En möjlighet till småskalig gårdsförsäljning av alkoholdrycker
Betänkande av Gårdsförsäljningsutredningen
Stockholm 2021
SOU 2021:95
SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2021
ISBN
ISBN
ISSN
Till statsrådet Lena Hallengren
Regeringen beslutade den 12 november 2020 att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker, under förutsättning att Systembolagets monopol säkras (dir. 2020:118).
Som särskild utredare förordnades från och med den 13 november 2020 f.d. landshövdingen Elisabeth Nilsson. Utredningen har an- tagit namnet Gårdsförsäljningsutredningen (S 2020:15).
Som sakkunniga att bistå utredningen förordnades från och med den 19 februari 2021 departementssekreteraren Paula Ericson, kansli- rådet Johan Krallis Anell och ämnesrådet Helena Rosén. Som experter att biträda utredningen förordnades från och med samma dag chefs- juristen Anna Domander, f.d. domaren i
Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den
30 november 2020 departementssekreteraren Fredrik Sandström. Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 1 september 2021 departementssekreteraren Johan Stake.
Stockholm i december 2021
Elisabeth Nilsson
/Fredrik Sandström
Johan Stake
Innehåll
1.2Förslag till förordning om ändring
3.3.2Propositionen En ny alkohollag
prop. 2009/10:125.................................................... |
3.3.3Delbetänkandet Gårdsförsäljning
SOU 2010:98 ........................................................... |
3.3.4Betänkandet Ett land att besöka – En samlad
|
|
besöksnäring SOU 2017:95...................................... |
|
|
5 |
Innehåll |
SOU 2021:95 |
3.3.5Tillkännagivande från riksdagen
6.2.1Fördraget om Europeiska unionens
6
SOU 2021:95Innehåll
9.2Gårdsförsäljning kan komma att ses som diskriminerande, och därmed
som ett handelshinder........................................................... |
9.3Gårdsförsäljning får inte utgöra ett medel
för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt
begränsning av handeln mellan medlemsstaterna ............... |
|
|
mer handelshindrande än nödvändigt .................................. |
9.5En restriktiv gårdsförsäljning försvagar inte
detaljhandelsmonopolets ställning....................................... |
9.6Om
7
Innehåll |
SOU 2021:95 |
10.5.3Allmänna bestämmelser om bl.a. försäljning
12.2.8Konsekvenser för Sveriges internationella
8
SOU 2021:95Innehåll
|
Konsekvenser för folkhälsan................................. |
||
|
12.3.2 Konsekvenser för det offentliga ........................... |
||
|
Konsekvenser för näringslivet .............................. |
||
|
|||
|
av gårdsförsäljning |
||
Sammanställning konsekvenser............................................ |
|||
Författningskommentar ............................................ |
|||
Förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622) ...... |
|||
Särskilda yttranden .......................................................... |
|||
Bilagor |
|
|
|
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2020:118.............................................. |
|||
Bilaga 2 Alternativa författningsförslag ......................................... |
|||
Bilaga 3 Analys av den svenska dryckesbranschen........................ |
305 |
||
Bilaga 4 Folkhälsoeffekter av gårdsförsäljning.............................. |
323 |
9
Sammanfattning
Utredningens övergripande uppdrag har varit att utreda om och i så fall hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan införas i Sverige, under förutsättning att Systembolagets monopol säkras.
Frågan om gårdsförsäljning har utretts tidigare, senast år 2010 (SOU 2010:98), utan att resultera i förändrad lagstiftning. Avgö- rande frågor för utredningen att besvara har varit vilket utrymme som
Bakgrund – detaljhandelsmonopolet och svensk dryckestillverkning
I Sverige är det enbart Systembolaget som får bedriva detaljhandel med alkoholdrycker med en alkohalt som överstiger 2,25 volympro- cent, med undantag för folköl. Begränsningar i tillgång och tillgäng- lighet genom aktiv prispolitik (alkoholskatten) och detaljhandels- monopolet, har utgjort statens viktigaste verktyg för att minska de alkoholrelaterade skadeverkningarna. Den restriktiva alkoholpoliti- ken har dock alltid behövt balanseras mot allmänhetens intresse av att faktiskt få tillgång till alkohol i ordnade former. Sedan 2011 är det exempelvis under vissa förutsättningar tillåtet för den som till- verkar alkoholdrycker av råvaror som producerats på den egna går- den, att efter särskilt tillstånd erbjuda provsmakning, även om till- verkaren saknar serveringstillstånd.
Sedan 2010 har antalet tillverkare av alkoholdrycker i Sverige ökat kraftigt. Vid utgången av år 2020 fanns det 792 företag som var in- riktade på tillverkning av alkoholdrycker i Sverige, jämfört med 90 tillverkare 2010. Öl är den största kategorin med 581 tillverkare
11
Sammanfattning |
SOU 2021:95 |
och den dryckeskategori som vuxit mest sedan 2010. Den näst största kategorin är spritdryck där antalet tillverkare också har ökat kraftigt under de senaste åren. År 2020 fanns 86 tillverkare av spritdrycker i Sverige. Tillverkare av cider var 2020 den tredje största kategorin (68 tillverkare) följd av vintillverkare (57 tillverkare).
Den stora ökningen av antalet dryckestillverkare är ett resultat av att många, mindre tillverkare har etablerat sig. Nio av tio svenska tillverkare av alkoholdrycker har färre än fem anställda, och de flesta sysselsätter en till två heltidstjänster. De tio största tillverkarna stod för hela 93 procent av de svensktillverkade drycker som såldes på Systembolaget 2020. Den stora ökning i antalet alkoholtillverkare har inte heller sammanfallit med att mängden alkohol som tillverkas i Sverige har ökat, snarare tvärt om.
Många dryckestillverkare har besöksverksamhet i någon form, exempelvis rundvandringar, provsmakningar och servering. Samti- digt upplever många tillverkare att de hämmas av att inte kunna sälja sin produktion från tillverkningsstället. Flera dryckestillverkare har för utredningen berättat om en frustration som de upplever hos be- sökare när dessa informeras om att de inte kan köpa med sig någon dryck från besöket. De ser gårdsförsäljning som den ingrediens som gör besöksupplevelsen komplett. Vid sidan av besöksverksamheten anges också gårdsförsäljning vara ett viktigt verktyg för att främja export och produktutveckling.
Samtidigt som många tillverkare efterfrågar en möjlighet till gårds- försäljning, finns en bred förankring för Systembolagets monopol. Många tillverkare har påpekat att man inte stödjer införandet av gårds- försäljning om det sker på bekostnad av detaljhandelsmonopolet.
Genom gårdsförsäljning skulle svenska tillverkare av alkoholdrycker ges tillgång till en försäljningskanal i Sverige som utlandsbaserade tillverkare inte ges tillgång till. Detta väcker framför allt två EU- rättsliga frågor. Den ena är om ett sådant gynnande av svenska till- verkare kan accepteras utifrån de regler om
12
SOU 2021:95 |
Sammanfattning |
handelsmonopol (nationella handelsmonopol på varuområdet regle- ras, i detta hänseende, genom artikel 37 FEUF).
En restriktiv form av gårdsförsäljning är förenlig med EU:s regler om fri varurörlighet
Utredningen bedömer att gårdsförsäljning kan komma att ses som ett handelshinder vid en
Den svenska alkohollagstiftningens övergripande mål är att främja folkhälsan genom att minska alkoholens medicinska och so- ciala skadeverkningar. Skyddet för folkhälsan är ett sådant syfte som enligt artikel 36 FEUF kan rättfärdiga handelshinder. En handels- hindrande reglering kan dock bara rättfärdigas med hänvisning till skyddet för folkhälsan om åtgärden är proportionerlig och folkhäl- soskyddet inte kan anses ha missbrukats och utnyttjats för att dis- kriminera varor från andra medlemsstater eller för att indirekt skydda vissa inhemska varor. Målet Visnapuu visar enligt utred- ningen att gårdsförsäljning kan gå att förena med dessa villkor. Regleringen behöver dock säkerställa att gårdsförsäljningen sker i begränsad omfattning och inte underminerar den restriktiva svenska alkoholpolitiken genom att exempelvis riskera att märkbart öka alkoholkonsumtionen i Sverige. Gårdsförsäljningen får inte heller framstå som en godtycklig diskriminering av utlandsbaserade till- verkare av alkoholhaltiga drycker. Detta talar enligt utredningen för en reglering som bygger på utgångspunkten att stärka besöks- näringen och som utgår från att besöket på tillverkningsstället, snarare än själva försäljningen, står i centrum vid gårdsförsäljning.
1Mål
13
Sammanfattning |
SOU 2021:95 |
En restriktiv form av gårdsförsäljning försvagar inte detaljhandelsmonopolets ställning
För detaljhandelsmonopol finns en specialreglering i artikel 37 FEUF. Bestämmelsen kräver inte att statliga handelsmonopol av- skaffas, utan att dessa ska anpassas så att de är fullt ut
Regeringen kommer ha möjlighet att föra en dialog med Euro- peiska kommissionen om förslagets förenlighet med
De
Utredningens förslag om gårdsförsäljning i Sverige
Vad som ska avses med gårdsförsäljning
Utredningen bedömer att de viktigaste begränsningarna ur ett EU- rättsligt perspektiv avser hur försäljningen tillåts bedrivas. För det första föreslår utredningen att gårdsförsäljning endast tillåts i an-
14
SOU 2021:95 |
Sammanfattning |
slutning till ett betalt studiebesök eller en föreläsning med anknytning till den aktuella produkten på tillverkningsstället. På så sätt säkerställs det att besöket snarare än försäljningen står i centrum och att gårds- försäljningen tydligt knyts till dryckestillverkarnas roll i besöksnär- ingen. För det andra föreslår utredningen begränsningar för hur mycket som får säljas till en kund per köptillfälle. Försäljningen till varje enskild person vid samma besökstillfälle ska inte överstiga 0,7 liter spritdryck, 3 liter vin, 3 liter andra jästa drycker, och 3 liter starköl. Dessa villkor innebär att den eventuella konkurrensfördel för gårdsförsäljare i förhållande till utlandsbaserade tillverkare blir mycket begränsad och att sådan försäljning inte på något sätt kom- mer att utgöra ett alternativ till den detaljhandel med alkoholdrycker som Systembolaget bedriver. Därigenom säkerställs också att de volymer som säljs genom gårdsförsäljning kommer att vara mycket begränsade och minskar risken för att sådan försäljning leder till negativa folkhälsoeffekter.
Vem som ska få bedriva gårdsförsäljning
Gårdsförsäljning ska få bedrivas av den som tillverkar alkoholdrycker småskaligt, oberoende och hantverksmässigt, samt av den som odlar druvor som används för vintillverkning.
Med småskalighet avses att tillverkarens produktionsvolym årli- gen får uppgå till högst 75 000 liter spritdrycker, 500 000 liter jästa drycker med upp till 10 volymprocent alkohol (exempelvis öl eller cider) eller 200 000 liter jästa drycker med mer än 10 volymprocent alkohol (exempelvis vin och fruktvin). Tillverkaren ska också vara ekonomiskt och juridiskt oberoende från storskaliga tillverkare. Dessa förutsättningar innebär att ett fåtal relativt sett större tillver- kare av alkohol i Sverige inte kommer att få bedriva gårdsförsäljning. Att tillverkningen ska vara hantverksmässig innebär att den karak- tärsgivande delen av tillverkningen ska ske på tillverkningsplatsen. Det är alltså inte tillräckligt att exempelvis bara blanda inköpta kom- ponenter. Dessa krav borgar för att gårdsförsäljning hålls inom en mycket begränsad omfattning och att det inte kommer bli fråga om lågprisprodukter som säljs genom gårdsförsäljning.
Utredningen har övervägt om det är nödvändigt att exempelvis ställa krav på att den huvudsakliga råvaran ska vara egenodlad eller
15
Sammanfattning |
SOU 2021:95 |
att tillverkningen ska vara lokaliserad på landsbygden för att få bedriva gårdsförsäljning. Sådana krav skulle utesluta en stor andel av de svenska dryckestillverkarna. Med hjälp av skattningar som utred- ningen låtit Sweco utföra, har utredningen kunnat konstatera att gårdsförsäljningen även utan sådana krav kommer att vara mycket begränsad. Som framgår nedan skulle den ytterst begränsade ökning av alkoholkonsumtionen som gårdsförsäljning uppskattas ge upp- hov till, sakna märkbar effekt på de alkoholrelaterade skadorna i samhället. Mot den bakgrunden har utredningen inte kunnat identi- fiera något behov av att ställa krav på egen råvaruproduktion eller lokalisering på landsbygden.
I utredningens uppdrag anges att om alternativa modeller för gårdsförsäljning identifieras, ska dessa redovisas inklusive deras för- och nackdelar. Utredningen lämnar därför även ett alternativt för- slag som ytterligare begränsar vilka alkoholdrycker som ska få ingå och vilken form av tillverkning som ska vara tillåten. Den alternativa modellen föreslås avse enbart jästa drycker (dvs. öl, vin och andra jästa drycker), där huvuddelen av råvarorna som ger alkoholdrycken dess karaktär har producerats på den egna gården. Detta skulle inkludera betydligt färre tillverkare än utredningens huvudförslag, och främst ge landsbygdslokaliserade tillverkare av vin och cider samt frukt- och vissa bärviner möjlighet till gårdsförsäljning. För att ge ett brett beredningsunderlag i det fortsatta arbetet lämnas ett författningsförslag även för detta alternativ.
Utredningen föreslår att det ska krävas tillstånd från kommunen för att få bedriva gårdsförsäljning. Gårdsförsäljning ska inte få bedrivas tidigare än klockan 10.00 och inte pågå längre än till klockan 20.00. I övrigt föreslås alkohollagens generella regler om försäljning gälla (åldersgränser, kontroll av nykterhet m.m.), samt motsvarande reg- ler om bl.a. lämplighet och prissättning som i dag gäller vid servering av alkoholdrycker.
Regleringen bör i ett första skede göras tidsbegränsad
Som tidigare angetts bedömer utredningen att en förutsättning för reformens förenlighet med
16
SOU 2021:95 |
Sammanfattning |
ökning av alkoholkonsumtionen. Det finns mot den bakgrunden skäl att gå fram med viss försiktighet genom en tidsbegränsad lagstiftning. Utredningen föreslår att regleringen i ett första steg bör gälla i sex år från ikraftträdandet. I god tid innan upphävandet bör reformen utvärderas. Den utvärderingen bör sedan ligga till grund för beslut om regleringen ska förlängas, göras permanent, ändras eller slopas.
Konsekvenser av utredningens förslag
Utredningens konsekvensanalys bygger bl.a. på branschanalyser och folkhälsoskattningar som Sweco har utfört på uppdrag av utred- ningen.
Med antaganden om att tillväxten i branschen fortsätter som den har gjort de senaste åren, och utifrån det intresse som dryckestillver- karna visat för gårdsförsäljning, bedömer utredningen att cirka 50 vin- tillverkare, 90 destillerier, 630 ölbryggerier samt 80 cidertillverkare kommer bedriva gårdsförsäljning år 2025. Det är inte osannolikt att fr.a. antalet bryggerier är överskattat. Sveriges bryggerier har exem- pelvis framfört att omkring 150 svenska bryggerier är s.k. spök- bryggerier, dvs. företag som tillverkar sitt öl i någon annans bryggeri, vilket gör att de inte kommer ges möjlighet att bedriva gårds- försäljning. Utredningen har dock valt att utgå ifrån högt skattade värden för att inte riskera att underskatta folkhälsokonsekvenserna.
Förutsatt att antalet besökare på tillverkningsställen ökar med
50 procent till följd av gårdsförsäljning och att varje besökare köper 75 procent av den tillåtna kvantiteten, uppskattas den totala mäng- den ren alkohol som kommer att säljas genom gårdsförsäljning år 2025 att motsvara cirka 0,51 procent av Systembolagets totala för- säljning år 2020. Den totala försäljningen via gårdsförsäljning beräk- nas samma år att uppgå till knappt 250 000 liter ren alkohol, vilket utgör 0,029 liter ren alkohol per invånare över 15 år och 0,34 procent av den totala konsumtionsmängden.
Förslaget bedöms inte märkbart påverka folkhälsan. Med ett an- tagande om att
17
Sammanfattning |
SOU 2021:95 |
gen skulle gå att urskilja från den årliga variationen. Utredningen be- dömer inte heller att gårdsförsäljning riskerar att medföra någon be- tydande ökning av barn och ungas exponering gentemot alkohol jämfört med i dag.
Med samma antaganden som ovan uppskattas samhällets kostna- der för förtida dödsfall och minskning av livskvalitet, vård och be- handling, produktionsbortfall och brottslighet öka med
De totala skatteintäkterna från gårdsförsäljning, upplevelsetjäns- ter samt spridningseffekter till följd av gårdsförsäljning beräknas uppgå till
Totalt beräknas det skapas drygt 1 300 nya arbeten till följd av gårdsförsäljning. Gårdsförsäljning enligt utredningens förslag skulle därmed medföra en ökning av antal arbetstillfällen i dryckesbranschen med
Systembolaget menar att utredningens förslag kommer medföra en minskad efterfrågan på deras sortiment för lokalt och småskaligt (TSLS), och att de därför kan behöva se över hur sortimentet ska hanteras och om det ska finnas kvar framöver. Denna bedömning delas dock inte av branschrepresentanter, som menar att efterfrågan på
Gårdsförsäljning kan bidra med positiva spridningseffekter, exempelvis i form av att besökarna även besöker restauranger, lokala livsmedelsproducenter eller bor på hotell i närheten. Utredningen skattar att gårdsförsäljning kan medföra ökad omsättning för kring- liggande verksamheter på drygt 185 miljoner kronor årligen. Det är inte osannolikt att möjligheten att bedriva gårdsförsäljning kommer
18
SOU 2021:95 |
Sammanfattning |
att vara som störst bland dryckestillverkare på landsbygden. Gårds- försäljning skulle därmed bidra till regeringens satsning för en levande och växande landsbygd där man ska kunna leva, bo och arbeta i alla delar av landet.
19
Summary
The overall remit of the Inquiry has been to investigate whether and, if so, how farm gate sales of alcoholic drinks can be introduced in Sweden, while securing the monopoly of Systembolaget (Swedish Alcohol Retailing Monopoly).
The question of farm gate sales has been investigated previously, most recently in 2010 (SOU 2010:98), without this resulting in amended legislation. Crucial questions for the Inquiry to answer have been what scope EU law allows for permitting farm gate sales while retaining the rest of the retailing monopoly and also what public health impacts may result from the introduction of farm gate sales.
Background – the retailing monopoly and Swedish drink production
In Sweden only Systembolaget may retail alcoholic drinks with an alcohol content of more than 2.25 percent by volume, with the ex- ception of
Since 2010 there has been a strong increase in the number of pro- ducers of alcoholic drinks in Sweden. At the end of 2020, there were 792 companies specialised in the production of alcoholic drinks in
21
Summary |
SOU 2021:95 |
Sweden compared with 90 producers in 2010. Beer is the largest cat- egory with 581 producers and is the category of drinks that has grown most since 2010. The second largest category is spirits, where the number of producers has also shown a strong increase in recent years. In 2020 there were 86 producers of spirits in Sweden. Pro- ducers of cider were, in 2020, the third largest category (68 pro- ducers) followed by producers of wine (57 producers).
The large increase in the number of drink producers is a result of many small producers entering the market. Nine out of ten Swedish producers of alcoholic drinks have fewer than five employees, and most employ
Many alcohol producers offer some form of visitor activities such as tours, tasting and serving. At the same time, many producers feel that they are hampered by not being able to sell their production from their production site. Several drink producers have told the In- quiry about the frustration they experience among visitors when they are informed that they are not able to buy and take away any drink from their visit. They see farm gate sales as an ingredient that makes their visit experience complete. Alongside visitor activities, farm gate sales are also said to be an important tool for promoting exports and product development.
At the same time as many producers want to see a possibility of farm gate sales, there is broad support for Systembolaget’s monop- oly. Many producers say that they do not support the introduction of farm gate sales if it takes place at the expense of the retailing mo- nopoly.
Requirements under EU law for farm gate sales
Farm gate sales would give Swedish producers of alcoholic drinks access to a sales channel in Sweden that producers based abroad are not given access to. This raises two main questions under EU law. The first is whether this favourable treatment of Swedish producers can be accepted in the light of the
22
SOU 2021:95 |
Summary |
ply in the EU (Articles 34 and 36 of the Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU). The second question is whether this can change the assessment under EU law of Systembolaget’s re- tailing monopoly (in this respect State monopolies of a commercial character in the area of goods are regulated through Article 37 of the TFEU).
A restrictive form of farm gate sales is consistent with EU rules about the free movement of goods
The Inquiry makes the assessment that farm gate sales could be seen as a barrier to trade in an examination under EU law. It is certainly possible to argue that farm gate sales level out competition rather than distorting it, since it means that sales from the production site will be permitted in Sweden in the same way as they are permitted in most other countries. Despite this, the jurisprudence of the Court of Justice of the European Union, especially the Visnapuu1 case, which dealt with Finnish rules on matters including farm gate sales, indicates that such a regime can be considered discriminatory and therefore be a barrier to trade under Article 34. The Inquiry has therefore analysed whether and, if so, in what circumstances such a regime can be justified with reference to Article 36 of the TFEU.
The overall objective of the Swedish alcohol legislation is to pro- mote public health by reducing the harmful medical and social effects of alcohol. Under Article 36 or the TFEU, the protection of public health is a purpose that can justify barriers to trade. However, a regime that is a barrier to trade can only be justified with reference to the protection of public health if the measure is proportionate and the protection of public health cannot be held to have been abused or exploited in order to discriminate against goods from other Mem- ber States or to provide indirect protection for certain domestic goods. According to the Inquiry, the Visnapuu case shows that farm gate sales can be made compatible with these conditions. However, the regime needs to ensure that farm gate sales take place to a limited extent and do not undermine Sweden’s restrictive alcohol policy by, for instance, risking a noticeable increase in alcohol consumption in Sweden. Nor may farm gate sales appear to be an arbitrary discrimi-
1Case
23
Summary |
SOU 2021:95 |
nation of foreign producers of alcoholic drinks. According to the Inquiry, this points towards a regime that is based on strengthening the visitor industry and whose basis is that farm gate sales focus on the visit to the production site rather than the sales as such.
A restrictive form of farm gate sales does not weaken the position of the retailing monopoly
There is a special regime for retailing monopolies in Article 37 of the TFEU. The provision does not require the abolition of State retail- ing monopolies but does require that they are adapted so as to be fully
The Government will have the possibility of conducting a dia- logue with the European Commission about the compatibility of the proposal with EU law before it is adopted. Even if the Court of Jus- tice of the European Union were to make a different assessment from the Inquiry and retrospectively find against a right introduced to farm gate sales, this would not endanger the Swedish retailing mo- nopoly. In that event Sweden would be obliged to adapt its regime or, if considered necessary, scrap the right to farm gate sales. How- ever, Sweden would not be forced to abolish the retailing monopoly.
The experts on EU law appointed by the Government to assist the Inquiry support the analysis of EU law set out in this report.
24
SOU 2021:95 |
Summary |
The Inquiry’s proposals concerning farm gate sales in Sweden
What is meant by farm gate sales
The Inquiry makes the assessment that the most important re- strictions from the perspective of EU law relate to how these sales are allowed to be conducted. First, the Inquiry proposes that farm gate sales only be permitted in conjunction with a paid study visit or a lecture associated with the product concerned at its production site. This ensures that the visit is in focus, rather than the sales, and decreases the risk that these sales will lead to negative effects on pub- lic health. Second, the Inquiry proposes restrictions on how much may be sold to a customer per visit. Sales to each individual on the same visit should not exceed 0.7 litres of spirits, 3 litres of wine, 3 litres of other fermented drinks and 3 litres of strong beer [starköl]. These conditions mean that any competitive advantage to farm gate sellers in relation to foreign producers will be very limited and that farm gate sales will be clearly linked to the role of drink producers in the visitor industry. This would also ensure that the volumes sold through farm gate sales will be very limited and that these sales will not, in any way, be an alternative to the retailing of alcoholic drinks conducted by Systembolaget.
Who should be allowed to conduct farm gate sales
In this case, small scale would mean that the producer’s annual pro- duction volume must be at most 75 000 litres of spirits, 500 000 litres of fermented drinks with an alcohol content of no more than 10 per- cent by volume (e.g. beer or cider) or 200 000 litres of fermented drinks with an with an alcohol content of no more than 10 percent by volume (e.g. wine and fruit wine). The producer must also be in- dependent financially and legally from
25
Summary |
SOU 2021:95 |
duction that imparts character has to take place at the production site. So it is not sufficient to, for instance, blend bought compo- nents. These requirements guarantee that the farm gate sales will be kept on a very limited scale and will not involve the sale of
The Inquiry has considered whether it is, for instance, necessary to require that, for farm gate sales to be allowed, the main raw ma- terial has to be
The Inquiry’s remit states that if alternative models for farm gate sales are identified, they are to be presented along with their ad- vantages and disadvantages. The Inquiry therefore also presents an alternative proposal that further limits the alcoholic drinks included and the forms of production permitted. The alternative model pro- posed relates only to fermented drinks (i.e. beer, wine and other fer- mented drinks), where the bulk of the raw materials that give the alcoholic drink its character have been produced at the farm con- cerned. This would include a much smaller number of producers than the Inquiry’s main proposal and would mainly give
The inquiry proposes that farm gate sales should require a licence from the municipality concerned. Farm gate sales should not be per- mitted earlier than 10.00 and should not be allowed to continue after
20.00.In other respects, the Inquiry proposes that the general rules for sales in the Alcohol Act (age limit, sobriety checks, etc.) should apply, along with rules about suitability and pricing etc. correspond- ing to those that currently apply to the serving of alcoholic drinks.
26
SOU 2021:95 |
Summary |
The regime should be
As stated above, the Inquiry’s assessment is that for the reform to be compatible with EU law, the scope of farm gate sales will have to be very limited and the reform must not result in any negative im- pacts on public health due, for instance, to a measurable increase in alcohol consumption. Against this background there are reasons to proceed with some caution by introducing
Impacts
The Inquiry’s impact analysis draws on industry analyses and public health estimates carried out by Sweco on behalf of the Inquiry.
Assuming that the industry continues to grow as it has done in recent years, and based on the interest shown by drink producers in farm gate sales, the Inquiry makes the assessment that around 50 wine producers, 90 distilleries, 630 breweries and 80 cider produ- cers will conduct farm gate sales in 2025. It is not unlikely that the number of breweries, in particular, is
On the assumption that the number of visitors to production sites increases by 50 percent as a result of farm gate sales and that every visitor buys 75 percent of the permitted quantity, the total quantity of pure alcohol sold through farm gate sales in 2025 is esti- mated to correspond to around 0.51 percent of Systembolaget’s total sales in 2020. The total sales via farm gate sales in the same year are estimated at just under 250 000 litres of pure alcohol, which is 0.029 litres of pure alcohol per inhabitant over 15 years of age and 0.34 percent of the total quantity of consumption.
27
Summary |
SOU 2021:95 |
The proposal is not judged to have a noticeable impact on public health. Assuming that
With the same assumptions as above, society’s costs for early deaths and reductions of quality of life, health care and treatment, production losses and criminal activity are estimated to increase by SEK
The total tax revenue from farm gate sales, experience services and diffusion effects resulting from farm gate sales are estimated at SEK
In total, farm gate sales are estimated to lead to the creation of just over 1 300 new jobs. Farm gate sales as proposed by the Inquiry would therefore result in an increase of
Systembolaget takes the view that the Inquiry’s proposal will re- sult in a decrease in demand for their local and
28
SOU 2021:95 |
Summary |
Farm gate sales can contribute positive diffusion effects, for ex- ample in the form of visitors also visiting restaurants or local food producers or staying at hotels in the vicinity. The Inquiry estimates that farm gate sales may result in increased turnover for nearby activities of more than SEK 185 million per year. It is not unlikely that the possibility of conducting farm gate sales will be greatest among drink producers in rural areas. Farm gate sales would thereby con- tribute to the Government’s initiative for vibrant and growing rural areas where people are able to live and work in all parts of the country.
29
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622)
Härigenom föreskrivs i fråga om alkohollagen
dels att 5 kap. 2 §, 8 kap. 7 §, 9 kap. 2, 11, 12, 17 och 18 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas ett nytt kapitel, 5 a kap., med föl- jande lydelse,
dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 1 kap. 13 §, med följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1kap. 13 §
Med gårdsförsäljning avses detaljhandel med alkoholdrycker på tillverknings- eller vinodlings- stället i samband med ett studiebe- sök eller en föreläsning som er- bjuds allmänheten mot betalning och som har anknytning till den aktuella alkoholdrycken.
31
Författningsförslag |
SOU 2021:95 |
5kap. 2 §
Endast detaljhandelsbolaget får bedriva detaljhandel med sprit- drycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker och med alkoholdrycksliknande preparat.
5 a kap. Gårdsförsäljning
Gårdsförsäljningstillstånd
1 §
För gårdsförsäljning krävs sär- skilt tillstånd av den kommun där försäljningsstället är beläget (gårds- försäljningstillstånd).
Gårdsförsäljningstillstånd får meddelas den som yrkesmässigt tillverkar alkoholdrycker under förutsättning att
1. alkoholdryckerna som säljs är egentillverkade,
2. den karaktärsgivande delen av tillverkningen som inte utgör blandning, spädning, filtrering eller liknande behandling av enklare art sker på tillverkningsstället,
3. tillverkarens produktions- volym årligen uppgår till högst 75 000 liter spritdrycker, 500 000 liter
jästa drycker |
med upp |
till |
10 volymprocent |
alkohol |
eller |
200 000 liter jästa drycker |
med |
mer än 10 volymprocent alkohol, och
4. tillverkaren är oberoende från tillverkare med produktions-
32
SOU 2021:95 |
Författningsförslag |
volymer som överstiger de som anges i punkt 3.
Gårdsförsäljningstillstånd får även meddelas den som yrkes- mässigt odlar druvor som används vid vintillverkning under förut- sättning att
1.vinet som säljs har tillver- kats av druvor uteslutande från de egna odlingarna, och
2.odlaren har godkänts som upplagshavare för sådana varor enligt 9 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt.
2 §
Vid gårdsförsäljning får försälj- ningen till varje enskild person vid samma besökstillfälle inte överstiga 0,7 liter spritdryck, 3 liter vin, 3 liter starköl, och 3 liter andra jästa drycker.
3 §
Frågor om gårdsförsäljnings- tillstånd prövas av den kommun där försäljningsstället är beläget. Ansökan om gårdsförsäljningstill- stånd görs skriftligen.
Kommunen får ta ut en avgift för prövningen enligt de grunder som beslutas av kommunfullmäk- tige. Kommunen får också ta ut en avgift för tillsyn enligt 9 kap. av den som har tillstånd att bedriva gårdsförsäljning.
33
Författningsförslag |
SOU 2021:95 |
4 §
En ansökan om gårdsförsälj- ningstillstånd får inte bifallas utan att Polismyndighetens yttrande har inhämtats.
Polismyndigheten ska i sitt ytt- rande redovisa samtliga omstän- digheter som ligger till grund för myndighetens bedömning i det enskilda fallet och särskilt yttra sig över sökandens allmänna lämp- lighet för verksamheten.
5 §
Ett gårdsförsäljningstillstånd ska avse viss tid och får som längst ges till den 1 juli 2029.
6 §
Gårdsförsäljningstillstånd får bara meddelas den som visar att han eller hon är lämplig att utöva verksamheten med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständighe- terna i övrigt och att verksam- heten kommer att drivas i enlighet med de krav som ställs upp i denna lag.
Sökanden ska genom att av- lägga ett prov också visa att han eller hon har de kunskaper om denna lag och anslutande före- skrifter som krävs för att på ett för- fattningsenligt sätt bedriva verk- samheten med gårdsförsäljning.
34
SOU 2021:95 |
Författningsförslag |
7 §
Om gårdsförsäljning på grund av försäljningsställets belägenhet, studiebesökets eller föreläsningens utformning eller av andra skäl kan befaras medföra olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa, får gårdsförsäljningstill- stånd vägras även om övriga krav som ställs upp i lagen är uppfyllda.
Lokaler och personal
8 §
Gårdsförsäljningstillstånd ska avse ett visst avgränsat utrymme där försäljningen av alkohol- drycker ska ske. Utrymmet ska disponeras av tillståndshavaren. Tillstånd får inte meddelas för flera tillverkare att utnyttja ett gemensamt utrymme för gårdsför- säljning.
9 §
Tillståndshavaren eller av denne utsedd försäljningsansvarig person ska ha tillsyn över gårds- försäljningen och vara närva- rande på försäljningsstället under hela tiden då försäljningen äger rum. Den försäljningsansvarige ska ha fyllt 20 år och vara lämplig för uppgiften med hänsyn till sina personliga egenskaper och omstän- digheterna i övrigt.
35
Författningsförslag |
SOU 2021:95 |
Tillståndshavaren ska till kommunen anmäla den eller de personer som har utsetts att an- svara för gårdsförsäljningen.
Tillståndshavaren ansvarar för att den personal som anlitas vid gårdsförsäljningen har de kun- skaper som behövs om vad som gäller för försäljningen.
Försäljningstider m.m.
10§
Kommunen beslutar under
vilka tider gårdsförsäljning får be- drivas. Gårdsförsäljning får dock inte bedrivas tidigare än klockan
10.00och inte pågå längre än till klockan 20.00. Vid bestämmande av tiden för gårdsförsäljning ska särskilt beaktas vad som sägs i 7 §.
11§
Priset för alkoholdrycker som
säljs genom gårdsförsäljning får inte sättas lägre än tillverknings- kostnaden med tillägg för gällande skatter med ett skäligt påslag.
Priset på det studiebesök eller den föreläsning som ska tillhanda- hållas i samband med gårdsför- säljning får inte sättas lägre än självkostnaden med ett skäligt påslag.
36
SOU 2021:95 |
Författningsförslag |
Bemyndigande
12§
Regeringen eller den myndig-
het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om
1.hur de studiebesök och före- läsningar som avses i 1 kap. 13 § ska utformas och vad de ska inne- hålla,
2.de tillverkningskrav som avses i 1 § andra stycket 2,
3.den tid inom vilken kom- munen ska fatta beslut i ett ärende om gårdsförsäljningstillstånd, samt
4.de prov som avses i 6 § andra stycket och om undantag i vissa fall från skyldigheten att av- lägga prov.
8kap. 7 §
Den som tillverkar alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat från råvaror som produceras på den egna gården och som har ett stadigvarande serveringstillstånd har rätt att, efter anmälan till kommunen, vid tillverkningsstället erbjuda provsmakning av de egenproducerade dryckerna eller preparaten.
Om sådant tillstånd saknas, får tillverkaren erbjuda provsmakning av egentillverkade alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande pre- parat vid tillverkningsstället efter särskilt tillstånd för provsmakning.
Den som har gårdsförsäljnings- tillstånd får i anslutning till sådan försäljning erbjuda provsmakning av sådana alkoholdrycker som till- ståndet avser.
37
Författningsförslag |
SOU 2021:95 |
9kap. 2 §
Kommunen och Polismyndigheten har tillsyn över efterlevnaden av de bestämmelser som gäller för servering av alkoholdrycker.
Kommunen och Polismyn- |
Kommunen och |
Polismyn- |
digheten har också tillsyn över |
digheten har också tillsyn över |
|
detaljhandeln med folköl. |
detaljhandeln med |
folköl och |
|
gårdsförsäljning. |
|
Kommunen ska upprätta en tillsynsplan som ska ges in till läns-
styrelsen. |
|
|
|
11 § |
|
|
|
Den som har beviljats server- |
Den som har beviljats server- |
||
ingstillstånd ska anmäla hos |
ingstillstånd |
eller |
gårdsförsälj- |
kommunen när han eller hon av- |
ningstillstånd |
ska |
anmäla hos |
ser att påbörja verksamheten. |
kommunen när han eller hon av- |
||
|
ser att påbörja verksamheten. |
Anmälan ska också göras om verksamheten läggs ned eller om avbrott sker i den. Om verksamheten förändras till sin omfattning eller i något annat hänseende av betydelse för tillsynen ska detta också anmälas, liksom betydande förändringar av ägarförhållandena.
Anmälan ska göras i förväg, eller om det förhållande som föran- lett anmälningsskyldighet inte har kunnat förutses, utan dröjsmål.
|
12 § |
|
Om den som har fått server- |
Om den som har fått server- |
|
ingstillstånd enligt denna lag har |
ingstillstånd |
eller gårdsförsälj- |
avlidit, eller fått förvaltare enligt |
ningstillstånd enligt denna lag har |
|
11 kap. 7 § föräldrabalken med |
avlidit, eller fått förvaltare enligt |
|
uppdrag som omfattar rörelsen |
11 kap. 7 § |
föräldrabalken med |
och vill dödsboet eller förvalta- |
uppdrag som omfattar rörelsen |
|
ren fortsätta rörelsen, ska anmä- |
och vill dödsboet eller förvalta- |
|
lan göras hos kommunen. An- |
ren fortsätta rörelsen, ska anmä- |
|
mälan ska ha kommit in senast |
lan göras hos kommunen. An- |
|
två månader efter dödsfallet eller |
mälan ska ha kommit in senast |
|
beslutet om förvaltare. Har an- |
två månader efter dödsfallet eller |
|
mälan inte kommit in inom |
beslutet om förvaltare. Har an- |
|
denna tid, upphör tillståndet att |
mälan inte |
kommit in inom |
gälla. |
|
|
38
SOU 2021:95Författningsförslag
|
denna tid, upphör tillståndet att |
|
gälla. |
Har den som fått serverings- |
Har den som fått serverings- |
tillstånd försatts i konkurs upp- |
tillstånd eller gårdsförsäljnings- |
hör tillståndet att gälla omedel- |
tillstånd försatts i konkurs upp- |
bart. Vill konkursboet fortsätta |
hör tillståndet att gälla omedel- |
rörelsen ska ny ansökan göras |
bart. Vill konkursboet fortsätta |
hos kommunen. Kommunen ska |
rörelsen ska ny ansökan göras |
behandla en sådan ansökan med |
hos kommunen. Kommunen ska |
förtur. |
behandla en sådan ansökan med |
|
förtur. |
Beträffande den som bedriver tillverkning, partihandel eller han- del med teknisk sprit enligt denna lag ska motsvarande anmälan som avses i första och andra styckena göras till Folkhälsomyndigheten
|
17 § |
En kommun får meddela en |
En kommun får meddela en |
innehavare av serveringstillstånd |
innehavare av serveringstillstånd |
en erinran, eller i allvarligare fall |
eller gårdsförsäljningstillstånd en |
eller vid upprepade överträdel- |
erinran, eller i allvarligare fall |
ser, en varning om denne inte |
eller vid upprepade överträdel- |
|
ser, en varning om denne inte |
1. uppfyller de krav som gällde för tillståndets meddelande, eller |
|
2. följer de bestämmelser som |
2. följer de bestämmelser som |
gäller för servering enligt denna |
gäller för servering eller gårdsför- |
lag eller de villkor eller föreskrif- |
säljning enligt denna lag eller de |
ter som meddelats med stöd av |
villkor eller föreskrifter som med- |
lagen. |
delats med stöd av lagen |
|
18 § |
En kommun ska återkalla ett |
En kommun ska återkalla ett |
serveringstillstånd om |
serveringstillstånd eller gårdsför- |
|
säljningstillstånd om |
1. tillståndet inte längre utnyttjas, |
|
2. det med tillståndshavarens |
2. det med tillståndshavarens |
vetskap har förekommit brotts- |
vetskap har förekommit brotts- |
lig verksamhet på serveringsstäl- |
lig verksamhet på serverings- eller |
let eller i anslutning till detta |
försäljningsstället eller i anslut- |
39
Författningsförslag |
SOU 2021:95 |
utan att tillståndshavaren har in- |
ning till dessa utan att tillstånds- |
gripit, eller |
havaren har ingripit, eller |
3.tillståndshavaren har brutit mot denna lag eller vad som i övrigt gäller för tillståndet på ett sådant sätt att varning inte är en tillräck- ligt ingripande åtgärd, eller har tilldelats en eller flera varningar utan att de förhållanden som föranlett varningen har rättats till.
Om flera tillståndshavare har utnyttjat ett gemensamt serverings- utrymme enligt 8 kap. 14 § andra stycket får i stället tillståndet för gemensamt serveringsutrymme återkallas, om det inte kan utredas vilken tillståndshavare som är ansvarig för en händelse som ska för- anleda återkallelse av serveringstillståndet.
1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.
2.Lagen gäller till och med den 1 juli 2029.
40
SOU 2021:95 |
Författningsförslag |
1.2Förslag till förordning om ändring
i alkoholförordningen (2010:1636)
Härigenom föreskrivs i fråga om alkoholförordningen att
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
4§
Folkhälsomyndigheten får meddela föreskrifter om
1.kunskapsprov för erhållande av serveringstillstånd samt om undantag från skyldigheten att avlägga sådant prov enligt 8 kap. 12 § alkohollagen (2010:1622),
2.vilka uppgifter som tillståndshavare och andra som bedriver verksamhet med stöd av alkohollagen ska lämna för att myndigheten ska kunna bedriva tillsyn enligt 9 kap. 1 § alkohollagen,
3.vilka uppgifter som ska finnas i ett bevis om tillstånd som en kommun har meddelat enligt 9 kap. 7 § alkohollagen,
4.anlitande av kontrollbolag vid handel med teknisk sprit enligt 6 kap. 10 § 2 alkohollagen,
5.denaturering av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat och i vilka fall denaturering får underlåtas enligt 6 kap. 10 § 3 alkohol- lagen,
6. handel i övrigt med teknisk |
6. handel i övrigt med teknisk |
sprit och alkoholhaltiga preparat |
sprit och alkoholhaltiga preparat |
som behövs till skydd för liv och |
som behövs till skydd för liv och |
hälsa enligt 6 kap. 10 § 4 alkohol- |
hälsa enligt 6 kap. 10 § 4 alkohol- |
lagen, och |
lagen, |
7. hur kontrollköp ska genom- |
7. hur kontrollköp ska genom- |
föras enlig 9 kap. 15 a § alko- |
föras enlig 9 kap. 15 a § alko- |
hollagen. |
hollagen, |
|
8. hur de studiebesök och före- |
|
läsningar som avses i 1 kap. 13 § |
|
ska utformas och vad de ska inne- |
|
hålla, |
|
9. de tillverkningskrav som av- |
|
ses i 5a kap. 1 § andra stycket 2 al- |
|
kohollagen, och |
41
Författningsförslag |
SOU 2021:95 |
10. kunskapsprov för erhål- lande av gårdsförsäljningstillstånd samt om undantag från skyldig- heten att avlägga sådant prov en- ligt 5a kap. 6 § andra stycket alko- hollagen.
Folkhälsomyndigheten får, i andra fall än de som anges i 9 kap. 9 § 3 och 10 § läkemedelsförordningen (2015:458), meddela före- skrifter om vem som utöver vad som anges i 6 kap. 5 § alkohollagen har rätt att köpa teknisk sprit enligt 6 kap. 10 § 1 alkohollagen.
5 § |
|
|
Kommunen ska fatta beslut i |
Kommunen ska fatta beslut i |
|
ett ärende om serveringstillstånd |
ett ärende om serveringstillstånd |
|
inom fyra månader från det att |
eller |
gårdsförsäljningstillstånd |
en fullständig ansökan har kom- |
inom fyra månader från det att |
|
mit in till kommunen. Om det är |
en fullständig ansökan har kom- |
|
nödvändigt på grund av utred- |
mit in till kommunen. Om det är |
|
ningen av ärendet får handlägg- |
nödvändigt på grund av utred- |
|
ningstiden förlängas med högst |
ningen av ärendet får handlägg- |
|
fyra månader. Sökanden ska in- |
ningstiden förlängas med högst |
|
formeras om skälen för att hand- |
fyra månader. Sökanden ska in- |
|
läggningstiden förlängs innan |
formeras om skälen för att hand- |
|
den ursprungliga tidsfristen har |
läggningstiden förlängs innan |
|
gått ut. |
den ursprungliga tidsfristen har |
|
|
gått ut. |
|
Ett beslut att förlänga handläggningstiden får inte överklagas.
