sou 2021 81

Till statsrådet Ibrahim Baylan

Regeringen beslutade den 16 juli 2020 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricks- vatten (omarbetning) ska genomföras i svensk rätt (dir. 2020:76).

Som särskild utredare förordnades från den 1 september 2020 före detta chefsrådmannen Anders Bengtsson. Som experter att biträda utredningen förordnades den 21 oktober 2020 miljösamord- naren Anna Berggren, departementssekreteraren Anna Bergström Mörtberg, ämnesrådet Susanne Classon, tekniska chefen Pierre Danielsson, specialisten Kajsa Engblom, experten Mats Engdahl, tek- niska chefen Jenny Forsberg, ämnesrådet Jerker Forsell, den strate- giska rådgivaren Erik Gravenfors, naturvårdshandläggaren Henrik Gustafsson, branschutvecklaren Bengt Henricson, civilingenjören Madeleine Hjortsberg, utredaren Susanna Hogdin, kanslirådet Eva Lundbäck, dricksvattenchefen Bertil Lustig, rättssakkunniga Frida Nordholm, VA-strategen Erik Norin, VA-chefen Susanne B Pettersson, statsinspektören Sandra Strandh, nautiska handläggaren Siv Thorsköld, VA-ingenjören Christin Rudh, verkställande direktö- ren Liselotte Stålhandske, departementssekreteraren Anders Wannberg, miljöingenjören Jan Wilhelmsson och experten Michael Öhlund. Den 10 december 2020 förordnades statsgeologen Jenny McCarthy som expert i utredningen. Den 29 april 2021 entledigades Jerker Forsell från sitt uppdrag och departementssekreteraren Camilla Westlund förordnades som expert i utredningen.

Som sekreterare anställdes den 15 oktober 2020 hovrättsassessorn Sofia Lyth, den 19 oktober 2020 kammarrättsassessorn Madeleine Olander och den 1 november 2020 agronomie doktorn Cajsa Lindberg. Till huvudsekreterare utsågs Sofia Lyth efter beslut av den särskilde utredaren Anders Bengtsson.

Sammanfattning

Bakgrund

2020 års dricksvattendirektiv1 är en revidering av 1998 års dricks- vattendirektiv2. Direktivet ska vara genomfört i medlemsstaterna senast den 12 januari 2023. Samtidigt upphör 1998 års dricksvatten- direktiv att gälla.

Precis som i det tidigare dricksvattendirektivet fastställs i 2020 års dricksvattendirektiv minimikrav för dricksvatten och åtgärder som medlemsstaterna måste vidta för att säkerställa att kraven följs. 2020 års dricksvattendirektiv skiljer sig emellertid från det nuvarande dricksvattendirektivet i flera avseenden. En grundläggande skillnad är att det nya dricksvattendirektivet ställer krav på att det ska införas en riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet som omfattar alla faser i dricksvattenproduktionskedjan. Vidare införs bestämmelser som syftar till att komma till rätta med vattenläckage. Direktivet innehåller även bestämmelser om material i kontakt med dricks- vatten. Dessutom ställer 2020 års dricksvattendirektiv krav på med- lemsstaterna att förbättra tillgången till dricksvatten och att främja användningen av dricksvatten ur kran. Direktivet ställer också krav på medlemsstaterna att rapportera till EU beträffande olika frågor av betydelse för tillämpningen.

Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag är att föreslå hur 2020 års dricksvattendirek- tiv ska genomföras i svensk rätt. Utredningen ska bland annat kart- lägga hur svensk rätt förhåller sig till direktivet, utreda om det finns

1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvali- teten på dricksvatten (omarbetning).

2Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten.

Sammanfattning

SOU 2021:81

några gränsdragningsproblem när det gäller de unionsrättsliga och nationella regelverk som berör eller ligger nära regleringen i direk- tivet och analysera hur eventuella överlappningar i regelverken kan hanteras. Utredningen ska föreslå vilka myndigheter som ska ansvara för de nya frågor som behandlas i direktivet och vilka befogenheter föreslagna myndigheter ska ha. Utredningen ska också lämna nöd- vändiga författningsförslag.

Riskbaserad metod

Den riskbaserade metoden för dricksvattensäkerhet som ska införas i svensk rätt består av tre komponenter, tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten, försörjningssystemet och fastighets- installationer. Syftet med den riskbaserade metoden är bland annat att bättre förebygga risker och se till att åtgärder i första hand vidtas vid utsläppskällan. Helt genomförd bör metoden kunna förebygga skadeverkningar av utsläpp liknande de uppmärksammade utsläppen av PFAS.

Riskbedömningen och riskhanteringen avseende tillrinningsområ- den för uttagspunkter för dricksvatten har enligt 2020 års dricks- vattendirektiv nära kopplingar till EU:s ramdirektiv för vatten3. I Sverige är det vattenmyndigheterna som huvudsakligen utför de uppgifter som följer av EU:s ramdirektiv för vatten. Utredningen föreslår att riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttags- punkter för dricksvatten därför ska utföras av vattenmyndigheterna. Vattenmyndigheterna bör även på grundval av riskbedömningen ha rätt att besluta om riskhanteringsåtgärder. Sådana åtgärder kan vara både förebyggande och begränsande, men kan även handla om ytter- ligare övervakning i tillrinningsområdena. Förebyggande och begräns- ande åtgärder bör rikta sig mot myndigheter och kommuner, som i sin tur med hjälp av befintliga styrmedel får omsätta åtgärderna i praktiken.

Havs- och vattenmyndigheten föreslås få ansvar för att samordna vattenmyndigheternas arbete. Vidare föreslår utredningen att Havs- och vattenmyndigheten samt Sveriges geologiska undersökning (SGU) får rätt att inom sina ansvarsområden meddela närmare föreskrifter

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

SOU 2021:81

Sammanfattning

om den riskbedömning och riskhantering som vattenmyndigheterna ska utföra. För att genomföra direktivet i enlighet med utredningens förslag krävs författningsändringar i 5 kap. miljöbalken och vatten- förvaltningsförordningen (2004:660).

Den råvattenkontroll som verksamhetsutövare som producerar dricksvatten utför bör även fortsatt göras tillgänglig för vattenmyn- digheterna. Idag sker det på frivillig väg genom att sådana uppgifter lämnas till SGU, som vattenmyndigheterna i sin tur kan få uppgifter av. Utredningen anser att regeringen bör ge ett uppdrag till Livs- medelsverket och SGU att närmare utreda formerna för ett nytt system för insamling av data från råvattenkontroll. Vidare bör Livsmedels- verket utveckla och se över föreskrifter som rör råvattenkontroll.

Av 2020 års dricksvattendirektiv framgår att det är vattenleveran- tören som ska utföra riskbedömningen avseende försörjningssystemet. Utredningen bedömer att begreppet vattenleverantör i detta sam- manhang motsvarar den verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten från en distributionsanläggning. För fler- talet verksamhetsutövare innebär dessa bestämmelser i 2020 års dricksvattendirektiv i praktiken inte att de får en helt ny uppgift, eftersom dessa redan idag utför ett betydande arbete när det gäller riskbedömning och riskhantering. Det bör vara upp till Livsmedels- verket att utifrån befintliga bemyndiganden i livsmedelslagen (2006:804) och livsmedelsförordningen (2006:813) meddela de föreskrifter som behövs för att genomföra bestämmelserna i svensk rätt.

När det gäller riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer föreslår utredningen att den ska utföras av Folkhälsomyndigheten och att detta bör regleras i 9 kap. miljöbalken och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Riskbedömningen ska göras på ett övergripande plan och får inte avse enskild egendom. Den övervakning som ska ingå i riskbedömningen och som gäller legionella och bly får inriktas på prioriterade fastigheter. Det bör vara upp till Folkhälsomyndigheten att bestämma vad som är att se som en prioriterad fastighet.

På grundval av riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer kan åtgärder behöva vidtas. Sådana kan till exempel handla om att meddela nya föreskrifter med stöd av befintliga bemyndiganden, utfärda ny vägledning eller lyfta frågan till lagstiftaren, om det be- hövs ett ändrat regelverk. Det kan också handla om att initiera utökad tillsyn eller på något annat sätt vidta åtgärder för att uppfylla kraven

Sammanfattning

SOU 2021:81

i direktivet. Det bör vara upp till varje berörd myndighet, länsstyrelse eller kommun att med tillgängliga styrmedel vidta de åtgärder som eventuellt visar sig behövas enligt riskbedömningen.

Material, beredningskemikalier och filtermaterial i kontakt med dricksvatten

Medlemsstaterna ska enligt 2020 års dricksvattendirektiv säkerställa att material som kommer i kontakt med dricksvatten uppfyller vissa krav. Endast produkter som innehåller slutmaterial som har god- känts i enlighet med direktivet får släppas ut på marknaden. Mark- nadskontrollförordningen4 ska tillämpas på produkter som är avsedda att komma i kontakt med dricksvatten.

Enligt utredningens bedömning bör reglering om material i kon- takt med dricksvatten införas i plan- och bygglagstiftningen. Utred- ningen föreslår att ett nytt stycke ska införas i 3 kap. 9 § plan- och byggförordningen (2011:338) som reglerar vilka allmänna krav som ska gälla för sådana material. Den kommunala byggnadsnämnden ska utöva tillsyn över att bestämmelsen följs. Kemikalieinspektionen ska enligt utredningens förslag ansvara för Sveriges ansökningar till Echa enligt artikel 11.5 i direktivet. Myndigheten ska även ha ansvar för att ge vägledning till de ekonomiska aktörer som vill göra ansök- ningar enligt artikeln.

Boverket föreslås bli ansvarig för marknadskontroll av produkter som omfattas av artikel 11 i 2020 års dricksvattendirektiv. Kemikalie- inspektionen bör bistå Boverket i marknadskontrollen vad gäller pro- dukternas kemiska egenskaper. Boverket föreslås också bli ansvarig för samordning av frågor om material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten.

Den närmare regleringen kring testning och godkännande av slut- material kommer senare att slås fast av Europeiska kommissionen i en genomförandeakt. Först när denna finns på plats kan nya bestäm- melser tas fram om testning och godkännande av slutmaterial och förbud mot att släppa ut produkter som innehåller slutmaterial som inte är godkända. För att regeringen ska kunna besluta om sådana nya bestämmelser ska det i plan- och bygglagen (2010:900) regleras

4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1020 av den 20 juni 2019 om marknads- kontroll och överensstämmelse för produkter och om ändring av direktiv 2004/42/EG och förordningarna (EG) nr 765/2008 och (EU) nr 305/2011.

SOU 2021:81

Sammanfattning

att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana material och produkter avsedda att komma i kontakt med dricksvatten som avses i artikel 11 i 2020 års dricksvattendirektiv. Boverket ska vidare bemyndigas att meddela när- mare föreskrifter om material och produkter avsedda att komma i kontakt med dricksvatten.

Medlemsstaterna ska även enligt direktivet säkerställa att bered- ningskemikalier och filtermaterial som kommer i kontakt med dricks- vatten uppfyller vissa krav. Regleringen av beredningskemikalier och filtermaterial bör enligt utredningens bedömning även framöver han- teras inom livsmedelslagstiftningen. Livsmedelsverket har befogen- het att meddela de föreskrifter som behövs för att genomföra bestäm- melserna om beredningskemikalier och filtermaterial i svensk rätt.

Vattenläckage

Genom 2020 års dricksvattendirektiv införs en skyldighet för med- lemsstaterna att bedöma vattenläckagenivåer och överlämna resultaten till kommissionen inom en viss tid. Utredningen föreslår att reger- ingen ska uppdra åt Livsmedelsverket att ta fram en rapport om Sveriges läckagenivåer. Om Sveriges läckagenivåer visar sig överstiga det av kommissionen framtida fastställda tröskelvärdet ska regeringen enligt utredningens förslag besluta om en handlingsplan med åtgär- der som ska vidtas för att minska läckagenivån. Havs- och vatten- myndigheten bör få ett samordnande ansvar för tillsynen över att de åtgärder som framgår av handlingsplanen vidtas. Myndigheten ska också ge den vägledning som behövs för att handlingsplanen ska kunna genomföras på ett bra sätt. Vidare föreslås författningsförändringar i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster för att tydliggöra under- hållsansvaret för va-anläggningar.

Övervakning och bristande iakttagande

Medlemsstaterna ska enligt 2020 års dricksvattendirektiv vidta alla åtgärder som behövs för att säkerställa att det utförs regelbunden övervakning av dricksvattnets kvalitet. Det ska också upprättas över- vakningsprogram som enligt direktivet ska bestå av olika delar, som till exempel övervakning gällande dricksvattenproduktionen och distri-

Sammanfattning

SOU 2021:81

butionen, riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttags- punkter och riskbedömningen avseende fastighetsinstallationerna.

Den verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricks- vatten ska enligt utredningens förslag vara ansvarig för att övervaka dricksvattnet och upprätta övervakningsprogram för de delar som rör själva försörjningssystemet. Verksamhetsutövaren bör även vara skyldig att vidta avhjälpande åtgärder och ge rådgivning samt infor- mation till konsumenterna vid bristande iakttagande av fastställda para- metervärden.

Folkhälsomyndigheten bör ansvara för att den övervakning som ska ingå i riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer, upp- fyller kraven i 2020 års dricksvattendirektiv. Motsvarande ansvar bör vattenmyndigheterna ha för den övervakning som ska ingå i risk- bedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten.

Förbättrad tillgång till dricksvatten

2020 års dricksvattendirektiv ställer krav på att medlemsstaterna ska förbättra eller upprätthålla tillgången till dricksvatten, särskilt för utsatta och marginaliserade grupper. Utredningen bedömer dock att det inte behövs några författningsändringar för att genomföra direk- tivet i denna del. Anledningen till att vissa grupper har en bristande tillgång till dricksvatten beror många gånger på avsaknad av ett stadigvarande boende. Sådana frågeställningar ska i första hand tas omhand av socialtjänsten och insatser ska beredas den enskilde med utgångspunkt i socialtjänstlagen (2001:453).

Utredningens bedömning är att det för närvarande inte finns skäl att införa tvingande regler om att utomhus- och inomhusutrustning för dricksvatten ska installeras på allmän plats. Kostnaden för en sådan åtgärd, med beaktande av demografiska och geografiska förhåll- anden, kan inte anses motiverad med hänsyn till nuvarande behov. Det får anses vara upp till respektive kommun att avgöra om det finns behov av sådan inomhus- och utomhusutrustning på allmän plats.

Länsstyrelsen bör ansvara för och följa upp frågan om förbättrad tillgång till dricksvatten och främjande av användning av dricksvatten ur kran. En sådan skyldighet bör framgå av förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

SOU 2021:81

Sammanfattning

Rapportering

Enligt bestämmelser i 2020 års dricksvattendirektiv ska medlems- staterna upprätta olika dataset där uppgifter om förbättrad tillgång till dricksvatten och främjandet av dess användning, riskbedömningen och riskhantering avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten, riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer, vissa övervakningsresultat och information om dricksvattenrelaterade incidenter samt uppgifter om undantag som beviljats i enlighet med artikel 15.1 ska föras in.

Utredningen föreslår att Livsmedelsverket ska ansvara för den rapportering som gäller förbättrad tillgång till dricksvatten och främ- jandet av dess användning, vissa övervakningsresultat och information om dricksvattenrelaterade incidenter samt uppgifter om undantag som beviljats i enlighet med artikel 15.1. När det gäller rapporteringen om riskbedömningen och riskhanteringen avseende tillrinningsområ- dena för uttagspunkter för dricksvatten så bör denna fullgöras av Havs- och vattenmyndigheten. I fråga om riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer bör rapporteringen fullgöras av Folkhälso- myndigheten.

Information till allmänheten

Medlemsstaterna ska enligt direktivet säkerställa att viss information om dricksvatten finns tillgänglig för eller i vissa fall lämnas direkt till allmänheten på ett användarvänligt och lämpligt sätt. I livsmedels- förordningen bör regleras att verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten ska lämna information till allmän- heten enligt artikel 17. Utredningen föreslår att Livsmedelsverket ska få lämna närmare föreskrifter om vilken information som ska lämnas och hållas tillgänglig för allmänheten. I detta ingår närmare reglering av vilka uppgifter som ska vara undantagna informationsskyldigheten.

Sammanfattning

SOU 2021:81

Sanktioner

Enligt 2020 års dricksvattendirektiv ska medlemsstaterna fastställa effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner för överträd- elser av nationella bestämmelser som har antagits enligt direktivet. Utredningen föreslår att Livsmedelsverket ska få möjlighet att före- lägga den verksamhetsutövare som producerar dricksvatten eller till- handahåller det från en distributionsanläggning att lämna in den infor- mation som myndigheten behöver för att kunna rapportera uppgifter enligt artikel 18 i direktivet.

Den kommunala byggnadsnämnden kommer utöva tillsyn över att den nya regleringen som föreslås om material i kontakt med dricks- vatten följs och kan besluta om förelägganden som kan förenas med vite. Vad gäller frågan om vilka sanktioner i övrigt som bör införas när det gäller material och produkter som kommer i kontakt med dricksvatten anser utredningen att det är mest lämpligt att inte före- gå den beredning som nu pågår i Regeringskansliet om att anpassa svensk rätt till marknadskontrollförordningen. Den beredningen om- fattar inte reglering av marknadskontroll i förhållande till 2020 års dricksvattendirektiv. Den fortsatta beredningen av genomförandet av 2020 års dricksvattendirektiv bör därför ske med beaktande av de bestämmelser som blir resultatet av det pågående arbetet i Regerings- kansliet.

Det krävs för närvarande inte några övriga ändringar av sank- tionsbestämmelser i svensk rätt. Frågan kan behöva ses över vid senare tidpunkt.

Ikraftträdande

De författningsförändringar som föreslås i betänkandet ska träda i kraft den 1 januari 2023.

SOU 2021:81Sammanfattning

Figur	Dricksvattnets väg enligt 2020 års dricksvattendirektiv
	Tillrinningsområden	Försörjningssystem	Fastigheter
	Avrinningsområde
		Ledningsnät	Förbindelsepunkt
	Tillrinningsområde
	till uttagspunkten
		Vattenverk
		Uttagspunkt	Punkt där värdena ska iakttas
			(tappkranen)

Tabell	Ansvarsfördelning enligt 2020 års dricksvattenutredning
	Huvudsakliga delar av 2020 års dricksvattendirektiv

		Tillrinningsområden	Försörjningssystem	Fastigheter
Ansvarig för att		Vattenmyndigheterna	Verksamhetsutövare som	Folkhälsomyndigheten
riskbedömning			producerar dricksvatten
utförs enligt			eller tillhandhåller det från
artikel 8–10			en distributionsanläggning

Föreskrivande		Havs- och	Livsmedelsverket,	Livsmedelsverket,
myndigheter		vattenmyndigheten,	Boverket	Folkhälsomyndigheten,
		SGU		Boverket
Tillsynsvägledande		Havs- och	Livsmedelsverket	Livsmedelsverket,
och vägledande		vattenmyndigheten,		Boverket,
myndigheter		SGU (vägledande)		Folkhälsomyndigheten
Tillsyn/offentlig		länsstyrelserna,	Livsmedelsverket,	Boverket,
kontroll		kommunerna	försvarsinspektören för	försvarsinspektören för
			miljö och hälsa,	miljö och hälsa,
			länsstyrelserna,	länsstyrelserna,
			kommunerna	kommunerna
Marknadskontroll			Boverket,	Boverket,
(material i kontakt			Kemikalieinspektionen	Kemikalieinspektionen
med dricksvatten)

Summary

Background

The 2020 Directive on the quality of water intended for human con- sumption1 is a revision of the 1998 Directive on the quality of water intended for human consumption2. The Directive has to be imple- mented in Member States by 12 January 2023. The 1998 Directive on the quality of water intended for human consumption is repealed at the same time.

Just like the previous Directive on the quality of water intended for human consumption, the 2020 Directive lays down minimum requirements for water intended for human consumption and measures that Member States must take to ensure compliance with the require- ments. However, the 2020 Directive differs from the present Direc- tive in several respects. One fundamental difference is that the new Directive stipulates the introduction of a risk-based method for the safety of water intended for human consumption that covers all phases of the production chain for water intended for human consumption. It also introduces provisions intended to address water leakages. Moreover, the Directive contains provisions on materials in contact with water intended for human consumption. In addition, the 2020 Directive requires Member States to improve access to water intended for human consumption and to promote the use of tap water intended for human consumption. The Directive also requires Member States to make reports to the EU regarding various questions of importance for its application.

1Directive (EU) 2020/2184 of the European Parliament and of the Council of 16 December 2020 on the quality of water intended for human consumption (recast).

2Council Directive 98/83/EC of 3 November 1998 on the quality of water intended for human consumption.

Summary

SOU 2021:81

Remit of the Inquiry

The remit of the Inquiry is to propose how to implement the 2020 Directive on the quality of water intended for human con- sumption in Swedish law. The Inquiry is, for instance, to map how Swedish law relates to the Directive, investigate whether there are any demarcation problems regarding EU and national regulatory frameworks that affect or are close to the regime in the Directive and analyse how any regulatory overlaps can be addressed. The Inquiry is also to propose which agencies should be responsible for the new issues dealt with in the Directive and what powers the agencies pro- posed should have. The Inquiry is also to present the necessary legisla- tive proposals.

Risk-based method

The risk-based method for the safety of water intended for human consumption to be introduced into Swedish law consists of three components: catchment areas for abstraction points of water intended for human consumption; the supply system and domestic distri- bution systems. The purpose of the risk-based method include better risk prevention and ensuring that measures are taken at source in the first place. When fully implemented, the method should be able to prevent harm caused by releases of dangerous substances, similar to the much-noted PFAS releases.

According to the 2020 Directive, risk assessment and risk manage- ment of catchment areas for abstraction points of water intended for human consumption have close links to the EU Water Framework Directive3. In Sweden it is mainly the water authorities that perform the tasks that follow from the EU Water Framework Directive. The Inquiry proposes that the risk assessment regarding catchment areas for abstraction points of water intended for human consumption should therefore be performed by the water authorities. The water authorities should also be able to decide on risk management mea- sures on the basis of their risk assessment. These can be both pre- ventive measures and mitigation measures, but they can also involve further monitoring of catchment areas. Preventive and mitigation

3Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2000 establishing a framework for Community action in the field of water policy.

SOU 2021:81

Summary

measures should be aimed at government agencies and municipalities, which will then have to put the measures into practice using existing policy tools.

The Inquiry proposes that the Swedish Agency for Marine and Water Management should be given responsibility for coordinating the work of the water authorities. A further proposal is that the Swedish Agency for Marine and Water Management and the Geo- logical Survey of Sweden should be given the right to issue more detailed regulations in their areas of responsibility concerning the risk assessment and risk management to be performed by the water authorities. To implement the Directive in accordance with the In- quiry’s proposals, legislative amendments are required in Chapter 5 of the Environmental Code and the Water Management Ordi- nance (2004:660).

The raw water control performed by operators producing water intended for human consumption should continue to be made avail- able to the water authorities. At present this is done voluntarily since this information is supplied to the Geological Survey of Sweden, from which the water authorities can then receive information. The Inquiry considers that the Government should commission the Swedish Food Agency and the Geological Survey of Sweden to make a closer investigation of the forms for a new system for collection of data from raw water control. In addition, the Swedish Food Agency should develop and review regulations concerning raw water control.

The 2020 Directive states that it is the water supplier that has to perform the risk assessment regarding the supply system. The Inquiry considers that the term water supplier corresponds in this context to the operator that produces or supplies water intended for human consumption from a water distribution system. For most operators these provisions regarding risk assessment does not mean, in practice, that they will be given a completely new task since they already perform a great deal of work concerning risk assessment and risk management. It should be up to the Swedish Food Agency to issue the regulations needed to implement these provisions in Swedish law using existing authorisations in the Food Act (2006:804) and the Food Ordinance (2006:813).

As regards the risk assessment relating to domestic distribution systems, the Inquiry proposes that it should be performed by the Public Health Agency of Sweden and that this should be regulated

Summary

SOU 2021:81

in Chapter 9 of the Environmental Code and in the Ordinance con- cerning environmentally hazardous activities and public health pro- tection (1998:899). The risk assessment should be made at a general level and must not relate to private property. The monitoring to be included in the risk assessment regarding legionella and lead should be targeted at priority properties. It should be up to the Public Health Agency of Sweden to determine what is to be regarded as a priority property.

Measures may need to be taken on the basis of the risk assessment regarding domestic distribution systems. They can, for instance, in- volve issuing new regulations under existing authorisations, issuing new guidance or raising the matter to legislators, if amended regula- tions are needed. It can also involve initiating increased supervision or taking measures in some other way to comply with the require- ments of the Directive. It should be up to every government agency, county administrative board or municipality affected to use the policy tools available to take the measures that the risk assessment may show are needed.

Materials, treatment chemicals and filter media in contact with water intended for human consumption

Under the 2020 Directive Member States must ensure that materials that come into contact with water intended for human consumption comply with certain requirements. Member Stats must also ensure that only products that contain final materials approved in accordance with the Directive can be placed on the market. The Market Surveil- lance Regulation4 shall apply to products intended to come into con- tact with water intended for human consumption.

In the Inquiry’s assessment, regulations concerning materials in contact with water intended for human consumption should be in- serted in planning and building legislation. The Inquiry proposes that a provision regulating which general requirements apply to these mate- rials should be inserted in the Planning and Building Ordi- nance (2011:338). According to the Inquiry’s proposal, the Swedish Chemicals Agency should be responsible for Sweden’s applications

4Regulations (EU) 2019/1020 of the European parliament and of the council of 20 June 2019 on market surveillance and compliance of products and amending Directive 2004/42/EC and Regulations (EC) No 765/2008 and (EU) No 305/2011.

SOU 2021:81

Summary

to ECHA under Article 11(5) of the Directive. The Agency should be responsible for providing guidance for the economic operators that want to make applications under the Directive. The Inquiry pro- poses that the National Board of Housing, Building and Planning should be responsible for market surveillance of products covered by Article 11 of the 2020 Directive. The Swedish Chemicals Agency should assist the National Board of Housing, Building and Planning in its market surveillance concerning the chemical properties of the products. The Inquiry also proposes that the National Board of Housing, Building and Planning should be responsible for coordi- nation of questions concerning materials and products that come into contact with water intended for human consumption.

The detailed regime concerning testing and authorisation of final materials will subsequently be laid down by the European Commis- sion in an implementing act. Only when this is in place can new provisions be drafted about testing and authorisation of final mate- rials and a prohibition on placing products containing non-authorised final materials on the market. These provisions can be adopted under the authorisation proposed by the Inquiry.

According to the Directive, Member States must also ensure that treatment chemicals and filter media that come into contact with water intended for human consumption comply with certain requirements. In the Inquiry’s assessment, the regulation of treatment chemicals and filter media should continue to be handled within food legisla- tion in the future. The Swedish Food Agency has the power to issue the regulations needed to implement the provisions on treatment chemicals and filter media in Swedish law.

Water leakages

The 2020 Directive introduces an obligation for Member States to assess water leakage levels and communicate the results to the Com- mission within a certain period of time. The Inquiry proposes that the Government commission the Swedish Food Agency to produce a report on Sweden’s leakage levels. If Sweden’s leakage levels turn out to exceed the future threshold set out by the Commission, the Inquiry’s proposal is that the Government should adopt an action plan containing measures to be taken to reduce the leakage levels.

Summary

SOU 2021:81

The Swedish Agency for Marine and Water Management should be given a coordinating responsibility for supervision that the measures set out in the action plan are taken. The Agency should also provide the guidance needed to enable the action plan to be implemented well. The Inquiry also proposes legislative amendments in the Public Water Services Act (2006:412) to clarify the maintenance responsibility for water supply and sewerage systems.

Monitoring and non-compliance

The 2020 Directive requires Member States to take all measures necessary to ensure that regular monitoring of the quality of water intended for human consumption is carried out. Monitoring pro- grammes have also to be established; according to the Directive they have to consist of different parts, such as monitoring concerning the production and distribution of water intended for human consump- tion, the risk assessment regarding catchment areas for abstraction points and the risk assessment regarding domestic distribution systems.

According to the Inquiry’s proposal, the operators that produce or supply water intended for human consumption should be respon- sible for monitoring the water intended for human consumption and drawing up a monitoring programme for the supply system itself. Operators should also be obliged to take remedial measures and pro- vide advice and information to consumers in the event of non-com- pliance with parametric values set.

The Public Health Agency of Sweden should be responsible for the monitoring to be included in the risk assessment regarding the compliance of domestic distribution systems with the requirements of the 2020 Directive. The water authorities should have a correspond- ing responsibility for the monitoring to be included in the risk assess- ment regarding catchment areas for abstraction points for water in- tended for human consumption.

Better access to water for human consumption

The 2020 Directive requires Member States to improve or maintain access to water intended for human consumption, in particular for vulnerable and marginalised groups. However, the Inquiry’s assess-

SOU 2021:81

Summary

ment is that no legislative amendments are needed to implement this part of the Directive. The reason why certain groups have deficient access to water intended for human consumption is often their lack of permanent accommodation. Issues of this kind should be dealt with by the social services in the first place, and the individual should receive interventions on the basis of the Social Services Act (2001:453).

In the Inquiry’s assessment, there are, at present, no reasons to introduce mandatory rules requiring outdoor and indoor equipment for water intended for human consumption to be set up in public spaces. Taking demographic and geographical conditions into account, the cost of such a measure cannot be considered justified in view of present needs. It must be considered to be up to each municipality to determine whether there is a need for indoor and outdoor equip- ment for water intended for human consumption in public spaces.

The county administrative boards should be responsible for and follow up the question of better access to water intended for human consumption and the promotion of the use of tap water intended for human consumption. This obligation should be set out in the Ordi- nance containing instructions for the county administrative boards (2017:868).

Reporting

The provisions of the 2020 Directive require Member States to set up various data sets in which they have to enter information about better access to water intended for human consumption and the pro- motion of its use, the risk assessment and risk management regarding catchment areas for abstraction points for water intended for human consumption, the risk assessment regarding domestic distribution systems, certain monitoring results and information about incidents relating to water intended for human consumption as well as infor- mation about derogations granted in accordance with Article 15(1).

The Inquiry proposes that the Swedish Food Agency should be responsible for reporting regarding better access to water for human consumption and the promotion of its use, certain monitoring results and information about incidents relating to water intended for human consumption as well as information about derogations granted in accordance with Article 15(1). The reporting of the risk assessment

Summary

SOU 2021:81

and risk management regarding catchment areas for abstraction points for water intended for human consumption should be carried out by the Swedish Agency for Marine and Water Management. The reporting of the risk assessment regarding domestic distribution systems should be carried out by the Public Health Agency of Sweden.

Information to the public

The Directive requires Member States to ensure that certain infor- mation on water intended for human consumption is available to or is, in certain cases, given direct to the public in a user-friendly and appropriate way. The Inquiry proposes that the operators that pro- duce and supply water intended for human consumption should be given responsibility for providing information according to article 17 of the Directive. A further proposal is that the Swedish Food Agency should be permitted to issue more detailed regulations about what information has to be given and be available to the public. This in- cludes more detailed regulation of what information should be exempted from the obligation to provide information. To implement the Directive in accordance with the Inquiry’s proposals, legislative amendments are required in the Food Ordinance (2006:813).

Penalties

The 2020 Directive requires Member States to adopt effective, pro- portionate and dissuasive penalties for infringements of national provisions adopted pursuant to the Directive. The Inquiry proposes that the Swedish Food Agency should be able to order an operator that produces water intended for human consumption or supplies it from a water distribution system to provide the information that the Agency needs so as to be able to report information according to Article 18 of the Directive.

