillver-

10Dvs. som hyr in sig i någon annans bryggeri och bedriver tillverkningen där.

137

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

kare har etablerat utan egen tillverkning. Utredningen föreslår där- utöver att den som bedriver gårdsförsäljning ska vara oberoende från tillverkare med produktionsvolymer som överstiger de volymer som möjliggör gårdsförsäljning. Att en gårdsförsäljare ska vara obero- ende från större dryckestillverkare bör innebära att det inte får före- komma ett beroende exempelvis på ledningsnivå eller vad gäller äga- randelar eller rösträtt i bolaget. Ett gårdsförsäljningstillstånd skulle därmed inte kunna ges till ett bolag i samma koncern som en dryckes- tillverkare med en produktionsvolym som överstiger de ovan an- givna, eller till en tillverkare med samma personer i ledningen eller som på annat sätt står i ett beroendeförhållande till en sådan tillver- kare. Vid tolkningen av vad som ska anses utgöra en beroendeställ- ning bör vägledning hämtas från tillämpningen av artikel 4.2 i rådets direktiv 92/83/EEG av den 19 oktober 1992 om harmonisering av strukturerna för punktskatter på alkohol och alkoholdrycker.11

Oberoendekravet gäller i förhållande till större tillverkare och hindrar alltså inte exempelvis olika former av samarbeten mellan mindre tillverkare som får bedriva gårdsförsäljning. Dock får flera tillverkare inte utnyttja ett gemensamt utrymme för att bedriva gårdsförsäljning, se avsnitt 10.9.1.

Utredningen har övervägt om det bör regleras att en tillverkare endast ska få bedriva gårdsförsäljning på en plats. Det är dock svårt att se att gårdsförsäljning, med de begränsningar som föreslås gälla för försäljningsformen, kommer att uppfattas som en kommersiellt tillräckligt attraktiv försäljningsform för att ensamt motivera etable- ring av flera tillverkningsställen. Detta särskilt då möjligheten till gårdsförsäljning är reserverad för småskaliga tillverkare som ska vara oberoende från större koncerner. Risken för en utbredd sådan ut- veckling bedöms vara mycket liten. Vidare kommer det som nämnts enbart att vara tillåtet att sälja de drycker som har tillverkats på plat- sen där försäljningen sker eller från en vinodlingsplats. Någon sär- skild reglering med innebörden att en tillverkare endast ska få be- driva gårdsförsäljning på en plats föreslås därför inte.

11Se bl.a. mål C‑83/08, Glückauf Brauerei GmbH mot Hauptzollamt Erfurt.

138

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

10.4Andra överväganden

Bedömning: Det bör inte vara ett krav att råvaran odlas på den egna gården eller att verksamheten är lokaliserad på landsbygden för att få bedriva gårdsförsäljning.

10.4.1Egen eller lokal produktion av råvara

Från vissa håll har föreslagits att möjligheten att bedriva gårdsför- säljning bör vara reserverad för tillverkare som producerar råvaran till drycken på den egna gården. Det går att argumentera för att ett sådant krav tydligare skulle knyta regleringen till vad som i allmän- het avses med begreppen gård och gårdsförsäljning. Ett krav på egen råvaruproduktion skulle beroende på hur det formuleras också kunna vara ett verktyg för att styra gårdsförsäljning mot verksamheter på landsbygden.

Krav på egen råvarutillverkning förekommer i de finska och norska reglerna om gårdsförsäljning. I Norge är det sedan 2016 tilllåtet för tillverkare av vissa inhemska typer av alkoholdrycker (t.ex. äppelvin, päronvin och mjöd), att sälja dessa från tillverkningsstället efter tillstånd från kommunen.12 Som villkor anges att minst en tredjedel av ingredienserna som ger produkten dess karaktär ska vara egenprodu- cerade. På liknande sätt anges i de finska reglerna om gårdsförsäljning av s.k. gårdsvin, att minst 50 procent av råämnena ska härstamma från tillståndshavarens egna odlingar eller från odlingar som denne besit- ter.13 Motsvarande villkor gäller inte för gårdsförsäljning av hantverks- öl i Finland.

Viss egen råvaruproduktion är också ett krav för att få erbjuda provsmakning av alkoholhaltiga drycker från tillverkningsstället i Sverige. Möjligheten att erhålla ett särskilt provsmakningstillstånd för att kunna erbjuda provsmakning från produktionsstället infördes i samband med införandet av den nya alkohollagen som trädde i kraft den 1 januari 2011. I lagens 8 kap. 7 § anges att alkoholdryckerna ska vara tillverkade från råvaror som producerats på den egna gården. Vad som avses med råvaror och gård är sparsamt behandlat i förar- betena. Det anges inte heller hur stor andel av råvarorna som ska vara

12§ 3-1b. och § 1-7f. i lov om omsetning av alkoholholdig drikk m.v. (alkoholloven).

132 a § förordning om alkoholdrycker och sprit 1994/1344.

139

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

egenproducerade.14 Det fanns åtminstone inledningsvis en osäkerhet avseende hur detta villkor skulle tolkas. I en riksdagsmotion från 2012 ansågs exempelvis lagens krav om att råvarorna måste produce- ras på den egna gården vara ensidigt anpassat för vinproducenter, och att de i praktiken omöjliggjorde för mikrobryggerier att erbjuda provsmakning då dessa i regel köper in alla sina råvaror.15 Motio- närernas yrkande om lagändring avslogs dock. År 2015 blev tillämp- ningen av 8 kap. 7 § alkohollagen föremål för prövning i Kammar- rätten i Stockholm.16 Målet gällde om bryggeriet STHLM Brewing Co. AB kunde medges särskilt tillstånd för provsmakning av egen- tillverkade alkoholdrycker när bolaget var beläget i ett tätbebyggt område och den egna råvaruproduktionen enbart bestod i produk- tion av jäst. Kammarrätten ansåg att det inte gick att tolka bestäm- melsen på så sätt att samtliga råvaror eller en viss given andel av rå- varorna ska vara egenproducerade. Däremot ska, enligt kammarrät- ten, de egenproducerade råvarorna ha en betydelse för drycken eller tillverkningsprocessen som inte är oväsentlig, vilket Kammarrätten ansåg att jäst har vid ölproduktion. Huruvida råvarorna produceras på landsbygden eller i en mer tätbebyggd miljö kunde enligt kam- marrätten inte påverka tillämpningen av 8 kap. 7 § alkohollagen.

Den 11 mars 2021 hade 111 tillverkare av alkoholdrycker tillstånd för provsmakning. 14 avsåg spritdrycker, 13 vin, 9 andra jästa drycker och övriga 75 öl. De tillverkare som erbjuder provsmakning inom ramen för ett stadigvarande serveringstillstånd är inte inkluderade i dessa siffror. I den branschundersökning som LRF genomförde 2020 och som refereras i bilaga 3, uppger cirka 75 procent av de svarande ölbryggerierna att de erbjuder dryckesprovningar. Upp- gifter till utredningen från Kommunala alkoholhandläggares före- ning (KAF) gör dock gällande att kravet på egen råvaruproduktion tolkas olika i kommunerna även efter kammarrättens dom 2015.

Hur skulle då ett krav på egen råvaruproduktion för att få bedriva gårdsförsäljning slå i Sverige? Villkor likt de som gäller i Norge och Finland vid försäljning av gårdsvin från tillverkningsstället, dvs. att en viss minsta andel av råvarorna ska vara tillverkade på den egna gården, torde vara möjligt att uppfylla av många svenska tillverkare av frukt- och bärviner, cider och vin. Det är däremot sannolikt att

14Prop. 2009/10:125.

15Motion 2012/13:So455 av Johan Hultberg och Jan R Andersson (M).

16Kammarrätten i Stockholms dom den 24 februari 2015 i mål nr 6374-14.

140

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

ett sådant villkor skulle exkludera de allra flesta bryggerierna och destillerierna. Uppgifter till utredningen gör exempelvis gällande att endast ett (1) svenskt bryggeri odlar egna råvaror utöver jästen. Ett sådant villkor skulle även, enligt uppgifter till utredningen, exklu- dera åtminstone de allra flesta destillerierna. Det har framförts in- vändningar mot den typen av villkor också från vissa råvaruproduce- rande tillverkare av alkoholdrycker, som menar att de trots den egna produktionen kan vara beroende av inköpta råvaror exempelvis un- der år med dåliga skördar.

Ett alternativ till krav på egen råvaruproduktion skulle kunna vara att ange att en viss andel av de för dryckens karaktär väsentliga råva- rorna ska vara lokalt producerade, exempelvis inom ett avstånd om 10 mil från tillverkningsstället.

Utredningen gör avseende frågan om egen eller lokal tillverkning av råvara följande bedömning. Såsom kravet på egen råvaruprodukt- ion i reglerna om provsmakning hittills har tolkats av domstolar, ut- gör det inte ett särskilt starkt begränsande villkor. I praktiken fram- ställer exempelvis de allra flesta svenska bryggerier jästen som an- vänds i tillverkningen av ölet, vilket har ansetts tillräckligt för att få erbjuda provsmakning. Ett mer styrande och avgränsande villkor än det som gäller för provsmakning skulle vara att som i Norge och Finland ange att en viss minsta andel av råvarorna ska vara produce- rade på gården. Det går dock att konstatera ett sådant krav skulle vara mycket exkluderande särskilt inom andra kategorier av alkohol- drycker än vin och cider. För dryckestillverkning med spannmål som huvudsaklig råvarukälla, dvs. främst öl och spritdrycker, skulle det vara mycket svårt att uppfylla ett sådant krav. Spannmålsproduk- tionen är en produktionsinriktning som i primärproduktionsled är mycket storleksrationaliserad såväl i Sverige som globalt, och hela dess värdekedja är inriktad på storskalighet. Få, om ens någon, dryckesproducent i Sverige förmår i dag att bedriva en dryckestill- verkning som inkluderar egen spannmålsproduktion. Detsamma gäller produktionen av malt, vilken också har utvecklats mot stor- leksrationalisering. Det finns endast ett fåtal små mälterier i Sverige.

Ett krav om egen råvaruproduktion skulle styra gårdsförsäljning till verksamheter på landsbygden, vilket kan anses tydligare svarar mot hur begreppet gårdsförsäljning i allmänhet uppfattas. Att enbart tillåta gårdsförsäljning på landsbygden skulle också begränsa till- gängligheten vilket kan ha betydelse ur ett folkhälsopolitiskt per-

141

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

spektiv. Frågan som utredningen har att ta ställning till är dock om ett sådant avgränsande villkor bedöms vara nödvändigt. Som utred- ningen har angett inledningsvis i detta kapitel (avsnitt 10.1), bör det övergripande syftet med gårdsförsäljning i Sverige vara att stärka besöksnäringen, och dryckesproduktionen som en del i den, inom ramen för en restriktiv alkoholpolitik. Även om stärkt besöksnäring ofta lyfts fram som ett medel för att utveckla landsbygden, är besöksnäringen givetvis viktig även för mer tätbebyggda delar av Sverige.

Skulle då den tillgänglighetsbegränsning som ett krav om egen råvaruproduktion innebär, vara nödvändig ur ett folkhälsoperspek- tiv? Den folkhälsoanalys som utredningen har uppdragit åt Sweco att utföra visar att gårdsförsäljning även utan ett krav om egen råva- ruproduktion kommer att vara mycket begränsad. Med de föreslagna villkoren som styr bl.a. försäljningstider, priser och tillåtna kvantite- ter, samt med krav på att försäljning endast får ske i anslutning till ett studiebesök eller föreläsning mot betalning, uppskattar Sweco att gårdsförsäljning kommer att uppgå till 0,34 procent av den totala an- skaffningen av alkohol 2025 (se bilaga 4). Med ett antagande om att 30 procent av gårdsförsäljningen kommer att ersätta köp som annars skulle göras på exempelvis Systembolaget eller restaurang, vilket Sweco har bedömt vara rimligt, skulle de alkoholrelaterade skadorna och dödsfallen därmed öka med 0,22 procent efter samma tid. Med en sådan s.k. substitutionsgrad om enbart 15 procent beräknas ska- dorna och dödsfallen öka med 0,27 procent. Varje ökning av alko- holrelaterade skador är naturligtvis negativ. Den ökning av skador och dödsfall som Sweco har räknat fram som följd av gårdsförsälj- ning får dock betraktas som ytterst begränsad. Även med den högsta skattade ökningen av dödsfall enligt Swecos analys, som utgår från 0 procent substitutionsgrad och metodiken från Stockwell (2017), är ökningen mindre än en tiondel av standardavvikelsen för antalet dödsfall mellan 2000–202017. T.o.m. vid en sådan överskattning av antalet dödsfall till följd av gårdsförsäljning skulle ökningen alltså

17Socialstyrelsens dödsfallsindex. Detta index är dessutom lågt i jämförelse med skattningarna Sweco får fram med hjälp av metodiken från Stockwell (2017), vilket används ovan. Detta överdriver ytterligare effekten på alkoholrelaterade dödsfall. Jämför vi i stället de värden som Sweco får fram utifrån Socialstyrelsens metodik handlar det om 6,58 dödsfall (0 procent sub- stitutionseffekt) relaterat till standardavvikelsen om 96,43, vilket blir ungefär en femtondel. Enligt Socialstyrelsens dödsfallsindex har det i genomsnitt dött 2000 personer årligen mellan 2000–2020 till följd av alkohol, och även om antalet varierar mellan åren uppvisar statistiken inga långsiktiga tendenser att öka eller minska.

142

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

svårligen gå att urskilja från den årliga variationen, och bör därmed anses sakna en märkbar effekt på antalet dödsfall till följd av alkohol.

Gårdsförsäljningens omfattning kommer också vara mycket be- gränsad i förhållande till Systembolagets försäljning. Räknat i ren alkohol skulle de volymer som enligt Sweco kommer att säljas genom gårdsförsäljning 2025, att motsvara 0,5 procent av System- bolagets försäljning 2019.18 Även i förhållande till den svenska pro- duktionen av alkoholdrycker kommer det vara mycket begränsade volymer som säljs via gårdsförsäljning. Inom respektive dryckes- kategori skulle gårdsförsäljningen motsvara 1 procent av den svenska tillverkningen av starköl, 0,06 procent av sprittillverkningen samt 1,3 procent av tillverkning av vin och andra jästa drycker.

Finns då några andra folkhälsopolitiska skäl som talar för ett be- hov av att ställa krav som knyter gårdsförsäljning till landsbygden? Sweco har i sin analys av folkhälsoeffekterna påpekat att gårdsför- säljning i tätort skulle öka den fysiska tillgängligheten på ett annat sätt än om den enbart var tillåten på landsbygden. Utöver att flera tillverkare i så fall ges möjlighet att bedriva gårdsförsäljning, innebär gårdsförsäljning i städer en ökad fysisk närhet till en större del av befolkningen. Trots kraven om att genomgå ett studiebesök eller en föreläsning i samband med köpet, är det inte osannolikt att tröskeln för att besöka en tillverkningsplats kan vara lägre i städer än på lands- bygden. Detta har dock tagits i beaktande vid beräkningen av siff- rorna ovan. Det kan vidare konstateras att tillgängligheten till alko- holdrycker redan i dag är hög i städerna. Att köpa alkoholdrycker genom gårdsförsäljning kommer att vara både dyrare och svårare än att köpa motsvarande drycker på Systembolaget. Det ökade intresse för alkoholhaltiga drycker som gårdsförsäljning eventuellt kan bidra till, behöver inte heller nödvändigtvis leda till ökad konsumtion. Kopplingen till tillverkningsplatsen och besöksarrangemanget torde stimulera intresset för råvaror, miljö, tillverkningsmetodik, smaker- na, kombinationen med mat, lokala hantverket och kvaliteten i själva drycken snarare än stora kvantiteter och hög alkoholhalt. Samman- taget ser inte utredningen att det ur ett folkhälsoperspektiv finns något behov av att begränsa gårdsförsäljning till att bara vara tillåten om råvaran är egen- eller lokalt producerad.

18Gårdsförsäljning av vin skulle enligt dessa beräkningar uppgå till 0,2 procent av System- bolagets försäljning av motsvarande kategori, spritdryck till 0,3 procent, starköl till 1 procent samt cider och andra jästa drycker till 3,9 procent.

143

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

10.4.2Lokalisering på landsbygd

Begreppet gårdsförsäljning för tankarna till en verksamhet på lands- bygden. Att knyta gårdsförsäljning till landsbygden skulle innebära en tillgänglighetsbegränsning i jämförelse med att tillåta gårdsför- säljning även i större tätorter. Samtidigt kan konstateras att en sådan begränsning skulle minska de näringsmässiga vinsterna med gårds- försäljning och innebära att en relativt stor andel tillverkare av fram- för allt öl, cider och spritdrycker exkluderas. Det skulle också inne- bära en konkurrenssnedvridning som kan ifrågasättas, om det inte finns starkt vägande skäl som talar för en sådan begränsning. Det är inte heller osannolikt, även utan ett landsbygdskrav, att intresset för och vinsterna med gårdsförsäljning kommer att vara som störst på landsbygden eftersom tillverkarna där inte har samma möjligheter att saluföra sina produkter på Systembolag genom TSLS-sortimentet.19

Det viktigaste skälet för att begränsa gårdsförsäljningen till lands- bygd skulle enligt utredningen vara folkhälsopolitiskt. Därigenom skulle gårdsförsäljning ännu tydligare ges karaktären av ett i förväg planerat turistbesök. Risken för spontana inköp av alkoholhaltiga drycker, vilken redan innan torde vara mycket begränsad med tanke på kravet om att försäljningen ska ske i samband med ett betalt upp- levelsearrangemang, torde därmed minska ytterligare. Å andra sidan kan anföras att tillgängligheten till alkohol i städer redan i dag är hög och att påverkan på tillgängligheten därmed bör vara lägre i städer än på landsbygden (se avsnitt 10.4.1).

Vad som utgör landsbygd är inte självklart. Jordbruksverket har sedan 2015 en landsbygdsdefinition som delar in kommunerna i sex olika kategorier, från mycket glesa landsbygdskommuner i den ena änden till storstadskommuner i den andra. Indelningen i de sex kate- gorierna baseras på Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analysers rapport Bättre statistik för en bättre regional- och landsbygdspolitik, 2014:04, och görs på basis av befolkningstäthet, befolkningsstorlek och befolkningens närhet till större befolknings- koncentrationer. Denna definition utgår alltså från kommunnivån. Av den anledningen får den anses sämre lämpad för att fastställa om en specifik verksamhet inom en kommun är lokaliserad på landsbyg-

19För att komma i fråga för inköp som TSLS-artikel krävs att artikeln produceras lokalt, inom ett avstånd om högst femton mil från den/de butiker som artikeln köps in till. En producent i eller nära en större stad har därför typiskt sett möjlighet att ingå i TSLS-sortimentet i flera butiker än en producent på landsbygden där det finns färre Systembolagsbutiker inom femton mil.

144

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

den. Ett annat sätt att definiera landsbygd är att utgå från Statistiska Centralbyråns (SCB:s) befolkningsstatistik. SCB har inte någon egen definition av landsbygd. Däremot tar SCB kontinuerligt fram uppgifter för så kallade statistiska tätorter. SCB har inget särskilt uppdrag om att ta fram sådan statistik men har gjort så sedan 1960- talet. Den senaste mätningen gjordes 2018 och innan det år 2015. Vad som avses med tätort i SCB:s statistik beskrivs i myndighetens meddelande för Statistiska tätorter 2018.20 Normalt gäller att en tät- ort har minst 200 invånare och att varje hus är högst 200 meter från ett annat hus inom tätorten. Utifrån uppgifter från bl.a. registret över totalbefolkningen, Lantmäteriets adressregister och fastighets- karta samt företagsregistret, publicerar SCB detaljerade kartor över tätortsgränserna och förteckningar som visar bl.a. befolknings- antalet i respektive tätort.

Den tätortsindelning som SCB använder sig av är en del av SCB:s statistik om markanvändning och är framtagen för just statistik- ändamål. Det förekommer dock att tätortsindelningen ligger till grund för normgivning där behov finns att definiera vad som utgör landsbygd. Ett exempel på sådan normgivning är Jordbruksverkets föreskrifter inom ramen för EU:s landsbygdsprogram där myndig- heten har föreskrivit en definition som styr vilka verksamheter som är stödberättigade i programmet. Något förenklat definieras lands- bygd i föreskrifterna som områden utanför tätorter med mer än

3000 invånare enligt SCB:s befolkningsstatistik.21 Det betyder alltså att verksamheter som är lokaliserade utanför tätorter utgör lands- bygd, men också verksamheter som är lokaliserade i tätorter med högst 3 000 invånare.

Som anförts ovan leder begreppet gårdsförsäljning tankarna kanske främst till verksamheter som är belägna i landsbygdsmiljö. Som påtalats är det inte heller osannolikt att intresset för och vinsterna med gårdsförsäljning skulle vara som störst på landsbygden. Dock kan konstateras att begreppet gård inte har getts en sådan snäv bety- delse i alkohollagen i dag. Reglerna om provsmakning i 8 kap. 7 § första stycket har, trots att begreppet gård används, ansetts innefatta produktionsställen även i stadsmiljö (se avsnitt 10.4.1). Regeringen har inte heller i direktiven till denna utredning angett att gårds-

20MI 38 SM 1901.

212 kap. 2 § Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2016:19) om företagsstöd, projektstöd och miljöinvesteringar samt stöd för lokalt ledd utveckling.

145

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

försäljning enbart bör avse verksamheter i landsbygd. Under rub- riken Näringspolitiska utgångspunkter anges att argumenten för att tillåta gårdsförsäljning främst rör förväntade vinster på landsbygden. I direktiven hänvisas också till januariavtalet, dvs. avtalet mellan regeringen, Centerpartiet och Liberalerna, där Gårdsförsäljningsut- redningen behandlas under rubriken Gör det möjligt att leva och bo på landsbygden. Å andra sidan finns i direktiven även en hänvisning till den svenska livsmedelsstrategin och det övergripande målet om en konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelspro- duktionen ökar, samtidigt som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar ut- veckling i hela landet. Utredningen bedömer under alla omständig- heter att själva utredningsuppdraget i det avseendet är tydligt, eftersom direktiven uttryckligen anger att utredningen ska bedöma om det är EU-rättsligt möjligt och om det finns behov av att begränsa gårdsförsäljning till att enbart tillåtas på t.ex. landsbygd. Utred- ningen ser inga EU-rättsliga hinder mot att begränsa en rätt för in- hemska producenter att bedriva gårdsförsäljning till att enbart gälla på landsbygden. Utredningen ska därför pröva om det finns behov av att begränsa gårdsförsäljning till att enbart tillåtas på landsbygd.

Utredningen har i avsnittet om egen eller lokal produktion av rå- vara (10.4.1), påpekat att det syfte som utredningen anser bör vara utgångspunkten för gårdsförsäljning, dvs. att stärka besöksnäringen, går att applicera på verksamheter på landsbygd såväl som i tätorter. Som också angetts i det avsnittet finns enligt utredningens bedöm- ning inte heller folkhälsomässiga skäl för att begränsa gårdsförsäljning till landsbygd. Även utan ett landsbygdskrav kommer gårdsförsälj- ningen att innebära mycket begränsade mängder. Mot den bakgrunden ser inte utredningen behov av att endast tillåta gårdsförsäljning där tillverkningen är lokaliserad på landsbygd. Något sådant krav före- slås därför inte gälla.

Utredningen kan också konstatera att ett landsbygdskrav skulle medföra gränsdragningar som i det enskilda fallet kan anses vara svåra att motivera. Detta gäller sannolikt oavsett vilken definition av landsbygd som används. Vissa tillverkare skulle omfattas och vissa andra inte, utan att det i varje enskilt fall finns uppenbara skäl för särbehandlingen. Det eventuella rättfärdigandet av ett sådant krav skulle i stället vara tydligt först på aggregerad nivå. Oavsett indel- ningsmodell, kommer dessutom tolkningssvårigheter i enskilda fall

146

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

sannolikt att uppstå. Den tätortsindelning som SCB använder sig av är en del av SCB:s statistik om markanvändning och är framtagen för just statistikändamål. De relativt komplicerade definitioner och för- klaringar som beskrivs i statistikrapporterna är inte framtagna för regleringsändamål även om det, som tidigare nämnts, förekommer att de statistiska tätorterna hänvisas till i myndighetsföreskrifter. Tät- ortsindelningen kan också variera över tid vilket innebär att en tillver- kare som har haft tillstånd att bedriva gårdsförsäljning skulle riskera att plötsligt hamna på fel sida gränsen och då tvingas avbryta verk- samheten. Om lagstiftaren, till skillnad från utredningen, bedömer att det är nödvändigt att styra gårdsförsäljning mot landsbygd, förordar utredningen därför att det i stället för ett landsbygdskrav införs krav kopplade till själva produktionen. Ett sådant krav som i praktiken styr mot landsbygd men som producenten på ett annat sätt själv kan påverka, kan exempelvis handla om att en viss andel av råvarorna ska vara producerade på den egna gården (jfr avsnitt 10.4.1 och den alternativa modellen för gårdsförsäljning i avsnitt 10.4.3).

10.4.3Alternativ modell för gårdsförsäljning

Bedömning: Det är möjligt att införa en mer begränsad modell för gårdsförsäljning som bara inkluderar småskalig, oberoende och hantverksmässig tillverkning av vin, öl och andra jästa drycker under förutsättning att huvuddelen av råvarorna som ger alkoholen dess karaktär har producerats på gården.