I 8 § lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden finns bestämmelser om att mottagningsbevis ska skickas till sökanden när en fullständig ansökan har kommit och om innehållet i ett sådant bevis.
6 §
Om kommunen i ett ärende om serveringstillstånd begär att sökanden ska ge in certifikat, in- tyg eller andra liknande doku- ment som visar att ett visst till- ståndskrav är uppfyllt, ska kom-
Om kommunen i ett ärende om serveringstillstånd eller gårdsförsäljningstillstånd begär att sökanden ska ge in certifikat, intyg eller andra liknande doku- ment som visar att ett visst till-
42
SOU 2021:95 |
Författningsförslag |
munen godta motsvarande do- kument från en annan stat inom Europeiska ekonomiska samar- betsområdet. Kommunen får dock begära att dokumentet ges in i original eller i en bestyrkt kopia eller i form av en auktori- serad översättning till svenska.
ståndskrav är uppfyllt, ska kom- munen godta motsvarande do- kument från en annan stat inom Europeiska ekonomiska samar- betsområdet. Kommunen får dock begära att dokumentet ges in i original eller i en bestyrkt kopia eller i form av en auktori- serad översättning till svenska.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2023. Förordningen gäller till och med den 1 juli 2029.
43
2Utredningens uppdrag och arbete
2.1Bakgrund
Den 12 november 2020 beslutade regeringen att ge en särskild utre- dare i uppdrag att utreda gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker. En förutsättning för uppdraget var att Systembolagets monopol säk- ras. Uppdraget bygger på en överenskommelse mellan regeringen, Centerpartiet och Liberalerna.
2.2Uppdraget
Utredningens uppdrag har bl.a. varit att
•göra en
•bedöma om det är
•bedöma om försäljningen behöver knytas till ett produktions- ställe eller ett odlingsställe och om det är nödvändigt att även till- låta försäljning via internet, eller på annat vis för hemleverans,
•lämna förslag på former för tillsyn, öppettider och prissättnings- modell,
•analysera vilka eventuella kommersiella effekter som kan förvän- tas för näringslivet, landsbygden, småföretagare och sysselsätt- ning om gårdsförsäljning skulle införas,
45
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2021:95 |
•analysera vilka eventuella folkhälsokonsekvenser som införande av gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan föranleda, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget framgår i sin helhet i bilaga 1.
2.3Utredningens arbete
Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna möten med expertgruppen. Totalt har sex möten ägt rum. I samband med dessa möten har ett antal promemorior presenterats och disku- terats. Enskilda experter har även bistått utredningen vid särskilda möten och i dialog om särskilda frågor.
Utredningen har mottagit yttranden och inspel från olika aktörer under arbetets gång. Utredningen har tagit del av
Sekretariatet och utredaren har också haft möten eller varit i kon- takt med följande organisationer och myndigheter. Sveriges Alko- holproducenter (SPA), Viva Wine Group, Skånes Dryckesprodu- center, tjänstemännens samordningsfunktion för länsstyrelsernas alkohol- och tobakstillsyn (SLATT), Kommunala alkoholhandläg- gares förening (KAF), Alkoholpolitiskt Forum, Jordbruksverket, Sveriges Branschorganisation för Oenologi & Vitikultur (SBOV), Sveriges Landsråd för Alkohol- och Narkotikafrågor (SLAN), Sveriges Bryggerier, Visit Sweden, Eldrimner1 och Statistikmyndig- heten SCB.
Sekretariatet och utredaren, samt vissa ur expertgruppen, har under utredningstiden gjort verksamhetsbesök vid Hällåkra vingård,
1Eldrimner är ett svenskt resurscentrum för mathantverk.
46
SOU 2021:95 |
Utredningens uppdrag och arbete |
Dryg cider, Perfectly Squared Brewing, Spirit of Hven, Kullabergs vingård, Hyllie Bryggeri, Lillhassla vingård och Särtshöga vingård.
Utredningen har uppdragit åt Sweco att utföra dels en bransch- analys, dels en skattning av folkhälsokonsekvenser. Swecos rappor- ter finns bilagda till betänkandet.
Utredningen har haft möte med tjänstemän från det finska Social- och hälsovårdsministeriet. Information om lagstiftning och utvecklingen i andra länder har inhämtats från tjänstemän vid depar- tement i berörda länder, Sveriges ambassader och genom sökningar i bl.a. databaser.
47
3Utgångspunkter för utredningens uppdrag
3.1Alkoholpolitiska utgångspunkter
Den svenska alkoholpolitikens övergripande mål är att främja folk- hälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skade- verkningar. Målet ska nås genom sådana insatser som motverkar skadligt dryckesbeteende och bidrar till en minskad total alkohol- konsumtion.1
Grunderna för den nuvarande alkoholpolitiska regleringen fast- ställdes genom beslut av 1977 års riksdag.2 Enligt detta beslut ska målet vara att begränsa alkoholens skadeverkningar genom att minska den totala konsumtionen. Denna strategi bygger, enligt vad regeringen uttalade, på kunskaper och beprövade erfarenheter av till- gänglighetens betydelse för utvecklingen av totalkonsumtionen och alkoholskadorna. Regeringen anförde vidare att en ökad tillgänglig- het av alkohol medför en ökad totalkonsumtion. Ju mer alkohol det dricks i ett samhälle, desto fler människor går också över från mått- lighetsdrickande till missbruk. Omvänt gäller att ju svårare det är att få tag på alkohol, desto mindre dricks det totalt sett och desto färre människor skadas på grund av alkoholen.3
En bärande ingrediens i alkoholpolitiken har alltsedan
1Prop. 2010/11:47, bet. 2010/11:SoU8, rskr. 2010/11:203.
2Prop. 1976/77:108, bet. SkU40, rskr. 231.
3Prop. 1994/95:89 avsnitt 5.1.
49
Utgångspunkter för utredningens uppdrag |
SOU 2021:95 |
Grundläggande för svensk alkoholpolitik under hela
Principen att begränsa privata vinstintressen i alkoholhanteringen har enligt regeringens uppfattning fortsatt giltighet och är en betydelsefull grundsats när staten skall utforma regler för marknadsföring av och riktlinjer för detaljhandeln med alkoholdrycker. Inom de områden där alkoholmonopolen skall avvecklas, dvs. tillverkning, import och parti- handel, får principen en ny innebörd. Tidigare var grunden för det stat- liga agerandet att hålla privata vinstintressen borta från alkoholhanter- ingen. Nu blir grundsatsen att marknadskrafterna skall kontrolleras via ett system med tillstånd, tillsyn och sanktioner, som skall hanteras av en ny alkoholmyndighet.4
I förarbetena till alkohollagen (2010:1622), liksom i regeringens s.k.
Den svenska alkoholpolitikens mål är att främja folkhälsan genom att minska alkoholens skadeverkningar. Målet ska nås genom insatser som motverkar skadligt dryckesbeteende och bidrar till en minskad total alkoholkonsumtion. Ett av de främsta och mest grundläggande politiska instrumenten för att nå detta mål är en restriktiv lagstiftning på alko- holområdet. Med en väl fungerande lagstiftning har samhället möjlighet att kontrollera hanteringen av alkohol i samhället och särskilt begränsa tillgängligheten till alkohol i vissa miljöer och sammanhang.
Detaljhandelsmonopolets alkoholpolitiska syfte och kontrollfunk- tion kommer till tydligt uttryck i ägardirektivet till Systembolaget där det går att läsa följande.
4Prop. 1994/95:89, avsnitt 6.1.
5Prop. 2009/10:125 s. 86 och prop. 2010/11:47, s. 24.
6Prop. 2009/10:125 s. 55.
50
SOU 2021:95 |
Utgångspunkter för utredningens uppdrag |
Systembolaget innehar i Sverige ensamrätt till detaljhandel med sprit- drycker, vin och starköl. Denna ensamrätt har ett alkoholpolitiskt syfte och begränsar alkoholens tillgänglighet. Denna begränsning kommer till stånd genom att bolaget enligt alkohollagen (1994:1738) och avtalet mellan bolaget och staten dels har kontroll över butiksetableringar och öppettider, dels ser till att alkoholdrycker inte lämnas ut till personer som är under 20 år eller är märkbart påverkade eller då det finns anled- ning att anta att varan är avsedd att olovligen tillhandahållas någon.
Den restriktiva alkoholpolitiken har behövt balanseras mot allmän- hetens intresse av att faktiskt få tillgång till alkohol i ordnade former. Detta, angav regeringen exempelvis i budgetpropositionen för 2020/21, innebär bl.a. att Systembolaget behöver anpassa sin verk- samhet efter konsumenternas förändrade inköpsmönster, såsom ökad
3.2Näringspolitiska utgångspunkter
Den svenska livsmedelsstrategins övergripande mål är en konkur- renskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelsproduktionen ökar, samtidigt som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela landet. Produktionsökningen, både konventionell och ekolo- gisk, bör svara mot konsumenternas efterfrågan.8
Livsmedelsstrategin är utformad kring ett övergripande mål för livsmedelspolitiken samt tre strategiska mål inom områden som be- döms vara särskilt viktiga för att nå det övergripande målet, samt för utvecklingen av livsmedelskedjan. Inom ett av de tre strategiska om- rådena, konsument och marknad, behandlas besöksnäring och mål-
7Prop. 2020/21:1 Utgiftsområde 9, s. 111.
8Prop. 2016/17:104, s. 20.
51
Utgångspunkter för utredningens uppdrag |
SOU 2021:95 |
tidsupplevelser. Regeringen konstaterar att besöksnäringen har haft en stark utveckling under hela
I Visit Swedens trendrapport 2020 om måltidstrender, konstate- ras att det finns en riktning i dag från globalt till lokalt. Medan in- tresset för den lokala och inhemska matproduktionen är drivet av ett hållbarhetstänk i alla former – ekologiskt, ekonomiskt och socialt – så drivs sökandet efter det hyperlokala av viljan att hitta det mest autentiska inom smaker, måltider och upplevelser. I rapporten nämns det ökade intresset för
Många alkoholdryckesproducerande företag i Sverige har besöks- verksamhet i någon omfattning, i form av provsmakningar, servering och ibland fullskalig kost och logi samt konferensmöjligheter. Sam- tidigt upplever många tillverkare att de hämmas av att inte kunna sälja sin produktion från tillverkningsstället.12 Flera dryckestillver- kare har för utredningen berättat om en frustration som de upplever
9Prop. 2016/17:104, s.
10REKO står för Rejäl Konsumtion och är ett sätt att handla lokalproducerad mat. Hushållningssällskapet.
11Visit Sweden – Trendrapport 2020, Måltidstrender, s. 9.
12Dryckesbranschrapporten 2019.
52
SOU 2021:95 |
Utgångspunkter för utredningens uppdrag |
hos besökare när dessa informeras om att de inte kan köpa med sig någon dryck från besöket. Dryckestillverkarna som utredningen har haft kontakt med ser gårdsförsäljning som den ingrediens som gör besöksupplevelsen komplett. Vid sidan av besöksverksamheten anges också gårdsförsäljning vara ett viktigt verktyg för att främja export och produktutveckling. I en webbenkät bland 95 svenska dryckestillver- kare som marknadsundersökningsföretaget Ipsos genomförde i slutet av 2020 på uppdrag av LRF Lokal Mat & Dryck, svarade 80 procent av tillverkarna att de skulle starta gårdsförsäljning om det blev tillåtet.13
Avsaknaden av gårdsförsäljning kan ha betydelse för turisters in- tresse att besöka dryckesproduktionsställen. I en målgruppsanalys som undersöker gårdsförsäljning genomförd av Visit Sweden14 under 2021 med respondenter från ett flertal länder,15 svarade 25 procent av de som var intresserade av kulinariska upplevelser att de ville besöka ett bryggeri, destilleri, vingård eller musteri. Av dessa svarade 27 procent att deras intresse för att besöka tillverkarna minskade om man inte får köpa med sig dryck.16
Samtidigt som många tillverkare efterfrågar en möjlighet till gårdsförsäljning, finns en bred förankring i det svenska samhället för Systembolagets monopol. I en mätning 2020 av Kantar Sifo på upp- drag av Systembolaget, var 76 procent positiva till Systembolaget och monopolregleringen.17 Det är också tydligt att svenska dryckes- tillverkare i huvudsak är positiva till och ser sig beroende av System- bolaget som försäljningskanal. Många tillverkare har påpekat för ut- redningen att man inte stödjer införandet av gårdsförsäljning om det sker på bekostnad av detaljhandelsmonopolet.
13Dryckesbranschrapporten 2021.
14Målgruppsanalys 2021 (del1), Visit Sweden/Mindshare.
15Sverige, Danmark, Norge, Finland, Tyskland, Nederländerna, Storbritannien, Frankrike, och USA.
16Svaren visade även att 13 procent av besökarna angav ett ökat intresse att besöka tillverkarna om det inte var tillåtet att köpa med sig dryck hem.
17Så säger folket | Systembolaget (omsystembolaget.se) [kontrollerad den 9 november 2021].
53
Utgångspunkter för utredningens uppdrag |
SOU 2021:95 |
3.3Frågans tidigare behandling
3.3.1Betänkandet En ny alkohollag SOU 2009:22
Alkohollagsutredningen hade bl.a. i uppdrag att utreda konsekven- serna av att tillåta tillverkare av spritdrycker, vin och starköl att på den egna gården sälja egenproducerade drycker till konsumenter. Om inga negativa konsekvenser vad gäller restriktiv alkoholpolitik bedömdes föreligga och det bedömdes förenligt med
3.3.2Propositionen En ny alkohollag prop. 2009/10:125
Alkohollagsutredningens bedömning i frågan om gårdsförsäljning fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Flera remissin- stanser ansåg att ytterligare
3.3.3Delbetänkandet Gårdsförsäljning SOU 2010:98
Utredningen om vissa alkoholfrågor hade bl.a. i uppdrag att ta fram ett förslag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kunde ske på ett sätt som var förenligt med
18Prop. 2009/10:125.
54
SOU 2021:95 |
Utgångspunkter för utredningens uppdrag |
skulle bedöma att det var omöjligt att införa gårdsförsäljning enligt dessa förutsättningar, skulle utredaren informera Socialdeparte- mentet.19 I december 2010 lämnade utredningen delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98). Utredningens slutsats var att det går att införa gårdsförsäljning men att det måste göras enligt en modell som inte hindrar utländska tillverkare från att få sina pro- dukter sålda genom gårdsförsäljning eller att etablera sig i Sverige för att bedriva gårdsförsäljning. Det betydde enligt utredningen dels att det inte skulle vara möjligt att begränsa gårdsförsäljning till produk- tionsstället, dels att även andra produkter än producentens egna måste kunna säljas genom gårdsförsäljning.
Utredningens förslag gick ut på att inhemska och utländska till- verkare av alkoholdrycker, i samband med studiebesök och liknande arrangemang med anknytning till de tillverkade dryckerna, skulle få sälja egenproducerade alkoholdrycker samt alkoholdrycker av samma slag från andra tillverkare. Enligt utredningens modell skulle gårds- försäljning få ske efter tillstånd från kommunen under villkor att
•försäljningen inte översteg 1 liter sprit, 3 liter vin eller andra jästa alkoholdrycker eller 5 liter starköl, och
• tillståndshavarens sammanlagda försäljning inte översteg 1 500 liter 100 volymprocent alkohol per år (motsvarar omkring 3 750 liter spritdryck, 10 000 liter vin eller 27 273 liter öl).
För tillstånd skulle krävas i princip detsamma som gäller för tillstånd till servering av alkoholdrycker (avseende lämplighet, kunskap, ord- ning, öppettider, tillsyn m.m.). Vad gäller priser för dryckerna före- slogs att dessa inte skulle få sättas lägre än tillverkningskostnaden plus skatter eller inköpspriset med ett skäligt påslag.
Utredningen bedömde att förslaget inte skulle leda till några nega- tiva konsekvenser för folkhälsan av betydelse, och inte heller att detaljhandelsmonopolet skulle behöva avskaffas. Om
19Dir. 2010:21.
55
Utgångspunkter för utredningens uppdrag |
SOU 2021:95 |
Även denna utredning fick ett blandat mottagande från remissin- stanserna. Flera remissinstanser, däribland Brottsförebyggande Rådet (BRÅ), Folkhälsomyndigheten (Fohm), Föreningen Läns- styrelsernas Alkoholhandläggare, Systembolaget och flera folkhälso- främjande organisationer som
Fohm och Systembolaget ansåg att utredningens förslag, som inte var begränsat till försäljning från produktionsplatsen, skulle riskera att öka alkoholkonsumtionen. Dessa instanser ansåg vidare att om gårdsförsäljning skulle innebära att monopolet skulle falla, skulle det få negativa konsekvenser för folkhälsan.
Flera remissinstanser lyfte fram vad de ansåg var oklarheter i ut- redningens förslag. Kommunala Alkoholhandläggares Förening (KAF), Göta hovrätt och Förvaltningsrätten i Malmö ansåg exem- pelvis att begreppet upplevelsetjänst skulle behöva definieras tydli- gare. Fohm noterade bl.a. skillnader mellan förslaget och alkohol- lagens regler om provsmakning. Systembolaget och Förvaltningsrät- ten i Malmö saknade en bedömning av vad som skulle gälla för gårds- försäljare om modellen efter domstolsprövning skulle behöva av- skaffas för att bevara alkoholmonopolet.
Den 16 september 2012 framförde statsrådet Maria Larsson att regeringen hade beslutat att det inte skulle bli någon gårdsförsäljning av alkohol enligt utredningsförslaget som kommit två år tidigare.20 Statsrådet uttalade dock att gårdsförsäljningen som fråga skulle fort-
20Sverigesradio.se.
56
SOU 2021:95 |
Utgångspunkter för utredningens uppdrag |
sätta att beredas i Regeringskansliet för att se om någon annan lös- ning kunde finnas. Den 11 december 2014 beslutade regeringen att avsluta beredningen utan att lämna något förslag.21
3.3.4Betänkandet Ett land att besöka – En samlad politik för hållbar turism och växande besöksnäring
SOU 2017:95
Utredningen, som hade i uppdrag att lämna förslag på en samman- hållen politik för hållbar turism och växande besöksnäring, konsta- terade att alkoholdrycksproducenter pekat på att deras villkor för gårdsförsäljning skiljer sig från kollegors i andra länder. Utred- ningen bedömde att möjligheten till gårdsförsäljning av alkoholhal- tiga drycker skulle gynna utveckling av företagande, sysselsättning och måltidsturism i Sverige. I betänkandet konstateras att det inom ramen för utredningen inte getts förutsättningar att utvärdera vilka konsekvenser gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker skulle ha för Systembolagets försäljningsmonopol. Utredningen avstod med hänvisning till det från att ge förslag inom området.
3.3.5Tillkännagivande från riksdagen och januariöverenskommelsen
Riksdagen tillkännagav i maj 2018 att regeringen, under förutsätt- ning att Systembolagets detaljhandelsmonopol kan upprätthållas, bör verka för en lagstiftning som möjliggör gårdsförsäljning i be- gränsad utsträckning.22
Enligt punkt 23 i januariavtalet, en sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljö- partiet de gröna, under rubriken Gör det möjligt att leva och bo på landsbygden, skulle en utredning om gårdsförsäljning av alkoholhal- tiga drycker genomföras med start 2020. En förutsättning för utred- ningsuppdraget skulle vara att Systembolagets detaljhandelsmono- pol säkras.
21Dnr. S2010/9077/FST.
22Bet. 2017/18:SoU8 punkt 4, rskr. 2017/18:260.
57
4Detaljhandel med alkoholdrycker i Sverige
Detaljhandel med alkoholdrycker i Sverige är i princip förbehållen det statligt ägda bolaget Systembolaget AB.1 Folköl, dvs. öl med en alkoholhalt mellan 2,25 och 3,5 volymprocent, får dock säljas i livs- medelsbutiker och av tillverkaren efter anmälan till berörd kom- mun.2
Detaljhandelsmonopolet innefattar inte servering av alkohol- drycker till allmänheten. Sådan servering får bedrivas av den som har tillstånd från berörd kommun.3 Innehavare av serveringstillstånd kan köpa alkoholdrycker direkt från partihandlare och behöver alltså inte gå via Systembolaget.4 Sedan 2011 är det under vissa förutsättningar även tillåtet för den som har ett stadigvarande serveringstillstånd, som är partihandlare eller är tillverkare av alkoholdrycker att arran- gera provsmakning.5 För att en tillverkare utan serveringstillstånd ska få erbjuda provsmakning ska alkoholdrycken vara tillverkad med råvaror som producerats på den egna gården. Kammarrätten i Stock- holm har i ett mål fastslagit att framställning av jäst i samband med öltillverkning är att anse som en sådan produktion av en råvara som ger rätt att anordna provsmakning.6
Enligt CAN7:s statistik som utgår från anskaffning av alkohol, minskade den totala årliga konsumtionen av alkoholdrycker i Sverige med 6 procent 2020 och uppgick till 8,46 liter ren alkohol per invå- nare över 15 år. Detta kan delas upp i försäljning från Systembolaget, restauranger, folköl samt en oregistrerad del, vilket illustreras enligt
15 kap. 2 § alkohollagen (2010:1622).
25 kap. 5 § alkohollagen.
38 kap. 1 § alkohollagen.
44 kap. 2 § alkohollagen.
58 kap. 6 och 7 §§ alkohollagen.
6Mål nr
7Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning.
59
Detaljhandel med alkoholdrycker i Sverige |
SOU 2021:95 |
figur 4.1 nedan. Diagrammet innehåller två värden för 2019 och lin- jerna är brutna däremellan eftersom CAN sedan 2019 använder en ny metodik för att skatta den oregistrerade anskaffningen.8
Figur 4.1 Alkoholanskaffning i Sverige
Liter ren alkohol per person över 15 år
12 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Total konsumtion |
|
Systembolaget |
|
Restauranger |
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|||
10 |
|
|
Folköl |
|
Oregistrerad del |
|
|
|
|
|
|
|
8
6
4
2
0
Källa: CAN.
Av den totala alkoholkonsumtionen i Sverige 2019 härrörde 64,8 pro- cent av de konsumerade dryckerna från Systembolaget, 10,0 procent från restauranger med serveringstillstånd och 4,7 procent från folkölsförsäljning. Den oregistrerade delen stod för 20,5 procent enligt den nya metodiken varav 11,6 procent härrörde från resande- införsel, 5,7 procent från smugglad alkohol, 2,0 procent från hem- tillverkning och 1,2 procent från internet (ej inkluderat System- bolagets internetförsäljning). Sifforna för 2020 är starkt påverkade av spridningen av
8Alkoholkonsumtionen i Sverige 2019, CAN Rapport 193.
60
SOU 2021:95 |
Detaljhandel med alkoholdrycker i Sverige |
4.1Systembolagets försäljning9
Det finns 447 Systembolagsbutiker över hela Sverige. I varje kom- mun finns minst en butik. Därutöver finns cirka 490 ombud till Systembolaget. Vid ett ombud går det att beställa och hämta alko- holdrycker. Ombuden är ofta vanliga butiker och finns på mindre orter där kundunderlaget för att etablera en Systembolagsbutik är för litet. Dryckerna hos ombuden lämnas bara ut under System- bolagets öppettider, och samma regler om åldersgräns m.m. för ut- lämnande av alkoholhaltiga drycker gäller hos ombuden som i Systembolagsbutikerna.
Privatpersoner kan beställa produkter på Systembolagets webb- plats för uthämtning i valfri Systembolagsbutik eller hos ombud. Systembolaget startade också en försöksverksamhet med hemleve- ranser i vissa utvalda delar av Sverige i slutet av 2013. Efter en ändring i avtalet mellan staten och Systembolaget är hemleveranser sedan 2019 en del av Systembolagets ordinarie verksamhet och ska täcka hela landet. Permanentandet av försöksverksamheten motiveras bl.a. som ett sätt att underlätta för svenska småproducenter att via System- bolaget möta konsumenternas efterfrågan på småskaliga och närprodu- cerade produkter.10 Under 2020 uppgick värdet av hemleveransför- säljningen till cirka 315,5 miljoner kronor vilket utgjorde cirka 0,7 procent av Systembolagets totala försäljning under perioden.
Ioch med spridningen av
Systembolagets sortiment består på ett övergripande plan av ett fast sortiment, ett beställningssortiment och ett tillfälligt sortiment. Systembolagets försäljning har de senaste åren ökat och uppgick år 2020 till totalt 45,2 miljarder kronor.
9Uppgifterna i detta avsnitt bygger på Konkurrensverkets rapportering till Europeiska kom- missionen om det svenska detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker (juni 2021) samt underlag från Systembolaget.
10Prop. 2018/19:59 s.
61
Detaljhandel med alkoholdrycker i Sverige |
SOU 2021:95 |
Figur 4.2 Systembolagets försäljning
Miljoner kronor
50000
45000
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
-
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
Källa: Konkurrensverket.
Det fasta sortimentet innehåller cirka 2 400 drycker och utgör cirka 91,2 procent av den totala försäljningen. Produkterna i det fasta sor- timentet köps in genom offertförfrågning följt av blindprovning. Den enskilda butikens storlek och kundefterfrågan avgör vilka drycker som finns i vilka butiker. Sortimentet utvärderas två gånger per år, och nyheter lanseras fyra gånger per år. Det går också att kvala in till det fasta sortimentet genom hög efterfrågan i beställningssor- timentet.
Beställningssortimentet utgörs av drycker som Systembolaget säljer men inte provar, kvalitetssäkrar eller beskriver. Dryckerna i beställningssortimentet finns inte i butikerna men går att beställa via Systembolagets hemsida eller i butik. Systembolaget har en stående offertförfrågan för att tas in i beställningssortimentet och nya lanse- ringar sker löpande. I beställningssortimentet finns cirka 13 000 drycker och sortimentet utgör cirka 3,7 procent av Systembolagets försäljning. Andelen svenska drycker i beställningssortimentet är 0,6 procent för vin, 11,2 procent för sprit och 28,8 procent för starköl.
Det tillfälliga sortimentet består av Tillfälligt Sortiment Säsong (TSS), Tillfälligt Sortiment Exklusivt (TSE), Tillfälligt Sortiment
62
SOU 2021:95 |
Detaljhandel med alkoholdrycker i Sverige |
Volym/Tid (TSV/TST) samt Tillfälligt Sortiment Lokalt och Små- skaligt (TSLS). Sammantaget utgör det tillfälliga sortimentet 4,1 pro- cent av Systembolagets försäljning.
Figur 4.3 Systembolagets försäljning uppdelat på sortiment år 2020
Tillfälliga sortimentet 4,1% Övrigt 1,0%
Beställningssortimentet
3,7%
Fasta sortimentet
91,2%
Källa: Systembolaget.
Utöver de artiklar i det fasta sortimentet och det tillfälliga sortimen- tet som varje butik lagerför och som utgör den centralt tilldelade sortimentsmixen, finns även för enskild butik ett s.k. Lokalt Efter- frågat Sortiment (LES). Enskilda Systembolagsbutiker har även möjlighet, för att tillgodose ett särskilt lokalt identifierat behov, att själva besluta om att lägga till maximalt 20 artiklar i butikens sorti- ment genom sortimentet Butikens val.
Svensktillverkade alkoholdrycker utgjorde knappt 47 procent av Systembolagets totala försäljning 2020 (mätt i volym).
63
Detaljhandel med alkoholdrycker i Sverige |
SOU 2021:95 |
4.1.1
•Produkten ska vara jäst, bryggd, destillerad eller mustad på den lokala produktionsadressen.
•Produkten ska innehålla lokala råvaror. Enbart vatten räknas inte som en lokal råvara.
•Produkten ska få sin slutgiltiga karaktär på den lokala produk- tionsadressen. En artikel som endast etiketteras eller buteljeras lokalt uppfyller inte detta kriterium.
Leverantörer väljer själva om de vill offerera sina produkter till TSLS- sortimentet eller placera dem i beställningssortimentet. Endast det senare kan dock kvalificera för att upptas i det fasta sortimentet, om tillräcklig försäljning uppnås. Det är möjligt att få en
Det är tillverkaren som ansvarar för lagerhållning och distribu- tion till tilldelade butiker. De som vill vara beställningsbara i hela landet erbjuds dock att leverera produkten till en av Systembolagets tre depåer, i Stockholm, Örebro och Sundsvall. I butikerna utvärde- ras produkterna löpande och om det finns det en kundefterfrågan, skalas antal butiker som säljer varan upp (till max tio butiker). Sak-
11Uppgifterna i detta avsnitt bygger huvudsakligen på underlag från Systembolaget.
12Att produkten är småskalig och hantverksmässigt tillverkad betyder att ”endast ett fåtal” ska ha varit delaktiga i tillverkningen. För öl innebär det exempelvis också att s.k. kontrakts- bryggning inte är möjlig, däremot tillåts s.k. collabs, dvs. samarbeten mellan fysiska brygge- rier. För vin innebär det exempelvis att s.k. urban wineries tillåts, dvs. vinerier som utför jäs- ningen men där druvorna köps in. För sprit innebär det att den viktigaste karaktärsgivande delen av tillverkningen ska ske hos producenten, dvs. exempelvis destilleringen av whisky (ej bara lagring) eller den andra destilleringen (den med kryddning) av gin. Sprit som endast blan- das, späds eller buteljeras på plats tillåts inte i detta sortiment.
13Den årliga tillverkningsvolymen per produkt (ej per leverantör) ska vara högst 50 000 liter för öl och cider, 20 000 liter för vin, 13 000 liter för starkvin och 10 000 liter för sprit.
64
SOU 2021:95 |
Detaljhandel med alkoholdrycker i Sverige |
nas däremot kundefterfrågan, avlistas produkten så småningom. Även produkter som lagerhålls av Systembolaget utvärderas. Utvär- deringen sker efter tre månader och sedan löpande varje månad med försäljningsstatistik för de tre föregående månaderna.
Figur 4.4 Fördelning av drycker inom TSLS, volym
Sprit Vin 2,0% 1,0%
Öl
97,0%
Källa: Systembolaget.
65
Detaljhandel med alkoholdrycker i Sverige |
SOU 2021:95 |
Figur 4.5 Fördelning av drycker inom TSLS, värde
Sprit
Vin 4,0%
13,0%
Öl
83,0%
Källa: Systembolaget.
Öl är den överlägset största kategorin inom
Svenska viner och svensk sprit säljs i större volymmässig omfatt- ning genom beställningssortimentet (83 000 respektive 183 000 liter) än genom
4.1.2Privatimporttjänst
Systembolaget är enligt alkohollagen skyldig att bistå privatpersoner med införskaffande även av sådana alkoholdrycker som inte lager- hålls av Systembolaget eller som finns i beställningssortimentet.14 Därför har Systembolaget inrättat en s.k. privatimportservice. Trots namnet avser skyldigheten såväl alkoholdrycker som lagerförs av
145 kap. 4 § alkohollagen.
66
SOU 2021:95 |
Detaljhandel med alkoholdrycker i Sverige |
annan inom landet, som varor som måste införskaffas från utlan- det.15 Under 2020 mottog Systembolaget 32 393 förfrågningar om privatimport. Av dessa ledde 24 858 (77 procent) till köp. Försälj- ningen via Systembolagets privatimportservice uppgick under 2020 till cirka 89,8 miljoner kronor och stod för cirka 0,2 procent av System- bolagets totala försäljning.
15Prop. 2009/10:125, s. 160.
67
5Tillverkningen av alkoholdrycker i Sverige1
Sedan 2010 har antalet producenter av alkoholdrycker i Sverige ökat kraftigt. Vid årsskiftet 2019/2020 fanns det 729 företag som var in- riktade på tillverkning av alkoholhaltiga drycker i Sverige, jämfört med 90 producenter 2010. Vid utgången av år 2020 fanns det 792 tillverkare. Det har funnits viss osäkerhet kring det exakta antalet producenter inom olika kategorier i SCB:s statistik, men i och med Dryckesbranschrapporten 2021 gjorde LRF ett omfattande arbete med att kontrollera och komplettera SCB:s statistik för att få en komplett bild av branschen. Siffrorna i dryckesbranschrapporten be- döms därför vara de mest rättvisande.2
Öl är den största kategorin med 581 tillverkare vid utgången av 2020, och också den kategori som vuxit mest sedan 2010. Den näst största kategorin är spritdryck där antalet tillverkare också har ökat kraftigt under de senaste åren. Vid utgången av 2020 fanns 86 tillver- kare av spritdrycker i Sverige. Producenter av cider var 2020 den tredje största kategorin (68 tillverkare) följd av vintillverkare (57 till- verkare). Utvecklingen i branschen illustreras i figur 5.1 nedan. Observera att figuren använder statistik från SCB:s företagsdatabas som inte är komplett, men kan användas för att visa utvecklingen i branschen eftersom den finns tillgänglig för flertalet år. En viss av- mattning av den höga tillväxttakten kan noteras mot slutet av tids- serien.
1Den huvudsakliga källan till uppgifterna i detta kapitel är den branschanalys som utredningen uppdragit åt Sweco att utföra och som återfinns i bilaga 3. Andra källor anges i texten.
2För folkhälsoanalysen använder utredningen siffor från årsskiftet 2019/2020 då dessa anses vara mest pålitliga, men i detta avsnitt presenteras också statistiken från årsskiftet 2020/2021, vilken tillkom efter folkhälsoanalysen.
69
Tillverkningen av alkoholdrycker i Sverige |
SOU 2021:95 |
Figur 5.1 Utveckling av antalet dryckestillverkare per dryck
700
|
Vin |
|
Cider och annat fruktvin |
|
Sprit |
|
Ölbryggerier |
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
600
500
400
300
200
100
0
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
Källa: SCB:s företagsdatabas.
Den stora ökning i antalet alkoholproducenter de senaste åren har inte sammanfallit med att mängden alkohol som tillverkas i Sverige har ökat, snarare tvärt om. Enligt Folkhälsomyndighetens statistik har tillverkningen av sprit sjunkit från 115 miljoner liter till 93 mil- joner liter per år mellan åren 2011 och 2020. Även vin (samt andra jästa drycker) har sjunkit under samma period från 116 miljoner liter till 104 miljoner liter, och starköl från 296 miljoner liter till 247 mil- joner liter.3 I figur 5.2 nedan illustreras produktionen av alkoholhaltiga drycker över 2,25 volymprocent i Sverige år 2020. I figuren inkluderas därför också folköl som det tillverkades 43 miljoner liter av år 2020.
3Tillverkning av alkoholdrycker
70
SOU 2021:95 |
Tillverkningen av alkoholdrycker i Sverige |
Figur 5.2 Totalt antal tillverkade miljoner liter år 2020
Folköl; 43
Sprit; 93
Vin; 10
Cider och övriga jästa
drycker; 94
Starköl; 247
Källa: Folkhälsomyndigheten.
Karaktärsdragen hos de dryckesproducerande företagen i Sverige skiljer sig åt. Större företag som The Absolut Company (sprit- drycker), Carlsberg och Spendrups (öl) samt Kopparbergs bryggeri (cider) står för stora marknadsandelar. De fyra största dryckestill- verkarna har alla minst 250 anställda och sysselsätter ungefär hälften av de som arbetar i branschen. De tio största tillverkarna stod för hela 93 procent av de svensktillverkade drycker som såldes på System- bolaget 2020. Den stora ökningen av antalet dryckestillverkare de senaste åren är ett resultat av att många, mindre tillverkare har etablerat sig. Nio av tio svenska tillverkare av alkoholdrycker har mindre än fem anställda, och de flesta sysselsätter en till två heltidstjänster.
Dryckestillverkarna finns i alla län och i 218 av landets 290 kom- muner. Majoriteten av tillverkarna finns i Stockholms län. En stor del av tillverkarna är belägna i större tätorter. Detta gäller framför allt för öltillverkare.
Svensktillverkade alkoholdrycker utgjorde knappt 47 procent av Systembolagets försäljning 2020 (mätt i volym). År 2015 utgjorde andelen svensktillverkade drycker knappt 39 procent.
71
Tillverkningen av alkoholdrycker i Sverige |
SOU 2021:95 |
5.1Starköl
Med starköl avses öl med en alkoholhalt som överstiger 3,5 volym- procent. Öl är en dryck som tillverkas med malt, humle, jäst och vatten som huvudsakliga ingredienser. Malten ger ölen olika karaktär beroende på hur den har behandlats innan den tillsätts i ölet, humlen bidrar med beska och jästen/jäsningen omvandlar sockret till alko- hol. Både bryggningsprocessen och ingredienserna påverkar smaken på ölet.
Vid utgången av år 2020 fanns 581 öltillverkare i Sverige, vilket kan jämföras med ungefär 30 öltillverkare för tio år sedan. Det före- kommer dock att öltillverkare bedriver s.k. spökbryggning, dvs. att företaget äger varumärket men bryggningen sker i annans bryggeri. En- ligt föreningen Sveriges Bryggerier finns i dagsläget omkring 450 aktiva öltillverkare som har ett eget bryggeri och alltså brygger öl i egen regi.
Av de 356 företag som rapporterade till Folkhälsomyndigheten att de tillverkat öl 2020, angav 295 att de tillverkade mindre än 50 000 liter öl det året. 39 företag angav att de hade tillverkat 100 000 liter eller mer. Medianen bland rapporterade tillverkningsvolymer var 7 743 liter. Åtta tillverkare rapporterade att de tillverkade över 1 miljon liter år 2020. Tillsammans stod de för 94,4 procent av den totala tillverkningen.
År 2020 fanns det 350 svenska tillverkare av starköl i Systembo- lagets sortiment, jämfört med cirka 180 år 2015. I mars 2021 fanns det 360 ölproducenter enbart i Systembolagets sortiment för lokalt och småskaligt (TSLS). Även om antalet svenska öltillverkare hos Systembolaget har ökat kraftigt på senare år, har de sex största svenska koncernerna fortfarande en stabil marknadsandel på omkring 95 pro- cent av de sålda volymerna av svensk öl på Systembolaget.
Öltillverkarna finns i hela landet – i samtliga län och i 200 av Sve- riges 290 kommuner. Till antalet är de flest i Stockholms län (120) medan Gotland och Jämtland har flest bryggerier per invånare (25 respektive 13 per 100 000 invånare).4 Figur 5.3 nedan visar sprid- ningen av bryggerier i hela landet och baseras på Sveriges bryggeriers uppskattning av antal bryggerier år 2020. Detta inkluderar inte spök- bryggerier utan endast bryggerier som har egen utrustning och en faktisk produktionsplats.
4Källa: Sveriges Bryggerier.
72
SOU 2021:95 |
Tillverkningen av alkoholdrycker i Sverige |
Figur 5.3 Geografisk spridning av bryggerier 2020
Källa: Sveriges bryggerier.
73
Tillverkningen av alkoholdrycker i Sverige |
SOU 2021:95 |
5.2Vin
Vin är en dryck som framställs av jäst saft från vindruvor. Alkohol- halten i vin ligger vanligtvis mellan åtta och 15 volymprocent. Till- verkningen av vin – både avseende produktionsmetod och vilka till- satser som får användas – är reglerad inom EU.5 Till kategorin vin hör också starkvin, dvs. ett vin som tillsatts druvsprit och vanligtvis har en alkoholhalt mellan 15 och 22 volymprocent.
Vid utgången av år 2020 fanns 57 vintillverkare som både odlar sina druvor och framställer vinet. Före avregleringen av det svenska partihandels- och produktionsmonopolet (genom alkohollagen från 1994) fanns inga kommersiella vingårdar alls i Sverige. De flesta vin- gårdar i Sverige är små, mellan en och tio hektar och tillsammans omfattar de omkring 100 till 150 hektar.
Det förekommer även vingårdar som låter externa aktörer fram- ställa själva vinet, och även s.k. Urban wineries, dvs. vintillverkare som köper in druvor. I februari 2021 hade 50 vintillverkare produk- ter i Systembolagets
Av de 65 företag som rapporterade till Folkhälsomyndigheten att de tillverkat vin 2020, angav 54 (83 procent) att de tillverkade mindre än 10 000 liter vin det året. Medianen bland rapporterade tillverk- ningsvolymer var 1 337 liter.
Vintillverkarna finns i tolv av Sveriges 21 län och över hälften av dem, 35 tillverkare, finns i Skåne.
Den totala volymen svensktillverkat vin (inklusive starkvin) som såldes på Systembolaget 2020 uppgick till 40 000 liter vilket motsva- rar 0,02 procent av Systembolagets totala försäljning av vin.
5.3Cider och övriga jästa drycker
Till denna kategori räknas utöver cider även in andra jästa alkohol- drycker som mjöd, fruktviner och glögg. Vid utgången av år 2020 fanns det 68 registrerade tillverkare inom kategorien. Dessa är spridda över landet, varav en stor andel är belägna i länen Stockholm, Västra Götaland och Skåne. Räknat per invånare finns flest tillverkare på Gotland och i Skåne.
5Rådets förordning (EG) nr 1493/1999 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisa- tionen av marknaden för vin.
74
SOU 2021:95 |
Tillverkningen av alkoholdrycker i Sverige |
Av de 44 företag som rapporterade till Folkhälsomyndigheten att de tillverkat andra jästa drycker än vin och öl 2020, angav 37 (84 pro- cent) att de tillverkade mindre än 50 000 liter det året. Medianen bland rapporterade tillverkningsvolymer var 2 633 liter.
Cider
Cider är en dryck som framställs av jäst fruktjuice av äpplen och/ eller päron, där alkoholen kommer enbart från den egna jäsningen. Fruktjuicen ska utgöra minst 15 procent av volymen, och drycken får utöver fruktjuicen innehålla godkända livsmedelstillsatser, aromer,
År 2020 fanns det 49 svenska cidertillverkare representerade i Systembolagets sortiment, jämfört med cirka 22 cidertillverkare 2015. De flesta producenterna är små men det finns också ett antal större koncerner. De fyra största cidertillverkarna stod för cirka 83 procent av den sålda volymen av svensktillverkad cider på Systembolaget 2020, och de sex största tillverkarna för 93 procent. En övervägande andel av de mindre cidertillverkarna uppges ha egen äppel- och/eller päronodling.
Den svenska ciderproduktionen stod för 92 procent av såld cider på Systembolaget 2020, motsvarande en volym om nästan 13 miljo- ner liter.
Övriga jästa drycker
År 2020 fanns 487 svenska producenter av andra jästa drycker än öl, vin och cider på Systembolaget. Det kan exempelvis handla om smaksatta viner, fruktviner, mjöd och glögg. I Systembolagets sorti- ment fanns 48 svenska tillverkare inom kategorin 2020. De två största tillverkarna stod för cirka 54 procent av den sålda volymen av svensk- tillverkade drycker inom kategorin, och de fyra största tillverkarna för över 74 procent. De svenska producenterna för 18 procent av
6Livsmedelsverkets föreskrifter om cider, LIVSFS 2005:11.
7Det är inte ovanligt att cidertillverkare även tillverkar övriga jästa drycker. Därför adderas inte dessa till det totala antalet tillverkare, utan utredningen vill uppmärksamma hur många som tillverkar respektive dryck.
75
Tillverkningen av alkoholdrycker i Sverige |
SOU 2021:95 |
Systembolagets sålda volymer 2020, motsvarande en total såld volym om 900 000 liter.
5.4Spritdrycker och blanddrycker
Spritdrycker
Spritdrycker framställs genom jäsning av en råvara, som skapar en alkoholhaltig dryck, som sedan destilleras. För att en råvara ska kunna jäsas måste den innehålla socker (sockerrör, frukt eller dru- vor) eller stärkelse (spannmål, potatis eller agave), som kan förvand- las till jäsbart socker. Efter jäsning separeras alkoholen från andra ämnen i en destilleringsprocess. Efter destillering lagras spriten för att mogna och rundas av i smaken. Vissa spritsorter lagras en kort tid på tank medan andra lagras under en längre tid i ekfat. Sprit kan smaksättas genom macerering, destillering eller med essenser.