No other amendments are currently needed to penalty provisions in Swedish law. Further revisions might be needed at a later stage.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

Härigenom föreskrivs1 i fråga om miljöbalken (1998:808) dels att 5 kap. 7 och 9 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 5 kap. 2 a §, 15 a och

15 b §§ och 9 kap. 5 a §, och närmast före 5 kap. 15 a § och 9 kap. 5 a § två nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 kap.

2 a §

Med dricksvatten avses i detta kapitel allt vatten som antingen i sitt ursprungliga tillstånd eller efter beredning är avsett för dryck, mat- lagning, beredning av livsmedel eller andra hushållsändamål i både offentliga och privata fastigheter, oberoende av dess ursprung och oavsett om det tillhandahålls genom ett distributionsnät, tillhandahålls från en tankbil/tankbåt eller tappas på flaskor eller behållare, inbegripet källvatten. Med dricksvatten avses också allt vatten som används i ett livsmedelsföretag för tillverkning,

1Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen.

FörfattningsförslagSOU 2021:81

		bearbetning, konservering eller salu-
		föring av varor eller ämnen som är
		avsedda för livsmedelsändamål.
	7 §2
Om det behövs för att följa en		Om det behövs för att följa
miljökvalitetsnorm, ska	reger-	en miljökvalitetsnorm eller för att
ingen eller den eller de myndig-		skydda kvaliteten på dricksvatten,
heter eller kommuner	som	ska regeringen eller den eller de
regeringen bestämmer upprätta		myndigheter eller kommuner som
ett förslag till åtgärdsprogram.		regeringen bestämmer upprätta
		ett förslag till åtgärdsprogram.

Om en miljökvalitetsnorm för ett geografiskt område inte kan följas på grund av att miljön påverkas av en verksamhet som ligger utanför området, ska ett förslag till åtgärdsprogram upprättas för hela det område där störningar som påverkar möjligheten att följa normen förekommer.

Den som upprättar förslaget ska

1.genom kungörelse i ortstidning eller på annat sätt ge de myn- digheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, allmän- heten och övriga som berörs av åtgärdsprogrammet tillfälle under minst två månader att lämna synpunkter på förslaget, och

2.i en särskild sammanställning redovisa synpunkterna och hur hänsyn tas till dem samt foga sammanställningen till de övriga hand- lingarna i ärendet.

9 §3

Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka möjligheten att följa miljökvalitetsnormer.

Programmet ska innehålla

1.uppgifter om den eller de miljökvalitetsnormer som ska följas,

2.uppgifter om de åtgärder som myndigheter eller kommuner be- höver vidta för att miljökvalitetsnormerna ska följas, vilka myndig- heter eller kommuner som behöver vidta åtgärderna och när åtgärd- erna behöver vara genomförda,

2Senaste lydelse 2018:1407.

3Senaste lydelse 2018:1407.

SOU 2021:81

Författningsförslag

3.uppgifter om hur krav på förbättringar ska fördelas mellan olika typer av källor som påverkar möjligheterna att följa miljökvalitets- normerna och mellan olika åtgärder som avses i 2,

4.i fråga om åtgärder för att följa en miljökvalitetsnorm som avses i 2 § första stycket 1, uppgifter om den förbättring som var och en av åtgärderna bedöms medföra och hur åtgärderna tillsammans bedöms bidra till att normen följs,

5.de uppgifter som i övrigt behövs till följd av Sveriges medlem- skap i Europeiska unionen, och

6.en analys av programmets konsekvenser från allmän och enskild synpunkt och hur åtgärderna enligt 2 är avsedda att finansieras.

Ett åtgärdsprogram för vatten får även omfatta och innehålla andra åtgärder än sådana som be- hövs för att följa en miljökvalitets- norm, om det behövs för att skydda kvaliteten på dricksvatten.

Ett åtgärdsprogram ska omprövas vid behov, dock minst vart sjätte år.

Riskbedömning och riskhantering avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten

15 a §

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om riskbedöm- ning avseende tillrinningsområden för uttagspunkter för dricksvatten.

15 b §

Om det behövs för att skydda kvaliteten på dricksvatten ska reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta om riskhanteringsåtgärder i tillrin- ningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten.

SOU 2021:81

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200)

Härigenom föreskrivs4 i fråga om mervärdesskattelagen (1994:200) att 7 kap. 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 kap.

1 §5

Skatt enligt denna lag tas ut med 25 procent av beskattnings- underlaget om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

Skatten tas ut med 12 procent av beskattningsunderlaget för

1.rumsuthyrning i hotellrörelse eller liknande verksamhet samt upplåtelse av campingplatser och motsvarande i campingverksamhet,

2.omsättning av sådana konstverk som avses i 9 a kap. 5 §, och som ägs av upphovsmannen eller dennes dödsbo,

3.import av sådana konstverk, samlarföremål och antikviteter som avses i 9 a kap. 5–7 §§,

4.omsättning, unionsinternt förvärv och import av sådana livs- medel som avses i artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förord- ning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myn- digheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet, med undantag för

a) annat vatten som avses i ar-			a) annat vatten som avses i ar-
tikel 6 i rådets direktiv 98/83/EG			tikel 6 i Europaparlamentets och
av den 3 november 1998 om kva-			rådets direktiv (EU) 2020/2184
liteten	på dricksvatten, ändrat		av den 16 december 2020 om
genom	Europaparlamentets	och	kvaliteten på dricksvatten (om-
rådets	förordning (EG)	nr	arbetning), än sådant vatten som
1882/2003, än sådant vatten som			tappas på flaskor eller i behållare
tappas på flaskor eller i behållare			som är avsedda för försäljning, och
som är avsedda för försäljning, och
b) spritdrycker, vin och starköl,

5.omsättning av restaurang- och cateringtjänster, med undantag för den del av tjänsten som avser spritdrycker, vin och starköl, och

4Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen.

5Senaste lydelse 2019:261.

Författningsförslag

SOU 2021:81

6.reparationer av cyklar med tramp- eller vevanordning, skor, lädervaror, kläder och hushållslinne.

Skatten tas ut med 6 procent av beskattningsunderlaget för

1.omsättning, unionsinternt förvärv och import av följande varor, om inte annat följer av 3 kap. 13 och 14 §§, under förutsättning att varorna inte helt eller huvudsakligen är ägnade åt reklam:

– böcker, broschyrer, häften och liknande alster, även i form av enstaka blad,

– tidningar och tidskrifter,

– bilderböcker, ritböcker och målarböcker för barn,

– musiknoter, samt

– kartor, inbegripet atlaser, väggkartor och topografiska kartor,

2.omsättning, unionsinternt förvärv och import av program och kataloger för verksamhet som avses i 6, 7, 8 eller 11 samt annan om- sättning än för egen verksamhet, unionsinternt förvärv och import av program och kataloger för verksamhet som avses i 3 kap. 18 §, allt under förutsättning att programmen och katalogerna inte helt eller huvudsakligen är ägnade åt reklam,

3.omsättning av radiotidningar samt omsättning, unionsinternt förvärv och import av kassettidningar, om inte annat följer av 3 kap. 17 §, och av kassetter eller något annat tekniskt medium som återger en uppläsning av innehållet i en vara som omfattas av 1,

4.omsättning, unionsinternt förvärv och import av en vara som genom teckenspråk, punktskrift eller annan sådan särskild metod gör skrift eller annan information tillgänglig särskilt för personer med läsnedsättning, om inte annat följer av 3 kap. 4 §,

5.omsättning av sådana produkter som avses i 1–4, om de a) tillhandahålls på elektronisk väg,

b) inte helt eller huvudsakligen är ägnade åt reklam, och

c) inte helt eller huvudsakligen består av rörlig bild eller hörbar musik,

6.tillträde till konserter, cirkus-, teater-, opera- eller balettföre- ställningar eller andra jämförliga föreställningar,

7.tjänster som avses i 3 kap. 11 § 2 och 4 om verksamheten inte bedrivs av och inte heller fortlöpande i mer än ringa omfattning understöds av det allmänna,

8.tillträde till och förevisning av djurparker, förevisning av natur- områden utanför tätort samt av nationalparker, naturreservat, national- stadsparker och Natura 2000-områden,

Författningsförslag

SOU 2021:81

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:412) om allmänna vatten- tjänster att 13 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
13 §
Huvudmannen skall för den	Huvudmannen ska för den all-
allmänna va-anläggningen ordna	männa va-anläggningen ordna och
	underhålla

1.ledningar och andra anordningar för vattenförsörjning till eller avlopp från varje förbindelsepunkt,

2.anordningar för bortledande av vatten som inte sker genom en förbindelsepunkt, och

3. de anordningar som i övrigt	3. de anordningar som i övrigt
behövs för att va-anläggningen	behövs för att va-anläggningen
skall kunna fylla sitt ändamål och	ska kunna fylla sitt ändamål och
tillgodose skäliga anspråk på sä-	tillgodose skäliga anspråk på sä-
kerhet.	kerhet.

Huvudmannens skyldighet enligt första stycket omfattar inte väg- diken, rännstenar, rännstensbrunnar eller ledningar som förbinder ränn- stensbrunnar med den allmänna va-anläggningen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

SOU 2021:81

Författningsförslag

1.4Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804)

Härigenom föreskrivs6 i fråga om livsmedelslagen (2006:804) dels att 2, 3 och 23 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 19 b och 22 a §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §7

I denna lag betyder

1.följande uttryck samma sak som i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om all- männa principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaran- den i frågor som gäller livsmedelssäkerhet:

– livsmedel,

– stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan,

– primärproduktion, och

– livsmedelsföretagare,

2.uttrycket anläggning samma sak som i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livs- medelshygien,

3.uttrycket offentlig kontroll

a)offentlig kontroll enligt Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om änd- ring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och

6Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen.

7Senaste lydelse 2021:552.

Författningsförslag

SOU 2021:81

rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll), och

b)kontroll i övrigt av att denna lag och föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen följs,

4. uttrycket annan offentlig verksamhet

a)annan offentlig verksamhet enligt förordning (EU) 2017/625, och

b)sådan offentlig verksamhet som i övrigt utförs med stöd av lagen eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, 5. uttrycket organ med delegerade uppgifter samma sak som i

förordning (EU) 2017/625,

6. uttrycket utsläppande på marknaden

a) i fråga

livsmedel samma sak

som i

förordning

(EG)

nr 178/2002,

b) i fråga

material

och

b) i fråga

material

och

produkter avsedda att komma i

kontakt

med

livsmedel samma

kontakt

med

livsmedel samma

sak som i Europaparlamentets och

rådets

förordning

(EG)

rådets

förordning

(EG)

nr 1935/2004

den

27 okto-

nr 1935/2004

den 27 okto-

ber 2004 om material och pro-

dukter avsedda att komma i kon-

takt med livsmedel och om

upphävande

direktiven

upphävande

direktiven

80/590/EEG och 89/109/EEG,

och

7. uttrycket

material

och

uttrycket

material

och

produkter avsedda att komma i

kontakt

med

livsmedel sådana

kontakt

med

livsmedel sådana

material

och

produkter

som

material

och

produkter

som

omfattas av tillämpningsområdet

i förordning (EG) nr 1935/2004.

i förordning (EG) nr 1935/2004,

och

8. uttrycket dricksvatten

a) allt vatten som antingen i sitt ursprungliga tillstånd eller efter be- redning – är avsett för dryck, mat- lagning, beredning av livsmedel i

SOU 2021:81

Författningsförslag

både offentliga och privata fastig- heter, oberoende av dess ursprung och oavsett om det tillhandahålls genom ett distributionsnät, till- handahålls från en tankbil/tank- båt eller tappas på flaskor eller be- hållare, inbegripet källvatten, och

b)allt vatten som används i ett livsmedelsföretag för tillverkning, bearbetning, konservering eller salu- föring av varor eller ämnen som är avsedda för livsmedelsändamål.

3 §

Lagen gäller alla stadier av produktions-, bearbetnings- och distri-

butionskedjan för livsmedel.
Med livsmedel jämställs i lagen
1. vatten, från och med den			1. vatten, från och med den
punkt där det tas in i vatten-			punkt där det tas in i vatten-
verken till den punkt där värdena			verken till den punkt där värdena
skall iakttas	enligt artikel 6 i		ska iakttas	enligt	artikel 6 i
rådets direktiv 98/83/EG av den			Europaparlamentets		och	rådets
3 november 1998 om kvaliteten på			direktiv (EU) 2020/2184 av den
dricksvatten,	ändrat	genom	16 december 2020 om kvaliteten
Europaparlamentets och rådets för-			på dricksvatten (omarbetning), och
ordning (EG) nr 1882/2003, och
2. snus och tuggtobak.
			19 b §
			Regeringen eller den myndig-
			het som regeringen bestämmer får
			meddela föreskrifter om skyldighet
			för den som producerar eller till-
			handahåller	dricksvatten		att till
			Livsmedelsverket lämna uppgifter
			om kvaliteten på dricksvatten, av-
			hjälpande åtgärder och dricks-
			vattenrelaterade incidenter.

SOU 2021:81

Författningsförslag

1.5Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs9 i fråga om plan- och bygglagen (2010:900) att 1 kap. 4 § och 16 kap. 6 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 4 §10

I denna lag avses med

allmän plats: en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat om- råde som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov,

bebygga: att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk,

bebyggelse: en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader,

byggherre: den som för egen räkning utför eller låter utföra pro- jekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten,

byggnad: en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller del- vis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den, byggnadsnämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens

uppgifter enligt denna lag,

byggnadsverk: en byggnad eller annan anläggning,

byggprodukt: en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnadsverk,

dricksvatten: allt vatten som antingen i sitt ursprungliga tillstånd eller efter beredning är avsett för dryck, matlagning, beredning av livsmedel eller andra hushålls- ändamål i både offentliga och pri- vata fastigheter, oberoende av dess ursprung och oavsett om det till- handahålls genom ett distributions- nät, tillhandahålls från en tank-

9Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen.

10Senaste lydelse 2019:949.

Författningsförslag

SOU 2021:81

bil/tankbåt eller tappas på flaskor eller behållare, inbegripet käll- vatten. Med dricksvatten avses också allt vatten som används i ett livsmedelsföretag för tillverkning, bearbetning, konservering eller saluföring av varor eller ämnen som är avsedda för livsmedelsända- mål.

exploateringsavtal: avtal om genomförande av en detaljplan och om medfinansieringsersättning mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av stat- lig transportinfrastruktur,

genomförandetiden: den tid för genomförandet av en detaljplan som ska bestämmas enligt 4 kap. 21–25 §§,

kvartersmark: mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde,

markanvisning: ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåt- else av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande,

medfinansieringsersättning: ersättning som en byggherre eller en fastighetsägare i samband med genomförande av en detaljplan åtar sig att betala för en del av en kommuns kostnad för bidrag till bygg- ande av en viss väg eller järnväg som staten eller en region ansvarar för, miljönämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens

uppgifter på miljö- och hälsoskyddsområdet,

nybyggnad: uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats,

ombyggnad: ändring av en byggnad som innebär att hela bygg- naden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas,

omgivningsbuller: buller från flygplatser, industriell verksamhet, spårtrafik och vägar,

planläggning: arbetet med att ta fram en regionplan, en översikts- plan, en detaljplan eller områdesbestämmelser,

sammanhållen bebyggelse: bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark,

SOU 2021:81

Författningsförslag

tillbyggnad: ändring av en byggnad som innebär en ökning av byggnadens volym,

tomt: ett område som inte är en allmän plats men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål,

underhåll: en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde, och

ändring av en byggnad: en eller flera åtgärder som ändrar en bygg- nads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kultur- historiska värde.

16kap.

6 §11

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1.vad som krävs för att en byggprodukt enligt 8 kap. 19 § ska anses lämplig för att ingå i ett byggnadsverk,

2.märkning av byggprodukter enligt 8 kap. 21 § 3 som förutsätt- ning för att de ska få släppas ut på marknaden och användas,

3.typgodkännanden och tillverkningskontroll enligt 8 kap. 22 och 23 §§,

4.att en byggprodukt måste vara typgodkänd enligt 8 kap. 22 § för att få användas i ett byggnadsverk,

5.på vilket eller vilka språk handlingar och information inom denna lags tillämpningsområde ska tillhandahållas, när krav på tillhandahåll- ande är en följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen,

6. sådan ersättning som anges	6. sådan ersättning som anges
i 11 kap. 8 b och 8 c §§, och	i 11 kap. 8 b och 8 c §§,
7. avgift vid tillsyn enligt	7. avgift	vid tillsyn	enligt
11 kap. 66 §.	11 kap. 66 §, och
	8. sådana	material och	pro-
	dukter avsedda att komma i kon-
	takt med dricksvatten som avses i

artikel 11 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kva-

11Senaste lydelse 2018:59.

SOU 2021:81

Författningsförslag

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Härigenom föreskrivs12 i fråga om förordningen (1998:899) om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd att det ska införas fem nya para- grafer, 38 a–38 e §§, av följande lydelse, och närmast före 38 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Riskbedömning avseende
	fastighetsinstallationer
	38 a §
	Folkhälsomyndigheten ska se
	till att det utförs en riskbedömning
	avseende fastighetsinstallationer i
	enlighet med artikel 10 i Europa-
	parlamentets och rådets direktiv
	(EU) 2020/2184 av den 16 decem-
	ber 2020 om kvaliteten på dricks-
	vatten (omarbetning).
	Riskbedömningen ska utföras
	första gången senast den 12 janu-
	ari 2029. Den ska ses över minst
	vart sjätte år och uppdateras vid
	behov.
	38 b §
	Folkhälsomyndigheten får med-
	dela föreskrifter om de parametrar
	som anges i del D i bilaga I i
	Europaparlamentets och rådets di-
	rektiv (EU) 2020/2184 av den
	16 december 2020 om kvaliteten
	på dricksvatten (omarbetning).

12Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen.

Författningsförslag

SOU 2021:81

38 c § Folkhälsomyndigheten ska vid

utförandet av riskbedömningen en- ligt 38 a § samråda med Boverket,

Livsmedelsverket, Kemikalie- inspektionen, försvarsinspektören för hälsa och miljö och länsstyrelsen.

38 d §

Om Folkhälsomyndigheten be- gär det ska den kommunala nämn- den och länsstyrelsen ge in det underlag som Folkhälsomyndig- heten behöver för att utföra risk- bedömningen enligt 38 a §. Det- samma gäller för den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägen- heter för människors hälsa.

Folkhälsomyndigheten får med- dela närmare föreskrifter om sådan skyldighet som avses i första stycket.

38 e § Folkhälsomyndigheten ska inom

sitt ansvarsområde fullgöra de upp- gifter i fråga om rapportering till Europeiska kommissionen, Euro- peiska miljöbyrån och Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar som följer av artikel 18.1 b) i Europaparla- mentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning).

Rapportering enligt första stycket ska inte omfatta säkerhetsskydds- klassificerade uppgifter enligt säker-

Författningsförslag

SOU 2021:81

1.7Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660)

Härigenom föreskrivs13 i fråga om vattenförvaltningsförordningen (2004:660)

dels att 1 kap. 1–3 §§, 6 kap. 1 § och 9 kap. 1–2 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 7 a kap., av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 1 §14

Denna förordning gäller förvaltningen av kvaliteten på vatten- miljön enligt 5 kap. miljöbalken.

Förordningen är meddelad med stöd av

–5 kap. 1 § miljöbalken i fråga om 4 kap. 1–10 §§,

–5 kap. 6 § miljöbalken i fråga om 4 kap. 11–13 §§,

–5 kap. 10 § första stycket miljöbalken i fråga om 6 kap. 4 §,

–5 kap. 10 § andra stycket miljöbalken i fråga om 6 kap. 1–3, 5–8 och 10 §§,

– 5 kap. 15 § miljöbalken i fråga	– 5 kap. 15 § miljöbalken i fråga
om 3 kap. 1–4 §§, 4 kap. 14 §, 5 kap.	om 3 kap.	1–4 §§,	4 kap. 14 §,
1–5 och 7 §§, 6 kap. 1–3, 5–8 och	5 kap. 1–5 och 7 §§, 6 kap. 1–3, 5–8
10 §§ samt 7 kap. 1 och 2 §§, och	och 10 §§ samt 7 kap. 1 och 2 §§,
	– 5 kap.	15 a §	miljöbalken
	i fråga om 7 a kap. 1–3, 6 och 7 §§,
	– 5 kap.	15 b §	miljöbalken
	i fråga om 7 a kap. 4–7 §§, och

–8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.

2§15

Med miljökvalitetsnorm, åt-	Med miljökvalitetsnorm, åt-
gärdsprogram, vattendistrikt och	gärdsprogram, vattendistrikt, av-
avrinningsområde avses i denna	rinningsområde och dricksvatten

13Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen.

14Senaste lydelse 2018:2103.

15Senaste lydelse 2008:219.

SOU 2021:81

Författningsförslag

förordning detsamma som i 5 kap. avses i denna förordning det-

miljöbalken.samma som i 5 kap. miljöbalken. Med badvatten avses i denna förordning detsamma som i bad-

vattenförordningen.

3§16

I denna förordning avses med

akvifer: lager av geologiska material som är tillräckligt porösa och genomsläppliga för att medge ett betydande flöde eller uttag av grundvatten,

delavrinningsområde: avrinningsområde inom ett huvudavrinnings- område från vilket all ytvattenavrinning strömmar till en viss punkt i ett vattendrag,

direktiv 2000/60/EG: Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, i lydelsen enligt kommissionens direktiv 2014/101/EU,

direktiv 2006/118/EG: Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/118/EG av den 12 december 2006 om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring, i lydelsen enligt kommissionens direktiv 2014/80/EU,

direktiv 2008/105/EG: Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/105/EG av den 16 december 2008 om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område och ändring och senare upphävande av rådets direktiv 82/176/EEG, 83/513/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG och 86/280/EEG, samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/39/EU,

direktiv (EU) 2020/2184: Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning),

grundvatten: allt vatten som finns under markytan i den mättade zonen,

grundvattenförekomst: avgränsad volym grundvatten i en eller flera akviferer,

huvudavrinningsområde: avrinningsområde med en areal som är minst 200 kvadratkilometer uppströms mynningen i havet,

16Senaste lydelse 2018:77.

Författningsförslag

SOU 2021:81

inlandsvatten: allt vatten på markytan undantaget vatten i över- gångszon och därutöver allt grundvatten på landsidan av baslinjerna enligt lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner,

internationellt avrinningsdistrikt: vattendistrikt som omfattar flera staters territorium,

internationellt avrinningsområde: huvudavrinningsområde i vilket ingår del av annan stats territorium, om den andra staten tillämpar direktiv 2000/60/EG,

kustområde: landområde vid kusten som inte kan hänföras till ett visst huvudavrinningsområde,

kustvatten: vatten som finns från kusten till de särskilda avgräns- ningslinjerna en nautisk mil räknat från baslinjerna enligt lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner, undan- taget vatten i övergångszon och grundvatten,

skyddade områden: områden som har fastställts för skydd enligt bestämmelser grundade på den gemenskapslagstiftning som avses i bilaga IV till direktiv 2000/60/EG,

vatten i övergångszon: ytvatten i närheten av flodutlopp som del- vis är av salthaltig karaktär till följd av närheten till kustvatten men som på ett väsentligt sätt påverkas av sötvattenströmmar,

ytvatten: inlandsvatten utom grundvatten, vatten i övergångszon samt kustvatten (när det gäller kemisk status även territorialvatten), och ytvattenförekomst: en avgränsad och betydande förekomst av yt- vatten såsom t.ex. en sjö, en å, älv eller kanal, ett vatten i övergångs-

zon eller ett kustvattenområde.

	6 kap.
	1 §17
Vattenmyndigheten ska upp-		Vattenmyndigheten ska upp-
rätta förslag till och fastställa ett		rätta förslag till och fastställa ett
åtgärdsprogram för vattendistrik-		åtgärdsprogram för vattendistrik-
tet och i det arbetet beakta de		tet och i det arbetet beakta de
beskrivningar, kartläggningar och		beskrivningar, kartläggningar och
analyser som avses i 3 kap. samt		analyser som avses i 3 kap., arti-
artikel 11.3 och 11.4 i direktiv		kel 11.3 och	11.4	i direktiv
2000/60/EG.	Åtgärdsprogram-	2000/60/EG samt riskbedömning-
met ska ange	de åtgärder som	en i 7 a kap.	1 §.	Åtgärdspro-

17Senaste lydelse 2018:2103.

SOU 2021:81Författningsförslag

behöver vidtas för att miljökvali-	grammet ska ange de		åtgärder
tetsnormerna som avses i 4 kap.	som behöver vidtas för att miljö-
ska kunna uppfyllas.	kvalitetsnormerna	som	avses	i
	4 kap. ska kunna uppfyllas. Ett åt-
	gärdsprogram ska	även	innehålla
	sådana åtgärder	som	avses	i
	7 a kap. 4 §.

I 5 kap. 7–11 §§ miljöbalken finns bestämmelser om åtgärdsprogram.

7 a kap. Riskbedömning och riskhantering avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten

1 §

Varje vattenmyndighet ska i enlighet med artikel 8 i direktiv (EU) 2020/2184 se till att det utförs en riskbedömning avseende de tillrinningsområden för uttags- punkter för dricksvatten som finns inom respektive vattendistrikt.

2 §

Om vattenmyndigheten begär det, ska en kommun ge in det underlag som den innehar och som vattenmyndigheten behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt 1 §.

3 §

Varje vattenmyndighet ska på ett lämpligt sätt informera de verk- samhetsutövare som producerar dricksvatten eller tillhandahåller det från en distributionsanläggning om riskbedömningen enligt 1 §.

Författningsförslag

SOU 2021:81

1. kan skada internationella förbindelser, allmän säkerhet eller totalförsvaret,

2. kan medföra skada för en myndighets verksamhet för inspek- tion, kontroll eller annan tillsyn eller en myndighets möjligheter att förebygga eller beivra brott,

3. avser kommersiell eller in- dustriell information och utläm- nandet kan antas medföra att en enskild lider ekonomisk skada,

4. avser personuppgifter och ett utlämnande kan innebära men för den som uppgifterna gäller, om denne inte har gett sitt medgivande till att informationen lämnas ut,

5. kan skada en enskilds per- sonliga intressen, om denne till- handahållit den begärda informa- tionen utan att vara skyldig att göra detta enligt lag eller förord- ning, såvida inte denna person gett sitt medgivande till att informa- tionen lämnas ut,

6. kan medföra negativa följder för skyddet av den miljö som in- formationen avser, eller

7. kan skada immateriella rättig- heter.

2§19

	Vattenmyndigheterna ska till		Vattenmyndigheterna ska till
Havs- och vattenmyndigheten			Havs- och vattenmyndigheten
lämna de förvaltningsplaner, åt-			lämna de förvaltningsplaner, risk-
gärdsprogram och andra uppgif-			bedömningar avseende tillrinnings-
ter	som	myndigheten behöver	områdena för uttagspunkter för
för	sin	rapportering enligt 1 §	dricksvatten, åtgärdsprogram, och

19Senaste lydelse 2015:516.

Författningsförslag

SOU 2021:81

1.8Förslag till förordning om ändring i livsmedelsförordningen (2006:813)

Härigenom föreskrivs20 i fråga om livsmedelsförordningen (2006:813) att det ska införas fyra nya paragrafer, 6 a, 20 d, 20 e och 34 a §§, och närmast före 6 a och 34 a §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Information till allmänheten
	om dricksvatten
	6 a §21
	Verksamhetsutövare som pro-
	ducerar eller tillhandahåller dricks-
	vatten ska lämna information till
	allmänheten enligt artikel 17 i
	Europaparlamentets och rådets di-
	rektiv (EU) 2020/2184 av den
	16 december 2020	om kvaliteten
	på dricksvatten (omarbetning).
	Livsmedelsverket får lämna när-
	mare föreskrifter om den informa-
	tion som ska lämnas och om undan-
	tag från informationsskyldigheten.
	20 d §
	Livsmedelsverket ska utföra de
	uppgifter i fråga om rapportering
	till Europeiska	kommissionen,
	Europeiska miljöbyrån och Euro-
	peiska centrumet för förebyggande
	och kontroll av sjukdomar som en

medlemsstat har enligt artikel 18.1 a och c–e i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av

20Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen.

21Tidigare 6 a § upphävd genom 2021:653.

SOU 2021:81

Författningsförslag

den 16 december 2020 om kvali- teten på dricksvatten (omarbet- ning).

Rapportering enligt första stycket ska inte omfatta säkerhetsskydds- klassificerade uppgifter enligt säker- hetsskyddslagen (2018:585) eller andra uppgifter som

1.kan skada internationella för- bindelser, allmän säkerhet eller totalförsvaret,

2.kan medföra skada för en myndighets verksamhet för inspek- tion, kontroll eller annan tillsyn eller en myndighets möjligheter att förebygga eller beivra brott,

3.avser kommersiell eller in- dustriell information och utläm- nandet kan antas medföra att en enskild lider ekonomisk skada,

4.avser personuppgifter och ett utlämnande kan innebära men för den som uppgifterna gäller, om denne inte har gett sitt medgivande till att informationen lämnas ut,

5.kan skada en enskilds per- sonliga intressen, om denne till- handahållit den begärda informa- tionen utan att vara skyldig att göra detta enligt lag eller förord- ning, såvida inte denna person gett sitt medgivande till att informa- tionen lämnas ut,

6.kan medföra negativa följder för skyddet av den miljö som in- formationen avser, eller

7.kan skada immateriella rättig-

heter.

SOU 2021:81

Författningsförslag

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen

Härigenom föreskrivs22 i fråga om förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen att det ska införas en ny para- graf, 4 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	4 b §
	Kemikalieinspektionen ska an-
	svara för Sveriges ansökningar om
	att föra upp eller ta bort ämnen,
	sammansättningar		och bestånds-
	delar från de europeiska positiv-
	listorna enligt artikel 11.5 i Europa-
	parlamentets	och	rådets direktiv
	(EU) 2020/2184 av den 16 de-
	cember 2020	om	kvaliteten på
	dricksvatten (omarbetning). Kemi-

kalieinspektionen ska även ge väg- ledning till de ekonomiska aktörer som vill göra sådana ansökningar.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

22Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen.

Författningsförslag

SOU 2021:81

1.10Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338)

Härigenom föreskrivs23 i fråga om plan- och byggförordningen (2011:338)

dels att 1 kap. 6 §, 3 kap. 9 § och 8 kap. 3 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 10 kap. 13 §, av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 6 §24

Med tillsyn avses i denna förordning 1. tillsyn som utövas

a)direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd, eller

b)i enlighet med bestämmelserna om tillsyn över kommunala beslut och planförelägganden i 11 kap. 10–12, 15 och 16 §§ plan- och bygglagen (2010:900), eller

2. marknadskontroll enligt

a)Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1020 av den 20 juni 2019 om marknadskontroll och överensstämmelse för produkter och om ändring av direktiv 2004/42/EG och förordningarna (EG) nr 765/2008 och (EU) nr 305/2011,

b) Europaparlamentets och rå-	b) Europaparlamentets och rå-
dets förordning (EU) nr 305/2011	dets förordning (EU) nr 305/2011
av den 9 mars 2011 om fastställ-	av den 9 mars 2011 om fastställ-
ande av harmoniserade villkor	ande av harmoniserade villkor
för saluföring av byggprodukter	för saluföring av byggprodukter
och om upphävande av rådets	och om upphävande av rådets
direktiv 89/106/EG, eller	direktiv 89/106/EG,
c) Europaparlamentets och rå-	c) Europaparlamentets och rå-
dets förordning (EU) nr 2016/424	dets förordning (EU) nr 2016/424
av den 9 mars 2016 om linbane-	av den 9 mars 2016 om linbane-
anläggningar och om upphäv-	anläggningar och om upphäv-
ande av direktiv 2000/9/EG.	ande av direktiv 2000/9/EG, eller

23Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen.