Gårdsförsäljning enligt denna modell bör vara tillåten för både den som tillverkar sådana alkoholhaltiga drycker som nämns i första stycket, och den som yrkesmässigt odlar druvor som används vid vintillverkning och som har godkänts som upplagshavare.

Utredningsdirektiven anger att om olika modeller för gårdsförsälj- ning bedöms vara möjliga att införa, ska utredaren redovisa de alter- nativa lösningar som identifieras samt beskriva för- och nackdelar med respektive alternativ. För det alternativ som utredaren bedömer är mest lämpligt att införa ska utredaren lämna nödvändiga författ- ningsförslag. Vidare anges att utredaren kan lämna författningsför- slag för ytterligare lösningar.

147

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

Utredningen förordar den modell som beskrivs i avsnitt 10.3. Ur ett EU-rättsligt perspektiv bedöms det dock inte finnas några hinder mot att införa en ännu mer restriktiv modell. Närmast till hands i det hänseendet torde i så fall vara att ytterligare begränsa vilka alkoholdrycker som ska ingå och vilken form av tillverkning som ska vara tillåten. En modell som är begränsad enbart till jästa drycker (dvs. öl, vin och andra jästa drycker) skulle exkludera spritdrycker. Spritdrycker behandlas på grund av dess höga alkoholhalt och särskilda folkhälsorisker i vissa avseenden redan i dag strängare i alkohollagstiftningen än andra dryckeskategorier. Det bör därför vara möjligt att motivera en sådan särbehandling även när det gäller rätten till gårdsförsäljning. En mer restriktiv modell skulle också kunna utgå från ett krav om egen råvaruproduktion. Som redogjorts för i tidigare avsnitt skulle ett sådant krav ännu tydligare anknyta till begreppet gårdsförsäljning. Utredningen bedömer också att det är ett krav som är mer lämpligt inom ramen för en modell som är begrän- sad enbart till jästa drycker. För att kravet om egen råvarupro- duktion i praktiken ska få någon styrande effekt, bör det föreskriva att åtminstone huvuddelen av råvarorna, mätt i vikt, som ger drycken dess karaktär ska vara producerade på den egna gården. Det kan alltså exempelvis handla om druvor, äpplen, päron och andra frukter, men också bär, rotfrukter och olika sädesslag m.m. Vatten bör inte räknas in. Kravet innebär att det exempelvis inte är tillräckligt vid öltill- verkning att enbart producera jästen. Även i denna modell bör det vara möjligt för den som odlar druvor som används för vintillverk- ning och som är godkänd som upplagshavare för sådana varor att få bedriva gårdsförsäljning. Övriga villkor som behandlas i kapitlen 10.2, 10.3 och 10.5–9 bör gälla även om denna modell införs.

Denna modell skulle, som redan indikerats, inkludera betydligt färre tillverkare än utredningens huvudförslag. Modellen får anses anpassad främst för landsbygdslokaliserade tillverkare av vin och cider samt frukt- och bärviner. Modellen skulle exkludera samtliga destillerier och i princip alla ölbryggerier. Vidare skulle modellen ex- kludera tillverkare av bärviner om huvuddelen av råvaran är samlad på andra platser än vid de egna odlingarna. Det innebär följaktligen att de positiva effekterna för näringslivet, landsbygden, småföreta- gare och sysselsättning blir kraftigt begränsade utan att begränsning- arna i förhållande till huvudförslaget enligt utredningens bedömning är nödvändiga ur EU-rättsligt eller folkhälsopolitiskt perspektiv.

148

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

Om en sådan begränsad modell skulle införas skulle den efter viss tid kunna utvärderas om det är lämpligt att bredda den i enlighet med den modell som utredningen förordar. Mot bakgrund av att sprit- drycker exkluderas, finns enligt utredningen inte skäl att reglera nå- gon högsta alkoholvolymgräns. Om en sådan gräns däremot skulle införas, bör den inte sättas lägre än 15 volymprocent. En lägre gräns än så skulle, givet att de andra villkoren införs, vara så exkluderande att det går att ifrågasätta om reformen över huvud taget är värd att genomföra.

För att ge ett brett beredningsunderlag i det fortsatta arbetet läm- nas i bilaga 2 ett alternativt författningsförslag. I det alternativa för- slaget till ändring i alkohollagen skiljer sig 5 a kap. 1 och 2 §§ från utredningens huvudförslag.

10.5Villkor som ska gälla vid gårdsförsäljning

10.5.1Prissättning

Förslag: Priset för alkoholdryckerna ska inte få sättas lägre än tillverkningskostnaden med ett skäligt påslag.

Priset för det studiebesök eller den föreläsning som ska erbju- das ska inte få sättas lägre än självkostnaden med ett skäligt påslag.

Att hålla prissättningen av alkoholhaltiga drycker på en hög nivå ge- nom beskattning brukar framhållas som en av de viktigaste och mest effektiva åtgärderna för att begränsa alkoholkonsumtionen. Vid gårdsförsäljning finns, till skillnad från försäljning via restaurang eller Systembolaget, inte någon mellanhand i försäljningsledet. I ut- redningsdirektiven konstateras att det därför finns en risk att priset på alkohol som säljs genom gårdsförsäljning blir lägre än för mot- svarande dryck på Systembolaget eller på restaurang, även med be- aktande av alkoholskatt och mervärdesskatt. Direktiven anger mot den bakgrunden att utredningen ska bedöma om de priser som er- bjuds konsumenter genom gårdsförsäljning ska följa någon prissätt- ningsmodell. Utöver de folkhälsorelaterade riskerna med lägre pri- ser, finns också ett konkurrensperspektiv att beakta i förhållande till importerade produkter som i princip bara får saluföras till svenska

149

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

konsumenter genom Systembolaget och restauranger. På Systembo- laget är producenternas möjlighet att ändra priset på sina produkter begränsade, vilket innebär att tillfälliga, konsumtionsdrivande pris- erbjudanden i praktiken blir kommersiellt ointressanta.22 Importörer som utredningen har haft kontakt med har därför framfört att en reglering av prissättningen vid gårdsförsäljning är nödvändig för att hantera risken för konkurrenssnedvridande effekter.

Det finns enligt utredningen skäl att utgå ifrån att de produkter som är aktuella att säljas genom gårdsförsäljning inte kommer att utgöra något lågprissegment. Inte minst de föreslagna småskalig- hets- och oberoendekraven (se avsnitt 10.3.3) torde borga för det. Gårdsförsäljning kommer enligt utredningens förslag dessutom vara tillåten endast från tillverknings- eller vinodlingsstället och om till- verkningen är hantverksmässig. Den absoluta merparten av de före- tag som bedriver tillverkning av alkoholdrycker i Sverige är mycket småskaliga. Som jämförelse kan konstateras att prisnivån i System- bolagets sortiment för lokalt och småskaligt (TSLS-sortimentet) är betydligt högre än genomsnittet av Systembolagets utbud i stort. Detta förklaras av att krav om småskalighet och hantverksmässig tillverkning utesluter storskaligt och industriellt tillverkade produk- ter i lägre prisklasser. Vidare torde krav om att försäljningen endast ska få ske i samband med en betald upplevelsetjänst och i begränsade kvantiteter per köptillfälle, minska risken för att gårdsförsäljning skulle utgöra ett prismässigt attraktivt sätt att införskaffa alkohol- drycker.

Det går inte att med säkerhet förutse hur priset på produkterna som säljs genom gårdsförsäljning kommer att förhålla sig till priset på samma eller motsvarande produkter på Systembolaget. Det för- hållandet att det inte kommer att finnas några mellanhänder kan tala för lägre priser vid gårdsförsäljning. Uppgifter till utredningen om förhållandena i Finland indikerar också att priserna vid gårdsförsälj- ning av hantverksöl faktiskt är något lägre jämfört med priset på samma produkter vid monopolbolaget Alko. Å andra sidan har branschbe- dömare påpekat för utredningen att priserna vid exempelvis vin- gårdar internationellt sett i regel är högre än priserna vid köp av samma eller motsvarande produkter i handeln. Detta förklaras av att

22I Systembolagets fasta sortiment får producenten ändra priset två gånger per år, med sex månaders mellanrum. I beställningssortimentet kan priser ändras fyra gånger per år, en gång i kvartalet.

150

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

konsumenterna helt enkelt är villiga att betala ett högre pris vid besök på tillverkningsplatsen, samt att omkostnaderna vid egen för- säljning är relativt sett högre. Vidare kommer besökarna vid gårds- försäljning även att behöva betala en kostnad för upplevelsetjänsten, vilket ökar priset vid gårdsförsäljning.

I alkohollagen finns även vissa allmänna bestämmelser som på- verkar prissättningen av alkoholhaltiga drycker som kommer gälla vid gårdsförsäljning. Exempelvis finns det s.k. gåvoförbudet i 7 kap. 2 §. Bestämmelsen innebär ett förbud för tillverkare, försäljare och förmedlare av alkoholdrycker att i sin rörelse ge bort alkoholdryck till sina kunder (annat än som varuprov och då endast till andra till- ståndshavare enligt alkohollagen). Det är inte heller tillåtet att skänka bort eller bjuda på alkoholdrycker som säljargument för andra varor. Man får inte heller ge bort eller bjuda på alkoholdrycker för reklam- ändamål, för att skapa goodwill eller för att på annat sätt främja försäljningen.23 Vidare ska enligt 4 kap. 8 § särskild måttfullhet iakt- tas vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker. Kravet innebär enligt Konsumentverkets allmänna råd bl.a. att mängdrabatter, kupongerbjudanden eller liknande erbjudanden samt kombinations- erbjudanden (t.ex. ”två till priset av en”, ”på köpet” eller liknande) som huvudregel är förbjudna.24

I delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98) anfördes att det inte bör få förekomma att man vid gårdsförsäljning exempelvis använder sig av lockpriser för att få besökarna att köpa alkohol- dryckerna eller mer av varorna än vad de annars hade tänkt sig. Den utredningen föreslog därför att priset vid gårdsförsäljning inte skulle få sättas lägre än tillverkningskostnaden plus gällande skatter eller inköpspriset med ett skäligt påslag. Detta liknar den prisreglering som gäller enligt alkohollagen vid servering av alkoholdrycker.25 Ett skäligt tillägg vid servering har ansetts vara minst 25 procent på in- köpspriset.26

Det är, som anförts ovan, inte troligt att gårdsförsäljning kom- mer att utgöra någon försäljningskanal för lågprisprodukter. Kravet på att försäljningen ska ske i samband med ett betalt upplevelsear-

23Prop. 1994/95:89 s. 90.

24Avsnitt 6.3 i Konsumentverkets allmänna råd (KOVFS 2016:1) om marknadsföring av alkoholdryck till konsumenter.

258 kap. 21 § alkohollagen.

26Jfr Folkhälsomyndighetens (dåvarande Statens Folkhälsoinstituts) numera upphävda Hand- bok Alkohollagen.

151

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

rangemang innebär vidare att gårdsförsäljning knappast kommer att kunna konkurrera prismässigt med Systembolagets försäljning. Ut- redningen bedömer trots det att det finns alkoholpolitiska skäl att i viss mån reglera prissättningen. I likhet med vad som gäller för ser- vering bör det därför regleras vilket lägsta pris som får tas ut för alkoholdrycker vid gårdsförsäljning. En sådan reglering bör innebära att priset vid gårdsförsäljning inte får sättas lägre än tillverknings- kostnaden med ett skäligt tillägg. I begreppet skäligt tillägg bör in- kluderas skatt samt kostnader för hantering och försäljning inklusive lokaler, löner m.m.27

Utredningen har övervägt om det därutöver finns skäl att ange att drycker som också säljs på Systembolaget inte ska få ha ett lägre pris vid gårdsförsäljning än det som gäller på bolaget. Genom en så- dan reglering skulle det inte vara möjligt för en tillverkare att ”kon- kurrera” med lägre produktpriser genom gårdsförsäljning. En sådan reglering bedöms dock vara konkurrensrättsligt problematisk.28 Övriga krav som föreslås omgärda gårdsförsäljning talar enligt ut- redningen också emot att gårdsförsäljning kommer att kunna pris- mässigt konkurrera med Systembolagets försäljning.

Utredningen föreslår att gårdsförsäljning enbart ska få ske i sam- band med ett studiebesök eller en föreläsning med anknytning till den aktuella alkoholdrycken och erbjudas allmänheten mot betal- ning (avsnitt 10.2). I dag erbjuds sådana arrangemang av merparten av tillverkarna i Sverige, ofta kombinerat med dryckesprovningar. Priset varierar beroende på tjänstens innehåll. I en undersökning som LRF låtit göra i augusti 2021 och som refereras till i Swecos branschanalys (se bilaga 3), angav de svarande dryckesproducen- terna att de i genomsnitt skulle ta cirka 192 kronor för en visning, 655 kronor för en föreläsning och 477 kronor för en provning. Det förekommer dock vingårdar som tar emot förbokade grupper på 30– 50 personer, och priserna tas då ofta ut per grupp. Priset per person är i sådana fall lägre men genererar ändå tillräcklig vinst för att mo- tivera verksamheten.

Kravet på att gårdsförsäljning endast ska få bedrivas i samband med ett besöksarrangemang i form av ett studiebesök eller en före- läsning med anknytning till den aktuella drycken utgör enligt utred-

27Jfr prop. 1994/95:89 s. 98.

28Jfr mål C-437/09 AG2R Prévoyance, avseende tillämpningen av artikel 4(3) i fördraget om Europeiska unionen (FEU) i kombination med artiklarna 101 och 106 i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt (FEUF).

152

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

ningen en avgörande begränsning för att regleringen ska överens- stämma med EU-rätten. Därför bör det även regleras vilket det lägsta priset på ett sådant arrangemang får vara. På motsvarande sätt som föreslås gälla avseende alkoholdrycken, bör priset på studiebe- söket eller föreläsningen inte få underskrida självkostnaden med ett skäligt påslag. Som framgår av övervägandena i avsnitt 10.2, ska det vara fråga om ett arrangemang som har ett reellt innehåll med viss varaktighet, och inte bara ett rent fysiskt besök för vilket man tar en inträdesavgift. Närmare bestämmelser om besöksarrangemangens utformning kommer att framgå av Folkhälsomyndighetens före- skrifter. Frågan ovan om hur arrangemangen ska vara utformade kommer givetvis ha bäring på vilket pris som kan tas ut för arrange- manget. Kommunen kommer inte minst i sin tillsyn att kunna granska hur producenten har bestämt prissättningen.

10.5.2Försäljningstider

Förslag: Kommunen ska besluta under vilka tider gårdsförsälj- ning får bedrivas. Gårdsförsäljning ska dock inte få bedrivas tidi- gare än klockan 10.00 och inte pågå längre än till klockan 20.00. Vid bestämmande av tiden för gårdsförsäljning ska särskilt beak- tas sociala och hälsomässiga skyddshänsyn.

Systembolaget får i dag ha öppet som längst till klockan 20.00 på vardagar och klockan 15.00 på lördagar. Inom dessa ramar beslutar Systembolaget om vilka öppettider som ska gälla för varje butik. Om gårdsförsäljning skulle tillåtas att bedrivas på motsvarande villkor som Systembolagets försäljning, skulle det finnas skäl att överväga samma tidsramar för gårdsförsäljning.29 Det är emellertid inte någon sedvanlig detaljhandel som utredningen föreslår. Utredningens för- slag innebär framför allt att gårdsförsäljning enbart ska vara tillåten i samband med ett studiebesök eller en föreläsning med anknytning till den aktuella alkoholdrycken på tillverknings- eller vinodlings- stället. Det innebär enligt utredningen att tiderna för när gårdsför- säljning ska vara tillåtet, behöver vara anpassade till när sådana be-

29Jfr exempelvis resonemang i SOU 2014:58, som behandlar frågan om privat införsel av alko- holdrycker, om att samma tider som gäller vid Systembolagets detaljhandel bör gälla vid yrkes- mässig hemleverans av alkoholdrycker som har förts in genom privatinförsel (s. 98).

153

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

söksarrangemang är efterfrågade och äger rum. Frågan om försälj- ningstider har dock även folkhälsopolitisk betydelse eftersom ökad tillgång till alkoholdrycker kan leda till ökad alkoholkonsumtion och därmed ökade skadeverkningar. Frågan har också betydelse för möjligheten att bedriva tillsyn över att villkoren för gårdsförsäljning efterlevs.

I delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98) föreslogs att det inte skulle införas någon begränsning av tiderna för gårdsförsälj- ning i lag. I stället föreslogs att respektive kommun – i likhet med vad som gäller för serveringstillstånd – skulle få reglera öppettiderna. Den utredningen påpekade också att inget bör hindra att öppetti- derna varierar mellan olika gårdsförsäljare med hänsyn till vilken eller vilka upplevelsetjänster som erbjuds. Folkhälsomyndigheten påpekade i sitt remissvar med anledning av delbetänkandet, att för- slaget skulle öppna för detaljhandel på utvidgade tider i förhållande till vad som är möjligt hos Systembolaget, samt att öppettiderna kan komma att variera över landet eftersom utredningen inte föreslår att någon normaltid anges i alkohollagen såsom gäller för serveringstider.

I alkohollagen anges att servering av alkoholdrycker inte får påbörjas tidigare än klockan 11.00 och inte pågå längre än till klockan 01.00, om inte kommunen beslutar annat. Kommunen ska vid bestämmande av serveringstid beakta om serveringsställets belägenhet eller andra skäl befaras medföra olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors säkerhet.30 Samma regler gäller för prov- smakning.

I likhet med vad som gäller för servering och provsmakning be- dömer utredningen att tillståndsmyndigheten får bestämma under vilka tider som gårdsförsäljning ska få bedrivas. Det får anses rimligt att den myndighet som anförtrotts uppgiften att ansvara för hante- ringen av gårdsförsäljningstillstånd, också betros med uppgiften att utifrån lokala förhållanden och variationer besluta om försäljnings- tider. Gårdsförsäljning skiljer sig dock från servering av alkohol- drycker där dryckerna måste intas på försäljningsstället under över- vakning från personal. Utredningen bedömer att det är rimligt att regleringen är betydligt mer restriktiv när det gäller försäljningstider vid gårdsförsäljning jämfört med den reglering som styr serverings- tider. Utredningens bild är vidare att dryckesproducenternas besöks- arrangemang i allmänhet inte erbjuds tidigare än klockan 10.00 eller

308 kap. 17 och 19 §§ alkohollagen.

154

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

senare än klockan 20.00. Det finns enligt utredningens bedömning alkoholpolitiska skäl att ange att dessa tidsramar ska utgöra de yttre gränserna vid gårdsförsäljning. Liksom avseende serveringstider, bör myndigheten vid bestämmande av tiden för gårdsförsäljning särskilt beakta sociala och hälsomässiga skyddshänsyn. Såsom anges i för- arbetena gällande serveringstider, betyder detta att sociala och hälso- mässiga hänsyn ska ha företräde framför affärsmässiga eller konkur- rensmässiga hänsyn. Enbart den omständighet att en konkurrerande gårdsförsäljare redan beviljats en viss försäljningstid kan inte moti- vera bifall till en ansökan av ifrågavarande slag. Tillståndsmyndig- heten måste i varje enskilt fall bedöma riskerna för olägenheter i samband med fastställandet av försäljningstiden.31

10.5.3Allmänna bestämmelser om bl.a. försäljning och straffansvar

Bedömning: Om gårdsförsäljning av alkoholdrycker införs blir de allmänna bestämmelserna i alkohollagen om bl.a. försäljning (3 kap.), straffansvar (11 kap.), förverkande (12 kap.) och överkla- gande (10 kap.) tillämpliga även på denna försäljningsform.

Enligt 3 kap. 7 § alkohollagen får alkoholdrycker inte säljas eller an- nars lämnas ut till den som inte har fyllt 20 år. Beträffande folköl gäller motsvarande den som inte har fyllt 18 år. Enligt 3 kap. 8 § får alkoholdrycker inte lämnas ut till den som är märkbart påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel. Alkoholdrycker får inte heller lämnas ut, om det finns särskild anledning att anta att varan är avsedd att olovligen tillhandahållas någon. Den som lämnar ut alkohol- drycker ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått den före- skrivna åldern. Enligt 3 kap. 9 § är det förbjudet att som ombud eller på därmed jämförbart sätt skaffa alkoholdrycker till den som enligt samma kapitel 7 § eller 8 § inte har rätt att få en vara utlämnad till sig. Alkoholdrycker får inte heller lämnas som gåva eller lån till, eller bjudas, den som inte har fyllt 20 år. I fråga om folköl gäller dock motsvarande den som inte har fyllt 18 år.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anskaffar, överlämnar eller bjuder på alkoholdrycker i strid med 3 kap. 9 § döms för olov-

31Jfr prop. 1994/95:89 s. 97 och 98.

155

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

ligt anskaffande av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år (11 kap. 7 §). Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer eller lämnar ut alko- holdrycker i strid med 3 kap. 7 § eller 8 § till någon som inte har uppnått föreskriven ålder eller som är märkbart påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel, döms för olovlig dryckeshantering till böter eller fängelse i högst sex månader (11 kap. 8 §). Om brotten är att anse som ringa ska inte dömas till ansvar (se 11 kap. 9 §). I 12 kap. alkohollagen finns bestämmelser om förverkande. Av 12 kap. 1 § framgår t.ex. att alkoholdrycker som har varit föremål för brott samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade. Samtliga dessa regler kommer att vara gällande även vid gårdsförsäljning.

För olovlig försäljning döms enligt 11 kap. 3 § 1 den som säljer sprit, alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat utan till- stånd eller annars i strid med denna lag. Det innebär att den som i dag till konsumenter exempelvis säljer andra egentillverkade alkohol- drycker än folköl från tillverkningsstället, gör sig skyldig till olovlig försäljning av alkoholdrycker. Om möjligheten till gårdsförsäljning införs, kommer givetvis sådan försäljning som sker inom ramen för de nya reglerna inte vara kriminaliserad eftersom den inte sker utan tillstånd. Det kriminaliserade området snävas därmed in i det avseen- det.

Om gårdsförsäljningstillstånd införs, kommer straffbestämmel- sen i 11 kap. 3 § 1, i fråga om försäljning av alkoholdrycker från till- verkningsstället, i första hand ta sikte på situationer där sådan för- säljning sker utan tillstånd. Bestämmelsen torde dock i vissa fall också kunna aktualiseras om föreskrifter har överträtts i samband med gårdsförsäljningen, exempelvis åsidosättanden i fråga om före- skrivna kvantitativa begränsningar (se avsnitt 10.2.2) eller krav på att försäljning bara får ske i samband med ett studiebesök eller en före- läsning med anknytning till den aktuella drycken (se avsnitt 10.2.1). Sådan verksamhet kan alltså liksom i dag föranleda straffansvar om uppsåt eller oaktsamhet föreligger. Genom de föreslagna författnings- bestämmelserna, jämte de förtydliganden som anges i övervägandena och författningskommentaren, i kombination med att verksamheten kommer att vara föremål för en kommunal förhandsprövning, bedö- mer inte utredningen att det finns några hinder ur rättssäkerhets- synpunkt mot att i allmänhet tillämpa straffbestämmelsen i sådana situationer. Ovan har vidare redogjorts för straffbestämmelser som

156

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

exempelvis kommer att gälla vid gårdsförsäljning till minderårig eller berusad. Vid misskötsel inom ramen för ett gårdsförsäljningstillstånd kommer också de administrativa sanktioner om exempelvis återkal- lelse av tillstånd, som beskrivs i avsnitt 10.7.3, att vara tillgängliga. Eftersom en återkallelse av ett tillstånd inte är att se som en form av bestraffning utan som en administrativ åtgärd med sociala motiv,32 är det inte uteslutet att en sådan åtgärd kan vidtas vid samma förse- else som redan har föranlett straffansvar.

Redovisningen i det föregående ger vid handen att några änd- ringar i alkohollagens bestämmelser om ansvar, kriminalisering och förverkande inte behöver göras vid ett införande av regler om gårds- försäljning. Regler om överklagande finns i 10 kap. 1 § alkohollagen. Enligt denna paragraf får Folkhälsomyndighetens och kommunens beslut enligt lagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Samma ordning bör gälla för beslut som rör gårdsförsäljning. Någon ändring av reglerna om överklagande i alkohollagen behövs därför inte.

10.6Provsmakning

Förslag: Den som har tillstånd till gårdsförsäljning ska också få erbjuda provsmakning i anslutning till försäljning av sådana alko- holdrycker som tillståndet avser.

Genom 8 kap. 7 § alkohollagen är det möjligt för tillverkare att under vissa förutsättningar erbjuda provsmakning av egentillverkade alkoholdrycker vid tillverkningsstället. Två olika möjligheter ges i det avseendet. För den som har en serveringsrörelse med serverings- tillstånd är det tillåtet att erbjuda provsmakning efter anmälan till kommunen. Den som inte har serveringstillstånd kan i stället ansöka om ett särskilt provsmakningstillstånd. Det kommer inte per auto- matik att vara möjligt för den som erbjuder gårdsförsäljning att även erbjuda provsmakning. För provsmakning krävs nämligen att alko- holdryckerna är producerade av åtminstone delvis egna råvaror, vil- ket sannolikt kommer att utesluta vissa gårdsförsäljare eftersom något motsvarande krav inte föreslås gälla vid gårdsförsäljning. Det förefaller dock inte lämpligt eller nödvändigt att kräva att en tillver-

32Jfr Högsta förvaltningsdomstolens dom (HFD 2011:44) från den 22 juni 2011 i mål 3251–09.