Vid utgången av år 2020 fanns 86 svenska tillverkare av sprit- drycker som är registrerade att tillverka akvavit, vodka, whisky eller gin. I Systembolagets sortiment 2020 fanns det dock 134 svenska producenter i kategorin sprit. Med tillverkning av sprit avses i alko- hollagen varje förfarande varigenom sprit framställs eller utvinns8. Be- greppet tillverkning inbegriper således verksamheter som exempelvis endast består av blandning av inköpta komponenter eller spädning. I Systembolagets
Av de 75 företag som rapporterade till Folkhälsomyndigheten att de tillverkat spritdryck 2020, angav 67 (89 procent) att de tillverkade mindre än 50 000 liter spritdryck det året. Medianen bland rappor- terade tillverkningsvolymer var 2 200 liter. De åtta tillverkare som tillverkade över 50 000 liter år 2020 stod tillsammans för 99,7 pro- cent av den totala tillverkningen.
Ungefär hälften av de svenska sprittillverkarna är lokaliserade i Stockholms Län, Skåne och Västra Götaland, men ett flertal företag finns även i mer glesbefolkade län som Västerbotten och Norrbotten. De två sistnämnda länen har även flest sprittillverkare per invånare.
82 kap. 2 § alkohollagen.
9Källa: Systembolaget.
76
SOU 2021:95 |
Tillverkningen av alkoholdrycker i Sverige |
Av den sålda volymen svensk sprit på Systembolaget 2020, stod de fyra största sprittillverkarna för cirka 70 procent av den sålda vo- lymen, och de sju största för cirka 96 procent. De svenska tillver- karna stod för 15 procent av försäljningen inom kategorin sprit år 2020, motsvarande 3,5 miljoner liter. Tillverkningen av sprit i Sverige uppgick dock till 93 miljoner liter 2020, vilket visar på den stora exporten inom denna kategori.
Blanddrycker
Blanddrycker är alkoholdrycker som inte kan klassificeras som vin, öl eller andra jästa alkoholdrycker och kallas även för alkoläsk. Det som är gemensamt hos blanddrycker är att de består av en alkohol- bas, en smaksättning, någon form av sötning och kolsyrat vatten. Blanddrycker innehåller vanligtvis 1,5 till 7 volymprocent alkohol.
År 2020 fanns 27 svenska tillverkare av blanddrycker i Systembo- lagets sortiment, att jämföra med åtta tillverkare 2015. De svenska tillverkarna stod för 47 procent av försäljningen av blanddrycker på Systembolaget år 2020, motsvarande en total volym om 4,6 miljoner liter. De två största tillverkarna inom blanddrycker stod för cirka
70procent av den sålda volymen av svenska blanddrycker på System- bolaget, och de fem största för 95 procent.
77
6 Gällande rätt
6.1Den svenska alkohollagstiftningen
De centrala lagarna inom alkoholområdet är alkohollagen (2010:1622) och lagen (1994:1564) om alkoholskatt (LAS). I alkohollagen regleras bl.a. tillverkning, marknadsföring, införsel, servering och handel med alkoholdrycker. Lagen innehåller även bestämmelser om tillsyn och straffbestämmelser.
Detaljhandel med alkoholdrycker är, med undantag för detaljhan- del med folköl, förbehållen det statligt ägda detaljhandelsbolaget Systembolaget AB. Fram till
LAS reglerar beskattning av alkoholdrycker. Den svenska be- skattningen av alkoholdrycker är i internationell jämförelse hög. Skälet härtill är alkoholpolitiskt. Höga priser på alkoholdrycker anses allmänt ha en dämpande effekt på konsumtionen.
Nedan redogörs närmare för de för utredningen mest relevanta delarna av alkohollagstiftningen.
6.1.1Tillverkning
Med tillverkare avses i alkohollagen den som yrkesmässigt tillverkar alkoholhaltiga drycker och preparat.1 Alkoholdrycker delas i lagen in i spritdrycker, vin, öl och andra jästa alkoholdrycker. Med tillverk- ning av sprit avses varje förfarande varigenom sprit framställs eller utvinns. Med tillverkning av sprit likställs rening och återvinning av sprit samt borttagning eller försvagning av denaturering eller andra
11 kap. 11 § alkohollagen.
79
Gällande rätt |
SOU 2021:95 |
förfaranden med sprit eller alkoholhaltiga preparat i syfte att göra dem tjänliga för förtäring.2
Genom ikraftträdandet av den nya alkohollagen 2011, avskaffades det tidigare gällande tillståndskravet för tillverkning av alkoholhal- tiga drycker. I stället räcker det att tillverkaren har godkänts som upp- lagshavare eller skattebefriad förbrukare av Skatteverket.3 Det är bara den som godkänts som upplagshavare som får bedriva handel med de alkoholdrycker som tillverkas.4 En upplagshavare är en fysisk eller juridisk person som i sin näringsverksamhet har rätt att tillverka, bearbeta, lagra, ta emot och sända iväg punktskattepliktiga varor under uppskov av punktskatten, dvs. utan att skatten förfaller till betal- ning. Skatteverket får bara godkänna den som är lämplig med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och andra omständigheter.5
Ilivsmedelslagstiftningen6 finns krav om bl.a. hygien och märk- ning som tillverkare av alkoholdrycker behöver beakta. Tillverkare ska också registrera sin livsmedelsanläggning hos Livsmedelsverket eller hos den lokala miljö- och hälsoskyddsnämnden, beroende av vilken alkoholdryck som tillverkas. Den som odlar druvor för vin- produktion ska dessutom registrera anläggningen hos länsstyrelsen. Tillverkare av alkoholdrycker är även skyldiga att rapportera till Folk- hälsomyndigheten hur mycket som tillverkats och försålts varje år.
6.1.2Detaljhandel
En bärande princip i svensk alkoholpolitik är att handel med alko- holdrycker, dvs. drycker med en alkoholhalt överstigande 2,25 volym- procent, ska vara kontrollerad. I handelsbegreppet ingår även serve- ring av alkoholdrycker. Detaljhandel med alkoholdrycker är i princip förbehållet ett av staten ägt detaljhandelsbolag (Systembolaget AB).7 Folköl, dvs. öl med en alkoholhalt mellan 2,25 och 3,5 volympro- cent, får dock säljas i livsmedelsbutiker eller av tillverkare av sådana drycker, efter anmälan till den kommun där butiken är belägen.8 Övergripande bestämmelser om försäljning av alkoholdrycker anges i
22 kap. 2 § alkohollagen.
32 kap. 1 och 3 §§ alkohollagen.
4Prop. 2009/10:125.
59 § LAS.
6Bl.a. livsmedelslagen (2006:804), livsmedelsförordningen (2006:813) samt Livsmedelsver- kets föreskrifter.
75 kap. 2 § alkohollagen.
85 kap. 5 § alkohollagen.
80
SOU 2021:95 |
Gällande rätt |
3 kap. alkohollagen. Där anges bl.a. att försäljningen ska skötas på ett sådant sätt att skador i möjligaste mån förhindras och att alkoholdrycker inte får säljas till den som är märkbart påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel, eller som inte har fyllt 20 år (18 år beträffande folköl).
De närmare riktlinjerna för Systembolagets detaljhandel anges i ett avtal mellan staten och bolaget.9 I avtalet anges bl.a. att System- bolagets detaljhandel ska bedrivas rationellt, med god service och i övrigt på sätt som förutsätts i alkohollagen. Det är Systembolaget som beslutar om nyetableringar och nedläggningar av butiker inom de ramar som anges i avtalet om bl.a. företagsekonomiska och ser- vicemässiga överväganden. På orter där systembolag saknas får för- säljning ske genom särskilda ombud. Ombuden är ofta vanliga buti- ker och finns på mindre orter där kundunderlaget för att etablera ett systembolag är för litet. 2013 fick Systembolaget rätt att starta en försöksverksamhet med hemleveranser i vissa utvalda delar av Sverige. Våren 2019 föreslog regeringen i en proposition till riks- dagen att hemleveranser skulle bli en del av Systembolagets ordinarie verksamhet och täcka hela landet.10 Rätten att bedriva detaljhandel genom hemleverans är nu inskrivet i avtalet. Ramarna för systembo- lagens öppettider beslutas av riksdagen. Systembolaget får inom ramen för dessa riksdagsbeslut självt besluta om öppettiderna för varje butik. I dag får systembolagen ha öppet som längst till kl. 20 på vardagar och kl. 15 på lördagar.11
6.1.3Servering och provsmakning
Servering av alkoholdrycker får bedrivas efter tillstånd från den kom- mun där serveringsstället är beläget.12 Med servering avses i alkohol- lagen försäljning till konsument för intag på stället.13 Innehavare av stadigvarande serveringstillstånd kan köpa sina alkoholdrycker direkt från partihandlare och behöver således inte anlita System- bolaget.14 I 8 kap. alkohollagen ställs också krav på bl.a. lokaler och utrustning, personal, serveringstider och prissättning vid servering
9Tillkännagivande (2019:552) av avtal mellan Systembolaget Aktiebolag och staten.
10Prop. 2018/19:59, s. 109.
11Prop. 1976/77:108, 1998/99:134 och 2000/01:97.
128 kap. 1 § alkohollagen.
131 kap. 11 § alkohollagen.
148 kap. 13 § alkohollagen.
81
Gällande rätt |
SOU 2021:95 |
av alkoholdrycker. De övergripande bestämmelserna om försäljning av alkoholdrycker i 3 kap. alkohollagen som redogörs för ovan, gäller även för servering.
Sedan 2011 är det under vissa förutsättningar tillåtet för den som har ett stadigvarande serveringstillstånd, är partihandlare eller till- verkare av alkoholdrycker att arrangera provsmakning av alkohol- haltiga drycker.15 Tillverkare utan serveringstillstånd får erbjuda provsmakning av alkoholdrycker tillverkade med råvaror från den egna gården. Kammarrätten i Stockholm har i ett mål fastslagit att framställning av jäst i samband med öltillverkning är att anse som en råvara som ger rätt att anordna provsmakning.16
6.1.4Privatimport, resandeinförsel m.m.
Även om detaljhandel med alkoholhaltiga drycker är förbehållen det statliga detaljhandelsmonopolet, är så kallad privatimport tillåten till följd av
158 kap. 6 och 7 §§ alkohollagen.
16Mål nr
17Målet
184 kap. 4 § 7 alkohollagen.
19Se Patent- och marknadsdomstolens domar från den 22 oktober 2020 i mål PMT
82
SOU 2021:95 |
Gällande rätt |
6.1.5Tillsyn
Folkhälsomyndigheten har till uppgift att utöva tillsyn på nationell nivå över efterlevnaden av alkohollagen och anslutande föreskrifter.20 Länsstyrelsen har tillsyn inom länet och ska också biträda kommu- nerna med råd i deras verksamhet.21 Genom en hänvisning i alkohol- lagen till marknadsföringslagen framgår att Konsumentverket/Konsu- mentombudsmannen (KO) ansvarar för tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna om marknadsföring i 7 kap. alkohollagen. Till- synen över efterlevnaden av bestämmelserna gentemot den som har serveringstillstånd får dock, i fråga om marknadsföring på server- ingsstället, utövas också av kommunen.22 Kommunen har också till- sammans med Polismyndigheten tillsyn över efterlevnaden av de bestämmelser som gäller för servering av alkoholdrycker och detalj- handel med folköl.23 Därutöver ansvarar Skatteverket för tillsynen av reglerna om viss partihandel.24 I 9 kap. alkohollagen regleras kom- muners mandat att ingripa vid sådan detaljhandel eller servering som sker i strid med bestämmelserna i alkohollagen.
6.2
6.2.1Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
De bestämmelser i
Artikel 34
Kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan ska enligt artikel 34 FEUF vara förbjudna mellan medlems- staterna. Utgångspunkten är att en vara som lagligen saluförs i en medlemsstat också ska få säljas i övriga medlemsländer. Alla åtgärder
209 kap. 1 § första stycket alkohollagen.
219 kap. 1 § andra stycket alkohollagen.
229 kap. 3 § alkohollagen.
239 kap. 2 § andra stycket och tredje stycket alkohollagen.
249 kap. 4 § alkohollagen.
83
Gällande rätt |
SOU 2021:95 |
som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, kan utgöra ett hin- der för handeln inom gemenskapen ska enligt
Artikel 36 och
Artikel 36 FEUF innehåller undantag från förbudet mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan. Med stöd av undantaget kan åtgärder som motiveras av hänsyn till bl.a. allmän moral, allmän ordning, allmän säkerhet eller skydd för männi- skors och djurs hälsa eller liv under vissa förutsättningar vara tillåtna. Åtgärden får dock inte vara ett medel för godtycklig diskriminering eller utgöra en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemssta- terna. För att åtgärden ska kunna godtas måste den också vara nöd- vändig för att det angivna skyddsändamålet ska kunna uppnås. Vi- dare ska åtgärden vara proportionerlig, vilket innebär att den inte får ha större handelshindrande verkningar än vad som krävs för att till- godose skyddsändamålet.
25Målet 8/74 Dassonville.
26Målet 120/78 REWE Zentral AG.
84
SOU 2021:95 |
Gällande rätt |
att åtgärden är nödvändig och proportionerlig på motsvarande sätt som vid tillämpning av de uttryckliga undantagen i artikel 36.
Artikel 37
Artikel 37 FEUF reglerar statliga handelsmonopol och anger att medlemsstaterna ska säkerställa att statliga handelsmonopol anpas- sas på ett sådant sätt att ingen diskriminering med avseende på an- skaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstater- nas medborgare.
6.2.2Anmälningsdirektivet
Det har sedan länge funnits ett informationssystem inom EU som syftar till att motverka handelshinder orsakade av tekniska föreskrif- ter på det
•föreskrifter eller andra bestämmelser som utgörs av eller hänvisar till tekniska specifikationer eller andra krav och som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring eller användning av en vara,
•föreskrifter om informationssamhällets tjänster som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid tillhandahållande, etablering eller an- vändande av sådana tjänster, samt
•föreskrifter som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av en vara.
27Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för in- formationssamhällets tjänster.
85
Gällande rätt |
SOU 2021:95 |
Med teknisk specifikation avses specifikationer intagna i ett doku- ment och som fastställer de egenskaper som krävs av en vara, t.ex. kvalitetsnivåer, prestanda, säkerhet eller dimensioner, inbegripet krav på varan som avser varubeteckning, terminologi, symboler, provning och provningsmetoder, förpackning, märkning eller eti- kettering och förfaranden för bedömning av överensstämmelse. Som tekniska specifikationer räknas också krav på processer och tillverk- ningsmetoder.
Av förordningen om tekniska regler framgår att nya tekniska föreskrifter på förslagsstadiet ska anmälas till Europeiska kommis- sionen. Utebliven anmälan betyder att föreskriften är ogiltig. För- fattningar som syftar till att uppfylla unionsrätten behöver dock inte anmälas. När en anmälan görs påbörjas i regel en frysningstid om tre månader under vilken den tekniska föreskriften inte får antas. Kom- missionen och medlemsstaterna har möjlighet att lämna synpunkter på förslagen. Det kan i vissa fall göra att frysningstiden förlängs.
6.2.3Tjänstedirektivet
Vid sidan av anmälningsdirektivet behöver även det s.k. tjänstedirek- tivet28 beaktas. Tjänstedirektivet innehåller bestämmelser som syftar till dels att förenkla förfaranden och formaliteter som är tillämpliga på tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet, dels att tjänstele- verantörer ska kunna fullgöra vissa förfaranden och få information genom gemensamma kontaktpunkter i medlemsstaterna. Om med- lemsstaterna t.ex. har krav på tillstånd för att få utöva vissa tjänster, krav på legitimation eller användande av viss utrustning får dessa krav inte vara diskriminerande, utan de måste kunna motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset och det eftersträvade målet ska inte kunna uppnås med en mindre begränsande åtgärd.29 Det är med andra ord i princip motsvarande krav som har redogjorts för i fråga om den fria rörligheten för varor ovan.
Även tjänstedirektivet innehåller ett anmälningsförfarande. I artik- larna 15.7 och 39.5 andra stycket i tjänstedirektivet finns bestäm- melser om en skyldighet att anmäla författningsförslag och krav till kommissionen när dessa faller inom direktivets tillämpningsområde
28Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden.
29Se prop. 2009/10:125 s. 147 f.
86
SOU 2021:95 |
Gällande rätt |
och omfattas av anmälningsplikt. Denna skyldighet syftar till att säkerställa att nya eller förändrade krav för att bedriva tjänste- verksamhet som medlemsstaterna inför i lag eller annan författning är förenliga med direktivets bestämmelser.30
6.3
Världshandelsorganisationen WTO är den internationella organisa- tion som har hand om regler för internationell handel. WTO funge- rar även som ett förhandlingsforum där organisationens 164 med- lemsländer förhandlar om gemensamma regler i syfte att underlätta handel länderna emellan. General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) reglerar det multilaterala systemet för handeln med varor och bärs upp av två av WTO:s grundläggande principer: mest gynnad nationsprincipen (MGN) och principen om nationell behandling. Principen om nationell behandling regleras i artikel III i GATT, och innebär att importerade och inhemska varor ska behandlas lika vad gäller beskattning och olika regleringar. En medlem i WTO får dock göra undantag från principen och exempelvis införa en handelshind- rande åtgärd för att skydda människors, djurs eller växters liv eller hälsa. GATT artikel XX (20) innehåller de kriterier som en medlem måste uppfylla för att en handelshindrande åtgärd ska vara tillåten. I likhet med kraven enligt artikel 36 FEUF krävs, för att rättfärdiga en handelshindrande åtgärd enligt artikel XX i GATT, att åtgärden inte utgör ett medel för godtycklig eller omotiverad diskriminering, eller en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.
Som medlem i EU är Sverige också bundet av ett antal regionala handelsavtal. Ett sådant exempel är handelsavtalet mellan EU och Kanada, The
30Se prop. 2012/13:157 s. 9.
31Artikel 28.3 i
87
7 Internationell utblick
7.1Finland
Finland är förutom Sverige det enda landet inom EU som har ett detalj- handelsmonopol avseende försäljning av alkoholdrycker. Enligt den nu gällande finska alkohollagen, som trädde i kraft i början av 2018, finns två undantag från detaljhandelsmonopolet. Dels får livsmedels- butiker efter särskilt tillstånd sälja alkoholdrycker som innehåller högst 5,5 volymprocent, dels kan tillverkare få särskilt tillstånd att sälja från produktionsstället. Gårdsförsäljning har ända sedan EU- inträdet 1995 varit tillåtet i någon form. Då gällde gårdsförsäljningen dock enbart småskaliga tillverkare av s.k. gårdsviner (ett slags frukt- vin vars alkoholhalt är högst 13 volymprocent) och sahti (en finsk kulturdryck som liknar öl, men har högre alkoholhalt än 4,7 volym- procent). Gårdsförsäljningen i Finland motiverades som ett stöd för näringslivet på landsbygden och fick därför endast ske i närheten av själva produktionsstället.1
Genom reformen 2018 utvidgades möjligheten till gårdsförsälj- ning till att omfatta även s.k. hantverksöl. Med hantverksöl avses öl vars alkoholhalt är högst 12 volymprocent som är tillverkat med tradi- tionella metoder och ingredienser av småskaliga tillverkare som är oberoende från andra tillverkare av alkoholdrycker. Med småskalig tillverkare avses en tillverkare vars produktion är högst 100 000 liter per år för gårdsvin och 500 000 liter per år för hantverksöl. I lagen anges inga begränsningar avseende hur mycket som får säljas till varje kund eller om försäljningen enbart får ske exempelvis i anslut- ning till en rundvandring på tillverkningsstället. Däremot är endast fysisk försäljning tillåten, dvs. ingen
1RP 100/2017 rd.
89
Internationell utblick |
SOU 2021:95 |
Samtidigt som Finland tillät gårdsförsäljning av hantverksöl libera- liserades även reglerna för försäljning av starköl i finska livsmedels- butiker. Reformen innebar att livsmedelsbutiker fick sälja drycker med upp till 5,5 volymprocent alkohol (tidigare var gränsen 4,7 procent).2 Den finska regleringen av gårdsförsäljning har tidigare mött kri- tik från Europeiska kommissionen. I en skrivelse från 2007 ifrågasatte kommissionen om det villkor som angav att gårdsvin bara fick inne- hålla lokala råvaror var förenligt med EU:s regler om fri rörlighet. Detta ledde till mindre justeringar i den finska regleringen. Kommis- sionen menade också att förslaget skulle kunna utgöra en diskrimi- nering av utländska producenter av gårdsvin men valde att lägga ner ärendet mot bakgrund av den information som de hade till förfogande, särskilt vad avsåg de strikta villkoren för försäljning och de begrän- sade kvantiteterna. År 2009 invände kommissionen mot ett förslag från Finland om att utvidga gårdsförsäljning till att även omfatta s.k. gårdslikörer. Vid ett möte mellan företrädare för kommissionen och de finska myndigheterna förklarade kommissionen att man valt att inte driva ett ärende mot Finland angående gårdsviner, eftersom den typen av produkt inte tillverkades någon annanstans i EU. Gårds- likörer tillverkades däremot även i andra länder, och kommissionen förklarade att man därför skulle motsätta sig en sådan utvidgning.
Den finska regeringen tog inte vidare förslaget till riksdagen.3
År 2015 blev den dåvarande finska modellen för gårdsförsäljning föremål för
2De finska undantagen från detaljhandelsmonopolet för livsmedelsbutiker och tillverkare av gårdsvin och hantverksöl regleras genom 17 § alkohollagen 1102/2017. Begreppen gårdsvin och hantverksöl definieras i 3 § samma lag.
3SOU 2010:98, s. 49 ff.
4Målet
90
SOU 2021:95 |
Internationell utblick |
från
I samband med behandlingen av den finska alkoholreformen som trädde i kraft 2018, och som nämnts bl.a. gick ut på att tillåta gårds- försäljning av hantverksöl och livsmedelsbutiksförsäljning av stark- öl, cider och blanddrycker med upp till 5,5 volymprocent, lämnade kommissionen i mars 2017 ett s.k. detaljerat utlåtande till den finska regeringen.6 Kommissionen vände sig i det utlåtandet inte mot gårds- försäljning av hantverksöl i sig. I stället kritiserade kommissionen det finska förbudet mot gränsöverskridande försäljning av alkohol- haltiga drycker som enligt kommissionen kunde utgöra ett otillåtet handelshinder. Kommissionen ifrågasatte bl.a. om syftet med distans- handelsförbudet, dvs. att minska tillgängligheten och därmed kon- sumtionen av alkohol i Finland, var konsekvent i förhållande till de föreslagna uppluckringarna i lagstiftningen. Kommissionen pekade på att konsekvensanalysen som hade bilagts förslagen hade angett att möjligheten att sälja alkoholdrycker från livsmedelsbutiker skulle leda till att den totala alkoholkonsumtionen skulle öka, vilket också skulle öka de alkoholrelaterade skadeverkningarna. I sitt svar i juni 2017 hänvisade den finska regeringen bl.a. till målet Visnapuu som
5Högsta domstolens beslut i ärendet R2017/507.
6Anmälan 2016/0653/FIN enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster.
91
Internationell utblick |
SOU 2021:95 |
man menade innebar ett godkännande av det finska förbudet mot gränsöverskridande distansförsäljning av alkoholdrycker.
I maj 2021 hade totalt 116 tillverkare tillstånd att bedriva gårds- försäljning av alkoholdrycker i Finland. 35 tillstånd avsåg försäljning av gårdsvin och 80 tillstånd avsåg försäljning av hantverksöl inklusive Sahti. År 2020 såldes 752 000 liter hantverkningsöl och 143 000 liter gårdsvin genom gårdsförsäljning. Den totala produktionen av hant- verksöl respektive gårdsvin 2020 uppgick till 3 260 000 liter respek- tive 303 000 liter.7
7.2Norge
I Norge omfattas detaljhandeln av alkoholhaltiga drycker liksom i Sverige och Finland i stor utsträckning av en monopolreglering, där det statliga Vinmonopolet har ensamrätt på detaljhandeln. Det finns dock vissa undantag. Vid sidan av monopolet tillåts försäljning av alkoholdrycker som inte är starkare än 4,75 volymprocent. Det bety- der att även tillverkare av alkoholdrycker under 4,75 volymprocent, kan sälja dessa från tillverkningsstället. Sedan juni 2016 är det även tillåtet för tillverkare av vissa inhemska typer av alkoholhaltiga drycker (t.ex. äppelvin, päronvin och mjöd) att sälja sina produkter från pro- duktionsstället, dvs. gårdsförsäljning, efter tillstånd från kommu- nen.8 Ett villkor är att minst en tredjedel av ingredienserna som ger produkten dess karaktär är egenproducerade. Ett annat är att varje producent maximalt får sälja 15 000 liter per år.
Norge är inte del av EU men däremot det Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (EES). Inom det område som täcks av
7Enligt uppgifter från Ismo Touminen, rådgivare vid det finska Social- och hälsovårdsmini- steriet, den 2 juni 2021.
8§
9
92
SOU 2021:95 |
Internationell utblick |
som utestänger utländska producenter skulle vara svår att förena med
De helsemessige risikoene ved alkohol er knyttet til konsum, ikke hvor alkoholen er laget. Det følger av dette at det ikke er nødvendig for å beskytte folkehelsen å stille krav om at alkoholen er produsert på stedet. På samme måte er det ikke nødvendig for å ivareta helsehensyn å kreve at det er produsenten som selger alkoholen.
Utredningen konstaterade att det däremot inte fanns hinder för att införa gårdsförsäljning för produkter som inte omfattades av EES- avtalet. Utgångspunkten för den norska gårdsförsäljningsregleringen blev därför att den endast ska omfatta produkter som ligger utanför
7.3Island
Även på Island är detaljhandel med alkoholdrycker i princip för- behållet det statliga monopolet. Alkoholdrycker som överstiger 2,25 endast får endast säljas i någon av ÁTVRs (Áfengis- og tóbaks- verslun ríkisins) vinbutiker, så kallade Vínbúð. Det har dock före- kommit förslag från politiska partier och enskilda politiker om att genomföra förändringar i alkohollagstiftningen. Under 2020 lades två förslag fram som bl.a. avsåg frågan om gårdsförsäljning. Ett av förslagen kom från landets justitieminister, det andra från ett annat politiskt parti. Enligt ett av förslagen skulle tillverkare av alkohol- drycker med ett särskilt tillstånd få sälja egenproducerade drycker från produktionsplatsen. En förutsättning för tillstånd skulle vara att tillverkaren producerar mindre än 1 000 000 liter alkohol per kalen- derår. Enligt förslaget skulle försäljningsvolymerna per kund begrän- sas beroende av alkoholstyrka. För alkoholdrycker med mellan 2,25 och 6 volymprocent alkohol skulle sex exemplar med upp till 500 ml få säljas. För drycker med mellan 6 och 13 volymprocent skulle tre exemplar med upp till 500 ml få säljas. För drycker med mellan 13 och
10Prop. 116 L
93
Internationell utblick |
SOU 2021:95 |
30volymprocent skulle ett exemplar med upp till 750 ml få säljas och slutligen för drycker med mellan 30 och 50 volymprocent skulle tre exemplar med upp till 50 ml få säljas.11 Inget av förslagen har ännu varit föremål för beslut i Alltinget. Ett av förslagen lämnades till riks- dagen och diskuterades i en av parlamentskommittéerna under våren 2021, men slutbehandlades inte innan Alltinget stängde för somma- ren. Med anledning av valet i september 2021, kommer alla förslag att behöva läggas fram på nytt till Alltinget.12
7.4Österrike
I Österrike är inte detaljhandeln med alkoholdrycker förbehållet ett statligt monopol. Inte heller krävs ett särskilt tillstånd för att sälja alkoholdrycker till konsument. Eftersom försäljningstillstånd inte krävs vid försäljning av alkoholdrycker, är inte heller tillverkare av alkoholdrycker förhindrade att sälja sin produktion från tillverknings- stället. Gårdsförsäljare av vin har dock vissa skattemässiga fördelar jämfört med andra som säljer alkoholdrycker. Den generella skatte- satsen vid försäljning av alkohol är 20 procent. Om en vinodlare säljer sitt egenproducerade vin direkt från vingården gäller dock den redu- cerade skattesatsen 13 procent.13
Österrike har en stor egen produktion av vin. Av den totala för- säljningen på utskänkningsställen (s.k.
Traditionellt har det varit vanligt med försäljning direkt från vin- gårdar i Österrike. Andelen har dock minskat på senare år till förmån för försäljning genom fr.a. livsmedelsbutiker. År 2020 utgjorde försälj- ningen direkt från produktionsstället (s.k. sellar door sales) 14 procent av volymen och 15,7 procent av värdet av vinet som konsumerades i hemmen, att jämföra med 27,5 procent av volymen och 27,6 procent av värdet år 2009.14
11Frumvarp til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna stuðnings við smærri innlenda áfengis- framleiðendur.
12Uppgifter från Rafn M Jónsson, specialist vid Hälsodepartementet, den 2 september 2021.
13https://ec.europa.eu/taxation_customs/tedb/taxDetails.html?id=24/1625090400#rate_str uctureTitle1, (kontrollerad 27 september 2021).
14Austrian Wine Marketing Board, Austrian wine statistics report 2020.
94
8Några utgångspunkter
för utredningens
Enligt utredningsdirektiven ska utredningen göra en
Delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98) fick ett blandat remissmottagande och en återkommande invändning hade att göra med förslagets omfattning. Flera remissinstanser ansåg, i likhet med de till den utredningen förordnade experterna från Systembolaget
1Frågan aktualiserar framför allt artiklarna 34 och 36 i fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt (FEUF) om fri varurörlighet samt artikel 56 FEUF om etableringsfrihet.
2Nationella handelsmonopol på varuområdet regleras, i detta hänseende, genom artikel 37 FEUF.
3Se särskilt avsnitt
4Bl.a. innehöll förslaget begränsningar vad gäller sålda kvantiteter (per köp och per år) och att försäljning endast fick ske i anslutning till en betald upplevelsetjänst, t.ex. en rundvandring eller föreläsning.
95
Några utgångspunkter för utredningens |
SOU 2021:95 |
och Folkhälsomyndigheten, att utredningens lagförslag omfattade mer än vad som i normalt språkbruk avses med gårdsförsäljning. Det förefaller inte osannolikt att den kritiken åtminstone delvis förklarar varför utredningens förslag inte ledde till någon proposition och lag- ändring. I direktiven till denna utredning är inte begreppet gårds- försäljning definierat. Den
I debatten om gårdsförsäljning i Sverige har från vissa håll lyfts fram alternativet att svenska tillverkare skulle kunna fungera som om- bud för Systembolaget, men då enbart för de egentillverkade alkohol- dryckerna. Som påpekats av bl.a. Systembolaget, skulle dock en sådan ordning svårligen gå att förena med de strikta krav på
5Artikel 37 FEUF.
96
9
Utredningens bedömning: Det går att förena en restriktiv form av gårdsförsäljning med EU:s regler om fri rörlighet och med ett i övrigt bevarat detaljhandelsmonopol. En förutsättning är dock att begränsningar införs i syfte att säkerställa att försäljningen sker i begränsad omfattning och att det är besöket snarare än för- säljningen som står i centrum. Regleringen får inte heller komma i konflikt med den restriktiva svenska alkoholpolitiken genom att exempelvis riskera att märkbart öka alkoholkonsumtionen.
Även om
9.1Inledning
Inom EU ska varor, tjänster, personer och kapital kunna flöda fritt över nationsgränserna. På många områden säkerställs detta genom att gemensamma regler tas fram som gäller inom hela unionen, s.k. harmonisering. Harmoniseringen innebär att enskilda medlemslän- der i princip är förhindrade att ta fram egna särregler. Andra områ- den saknar harmonisering eller är bara delvis harmoniserade. Inom dessa områden får EU:s medlemsländer reglera själva. I den utsträck-
97
SOU 2021:95 |
ning sådana regler kan påverka den fria rörligheten inom EU, ska dock de övergripande bestämmelserna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) iakttas.
9.1.1Sekundärrätten
Regleringen av handeln med alkoholdrycker är inte harmoniserad inom EU även om det finns s.k. sekundärrättsliga bestämmelser som berör området. En sådan reglering är EU:s s.k.
Gårdsförsäljning av alkoholdrycker innebär att alkoholdrycker under vissa angivna förutsättningar tillåts att säljas från produktions-
1Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden.
2Punkt 5 i direktivets ingress och 3 § första stycket
3Prop. 2001/02:150, s. 64.
42 §
98
SOU 2021:95 |
stället. Motsvarande producenter i andra länder skulle däremot inte ha möjlighet att fritt importera sina produkter till Sverige och sälja dessa direkt till svenska konsumenter.5 Den
9.1.2Övergripande om primärrätten
Iavsaknad av
För andra nationella regler än de som rör ett handelsmonopols själva funktion, gäller i stället
5Utländska tillverkare skulle, likt i dag, enbart kunna aktivt sälja till konsumenter i Sverige genom Systembolaget (även om vissa begränsade möjligheter medges i lagstiftningen för svenska konsumenter att privatimportera, se mer om det nedan).
6Målet
99
SOU 2021:95 |
tillverknings- eller partihandelstillstånd vid import av alkoholdrycker, som i stället skulle prövas mot artikel 34 FEUF. I målet Rosengren m.fl. slog
Enligt artikel 34 ska ”[k]vantitativa importrestriktioner samt åt- gärder med motsvarande verkan […] vara förbjudna mellan med- lemsstaterna”. Bestämmelsen har tolkats extensivt av
Tidigare utredningar i Sverige och Norge har bedömt att en mo- dell för gårdsförsäljning som gör skillnad mellan inhemska och ut- landsbaserade tillverkare inte skulle gå att rättfärdiga
7Målet
8Målet 8/74 Dassonville.
9Målet
10Målet Rosengren m.fl.
11Målet Franzén.
12Delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98), s. 64 ff. och Arnesen og Sejersted, EØS- rettslig vurdering av om salg av alkohol fra nisjeprodusenter kan tillates uten å svekke dagens monopolordning, 30. september 2014.
100
SOU 2021:95 |
mot Finland avseende den finska modellen för gårdsförsäljning.13 I delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98) föreslogs därför en modell som skulle likabehandla inhemska och utlandsbaserade tillverkare. I Norge infördes i stället en modell som var begränsad till dryckeskategorier som inte omfattas av
Efter kommissionens kritik mot Finland samt de svenska och norska utredningarna, har
1.åtgärden är proportionerlig, och
2.de skäl rörande folkhälsa och allmän ordning som åberopats inte har missbrukats och utnyttjats för att diskriminera varor från andra medlemsstater eller för att indirekt skydda vissa inhemska varor.
13Se avsnitt 7.1.
14Se avsnitt 7.2.
15Målet C‑198/14 Valev Visnapuu. Se avsnitt 7.1.
16Se avsnitt 7.1.
101
SOU 2021:95 |
9.2Gårdsförsäljning kan komma att ses som diskriminerande, och därmed som ett handelshinder
Inledningsvis ska analyseras om gårdsförsäljning av alkoholdrycker i Sverige skulle innebära en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion, och därmed träffas av artikel 34 FEUF. Det går att argumentera för att en rätt att bedriva gårdsförsäljning skulle vara konkurrensutjämnande snarare än konkurrenssnedvri- dande eftersom det innebär att försäljning från tillverkningsstället tillåts i Sverige på samma sätt som det är tillåtet i de flesta andra länder. En sådan reglering skulle naturligtvis inte hindra tillverkare i andra länder att på motsvarande sätt sälja sina produkter till svenska konsumenter som besöker tillverkningsstället. I det avseendet kan också noteras att 11,2 procent av den totala konsumtionen av alko- holdrycker i Sverige 2019 härrörde från s.k. resandeinförsel. Detta kan jämföras med Systembolagets sortiment för lokalt och små- skaligt (TSLS) som stod för en procent av Systembolagets totala försäljning under
17Beräknat utifrån att 67,2 procent av den totala konsumtionen 2019 härrörde från System- bolaget (CAN 2019).
184 kap. 4 § andra stycket 7 alkohollagen.
19Alkoholkonsumtionen i Sverige 2019, CAN Rapport 193. Internetbaserad privatimport uppgick till 1,9 procent av alkoholkonsumtionen år 2020.
102
SOU 2021:95 |
detaljförsäljning av alkoholdrycker till svenska konsumenter är för- behållen Systembolaget.20
Det finns således faktorer som kan sägas tala emot att gårdsför- säljning skulle ha en diskriminerande effekt, eller åtminstone tala för att den diskriminerande effekten är begränsad i förhållande till ut- landsbaserade tillverkare. Vid en
It must be emphasized in that connection that Article 30 [nuvarande artikel 34] of the Treaty does not distinguish between measures having an effect equivalent to quantitative restrictions according to the degree to which trade between Member States is affected. If a national measure is capable of hindering imports it must be regarded as a measure having an effect equivalent to a quantitative restriction, even though the hin- drance is slight and even though it is possible for imported products to be marketed in other ways. (p. 13).
Eftersom gårdsförsäljning, hur restriktiv den än må utformas, skulle öppna en försäljningskanal som tillverkare etablerade i andra EU- länder inte ges tillgång till, får risken anses stor att
20I två utredningar, SOU 2014:58 och Ds 2016:33, har dessutom föreslagits att möjligheten till privatimport ska inskränkas ytterligare. Förslagen har dock ännu inte lett till någon pro- position till riksdagen. Systembolaget har också väckt talan mot bolag som drivit webbplatser där privatpersoner i Sverige har kunnat beställa vin och öl och få det levererat bl.a. till sin hemadress. Systembolaget har i ett sådant mål mot bolaget Winefinder AB fått rätt av Patent- och marknadsdomstolen som förbjudit bolaget att marknadsföra alkoholdrycker för försälj- ning till konsument i Sverige på det sätt som gjorts (dom
21Målet Visnapuu, p.
103
SOU 2021:95 |
alkoholdrycker att säljas i livsmedelsbutik var handelshindrande, trots att denna tillståndsreglering inte gjorde skillnad på inhemska och utländska produkter. Eftersom sådan försäljning bara fick ske från ett godkänt försäljningsställe menade
Med hänsyn till ovanstående bedömer utredningen att en rätt till gårdsförsäljning i Sverige skulle riskera att betraktas som diskrimi- nerande, och därmed som ett handelshinder enligt artikel 34 FEUF. I det följande ska därför analyseras om, och i så fall under vilka för- utsättningar, som ett sådant handelshinder kan vara motiverat och därmed tillåtligt enligt
9.3Gårdsförsäljning får inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna
Gårdsförsäljning, dvs. en rätt till begränsad försäljning av alkohol- drycker från tillverkningsstället, presenteras i utredningsdirektiven som ett medel bl.a. för att utveckla lokal besöksnäring och måltidstu- rism. Ett sådant tillåtande är i sig inte problematiskt ur ett
Den svenska alkoholpolitikens övergripande mål är att främja folk- hälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skade- verkningar.24 Att begränsa tillgängligheten till alkohol utgör en viktig
22Målet Visnapuu, p.
23Delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98).
24Prop. 2010/11:47, bet. 2010/11:SoU8, rskr. 2010/11:203.
104
SOU 2021:95 |
del i svensk alkoholpolitik. Genom detaljhandelsmonopolet kon- trolleras etableringar, försäljningskanaler och öppettider, samtidigt som de privata vinstintressena vid försäljning av alkohol i Sverige kraftigt begränsas. Genom gårdsförsäljning skulle tillverkare av alko- holdrycker i Sverige, i likhet med tillverkare i de allra flesta andra
Skyddet för folkhälsan är sådant syfte som kan rättfärdiga hinder för den fria varurörligheten inom EU (artikel 36 FEUF). För att kunna rättfärdiga ett handelshinder med hänvisning till skyddet för folkhälsa krävs dock, för det första, att den handelshindrande åtgär- den inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innefat- tar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. En- ligt
25Målet Visnapuu, p. 124 och 126 och målet
105
SOU 2021:95 |
Eftersom detta undantag endast gäller tillverkare etablerade i Finland, kan bestämmelsen tänkas innebära ett skydd för inhemsk tillverkning av alkoholdrycker som framställts genom jäsning och som innehåller högst 13 volymprocent etylalkohol. Detta räcker emellertid inte som stöd för slutsatsen att de skäl rörande folkhälsa och allmän ordning som åberopats av de finländska myndigheterna har missbrukats och utnytt- jats för att diskriminera varor från andra medlemsstater eller för att in- direkt skydda vissa inhemska varor, i den mening som avses i artikel 36 FEUF och i ovan angiven rättspraxis.
Den finländska regeringen har på fråga vid förhandlingen preciserat att syftet med detta tillståndssystem, förutom det ovan angivna syftet att skydda folkhälsan och den allmänna ordningen, är att främja turism, genom att ett begränsat antal tillverkare av alkoholdrycker etablerade i Finland, som använder traditionella och hantverksmässiga metoder vid tillverkningen, ges möjlighet att sälja sin produktion på den plats där varorna tillverkas. Regeringen har som exempel hänvisat till vissa bärvi- ner som tillverkas på bondgårdar i Finland, som konsumenterna kan köpa på den plats där varorna tillverkas. Nämnda regering har tillagt att den inte har befogenhet att tillåta tillverkare av alkoholdrycker etable- rade i andra medlemsstater att sälja sin produktion på den plats där varorna tillverkas, eftersom denna plats per definition ligger utanför Finland.
Det ankommer på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av samtliga relevanta faktiska eller rättsliga omständigheter ‐ däribland den finländska regeringens påpekande i sitt yttrande till domstolen att den nationella produktion som omfattas av detta undantag är av begränsad omfattning samt traditionell och hantverksmässig ‐ huruvida de skäl rö- rande folkhälsa och allmän ordning som åberopats av de finländska myndigheterna har missbrukats och utnyttjats för att diskriminera varor från andra medlemsstater eller för att indirekt skydda vissa inhemska varor, i den mening som avses i artikel 36 FEUF. (Visnapuu, p.
26Det ska påpekas att dessa uttalanden från
27Målet 34/79 Henn och Darby.
106
SOU 2021:95 |
att förbudet mot inhemsk handel med samma produkter inte var hel- täckande utan innehöll undantag för produkter som var av veten- skapligt, litterärt, konstnärligt eller utbildningsmässigt intresse. EU- domstolen konstaterade att de inhemska undantagen var av begränsad räckvidd och att bestämmelserna som helhet hade till syfte att för- bjuda eller åtminstone begränsa framställning och saluföring av tid- skrifter eller artiklar av oanständig eller obscen karaktär. Samman- taget ansåg
omständigheten att importförbudet i vissa hänseenden kan vara strängare än vissa av de lagar som gäller inom Förenade kungariket kan därför inte betraktas som en åtgärd avsedd att indirekt skydda vissa inhemska pro- dukter eller som en åtgärd som syftar till godtycklig diskriminering mel- lan varor av detta särskilda slag, beroende på om de har framställts på na- tionellt territorium eller i en annan medlemsstat. (Henn och Darby, p. 21).
Relevant i detta sammanhang är också målet Aragonesa28 som hand- lade om katalanska regler som förbjöd vissa former av marknadsfö- ring av drycker med en alkoholhalt överstigande 23 volymprocent. Den klagande hade bland annat gjort gällande att förbudet måste betraktas som protektionistisk och ett skydd för produkter av lokalt ursprung eftersom huvuddelen av den katalanska produk- tionen av alkoholhaltiga drycker utgjordes av drycker med en alkoholhalt understigande 23 volymprocent.
faktum att det i denna landsdel framställs fler drycker med en alkohol- halt understigande 23 volymprocent än drycker med en högre alkohol- halt inte i sig [är] tillräckligt för att en sådan lagstiftning skall anses ut- göra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. (Aragonesa, p. 25).
Syftet med en handelshindrande åtgärd får alltså inte vara att skydda inhemsk produktion. Målet Visnapuu visar enligt utredningen att en begränsad form av gårdsförsäljning av alkoholdrycker vid sidan av ett detaljhandelsmonopol kan vara förenligt med detta villkor.29
28Målen
29Det har gjorts gällande att
107
SOU 2021:95 |
Även om
Kopplingen till målet att främja besöksnäringen är alltså sanno- likt avgörande för att visa att syftet med gårdsförsäljning inte är att godtyckligt diskriminera utländska produkter. Det ska dock betonas att främjandet av besöksnäringen inte kan vara huvudsyftet med en restriktiv reglering. Den typen av ekonomiska intressen nämns inte i artikel 36 FEUF och har inte heller i något mål, såvitt utredningen känner till, erkänts av
typer som inte konkurrerade med produkter från andra länder. Även om det inte kan uteslutas att den aspekten kan ha haft viss relevans (den finska Hovrätten grundade sitt godkännande av den finska ordningen delvis med hänvisning till detta (Helsingfors Hovrätts dom i mål nr 503 från den 24 april 2017), tycks det dock inte ha haft någon avgörande betydelse för EU- domstolens bedömning. Om
30Däremot kan främjandet av besöksnäringen sannolikt utgöra en sådan accessorisk positiv följd av en restriktiv reglering som
108
SOU 2021:95 |
den verkligen på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgo- doser uppnåendet av detta mål”31. Med andra ord ställs krav på att medlemsstaterna agerar på ett systematiskt och sammanhängande sätt. Kravet på systematik och sammanhang utesluter dock inte att en restriktiv reglering som syftar till att exempelvis skydda folkhäl- san innehåller delar med delvis andra mål.