24Senaste lydelse 2021:691.

SOU 2021:81

Författningsförslag

d)Europaparlamentets och rå- dets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvali- teten på dricksvatten (omarbet- ning).

3kap. 9 §

För att uppfylla det krav på skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö som anges i 8 kap. 4 § första stycket 3 plan- och bygg- lagen (2010:900) ska ett byggnadsverk vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att det inte medför en oacceptabel risk för användarnas eller grannarnas hygien eller hälsa, särskilt inte som följd av

1.utsläpp av giftig gas,

2.förekomst av farliga partiklar eller gaser i luften,

3.farlig strålning,

4.förorening eller förgiftning av vatten eller mark,

5.bristfällig hantering av avloppsvatten, rök eller fast eller flyt- ande avfall, eller

6.förekomst av fukt i delar av byggnadsverket eller på ytor inom byggnadsverket.

För att uppfylla det krav som avses i första stycket får material som kommer i kontakt med dricks- vatten och som är avsedda att an- vändas i installationer för uttag, beredning, lagring eller distribu- tion av dricksvatten inte

1.direkt eller indirekt även- tyra skyddet av människors hälsa,

2.ha en negativ inverkan på vattnets färg, lukt eller smak,

3.främja mikrobiell tillväxt eller

4.läcka föroreningar till vattnet

ihögre grad än vad som är nöd- vändigt för det avsedda syftet med materialet.

2. Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/33/EU av den 26 februari 2014 om harmo- nisering av medlemsstaternas lag- stiftning om hissar och säker- hetskomponenter till hissar, i den ursprungliga lydelsen,

3. Europaparlamentets och rå-

dets förordning (EU) nr 2016/424 av den 9 mars 2016 om linbaneanläggningar och om

upphävande av direktiv 2000/9/EG, och

4. artikel 11 i Europaparlamen- tets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 decem- ber 2020 om kvaliteten på dricks- vatten (omarbetning).

Kemikalieinspektionen ska bistå Boverket i marknadskontrollen när det gäller kemiska egenskaper hos produkter i första stycket 4.

Författningsförslag

SOU 2021:81

8kap. 3 §25

Boverket ska i egenskap av marknadskontrollmyndighet enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1020 av den 20 juni 2019 om marknadskontroll och överensstämmelse för pro- dukter och om ändring av direktiv 2004/42/EG och förordningarna (EG) nr 765/2008 och (EU) nr 305/2011, utöva marknadskontroll över byggprodukter som omfattas av

1.Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter och om upphävande av rådets direktiv 89/106/EG,

3. Europaparlamentets och rå-

dets förordning (EU) nr 2016/424 av den 9 mars 2016 om linbaneanläggningar och om

upphävande av direktiv 2000/9/EG.

25Senaste lydelse 2021:691.

Författningsförslag

SOU 2021:81

1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket

Härigenom föreskrivs27 att det i fråga om förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket ska införas en ny paragraf, 8 c §, och närmast före 8 c § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Material och produkter i
	kontakt med dricksvatten
	8 c §
	Boverket ansvarar för samord-
	ning av frågor om material och
	produkter i kontakt med dricks-
	vatten.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

27Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen.

SOU 2021:81

Författningsförslag

1.12Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion

Härigenom föreskrivs28 att det i fråga om förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion ska införas en ny paragraf, 7 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	7 a §
	Länsstyrelsen ska ha ansvar för
	och följa upp frågan om att för-
	bättra eller upprätthålla tillgången
	till dricksvatten och att främja an-
	vändningen av dricksvatten ur
	kran i enlighet med artikel 16 i
	Europaparlamentets och rådets di-
	rektiv (EU) 2020/2184 av den
	16 december 2020 om kvaliteten
	på dricksvatten (omarbetning).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

28Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen.

2Utredningsuppdrag och tillvägagångssätt

2.1Utredningsuppdraget

Utredningsuppdraget består i att föreslå hur man i svensk rätt ska genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (omarbet- ning), i betänkandet kallat 2020 års dricksvattendirektiv. Direktivet finns i bilaga 3. Kommittédirektiven för utredningsarbetet finns i bilaga 1 och 2. I utredningens uppdrag ingår bland annat att

•kartlägga hur svensk rätt förhåller sig till 2020 års dricksvatten- direktiv,

•utreda om det finns några gränsdragningsproblem när det gäller de unionsrättsliga och nationella regelverk som berör eller ligger nära regleringen i direktivet och analysera hur eventuella över- lappningar i regelverken kan hanteras,

•föreslå vilka myndigheter som ska ansvara för de nya frågor som behandlas i direktivet och vilka befogenheter föreslagna myndig- heter ska ha,

•bedöma behovet av författningsändringar och andra åtgärder, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

2.2Tillvägagångssätt

Utredningens arbete inleddes i september 2020. Utredningsarbetet har under ledning av den särskilde utredaren bedrivits på sedvanligt vis av en huvudsekreterare och två sekreterare. På grund av restrik-

Utredningsuppdrag och tillvägagångssätt

SOU 2021:81

tioner i samband med covid-19 pandemin har de flesta möten varit digitala.

Till sin hjälp i utredningsarbetet har utredningen haft en grupp av experter från Regeringskansliet, myndigheter, kommuner, kommu- nala bolag, medlems- och arbetsgivarorganisation samt branschorga- nisationer. Möten med denna grupp har hållits digitalt vid fyra till- fällen. Vid dessa sammanträden har i förväg utsända arbetspro- memorior och utkast till betänkandekapitel diskuterats. Däremellan har sekretariatet haft fortlöpande kontakter med utredningens experter.

Utredningen har också deltagit i möten med företrädare för Miljödepartementet, Justitiedepartementet, Försvarsdepartementet, Utrikesdepartementet, Folkhälsomyndigheten, vattenmyndigheterna, Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Naturvårdsverket, Swedac, Svenska institutet för standarder (SiS), RISE Research Institutes of Sweden AB (Rise) och Kiwa Sverige AB (Kiwa). Swedac, vatten- myndigheterna och Folkhälsomyndigheten har fått möjlighet att läsa betänkandekapitel som innehåller frågor som rör respektive myndighet. På flera myndigheter har utredningen även haft kontakt med flera personer utöver utredningens experter. Detta gäller särskilt Boverket, Hav- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen och SGU.

Utredningen har även fått vara med på ett antal möten som an- ordnats av den Nationella samordningsgruppen för dricksvatten som leds av Livsmedelsverket i frågor som rör genomförandet av 2020 års dricksvattendirektiv. Därutöver har utredningen haft möten med representanter från Social- och hälsovårdsministeriet och Miljö- ministeriet i Finland för att diskutera arbete med genomförandet av 2020 års dricksvattendirektiv i finsk och svensk rätt.

Utredningen har deltagit i Nationella dricksvattenkonferensen som anordnades av Svenskt Vatten, seminarium om material i kon- takt med dricksvatten som hölls av Rise och Stora Legionelladagen som anordnades av Säkert vatten samt möte med expertgruppen för dricksvatten som hölls av Europeiska kommissionens general- direktorat för miljö. Utredningen har också deltagit i seminarier om 2020 års dricksvattendirektiv anordnade av Nationella samordnings- gruppen för dricksvatten respektive Sveriges Kommuner och Regioner (SKR).

Utredningen har hållit en digital hearing till vilken omkring

50 intressenter var inbjudna.

SOU 2021:81

Utredningsuppdrag och tillvägagångssätt

I början av arbetet skickade utredningen en enkät till utvalda myn- digheter, kommuner, branschorganisationer och frivilligorganisationer med frågor om tillgången till dricksvatten för utsatta och marginali- serade grupper. Även Svenska samernas riksförbund tillfrågades om tillgången till dricksvatten för samer.

2.3Betänkandets struktur

Utredningens betänkande inleds med ett kapitel med en redovisning av föreslagna författningsändringar. Kapitel 2 innehåller utredning- ens utredningsuppdrag och tillvägagångssätt. Därefter följer kapitel 3 med en kort beskrivning av hur tillgången till dricksvatten är en mänsklig rättighet, de svenska miljömålen och dessutom berörs kortfattat ett antal utmaningar för dricksvattenförsörjningen. I kapi- tel 4–6 redogör utredningen för dricksvattenförsörjningen i Sverige, gällande myndighetsansvar för frågor som rör dricksvattenförsörj- ningen och tillsyn/offentlig kontroll samt tidigare utredningar om dricksvatten och närliggande ämnen. I kapitel 7 och 8 finns en över- sikt över 2020 års dricksvattendirektiv och utredningens utgångs- punkter vid framtagandet av förslag för att genomföra direktivet i svensk rätt.

Kapitel 9–22 är betänkandets centrala kapitel där utredningen arti- kel för artikel gör en bedömning av om det behövs några författ- ningsändringar för att genomföra direktivets bestämmelser i svensk rätt. Ordningsföljden på kapitlen följer så långt som det är möjligt vattnets väg från tillrinningsområde till vattenkran.

I kapitel 22 finns en analys av förslagens konsekvenser. Betänk- andet avslutas med författningskommentarer i kapitel 23. Till betänk- andet biläggs utredningens kommittédirektiv och 2020 års dricks- vattendirektiv.

2.4Avgränsningar

Förslag som lämnats i den tidigare dricksvattenutredningen

Regeringen beslutade i juli 2013 att tillkalla en särskild utredare för att gå igenom dricksvattenområdet, från råvatten till tappkran, för kommunalt dricksvatten med syfte att identifiera dåvarande och

Utredningsuppdrag och tillvägagångssätt

SOU 2021:81

potentiella utmaningar för en säker dricksvattenförsörjning, på kort och lång sikt. Uppdraget omfattade också att i förekommande fall föreslå lämpliga åtgärder. Utredningen som i detta betänkande kallas 2013 års dricksvattenutredning överlämnande sitt slutbetänkande i april 2016. Flertalet av utredningens förslag har inte realiserats.1

2020 års dricksvattenutrednings uppdrag är att utreda och lämna förslag på de författningsändringar som behövs för att genomföra 2020 års dricksvattendirektiv i svensk rätt. De förslag som i den tidigare dricksvattenutredningen på något sätt berör genomförandet av 2020 års dricksvattendirektiv har utredningen beaktat. De förslag som inte berör någon fråga som får betydelse för genomförandet av 2020 års dricksvattendirektiv har utredningen fått lämna därhän. Dessa förslag får tas omhand i ett annat sammanhang.

Vattenbrist och översvämningar

En fråga som aktualiserats under utredningens uppdrag är frågan om vattenkvantitet i vattentäkterna och vattenbrist. Det har till utred- ningen gjorts gällande att frågan om vattenkvantitet bör inkluderas i utredningens arbete eftersom det i högsta grad påverkar dricks- vattenkvaliteten och tillgången till ett rent och hälsosamt dricks- vatten. I viss mån berörs denna fråga genom bestämmelserna om vattenläckage i 2020 års dricksvattendirektiv, som får anses vara både en fråga om att värna de vattenresurser som finns och om att upp- rätthålla en god dricksvattenkvalitet. Utredningen har dock inte haft möjlighet att inom sin begränsade utredningstid närmare fördjupa sig i frågor kring vattenkvantitet eller vattenbrist i allmänhet. Inte heller har frågor som rör en effektiv användning av dricksvatten och hur exempelvis användning av dricksvatten för bevattning och fyll- ande av pooler påverkar tillgången till dricksvatten. Utredningen har inte heller haft möjlighet att belysa frågor kopplade till översväm- ningar. Översvämningar kan exempelvis orsaka ledningsbrott och föroreningar av dricksvattentäkter.

Utredningen kan inte lämna några förslag som går utöver vad som direkt krävs för att genomföra 2020 års dricksvattendirektiv i svensk rätt när det gäller dessa frågor. Skydd mot vattenbrist och översväm-

1De förslag som 2013 års dricksvattenutredning lämnade beskrivs närmare i kapitel 6.

SOU 2021:81

Utredningsuppdrag och tillvägagångssätt

ningar är dock viktiga aspekter för en trygg dricksvattenförsörjning men får belysas i ett annat sammanhang.

Förhållandet till EU:s ramdirektiv för vatten och till vattenförvaltningen

Den riskbaserade metoden som enligt artiklarna 7–10 i 2020 års dricksvattendirektiv ska genomföras i svensk rätt, innehåller när det gäller tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten, ett flertal hänvisningar till EU:s ramdirektiv för vatten2. Syftet med det är att information som samlats in inom ramen för det direktivet ska återanvändas så mycket det går vid riskbedömningen avseende till- rinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten. EU:s ramdirek- tiv för vatten är genomfört i svensk rätt genom miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen (2004:660). Det arbete som ska ske enligt miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen gällande vatten benämns ofta som vattenförvaltningen. De förslag som utredningen lämnat i fråga om riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten utgår ifrån hur ramdirektivet är införlivat i svensk rätt. Det ligger inte i utredningens uppdrag att föreslå några förändringar när det gäller vattenförvaltningens organi- sation. Utredningen kan inte heller inom ramen för denna utredning lösa några av de brister som har identifierats vid det praktiska arbetet med EU:s ramdirektiv för vatten, så som bristen på övervakning inom vissa områden. Dessa frågor måste hanteras i annat samman- hang. Den riskbaserade metoden behandlas närmare i kapitel 10.

2Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

3 Vatten är grunden till allt liv

Vatten är en förutsättning för liv på jorden och ingår i ett evigt kretslopp. Vatten har format och fortsätter att forma en stor del av landskapet. Vidare är vatten en förutsättning för världens livs- medelsproduktion och energiproduktion. Brist på vatten kan av dessa anledningar bli orsak till konflikter, både inom och mellan länder. FN:s globala hållbarhetsmål lyfter fram rent vatten och sanitet för alla som ett av de 17 målen inom Agenda 2030 och är sålunda en grundförutsättning för att nå en hållbar utveckling.

I detta kapitel beskriver utredningen tillgången till dricksvatten som en mänsklig rättighet och går kortfattat igenom Sveriges miljö- mål och Agenda 2030. Vidare redogörs kortfattat för några utman- ingar för dricksvattenförsörjningen.

3.1Dricksvatten som en mänsklig rättighet

I förslaget till 2020 års dricksvattendirektiv lyfte Europeiska kom- missionen fram rätten till vatten som en grund för omarbetningen av direktivet. Enligt kommissionen är tillgången till säkert dricks- vatten och sanitet oskiljbart kopplad till rätten till liv och människans värdighet, som erkänns i Europeiska unionens stadga om de grund- läggande rättigheterna, samt till behovet av en skälig levnadsstandard. I sitt svar på det europeiska medborgarinitiativet Right2Water under- strök kommissionen också betydelsen av människorättsdimensionen av tillgång till säkert dricksvatten och åtog sig att se till att denna har en central plats i kommissionens politik.1

1Europeiska kommissionen, 2018, Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om kvaliteten på dricksvatten (omarbetning), COM/2017/0753 final.

Vatten är grunden till allt liv

SOU 2021:81

Kommissionen beskrev också i förslaget hur rätten till säkert dricks- vatten och sanitet har erkänts i internationell rätt under det senaste årtiondet, mest framträdande på FN-nivå. I FN:s generalförsamlings resolution 64/292 erkänns rätten till säkert och rent dricksvatten och sanitet som en mänsklig rättighet som är absolut nödvändig för full livskvalitet och åtnjutande av samtliga mänskliga rättigheter. I slutdokumentet från FN:s konferens om hållbar utveckling 2012 (Rio+20) bekräftade stats- och regeringscheferna och företrädarna på hög nivå sina åtaganden när det gäller den mänskliga rätten till säkert dricksvatten och sanitet, som ska genomföras stegvis för befolk- ningarna med full respekt för nationell suveränitet. Dessa åtaganden bekräftades 2015 då stats- och regeringscheferna ställde sig bakom mål 6 för hållbar utveckling och tillhörande delmål att senast år 2030 ”uppnå allmän och rättvis tillgång till säkert och ekonomiskt över- komligt dricksvatten för alla”.

I förslaget hänvisade kommissionen vidare till att på europeisk nivå så har Europarådets parlamentariska församling förklarat att tillgången till vatten måste erkännas som en grundläggande mänsklig rättighet eftersom vatten är en förutsättning för liv på jorden och en resurs som mänskligheten måste dela på. EU har också bekräftat att ”alla stater har människorättsskyldigheter avseende tillträde till säkert dricksvatten, vilket måste vara tillgängligt, fysiskt åtkomligt, ekono- miskt överkomligt och av acceptabel kvalitet”. Vid framtagandet av förslaget till 2020 års dricksvattendirektiv har kommissionen beaktat allt detta.

3.2Miljöarbetet och dricksvatten

Sveriges miljömål är riktmärken för det nationella miljöarbetet som visar vägen mot en hållbar utveckling och det som följer av Agenda 2030. Sedan miljömålen beslutades av riksdagen 1999 har Sveriges nationella miljömål definierat vilken miljö den svenska poli- tiken ska styra mot. Miljömålen ger till exempel ledning vid tillämp- ningen av miljöbalken och för bedömningen av vad en hållbar ut- veckling innebär. ”Sådana mål kan avse miljökvalitet och kan då ses som en precisering av miljöbalkens mål i ett visst avseende.”2

2Prop. 1997/98:45 del 2 s. 8.

SOU 2021:81

Vatten är grunden till allt liv

Generationsmålet, de 16 miljökvalitetsmålen och etappmålen bildar tillsammans det svenska miljömålssystemet. Det övergripande syftet med miljöarbetet är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. För att visa hur miljö- arbetet går och vad som måste göras finns indikatorer och etappmål som beskriver vad som behöver hända och när.3

Miljömålen med sina preciseringar beskriver vad som är en god miljö i Sverige. De är utgångspunkten för olika styrmedel och för hela samhällets arbete med miljöfrågor. Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö innehåller preciseringar som rör bland annat infra- struktur och där vatten- och avloppsförsörjning ingår som en del. Utpekandet och skyddet av nuvarande och framtida vattentäkter inklusive reservvattentäkter ingår därför som en viktig del i den kommunala planeringen. Detta gäller hela vägen från översiktsplaner till detaljplaner. Miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet tar särskilt fasta på grundvattnets användning som dricksvatten. Andra frågor om vatten kommer in i flera av miljökvalitetsmålen.

3.3Utmaningar

Dricksvattendirektivet är inom EU ett miljödirektiv medan dricks- vatten i Sverige i huvudsak regleras som en del av livsmedelslagstift- ningen. Båda synsätten har relevans och visar på att det finns många beröringspunkter mellan miljöfrågor och livsmedelsfrågor. Dricks- vattnet i Sverige håller oftast god kvalitet och har hittills på de flesta platser inte varit någon bristvara.

Under senare år har det dock inträffat flera händelser som visar hur viktigt det är att skydda de täkter som förser samhället med dricksvatten och att aktivt arbeta med att säkerställa att dricks- vattnet håller en hög kvalitet. Dricksvatten är vårt viktigaste livs- medel och om det uppstår problem med dricksvattenförsörjningen, kan det få stora konsekvenser för samhället och för medborgarna.

3Sveriges miljömål, 2020, Så fungerar arbetet med Sveriges miljömål, https://www.sverigesmiljomal.se/sa-fungerar-arbetet-med-sveriges-miljomal/, hämtat 2021-09-13.

Vatten är grunden till allt liv

SOU 2021:81

3.3.1Vattenbrist, torka och översvämningar

Sverige är ett land med i huvudsak god tillgång till vatten och därför är risken för en allvarlig vattenbrist inte lika framträdande här som i många andra länder. Dock finns det undantag och i sydöstra Sverige inklusive Öland och Gotland har frågor om vattenbrist varit i fokus under en längre tid. Under senare år och särskilt sedan det varma och torra året 2018 har risken för vattenbrist blivit påtaglig även på många andra håll i landet.4 Det är inte bara brist på vatten i vatten- täkter som påverkar tillgången till dricksvatten. Även kapacitetsbrist vid hög förbrukning kan medföra att det uppstår en vattenbrist bland annat för hushållen.5

Därutöver kan översvämningar innebära risker för dricksvatten- försörjningen. Själva infrastrukturen för dricksvattenförsörjningen kan skadas vid översvämningar och av rörelser i marken på grund av höga vattennivåer. Översvämningar kan också leda till föroreningar av vattentäkterna eftersom vattenmassorna i många fall för med sig oönskade ämnen.

Under sommaren 2021 har det tydligt visats att det krävs omfatt- ande insatser i samhället för att öka skyddet både mot torka, vatten- brist och översvämningar. Översvämningarna i Tyskland, Belgien och Nederländerna kostade många liv och orsakade stora skador på infrastrukturen och hela samhällen. Särskilt noterades skador kopp- lade till dricksvatten med bortspolade ledningsnät och förorenade vattentäkter. Även i Sverige har det under sommaren 2021 förekom- mit såväl torka som lokala översvämningar.

3.3.2Förorenat dricksvatten

Enligt Folkhälsomyndigheten är det endast i undantagsfall som dricksvattnet i Sverige förorenas av sjukdomsframkallande mikro- organismer och därmed kan orsaka hälsoproblem. Folkhälsomyndig-

4Vattenmyndigheterna, 2020, Samråd förvaltningsperioden 2021–2027, Förslag till delförvaltningsplan med åtgärder mot torka och vattenbrist, https://www.vattenmyndigheterna.se/vattenforvaltning/samrad-om-forvaltningsplan- atgardsprogram-och-miljokvalitetsnormer-2021-2027/forslag-till-delforvaltningsplan-med- atgarder-mot-torka-och-vattenbrist.html, hämtat 2021-09-13.

5Svenskt Vatten, 2021, Vattenbrist, https://www.svensktvatten.se/fakta-om-vatten/ vattenutmaningar/vattenbrist/, hämtat 2021-09-13. Som framgår av kapitel 2 har utredningen valt att inte gå djupare in på frågor som rör vattenbrist eller översvämningar i betänkandet.

SOU 2021:81

Vatten är grunden till allt liv

heten anger att det i Sverige för åren 1992–2011 skedde 78 utbrott kopplade till förorenat vatten, med totalt cirka 70 000 smittade. De smittämnen som kan spridas via vatten inkluderar virus, bakterier och parasitära protozoer. Parasiten Cryptosporidium orsakade 2010 och 2011 de i särklass två största dricksvattenburna utbrotten i Sverige, i Östersund respektive Skellefteå. I framtiden förväntas riskerna för sjukdomsutbrott orsakade av dricksvatten att öka beroende på att skyfallen kan bli fler och kraftigare. Råvattnet kan då förorenas i högre grad och det kommer att ställas större krav på de mikrobio- logiska barriärerna inom dricksvattenproduktionen.6

3.3.3Särskilt om PFAS

PFAS (poly- och perfluorerade alkylsubstanser) är ett samlings- namn för en stor grupp ämnen. Dessa ämnen förekommer inte natur- ligt, utan började framställas i mitten av 1900-talet. Det finns om- kring 4 700 olika PFAS-ämnen. De mest kända substanserna kallas PFOS och PFOA. PFAS har bland annat använts i kosmetika, impregneringsmedel och medicinteknisk utrustning. Vissa PFAS- ämnen har även använts i mycket stor omfattning i brandskum eftersom det har goda egenskaper för brandbekämpning. PFAS-skum har därför länge använts bland annat i samband med övningsverk- samhet och brandberedskap vid militära och civila flygplatser.

De mängder av PFAS människor vanligtvis får i sig via mat och dricksvatten orsakar inte akuta hälsoproblem, men ämnena lagras länge i kroppen. Om man får i sig PFAS under lång tid skulle det kunna påverka hälsan. Vattentäkter, både ytvatten- och grundvatten- täkter, som ligger i områden där det finns eller har funnits brand- övningsplatser, kan vara eller bli förorenade av PFAS. Samma sak gäller platser där räddningstjänsten släckt bränder med skum som innehåller PFAS.7 Förorenade vattentäkter har visat sig förekomma i Sverige, bland annat i vattentäkter som försörjer delar av Ronneby med omnejd och i Uppsala.

6Folkhälsomyndigheten, 2015, Sjukdomsutbrott orsakade av dricksvatten – utbrott i Sverige år 1992– 2011, s. 13.

7Livsmedelsverket, 2021, Pfas – poly- och perfluorerade alkylsubstanser, https://www.livsmedelsverket.se/livsmedel-och-innehall/oonskade-amnen/miljogifter/ pfas-poly-och-perfluorerade-alkylsubstanser, hämtat 2021-07-14.

Vatten är grunden till allt liv

SOU 2021:81

3.3.4Konflikter mellan motstående intressen

I mål om tillstånd enligt miljöbalken för uttag av vatten för olika ändamål tas bland annat hänsyn till konkurrerande intressen (se 11 kap. 7 § miljöbalken). Prövningen sker med utgångspunkt i det övergripande målet om en hållbar utveckling (se 1 kap. 1 § miljö- balken). För att bedöma de miljömässiga konsekvenserna av en tillståndspliktig verksamhet regleras krav på miljökonsekvensbeskriv- ning (MKB). En MKB ställer stora krav på redovisning av olika former av risker för påverkan från den sökta verksamheten. Beroende på riskerna för omgivningen ställs högre eller lägre krav på underlaget. Först om en MKB anses godtagbar, kan det göras en avvägning mellan eventuella motstående intressen och risker. Även om det i det enskilda fallet inte finns ett krav på MKB, kan prövningsmyndig- heten ändå kräva in underlag för att kunna bedöma konsekvenserna av verksamheten.

Ett tillstånd för vattenverksamhet kan begränsa uttagsvolymer eller tidsbegränsas, till exempel om det finns osäkerheter beträffande framtida klimatpåverkan, vid konkurrens om vattnet eller vid otill- räcklig grundvattenbildning.8 Vid tillstånd för bortledande av grund- vatten från ett verksamhetsområde (till exempel vid tunneldrivning eller täktverksamhet under grundvattennivån) kan tillståndet inne- hålla villkor som begränsar mängderna vatten som får ledas bort, eller villkor som kräver återledning av vatten.9 Vid tillståndsgivning av vattenverksamhet ges i övrigt olika föreskrifter och villkor för tillståndet som i sin tur beror på vilken typ av verksamhet som avses.

Bestämmelser som tar sikte på en avvägning mellan olika intressen finns även bland annat i miljöbalkens hushållningsbestämmelser i 3 och 4 kap. Dessa hushållningsbestämmelser är tillämpliga även vid prövning enligt andra lagar, till exempel enligt plan- och bygglagen (2010:900).

8Se till exempel Mark- och miljööverdomstolens avgörande MÖD 2013:39.

9Se till exempel Mark- och miljööverdomstolens avgörande MÖD 2003:100.

Dricksvattenförsörjningen i Sverige

SOU 2021:81

Förordning (EG) nr 178/20021 (också kallad EU:s livsmedelslag) innehåller allmänna principer för hur EU och medlemsstaterna ska lagstifta inom livsmedelsområdet. Livsmedel definieras i förord- ningen som alla ämnen eller produkter, oberoende av om de är bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade, som är avsedda eller rimligen kan förväntas att förtäras av människor. Enligt definitionen inbegriper livsmedel vatten från och med den punkt där värdena ska iakttas enligt artikel 6 i 1998 års dricksvattendirektiv2, det vill säga vid tappkranen.3 EU:s livsmedelslagstiftning är således inte tillämp- lig på vatten innan det har nått kranen hos användarna. I skälen till förordningen anges att vatten förtärs direkt eller indirekt liksom övriga livsmedel och bidrar därmed till en konsuments sammanlagda exponering för kemiska, mikrobiologiska och andra främmande ämnen. Eftersom kvaliteten på dricksvatten redan kontrolleras genom 1998 års dricksvattendirektiv är det dock enligt skälen tillräckligt att beakta vatten i EU:s livsmedelslagstiftning från och med tapp- kranen.4

I svensk rätt finns livsmedelslagen (2006:804), som genomför eller kompletterar de EU-bestämmelser som har samma syfte som lagen och som faller inom den lagens tillämpningsområde. Det finns även en livsmedelsförordning (2006:813). I livsmedelslagen har Sverige valt att jämställa vatten med livsmedel från och med den punkt där det tas in i vattenverken som råvatten till den punkt där det tappas från kranar.5 I förarbetena anges att det finns flera skäl till att livs- medelslagen uttryckligen bör omfatta vatten som bereds i vatten- verken. Till exempel att det är viktigt att tillse att vattenhanteringen står under en effektiv kontroll så tidigt som möjligt i distributions- kedjan för att upprätthålla en fortsatt god vattenkvalitet. Bedöm- ningen har gjorts att det mest ändamålsenliga sättet att säkerställa detta är att livsmedelslagstiftningen, i tillämpliga delar, omfattar dricksvatten också i tidigare led. Vidare anges i förarbetena att det

1Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om all- männa principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndig- heten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. En närmare beskrivning av förordningen finns i prop. 2005/06:128.

2Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten.

3Artikel 2 i förordning (EG) nr 178/2002.

4Skäl 6 i förordning (EG) nr 178/2002.

53 § livsmedelslagen.

SOU 2021:81

Dricksvattenförsörjningen i Sverige

bör vara en och samma myndighet som kontrollerar vattenkvaliteten i hela kedjan.6

ILivsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter7 finns bestämmelser om bland annat faroanalys, beredning och distribution samt kvali- tetskrav. Föreskrifterna genomför 1998 års dricksvattendirektiv och direktivet om radioaktivitet i dricksvatten8.

Livsmedelslagstiftningen beskrivs närmare i bland annat kapitel 10, 11, 12, 13 och 15.

4.1.2Reglering av vattentjänster

Bestämmelserna i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen) syftar till att säkerställa att vattenförsörjning och avlopp ordnas i ett större sammanhang, om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. Med vattenförsörjning avses tillhandahållande av vatten som är lämpligt för normal hushålls- användning. Begreppet vattentjänster omfattar både vattenförsörjning och avlopp (va).9 Lagen reglerar kommunernas skyldigheter och rätts- förhållandet mellan huvudmannen för en allmän va-anläggning, det vill säga den som äger anläggningen, och ägarna till anslutna fastig- heter. Vattentjänstlagen beskrivs närmare i kapitel 13 och 16.

4.1.3Miljölagstiftningen

Inom miljölagstiftningen finns bestämmelser som på olika sätt rör dricksvatten, bland annat gäller det skydd av vattentäkter och krav på verksamhetsutövare som producerar och tillhandahåller dricks- vatten i olika hänseenden. Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd (verksamhetsutövare) ska följa de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. De så kallade hus- hållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken har stor betydelse vid fysisk planering och tillståndsprövning för olika verksamheter.

6Prop. 2005/06:128, s. 193–194.

7Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten.

8Rådets direktiv 2013/51/Euratom av den 22 oktober 2013 om fastställande av krav avseende skydd av allmänhetens hälsa mot radioaktiva ämnen i dricksvatten.

91 och 2 §§ vattentjänstlagen.

Dricksvattenförsörjningen i Sverige

SOU 2021:81

I 5 kap. miljöbalken och i vattenförvaltningsförordningen (2004:660) finns bestämmelser om miljökvalitetsnormer och vatten- förvaltningen. Regleringen genomför EU:s ramdirektiv för vatten10 i Sverige. Bestämmelser i 6 kap. miljöbalken rör krav på miljöbedöm- ningar, det vill säga krav på underlag och samråd för bedömningar beträffande miljöeffekter inför planering eller beslut om vissa verk- samheter och åtgärder. I 7 och 11 kap. miljöbalken finns bestäm- melser som rör skydd av vattentäkter och vattenverksamheter. Reglering av kemikalier finns 14 kap. miljöbalken och tillhörande förordningar. En stor del av kemikalielagstiftningen regleras också i EU-rättsliga akter.