157

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

kare som har fått tillstånd till gårdsförsäljning ska behöva ansöka om ytterligare tillstånd för att kunna erbjuda provsmakning. Bestäm- melserna om provsmakning bör därför kompletteras så att den som har tillstånd till gårdsförsäljning också har rätt att erbjuda provsmak- ning av de drycker som tillståndet till gårdsförsäljning avser. Dock behöver beaktas att särskilda regler om exempelvis tider gäller vid provsmakning.

10.7Tillstånds- och tillsynsmyndighet

10.7.1Krav på tillstånd

Förslag: Det ska krävas särskilt tillstånd, gårdsförsäljningstill- stånd, för att få bedriva gårdsförsäljning. En ansökan om gårds- försäljningstillstånd ska göras skriftligen.

Regeringen ska få meddela föreskrifter om den tid inom vilken kommunen ska fatta beslut om gårdsförsäljningstillstånd.

Utredningen föreslår att gårdsförsäljning ska få bedrivas av tillver- kare av alkoholhaltiga drycker samt vinodlare som är godkända upp- lagshavare. Skatteverket prövar ansökan om godkännande som upp- lagshavare enligt LAS. I den prövningen är det sökandens lämplighet som är avgörande och systemet ska säkerställa en korrekt beskatt- ning. Om möjligheten införs för tillverkare och vinodlare att bedriva gårdsförsäljning, uppstår frågan om det ska räcka med att dessa är godkända som upplagshavare enligt LAS eller om det därutöver ska krävas ett särskilt tillstånd för gårdsförsäljning.

Enkelheten talar för att man om möjligt bör undvika dubbla till- stånd. Utredningens förslag innebär dock att det inte är alla tillverkare som får bedriva gårdsförsäljning. Endast småskaliga och oberoende tillverkare som uppfyller kraven om hantverksmässig tillverkning kommer att ha möjlighet att bedriva gårdsförsäljning. Vidare innebär utredningens förslag att det ställs särskilda krav på hur försäljningen ska anordnas. Det ska ske i samband med studiebesök eller en föreläsning med anknytning till alkoholdrycken som erbjuds allmän- heten mot betalning. Både verksamheten som helhet och den be- söksverksamhet som en tillverkare ska arrangera i anslutning till gårdsförsäljning kommer att behöva bedömas av tillståndsmyndig-

158

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

heten. Det faktum att någon är godkänd som upplagshavare betyder inte heller nödvändigtvis att upplagshavaren faktiskt bedriver till- verkning eller vinodling. Även den frågan behöver därför prövas av tillståndsmyndigheten. Det är således flera andra aspekter som ska beaktas än de som föranleds av skattekontrollen och frågan om att säkerställa en korrekt beskattning. Övervägande skäl talar därför för att införa ett krav på särskilt tillstånd för att få bedriva gårdsförsäljning.

Det bör vara ett krav att en ansökan om tillstånd görs skriftligt. I alkoholförordningen (2010:1636) anges inom vilken tid som ett beslut i ett ärende om serveringstillstånd ska fattas (5 §). Motsva- rande regler bör gälla vid ett ärende om gårdsförsäljningstillstånd. Ett bemyndigande för regeringen att utfärda sådana regler bör därför införas i alkohollagen.

10.7.2Tillstånds- och tillsynsmyndighet

Förslag: Den kommun där försäljningsstället är beläget ska pröva frågor om gårdsförsäljningstillstånd. Kommunen ska få ta ut en avgift för prövningen enligt de grunder som beslutas av kommun- fullmäktige.

Kommunen (och Polismyndigheten) ska utöva den primära tillsynen över gårdsförsäljningen. Kommunen ska få ta ut en av- gift för sin tillsyn.

En ansökan om gårdsförsäljningstillstånd ska inte kunna bi- fallas utan att Polismyndighetens yttrande har inhämtats. Polis- myndigheten ska i sitt yttrande redovisa samtliga omständigheter som ligger till grund för myndighetens bedömning i det enskilda fallet och särskilt yttra sig över sökandens allmänna lämplighet för verksamheten.

Det är kommunerna som prövar ansökningar om serveringstillstånd och tillstånd för provsmakning. Tillsynen enligt alkohollagen är i hu- vudsak delad mellan Folkhälsomyndigheten, länsstyrelserna och kom- munerna. Folkhälsomyndigheten har det övergripande ansvaret för tillsynen över att alkohollagens regler följs. Länsstyrelserna har till- syn inom länet och ska biträda kommunerna i deras tillsynsverk- samhet. Kommunerna har tillsammans med Polismyndigheten till- syn över servering av alkoholdrycker och detaljhandeln med folköl.

159

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

Därutöver har Skatteverket och Konsumentverket särskilda tillsyns- uppgifter i fråga om skattekontrollen och marknadsföring av alko- holdrycker.

Det är sannolikt att flertalet av dem som kommer att ansöka om gårdsförsäljningstillstånd, redan har tillstånd för servering eller prov- smakning. Som utgångspunkt förefaller det därför lämpligt ur sam- ordningssynpunkt, såväl för det allmänna som för den enskilde, att det är kommunerna som även prövar ansökningar om gårdsförsälj- ningstillstånd. Både branschaktörer, kommunala tillsynshandläggare och representanter för länsstyrelser har dock uppmärksammat ut- redningen på de problem som finns i dag med olikartad tillämpning av alkohollagen. Flera tillverkare har exempelvis påtalat olikheter avseende hur bestämmelserna om provsmakning tillämpas i olika kommuner. Kommunala Alkoholhandläggares Förening (KAF) fram- för i en skrivelse till Socialdepartementet i december 2019, att det saknas tolkningsstöd för alkoholhandläggare vid tillämpningen av alkohollagen.33 Den handbok som gavs ut av Folkhälsomyndigheten för tillämpningen av den tidigare alkohollagen har inte ersatts med en ny efter att lagen ersattes av den nya alkohollagen 2010.34 KAF påtalar också att det inte heller finns någon nationellt samordnad grundutbildning för kommunala alkoholhandläggare.35 KAF:s upp- lever enligt skrivelsen att Folkhälsomyndigheten anser sig ha ett uppdrag som varken innefattar framtagande av riktlinjer för lagtill- lämpning, eller för basutbildning av alkoholhandläggare. Detta har, enligt skrivelsen, lett till en situation där rättssäkerheten riskeras vilket kan leda till olikartad tillämpning och dessutom skapa kon- fliktsituationer då exempelvis restaurangägare upplever sig orättvist behandlade vid jämförelse med t.ex. en grannkommun, där lagen till- lämpas på ett annat sätt.

Länsstyrelsen ansvarar för tillsyn av kommunernas arbete enligt alkohollagen.36 I en skrivelse till Socialdepartementet från Läns- styrelsen i Kronobergs Län i november 2020, uppmärksammas de-

33Skrivelse den 3 december 2019 med rubriken Angående kommunala alkoholhandläggares situation (S 2019/05055).

34Som framgår nedan pågår dock ett arbete inom Folkhälsomyndigheten med att ta fram en uppdaterad version av handboken.

35I sammanhanget noterar utredningen att regeringen i juni 2021 gav Folkhälsomyndigheten i uppdrag att ta fram en utbildning riktad mot kommunala alkoholhandläggare kopplad till det tolkningsstöd om serveringsbestämmelserna i alkohollagen som myndigheten för närvarande arbetar med (S 2021/05130).

369 kap. 1 § andra stycket alkohollagen.

160

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

partementet om fyra ärenden där Växjö kommun valt att inte följa Länsstyrelsens beslut.37 I skrivelsen anges att Länsstyrelsens enda möjlighet, när kommunerna väljer att meddela tillstånd i strid med lagen samt Länsstyrelsens råd och beslut, är att rikta kritik alterna- tivt allvarlig kritik mot kommunerna. Länsstyrelsen anger att den genom skrivelsen vill lyfta fram den problematik man ser i tillsyns- verksamhet enligt alkohollagen och väcka frågan om Länsstyrelsen bör tillföras fler verktyg i sin tillsynsroll. Som exempel på ett sådant verktyg nämns möjligheten att överpröva kommunernas beslut om serveringstillstånd och försäljningstillstånd för tobaksprodukter, på samma sätt som kan ske vid kommunala beslut om detaljplaner eller strandskydd.

I Riksrevisionens granskning från 2018 av bl.a. Folkhälsomyndig- hetens vägledande ansvar för alkoholtillsynen, påtalar revisionen att myndighetens vägledande uppdrag varken är tydligt beskrivet i alko- hollagen eller i myndighetens instruktion.38 Detta kan enligt Riks- revisionen leda till oklara förväntningar hos kommunerna och till gränsdragningsproblem gentemot länsstyrelserna. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att tydliggöra Folkhälsomyndig- hetens tillsynsvägledande uppdrag. Riksrevisionen rekommenderar även Folkhälsomyndigheten att säkerställa att det finns klargörande och användbara vägledningar i tillräcklig omfattning för den kom- munala tillsynen och att etablera en effektiv ordning för att besvara tillsynsrelaterade frågor på ett klargörande sätt inom rimlig tid. Regeringen har i en skrivelse i mars 2019, redovisat sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer.39 Reger- ingen instämmer i huvudsak i de iakttagelser och slutsatser som Riksrevisionen redovisat och anger att en fortsatt utveckling av till- synsvägledningen är viktig och nödvändig. Regeringen menar dock att det kan finnas flera sätt att åstadkomma tillräckligt och kvalitativt stöd genom nationell och regional tillsynsvägledning och att Riks- revisionens förslag därför behöver analyseras med berörda innan regeringen kan bedöma om det finns behov av och är motiverat att förtydliga ansvarsfördelningen på det vis som Riksrevisionen före- slår. Med anledning av Riksrevisionens rekommendationer till Folk-

37Skrivelse den 18 november 2020 med dnr 705-5650-2020.

38Riksrevisionens granskningsrapport Bädda för bättre tillsyn – statens vägledning av kom- munal tillsyn (RiR 2018:31).

39Skr. 2018/19:89.

161

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

hälsomyndigheten, anger regeringen att dessa behöver diskuteras och följas upp inom ramen för dialog med myndigheten.

Det ingår inte i utredningens uppdrag att se över eller föreslå änd- ringar för den övergripande tillämpningen och tillsynen av alkohol- lagen. Utredningen kan dock konstatera att de problem som har rap- porterats i fråga om olikartad tillämpning av alkohollagen, inte lär underlättas om gårdsförsäljning införs. Från vissa håll har föreslagits att hanteringen av tillstånd och tillsyn i fråga om gårdsförsäljning i stället för hos kommunerna bör läggas på en myndighet på central nivå i syfte att bättre åstadkomma en likartad tolkning. Detta skulle dock frångå den systematik som finns i alkohollagen enligt vilken kommunen ansvarar för hanteringen av tillstånd och tillsyn över exempelvis serveringsställen och provsmakningsställen. Det kan också ifrågasättas om det skulle vara en lämplig lösning för de tillverkare som önskar bedriva gårdsförsäljning. Som anförts ovan torde det inte vara ovanligt att dessa redan har, eller avser att ansöka om, tillstånd för servering eller provsmakning. Att föreskriva om att dessa ska vända sig till ytterligare en myndighet som delvis kommer att genomföra motsvarande prövning om exempelvis sökandens lämplighet, innebär en administrativ pålaga som är svår att motivera. Utredningen bedömer därför att det bör vara den kommun där försäljningsstället är beläget som ska pröva ansökningar om gårds- försäljningstillstånd. Kommunerna bör också utöva den huvudsak- liga tillsynen över att bestämmelserna om gårdsförsäljning efterlevs. Det är dock uppenbart att kommunerna behöver en bättre vägledning i sin tillsyn än vad som är fallet i dag, något inte minst Riksrevisionens granskning visar. Utredningen noterar också att regeringen adresserar den frågan i propositionen om en ny ANDTS-strategi (alkohol, narkotika, dopning, tobak och nikotin samt spel om pengar) för 2021–2025 som lämnades till riksdagen i mars 2021.40 I förslaget till strategi, under avsnittet Långsiktigt mål 1 – Tillgången till alkohol, narkotika, dopningsmedel, tobaks- och nikotinprodukter och spel om pengar ska minska, anför regeringen att den överväger att ge länsstyrelserna i uppdrag att utveckla och kvalitetssäkra arbetet för att uppnå en effektiv och likvärdig alkohol- och tobakstillsyn samt se över länsstyrelsernas mandat och deras möjlighet att utfärda sank- tioner om en aktör har brutit mot alkohollagen. Regeringen anger även att den överväger att se över möjligheterna att stärka Folk-

40Prop. 2020/21:132.

162

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

hälsomyndighetens vägledande uppdrag enligt alkohollagen. Propo- sitionen avslogs av riksdagen i juni 2021. I anslutning till beslutet att avslå propositionen gav riksdagen ett tillkännagivande till regeringen om att återkomma med ett förslag till en reviderad och förbättrad ANDTS-strategi. I september 2021 hade regeringen ännu inte svarat eller agerat på tillkännagivandet. I juni 2021 gav dock regeringen Folkhälsomyndigheten i uppdrag att ta fram en utbildning riktad mot kommunala alkoholhandläggare kopplad till det tolkningsstöd om serveringsbestämmelserna i alkohollagen (S 2021/05130).

På samma sätt som gäller för serveringstillstånd bör kommunen få ta ut en avgift för tillståndsprövningen och för sin tillsyn. I enlig- het med 9 kap. 37 § kommunallagen (2017:725) kommer det vara möjligt för en kommun att anlita en annan kommun att utföra viss tillsyn eller tillståndshantering. Syftet med regleringen i fråga om tillämpningen av alkohollagen är att ge främst mindre kommuner med ett begränsat antal ärenden möjlighet att anlita en annan kom- mun för tillsynsuppgifter och mera komplicerade tillståndsutred- ningar.41

Statens Folkhälsoinstitut (nuvarande Folkhälsomyndigheten) har tidigare gett ut en handbok för att underlätta för berörda tjänste- män på myndigheter och andra som arbetar med frågor som rör alkohollagen. I handboken kommenterades paragrafer i alkoholla- gen, rättsfall, föreskrifter och allmänna råd. Sedan alkohollagen (1994:1738) upphävdes och den nya alkohollagen (2010:1622) inför- des, har ingen ny handbok getts ut. Folkhälsomyndigheten har dock informerat utredningen om att det pågår ett arbete på myndigheten för att ta fram en uppdaterad version av handboken.42

Det är också vanligt att myndigheter utfärdar s.k. allmänna råd. Allmänna råd är regler som skiljer sig från föreskrifter genom att de inte är bindande för vare sig myndigheter eller enskilda. I 1 § författ- ningssamlingsförordningen definieras allmänna råd som sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. Genom all- männa råd har exempelvis Konsumentverket utfärdat vägledning av- seende bestämmelsen om måttfull marknadsföring i 7 kap. 1 §.43

41Prop. 2017/18:151, s. 50 och 51.

42Manus har varit ute på extern remiss och Folkhälsomyndigheten hanterar vid tiden för detta betänkandes tryck inkomna synpunkter. Planerad publicering är efter årsskiftet.

43Konsumentverkets allmänna råd (KOVFS 2016:1) om marknadsföring av alkoholdryck till konsumenter.

163

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

Det behövs inget särskilt bemyndigande för att en myndighet ska få besluta allmänna råd på sitt område (prop. 1983/84:119 s. 24). I Ds. 1998:43, Handbok för myndigheternas föreskrifter, anges att till

kategorin allmänna råd hör regler som rekommenderar hur en person lämpligen kan förfara i vissa situationer men där det ändå står den en- skilde fritt att välja en annan väg för att nå det önskade resultatet. Som allmänna råd räknas numera också sådana regler som skall främja en en- hetlig tillämpning av en viss författning eller som skall bidra till utveck- ling i en viss riktning av praxis men som inte formellt binder den som råden är riktade till.

Som redan har påpekats kommer kommunerna att behöva vägled- ning i sin tillämpning av bestämmelserna om gårdsförsäljning, precis som när det gäller andra bestämmelser i alkohollagen. Utredningen bedömer att Folkhälsomyndighetens tillsynsvägledande uppdrag kommer att vara av central betydelse för att säkerställa en likartad tolkning i hela landet. Avseende kraven om hantverksmässighet och de kunskapshöjande arrangemang som gårdsförsäljning ska få ske i samband med, föreslås Folkhälsomyndigheten ges bemyndigande att utfärda mer detaljerade föreskrifter. Även i övriga delar kommer dock myndigheten att ha en viktig tillsynsvägledande roll, vilket bl.a. innebär rådgivning och stöd vad gäller tillämpningen av de nya be- stämmelserna samt uppföljning av kommunernas och länsstyrelser- nas arbete i syfte att främja en likvärdig tillämpning i hela landet. Vid behov bör Folkhälsomyndigheten utfärda vägledning i form av ex- empelvis handböcker eller allmänna råd avseende tillämpningen av reglerna om gårdsförsäljning.

På samma sätt som för serveringstillstånd och detaljhandel med folköl, bör Polismyndigheten ha ett tillsynsansvar vid sidan om kommunen. Utredningen bedömer vidare att kommunen i samband med prövningen av gårdsförsäljningstillstånd, i likhet med vad som gäller vid ansökan om stadigvarande serveringstillstånd, har behov av att inhämta yttrande från Polismyndigheten. Utredningen föreslår att kommunen vid prövning av gårdsförsäljningstillstånd bl.a. ska ta hänsyn till platsens lämplighet (se avsnitt 10.8.1). Polisen kan i så- dana fall ha relevant information som kommunen inte kan få del av på annat sätt. Det bör därför anges i lagen att en ansökan om gårds- försäljningstillstånd inte ska kunna bifallas utan att Polismyndig- hetens yttrande har inhämtats. Eftersom den som ansöker om gårds-

164

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

försäljningstillstånd i många fall redan torde ha beviljats serverings- eller provsmakningstillstånd och ett remissförfarande därmed redan har genomförts med avseende på den aktuella tillverkaren och till- verkningsstället, bör den tillkommande administration som det nya remissförfarandet medför för Polismyndigheten vara begränsad.

10.7.3Påföljder vid misskötsel

Förslag: Reglerna i alkohollagen om erinran, varning och återkal- lelse vid misskötsel ska gälla också för gårdsförsäljning.

I alkohollagen finns bestämmelser som anger att den som missköter sitt serveringstillstånd kan meddelas en erinran, varning eller åter- kallelse av tillståndet (9 kap. 17 och 18 §§). En erinran eller i allvar- ligare fall eller vid upprepade förseelser, en varning, kan meddelas om tillståndshavaren inte uppfyller de krav som gällde vid tillstån- dets meddelande eller om denne inte följer villkor som gäller för ser- vering enligt lagen eller de villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Ett tillstånd ska återkallas om det inte längre ut- nyttjas, om det med tillståndshavarens vetskap har förekommit brottslig verksamhet på serveringsstället utan att denne har ingripit eller om tillståndshavaren har brutit mot alkohollagen eller vad som i övrigt gällt för tillståndet på ett sådant sätt att varning inte är en tillräcklig ingripande åtgärd. Tillståndet kan också återkallas om en eller flera varningar har utdelats utan att de förhållanden som föran- lett varningen har åtgärdats.

På samma sätt som vid servering av alkoholdrycker, bör kommu- nen kunna ingripa om ett gårdsförsäljningstillstånd skulle misskötas. Därvid bör samma sanktionssystem gälla som vid servering.

165

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

10.8Förutsättningar och giltighetstid för gårdsförsäljningstillstånd

10.8.1Förutsättningar för tillstånd

Förslag: Gårdsförsäljningstillstånd får bara meddelas den som vi- sar att han eller hon är lämplig att utöva verksamheten med hän- syn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt om- ständigheterna i övrigt och att verksamheten kommer att drivas i enlighet med de krav som ställs upp i alkohollagen.

Sökanden ska genom att avlägga ett prov också visa att han eller hon har de kunskaper om lagen och anslutande föreskrifter som krävs för att på ett författningsenligt sätt bedriva gårdsför- säljning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer ska få meddela föreskrifter om sådana kunskapsprov och om undantag från skyldigheten att avlägga ett kunskapsprov.

Om gårdsförsäljning på grund av försäljningsställets belägen- het, studiebesökets eller föreläsningens utformning eller av andra skäl kan befaras medföra olägenheter i fråga om ordning och nyk- terhet eller särskild risk för människors hälsa, ska tillstånd till gårdsförsäljning kunna vägras även om övriga krav är uppfyllda.

Den som har fått tillstånd ska anmäla till kommunen när verk- samheten påbörjas eller avslutas samt om verksamheten föränd- ras i sin omfattning eller i något annat hänseende som har bety- delse för tillsynen.

För tillstånd till gårdsförsäljning bör gälla samma krav som för ser- veringstillstånd enligt 8 kap. 12 § alkohollagen. Det innebär att till- verkaren ska visa att han eller hon är lämplig att utöva verksamheten och att verksamheten kommer att bedrivas i enlighet med de krav som ställs upp i lagen. Vidare bör sökanden genom att avlägga prov visa att han eller hon har den kunskap om lag och föreskrifter som behövs för att på ett författningsenligt sätt bedriva verksamheten. I likhet med vad som gäller för serveringstillstånd bör Folkhälso- myndigheten ges bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om kunskapsprov och om undantag från att avlägga sådant prov. Avse- ende serveringstillstånd har Folkhälsomyndigheten meddelat före- skrifter om undantag från kravet på kunskapsprov för bl.a. den som ansöker om ett serveringstillstånd och som tidigare har genomfört

166

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

ett godkänt prov och har ett tillstånd som minst motsvarar den aktuella ansökan.44

I enlighet med vad som gäller för serveringstillstånd bör tillstånd kunna vägras även om övriga krav är uppfyllda, om försäljningsstäl- lets belägenhet, studiebesökets eller föreläsningens utformning eller andra skäl gör att man kan befara olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa.45 Exempel på fall där man skulle kunna tänka sig att tillstånd vägras är att det tilltänkta besöksarrangemanget är utformad på ett från alkoholpolitiskt olämpligt sätt, t.ex. genom att tjänsten särskilt kan locka ungdomar. Ett annat exempel kan vara att det utrymme där försäljningen av alkoholdrycker är avsedd att äga rum inte är utformat på ett betryg- gande sätt.

I likhet med vad som gäller för servering bör den som har gårds- försäljningstillstånd vara skyldig att anmäla hos kommunen när han eller hon avser att påbörja verksamheten, liksom om avbrott görs eller verksamheten läggs ned. Vidare bör anmälan göras om verksam- heten förändras i sin omfattning eller i något annat hänseende som har betydelse för tillsynen.

10.8.2Tillståndets giltighetstid

Förslag: Ett gårdsförsäljningstillstånd ska avse viss tid och får som längst ges till den 1 juli 2029.

Enligt 8 kap. 2 § andra stycket alkohollagen gäller ett stadigvarande serveringstillstånd tills vidare. Kommunen kan dock om det finns särskilda skäl, begränsa tillståndets giltighet till viss tid.

Utredningen föreslår i kapitel 11 att gårdsförsäljningsreformen i ett första skede ska införas temporärt i sex år. Inför upphävandet ska reformen utvärderas och om inte bärande skäl talar för annat bör lagstiftningen efter utvärderingen förlängas eller göras permanent. Utvärderingen ska bl.a. ta sikte på frågan om gårdsförsäljningens omfattning ryms inom de EU-rättsligt godtagbara ramarna och eventuella effekter för folkhälsan. Om det i lagen anges att ett gårds-

44Folkhälsomyndighetens föreskrifter och allmänna råd om kunskapsprov för serverings- och provsmakningstillstånd. Senaste lydelse FoHMFS 2014:7.

45Jfr 8 kap. 17 § alkohollagen.

167

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

försäljningstillstånd får ges som längst till och med datumet för lagens upphävande, blir förutsättningarna tydliga både för den till- ståndsgivande kommunen och för tillståndshavaren. Exempel på situationer då kortare tid än sex år kan komma i fråga kan vara om sökandens situation inte kan överblickas för framtiden eller att verk- samheten står inför förändringar. Det bör givetvis vara möjligt för tillståndshavaren att erhålla nytt tillstånd efter tillståndstidens slut, under förutsättning att lagen fortfarande är i kraft och de krav som ställs i lagen och anslutande föreskrifter är uppfyllda.

10.9Försäljningsställe m.m.

I likhet med vad som gäller för servering av alkoholdrycker bedömer utredningen att gårdsförsäljning bör omgärdas av alkoholpolitiskt motiverade regler som gäller lokaler, personal, m.m. När det gäller servering finns regler av aktuellt slag i 8 kap. alkohollagen. Även om gårdsförsäljning och servering i flera avseende skiljer sig åt, finns det enligt utredningen skäl att även vid gårdsförsäljning ställa vissa krav på bl.a. försäljningsstället. Risken för ordningsstörningar och onyk- terhet får betraktas som väsentligt mycket större vid servering än vid gårdsförsäljning, eftersom gårdsförsäljning inte innefattar förtäring av alkoholdrycker på stället. Risken för sådana störningar vid gårds- försäljning får anses vara i det närmaste obefintlig, under förutsätt- ning att det finns en grundläggande ordning för hur en sådan försälj- ning ska ordnas. Vid bedömningen av vilken grundläggande ordning som bör gälla för gårdsförsäljning bör reglerna i 8 kap. alkohollagen om servering av alkoholdrycker utgöra en förebild.