Även kommissionen har påtalat att en handelshindrande alkohol- reglering behöver vara konsekvent och systematisk för att kunna rättfärdigas. I samband med Finlands reformering av alkohollagstift-
31Se exempelvis målen
32Målet C‑212/08 Zeturf.
33Målet Zeturf, p.
109
SOU 2021:95 |
ningen 2018, som innebar att livsmedelsbutiker med fysisk etablering i Finland gavs rätt att sälja alkoholdrycker med upp till 5,5 volympro- cent alkohol och rätten till gårdsförsäljning utvidgades till hantverks- öl, ifrågasatte kommissionen huruvida det handelshinder som detta innebar för utlandsetablerade försäljningsställen kunde rättfärdigas med hänvisning till artikel 36 FEUF. Kommissionen ifrågasatte bl.a. om syftet med distanshandelsförbudet, som var att minska tillgäng- ligheten och därmed konsumtionen av alkohol i Finland, var konse- kvent i förhållande till de föreslagna uppluckringarna i lagstiftningen. Kommissionen pekade på att konsekvensanalysen som hade bilagts förslagen hade angett att möjligheten att sälja alkoholdrycker från livsmedelsbutiker skulle leda till att den totala alkoholkonsumtionen skulle öka, vilket skulle öka de alkoholrelaterade skadeverkningarna.
Det är mot bakgrund av den praxis som redogörs för ovan och kommissionens uttalanden avseende Finlands alkoholreglering, vik- tigt att gårdsförsäljning verkligen utgör en restriktiv försäljningska- nal som inte leder till försämrad folkhälsa. Om gårdsförsäljning ex- empelvis skulle medföra en märkbar ökning av alkoholkonsum- tionen i Sverige, skulle det gå att ifrågasätta om kravet på en konse- kvent och sammanhängande politik skulle vara uppfyllt. Även ur detta perspektiv finns det därför skäl att förena rätten till gårdsför- säljning med särskilda tillgänglighetsbegränsningar.
9.4Gårdsförsäljning får inte utformas mer handelshindrande än nödvändigt
Ett hinder för den fria rörligheten får inte gå utöver vad som är nöd- vändigt för att uppnå syftet.34 Gårdsförsäljning skulle ge åtminstone vissa svenska tillverkare rätt att bedriva försäljning direkt till konsu- ment medan tillverkare i andra länder i princip skulle vara hänvisade till Systembolaget för att nå svenska konsumenter. Inom ramen för en proportionalitetsbedömning kan frågan ställas varför det är nöd- vändigt av folkhälsoskäl att införa begränsningar som träffar just ut- landsbaserade tillverkare. Vid en sådan prövning är det dock sannolikt relevant att beakta den juridiska situation som svenska tillverkare av alkohol befinner sig i. Till skillnad från tillverkare i andra länder utan detaljhandelsmonopol, är svenska tillverkare i dag förhindrade att
34Se t.ex. målen Visnapuu, p. 110 och
110
SOU 2021:95 |
sälja sina drycker från tillverkningsstället. I någon mening kan ett tillåtande av åtminstone en restriktiv form av gårdsförsäljning därför ses som konkurrensutjämnande snarare än diskriminerande. Det är rimligt att anta att detta faktum påverkar hur strikt
111
SOU 2021:95 |
9.5En restriktiv gårdsförsäljning försvagar inte detaljhandelsmonopolets ställning
Som redan nämnts har det svenska detaljhandelsmonopolet prövats mot artikel 37 FEUF när det har varit föremål för
En fråga vid införandet av en rätt till gårdsförsäljning är om en sådan reform skulle påverka hur Systembolagets ensamrätt ska be- dömas
Utredningen har uppfattat att det finns en oro för att Systembo- lagets försäljning av de kategorier av alkoholdrycker som skulle om- fattas av en möjlighet till gårdsförsäljning, inte längre skulle kunna anses ingå i detaljhandelsmonopolet och därmed inte längre skulle åtnjuta det skydd som artikel 37 FEUF innebär.
Kan kravet att den som använder alkoholdrycker i kommersiellt syfte eller annars för bedrivande av näringsverksamhet ska ha ett särskilt de- taljhandelstillstånd för import av alkoholdrycker när en finländsk köpare köpt alkoholdrycker via internet eller annars genom distansför- säljning från en säljare som bedriver verksamhet i en annan medlemsstat, vilka drycker säljaren transporterar till Finland, anses avse förekomsten av ett monopol eller utgöra en del av ett monopols funktionssätt, varför bestämmelserna i artikel 34 FEUF inte utgör hinder mot ett sådant krav, som därmed ska bedömas utifrån artikel 37 FEUF?
35Målet C‑189/95 Franzén, p. 40. Se också målet Visnapuu, p. 94 och 95 om det finska detalj- handelsmonopolet.
112
SOU 2021:95 |
Om fråga[n] besvaras jakande, är då kravet på tillstånd i så fall fören- ligt med de villkor för statliga handelsmonopol som anges i artikel 37 FEUF?
Om fråga[n] besvaras nekande, och artikel 34 FEUF ska tillämpas på förevarande fall, utgör då den finländska lagstiftningen, enligt vilken im- port av drycker för eget bruk, vid beställning av alkoholdrycker från ut- landet via internet eller annars genom distansförsäljning, enbart är tillå- ten om beställaren själv eller en tredje part som är oberoende av säljaren har transporterat alkoholdryckerna till Finland, och enligt vilken det i annat fall enligt alkohollagen krävs ett tillstånd för importen, en kvan- titativ restriktion eller åtgärd med motsvarande verkan som strider mot artikel 34 FEUF? (Visnapuu, p. 37, frågorna
Vidare konstaterade domstolen att vissa av de drycker som Valev Visnapuu hade importerat inte omfattades av de tillstånd som avsågs i 14 § alkohollagen. Dessa omfattades alltså endast av detaljhandels- monopolet, vilket föranledde domstolen att pröva även monopol- regleringens överensstämmelse med
36Jfr målet
37Målet Visnapuu, p. 90 och 91.
38Målet Visnapuu, p. 92.
113
SOU 2021:95 |
kel 37 FEUF.39 Det finns inget i målet Visnapuu som indikerar att
Den svenska alkohollagen är, liksom den finska som var föremål för
Det går alltså inte att utläsa från målet Visnapuu att Systembola- gets ensamrätt att bedriva detaljhandel skulle prövas mot något an- nat än artikel 37 FEUF om den blev föremål för
39Målet Visnapuu, p.
40Värt att notera i sammanhanget är att den finska regleringen avseende livsmedelsbutikers eller dryckesproducenters försäljning som var föremål för
114
SOU 2021:95 |
vis innebär att gårdsförsäljning endast ska ske i anslutning till ett be- talt studiebesök eller en föreläsning och i mycket begränsade voly- mer per köptillfälle, säkerställs, enligt utredningens uppfattning, att gårdsförsäljningen inte utgör en alternativ detaljhandelskanal i för- hållande till Systembolaget. Syftet är därmed inte att inrätta en ord- ning där konsumenten i praktiken väljer mellan att göra sina inköp hos Systembolaget eller hos sin lokala tillverkare, och de två försälj- ningskanalerna torde inte under sådana omständigheter kunna be- traktas som konkurrerande. Gårdsförsäljning skulle då i förhållandet till Systembolagets försäljning snarare vara jämförbar med försälj- ning av alkoholdrycker genom servering. Försäljning genom serve- ring får enligt alkohollagen enbart ske om de sålda produkterna för- tärs på plats. Det finns knappast någon som skulle hävda att rätten till servering av alkoholdrycker medför att Systembolagets ensamrätt kan ifrågasättas (trots att
Ilikhet med försäljning genom servering skulle gårdsförsäljning avse en form av försäljning som genom särskilda villkor är tydligt skild från sedvanlig detaljhandel. Vidare torde dessa villkor säkerställa att volymerna som kommer att säljas genom gårdsförsäljning inte kommer att utgöra mer än en obetydlig del av den totala försälj- ningen av alkoholdrycker i Sverige. Enligt utredningens bedömning bör det därmed stå klart att införandet av gårdsförsäljning enligt nämnda modell, inte skulle ändra det faktum att Systembolagets ensamrätt för detaljhandel i Sverige ska prövas mot artikel 37 FEUF.
Vid en införd rätt till gårdsförsäljning ska alltså gårdsförsäljnings- regleringen prövas mot artikel 34 FEUF, medan detaljhandelsmono- polet alltjämt ska prövas mot artikel 37 FEUF.
Nästa fråga blir om ett införande av gårdsförsäljning skulle på- verka detaljhandelsmonopolets förenlighet med artikel 37 FEUF. Som visats ovan skulle gårdsförsäljning utgöra ett undantag från de- taljhandelsmonopolet som
41Målet
115
SOU 2021:95 |
Systembolaget. Det finns dock i det sammanhanget skäl att beröra frågan om Systembolagets produkturval.
Systembolagets inköp av produkter till sitt fasta sortiment sker genom offertförfrågningar som är öppna för såväl svenska som ut- ländska produkter som uppfyller kriterierna i offertunderlaget. I sam- band med ”upphandlingen” görs sensoriska blindtester av produk- terna. Till beställningssortimentet köper Systembolaget in produkter via stående offertförfrågningar, vilka är öppna för alla produkter, både svenska och utländska, som uppfyller gällande krav. En enskild produkts efterfrågan utanför Systembolaget kan däremot inte utgöra grund för att ta in denna i det fasta sortimentet eller beställningssor- timentet. En framgångsrik gårdsförsäljning kan i sig därför inte leda till att produkten tas in i Systembolagets sortiment. Utredningen be- dömer mot den bakgrunden att möjligheten till gårdsförsäljning inte skulle medföra att Systembolagets detaljhandelsmonopol skulle hamna i konflikt med kriterierna om
42Målet
43Se också målet
44I det sammanhanget kan noteras att artikel 37 FEUF inte utgör ett undantag från en huvud- regel såsom exempelvis artikel 36 FEUF utgör i förhållande till huvudregeln i artikel 34 FEUF om fri rörlighet.
21och 23, samt
116
SOU 2021:95 |
allmänintresse för att vara förenlig med artikel 37 FEUF. Det är ur det perspektivet viktigt att gårdsförsäljning inte införs på ett sätt som står i konflikt med den restriktiva svenska alkoholpolitiken och som riskerar att leda till att det syfte som bär upp detaljhandels- monopolet urholkas. Detta motiverar ytterligare de inskränkningar i rätten till gårdsförsäljning som har diskuterats ovan.
Den s.k. desintresseringsprincipen, dvs. att privata vinstintressen utesluts från den svenska detaljhandelsmarknaden, har varit en bärande ingrediens i den svenska alkoholpolitiken alltsedan 1900- talets början. I utredningsdirektiven anges också att den principens betydelse har erkänts av
Desintresseringsprincipen är inte ett mål i sig, utan ett instru- ment för att nå det alkoholpolitiska målet att främja folkhälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverk- ningar. Den svenska alkoholpolitiken medger redan i dag inslag av privata vinstintressen exempelvis i fråga om rätt till marknadsföring, restaurangservering och försäljning av folköl. I sin verksamhet sam- arbetar även Systembolaget med vinstdrivna aktörer exempelvis ifråga om ombudsverksamhet, hemleveranser och auktioner.
Att olika instrument används inom en reglering betyder inte att den ska betraktas som osammanhängande eller osystematisk i ett
45Denna praxis har dock rört monopol på tjänsteområdet, se exempelvis målen C‑447/08 och C‑448/08 Sjöberg och Gerdin, där någon fördragsbestämmelse avseende monopol saknas och där sådana monopolregler därför ska prövas mot artikel 56 FEUF om fri rörlighet.
46Se exempelvis det ovan refererade målet Zeturf. Se också för ett liknande resonemang SOU 2010:98, s. 85 ff.
117
SOU 2021:95 |
liberaliseringar i lagstiftningen kunde leda till ökad total alkoholkon- sumtion och ökade alkoholrelaterade skadeverkningar (avsnitt 9.3). En allt för liberal gårdsförsäljningsreglering skulle mot denna bak- grund riskera att vara problematisk om det innebär ett avsteg från folkhälsomålet. En utgångspunkt vid införandet av gårdsförsäljning i Sverige behöver därför vara att folkhälsan inte försämras, exempel- vis till följd av en märkbart ökad alkoholkonsumtion. Som nämnts är detta också en utgångspunkt som anges i utredningsdirektiven. För att gårdsförsäljning inte ska framstå som ett avbräck i den svenska alkoholpolitiken behöver särskilda begränsningar införas för att hantera de ökade risker ur folkhälsoperspektiv som följer av att privata vinstintressen tillåts i detaljledet. Under förutsättning att detta säkerställs, bör inte gårdsförsäljning medföra att den svenska alkoholpolitiken framstår som inkonsekvent eller osammanhängande.
Det är i sammanhanget värt att framhålla att varken
9.6Om
Det är endast
118
SOU 2021:95 |
Det har hänt förr att svenska regleringar har underkänts av EU- domstolen. Sådana exempel avseende svensk alkoholreglering är dels målet Rosengren m.fl. i vilket förbudet mot privatimport underkän- des, dels målet Gourmet47 som ledde till att Marknadsdomstolen48 underkände det svenska totalförbudet mot tidningsannonser för alkoholdrycker. Dessa mål medförde att de svenska regleringarna på området fick anpassas.49
Utredningen har inte kunnat finna något exempel där ett land har tvingats att avskaffa en monopolreglering till följd av ett utfall i EU- domstolen. I sammanhanget kan konstateras att det svenska apo- teksmonopolet inte slopades efter att ha underkänts av
Det svenska apoteksmonopolet underkändes av
47Målen
48MD 2003:5.
49Se prop. 2007/08:119 avseende anpassningarna till följd av
50Målet
51Se SOU 2008:4, s. 138.
52Prop. 2008/09:145, se också bakomliggande utredningsdirektiv 2006:136.
119
SOU 2021:95 |
leda till ökad marknadsföring vilket i sin tur kunde leda till ökat spe- lande. Detta, medgav den finska regeringen, var oförenligt med EU- rätten. Den finska regleringen på området behövde därför justeras för att monopolet inte skulle vara i strid med
Sammanfattningsvis skulle Sverige vara skyldig att anpassa regler- ingen eller, om det skulle anses vara nödvändigt, slopa rätten till gårdsförsäljning om den skulle befinnas vara oförenlig med EU- rätten. Sverige skulle däremot alltså inte vara tvingat att avskaffa detaljhandelsmonopolet, även om
Förvaltningsrättsliga förutsättningar att vid behov ”backa bandet”
I avsnittet ovan behandlas frågan om Sveriges skyldigheter i fall EU- domstolen i efterhand skulle underkänna regleringen om gårdsför- säljning. I ett sådant fall skulle Sverige behöva anpassa regleringen eller, om det skulle anses vara nödvändigt, slopa rätten till gårdsför- säljning. Om rätten till gårdsförsäljning skulle behöva slopas, aktua- liseras även vissa förvaltningsrättsliga aspekter.
Inom förvaltningsrätten finns en allmän princip som innebär att ett gynnande myndighetsbeslut inte utan vidare kan ändras genom
53Den finska regeringens proposition RP 132/2016 rd, s. 6.
120
SOU 2021:95 |
ett senare beslut från samma instans. Det brukar kallas för ett gyn- nande besluts negativa rättskraft. Sedan 1 juli 2018 är denna princip stadfäst i 27 § förvaltningslagen (2017:900). I paragrafen regleras i vilka fall som en myndighet har befogenhet att ändra ett beslut som den själv har fattat till nackdel för en enskild. I paragrafen nämns för det första fall där tvingande säkerhetsskäl kräver att ett beslut änd- ras. För det andra nämns fall där det finns ett tydligt återkallelseför- behåll i beslutet eller föreskrifterna som beslutet grundas på, och för det tredje fall då ett beslut grundar sig på att den enskilde har lämnat vilseledande uppgifter eller undanhållit relevanta fakta. Även inom
Principen om ett gynnande besluts negativa rättskraft innebär alltså att ett tillstånd att bedriva gårdsförsäljning inte hur som helst skulle kunna dras tillbaka av tillståndsmyndigheten. Därmed uppstår frågan vad som skulle gälla i en potentiell situation där Sverige, efter ett negativt utfall i
I en sådan situation som beskrivs ovan bör riksdagen genom ny lag ha möjlighet att upphäva gällande tillstånd.55 Eftersom detta skulle utgöra ett undantag från den principen i förvaltningslagen om gynnande besluts negativa rättskraft, behöver dock tillståndshavar- nas situation särskilt beaktas i upphävandeprocessen.56 Det torde i ett sådant fall exempelvis kunna handla om att utreda huruvida åter- betalning av viss del av tillstånds- och tillsynsavgifter bör ske.
54Prop. 2016/17:180, s. 231.
55Se prop. 2016/17:180, s.39 om möjligheten att genom lag eller förordning göra undantag från förfarandebestämmelserna i förvaltningslagen i fall det finns starkt bärande sakliga eller funktionella skäl.
56Jfr målet C‑98/14 Berlington Hungary m.fl., p. 78 och 79 samt där angiven praxis.
121
10Gårdsförsäljning
av alkoholhaltiga drycker
10.1Utgångspunkter och övergripande vägval
Utredningen har i kapitel 9 redovisat bedömningen att det finns ett
Av
Att regleringen bör utgå från syftet att stärka besöksnäringen utesluter inte att gårdsförsäljning också kan ge mer generella positiva effekter för svensk dryckesbransch och att gårdsförsäljning kan bidra till den svenska livsmedelsstrategins1 övergripande mål om en
1Prop. 2016/17:104.
123
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
konkurrenskraftig livsmedelskedja. Sådana effekter bör dock inte ut- göra bärande utgångspunkter för utformningen av regleringen.
Den andra övergripande utgångspunkten för regleringen bör vara att gårdsförsäljning inte ska leda till negativa folkhälsoeffekter. Sär- skilda begränsningar behöver införas för att hantera de ökade risker ur folkhälsoperspektiv som följer av att privata vinstintressen tillåts i detaljledet. Detta är nödvändigt för att säkerställa att regleringen kan inordnas i en svensk alkoholpolitik som fortsatt framstår som systematisk och sammanhängande. Dessa övergripande utgångs- punkter – stärkt besöksnäring utan försämrad folkhälsa – innebär sammantaget att regleringen bör utformas så att gårdsförsäljningen kan förväntas vara turismrelaterad och av sällanköpskaraktär.
Utredningen bedömer att de viktigaste begränsningarna ur ett
Utredningen bedömer att en modell för gårdsförsäljning som in- nefattar alla kategorier av alkoholdrycker med de övergripande vill- kor som anges ovan är förenlig med
124
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
klusive deras för- och nackdelar. Närmast till hands torde vara att i så fall ytterligare begränsa vilka alkoholdrycker som ska ingå och vil- ken form av tillverkning som ska vara tillåten. En sådan alternativ modell skulle kunna avse enbart jästa drycker (dvs. öl, vin och andra jästa drycker), där huvuddelen av råvarorna som ger alkoholdrycken dess karaktär har producerats på den egna gården. Detta skulle in- kludera betydligt färre tillverkare än huvudförslaget och exempelvis exkludera samtliga destillerier och i princip alla ölbryggerier. Följ- aktligen skulle de positiva effekterna för näringslivet, landsbygden, småföretagare och sysselsättning bli mindre utan att begräns- ningarna bedöms vara nödvändiga ur
10.2Vad som ska avses med gårdsförsäljning
10.2.1Formerna för gårdsförsäljning
Förslag: Med gårdsförsäljning ska avses detaljhandel med alko- holdrycker på tillverknings- eller vinodlingsstället i samband med ett studiebesök eller en föreläsning som erbjuds allmänheten mot betalning och som har anknytning till den aktuella alkohol- drycken.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om de studiebesök och föreläsningar som avses i första stycket.
Försäljning från ett tillverknings- och vinodlingsställe
Utredningsdirektiven definierar inte vad som avses med gårdsför- säljning. Det är därför upp till utredningen att definiera begreppet med beaktande av vad som sägs i direktiven bl.a. om de
125
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
ring som detta skulle innebära i förhållande till tillverkare i andra länder, kan rättfärdigas
Det förekommer att vinodlare låter tillverkningen av vinet ske på annan plats. Liksom andra lantbruks- och landsbygdsföretag, är det vanligt att vinodlare bedriver olika delar av verksamheten i olika bo- lag – de areella tillgångarna ligger ofta i ett enskilt bolag, medan en förädlingslokal kan ligga i ett aktiebolag, och kanske på en annan fastighet – tillköpt, samägd, eller arrenderad. Det förekommer också att vinodlare, ibland i kooperativ med andra vinodlare, låter tillverk- ningen av vin utföras av en extern aktör för att sedan ta tillbaka vinet för skattelagring på odlingsstället. Branschföreträdare har framfört att det i sådana fall är vanligt att ha besöksverksamheten knuten till vingården och inte till själva tillverkningsstället. Till utredningen har framförts önskemålet att även dessa odlare ska få bedriva gårdsför- säljning på i övrigt samma villkor som tillverkare.
Det är onekligen så att den som producerar råvara som används vid tillverkning av alkoholdrycker har en koppling till den förädlade produkten. Detta gäller särskilt om råvaran är den huvudsakliga in- grediensen i drycken. Utredningen anser att sådana odlare bör tillå- tas att bedriva gårdsförsäljning. Eftersom möjligheten för odlare att bedriva gårdsförsäljning utgör ett undantag från huvudregeln om att gårdsförsäljning ska ske enbart från ett tillverkningsställe, bör dock den möjligheten regleras snävt. Det förekommer odlare av allt ifrån druvor, äpplen, päron och andra frukter, men också bär, rotfrukter och olika sädesslag m.m. vars produkter används som råvara vid pro- duktion av alkoholdrycker. Utredningen har dock uppfattat det som att det framför allt är vinodlare som efterfrågar möjligheten att be- driva gårdsförsäljning. Vinodlare får också anses, i jämförelse med andra råvaruproducenter, ha en särskild koppling till de aktuella alkoholdryckerna. Möjligheten till gårdsförsäljning från odlingsstället bör därför enbart gälla för vinodlare. En förutsättning bör vara att vinet som säljs har tillverkats av druvor uteslutande från de egna odlingarna.
126
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
Endast i samband med ett kunskapshöjande arrangemang
Gårdsförsäljning ska inte utgöra ett alternativ till Systembolagets de- taljhandel med alkoholhaltiga drycker. Enligt utredningens bedöm- ning talar starkt vägande
Utredningen bedömer att det finns en omfattande acceptans i branschen för ett krav på att vid gårdsförsäljning tillhandahålla nå- gon form av upplevelsearrangemang med anknytning till produkten. Gårdsförsäljning lyfts fram som ett sätt att utveckla och stärka be- söksdelen i verksamheten snarare än som en kanal för att kunna sälja stora volymer. Av Swecos branschanalys (bilaga 3) framgår vidare att branschrepresentanter väntar sig att gårdsförsäljning ska ge ökat värde för den totala besöksupplevelsen – att t.ex. efter en dryckes- provning eller en rundtur på tillverknings- eller odlingsstället kunna sälja ett par flaskor av drycken. Det har dock framförts önskemål till utredningen om att det inte bör vara ett villkor att kunden vid varje enskilt köptillfälle ska ha genomgått besöksarrangemanget för att tillåtas att köpa alkoholdrycken. Utredningen har förståelse för den invändningen. Det kan upplevas som svårt att förklara för en åter- kommande kund att denne inte får göra ett nytt inköp utan att ge- nomgå upplevelsetjänsten en gång till. Det skulle dock inte vara möj- ligt att säkerställa att besöket, snarare än köpet, står i centrum om det skulle räcka med att enbart erbjuda ett upplevelsearrangemang. Därmed skulle risk uppstå för att gårdsförsäljning, för de specifika drycker som säljs på gården, framstår som en detaljhandelskanal som konkurrerar med Systembolagets monopol. Det skulle inte heller vara möjligt att säkerställa att de kvantitativa begränsningarna (se
127
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
nedan) upprätthålls, om det var möjligt att utan vidare återvända efter en kort stund och köpa en ny kvot. En sådan modell skulle där- för enligt utredningens bedömning inte vara förenlig med utgångs- punkten att gårdsförsäljning ska vara turismrelaterad och av sällan- köpskaraktär, och skulle därmed kraftigt försämra möjligheterna att rättfärdiga gårdsförsäljning
Vilka typer av arrangemang bör då möjliggöra för gårdsförsälj- ning? För det första ska arrangemanget ha en koppling till de aktu- ella alkoholdryckerna. Arrangemanget kan således inte avse t.ex. rid- ning, älgsafari, dansuppvisning eller något annat som inte är relaterat till tillverkningen eller de aktuella alkoholdryckerna i övrigt. Arran- gemanget bör också ha ett kunskapshöjande inslag. Det bör alltså handla om ett besök i studiesyfte på tillverkningsstället eller ett arrangemang med ett föreläsande inslag. Utöver studiebesök bör det kunna handla om en föreläsning om hur alkoholdryckerna framställs, dryckernas historia och utveckling över tiden, en måltidsupplevelse med ett föreläsande inslag där man får lära sig och prova på att kombinera mat och vin och kurser av olika slag, t.ex. om vintillverk- ning, lagring av den aktuella drycken, ölbryggning, kryddning m.m. Enbart servering av de aktuella alkoholdryckerna med eller utan servering av mat bör inte vara tillräcklig. Däremot bör en dryckes- provning som inkluderar ett föreläsande inslag med anknytning till de provade produkterna utgöra ett godtagbart arrangemang.
Arrangemanget bör tillhandahållas i anslutning till det tillverk- nings- eller odlingsställe där gårdsförsäljningen bedrivs. Den bör ske mot betalning och vara tillgänglig för allmänheten. Eftersom arrange- manget ska ha ett kunskapshöjande inslag är det naturligt att det bör ha en viss varaktighet. Det bör alltså vara fråga om ett arrangemang som har ett reellt innehåll och inte bara ett rent fysiskt besök för vilket man tar en inträdesavgift.
Besöksarrangemang av de slag som beskrivs ovan erbjuds redan i dag av många dryckestillverkare. Avsikten med utredningens för- slag är inte att sådana arrangemang som i dag erbjuds ska kunna er- bjudas på ett mindre resurskrävande sätt i samband med gårdsför- säljning. Snarare skulle en sådan utveckling riskera att medföra att gårdsförsäljning inte blir begränsad och besöksrelaterad vilket, som
128
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
nämnts, utgör avgörande utgångspunkter för utredningens förslag. Det bör exempelvis inte vara möjligt att ersätta den typ av fysiska rundvandringar och föreläsningar som i allmänhet erbjuds i dag med förinspelade eller digitala arrangemang som kan erbjudas till ett lägre pris. I syfte att förhindra kringgåenden av den begränsning som kra- vet på upplevelsearrangemang är tänkt att utgöra, bör regeringen el- ler den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att besluta om närmare föreskrifter om arrangemangen. Utöver att förhindra kringgåenden kan närmare föreskrifter främja en enhetlig tolkning av regelverket, vilket också säkerställer lika villkor mellan gårdsför- säljare i hela landet.
Utredningen föreslår att Folkhälsomyndigheten bemyndigas att ta fram de närmare föreskrifterna om besöksarrangemangen. Före- skrifterna bör tas fram i god tid innan reglernas ikraftträdande för att skapa tydliga förutsättningar för tillståndsmyndigheten och den som avser att bedriva gårdsförsäljning.
Om försäljning från tillverkningsstället sker utan att något upp- levelsearrangemang enligt ovan tillhandahålls, kan alkohollagens (2010:1622) straffbestämmelser om olovlig försäljning av alkohol aktualiseras. Det är därför viktigt att den besöksverksamhet som tillhandahålls ingår som en del i tillståndsmyndighetens förhands- prövning.
Ett besöksarrangemang innebär någon form av marknadsföring av de aktuella alkoholdryckerna. Det är därför viktigt att påminna om att alkohollagens regler om marknadsföring också gäller för så- dana arrangemang. Sålunda gäller bland annat att särskild måttfullhet ska iakttas och att marknadsföringsåtgärden inte får vara påträng- ande, uppsökande eller uppmana till bruk av alkohol. Marknads- föringen får inte heller rikta sig till barn och ungdomar som inte har fyllt 25 år (7 kap. 1 § alkohollagen).
Eftersom gårdsförsäljning bara ska vara tillåten i anslutning till ett besöksarrangemang är det naturligt att sådan försäljning inte är till- låten genom distansförsäljning. Detta följer också av att gårdsför- säljning endast kommer att vara tillåten på tillverknings- eller odlings- stället.
129
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
10.2.2Endast i begränsade kvantiteter
Förslag: Vid gårdsförsäljning ska försäljningen till varje enskild person vid samma besökstillfälle inte få överstiga 0,7 liter sprit- dryck, 3 liter vin, 3 liter andra jästa drycker, och 3 liter starköl.
Gårdsförsäljning bör endast vara tillåten i begränsade kvantiteter. Utredningen har i avsnitt 9 redovisat bedömningen att en förutsätt- ning för att gårdsförsäljningen ska vara förenlig med
De angivna gränserna innebär skillnader mellan olika dryckeska- tegorier när det gäller hur mycket som en tillverkare i praktiken kommer att kunna ta betalt för ”en full ranson”. Utredningen bedö- mer dock att dessa skillnader, med hänsyn till syftet med regler- ingen, är motiverade. Tillsammans med kravet på att försäljningen ska ske i samband med ett betalt upplevelsearrangemang, bör de kvantitativa begränsningarna säkerställa att de totala volymerna som kommer att säljas via gårdsförsäljning blir mycket begränsade.
Utredningen har övervägt om gränser bör sättas för hur mycket en tillverkare årligen ska få sälja genom gårdsförsäljning. Syftet med att bestämma sådana gränser skulle vara att skapa större garantier för att den totala försäljningen av alkoholdrycker genom gårdsförsälj- ning blir mycket begränsad. Det är dock inte oproblematiskt att sätta sådana gränser. För det första är det inte självklart hur tillsynen av att gränserna upprätthålls ska gå till. För det andra skulle det
2Detta kan jämföras med normalinköpet per dryckeskategori på Systembolaget 2020 som för en kund som köper öl var 4,2 liter öl (5,5 volymprocent), en kund som köper vin var 2,65 liter vin (13,5 volymprocent) och en kund som köper spritdrycker var 0,77 liter spritdryck (40 volymprocent).
130
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
innebära att tillverkare som utvecklar en attraktiv besöksnäring som lockar många turister som köper med sig dryck efter viss tid på sä- songen måste upphöra med försäljningen, trots att försäljningen till varje enskild kund är mycket begränsad. Det förefaller svårt att mo- tivera en sådan ordning. Utredningen bedömer att de nämnda vill- koren för försäljning är tillräckliga för att tillse att gårdsförsäljning- ens andel av den totala alkoholförsäljningen i Sverige kommer att vara mycket begränsad. Gårdsförsäljningens omfattning bör dock följas efter ikraftträdandet (se kapitel 11).
10.3Vem som ska få bedriva gårdsförsäljning
Förslag: Gårdsförsäljning ska få bedrivas av den som yrkesmäs- sigt tillverkar alkoholdrycker under förutsättning att
1.alkoholdryckerna som säljs är egentillverkade,
2.den karaktärsgivande delen av tillverkningen som inte utgör blandning, spädning, filtrering eller liknande behandling av enklare art sker på tillverkningsstället,
3.tillverkarens produktionsvolym årligen uppgår till högst 75 000 liter spritdrycker, 500 000 liter jästa drycker med upp till 10 volymprocent alkohol eller 200 000 liter jästa drycker med mer än 10 volymprocent alkohol, och
4.tillverkaren är oberoende från tillverkare med produktions- volymer som överstiger de som anges i punkt 3.
Gårdsförsäljning ska även få bedrivas av den som yrkesmässigt odlar druvor som används vid vintillverkning under förutsättning att
1.vinet som säljs har tillverkats av druvor uteslutande från de egna odlingarna, och
2.odlaren har godkänts som upplagshavare för sådana varor enligt 9 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt.
131
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om de tillverkningskrav som avses i första stycket andra punkten.
10.3.1Godkänd upplagshavare
Endast den som yrkesmässigt tillverkar alkoholdrycker eller bedri- ver vinodling bör få bedriva gårdsförsäljning (avsnitt 10.2.1). Det krävs inte tillstånd enligt alkohollagen för att tillverka alkohol- drycker. Däremot ska näringsidkare som bedriver tillverkning av alkoholhaltiga drycker vara godkänd som upplagshavare eller skatte- befriad förbrukare för sådana varor.3 Det är Skatteverket som beslu- tar om sådana godkännanden. Skatteverket får bara godkänna den som är lämplig med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och andra omständigheter.4 Gårdsförsäljning ska även vara tillåten för den som odlar druvor som används vid tillverkning av vin. För sådan råvaruproduktion finns inget krav i alkohollagen på att vara godkänd upplagshavare. Utredningen anser därför att det bör anges i lagen att även den som bedriver gårdsförsäljning från ett vinodlingsställe ska vara godkänd som upplagshavare för varorna.
10.3.2Hantverksmässig tillverkning
Med tillverkning av sprit avses i alkohollagen varje förfarande varige- nom sprit framställs eller utvinns5. Begreppet tillverkning inbegriper således verksamheter som exempelvis endast består av blandning av inköpta komponenter eller spädning. Som framgår ovan är en ut- gångspunkt för utredningens förslag att gårdsförsäljningen ska vara turismrelaterad. En reglering som öppnar för gårdsförsäljning även för den som enbart utför enklare former av vidarebehandling av alkoholdrycker, till exempel spädning, filtrering, sötning eller bland- ning, kan knappast anses svara mot den utgångspunkten. Det kan också ifrågasättas om en sådan ordning skulle vara förenligt med för- slagets alkoholpolitiska utgångspunkter om en restriktiv gårdsför-
32 kap. 1 och 3 §§ alkohollagen.
49 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt (LAS).
52 kap. 2 § alkohollagen.
132
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
säljning. Vissa krav bör därför ställas på tillverkningen för att medge rätt till gårdsförsäljning.
I syfte att bl.a. exkludera enklare former av tillverkning, krävs för att kvalificera till Systembolagets sortiment för lokalt och småskaligt (TSLS), att tillverkningen är hantverksmässig. Kravet på hantverks- mässighet innebär framför allt att den viktigaste karaktärsgivande delen av tillverkningen ska ske hos producenten. Kriteriet om hant- verksmässighet i
Utredningen anser att ett krav på hantverksmässighet för att få bedriva gårdsförsäljning bör ta avstamp i det motsvarande villkoret för att tas in i Systembolagets
133
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
För att tas in i
Det är viktigt att bestämmelsen om hantverksmässighet tolkas enhetligt i hela landet. Utöver övergripande bestämmelser i alkohol- lagen om att den karaktärsgivande delen av tillverkningen som inte utgör blandning, spädning, filtrering eller liknande behandling av enklare art ska ske på tillverkningsstället, bör därför regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter om tillverkningskravet. Utredningen föreslår att Folkhälsomyndigheten bemyndigas att ta fram sådana föreskrif- ter. Frågan om hantverksmässig tillverkning är en fråga där andra myndigheter såsom Livsmedelsverket och Jordbruksverket sanno- likt besitter särskilda kunskaper. Folkhälsomyndigheten bör därför inhämta den kunskap från andra myndigheter som den bedömer är nödvändig vid utformningen av föreskrifterna.
Utredningen har inte uppfattat att det finns någon efterfrågan på att få bedriva gårdsförsäljning med alkoholdrycksliknande preparat, exempelvis s.k. alkoglass. Trots att alkohollagen föreskriver att dessa produkter ska jämställas med alkoholhaltiga drycker,6 ser utred-
61 kap. 10 a § alkohollagen.
134
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
ningen därför inget skäl att inkludera tillverkare av alkoholdrycks- liknande preparat i rätten till gårdsförsäljning.
10.3.3Småskalighet och oberoende
Utredningen har övervägt om gårdsförsäljning bör vara begränsad till småskaliga och oberoende producenter såsom gäller exempelvis i Finland och Norge. Att förbehålla möjligheten till gårdsförsäljning för småskalig produktion, skulle begränsa andelen tillverkare som tillåts bedriva sådan försäljning. Såväl den allmänna bilden av begrep- pet gårdsförsäljning som vinsterna med sådan försäljning i form av stärkt besöksnäring och måltidsturism, förefaller också vara särskilt kopplat till just småskalig produktion. Omvänt är det sannolikt också småskaliga tillverkare, vilka kanske inte har möjlighet eller vilja att växa i storlek, som är mest beroende av att dra nytta av be- söksnäring och direktförsäljning till konsument för att fortsätta driva verksamhet. Småskalig produktion är generellt också mer kost- sam vilket leder till högre försäljningspriser och därmed minskade risker ur ett folkhälsoperspektiv. I utredningens direktiv hänvisas vi- dare till den ökade efterfrågan av småskaligt producerade alkohol- drycker som ett skäl för att frågan om gårdsförsäljning skulle utredas på nytt.
I Finland är möjligheten till gårdsförsäljning av gårdsvin och hantverksöl reserverad småskalig och oberoende produktion. En till- verkare av gårdsvin i Finland får producera högst 100 000 liter vin per kalenderår för att ges tillstånd till gårdsförsäljning. Motsvarande gräns för hantverksöl är 500 000 liter. Tillverkaren ska dessutom i rättsligt och ekonomiskt hänseende vara oberoende från andra till- verkare. Tillverkaren ska också utöva sin verksamhet fysiskt åtskild från andra tillverkare och får inte tillverka dryckerna på licens.
Det finns även argument som talar emot ett krav om småskalighet och oberoende. Det mest uppenbara är att sådana krav riskerar att vara tillväxthämmande för mindre aktörer som vill växa. I Finland motiveras kravet om småskalighet med att det säkerställer att verk- samheten är begränsad, traditionell och hantverksbetonad, i linje med
7RP 100/2017 rd, s. 76.
135
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
krav som tidigare har nämnts om hantverksmässighet, begränsade försäljningsvolymer per köp samt att köpen ska ske i samband med ett betalt besöksarrangemang. Som påpekats ovan utgör dock pris- tillgängligheten, i form av möjligheten att sätta låga priser, en risk som ökar ju mer storskalig en verksamhet är. Ett krav på småskalig- het är enligt utredningen därför motiverat ur alkoholpolitiskt per- spektiv, för att säkerställa att gårdsförsäljning inte utgör en kanal för att sälja prispressade alkoholdrycker.
Med anledning av vad som anförts ovan, bedömer utredningen att möjligheten till gårdsförsäljning ska vara reserverad för småskaliga tillverkare av alkoholhaltiga drycker. I Finland är gränsen för att få sälja starköl från produktionsstället en årlig produktionsvolym på högst 500 000 liter. Utredningen bedömer att samma gräns bör gälla i Sverige. Det bedöms rimligt att cider är föremål för motsvarande gräns som starköl. Därför bör gränsen om 500 000 liter gälla för alla jästa drycker med upp till 10 volymprocent alkohol. Med utgångs- punkten att starköl och cider har en alkoholhalt på 5,5 volymprocent, skulle det motsvara 27 500 liter ren alkohol per år. När det gäller star- kare jästa drycker, exempelvis vin och fruktvin samt spritdrycker, bör gränserna vara lägre än för öl och cider. Motsvarande volymer ren sprit för jästa drycker med mer än 10 volymprocent alkohol, med utgångs- punkten att dessa i regel har en alkoholhalt på 13,5 volymprocent alkohol, skulle med avrundning vara 200 000 liter. Slutligen skulle motsvarande volymer ren sprit för spritdrycker, med utgångs- punkten att dessa i regel har en alkoholhalt på 40 volymprocent al- kohol, med avrundning vara 75 000 liter. Dessa produktionsvolymer bör därför vara de högsta årliga produktionsvolymerna hos en tillver- kare för att denne ska medges rätt att bedriva gårdsförsäljning.
Utifrån rapporterade produktionsvolymer 20208 skulle småska- lighetskravet medföra att de 14 största ölbryggerierna inte fick be- driva gårdsförsäljning. Detsamma gäller för de fyra största cider- tillverkarna, de åtta största sprittillverkarna och två tillverkare av jästa drycker med över 7 volymprocent alkohol. 9 Några av dessa till- verkare är mycket stora. De ölbryggerier som skulle uteslutas står tillsammans för 96,3 procent av den totala mängden starköl som till- verkas i Sverige. De åtta största sprittillverkare som utesluts står till-
8Produktionsmängder som har rapporterats till Folkhälsomyndigheten.
9Utredningen har inte haft tillgång till statistik med skärningsgränsen tio volymprocent alkohol som förslaget anger. Statistiken avseende jästa drycker under sju volymprocent bedöms dock vara relativt rättvisande för vilka som kommer att påverkas av de föreslagna gränserna.
136
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
sammans för 99,7 procent av den totala tillverkningen av sprit i Sverige.
De angivna gränserna kommer även innebära att bl.a. några växande, men i ett internationellt perspektiv fortfarande mycket små, destillerier som är lokaliserade i norra Sverige på landsbygd eller glesbygd skulle exkluderas från möjligheten att bedriva gårdsförsälj- ning. De allra flesta tillverkarna av alkoholdrycker kommer dock inte vara i närheten av att påverkas av dessa gränser. 317 av 356 öl- bryggerier rapporterade exempelvis lägre produktionsvolymer än 100 000 liter 2020. 61 av 75 tillverkare av spritdrycker rapporterade lägre produktionsvolymer än 10 000 liter, 37 av 44 tillverkare av cider och andra jästa drycker med mindre än sju volymprocent alkohol, rapporterade produktionsvolymer som understiger 55 000 liter. När det gäller vin och andra jästa drycker med mer än sju volymprocent alkohol, rapporterade 54 av 65 produktionsvolymer under 10 000 liter.
Sammantaget skulle konsekvensen av småskalighetskravet vara att 28 av de tillverkare som rapporterat störst produktionsvolymer 2020 exkluderas från möjligheten att bedriva gårdsförsäljning, varav majoriteten utgör ölbryggerier. Dessa tillverkare torde dock redan ha produkter i Systembolagets fasta sortiment och/eller vissa export- framgångar. Därför bör de inte vara i lika stort behov av gårdsförsälj- ning som den stora majoriteten av dryckestillverkarna som exempelvis enbart har några få produkter i Systembolagets
Genom kravet på småskalighet får de större tillverkarna alltså inte bedriva gårdsförsäljning. Däremot skulle enbart ett sådant krav inte hindra större tillverkare, som inte får bedriva egen gårdsförsäljning, från att kringgå volymbegränsningarna genom att exempelvis eta- blera mindre tillverkningsställen eller genom olika samarbeten där de utövar inflytande över mindre tillverkare. Eftersom syftet med begränsningen är att utesluta de större tillverkarna, finns det enligt utredningen skäl att genom reglering säkerställa att en sådan ut- veckling förhindras.
Med utredningens förslag kommer det enbart att vara tillåtet att sälja de drycker som har tillverkats på platsen där försäljningen sker eller från en vinodlingsplats. Utredningens förslag öppnar alltså inte för att bedriva gårdsförsäljning från exempelvis ett s.k. spökbryg- geri10 där ingen öl tillverkas, eller från ett besöksställe som en tillver-
10Dvs. som hyr in sig i någon annans bryggeri och bedriver tillverkningen där.