Miljöbalken innehåller även regler som tar sikte på att myndig- heter i samband med tillståndsprövning av verksamhet, som kan med- föra negativ inverkan på yt- eller grundvatten genom utsläpp eller annan störning, kan föreskriva bestämmelser eller villkor som be- gränsar eller förbjuder negativ påverkan på omgivningen. I samband med anmälan eller annan tillsyn, så kan tillsynsmyndigheten på mot- svarande sätt besluta om utsläppsbegränsningar och andra försiktig- hetsmått genom föreläggande eller förbud.

Hur miljölagstiftningen rör dricksvattenförsörjningen beskrivs närmare i bland annat kapitel 10, 11, 12 och 13.

4.1.4Plan- och bygglagstiftningen

Plan- och bygglagstiftningen har också betydelse för dricksvatten- försörjningen. Inom detta rättsområde finns reglering av översikts- planering och detaljplaner, byggnadsverks tekniska egenskaper och byggprodukters lämplighet. Det finns inga harmoniserande bygg- regler på EU-nivå angående vilka krav som kan ställas på byggnader och byggprodukter. Däremot finns det reglering av bedömning och märkning av prestanda av vissa byggprodukter. Vilka produktegen- skaper som är väsentliga i respektive land avgörs av ländernas natio- nella lagstiftning om krav på byggnadsverk. Plan- och bygglagstift- ningen beskrivs närmare i kapitel 10, 12 och 13.

10Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

SOU 2021:81

Dricksvattenförsörjningen i Sverige

4.2Aktörer och ansvarsfrågor

I detta avsnitt beskrivs hur ansvaret fördelar sig mellan olika aktörer och verksamheter inom dricksvattenförsörjningen. Försörjningen av dricksvatten kan antingen vara allmän, vilket innebär att dricks- vattnet tillhandahålls genom kommunal dricksvattenförsörjning, eller enskild, det vill säga att dricksvattnet tillhandahålls genom egen dricks- vattentäkt, exempelvis egen brunn eller via en samfällighet.

4.2.1Allmän dricksvattenförsörjning

Kommunen har det övergripande ansvaret för att inom sitt område anordna vattenförsörjning genom allmänna va-anläggningar. Med allmänna va-anläggningar avses va-anläggningar som en kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande över och som har ordnats och används för att uppfylla kommunens skyldigheter enligt vattentjänst- lagen.11

En allmän va-anläggning kan bland annat bestå av vattenverk, reservoarer, tryckstegringsstationer och ledningsnät. Den som äger en allmän va-anläggning kallas huvudman. Det kan vara kommunen själv eller en annan aktör som är huvudman, men för att det ska vara fråga om en allmän va-anläggning enligt vattentjänstlagen måste kom- munen ha ett rättsligt bestämmande inflytande över anläggningen. Det behöver inte betyda att kommunen äger anläggningen direkt. Det kan räcka att anläggningen ägs indirekt av kommunen genom en juridisk person som kommunen ensam eller tillsammans med andra kommuner har ett rättsligt bestämmande inflytande över.12

Huvudmannens ansvar för den allmänna va-anläggningen går fram till en förbindelsepunkt. Därefter har fastighetsägaren ansvar för de va-installationer som finns inom fastigheten.13

112 och 6 §§ vattentjänstlagen.

122 § vattentjänstlagen och prop. 2005/06:78, s. 28. En kommun anses ha ett rättsligt bestäm- mande inflytande över en va-anläggning bland annat om kommunen ensam eller tillsammans med en eller flera andra kommuner helt äger anläggningen eller har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för den eller de juridiska personer som helt äger anläggningen enligt 3 § vattentjänstlagen.

132 § vattentjänstlagen och prop. 2005/06:78, s. 57 och 134.

Dricksvattenförsörjningen i Sverige

SOU 2021:81

Kommunal samverkan

I vissa fall samverkar flera kommuner om vattenförsörjningen. Det finns flera olika samverkansformer. Samarbetet kan etableras i såväl offentligrättsliga former (gemensam nämnd eller kommunalförbund) som privaträttsliga former (bolag eller avtal).

En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kom- munerna (så kallad värdkommun) och ingår i denna kommuns orga- nisation. Varje kommun bibehåller sitt huvudmannaskap för de frågor som lämnas över till nämnden.14 Kommuner kan också bilda ett kommunalförbund och överlåta kommunala angelägenheter till för- bundet. Kommunalförbundet är en offentligrättslig juridisk person som är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. Förbundet övertar uppgifterna från medlemskommunerna och blir huvudman för verksamheten med egen budget och räkenskaper.15

Ett gemensamt aktiebolag kan bildas av flera kommuner tillsam- mans. En styrelse ansvarar och styr det gemensamma aktiebolagets verksamhet. Bolaget blir då huvudman för de va-anläggningar som bolaget äger.16 Kommuner kan också samverka genom interkommu- nala avtal. Genom avtalen kan kommunerna bedriva va-verksamhet gemensamt, sambruka vissa resurser eller komma överens om att en av dem ska sköta något för allas eller för de andras räkning. Kom- munerna kan också bilda företag eller sluta avtal med privaträttsliga subjekt.17 Det finns även andra former av mer informell samverkan. Det kan exempelvis gälla erfarenhetsutbyte genom nätverk.

Driftentreprenader

Att huvudmannen har ansvar för att ordna och driva en allmän va- anläggning innebär inte att huvudmannen själv måste sköta allt. Det är möjligt för en huvudman att upplåta åt någon annan att sköta driften av en va-anläggning. Kommunens grundläggande ansvar enligt 6 § vattentjänstlagen innebär dock att kommunen inte kan låta en driftentreprenad få leda till att kommunen förlorar möjligheterna till övergripande styrning av va-verksamheten.18 I vattentjänstlagen

143 kap. 9 § kommunallagen (2017:725) och SOU 2016:32, s. 770.

153 kap. 8 § kommunallagen, SOU 2004:64, s. 91–92.

16SOU 2016:32, s. 770–771.

17SOU 2004:64, s. 89–90 och SOU, 2016:32 s. 771.

1815 § vattentjänstlagen och prop. 2005/06:78, s. 139.

SOU 2021:81

Dricksvattenförsörjningen i Sverige

finns också en möjlighet för en kommun att sköta driften av en all- män va-anläggning i andra kommuner, om driften sker på affärsmässiga grunder och ekonomiskt redovisas skilt från annan verksamhet.19

4.2.2Enskild dricksvattenförsörjning

Med enskild anläggning avses en va-anläggning eller annan anord- ning för vattenförsörjning som inte är eller ingår i en allmän va-anlägg- ning.20 En enskild anläggning för dricksvatten kan ägas och drivas direkt av en fastighetsägare. Det finns också olika lösningar för att genomföra samverkan kring va-anläggningar, exempelvis gemensam- hetsanläggningar eller ekonomiska föreningar. För en gemensamhets- anläggning ligger i första hand ansvaret på de fastigheter som är knutna till den gemensamma anläggningen. I en ekonomisk förening ligger ansvaret istället på de enskilda personer som är knutna till sam- verkan.21 En närmare beskrivning av vilken reglering som gäller för enskild dricksvattenförsörjning finns i kapitel 16.

4.2.3Verksamhetsutövare som producerar och tillhandhåller dricksvatten

Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter gäller för verksamhetsutöv- are som producerar eller tillhandahåller dricksvatten. Flera verksam- hetsutövare kan tillhandahålla dricksvatten (för närmare beskrivning av detta begrepp se avsnitt 8.6.2). Det dricksvatten som produceras och tillhandahålls ska vara rent och hälsosamt.22

Vattenverk är en sådan del av en anläggning för dricksvatten- försörjning som avser uppfordring, beredning eller liknande han- tering av dricksvatten samt tillhörande reservoarer eller liknande anordningar för förvaring av dricksvatten. Det är producenten som ansvarar för vattenverk, medan distributörerna har hand om distri- butionsanläggningar, det vill säga sådan del av en dricksvattenförsörj-

1957 § vattentjänstlagen.

202 § vattentjänstlagen.

21Albinsson Marie, Johansson Mats, 2016, Gemensamhetsanläggningar för va – en del i genom- förandet av kommuners va-planer, VA-guiden rapport 2016:1, s. 21.

227 § dricksvattenföreskrifterna.

Dricksvattenförsörjningen i Sverige

SOU 2021:81

ningsanläggning som avser rörledningar, tryckstegringsstationer, reser- voarer eller liknande rörutrustning för distribution av dricksvatten.23

4.2.4Kraven kan riktas mot olika aktörer

I många fall är det samma aktör – en kommun – som äger en allmän va-anläggning och både producerar och distribuerar dricksvattnet. I de fall den allmänna va-anläggningen ägs av någon annan än kom- munen eller om huvudmannen upplåtit åt någon annan att sköta driften av anläggningen, kan de olika kraven i vattentjänstlagen och dricksvattenföreskrifterna träffa olika rättssubjekt.24

I det följande beskrivs några praktiska exempel på hur vattenför- sörjningen har lösts i olika kommuner.

Mörbylånga kommun äger hela den allmänna va-anläggningen som försörjer kommuninvånarna med vatten, det vill säga både produk- tionsanläggningar och distributionsanläggning. Kommunen är ansvarig för att ordna vattenförsörjning åt sina invånare och som ägare till de allmänna va-anläggningarna är kommunen huvudman för dem. Dess- utom är kommunen både producent och distributör av dricksvatten.25

Dricksvattnet i Bjuvs kommun produceras av Sydvatten AB, som är ett bolag som ägs av 17 kommuner, bland annat Bjuv. Sydvatten AB producerar och distribuerar dricksvatten till bolagets delägar- kommuner.26 Det är sedan Nordvästra Skånes Vatten och Avlopp (NSVA) som distribuerar vattnet inom Bjuvs kommun. Även NSVA är ett aktiebolag som ägs gemensamt av flera kommuner i nordvästra Skåne.27 Bjuvs kommun har det övergripande ansvaret för att ordna vattenförsörjning inom kommunen, men det är Sydvatten AB som äger produktionsanläggningen och som därmed är både producent och huvudman härför. NSVA äger ledningsnätet inom kommunen och är därmed distributör och huvudman för den anläggningen.

231 § dricksvattenföreskrifterna och Dricksvatten, Livsmedelsverkets Kontrollwiki, version 6, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/337/dricksvatten, hämtat 2021-09-13.

24SOU 2016:32, s. 101 och 719.

25Vatten och avlopp, 2021, Mörbylånga kommun, https://www.morbylanga.se/bygga-bo- miljo/Vatten-och-avlopp/, hämtat 2021-09-13.

26Vår verksamhet, 2020, Sydvatten, https://sydvatten.se/var-verksamhet/, hämtat 2021-08-13.

27Uppgift till utredningen från Svenskt Vatten den 11 februari 2021 och Om NSVA, NSVA:s webbplats, https://www.nsva.se/om-nsva/foretaget/om-nsva/, hämtat 2021-09-13.

SOU 2021:81

Dricksvattenförsörjningen i Sverige

4.3Allmänt om dricksvatten

De allra flesta hushåll i Sverige får sitt vatten via den allmänna vattenförsörjningen som kommunerna ansvarar för. Drygt 9 miljo- ner människor, eller 88 procent av landets befolkning har kommu- nalt dricksvatten.28 Det är dock inte bara hushållen som betjänas av den kommunala vattenförsörjningen. Även offentliga verksamheter som skolor, sjukhus och simhallar samt många företag är anslutna till det kommunala vattenledningsnätet.

De största vattenverken i Sverige producerar vatten från ytvatten. Hälften av allt dricksvatten produceras från ytvatten och Mälaren är den vattentäkt i Sveriges som försörjer flest människor. Över två miljoner människor får sitt dricksvatten från de olika vattenverken i Mälaren. Göteborgsregionen får dricksvatten i huvudsak från Göta älv. Malmö och en stor del av övriga Skåne får dricksvatten från sjön Bolmen i Småland. Vattnet leds via en tunnel till ett av de skånska vattenverken. Många andra kommuner använder också ytvatten och sammanlagt produceras dricksvatten i cirka 170 ytvattenverk i landet.

Ungefär en fjärdedel av det dricksvatten som kommunerna pro- ducerar görs på grundvatten. Den återstående fjärdedelen är konst- gjort grundvatten. Det är ytvatten som infiltreras genom en naturlig grusformation och förstärker den naturliga grundvattenbildningen. Vattenverk som använder grundvatten är överlägset flest till antalet och har mycket varierande storlek. Det finns ungefär 1 450 grund- vattenverk i Sverige. De flesta av grundvattenverken försörjer färre än 2 000 personer med dricksvatten. Nästan 130 verk använder konst- gjort grundvatten. Ett litet antal vattenverk i Sverige producerar dricks- vatten från avsaltat havsvatten.29

Lite drygt en tiondedel av landets befolkning har enskild dricks- vattenförsörjning (12 procent). De regionala variationerna är förhåll- andevis stora. I tättbefolkade delar av landet är allmän dricksvatten- försörjning helt dominerande. I många befolkningstäta storstads- kommuner är anslutningsgraden närmast hundraprocentig, medan det i kommuner med stor yta, samt liten och spridd befolkning är betydligt svårare att effektivt bygga ut ledningsnätet.30

28Svenskt vatten, 2020, Resultatrapport för VASS drift 2019 tillståndet i VA-Sverige, rapport R2020-03, s. 4.

29Svenskt vatten, 2020, Produktion av dricksvatten. https://www.svensktvatten.se/fakta-om- vatten/dricksvattenfakta/produktion-av-dricksvatten/, hämtat 2021-09-13.

30Statistiska centralbyrån, 2017, Vattenanvändningen i Sverige 2015.

Dricksvattenförsörjningen i Sverige

SOU 2021:81

Av dricksvatten som tas från enskilda vattentäkter, i regel grävda eller borrande brunnar, står permanentboende utan anslutning till kommunalt dricksvatten för den övervägande delen. Dricksvatten- användningen i fritidshus beräknas utgöra drygt en procent av hus- hållens totala dricksvattenanvändning.31

Fram till 1970-talet steg hushållens förbrukning av dricksvatten stadigt. Efter det och sett under en längre tidsperiod är den över- gripande trenden att hushållssektorn sammantaget använder allt mindre vatten, detta trots att Sveriges befolkning samtidigt ökat ganska kraf- tigt.32 Det har under åren skett en omfattande utveckling av hushålls- maskiner och även toaletter och duschar som gjort att dessa förbru- kar allt mindre vatten. Enligt Svenskt Vattens statistik så är hus- hållens genomsnittliga förbrukning 140 liter per person och dygn.33

4.4Dricksvattenberedning

I följande avsnitt beskrivs översiktligt de ingående delarna i dricks- vattenberedningen. Beskrivningen ligger på översiktlig och allmän nivå, vilket innebär att betydande lokala skillnader kan förekomma. Avsikten är inte heller att ge detaljerad teknisk information varför en del metoder har utelämnats och många förenklingar har gjorts. Avsnittet är trots detta ganska omfattande och finns med för att den som inte är insatt i dricksvattenberedning och distribution ändå ska kunna förstå vilka delar av produktionen som de olika artiklarna i direktivet reglerar.

Dricksvattenberedningen sker i vattenverk. Vattenverk kan vara knutna till yt- eller grundvattentäkter. En ytvattentäkt tar sitt rå- vatten från en sjö eller vattendrag medan en grundvattentäkt utnytt- jar grundvatten. Beredningsprocessen i ett ytvattenverk är ofta mer komplicerad än i grundvattenverken och omfattar flera steg som av- slutas med någon form av desinfektion innan vattnet distribueras. Beredningsprocessen i ett grundvattenverk kan vara enklare. I de fall råvattnet är av god kvalitet och väl skyddat, kan en enkel pump- anordning och en skyddsbarriär till exempel UV-desinfektion ha be- dömts som tillräcklig.

31Statistiska centralbyrån, 2017, Vattenanvändningen i Sverige 2015.

32SOU 2016:32, s. 693 f.

33Dricksvattenfakta, 2021, Svenskt Vatten, https://www.svensktvatten.se/fakta-om- vatten/dricksvattenfakta/ hämtat 2021-09-06.

SOU 2021:81

Dricksvattenförsörjningen i Sverige

Råvatten bereds i ett eller flera beredningssteg innan det distri- bueras som dricksvatten. Råvattnets kvalitet avgör utformningen av beredningsprocessen. Ofta kräver råvatten från ytvattentäkter mer beredning som följd av dess högre innehåll av organiskt material och mikrobiologiska föroreningar. Råvatten som utgörs av konstgjort grundvatten kan normalt betraktas som opåverkat grundvatten om vattnets verkliga uppehållstid mellan infiltrations- och uttagspunkt är minst 14 dagar. Avståndet mellan infiltrations- och uttagspunkt ska ha viss storlek liksom den omättade zonens omfång. Mikrobiologiska barriärer som används i vattenverken för beredningen av råvattnet kan karakteriseras som avskiljande eller inaktiverande. Beredningsprocessen i ett vattenverk ska innehålla ett tillräckligt antal mikrobiologiska barri- ärer. Hur många barriärer som krävs kan avgöras genom att utföra en mikrobiologisk barriäranalys.

I följande avsnitt beskrivs beredningen av dricksvatten i olika typer av vattenverk närmare.

4.4.1Ytvattenverk

Ytvattenverkens beredningssteg kan skilja sig åt beroende på råvattnets karaktär och kvalitet. Ett mer förorenat råvatten kräver i allmänhet mer avancerad beredningsprocess. Nedan ges exempel på bered- ningsprocesser som används idag, silning, kemisk fällning, snabb- och långsamfiltrering, membranfiltrering och desinfektion. Utformningen och kombinationen av steg kan variera, beroende på lokala förutsätt- ningar.

Silning och föralkalisering

Vid intaget till ytvattenverket kan råvatten med höga halter av alger och andra mikroskopiska vattenlevande organismer behöva silas för att motverka igensättning av filter samt lukt- och smakproblem. För att effektivisera efterföljande beredningssteg kan råvattnets pH-värde (surhetsgrad) också behöva justeras med hjälp av tillsatser som till exempel lut och kalk (så kallad alkalisering). Föralkalisering före- kommer ofta i kombination med kemisk fällning.

Dricksvattenförsörjningen i Sverige

SOU 2021:81

Kemisk fällning och sedimentering/flotation

Den kemiska fällningsprocessen utgör de flesta ytvattenverkens huvudberedningssteg och är ett effektivt sätt att bereda vattnet och ta bort många olika föroreningar, till exempel oorganiska partiklar, patogena mikroorganismer och löst organiskt material. Genom till- sats av salter av aluminium eller järn åstadkoms en koagulering med efterföljande flockbildning så att humusämnen och grumlande partiklar adsorberas och innesluts i flockar. Humusämnen består av ned- brutna ämnen från växt- och djurdelar. Humusämnena gör vattnet brunt och kan ha negativ påverkan på andra beredningssteg. Normalt avskiljs cirka 50–80 procent av råvattnets humusämnen i denna pro- cess. Kemisk fällning är också den dominerande metoden då det gäller avskiljning av mikroorganismer. Metoden innebär att mindre partiklar samlar sig i grupper (flockar) och därefter kan skiljas från vattnet på ett enkelt sätt. Avskiljningseffekten i fällningen är inte tillräcklig som mikrobiologisk barriär vid mer förorenade råvatten, där kemisk fällning måste kombineras med andra mikrobiologiska barriärer, till exempel inaktiverande steg.

En stor del av den ofärgade och lågmolekylära humusfraktionen passerar fällningsprocessen och kan störa efterföljande mikrobiella inaktiverande beredningssteg, främst desinfektion med klor men även med ultraviolett ljus. Vattenverkens förmåga att rena bort eventuellt förekommande miljö- och hälsostörande kemiska ämnen i råvattnet kan också störas av kvarvarande lågmolekylära humusfraktioner. Det flockade och utfällda materialet separeras från vattnet via sedi- mentering eller ibland flotation och bildar slam som omhändertas i särskild ordning. Vid flotation används tryckluft för att skapa mikro- skopiska luftbubblor som adsorberar till eller fångas upp av flocken. Flocken förs till ytan och kan där avskiljas från vattnet.

Filtrering

Efter en grovavskiljning med hjälp av sedimentering eller flotation följer en finavskiljning med snabbfilter för att filtrera bort återstående flockar. Snabbfilter är ett fysikaliskt filter med inert (reaktionströgt) filtermaterial som vanligtvis utgörs av sand eller filterkol. Det har en bäddtjocklek på cirka en meter. Kvarstående flock, fibrer, slam, lera, mikroorganismer med mera fastnar, adsorberar eller sedimenterar i

100

SOU 2021:81

Dricksvattenförsörjningen i Sverige

filtermaterialet. Effektiviteten i avskiljning varierar. Snabbfiltret är inte i sig en barriär för mikroorganismer. Filtren rengörs regelbundet genom backspolning. Långsamfiltrering utnyttjas som slutsteg inför desinfektion. Långsamfilter består liksom snabbfilter av en sandbädd med cirka en meters djup. Skillnaden består av att flödeshastigheten är 50 gånger långsammare. En zon med biologisk aktivitet byggs upp i filtret där organiskt material bryts ner vilket bland annat reducerar lukt och färg. Bakteriehalten reduceras i betydande utsträckning, minskningen är cirka 99 procent. För att motverka att filtret täpps igen byts delar av sanden regelbundet ut och renas.

Desinfektion

Under senare år har det visat sig att risker för vattenburen smitta genom parasitära protozoer och virus troligen är större än för smitt- ämnen i form av bakterier. Parasitära protozoer är olika arter av maskar och encelliga organismer som lever i andra organismer och kan skada värdorganismen, exempelvis en människa. Den traditio- nella inaktiverande kloreringen bedöms som effektiv för att inaktivera bakterier men har visat sig mindre verksam mot protozoer. Virus kan också inaktiveras av klor men vissa virus är mer motstånds- kraftiga än bakterier. En del sjukdomsframkallande organismer kräver liksom vissa virus betydligt högre halter av fritt klor för att avdödas än vad som är tillåtet. God effekt mot parasitära protozoer kan uppnås med ultraviolett ljus (UV-ljus). Det är dock inte fullt verk- samt under alla betingelser och mot alla typer av mikroorganismer.

Andra inaktiverande barriärer som används är klordioxid och ozon. Ozon är ett starkt oxidationsmedel som används som desinfektions- medel och för att bryta ner organiskt material.

Skyddet gentemot virus är till viss del eftersatt eftersom det krävs effektiva och ofta kombinerade inaktiverande barriärer för flera virus- typer. Effektiva avskiljande ultrafilter i kombination med fällning kan bidra till att lösa problemen.

101

Dricksvattenförsörjningen i Sverige

SOU 2021:81

Filtrering genom kolfilterbäddar

Barriär mot kemiska ämnen utgörs normalt av den kemiska fäll- ningen men kan kompletteras med att vattnet filtreras genom bäddar fyllda med aktivt kol. Att binda olika oönskade ämnen till aktivt kol (adsorption till aktivt kol) är normalt en mycket effektiv barriär mot flertalet miljö- och hälsostörande kemiska ämnen, men denna effekt upphör efter en tids drift på grund av att adsorberade humusfören- ingar blockerar kolets förmåga att binda till sig störande ämnen. Det innebär att under större delen av filtrens drifttid, som i medeltal är cirka tre år, saknas en extra kemisk barriär. Kolets huvudsakliga funktion blir då istället att fungera som yta för mikroorganismer. Dessa mikroorganismer fångar upp och bryter ned lättnedbrytbara lukt- och smakstörande ämnen i råvattnet, som främst bildas av alger i vattentäkten. Många ytvattenverk saknar ett kolfiltersteg, men tillämpar istället så kallad långsamfiltrering där vattnet finpoleras genom filtrering genom sandbäddar. I sandbäddarna sker motsvar- ande mikrobiologiska process som den i biologiskt aktiva kolfilter, men även här saknas avskiljning av svårnedbrytbara kemiska ämnen.

Membranfiltrering

Den ökande mängden organiskt material i råvattnet kan innebära ökade svårigheter att få tillräcklig effekt i avskiljande barriärer. Under de senaste åren har därför även membranfiltrering tagits i bruk som avskiljande filter. Membranfiltrering är mycket effektiv och störs inte på samma sätt av ökande humushalter. Denna typ av filtrering är ännu relativt ovanlig i svenska vattenverk, men förekommer sär- skilt i nybyggda vattenverk. Lågtrycksmembran som så kallade ultra- filter har fördelar jämfört med högtrycksmembran, nanofilter, som kräver större investeringar, mer energi och kan ha igensättnings- problem trots tvätt med speciella kemikalier. Membranens effekt baseras på avskiljning där porstorlekar kan väljas så att även virus kan avskiljas. Det finns dock behov av fortsatt metodutveckling för att kunna verifiera olika typer av barriärverkan.

Omvänd osmos används för att avskilja oorganiska joner, till exempel salter och kan bland annat användas för att avsalta havs- vatten. Vid omvänd osmos pressas vattnet igenom ett membran som är ett slags filter där inga partiklar större än en vattenmolekyl passerar.

102

SOU 2021:81

Dricksvattenförsörjningen i Sverige

I Sverige används tekniken främst för att ta bort fluorid från grund- vatten. I vissa av de avsaltningsverk som byggts på senare år på till exempel Gotland och Öland används omvänd osmos för att avsalta bräckt havsvatten. Tekniken var tidigare mycket dyr på grund av den höga energiförbrukningen men den tekniska utvecklingen har gjort metoden billigare.

Skyddet mot eventuellt förekommande algtoxiner och kemiska föroreningar, som lösta petroleumprodukter, läkemedelsrester, hor- monstörande ämnen, växtskyddsmedel, högfluorerade ämnen med mera saknas eller är lågt vid svenska ytvattenverk. Inriktningen har i första hand varit att välja så opåverkade ytvatten som möjligt och skydda vattenförekomsterna med vattenskyddsområden. Behovet av kemiska barriärer i beredningsprocesserna har inte bedömts vara så stort. Detta håller på att omvärderas och intresset för kemiska barriärer har ökat.

4.4.2Grundvattenverk

Grundvattnets kvalitet i Sverige har historiskt bedömts som god med mindre krav på beredning än vad som gällt för ytvattentäkter. Beredningen vid grundvattenverk är därför i regel förenklad jämfört med ytvattenverken. Vid infiltration av nederbörd och ytvatten i mark filtreras vattnet så att grumligheten (turbiditeten) minskar, medan salthalten kan öka. Halten organisk substans minskar, liksom syre- halten. Kemiska processer och utlösning av olika ämnen i grund- vattnet ökar mineralinnehållet vilket man måste ta hänsyn till i pro- cessen. Mängden mikroorganismer minskar kraftigt vid passagen genom den omättade zonen, variationen är dock stor beroende på hydrogeologiska förutsättningar, uppehållstider med mera. Ökad nederbörd med höjda grundvattennivåer som följd kan medföra en sämre infiltrationsförmåga och en kortare uppehållstid för filtrering. Många grundvattentäkter är liksom ytvattentäkter utsatta för föroren- ingsrisker. Grundvatten förorenas inte så lätt, men när väl en förorening nått ett grundvatten kan det ta mycket lång tid att bli av med den. Exempel på beredningsprocesser i ett grundvattenverk är luftning/oxi- dation, snabbfiltrering och desinfektion. Även andra berednings- processer kan förekomma beroende på grundvattnets kvalitet till exem- pel nyttjande av kolfilter (se vidare under beskrivning av processerna

103

Dricksvattenförsörjningen i Sverige

SOU 2021:81

för ytvattenverk). Genom luftning kan grundvattnets syrehalt höjas för att minska korrosionsrisken och för att oxidera järn och mangan så att de går att avskilja genom filtrering. Luftningen driver även bort koldioxid och andra flyktiga ämnen.

Hårt vatten förekommer framförallt i grundvattentäkter och inne- bär högt innehåll av främst kalcium och magnesiumjoner. Hårt vatten avhärdas med hjälp av jonbytare, utfällning av kalciumkarbo- nat eller med membranteknik (nanofilter) för att motverka problem vid hushållsanvändning. Vilken teknik som används för avhärdning beror på vattenverkets storlek. Jonbyte används i mindre vattenverk vid behandling av hårt vatten genom vilken vattnets kalcium- och magnesiumjoner ersätts med natriumjoner.

Förhöjda salthalter kan utgöra problem för grundvatten som en följd av relikt saltvatten (forntida vatten som finns kvar sedan om- rådet var hav), inträngande salt havsvatten eller i vissa fall vägsalt. Genom att minska vattenuttaget, placera intaget på en grundare nivå eller gjuta igen botten av brunnen kan man eventuellt åtgärda pro- blemet men kvarstår detta kan behandling av vattnet med membran- teknik vara en sista utväg.

Den vanligaste metoden för borttagning av järn och mangan från grundvatten bygger på oxidation, eventuell pH-justering och snabb- filtrering. Vid höga halter fluorid har sedan början av 2000-talet användningen av membranteknik blivit den helt dominerande meto- den. Utgör höga svavelvätekoncentrationer ett problem kan detta hanteras genom luftning. Råvatten kan vara uranhaltiga och kräva åtgärder, som jonbyte, membranteknik eller kemisk fällning. Den vanligaste tekniken i vattenverk för att reducera radonhalten i rå- vatten är avluftning. Vid höga halter arsenik är troligen jonbyte eller membranteknik de alternativ som passar bäst vid större produktion.

Förekommer humusämnen i grundvattnet används samma renings- tekniker som vid behandling av ytvatten, det vill säga traditionellt kemisk fällning. Membranteknik kan vara ett alternativ.

Konstgjord infiltration

Vid konstgjord grundvattenbildning sker ett första beredningssteg av ytvatten på naturlig väg genom att det får infiltrera genom en grusås och bilda förstärkt grundvatten, som sedan pumpas upp. En

104

SOU 2021:81

Dricksvattenförsörjningen i Sverige

stor skillnad mot naturligt grundvatten är att den konstgjort infiltrerade vattenvolymen är betydligt större (mer än 500 gånger större) än den som sker vid naturlig nederbörd per ytenhet. Vattnets naturliga rening genom marken kan verka under betydligt kortare tid. Det innebär att grusåsen som naturligt beredningssteg är mindre effektiv för konst- gjort grundvatten jämfört med naturligt bildat grundvatten. Svårned- brytbara miljö- och hälsostörande ämnen som är lättrörliga (vatten- lösliga) kan inte heller avskiljas i denna naturliga beredningsprocess.

Vilka ytterligare beredningssteg som behöver göras efter den natur- liga reningen i marken beror på markens förmåga och det infiltrerade vattnets karaktär. Den omättade zonens egenskaper har avgörande betydelse för avskiljningsförmågan då det gäller mikroorganismer. De naturliga reningsprocesserna i jordlagren kan på sikt riskera att överbelastas.

Risker för grundvatten på grund av mer nederbörd

Både naturligt och infiltrerat grundvatten kan försämras kemiskt och mikrobiellt. I områden där nederbördsmängd och grundvatten- bildning ökar till följd av klimatförändringarna, kan den infiltrerade nederbörden komma att uppehålla sig kortare tid i markens omättade zon. Det medför försämring av de naturliga reningsprocesserna. Grundvattenverk saknar i regel barriärer mot kemiska föroreningar. Mindre grundvattenverk saknar ibland tillräckliga mikrobiologiska barriärer.

Efterbehandling

Innan dricksvattnet distribueras kan det behöva efterbehandlas för att förhindra korrosion i ledningsnät och reservoarer samt för att vid behov säkerställa vattnets mikrobiologiska kvalitet. Genom alkalisering (justering av pH) och hårdhetshöjning minskas korrosionsangreppen. Kloramin är ett svagt oxidationsmedel och används i många fall för att begränsa mikrobiologisk tillväxt i större distributionsanläggningar. Sådan tillväxt kan annars ge upphov till lukt- och smakproblem lik- som omfattande bildning av biofilm på rörväggar. Tillväxt av biofilm är med några få undantag mer ett estetiskt problem än ett hälso- problem.