10.9.1Krav på försäljningsställe

Förslag: Gårdsförsäljningstillstånd ska omfatta ett visst avgrän- sat utrymme för försäljning av alkoholdrycker. Utrymmet ska disponeras av tillståndshavaren. Tillstånd ska inte få meddelas för flera tillverkare att utnyttja ett gemensamt utrymme.

Vid gårdsförsäljning bör på samma sätt som för serveringstillstånd gälla vissa krav på det utrymme där försäljningen av alkoholdrycker

168

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

ska ske. I den skatterättsliga lagstiftningen ställs vissa krav för att en lokal ska godkännas som skatteupplag, dvs. en lokal där de tillver- kade dryckerna ska förvaras innan de säljs och då skattskyldighet in- träder. Eftersom en tillverkare eller vinodlare som bedriver gårdsför- säljning ska vara godkänd som upplagshavare enligt LAS, kommer dessa krav automatiskt att gälla den lokal där alkoholdryckerna för- varas innan de säljs.

Försäljningsutrymmet bör vara särskilt avgränsat, på samma sätt som gäller för serveringstillstånd enligt 8 kap. 14 § alkohollagen. Ut- rymmet bör likaså disponeras av tillverkaren. Det betyder att denne ska ha ett hyresavtal eller på annat sätt visa att han eller hon har nytt- janderätt till försäljningsstället. Det ligger i sakens natur att en sådan nyttjanderätt eller dispositionsrätt inte kan avse ett enstaka tillfälle.

I likhet med vad som gäller för servering av alkoholdrycker och detaljhandel med folköl från ett tillverkningsställe, bör det inte vara ett krav att försäljningsutrymmet är inomhus.46

Utredningen har övervägt om det bör vara tillåtet att bedriva gårdsförsäljning från ett ställe där alkoholdrycker serveras, dvs. ett serveringsställe. Man kan exempelvis fråga sig om tillsynen skulle försvåras om olika typer av försäljning, som i vissa delar ska följa olika regelverk, bedrivs på samma plats. Det kommer dock att vara verksamhetsutövarens ansvar att visa för kontrollerande myndig- heter att de regler som gäller för försäljningen efterlevs. Förutsatt att den som bedriver gårdsförsäljning vid sidan av en serveringsverk- samhet kan visa att reglerna som gäller för respektive verksamhet efterlevs, förefaller det svårt att se skäl för att servering och gårds- försäljning inte ska få bedrivas på samma utrymme. Utredningen fö- reslår därför att det ska vara möjligt att bedriva gårdsförsäljning från ett utrymme som också omfattas av ett serveringstillstånd.

I 8 kap. 23 § alkohollagen finns en bestämmelse som innebär att ett serveringsställe inte får låta gästerna ta med sig spritdrycker, vin, starköl eller andra jästa alkoholdrycker som har serverats från server- ingsstället. Med servering avses i alkohollagen försäljning till kon- sument för intag på stället.47 Syftet med gårdsförsäljning är givetvis att dryckerna ska medföras från försäljningsstället. Bestämmelsen i 8 kap. 23 § kommer därför inte att hindra gårdsförsäljning av alko- holdrycker från ett serveringsställe, under förutsättning att dryck-

46Jfr 8 kap. 14 § och 5 kap. 5 § andra stycket alkohollagen.

471 kap. 11 § andra stycket alkohollagen.

169

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

SOU 2021:95

erna tas med därifrån. Något undantag från nämnda regel behöver därmed inte införas.

I 8 kap. 24 § tredje stycket alkohollagen finns det s.k. förvarings- förbudet. Förvaringsförbudet innebär att alkoholdrycker som inte får serveras på ett serveringsställe, inte heller får förvaras där. Det innebär att det exempelvis är förbjudet för gäster att ta med egna alkoholdrycker till ett serveringsställe med syfte att inta dessa på stället. Överträdelser av förvaringsförbudet är straffsanktionerade enligt 11 kap. 9 § andra stycket 1. Enligt tredje stycket samma para- graf ska dock inte dömas till ansvar om det av omständigheterna framgår att drycken var avsedd för annat än intag på platsen. Frågan är då vad som gäller för drycker som har sålts genom gårdsförsälj- ning och som därefter förvaras på stället under det fortsatta besöket. Det är sannolikt att många som kommer att bedriva gårdsförsäljning också erbjuder servering av något slag. Undantaget i 11 kap. 9 § tredje stycket torde innebära att gårdsförsåld alkoholdryck som för- varas på så sätt att det är tydligt att syftet inte är att inta drycken på platsen, inte bör kunna föranleda straffansvar. Det bör exempelvis vara fallet om dryckerna förvaras hos en garderobiär.48 Från förva- ringsförbudet i 8 kap. 24 § tredje stycket finns dock inte motsva- rande undantag som det i 11 kap. 9 § tredje stycket. Ett i princip likalydande undantag som det i 11 kap. 9 § tredje stycket togs bort från förbudsbestämmelsen i samband med att förvaringsförbudet straffsanktionerades.49 Det kan tolkas som att varje överträdelse av förvaringsförbudet, dvs. oavsett om dryckerna som förvaras är av- sedda att intas på stället eller inte, skulle riskera att föranleda en ad- ministrativ åtgärd från tillsynsmyndigheten mot den som bedriver verksamheten. Av förarbetena framgår dock inte att det fanns en av- sikt i samband med straffsanktioneringen att förändra möjligheterna att ingripa vid sådan förvaring som tidigare varit tillåten. Kammar- rätten i Göteborg har i ett mål från 2014 uttalat att det enligt dom- stolen finns

mycket som talar för att sådan förvaring som tidigare varit tillåten enligt [alkohollagen] inte heller med nu gällande regler ska medföra några sank- tioner för den tillståndshavare som bryter mot förvaringsförbudet.50

48Jfr prop. 1994/95:89, s. 99.

49Prop. 2004/05:126.

50Kammarrätten i Göteborgs dom från den 14 november 2014 i mål nr 1724–12.

170

SOU 2021:95

Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker

I det aktuella målet fann domstolen dock att omständigheterna var sådana att det som inträffat låg klart utanför vad som tidigare var tillåtet. Utredningen känner inte till något annat mål där frågan varit föremål för prövning. Utredningen kan konstatera att det därmed finns en otydlighet avseende hur förvaringsförbudet i 8 kap. 24 § tredje stycket ska tolkas när det är fråga om drycker som förvaras uppenbart i syfta att ta med sig dessa från serveringsstället. Hit- tillsvarande praxis talar dock för att sådan förvaring inte kan föran- leda åtgärder mot tillståndshavaren. Klart är dock att förvaringsför- budet givetvis inte hindrar försäljning i fall där dryckerna därefter inte förvaras på försäljningsplatsen.

Eftersom tillståndet till gårdsförsäljning ska omfatta också ut- rymmet för försäljningen, kommer utrymmets lämplighet för ända- målet att bedömas i samband med tillståndsprövningen.

Till skillnad från vad som gäller för serveringstillstånd bör det inte vara tillåtet för flera tillverkare av alkoholdrycker att utnyttja ett gemensamt utrymme för gårdsförsäljning. Gårdsförsäljning ska vara en möjlighet för enskilda tillverkare av alkoholdrycker att i samband med ett studiebesök eller en föreläsning med anknytning till de ak- tuella dryckerna kunna sälja en mindre mängd av dessa som en sou- venir från besöket. Det naturliga är då att det utrymme där försälj- ningen äger rum ligger i anslutning till det upplevelsearrangemang som erbjuds. Att tillsammans med andra ordna butiker med ett mera varierat utbud skulle vara olämpligt från alkoholpolitiska utgångs- punkter.

10.9.2Personal

Förslag: Tillståndshavaren ska utse en (eller flera) försäljnings- ansvarig(a) person(er), som ska anmälas till kommunen i sam- band med ansökan om gårdsförsäljningstillstånd. Den som har utsetts som försäljningsansvarig ska ha fyllt 20 år och vara lämplig för uppgiften.

Att gårdsförsäljning sker på ett ansvarsfullt sätt är en förutsättning för att tillstånd ska kunna ges och behållas. Av det föregående fram- går att den som söker tillstånd till gårdsförsäljning ska visa att denne är lämplig för uppgiften i olika avseenden och att verksamheten

171

11Ikraftträdande och frågan om tidsbegränsad lagstiftning

Förslag: De föreslagna reglerna om gårdsförsäljning ska föras in i alkohollagen (2010:1622) och tidigast träda i kraft den 1 juli 2023.

Reglerna ska gälla i sex år från ikraftträdandet, dvs. till den 1 juli 2029.

Bedömning: Regeringen bör i god tid innan reglernas upp- hävande låta utvärdera reformen. Om inte utvärderingen talar för annat bör regleringen därefter förlängas i ytterligare en period eller göras permanent.

Folkhälsomyndigheten bör meddela föreskrifter om skyldig- het för tillståndshavare att lämna de uppgifter som är nödvändiga för att myndigheten ska kunna föra statistik över gårdsförsälj- ningsverksamheten.

De föreslagna reglerna om gårdsförsäljning bör föras in i alkohol- lagen. Utredningen har bedömt att reglerna på förslagsstadiet bör anmälas till Europeiska kommissionen enligt anmälningsdirektivet och tjänstedirektivet (avsnitt 12.2.9). Efter en sådan anmälan inträ- der en tre månader lång frysningstid då reglerna inte får antas. Om kommissionen eller något annat EU-land inkommer med ett detal- jerat utlåtande, förlängs frysningstiden med ytterligare tre månader. Med beaktande av dessa anmälningsförfaranden och sedvanlig remissbehandling, bedöms de föreslagna reglerna tidigast kunna träda i kraft den 1 juli 2023.

Reglerna om gårdsförsäljning innebär på principiell nivå en bety- dande förändring i svensk alkoholpolitik eftersom privata intressen släpps in i detaljledet. Utredningens konsekvensutredning visar att

173

Ikraftträdande och frågan om tidsbegränsad lagstiftning

SOU 2021:95

gårdsförsäljningens andel av den totala alkoholkonsumtionen väntas bli ytterst begränsad. Det går dock inte att med säkerhet förutse konsekvenserna av en reform som den som här föreslås. Utred- ningen föreslår exempelvis inget reglerat tak för antalet gårdsförsälj- ningstillstånd som får meddelas eller begränsningar av hur mycket som en gårdsförsäljare totalt får sälja genom gårdsförsäljning. Som angetts bedömer utredningen att en förutsättning för reformens EU-rättsförenlighet är att gårdsförsäljningens omfattning är mycket begränsad och att den inte medför några negativa folkhälsokon- sekvenser, exempelvis till följd av en märkbar ökning av alkohol- konsumtionen. Det finns mot den bakgrunden skäl att gå fram med viss försiktighet.

En försiktighetsåtgärd kan vara att i ett första steg införa en tids- begränsad lagstiftning som utvärderas innan beslut tas om den ska göras permanent. Sådana försökslagstiftningar har tidigare förekom- mit inom svensk alkoholpolitik. Exempelvis föranleddes System- bolagets införande av lördagsöppet och möjlighet till hemleveranser av tidsbegränsade försöksregleringar. Efter viss tid utvärderades för- söken innan beslut togs i riksdagen om att göra ändringarna per- manenta. Mot en tillfällig reglering talar näringsidkarnas behov av långsiktiga spelregler. Generellt är det viktigt att företag ges en tydlig bild av vilka regler som kommer att gälla över tid för att de ska våga göra investeringar och långsiktigt satsa på sin verksamhet. Det är inte osannolikt att en tidsbegränsad reglering i någon mån kom- mer att hämma investeringsviljan i branschen och kanske även begränsa antalet aktörer som väljer att ansluta sig till gårdsförsälj- ningssystemet. Utredningen har dock konstaterat att utvecklingen kommer att behöva följas noga om gårdsförsäljning införs, inte minst av EU-rättsliga skäl. Om gårdsförsäljningen utvecklas på ett väsentligt mer expansivt sätt än vad utredningen förutspått och alltså inte kan betraktas som begränsad, eller om negativa folkhälsokon- sekvenser kan konstateras, bör regleringen justeras eller i yttersta fall upphävas. Även med en permanent lagstiftning kommer därför en viss osäkerhet att föreligga för tillståndshavarna när det gäller regler- nas beständighet. I ljuset av det kan en tillfällig reglering följd av utvärdering med presumtion om förlängning om inte utvärderingen talar för annat, ge den mest rättvisande signalen på sikt gentemot näringslivet. Utredningen anser därför att framför allt försiktighets-

174

SOU 2021:95

Ikraftträdande och frågan om tidsbegränsad lagstiftning

skäl talar för att införa en tidsbegränsad lagstiftning som ett första steg.

Viss tid måste passera innan gårdsförsäljningens effekter på ett rättvisande sätt kan utvärderas. Enligt utredningen är det rimligt att utvärderingen görs fem år efter ikraftträdandet. Den utvärderingen ska sedan ligga till grund för beslut om regleringen bör förlängas, göras permanent, ändras eller slopas. Regleringen bör därför gälla i åtminstone sex år. För tillståndshavarnas del bör en sexårig försöks- reglering också utgöra en acceptabel ambitionsnivå, dvs. att förut- sättningarna och spelreglerna är tydliga för de kommande sex åren när gårdsförsäljningsverksamheten inleds. Utredningen bedömer därför att regleringen i ett första steg bör gälla i sex år från ikraftträdandet, dvs. till den 1 juli 2029 om lagen träder i kraft den 1 juli 2023.

Den utvärdering som utredningen föreslår ska genomföras bör exempelvis belysa gårdsförsäljningens faktiska omfattning, dess effekter för besöksnäring och eventuella påverkan på folkhälsan. För att möjliggöra en kontinuerlig uppföljning av gårdsförsäljningen bör tillståndshavarna vara skyldiga att lämna uppgifter om verksamheten till Folkhälsomyndigheten. Med stöd i bemyndigandena i 9 kap. 14 § alkohollagen och 4 a § 2 alkoholförordningen, bör Folkhälsomyn- digheten utfärda föreskrifter om en sådan uppgiftsskyldighet.

175

12 Konsekvensanalys

12.1Sammanfattning

Utredningens förslag innebär att småskaliga och oberoende tillverkare av hantverksmässigt tillverkade alkoholdrycker ges möjlighet att sälja begränsade mängder alkoholdrycker till besökare som genomgått ett studiebesök eller tagit del av en föreläsning på tillverkningsstället. För att beräkna konsekvenserna av förslaget utgår Swecos1 och utred- ningens beräkningar från årsskiftet 2019/2020 då det fanns 54 vin- tillverkare, 79 destillerier, 557 ölbryggerier och 59 cidertillverkare. Framför allt antalet bryggerier borde här vara överskattat. Sveriges bryggerier har exempelvis framfört att omkring 150 svenska brygge- rier är s.k. spökbryggerier, dvs. företag som tillverkar sitt öl i någon annans bryggeri, vilket gör att de inte kommer ges möjlighet att bedriva gårdsförsäljning enligt utredningens förslag. Utredningen har dock valt att utgå ifrån högt skattade värden för att inte riskera att underskatta effekterna som förslaget kan få på folkhälsan.

Med antaganden om att tillväxten i branschen fortsätter som den har gjort de senaste åren, och utifrån det intresse som dryckestill- verkarna visat för gårdsförsäljning, uppskattar utredningens att 53 vintillverkare, 93 destillerier, 625 ölbryggerier samt 80 cidertill- verkare kommer att bedriva gårdsförsäljning år 2025.

Förutsatt att antalet besökare på tillverkningsställen ökar med

1Utredningen har uppdragit åt Sweco att utföra dels en branschanalys, dels en skattning av folkhälsokonsekvenser. Swecos rapporter finns bilagda till betänkandet.

177

Konsekvensanalys

SOU 2021:95

utgör 0,029 liter ren alkohol per invånare över 15 år och 0,34 procent av den totala konsumtionsmängden. Med ett antagande om att 15– 30 procent av köpen kommer att ersätta köp som annars hade gjorts på exempelvis Systembolaget, medför det en ökning av alkoholrela- terade dödsfall och sjukhusvistelser per år med 0,22–0,27 procent. Det är en ökning som svårligen skulle gå att urskilja från den årliga variationen, och torde därmed sakna en märkbar effekt på skade- verkningarna till följd av alkohol.

Med samma antaganden som ovan uppskattas samhällets kostna- der för förtida dödsfall och minskning av livskvalitet, vård och be- handling, produktionsbortfall och brottslighet till följd av ökad alko- holkonsumtion, att öka med 235–287 miljoner kronor år 2025. Detta inkluderar konsekvenser för alla delar av samhället – det offentliga, näringslivet samt hushållen.

De totala skatteintäkterna från gårdsförsäljning, upplevelsetjäns- ter samt spridningseffekter till följd av gårdsförsäljning, beräknas uppgå till 137–148 miljoner kronor år 2025.

Förslagen innebär att kommunerna får utökade uppgifter i fråga om tillståndshantering och tillsyn. Dessa uppgifter ska dock fullt ut finansieras genom avgifter som betalas av den som avser att bedriva gårdsförsäljning.

Genomförandet av utredningens förslag innebär ett behov av ökade resurser för Folkhälsomyndigheten, särskilt i samband med att reformen införs då myndigheten bl.a. behöver ta fram nya före- skrifter, nya kunskapsprov och tillsynsvägledningar. Utredningen bedömer att det innebär en engångskostnad för myndigheten som uppgår till drygt 3,7 miljoner kronor, samt löpande kostnader om 270 000 kronor årligen.

Systembolaget har påtalat att de bedömer att gårdsförsäljning kommer medföra en minskad efterfrågan och köp av från deras sortiment för lokalt och småskaligt (TSLS) och att de därmed kan behöva se över hur sortimentet ska hanteras och om det finns en tillräcklig kundefterfrågan för att det ska finnas kvar framöver. Detta är dock en bedömning avseende utvecklingen som inte delas av branschrepresentanter som utredningen har haft kontakt med. Utred-

178

SOU 2021:95

Konsekvensanalys

ningen bedömer att ett minst lika troligt scenario, givet de begräns- ningar som föreslås för försäljningen, är att gårdsförsäljning snarare leder till en ökad efterfrågan av lokalt och småskaligt på System- bolaget.

Utredningen skattar att omsättningen för dryckestillverkarna och kringliggande verksamheter ökar med totalt 899 miljoner kronor. För dryckestillverkarna som bedriver gårdsförsäljning innebär förslaget en genomsnittlig ökning av omsättningen med knappt 840 000 kronor årligen. För dryckestillverkarna skulle detta tillskott kunna innebära betydande skillnader, i en bransch där 57 procent av tillverkarna bedö- mer lönsamheten som ganska dålig eller som mycket dålig2. Gårds- försäljning bedöms också medföra att exponeringen av lokalt produ- cerade drycker ökar i någon mån både nationellt och internationellt, vilket kan medföra positiva effekter på efterfrågan och på svensk dryckesbransch i stort.

Gårdsförsäljning kan bidra med positiva spridningseffekter, exempelvis i form av att besökarna även besöker restauranger, lokala livsmedelsproducenter eller bor på hotell i närheten. Utredningen skattar att gårdsförsäljning kan medföra ökad omsättning för kring- liggande verksamheter på drygt 180 miljoner kronor årligen. Det är inte osannolikt att möjligheten att bedriva gårdsförsäljning kommer att vara som störst bland dryckestillverkare på landsbygden. Gårds- försäljning skulle därmed bidra till regeringens satsning för en levande och växande landsbygd där man ska kunna leva, bo och arbeta i alla delar av landet.

12.2Konsekvenser av utredningens förslag

Utredningens förslag innebär att småskaliga och oberoende produ- center av hantverksmässigt tillverkade alkoholdrycker ges möjlighet att sälja begränsade mängder alkoholdrycker till besökare som genom- gått ett studiebesök eller tagit del av en föreläsning på tillverknings- stället. Utredningen uppskattar konsekvenserna av förslaget i det föl- jande. Utredningen konsekvensanalys bygger bl.a. på en branschanalys och folkhälsoskattningar som Sweco har utfört på uppdrag av utred- ningen. Dessa återfinns i bilagorna 3 och 4 till betänkandet.

2LRF Dryckesbranschrapporten 2021.

179

Konsekvensanalys

SOU 2021:95

12.2.1Förslagets omfattning

Enligt Dryckesbranschrapporten 2021 fanns det sammantaget 749 dryckestillverkare i Sverige vid årsskiftet 2019/20203. Sweco bedömer att dessa siffror är de mest tillförlitliga i jämförelse med SCB:s företagsregister där antalet dryckestillverkare är betydligt lägre. Dryckesbranschen har de senaste åren vuxit och förväntas fortsätta växa, även om den uppvisat viss avmattning även innan spridningen av covid-19.4 Sweco bedömer trots avmattningen att det är rimligt att anta att branschen fortsätter växa i samma takt de kommande fem åren till följd av ökad efterfrågan på närproducerat och småskaligt tillsammans med att regeringen gör satsningar på landsbygden och för en ökad livsmedelsproduktion, framför allt småskalig5. Utredningen delar bedömningen att det är rimligt att räkna med en liknande tillväxttakt, även om detta sannolikt är en hög skattning. Av försiktighetsskäl är det relevant i folkhälsoanalysen att inte räkna lågt för att inte riskera att underskatta effekterna på folk- hälsan som gårdsförsäljning skulle medföra. Sweco använder data till och med maj 2020 för att undvika de eventuella effekter som covid-19 kan ha haft på branschen och som skulle kunna snedvrida resultatet.

Enligt Swecos antagande medför detta en utveckling där antalet vintillverkare årligen ökar med 4 procent, destillerier med 8 procent, bryggerier med 7 procent och cidertillverkare med 11 procent. Se tabell 12.1 nedan.

3Egentligen är det 729 tillverkare men 20 av dessa tillverkar flera sorters dryck, varför Sweco väljer att räkna dess som två olika producenter för att fånga in rätt mängd av alla olika dryckesslag.

4Sveriges bryggerier bekräftar en viss avmattning i startade bryggerier, från en topp 2016 och 2017 när över 60 nya bryggerier startades. Därefter har tillväxten avtagit och sedan 2017 har antalet nystartade bryggerier succesivt minskat.

5Budgetpropositionen 2021 (prop. 2020/21:1), UO23 areella näringar, landsbygd och livs- medel.

180

SOU 2021:95Konsekvensanalys

Tabell 12.1 Uppskattning av utvecklingen av antalet dryckestillverkare 2020–2025

	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Vintillverkare	54	56	58	61	63	66
Destillerier	79	85	92	100	107	116

Ölbryggerier	557	596	638	682	730	781
Cidertillverkare	59	65	73	81	90	99
Totalt	749	803	861	923	990	1062

Källa: Sweco och LRF:s dryckesundersökning augusti 2021.

ILRF:s dryckesundersökning 20206 där dryckestillverkare tillfråga- des om de avsåg att bedriva gårdsförsäljning om det tilläts, svarade 84 procent att de skulle göra det. Sweco bedömer därför, med tanke på att tillverkarna vid svarstillfället inte var medvetna om vilka restriktioner som gårdsförsäljning skulle associeras med, att cirka 80 procent skulle vara intresserade av att bedriva gårdsförsäljning. Det resulterar i 851 tillverkare som bedriver gårdsförsäljning år 2025.

Utredningen har föreslagit ett småskalighetskrav som utesluter de 3–10 procent7 största tillverkarna från möjligheten att bedriva gårdsförsäljning, vilket inte ingick i Swecos analys och därför inte är bortdraget i tabellen ovan. Utöver detta menar Sveriges bryggerier att det finns ett relativt stort antal spökbryggerier, dvs. företag som inte har eget bryggeri utan tillverkar sina produkter i någon annans bryggeri, vilket gör att de inte kommer ges möjlighet att bedriva gårdsförsäljning. Sveriges bryggerier skattar antalet bryggerier till cirka 450 om man utesluter spökbryggerierna. Både småskalighets- kravet och förekomsten av spökbryggerier medför att antalet gårds- försäljningsställen till viss del överskattas. Främst gäller det antal bryggerier, där mer än hälften är belägna i tätorter. Utredningen väljer dock att utgå ifrån detta höga värde för att inte riskera att underskatta effekterna på folkhälsan.

För att kunna bedöma antalet potentiella köpare utgår Sweco ifrån LRF:s dryckesundersökning 20218, där 80 av 106 svarande dryckestillverkare uppgav att de hade besöksverksamhet. De sva-

6LRF Mat och Drycks undersökning 2020 av dryckesproducenter och gårdsförsäljning, till- sammans med IPSOS.

7För respektive kategori: ölbryggerier de 3,9 procent största, cider (övriga jästa under 7 pro- cent) de 7,1 procent största, vinproducenter de 3,1 procent största, destillerier de 10,7 procent största.

8Data från Dryckesbranschrapporten 2021 som utredningen fått ta del av.

181

Konsekvensanalys

SOU 2021:95

rande uppgav hur många besökare de har per år samt hur stor andel av dessa som är utländska besökare. I genomsnitt uppskattade tillverkarna antalet besökare år 2019 till 2 917 (varav 2 546 svenskar) hos vintillverkarna, 1 226 (1 088) hos destillerierna, 1 114 (1008) hos bryggerierna och 3 330 (2 950) hos cidertillverkarna.