137
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
kare har etablerat utan egen tillverkning. Utredningen föreslår där- utöver att den som bedriver gårdsförsäljning ska vara oberoende från tillverkare med produktionsvolymer som överstiger de volymer som möjliggör gårdsförsäljning. Att en gårdsförsäljare ska vara obero- ende från större dryckestillverkare bör innebära att det inte får före- komma ett beroende exempelvis på ledningsnivå eller vad gäller äga- randelar eller rösträtt i bolaget. Ett gårdsförsäljningstillstånd skulle därmed inte kunna ges till ett bolag i samma koncern som en dryckes- tillverkare med en produktionsvolym som överstiger de ovan an- givna, eller till en tillverkare med samma personer i ledningen eller som på annat sätt står i ett beroendeförhållande till en sådan tillver- kare. Vid tolkningen av vad som ska anses utgöra en beroendeställ- ning bör vägledning hämtas från tillämpningen av artikel 4.2 i rådets direktiv 92/83/EEG av den 19 oktober 1992 om harmonisering av strukturerna för punktskatter på alkohol och alkoholdrycker.11
Oberoendekravet gäller i förhållande till större tillverkare och hindrar alltså inte exempelvis olika former av samarbeten mellan mindre tillverkare som får bedriva gårdsförsäljning. Dock får flera tillverkare inte utnyttja ett gemensamt utrymme för att bedriva gårdsförsäljning, se avsnitt 10.9.1.
Utredningen har övervägt om det bör regleras att en tillverkare endast ska få bedriva gårdsförsäljning på en plats. Det är dock svårt att se att gårdsförsäljning, med de begränsningar som föreslås gälla för försäljningsformen, kommer att uppfattas som en kommersiellt tillräckligt attraktiv försäljningsform för att ensamt motivera etable- ring av flera tillverkningsställen. Detta särskilt då möjligheten till gårdsförsäljning är reserverad för småskaliga tillverkare som ska vara oberoende från större koncerner. Risken för en utbredd sådan ut- veckling bedöms vara mycket liten. Vidare kommer det som nämnts enbart att vara tillåtet att sälja de drycker som har tillverkats på plat- sen där försäljningen sker eller från en vinodlingsplats. Någon sär- skild reglering med innebörden att en tillverkare endast ska få be- driva gårdsförsäljning på en plats föreslås därför inte.
11Se bl.a. mål C‑83/08, Glückauf Brauerei GmbH mot Hauptzollamt Erfurt.
138
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
10.4Andra överväganden
Bedömning: Det bör inte vara ett krav att råvaran odlas på den egna gården eller att verksamheten är lokaliserad på landsbygden för att få bedriva gårdsförsäljning.
10.4.1Egen eller lokal produktion av råvara
Från vissa håll har föreslagits att möjligheten att bedriva gårdsför- säljning bör vara reserverad för tillverkare som producerar råvaran till drycken på den egna gården. Det går att argumentera för att ett sådant krav tydligare skulle knyta regleringen till vad som i allmän- het avses med begreppen gård och gårdsförsäljning. Ett krav på egen råvaruproduktion skulle beroende på hur det formuleras också kunna vara ett verktyg för att styra gårdsförsäljning mot verksamheter på landsbygden.
Krav på egen råvarutillverkning förekommer i de finska och norska reglerna om gårdsförsäljning. I Norge är det sedan 2016 tilllåtet för tillverkare av vissa inhemska typer av alkoholdrycker (t.ex. äppelvin, päronvin och mjöd), att sälja dessa från tillverkningsstället efter tillstånd från kommunen.12 Som villkor anges att minst en tredjedel av ingredienserna som ger produkten dess karaktär ska vara egenprodu- cerade. På liknande sätt anges i de finska reglerna om gårdsförsäljning av s.k. gårdsvin, att minst 50 procent av råämnena ska härstamma från tillståndshavarens egna odlingar eller från odlingar som denne besit- ter.13 Motsvarande villkor gäller inte för gårdsförsäljning av hantverks- öl i Finland.
Viss egen råvaruproduktion är också ett krav för att få erbjuda provsmakning av alkoholhaltiga drycker från tillverkningsstället i Sverige. Möjligheten att erhålla ett särskilt provsmakningstillstånd för att kunna erbjuda provsmakning från produktionsstället infördes i samband med införandet av den nya alkohollagen som trädde i kraft den 1 januari 2011. I lagens 8 kap. 7 § anges att alkoholdryckerna ska vara tillverkade från råvaror som producerats på den egna gården. Vad som avses med råvaror och gård är sparsamt behandlat i förar- betena. Det anges inte heller hur stor andel av råvarorna som ska vara
12§
132 a § förordning om alkoholdrycker och sprit 1994/1344.
139
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
egenproducerade.14 Det fanns åtminstone inledningsvis en osäkerhet avseende hur detta villkor skulle tolkas. I en riksdagsmotion från 2012 ansågs exempelvis lagens krav om att råvarorna måste produce- ras på den egna gården vara ensidigt anpassat för vinproducenter, och att de i praktiken omöjliggjorde för mikrobryggerier att erbjuda provsmakning då dessa i regel köper in alla sina råvaror.15 Motio- närernas yrkande om lagändring avslogs dock. År 2015 blev tillämp- ningen av 8 kap. 7 § alkohollagen föremål för prövning i Kammar- rätten i Stockholm.16 Målet gällde om bryggeriet STHLM Brewing Co. AB kunde medges särskilt tillstånd för provsmakning av egen- tillverkade alkoholdrycker när bolaget var beläget i ett tätbebyggt område och den egna råvaruproduktionen enbart bestod i produk- tion av jäst. Kammarrätten ansåg att det inte gick att tolka bestäm- melsen på så sätt att samtliga råvaror eller en viss given andel av rå- varorna ska vara egenproducerade. Däremot ska, enligt kammarrät- ten, de egenproducerade råvarorna ha en betydelse för drycken eller tillverkningsprocessen som inte är oväsentlig, vilket Kammarrätten ansåg att jäst har vid ölproduktion. Huruvida råvarorna produceras på landsbygden eller i en mer tätbebyggd miljö kunde enligt kam- marrätten inte påverka tillämpningen av 8 kap. 7 § alkohollagen.
Den 11 mars 2021 hade 111 tillverkare av alkoholdrycker tillstånd för provsmakning. 14 avsåg spritdrycker, 13 vin, 9 andra jästa drycker och övriga 75 öl. De tillverkare som erbjuder provsmakning inom ramen för ett stadigvarande serveringstillstånd är inte inkluderade i dessa siffror. I den branschundersökning som LRF genomförde 2020 och som refereras i bilaga 3, uppger cirka 75 procent av de svarande ölbryggerierna att de erbjuder dryckesprovningar. Upp- gifter till utredningen från Kommunala alkoholhandläggares före- ning (KAF) gör dock gällande att kravet på egen råvaruproduktion tolkas olika i kommunerna även efter kammarrättens dom 2015.
Hur skulle då ett krav på egen råvaruproduktion för att få bedriva gårdsförsäljning slå i Sverige? Villkor likt de som gäller i Norge och Finland vid försäljning av gårdsvin från tillverkningsstället, dvs. att en viss minsta andel av råvarorna ska vara tillverkade på den egna gården, torde vara möjligt att uppfylla av många svenska tillverkare av frukt- och bärviner, cider och vin. Det är däremot sannolikt att
14Prop. 2009/10:125.
15Motion 2012/13:So455 av Johan Hultberg och Jan R Andersson (M).
16Kammarrätten i Stockholms dom den 24 februari 2015 i mål nr
140
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
ett sådant villkor skulle exkludera de allra flesta bryggerierna och destillerierna. Uppgifter till utredningen gör exempelvis gällande att endast ett (1) svenskt bryggeri odlar egna råvaror utöver jästen. Ett sådant villkor skulle även, enligt uppgifter till utredningen, exklu- dera åtminstone de allra flesta destillerierna. Det har framförts in- vändningar mot den typen av villkor också från vissa råvaruproduce- rande tillverkare av alkoholdrycker, som menar att de trots den egna produktionen kan vara beroende av inköpta råvaror exempelvis un- der år med dåliga skördar.
Ett alternativ till krav på egen råvaruproduktion skulle kunna vara att ange att en viss andel av de för dryckens karaktär väsentliga råva- rorna ska vara lokalt producerade, exempelvis inom ett avstånd om 10 mil från tillverkningsstället.
Utredningen gör avseende frågan om egen eller lokal tillverkning av råvara följande bedömning. Såsom kravet på egen råvaruprodukt- ion i reglerna om provsmakning hittills har tolkats av domstolar, ut- gör det inte ett särskilt starkt begränsande villkor. I praktiken fram- ställer exempelvis de allra flesta svenska bryggerier jästen som an- vänds i tillverkningen av ölet, vilket har ansetts tillräckligt för att få erbjuda provsmakning. Ett mer styrande och avgränsande villkor än det som gäller för provsmakning skulle vara att som i Norge och Finland ange att en viss minsta andel av råvarorna ska vara produce- rade på gården. Det går dock att konstatera ett sådant krav skulle vara mycket exkluderande särskilt inom andra kategorier av alkohol- drycker än vin och cider. För dryckestillverkning med spannmål som huvudsaklig råvarukälla, dvs. främst öl och spritdrycker, skulle det vara mycket svårt att uppfylla ett sådant krav. Spannmålsproduk- tionen är en produktionsinriktning som i primärproduktionsled är mycket storleksrationaliserad såväl i Sverige som globalt, och hela dess värdekedja är inriktad på storskalighet. Få, om ens någon, dryckesproducent i Sverige förmår i dag att bedriva en dryckestill- verkning som inkluderar egen spannmålsproduktion. Detsamma gäller produktionen av malt, vilken också har utvecklats mot stor- leksrationalisering. Det finns endast ett fåtal små mälterier i Sverige.
Ett krav om egen råvaruproduktion skulle styra gårdsförsäljning till verksamheter på landsbygden, vilket kan anses tydligare svarar mot hur begreppet gårdsförsäljning i allmänhet uppfattas. Att enbart tillåta gårdsförsäljning på landsbygden skulle också begränsa till- gängligheten vilket kan ha betydelse ur ett folkhälsopolitiskt per-
141
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
spektiv. Frågan som utredningen har att ta ställning till är dock om ett sådant avgränsande villkor bedöms vara nödvändigt. Som utred- ningen har angett inledningsvis i detta kapitel (avsnitt 10.1), bör det övergripande syftet med gårdsförsäljning i Sverige vara att stärka besöksnäringen, och dryckesproduktionen som en del i den, inom ramen för en restriktiv alkoholpolitik. Även om stärkt besöksnäring ofta lyfts fram som ett medel för att utveckla landsbygden, är besöksnäringen givetvis viktig även för mer tätbebyggda delar av Sverige.
Skulle då den tillgänglighetsbegränsning som ett krav om egen råvaruproduktion innebär, vara nödvändig ur ett folkhälsoperspek- tiv? Den folkhälsoanalys som utredningen har uppdragit åt Sweco att utföra visar att gårdsförsäljning även utan ett krav om egen råva- ruproduktion kommer att vara mycket begränsad. Med de föreslagna villkoren som styr bl.a. försäljningstider, priser och tillåtna kvantite- ter, samt med krav på att försäljning endast får ske i anslutning till ett studiebesök eller föreläsning mot betalning, uppskattar Sweco att gårdsförsäljning kommer att uppgå till 0,34 procent av den totala an- skaffningen av alkohol 2025 (se bilaga 4). Med ett antagande om att 30 procent av gårdsförsäljningen kommer att ersätta köp som annars skulle göras på exempelvis Systembolaget eller restaurang, vilket Sweco har bedömt vara rimligt, skulle de alkoholrelaterade skadorna och dödsfallen därmed öka med 0,22 procent efter samma tid. Med en sådan s.k. substitutionsgrad om enbart 15 procent beräknas ska- dorna och dödsfallen öka med 0,27 procent. Varje ökning av alko- holrelaterade skador är naturligtvis negativ. Den ökning av skador och dödsfall som Sweco har räknat fram som följd av gårdsförsälj- ning får dock betraktas som ytterst begränsad. Även med den högsta skattade ökningen av dödsfall enligt Swecos analys, som utgår från 0 procent substitutionsgrad och metodiken från Stockwell (2017), är ökningen mindre än en tiondel av standardavvikelsen för antalet dödsfall mellan
17Socialstyrelsens dödsfallsindex. Detta index är dessutom lågt i jämförelse med skattningarna Sweco får fram med hjälp av metodiken från Stockwell (2017), vilket används ovan. Detta överdriver ytterligare effekten på alkoholrelaterade dödsfall. Jämför vi i stället de värden som Sweco får fram utifrån Socialstyrelsens metodik handlar det om 6,58 dödsfall (0 procent sub- stitutionseffekt) relaterat till standardavvikelsen om 96,43, vilket blir ungefär en femtondel. Enligt Socialstyrelsens dödsfallsindex har det i genomsnitt dött 2000 personer årligen mellan
142
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
svårligen gå att urskilja från den årliga variationen, och bör därmed anses sakna en märkbar effekt på antalet dödsfall till följd av alkohol.
Gårdsförsäljningens omfattning kommer också vara mycket be- gränsad i förhållande till Systembolagets försäljning. Räknat i ren alkohol skulle de volymer som enligt Sweco kommer att säljas genom gårdsförsäljning 2025, att motsvara 0,5 procent av System- bolagets försäljning 2019.18 Även i förhållande till den svenska pro- duktionen av alkoholdrycker kommer det vara mycket begränsade volymer som säljs via gårdsförsäljning. Inom respektive dryckes- kategori skulle gårdsförsäljningen motsvara 1 procent av den svenska tillverkningen av starköl, 0,06 procent av sprittillverkningen samt 1,3 procent av tillverkning av vin och andra jästa drycker.
Finns då några andra folkhälsopolitiska skäl som talar för ett be- hov av att ställa krav som knyter gårdsförsäljning till landsbygden? Sweco har i sin analys av folkhälsoeffekterna påpekat att gårdsför- säljning i tätort skulle öka den fysiska tillgängligheten på ett annat sätt än om den enbart var tillåten på landsbygden. Utöver att flera tillverkare i så fall ges möjlighet att bedriva gårdsförsäljning, innebär gårdsförsäljning i städer en ökad fysisk närhet till en större del av befolkningen. Trots kraven om att genomgå ett studiebesök eller en föreläsning i samband med köpet, är det inte osannolikt att tröskeln för att besöka en tillverkningsplats kan vara lägre i städer än på lands- bygden. Detta har dock tagits i beaktande vid beräkningen av siff- rorna ovan. Det kan vidare konstateras att tillgängligheten till alko- holdrycker redan i dag är hög i städerna. Att köpa alkoholdrycker genom gårdsförsäljning kommer att vara både dyrare och svårare än att köpa motsvarande drycker på Systembolaget. Det ökade intresse för alkoholhaltiga drycker som gårdsförsäljning eventuellt kan bidra till, behöver inte heller nödvändigtvis leda till ökad konsumtion. Kopplingen till tillverkningsplatsen och besöksarrangemanget torde stimulera intresset för råvaror, miljö, tillverkningsmetodik, smaker- na, kombinationen med mat, lokala hantverket och kvaliteten i själva drycken snarare än stora kvantiteter och hög alkoholhalt. Samman- taget ser inte utredningen att det ur ett folkhälsoperspektiv finns något behov av att begränsa gårdsförsäljning till att bara vara tillåten om råvaran är egen- eller lokalt producerad.
18Gårdsförsäljning av vin skulle enligt dessa beräkningar uppgå till 0,2 procent av System- bolagets försäljning av motsvarande kategori, spritdryck till 0,3 procent, starköl till 1 procent samt cider och andra jästa drycker till 3,9 procent.
143
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
10.4.2Lokalisering på landsbygd
Begreppet gårdsförsäljning för tankarna till en verksamhet på lands- bygden. Att knyta gårdsförsäljning till landsbygden skulle innebära en tillgänglighetsbegränsning i jämförelse med att tillåta gårdsför- säljning även i större tätorter. Samtidigt kan konstateras att en sådan begränsning skulle minska de näringsmässiga vinsterna med gårds- försäljning och innebära att en relativt stor andel tillverkare av fram- för allt öl, cider och spritdrycker exkluderas. Det skulle också inne- bära en konkurrenssnedvridning som kan ifrågasättas, om det inte finns starkt vägande skäl som talar för en sådan begränsning. Det är inte heller osannolikt, även utan ett landsbygdskrav, att intresset för och vinsterna med gårdsförsäljning kommer att vara som störst på landsbygden eftersom tillverkarna där inte har samma möjligheter att saluföra sina produkter på Systembolag genom
Det viktigaste skälet för att begränsa gårdsförsäljningen till lands- bygd skulle enligt utredningen vara folkhälsopolitiskt. Därigenom skulle gårdsförsäljning ännu tydligare ges karaktären av ett i förväg planerat turistbesök. Risken för spontana inköp av alkoholhaltiga drycker, vilken redan innan torde vara mycket begränsad med tanke på kravet om att försäljningen ska ske i samband med ett betalt upp- levelsearrangemang, torde därmed minska ytterligare. Å andra sidan kan anföras att tillgängligheten till alkohol i städer redan i dag är hög och att påverkan på tillgängligheten därmed bör vara lägre i städer än på landsbygden (se avsnitt 10.4.1).
Vad som utgör landsbygd är inte självklart. Jordbruksverket har sedan 2015 en landsbygdsdefinition som delar in kommunerna i sex olika kategorier, från mycket glesa landsbygdskommuner i den ena änden till storstadskommuner i den andra. Indelningen i de sex kate- gorierna baseras på Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analysers rapport Bättre statistik för en bättre regional- och landsbygdspolitik, 2014:04, och görs på basis av befolkningstäthet, befolkningsstorlek och befolkningens närhet till större befolknings- koncentrationer. Denna definition utgår alltså från kommunnivån. Av den anledningen får den anses sämre lämpad för att fastställa om en specifik verksamhet inom en kommun är lokaliserad på landsbyg-
19För att komma i fråga för inköp som
144
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
den. Ett annat sätt att definiera landsbygd är att utgå från Statistiska Centralbyråns (SCB:s) befolkningsstatistik. SCB har inte någon egen definition av landsbygd. Däremot tar SCB kontinuerligt fram uppgifter för så kallade statistiska tätorter. SCB har inget särskilt uppdrag om att ta fram sådan statistik men har gjort så sedan 1960- talet. Den senaste mätningen gjordes 2018 och innan det år 2015. Vad som avses med tätort i SCB:s statistik beskrivs i myndighetens meddelande för Statistiska tätorter 2018.20 Normalt gäller att en tät- ort har minst 200 invånare och att varje hus är högst 200 meter från ett annat hus inom tätorten. Utifrån uppgifter från bl.a. registret över totalbefolkningen, Lantmäteriets adressregister och fastighets- karta samt företagsregistret, publicerar SCB detaljerade kartor över tätortsgränserna och förteckningar som visar bl.a. befolknings- antalet i respektive tätort.
Den tätortsindelning som SCB använder sig av är en del av SCB:s statistik om markanvändning och är framtagen för just statistik- ändamål. Det förekommer dock att tätortsindelningen ligger till grund för normgivning där behov finns att definiera vad som utgör landsbygd. Ett exempel på sådan normgivning är Jordbruksverkets föreskrifter inom ramen för EU:s landsbygdsprogram där myndig- heten har föreskrivit en definition som styr vilka verksamheter som är stödberättigade i programmet. Något förenklat definieras lands- bygd i föreskrifterna som områden utanför tätorter med mer än
3000 invånare enligt SCB:s befolkningsstatistik.21 Det betyder alltså att verksamheter som är lokaliserade utanför tätorter utgör lands- bygd, men också verksamheter som är lokaliserade i tätorter med högst 3 000 invånare.
Som anförts ovan leder begreppet gårdsförsäljning tankarna kanske främst till verksamheter som är belägna i landsbygdsmiljö. Som påtalats är det inte heller osannolikt att intresset för och vinsterna med gårdsförsäljning skulle vara som störst på landsbygden. Dock kan konstateras att begreppet gård inte har getts en sådan snäv bety- delse i alkohollagen i dag. Reglerna om provsmakning i 8 kap. 7 § första stycket har, trots att begreppet gård används, ansetts innefatta produktionsställen även i stadsmiljö (se avsnitt 10.4.1). Regeringen har inte heller i direktiven till denna utredning angett att gårds-
20MI 38 SM 1901.
212 kap. 2 § Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2016:19) om företagsstöd, projektstöd och miljöinvesteringar samt stöd för lokalt ledd utveckling.
145
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
försäljning enbart bör avse verksamheter i landsbygd. Under rub- riken Näringspolitiska utgångspunkter anges att argumenten för att tillåta gårdsförsäljning främst rör förväntade vinster på landsbygden. I direktiven hänvisas också till januariavtalet, dvs. avtalet mellan regeringen, Centerpartiet och Liberalerna, där Gårdsförsäljningsut- redningen behandlas under rubriken Gör det möjligt att leva och bo på landsbygden. Å andra sidan finns i direktiven även en hänvisning till den svenska livsmedelsstrategin och det övergripande målet om en konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelspro- duktionen ökar, samtidigt som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar ut- veckling i hela landet. Utredningen bedömer under alla omständig- heter att själva utredningsuppdraget i det avseendet är tydligt, eftersom direktiven uttryckligen anger att utredningen ska bedöma om det är
Utredningen har i avsnittet om egen eller lokal produktion av rå- vara (10.4.1), påpekat att det syfte som utredningen anser bör vara utgångspunkten för gårdsförsäljning, dvs. att stärka besöksnäringen, går att applicera på verksamheter på landsbygd såväl som i tätorter. Som också angetts i det avsnittet finns enligt utredningens bedöm- ning inte heller folkhälsomässiga skäl för att begränsa gårdsförsäljning till landsbygd. Även utan ett landsbygdskrav kommer gårdsförsälj- ningen att innebära mycket begränsade mängder. Mot den bakgrunden ser inte utredningen behov av att endast tillåta gårdsförsäljning där tillverkningen är lokaliserad på landsbygd. Något sådant krav före- slås därför inte gälla.
Utredningen kan också konstatera att ett landsbygdskrav skulle medföra gränsdragningar som i det enskilda fallet kan anses vara svåra att motivera. Detta gäller sannolikt oavsett vilken definition av landsbygd som används. Vissa tillverkare skulle omfattas och vissa andra inte, utan att det i varje enskilt fall finns uppenbara skäl för särbehandlingen. Det eventuella rättfärdigandet av ett sådant krav skulle i stället vara tydligt först på aggregerad nivå. Oavsett indel- ningsmodell, kommer dessutom tolkningssvårigheter i enskilda fall
146
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
sannolikt att uppstå. Den tätortsindelning som SCB använder sig av är en del av SCB:s statistik om markanvändning och är framtagen för just statistikändamål. De relativt komplicerade definitioner och för- klaringar som beskrivs i statistikrapporterna är inte framtagna för regleringsändamål även om det, som tidigare nämnts, förekommer att de statistiska tätorterna hänvisas till i myndighetsföreskrifter. Tät- ortsindelningen kan också variera över tid vilket innebär att en tillver- kare som har haft tillstånd att bedriva gårdsförsäljning skulle riskera att plötsligt hamna på fel sida gränsen och då tvingas avbryta verk- samheten. Om lagstiftaren, till skillnad från utredningen, bedömer att det är nödvändigt att styra gårdsförsäljning mot landsbygd, förordar utredningen därför att det i stället för ett landsbygdskrav införs krav kopplade till själva produktionen. Ett sådant krav som i praktiken styr mot landsbygd men som producenten på ett annat sätt själv kan påverka, kan exempelvis handla om att en viss andel av råvarorna ska vara producerade på den egna gården (jfr avsnitt 10.4.1 och den alternativa modellen för gårdsförsäljning i avsnitt 10.4.3).
10.4.3Alternativ modell för gårdsförsäljning
Bedömning: Det är möjligt att införa en mer begränsad modell för gårdsförsäljning som bara inkluderar småskalig, oberoende och hantverksmässig tillverkning av vin, öl och andra jästa drycker under förutsättning att huvuddelen av råvarorna som ger alkoholen dess karaktär har producerats på gården.
Gårdsförsäljning enligt denna modell bör vara tillåten för både den som tillverkar sådana alkoholhaltiga drycker som nämns i första stycket, och den som yrkesmässigt odlar druvor som används vid vintillverkning och som har godkänts som upplagshavare.
Utredningsdirektiven anger att om olika modeller för gårdsförsälj- ning bedöms vara möjliga att införa, ska utredaren redovisa de alter- nativa lösningar som identifieras samt beskriva för- och nackdelar med respektive alternativ. För det alternativ som utredaren bedömer är mest lämpligt att införa ska utredaren lämna nödvändiga författ- ningsförslag. Vidare anges att utredaren kan lämna författningsför- slag för ytterligare lösningar.
147
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
Utredningen förordar den modell som beskrivs i avsnitt 10.3. Ur ett
Denna modell skulle, som redan indikerats, inkludera betydligt färre tillverkare än utredningens huvudförslag. Modellen får anses anpassad främst för landsbygdslokaliserade tillverkare av vin och cider samt frukt- och bärviner. Modellen skulle exkludera samtliga destillerier och i princip alla ölbryggerier. Vidare skulle modellen ex- kludera tillverkare av bärviner om huvuddelen av råvaran är samlad på andra platser än vid de egna odlingarna. Det innebär följaktligen att de positiva effekterna för näringslivet, landsbygden, småföreta- gare och sysselsättning blir kraftigt begränsade utan att begränsning- arna i förhållande till huvudförslaget enligt utredningens bedömning är nödvändiga ur
148
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
Om en sådan begränsad modell skulle införas skulle den efter viss tid kunna utvärderas om det är lämpligt att bredda den i enlighet med den modell som utredningen förordar. Mot bakgrund av att sprit- drycker exkluderas, finns enligt utredningen inte skäl att reglera nå- gon högsta alkoholvolymgräns. Om en sådan gräns däremot skulle införas, bör den inte sättas lägre än 15 volymprocent. En lägre gräns än så skulle, givet att de andra villkoren införs, vara så exkluderande att det går att ifrågasätta om reformen över huvud taget är värd att genomföra.
För att ge ett brett beredningsunderlag i det fortsatta arbetet läm- nas i bilaga 2 ett alternativt författningsförslag. I det alternativa för- slaget till ändring i alkohollagen skiljer sig 5 a kap. 1 och 2 §§ från utredningens huvudförslag.
10.5Villkor som ska gälla vid gårdsförsäljning
10.5.1Prissättning
Förslag: Priset för alkoholdryckerna ska inte få sättas lägre än tillverkningskostnaden med ett skäligt påslag.
Priset för det studiebesök eller den föreläsning som ska erbju- das ska inte få sättas lägre än självkostnaden med ett skäligt påslag.
Att hålla prissättningen av alkoholhaltiga drycker på en hög nivå ge- nom beskattning brukar framhållas som en av de viktigaste och mest effektiva åtgärderna för att begränsa alkoholkonsumtionen. Vid gårdsförsäljning finns, till skillnad från försäljning via restaurang eller Systembolaget, inte någon mellanhand i försäljningsledet. I ut- redningsdirektiven konstateras att det därför finns en risk att priset på alkohol som säljs genom gårdsförsäljning blir lägre än för mot- svarande dryck på Systembolaget eller på restaurang, även med be- aktande av alkoholskatt och mervärdesskatt. Direktiven anger mot den bakgrunden att utredningen ska bedöma om de priser som er- bjuds konsumenter genom gårdsförsäljning ska följa någon prissätt- ningsmodell. Utöver de folkhälsorelaterade riskerna med lägre pri- ser, finns också ett konkurrensperspektiv att beakta i förhållande till importerade produkter som i princip bara får saluföras till svenska
149
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
konsumenter genom Systembolaget och restauranger. På Systembo- laget är producenternas möjlighet att ändra priset på sina produkter begränsade, vilket innebär att tillfälliga, konsumtionsdrivande pris- erbjudanden i praktiken blir kommersiellt ointressanta.22 Importörer som utredningen har haft kontakt med har därför framfört att en reglering av prissättningen vid gårdsförsäljning är nödvändig för att hantera risken för konkurrenssnedvridande effekter.
Det finns enligt utredningen skäl att utgå ifrån att de produkter som är aktuella att säljas genom gårdsförsäljning inte kommer att utgöra något lågprissegment. Inte minst de föreslagna småskalig- hets- och oberoendekraven (se avsnitt 10.3.3) torde borga för det. Gårdsförsäljning kommer enligt utredningens förslag dessutom vara tillåten endast från tillverknings- eller vinodlingsstället och om till- verkningen är hantverksmässig. Den absoluta merparten av de före- tag som bedriver tillverkning av alkoholdrycker i Sverige är mycket småskaliga. Som jämförelse kan konstateras att prisnivån i System- bolagets sortiment för lokalt och småskaligt
Det går inte att med säkerhet förutse hur priset på produkterna som säljs genom gårdsförsäljning kommer att förhålla sig till priset på samma eller motsvarande produkter på Systembolaget. Det för- hållandet att det inte kommer att finnas några mellanhänder kan tala för lägre priser vid gårdsförsäljning. Uppgifter till utredningen om förhållandena i Finland indikerar också att priserna vid gårdsförsälj- ning av hantverksöl faktiskt är något lägre jämfört med priset på samma produkter vid monopolbolaget Alko. Å andra sidan har branschbe- dömare påpekat för utredningen att priserna vid exempelvis vin- gårdar internationellt sett i regel är högre än priserna vid köp av samma eller motsvarande produkter i handeln. Detta förklaras av att
22I Systembolagets fasta sortiment får producenten ändra priset två gånger per år, med sex månaders mellanrum. I beställningssortimentet kan priser ändras fyra gånger per år, en gång i kvartalet.
150
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
konsumenterna helt enkelt är villiga att betala ett högre pris vid besök på tillverkningsplatsen, samt att omkostnaderna vid egen för- säljning är relativt sett högre. Vidare kommer besökarna vid gårds- försäljning även att behöva betala en kostnad för upplevelsetjänsten, vilket ökar priset vid gårdsförsäljning.
I alkohollagen finns även vissa allmänna bestämmelser som på- verkar prissättningen av alkoholhaltiga drycker som kommer gälla vid gårdsförsäljning. Exempelvis finns det s.k. gåvoförbudet i 7 kap. 2 §. Bestämmelsen innebär ett förbud för tillverkare, försäljare och förmedlare av alkoholdrycker att i sin rörelse ge bort alkoholdryck till sina kunder (annat än som varuprov och då endast till andra till- ståndshavare enligt alkohollagen). Det är inte heller tillåtet att skänka bort eller bjuda på alkoholdrycker som säljargument för andra varor. Man får inte heller ge bort eller bjuda på alkoholdrycker för reklam- ändamål, för att skapa goodwill eller för att på annat sätt främja försäljningen.23 Vidare ska enligt 4 kap. 8 § särskild måttfullhet iakt- tas vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker. Kravet innebär enligt Konsumentverkets allmänna råd bl.a. att mängdrabatter, kupongerbjudanden eller liknande erbjudanden samt kombinations- erbjudanden (t.ex. ”två till priset av en”, ”på köpet” eller liknande) som huvudregel är förbjudna.24
I delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98) anfördes att det inte bör få förekomma att man vid gårdsförsäljning exempelvis använder sig av lockpriser för att få besökarna att köpa alkohol- dryckerna eller mer av varorna än vad de annars hade tänkt sig. Den utredningen föreslog därför att priset vid gårdsförsäljning inte skulle få sättas lägre än tillverkningskostnaden plus gällande skatter eller inköpspriset med ett skäligt påslag. Detta liknar den prisreglering som gäller enligt alkohollagen vid servering av alkoholdrycker.25 Ett skäligt tillägg vid servering har ansetts vara minst 25 procent på in- köpspriset.26
Det är, som anförts ovan, inte troligt att gårdsförsäljning kom- mer att utgöra någon försäljningskanal för lågprisprodukter. Kravet på att försäljningen ska ske i samband med ett betalt upplevelsear-
23Prop. 1994/95:89 s. 90.
24Avsnitt 6.3 i Konsumentverkets allmänna råd (KOVFS 2016:1) om marknadsföring av alkoholdryck till konsumenter.
258 kap. 21 § alkohollagen.
26Jfr Folkhälsomyndighetens (dåvarande Statens Folkhälsoinstituts) numera upphävda Hand- bok Alkohollagen.
151
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
rangemang innebär vidare att gårdsförsäljning knappast kommer att kunna konkurrera prismässigt med Systembolagets försäljning. Ut- redningen bedömer trots det att det finns alkoholpolitiska skäl att i viss mån reglera prissättningen. I likhet med vad som gäller för ser- vering bör det därför regleras vilket lägsta pris som får tas ut för alkoholdrycker vid gårdsförsäljning. En sådan reglering bör innebära att priset vid gårdsförsäljning inte får sättas lägre än tillverknings- kostnaden med ett skäligt tillägg. I begreppet skäligt tillägg bör in- kluderas skatt samt kostnader för hantering och försäljning inklusive lokaler, löner m.m.27
Utredningen har övervägt om det därutöver finns skäl att ange att drycker som också säljs på Systembolaget inte ska få ha ett lägre pris vid gårdsförsäljning än det som gäller på bolaget. Genom en så- dan reglering skulle det inte vara möjligt för en tillverkare att ”kon- kurrera” med lägre produktpriser genom gårdsförsäljning. En sådan reglering bedöms dock vara konkurrensrättsligt problematisk.28 Övriga krav som föreslås omgärda gårdsförsäljning talar enligt ut- redningen också emot att gårdsförsäljning kommer att kunna pris- mässigt konkurrera med Systembolagets försäljning.
Utredningen föreslår att gårdsförsäljning enbart ska få ske i sam- band med ett studiebesök eller en föreläsning med anknytning till den aktuella alkoholdrycken och erbjudas allmänheten mot betal- ning (avsnitt 10.2). I dag erbjuds sådana arrangemang av merparten av tillverkarna i Sverige, ofta kombinerat med dryckesprovningar. Priset varierar beroende på tjänstens innehåll. I en undersökning som LRF låtit göra i augusti 2021 och som refereras till i Swecos branschanalys (se bilaga 3), angav de svarande dryckesproducen- terna att de i genomsnitt skulle ta cirka 192 kronor för en visning, 655 kronor för en föreläsning och 477 kronor för en provning. Det förekommer dock vingårdar som tar emot förbokade grupper på 30– 50 personer, och priserna tas då ofta ut per grupp. Priset per person är i sådana fall lägre men genererar ändå tillräcklig vinst för att mo- tivera verksamheten.
Kravet på att gårdsförsäljning endast ska få bedrivas i samband med ett besöksarrangemang i form av ett studiebesök eller en före- läsning med anknytning till den aktuella drycken utgör enligt utred-
27Jfr prop. 1994/95:89 s. 98.
28Jfr mål
152
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
ningen en avgörande begränsning för att regleringen ska överens- stämma med
10.5.2Försäljningstider
Förslag: Kommunen ska besluta under vilka tider gårdsförsälj- ning får bedrivas. Gårdsförsäljning ska dock inte få bedrivas tidi- gare än klockan 10.00 och inte pågå längre än till klockan 20.00. Vid bestämmande av tiden för gårdsförsäljning ska särskilt beak- tas sociala och hälsomässiga skyddshänsyn.
Systembolaget får i dag ha öppet som längst till klockan 20.00 på vardagar och klockan 15.00 på lördagar. Inom dessa ramar beslutar Systembolaget om vilka öppettider som ska gälla för varje butik. Om gårdsförsäljning skulle tillåtas att bedrivas på motsvarande villkor som Systembolagets försäljning, skulle det finnas skäl att överväga samma tidsramar för gårdsförsäljning.29 Det är emellertid inte någon sedvanlig detaljhandel som utredningen föreslår. Utredningens för- slag innebär framför allt att gårdsförsäljning enbart ska vara tillåten i samband med ett studiebesök eller en föreläsning med anknytning till den aktuella alkoholdrycken på tillverknings- eller vinodlings- stället. Det innebär enligt utredningen att tiderna för när gårdsför- säljning ska vara tillåtet, behöver vara anpassade till när sådana be-
29Jfr exempelvis resonemang i SOU 2014:58, som behandlar frågan om privat införsel av alko- holdrycker, om att samma tider som gäller vid Systembolagets detaljhandel bör gälla vid yrkes- mässig hemleverans av alkoholdrycker som har förts in genom privatinförsel (s. 98).
153
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
söksarrangemang är efterfrågade och äger rum. Frågan om försälj- ningstider har dock även folkhälsopolitisk betydelse eftersom ökad tillgång till alkoholdrycker kan leda till ökad alkoholkonsumtion och därmed ökade skadeverkningar. Frågan har också betydelse för möjligheten att bedriva tillsyn över att villkoren för gårdsförsäljning efterlevs.
I delbetänkandet Gårdsförsäljning (SOU 2010:98) föreslogs att det inte skulle införas någon begränsning av tiderna för gårdsförsälj- ning i lag. I stället föreslogs att respektive kommun – i likhet med vad som gäller för serveringstillstånd – skulle få reglera öppettiderna. Den utredningen påpekade också att inget bör hindra att öppetti- derna varierar mellan olika gårdsförsäljare med hänsyn till vilken eller vilka upplevelsetjänster som erbjuds. Folkhälsomyndigheten påpekade i sitt remissvar med anledning av delbetänkandet, att för- slaget skulle öppna för detaljhandel på utvidgade tider i förhållande till vad som är möjligt hos Systembolaget, samt att öppettiderna kan komma att variera över landet eftersom utredningen inte föreslår att någon normaltid anges i alkohollagen såsom gäller för serveringstider.
I alkohollagen anges att servering av alkoholdrycker inte får påbörjas tidigare än klockan 11.00 och inte pågå längre än till klockan 01.00, om inte kommunen beslutar annat. Kommunen ska vid bestämmande av serveringstid beakta om serveringsställets belägenhet eller andra skäl befaras medföra olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors säkerhet.30 Samma regler gäller för prov- smakning.
I likhet med vad som gäller för servering och provsmakning be- dömer utredningen att tillståndsmyndigheten får bestämma under vilka tider som gårdsförsäljning ska få bedrivas. Det får anses rimligt att den myndighet som anförtrotts uppgiften att ansvara för hante- ringen av gårdsförsäljningstillstånd, också betros med uppgiften att utifrån lokala förhållanden och variationer besluta om försäljnings- tider. Gårdsförsäljning skiljer sig dock från servering av alkohol- drycker där dryckerna måste intas på försäljningsstället under över- vakning från personal. Utredningen bedömer att det är rimligt att regleringen är betydligt mer restriktiv när det gäller försäljningstider vid gårdsförsäljning jämfört med den reglering som styr serverings- tider. Utredningens bild är vidare att dryckesproducenternas besöks- arrangemang i allmänhet inte erbjuds tidigare än klockan 10.00 eller
308 kap. 17 och 19 §§ alkohollagen.
154
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
senare än klockan 20.00. Det finns enligt utredningens bedömning alkoholpolitiska skäl att ange att dessa tidsramar ska utgöra de yttre gränserna vid gårdsförsäljning. Liksom avseende serveringstider, bör myndigheten vid bestämmande av tiden för gårdsförsäljning särskilt beakta sociala och hälsomässiga skyddshänsyn. Såsom anges i för- arbetena gällande serveringstider, betyder detta att sociala och hälso- mässiga hänsyn ska ha företräde framför affärsmässiga eller konkur- rensmässiga hänsyn. Enbart den omständighet att en konkurrerande gårdsförsäljare redan beviljats en viss försäljningstid kan inte moti- vera bifall till en ansökan av ifrågavarande slag. Tillståndsmyndig- heten måste i varje enskilt fall bedöma riskerna för olägenheter i samband med fastställandet av försäljningstiden.31
10.5.3Allmänna bestämmelser om bl.a. försäljning och straffansvar
Bedömning: Om gårdsförsäljning av alkoholdrycker införs blir de allmänna bestämmelserna i alkohollagen om bl.a. försäljning (3 kap.), straffansvar (11 kap.), förverkande (12 kap.) och överkla- gande (10 kap.) tillämpliga även på denna försäljningsform.
Enligt 3 kap. 7 § alkohollagen får alkoholdrycker inte säljas eller an- nars lämnas ut till den som inte har fyllt 20 år. Beträffande folköl gäller motsvarande den som inte har fyllt 18 år. Enligt 3 kap. 8 § får alkoholdrycker inte lämnas ut till den som är märkbart påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel. Alkoholdrycker får inte heller lämnas ut, om det finns särskild anledning att anta att varan är avsedd att olovligen tillhandahållas någon. Den som lämnar ut alkohol- drycker ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått den före- skrivna åldern. Enligt 3 kap. 9 § är det förbjudet att som ombud eller på därmed jämförbart sätt skaffa alkoholdrycker till den som enligt samma kapitel 7 § eller 8 § inte har rätt att få en vara utlämnad till sig. Alkoholdrycker får inte heller lämnas som gåva eller lån till, eller bjudas, den som inte har fyllt 20 år. I fråga om folköl gäller dock motsvarande den som inte har fyllt 18 år.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anskaffar, överlämnar eller bjuder på alkoholdrycker i strid med 3 kap. 9 § döms för olov-
31Jfr prop. 1994/95:89 s. 97 och 98.
155
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
ligt anskaffande av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år (11 kap. 7 §). Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer eller lämnar ut alko- holdrycker i strid med 3 kap. 7 § eller 8 § till någon som inte har uppnått föreskriven ålder eller som är märkbart påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel, döms för olovlig dryckeshantering till böter eller fängelse i högst sex månader (11 kap. 8 §). Om brotten är att anse som ringa ska inte dömas till ansvar (se 11 kap. 9 §). I 12 kap. alkohollagen finns bestämmelser om förverkande. Av 12 kap. 1 § framgår t.ex. att alkoholdrycker som har varit föremål för brott samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade. Samtliga dessa regler kommer att vara gällande även vid gårdsförsäljning.
För olovlig försäljning döms enligt 11 kap. 3 § 1 den som säljer sprit, alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat utan till- stånd eller annars i strid med denna lag. Det innebär att den som i dag till konsumenter exempelvis säljer andra egentillverkade alkohol- drycker än folköl från tillverkningsstället, gör sig skyldig till olovlig försäljning av alkoholdrycker. Om möjligheten till gårdsförsäljning införs, kommer givetvis sådan försäljning som sker inom ramen för de nya reglerna inte vara kriminaliserad eftersom den inte sker utan tillstånd. Det kriminaliserade området snävas därmed in i det avseen- det.
Om gårdsförsäljningstillstånd införs, kommer straffbestämmel- sen i 11 kap. 3 § 1, i fråga om försäljning av alkoholdrycker från till- verkningsstället, i första hand ta sikte på situationer där sådan för- säljning sker utan tillstånd. Bestämmelsen torde dock i vissa fall också kunna aktualiseras om föreskrifter har överträtts i samband med gårdsförsäljningen, exempelvis åsidosättanden i fråga om före- skrivna kvantitativa begränsningar (se avsnitt 10.2.2) eller krav på att försäljning bara får ske i samband med ett studiebesök eller en före- läsning med anknytning till den aktuella drycken (se avsnitt 10.2.1). Sådan verksamhet kan alltså liksom i dag föranleda straffansvar om uppsåt eller oaktsamhet föreligger. Genom de föreslagna författnings- bestämmelserna, jämte de förtydliganden som anges i övervägandena och författningskommentaren, i kombination med att verksamheten kommer att vara föremål för en kommunal förhandsprövning, bedö- mer inte utredningen att det finns några hinder ur rättssäkerhets- synpunkt mot att i allmänhet tillämpa straffbestämmelsen i sådana situationer. Ovan har vidare redogjorts för straffbestämmelser som
156
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
exempelvis kommer att gälla vid gårdsförsäljning till minderårig eller berusad. Vid misskötsel inom ramen för ett gårdsförsäljningstillstånd kommer också de administrativa sanktioner om exempelvis återkal- lelse av tillstånd, som beskrivs i avsnitt 10.7.3, att vara tillgängliga. Eftersom en återkallelse av ett tillstånd inte är att se som en form av bestraffning utan som en administrativ åtgärd med sociala motiv,32 är det inte uteslutet att en sådan åtgärd kan vidtas vid samma förse- else som redan har föranlett straffansvar.