105

Dricksvattenförsörjningen i Sverige

SOU 2021:81

4.5Distribution av dricksvatten

Distribution av dricksvatten sker genom ett distributionsnät bestå- ende av en eller flera lågreservoarer, som ofta finns i anslutning till vattenverket, ledningsnät med huvudledningar och distributionsled- ningar, pump- och tryckstegringsstationer och högreservoarer/vatten- torn. Ledningsnätet utformas som cirkulationsnät där vattnet flödar olika vägar för att nå samma punkt eller som spridningsnät där vattnet sprids till stegvis mindre ledningar. Vanligtvis utformas nätet som en kombination av dessa två typer. Dricksvattnet når slutligen konsumenten, i slutsteget via så kallade servisledningar. Avlopps- vatten kan i vissa fall via avloppsreningsverk nå en recipient som samtidigt utgör täkt för dricksvattenproduktion, vilket är ett exem- pel på det kretslopp som dricksvatten kan ingå i. Längs en å eller älv kan det ligga en hel serie av vattenverk och avloppsreningsverk. En kommun kan därmed ha sitt vattenintag till dricksvattenverket ned- ströms en annan kommuns avloppsreningsverk. Strömningsriktning, funktion hos avloppsreningsverk och undersökning av råvatten för beredning av dricksvatten utgör därmed viktiga komponenter i risk- bedömningen.

Lågreservoarer i anslutning till vattenverk och vattentorn används för att mellanlagra dricksvatten och för att utjämna variationer i vattenförbrukningen under dygnet. Vid mindre vattenverk kan en trycksatt behållare, hydrofor, ersätta reservoarer. Reservoarer ska skyddas från förorening med täta luckor och från föroreningar via luft genom filter eller annan utrustning. Distributions- och tryck- stegringspumpar i olika utförande används för vidare transport av dricksvattnet mellan olika platser och ofta till en högre nivå i till exempel en högreservoar.

Anslutning till det allmänna dricksvattennätet sker vanligtvis vid en förbindelsepunkt vid fastighetsgränsen. Huvudmannen är ansvarig fram till förbindelsepunkten. Vid förbindelsepunkten övergår ansva- ret till fastighetsägaren. Vattnet transporteras från punkten via servis- ledning med återströmningsskydd till förbrukaren som får dricks- vatten, så kallat tappvatten. Rörledningar, armaturer och andra tek- niska anordningar som finns på fastigheten kallas för va-installa- tioner. Vattenledningsnätet i Sverige har en sammanlagd längd av cirka 67 000 kilometer. Ledningsnätet har av naturliga skäl tillkom- mit vid olika tidpunkter som en funktion av samhällets behov av ut-

106

SOU 2021:81

Dricksvattenförsörjningen i Sverige

byggd dricksvattenförsörjning och de underhållsåtgärder som genom- förts. Åldersfördelningen varierar betydligt, liksom de material som använts under olika perioder. Detta kan ha betydelse för hållfasthet och livslängd.

4.6Kostnader och avgifter för dricksvatten

Taxorna för vatten- och avloppstjänster fastställs av kommunen. Det finns reglerat i lag att det ska ske enligt en självkostnadsprincip och att varje förbrukargeneration ska stå för sina egna kostnader.34 Själva vattnet som resurs är gratis i Sverige och dricksvattenkonsumenten betalar därför för produktion och distribution av dricksvatten. Varje kommun ska fastställa sin egen taxa baserad på sina unika kostnader. Taxan varierar därför mellan kommunerna. Detta beror på de mycket olika förutsättningar som finns, där mindre kommuner behöver ha betydligt mer infrastruktur per betalande och där exempelvis kust- kommuner kan behöva särlösningar. Om nyinvesteringar görs kom- mer dessa av samma skäl bli dyrare per ansluten brukare i mindre kommuner.

Det finns två typer av avgifter i va-taxan: brukningsavgifter och anläggningsavgifter. Brukningsavgifter är en periodisk avgift för drift- och underhållskostnader, kapitalkostnader för investeringar eller andra nödvändiga kostnader för att tillhandahålla vattentjänsterna. Anlägg- ningsavgiften är en engångsavgift för att ansluta sig till kommunalt va. Anläggningsavgiftens storlek bestäms utifrån beräkningsgrunder som innebär att en fastighetsägare inte behöver betala mer än vad som motsvarar en genomsnittlig fastighets andel av kostnaden för att ordna va-anläggningen. Det finns också bestämmelser som ger kommunen möjlighet att ta ut en särtaxa i särskilda fall. Det kan förekomma vid särskilt svåra anläggningsförhållanden i ett område. Det finns också möjlighet för kommuner att ta ut särtaxa i form av en schablonavgift för fritidshus. I det senare fallet betalar abonnenten för att en utbyggnad har krävts som alltid är tillgänglig för använd- ning trots att förbrukningen kanske inte är så hög.35

3430 § vattentjänstlagen.

35Svenskt vatten 2020, Kommentarer till 2020 års taxestatistik, Rapport juni, s. 5 f.

107

5Myndigheters ansvar inom dricksvattenkedjan, tillsyn och offentlig kontroll

Den svenska dricksvattenförsörjningen omfattar ett komplext system med en rad olika centrala, regionala och lokala myndigheter in- volverade. På den verksamhetsutförande nivån svarar kommunerna ytterst för den allmänna dricksvattenförsörjningen. Kommunerna fullgör också ett viktigt kontrollansvar. Anknytande statliga ansvars- frågor ligger främst hos Livsmedelsverket, och därtill hos en handfull förvaltningsmyndigheter samt hos länsstyrelserna. I följande kapitel beskrivs kortfattat kommunernas och myndigheternas ansvar inom dricksvattenkedjan. Vidare beskrivs offentlig kontroll och tillsyn.

5.1Kommunerna

Huvudansvaret för dricksvattenförsörjningen ligger på kommun- erna. Kommunerna är ansvariga för tillhandahållande av dricksvatten enligt vattentjänstlagen1 och utövar dessutom offentlig kontroll över dricksvattenanläggningar enligt livsmedelslagstiftningen2. På miljö- området har kommunen möjlighet att besluta om inrättande av vattenskyddsområden och andra lokala skyddsföreskrifter.3 Kom- munen har som huvudregel tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet.4 Det är vidare en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt plan- och bygglagstiftningen.5

16 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen).

211 § livsmedelslagen (2006:804) och 23 § 7 och 25 § livsmedelsförordningen (2006:813).

37 kap. 21–22 §§ miljöbalken och 40 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

426 kap. 3 § miljöbalken och 2 kap. 9 § och 31 §§ miljötillsynsförordningen (2011:13).

51 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900).

109

Myndigheters ansvar inom dricksvattenkedjan, tillsyn och offentlig kontroll

SOU 2021:81

5.2Länsstyrelserna

Länsstyrelserna svarar för den statliga förvaltningen i länet och ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande och inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Länsstyrelserna har bland annat uppgifter i fråga om livsmedelskontroll, infrastrukturplanering, håll- bar samhällsplanering och boende, energi och klimat, skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, naturvård, miljö- och hälso- skydd, lantbruk och landsbygd samt folkhälsa. Länsstyrelsen ska också verka för uppfyllandet av miljökvalitetsmålen. Länsstyrelserna ska vidare ge stöd till kommunerna i deras miljömålsarbete och föra in sådana frågor i den regionala planeringen.6 På livsmedelsområdet samordnar länsstyrelserna kommunernas verksamhet i länet inom den offentliga kontrollen och ger dem stöd, råd och vägledning.7 Beträffande allmänna vattentjänster har länsstyrelserna tillsyn över att kommunerna tillgodoser behovet av vattentjänster.8

Sveriges landområden och kustvattenområden är indelade i fem vattendistrikt.9 För varje vattendistrikt har en länsstyrelse uppdrag att vara vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet.10 Följande länsstyrelser är vattenmyndig- heter:

•Länsstyrelsen i Norrbottens län för Bottenvikens vattendistrikt,

•Länsstyrelsen i Västernorrlands län för Bottenhavets vattendistrikt,

•Länsstyrelsen i Västmanlands län för Norra Östersjöns vatten- distrikt,

•Länsstyrelsen i Kalmar län för Södra Östersjöns vattendistrikt och

•Länsstyrelsen i Västra Götalands län för Västerhavets vatten- distrikt.11

61–3 och 5 a §§ förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion.

728 § livsmedelsförordningen.

851 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen).

95 kap. 13 § miljöbalken.

105 kap. 14 § miljöbalken och 2 kap. 2 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660).

112 kap. 2 § (2011:338) vattenförvaltningsförordningen.

110

SOU 2021:81

Myndigheters ansvar inom dricksvattenkedjan, tillsyn och offentlig kontroll

5.3Centrala myndigheter

På central förvaltningsnivå har följande myndigheter olika typer av författningsreglerat ansvar kopplat till dricksvattenförsörjningen.

•Boverket utgör förvaltningsmyndighet för bland annat frågor om byggd miljö, hushållning med mark- och vattenområden samt fysisk planering.12 Boverket får meddela föreskrifter om byggnads- verks tekniska egenskaper och byggprodukter och har föreskrivit bland annat om vatten- och avloppsinstallationer i byggnader och på tomter till byggnader.13 Verket ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.14

•Havs- och vattenmyndigheten är förvaltningsmyndighet på miljö- området för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nytt- jande av sjöar, vattendrag och hav.15 Myndigheten ska samordna vattenmyndigheternas arbete och får meddela föreskrifter om vattenförvaltningen avseende ytvatten.16 Vidare har Havs- och vattenmyndigheten det centrala ansvaret för vattenskyddsområden och det centrala vägledningsansvaret för områdesskydd som syftar till bevarandet av havs- eller vattenmiljöer eller grundvatten. Då det gäller riksintressen, ska Havs- och vattenmyndigheten lämna underlag till länsstyrelserna om områden som bedöms vara av sådant intresse för anläggningar för vattenförsörjning.17 Myndigheten ska samordna uppföljning och utvärdering samt rapportera avseende miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vatten- drag och Hav i balans samt levande kust och skärgård.18

•Livsmedelsverket har i egenskap av central förvaltningsmyndig- het för livsmedelsfrågor till uppgift att i konsumenternas intresse arbeta för säkra livsmedel, redlighet i livsmedelshanteringen och en hållbar livsmedelskonsumtion. Myndigheten ska verka för en effektiv och likvärdig livsmedelskontroll (vari dricksvatten ingår)

121 § förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket.

1310 kap. 3 och 12 §§ plan- och byggförordningen samt avsnitt 6:6 i Boverkets byggregler (BFS 2011:6).

148 § förordningen med instruktion för Boverket.

151 § förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.

165 § 4 förordningen med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten samt 3 kap. 4 § och 4 kap. 8 §, 5 kap. 7 § och 6 kap. 10 § vattenförvaltningsförordningen.

172 § andra stycket 11 förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden.

183–4 §§ förordningen med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.

111

Myndigheters ansvar inom dricksvattenkedjan, tillsyn och offentlig kontroll

SOU 2021:81

i hela landet samt leda, samordna och följa upp livsmedelskon- trollen.19 Livsmedelsverket har meddelat föreskrifter om dricks- vatten.20 Livsmedelsverket har även ansvar för krisberedskap som utpekad myndighet i krisberedskapsförordningen21 och i sin in- struktion. Livsmedelsverket leder den Nationella samordnings- gruppen för dricksvatten. Den gruppen ska verka för en trygg och säker dricksvattenförsörjning och ge stöd i dricksvattenfrågor. Den består av företrädare för Havs- och vattenmyndigheten, Boverket, Folkhälsomyndigheten, Sveriges geologiska undersök- ning (SGU), Kemikalieinspektionen, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Trafikverket, en representant för länsstyrelserna, Sveriges Kommuner och Regioner, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Svenskt Vatten, en representant för vattenmyndigheterna och två representanter för kommun- erna.22

•Sveriges geologiska undersökning (SGU) är förvaltningsmyn- dighet för frågor om landets geologiska beskaffenhet och mineral- hantering. Myndigheten ska tillhandahålla geologisk information för samhällets behov.23 SGU får meddela föreskrifter om vatten- förvaltningen avseende grundvatten.24 Myndigheten ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvali- tetsmålet Grundvatten av god kvalitet.25 Myndigheten tar även emot uppgifter enligt lagen om uppgiftsskyldighet vid grundvattentäkts- undersökning och brunnsborrning.26

•Kemikalieinspektionen är, i den mån inte någon annan myndig- het har uppgiften, förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso- och miljörisker med kemiska produkter, biotekniska organismer och varor som på grund av sitt innehåll eller behandling har så- dana egenskaper att de behöver regleras som kemiska produkter

191–2 §§ förordning (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket.

20Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten.

21Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

2229 a § livsmedelsförordningen. Se också Livsmedelsverket, 2021, Nationella samordningsgruppen för dricksvatten, https://www.livsmedelsverket.se/om- oss/samarbeten/nationell-samordningrupp-for-dricksvatten, hämtat 2021-09-13.

231–2 §§ förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning.

243 kap. 4 § och 4 kap. 8 a §, 5 kap. 7 § och 6 kap. 10 § vattenförvaltningsförordningen.

258 § förordningen med instruktion för Sveriges geologiska undersökning.

26Lagen (1975:424) om uppgiftsskyldighet vid grundvattentäktsundersökning och brunnsborr- ning.

112

SOU 2021:81

Myndigheters ansvar inom dricksvattenkedjan, tillsyn och offentlig kontroll

eller biotekniska organismer. Vidare ska Kemikalieinspektionen verka för miljöarbetet och att de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås. De ska vid behov föreslå åtgärder för miljö- arbetets utveckling samt samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.27

Ytterligare ett antal centrala myndigheter har ett allmänt samhälls- uppdrag som även kan inkludera dricksvattenrelaterade frågor.

•Folkhälsomyndigheten ska bland annat verka för god folkhälsa och ett effektivt smittskydd och ska samordna, följa och utveckla smittskyddet på nationell nivå.28 Myndigheten ska vidare ge till- synsvägledning i frågor om hälsoskydd och smittskydd som regleras i miljöbalken.29 Myndigheten ska även samarbeta med kommunala nämnder som utövar offentlig kontroll vid epidemiologiska ut- redningar av livsmedelsburna utbrott.30

•Övriga centrala myndigheter som kan beröras av dricksvatten- frågor är främst SMHI, Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap, Strålsäkerhetsmyndigheten, försvarsinspektören för hälsa och miljö, Lantmäteriet, Naturvårdsverket, Statens jordbruksverk, Skogsstyrelsen och Trafikverket.

5.4Närmare om offentlig kontroll och tillsyn

5.4.1Något om begreppen

I svensk rätt förekommer både begreppet tillsyn och offentlig kon- troll för att förklara de uppgifter som myndigheter har för att granska efterlevnaden av olika lagar. Det är främst begreppet tillsyn som används i svensk lagstiftning. Det finns ingen allmän bestämd definition av begreppet, utan det har tillämpats olika beroende på i vilket sammanhang som tillsynen har reglerats. I vissa sammanhang finns en legaldefinition, till exempel i miljöbalken, men i andra läm- nas begreppet att tolkas för den som ska tillämpa bestämmelserna. Begreppet har varit föremål för granskning av tillsynsutredningen.

271 och 2 §§ förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen.

281–2 §§ förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten.

293 kap. 4 a § miljötillsynsförordningen.

301 kap. 10 § smittskyddslagen (2004:168) och 4 § Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2005:7) om epidemiologisk utredning av livsmedelsburna utbrott.

113

Myndigheters ansvar inom dricksvattenkedjan, tillsyn och offentlig kontroll

SOU 2021:81

I utredningens betänkande SOU 2004:100 anges att kärnan i all tillsyn är granskning som genomförs med stöd av lag och (vanligen) en möjlighet för tillsynsmyndigheten att besluta om någon form av ingripande. Begreppet tillsyn omfattar inte heller sällan också andra verksamheter, såsom rådgivning, allmän information, utvecklings- stöd och normering i form av utfärdande av föreskrifter. Även verk- samheter som syftar till att skapa ny kunskap i form av översikter eller överblick över ett visst samhällsområde kan omfattas.31

I miljöbalken har begreppet tillsyn fått en legal definition. I denna anges att tillsynen ska säkerställa syftet med balken och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Med tillsyn avses att till- synsmyndigheten på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning ska kontrollera att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Tillsyns- myndigheten ska också underlätta för en enskild att fullgöra sina skyldigheter genom information och liknande verksamhet och fort- löpande bedöma om villkor för miljöfarlig verksamhet eller vatten- verksamhet som omfattas av tillstånd är tillräckliga. Därutöver fram- går vad som avses med tillsynsvägledning, vilket är att utvärdera, följa upp och samordna tillsynen, samt ge råd och stöd till tillsynsmyn- digheterna. Tillsynsvägledningen syftar till att säkerställa att tillsynen bedrivs ändamålsenligt.32

Inom livsmedelslagstiftningen används istället för tillsyn begrep- pet offentlig kontroll. Tidigare användes begreppet tillsyn även inom livsmedelslagstiftningen för de oberoende och självständiga gransk- ningar av tillsynsobjekt som genomfördes i syfte att kontrollera efterlevnaden av regelverken, inklusive myndigheternas åtgärder för att komma till rätta med påträffade brister. Tillsynsbegreppet inne- fattade dock också annan verksamhet, såsom rådgivning, allmän infor- mation och utvecklingsstöd. I prop. 2005/06:128, som föreslog änd- ringar för att anpassa svensk rätt efter den då gällande kontrollför- ordningen33, kom regeringen fram till att sådan annan verksamhet, som tillsyn enligt svensk rätt kunde innebära, inte täcktes av begreppet offentlig kontroll såsom begreppet hade definierats i kontrollförord-

31SOU 2004:100, s. 50.

3226 kap. 1–1 a §§ miljöbalken.

33Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offent- lig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd.

114

SOU 2021:81

Myndigheters ansvar inom dricksvattenkedjan, tillsyn och offentlig kontroll

ningen. Med offentlig kontroll avsågs varje form av kontroll som ut- förs av den behöriga myndigheten eller av EU i syfte att kontrollera efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestäm- melserna om djurhälsa och djurskydd.34 Annan verksamhet än sådan operativ kontroll, till exempel rådgivning, allmän information och utvecklingsstöd med mera, omfattades inte av uttrycket offentlig kontroll såsom det definierades i den tidigare kontrollförordningen. Eftersom kontrollförordningen var direkt tillämplig i Sverige blev slut- satsen att Sverige inte kunde ha en egen definition av den kontroll som ska utföras enligt EU-rätten.35 I livsmedelslagstiftningen ändrades begreppet tillsyn till offentlig kontroll, med den betydelse och de begränsningar som följer av EU-rätten.

Det har därefter tillkommit en ny EU-förordning om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i livsmedelskedjan, kontroll- förordningen, som ersatt den tidigare.36 För att anpassa svensk rätt till den nya kontrollförordningen har det tillkommit ett antal nya bestämmelser i livsmedelslagen. Det har även skett justeringar i livs- medelsförordningen.

Med offentlig kontroll menas i kontrollförordningen verksamhet som utförs av de behöriga myndigheterna, eller av de organ med delegerade uppgifter eller de fysiska personer till vilka vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen har delegerats, för att verifiera att aktörerna efterlever förordningen och de bestämmelser som av- ses i artikel 1.2 i kontrollförordningen samt att djur eller varor upp- fyller kraven enligt dessa bestämmelser.37

I kontrollförordningen finns även en definition av annan offent- lig verksamhet.38 Det definieras som annan verksamhet än offentlig kontroll, som utförs av de behöriga myndigheterna eller av de organ med delegerade uppgifter eller de fysiska personer till vilka viss annan

34Artikel 2.1 i den tidigare kontrollförordningen.

35Prop. 2005/06:128, s. 147.

36Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskydds- medel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll).

37Artikel 2.1 i kontrollförordningen.

38Artikel 2.2 i kontrollförordningen.

115

Myndigheters ansvar inom dricksvattenkedjan, tillsyn och offentlig kontroll

SOU 2021:81

offentlig verksamhet har delegerats i enlighet med denna förordning och de bestämmelser som avses i artikel 1.2, däribland verksamhet för att kontrollera om det förekommer djursjukdomar eller växt- skadegörare, förebygga eller begränsa spridningen av sådana djur- sjukdomar eller växtskadegörare, utrota dessa djursjukdomar eller växtskadegörare, bevilja tillstånd eller godkännanden och utfärda officiella intyg eller officiella attesteringar. I förarbetena till de änd- ringar som gjorts i livsmedelslagen med anledning av den nya kon- trollförordningen anges att det bland annat kan röra sig om att vidta verkställighetsåtgärder eller korrigerande åtgärder vid bristande efter- levnad. Andra exempel är hantering av förteckningar över aktörer, epidemiologiska undersökningar av livsmedelsburna utbrott, anmälan eller underrättelse av djursjukdomar samt koordinering, förberedelse och övervakning av genomförandet av den fleråriga nationella kontroll- planen och årlig rapportering.39

5.4.2Livsmedelslagstiftningen

Den nationella regleringen av livsmedelskontrollen finns förutom i livsmedelslagen och livsmedelsförordningen i Livsmedelsverkets föreskrifter. Enligt 11 § livsmedelslagen ska offentlig kontroll utövas av Livsmedelsverket, länsstyrelserna, andra statliga myndigheter och kommunerna (kontrollmyndigheterna) enligt föreskrifter som reger- ingen meddelar. Vidare framgår att annan offentlig verksamhet ut- förs av kontrollmyndigheterna och andra statliga myndigheter enligt vad som anges i denna lag och i föreskrifter som regeringen med- delar. Den närmare ansvarsfördelningen mellan myndigheterna an- ges i huvudsak i 23 och 25 §§ livsmedelsförordningen. Enligt livs- medelsförordningen är med vissa undantag behörig myndighet att utöva offentlig kontroll den myndighet som prövar frågan om god- kännande av en anläggning eller som registrerar en anläggning. Vilken myndighet som är prövningsmyndighet för varje typ av livsmedels- anläggning finns uppräknat i tabellen i 23 § livsmedelsförordningen. Av den tabellen framgår att det är en kommunal nämnd som är kon- trollmyndighet för sådana dricksvattenanläggningar som avses i livs- medelslagstiftningen.

39Prop. 2020/21:43, s. 134.

116

SOU 2021:81

Myndigheters ansvar inom dricksvattenkedjan, tillsyn och offentlig kontroll

Det finns möjligheter till kommunal samverkan och viss över- flyttning av kontrollansvar mellan Livsmedelsverket och kommun- erna. Länsstyrelserna ska vidare på regional nivå samordna och ge råd och stöd till kommunerna i deras kontrollverksamhet, men också granska hur kommunerna utför sin kontroll.40

Försvarsinspektören för hälsa och miljö ansvarar för att utöva offentlig kontroll av alla livsmedelsanläggningar inom Försvars- makten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt som drivs av eller för respektive myndighet.41

Livsmedelsverket ansvarar för att samordna övriga kontrollmyn- digheter och ger stöd, råd och vägledning till dessa.42 Livsmedels- verket har även rätt att meddela föreskrifter om hur offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet ska bedrivas. Bestämmelser om finan- siering av livsmedelskontrollen finns i kontrollförordningen, i livs- medelslagen, i förordningen (2021:176) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter samt i Livsmedels- verkets föreskrifter.

5.4.3Miljölagstiftningen

Allmänt om tillsyn i miljöbalken

De centrala bestämmelserna om tillsyn och egenkontroll enligt miljö- lagstiftningen finns i 26 kap. miljöbalken, miljötillsynsförordningen och förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll. Av dessa författningar framgår vilken myndighet som ska utöva till- synen över en viss fråga och vilken central myndighet som är till- synsvägledande. Vidare framgår att tillsynsmyndigheter och tillsyns- vägledande myndigheter ska samarbeta med varandra och med sådana statliga och kommunala organ som ska utöva tillsyn i särskilda hän- seenden eller som på annat sätt fullgör uppgifter av betydelse för till- synsverksamheten.43

En tillsynsmyndighet får i det enskilda fallet besluta om de före- lägganden och förbud som behövs för att miljöbalken samt före- skrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av

4012 § livsmedelslagen.

4123 § 10 livsmedelsförordningen.

4229 § livsmedelsförordningen.

4326 kap. 6 § miljöbalken.

117

Myndigheters ansvar inom dricksvattenkedjan, tillsyn och offentlig kontroll

SOU 2021:81

balken ska följas.44 Beslut om förelägganden eller förbud får förenas med vite.45

När det gäller egenkontroll kan det utläsas att den som bedriver verksamhet som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön fortlöpande ska planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådana verkningar. Vidare ska denna också genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens påverkan på miljön. Om tillsynsmyndigheten begär det ska ett förslag till kontrollprogram eller förbättrande åtgärder lämnas in till tillsynsmyndigheten.46 Till- synsmyndigheten får förelägga verksamhetsutövaren att till myndig- heten lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen.47 Den som bedriver en verksamhet är också skyldig att utföra sådana undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen. Detsamma gäller den som upplåter en byggnad för bostäder eller för allmänna ändamål, om det finns skäl att anta att byggnadens skick medför olägenheter för människors hälsa.48 För den som yrkesmässigt bedriver anmälnings- eller tillståndspliktig verk- samhet gäller särskilda krav enligt förordningen om verksamhets- utövares egenkontroll.

Tillsyn över hälsoskydd

Tillsynsmyndighet enligt miljöbalken för hälsoskyddsfrågor är i första hand den nämnd inom kommunen som är ansvarig för miljö- och hälsoskydd. Nämnden ska granska och bedöma verksamhetsutöv- arens egenkontroll och kontrollera att verksamhetsutövaren följer gällande bestämmelser, men ska också ge råd och stöd. Vidare kan nämnden kräva att verksamhetsutövaren lämnar in förslag till kon- trollprogram eller förbättrande åtgärder om den anser att det behövs för tillsynen.49 Om en olägenhet föreligger kan tillsynsmyndighet förelägga en ägare av en byggnad att vidta skäliga åtgärder för att undvika ohälsa eller skada.50

4426 kap. 9 § miljöbalken.

4526 kap. 14 § miljöbalken.

4626 kap. 19 § miljöbalken

4726 kap. 21 § miljöbalken.

4826 kap. 22 § miljöbalken.

4926 kap. 19 § miljöbalken.

5026 kap. 9 § miljöbalken.

118

SOU 2021:81

Myndigheters ansvar inom dricksvattenkedjan, tillsyn och offentlig kontroll

Folkhälsomyndigheten är nationell tillsynsvägledande myndig- het för frågor som rör hälsoskydd och objektburen smitta enligt miljöbalken.51 Folkhälsomyndigheten delar ansvaret för tillsynsväg- ledning med länsstyrelserna, som ger vägledning i länet.52 Försvars- inspektören för hälsa och miljö bedriver tillsyn enligt miljöbalken över Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Fortifikationsverket och Försvarets radioanstalt. Detta innebär bland annat tillsyn inom områdena miljö och hälsa.53

Tillsyn av vattenskyddsområde

Hur tillsynsansvaret inom vattenskyddsområden fördelas mellan myndigheter framgår av miljötillsynsförordningen. Grundregeln är att den myndighet som beslutar om att inrätta ett vattenskydds- område (länsstyrelsen eller kommunen) också är tillsynsmyndighet över att föreskrifter följs inom området.

Enligt miljötillsynsförordningen har Havs- och vattenmyndig- heten det centrala ansvaret för vattenskyddsområden och det centrala vägledningsansvaret för områdesskydd som syftar till bevarandet av havs- eller vattenmiljöer eller grundvatten.54 Länsstyrelsen ska enligt samma förordning ge tillsynsvägledning i länet, undantaget vägled- ningsansvar gentemot Skogsstyrelsen och försvarsinspektören för hälsa och miljö. Kommunen ansvarar dock för det områdesskydd som den har förordnat om.55 Länsstyrelsen har en möjlighet att över- låta tillsyn som tillkommer länsstyrelsen till en kommunal nämnd, om kommunfullmäktige har begärt detta.56

Genom tillsyn kan en länsstyrelse eller kommun kontrollera efter- levnaden av de regler som föreskrivits för ett vattenskyddsområde. Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs i det enskilda fallet för att en vattenskyddsföreskrift ska följas.57 Det ska hos en tillsynsmyndighet finnas en utredning om

513 kap. 4 a § miljötillsynsförordningen och 7 § förordning med instruktion för Folkhälso- myndigheten.

523 kap. 16 § miljötillsynsförordningen.

5326 kap. 3 § miljöbalken och 2 kap. 4 § miljötillsynsförordningen.

543 kap. 5 § 2 miljötillsynsförordningen och 2 § förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

5526 kap. 3 § miljöbalken, 2 kap. 8 och 9 §§ miljötillsynsförordningen och 2 § förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

561 kap. 18 § miljötillsynsförordningen.

5726 kap. 9 § miljöbalken.

119

Myndigheters ansvar inom dricksvattenkedjan, tillsyn och offentlig kontroll

SOU 2021:81

tillsynsbehovet för myndighetens hela ansvarsområde enligt miljö- balken. Tillsynsmyndigheten ska föra ett register över de tillsyns- objekt som behöver återkommande tillsyn. Vidare ska en samlad tillsynsplan upprättas som ska grundas på behovsutredningen.58 Länsstyrelserna har som tillsynsvägledande myndighet ett ansvar att följa upp, utvärdera och samordna kommunernas tillsyn.59

Vattenverksamhet

Länsstyrelsen har tillsynsansvar över vattenverksamheter, utom sådana vattentäkter som omfattas av tillståndsplikt som kommunen har föreskrivit enligt 9 kap. 10 § miljöbalken. Länsstyrelserna kan i vissa fall överlåta tillsyn till kommunerna.60 Försvarsinspektören för hälsa och miljö har ansvar för tillsynen i fråga om samtliga verk- samheter och åtgärder inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt.61 Havs- och vattenmyndigheten ska ge tillsynsvägledning i frågor om vattenverk- samhet enligt 11 kap. miljöbalken, med undantag för frågor om mark- avvattning.62

Kemikalielagstiftningen

Kemikalieområdet regleras i 14 kap. miljöbalken och av EU-lagstift- ning. Regleringen syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön. Bestämmelserna omfattar kemiska produkter och biotekniska organismer och varor som på grund av sitt innehåll eller behandling har sådana egenskaper att de behöver regleras som kemiska produkter eller biotekniska organismer. Med vara avses ett föremål som under produktionen får en särskild form, yta eller design vilken i större utsträckning än dess kemiska sam- mansättning bestämmer dess funktion.63

581 kap. 6–8 §§ miljötillsynsförordningen.

593 kap. 16 § miljötillsynsförordningen.

602 kap. 29 § miljötillsynsförordningen.

612 kap. 4 § miljötillsynsförordningen.

623 kap. 5 § miljötillsynsförordningen.

63Prop. 2020/21:157, s. 13.