Dessa siffror antar Sweco även gäller för år 2020 och utgör grun- den för beräkningarna. Utländska besökare räknas bort i folkhälso- analysen eftersom de utländska besökarnas konsumtion inte för- väntas påverka den svenska folkhälsan. På frågan om hur många fler besökare som tillverkarna uppskattar skulle besöka deras verksam- het till följd av gårdsförsäljning, uppvisade svaren stor variation men en tredjedel uppskattade att de skulle få 1–50 procent fler besökare medan en tredjedel uppskattade ökningen till 50–100 procent. Den sista tredjedelen uppskattade att besöksantalet skulle öka med mer än 100 procent. Sweco antar därför en 50-procentig ökning av antal besökare i sina beräkningar. Det bör dock beaktas att tillverkarna inte kände till villkoren för gårdsförsäljning vid tiden då de svarade på enkäten. De restriktioner som utredningen föreslår om krav på upplevelsearrangemang, mängdbegränsning samt att försäljningen måste ske fysiskt, bör medföra att tillverkarna i undersökningen i någon mån överskattar antal besökare. I enlighet med utredningens linje att så långt det är möjligt och inom rimliga gränser presentera överskattningar av gårdsförsäljningens effekter på folkhälsan, an- vänds Swecos bedömning om en 50-procentig ökning av antalet besökare. Förväntade besöksantal sammanfattas i tabell 12.2 nedan.

Tabell 12.2 Uppskattat antal besökare per tillverkningsställe och år

	År 2020 (utan gårdsförsäljning)		År 2025 (med gårdsförsäljning)

	Svenska	Utländska	Svenska	Utländska
	besökare	besökare	besökare	besökare
Vintillverkare	2 546	371	3 819	557

Destillerier	1 088	138	1 632	207
Ölbryggerier	1 008	106	1 512	159

Cidertillverkare	2 950	380	4 426	570

Källa: Sweco och LRF:s dryckesundersökning augusti 2021.

Vidare behövs ett antagande om hur mycket alkoholdryck som varje besökare kommer att köpa vid varje besök. Här antar Sweco att

182

SOU 2021:95

Konsekvensanalys

besökare i genomsnitt köper hälften av den tillåtna mängden, utifrån antaganden om att några köper full ranson och vissa väljer att inte köpa något alls. Swecos analys utgår från en högre tillåten gräns än den som framgår av det slutliga förslaget. I stället för utredningens föreslagna gränser om 0,7 liter spritdryck, 3 liter starköl, 3 liter vin och 3 liter andra jästa drycker, utgår Swecos analys från gränser om 0,7 liter spritdryck, 4,5 liter vin eller andra jästa drycker eller 5 liter starköl. Utredningen har i ett senare skede av utredningsarbetet minskat den tillåtna mängden som varje besökare ska kunna köpa. Det reviderade förslaget innebär alltså att mindre kvantiteter alko- holdrycker tillåts att säljas till varje kund än vad Swecos skattningar utgår ifrån. Det bedöms dock inte osannolikt att besökarna köper med sig en större andel av den kvantitet som man tillåts köpa vid dessa nya lägre gränser än vid skattningarna av det tidigare förslaget. Det bedöms därför rimligt att utgå ifrån att varje besökare i genom- snitt köper med sig mer än halva den tillåtna mängden. Utredningen väljer mot den bakgrunden, i enlighet med utgångspunkten att inte riskera att underskatta konsekvenserna för folkhälsan, att räkna på att varje besökare i genomsnitt köper med sig 75 procent av den tillåtna mängden. Inom detta antagande ryms även att vissa inte kommer att köpa alls och att vissa kommer att köpa hela den tillåtna mängden.

Sweco diskuterar sedan i vilken utsträckning det är rimligt att anta att gårdsförsäljning kommer att ersätta annan konsumtion av alkohol, dvs. vilken substitutionseffekt som är rimlig att anta att gårdsförsäljningen kommer att ha. Swecos forskningsöversikt ger att man sett låga substitutionseffekter i fall där detaljhandeln med alkohol privatiserats, främst till följd av att privatiseringen har lett till ett lägre pris. Sweco konstaterar att priskonkurrens dock är något som utredningens förslag avser att motverka, och bedömer att substitutionseffekten troligtvis ligger högre vid gårdsförsäljning än vid ren ”avreglering”. Sweco konstaterar att det inte finns stöd i forskningen för högre substitutionseffekter än 30 procent och räk- nar på tre olika scenarier, med 30, 15 respektive 0 procent substi- tution, där 0 procent inte bedöms vara sannolik, men tas med i referenssyfte. Utredningen bedömer det i och för sig inte som orimligt att utredningens förslag skulle medföra en högre substi- tutionseffekt än 30 procent med tanke på att det sannolikt inte bidrar till någon omfattande priskonkurrens. I avsaknad av jämför-

183

Konsekvensanalys

SOU 2021:95

bara scenarion i forskningen bedömer dock även utredningen att det är rimligt att utgå från Swecos försiktiga antaganden om substi- tutionsgrad.

Utifrån dessa antaganden om antalet tillverkare som bedriver gårdsförsäljning, antal (svenska) besökare och hur stor mängd varje besökare köper, kommer den totala försäljningen via gårdsförsäljning att uppgå till 249 337 liter ren alkohol, vilket motsvarar 0,029 liter ren alkohol per invånare över 15 år. Jämfört med den totala konsumtionen om 8,67 liter per invånare över 15 år per år, skulle försäljning av drycker från gårdsförsäljning att utgöra 0,34 procent av den totala konsumtionsmängden, vilket får anses vara en mycket liten andel. Skulle vi i stället anta att samtliga besökare köper hela sin ranson, vilket dock får anses osannolikt, ökar den totala mängden ren alkohol till 0,039 liter vilket motsvarar 0,45 procent av konsumtionen per in- vånare över 15 år. Även detta får anses utgöra en mycket liten andel av den totala konsumtionen.

12.2.2Konsekvenser för folkhälsan

Utredning har för konsekvensanalysen tagit hjälp av Sweco för att utreda vilka eventuella konsekvenser gårdsförsäljning enligt utred- ningens förslag skulle medföra för folkhälsan. Resonemangen i detta avsnitt utgår från den analysen och andra rapporter. Rapporten återfinns i bilaga 4. Utredningens slutliga förslag har i vissa avse- enden snävats in i förhållande till det förslag som Sweco har analy- serat. I jämförelse med det förslag som Sweco har analyserat innebär utredningens förslag bl.a. lägre tillåtna försäljningskvantiteter per besökare, snävare försäljningstider och att gårdsförsäljning enbart får bedrivas av småskaliga och oberoende dryckestillverkare. Dessa skillnader kommenteras i detta kapitel där det bedöms relevant.

För att undersöka folkhälsoeffekterna av gårdsförsäljning utgår Swecos analys från att skatta hur mycket mer alkohol som kommer att säljas och konsumeras till följd av gårdsförsäljning. Ett annat till- vägagångssätt är att skatta folkhälsokonsekvenserna utifrån en ök- ning i antalet ställen som säljer alkohol, dvs. hur densiteten och där- med tillgängligheten ökar. Sweco bedömer att det inte är rimligt att skatta effekterna utifrån en ökad densitet i försäljningsställen, givet de restriktioner som utredningens förslag medför i form av exem-

184

SOU 2021:95

Konsekvensanalys

pelvis krav på besöksupplevelse, mängdbegränsningar samt att för- säljningen måste ske fysiskt. Utredningen delar Swecos bedömning att de restriktioner som föreslås är så pass omfattande att det inte går att likställa förslaget med möjligheten att handla på systembola- gen. På systembolagen finns ett mycket stort antal olika drycker att välja mellan i olika priskategorier och det finns möjlighet att köpa en obegränsad mängd alkohol. Utredningens förslag innefattar att besökarna måste delta i ett studiebesök eller en föreläsning för att ha möjlighet att köpa en begränsad mängd alkoholhaltiga drycker. Många av de småskaliga tillverkare som kommer ges möjlighet att bedriva gårdsförsäljning kommer sannolikt inte heller ha möjlighet att erbjuda upplevelsearrangemang utan förbokning, utan måste kunna planera besöken utifrån personal och besökstryck, vilket ytterligare begränsar tillgängligheten. En beräkning av folkhälso- effekterna som utgår ifrån en ökning av försäljningsställen måste enligt utredningens bedömning ta hänsyn till de begränsningar som finns vid gårdsförsäljning och i sådana fall rimligen likställa ett systembolag med ett mycket stort antal gårdsförsäljningsställen. Avvägningen avseende hur många gårdsförsäljningsställen som ett systembolag skulle motsvara är mycket komplicerat. Utredningen delar därför Swecos bedömning att det inte är lämpligt att skatta effekterna av gårdsförsäljning utifrån en ökad densitet i försälj- ningsställen.

Swecos analys av folkhälsoeffekterna utgår i stället ifrån att skatta den eventuella förändring i totalkonsumtion av alkohol som för- slaget innebär och hur denna mängd påverkar befolkningens hälsa.

För att bedöma folkhälsoeffekterna av ökningen använder Sweco samma metod som används av Stockwell m.fl. (2017)9 för att skatta folkhälsoeffekterna av ett avskaffat monopol i Sverige. Detta är en Global Burden of Disease-metodologi, vilken härrör från ett forsk- ningsprogram inom Världshälsoorganisationen (WHO) med samma namn. Metodiken omfattar dödlighet och sjukhusvistelser i mer än 60 olika kategorier av sjukdom och skada som kan knytas till alko- holkonsumtion. Sweco antar att dödsfall och skador till följd av alkohol kommer att öka proportionerligt med konsumtionsök- ningen till följd av gårdsförsäljning. Detta tar därmed inte hänsyn till

9Stockwell, Tim, Thor Norström, Colin Angus, Adam Sherk, Mats Ramstedt, Sven Andréasson, Tanya Chikritzhs, Johanna Gripenberg, Harold Holder, John Holmes & Pia Mäkelä. ”What would be the public health impact of privatising the Swedish government alcohol monopoly?” Januari 2017, Systembolaget.

185

Konsekvensanalys

SOU 2021:95

vad det är för kundsegment som förväntas att delta i en visning eller en föreläsning och i samband med detta köpa med sig alkohol- drycker. Den generellt sett höga prisnivån torde enligt utredningen exempelvis inte locka de samhällsgrupperna med de lägsta inkoms- terna.10 Det är dock svårt att särskilja hur konsumtionsmönstret skulle se ut i befolkningen. Därför använder utredningen Swecos antagande om en proportionerlig ökning av dödsfall och skador av alkohol.

Sweco kompletterar beräkningarna utifrån Stockwell med lik- nande beräkningar för tillkommande dödsfall baserat på Social- styrelsens alkoholindex för 2019. Skattningarna enligt Stockwells modell är lite högre, se resultatet av båda skattningarna i tabell 12.3 nedan.

Tabell 12.3 Uppskattade folkhälsoeffekter enligt Stockwell och Socialstyrelsens alkoholindex

		Substitutionseffekt
		0 %	15 %	30 %

Stockwell	Tillkommande alkoholorsakade
	dödsfall	8,35	7,25	5,97
	Tillkommande alkoholorsakade
	sjukhusvistelser	219	186	153
Socialstyrelsens	Tillkommande alkoholorsakade
alkoholindex	dödsfall	6,51	5,54	4,56

Källa: Sweco och Socialstyrelsen.

Konsekvenserna för folkhälsan utifrån dessa skattningar blir relativt små om man jämför med det totala antalet dödsfall som enligt Stockwells metodik är 2 718 årligen. Ökningen uppgår till 0,22 respek- tive 0,27 procent ökning i alkoholrelaterade dödsfall och sjukhus- vistelser per år för 15 respektive 30 procent substitutionseffekt. Trots att det handlar om små effekter vill utredningen poängtera att det ändå är mellan 6–7 ytterligare dödsfall årligen samt cirka 153–186 ytterligare sjukhusvistelser.

10Sweco konstaterar i sin rapport att konsumenten delvis måste köpa en upplevelsetjänst som kostar från cirka 190 kr, samt att tillverkarna måste säljas för ett pris motsvarande produk- tionskostnad plus ett skäligt påslag, vilket enligt Sweco innebär att de konsumentgrupper som dricker mycket billig alkohol troligtvis inte kommer påverkas av denna ökade tillgänglighet som gårdsförsäljning medför.

186

SOU 2021:95

Konsekvensanalys

Utredningen använder Socialstyrelsens alkoholindex för att jäm- föra siffrorna utifrån en tidsserie. Enligt alkoholindex uppgår det totala antalet alkoholrelaterade dödsfall till i genomsnitt 2 000 per- soner årligen mellan 2000–2020.11 Antalet dödsfall varierar årligen med i genomsnitt 37,5, vilket innebär att effekten av gårdsförsäljning skulle vara mycket svår att urskilja från den naturliga årsvariationen.

För att belysa de bredare folkhälsokonsekvenser som alkohol- konsumtion orsakar, kompletterar Sweco dessa beräkningar genom att skatta den minskning av invånares livskvalitet som ökningen innebär. För dessa skattningar används Rambolls beräkningar av alkoholens direkta och indirekta kostnader som mäts i kvalitets- justerade levnadsår, quality adjusted life years (QALY). 12

Tabell 12.4 Uppskattade folkhälsoeffekter i termer av förlorade kvalitetsjusterade levnadsår (QALY)

	Substitutionseffekt
	0 %	15 %	30 %

Totalt antal förlorade QALY	557	473	390
– varav alkoholrelaterad dödlighet	226	192	158

– varav försämrad livskvalitet för
alkoholkonsumenter	181	154	126
– varav försämrad livskvalitet för närstående	139	118	97

–varav individer som blir utsatta för

alkoholrelaterade brott

Källa: Sweco. Eventuella summeringsskillnader beror på avrundningar.

Totalt påverkas folkhälsan enligt dessa skattningar med 390–473 för- lorade kvalitetsjusterade år, varav cirka 40 procent av dessa härrör från alkoholrelaterad dödlighet. Att det inte skulle ske någon substi- tutionseffekt alls är som tidigare nämnt inte troligt utan är med som en referenspunkt. Dessa siffror kan jämföras med att Ramboll i sin rapport beräknar att alkoholkonsumtionen står för totalt 172 500 förlorade QALY i Sverige, varav 70 000 från alkoholrelaterad död- lighet, 56 000 från försämrad livskvalitet för alkoholkonsumenter, 43 000 från försämrad livskvalitet för närstående, och 3 500 för indi- vider som blir utsatta för alkoholrelaterade brott.

11Socialstyrelsens alkoholindex.

12”Alkoholens samhällsekonomiska konsekvenser: en beskrivande samhällsekonomisk studie”

Ramboll. 2019.

187

Konsekvensanalys

SOU 2021:95

Eftersom samtliga dessa värden är uträknade proportionerligt från samma ökning av mängden alkohol till följd av gårdsförsäljning ökar även förlorade QALY med 0,22–0,27 procent beroende på sub- stitutionseffekt.

Påverkan på barn och unga

Barn och unga är särskilt skyddsvärda personer då deras hälsa riske- rar att påverkas i större utsträckning av alkoholkonsumtion än vuxna.13 Barn påverkas också i större utsträckning av sina närstående vuxnas alkoholvanor14. Att hålla barn borta från alkohol är därför en viktig del i regeringens alkoholpolitik15. Swecos konstaterar också att forskningen entydigt visar att barn till föräldrar med alkohol- problem har ökad risk att utveckla psykosociala problem och löper högre risk att utveckla eget alkoholmissbruk.16

Sweco behandlar frågan om hur gårdsförsäljning, genom en ökning av antal besökare på tillverkningsställen och möjligheten att köpa med sig drycker hem, kan påverka barn och unga. Sweco påtalar att de flesta barn troligtvis finns i storstäderna i framtiden17, och framhåller att en ökad exponering från dryckestillverkare i form av dryckesprovningar, visningar och möjligheten att köpa med sig alko- hol hem, kan medföra effekter på barn och unga som man inte kan bortse ifrån. Sweco menar även att Systembolaget är ojämförligt bra på att tillse att underåriga inte får tag på alkoholhaltiga drycker18. Sammantaget menar Sweco att följden av att tillåta gårdsförsäljning i städer kan innebära ett ökat intresse för alkoholhaltiga drycker och ökad konsumtion samt negativa effekter på barn och unga.

13Thor, Siri, Raininen, Jonas & Landberg, Jonas, 2017. ”More Drinking, More Problems –

Stable Association Between Alcohol Consumption and Harm Among Swedish Youth 1995–

2012” i Alcohol and Alcoholism, 2017, 52(3).

14Stautz, Kaidy, Brown, Kyle G., King, Sarah E., Shemilt, Ian & Marteau, Theresa M., 2016.

“Immediate effects of alcohol marketing communications and media portrayals on con- sumption and cognition: a systematic review and meta-analysis of experimental studies” i BMC Public Health; Jernigan, T. Babor & Lobstein, T., 2017. “Alcohol marketing and youth alcohol consumption: a systematic review of longitudinal studies published since 2008” i

Addiction.

15Folkhälsomyndigheten, 2020. ”Hur kan vi skjuta fram minderårigas alkoholdebut och minska deras alkoholkonsumtion och alkoholrelaterade skador? En kartläggande litteratur-

översikt av metoder som används i Sverige.”

16Hur många barn växer upp med föräldrar som har alkoholproblem? – Resultat från en systematisk litteraturöversikt Mats Ramstedt (red) CAN Rapport nr 185 Stockholm 2019

17”Fler barn bor i storstäder i framtiden”, SCB. Publicerad: 2019-02-12.

18Stockwell et al. 2017,” What would be the public health impact of privatising the Swedish government alcohol monopoly?”

188

SOU 2021:95

Konsekvensanalys

Utredningen håller med om att en ökad exponering av alko- holhaltiga drycker, särskilt i städerna, skulle kunna medföra negativa konsekvenser på sikt för barn och unga, och att det är en risk som man inte kan bortse ifrån. Hur mycket exponeringen skulle öka till följd av gårdsförsäljning och hur det skulle påverka på lång sikt är mycket svårt att överblicka, men detta bör ändå inom utredningens ram diskuteras. Som jämförelse kan nämnas att alkoholreklam är tillåtet i Sverige sedan 2003. Marknadsföringen av alkohol får bland annat inte rikta sig till ungdomar under 25 år, inte uppmana till användning och särskild måttfullhet ska iakttas.19 Även om det är svårt att med säkerhet säga att det inte har haft någon effekt, har ungdomars alkoholkonsumtion minskat sedan alkoholreklam tilläts, och exempelvis har både intensivkonsumtion och högkonsumtion minskat för elever i åk 9 och gymnasiet.20 Det är självfallet svårt att veta om konsumtionen skulle ha minskat ännu mer om alkohol- reklam inte hade varit tillåtet, men utredningen kan i alla fall konstatera att alkoholreklamen inte har bidragit till att öka ung- domars totala alkoholkonsumtion sedan början av 2000-talet.

Det bör även diskuteras hur mycket mer som barn och ungdomar i och med utredningens förslag riskerar att exponeras för alkohol, särskilt i storstäderna. I storstäderna finns det redan i dag många företag med serveringstillstånd som innebär exponering gentemot barn och unga på samma sätt som gårdsförsäljning skulle medföra. Som en jämförelse har Stockholms stad cirka 2 355 ställen med ser- veringstillstånd21, cirka 30 systembolag och 85 dryckestillverkare22. Flera av dryckestillverkarna har dessutom redan i dag serverings- tillstånd eller provsmakningstillstånd. Om vi antar att hälften av dryckestillverkarna i Stockholm inte erbjuder besöksverksamhet

idag men skulle göra det om gårdsförsäljning införs, skulle det inne- bära 43 ytterligare ställen där personer kan exponeras gentemot alkohol. I jämförelse med befintliga ställen (2 427) innebär det en ökning med 1,8 procent, vilket får anses utgöra en relativt liten ökning. Denna siffra är självfallet inte giltig för samtliga tätorter, men Stockholms stad är den kommun som har flest dryckestill- verkare, nästan dubbelt så många som Göteborg som har näst flest. Därtill finns det som tidigare nämnts flertalet spökbryggerier som

197 kap. alkohollagen (2010:1622).

20Alkoholkonsumtion i befolkningen. Folkhälsomyndigheten [besökt 2021-10-16].

21Information från tillståndsenheten, Socialförvaltningen, Stockholms stad 2021-10-28.

22Dryckesbranschrapporten 2021.

189

Konsekvensanalys

SOU 2021:95

inte har eget bryggeri och därför inte kommer ges möjlighet att bedriva gårdsförsäljning.

Utredningen bedömer mot denna bakgrund att gårdsförsäljning inte borde medföra någon betydande ökning av antalet ställen där personer, inklusive barn och unga, kan exponeras gentemot alkohol relativt i dag.

De branschorganisationer som utredningen har varit i kontakt med under utredningens gång har varit noga att påtala att dryckes- tillverkare som är intresserade av att bedriva gårdsförsäljning i all- mänhet är seriösa aktörer med stor omsorg och passion för dryck- erna, och som inte är intresserade av att sälja produkter av låg kvalitet till ett billigt pris för att öka intäkterna. Majoriteten av dryckes- tillverkarna har investerat stora summor för att de vill kunna erbjuda konsumenter drycker av hög kvalitet och tillverkningen sker i liten skala. Risken att dessa aktörer skulle vara benägna att erbjuda minderåriga drycker och därmed riskera sitt tillstånd anser utred- ningen är relativt begränsad.

Det finns dock alltid en risk att oseriösa aktörer vill utnyttja de möjligheter som exempelvis gårdsförsäljning medför, och därför är tillstånds- och tillsynsarbetet särskilt viktigt när det kommer till produkter som påverkar folkhälsan negativt. Utredningen anser att de föreslagna tillståndskrav som omgärdar gårdsförsäljning samt den erfarenhet av att utfärda serveringstillstånd som finns hos kommu- ner, länsstyrelser och Polismyndigheten skapar goda möjligheter att utesluta oseriösa aktörer. Även Folkhälsomyndighetens föreskrifts- arbete och kunskapsinhämtning avseende gårdsförsäljning kommer spela en betydande roll för möjligheten att upprätthålla en seriös gårdsförsäljning. Utredningens förslag om att lagstiftningen ska vara begränsad i tid ger möjligheter att efter viss tid utvärdera reformen, och att vid behov ytterligare begränsa gårdsförsäljningen om utfallet visar att det innebär större risker än vad utredningen har bedömt.

Folkhälsokonsekvenser av ett avskaffat detaljhandelsmonopol

Det finns de som menar att gårdsförsäljning innebär risker i fråga om detaljhandelsmonopolets bevarande, och att ett avskaffat detalj- handelsmonopol innebär betydande risker ur ett folkhälsoperspek- tiv. Utredningen har inte i uppdrag att analysera effekterna av ett

190

SOU 2021:95

Konsekvensanalys

avskaffat detaljhandelsmonopol. I utredningens direktiv anges som en utgångspunkt för uppdraget i stället att detaljhandelsmonopolet ska bevaras. Det har därför varit en viktig del i uppdraget att analy- sera de juridiska, fr.a. EU-rättsliga, förutsättningarna för att införa gårdsförsäljning med ett i övrigt bevarat detaljhandelsmonopol.

Utredningen bedömer att förslaget inte äventyrar detaljhandels- monopolet ur ett EU-rättsligt perspektiv (se kapitel 9). Ett avskaf- fande av detaljhandelsmonopolet skulle därför, enligt utredningens bedömning, förutsätta att andra politiska beslut tas än de som före- slås i detta betänkande, exempelvis efter politiskt tryck att genom- föra andra liberaliseringar. Utredningen kan inte förutse en framtida politisk vilja och ska bara analysera konsekvenserna av de förslag som utredningen lämnar. Utredningen bedömer därför inte att det ingår i utredningens uppdrag att analysera riskerna för eller konse- kvenserna av eventuella framtida politiska beslut i riktning mot ett avskaffat detaljhandelsmonopol. I detta sammanhang kan utred- ningen dock konstatera att detaljhandelsmonopolet har en stark förankring i Sverige. Utredningens direktiv, som bygger på en över- enskommelse mellan regeringen, Centerpartiet och Liberalerna, anger redan i den andra meningen att en förutsättning för uppdraget är att Systembolagets monopol säkras. Utredningen kan vidare konstatera att det finns en bred förankring i det svenska samhället för System- bolagets monopol. I en mätning 2019 av Kantar Sifo på uppdrag av Systembolaget, var 76 procent positiva till Systembolaget och ensam- rätten.23 Som jämförelse var endast 59 procent i Finland positiva till Alkos ensamrätt 2019, och i Norge var 54 procent positiva till Vin- monopolets ensamrätt 2018.24 Det är också tydligt att svenska dryckestillverkare i huvudsak är positiva till och ser sig beroende av Systembolaget som försäljningskanal. Många tillverkare har påpekat för utredningen att man inte stödjer införandet av gårdsförsäljning om det sker på bekostnad av detaljhandelsmonopolet.

23Så säger folket | Systembolaget (omsystembolaget.se) [kontrollerad den 9 november 2021].

24Alko, Information on the nordic alcohol market 2019.