Redovisningen i det föregående ger vid handen att några änd- ringar i alkohollagens bestämmelser om ansvar, kriminalisering och förverkande inte behöver göras vid ett införande av regler om gårds- försäljning. Regler om överklagande finns i 10 kap. 1 § alkohollagen. Enligt denna paragraf får Folkhälsomyndighetens och kommunens beslut enligt lagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Samma ordning bör gälla för beslut som rör gårdsförsäljning. Någon ändring av reglerna om överklagande i alkohollagen behövs därför inte.
10.6Provsmakning
Förslag: Den som har tillstånd till gårdsförsäljning ska också få erbjuda provsmakning i anslutning till försäljning av sådana alko- holdrycker som tillståndet avser.
Genom 8 kap. 7 § alkohollagen är det möjligt för tillverkare att under vissa förutsättningar erbjuda provsmakning av egentillverkade alkoholdrycker vid tillverkningsstället. Två olika möjligheter ges i det avseendet. För den som har en serveringsrörelse med serverings- tillstånd är det tillåtet att erbjuda provsmakning efter anmälan till kommunen. Den som inte har serveringstillstånd kan i stället ansöka om ett särskilt provsmakningstillstånd. Det kommer inte per auto- matik att vara möjligt för den som erbjuder gårdsförsäljning att även erbjuda provsmakning. För provsmakning krävs nämligen att alko- holdryckerna är producerade av åtminstone delvis egna råvaror, vil- ket sannolikt kommer att utesluta vissa gårdsförsäljare eftersom något motsvarande krav inte föreslås gälla vid gårdsförsäljning. Det förefaller dock inte lämpligt eller nödvändigt att kräva att en tillver-
32Jfr Högsta förvaltningsdomstolens dom (HFD 2011:44) från den 22 juni 2011 i mål
157
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
kare som har fått tillstånd till gårdsförsäljning ska behöva ansöka om ytterligare tillstånd för att kunna erbjuda provsmakning. Bestäm- melserna om provsmakning bör därför kompletteras så att den som har tillstånd till gårdsförsäljning också har rätt att erbjuda provsmak- ning av de drycker som tillståndet till gårdsförsäljning avser. Dock behöver beaktas att särskilda regler om exempelvis tider gäller vid provsmakning.
10.7Tillstånds- och tillsynsmyndighet
10.7.1Krav på tillstånd
Förslag: Det ska krävas särskilt tillstånd, gårdsförsäljningstill- stånd, för att få bedriva gårdsförsäljning. En ansökan om gårds- försäljningstillstånd ska göras skriftligen.
Regeringen ska få meddela föreskrifter om den tid inom vilken kommunen ska fatta beslut om gårdsförsäljningstillstånd.
Utredningen föreslår att gårdsförsäljning ska få bedrivas av tillver- kare av alkoholhaltiga drycker samt vinodlare som är godkända upp- lagshavare. Skatteverket prövar ansökan om godkännande som upp- lagshavare enligt LAS. I den prövningen är det sökandens lämplighet som är avgörande och systemet ska säkerställa en korrekt beskatt- ning. Om möjligheten införs för tillverkare och vinodlare att bedriva gårdsförsäljning, uppstår frågan om det ska räcka med att dessa är godkända som upplagshavare enligt LAS eller om det därutöver ska krävas ett särskilt tillstånd för gårdsförsäljning.
Enkelheten talar för att man om möjligt bör undvika dubbla till- stånd. Utredningens förslag innebär dock att det inte är alla tillverkare som får bedriva gårdsförsäljning. Endast småskaliga och oberoende tillverkare som uppfyller kraven om hantverksmässig tillverkning kommer att ha möjlighet att bedriva gårdsförsäljning. Vidare innebär utredningens förslag att det ställs särskilda krav på hur försäljningen ska anordnas. Det ska ske i samband med studiebesök eller en föreläsning med anknytning till alkoholdrycken som erbjuds allmän- heten mot betalning. Både verksamheten som helhet och den be- söksverksamhet som en tillverkare ska arrangera i anslutning till gårdsförsäljning kommer att behöva bedömas av tillståndsmyndig-
158
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
heten. Det faktum att någon är godkänd som upplagshavare betyder inte heller nödvändigtvis att upplagshavaren faktiskt bedriver till- verkning eller vinodling. Även den frågan behöver därför prövas av tillståndsmyndigheten. Det är således flera andra aspekter som ska beaktas än de som föranleds av skattekontrollen och frågan om att säkerställa en korrekt beskattning. Övervägande skäl talar därför för att införa ett krav på särskilt tillstånd för att få bedriva gårdsförsäljning.
Det bör vara ett krav att en ansökan om tillstånd görs skriftligt. I alkoholförordningen (2010:1636) anges inom vilken tid som ett beslut i ett ärende om serveringstillstånd ska fattas (5 §). Motsva- rande regler bör gälla vid ett ärende om gårdsförsäljningstillstånd. Ett bemyndigande för regeringen att utfärda sådana regler bör därför införas i alkohollagen.
10.7.2Tillstånds- och tillsynsmyndighet
Förslag: Den kommun där försäljningsstället är beläget ska pröva frågor om gårdsförsäljningstillstånd. Kommunen ska få ta ut en avgift för prövningen enligt de grunder som beslutas av kommun- fullmäktige.
Kommunen (och Polismyndigheten) ska utöva den primära tillsynen över gårdsförsäljningen. Kommunen ska få ta ut en av- gift för sin tillsyn.
En ansökan om gårdsförsäljningstillstånd ska inte kunna bi- fallas utan att Polismyndighetens yttrande har inhämtats. Polis- myndigheten ska i sitt yttrande redovisa samtliga omständigheter som ligger till grund för myndighetens bedömning i det enskilda fallet och särskilt yttra sig över sökandens allmänna lämplighet för verksamheten.
Det är kommunerna som prövar ansökningar om serveringstillstånd och tillstånd för provsmakning. Tillsynen enligt alkohollagen är i hu- vudsak delad mellan Folkhälsomyndigheten, länsstyrelserna och kom- munerna. Folkhälsomyndigheten har det övergripande ansvaret för tillsynen över att alkohollagens regler följs. Länsstyrelserna har till- syn inom länet och ska biträda kommunerna i deras tillsynsverk- samhet. Kommunerna har tillsammans med Polismyndigheten till- syn över servering av alkoholdrycker och detaljhandeln med folköl.
159
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
Därutöver har Skatteverket och Konsumentverket särskilda tillsyns- uppgifter i fråga om skattekontrollen och marknadsföring av alko- holdrycker.
Det är sannolikt att flertalet av dem som kommer att ansöka om gårdsförsäljningstillstånd, redan har tillstånd för servering eller prov- smakning. Som utgångspunkt förefaller det därför lämpligt ur sam- ordningssynpunkt, såväl för det allmänna som för den enskilde, att det är kommunerna som även prövar ansökningar om gårdsförsälj- ningstillstånd. Både branschaktörer, kommunala tillsynshandläggare och representanter för länsstyrelser har dock uppmärksammat ut- redningen på de problem som finns i dag med olikartad tillämpning av alkohollagen. Flera tillverkare har exempelvis påtalat olikheter avseende hur bestämmelserna om provsmakning tillämpas i olika kommuner. Kommunala Alkoholhandläggares Förening (KAF) fram- för i en skrivelse till Socialdepartementet i december 2019, att det saknas tolkningsstöd för alkoholhandläggare vid tillämpningen av alkohollagen.33 Den handbok som gavs ut av Folkhälsomyndigheten för tillämpningen av den tidigare alkohollagen har inte ersatts med en ny efter att lagen ersattes av den nya alkohollagen 2010.34 KAF påtalar också att det inte heller finns någon nationellt samordnad grundutbildning för kommunala alkoholhandläggare.35 KAF:s upp- lever enligt skrivelsen att Folkhälsomyndigheten anser sig ha ett uppdrag som varken innefattar framtagande av riktlinjer för lagtill- lämpning, eller för basutbildning av alkoholhandläggare. Detta har, enligt skrivelsen, lett till en situation där rättssäkerheten riskeras vilket kan leda till olikartad tillämpning och dessutom skapa kon- fliktsituationer då exempelvis restaurangägare upplever sig orättvist behandlade vid jämförelse med t.ex. en grannkommun, där lagen till- lämpas på ett annat sätt.
Länsstyrelsen ansvarar för tillsyn av kommunernas arbete enligt alkohollagen.36 I en skrivelse till Socialdepartementet från Läns- styrelsen i Kronobergs Län i november 2020, uppmärksammas de-
33Skrivelse den 3 december 2019 med rubriken Angående kommunala alkoholhandläggares situation (S 2019/05055).
34Som framgår nedan pågår dock ett arbete inom Folkhälsomyndigheten med att ta fram en uppdaterad version av handboken.
35I sammanhanget noterar utredningen att regeringen i juni 2021 gav Folkhälsomyndigheten i uppdrag att ta fram en utbildning riktad mot kommunala alkoholhandläggare kopplad till det tolkningsstöd om serveringsbestämmelserna i alkohollagen som myndigheten för närvarande arbetar med (S 2021/05130).
369 kap. 1 § andra stycket alkohollagen.
160
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
partementet om fyra ärenden där Växjö kommun valt att inte följa Länsstyrelsens beslut.37 I skrivelsen anges att Länsstyrelsens enda möjlighet, när kommunerna väljer att meddela tillstånd i strid med lagen samt Länsstyrelsens råd och beslut, är att rikta kritik alterna- tivt allvarlig kritik mot kommunerna. Länsstyrelsen anger att den genom skrivelsen vill lyfta fram den problematik man ser i tillsyns- verksamhet enligt alkohollagen och väcka frågan om Länsstyrelsen bör tillföras fler verktyg i sin tillsynsroll. Som exempel på ett sådant verktyg nämns möjligheten att överpröva kommunernas beslut om serveringstillstånd och försäljningstillstånd för tobaksprodukter, på samma sätt som kan ske vid kommunala beslut om detaljplaner eller strandskydd.
I Riksrevisionens granskning från 2018 av bl.a. Folkhälsomyndig- hetens vägledande ansvar för alkoholtillsynen, påtalar revisionen att myndighetens vägledande uppdrag varken är tydligt beskrivet i alko- hollagen eller i myndighetens instruktion.38 Detta kan enligt Riks- revisionen leda till oklara förväntningar hos kommunerna och till gränsdragningsproblem gentemot länsstyrelserna. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att tydliggöra Folkhälsomyndig- hetens tillsynsvägledande uppdrag. Riksrevisionen rekommenderar även Folkhälsomyndigheten att säkerställa att det finns klargörande och användbara vägledningar i tillräcklig omfattning för den kom- munala tillsynen och att etablera en effektiv ordning för att besvara tillsynsrelaterade frågor på ett klargörande sätt inom rimlig tid. Regeringen har i en skrivelse i mars 2019, redovisat sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer.39 Reger- ingen instämmer i huvudsak i de iakttagelser och slutsatser som Riksrevisionen redovisat och anger att en fortsatt utveckling av till- synsvägledningen är viktig och nödvändig. Regeringen menar dock att det kan finnas flera sätt att åstadkomma tillräckligt och kvalitativt stöd genom nationell och regional tillsynsvägledning och att Riks- revisionens förslag därför behöver analyseras med berörda innan regeringen kan bedöma om det finns behov av och är motiverat att förtydliga ansvarsfördelningen på det vis som Riksrevisionen före- slår. Med anledning av Riksrevisionens rekommendationer till Folk-
37Skrivelse den 18 november 2020 med dnr
38Riksrevisionens granskningsrapport Bädda för bättre tillsyn – statens vägledning av kom- munal tillsyn (RiR 2018:31).
39Skr. 2018/19:89.
161
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
hälsomyndigheten, anger regeringen att dessa behöver diskuteras och följas upp inom ramen för dialog med myndigheten.
Det ingår inte i utredningens uppdrag att se över eller föreslå änd- ringar för den övergripande tillämpningen och tillsynen av alkohol- lagen. Utredningen kan dock konstatera att de problem som har rap- porterats i fråga om olikartad tillämpning av alkohollagen, inte lär underlättas om gårdsförsäljning införs. Från vissa håll har föreslagits att hanteringen av tillstånd och tillsyn i fråga om gårdsförsäljning i stället för hos kommunerna bör läggas på en myndighet på central nivå i syfte att bättre åstadkomma en likartad tolkning. Detta skulle dock frångå den systematik som finns i alkohollagen enligt vilken kommunen ansvarar för hanteringen av tillstånd och tillsyn över exempelvis serveringsställen och provsmakningsställen. Det kan också ifrågasättas om det skulle vara en lämplig lösning för de tillverkare som önskar bedriva gårdsförsäljning. Som anförts ovan torde det inte vara ovanligt att dessa redan har, eller avser att ansöka om, tillstånd för servering eller provsmakning. Att föreskriva om att dessa ska vända sig till ytterligare en myndighet som delvis kommer att genomföra motsvarande prövning om exempelvis sökandens lämplighet, innebär en administrativ pålaga som är svår att motivera. Utredningen bedömer därför att det bör vara den kommun där försäljningsstället är beläget som ska pröva ansökningar om gårds- försäljningstillstånd. Kommunerna bör också utöva den huvudsak- liga tillsynen över att bestämmelserna om gårdsförsäljning efterlevs. Det är dock uppenbart att kommunerna behöver en bättre vägledning i sin tillsyn än vad som är fallet i dag, något inte minst Riksrevisionens granskning visar. Utredningen noterar också att regeringen adresserar den frågan i propositionen om en ny
40Prop. 2020/21:132.
162
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
hälsomyndighetens vägledande uppdrag enligt alkohollagen. Propo- sitionen avslogs av riksdagen i juni 2021. I anslutning till beslutet att avslå propositionen gav riksdagen ett tillkännagivande till regeringen om att återkomma med ett förslag till en reviderad och förbättrad
På samma sätt som gäller för serveringstillstånd bör kommunen få ta ut en avgift för tillståndsprövningen och för sin tillsyn. I enlig- het med 9 kap. 37 § kommunallagen (2017:725) kommer det vara möjligt för en kommun att anlita en annan kommun att utföra viss tillsyn eller tillståndshantering. Syftet med regleringen i fråga om tillämpningen av alkohollagen är att ge främst mindre kommuner med ett begränsat antal ärenden möjlighet att anlita en annan kom- mun för tillsynsuppgifter och mera komplicerade tillståndsutred- ningar.41
Statens Folkhälsoinstitut (nuvarande Folkhälsomyndigheten) har tidigare gett ut en handbok för att underlätta för berörda tjänste- män på myndigheter och andra som arbetar med frågor som rör alkohollagen. I handboken kommenterades paragrafer i alkoholla- gen, rättsfall, föreskrifter och allmänna råd. Sedan alkohollagen (1994:1738) upphävdes och den nya alkohollagen (2010:1622) inför- des, har ingen ny handbok getts ut. Folkhälsomyndigheten har dock informerat utredningen om att det pågår ett arbete på myndigheten för att ta fram en uppdaterad version av handboken.42
Det är också vanligt att myndigheter utfärdar s.k. allmänna råd. Allmänna råd är regler som skiljer sig från föreskrifter genom att de inte är bindande för vare sig myndigheter eller enskilda. I 1 § författ- ningssamlingsförordningen definieras allmänna råd som sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. Genom all- männa råd har exempelvis Konsumentverket utfärdat vägledning av- seende bestämmelsen om måttfull marknadsföring i 7 kap. 1 §.43
41Prop. 2017/18:151, s. 50 och 51.
42Manus har varit ute på extern remiss och Folkhälsomyndigheten hanterar vid tiden för detta betänkandes tryck inkomna synpunkter. Planerad publicering är efter årsskiftet.
43Konsumentverkets allmänna råd (KOVFS 2016:1) om marknadsföring av alkoholdryck till konsumenter.
163
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
Det behövs inget särskilt bemyndigande för att en myndighet ska få besluta allmänna råd på sitt område (prop. 1983/84:119 s. 24). I Ds. 1998:43, Handbok för myndigheternas föreskrifter, anges att till
kategorin allmänna råd hör regler som rekommenderar hur en person lämpligen kan förfara i vissa situationer men där det ändå står den en- skilde fritt att välja en annan väg för att nå det önskade resultatet. Som allmänna råd räknas numera också sådana regler som skall främja en en- hetlig tillämpning av en viss författning eller som skall bidra till utveck- ling i en viss riktning av praxis men som inte formellt binder den som råden är riktade till.
Som redan har påpekats kommer kommunerna att behöva vägled- ning i sin tillämpning av bestämmelserna om gårdsförsäljning, precis som när det gäller andra bestämmelser i alkohollagen. Utredningen bedömer att Folkhälsomyndighetens tillsynsvägledande uppdrag kommer att vara av central betydelse för att säkerställa en likartad tolkning i hela landet. Avseende kraven om hantverksmässighet och de kunskapshöjande arrangemang som gårdsförsäljning ska få ske i samband med, föreslås Folkhälsomyndigheten ges bemyndigande att utfärda mer detaljerade föreskrifter. Även i övriga delar kommer dock myndigheten att ha en viktig tillsynsvägledande roll, vilket bl.a. innebär rådgivning och stöd vad gäller tillämpningen av de nya be- stämmelserna samt uppföljning av kommunernas och länsstyrelser- nas arbete i syfte att främja en likvärdig tillämpning i hela landet. Vid behov bör Folkhälsomyndigheten utfärda vägledning i form av ex- empelvis handböcker eller allmänna råd avseende tillämpningen av reglerna om gårdsförsäljning.
På samma sätt som för serveringstillstånd och detaljhandel med folköl, bör Polismyndigheten ha ett tillsynsansvar vid sidan om kommunen. Utredningen bedömer vidare att kommunen i samband med prövningen av gårdsförsäljningstillstånd, i likhet med vad som gäller vid ansökan om stadigvarande serveringstillstånd, har behov av att inhämta yttrande från Polismyndigheten. Utredningen föreslår att kommunen vid prövning av gårdsförsäljningstillstånd bl.a. ska ta hänsyn till platsens lämplighet (se avsnitt 10.8.1). Polisen kan i så- dana fall ha relevant information som kommunen inte kan få del av på annat sätt. Det bör därför anges i lagen att en ansökan om gårds- försäljningstillstånd inte ska kunna bifallas utan att Polismyndig- hetens yttrande har inhämtats. Eftersom den som ansöker om gårds-
164
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
försäljningstillstånd i många fall redan torde ha beviljats serverings- eller provsmakningstillstånd och ett remissförfarande därmed redan har genomförts med avseende på den aktuella tillverkaren och till- verkningsstället, bör den tillkommande administration som det nya remissförfarandet medför för Polismyndigheten vara begränsad.
10.7.3Påföljder vid misskötsel
Förslag: Reglerna i alkohollagen om erinran, varning och återkal- lelse vid misskötsel ska gälla också för gårdsförsäljning.
I alkohollagen finns bestämmelser som anger att den som missköter sitt serveringstillstånd kan meddelas en erinran, varning eller åter- kallelse av tillståndet (9 kap. 17 och 18 §§). En erinran eller i allvar- ligare fall eller vid upprepade förseelser, en varning, kan meddelas om tillståndshavaren inte uppfyller de krav som gällde vid tillstån- dets meddelande eller om denne inte följer villkor som gäller för ser- vering enligt lagen eller de villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Ett tillstånd ska återkallas om det inte längre ut- nyttjas, om det med tillståndshavarens vetskap har förekommit brottslig verksamhet på serveringsstället utan att denne har ingripit eller om tillståndshavaren har brutit mot alkohollagen eller vad som i övrigt gällt för tillståndet på ett sådant sätt att varning inte är en tillräcklig ingripande åtgärd. Tillståndet kan också återkallas om en eller flera varningar har utdelats utan att de förhållanden som föran- lett varningen har åtgärdats.
På samma sätt som vid servering av alkoholdrycker, bör kommu- nen kunna ingripa om ett gårdsförsäljningstillstånd skulle misskötas. Därvid bör samma sanktionssystem gälla som vid servering.
165
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
10.8Förutsättningar och giltighetstid för gårdsförsäljningstillstånd
10.8.1Förutsättningar för tillstånd
Förslag: Gårdsförsäljningstillstånd får bara meddelas den som vi- sar att han eller hon är lämplig att utöva verksamheten med hän- syn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt om- ständigheterna i övrigt och att verksamheten kommer att drivas i enlighet med de krav som ställs upp i alkohollagen.
Sökanden ska genom att avlägga ett prov också visa att han eller hon har de kunskaper om lagen och anslutande föreskrifter som krävs för att på ett författningsenligt sätt bedriva gårdsför- säljning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer ska få meddela föreskrifter om sådana kunskapsprov och om undantag från skyldigheten att avlägga ett kunskapsprov.
Om gårdsförsäljning på grund av försäljningsställets belägen- het, studiebesökets eller föreläsningens utformning eller av andra skäl kan befaras medföra olägenheter i fråga om ordning och nyk- terhet eller särskild risk för människors hälsa, ska tillstånd till gårdsförsäljning kunna vägras även om övriga krav är uppfyllda.
Den som har fått tillstånd ska anmäla till kommunen när verk- samheten påbörjas eller avslutas samt om verksamheten föränd- ras i sin omfattning eller i något annat hänseende som har bety- delse för tillsynen.
För tillstånd till gårdsförsäljning bör gälla samma krav som för ser- veringstillstånd enligt 8 kap. 12 § alkohollagen. Det innebär att till- verkaren ska visa att han eller hon är lämplig att utöva verksamheten och att verksamheten kommer att bedrivas i enlighet med de krav som ställs upp i lagen. Vidare bör sökanden genom att avlägga prov visa att han eller hon har den kunskap om lag och föreskrifter som behövs för att på ett författningsenligt sätt bedriva verksamheten. I likhet med vad som gäller för serveringstillstånd bör Folkhälso- myndigheten ges bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om kunskapsprov och om undantag från att avlägga sådant prov. Avse- ende serveringstillstånd har Folkhälsomyndigheten meddelat före- skrifter om undantag från kravet på kunskapsprov för bl.a. den som ansöker om ett serveringstillstånd och som tidigare har genomfört
166
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
ett godkänt prov och har ett tillstånd som minst motsvarar den aktuella ansökan.44
I enlighet med vad som gäller för serveringstillstånd bör tillstånd kunna vägras även om övriga krav är uppfyllda, om försäljningsstäl- lets belägenhet, studiebesökets eller föreläsningens utformning eller andra skäl gör att man kan befara olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa.45 Exempel på fall där man skulle kunna tänka sig att tillstånd vägras är att det tilltänkta besöksarrangemanget är utformad på ett från alkoholpolitiskt olämpligt sätt, t.ex. genom att tjänsten särskilt kan locka ungdomar. Ett annat exempel kan vara att det utrymme där försäljningen av alkoholdrycker är avsedd att äga rum inte är utformat på ett betryg- gande sätt.
I likhet med vad som gäller för servering bör den som har gårds- försäljningstillstånd vara skyldig att anmäla hos kommunen när han eller hon avser att påbörja verksamheten, liksom om avbrott görs eller verksamheten läggs ned. Vidare bör anmälan göras om verksam- heten förändras i sin omfattning eller i något annat hänseende som har betydelse för tillsynen.
10.8.2Tillståndets giltighetstid
Förslag: Ett gårdsförsäljningstillstånd ska avse viss tid och får som längst ges till den 1 juli 2029.
Enligt 8 kap. 2 § andra stycket alkohollagen gäller ett stadigvarande serveringstillstånd tills vidare. Kommunen kan dock om det finns särskilda skäl, begränsa tillståndets giltighet till viss tid.
Utredningen föreslår i kapitel 11 att gårdsförsäljningsreformen i ett första skede ska införas temporärt i sex år. Inför upphävandet ska reformen utvärderas och om inte bärande skäl talar för annat bör lagstiftningen efter utvärderingen förlängas eller göras permanent. Utvärderingen ska bl.a. ta sikte på frågan om gårdsförsäljningens omfattning ryms inom de
44Folkhälsomyndighetens föreskrifter och allmänna råd om kunskapsprov för serverings- och provsmakningstillstånd. Senaste lydelse FoHMFS 2014:7.
45Jfr 8 kap. 17 § alkohollagen.
167
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
försäljningstillstånd får ges som längst till och med datumet för lagens upphävande, blir förutsättningarna tydliga både för den till- ståndsgivande kommunen och för tillståndshavaren. Exempel på situationer då kortare tid än sex år kan komma i fråga kan vara om sökandens situation inte kan överblickas för framtiden eller att verk- samheten står inför förändringar. Det bör givetvis vara möjligt för tillståndshavaren att erhålla nytt tillstånd efter tillståndstidens slut, under förutsättning att lagen fortfarande är i kraft och de krav som ställs i lagen och anslutande föreskrifter är uppfyllda.
10.9Försäljningsställe m.m.
I likhet med vad som gäller för servering av alkoholdrycker bedömer utredningen att gårdsförsäljning bör omgärdas av alkoholpolitiskt motiverade regler som gäller lokaler, personal, m.m. När det gäller servering finns regler av aktuellt slag i 8 kap. alkohollagen. Även om gårdsförsäljning och servering i flera avseende skiljer sig åt, finns det enligt utredningen skäl att även vid gårdsförsäljning ställa vissa krav på bl.a. försäljningsstället. Risken för ordningsstörningar och onyk- terhet får betraktas som väsentligt mycket större vid servering än vid gårdsförsäljning, eftersom gårdsförsäljning inte innefattar förtäring av alkoholdrycker på stället. Risken för sådana störningar vid gårds- försäljning får anses vara i det närmaste obefintlig, under förutsätt- ning att det finns en grundläggande ordning för hur en sådan försälj- ning ska ordnas. Vid bedömningen av vilken grundläggande ordning som bör gälla för gårdsförsäljning bör reglerna i 8 kap. alkohollagen om servering av alkoholdrycker utgöra en förebild.
10.9.1Krav på försäljningsställe
Förslag: Gårdsförsäljningstillstånd ska omfatta ett visst avgrän- sat utrymme för försäljning av alkoholdrycker. Utrymmet ska disponeras av tillståndshavaren. Tillstånd ska inte få meddelas för flera tillverkare att utnyttja ett gemensamt utrymme.
Vid gårdsförsäljning bör på samma sätt som för serveringstillstånd gälla vissa krav på det utrymme där försäljningen av alkoholdrycker
168
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
ska ske. I den skatterättsliga lagstiftningen ställs vissa krav för att en lokal ska godkännas som skatteupplag, dvs. en lokal där de tillver- kade dryckerna ska förvaras innan de säljs och då skattskyldighet in- träder. Eftersom en tillverkare eller vinodlare som bedriver gårdsför- säljning ska vara godkänd som upplagshavare enligt LAS, kommer dessa krav automatiskt att gälla den lokal där alkoholdryckerna för- varas innan de säljs.
Försäljningsutrymmet bör vara särskilt avgränsat, på samma sätt som gäller för serveringstillstånd enligt 8 kap. 14 § alkohollagen. Ut- rymmet bör likaså disponeras av tillverkaren. Det betyder att denne ska ha ett hyresavtal eller på annat sätt visa att han eller hon har nytt- janderätt till försäljningsstället. Det ligger i sakens natur att en sådan nyttjanderätt eller dispositionsrätt inte kan avse ett enstaka tillfälle.
I likhet med vad som gäller för servering av alkoholdrycker och detaljhandel med folköl från ett tillverkningsställe, bör det inte vara ett krav att försäljningsutrymmet är inomhus.46
Utredningen har övervägt om det bör vara tillåtet att bedriva gårdsförsäljning från ett ställe där alkoholdrycker serveras, dvs. ett serveringsställe. Man kan exempelvis fråga sig om tillsynen skulle försvåras om olika typer av försäljning, som i vissa delar ska följa olika regelverk, bedrivs på samma plats. Det kommer dock att vara verksamhetsutövarens ansvar att visa för kontrollerande myndig- heter att de regler som gäller för försäljningen efterlevs. Förutsatt att den som bedriver gårdsförsäljning vid sidan av en serveringsverk- samhet kan visa att reglerna som gäller för respektive verksamhet efterlevs, förefaller det svårt att se skäl för att servering och gårds- försäljning inte ska få bedrivas på samma utrymme. Utredningen fö- reslår därför att det ska vara möjligt att bedriva gårdsförsäljning från ett utrymme som också omfattas av ett serveringstillstånd.
I 8 kap. 23 § alkohollagen finns en bestämmelse som innebär att ett serveringsställe inte får låta gästerna ta med sig spritdrycker, vin, starköl eller andra jästa alkoholdrycker som har serverats från server- ingsstället. Med servering avses i alkohollagen försäljning till kon- sument för intag på stället.47 Syftet med gårdsförsäljning är givetvis att dryckerna ska medföras från försäljningsstället. Bestämmelsen i 8 kap. 23 § kommer därför inte att hindra gårdsförsäljning av alko- holdrycker från ett serveringsställe, under förutsättning att dryck-
46Jfr 8 kap. 14 § och 5 kap. 5 § andra stycket alkohollagen.
471 kap. 11 § andra stycket alkohollagen.
169
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
erna tas med därifrån. Något undantag från nämnda regel behöver därmed inte införas.
I 8 kap. 24 § tredje stycket alkohollagen finns det s.k. förvarings- förbudet. Förvaringsförbudet innebär att alkoholdrycker som inte får serveras på ett serveringsställe, inte heller får förvaras där. Det innebär att det exempelvis är förbjudet för gäster att ta med egna alkoholdrycker till ett serveringsställe med syfte att inta dessa på stället. Överträdelser av förvaringsförbudet är straffsanktionerade enligt 11 kap. 9 § andra stycket 1. Enligt tredje stycket samma para- graf ska dock inte dömas till ansvar om det av omständigheterna framgår att drycken var avsedd för annat än intag på platsen. Frågan är då vad som gäller för drycker som har sålts genom gårdsförsälj- ning och som därefter förvaras på stället under det fortsatta besöket. Det är sannolikt att många som kommer att bedriva gårdsförsäljning också erbjuder servering av något slag. Undantaget i 11 kap. 9 § tredje stycket torde innebära att gårdsförsåld alkoholdryck som för- varas på så sätt att det är tydligt att syftet inte är att inta drycken på platsen, inte bör kunna föranleda straffansvar. Det bör exempelvis vara fallet om dryckerna förvaras hos en garderobiär.48 Från förva- ringsförbudet i 8 kap. 24 § tredje stycket finns dock inte motsva- rande undantag som det i 11 kap. 9 § tredje stycket. Ett i princip likalydande undantag som det i 11 kap. 9 § tredje stycket togs bort från förbudsbestämmelsen i samband med att förvaringsförbudet straffsanktionerades.49 Det kan tolkas som att varje överträdelse av förvaringsförbudet, dvs. oavsett om dryckerna som förvaras är av- sedda att intas på stället eller inte, skulle riskera att föranleda en ad- ministrativ åtgärd från tillsynsmyndigheten mot den som bedriver verksamheten. Av förarbetena framgår dock inte att det fanns en av- sikt i samband med straffsanktioneringen att förändra möjligheterna att ingripa vid sådan förvaring som tidigare varit tillåten. Kammar- rätten i Göteborg har i ett mål från 2014 uttalat att det enligt dom- stolen finns
mycket som talar för att sådan förvaring som tidigare varit tillåten enligt [alkohollagen] inte heller med nu gällande regler ska medföra några sank- tioner för den tillståndshavare som bryter mot förvaringsförbudet.50
48Jfr prop. 1994/95:89, s. 99.
49Prop. 2004/05:126.
50Kammarrätten i Göteborgs dom från den 14 november 2014 i mål nr
170
SOU 2021:95 |
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
I det aktuella målet fann domstolen dock att omständigheterna var sådana att det som inträffat låg klart utanför vad som tidigare var tillåtet. Utredningen känner inte till något annat mål där frågan varit föremål för prövning. Utredningen kan konstatera att det därmed finns en otydlighet avseende hur förvaringsförbudet i 8 kap. 24 § tredje stycket ska tolkas när det är fråga om drycker som förvaras uppenbart i syfta att ta med sig dessa från serveringsstället. Hit- tillsvarande praxis talar dock för att sådan förvaring inte kan föran- leda åtgärder mot tillståndshavaren. Klart är dock att förvaringsför- budet givetvis inte hindrar försäljning i fall där dryckerna därefter inte förvaras på försäljningsplatsen.
Eftersom tillståndet till gårdsförsäljning ska omfatta också ut- rymmet för försäljningen, kommer utrymmets lämplighet för ända- målet att bedömas i samband med tillståndsprövningen.
Till skillnad från vad som gäller för serveringstillstånd bör det inte vara tillåtet för flera tillverkare av alkoholdrycker att utnyttja ett gemensamt utrymme för gårdsförsäljning. Gårdsförsäljning ska vara en möjlighet för enskilda tillverkare av alkoholdrycker att i samband med ett studiebesök eller en föreläsning med anknytning till de ak- tuella dryckerna kunna sälja en mindre mängd av dessa som en sou- venir från besöket. Det naturliga är då att det utrymme där försälj- ningen äger rum ligger i anslutning till det upplevelsearrangemang som erbjuds. Att tillsammans med andra ordna butiker med ett mera varierat utbud skulle vara olämpligt från alkoholpolitiska utgångs- punkter.
10.9.2Personal
Förslag: Tillståndshavaren ska utse en (eller flera) försäljnings- ansvarig(a) person(er), som ska anmälas till kommunen i sam- band med ansökan om gårdsförsäljningstillstånd. Den som har utsetts som försäljningsansvarig ska ha fyllt 20 år och vara lämplig för uppgiften.
Att gårdsförsäljning sker på ett ansvarsfullt sätt är en förutsättning för att tillstånd ska kunna ges och behållas. Av det föregående fram- går att den som söker tillstånd till gårdsförsäljning ska visa att denne är lämplig för uppgiften i olika avseenden och att verksamheten
171
Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker |
SOU 2021:95 |
kommer att bedrivas på ett sätt som stämmer överens med alkohol- lagen och anslutande författningar. Vid gårdsförsäljning måste man se till att den går rätt till, vilket innebär t.ex. att försäljning inte får ske till minderåriga eller någon som är påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel.
På samma sätt som gäller för den som har serveringstillstånd bör den som har gårdsförsäljningstillstånd eller någon av denne utsedd försäljningsansvarig person ha tillsyn över gårdsförsäljningen och vara närvarande under hela den tid då försäljningen äger rum.
För den försäljningsansvarige bör i likhet med en serverings- ansvarig gälla att denne ska ha fyllt 20 år och vara lämplig för upp- giften med hänsyn till sina personliga egenskaper och omständig- heterna i övrigt. Det bör också krävas att den eller de personer som är försäljningsansvariga anmäls till kommunen som har tillsyn över verksamheten.
172
11Ikraftträdande och frågan om tidsbegränsad lagstiftning
Förslag: De föreslagna reglerna om gårdsförsäljning ska föras in i alkohollagen (2010:1622) och tidigast träda i kraft den 1 juli 2023.
Reglerna ska gälla i sex år från ikraftträdandet, dvs. till den 1 juli 2029.
Bedömning: Regeringen bör i god tid innan reglernas upp- hävande låta utvärdera reformen. Om inte utvärderingen talar för annat bör regleringen därefter förlängas i ytterligare en period eller göras permanent.
Folkhälsomyndigheten bör meddela föreskrifter om skyldig- het för tillståndshavare att lämna de uppgifter som är nödvändiga för att myndigheten ska kunna föra statistik över gårdsförsälj- ningsverksamheten.
De föreslagna reglerna om gårdsförsäljning bör föras in i alkohol- lagen. Utredningen har bedömt att reglerna på förslagsstadiet bör anmälas till Europeiska kommissionen enligt anmälningsdirektivet och tjänstedirektivet (avsnitt 12.2.9). Efter en sådan anmälan inträ- der en tre månader lång frysningstid då reglerna inte får antas. Om kommissionen eller något annat
Reglerna om gårdsförsäljning innebär på principiell nivå en bety- dande förändring i svensk alkoholpolitik eftersom privata intressen släpps in i detaljledet. Utredningens konsekvensutredning visar att
173
Ikraftträdande och frågan om tidsbegränsad lagstiftning |
SOU 2021:95 |
gårdsförsäljningens andel av den totala alkoholkonsumtionen väntas bli ytterst begränsad. Det går dock inte att med säkerhet förutse konsekvenserna av en reform som den som här föreslås. Utred- ningen föreslår exempelvis inget reglerat tak för antalet gårdsförsälj- ningstillstånd som får meddelas eller begränsningar av hur mycket som en gårdsförsäljare totalt får sälja genom gårdsförsäljning. Som angetts bedömer utredningen att en förutsättning för reformens
En försiktighetsåtgärd kan vara att i ett första steg införa en tids- begränsad lagstiftning som utvärderas innan beslut tas om den ska göras permanent. Sådana försökslagstiftningar har tidigare förekom- mit inom svensk alkoholpolitik. Exempelvis föranleddes System- bolagets införande av lördagsöppet och möjlighet till hemleveranser av tidsbegränsade försöksregleringar. Efter viss tid utvärderades för- söken innan beslut togs i riksdagen om att göra ändringarna per- manenta. Mot en tillfällig reglering talar näringsidkarnas behov av långsiktiga spelregler. Generellt är det viktigt att företag ges en tydlig bild av vilka regler som kommer att gälla över tid för att de ska våga göra investeringar och långsiktigt satsa på sin verksamhet. Det är inte osannolikt att en tidsbegränsad reglering i någon mån kom- mer att hämma investeringsviljan i branschen och kanske även begränsa antalet aktörer som väljer att ansluta sig till gårdsförsälj- ningssystemet. Utredningen har dock konstaterat att utvecklingen kommer att behöva följas noga om gårdsförsäljning införs, inte minst av
174
SOU 2021:95 |
Ikraftträdande och frågan om tidsbegränsad lagstiftning |
skäl talar för att införa en tidsbegränsad lagstiftning som ett första steg.
Viss tid måste passera innan gårdsförsäljningens effekter på ett rättvisande sätt kan utvärderas. Enligt utredningen är det rimligt att utvärderingen görs fem år efter ikraftträdandet. Den utvärderingen ska sedan ligga till grund för beslut om regleringen bör förlängas, göras permanent, ändras eller slopas. Regleringen bör därför gälla i åtminstone sex år. För tillståndshavarnas del bör en sexårig försöks- reglering också utgöra en acceptabel ambitionsnivå, dvs. att förut- sättningarna och spelreglerna är tydliga för de kommande sex åren när gårdsförsäljningsverksamheten inleds. Utredningen bedömer därför att regleringen i ett första steg bör gälla i sex år från ikraftträdandet, dvs. till den 1 juli 2029 om lagen träder i kraft den 1 juli 2023.
Den utvärdering som utredningen föreslår ska genomföras bör exempelvis belysa gårdsförsäljningens faktiska omfattning, dess effekter för besöksnäring och eventuella påverkan på folkhälsan. För att möjliggöra en kontinuerlig uppföljning av gårdsförsäljningen bör tillståndshavarna vara skyldiga att lämna uppgifter om verksamheten till Folkhälsomyndigheten. Med stöd i bemyndigandena i 9 kap. 14 § alkohollagen och 4 a § 2 alkoholförordningen, bör Folkhälsomyn- digheten utfärda föreskrifter om en sådan uppgiftsskyldighet.
175
12 Konsekvensanalys
12.1Sammanfattning
Utredningens förslag innebär att småskaliga och oberoende tillverkare av hantverksmässigt tillverkade alkoholdrycker ges möjlighet att sälja begränsade mängder alkoholdrycker till besökare som genomgått ett studiebesök eller tagit del av en föreläsning på tillverkningsstället. För att beräkna konsekvenserna av förslaget utgår Swecos1 och utred- ningens beräkningar från årsskiftet 2019/2020 då det fanns 54 vin- tillverkare, 79 destillerier, 557 ölbryggerier och 59 cidertillverkare. Framför allt antalet bryggerier borde här vara överskattat. Sveriges bryggerier har exempelvis framfört att omkring 150 svenska brygge- rier är s.k. spökbryggerier, dvs. företag som tillverkar sitt öl i någon annans bryggeri, vilket gör att de inte kommer ges möjlighet att bedriva gårdsförsäljning enligt utredningens förslag. Utredningen har dock valt att utgå ifrån högt skattade värden för att inte riskera att underskatta effekterna som förslaget kan få på folkhälsan.
Med antaganden om att tillväxten i branschen fortsätter som den har gjort de senaste åren, och utifrån det intresse som dryckestill- verkarna visat för gårdsförsäljning, uppskattar utredningens att 53 vintillverkare, 93 destillerier, 625 ölbryggerier samt 80 cidertill- verkare kommer att bedriva gårdsförsäljning år 2025.
Förutsatt att antalet besökare på tillverkningsställen ökar med
50 procent till följd av gårdsförsäljning och att varje besökare köper 75 procent av den tillåtna kvantiteten, uppskattas den totala mäng- den ren alkohol som kommer att säljas genom gårdsförsäljning år 2025 att motsvara cirka 0,51 procent av Systembolagets totala för- säljning år 2020. Den totala försäljningen via gårdsförsäljning beräk- nas samma år att uppgå till knappt 250 000 liter ren alkohol, vilket
1Utredningen har uppdragit åt Sweco att utföra dels en branschanalys, dels en skattning av folkhälsokonsekvenser. Swecos rapporter finns bilagda till betänkandet.
177
Konsekvensanalys |
SOU 2021:95 |
utgör 0,029 liter ren alkohol per invånare över 15 år och 0,34 procent av den totala konsumtionsmängden. Med ett antagande om att 15– 30 procent av köpen kommer att ersätta köp som annars hade gjorts på exempelvis Systembolaget, medför det en ökning av alkoholrela- terade dödsfall och sjukhusvistelser per år med
Med samma antaganden som ovan uppskattas samhällets kostna- der för förtida dödsfall och minskning av livskvalitet, vård och be- handling, produktionsbortfall och brottslighet till följd av ökad alko- holkonsumtion, att öka med
De totala skatteintäkterna från gårdsförsäljning, upplevelsetjäns- ter samt spridningseffekter till följd av gårdsförsäljning, beräknas uppgå till
Totalt beräknas det skapas drygt 1 300 nya arbeten till följd av gårdsförsäljning. Gårdsförsäljning enligt utredningens förslag skulle därmed medföra en ökning av antal arbetstillfällen i dryckesbran- schen med
Förslagen innebär att kommunerna får utökade uppgifter i fråga om tillståndshantering och tillsyn. Dessa uppgifter ska dock fullt ut finansieras genom avgifter som betalas av den som avser att bedriva gårdsförsäljning.
Genomförandet av utredningens förslag innebär ett behov av ökade resurser för Folkhälsomyndigheten, särskilt i samband med att reformen införs då myndigheten bl.a. behöver ta fram nya före- skrifter, nya kunskapsprov och tillsynsvägledningar. Utredningen bedömer att det innebär en engångskostnad för myndigheten som uppgår till drygt 3,7 miljoner kronor, samt löpande kostnader om 270 000 kronor årligen.
Systembolaget har påtalat att de bedömer att gårdsförsäljning kommer medföra en minskad efterfrågan och köp av från deras sortiment för lokalt och småskaligt (TSLS) och att de därmed kan behöva se över hur sortimentet ska hanteras och om det finns en tillräcklig kundefterfrågan för att det ska finnas kvar framöver. Detta är dock en bedömning avseende utvecklingen som inte delas av branschrepresentanter som utredningen har haft kontakt med. Utred-
178
SOU 2021:95 |
Konsekvensanalys |
ningen bedömer att ett minst lika troligt scenario, givet de begräns- ningar som föreslås för försäljningen, är att gårdsförsäljning snarare leder till en ökad efterfrågan av lokalt och småskaligt på System- bolaget.
Utredningen skattar att omsättningen för dryckestillverkarna och kringliggande verksamheter ökar med totalt 899 miljoner kronor. För dryckestillverkarna som bedriver gårdsförsäljning innebär förslaget en genomsnittlig ökning av omsättningen med knappt 840 000 kronor årligen. För dryckestillverkarna skulle detta tillskott kunna innebära betydande skillnader, i en bransch där 57 procent av tillverkarna bedö- mer lönsamheten som ganska dålig eller som mycket dålig2. Gårds- försäljning bedöms också medföra att exponeringen av lokalt produ- cerade drycker ökar i någon mån både nationellt och internationellt, vilket kan medföra positiva effekter på efterfrågan och på svensk dryckesbransch i stort.