120

SOU 2021:81

Myndigheters ansvar inom dricksvattenkedjan, tillsyn och offentlig kontroll

Bestämmelser om tillsyn inom miljö- och kemikalieområdet finns i 26 kap. miljöbalken och i 2 kap. miljötillsynsförordningen. Ansva- ret för tillsyn över kemiska produkter, varor och bekämpningsmedel fördelas mellan flera olika myndigheter. Det beror delvis på om företaget tillverkar eller importerar produkten eller varan och om de använder den själva eller säljer den vidare. Det kan i praktiken inne- bära att ett företag får tillsyn av flera olika myndigheter.64

Kemikalieinspektionen har ansvar för tillsynen av primärleveran- törers utsläppande på marknaden av kemiska produkter och bio- tekniska organismer.65 Tillsynen omfattar kontroll av att produkterna eller varorna inte innehåller förbjudna ämnen och att informations- skyldigheter i form av märkning och säkerhetsdatablad är uppfyllda. Kommunen utövar tillsyn över annan hantering av kemiska pro- dukter, biotekniska organismer och varor, exempelvis över butikers och grossisters försäljning av kemiska produkter och bekämpnings- medel förutsatt att de är köpta av svenska leverantörer. Kommun- erna och länsstyrelserna har tillsyn över användningen av kemikalier hos miljöfarliga verksamheter.66

Kemikalieinspektionen ansvarar nationellt för tillsynsvägledning om kemiska produkter enligt kemikalielagstiftningen.67 Länsstyrel- sen har ansvar för tillsynsvägledningen inom länet.68

Försvarsinspektören för hälsa och miljö har ansvar för tillsynen i fråga om samtliga verksamheter och åtgärder inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radio- anstalt, utom den tillsyn som omfattas av Kemikalieinspektionens ansvar enligt 2 kap. 21 § första stycket 1 miljötillsynsförordningen.69

5.4.4Plan- och bygglagstiftningen

I 11 kap. plan- och bygglagen och 8 kap. plan- och byggförordningen finns bestämmelser om tillsyn. Begreppet tillsyn används i plan- och bygglagen även i de fall marknadskontroll avses.70 Den kommunala byggnadsnämnden ansvarar för tillsynen över att byggherren fullgör

64Kemikalieinspektionen, 2021, Tillsyn av kemikalier – vem inspekterar vad?, https://www.kemi.se/tillsyn-av-kemikalier, hämtat 2021-09-03.

652 kap. 21 § miljötillsynsförordningen.

662 kap. 30 och 31 5 miljötillsynsförordningen.

673 kap. 6 § miljötillsynsförordningen.

683 kap. 16 § miljötillsynsförordningen.

692 kap. 4 § miljötillsynsförordningen.

701 kap. 6 § plan- och byggförordningen och prop. 2012/13:93, s. 30.

121

Myndigheters ansvar inom dricksvattenkedjan, tillsyn och offentlig kontrollSOU 2021:81

sina skyldigheter enligt plan- och bygglagstiftningen, bland annat bestämmelserna om tekniska egenskaper.71 För sådana byggåtgärder som är lovpliktiga eller anmälningspliktiga ska byggnadsnämnden göra en bedömning av om de tekniska egenskapskraven kan antas komma att uppfyllas.72 Byggnadsnämnden kontrollerar endast ett visst konkret byggnadsverks utformning och tekniska egenskaper. Det är då en fråga om byggnadsverket uppfyller kraven. Byggnadsnämndens bedömning avser inte om en byggprodukt generellt är olämplig i sig. En och samma byggprodukt kan vara lämplig i ett byggnadsverk men olämplig i ett annat.73 Byggnadsnämnden ansvarar också för tillsyn över att bestämmelser om krav på underhåll enligt 8 kap. 14 § följs.74 Ansvaret för tillsynsvägledning beträffande plan- och bygglagen finns hos Boverket. Länsstyrelsen har också ett tillsynsvägledningsansvar inom länet. 75

I fråga om byggprodukter som inte omfattas av byggprodukt- förordningen ansvarar Boverket för tillsynen över att bestämmel- serna om krav på byggprodukters lämplighet följs.76 En byggprodukt ska anses lämplig om den har sådana egenskaper att det byggnads- verk som produkten ska ingå i kan uppfylla de tekniska egenskaps- kraven som avses i 8 kap. 4 § första stycket 1–6, 8 och 9 i plan- och bygglagen när byggnadsverket är projekterat och uppfört på rätt sätt, eller uppfyller kraven i föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 6 § plan- och bygglagen.77 Boverket utövar endast tillsyn över de aktörer som säljer byggprodukter.

En byggprodukt, som inte omfattas av byggproduktförordningen, får endast säljas i Sverige om den är lämplig för avsedd användning.78 Boverket får i det enskilda fallet besluta om föreläggande eller förbud som från skyddssynpunkt behövs för att bestämmelsen ska följas.79 Bestämmelserna infördes den 1 januari 2013 efter förslag av Boverket, som menade att det var angeläget att det fanns en möj- lighet att ingripa mot försäljning av byggprodukter som inte var

718 kap. 2 § plan- och byggförordningen.

7210 kap. 23 § plan- och bygglagen.

73SOU 2014:53, s. 109.

748 kap. 2 plan- och byggförordningen.

753 § 4 förordningen med instruktion för Boverket och 8 kap. 13–14 §§ plan- och byggförord- ningen.

768 kap. 5 a § plan- och byggförordningen.

778 kap. 19 § plan- och bygglagen.

788 kap. 20 § andra stycket plan- och bygglagen.

7911 kap. 25 § plan- och bygglagen.

122

SOU 2021:81

Myndigheters ansvar inom dricksvattenkedjan, tillsyn och offentlig kontroll

lämpliga för avsedd användning.80 Om det skulle saluföras en bygg- produkt på marknaden som är uppenbart olämplig har Boverket möjlighet att ingripa, under förutsättning att det är förenligt med EU-rätten. Boverkets tillsynsansvar gäller byggprodukter som är av- sedda att varaktigt ingå i byggnader och andra anläggningar. Det omfattar således byggprodukter i bland annat vattenverk, reservoarer, ledningsnät och fastighetsinstallationer för tappvatten.81

5.4.5Vattentjänstlagen

Länsstyrelsen utövar tillsynen över att kommunen fullgör skyldig- heten enligt 6 § vattentjänstlagen att tillgodose behovet av vatten- tjänster. Länsstyrelsen får förelägga kommunen att fullgöra skyldig- heten.82 Ett sådant föreläggande kan exempelvis gå ut på att kommunen ska ordna en allmän va-anläggning för ett visst bebyggelseområde eller att den består som allmän va-anläggning så länge den behövs och att den under denna tid vidmakthålls i funktionsdugligt skick. Länsstyrelsen kan ta upp ett tillsynsärende av det här slaget efter an- mälan, helt självmant eller efter ansökan av någon berörd fastighets- ägare.83

Utredningen om hållbara vattentjänster har i SOU 2018:34 före- slagit att Havs- och vattenmyndigheten ska utses till tillsynsvägled- ande myndighet för länsstyrelsernas tillsyn över hur kommunerna uppfyller sin skyldighet enligt 6 § vattentjänstlagen. Förslaget bereds för närvarande på Regeringskansliet.

80Prop. 2012/13:93 s. 33. Se också Boverket, 2012, Anpassning av svensk rätt till EU-förord- ningen om harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter, Rapport 2012:1, s. 104–106.

81SOU 2014:53, s. 110. Att Boverkets åtgärder ska vara förenliga med EU-rätten innebär bland annat att de inte ska bryta mot principen om ömsesidigt erkännande som kommer till uttryck i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/515 av den 19 mars 2019 om ömse- sidigt erkännande av varor som är lagligen saluförda i en annan medlemsstat och om upphäv- ande av förordning (EG) nr 764/2008.

8251 § vattentjänstlagen.

83Qviström, Jörgen, 2016, Vattentjänstlagen, andra upplagan, s. 49.

123

6Tidigare utredningar om dricksvatten och närliggande frågor

Flera utredningar har gjorts som på olika sätt berör frågor som är relevanta för 2020 års dricksvattenutredning. I detta kapitel redo- görs för några av dessa. Det finns utöver dessa även andra betänk- anden, promemorior och propositioner som inte direkt rör dricks- vattenförsörjningen men som ändå har betydelse för de frågor som utredningen behandlar i betänkandet. Sådana dokument redovisas dock inte här utan i de kapitel där frågorna närmare tas upp.

6.1.11998 års dricksvattendirektiv

2020 års dricksvattendirektiv1 ersätter 1998 års dricksvattendirektiv2. I samband med genomförandet av 1998 års dricksvattendirektiv i svensk rätt tillsattes inte någon särskild utredning. Direktivet ansågs inte kräva några lagändringar utan genomfördes med stöd av befint- liga bemyndiganden i livsmedelslagen (2006:804), i livsmedels- förordningen (2006:813) och Livsmedelsverkets föreskrifter3.

1998 års dricksvattendirektiv ändrades 2015 genom det så kallade ändringsdirektivet4. För att genomföra ändringen krävdes en utök- ning av Livsmedelsverket bemyndiganden i livsmedelslagen. Frågan utreddes i en promemoria5, som i sin tur ledde till en proposition6.

1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvali- teten på dricksvatten (omarbetning).

2Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten.

3Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten.

4Kommissionens direktiv (EU) 2015/1787 av den 6 oktober 2015 om ändring av bilaga II och III till rådets direktiv 98/83/EG om kvaliteten på dricksvatten.

5Genomförande av ändring av dricksvattendirektivet.

6Prop. 2017/18:25.

125

Tidigare utredningar om dricksvatten och närliggande frågor

SOU 2021:81

6.1.22013 års dricksvattenutredning

2013 års dricksvattenutredning7 lämnade två delbetänkanden förutom slutbetänkandet. Det första delbetänkandet var Material i kontakt med dricksvatten – myndighetsroller och ansvarsfrågor (SOU 2014:53). I delbetänkandet analyserades hur svenska myndigheters ansvar bör fördelas då det gäller material i kontakt med dricksvatten. Utred- ningen fann att de svenska myndigheternas inbördes uppgiftsfördel- ning inom området med dagens mer begränsade ansvarstagande väsentligen kunde bedömas som ändamålsenlig. Myndigheternas an- svar och inbördes roller var enligt 2013 års dricksvattenutredning anpassade till den modell för ett offentligt ansvarstagande i förhåll- ande marknadens aktörer som gällde i Sverige vid tillfället för utred- ningen. Utredningen ansåg dock att det fanns behov av att förtydliga myndigheternas uppdrag och samverkansarbete och att därmed flytta fram deras samlade positioner. I SOU 2014:53 föreslogs att Bo- verket skulle få ett utpekat samordningsansvar för material i kontakt med dricksvatten. Övriga myndigheter med ansvar inom området var framförallt Livsmedelsverket och Kemikalieinspektionen. Reger- ingen valde att inte gå vidare med utredningens förslag. I betänkan- det förslog utredningen också att Boverket, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket skulle få i uppdrag att gemensamt etablera en informations- och kunskapsplattform för frågor om material i kon- takt med dricksvatten. Detta har genomförts och informationen finns tillgänglig på Boverkets hemsida.8 2020 års dricksvattenutredning redogör närmare för vissa delar av detta delbetänkande i kapitel 11.

Det andra delbetänkandet, Klimatförändringar och dricksvattenför- sörjning (SOU 2015:51) lämnades på utredningens eget initiativ och var ett kunskapsunderlag.

Slutbetänkandet i 2013 års dricksvattenutredning En trygg dricks- vattenförsörjning (SOU 2016:32) redovisar en omfattande beskriv- ning av Sveriges dricksvattenförsörjning. Betänkandet beskriver både hur själva försörjningen går till och vilka roller olika myndigheter har i förhållande till dricksvatten. Det betänkandet har varit ett vik- tigt kunskapsunderlag för 2020 års dricksvattenutredning. I slut- betänkandet lämnade utredningen en rad förslag som berör behovet

7Utredningen har valt att kalla den dricksvattenutredning som tillsattes 2013 för 2013 års dricksvattenutredning.

8Boverket, 2017, Material i kontakt med dricksvatten, https://www.boverket.se/sv/ byggande/halsa-och-inomhusmiljo/regler-om-dricksvatten/, hämtat 2021-09-07.

126

SOU 2021:81

Tidigare utredningar om dricksvatten och närliggande frågor

av att tillgodose ett strategiskt arbetssätt, ökad samverkan och krav på dricksvattenförsörjningen. Behovet av förbättrad samordning, information och kunskapsspridning på såväl kommunal som statlig nivå lyftes också fram. Förslagen skulle enligt den utredningen ses som ett samlat förslagspaket för en framtida trygg dricksvatten- försörjning. Regeringen har valt att inte gå vidare med de av utred- ningens förslag som innebar lagändringar, även om två lagråds- remisser lämnades med anledning av utredningens förslag. När det gäller andra typer av förslag som antingen innebär uppdrag till olika myndigheter eller förordningsförändringar så har ett antal av dessa genomförts.

Sweco har på uppdrag av Livsmedelsverket gjort en uppföljande analys av förslagen från 2013 års dricksvattenutredning. Utred- ningen fick enligt Swecos bedömning ett stort genomslag i debatten kring dricksvattenfrågor när slutbetänkandet lämnades 2016. Sweco konstaterade i sin analys att utredningen hade lyckats fånga upp viktiga frågeställningar kring dricksvatten och sammanställt dessa till ett brett och överlag genomtänkt åtgärdsprogram. Vidare skrev Sweco att graden av genomförande av utredningens förslag varierar kraftigt mellan de olika huvudrekommendationerna, och skälen till det är flera. Förslaget till ökad statlig samordning har enligt Sweco fått ett tydligt genomslag genom bildandet av Nationella Samord- ningsgruppen för dricksvatten. Även förslagen om krisberedskaps- frågor har i hög grad genomförts. Dricksvattenutredningens förslag om material i kontakt med dricksvatten har endast fått ett begränsat genomslag, men frågan är åter aktuell i och med införlivandet av 2020 års dricksvattendirektiv i svensk lagstiftning. Detta arbete kan enligt Sweco även aktualisera andra frågor som 2013 års dricksvatten- utredning tog upp, som normer för dricksvattenkvalitet och åtgärder för minskning av utläckage.9

6.1.3Hållbara vattentjänster

Utredningen om hållbara vattentjänster överlämnade sitt betänkande Vägar till hållbara vattentjänster (SOU 2018:34) i maj 2018. Reger- ingen har tidigare aviserat en proposition till riksdagen baserat på betänkandet under våren 2021. Propositionen har dock blivit försenad

9Sweco, 2021, Analys av dricksvattenutredningens förslag.

127

Tidigare utredningar om dricksvatten och närliggande frågor

SOU 2021:81

och kommer inte att överlämnas innan 2020 års dricksvattenutred- ning avslutar sitt arbete. Betänkandet tar upp frågor som rör vatten- tjänstlagen och särskilt förhållanden som rör när en enskild enligt kommunens beslut ska anslutas till kommunala vatten- och avlopps- tjänster men inte önskar det. Även motsatsen att någon vill anslutas men kommunen åtminstone för tillfället inte planerar en utbyggnad tas upp i betänkandet. Olika aspekter på enskilda avlopp berörs. Utredningen behandlar också vilka möjligheter som finns via vatten- och avloppstaxan att finansiera anpassningsåtgärder på grund av framtida klimatförändringar. Främst berör betänkandet översväm- ningar och dess påverkan på dagvatten. 2020 års dricksvattenutred- ning tar upp vissa särskilda aspekter av SOU 2018:34 i kapitel 16.

6.1.4Miljöövervakningsutredningen

Betänkandet Sveriges miljöövervakning – dess uppgift och organisation för en god miljöförvaltning (SOU 2019:22) redogör för hur Sveriges miljöövervakning bedrivs och hur den är organiserad. Syftet med miljöövervakning är att följa tillståndet i miljön, upptäcka nya miljö- risker och vara ett underlag för att bedöma arbetet för att nå Sveriges nationella miljökvalitetsmål. Miljöövervaknings-utredningen gjorde en bred kartläggning av den svenska miljöövervakningen. Natur- vårdsverket bistod dessutom med en kartläggning av miljöövervak- ningen i de nordiska länderna. Statens totala utgifter för miljööver- vakning inklusive närliggande verksamheter beräknades av utredningen till 771 miljoner kronor 2016. I betänkandet redogörs för nyttan av miljöövervakning. Samtidigt riktas omfattande kritik mot hur den nuvarande miljöövervakningen bedrivs.

Miljövervakningsutrednings slutsats av sin kritik var att eftersom det saknas en överblick över vilken miljöövervakning som bedrivs är det inte möjligt att bedöma i vilken mån det behövs resurstillskott till den statligt finansierade miljöövervakningen. Utredningen ansåg inte heller att det var möjligt att bedöma i vilken utsträckning ett ökat samutnyttjande av befintliga resurser skulle kunna täcka be- hoven. Miljöövervakningsutredningen föreslog ett antal förändringar i organisation och beslutsgång för miljöövervakningen.

Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet.

128

SOU 2021:81

Tidigare utredningar om dricksvatten och närliggande frågor

6.1.5Vattenförvaltningsutredningen

Vattenförvaltningsutredningen lämnade sitt slutbetänkande En ut- vecklad vattenförvaltning (SOU 2019:66) i december 2019. Utred- ningen hade bland annat i uppdrag att utreda och utvärdera ansvars- fördelningen, beslutanderätten och organiseringen av myndigheterna inom vattenförvaltningen och att lämna förslag på hur organisa- tionen bör vara utformad för att underlätta en effektiv, samordnad, förankrad och ändamålsenlig förvaltning.

Slutsatsen enligt vattenförvaltningsutredningen är att det inte finns någon enhetlig syn bland de olika aktörerna på hur vatten- förvaltningen uppfattas eller vilka styrkor och svagheter som den nuvarande organisationen har. Olika aktörer relaterar enligt betänk- andet till vattenförvaltningens organisation och arbetsuppgifter på olika sätt utifrån sina egna behov och uppfattningar. I betänkandet anges att den övergripande bild som framträder är att arbetet idag inte är organiserat på ett sådant sätt att ansvar och mandat hänger ihop och att detta behöver förändras. För att åtgärda dessa brister ansåg vattenförvaltningsutredningen att det krävs organisatoriska förändringar. Sammanfattningsvis innebär detta förslag att vatten- myndigheterna bör avskaffas och att Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning (SGU) ska arbeta direkt med länsstyrelserna i arbetet med de uppgifter som nu genomförs av vattenmyndigheterna tillsammans med länsstyrelsernas berednings- sekretariat.

Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet.

129

7 Översikt över direktivet

2020 års dricksvattendirektiv1 riktar sig till medlemsstaterna och krä- ver att dessa genomför viss lagstiftning inom två år efter ikraftträd- andet. För att skapa en översiktlig bild av vilka krav på lagstiftning som direktivet ställer, beskrivs kortfattat i detta kapitel innehållet i de artiklar som ska genomföras i svensk rätt. Det närmare innehållet i artiklarna redovisas i de kapitel som behandlar sakfrågorna. Direk- tivet och dess bilagor bifogas som bilaga 3 till detta betänkande.

7.1Kort bakgrund till direktivet

Inom EU finns ett regelverk för europeiskt medborgarinitiativ.2 Regel- verket infördes för att uppmuntra en större demokratisk delaktighet för medborgarna inom EU. Initiativet gör det möjligt för en miljon EU-medborgare från minst en fjärdedel av medlemsstaterna att upp- mana Europeiska kommissionen att föreslå lagstiftning i frågor som omfattas av EU:s befogenheter. Medborgarinitiativet ”Right2Water” är det första som uppfyller villkoren enligt förordning (EU) nr 211/2011.3 Medborgarinitiativet har som ståndpunkt att vatten och sanitet är en mänsklig rättighet och att vatten är en samhällsnytta, inte en han- delsvara. Medborgarinitiativet ”Right2Water” fick till följd att kom- missionen inledde ett unionsomfattande offentligt samråd och ut-

1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvali- teten på dricksvatten (omarbetning).

2Den rättsliga grunden för det europeiska medborgarinitiativet finns i artikel 11.4 i fördraget om Europeiska unionen, artikel 24 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget), Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 211/2011 av den 16 febru- ari 2011 om medborgarinitiativet samt i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/788 av den 17 april 2019 om det europeiska medborgarinitiativet och artiklarna 222 och 230 i Europa- parlamentets arbetsordning.

3Meddelande från kommissionen om det europeiska medborgarinitiativet ”Vatten och sanitet

är en mänsklig rättighet! Vatten är en samhällsnytta, inte en handelsvara!”, COM (2014) 117 final, s. 2.

131

Översikt över direktivet

SOU 2021:81

värderade 1998 års dricksvattendirektiv4. Utvärderingen visade att vissa bestämmelser i direktivet behövde uppdateras och kommissionen identifierade fyra områden där det fanns utrymme för förbättring. De områden som identifierades var förteckningen över parametrar, användningen av riskbaserad metod, ökad öppenhet om vattenrela- terade frågor och konsumenternas tillgång till aktuell information samt material som kommer i kontakt med dricksvatten. Vidare identi- fierade kommissionen att en del av befolkningen inom EU, särskilt utsatta och marginaliserade grupper, inte har tillgång till dricksvatten.5

7.2Direktivets innehåll i korthet

Mål och allmänna skyldigheter

2020 års dricksvattendirektiv avser kvaliteten på dricksvatten för alla inom den Europeiska unionen. Målen med direktivet är att skydda människors hälsa från skadliga effekter av alla slags föroreningar av dricksvatten genom att säkerställa att det är hälsosamt och rent samt att förbättra tillgången till dricksvatten.6

Enligt direktivet är dricksvatten hälsosamt och rent, om vattnet inte innehåller mikroorganismer, parasiter och ämnen i ett sådant antal eller sådana koncentrationer att de utgör en potentiell fara för människors hälsa. Vattnet ska uppfylla de minimikrav som uppställs i delarna A, B och D i bilaga 1 till direktivet. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla artiklarna 5–14, vilka beskrivs kortfattat nedan. Åtgärderna ska bygga på försiktighets- principen och får inte under några omständigheter medföra en försämring av nuvarande kvalitet på dricksvatten. Inte heller får det innebära en ökad förorening av vatten som används för framställning av dricksvatten. Direktivet ställer även krav på medlemsstaterna att göra en bedömning av vattenläckagenivåer och potentialen för att minska dessa. Bedömningen ska åtminstone omfatta vattenleveran- törer som levererar minst 10 000 kubikmeter per dag eller försörjer minst 50 000 personer.7

4Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten.

5Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om kvaliteten på dricksvatten (omarbet- ning), COM (2017) 753 final, s. 1–2.

6Artikel 1 i 2020 års dricksvattendirektiv.

7Artikel 4 i 2020 års dricksvattendirektiv.

132

SOU 2021:81

Översikt över direktivet

Definitioner

Direktivet innehåller i artikel 2 ett antal definitioner som har bety- delse för hur kraven ska tolkas och tillämpas.

Dricksvatten definieras i direktivet som allt vatten som – antingen i sitt ursprungliga tillstånd eller efter beredning – är avsett för dryck, matlagning, beredning av livsmedel eller andra hushållsändamål i både offentliga och privata fastigheter. Detta oberoende av dess ursprung och oavsett om det tillhandahålls genom ett distributionsnät, en tank- bil/tankbåt eller tappas på flaskor eller behållare, inbegripet källvatten. Som dricksvatten ses även allt vatten som används i ett livsmedels- företag för tillverkning, bearbetning, konservering eller saluföring av varor eller ämnen som är avsedda för livsmedelsändamål.

Med fastighetsinstallation avses de ledningar, installationer och anordningar som är installerade mellan de kranar som normalt an- vänds för dricksvatten i både offentliga och privata fastigheter och distributionsnätet men bara om dessa enligt tillämplig nationell lag- stiftning inte är vattenleverantörens ansvar i dennes egenskap av vattenleverantör.

En enhet som tillhandahåller dricksvatten definieras som en vatten- leverantör.

Vid tillämpningen av direktivet pekas vissa fastigheter ut där kra- ven om övervakning och åtgärder är särskilt framträdande, så kallade prioriterade fastigheter. Prioriterade fastigheter definieras som stora fastigheter som inte är avsedda som bostäder och som har många användare som kan exponeras för vattenrelaterade risker. Det gäller särskilt stora fastigheter som är avsedda att användas av allmänheten i enlighet med vad som identifieras av medlemsstaterna.

Ett livsmedelsföretag anges som ett livsmedelsföretag enligt defi- nitionen i artikel 3.2 i förordning (EG) nr 178/20028, det vill säga varje privat eller offentligt företag som med eller utan vinstsyfte bedriver någon av de verksamheter som hänger samman med alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan av livsmedel. En livsmedelsföretagare är i sin tur en livsmedelsföretagare enligt definitionen i artikel 3.3 samma förordning, det vill säga de fysiska eller juridiska personer som ansvarar för att kraven i livs- medelslagstiftningen uppfylls i det livsmedelsföretag de driver.

8Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om all- männa principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet.

133

Översikt över direktivet

SOU 2021:81

Med fara menas en biologisk, kemisk, fysikalisk eller radiologisk agens i vatten eller en annan aspekt av vattnets tillstånd som kan skada människors hälsa.

En farlig händelse är en händelse som skapar faror för – eller miss- lyckas med att eliminera dem från – försörjningssystemet för dricks- vatten.

Kombination av sannolikheten för en farlig händelse och konse- kvensernas allvar om faran och den farliga händelsen förekommer i försörjningssystemet för dricksvatten är enligt direktivet att betrakta som en risk.

Utgångsämne anges vara ett ämne som tillsatts avsiktligen vid fram- ställningen av organiska material eller av tillsatsmedel för cement- baserade material.

Med sammansättning menas den kemiska sammansättningen av ett metalliskt, emaljerat, keramiskt eller annat oorganiskt material.

Undantag

Det finns en rad situationer där direktivet inte gäller. Bland annat gäller direktivet inte för naturligt mineralvatten som erkänns som sådant i enlighet med direktiv 2009/54/EG9 eller vatten som är läke- medel i den mening som avses i direktiv 2001/83/EG10. Fartyg som avsaltar vatten, transporterar passagerare och fungerar som vatten- leverantörer omfattas endast av vissa artiklar i direktivet. Vidare får medlemsstaten under vissa omständigheter göra undantag från direk- tivet. Till exempel får dricksvatten från en enskild vattentäkt som tillhandahåller mindre än 10 kubikmeter per dag i genomsnitt eller försörjer färre än 50 personer undantas bestämmelserna i direktivet, om inte vattnet tillhandahålls som en del av en kommersiell eller offentlig verksamhet.11

Medlemsstaterna ska fastställa värden för de parametrar som finns i bilaga 1 till direktivet och som ska gälla för dricksvattnet. Värdena får inte vara mindre stränga än de som anges i delarna A, B och D i direktivets bilaga I. Utöver dessa ska medlemsstaterna även fastställa

9Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/54/EG av den 18 juni 2009 om utvinning och saluförande av naturliga mineralvatten (Omarbetning).

10Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel.

11Artikel 3 i 2020 års dricksvattendirektiv.

134

SOU 2021:81

Översikt över direktivet

ytterligare parametrar om skyddet av hälsa på deras nationella terri- torium kräver det.12

För dricksvatten som tillhandahålls från ett distributionsnät ska parametervärdena iakttas vid den punkt i en fastighet eller en anläggning där vattnet tappas ur de kranar som normalt används för dricksvatten. Om dricksvattnet tillhandahålls från en tankbil eller tankbåt är det vid den punkt där vattnet tappas från tankbilen eller tankbåten. Värdena ska iakttas vid den punkt där vattnet tappas på flaska eller i behållare för dricksvatten som tappas på flaskor eller i behållare. För dricksvatten som används i ett livsmedelsföretag ska värdena iakttas vid den punkt inom företaget där vattnet används.13

Medlemsstaterna får under vissa omständigheter göra undantag från de fastställda parametervärdena i direktivet. Det förutsätter att ett sådant undantag inte utgör en potentiell fara för människors hälsa och att dricksvattenförsörjningen inte kan upprätthållas genom några andra rimliga medel.14

Riskbaserad metod för vattensäkerhet

Till skillnad från 1998 års dricksvattendirektiv ställer 2020 års direk- tiv krav på att medlemsstaterna ska införa en riskbaserad metod för vattensäkerhet. Metoden ska omfatta alla faser i vattenproduktions- kedjan. Den ska utgå från den kunskap som hämtats in och de åtgär- der som genomförts inom ramen för EU:s ramdirektiv för vatten15. Hur klimatförändringarna påverkar vattenresurserna ska också be- aktas. Metoden ska innefatta en riskbedömning och riskhantering när det gäller tillrinningsområdena för uttagspunkterna för dricks- vatten och för varje försörjningssystem som innefattar uttag, bered- ning, lagring och distribution av vatten till leveranspunkten som utförs av vattenleverantörerna. Metoden ska också innefatta en risk- bedömning av fastighetsinstallationer.16

12Artikel 5 i 2020 års dricksvattendirektiv.

13Artikel 6 i 2020 års dricksvattendirektiv.

14Artikel 15 i 2020 års dricksvattendirektiv.

15Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

16Artikel 7–10 i 2020 års dricksvattendirektiv.

135

Översikt över direktivet

SOU 2021:81

Material i kontakt med vatten och beredningskemikalier samt filtermaterial

Direktivet innehåller bestämmelser om material i kontakt med dricks- vatten och om beredningskemikalier samt filtermaterial.17

När det gäller material i kontakt med dricksvatten ska medlems- staterna säkerställa att material som är avsedda att användas i nya installationer uppfyller vissa krav. Detsamma gäller material som används vid reparationer eller ombyggnader i befintliga installationer för uttag, beredning eller distribution av dricksvatten i kontakt med sådant vatten.

För att tillämpningen ska bli enhetlig ska kommissionen (senast tre respektive fyra år efter att direktivet ha trätt i kraft) anta genom- förandeakter för att fastställa minimikraven för hygien för de mate- rial som används i produkter avsedda att komma i kontakt med dricks- vatten.

Medlemsstaterna ska även säkerställa att beredningskemikalier och filtermaterial som kommer i kontakt med dricksvatten uppfyller de krav som ställs i direktivet. De beredningskemikalier och filter- material som används får inte äventyra skyddet av människors hälsa eller ha en negativ inverkan på vattnets färg, lukt eller smak. Inte heller får de oavsiktligt främja mikrobiell tillväxt eller förorena vattnet i högre grad än vad som är nödvändigt för att uppnå det av- sedda syftet.

Övervakning och bristande iakttagande av parametervärden

För att kontrollera att det vatten som är tillgängligt för konsumenter är rent och hälsosamt ska medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att en regelbunden övervakning av dricks- vattnets kvalitet utförs i enlighet med direktivet. Det ska bland annat upprättas övervakningsprogram, som ska vara försörjningsspecifika, det vill säga utformade efter den verksamhet som bedrivs, samt be- akta resultaten av riskbedömningarna för tillrinningsområdena för uttagspunkter och försörjningssystemen.18 Medlemsstaterna ska vidare säkerställa att samtliga fall av bristande iakttagande av aktuella para- metervärden utreds. Avhjälpande åtgärder ska vidtas så snart som det

17Artikel 11–12 i 2020 års dricksvattendirektiv.

18Artikel 13 i 2020 års dricksvattendirektiv.

136

SOU 2021:81

Översikt över direktivet

är möjligt för att säkerställa vattnets kvalitet. Dricksvattenförsörjning som utgör en potentiell fara för människors hälsa ska förbjudas eller begränsas. I sådana situationer ska berörda konsumenter underrättas och ges nödvändig rådgivning för konsumtion och användning av vattnet.19

Information till allmänheten

Även i övrigt ska medlemsstaten säkerställa att adekvat och aktuell information om dricksvatten finns tillgänglig för allmänheten. Det får dock inte strida mot gällande dataskyddsregler20. Personer som försörjs med dricksvatten ska regelbundet och minst en gång om året, utan att behöva efterfråga den, få information om vattnet på det sätt som anses lämpligast och mest tillgängligt. Informationen som lämnas ska innefatta dricksvattnets kvalitet, pris på dricksvattnet, den volym som hushållet förbrukar, hushållets årliga vattenförbrukning jämförd med den genomsnittliga förbrukningen för ett hushåll och en länk till en webbplats som ska innehålla den information till kon- sumenten som anges i bilaga IV till direktivet.21

Tillgången till dricksvatten

En viktig bestämmelse i direktivet avser tillgången till dricksvatten för alla. Av bestämmelsen framgår att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förbättra eller upprätthålla till- gången till dricksvatten för alla, särskilt utsatta och marginaliserade grupper. Lokala, regionala och kulturella perspektiv och förhållan- den för vattendistribution ska beaktas. Medlemsstaternas åtgärder får inte påverka tillämpningen av artikel 9 i EU:s ramdirektiv för vatten, som rör täckning av kostnaderna för vattentjänster, samt subsidiari- tets- och proportionalitetsprincipen.22

19Artikel 14 i 2020 års dricksvattendirektiv.

20Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) och Sveriges reglering på området.

21Artikel 17 i 2020 års dricksvattendirektiv.

22Artikel 16 i 2020 års dricksvattendirektiv.

137

Översikt över direktivet

SOU 2021:81

Rapportering

Genom 2020 års dricksvattendirektiv har det införts ändrade bestäm- melser om rapportering. Medlemsstaterna ska enligt direktivet inom vissa angivna tidsintervall upprätta och fortlöpande uppdatera en rad olika dataset. Dessa ska göras tillgängliga för Europeiska kommis- sionen, Europeiska miljöbyrån och Europeiska centrumet för före- byggande och kontroll av sjukdomar. Olika tidsfrister gäller för de olika dataseten.

Ett av dataseten ska innehålla information om de åtgärder som vidtagits för att förbättra tillgången till dricksvatten. Ett annat dataset ska innehålla uppgifter om den riskbedömning och den riskhantering som gjorts när det gäller tillrinningsområdena för uttagspunkterna, medan ett tredje dataset ska innehålla riskbedömning av fastighets- installationer. Vidare ska medlemsstaterna upprätta ytterligare data- set med uppgifter om i direktivet angivna kontrollresultat och infor- mation om dricksvattenrelaterade incidenter.23

Sanktioner

Direktivet ställer krav på att medlemsstaterna ska fastställa regler om sanktioner för överträdelser av nationella bestämmelser som har an- tagits enligt direktivet. Vidare ska medlemsstaten vidta alla nödvän- diga åtgärder för att säkerställa att sanktionerna tillämpas. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.24

Införlivande och ikraftträdande med mera

2020 års dricksvattendirektiv trädde i kraft den 12 januari 2021, det vill säga den tjugonde dagen efter offentliggörandet den 23 decem- ber 2020 i Europeiska unionens officiella tidning.25 Medlemsstaterna ska senast den 12 januari 2023 sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artiklarna 1–18 och 23 samt bilagorna I–V. När det är genomfört ska medlemsstaterna genast underrätta kommissionen om detta.26

23Artikel 18 i 2020 års dricksvattendirektiv.

24Artikel 23 i 2020 års dricksvattendirektiv.

25Artikel 27 i 2020 års dricksvattendirektiv.

26Artikel 24 i 2020 års dricksvattendirektiv.

138

SOU 2021:81

Översikt över direktivet

Det har också införts bestämmelser om vad som gäller under en övergångsperiod om tre år och vilka åtgärder som medlemsstaterna med anledning av denna ska vidta senast den 12 januari 2026.27 1998 års dricksvattendirektiv upphör att gälla med verkan från och med den 13 januari 2023. Hänvisningar till det upphävda direktivet ska anses som hänvisningar till det nya direktivet och läsas i enlighet med jäm- förelsetabellen i bilaga VII till det direktivet. Undantag som beviljats av medlemsstaterna i enlighet med artikel 9.1 i 1998 års dricksvatten- direktiv och som fortfarande är tillämpliga den 12 januari 2023 ska fortsätta vara tillämpliga under hela sin löptid. Artikel 9.1 i 1998 års dricksvattendirektiv handlar om medlemsstatens möjlighet att be- sluta om tidsbegränsande undantag från de parametervärden som framgår av det direktivet under vissa förutsättningar. I artikeln fram- går att för det fall medlemsstaten önskar bevilja ett andra undantag ska kommissionen underrättas. Ett eventuellt tredje undantag ska beslutas av kommissionen. Sådana undantag får förnyas i enlighet med artikel 15 i 2020 års dricksvattendirektiv men endast när ett andra undantag ännu inte har beviljats. Rätten att hos kommissionen begära ett tredje undantag i enlighet med artikel 9.2 i 1998 års dricks- vattendirektiv ska fortsätta att gälla för varje andra undantag som fortfarande är tillämpligt den 12 januari 2021.28

27Artikel 25 i 2020 års dricksvattendirektiv.

28Artikel 26 i 2020 års dricksvattendirektiv.

139

8 Genomförande av direktivet

I det här kapitlet redogörs för hur EU-direktiv i allmänhet genom- förs i svensk rätt. Dessutom beskrivs den rättsliga grunden för 2020 års dricksvattendirektiv1 och de delegerade akter och genomförande- akter som enligt direktivet ska tas fram. Utredningen lyfter även fram direktivets tillämpningsområden samt de övergripande utgångspunkter som ligger till grund för utredningens förslag. Vidare redogör utred- ningen för hur den anser att de centrala begreppen dricksvatten och vattenleverantör ska förstås. Utredningen föreslår en ändring i mer- värdesskattelagen (1994:200) så att denna hänvisar till det nya dricks- vattendirektivet.

8.1Genomförande av EU-direktiv i svensk rätt

Det finns olika typer av rättsakter inom EU som är bindande. EU:s lagstiftare antar direktiv, förordningar och beslut. Det är i första hand rådet och Europaparlamentet som är lagstiftare. Ett direktiv ska införlivas i nationell rätt medan en förordning blir direkt tillämp- lig för medlemsstaterna. Ett beslut är bindande för dem det riktar sig till, till exempel enskilda EU-länder, företag eller personer. De be- rörda parterna ska underrättas och beslutet får verkan genom denna delgivning. Besluten behöver inte införlivas i nationell lagstiftning. Utöver bindande rättsakter finns det också sådana som är icke-bind- ande. Dessa kallas rekommendationer och yttranden.

När det gäller specifikt EU-direktiv är dessa bindande med av- seende på det resultat som ska uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genom- förandet.2 En medlemsstat behöver vid genomförandet inte använda

1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvali- teten på dricksvatten (omarbetning).

2Artikel 288 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

141

Genomförande av direktivet

SOU 2021:81

sig av samma terminologi och systematik som i direktivet så länge det avsedda resultatet uppnås. Om direktivet är ett minimidirektiv har medlemsstaterna möjlighet att införa strängare regler än vad som följer av direktivet. Om bestämmelserna däremot är harmoniserande har medlemsstaterna inte rätt att införa kompletterande regler eller regler som är mildare eller går längre än det som följer av EU:s rättsakt. För att ett direktiv ska bli gällande i svensk rätt måste det genomföras, det vill säga införlivas i den svenska rättsordningen. Utredningen vill dock peka på att vissa bestämmelser i direktiv kan ha direkt effekt (vara direkt gällande) under vissa förutsättningar.

Det är regeringen som ansvarar för att EU-rättsliga direktiv genomförs korrekt och i rätt tid. I den utsträckning det krävs lag- ändringar för att genomföra hela eller delar av ett direktiv sker det i enlighet med den ordinarie lagstiftningsprocessen, vilket innefattar sedvanlig remiss- och riksdagsbehandling. Om det i svensk rätt redan finns bestämmelser som motsvarar bestämmelserna i ett direktiv uppfylls kraven i direktivet och några lagstiftningsåtgärder behöver då inte vidtas. Europeiska kommissionen bevakar att medlemsstaterna följer och i rätt tid genomför de regler som EU har beslutat om. Om kommissionen anser att svensk lagstiftning eller beslut från svenska myndigheter inte följer EU:s regler kan den inleda ett så kallat över- trädelseförfarande mot Sverige. Ett sådant förfarande kan ytterst leda till böter eller vite för fördragsbrott. En allmän utgångspunkt är att undantagsbestämmelser enligt EU-rättslig praxis ska användas restriktivt.

8.2Rättslig grund för direktivet

2020 års dricksvattendirektiv3 har sin grund i artikel 192 i EUF-för- draget. Enligt denna bestämmelse ska Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén be- sluta om vilka åtgärder som ska vidtas av unionen för att uppnå de mål som anges i artikel 191 i EUF-fördraget. Unionens miljöpolitik ska enligt den artikeln bidra till att ett antal mål uppfylls, bland annat att bevara, skydda och förbättra miljön samt skydda människors hälsa. Vidare ska EU:s miljöpolitik främja åtgärder på internationell

3Se ingressen till och artikel 4 i 2020 års dricksvattendirektiv.

142

SOU 2021:81

Genomförande av direktivet

nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem, särskilt för att bekämpa klimatförändringen. EU:s miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom uni- onens olika regioner. Den ska bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöför- störing företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala.

Direktiv baserade på dessa bestämmelser i EUF-fördraget brukar kallas minimidirektiv, i motsats till harmoniseringsdirektiv som base- rats bland annat på artikel 114 i EUF-fördraget och vars syfte främst är att främja den inre marknaden. När det gäller rättsakter baserade på artikel 192 i EUF-fördraget har varje medlemsstat rätt att införa eller behålla en strängare reglering än den som finns i direktivet. Det framgår av artikel 193 i EUF-fördraget. Av denna bestämmelse fram- går också att de nationella åtgärderna måste anmälas till kommis- sionen och regleringen måste vara förenlig med fördragen. Åtgärder som genomförs nationellt är förenliga med fördragen om de inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller en förtäckt begränsning av den fria handeln.4

8.3Delegerade akter och genomförandeakter

I flera artiklar i 2020 års dricksvattendirektiv hänvisas till att kom- missionen senare ska besluta om antingen delegerade akter eller genomförandeakter. EU:s lagstiftare kan delegera beslutsbefogenhet till kommissionen att anta delegerade akter5 eller genomförande- akter6. Även sådana rättsakter är bindande för medlemsstaterna. Dessa akter antas i form av kommissionens förordningar, direktiv eller beslut. EU:s institutioner har enats om ett avtal om icke bindande kriterier för valet mellan delegerad akt och genomförandeakt.7

Systemet med delegerade akter och genomförandeakter syftar till att effektivisera lagstiftningsarbetet och harmonisera tillämpningen av EU-rätten. På samma sätt som nationell lagstiftning kan ge reger-

4Langlet, David och Mahmoudi, Said, 2011, EU:s miljörätt, tredje upplagan, Norstedts Juridik, s. 126 och 129–132 och 135 f. Att det ändå finns vissa harmoniserande drag i 2020 års dricks- vattendirektiv beskrivs närmare i avsnitt 8.5.3.

5Artikel 290 i EUF-fördraget.

6Artikel 291 i EUF-fördraget.

7Icke bindande kriterier för tillämpningen av artiklarna 290 och 291 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, (2019/C 223/01).

143

Genomförande av direktivet

SOU 2021:81

ingen eller en myndighet befogenhet att anta närmare föreskrifter så ges kommissionen inom i princip alla politikområden ansvar på EU- nivå att ändra och komplettera lagstiftning eller anta närmare be- stämmelser för hur lagstiftningen ska genomföras. Trots deras tek- niska beskaffenhet har dessa rättsakter ofta stor inverkan på en viss sektor, eller till och med för hela samhället.

En delegerad akt ska ha allmän räckvidd och komplettera eller ändra vissa icke väsentliga delar av lagstiftningsakten. Mål, innehåll, omfattning och varaktighet för delegeringen ska uttryckligen avgränsas i lagstiftningsakten. Delegeringen får inte gälla väsentliga delar av lagstiftningen, det vill säga bestämmelser som är centrala på det aktu- ella området och vars antagande kräver sådana politiska val som om- fattas av lagstiftarens eget ansvar.8

Det är kommissionen som tar fram förslag till delegerade akter och genomförandeakter men i praktiken tar kommissionen ofta hjälp i arbetet genom expertarbetsgrupper. I expertarbetsgrupperna deltar experter från medlemsstaterna, ofta från den behöriga myndigheten för området i den aktuella medlemsstaten.

8.4Tillämpningsområdet för 2020 års direktiv

8.4.1Målen med 2020 års dricksvattendirektiv

2020 års dricksvattendirektiv avser kvaliteten på dricksvatten för alla i unionen. Målen med direktivet är att skydda människors hälsa från de skadliga effekterna av alla slags föroreningar av dricksvatten genom att säkerställa att det är hälsosamt och rent samt att förbättra till- gången till dricksvatten.9 Alla åtgärder som vidtas av medlemsstat- erna för att genomföra direktivet måste därför förhålla sig till de här målen.

8Artikel 290 i EUF-fördraget.

9Artikel 1 i 2020 års dricksvattendirektiv.

144

SOU 2021:81

Genomförande av direktivet

8.4.2Undantag från direktivets tillämpningsområde

Det finns en rad situationer där 2020 års dricksvattendirektiv inte gäller. Direktivet gäller till exempel inte för naturligt mineralvatten som erkänns som sådant i enlighet med direktiv 2009/54/EG10 eller vatten som är läkemedel i den mening som avses i direktiv 2001/83/EG11. Eftersom naturligt mineralvatten och vatten som är läkemedel om- fattas av andra direktiv har det ansetts nödvändigt att undanta sådant vatten från direktivets tillämpningsområde.12 Direktiv 2009/54/EG behandlar både naturligt mineralvatten och källvatten, men det är bara den första kategorin som ska undantas från tillämpningsområ- det för 2020 års dricksvattendirektivs. Det framgår nämligen av arti- kel 9.4 tredje stycket i direktiv 2009/54/EG att källvatten ska upp- fylla bestämmelserna i dricksvattendirektivet.

Dricksvatten, som tappas på flaskor eller i behållare som är av- sedda för försäljning, eller som används vid framställning, beredning eller behandling av livsmedel, ska i princip även fortsättningsvis uppfylla bestämmelserna i 2020 års dricksvattendirektiv fram till den punkt där värdena ska iakttas, det vill säga kranen. Efter den punkten bör det betraktas som livsmedel i enlighet med (EG) nr 178/200213 om det är avsett att, eller rimligen kan förväntas, förtäras av män- niskor.

Fartyg som avsaltar vatten, transporterar passagerare och fungerar som vattenleverantörer14 omfattas endast av artiklarna 1–6 och artik- larna 9, 10, 13 och 14 samt relevanta bilagor i 2020 års dricksvatten- direktiv.15

Vattenleverantörer som tillhandahåller mindre än 10 kubikmeter per dag i genomsnitt eller försörjer färre än 50 personer som en del av en kommersiell eller offentlig verksamhet ska endast omfattas av artiklarna 1–6 och artiklarna 13, 14 och 15 i 2020 års dricksvatten- direktiv samt relevanta bilagor.16

10Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/54/EG av den 18 juni 2009 om utvinning och saluförande av naturliga mineralvatten (Omarbetning).

11Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel.

12Artikel 3.1 i 2020 års dricksvattendirektiv.

13Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om all- männa principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet.

14Begreppet vattenleverantör beskrivs närmare nedan.

15Artikel 3.2 i 2020 års dricksvattendirektiv.

16Artikel 3.6 i 2020 års dricksvattendirektiv.

145

Genomförande av direktivet

SOU 2021:81

Vidare får medlemsstaten under vissa omständigheter göra undan- tag från direktivet. Till exempel får dricksvatten från en enskild vattentäkt som tillhandahåller mindre än 10 kubikmeter per dag i genomsnitt eller försörjer färre än 50 personer undantas bestämmel- serna i direktivet, om inte vattnet tillhandahålls som en del av en kommersiell eller offentlig verksamhet. Dessutom får livsmedels- företagare som har egna vattentäkter och använder dem särskilt för sin verksamhet undantas från direktivet om de uppfyller relevanta skyldigheter i enlighet med relevant unionslagstiftning på livsmedels- området, särskilt i fråga om principerna för faroanalys och kritiska styrpunkter samt avhjälpande åtgärder.17 Livsmedelsföretagare som har egna vattentäkter och fungerar som vattenleverantörer ska följa direktivet på samma sätt som andra vattenleverantörer.

8.5Utredningens utgångspunkter vid framtagandet av förslag till genomförande av direktivet

8.5.12020 års dricksvattendirektiv i förhållande till

1998 års dricksvattendirektiv

I grunden bygger 2020 års dricksvattendirektiv på 1998 års dricks- vattendirektiv18. Båda direktiven har som mål att säkerställa att dricks- vatten är hälsosamt och rent. 1998 års dricksvattendirektiv har sin tyngdpunkt på kvaliteten vid den punkt där dricksvatten normalt tappas för att användas. I 2020 års direktiv kvarstår den principen men det har också tillkommit nya delar som rör andra frågor. Nya krav omfattar bland annat tillgång till dricksvatten för alla, införan- det av en riskbaserad metod som knyter ihop dricksvattendirektivet med EU:s ramdirektiv för vatten, bestämmelser om material i kon- takt med dricksvatten och åtgärder mot vattenläckage.

17Artikel 3.3 och 3.5 i 2020 års dricksvattendirektiv.

18Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten.

146

SOU 2021:81

Genomförande av direktivet

8.5.2Befintlig lagstiftning och myndighetsstruktur ska ligga till grund för utredningens förslag

Dagens regelverk för dricksvattenförsörjningen finns bland annat i livsmedelslagstiftningen, miljölagstiftningen (bland annat kemikalie- lagstiftningen), vattentjänstlagen och plan- och bygglagstiftningen. 2020 års dricksvattendirektiv innehåller bestämmelser som spänner över många olika rättsområden och den nationella reglering som krävs för att genomföra direktivet kan enligt utredningens bedöm- ning placeras på olika ställen i det nationella regelverket. De nya bestämmelserna i direktivet har emellertid inte varit helt enkelt att sam- manfoga med befintlig svensk lagstiftning och myndighetsstruktur.

Utredningen har övervägt att skapa en helt ny lag för genom- förandet av direktivet. En fördel med en sådan lösning skulle vara att regleringen kring dricksvatten blir sammanhållen och enklare för till exempel vattenproducenter att förstå och förhålla sig till. Utred- ningen har dock bedömt att en särlagstiftning skulle avvika från den lagstiftningsstruktur som finns i Sverige och har därför istället tagit som utgångspunkt att nödvändiga författningsändringar bör införas i befintlig lagstiftning. Den lagstiftning som rör dricksvattenförsörj- ningen är så som det anges ovan splittrad och de frågor som väcks i 2020 års dricksvattendirektiv har även nära kopplingar till frågor som ligger utanför dricksvattenförsörjningen, så som till exempel övrig vattenförvaltning och plan- och bygglagstiftning. En ny lag skulle också kräva en så omfattande analys av följdeffekter att det inte har varit möjligt att föreslå något sådant med hänsyn till den korta tid som utredningen haft till sitt förfogande.

Utredningen bedömer att befintlig myndighetsstruktur och ansvars- fördelning bör bevaras om det är möjligt. I kommittédirektivet anges också att en utgångspunkt för utredningens uppdrag är att den nu- varande tillsyns- och kontrollverksamheten ska genomgå så få för- ändringar som möjligt.

En uttalad svårighet för Sverige är den stora mängden myndigheter och aktörer som är involverade i frågor relaterade till dricksvatten- försörjningen. Utredningen bedömer att genomförandet av 2020 års dricksvattendirektiv innebär att relativt många myndigheter blir del- aktiga och får uppgifter som hänför sig till genomförandet av direk- tivet. Detta till skillnad från 1998 års dricksvattendirektiv som i huvudsak involverade Livsmedelsverket, samt länsstyrelser och kom-

147

Genomförande av direktivet

SOU 2021:81

muner i egenskap av kontrollmyndigheter. Utredningen anser att utgångspunkten bör vara att så långt som möjlig hålla nere antalet involverade myndigheter. Å andra sidan har utredningen inte för avsikt att ändra i befintlig myndighetsstruktur eller ansvarsområden, om det inte visas finnas ett särskilt behov för det. Det måste i slut- ändan göras en avvägning mellan vilken myndighet som är bäst lämpad utifrån kraven som ställs i direktivet, var bestämmelserna bör införas i svensk lagstiftning och vilken myndighet som idag är ansva- rig för att aktuell lagstiftning följs på ett korrekt sätt. Vidare strävar utredningen efter att i så stor utsträckning som möjligt endast ha en ansvarig myndighet för olika områden. Av kompetens- och effek- tivitetsskäl måste ibland mer än en myndighet pekas ut men i sådana fall föreslås att en av dessa myndigheter har ett samordnande ansvar.

Även om lagstiftningen till viss del blir splittrad och det är många myndigheter som blir involverade, är det viktigt att lagstiftningen så långt som det är möjligt förenklas och att den administrativa bördan för de olika aktörerna inte ökar mer än nödvändigt. Bland annat finns det skäl för att så stor utsträckning som möjligt utnyttja de undantag som direktivet medger samt möjligheten att anpassa bered- ning, övervakning och så vidare utifrån den riskbaserade metoden. Att utredningen ska sträva efter att förenkla lagstiftningen och att den administrativa bördan inte ska öka mer än nödvändigt framgår av kommittédirektivet.

En stor del av de bestämmelser som krävs för att genomföra 2020 års dricksvattendirektiv kommer att behöva hanteras av ansvariga myn- digheter på föreskriftsnivå med tanke på direktivets många detalj- regleringar. Det kommer därför att ligga ett stort ansvar på utpekade myndigheter att beakta dessa utgångspunkter när föreskrifterna tas fram samt upprätta tydliga och enkla vägledningar för berörda aktörer.

8.5.3Minimidirektiv

Så som utredningen redogjort för ovan är 2020 års dricksvattendirektiv ett minimidirektiv. Direktivet anger sålunda i huvudsak endast de minimikrav som måste följas. Det innebär att varje medlemsstat har rätt att införa en strängare reglering, i syfte att skydda människors hälsa och miljön, än den som anges i direktivet. Bestämmelserna i artikel 11 i direktivet är dock utformade som harmoniserande regler.

148

SOU 2021:81

Genomförande av direktivet

Detta gäller särskilt regleringen om att endast vissa godkända pro- dukter får släppas ut på den inre marknaden. Utredningen redogör för denna fråga i kapitel 11.

Av kommittédirektivet framgår att, om den nuvarande nationella lagstiftningen i vissa avseenden är mer långtgående än vad som före- skrivs i det nya dricksvattendirektivet, ska den nationella nivån bi- behållas om dessa längre gående skyddsåtgärder i enlighet med arti- kel 193 i EUF-fördraget bedöms förenliga med EU-fördragens bestämmelser. Även detta är något som utredningen tar i beaktande vid utformandet av förslagen. Så som utredningen tidigare konsta- terat kommer ett stort ansvar dock att åligga ansvariga myndigheter att genom föreskrifter genomföra delar av 2020 års dricksvatten- direktivs krav i svensk rätt.

8.6Om hur vissa begrepp i 2020 års dricksvattendirektiv bör förstås

Utredningens förslag: En definition av begreppet dricksvatten ska föras in i livsmedelslagen (2006:804).

I 2020 års dricksvattendirektiv finns en rad begrepp som är centrala för förståelsen av och genomförandet av direktivet. Ett flertal av dessa är definierade i direktivet men det finns även begrepp som inte är det, till exempel tillrinningsområden för uttagspunkter för dricks- vatten i artiklarna 7–9 och produkt i artikel 11. Sådana begrepp får enligt utredningen tolkas och förstås i ljuset av direktivets och bestämmelsernas syfte. Även för begrepp som faktiskt definieras i direktivet kan det finnas anledning att i viss mån försöka anpassa sådana begrepp till den svenska kontexten, utan att för den sakens skull göra avkall på den definition som framgår i direktivet. Oavsett om det rör sig om begrepp som är definierat eller inte är det viktigt att ha i åtanke att det handlar om EU-rättsliga begrepp vars närmare tolkning och avgränsning slutligt kan komma att avgöras av praxis från EU-domstolen.

Nedan finns utredningens resonemang kring två viktiga begrepp, dricksvatten och vattenleverantör. Andra begrepp som kan vara av intresse för genomförandet behandlas i respektive sakkapitel. Till- rinningsområden för uttagspunkter för dricksvatten behandlas till

149

Genomförande av direktivet

SOU 2021:81

exempel i kapitel 10 och begreppet produkt i kapitel 11. I kapitel 15 resonerar utredningen kring begreppen övervakning och kontroll.

8.6.1Dricksvatten

2020 års dricksvattendirektiv har som utredningen angett ovan som mål att skydda människors hälsa från de skadliga effekterna av alla slags föroreningar av dricksvatten genom att säkerställa att det är hälsosamt och rent samt att förbättra tillgången till dricksvatten. Dricksvatten definieras i direktivet som allt vatten som – antingen i sitt ursprungliga tillstånd eller efter beredning – är avsett för dryck, matlagning, beredning av livsmedel eller andra hushållsändamål i både offentliga och privata fastigheter. Detta oberoende av dess ursprung och oavsett om det tillhandahålls genom ett distributionsnät, en tankbil/tankbåt eller tappas på flaskor eller behållare, inbegripet käll- vatten. Som dricksvatten ses även allt vatten som används i ett livs- medelsföretag för tillverkning, bearbetning, konservering eller salu- föring av varor eller ämnen som är avsedda för livsmedelsändamål.

Eftersom dricksvatten är ett EU-rättsligt begrepp får utgångs- punkten vara den ovan angivna definitionen vid genomförandet av 2020 års dricksvattendirektiv.

Det finns ingen definition av dricksvatten i miljöbalken och plan- och bygglagen (2010:900). Utredningen bedömer att det i 5 kap. miljöbalken och plan- och bygglagen bör införas en definition av be- greppet dricksvatten. Ett vidare resonemang om detta finns i kapi- tel 10 och 11.

Inte heller finns det någon definition av dricksvatten i livsmedels- lagen eller livsmedelsförordningen (2006:813). Mot bakgrund av att begreppet dricksvatten är helt centralt för de bestämmelser som genomför 2020 års dricksvattendirektiv anser utredningen att en defi- nition av dricksvatten bör finnas i livsmedelslagen. I livsmedelslagen finns redan en rad andra begrepp med EU-rättslig innebörd. En sådan definition bör dock i likhet med dricksvattenföreskrifterna19 endast röra sådant vatten som är att anse som ett livsmedel, det vill säga vatten som ska förtäras.

19Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten.

150

SOU 2021:81

Genomförande av direktivet

8.6.2Vattenleverantör

Ett centralt begrepp i 2020 års dricksvattendirektiv är vattenleveran- tör. Begreppet definieras i direktivet som en enhet som tillhandahåller dricksvatten.20 Begreppet finns inte i 1998 års dricksvattendirektiv.

Begreppet vattenleverantör återkommer i flera artiklar i direk- tivet. Medlemsstaterna ska till exempel göra en bedömning av vatten- läckagenivåer som omfattar vattenleverantörer av viss storlek. Det finns också krav på att vattenleverantören ska utföra en riskbedöm- ning och riskhantering avseende försörjningssystemet och övervaka parametrar i vissa situationer. Dessutom ska det på internet lämnas information till konsumenter om vem som är den relevanta vatten- leverantören, det område och det antal personer som försörjs samt metoden för vattenproduktion.21 Med tanke på att begreppet har betydelse för en stor del av genomförandet av 2020 års dricksvatten- direktiv anser utredningen att det finns anledning att i detta kapitel redogöra för utredningens syn på begreppet som sådant och hur det bör hanteras i svensk rätt.

Begreppet vattenleverantör används inte i den svenska lagstift- ningen på dricksvattenområdet.22 I livsmedelslagen och livsmedels- förordningen används istället begreppet ”den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten”.23 Livsmedelsverkets dricksvattenföre- skrifter riktar sig också mot verksamhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten. Enligt Livsmedelsverkets vägled- ning till föreskrifterna innebär begreppet tillhandahålla att en verk- samhetsutövare överlämnar dricksvattnet till en annan verksamhets- utövare. Det finns flera verksamhetsutövare som tillhandahåller dricks- vatten i dricksvattenkedjan. Producenten tillhandahåller dricksvatten när denne överlämnar dricksvattnet till en annan verksamhetsutövare, exempelvis en distributör. Distributören å sin sida tillhandahåller dricksvatten när denne överlämnar vattnet till fastighetsägare vid en för- bindelsepunkt. Fastighetsägaren tillhandahåller i sin tur dricksvattnet till hyresgäster, arbetstagare eller kanske en restaurang. Restaurangen tillhandahåller sedan i sin tur dricksvatten till sina gäster. Samma verk- samhetsutövare kan vara ansvarig för flera olika delar i kedjan av

20Artikel 2.3 i 2020 års dricksvattendirektiv.

21Artikel 4.3, 9, 13 och 17 samt bilaga IV i 2020 års dricksvattendirektiv.

22I kapitel 4 finns en närmare beskrivning av olika aktörer inom dricksvattenförsörjningen.

2319 § 5 livsmedelslagen och 31 § 4 livsmedelsförordningen.

151

Genomförande av direktivet

SOU 2021:81

tillhandahållanden.24 De skyldigheter som riktas mot vattenleveran- törer i 2020 års dricksvattendirektiv är sådana som avser just verk- samhetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten.

Enligt utredningens uppfattning motsvarar därför begreppet vatten- leverantör i 2020 års dricksvattendirektiv begreppet verksamhets- utövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten. Eftersom begreppet ”den som producerar och tillhandahåller dricksvatten” är väl inarbetat i svensk rätt finns det skäl för att det bör fortsätta att användas. Om begreppet vattenleverantör skulle användas i de för- fattningsförslag som direktivet kräver, så skulle även begreppet den som producerar och tillhandahåller dricksvatten i nu gällande bestäm- melser behöva bytas ut mot begreppet vattenleverantör. Att ändra detta skulle kunna leda till konsekvenser som utredningen inte haft möjlighet att utreda.

Det är emellertid viktigt att ha i åtanke att ordets närmare tolk- ning och avgränsning kan komma att avgöras av EU-rättslig praxis. Det åligger föreskrivande och vägledande myndigheter på området att i föreskrifter, allmänna råd och andra vägledningar beskriva hur begreppet ska användas.

8.7Förslag till författningsändringar som inte redovisas på annat ställe i betänkandet

Utredningens förslag: Bestämmelsen i 7 kap. 1 § mervärdesskatte- lagen ska ändras så att den hänvisar till 2020 års dricksvattendirektiv.

I mervärdesskattelagen finns en hänvisning till 1998 års dricksvatten- direktiv i 7 kap. 1 §. Den bestämmelsen rör vilken skatt som ska tas ut på olika varor och tjänster. Av bestämmelsen följer att skatt enligt mervärdesskattelagen ska tas ut med 25 procent av beskattnings- underlaget, om inte annat följer av andra eller tredje stycket i be- stämmelsen. Av andra stycket 4 a framgår att för annat vatten som avses i artikel 6 i 1998 års dricksvattendirektiv än sådant vatten som tappas på flaskor eller i behållare som är avsedda för försäljning, ska skatt tas ut med 25 procent. Följaktligen ska skatt för vatten som

24När ska lagstiftningen om dricksvatten tillämpas?, Livsmedsverkets Kontrollwiki, version 13, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/362/nar-ska-lagstiftningen-om- dricksvatten-tillampas-, hämtat 2021-07-13.

152

SOU 2021:81

Genomförande av direktivet

tappas på flaskor eller i behållare som är avsedda för försäljning tas ut med 12 procent av beskattningsunderlaget. För kranvatten gäller samtidigt en skatt med 25 procent av beskattningsunderlaget.

Eftersom 1998 års dricksvattendirektiv upphör att gälla med verkan från och med den 13 januari 2023 behövs en författningsändring i förevarande bestämmelse, som innebär att lagrummet istället hän- visar till 2020 års dricksvattendirektiv. En sådan ändring är enligt utredningen enbart av redaktionell karaktär. Det kan förvisso kon- stateras att det skett vissa justeringar i artikel 6 i 2020 års dricks- vattendirektiv i förhållande till 1998 års dricksvattendirektiv. Det är dock enligt utredningen inget som påverkar själva utformningen av 7 kap. 1 § mervärdesskattelagen, utöver att hänvisningen till det nya dricksvattendirektivet ska införas.