191

Konsekvensanalys

SOU 2021:95

12.2.3Folkhälsokostnader

Utredningen bedömer att gårdsförsäljningen inte kommer att med- föra en märkbar ökning av alkoholkonsumtionen sett till den totala konsumtionen i samhället. Det är trots det viktigt att utifrån rele- vanta metoder räkna på vad den skattade ökningen innebär i fråga om ökade samhällskostnader för förtida dödsfall och livskvalitet, vård och behandling av alkoholrelaterade skador, produktionsbort- fall till följd av dessa samt kostnader för brottslighet. Dessa beräk- ningar kvantifierar folkhälsoanalysen ovan och är till stor del i enlig- het med Ramboll:s beräkningar för alkoholens kostnader som även Swecos analys hänvisar till.25

Förtida dödsfall och livskvalitet

Ramboll uppskattar i sin studie värdet av förlorade kvalitetsjusterade levnadsår till följd av alkoholkonsumtion, och landar i en summa om 250 000 kronor. Statens beredning för medicinsk och social utvär- dering (SBU) tar i sin metodbok upp frågan om hur mycket en QALY är värd.26 SBU konstaterar att det inte satts en nivå i Sverige för hur mycket en QALY får kosta utifrån ett perspektiv av behand- lingar, men lyfter ett urval av studier som kommer fram till ett värde om 150 000–350 000 kronor för Sverige, samt studier från England som översatt till svenska kronor resulterar i ett värde om 170 000– 210 000 kronor. Samtidigt lyfts även en studie fram som beräknar utifrån vad individer är beredda att betala för ett ytterligare friskt levnadsår till 2,4 miljoner kronor. Det finns därmed en stor spridning på skattningar av QALY, och SBU pekar på att exempelvis sjuk- domens svårighetsgrad påverkar betalningsviljan för en ytterligare QALY.

För att vara konsekvent använder utredningen i det följande Ram- bolls värde om 250 000 kronor per QALY för att jämföra de samhälls- ekonomiska effekterna av att tillåta gårdsförsäljning. Detta skulle med- föra att de förlorade kvalitetsjusterade levnadsåren till följd av gårds- försäljning skulle utgöra ett värde om 98–120 miljoner kronor, bero-

25”Alkoholens samhällsekonomiska konsekvenser: en beskrivande samhällsekonomisk studie”

Ramboll. 2019.

26SBU. Utvärdering av metoder i hälso- och sjukvården och insatser i socialtjänsten: en metodbok. Stockholm: Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU); 2020. [besökt 2021-09-30]. www.sbu.se/metodbok.

192

SOU 2021:95

Konsekvensanalys

ende på substitutionseffekt. Detta värde kan jämföras med de totala skadeverkningarna av alkohol från Rambolls rapport som ligger på 103,4 miljarder kronor, och gårdsförsäljning skulle i denna bemärkelse därmed motsvara 0,09–0,11 procent. Återigen ser vi att utredningens förslag om gårdsförsäljning skulle innebära en mycket marginell ökning av alkoholrelaterade dödsfall och skador samt samhällskostnader till följd av försämrad livskvalitet.

Kostnader för vård och behandling

En ökad alkoholkonsumtion medför kostnader för vård och behand- ling av alkoholskador och beroende. Rambolls rapport från 2019 utgår ifrån CAN:s monitormätningar enligt vilka svenska konsu- menter under 2017 drack 9,04 liter ren sprit per person (över 15 år) och år. Utredningen använder denna rapport för att skatta vad de tillkommande kostnaderna för vård och behandling till följd av gårdsförsäljning enligt utredningens förslag skulle medföra. För att göra detta jämförbart med 2020 förutsätter vi att kostnaderna per liter sprit per person är detsamma. År 2020 sjönk dock konsum- tionen av alkohol kraftigare än tidigare år, hela 6 procent, vilket delvis kan förklaras av nedstängningar till följd av spridningen av covid-19. Konsumtionen av alkohol är dock nedåtgående sedan ett antal år tillbaka och för att undvika att räkna med ett för lågt värde för 2020, skattar vi i stället vad alkoholkonsumtionen skulle varit 2020 utan pandemin, förutsatt en linjär utveckling 2011–2020. Vi hamnar då på 8,66 liter ren sprit per person över 15 år.27

Kostnaderna för vård och behandling av alkoholrelaterade sjuk- domar var i Rambolls rapport totalt 15,4 miljarder kronor. Detta inkluderar hälso- och sjukvård, kostnader för socialtjänsten, före- tagshälsovård, forskning och prevention. Kostnaderna för vård och behandling år 2020 skulle därmed med våra beräkningar ha varit totalt 14,8 miljarder kronor.

Sweco skattar att konsumtionen till följd av gårdsförsäljning kommer stå för 0,34 procent av den totala konsumtionen år 2025. Givet beräkningarna med två olika substitutionsnivåer innebär det att nettokonsumtionen ökar med 0,24–0,29 procent för 30 respek-

27Vilket är samma värde som CAN:s monitormätningar fick fram för år 2019 med den gamla metodiken, se CAN:s monitormätningar.

193

Konsekvensanalys

SOU 2021:95

tive 15 procent substitutionseffekt. En motsvarande ökning av kost- naderna för vård och behandling, innebär en ökning med 35,2– 42,8 miljoner kronor år 2025.

Kostnader för produktionsbortfall och brottslighet

Ramboll räknar även med produktionsbortfall till följd av alkohol- skador och beroendeproblematik, och landar i att detta kostar 35,1 miljarder kronor årligen. Utredningen skattar på samma sätt som ovan att ökningen av produktionsbortfallet ökar i proportion till konsumtionen. Produktionsbortfallet år 2020 skulle ha varit 33,7 mil- jarder kronor i våra beräkningar av alkoholkonsumtionen utan pan- demin. En ökning av denna summa med 0,24–0,29 procent skulle inne- bära ett produktionsbortfall med 80,1–97,3 miljoner kronor år 2025.

Enligt samma metodik innebär kostnaderna för brottslighet till följd av alkoholkonsumtion 9,3 miljarder kronor år 2020, vilket en- ligt våra beräkningar resulterar i en ökning om 22,2–26,9 miljoner kronor till följd av gårdsförsäljning.

12.2.4Konsekvenser för det offentliga

Kostnader för det offentliga utöver de ovan skattade kostnaderna till följd av ökad alkoholkonsumtion, handlar om administrativa kost- nader för kommuner att handlägga tillstånd och utöva tillsyn, Folk- hälsomyndigheten för föreskriftsarbete, löpande statistik och till- synsvägledande arbete, Polismyndigheten för att yttra sig i samband med tillståndsansökningarna, länsstyrelserna för att se över kommu- nernas tillsynsplaner och domstolarnas arbete med eventuella nya mål.

På intäktssidan skattar utredningen, med utgångspunkt i Swecos analys, hur stora skatteintäkter som kommer att genereras av både upplevelsearrangemangen och själva försäljningen. Tillkommande arbetstillfällen till följd av gårdsförsäljningen skattas också och inne- bär intäkter för kommunerna i form av inkomstskatter. Att konsu- menter köper dryck från en tillverkare som de har besökt skulle vidare kunna innebära konsekvenser för Systembolaget och even- tuellt utdelningen till staten.

Swecos analys förutsätter som tidigare nämnts att dryckesbran- schen framöver kommer utvecklas i samma höga takt som den gjort

194

SOU 2021:95

Konsekvensanalys

de senaste åren. Det är inte osannolikt att ökningen i stället kan komma att mattas av, vilket skulle innebära färre produktionsplatser och en lägre mängd tillkommande alkohol än vad Swecos analys visar. Flera tillverkare har påtalat för utredningen att det troligtvis inte skulle vara möjligt att enbart klara sig på gårdsförsäljning och att Systembolaget och restauranger fortfarande kommer vara de viktigaste kanalerna för att kunna sälja större volymer. Därför räknar inte Sweco på att det sker någon ytterligare ökning av antalet till- verkare enkom till följd av att man tillåter gårdsförsäljning, även om det inte är uteslutet. Gårdsförsäljning kan dock vara desto viktigare för tillverkarnas möjligheter att utveckla verksamheten och anställa fler, vilket också påtalas i Swecos branschundersökning (se bilaga 3). En eventuell avtagande ökning av antalet nystartade dryckestillverkare (avmattning av branschens höga tillväxttakt) och eventuella nystar- tade dryckestillverkare till följd av gårdsförsäljning antas ta ut var- andra och därför bedömer utredningen att det är rimligt att räkna på en konstant tillväxt som Sweco gör. Det är dessutom väsentligt för konsekvensanalysen att antagandena är samma när utredningen jäm- för kostnader och nyttor.

Skatteintäkter

Den gårdsförsäljning som utredningen föreslår medför ökade skatte- intäkter från tillverkarnas försäljning av drycker och upplevelse- arrangemang. Det kan även finnas en ytterligare effekt där konsu- menter köper ytterligare drycker för provsmakning eller till en måltid på plats för att bestämma vad de vill köpa med sig därifrån. Eftersom detta är en osäker effekt och troligtvis ganska liten, bortser utred- ningen från den i beräkningarna.

Sweco skattar utifrån LRF:s dryckesundersökning antalet gårds- besök årligen, inklusive utländska besökare, till totalt 1 846 904, för- delat enligt tabell 12.5 nedan. Till skillnad från antal besökare i folk- hälsoanalysen är även utländska besökare medräknade här, vilket ökar besöksantalet med cirka 10 procent.

195

KonsekvensanalysSOU 2021:95

Tabell 12.5 Uppskattat antal tillverkare med gårdsförsäljning och besökare år 2025

	Varav	Antal besök i	Totalt antal	Antal
	producenter	genomsnitt	gårdsbesök	sålda liter
	som säljer	inkl. utländska	per år

Vingårdar	53	4 376	231 902	521 778
Destillerier	93	1 839	171 027	89 789

Ölbryggerier	625	1 671	1 044 375	2 349 844
Cidertillverkare	80	4 995	399 690	899 100

Totalt	851		1 846 904	-

Källa: Sweco och LRF.

Antal sålda liter utgår ifrån samma bedömning som tidigare, dvs. att besökare i genomsnitt köper tre fjärdedelar av den tillåtna ransonen. Det totala antalet liter säger inte så mycket i sammanhanget varför

viväljer att exkludera det i tabellen. För att räkna ut hur mycket skatteintäkter staten får från denna försäljning måste vi veta priset per liter för produkterna, vilket det inte finns tillgänglig statistik för. Därför utgår vi ifrån Systembolagets statistik från TSLS-sortimentet eftersom det sannolikt bäst motsvarar prisnivån vid gårdsförsäljning. Branschföreträdare har uttryckt att det inte kommer att finnas något intresse för att sälja alkoholdrycker för ett lägre pris vid gårdsför- säljning än hos Systembolaget, bland annat på grund av de tillkom- mande kostnaderna som gårdsförsäljning innebär, vilket borde med- föra att skatteintäkterna från försäljning inte överskattas, snarare tvärtom. Priserna i Systembolagets TSLS-sortiment varierar kraftigt och det är viss skillnad på medelpriset för drycker som erbjuds i TSLS-sortimentet och medelpriset för det som faktiskt säljs, där medelpriset för den faktiska försäljningen är lägre. Utredningen väl- jer att använda medelpriset för försäljningen för att inte riskera att överskatta skatteintäkterna för staten, även om medelpriset för hela sortimentet troligtvis i högre grad skulle reflektera medelpriset vid gårdsförsäljning. Medelpriset för cider per liter saknas för endast TSLS-sortimentet, men medelpriset taget från hela Systembolagets artikellista exklusive fat blir 84,4 kronor per liter. Eftersom dryck- erna i TSLS-sortimentet generellt sett är dyrare avrundas detta uppåt till 85 kronor, vilket är samma som för öl, men är sannolikt fort- farande en underskattning av medelpriset. Skattesatsen är beroende

196

SOU 2021:95

Konsekvensanalys

av volymprocenten alkohol för produkten, vilket även det kan variera mycket.28 För att förenkla förutsätter utredningen, precis som Sweco i sin rapport, att vin har en volymprocent om 13,529, cider har en volymprocent om 530, öl har en volymprocent om 5,5, och sprit har en volymprocent om 40. Skattesatsen för vin och andra jästa drycker än vin och öl har fasta skattesatser per liter mellan vissa volymprocent, medan beräkningen av skatt på öl inbegriper volym- procenten och beräkningen av sprit utgår från en skattesats på ren alkohol. Medelpriserna och förväntade skatteintäkter presenteras nedan i tabell 12.6.

Tabell 12.6 Försäljning via gårdsförsäljning samt skatteintäkter 2025

	Antal	Medelpris	Total omsättning	Skattesats	Totala
	sålda liter	per liter	(miljoner kronor)	(kronor	skatteintäkter
				per liter)	(miljoner kronor)
Vin	521 778	268 kr	139,8	26,18	13,7
Sprit	89 789	675 kr	60,6	516,59a	18,6
Öl	2 349 844	85 kr	199,7	2,02b	26,1
Cider	899 100	85 kr	76,4	13,58	12,2

Totalt	-	-	476,6	-	70,5

Källa: Sweco, LRF och Skatteverket.

aKronor per liter ren alkohol.

bKronor per liter och volymprocent.

Totala skatteintäkter från gårdsförsäljning beräknas till drygt 70,5 miljoner kronor. Om vi i likhet med folkhälsoanalysen antar en substitutionseffekt om 15 eller 30 procent betyder detta att 15 res- pektive 30 procent av detta köps via gårdsförsäljning i stället för via Systembolaget. Vi förutsätter här att all substitution sker från System- bolagets försäljning. Därmed är nettoeffekten av just försäljningen 85 respektive 70 procent av de beräknade totala skatteintäkterna, dvs. drygt 60 respektive 49,4 miljoner kronor.

Utöver skatt på själva försäljningen tillkommer även skatt på den upplevelse som besökarna deltar i vid försäljningsstället. LRF:s dryckesbranschundersökning har skattat medelvärden för pris för fyra olika tjänster: visning, föreläsning, utbildning och provning. Utred-

28Skatteverkets hemsida. Skattesatser från och med 2017-01-01. [besökt 2020-09-30].

29Hamnar därmed i Skatteverkets intervall 8–15 volymprocent.

30Hamnar därmed i Skatteverkets intervall 4,5–7 volymprocent.

197

Konsekvensanalys

SOU 2021:95

ningen antar att besökare endast köper en tjänst per besök, även om man skulle kunna både köpa en visning och dryckesprovning i samma besök. Beräkningen baseras endast på de tillkommande besökarna som gårdsförsäljning medför, totalt 615 635 personer per år, eftersom de nuvarande besökarna som köper en besöksupplevelse inte är en effekt av gårdsförsäljning. Det är dock sannolikt att en viss andel besökare i dag inte köper en besökstjänst, utan kanske nöjer sig med att exempelvis besöka tillverkarens restaurang, och att de i och med gårdsförsäljning skulle köpa en besöksupplevelse. Denna effekt räk- nar vi dock inte med eftersom vi svårligen kan urskilja hur många som i dag besöker tillverkarna men inte köper en besöksupplevelse. Därmed underskattas denna effekt till viss del.

Priset för en utbildning var enligt utredningen skattat mycket högt, 1 733 kronor per person, och det finns risk att det är överskat- tat av olika anledningar. Därför väljer utredningen att ta bort utbild- ningar ur beräkningen och fördela besökarna på resterande upp- levelser. Detta i enlighet med den tidigare nämnda utgångspunkten för konsekvensanalysen om att inom rimliga gränser underskatta de positiva effekterna och överskatta folkhälsoeffekterna.

Priserna för de olika tjänsterna varierar och utredningen antar att dessa har ett proportionerligt negativt förhållande till hur många som köper tjänsten, dvs. att färre personer köper de dyrare tjäns- terna, enligt tabell 12.7 nedan.

Tabell 12.7 Skatteintäkter från besökarnas köp av upplevelsetjänst 2025

	Medelpris	Antal	Antal	Skattesats	Skatteintäkter
	(kronor)	besökare	besökare	(procent)	(miljoner
		(procent)			kronor)

Visning	192	45	277 036	25	13,3
Föreläsning	655	20	123 127	25	20,2

Provning	477	35	215 472	25	25,7
Totalt	-	100	615 635	-	59,2

Källa: Sweco och LRF.

De totala skatteintäkterna från upplevelsetjänsterna uppgår till cirka 59,2 miljoner kronor enligt dessa beräkningar.

Utredningen bedömer även att det finns vissa spridningseffekter av ett ökat antal besökare på kringliggande verksamheter. Dessa

198

SOU 2021:95

Konsekvensanalys

skattas senare under konsekvenser för näringslivet och innebär ytterligare skatteintäkter om 23 miljoner kronor.

Sammantaget beräknas därmed de totala skatteintäkterna från gårdsförsäljning, upplevelsetjänster och spridningseffekter uppgå till 132–142 miljoner kronor.

Ökning av arbetstillfällen

Tillverkarna uppskattar i LRF:s dryckesundersökning att antalet hel- tidstjänster skulle öka med i genomsnitt 2,17 per företag till följd av att gårdsförsäljning tillåts. Fler arbetstillfällen innebär bland annat ökade skatteintäkter och andra positiva effekter till följd av att sysselsättningen ökar. Den ökning av arbetstillfällen som dryckes- företagen skattar är den direkta effekten av gårdsförsäljning, medan det även kan tillkomma ytterligare arbetstillfällen från kringliggande verksamheter som upplever ett ökat besökstryck och ökad för- säljning, exempelvis hotell, livsmedelsproducenter på landsbygden i närheten av dryckestillverkarna eller andra besöksmål. Att skatta antalet ytterligare arbetstillfällen till följd av detta är dock svårt och innebär troligen relativt få i sammanhanget, varför utredningen väl- jer att inte ta med dessa i beräkningarna.

I LRF:s dryckesundersökning uppskattar 73 procent av tillverkarna att gårdsförsäljning skulle innebära nya arbetstillfällen, i genomsnitt 2,17 nya heltidstjänster per producent. Detta skulle innebära att 620 tillverkare år 2025 har anställt ytterligare 2,17 personer, och totalt har det då skapats 1 346 nya arbeten till följd av gårdsförsäljning. Detta är helt nya arbeten som skapas eftersom det inte sker på bekost- nad av någon annan verksamhet.31 Enligt Dryckesbranschrapporten 2021 saknas det statistik över antalet anställda i den svenska dryckes- branschen, men LRF uppskattar att Sveriges dryckestillverkare syssel- sätter 7 000–8 000 personer. Gårdsförsäljning enligt utredningens förslag skulle därför medföra en ökning av antal arbetstillfällen i dryckesbranschen med 17–19 procent.

Det totala samhällsekonomiska värdet av dessa ytterligare arbets- tillfällen är svårt att kvantifiera och utredningen väljer därför att inte

31Med detta menar utredningen att gårdsförsäljning inte medför någon direkt förlust för någon annan verksamhet som förlorar intäkter till den grad att de måste avskeda individer.

199

Konsekvensanalys

SOU 2021:95

vidare beräkna vad detta innebär i ekonomiska termer, utan konsta- terar att det är en ökning av antalet arbetstillfällen.

Konsekvenser för kommunernas intäkter och kostnader

Gårdsförsäljning av alkohol kommer för kommunerna innebära ett ökat besökstryck enligt Swecos skattningar, vilket medför att antalet arbetstillfällen och intäkter i form av bland annat kommunalskatt ökar. Baserat på 1 346 nya arbeten samt en genomsnittlig lön för de anställda om 25 000 kronor per månad,32 och en genomsnittlig kom- munal skattesats om 30 procent, innebär det ökade kommunala intäkter om totalt 10 miljoner kronor.

Kommunerna kommer att ha kostnader för att utfärda tillstånd och utöva tillsyn. Utredningen föreslår att kommunen ska kunna ta ut avgifter för detta för att få full kostnadstäckning. Nettoeffekten av kommunernas kostnader för tillståndsgivning och tillsyn och avgifterna som tas ut för detta bör därmed vara noll. Därmed skulle denna statliga reglering som berör kommunerna dessutom vara kostnadsneutral för kommunerna. Arbetet med tillstånd och tillsyn innebär dock utökade finansierade uppgifter för kommunerna som eventuellt kan behöva anställa ytterligare personer för dessa upp- gifter, vilket även det skulle innebära nya arbetstillfällen. Dessa tar

vidock inte med i beräkningarna eftersom det troligtvis är en relativt liten effekt.

Även om förslaget är finansierat med fullkostnadstäckning för kommunerna, är det rimligt att undersöka vad kostnaden skulle vara för kommunerna för att kvantifiera förslaget. Detta görs i avsnittet om konsekvenserna för dryckestillverkarna och skattas till 3 000 kro- nor per tillstånd och 1 500 kronor för tillsyn, och förutsätter att de flesta dryckestillverkarna redan har någon form av tillståndsbelagd verksamhet vilket bör underlätta tillståndsprövningen avseende gårds- försäljning.

De totala avgifterna för tillstånd skulle därmed vara cirka 2,5 mil- joner kronor och för tillsynen 1,3 miljoner kronor, vilket alltså mot- svarar kommunernas kostnader.

32Enligt Visita och Svensk Handel var ingångslönen för hotell- och restaurangbranschen år 2021 cirka 22 500 kronor.

200

SOU 2021:95

Konsekvensanalys

Kostnader för Folkhälsomyndigheten för föreskrifter, tillsyn och statistikinsamling och bearbetning

Folkhälsomyndighetens kostnader för att ta fram föreskrifter i enlig- het med utredningens förslag, utgör en engångskostnad som sker inför att regleringen träder i kraft. Detta uppskattas av Folkhälso- myndigheten till 6,36 miljoner kronor och inkluderar då även fram- tagande av tillsynsvägledning (500 000 kronor), ett nytt kunskaps- prov (160 000 kronor), blanketter för försäljningsrapportering (80 000 kronor), systemutveckling (1 miljon kronor) samt informa- tionsinsatser (1,12 miljoner kronor).

Folkhälsomyndigheten arbetar redan med tillsyn, statistikinsam- ling och bearbetning inom relaterade områden, exempelvis rappor- tering av tillverkade mängder alkoholdrycker, men dessa uppgifter kommer i och med gårdsförsäljning att behöva utökas. Folkhälso- myndigheten uppskattar att de tillkommande uppgifter inom dessa områden som införandet av gårdsförsäljning innebär, uppgår till 270 000 kronor årligen.

Föregående utredning om gårdsförsäljning (SOU 2010:98) före- slog att de ökade kostnaderna för Folkhälsomyndigheten kunde hanteras inom befintligt anslag, vilket Folkhälsomyndigheten då inte hade några invändningar emot. Myndigheten anser nu att den bedömningen var felaktig. Utredningen ifrågasätter dock några av Folkhälsomyndighetens uppskattade kostnader. För framtagande av föreskrifter (hantverksmässig tillverkning och upplevelsetjänst och revidering av befintliga föreskrifter om statistikrapportering och tillståndsbevis), skattar Folkhälsomyndighetens kostnaden vara 3,5 miljoner kronor, motsvarande 3,5 årsarbetskrafter. Utredningen anser att det är en hög skattning, och bedömer att kostnaderna snarare bör uppgå till 2 miljoner kronor för det tillkommande före- skriftsarbetet. Folkhälsomyndigheten skattar även att det behövs informationsinsatser i anslutning till den nya lagstiftningen, till en kostnad på 1,12 miljoner kronor. Utredningen bedömer att informa- tionsinsatserna som förslaget föranleder, med kommuner och näringsidkarna som primära målgrupper, snarare bör kunna hanteras inom ramen för befintligt ramanslag.

Utredningen ser inte anledning att ifrågasätta Folkhälsomyndig- hetens antaganden i fråga om övriga tillkommande engångskostnader, som alltså innefattar systemutveckling för tillståndsregistrering samt

201

Konsekvensanalys

SOU 2021:95

rapportering av statistik, att ta fram ny tillsynsvägledning och kun- skapsprov samt att ta fram nya blanketter för rapportering försäljning. Utredningen bedömer därmed att gårdsförsäljning innebär en engångs- kostnad för Folkhälsomyndigheten som uppgår till drygt 3,7 miljoner kronor, samt löpande kostnader om 270 000 kronor årligen.

Kostnader för Polismyndigheten för tillsyn

Utredningens förslag innebär att Polismyndigheten ska yttra sig över ansökan om gårdsförsäljning, i likhet med rutinen för serverings- tillstånd och provsmakningstillstånd. Som utredningen konstaterar i avsnitt 10.7.2, torde den som ansöker om gårdsförsäljningstillstånd i många fall redan ha beviljats serverings- eller provsmakningstillstånd, och den aktuella tillverkaren och tillverkningsstället har då varit fö- remål för ett motsvarande remissförfarande. Därmed bedöms den tillkommande administrationen för Polismyndigheten vara begrän- sad och hanterbar inom befintliga medel.

Eftersom förslaget handlar om alkoholförsäljning, skulle det po- tentiellt kunna innebära en ökning av ordningsstörningar som polisen måste hantera. Utredningen bedömer dock att den marginella ök- ningen av alkohol i samhället till följd av gårdsförsäljning som skattas till 0,24–0,29 procent beroende på substitutionseffekt, skulle inne- bära marginella förändringar även i antalet ordningsstörningar. De begränsningar som utredningen föreslår samt den generellt sett höga prisnivån på produkterna bedömer utredningen ytterligare minskar risken för ordningsstörningar till följd av gårdsförsäljningen.