Gårdsförsäljning kan bidra med positiva spridningseffekter, exempelvis i form av att besökarna även besöker restauranger, lokala livsmedelsproducenter eller bor på hotell i närheten. Utredningen skattar att gårdsförsäljning kan medföra ökad omsättning för kring- liggande verksamheter på drygt 180 miljoner kronor årligen. Det är inte osannolikt att möjligheten att bedriva gårdsförsäljning kommer att vara som störst bland dryckestillverkare på landsbygden. Gårds- försäljning skulle därmed bidra till regeringens satsning för en levande och växande landsbygd där man ska kunna leva, bo och arbeta i alla delar av landet.
12.2Konsekvenser av utredningens förslag
Utredningens förslag innebär att småskaliga och oberoende produ- center av hantverksmässigt tillverkade alkoholdrycker ges möjlighet att sälja begränsade mängder alkoholdrycker till besökare som genom- gått ett studiebesök eller tagit del av en föreläsning på tillverknings- stället. Utredningen uppskattar konsekvenserna av förslaget i det föl- jande. Utredningen konsekvensanalys bygger bl.a. på en branschanalys och folkhälsoskattningar som Sweco har utfört på uppdrag av utred- ningen. Dessa återfinns i bilagorna 3 och 4 till betänkandet.
2LRF Dryckesbranschrapporten 2021.
179
Konsekvensanalys |
SOU 2021:95 |
12.2.1Förslagets omfattning
Enligt Dryckesbranschrapporten 2021 fanns det sammantaget 749 dryckestillverkare i Sverige vid årsskiftet 2019/20203. Sweco bedömer att dessa siffror är de mest tillförlitliga i jämförelse med SCB:s företagsregister där antalet dryckestillverkare är betydligt lägre. Dryckesbranschen har de senaste åren vuxit och förväntas fortsätta växa, även om den uppvisat viss avmattning även innan spridningen av
Enligt Swecos antagande medför detta en utveckling där antalet vintillverkare årligen ökar med 4 procent, destillerier med 8 procent, bryggerier med 7 procent och cidertillverkare med 11 procent. Se tabell 12.1 nedan.
3Egentligen är det 729 tillverkare men 20 av dessa tillverkar flera sorters dryck, varför Sweco väljer att räkna dess som två olika producenter för att fånga in rätt mängd av alla olika dryckesslag.
4Sveriges bryggerier bekräftar en viss avmattning i startade bryggerier, från en topp 2016 och 2017 när över 60 nya bryggerier startades. Därefter har tillväxten avtagit och sedan 2017 har antalet nystartade bryggerier succesivt minskat.
5Budgetpropositionen 2021 (prop. 2020/21:1), UO23 areella näringar, landsbygd och livs- medel.
180
SOU 2021:95Konsekvensanalys
Tabell 12.1 Uppskattning av utvecklingen av antalet dryckestillverkare
|
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
Vintillverkare |
54 |
56 |
58 |
61 |
63 |
66 |
Destillerier |
79 |
85 |
92 |
100 |
107 |
116 |
|
|
|
|
|
|
|
Ölbryggerier |
557 |
596 |
638 |
682 |
730 |
781 |
Cidertillverkare |
59 |
65 |
73 |
81 |
90 |
99 |
Totalt |
749 |
803 |
861 |
923 |
990 |
1062 |
Källa: Sweco och LRF:s dryckesundersökning augusti 2021.
ILRF:s dryckesundersökning 20206 där dryckestillverkare tillfråga- des om de avsåg att bedriva gårdsförsäljning om det tilläts, svarade 84 procent att de skulle göra det. Sweco bedömer därför, med tanke på att tillverkarna vid svarstillfället inte var medvetna om vilka restriktioner som gårdsförsäljning skulle associeras med, att cirka 80 procent skulle vara intresserade av att bedriva gårdsförsäljning. Det resulterar i 851 tillverkare som bedriver gårdsförsäljning år 2025.
Utredningen har föreslagit ett småskalighetskrav som utesluter de
För att kunna bedöma antalet potentiella köpare utgår Sweco ifrån LRF:s dryckesundersökning 20218, där 80 av 106 svarande dryckestillverkare uppgav att de hade besöksverksamhet. De sva-
6LRF Mat och Drycks undersökning 2020 av dryckesproducenter och gårdsförsäljning, till- sammans med IPSOS.
7För respektive kategori: ölbryggerier de 3,9 procent största, cider (övriga jästa under 7 pro- cent) de 7,1 procent största, vinproducenter de 3,1 procent största, destillerier de 10,7 procent största.
8Data från Dryckesbranschrapporten 2021 som utredningen fått ta del av.
181
Konsekvensanalys |
SOU 2021:95 |
rande uppgav hur många besökare de har per år samt hur stor andel av dessa som är utländska besökare. I genomsnitt uppskattade tillverkarna antalet besökare år 2019 till 2 917 (varav 2 546 svenskar) hos vintillverkarna, 1 226 (1 088) hos destillerierna, 1 114 (1008) hos bryggerierna och 3 330 (2 950) hos cidertillverkarna.
Dessa siffror antar Sweco även gäller för år 2020 och utgör grun- den för beräkningarna. Utländska besökare räknas bort i folkhälso- analysen eftersom de utländska besökarnas konsumtion inte för- väntas påverka den svenska folkhälsan. På frågan om hur många fler besökare som tillverkarna uppskattar skulle besöka deras verksam- het till följd av gårdsförsäljning, uppvisade svaren stor variation men en tredjedel uppskattade att de skulle få
Tabell 12.2 Uppskattat antal besökare per tillverkningsställe och år
|
År 2020 (utan gårdsförsäljning) |
År 2025 (med gårdsförsäljning) |
||
|
|
|
|
|
|
Svenska |
Utländska |
Svenska |
Utländska |
|
besökare |
besökare |
besökare |
besökare |
Vintillverkare |
2 546 |
371 |
3 819 |
557 |
|
|
|
|
|
Destillerier |
1 088 |
138 |
1 632 |
207 |
Ölbryggerier |
1 008 |
106 |
1 512 |
159 |
|
|
|
|
|
Cidertillverkare |
2 950 |
380 |
4 426 |
570 |
Källa: Sweco och LRF:s dryckesundersökning augusti 2021.
Vidare behövs ett antagande om hur mycket alkoholdryck som varje besökare kommer att köpa vid varje besök. Här antar Sweco att
182
SOU 2021:95 |
Konsekvensanalys |
besökare i genomsnitt köper hälften av den tillåtna mängden, utifrån antaganden om att några köper full ranson och vissa väljer att inte köpa något alls. Swecos analys utgår från en högre tillåten gräns än den som framgår av det slutliga förslaget. I stället för utredningens föreslagna gränser om 0,7 liter spritdryck, 3 liter starköl, 3 liter vin och 3 liter andra jästa drycker, utgår Swecos analys från gränser om 0,7 liter spritdryck, 4,5 liter vin eller andra jästa drycker eller 5 liter starköl. Utredningen har i ett senare skede av utredningsarbetet minskat den tillåtna mängden som varje besökare ska kunna köpa. Det reviderade förslaget innebär alltså att mindre kvantiteter alko- holdrycker tillåts att säljas till varje kund än vad Swecos skattningar utgår ifrån. Det bedöms dock inte osannolikt att besökarna köper med sig en större andel av den kvantitet som man tillåts köpa vid dessa nya lägre gränser än vid skattningarna av det tidigare förslaget. Det bedöms därför rimligt att utgå ifrån att varje besökare i genom- snitt köper med sig mer än halva den tillåtna mängden. Utredningen väljer mot den bakgrunden, i enlighet med utgångspunkten att inte riskera att underskatta konsekvenserna för folkhälsan, att räkna på att varje besökare i genomsnitt köper med sig 75 procent av den tillåtna mängden. Inom detta antagande ryms även att vissa inte kommer att köpa alls och att vissa kommer att köpa hela den tillåtna mängden.
Sweco diskuterar sedan i vilken utsträckning det är rimligt att anta att gårdsförsäljning kommer att ersätta annan konsumtion av alkohol, dvs. vilken substitutionseffekt som är rimlig att anta att gårdsförsäljningen kommer att ha. Swecos forskningsöversikt ger att man sett låga substitutionseffekter i fall där detaljhandeln med alkohol privatiserats, främst till följd av att privatiseringen har lett till ett lägre pris. Sweco konstaterar att priskonkurrens dock är något som utredningens förslag avser att motverka, och bedömer att substitutionseffekten troligtvis ligger högre vid gårdsförsäljning än vid ren ”avreglering”. Sweco konstaterar att det inte finns stöd i forskningen för högre substitutionseffekter än 30 procent och räk- nar på tre olika scenarier, med 30, 15 respektive 0 procent substi- tution, där 0 procent inte bedöms vara sannolik, men tas med i referenssyfte. Utredningen bedömer det i och för sig inte som orimligt att utredningens förslag skulle medföra en högre substi- tutionseffekt än 30 procent med tanke på att det sannolikt inte bidrar till någon omfattande priskonkurrens. I avsaknad av jämför-
183
Konsekvensanalys |
SOU 2021:95 |
bara scenarion i forskningen bedömer dock även utredningen att det är rimligt att utgå från Swecos försiktiga antaganden om substi- tutionsgrad.
Utifrån dessa antaganden om antalet tillverkare som bedriver gårdsförsäljning, antal (svenska) besökare och hur stor mängd varje besökare köper, kommer den totala försäljningen via gårdsförsäljning att uppgå till 249 337 liter ren alkohol, vilket motsvarar 0,029 liter ren alkohol per invånare över 15 år. Jämfört med den totala konsumtionen om 8,67 liter per invånare över 15 år per år, skulle försäljning av drycker från gårdsförsäljning att utgöra 0,34 procent av den totala konsumtionsmängden, vilket får anses vara en mycket liten andel. Skulle vi i stället anta att samtliga besökare köper hela sin ranson, vilket dock får anses osannolikt, ökar den totala mängden ren alkohol till 0,039 liter vilket motsvarar 0,45 procent av konsumtionen per in- vånare över 15 år. Även detta får anses utgöra en mycket liten andel av den totala konsumtionen.
12.2.2Konsekvenser för folkhälsan
Utredning har för konsekvensanalysen tagit hjälp av Sweco för att utreda vilka eventuella konsekvenser gårdsförsäljning enligt utred- ningens förslag skulle medföra för folkhälsan. Resonemangen i detta avsnitt utgår från den analysen och andra rapporter. Rapporten återfinns i bilaga 4. Utredningens slutliga förslag har i vissa avse- enden snävats in i förhållande till det förslag som Sweco har analy- serat. I jämförelse med det förslag som Sweco har analyserat innebär utredningens förslag bl.a. lägre tillåtna försäljningskvantiteter per besökare, snävare försäljningstider och att gårdsförsäljning enbart får bedrivas av småskaliga och oberoende dryckestillverkare. Dessa skillnader kommenteras i detta kapitel där det bedöms relevant.
För att undersöka folkhälsoeffekterna av gårdsförsäljning utgår Swecos analys från att skatta hur mycket mer alkohol som kommer att säljas och konsumeras till följd av gårdsförsäljning. Ett annat till- vägagångssätt är att skatta folkhälsokonsekvenserna utifrån en ök- ning i antalet ställen som säljer alkohol, dvs. hur densiteten och där- med tillgängligheten ökar. Sweco bedömer att det inte är rimligt att skatta effekterna utifrån en ökad densitet i försäljningsställen, givet de restriktioner som utredningens förslag medför i form av exem-
184
SOU 2021:95 |
Konsekvensanalys |
pelvis krav på besöksupplevelse, mängdbegränsningar samt att för- säljningen måste ske fysiskt. Utredningen delar Swecos bedömning att de restriktioner som föreslås är så pass omfattande att det inte går att likställa förslaget med möjligheten att handla på systembola- gen. På systembolagen finns ett mycket stort antal olika drycker att välja mellan i olika priskategorier och det finns möjlighet att köpa en obegränsad mängd alkohol. Utredningens förslag innefattar att besökarna måste delta i ett studiebesök eller en föreläsning för att ha möjlighet att köpa en begränsad mängd alkoholhaltiga drycker. Många av de småskaliga tillverkare som kommer ges möjlighet att bedriva gårdsförsäljning kommer sannolikt inte heller ha möjlighet att erbjuda upplevelsearrangemang utan förbokning, utan måste kunna planera besöken utifrån personal och besökstryck, vilket ytterligare begränsar tillgängligheten. En beräkning av folkhälso- effekterna som utgår ifrån en ökning av försäljningsställen måste enligt utredningens bedömning ta hänsyn till de begränsningar som finns vid gårdsförsäljning och i sådana fall rimligen likställa ett systembolag med ett mycket stort antal gårdsförsäljningsställen. Avvägningen avseende hur många gårdsförsäljningsställen som ett systembolag skulle motsvara är mycket komplicerat. Utredningen delar därför Swecos bedömning att det inte är lämpligt att skatta effekterna av gårdsförsäljning utifrån en ökad densitet i försälj- ningsställen.
Swecos analys av folkhälsoeffekterna utgår i stället ifrån att skatta den eventuella förändring i totalkonsumtion av alkohol som för- slaget innebär och hur denna mängd påverkar befolkningens hälsa.
För att bedöma folkhälsoeffekterna av ökningen använder Sweco samma metod som används av Stockwell m.fl. (2017)9 för att skatta folkhälsoeffekterna av ett avskaffat monopol i Sverige. Detta är en Global Burden of
9Stockwell, Tim, Thor Norström, Colin Angus, Adam Sherk, Mats Ramstedt, Sven Andréasson, Tanya Chikritzhs, Johanna Gripenberg, Harold Holder, John Holmes & Pia Mäkelä. ”What would be the public health impact of privatising the Swedish government alcohol monopoly?” Januari 2017, Systembolaget.
185
Konsekvensanalys |
SOU 2021:95 |
vad det är för kundsegment som förväntas att delta i en visning eller en föreläsning och i samband med detta köpa med sig alkohol- drycker. Den generellt sett höga prisnivån torde enligt utredningen exempelvis inte locka de samhällsgrupperna med de lägsta inkoms- terna.10 Det är dock svårt att särskilja hur konsumtionsmönstret skulle se ut i befolkningen. Därför använder utredningen Swecos antagande om en proportionerlig ökning av dödsfall och skador av alkohol.
Sweco kompletterar beräkningarna utifrån Stockwell med lik- nande beräkningar för tillkommande dödsfall baserat på Social- styrelsens alkoholindex för 2019. Skattningarna enligt Stockwells modell är lite högre, se resultatet av båda skattningarna i tabell 12.3 nedan.
Tabell 12.3 Uppskattade folkhälsoeffekter enligt Stockwell och Socialstyrelsens alkoholindex
|
|
Substitutionseffekt |
|
|
|
|
0 % |
15 % |
30 % |
|
|
|
|
|
Stockwell |
Tillkommande alkoholorsakade |
|
|
|
|
dödsfall |
8,35 |
7,25 |
5,97 |
|
Tillkommande alkoholorsakade |
|
|
|
|
sjukhusvistelser |
219 |
186 |
153 |
Socialstyrelsens |
Tillkommande alkoholorsakade |
|
|
|
alkoholindex |
dödsfall |
6,51 |
5,54 |
4,56 |
Källa: Sweco och Socialstyrelsen.
Konsekvenserna för folkhälsan utifrån dessa skattningar blir relativt små om man jämför med det totala antalet dödsfall som enligt Stockwells metodik är 2 718 årligen. Ökningen uppgår till 0,22 respek- tive 0,27 procent ökning i alkoholrelaterade dödsfall och sjukhus- vistelser per år för 15 respektive 30 procent substitutionseffekt. Trots att det handlar om små effekter vill utredningen poängtera att det ändå är mellan
10Sweco konstaterar i sin rapport att konsumenten delvis måste köpa en upplevelsetjänst som kostar från cirka 190 kr, samt att tillverkarna måste säljas för ett pris motsvarande produk- tionskostnad plus ett skäligt påslag, vilket enligt Sweco innebär att de konsumentgrupper som dricker mycket billig alkohol troligtvis inte kommer påverkas av denna ökade tillgänglighet som gårdsförsäljning medför.
186
SOU 2021:95 |
Konsekvensanalys |
Utredningen använder Socialstyrelsens alkoholindex för att jäm- föra siffrorna utifrån en tidsserie. Enligt alkoholindex uppgår det totala antalet alkoholrelaterade dödsfall till i genomsnitt 2 000 per- soner årligen mellan
För att belysa de bredare folkhälsokonsekvenser som alkohol- konsumtion orsakar, kompletterar Sweco dessa beräkningar genom att skatta den minskning av invånares livskvalitet som ökningen innebär. För dessa skattningar används Rambolls beräkningar av alkoholens direkta och indirekta kostnader som mäts i kvalitets- justerade levnadsår, quality adjusted life years (QALY). 12
Tabell 12.4 Uppskattade folkhälsoeffekter i termer av förlorade kvalitetsjusterade levnadsår (QALY)
|
Substitutionseffekt |
|
|
|
0 % |
15 % |
30 % |
|
|
|
|
Totalt antal förlorade QALY |
557 |
473 |
390 |
– varav alkoholrelaterad dödlighet |
226 |
192 |
158 |
|
|
|
|
– varav försämrad livskvalitet för |
|
|
|
alkoholkonsumenter |
181 |
154 |
126 |
– varav försämrad livskvalitet för närstående |
139 |
118 |
97 |
–varav individer som blir utsatta för
alkoholrelaterade brott |
|
11 |
|
10 |
|
8 |
|
Källa: Sweco. Eventuella summeringsskillnader beror på avrundningar.
Totalt påverkas folkhälsan enligt dessa skattningar med
11Socialstyrelsens alkoholindex.
12”Alkoholens samhällsekonomiska konsekvenser: en beskrivande samhällsekonomisk studie”
Ramboll. 2019.
187
Konsekvensanalys |
SOU 2021:95 |
Eftersom samtliga dessa värden är uträknade proportionerligt från samma ökning av mängden alkohol till följd av gårdsförsäljning ökar även förlorade QALY med
Påverkan på barn och unga
Barn och unga är särskilt skyddsvärda personer då deras hälsa riske- rar att påverkas i större utsträckning av alkoholkonsumtion än vuxna.13 Barn påverkas också i större utsträckning av sina närstående vuxnas alkoholvanor14. Att hålla barn borta från alkohol är därför en viktig del i regeringens alkoholpolitik15. Swecos konstaterar också att forskningen entydigt visar att barn till föräldrar med alkohol- problem har ökad risk att utveckla psykosociala problem och löper högre risk att utveckla eget alkoholmissbruk.16
Sweco behandlar frågan om hur gårdsförsäljning, genom en ökning av antal besökare på tillverkningsställen och möjligheten att köpa med sig drycker hem, kan påverka barn och unga. Sweco påtalar att de flesta barn troligtvis finns i storstäderna i framtiden17, och framhåller att en ökad exponering från dryckestillverkare i form av dryckesprovningar, visningar och möjligheten att köpa med sig alko- hol hem, kan medföra effekter på barn och unga som man inte kan bortse ifrån. Sweco menar även att Systembolaget är ojämförligt bra på att tillse att underåriga inte får tag på alkoholhaltiga drycker18. Sammantaget menar Sweco att följden av att tillåta gårdsförsäljning i städer kan innebära ett ökat intresse för alkoholhaltiga drycker och ökad konsumtion samt negativa effekter på barn och unga.
13Thor, Siri, Raininen, Jonas & Landberg, Jonas, 2017. ”More Drinking, More Problems –
Stable Association Between Alcohol Consumption and Harm Among Swedish Youth 1995–
2012” i Alcohol and Alcoholism, 2017, 52(3).
14Stautz, Kaidy, Brown, Kyle G., King, Sarah E., Shemilt, Ian & Marteau, Theresa M., 2016.
“Immediate effects of alcohol marketing communications and media portrayals on con- sumption and cognition: a systematic review and
Addiction.
15Folkhälsomyndigheten, 2020. ”Hur kan vi skjuta fram minderårigas alkoholdebut och minska deras alkoholkonsumtion och alkoholrelaterade skador? En kartläggande litteratur-
översikt av metoder som används i Sverige.”
16Hur många barn växer upp med föräldrar som har alkoholproblem? – Resultat från en systematisk litteraturöversikt Mats Ramstedt (red) CAN Rapport nr 185 Stockholm 2019
17”Fler barn bor i storstäder i framtiden”, SCB. Publicerad:
18Stockwell et al. 2017,” What would be the public health impact of privatising the Swedish government alcohol monopoly?”
188
SOU 2021:95 |
Konsekvensanalys |
Utredningen håller med om att en ökad exponering av alko- holhaltiga drycker, särskilt i städerna, skulle kunna medföra negativa konsekvenser på sikt för barn och unga, och att det är en risk som man inte kan bortse ifrån. Hur mycket exponeringen skulle öka till följd av gårdsförsäljning och hur det skulle påverka på lång sikt är mycket svårt att överblicka, men detta bör ändå inom utredningens ram diskuteras. Som jämförelse kan nämnas att alkoholreklam är tillåtet i Sverige sedan 2003. Marknadsföringen av alkohol får bland annat inte rikta sig till ungdomar under 25 år, inte uppmana till användning och särskild måttfullhet ska iakttas.19 Även om det är svårt att med säkerhet säga att det inte har haft någon effekt, har ungdomars alkoholkonsumtion minskat sedan alkoholreklam tilläts, och exempelvis har både intensivkonsumtion och högkonsumtion minskat för elever i åk 9 och gymnasiet.20 Det är självfallet svårt att veta om konsumtionen skulle ha minskat ännu mer om alkohol- reklam inte hade varit tillåtet, men utredningen kan i alla fall konstatera att alkoholreklamen inte har bidragit till att öka ung- domars totala alkoholkonsumtion sedan början av
Det bör även diskuteras hur mycket mer som barn och ungdomar i och med utredningens förslag riskerar att exponeras för alkohol, särskilt i storstäderna. I storstäderna finns det redan i dag många företag med serveringstillstånd som innebär exponering gentemot barn och unga på samma sätt som gårdsförsäljning skulle medföra. Som en jämförelse har Stockholms stad cirka 2 355 ställen med ser- veringstillstånd21, cirka 30 systembolag och 85 dryckestillverkare22. Flera av dryckestillverkarna har dessutom redan i dag serverings- tillstånd eller provsmakningstillstånd. Om vi antar att hälften av dryckestillverkarna i Stockholm inte erbjuder besöksverksamhet
idag men skulle göra det om gårdsförsäljning införs, skulle det inne- bära 43 ytterligare ställen där personer kan exponeras gentemot alkohol. I jämförelse med befintliga ställen (2 427) innebär det en ökning med 1,8 procent, vilket får anses utgöra en relativt liten ökning. Denna siffra är självfallet inte giltig för samtliga tätorter, men Stockholms stad är den kommun som har flest dryckestill- verkare, nästan dubbelt så många som Göteborg som har näst flest. Därtill finns det som tidigare nämnts flertalet spökbryggerier som
197 kap. alkohollagen (2010:1622).
20Alkoholkonsumtion i befolkningen. Folkhälsomyndigheten [besökt
21Information från tillståndsenheten, Socialförvaltningen, Stockholms stad
22Dryckesbranschrapporten 2021.
189
Konsekvensanalys |
SOU 2021:95 |
inte har eget bryggeri och därför inte kommer ges möjlighet att bedriva gårdsförsäljning.
Utredningen bedömer mot denna bakgrund att gårdsförsäljning inte borde medföra någon betydande ökning av antalet ställen där personer, inklusive barn och unga, kan exponeras gentemot alkohol relativt i dag.
De branschorganisationer som utredningen har varit i kontakt med under utredningens gång har varit noga att påtala att dryckes- tillverkare som är intresserade av att bedriva gårdsförsäljning i all- mänhet är seriösa aktörer med stor omsorg och passion för dryck- erna, och som inte är intresserade av att sälja produkter av låg kvalitet till ett billigt pris för att öka intäkterna. Majoriteten av dryckes- tillverkarna har investerat stora summor för att de vill kunna erbjuda konsumenter drycker av hög kvalitet och tillverkningen sker i liten skala. Risken att dessa aktörer skulle vara benägna att erbjuda minderåriga drycker och därmed riskera sitt tillstånd anser utred- ningen är relativt begränsad.
Det finns dock alltid en risk att oseriösa aktörer vill utnyttja de möjligheter som exempelvis gårdsförsäljning medför, och därför är tillstånds- och tillsynsarbetet särskilt viktigt när det kommer till produkter som påverkar folkhälsan negativt. Utredningen anser att de föreslagna tillståndskrav som omgärdar gårdsförsäljning samt den erfarenhet av att utfärda serveringstillstånd som finns hos kommu- ner, länsstyrelser och Polismyndigheten skapar goda möjligheter att utesluta oseriösa aktörer. Även Folkhälsomyndighetens föreskrifts- arbete och kunskapsinhämtning avseende gårdsförsäljning kommer spela en betydande roll för möjligheten att upprätthålla en seriös gårdsförsäljning. Utredningens förslag om att lagstiftningen ska vara begränsad i tid ger möjligheter att efter viss tid utvärdera reformen, och att vid behov ytterligare begränsa gårdsförsäljningen om utfallet visar att det innebär större risker än vad utredningen har bedömt.
Folkhälsokonsekvenser av ett avskaffat detaljhandelsmonopol
Det finns de som menar att gårdsförsäljning innebär risker i fråga om detaljhandelsmonopolets bevarande, och att ett avskaffat detalj- handelsmonopol innebär betydande risker ur ett folkhälsoperspek- tiv. Utredningen har inte i uppdrag att analysera effekterna av ett
190
SOU 2021:95 |
Konsekvensanalys |
avskaffat detaljhandelsmonopol. I utredningens direktiv anges som en utgångspunkt för uppdraget i stället att detaljhandelsmonopolet ska bevaras. Det har därför varit en viktig del i uppdraget att analy- sera de juridiska, fr.a.
Utredningen bedömer att förslaget inte äventyrar detaljhandels- monopolet ur ett
23Så säger folket | Systembolaget (omsystembolaget.se) [kontrollerad den 9 november 2021].
24Alko, Information on the nordic alcohol market 2019.
191
Konsekvensanalys |
SOU 2021:95 |
12.2.3Folkhälsokostnader
Utredningen bedömer att gårdsförsäljningen inte kommer att med- föra en märkbar ökning av alkoholkonsumtionen sett till den totala konsumtionen i samhället. Det är trots det viktigt att utifrån rele- vanta metoder räkna på vad den skattade ökningen innebär i fråga om ökade samhällskostnader för förtida dödsfall och livskvalitet, vård och behandling av alkoholrelaterade skador, produktionsbort- fall till följd av dessa samt kostnader för brottslighet. Dessa beräk- ningar kvantifierar folkhälsoanalysen ovan och är till stor del i enlig- het med Ramboll:s beräkningar för alkoholens kostnader som även Swecos analys hänvisar till.25
Förtida dödsfall och livskvalitet
Ramboll uppskattar i sin studie värdet av förlorade kvalitetsjusterade levnadsår till följd av alkoholkonsumtion, och landar i en summa om 250 000 kronor. Statens beredning för medicinsk och social utvär- dering (SBU) tar i sin metodbok upp frågan om hur mycket en QALY är värd.26 SBU konstaterar att det inte satts en nivå i Sverige för hur mycket en QALY får kosta utifrån ett perspektiv av behand- lingar, men lyfter ett urval av studier som kommer fram till ett värde om 150
För att vara konsekvent använder utredningen i det följande Ram- bolls värde om 250 000 kronor per QALY för att jämföra de samhälls- ekonomiska effekterna av att tillåta gårdsförsäljning. Detta skulle med- föra att de förlorade kvalitetsjusterade levnadsåren till följd av gårds- försäljning skulle utgöra ett värde om
25”Alkoholens samhällsekonomiska konsekvenser: en beskrivande samhällsekonomisk studie”
Ramboll. 2019.
26SBU. Utvärdering av metoder i hälso- och sjukvården och insatser i socialtjänsten: en metodbok. Stockholm: Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU); 2020. [besökt
192
SOU 2021:95 |
Konsekvensanalys |
ende på substitutionseffekt. Detta värde kan jämföras med de totala skadeverkningarna av alkohol från Rambolls rapport som ligger på 103,4 miljarder kronor, och gårdsförsäljning skulle i denna bemärkelse därmed motsvara
Kostnader för vård och behandling
En ökad alkoholkonsumtion medför kostnader för vård och behand- ling av alkoholskador och beroende. Rambolls rapport från 2019 utgår ifrån CAN:s monitormätningar enligt vilka svenska konsu- menter under 2017 drack 9,04 liter ren sprit per person (över 15 år) och år. Utredningen använder denna rapport för att skatta vad de tillkommande kostnaderna för vård och behandling till följd av gårdsförsäljning enligt utredningens förslag skulle medföra. För att göra detta jämförbart med 2020 förutsätter vi att kostnaderna per liter sprit per person är detsamma. År 2020 sjönk dock konsum- tionen av alkohol kraftigare än tidigare år, hela 6 procent, vilket delvis kan förklaras av nedstängningar till följd av spridningen av
Kostnaderna för vård och behandling av alkoholrelaterade sjuk- domar var i Rambolls rapport totalt 15,4 miljarder kronor. Detta inkluderar hälso- och sjukvård, kostnader för socialtjänsten, före- tagshälsovård, forskning och prevention. Kostnaderna för vård och behandling år 2020 skulle därmed med våra beräkningar ha varit totalt 14,8 miljarder kronor.
Sweco skattar att konsumtionen till följd av gårdsförsäljning kommer stå för 0,34 procent av den totala konsumtionen år 2025. Givet beräkningarna med två olika substitutionsnivåer innebär det att nettokonsumtionen ökar med
27Vilket är samma värde som CAN:s monitormätningar fick fram för år 2019 med den gamla metodiken, se CAN:s monitormätningar.
193
Konsekvensanalys |
SOU 2021:95 |
tive 15 procent substitutionseffekt. En motsvarande ökning av kost- naderna för vård och behandling, innebär en ökning med 35,2– 42,8 miljoner kronor år 2025.
Kostnader för produktionsbortfall och brottslighet
Ramboll räknar även med produktionsbortfall till följd av alkohol- skador och beroendeproblematik, och landar i att detta kostar 35,1 miljarder kronor årligen. Utredningen skattar på samma sätt som ovan att ökningen av produktionsbortfallet ökar i proportion till konsumtionen. Produktionsbortfallet år 2020 skulle ha varit 33,7 mil- jarder kronor i våra beräkningar av alkoholkonsumtionen utan pan- demin. En ökning av denna summa med
Enligt samma metodik innebär kostnaderna för brottslighet till följd av alkoholkonsumtion 9,3 miljarder kronor år 2020, vilket en- ligt våra beräkningar resulterar i en ökning om
12.2.4Konsekvenser för det offentliga
Kostnader för det offentliga utöver de ovan skattade kostnaderna till följd av ökad alkoholkonsumtion, handlar om administrativa kost- nader för kommuner att handlägga tillstånd och utöva tillsyn, Folk- hälsomyndigheten för föreskriftsarbete, löpande statistik och till- synsvägledande arbete, Polismyndigheten för att yttra sig i samband med tillståndsansökningarna, länsstyrelserna för att se över kommu- nernas tillsynsplaner och domstolarnas arbete med eventuella nya mål.
På intäktssidan skattar utredningen, med utgångspunkt i Swecos analys, hur stora skatteintäkter som kommer att genereras av både upplevelsearrangemangen och själva försäljningen. Tillkommande arbetstillfällen till följd av gårdsförsäljningen skattas också och inne- bär intäkter för kommunerna i form av inkomstskatter. Att konsu- menter köper dryck från en tillverkare som de har besökt skulle vidare kunna innebära konsekvenser för Systembolaget och even- tuellt utdelningen till staten.
Swecos analys förutsätter som tidigare nämnts att dryckesbran- schen framöver kommer utvecklas i samma höga takt som den gjort
194
SOU 2021:95 |
Konsekvensanalys |
de senaste åren. Det är inte osannolikt att ökningen i stället kan komma att mattas av, vilket skulle innebära färre produktionsplatser och en lägre mängd tillkommande alkohol än vad Swecos analys visar. Flera tillverkare har påtalat för utredningen att det troligtvis inte skulle vara möjligt att enbart klara sig på gårdsförsäljning och att Systembolaget och restauranger fortfarande kommer vara de viktigaste kanalerna för att kunna sälja större volymer. Därför räknar inte Sweco på att det sker någon ytterligare ökning av antalet till- verkare enkom till följd av att man tillåter gårdsförsäljning, även om det inte är uteslutet. Gårdsförsäljning kan dock vara desto viktigare för tillverkarnas möjligheter att utveckla verksamheten och anställa fler, vilket också påtalas i Swecos branschundersökning (se bilaga 3). En eventuell avtagande ökning av antalet nystartade dryckestillverkare (avmattning av branschens höga tillväxttakt) och eventuella nystar- tade dryckestillverkare till följd av gårdsförsäljning antas ta ut var- andra och därför bedömer utredningen att det är rimligt att räkna på en konstant tillväxt som Sweco gör. Det är dessutom väsentligt för konsekvensanalysen att antagandena är samma när utredningen jäm- för kostnader och nyttor.
Skatteintäkter
Den gårdsförsäljning som utredningen föreslår medför ökade skatte- intäkter från tillverkarnas försäljning av drycker och upplevelse- arrangemang. Det kan även finnas en ytterligare effekt där konsu- menter köper ytterligare drycker för provsmakning eller till en måltid på plats för att bestämma vad de vill köpa med sig därifrån. Eftersom detta är en osäker effekt och troligtvis ganska liten, bortser utred- ningen från den i beräkningarna.
Sweco skattar utifrån LRF:s dryckesundersökning antalet gårds- besök årligen, inklusive utländska besökare, till totalt 1 846 904, för- delat enligt tabell 12.5 nedan. Till skillnad från antal besökare i folk- hälsoanalysen är även utländska besökare medräknade här, vilket ökar besöksantalet med cirka 10 procent.
195
KonsekvensanalysSOU 2021:95
Tabell 12.5 Uppskattat antal tillverkare med gårdsförsäljning och besökare år 2025
|
Varav |
Antal besök i |
Totalt antal |
Antal |
|
producenter |
genomsnitt |
gårdsbesök |
sålda liter |
|
som säljer |
inkl. utländska |
per år |
|
|
|
|
|
|
Vingårdar |
53 |
4 376 |
231 902 |
521 778 |
Destillerier |
93 |
1 839 |
171 027 |
89 789 |
|
|
|
|
|
Ölbryggerier |
625 |
1 671 |
1 044 375 |
2 349 844 |
Cidertillverkare |
80 |
4 995 |
399 690 |
899 100 |
|
|
|
|
|
Totalt |
851 |
|
1 846 904 |
- |
|
|
|
|
|
Källa: Sweco och LRF.
Antal sålda liter utgår ifrån samma bedömning som tidigare, dvs. att besökare i genomsnitt köper tre fjärdedelar av den tillåtna ransonen. Det totala antalet liter säger inte så mycket i sammanhanget varför
viväljer att exkludera det i tabellen. För att räkna ut hur mycket skatteintäkter staten får från denna försäljning måste vi veta priset per liter för produkterna, vilket det inte finns tillgänglig statistik för. Därför utgår vi ifrån Systembolagets statistik från
196
SOU 2021:95 |
Konsekvensanalys |
av volymprocenten alkohol för produkten, vilket även det kan variera mycket.28 För att förenkla förutsätter utredningen, precis som Sweco i sin rapport, att vin har en volymprocent om 13,529, cider har en volymprocent om 530, öl har en volymprocent om 5,5, och sprit har en volymprocent om 40. Skattesatsen för vin och andra jästa drycker än vin och öl har fasta skattesatser per liter mellan vissa volymprocent, medan beräkningen av skatt på öl inbegriper volym- procenten och beräkningen av sprit utgår från en skattesats på ren alkohol. Medelpriserna och förväntade skatteintäkter presenteras nedan i tabell 12.6.
Tabell 12.6 Försäljning via gårdsförsäljning samt skatteintäkter 2025
|
Antal |
Medelpris |
Total omsättning |
Skattesats |
Totala |
|
sålda liter |
per liter |
(miljoner kronor) |
(kronor |
skatteintäkter |
|
|
|
|
per liter) |
(miljoner kronor) |
Vin |
521 778 |
268 kr |
139,8 |
26,18 |
13,7 |
Sprit |
89 789 |
675 kr |
60,6 |
516,59a |
18,6 |
Öl |
2 349 844 |
85 kr |
199,7 |
2,02b |
26,1 |
Cider |
899 100 |
85 kr |
76,4 |
13,58 |
12,2 |
|
|
|
|
|
|
Totalt |
- |
- |
476,6 |
- |
70,5 |
Källa: Sweco, LRF och Skatteverket.
aKronor per liter ren alkohol.
bKronor per liter och volymprocent.
Totala skatteintäkter från gårdsförsäljning beräknas till drygt 70,5 miljoner kronor. Om vi i likhet med folkhälsoanalysen antar en substitutionseffekt om 15 eller 30 procent betyder detta att 15 res- pektive 30 procent av detta köps via gårdsförsäljning i stället för via Systembolaget. Vi förutsätter här att all substitution sker från System- bolagets försäljning. Därmed är nettoeffekten av just försäljningen 85 respektive 70 procent av de beräknade totala skatteintäkterna, dvs. drygt 60 respektive 49,4 miljoner kronor.
Utöver skatt på själva försäljningen tillkommer även skatt på den upplevelse som besökarna deltar i vid försäljningsstället. LRF:s dryckesbranschundersökning har skattat medelvärden för pris för fyra olika tjänster: visning, föreläsning, utbildning och provning. Utred-
28Skatteverkets hemsida. Skattesatser från och med
29Hamnar därmed i Skatteverkets intervall
30Hamnar därmed i Skatteverkets intervall
197
Konsekvensanalys |
SOU 2021:95 |
ningen antar att besökare endast köper en tjänst per besök, även om man skulle kunna både köpa en visning och dryckesprovning i samma besök. Beräkningen baseras endast på de tillkommande besökarna som gårdsförsäljning medför, totalt 615 635 personer per år, eftersom de nuvarande besökarna som köper en besöksupplevelse inte är en effekt av gårdsförsäljning. Det är dock sannolikt att en viss andel besökare i dag inte köper en besökstjänst, utan kanske nöjer sig med att exempelvis besöka tillverkarens restaurang, och att de i och med gårdsförsäljning skulle köpa en besöksupplevelse. Denna effekt räk- nar vi dock inte med eftersom vi svårligen kan urskilja hur många som i dag besöker tillverkarna men inte köper en besöksupplevelse. Därmed underskattas denna effekt till viss del.
Priset för en utbildning var enligt utredningen skattat mycket högt, 1 733 kronor per person, och det finns risk att det är överskat- tat av olika anledningar. Därför väljer utredningen att ta bort utbild- ningar ur beräkningen och fördela besökarna på resterande upp- levelser. Detta i enlighet med den tidigare nämnda utgångspunkten för konsekvensanalysen om att inom rimliga gränser underskatta de positiva effekterna och överskatta folkhälsoeffekterna.
Priserna för de olika tjänsterna varierar och utredningen antar att dessa har ett proportionerligt negativt förhållande till hur många som köper tjänsten, dvs. att färre personer köper de dyrare tjäns- terna, enligt tabell 12.7 nedan.
Tabell 12.7 Skatteintäkter från besökarnas köp av upplevelsetjänst 2025
|
Medelpris |
Antal |
Antal |
Skattesats |
Skatteintäkter |
|
(kronor) |
besökare |
besökare |
(procent) |
(miljoner |
|
|
(procent) |
|
|
kronor) |
|
|
|
|
|
|
Visning |
192 |
45 |
277 036 |
25 |
13,3 |
Föreläsning |
655 |
20 |
123 127 |
25 |
20,2 |
|
|
|
|
|
|
Provning |
477 |
35 |
215 472 |
25 |
25,7 |
Totalt |
- |
100 |
615 635 |
- |
59,2 |
Källa: Sweco och LRF.
De totala skatteintäkterna från upplevelsetjänsterna uppgår till cirka 59,2 miljoner kronor enligt dessa beräkningar.
Utredningen bedömer även att det finns vissa spridningseffekter av ett ökat antal besökare på kringliggande verksamheter. Dessa
198
SOU 2021:95 |
Konsekvensanalys |
skattas senare under konsekvenser för näringslivet och innebär ytterligare skatteintäkter om 23 miljoner kronor.
Sammantaget beräknas därmed de totala skatteintäkterna från gårdsförsäljning, upplevelsetjänster och spridningseffekter uppgå till
Ökning av arbetstillfällen
Tillverkarna uppskattar i LRF:s dryckesundersökning att antalet hel- tidstjänster skulle öka med i genomsnitt 2,17 per företag till följd av att gårdsförsäljning tillåts. Fler arbetstillfällen innebär bland annat ökade skatteintäkter och andra positiva effekter till följd av att sysselsättningen ökar. Den ökning av arbetstillfällen som dryckes- företagen skattar är den direkta effekten av gårdsförsäljning, medan det även kan tillkomma ytterligare arbetstillfällen från kringliggande verksamheter som upplever ett ökat besökstryck och ökad för- säljning, exempelvis hotell, livsmedelsproducenter på landsbygden i närheten av dryckestillverkarna eller andra besöksmål. Att skatta antalet ytterligare arbetstillfällen till följd av detta är dock svårt och innebär troligen relativt få i sammanhanget, varför utredningen väl- jer att inte ta med dessa i beräkningarna.
I LRF:s dryckesundersökning uppskattar 73 procent av tillverkarna att gårdsförsäljning skulle innebära nya arbetstillfällen, i genomsnitt 2,17 nya heltidstjänster per producent. Detta skulle innebära att 620 tillverkare år 2025 har anställt ytterligare 2,17 personer, och totalt har det då skapats 1 346 nya arbeten till följd av gårdsförsäljning. Detta är helt nya arbeten som skapas eftersom det inte sker på bekost- nad av någon annan verksamhet.31 Enligt Dryckesbranschrapporten 2021 saknas det statistik över antalet anställda i den svenska dryckes- branschen, men LRF uppskattar att Sveriges dryckestillverkare syssel- sätter 7
Det totala samhällsekonomiska värdet av dessa ytterligare arbets- tillfällen är svårt att kvantifiera och utredningen väljer därför att inte
31Med detta menar utredningen att gårdsförsäljning inte medför någon direkt förlust för någon annan verksamhet som förlorar intäkter till den grad att de måste avskeda individer.
199
Konsekvensanalys |
SOU 2021:95 |
vidare beräkna vad detta innebär i ekonomiska termer, utan konsta- terar att det är en ökning av antalet arbetstillfällen.
Konsekvenser för kommunernas intäkter och kostnader
Gårdsförsäljning av alkohol kommer för kommunerna innebära ett ökat besökstryck enligt Swecos skattningar, vilket medför att antalet arbetstillfällen och intäkter i form av bland annat kommunalskatt ökar. Baserat på 1 346 nya arbeten samt en genomsnittlig lön för de anställda om 25 000 kronor per månad,32 och en genomsnittlig kom- munal skattesats om 30 procent, innebär det ökade kommunala intäkter om totalt 10 miljoner kronor.
Kommunerna kommer att ha kostnader för att utfärda tillstånd och utöva tillsyn. Utredningen föreslår att kommunen ska kunna ta ut avgifter för detta för att få full kostnadstäckning. Nettoeffekten av kommunernas kostnader för tillståndsgivning och tillsyn och avgifterna som tas ut för detta bör därmed vara noll. Därmed skulle denna statliga reglering som berör kommunerna dessutom vara kostnadsneutral för kommunerna. Arbetet med tillstånd och tillsyn innebär dock utökade finansierade uppgifter för kommunerna som eventuellt kan behöva anställa ytterligare personer för dessa upp- gifter, vilket även det skulle innebära nya arbetstillfällen. Dessa tar
vidock inte med i beräkningarna eftersom det troligtvis är en relativt liten effekt.