Kostnader för domstolarna för eventuella domstolsärenden

Enligt 10 kap. 1 § alkohollagen får Folkhälsomyndighetens eller en kommuns beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Gårdsförsäljning kommer att innebära att tillverkare kommer kunna sälja begränsade mängder alkoholdrycker direkt till konsu- ment, och det går inte att utesluta att det kan skapas incitament för nya aktörer att försöka utmana, tänja på reglerna och hitta innovativa lösningar för att komma runt de bestämmelser som utredningen föreslår. Detta kan ge upphov till domstolsprövningar. I syfte att minska rättsosäkerhet och förhindra kringgåenden av syftena bakom

202

SOU 2021:95

Konsekvensanalys

regleringen, har utredningen föreslagit att Folkhälsomyndigheten ska få ta fram föreskrifter för att tydliggöra exempelvis kraven på upplevelsetjänsten. De inträdeskostnader som finns för att starta hantverksmässig dryckestillverkning, samt de krav på exempelvis upplevelsearrangemang och mängdbegränsning som utredningen föreslår, bedöms också minska incitamenten för oseriösa aktörer att ansöka om gårdsförsäljningstillstånd.

Sammantaget bedömer utredningen att antalet mål till följd av gårdsförsäljning bör kunna hanteras inom ram för domstolarna.

Kostnader för länsstyrelser att hantera kommunernas inlämnade tillsynsplaner

Länsstyrelserna har redan i dag tillsyn inom länet enligt 9 kap. 1 § alkohollagen, och ska biträda kommunerna med råd i deras verksam- het. Länsstyrelserna ska även ta emot tillsynsplaner från kommuner- na. Precis som i föregående diskussioner sker detta redan i dag i fråga om serveringstillstånd samt provsmakningstillstånd, och gårdsförsälj- ning torde därför inte medföra betydande merarbete för länsstyrel- serna. Utredningens förslag bedöms därför kunna hanteras inom ram för länsstyrelserna.

Konsekvenser för Systembolagets sortiment och utdelning

I beräkningarna av effekterna av gårdsförsäljning har Sweco och utredningen bedömt att det finns en viss substitutionseffekt, dvs. att det som köps inom ramen för gårdsförsäljning till viss del ersätter andra köp av alkohol, exempelvis Systembolagets försäljning och privatinförsel. Systembolaget har påtalat att de ser att gårdsför- säljning kommer medföra en minskad efterfrågan och köp från deras TSLS-sortiment och att de därmed kan behöva se över hur sorti- mentet ska hanteras och om det finns en tillräcklig kundefterfrågan för att det ska finnas kvar framöver. Majoriteten av dryckespro- ducenterna har påtalat att de ser TSLS-sortimentet som en viktig säljkanal och att gårdsförsäljning inte bör genomföras på bekostnad av TSLS-sortimentet.

För den fortsatta analysen förutsätter utredningen att de inköp som gårdsförsäljningen ersätter är sådana inköp som annars skulle

203

Konsekvensanalys

SOU 2021:95

göras hos Systembolaget. Utredningen förutsätter också att substi- tutionen till största delen ersätter försäljning från TSLS-sortimentet.

Som utredningen tidigare har konstaterat konsumerar svenskarna mindre alkohol än tidigare, det har varit en stadigt nedåtgående trend sedan cirka 10 år tillbaka. Intresset för lokala och småskaligt tillver- kade produkter har samtidigt ökat markant sedan införandet av TSLS-sortimentet på Systembolaget. Intresset syns också i ut- vecklingen av antalet småskaliga dryckestillverkare i Sverige som har ökat de senaste åren. Därför kan man konstatera att svenskarna till viss del har skiftat sin alkoholkonsumtion till att dricka mindre men dyrare produkter. Det finns heller ingenting som talar för att intres- set för småskaliga verksamheter och lokala produkter är avtagande,33 så det är inte osannolikt att efterfrågan på produkter från System- bolagets TSLS-sortiment kommer fortsätta vara hög.

Mot den bakgrunden bedöms det inte självklart att gårdsför- säljning skulle inverka negativt på Systembolagets försäljning av produkter ur TSLS-sortimentet i förhållande till i dag, även om viss substitution från detta sortiment skulle ske. Ett minst lika troligt scenario är att gårdsförsäljning möter det ökade intresset för lokala produkter och bidrar till att öka det. Besökare som efter ett besök hos en dryckestillverkare köper med sig några drycker, torde välja att i fortsättningen köpa dessa via Systembolaget i stället för att vid varje inköp behöva genomgå en besöksupplevelse som både tar tid och kostar pengar. Det är inte heller osannolikt att åtminstone en viss del av substitutionen snarare skulle ske från det fasta sortimen- tet. Därför bedöms det inte vara självklart att efterfrågan på System- bolagets TSLS sortiment skulle minska till följd av gårdsförsäljning. Även branschrepresentanter har framfört att gårdsförsäljning snarare kan leda till en ökad efterfrågan på Systembolaget till följd av den ökade uppmärksamheten för småskaliga hantverksprodukter som gårdsförsäljning kan bidra till.

Oavsett hur substitutionen skulle se ut utgör den totala mängden ren alkohol som beräknas säljas genom gårdsförsäljning år 2025 cirka 0,51 procent av Systembolagets totala försäljning år 2020. När det gäller TSLS-sortimentets andel av Systembolagets omsättning, har

33Denna konsumtionstrend, dvs. från globalt till lokalt, lyfts bl.a. fram i Visit Swedens trend- rapport 2020 om måltidstrender (Visit Sweden – Trendrapport 2020, Måltidstrender, s. 9). Även LRF påtalar att man inte ser någon avmattning i intresset för lokala och småskaliga produkter.

204

SOU 2021:95

Konsekvensanalys

den ökat från cirka 0,35 procent 2014 till 0,98 procent 2020, enligt tabell 12.8 nedan.

Tabell 12.8 Systembolagets och TSLS-sortimentets omsättning 2014–2020

År	Total omsättning	Omsättning TSLS	Andel
	(miljoner kronor)	(miljoner kronor)
2020	45 838	448	0,98%
2019	40 210	303	0,75%
2018	38 583	270	0,70%
2017	36 642	220	0,60%

2016	35 544	188	0,53%
2015	34 513	138	0,40%

2014	33 008	116	0,35%

Källa: Konkurrensverket.

Om Systembolagets totala omsättning och även TSLS-sortimentet fortsätter att utvecklas enligt de relativt linjära trender som de upp- visat 2014–202034, skulle detta innebära att TSLS-sortimentets om- sättning år 2025 skulle uppgå till 642 miljoner kronor och System- bolagets totala omsättning till 52,9 miljarder kronor, vilket betyder att TSLS-sortimentets andel skulle uppgå till 1,21 procent av den totala försäljningen. Utifrån antagandet att all substitution skulle ske från Systembolagets TSLS-sortiment skulle detta medföra att TSLS-sorti- mentets omsättning inte ökade i samma utsträckning som projicerat, utan var 10 respektive 20 procent lägre. Det innebär att TSLS-för- säljning skulle motsvara 1–1,1 procent av Systembolagets totala för- säljning år 2025, dvs. lite högre än vad den var år 2020.

TSLS-sortimentet står i dag för en liten del av Systembolagets försäljning, samtidigt som hanteringen av den är mer kostsam än det fasta sortimentet som säljs i större volymer. Systembolaget har ett fast påslag för samtliga drycker inom samma kategori, och därför samma påslag för en öl i det fasta sortimentet som en i TSLS- sortimentet.35 På grund av den mer kostsamma hanteringen av TSLS- sortimentet, kommer därför Systembolagets vinst till stor del från försäljning av stora volymer i det fasta sortimentet. TSLS-sortimen-

34”Övervakning av det svenska detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker”, rapporter till

Europeiska kommissionen. Juni 2021–2015. Konkurrensverket.

35”Är gårdsförsäljning landsbygdens räddning?” Digitala Almedalen 2021, 52 min in i semi- nariet. https://almedalsveckanplay.info/62595 [besökt 2021-10-18].

205

Konsekvensanalys

SOU 2021:95

tets begränsade försäljning och låga marginaler har därför en näst- intill obefintlig effekt på Systembolagets vinst och därmed utdel- ningen till statskassan. Skulle substitutionen i stället ske från det fasta sortimentet där man har en högre vinstmarginal, skulle even- tuellt vinsten och utdelningen kunna påverkas. Men, som utred- ningen tidigare konstaterat, handlar gårdsförsäljning enligt utred- ningens förslag om mycket små mängder alkohol i förhållande till Systembolagets totala försäljning.

Utredningen gör mot den bakgrunden bedömningen att System- bolagets utdelning till staten inte kommer påverkas nämnvärt till följd av att tillåta gårdsförsäljning. Utredningen ser inte heller ut- ifrån beräkningar av framtida omsättning, att efterfrågan på System- bolagets TSLS-sortiment skulle minska till nivåer under nuvarande. Det bedöms inte heller osannolikt att efterfrågan på TSLS-sortimen- tet snarare ökar till följd av gårdsförsäljning och ett ökat intresse för lokala och småskaliga drycker.

12.2.5Konsekvenser för näringslivet

Konsekvenser för dryckestillverkarna

Dryckestillverkarna bedömer att besöken per försäljningsställe till år 2025 i genomsnitt kommer att öka med cirka 1 073 personer till följd av att tillåta gårdsförsäljning, och totalt uppgå till 3 220. Besökarna beräknas i genomsnitt köpa tre fjärdedelar av den tillåtna mängden drycker. Dryckestillverkarna kommer enligt utredningens förslag därför erhålla intäkter för både upplevelsetjänsten och försäljningen av drycker. Flera av gårdarna som utredningen har besökt erbjuder även andra tjänster i samband med ett besök, såsom övernattning och matservering. Hur stor andel av tillverkarna som erbjuder kring- tjänster av detta slag är oklart, och därför väljer utredningen att bortse från dessa tillkommande intäktskällor som säkerligen flertalet tillverkare erbjuder. Delvis på grund av osäkerheten men även för att inte riskera att överskatta de positiva effekterna av gårdsförsäljning.

I utredningens beräkningar av skatteintäkter skattas den ökade omsättning i försäljning som gårdsförsäljning skulle medföra, totalt till 476,6 miljoner kronor (406 miljoner kronor efter skatt). Ök- ningen av upplevelsetjänster motsvarar på samma sätt totalt en ökad omsättning om 236,6 miljoner kronor (177,5 miljoner kronor efter

206

SOU 2021:95

Konsekvensanalys

skatt) för dryckestillverkarna med utredningens justerade siffror för hur besökarna fördelar sig mellan de olika besökstyperna. I genom- snitt betyder det att dryckestillverkarna ökar sin omsättning med 838 000 kronor. För dryckestillverkarna skulle detta tillskott poten- tiellt innebära betydande skillnader, i en bransch där 42 procent av till- verkarna bedömer lönsamheten som ganska dålig och 15 procent som mycket dålig enligt LRF:s dryckesbranschrapport 2021. I samma undersökning svarar dessutom 57 procent av tillverkarna att de defi- nitivt eller troligen kommer att göra större investeringar de komman- de åren, vilket indikerar att det är en bransch där framtidstron är hög.

Att erbjuda upplevelsetjänster och gårdsförsäljning utöver för- säljning till Systembolag och restauranger, borgar också för en stabi- lare ekonomi och en bättre planeringshorisont för investeringar och utveckling av verksamheten.

Gårdsförsäljning medför även kostnader för dryckestillverkarna, bland annat för tillstånd och tillsyn. Avgifterna för detta varierar mellan kommuner och kan bero på öppettider, omsättning m.m., men enligt Näringslivets regelnämnd (NNR) var den genomsnittliga avgiften år 2020 för ett nytt serveringstillstånd 9 513 kronor.36 Före- gående utredning om gårdsförsäljning (SOU 2010:98) bedömde att det för majoriteten av tillverkarna vid gårdsförsäljning i praktiken skulle bli fråga om ett ändrat tillstånd, som därmed skulle medföra en kostnad om 2 500 kronor per tillstånd. Kostnaden bedöms sedan 2010 ha ökat, och därför räknar denna utredning med en kostnad om 3 000 kronor för tillverkarna för att ansöka om gårdsförsäljnings- tillstånd, givet att dessa i många fall redan har ett serverings- eller provsmakningstillstånd. Även tillsynsavgifterna skiljer sig kraftigt mellan kommunerna, men i genomsnitt är avgiften 10 614 kronor enligt NNR:s rapport. Tillsynsavgifterna består ofta av en fast avgift och en rörlig avgift. Föregående utredning om gårdsförsäljning bedömde att tillsynsavgifterna inte skulle öka till följd av den ytter- ligare tillsyn som gårdsförsäljning medför. Den här utredningen gör en annan bedömning mot bakgrund av att tillsynen ska inkludera både kraven kring försäljningen och upplevelsearrangemangen. Kostna- derna bedöms dock, i enlighet med vad föregående utredning anförde, vara lägre än kostnaden för det utökade tillståndet, och beräknas till 1 500 kronor per tillverkare. Tillsammans bedöms avgifterna för

36”Serveringstillstånd – Tillämpning, avgifter, tillsyn och god myndighetsutövning” Närings- livets regelnämnd, juni 2020.

207

Konsekvensanalys

SOU 2021:95

dryckestillverkarna därmed uppgå till ytterligare 3 000 kronor för till- stånd och 1 500 kronor årligen för tillsyn.

Gårdsförsäljning kommer utöver avgifterna att innebära ytter- ligare kostnader för tillverkarna i form av administration av försälj- ningen och upplevelsetjänsterna, samt kostnader för ytterligare per- sonal. Det eventuella överskott som tillverkarna får av upplevelse- tjänsterna och gårdsförsäljningen kommer troligtvis till största delen återgå till verksamheten i form av investeringar eller buffert för att få en stabilare ekonomi.

En ytterligare möjlig effekt till följd av att besökare får köpa med sig dryck, är att tillverkarna får reklam för sina produkter via besö- kare som uppmärksammar vänner och bekanta på drycken som köpts genom gårdsförsäljning. Därmed får produkterna spridning till konsumenter som annars kanske inte skulle ha besökt tillver- karen eller köpt den specifika drycken på Systembolaget. Samma sak gäller utländska besökare som till stor del i dag har svårt att förstå varför de inte kan få köpa med sig dryck hem. Svenska drycker skulle därmed få en högre spridning även internationellt, vilket kan inverka positivt på efterfrågan på svenska drycker i stort och därmed en möjlig exportökning. Gårdsförsäljning bedöms därför medföra att exponeringen av de lokalt producerade dryckerna ökar i någon mån både nationellt och internationellt, vilket kan medföra positiva effekter på efterfrågan och på svensk dryckesbransch i stort.

För svenska dryckestillverkare, särskilt det flertal som bedriver småskalig verksamhet, är Systembolaget och i synnerhet TSLS-sorti- mentet en mycket viktig försäljningskanal. Om Systembolaget, trots utredningens resonemang och skattningar ovan, skulle anse sig nöd- gat att slopa TSLS-sortimentet till följd av minskad försäljning, skulle det innebära betydande negativa effekter för dryckestillver- karna. De flesta tillverkarna har uttryckt att de inte är intresserade av att bedriva gårdsförsäljning om det medför nedläggning eller betydande begränsningar för TSLS-sortimentet.

Konsekvenser för övriga näringslivet till följd av ökade besökssiffror

Totalt skattas antal tillkommande besökare till följd av gårdsför- säljning uppgå till 615 635 personer. De tillkommande besökarna på tillverkningsställen som Sweco har skattat till följd av gårdsförsälj-

208

SOU 2021:95

Konsekvensanalys

ning, antas förutom själva besöket på tillverkningsstället även kon- sumera hos andra närliggande företag eller sådana som ligger på vägen till tillverkaren. Exempelvis bedöms det vara rimligt att anta att besökarna även besöker någon restaurang i närheten eller köper andra lokalt producerade varor som antingen säljs på intilliggande gårdar eller på samma plats där gårdsförsäljningen sker. Tillverkare som utredningen har besökt har påtalat att deras verksamhet har spridningseffekter och att kombinationen av lokalt producerad mat och dryck ger besökarna en komplett upplevelse. I stadsmiljö kan det handla om att besökarna äter på en restaurang i närheten eller på själva tillverkningsstället i samband med en upplevelsetjänst, eller att stadsborna besöker en annan stadsdel än de normalt rör sig i för att besöka en tillverkare, och bidrar till näringen på en annan plats än vanligt.

Att skatta omfattningen av samtliga spridningseffekter är inte görligt inom denna utredning, men genom att anta ett modest schablonbelopp som besökarna gör av med på kringliggande verk- samheter, kan vi skatta en trolig minsta spridningseffekt. Hur mycket olika besökare gör av med varierar säkerligen mycket, från någon hundralapp till flera tusen kronor beroende på olika faktorer såsom avståndet besökarna måste ta sig, hur ofta man kan tänkas komma tillbaka och vilket utbud som finns. Utredningen bedömer att ett schablonbelopp om 300 kronor per besökare borde vara ett rimligt men ändå lågt antagande om hur mycket pengar besökarna konsumerar på kringliggande verksamheter. Med 615 635 tillkom- mande besökare per år till följd av gårdsförsäljning innebär det en ökad omsättning för kringliggande verksamheter om 184,7 miljoner kronor årligen, vilket medför ökade skatteintäkter om 23 miljoner kronor.37

Konsekvenser för småföretagare

Utredningen har ovan redovisat effekterna för dryckestillverkarna, vilket till stor del sammanfaller med effekter för småföretagare, efter- som de allra flesta dryckestillverkarna är småföretag. Enligt SCB:s register är cirka 90 procent av dryckestillverkarna företag med 0–4 anställda. Därför skulle gårdsförsäljning innebära, som tidigare

37Med en genomsnittlig skattesats om 12,5 procent.

209

Konsekvensanalys

SOU 2021:95

diskuterats, en ytterligare inkomstkälla för småföretagen som därmed kan få en stabilare ekonomi och bättre möjligheter att investera i verk- samheten. Även tillkommande arbetstillfällen och bättre lönsamhet i företagen skulle ha betydelse för småföretagen. Småföretag har ofta stor betydelse i mindre tätorter och på landsbygden för utveckling av lokalområdet, och med bättre lönsamhet, utvecklad verksamhet och besöksverksamhet kan detta ytterligare gynna utveckling i närområdet.

Större företag vars årliga tillverkade mängd överskrider vad som är tillåtet inom utredningens förslag om gårdsförsäljning, kommer inte få bedriva gårdsförsäljning. Detta omfattar de 14 största bryg- gerierna (3,9 procent av bryggerierna), de fyra största ciderprodu- centerna (7,1 procent), de två största vingårdarna (3,1 procent) samt de åtta största destillerierna (10,7 procent), enligt Folkhälsomyn- dighetens statistik över inrapporterade tillverkade mängder år 2020.

Småskalighetskravet skulle potentiellt kunna påverka småföretag som är i en tillväxtfas och behöver välja mellan att fortsätta växa och uteslutas från gårdsförsäljning eller begränsa tillväxten för att inte överskrida tillåtna tillverkade nivåer. För vingårdarna, cidertillver- karna och destillerierna är det dock relativt stor skillnad mellan de som hamnar under gränsen och över gränsen, vilket minskar risken för att begränsningen skulle vara tillväxthämmande eftersom det finns utrymme att växa. För cidertillverkarna rapporterar den största tillverkaren under gränsen om 500 000 liter per år, en tillverkning om 405 000 liter per år, och kan därmed växa med nästan 25 procent innan gränsen för gårdsförsäljning nås. För vingårdarna rapporterar den största under gränsen en tillverkning om 75 000 liter årligen, och kan därmed växa över 100 procent innan gränsen om 200 000 liter årligen nås. För destillerier rapporterar den största tillverkaren under gränsen en tillverkning om 48 500 liter, och har därmed en möjlighet att växa med 44 procent innan gränsen nås. Bryggerierna är däremot betydligt fler och mer jämnt fördelade, även om det finns ett antal mycket stora bryggerier som tillverkar över 9 miljoner liter årligen. De tre största tillverkarna under gränsen rapporterar volymer på 434 000, 349 000 och 323 000 liter år 2020, och kan därmed växa med 15, 43 respektive 55 procent. Därmed finns det ändå viss marginal att växa även om den är mindre än inom andra dryckesslag. Den minsta öltillverkaren över gränsen på 500 000 liter, tillverkade 538 000 liter och därför kan det möjligen vara intressant för den tillverkaren att minska tillverkningsvolymen för att kunna erbjuda gårdsförsäljning.

210

SOU 2021:95

Konsekvensanalys

Eftersom tillverkarna är anonymiserade i utredningens data saknas information om hur många av företagen under gränserna som ägs eller på annat sätt är beroende av ett företag över gränsen och därmed inte heller kan omfattas av gårdsförsäljning. Swecos branschanalys indikerar dock att det visserligen förekommer men att det är ovanligt att mindre bryggerier är kopplade till större bryggerier (se bilaga 3).

Utredningen bedömer att kravet på småskalighet och oberoende inte verkar tillväxthämmande för majoriteten av dryckestyperna och tillverkarna enligt dagens tillverkning, men kan innebära att bryg- gerier precis under eller över gränsen väljer att anpassa sin till- verkning för att ges möjlighet att bedriva gårdsförsäljning.

Konsekvenser för landsbygden

Med hänsyn tagen till att SCB:s statistik inte innefattar alla dryckes- tillverkare, vilket tidigare konstaterats, kan ändå andelen som är belägna inom och utanför tätort vara av intresse. Enligt SCB:s statistik är 41 procent av företagen belägna på landsbygden eller i tätorter med mindre än 3 000 invånare.

För dessa företag som inte är belägna i eller i närheten av en större tätort kan gårdsförsäljning innebära betydande effekter för lönsam- heten och möjligheten att försörja sig på dryckestillverkningen. Sär- skilt eftersom det kan vara långt till systembolag som dessutom inte är lika välbesökta som de i eller i närheten av storstäder. Ofta har inte landsbygdstillverkarna heller försäljning via mer än en eller några få systembolag, eftersom tillverkningen ska ske inom 15 mil från buti- ken för att kvala in i deras TSLS-sortiment. Det är inte osannolikt att de positiva effekterna av möjligheten att bedriva gårdsförsäljning där- med kommer att vara som störst bland dessa dryckestillverkare. Utredningen har tidigare också lyft fram möjliga spridningseffekter till följd av gårdsförsäljning för andra lokala verksamheter i form av livsmedelstillverkare samt restaurang- och hotellnäring. Gårdsför- säljning skulle därmed bidra till regeringens satsning för en levande och växande landsbygd där man ska kunna leva, bo och arbeta i alla delar av landet.

I sammanhanget är det även viktigt att notera aspekter kring råvaruproduktionen som främst berör vingårdar och ciderprodu- center. Vingårdar och ciderproducenter med egna vinstockar och

211

Konsekvensanalys

SOU 2021:95

fruktträd har ett betydligt högre förädlingsvärde än spannmål, vilket gör att det ur en ekonomisk aspekt är en effektiv användning av land- yta att odla råvaror som förädlas till alkoholhaltiga drycker.

12.2.6Konsekvenser för konsumenter

Konsekvenserna för besökare är främst den bekvämlighet det innebär att i samband med sitt besök på tillverkningsstället och köp av en upplevelse få möjligheten att ta med sig en souvenir hem, i stället för att behöva åka till Systembolaget. Utländska konsumen- ter kanske dessutom inte har möjlighet att besöka ett systembolag som har produkterna i sitt sortiment, varför gårdsförsäljning skulle vara den enda möjligheten att få med sig dryck hem. Möjligheten att köpa dryck på plats medför en ökad konsumentnytta, både för svenska och utländska besökare, som utredningen dock väljer att inte försöka skatta eftersom den är svårbedömd och troligtvis rela- tivt liten relativt andra skattade värden.

12.2.7Konsekvenser för jämställdhet

Alkoholproblem finns i alla delar av befolkningen. Enligt Folkhälso- myndigheten uppgav 16 procent av befolkningen mellan 16–84 år en riskkonsumtion av alkohol år 2020. Det var en högre andel män som uppgav riskkonsumtion, 20 procent, jämfört med kvinnor, 12 pro- cent. Riskkonsumtionen har i stort sett varit oförändrad sedan 2006.

Även alkoholberoende är utspritt över befolkningen, och precis som riskkonsumtion står män för cirka två tredjedelar av de som är alkoholberoende.38 Därutöver är de socioekonomiska skillnaderna relativt små, och CAN konstaterar att det endast är lågutbildade män och kvinnor födda i ett annat nordiskt land som har en statistisk signifikant ökad risk att bli alkoholberoende när hänsyn tas till utbildning, inkomstnivå, ålder, sysselsättning och födelseland.39

38Erica Sundin, Jonas Landberg, Jonas Raninen & Mats Ramstedt. ”Negativa konsekvenser av alkohol, narkotika och tobak i Sverige – en ettårsuppföljning av beroende och utsatthet för närståendes bruk”. CAN rapport 149. Stockholm 2015.

39Jonas Landberg, Mats Ramstedt & Erica Sundin. ”Socioekonomiska skillnader i beroende och utsatthet för andras användning av alkohol, narkotika och tobak”. CAN rapport 176. Stockholm 2018.

212

SOU 2021:95

Konsekvensanalys

CAN visar även att kvinnor och personer i yngre åldersgrupper har en ökad risk för att bli utsatt för en närståendes alkoholmiss- bruk. De visar även att ju svårare problemen är, desto svårare är det för den närstående att ta sig ur problematiken.40 Utredningens för- slag som medför en mycket begränsad ökning i alkoholkonsumtion, bör därför i någon mån påverka mäns konsumtion, riskkonsumtion och alkoholberoende i större utsträckning än kvinnors, samtidigt som det kan öka kvinnors och yngres utsatthet för närståendes bruk. På grund av den marginella ökningen i konsumtion som förväntas till följd av gårdsförsäljning torde effekterna dock vara mycket små.

12.2.8Konsekvenser för Sveriges internationella åtaganden

Utredningen bedömer att den föreslagna regleringen är förenlig med WTO-rätten. De skäl som redogörs för i avsnitt 9 till stöd för att en restriktiv gårdsförsäljningsmodell är förenlig med EU-rätten, gör sig också gällande för att rättfärdiga regleringen enligt WTO-rätten. Det gäller i förhållande till såväl GATT-avtalet som regionala han- delsavtal som Sverige är bundna av, exempelvis handelsavtalet mellan EU och Kanada, CETA.41

12.2.9Anmälan till EU-kommissionen

Enligt artikel 39.5 andra stycket i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (tjänstedirektivet), ska medlemsstaterna anmäla nationella krav som är tillämpliga på tjänsteleverantörer från andra medlemsstater. Utredningens förslag innebär bl.a. krav på hur en dryckestillverkares erbjudande av vissa tjänster (studiebesök och föreläsningar) ska vara beskaffade för att tillverkaren ska ges möjlig- het att bedriva gårdsförsäljning. Enligt utredningens bedömning bör förslaget därför anmälas till Europeiska kommissionen (kommissio- nen) i enlighet med artikel 39.5 i tjänstedirektivet.

Enligt det anmälningsförfarande som regleras i Europaparlamen- tets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och

40CAN rapport 149.

41Undantagsgrunderna framgår av artikel XX (20) i GATT och artikel 28.3 i CETA-avtalet.

213

Konsekvensanalys

SOU 2021:95

beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (anmäl- ningsdirektivet), ska nationella krav avseende produkters egenskaper och krav för informationssamhällets tjänster anmälas till kommis- sionen. Enligt direktivet ska bl.a. bestämmelser som reglerar produk- tionsmetoder anmälas enligt förfarandet.42 Utredningens förslag om att en dryckestillverkare ska uppfylla vissa krav om hantverksmäs- sighet i produktionen för att medges rätt att bedriva gårdsförsäljning (se avsnitt 10.3.2), utgör enligt utredningens bedömning en sådan teknisk föreskrift. Förslaget bör därför även anmälas till kommis- sionen enligt artikel 5.1 i anmälningsdirektivet.

Utredningen tolkar kommissionens dialog med Finland innan målet Visnapuu, jämfört med den dialog som varit efter samma mål, som att kommissionens förhållningssätt i frågan om gårdsförsäljning i någon mån har ändrats (se avsnitt 7.1). Det går dock inte att ute- sluta att det faktum att kommissionen inte har kritiserat Finlands gårdsförsäljningsregler efter målet Visnapuu, kan bero på andra om- ständigheter än rent juridiska ställningstaganden. Det ska därför framhållas att regeringen genom de anmälningsförfaranden som beskrivs i detta avsnitt kommer att ges en möjlighet att föra dialog med kommissionen innan ett eventuellt beslut om gårdsförsäljning kan tas i riksdagen.

12.3Konsekvenser av utredningens alternativa förslag

12.3.1Konsekvenser för folkhälsan

Utredningen redovisar i avsnitt 10.4.3 och i bilaga 2 även ett alterna- tivt förslag om gårdsförsäljning som dels är begränsat till jästa drycker (alltså inte spritdrycker), dels skulle inkludera krav på att huvuddelen av råvarorna som ger alkoholen dess karaktär har pro- ducerats på gården. Enligt en enkätstudie genomförd av LRF svarade 90 procent av vingårdarna att de helt och hållet odlar sin egen huvudråvara, medan 30 procent av ciderproducenterna och inga av bryggerierna svarade att de gjorde det helt och hållet. På frågan om tillverkarna till viss del odlar råvarorna svarade 71 procent av cider- producenterna och fem procent av ölbryggerierna att de gjorde det.43

42Artikel 1 c) och f) i anmälningsdirektivet.

43LRF Mat och Drycks undersökning av dryckestillverkare och gårdsförsäljning 2020 som refereras till i Swecos branschanalys, se bilaga 3.

214

SOU 2021:95

Konsekvensanalys

Detta skulle innebära att de allra flesta bryggerier utesluts, medan vingårdar och ciderproducenter med egna vinstockar eller fruktträd kommer kunna bedriva gårdsförsäljning. Sweco utesluter därför bryggerier och destillerier i analysen av det alternativa förslaget.

De flesta beräkningarna i det följande utgår ifrån en propor- tionerlig minskning av samtliga effekter till följd av minskat besöks- antal. De övergripande folkhälsokonsekvenserna av detta förslag presenteras i tabell nedan.

Tabell 12.9 Folkhälsokonsekvenser av utredningens alternativa förslag jämfört med huvudförslaget

(30 procent substitutionseffekt)	Alternativa förslaget	Huvudförslaget
Ökad mängd ren alkohol per person över 15 år	0,012 liter	0,029 liter
Andel av total konsumtion	0,14 procent	0,34 procent

Tillkommande alkoholorsakade dödsfall enligt	2,41	5,97
Stockwell (procentuell ökning)	(0,09)	(0,22)
Tillkommande alkoholrelaterade	61,81	153,23
sjukhusvistelser enligt Stockwell	61,81	153,23
(procentuell ökning)	(0,09)	(0,22)

Totalt antal förlorade QALY	157	390

Källa: Sweco.

En begränsning till egen huvudsaklig råvaruproduktion skulle be- gränsa folkhälsoeffekterna ytterligare, och minska en redan margi- nell effekt till nästintill obefintlig. Risken att barn och unga expone- ras för alkohol minskar ytterligare med det alternativa förslaget, dels eftersom det blir betydligt färre ställen som får bedriva gårdsförsälj- ning, dels eftersom försäljningsställena i praktiken skulle vara beläg- na på landsbygden eftersom det då krävs att man odlar sina egna råvaror för sin dryckesproduktion.

12.3.2Konsekvenser för det offentliga

Kostnaden för förtida dödsfall och minskning av livskvalitet i enlighet med tidigare metodik skulle uppgå till 39–48 miljoner kronor. Kost- naderna för vård och behandling till 14,5 miljoner kronor, för produk- tionsbortfall 33,0 miljoner kronor och för brottslighet 9,1 miljoner

215

Konsekvensanalys

SOU 2021:95

kronor i utredningens alternativa förslag. Se jämförelse i tabell 12. nedan.

Tabell 12.10 Kostnader för det offentliga i det alternativa förslaget

(30 procent	Alternativa förslaget	Huvudförslaget
substitutionseffekt)	(miljoner kronor)	(miljoner kronor)
Förtida dödsfall och minskning
av livskvalitet (QALY)	39	48
Vård och behandling	14,5	35,2
Produktionsbortfall	33,0	80,1
Brottslighet	9,1	22,2

Källa: Utredningens beräkningar utifrån Sweco och Rambolls analyser.

Ett färre antal gårdsförsäljningsställen innebär en lägre total omsätt- ning inom branschen i jämförelse med huvudförslaget, vilket resulterar i mindre skatteintäkter till följd av besöksverksamhet och försäljning av drycker. Skatteintäkterna från besöksverksamheten beräknas uppgå till 20 miljoner kronor (huvudförslaget 59), och dryckesförsäljningen till 18–22 miljoner kronor (huvudförslaget 49–60).

Antalet arbetstillfällen antar vi även det minskar proportionellt med antal besökare. Med 53 vingårdar och 80 ciderproducenter där 73 procent svarade att antalet anställda skulle öka med i genomsnitt 2,17 personer, innebär det 211 nya arbetstillfällen, att jämföra med 1 346 nya arbetstillfällen enligt huvudförslaget.

Baserat på antal arbetstillfällen beräknas kommunernas intäkter från inkomstskatter totalt öka med 1,6 miljoner kronor, att jämföra med huvudförslaget om 10 miljoner kronor. Kommunernas arbete med tillstånd och tillsyn ska ha full kostnadstäckning och därmed sker ingen förändring i nettoeffekten för kommunerna. Däremot innebär det lägre intäkter från tillstånd och tillsynsavgifter och även mindre administration, som annars hade kunnat skapa arbetstillfälle inom kommunadministrationen.

Kostnaderna för Folkhälsomyndigheten antar utredningen är relativt lika som för huvudförslaget, eftersom de till stor del handlar om att anpassa system, skriva föreskrifter och tillsynsvägledning, vilket måste göras oavsett hur många ställen gårdsförsäljning om- fattar. De löpande kostnaderna kan eventuellt minska något till följd

216

SOU 2021:95

Konsekvensanalys

av minskad administration vid behandling av data från färre till- verkare.

12.3.3Konsekvenser för näringslivet

Det alternativa förslagets begränsade besöksantal i förhållande till huvudförslaget skulle begränsa ökningarna både vad gäller den totala omsättningen för gårdsförsäljarna och kringliggande verksamheter, i enlighet med beräkningarna av huvudförslaget. Total omsättning sammanfattas i tabell 12.12 nedan.

Tabell 12.11 Konsekvenser för näringslivet av det alternativa förslaget

	Alternativa förslaget	Huvudförslaget
	(miljoner kronor)	(miljoner kronor)

Dryckestillverkarnas omsättning
från dryckesförsäljning	216,3	476,6
Dryckestillverkarnas omsättning
från upplevelseverksamhet	80,9	236,6
Övriga näringslivets omsättning	63,2	184,7

Källa: Utredningens beräkningar utifrån Swecos analys.

Att utesluta destillerier och dryckestillverkare utan egen råvarupro- duktion skulle medföra att nästan alla bryggerier och samtliga destil- lerier utesluts, varav den stora majoriteten av dessa är småföretag.

Konsekvenserna för landsbygden, i förhållande till huvudförslaget, skulle vara mindre, eftersom de som i det alternativa förslaget får bedriva gårdsförsäljning alla är belägna på landsbygden. Därför skulle tillverkningen och besöksverksamheten koncentreras till landsbygd och bidra till en levande landsbygd. Det finns dock flera tillverkare som är belägna på landsbygden men som inte har egen råvarupro- duktion i sådan utsträckning att de kan omfattas av gårdsförsäljning enligt det alternativa förslaget. För vissa av dessa skulle det kanske vara värt att starta egen råvaruproduktion för att få bedriva gårds- försäljning, men det innebär höga trösklar både i form av investeringar och kunskap, och då det finns osäkerheter kring framtiden för gårds- försäljning eller framtida besökstryck skulle troligtvis få vara beredda att göra de nödvändiga investeringarna.

217

Konsekvensanalys

SOU 2021:95

12.4Konsekvenser av att inte tillåta någon form av gårdsförsäljning (noll-alternativ)

Att inte tillåta någon form av gårdsförsäljning medför också vissa konsekvenser. Intresset för lokala och småskaligt tillverkade drycker ser som tidigare nämnts ut att fortsätta öka och även utländska besökare kommer till Sverige för att besöka dryckestillverkare. I en målgruppsanalys som bland annat undersöker gårdsförsäljning genomförd av Visit Sweden44 under 2021 med respondenter från ett flertal länder,45 svarade 25 procent av samtliga turister att de ville besöka ett bryggeri, destilleri, vingård eller musteri på sin Sverige- semester. Av dessa svarade 27 procent att deras intresse för att besöka tillverkarna minskade av vetskapen om att man inte får köpa med sig alkoholdrycker.46

Dryckestillverkare har under utredningens arbete framfört att det kan vara svårt att sälja till Systembolaget, att det måste passa in i deras offertförfrågningar och att lagerhållningen måste ske hos tillverkaren i stället för hos Systembolaget, vilket kan medföra att tillverkaren måste leverera mindre kvantiteter en eller flera gånger i veckan. Detta har gjort att vissa tillverkare har slutat att sälja via Systembolaget.

44Målgruppsanalys 2021 (del1), Visit Sweden/Mindshare.

45Sverige, Danmark, Norge, Finland, Tyskland, Nederländerna, Storbritannien, Frankrike, och USA.

46Svaren visade även att 13 procent av besökarna angav ett ökat intresse att besöka tillverkarna om det inte var tillåtet att köpa med sig dryck hem.

218

SOU 2021:95

Konsekvensanalys

12.5Sammanställning konsekvenser

Tabell 12.12 Sammanställning konsekvenser av utredningens förslag år 2025

	Huvudförslag	Alternativt förslag

Total försäljning via gårdsförsäljning
(ren alkohol)	249 337 liter	100 575 liter
Andel av totalkonsumtionen	0,34 procent	0,14 procent
Ökning av arbetstillfällen	1 346 arbeten	211 arbeten

Folkhälsoeffekter
Antal tillkommande alkoholorsakade dödsfall	6–7 personer	2–3 personer
Antal tillkommande alkoholorsakade
sjukhusvistelser	153–186 vistelser	62–75 vistelser
Ökning av alkoholorsakade dödsfall och
sjukhusvistelser	0,22–0,27 procent	0,09–0,11 procent

Folkhälsokostnader (både för det offentliga och näringslivet)		(miljoner kronor)
Förtida dödsfall och minskning av livskvalitet
(QALY)	98–120	39–48
Kostnader för vård och behandling	35–43	15–18
Kostnader för produktionsbortfall	80–97	33–40
Kostnader för brottslighet	22–27	9–11
Totalt	235–287	96–117

Konsekvenser för det offentliga utöver folkhälsokostnader
Skatteintäkter dryckesförsäljning	+49–60	+18–22
Skatteintäkter besöksverksamhet	+59	+20
Skatteintäkter spridningseffekter	+23	+8
Kommunal inkomstskatt till följd av ökade
arbetstillfällen	+10	+1,6
Kostnader Folkhälsomyndigheten
(engångskostnad)	-3,7	-3,7
Totalt	137–148	44–48

Konsekvenser för näringslivet utöver folkhälsokostnader
Försäljning av drycker	+477	+216
Besöksverksamhet	+237	+81
Spridningseffekter	+185	+63
Totalt	898	360

Inkluderar ej kommunernas intäkter och kostnader för tillstånd och tillsyn samt dryckes tillverkarnas kostnader för detsamma eftersom kommunerna ska ha full kostnadstäckning och därför endast är en överföring av medel. Summeringar kan avvika p.g.a. avrundningar.

219

13 Författningskommentar

13.1Förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622)

1 kap.

13 § Med gårdsförsäljning avses detaljhandel med alkoholdrycker på tillverknings- eller vinodlingsstället i samband med ett studiebesök eller en föreläsning som erbjuds allmänheten mot betalning och som har anknytning till den aktuella alkoholdrycken.

Paragrafen definierar vad som avses med gårdsförsäljning. Över- vägandena finns i avsnitt 10.2.1.

Gårdsförsäljning definieras som detaljhandel i samband med ett studiebesök eller en föreläsning med anknytning till den aktuella alkoholdrycken. Studiebesöket eller föreläsningen ska erbjudas mot betalning och till allmänheten.

Syftet med kravet att gårdsförsäljning bara ska få ske i samband med ett sådant besöksarrangemang som anges, är att säkerställa att besöket snarare än försäljningen ska vara i centrum. För att omfattas av bestämmelsen bör arrangemanget ha ett kunskapshöjande inslag och ha viss varaktighet. Arrangemanget kan exempelvis bestå i en guidad rundvandring på tillverkningsstället, en föreläsning om hur alkoholdryckerna framställs, dryckernas historia och utveckling över tiden, en måltidsupplevelse med föreläsande inslag där man får lära sig och prova på att kombinera mat och vin eller kurser av olika slag, t.ex. om vintillverkning, lagring av den aktuella drycken, öl- bryggning, kryddning m.m. Det bör inte vara möjligt att erbjuda förinspelade eller digitala arrangemang i syfte att kunna erbjuda arrangemangen till ett lågt pris. Enbart servering av de aktuella alko- holdryckerna med eller utan servering av mat bör inte vara tillräcklig.

221

Författningskommentar

SOU 2021:95

Däremot bör en dryckesprovning som inkluderar ett föreläsande inslag med anknytning till de provade produkterna utgöra ett god- tagbart arrangemang.

I 5 a kap. 12 § 1 finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen utser att meddela närmare föreskrifter om hur de studiebesök och föreläsningar som avses i denna paragraf ska utformas och vad de ska innehålla.

Att försäljningen ska ske på tillverknings- eller vinodlingsstället och i samband med ett studiebesök eller en föreläsning innebär att försäljningen inte får ske genom e-handel eller på annat sätt på distans.

I 5 a kap. 11 § andra stycket finns bestämmelser om det lägsta pri- set som får erbjudas för studiebesöket eller föreläsningen.

5 kap.

2 § Endast detaljhandelsbolaget får bedriva annan detaljhandel med spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker och med alko- holdrycksliknande preparat än gårdsförsäljning.

I paragrafen har tillagts att detaljhandel genom gårdsförsäljning får bedrivas utan hinder av detaljhandelsbolagets ensamrätt att i övrigt bedriva detaljhandel med alkoholdrycker.

5 a kap. Gårdsförsäljning

1 § För gårdsförsäljning krävs särskilt tillstånd av den kommun där försäljningsstället är beläget (gårdsförsäljningstillstånd).

Gårdsförsäljningstillstånd får meddelas den som yrkesmässigt till- verkar alkoholdrycker under förutsättning att

1.alkoholdryckerna som säljs är egentillverkade,

2.den karaktärsgivande delen av tillverkningen som inte utgör blandning, spädning, filtrering eller liknande behandling av enklare art sker på tillverkningsstället,

3. tillverkarens produktionsvolym	årligen uppgår till högst
75 000 liter spritdrycker, 500 000 liter	jästa drycker med upp till

10 volymprocent alkohol eller 200 000 liter jästa drycker med mer än 10 volymprocent alkohol, och

4.tillverkaren är oberoende från tillverkare med produktions- volymer som överstiger de som anges i punkt 3.

222

SOU 2021:95

Författningskommentar

Gårdsförsäljningstillstånd får även meddelas den som yrkesmässigt odlar druvor som används vid vintillverkning under förutsättning att

1.vinet som säljs har tillverkats av druvor uteslutande från de egna odlingarna, och

2.odlaren har godkänts som upplagshavare för sådana varor enligt 9 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt.

Paragrafen anger de grundläggande förutsättningarna för gårds- försäljning. Övervägandena finns i avsnitt 10.3 och 10.2.1.

Av första stycket framgår att ett särskilt tillstånd, gårdsförsälj- ningstillstånd, krävs för att få bedriva gårdsförsäljning.

Av andra stycket framgår inledningsvis att det bara är den som yrkesmässigt tillverkar alkoholdrycker som kan få ett gårdsförsälj- ningstillstånd. Begreppet tillverkare definieras i 1 kap. 11 § första stycket alkohollagen. Vidare framgår av andra stycket första punkten att det bara är egenproducerade alkoholdrycker som tillverkaren får sälja genom gårdsförsäljning.

I andra stycket andra punkten anges krav på att tillverkningen ska vara hantverksmässig för att gårdsförsäljningstillstånd ska få med- delas. Det innebär att den karaktärsgivande delen av tillverkningen som

utan att tillståndshavaren har in-	ning till dessa utan att tillstånds-
gripit, eller	havaren har ingripit, eller

Sammanfattning ................................................................		11
Summary ..........................................................................		21
1	Författningsförslag.....................................................	31
1.1	Förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622) ........	31

	i alkoholförordningen (2010:1636)........................................		41
2	Utredningens uppdrag och arbete................................		45
2.1	Bakgrund .................................................................................		45
2.2	Uppdraget................................................................................		45
2.3	Utredningens arbete ...............................................................		46
3	Utgångspunkter för utredningens uppdrag....................		49
3.1	Alkoholpolitiska utgångspunkter ..........................................		49
3.2	Näringspolitiska utgångspunkter...........................................		51
3.3	Frågans tidigare behandling....................................................		54
	3.3.1	Betänkandet En ny alkohollag SOU 2009:22 .........	54

politik för hållbar turism och växande
besöksnäring SOU 2017:95......................................	57
	5

		och januariöverenskommelsen ...............................	57
4	Detaljhandel med alkoholdrycker i Sverige....................		59
4.1	Systembolagets försäljning ....................................................		61
	4.1.1	TSLS-sortimentet....................................................	64
	4.1.2	Privatimporttjänst ...................................................	66
5	Tillverkningen av alkoholdrycker i Sverige .....................		69
5.1	Starköl	.....................................................................................	72
5.2	Vin ...........................................................................................		74
5.3	Cider och övriga jästa drycker ...............................................		74
5.4	Spritdrycker och blanddrycker ..............................................		76
6	Gällande rätt .............................................................		79
6.1	Den svenska alkohollagstiftningen........................................		79
	6.1.1	Tillverkning .............................................................	79
	6.1.2	Detaljhandel.............................................................	80
	6.1.3	Servering och provsmakning ..................................	81
	6.1.4	Privatimport, resandeinförsel m.m. .......................	82
	6.1.5	Tillsyn ......................................................................	83
6.2	EU-rätten ................................................................................		83

		funktionssätt (EUF-fördraget eller FEUF)..........	83
	6.2.2	Anmälningsdirektivet .............................................	85
	6.2.3	Tjänstedirektivet .....................................................	86
6.3	WTO-rätten............................................................................		87
7	Internationell utblick..................................................		89
7.1	Finland	....................................................................................	89
7.2	Norge ......................................................................................		92
7.3	Island .......................................................................................		93
7.4	Österrike .................................................................................		94

8	Några utgångspunkter för utredningens EU-rättsliga
	överväganden ............................................................		95
9	EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning med
	ett i övrigt bibehållet detaljhandelsmonopol .................		97
9.1	Inledning..................................................................................		97
	9.1.1	Sekundärrätten.........................................................	98
	9.1.2	Övergripande om primärrätten...............................	99

9.4 Gårdsförsäljning får inte utformas
mer handelshindrande än nödvändigt ..................................	110

	betyder det inte att monopolet behöver avskaffas		.............. 118
10	Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker ..................		123
10.1	Utgångspunkter och övergripande vägval ...........................		123
10.2	Vad som ska avses med gårdsförsäljning .............................		125
	10.2.1	Formerna för gårdsförsäljning..............................	125
	10.2.2 Endast i begränsade kvantiteter ............................		130
10.3	Vem som ska få bedriva gårdsförsäljning ............................		131
	10.3.1	Godkänd upplagshavare ........................................	132
	10.3.2	Hantverksmässig tillverkning ...............................	132
	10.3.3	Småskalighet och oberoende.................................	135
10.4	Andra överväganden .............................................................		139
	10.4.1 Egen eller lokal produktion av råvara...................		139
	10.4.2	Lokalisering på landsbygd.....................................	144
	10.4.3 Alternativ modell för gårdsförsäljning.................		147

10.5 Villkor som ska gälla vid gårdsförsäljning...........................		149
10.5.1	Prissättning............................................................	149
10.5.2	Försäljningstider ...................................................	153

		och straffansvar .....................................................	155
10.6	Provsmakning .......................................................................		157
10.7	Tillstånds- och tillsynsmyndighet .......................................		158
	10.7.1	Krav på tillstånd ....................................................	158
	10.7.2	Tillstånds- och tillsynsmyndighet........................	159
	10.7.3	Påföljder vid misskötsel........................................	165
10.8	Förutsättningar och giltighetstid
	för gårdsförsäljningstillstånd ...............................................		166
	10.8.1	Förutsättningar för tillstånd.................................	166
	10.8.2	Tillståndets giltighetstid .......................................	167
10.9	Försäljningsställe m.m..........................................................		168
	10.9.1	Krav på försäljningsställe ......................................	168
	10.9.2	Personal .................................................................	171
11	Ikraftträdande och frågan om tidsbegränsad
	lagstiftning..............................................................		173
12	Konsekvensanalys ....................................................		177
12.1	Sammanfattning....................................................................		177
12.2	Konsekvenser av utredningens förslag ................................		179
	12.2.1	Förslagets omfattning...........................................	180
	12.2.2	Konsekvenser för folkhälsan ................................	184
	12.2.3	Folkhälsokostnader...............................................	192
	12.2.4 Konsekvenser för det offentliga...........................		194
	12.2.5	Konsekvenser för näringslivet..............................	206
	12.2.6	Konsekvenser för konsumenter ...........................	212
	12.2.7	Konsekvenser för jämställdhet .............................	212

åtaganden ...............................................................	213
12.2.9 Anmälan till EU-kommissionen ..........................	213
12.3 Konsekvenser av utredningens alternativa förslag .............	214

	12.3.1	Konsekvenser för folkhälsan.................................	214
	12.3.2 Konsekvenser för det offentliga ...........................		215
	12.3.3	Konsekvenser för näringslivet ..............................	217
12.4	Konsekvenser av att inte tillåta någon form
	av gårdsförsäljning (noll-alternativ).....................................		218
12.5	Sammanställning konsekvenser............................................		219
13	Författningskommentar ............................................		221
13.1	Förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622) ......		221
Särskilda yttranden ..........................................................			235
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2020:118..............................................			279
Bilaga 2 Alternativa författningsförslag .........................................			291
Bilaga 3 Analys av den svenska dryckesbranschen........................			305
Bilaga 4 Folkhälsoeffekter av gårdsförsäljning..............................			323