Även om förslaget är finansierat med fullkostnadstäckning för kommunerna, är det rimligt att undersöka vad kostnaden skulle vara för kommunerna för att kvantifiera förslaget. Detta görs i avsnittet om konsekvenserna för dryckestillverkarna och skattas till 3 000 kro- nor per tillstånd och 1 500 kronor för tillsyn, och förutsätter att de flesta dryckestillverkarna redan har någon form av tillståndsbelagd verksamhet vilket bör underlätta tillståndsprövningen avseende gårds- försäljning.
De totala avgifterna för tillstånd skulle därmed vara cirka 2,5 mil- joner kronor och för tillsynen 1,3 miljoner kronor, vilket alltså mot- svarar kommunernas kostnader.
32Enligt Visita och Svensk Handel var ingångslönen för hotell- och restaurangbranschen år 2021 cirka 22 500 kronor.
200
SOU 2021:95 |
Konsekvensanalys |
Kostnader för Folkhälsomyndigheten för föreskrifter, tillsyn och statistikinsamling och bearbetning
Folkhälsomyndighetens kostnader för att ta fram föreskrifter i enlig- het med utredningens förslag, utgör en engångskostnad som sker inför att regleringen träder i kraft. Detta uppskattas av Folkhälso- myndigheten till 6,36 miljoner kronor och inkluderar då även fram- tagande av tillsynsvägledning (500 000 kronor), ett nytt kunskaps- prov (160 000 kronor), blanketter för försäljningsrapportering (80 000 kronor), systemutveckling (1 miljon kronor) samt informa- tionsinsatser (1,12 miljoner kronor).
Folkhälsomyndigheten arbetar redan med tillsyn, statistikinsam- ling och bearbetning inom relaterade områden, exempelvis rappor- tering av tillverkade mängder alkoholdrycker, men dessa uppgifter kommer i och med gårdsförsäljning att behöva utökas. Folkhälso- myndigheten uppskattar att de tillkommande uppgifter inom dessa områden som införandet av gårdsförsäljning innebär, uppgår till 270 000 kronor årligen.
Föregående utredning om gårdsförsäljning (SOU 2010:98) före- slog att de ökade kostnaderna för Folkhälsomyndigheten kunde hanteras inom befintligt anslag, vilket Folkhälsomyndigheten då inte hade några invändningar emot. Myndigheten anser nu att den bedömningen var felaktig. Utredningen ifrågasätter dock några av Folkhälsomyndighetens uppskattade kostnader. För framtagande av föreskrifter (hantverksmässig tillverkning och upplevelsetjänst och revidering av befintliga föreskrifter om statistikrapportering och tillståndsbevis), skattar Folkhälsomyndighetens kostnaden vara 3,5 miljoner kronor, motsvarande 3,5 årsarbetskrafter. Utredningen anser att det är en hög skattning, och bedömer att kostnaderna snarare bör uppgå till 2 miljoner kronor för det tillkommande före- skriftsarbetet. Folkhälsomyndigheten skattar även att det behövs informationsinsatser i anslutning till den nya lagstiftningen, till en kostnad på 1,12 miljoner kronor. Utredningen bedömer att informa- tionsinsatserna som förslaget föranleder, med kommuner och näringsidkarna som primära målgrupper, snarare bör kunna hanteras inom ramen för befintligt ramanslag.
Utredningen ser inte anledning att ifrågasätta Folkhälsomyndig- hetens antaganden i fråga om övriga tillkommande engångskostnader, som alltså innefattar systemutveckling för tillståndsregistrering samt
201
Konsekvensanalys |
SOU 2021:95 |
rapportering av statistik, att ta fram ny tillsynsvägledning och kun- skapsprov samt att ta fram nya blanketter för rapportering försäljning. Utredningen bedömer därmed att gårdsförsäljning innebär en engångs- kostnad för Folkhälsomyndigheten som uppgår till drygt 3,7 miljoner kronor, samt löpande kostnader om 270 000 kronor årligen.
Kostnader för Polismyndigheten för tillsyn
Utredningens förslag innebär att Polismyndigheten ska yttra sig över ansökan om gårdsförsäljning, i likhet med rutinen för serverings- tillstånd och provsmakningstillstånd. Som utredningen konstaterar i avsnitt 10.7.2, torde den som ansöker om gårdsförsäljningstillstånd i många fall redan ha beviljats serverings- eller provsmakningstillstånd, och den aktuella tillverkaren och tillverkningsstället har då varit fö- remål för ett motsvarande remissförfarande. Därmed bedöms den tillkommande administrationen för Polismyndigheten vara begrän- sad och hanterbar inom befintliga medel.
Eftersom förslaget handlar om alkoholförsäljning, skulle det po- tentiellt kunna innebära en ökning av ordningsstörningar som polisen måste hantera. Utredningen bedömer dock att den marginella ök- ningen av alkohol i samhället till följd av gårdsförsäljning som skattas till
Kostnader för domstolarna för eventuella domstolsärenden
Enligt 10 kap. 1 § alkohollagen får Folkhälsomyndighetens eller en kommuns beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Gårdsförsäljning kommer att innebära att tillverkare kommer kunna sälja begränsade mängder alkoholdrycker direkt till konsu- ment, och det går inte att utesluta att det kan skapas incitament för nya aktörer att försöka utmana, tänja på reglerna och hitta innovativa lösningar för att komma runt de bestämmelser som utredningen föreslår. Detta kan ge upphov till domstolsprövningar. I syfte att minska rättsosäkerhet och förhindra kringgåenden av syftena bakom
202
SOU 2021:95 |
Konsekvensanalys |
regleringen, har utredningen föreslagit att Folkhälsomyndigheten ska få ta fram föreskrifter för att tydliggöra exempelvis kraven på upplevelsetjänsten. De inträdeskostnader som finns för att starta hantverksmässig dryckestillverkning, samt de krav på exempelvis upplevelsearrangemang och mängdbegränsning som utredningen föreslår, bedöms också minska incitamenten för oseriösa aktörer att ansöka om gårdsförsäljningstillstånd.
Sammantaget bedömer utredningen att antalet mål till följd av gårdsförsäljning bör kunna hanteras inom ram för domstolarna.
Kostnader för länsstyrelser att hantera kommunernas inlämnade tillsynsplaner
Länsstyrelserna har redan i dag tillsyn inom länet enligt 9 kap. 1 § alkohollagen, och ska biträda kommunerna med råd i deras verksam- het. Länsstyrelserna ska även ta emot tillsynsplaner från kommuner- na. Precis som i föregående diskussioner sker detta redan i dag i fråga om serveringstillstånd samt provsmakningstillstånd, och gårdsförsälj- ning torde därför inte medföra betydande merarbete för länsstyrel- serna. Utredningens förslag bedöms därför kunna hanteras inom ram för länsstyrelserna.
Konsekvenser för Systembolagets sortiment och utdelning
I beräkningarna av effekterna av gårdsförsäljning har Sweco och utredningen bedömt att det finns en viss substitutionseffekt, dvs. att det som köps inom ramen för gårdsförsäljning till viss del ersätter andra köp av alkohol, exempelvis Systembolagets försäljning och privatinförsel. Systembolaget har påtalat att de ser att gårdsför- säljning kommer medföra en minskad efterfrågan och köp från deras
För den fortsatta analysen förutsätter utredningen att de inköp som gårdsförsäljningen ersätter är sådana inköp som annars skulle
203
Konsekvensanalys |
SOU 2021:95 |
göras hos Systembolaget. Utredningen förutsätter också att substi- tutionen till största delen ersätter försäljning från
Som utredningen tidigare har konstaterat konsumerar svenskarna mindre alkohol än tidigare, det har varit en stadigt nedåtgående trend sedan cirka 10 år tillbaka. Intresset för lokala och småskaligt tillver- kade produkter har samtidigt ökat markant sedan införandet av
Mot den bakgrunden bedöms det inte självklart att gårdsför- säljning skulle inverka negativt på Systembolagets försäljning av produkter ur
Oavsett hur substitutionen skulle se ut utgör den totala mängden ren alkohol som beräknas säljas genom gårdsförsäljning år 2025 cirka 0,51 procent av Systembolagets totala försäljning år 2020. När det gäller
33Denna konsumtionstrend, dvs. från globalt till lokalt, lyfts bl.a. fram i Visit Swedens trend- rapport 2020 om måltidstrender (Visit Sweden – Trendrapport 2020, Måltidstrender, s. 9). Även LRF påtalar att man inte ser någon avmattning i intresset för lokala och småskaliga produkter.
204
SOU 2021:95 |
Konsekvensanalys |
den ökat från cirka 0,35 procent 2014 till 0,98 procent 2020, enligt tabell 12.8 nedan.
Tabell 12.8 Systembolagets och
År |
Total omsättning |
Omsättning TSLS |
Andel |
|
(miljoner kronor) |
(miljoner kronor) |
|
2020 |
45 838 |
448 |
0,98% |
2019 |
40 210 |
303 |
0,75% |
2018 |
38 583 |
270 |
0,70% |
2017 |
36 642 |
220 |
0,60% |
|
|
|
|
2016 |
35 544 |
188 |
0,53% |
2015 |
34 513 |
138 |
0,40% |
|
|
|
|
2014 |
33 008 |
116 |
0,35% |
|
|
|
|
Källa: Konkurrensverket.
Om Systembolagets totala omsättning och även
34”Övervakning av det svenska detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker”, rapporter till
Europeiska kommissionen. Juni
35”Är gårdsförsäljning landsbygdens räddning?” Digitala Almedalen 2021, 52 min in i semi- nariet. https://almedalsveckanplay.info/62595 [besökt
205
Konsekvensanalys |
SOU 2021:95 |
tets begränsade försäljning och låga marginaler har därför en näst- intill obefintlig effekt på Systembolagets vinst och därmed utdel- ningen till statskassan. Skulle substitutionen i stället ske från det fasta sortimentet där man har en högre vinstmarginal, skulle even- tuellt vinsten och utdelningen kunna påverkas. Men, som utred- ningen tidigare konstaterat, handlar gårdsförsäljning enligt utred- ningens förslag om mycket små mängder alkohol i förhållande till Systembolagets totala försäljning.
Utredningen gör mot den bakgrunden bedömningen att System- bolagets utdelning till staten inte kommer påverkas nämnvärt till följd av att tillåta gårdsförsäljning. Utredningen ser inte heller ut- ifrån beräkningar av framtida omsättning, att efterfrågan på System- bolagets
12.2.5Konsekvenser för näringslivet
Konsekvenser för dryckestillverkarna
Dryckestillverkarna bedömer att besöken per försäljningsställe till år 2025 i genomsnitt kommer att öka med cirka 1 073 personer till följd av att tillåta gårdsförsäljning, och totalt uppgå till 3 220. Besökarna beräknas i genomsnitt köpa tre fjärdedelar av den tillåtna mängden drycker. Dryckestillverkarna kommer enligt utredningens förslag därför erhålla intäkter för både upplevelsetjänsten och försäljningen av drycker. Flera av gårdarna som utredningen har besökt erbjuder även andra tjänster i samband med ett besök, såsom övernattning och matservering. Hur stor andel av tillverkarna som erbjuder kring- tjänster av detta slag är oklart, och därför väljer utredningen att bortse från dessa tillkommande intäktskällor som säkerligen flertalet tillverkare erbjuder. Delvis på grund av osäkerheten men även för att inte riskera att överskatta de positiva effekterna av gårdsförsäljning.
I utredningens beräkningar av skatteintäkter skattas den ökade omsättning i försäljning som gårdsförsäljning skulle medföra, totalt till 476,6 miljoner kronor (406 miljoner kronor efter skatt). Ök- ningen av upplevelsetjänster motsvarar på samma sätt totalt en ökad omsättning om 236,6 miljoner kronor (177,5 miljoner kronor efter
206
SOU 2021:95 |
Konsekvensanalys |
skatt) för dryckestillverkarna med utredningens justerade siffror för hur besökarna fördelar sig mellan de olika besökstyperna. I genom- snitt betyder det att dryckestillverkarna ökar sin omsättning med 838 000 kronor. För dryckestillverkarna skulle detta tillskott poten- tiellt innebära betydande skillnader, i en bransch där 42 procent av till- verkarna bedömer lönsamheten som ganska dålig och 15 procent som mycket dålig enligt LRF:s dryckesbranschrapport 2021. I samma undersökning svarar dessutom 57 procent av tillverkarna att de defi- nitivt eller troligen kommer att göra större investeringar de komman- de åren, vilket indikerar att det är en bransch där framtidstron är hög.
Att erbjuda upplevelsetjänster och gårdsförsäljning utöver för- säljning till Systembolag och restauranger, borgar också för en stabi- lare ekonomi och en bättre planeringshorisont för investeringar och utveckling av verksamheten.
Gårdsförsäljning medför även kostnader för dryckestillverkarna, bland annat för tillstånd och tillsyn. Avgifterna för detta varierar mellan kommuner och kan bero på öppettider, omsättning m.m., men enligt Näringslivets regelnämnd (NNR) var den genomsnittliga avgiften år 2020 för ett nytt serveringstillstånd 9 513 kronor.36 Före- gående utredning om gårdsförsäljning (SOU 2010:98) bedömde att det för majoriteten av tillverkarna vid gårdsförsäljning i praktiken skulle bli fråga om ett ändrat tillstånd, som därmed skulle medföra en kostnad om 2 500 kronor per tillstånd. Kostnaden bedöms sedan 2010 ha ökat, och därför räknar denna utredning med en kostnad om 3 000 kronor för tillverkarna för att ansöka om gårdsförsäljnings- tillstånd, givet att dessa i många fall redan har ett serverings- eller provsmakningstillstånd. Även tillsynsavgifterna skiljer sig kraftigt mellan kommunerna, men i genomsnitt är avgiften 10 614 kronor enligt NNR:s rapport. Tillsynsavgifterna består ofta av en fast avgift och en rörlig avgift. Föregående utredning om gårdsförsäljning bedömde att tillsynsavgifterna inte skulle öka till följd av den ytter- ligare tillsyn som gårdsförsäljning medför. Den här utredningen gör en annan bedömning mot bakgrund av att tillsynen ska inkludera både kraven kring försäljningen och upplevelsearrangemangen. Kostna- derna bedöms dock, i enlighet med vad föregående utredning anförde, vara lägre än kostnaden för det utökade tillståndet, och beräknas till 1 500 kronor per tillverkare. Tillsammans bedöms avgifterna för
36”Serveringstillstånd – Tillämpning, avgifter, tillsyn och god myndighetsutövning” Närings- livets regelnämnd, juni 2020.
207
Konsekvensanalys |
SOU 2021:95 |
dryckestillverkarna därmed uppgå till ytterligare 3 000 kronor för till- stånd och 1 500 kronor årligen för tillsyn.
Gårdsförsäljning kommer utöver avgifterna att innebära ytter- ligare kostnader för tillverkarna i form av administration av försälj- ningen och upplevelsetjänsterna, samt kostnader för ytterligare per- sonal. Det eventuella överskott som tillverkarna får av upplevelse- tjänsterna och gårdsförsäljningen kommer troligtvis till största delen återgå till verksamheten i form av investeringar eller buffert för att få en stabilare ekonomi.
En ytterligare möjlig effekt till följd av att besökare får köpa med sig dryck, är att tillverkarna får reklam för sina produkter via besö- kare som uppmärksammar vänner och bekanta på drycken som köpts genom gårdsförsäljning. Därmed får produkterna spridning till konsumenter som annars kanske inte skulle ha besökt tillver- karen eller köpt den specifika drycken på Systembolaget. Samma sak gäller utländska besökare som till stor del i dag har svårt att förstå varför de inte kan få köpa med sig dryck hem. Svenska drycker skulle därmed få en högre spridning även internationellt, vilket kan inverka positivt på efterfrågan på svenska drycker i stort och därmed en möjlig exportökning. Gårdsförsäljning bedöms därför medföra att exponeringen av de lokalt producerade dryckerna ökar i någon mån både nationellt och internationellt, vilket kan medföra positiva effekter på efterfrågan och på svensk dryckesbransch i stort.
För svenska dryckestillverkare, särskilt det flertal som bedriver småskalig verksamhet, är Systembolaget och i synnerhet
Konsekvenser för övriga näringslivet till följd av ökade besökssiffror
Totalt skattas antal tillkommande besökare till följd av gårdsför- säljning uppgå till 615 635 personer. De tillkommande besökarna på tillverkningsställen som Sweco har skattat till följd av gårdsförsälj-
208
SOU 2021:95 |
Konsekvensanalys |
ning, antas förutom själva besöket på tillverkningsstället även kon- sumera hos andra närliggande företag eller sådana som ligger på vägen till tillverkaren. Exempelvis bedöms det vara rimligt att anta att besökarna även besöker någon restaurang i närheten eller köper andra lokalt producerade varor som antingen säljs på intilliggande gårdar eller på samma plats där gårdsförsäljningen sker. Tillverkare som utredningen har besökt har påtalat att deras verksamhet har spridningseffekter och att kombinationen av lokalt producerad mat och dryck ger besökarna en komplett upplevelse. I stadsmiljö kan det handla om att besökarna äter på en restaurang i närheten eller på själva tillverkningsstället i samband med en upplevelsetjänst, eller att stadsborna besöker en annan stadsdel än de normalt rör sig i för att besöka en tillverkare, och bidrar till näringen på en annan plats än vanligt.
Att skatta omfattningen av samtliga spridningseffekter är inte görligt inom denna utredning, men genom att anta ett modest schablonbelopp som besökarna gör av med på kringliggande verk- samheter, kan vi skatta en trolig minsta spridningseffekt. Hur mycket olika besökare gör av med varierar säkerligen mycket, från någon hundralapp till flera tusen kronor beroende på olika faktorer såsom avståndet besökarna måste ta sig, hur ofta man kan tänkas komma tillbaka och vilket utbud som finns. Utredningen bedömer att ett schablonbelopp om 300 kronor per besökare borde vara ett rimligt men ändå lågt antagande om hur mycket pengar besökarna konsumerar på kringliggande verksamheter. Med 615 635 tillkom- mande besökare per år till följd av gårdsförsäljning innebär det en ökad omsättning för kringliggande verksamheter om 184,7 miljoner kronor årligen, vilket medför ökade skatteintäkter om 23 miljoner kronor.37
Konsekvenser för småföretagare
Utredningen har ovan redovisat effekterna för dryckestillverkarna, vilket till stor del sammanfaller med effekter för småföretagare, efter- som de allra flesta dryckestillverkarna är småföretag. Enligt SCB:s register är cirka 90 procent av dryckestillverkarna företag med
37Med en genomsnittlig skattesats om 12,5 procent.
209
Konsekvensanalys |
SOU 2021:95 |
diskuterats, en ytterligare inkomstkälla för småföretagen som därmed kan få en stabilare ekonomi och bättre möjligheter att investera i verk- samheten. Även tillkommande arbetstillfällen och bättre lönsamhet i företagen skulle ha betydelse för småföretagen. Småföretag har ofta stor betydelse i mindre tätorter och på landsbygden för utveckling av lokalområdet, och med bättre lönsamhet, utvecklad verksamhet och besöksverksamhet kan detta ytterligare gynna utveckling i närområdet.
Större företag vars årliga tillverkade mängd överskrider vad som är tillåtet inom utredningens förslag om gårdsförsäljning, kommer inte få bedriva gårdsförsäljning. Detta omfattar de 14 största bryg- gerierna (3,9 procent av bryggerierna), de fyra största ciderprodu- centerna (7,1 procent), de två största vingårdarna (3,1 procent) samt de åtta största destillerierna (10,7 procent), enligt Folkhälsomyn- dighetens statistik över inrapporterade tillverkade mängder år 2020.
Småskalighetskravet skulle potentiellt kunna påverka småföretag som är i en tillväxtfas och behöver välja mellan att fortsätta växa och uteslutas från gårdsförsäljning eller begränsa tillväxten för att inte överskrida tillåtna tillverkade nivåer. För vingårdarna, cidertillver- karna och destillerierna är det dock relativt stor skillnad mellan de som hamnar under gränsen och över gränsen, vilket minskar risken för att begränsningen skulle vara tillväxthämmande eftersom det finns utrymme att växa. För cidertillverkarna rapporterar den största tillverkaren under gränsen om 500 000 liter per år, en tillverkning om 405 000 liter per år, och kan därmed växa med nästan 25 procent innan gränsen för gårdsförsäljning nås. För vingårdarna rapporterar den största under gränsen en tillverkning om 75 000 liter årligen, och kan därmed växa över 100 procent innan gränsen om 200 000 liter årligen nås. För destillerier rapporterar den största tillverkaren under gränsen en tillverkning om 48 500 liter, och har därmed en möjlighet att växa med 44 procent innan gränsen nås. Bryggerierna är däremot betydligt fler och mer jämnt fördelade, även om det finns ett antal mycket stora bryggerier som tillverkar över 9 miljoner liter årligen. De tre största tillverkarna under gränsen rapporterar volymer på 434 000, 349 000 och 323 000 liter år 2020, och kan därmed växa med 15, 43 respektive 55 procent. Därmed finns det ändå viss marginal att växa även om den är mindre än inom andra dryckesslag. Den minsta öltillverkaren över gränsen på 500 000 liter, tillverkade 538 000 liter och därför kan det möjligen vara intressant för den tillverkaren att minska tillverkningsvolymen för att kunna erbjuda gårdsförsäljning.
210
SOU 2021:95 |
Konsekvensanalys |
Eftersom tillverkarna är anonymiserade i utredningens data saknas information om hur många av företagen under gränserna som ägs eller på annat sätt är beroende av ett företag över gränsen och därmed inte heller kan omfattas av gårdsförsäljning. Swecos branschanalys indikerar dock att det visserligen förekommer men att det är ovanligt att mindre bryggerier är kopplade till större bryggerier (se bilaga 3).
Utredningen bedömer att kravet på småskalighet och oberoende inte verkar tillväxthämmande för majoriteten av dryckestyperna och tillverkarna enligt dagens tillverkning, men kan innebära att bryg- gerier precis under eller över gränsen väljer att anpassa sin till- verkning för att ges möjlighet att bedriva gårdsförsäljning.
Konsekvenser för landsbygden
Med hänsyn tagen till att SCB:s statistik inte innefattar alla dryckes- tillverkare, vilket tidigare konstaterats, kan ändå andelen som är belägna inom och utanför tätort vara av intresse. Enligt SCB:s statistik är 41 procent av företagen belägna på landsbygden eller i tätorter med mindre än 3 000 invånare.
För dessa företag som inte är belägna i eller i närheten av en större tätort kan gårdsförsäljning innebära betydande effekter för lönsam- heten och möjligheten att försörja sig på dryckestillverkningen. Sär- skilt eftersom det kan vara långt till systembolag som dessutom inte är lika välbesökta som de i eller i närheten av storstäder. Ofta har inte landsbygdstillverkarna heller försäljning via mer än en eller några få systembolag, eftersom tillverkningen ska ske inom 15 mil från buti- ken för att kvala in i deras
I sammanhanget är det även viktigt att notera aspekter kring råvaruproduktionen som främst berör vingårdar och ciderprodu- center. Vingårdar och ciderproducenter med egna vinstockar och
211
Konsekvensanalys |
SOU 2021:95 |
fruktträd har ett betydligt högre förädlingsvärde än spannmål, vilket gör att det ur en ekonomisk aspekt är en effektiv användning av land- yta att odla råvaror som förädlas till alkoholhaltiga drycker.
12.2.6Konsekvenser för konsumenter
Konsekvenserna för besökare är främst den bekvämlighet det innebär att i samband med sitt besök på tillverkningsstället och köp av en upplevelse få möjligheten att ta med sig en souvenir hem, i stället för att behöva åka till Systembolaget. Utländska konsumen- ter kanske dessutom inte har möjlighet att besöka ett systembolag som har produkterna i sitt sortiment, varför gårdsförsäljning skulle vara den enda möjligheten att få med sig dryck hem. Möjligheten att köpa dryck på plats medför en ökad konsumentnytta, både för svenska och utländska besökare, som utredningen dock väljer att inte försöka skatta eftersom den är svårbedömd och troligtvis rela- tivt liten relativt andra skattade värden.
12.2.7Konsekvenser för jämställdhet
Alkoholproblem finns i alla delar av befolkningen. Enligt Folkhälso- myndigheten uppgav 16 procent av befolkningen mellan
Även alkoholberoende är utspritt över befolkningen, och precis som riskkonsumtion står män för cirka två tredjedelar av de som är alkoholberoende.38 Därutöver är de socioekonomiska skillnaderna relativt små, och CAN konstaterar att det endast är lågutbildade män och kvinnor födda i ett annat nordiskt land som har en statistisk signifikant ökad risk att bli alkoholberoende när hänsyn tas till utbildning, inkomstnivå, ålder, sysselsättning och födelseland.39
38Erica Sundin, Jonas Landberg, Jonas Raninen & Mats Ramstedt. ”Negativa konsekvenser av alkohol, narkotika och tobak i Sverige – en ettårsuppföljning av beroende och utsatthet för närståendes bruk”. CAN rapport 149. Stockholm 2015.
39Jonas Landberg, Mats Ramstedt & Erica Sundin. ”Socioekonomiska skillnader i beroende och utsatthet för andras användning av alkohol, narkotika och tobak”. CAN rapport 176. Stockholm 2018.
212
SOU 2021:95 |
Konsekvensanalys |
CAN visar även att kvinnor och personer i yngre åldersgrupper har en ökad risk för att bli utsatt för en närståendes alkoholmiss- bruk. De visar även att ju svårare problemen är, desto svårare är det för den närstående att ta sig ur problematiken.40 Utredningens för- slag som medför en mycket begränsad ökning i alkoholkonsumtion, bör därför i någon mån påverka mäns konsumtion, riskkonsumtion och alkoholberoende i större utsträckning än kvinnors, samtidigt som det kan öka kvinnors och yngres utsatthet för närståendes bruk. På grund av den marginella ökningen i konsumtion som förväntas till följd av gårdsförsäljning torde effekterna dock vara mycket små.
12.2.8Konsekvenser för Sveriges internationella åtaganden
Utredningen bedömer att den föreslagna regleringen är förenlig med
12.2.9Anmälan till
Enligt artikel 39.5 andra stycket i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (tjänstedirektivet), ska medlemsstaterna anmäla nationella krav som är tillämpliga på tjänsteleverantörer från andra medlemsstater. Utredningens förslag innebär bl.a. krav på hur en dryckestillverkares erbjudande av vissa tjänster (studiebesök och föreläsningar) ska vara beskaffade för att tillverkaren ska ges möjlig- het att bedriva gårdsförsäljning. Enligt utredningens bedömning bör förslaget därför anmälas till Europeiska kommissionen (kommissio- nen) i enlighet med artikel 39.5 i tjänstedirektivet.
Enligt det anmälningsförfarande som regleras i Europaparlamen- tets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och
40CAN rapport 149.
41Undantagsgrunderna framgår av artikel XX (20) i GATT och artikel 28.3 i
213
Konsekvensanalys |
SOU 2021:95 |
beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (anmäl- ningsdirektivet), ska nationella krav avseende produkters egenskaper och krav för informationssamhällets tjänster anmälas till kommis- sionen. Enligt direktivet ska bl.a. bestämmelser som reglerar produk- tionsmetoder anmälas enligt förfarandet.42 Utredningens förslag om att en dryckestillverkare ska uppfylla vissa krav om hantverksmäs- sighet i produktionen för att medges rätt att bedriva gårdsförsäljning (se avsnitt 10.3.2), utgör enligt utredningens bedömning en sådan teknisk föreskrift. Förslaget bör därför även anmälas till kommis- sionen enligt artikel 5.1 i anmälningsdirektivet.
Utredningen tolkar kommissionens dialog med Finland innan målet Visnapuu, jämfört med den dialog som varit efter samma mål, som att kommissionens förhållningssätt i frågan om gårdsförsäljning i någon mån har ändrats (se avsnitt 7.1). Det går dock inte att ute- sluta att det faktum att kommissionen inte har kritiserat Finlands gårdsförsäljningsregler efter målet Visnapuu, kan bero på andra om- ständigheter än rent juridiska ställningstaganden. Det ska därför framhållas att regeringen genom de anmälningsförfaranden som beskrivs i detta avsnitt kommer att ges en möjlighet att föra dialog med kommissionen innan ett eventuellt beslut om gårdsförsäljning kan tas i riksdagen.
12.3Konsekvenser av utredningens alternativa förslag
12.3.1Konsekvenser för folkhälsan
Utredningen redovisar i avsnitt 10.4.3 och i bilaga 2 även ett alterna- tivt förslag om gårdsförsäljning som dels är begränsat till jästa drycker (alltså inte spritdrycker), dels skulle inkludera krav på att huvuddelen av råvarorna som ger alkoholen dess karaktär har pro- ducerats på gården. Enligt en enkätstudie genomförd av LRF svarade 90 procent av vingårdarna att de helt och hållet odlar sin egen huvudråvara, medan 30 procent av ciderproducenterna och inga av bryggerierna svarade att de gjorde det helt och hållet. På frågan om tillverkarna till viss del odlar råvarorna svarade 71 procent av cider- producenterna och fem procent av ölbryggerierna att de gjorde det.43
42Artikel 1 c) och f) i anmälningsdirektivet.
43LRF Mat och Drycks undersökning av dryckestillverkare och gårdsförsäljning 2020 som refereras till i Swecos branschanalys, se bilaga 3.
214
SOU 2021:95 |
Konsekvensanalys |
Detta skulle innebära att de allra flesta bryggerier utesluts, medan vingårdar och ciderproducenter med egna vinstockar eller fruktträd kommer kunna bedriva gårdsförsäljning. Sweco utesluter därför bryggerier och destillerier i analysen av det alternativa förslaget.
De flesta beräkningarna i det följande utgår ifrån en propor- tionerlig minskning av samtliga effekter till följd av minskat besöks- antal. De övergripande folkhälsokonsekvenserna av detta förslag presenteras i tabell nedan.
Tabell 12.9 Folkhälsokonsekvenser av utredningens alternativa förslag jämfört med huvudförslaget
(30 procent substitutionseffekt) |
Alternativa förslaget |
Huvudförslaget |
|
Ökad mängd ren alkohol per person över 15 år |
0,012 liter |
0,029 liter |
|
Andel av total konsumtion |
0,14 procent |
0,34 procent |
|
|
|
|
|
Tillkommande alkoholorsakade dödsfall enligt |
2,41 |
5,97 |
|
Stockwell (procentuell ökning) |
(0,09) |
(0,22) |
|
Tillkommande alkoholrelaterade |
61,81 |
153,23 |
|
sjukhusvistelser enligt Stockwell |
|
||
(procentuell ökning) |
(0,09) |
(0,22) |
|
|
|
|
|
Totalt antal förlorade QALY |
157 |
390 |
|
|
|
|
|
Källa: Sweco.
En begränsning till egen huvudsaklig råvaruproduktion skulle be- gränsa folkhälsoeffekterna ytterligare, och minska en redan margi- nell effekt till nästintill obefintlig. Risken att barn och unga expone- ras för alkohol minskar ytterligare med det alternativa förslaget, dels eftersom det blir betydligt färre ställen som får bedriva gårdsförsälj- ning, dels eftersom försäljningsställena i praktiken skulle vara beläg- na på landsbygden eftersom det då krävs att man odlar sina egna råvaror för sin dryckesproduktion.
12.3.2Konsekvenser för det offentliga
Kostnaden för förtida dödsfall och minskning av livskvalitet i enlighet med tidigare metodik skulle uppgå till
215
Konsekvensanalys |
SOU 2021:95 |
kronor i utredningens alternativa förslag. Se jämförelse i tabell 12. nedan.
Tabell 12.10 Kostnader för det offentliga i det alternativa förslaget
(30 procent |
Alternativa förslaget |
Huvudförslaget |
substitutionseffekt) |
(miljoner kronor) |
(miljoner kronor) |
Förtida dödsfall och minskning |
|
|
av livskvalitet (QALY) |
39 |
48 |
Vård och behandling |
14,5 |
35,2 |
Produktionsbortfall |
33,0 |
80,1 |
Brottslighet |
9,1 |
22,2 |
Källa: Utredningens beräkningar utifrån Sweco och Rambolls analyser.
Ett färre antal gårdsförsäljningsställen innebär en lägre total omsätt- ning inom branschen i jämförelse med huvudförslaget, vilket resulterar i mindre skatteintäkter till följd av besöksverksamhet och försäljning av drycker. Skatteintäkterna från besöksverksamheten beräknas uppgå till 20 miljoner kronor (huvudförslaget 59), och dryckesförsäljningen till
Antalet arbetstillfällen antar vi även det minskar proportionellt med antal besökare. Med 53 vingårdar och 80 ciderproducenter där 73 procent svarade att antalet anställda skulle öka med i genomsnitt 2,17 personer, innebär det 211 nya arbetstillfällen, att jämföra med 1 346 nya arbetstillfällen enligt huvudförslaget.
Baserat på antal arbetstillfällen beräknas kommunernas intäkter från inkomstskatter totalt öka med 1,6 miljoner kronor, att jämföra med huvudförslaget om 10 miljoner kronor. Kommunernas arbete med tillstånd och tillsyn ska ha full kostnadstäckning och därmed sker ingen förändring i nettoeffekten för kommunerna. Däremot innebär det lägre intäkter från tillstånd och tillsynsavgifter och även mindre administration, som annars hade kunnat skapa arbetstillfälle inom kommunadministrationen.
Kostnaderna för Folkhälsomyndigheten antar utredningen är relativt lika som för huvudförslaget, eftersom de till stor del handlar om att anpassa system, skriva föreskrifter och tillsynsvägledning, vilket måste göras oavsett hur många ställen gårdsförsäljning om- fattar. De löpande kostnaderna kan eventuellt minska något till följd
216
SOU 2021:95 |
Konsekvensanalys |
av minskad administration vid behandling av data från färre till- verkare.
12.3.3Konsekvenser för näringslivet
Det alternativa förslagets begränsade besöksantal i förhållande till huvudförslaget skulle begränsa ökningarna både vad gäller den totala omsättningen för gårdsförsäljarna och kringliggande verksamheter, i enlighet med beräkningarna av huvudförslaget. Total omsättning sammanfattas i tabell 12.12 nedan.
Tabell 12.11 Konsekvenser för näringslivet av det alternativa förslaget
|
Alternativa förslaget |
Huvudförslaget |
|
(miljoner kronor) |
(miljoner kronor) |
|
|
|
Dryckestillverkarnas omsättning |
|
|
från dryckesförsäljning |
216,3 |
476,6 |
Dryckestillverkarnas omsättning |
|
|
från upplevelseverksamhet |
80,9 |
236,6 |
Övriga näringslivets omsättning |
63,2 |
184,7 |
|
|
|
Källa: Utredningens beräkningar utifrån Swecos analys.
Att utesluta destillerier och dryckestillverkare utan egen råvarupro- duktion skulle medföra att nästan alla bryggerier och samtliga destil- lerier utesluts, varav den stora majoriteten av dessa är småföretag.
Konsekvenserna för landsbygden, i förhållande till huvudförslaget, skulle vara mindre, eftersom de som i det alternativa förslaget får bedriva gårdsförsäljning alla är belägna på landsbygden. Därför skulle tillverkningen och besöksverksamheten koncentreras till landsbygd och bidra till en levande landsbygd. Det finns dock flera tillverkare som är belägna på landsbygden men som inte har egen råvarupro- duktion i sådan utsträckning att de kan omfattas av gårdsförsäljning enligt det alternativa förslaget. För vissa av dessa skulle det kanske vara värt att starta egen råvaruproduktion för att få bedriva gårds- försäljning, men det innebär höga trösklar både i form av investeringar och kunskap, och då det finns osäkerheter kring framtiden för gårds- försäljning eller framtida besökstryck skulle troligtvis få vara beredda att göra de nödvändiga investeringarna.
217
Konsekvensanalys |
SOU 2021:95 |
12.4Konsekvenser av att inte tillåta någon form av gårdsförsäljning
Att inte tillåta någon form av gårdsförsäljning medför också vissa konsekvenser. Intresset för lokala och småskaligt tillverkade drycker ser som tidigare nämnts ut att fortsätta öka och även utländska besökare kommer till Sverige för att besöka dryckestillverkare. I en målgruppsanalys som bland annat undersöker gårdsförsäljning genomförd av Visit Sweden44 under 2021 med respondenter från ett flertal länder,45 svarade 25 procent av samtliga turister att de ville besöka ett bryggeri, destilleri, vingård eller musteri på sin Sverige- semester. Av dessa svarade 27 procent att deras intresse för att besöka tillverkarna minskade av vetskapen om att man inte får köpa med sig alkoholdrycker.46
Dryckestillverkare har under utredningens arbete framfört att det kan vara svårt att sälja till Systembolaget, att det måste passa in i deras offertförfrågningar och att lagerhållningen måste ske hos tillverkaren i stället för hos Systembolaget, vilket kan medföra att tillverkaren måste leverera mindre kvantiteter en eller flera gånger i veckan. Detta har gjort att vissa tillverkare har slutat att sälja via Systembolaget.
44Målgruppsanalys 2021 (del1), Visit Sweden/Mindshare.
45Sverige, Danmark, Norge, Finland, Tyskland, Nederländerna, Storbritannien, Frankrike, och USA.
46Svaren visade även att 13 procent av besökarna angav ett ökat intresse att besöka tillverkarna om det inte var tillåtet att köpa med sig dryck hem.
218
SOU 2021:95 |
Konsekvensanalys |
12.5Sammanställning konsekvenser
Tabell 12.12 Sammanställning konsekvenser av utredningens förslag år 2025
|
Huvudförslag |
Alternativt förslag |
|
|
|
Total försäljning via gårdsförsäljning |
|
|
(ren alkohol) |
249 337 liter |
100 575 liter |
Andel av totalkonsumtionen |
0,34 procent |
0,14 procent |
Ökning av arbetstillfällen |
1 346 arbeten |
211 arbeten |
|
|
|
Folkhälsoeffekter |
|
|
Antal tillkommande alkoholorsakade dödsfall |
||
Antal tillkommande alkoholorsakade |
|
|
sjukhusvistelser |
||
Ökning av alkoholorsakade dödsfall och |
|
|
sjukhusvistelser |
||
|
|
|
Folkhälsokostnader (både för det offentliga och näringslivet) |
(miljoner kronor) |
|
Förtida dödsfall och minskning av livskvalitet |
|
|
(QALY) |
||
Kostnader för vård och behandling |
||
Kostnader för produktionsbortfall |
||
Kostnader för brottslighet |
||
Totalt |
||
|
|
|
Konsekvenser för det offentliga utöver folkhälsokostnader |
|
|
Skatteintäkter dryckesförsäljning |
||
Skatteintäkter besöksverksamhet |
+59 |
+20 |
Skatteintäkter spridningseffekter |
+23 |
+8 |
Kommunal inkomstskatt till följd av ökade |
|
|
arbetstillfällen |
+10 |
+1,6 |
Kostnader Folkhälsomyndigheten |
|
|
(engångskostnad) |
||
Totalt |
||
|
|
|
Konsekvenser för näringslivet utöver folkhälsokostnader |
|
|
Försäljning av drycker |
+477 |
+216 |
Besöksverksamhet |
+237 |
+81 |
Spridningseffekter |
+185 |
+63 |
Totalt |
898 |
360 |
Inkluderar ej kommunernas intäkter och kostnader för tillstånd och tillsyn samt dryckes tillverkarnas kostnader för detsamma eftersom kommunerna ska ha full kostnadstäckning och därför endast är en överföring av medel. Summeringar kan avvika p.g.a. avrundningar.
219
13 Författningskommentar
13.1Förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622)
1 kap.
13 § Med gårdsförsäljning avses detaljhandel med alkoholdrycker på tillverknings- eller vinodlingsstället i samband med ett studiebesök eller en föreläsning som erbjuds allmänheten mot betalning och som har anknytning till den aktuella alkoholdrycken.
Paragrafen definierar vad som avses med gårdsförsäljning. Över- vägandena finns i avsnitt 10.2.1.
Gårdsförsäljning definieras som detaljhandel i samband med ett studiebesök eller en föreläsning med anknytning till den aktuella alkoholdrycken. Studiebesöket eller föreläsningen ska erbjudas mot betalning och till allmänheten.
Syftet med kravet att gårdsförsäljning bara ska få ske i samband med ett sådant besöksarrangemang som anges, är att säkerställa att besöket snarare än försäljningen ska vara i centrum. För att omfattas av bestämmelsen bör arrangemanget ha ett kunskapshöjande inslag och ha viss varaktighet. Arrangemanget kan exempelvis bestå i en guidad rundvandring på tillverkningsstället, en föreläsning om hur alkoholdryckerna framställs, dryckernas historia och utveckling över tiden, en måltidsupplevelse med föreläsande inslag där man får lära sig och prova på att kombinera mat och vin eller kurser av olika slag, t.ex. om vintillverkning, lagring av den aktuella drycken, öl- bryggning, kryddning m.m. Det bör inte vara möjligt att erbjuda förinspelade eller digitala arrangemang i syfte att kunna erbjuda arrangemangen till ett lågt pris. Enbart servering av de aktuella alko- holdryckerna med eller utan servering av mat bör inte vara tillräcklig.
221
Författningskommentar |
SOU 2021:95 |
Däremot bör en dryckesprovning som inkluderar ett föreläsande inslag med anknytning till de provade produkterna utgöra ett god- tagbart arrangemang.
I 5 a kap. 12 § 1 finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen utser att meddela närmare föreskrifter om hur de studiebesök och föreläsningar som avses i denna paragraf ska utformas och vad de ska innehålla.
Att försäljningen ska ske på tillverknings- eller vinodlingsstället och i samband med ett studiebesök eller en föreläsning innebär att försäljningen inte får ske genom
I 5 a kap. 11 § andra stycket finns bestämmelser om det lägsta pri- set som får erbjudas för studiebesöket eller föreläsningen.
5 kap.
2 § Endast detaljhandelsbolaget får bedriva annan detaljhandel med spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker och med alko- holdrycksliknande preparat än gårdsförsäljning.
I paragrafen har tillagts att detaljhandel genom gårdsförsäljning får bedrivas utan hinder av detaljhandelsbolagets ensamrätt att i övrigt bedriva detaljhandel med alkoholdrycker.
5 a kap. Gårdsförsäljning
1 § För gårdsförsäljning krävs särskilt tillstånd av den kommun där försäljningsstället är beläget (gårdsförsäljningstillstånd).
Gårdsförsäljningstillstånd får meddelas den som yrkesmässigt till- verkar alkoholdrycker under förutsättning att
1.alkoholdryckerna som säljs är egentillverkade,
2.den karaktärsgivande delen av tillverkningen som inte utgör blandning, spädning, filtrering eller liknande behandling av enklare art sker på tillverkningsstället,
3. tillverkarens produktionsvolym |
årligen uppgår till högst |
75 000 liter spritdrycker, 500 000 liter |
jästa drycker med upp till |
10 volymprocent alkohol eller 200 000 liter jästa drycker med mer än 10 volymprocent alkohol, och
4.tillverkaren är oberoende från tillverkare med produktions- volymer som överstiger de som anges i punkt 3.
222
SOU 2021:95 |
Författningskommentar |
Gårdsförsäljningstillstånd får även meddelas den som yrkesmässigt odlar druvor som används vid vintillverkning under förutsättning att
1.vinet som säljs har tillverkats av druvor uteslutande från de egna odlingarna, och
2.odlaren har godkänts som upplagshavare för sådana varor enligt 9 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt.
Paragrafen anger de grundläggande förutsättningarna för gårds- försäljning. Övervägandena finns i avsnitt 10.3 och 10.2.1.
Av första stycket framgår att ett särskilt tillstånd, gårdsförsälj- ningstillstånd, krävs för att få bedriva gårdsförsäljning.
Av andra stycket framgår inledningsvis att det bara är den som yrkesmässigt tillverkar alkoholdrycker som kan få ett gårdsförsälj- ningstillstånd. Begreppet tillverkare definieras i 1 kap. 11 § första stycket alkohollagen. Vidare framgår av andra stycket första punkten att det bara är egenproducerade alkoholdrycker som tillverkaren får sälja genom gårdsförsäljning.
I andra stycket andra punkten anges krav på att tillverkningen ska vara hantverksmässig för att gårdsförsäljningstillstånd ska få med- delas. Det innebär att den karaktärsgivande delen av tillverkningen som