Utredningen vill samtidigt framhålla att de skilda skattesatserna i viss mån går emot andemeningen med bestämmelserna i 2020 års dricksvattendirektiv, det vill säga att det utgår en högre skatt på dricksvatten ur kran, än sådant som säljs på flaska eller behållare. De nya bestämmelserna om tillgång till dricksvatten och att främja användningen att dricksvatten ur kran syftar till att konsumtionen av buteljerat vatten ska minska, och att dricksvatten ur kran ska användas i större utsträckning, som ett led i miljöarbetet. Frågan om vilken skatt som ska tas ut av beskattningsunderlaget för dricksvatten innefattar frågor som ligger utanför utredningens uppdrag och bör därför hanteras i annat sammanhang.

153

9Parametervärden och punkten där dessa ska iakttas

I följande kapitel behandlas frågan om vem som ska besluta om de paramaterevärden som 2020 års dricksvattendirektiv1 ställer upp för att ett dricksvatten ska anses hälsosamt och rent. Vidare behandlas frågan om vid vilken punkt i dricksvattenkedjan som dessa värden ska iakttas. Kapitlet innehåller inte några förslag på författnings- ändringar. Frågan om vattenläckage i artikel 4.3 i 2020 års dricks- vattendirektiv behandlas i kapitel 13.

9.1Artiklarna 4–6

2020 års dricksvattendirektiv ställer som krav att medlemsstaterna ska vidta alla åtgärder för att säkerställa att dricksvatten är hälsosamt och rent. Såvitt avser minimikraven i direktivet är dricksvatten hälso- samt och rent om alla följande krav är uppfyllda:

a)Vattnet innehåller inte mikroorganismer, parasiter och ämnen i sådant antal eller sådana koncentrationer att de utgör en poten- tiell fara för människors hälsa.

b)Vattnet uppfyller minimikraven i delarna A, B och D i bilaga I till direktivet.

c)Medlemsstaterna har vidtagit alla andra åtgärder som är nödvän- diga för att följa artiklarna 5–14 i 2020 års dricksvattendirektiv.2

1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvali- teten på dricksvatten (omarbetning).

2Artikel 4 i 2020 års dricksvattendirektiv.

155

Parametervärden och punkten där dessa ska iakttas

SOU 2021:81

För de parametrar som anges i bilaga I ska medlemsstaterna fastställa vilka värden som ska gälla för dricksvatten. Dessa värden får inte vara mindre stränga än de som anges i A, B, C och D i bilagan. Vad gäller parametrarna i del C i bilaga I ska värdena fastställas endast för över- vakningsändamål och för att säkerställa att kraven i artikel 14 upp- fylls. Vidare ska medlemsstaterna fastställa värden för ytterligare parametrar som inte ingår i bilaga I om skyddet av människors hälsa på deras nationella territorium eller en del av detta kräver det. De värden som fastställs ska åtminstone uppfylla kraven i artikel 4.1 a.3

Den punkt där de olika värdena i del A och B i bilaga I ska iakttas specificeras i artikel 6. För dricksvatten som tillhandahålls från ett distributionsnät ska parametervärdena iakttas vid den punkt i en fastighet eller en anläggning där vattnet tappas ur de kranar som nor- malt används för dricksvatten. Om dricksvattnet tillhandahålls från en tankbil eller tankbåt är det vid den punkt där vattnet tappas från tankbilen eller tankbåten som värdena ska iakttas. Värdena ska iakttas för dricksvatten som tappas på flaskor eller i behållare vid den punkt där vattnet tappas på flaskan eller i behållaren. För dricksvatten som används i ett livsmedelsföretag ska värdena iakttas vid den punkt inom företaget där vattnet används.

Medlemsstaterna ska anses ha fullgjort sina skyldigheter enligt artikel 6 samt artiklarna 4 och 14.2 om det kan visas att bristande iakttagande av de parametervärden som fastställts i enlighet med arti- kel 5 beror på fastighetsinstallationen eller underhållet av denna.4

9.2Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Livsmedelsverket ska utifrån befintliga bemyndiganden i livsmedelslagen (2006:804) och livsmedelsför- ordningen (2006:813) besluta om vilka parametervärden som ska fastställas för del A, B och C i bilaga I. Folkhälsomyndigheten ska besluta om vilka parametevärden som ska gälla för del D i bilaga I. Ett nytt bemyndigande om detta ska införas i förord- ningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Det kan göras med stöd av utredningens föreslagna bestämmelse i 9 kap. 5 a § miljöbalken.

3Artikel 5 i 2020 års dricksvattendirektiv.

4Artikel 6.2 i 2020 års dricksvattendirektiv.

156

SOU 2021:81

Parametervärden och punkten där dessa ska iakttas

Vidare uppfyller svensk rätt redan bestämmelsen om var para- metervärdena ska iakttas.

9.2.1Livsmedelsverket bör besluta om vilka parametervärden som ska fastställas för del A, B och C i bilaga I

En liknande bestämmelse som den i artikel 5 finns redan i 1998 års dricksvattendirektiv. De parametervärden som ska iakttas har dock uppdaterats jämfört med 1998 års direktiv. Enligt skälen till 2020 års dricksvattendirektiv har uppdateringen skett efter rekommendationer av världshälsoorganisationen (WHO). Uppdateringen baseras på tillgängliga vetenskapliga rön och försiktighetsprincipen.5

Artikel 4 och 5 i 1998 års dricksvattendirektiv har genomförts i svensk rätt genom att Livsmedelsverket i dricksvattenföreskrifterna6 har fastställt vilka parametervärden som ska gälla för att dricks- vattnet ska anses hälsosamt och rent.7 Sådana föreskrifter har Livs- medelsverket meddelat med stöd av 6 § livsmedelslagen och 5 § livs- medelsförordningen. Det är enligt utredningens uppfattning upp till Livsmedelsverket att utifrån de bemyndiganden som finns i livs- medelslagen och livsmedelsförordningen meddela de ytterligare eller justerade föreskrifter som behövs för att kraven i artikel 5 och del A, B och C i bilaga I i 2020 års dricksvattendirektiv uppfylls i svensk rätt. I detta åligger det även Livsmedelsverket att bevaka den lista som kommissionen enligt artikel 13 ska ta fram, se kapitel 15. Dess- utom ska kommissionen senast den 12 januari 2024 fastställa tekniska riktlinjer för analysmetoder för övervakning av per- och polyfluoral- kylerade ämnen under parametern ”PFAS totalt” och ”Summan av PFAS”, inbegripet detektionsgränser, parametervärden och provtag- ningsfrekvens.8

5Skäl 5 och 6 i 2020 års dricksvattendirektiv.

6Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten.

77 § dricksvattenföreskrifterna.

8Artikel 13.7 i 2020 års dricksvattendirektiv.

157

Parametervärden och punkten där dessa ska iakttas

SOU 2021:81

9.2.2Folkhälsomyndigheten bör besluta om vilka parametervärden som ska fastställas för del D i bilaga I

Till skillnad från de parametevärden som anges i del A, B och C i bilaga I gäller de parametervärden som anges i del D (legionella och bly) i bilaga I endast vid tillämpningen av artikel 10 och artikel 14, som i detta sammanhang avser riskbedömningen för fastighetsinstallationer. Utredningen föreslår i kapitel 10 att Folkhälsomyndigheten ska få ansvar för att utföra riskbedömningen avseende fastighetsinstalla- tioner. I denna ingår ett visst mått av övervakning, vilket då gäller legionella och bly.

Det bör följaktligen vara Folkhälsomyndigheten som fastställer de parametervärden som finns i del D i bilaga I. Det bör därför in- föras ett bemyndigande i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd om att Folkhälsomyndigheten får meddela före- skrifter om de värden som anges i del D i bilaga I och som uppfyller kraven i artikel 5. Det kan göras med stöd av utredningens föreslagna bestämmelse i 9 kap. 5 a § miljöbalken.

9.2.3Var parametervärdena ska iakttas är redan genomfört i svensk rätt

När det gäller var värdena ska iakttas finns det redan bestämmelser om detta i 1998 års dricksvattendirektiv, som genomförts genom dricksvattenföreskrifterna. Det införs inte några nya krav i 2020 års dricksvattendirektiv som rör denna fråga. Utredningen kan därför konstatera, att svensk rätt redan uppfyller vad som anges i artikel 6 i 2020 års dricksvattendirektiv.

158

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

SOU 2021:81

10.1En riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet ska införas

10.1.1Artiklarna 7–10 i 2020 års dricksvattendirektiv

En av de mer betydande förändringarna som det nya dricksvatten- direktivet medför är en övergång till en riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet. Den riskbaserade metoden omfattar hela kedjan från tillrinningsområde för uttagspunkten, uttag, beredning, lagring och distribution av vatten till den punkt där värdena ska iakttas, vanligtvis vid tappkranen. Medlemsstaterna får anpassa genomföran- det av den riskbaserade metoden, om det finns särskilda begräns- ningar till följd av geografiska förhållanden. Medlemsstaterna ska säkerställa en tydlig och lämplig ansvarsfördelning mellan myndig- heter och vattenleverantörer2 när det gäller de bedömningar och kontroller som ska utföras i de olika leden. Metoden bör enligt skälen till direktivet utgå från den kunskap som hämtats in och de åtgärder som genomförts inom ramen för EU:s ramdirektiv för vatten3.4

Den riskbaserade metoden består av tre komponenter: Tillrinnings- områdena för uttagspunkter för dricksvatten, försörjningssystemet och fastighetsinstallationer. Varje komponent i den riskbaserade metoden för vattensäkerhet innehåller flera olika delar som medlems- staterna ska säkerställa. De bedömningar som görs inom varje kom- ponent ska ses över regelbundet bland annat för att beakta hot från klimatrelaterade extrema väderhändelser, kända förändringar av mänsk- lig verksamhet i uttagsområdet eller källorienterade incidenter. Meto- den förutsätter ett kontinuerligt utbyte av information mellan de behöriga myndigheterna och vattenleverantörerna. Respektive kompo- nent och vilka specifika krav som gäller för denna beskrivs mer ut- förligt i avsnitt 10.2.1, 10.3.1, 10.4.1 och 10.5.1.

2Enligt utredningens bedömning motsvaras begreppet vattenleverantör av begreppet verksam- hetsutövare som producerar eller tillhandahåller dricksvatten, se kapitel 8.

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

4Skäl 15 i 2020 års dricksvattendirektiv.

160

SOU 2021:81

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

10.1.2Internationella riktlinjer och vattensäkerhetsplaner

Den riskbaserade metoden ska följa internationella riktlinjer och principer

I skälen till både 1998 års5 och 2020 års dricksvattendirektiv hänvisas till att de riskbedömningar och riskhanteringar som ska utföras ska bygga på internationella riktlinjer och vattensäkerhetsplaner. Det anges särskilt att riskbedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten bör göras i linje med WHO:s riktlinjer och vägledning för vattensäkerhetsplaner.6 Även i svensk rätt hänvisas till internationella riktlinjer och principer, till exempel anges i dricksvattenföreskrifterna7 att den verksamhetsutövare som producerar dricksvatten eller tillhandahåller det från en distribu- tionsanläggning ska upprätta en faroanalys enligt HACCP8. En faro- analys innehåller i princip samma steg som ska göras enligt den inter- nationella standarden EN 15975–29.10 I följande avsnitt görs en kort översikt av WHO:s vägledning, EN 15975–2 och HACCP-princip- erna.

WHO:s vägledning

Ett internationellt erkänt system för att bedöma och hantera faror i dricksvattenproduktionen är Water Safety Plans, som finns beskrivet

iWHO:s vägledning om dricksvattenkvalitet. Vattensäkerhetsplan- erna bygger till stor del på HACCP-principerna, vilka beskrivs när- mare nedan, men omfattar också till exempel åtgärder i råvatten- täkten och leveranssäkerhet. Vattensäkerhetsplanerna ingår som en central del i det ramverk för säkert dricksvatten som WHO tagit fram.

Vattensäkerhetsplanerna består av en systembedömning, driftöver- vakning samt rutiner, dokumentation och kommunikation. System- bedömningen görs för att kunna avgöra om dricksvattenförsörjnings- systemet i sin helhet (från råvatten till tappkran) kan leverera ett

5Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten.

6Skäl 15 i 2020 års dricksvattendirektiv och World Health Organization, 2017, Guidelines for drinking-water quality: fourth edition incorporating the first addendum, s. 19–20 och 45.

7Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten.

8HACCP-principerna för faroanalys och kritiska styrpunkter.

9Vattenförsörjning – Säkerhet – Riktlinjer för risk- och krishantering – Del 2: Riskhantering.

10Jämför Livsmedelsverket konsekvensutredning den 24 april 2017, Livsmedelsverkets

dnr 2016/02826, s. 8–10.

161

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

SOU 2021:81

dricksvatten som uppfyller kvalitetskraven när det når konsumenten. Beroende på vad systembedömningen visar så ska styrpunkter, gräns- värden, övervakning, rutiner för åtgärder med mera tas fram. Det är behöriga myndigheter som ska ta fram vilka kvalitetskrav som ska styra vattensäkerhetsplanerna. Hälsosituationen i stort avgör vilka krav som bör sättas upp och om dricksvattnet kan riskera män- niskors hälsa på grund av vattenburna mikrober och kemikalier. En oberoende granskning ska säkerställa kvaliteten på arbetet.

Standarden EN 15975–2

Standarden EN 15975–2 förespråkar också ett riskbaserat förhåll- ningssätt till dricksvattenförsörjningen. Standarden antogs av CEN, Comité Européen de Normalisation, (den europeiska standardiserings- organisationen), den 5 juli 2013. CEN är ett organ som samman- ställer standarder för 34 europeiska länder och består av ett nätverk av experter som arbetar med att skapa internationella standarder. CEN är en av tre europeiska standardiseringsorgan som har blivit officiellt erkända av EU och av the European Free Trade Association (EFTA) som ansvariga för att utveckla och ta fram standarder på europeisk nivå. Standarden EN 15975–2 gäller som svensk standard och antogs av Svenska institutet för Standarder (SIS) den 18 augusti 2013.

Standarden införlivar grundläggande element av WHO:s vatten- säkerhetsplaner. Standarden bygger i korthet på fem steg:

•Beskriva dricksvattenförsörjningssystemet.

•Identifiera faror och farliga händelser.

•Bedöma riskerna.

•Bedöma och vidta åtgärder för att minska riskerna.

•Verifiera riskhanteringsmetoden genom till exempel övervakning av vattnet.

Det ställs även krav på en tillfredställande dokumentation samt att det sker en kontinuerlig översyn för att riskbedömningen ska vara uppdaterad och aktuell.

162

SOU 2021:81

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

Faroanalys och HACCP-principerna

HACCP-principerna är erkända som praktiska verktyg för livsmedels- företagare för att kunna kontrollera faror som kan förekomma i livsmedel. De används internationellt och har antagits av FAO:s och WHO:s gemensamma livsmedelsstandardiseringsprogram, det regel- verk för livsmedel som utarbetats av FN. 11 HACCP och faroanalysen ingår i WHO:s modell för att arbeta systematiskt och förebyggande för säkert dricksvatten (water safety plans). Livsmedelsverket har beslu- tat att använda HACCP-systemet även inom området dricksvatten.12

Den som producerar dricksvatten eller tillhandahåller dricksvatten från en distributionsanläggning ska enligt Livsmedelsverket utföra en faroanalys där denna ska identifiera de faror som måste förebyggas, elimineras eller reduceras till en acceptabel nivå. När faroanalysen visar att det är nödvändigt så ska det inrättas, genomföras och upp- rätthållas ett eller flera permanenta förfaranden grundade på HACCP- principerna 2–7.13

HACCP-systemet avser förebyggande åtgärder snarare än kon- troll av slutprodukter och består av följande sju principer.

1.Att identifiera de faror som måste förebyggas, elimineras eller reduceras till en acceptabel nivå.

2.Att identifiera kritiska styrpunkter i det eller de steg där kontroll är nödvändig för att förebygga eller eliminera en fara eller för att reducera den till en acceptabel nivå.

3.Att fastställa kritiska gränser vid kritiska styrpunkter vilka skiljer acceptabelt från icke acceptabelt i de kritiska styrpunkterna i syfte att förebygga, eliminera eller reducera identifierade faror.

4.Att upprätta och genomföra effektiva förfaranden för att över- vaka de kritiska styrpunkterna.

5.Att fastställa vilka korrigerande åtgärder som ska vidtas när över- vakningen visar att en kritisk styrpunkt inte är under kontroll.

11The Food and Agriculture Organization´s och World Health Organization´s Codex Ali- mentarius Commission (CAC). Regelverket är också benämnt som codex-standarden.

12Faroanalys och kritiska styrpunkter för dricksvattenanläggningar, Livsmedelsverkets Kontroll- wiki, version 10, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/356/faroanalys-och-kritiska- styrpunkter-for-dricksvattenanlaggningar, hämtat 2021-09-16.

132 c § dricksvattenföreskrifterna.

163

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

SOU 2021:81

6.Att upprätta förfaranden, vilka ska genomföras regelbundet, för att verifiera att de åtgärder som avses i punkterna ovan fungerar effektivt.

7.Att upprätta dokumentation och journaler avpassade för livs- medelsföretagets storlek och art för att visa att de åtgärder som avses i punkterna ovan tillämpas effektivt.14

När det gäller själva faroanalysen ska det först göras en inventering av alla faror som kan finnas i de olika delarna av försörjningssyste- met. Därefter ska farorna bedömas och prioriteras. Det ska alltså göras en bedömning av hur sannolik faran är och vilken konsekvens den får, det vill säga vilken risk som faran innebär. Det ska även utredas vilka risker som inte kan accepteras och vilka faror som måste förebyggas eller elimineras och vilka faror som måste reduceras till en acceptabel nivå. Till sist ska det göras en beskrivning av vilken eller vilka möjliga kontrollåtgärder som kan vidtas för att förebygga, eliminera eller reducera faran. Detta kan röra sig om åtgärder för att skydda vattentäkten, beredningsstegen i vattenverken samt rutiner för vattenverken och distributionsanläggningen.15

När en faroanalys görs är det också lämpligt att identifiera vilka objekt i tillrinningsområdet till vattentäkten som kan vara orsak till hälsofaror. Det kan exempelvis vara avloppsreningsverk, enskilda avlopp, gödselhantering och ytavrinning via dagvattenavlopp som kan ge upphov till sjukdomsframkallande mikroorganismer, brandövnings- platser som kan ge problem med poly- och perfluorerade ämnen, deponier och industrier som kan ge upphov till diverse faror. Vid faroinventeringen ska man ta hänsyn till resultat från den miljööver- vakning som görs i enlighet med EU:s ramdirektiv för vatten för vattenförekomster16 som i genomsnitt ger mer än 100 kubikmeter per dag.17

14Artikel 5.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien.

15Svenskt, 2014, Handbok för egenkontroll med HACCP vid produktion och distribution av dricksvatten.

16Det finns fyra sorters vattenförekomster: sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten. Som huvudregel krävs att vattenförekomsterna måste ha en viss storlek, även om det finns undantag.

17Faroanalys och kritiska styrpunkter för dricksvattenanläggningar, Livsmedelsverkets Kontroll- wiki, version 10, https://kontrollwiki.livsmedelsverket.se/artikel/356/faroanalys-och-kritiska- styrpunkter-for-dricksvattenanlaggningar, hämtat 2021-09-14.

164

SOU 2021:81

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

10.1.3Utredningsuppdraget

I uppdraget enligt kommittédirektivet18 för denna utredning ligger att

•ta ställning till hur det kan säkerställas att den riskbaserade meto- den med de tre komponenterna införs,

•bedöma om det finns särskilda begränsningar till följd av geo- grafiska förhållanden som kräver att metoden anpassas,

•föreslå vilken myndighet som ska vara ansvarig för respektive komponent,

•föreslå vilka befogenheter respektive myndighet bör ha,

•bedöma i vilken utsträckning de föreslagna myndigheterna bör ha rätt att meddela föreskrifter i syfte att genomföra metoden,

•föreslå hur ansvaret för bedömningar och kontroller ska fördelas mellan utpekade myndigheter och vattenleverantörer,

•föreslå vilken innebörd uttrycket prioriterade fastigheter ska ha, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

10.1.4Utgångspunkter vid genomförandet av riskbaserad metod

Utredningens övervägande: Vid genomförandet av den riskbase- rade metoden ska enligt 2020 års dricksvattendirektiv internatio- nellt erkända principer för vattensäkerhet beaktas. Den riskbase- rade metoden ska genomföras i svensk rätt genom att befintlig lagstiftning justeras och kompletteras. Befintlig myndighets- struktur och ansvarsfördelning ska om möjligt behållas. Eftersom det krävs detaljerade bestämmelser ska det utöver materiella bestämmelser i lag och förordning införas bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som behövs för att genomföra direktivet i svensk rätt.

18Genomförande av det nya EU-direktivet om kvaliteten på dricksvatten och om bättre till- gång till dricksvatten för alla i unionen, dir. 2020:76.

165

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

SOU 2021:81

Riskbedömningen och riskhanteringen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten ska genomföras senast den 12 juli 2027. Riskbedömningen och riskhanteringen ska därefter ses över med jämna mellanrum och minst vart sjätte år. Arbetet ska göras med beaktande av kraven i artikel 7 i EU:s ramdirektiv för vatten, och uppdateras vid behov. När det gäller riskbedömning eller risk- hantering avseende försörjningssystemet så ska en sådan utföras första gången senast den 12 januari 2029 och sedan ses över och uppdateras vid behov minst vart sjätte år. Detsamma gäller för riskbedömningen avseende fastighetsinstallationer. Angivna tidsfrister ska dock inte hindra att åtgärder vidtas så snart som möjligt efter att risker identi- fierats och bedömts.19

Införandet av den riskbaserade metoden och en bevakningslista över ämnen och föreningar som oroar allmänheten eller forskarsam- hället i hälsohänseende, se en närmare beskrivning i kapitel 15, syftar till att på ett effektivare sätt både minska risken för att dricksvatten förorenas och att det tar lång tid innan det upptäcks. PFAS är exem- pel på ämnen som använts i stor skala och där riskerna först i efter- hand blivit kända.

Utredningens utgångspunkt är att befintlig lagstiftning ska ligga till grund för genomförandet av 2020 års dricksvattendirektiv. Även befintlig myndighetsstruktur och ansvarsfördelning bör bevaras om det är möjligt. Det är många myndigheter som är involverade i dricksvattenförsörjningen och som ansvarar för att vattnet som når konsumenterna inte innehåller några hälsoskadliga ämnen. Bestäm- melser som reglerar frågor om dricksvatten finns bland annat i livs- medelslagstiftningen, plan- och bygglagstiftningen, vattentjänstlagen samt miljöbalken. Livsmedelsverket, Boverket och Folkhälsomyn- digheten har alla vägledningsansvar för olika delar av kedjan. Även Havs- och vattenmyndigheten, SGU, vattenmyndigheterna och läns- styrelserna har ansvar för frågor som berör dricksvatten. Därutöver tillkommer ytterligare myndigheter och aktörer som på olika sätt har ansvar för frågor om objektburen smitta. En utmaning är följaktligen det stora antalet myndigheter och aktörer som är involverade i frågor relaterade till vattenförvaltningen och dricksvattenförsörjningen. Utredningen har haft detta i åtanke vid framtagandet av de förslag som lämnas i följande kapitel.

19Artikel 7 i 2020 års dricksvattendirektiv.

166

SOU 2021:81

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

Samtliga moment som beskrivs i artikel 7–10 i 2020 års dricks- vattendirektiv är ingående beskrivna i direktivet och det krävs detal- jerade bestämmelser för att genomföra dem på ett sätt som överens- stämmer med direktivet. Bestämmelser av den detaljeringsgrad passar lagtekniskt bäst på förordnings- eller föreskriftsnivå. Det bör därför i stor utsträckning införas möjlighet för regeringen, eller den myn- dighet som regeringen bestämmer, att meddela de föreskrifter som behövs i de olika delarna. Vid genomförandet ska internationellt erkända principer beaktas.

I avsnitt 10.2.5, 10.3.4, 10.4.4 och 10.5.4 redogör utredningen för de övervägande och förslag som gjorts för respektive komponent av den riskbaserade metoden.

10.2Tillrinningsområdena avseende uttagspunkter för dricksvatten

10.2.1Kraven i artikel 8

Enligt artikel 8 i 2020 års dricksvattendirektiv ska medlemsstaterna säkerställa att det utförs en riskbedömning och riskhantering avse- ende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten. Syftet med riskbedömningen och riskhanteringen bör vara att minska den beredning som krävs för produktionen av dricksvatten, till exempel genom en begränsning av de faktorer som förorenar eller riskerar att förorena de vattenförekomster som används för uttag av dricks- vatten.20 Riskbedömningen och riskhanteringen får inte påverka tillämpningen av artiklarna 4–8 i EU:s ramdirektiv för vatten. I nyss- nämnda artiklar ställs det krav på att fastställa miljömål, analysera avrinningsområdena, upprätta register över skyddade områden, vidta särskilda åtgärder för vatten som används för uttag av dricksvatten och övervakning.

Riskbedömningen ska innefatta en karakterisering av tillrinnings- områdena. Information som samlats in med stöd av artiklarna 5–7 i ramdirektivet för vatten får användas. Karakteriseringen ska i sin tur inbegripa en kartläggning och identifiering av tillrinningsområdena för uttagspunkter, georeferenser för samtliga uttagspunkter i tillrin-

20Skäl 15 i 2020 års dricksvattendirektiv.

167

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

SOU 2021:81

ningsområdena och en beskrivning av markanvändning, avrinning och infiltrationsprocesser.

Riskbedömningen ska också omfatta en identifiering av faror och farliga händelser i tillrinningsområdena för uttagspunkter och en be- dömning av den risk som de kan utgöra för kvaliteten på dricks- vatten. Den bedömningen ska avse eventuella risker som skulle kunna orsaka en försämring av vattenkvaliteten i en sådan utsträck- ning att det kan utgöra en risk för människors hälsa. Analysen av konsekvenserna av mänsklig verksamhet som utförs i enlighet med artikel 5 i EU:s ramdirektiv för vatten får vid en sådan bedömning användas. Även information om betydande påverkan som har sam- lats in i enlighet med punkterna 1.4, 1.5 och 2.3–2.5 i bilaga II till det direktivet får användas.

Av definitionerna i artikel 2 i direktivet framgår att med fara menas en biologisk, kemisk, fysikalisk eller radiologisk agens i vatten eller en annan aspekt av vattnets tillstånd som kan skada människors hälsa. En farlig händelse är en händelse som skapar faror för – eller misslyckas med att eliminera dem från – försörjningssystemet för dricksvatten. Kombination av sannolikheten för en farlig händelse och konsekvensernas allvar om faran och den farliga händelsen före- kommer i försörjningssystemet för dricksvatten är enligt direktivet att betrakta som en risk.

Till sist ska riskbedömningen omfatta lämplig övervakning i yt- vatten, grundvatten eller råvatten av relevanta parametrar, ämnen eller förorenande ämnen som valts ut från den lista som anges i arti- keln, däribland ämnen som är uppförda på den bevakningslista som kommissionens senare kommer att ta fram enligt artikel 13.8 i direk- tivet.21 Medlemsstaterna får i denna del använda den övervakning som utförs i enlighet med artiklarna 7 och 8 i EU:s ramdirektiv för vatten eller annan unionslagstiftning som är relevant för tillrinnings- områdena för uttagspunkter.

På grundval av riskbedömningen ska det vidtas relevanta risk- hanteringsåtgärder i tillrinningsområdena, till exempel förebyggande och begränsade åtgärder. Det ska endast beslutas om åtgärder utöver de åtgärder som förutses eller vidtas i enlighet med artikel 11.3 d i EU:s ramdirektiv för vatten. Artikel 11.3 d anger att medlemsstat- erna ska upprätta åtgärdsprogram och att dessa ska inbegripa de grundläggande åtgärder som räknas upp i bestämmelsen. En sådan

21En utförligare beskrivning av kommissionens bevakningslista finns i kapitel 15.

168

SOU 2021:81

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

grundläggande åtgärd är att uppfylla kraven i artikel 7 i EU:s ram- direktiv för vatten. Denna artikel anger i sin tur skyldigheter för medlemsstaten att skydda vattenkvaliteten i syfte att minska den nivå av vattenrening som krävs för att kunna framställa dricksvatten.

En annan riskhanteringsåtgärd kan vara att utvärdera behovet av att upprätta eller anpassa skydd för sådana säkerhetszoner för grund- vatten och ytvatten som avses i artikel 7.3 i EU:s ramdirektiv för vatten samt andra ”relevanta zoner”. Det är inte preciserat i artikeln vad det skulle kunna vara för andra zoner. Det kan också handla om att säkerställa en lämplig övervakning i yt- grund- eller råvatten, om inte detta har beaktats vid den övervakning som utförs i enlighet med artiklarna 7 och 8 i EU:s ramdirektiv för vatten.

Om ett ämne eller förening är uppförd på den bevakningslista som kommissionen ska ta fram, ska det övervägas förebyggande och begränsande åtgärder eller lämplig övervakning i tillrinningsområdena för uttagspunkter eller i råvatten.

10.2.2Vattenförvaltningen

Inledning

Delar av dricksvattenförsörjningen är nära förbunden med vatten- förvaltningen22 i övrigt. Det är viktigt att det råvatten som används till dricksvatten är av god kvalitet och det bygger i sin tur på att det finns relevanta och effektiva åtgärder för att skydda de vattentäkter som används för uttag av dricksvatten. En bra kvalitet på råvattnet underlättar själva beredningen i vattenverket och minimerar risken för att dricksvatten som inte är rent och hälsosamt når konsu- menterna. Ett sådant synsätt har även fått genomslag i 2020 års dricksvattendirektiv, där en rad olika hänvisningar görs till EU:s ramdirektiv för vatten. I följande avsnitt görs en översiktlig genom- gång av EU:s ramdirektiv för vatten och den svenska vattenförvalt- ningen, med särskilt fokus på det som kan ha betydelse för frågan om införande av en riskbaserad metod för vattensäkerhet.

22Vattenförvaltning är ett samlingsord för det arbete som görs med vatten av svenska myn- digheter och kommuner utifrån EU:s ramdirektiv för vatten. Direktivet ligger till grund för arbetet som syftar till att förbättra Sveriges vatten och skapa en hållbar förvaltning.

169

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

SOU 2021:81

Miljömål

Artikel 4 i ramdirektivet för vatten handlar om de miljömål som medlemsstaterna ska förhålla sig till vid genomförande av de åtgärds- program som anges i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten. Den övergripande målsättningen för åtgärdsarbetet är att detta ska leda till att medlemsstaten förebygger en försämring av vattenföre- komsternas status. Arbetet ska även skydda, förbättra och återställa vattenförekomsternas så att dessa uppnår god status. För de olika målen finns angivna tidsfrister.

Ramdirektivets bestämmelser i denna del har införts i 5 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen. Närmare bestäm- melser om hur miljökvalitetsnormerna ska fastställas finns i 4 kap. vattenförvaltningsförordningen. I korthet innebär bestämmelserna att vattenmyndigheterna för varje vattenförekomst ska fastställa en miljökvalitetsnorm som anger vilken status den ska ha vid en viss tidpunkt.23 För att normerna ska vara satta på likvärdigt sätt över hela landet finns generella utgångspunkter för detta i föreskrifter från Havs- och vattenmyndigheten och SGU. Dessutom utgår de fem vattenmyndigheterna från gemensamt överenskomna principer för hur normerna ska beslutas, för att det inte ska finnas omoti- verade skillnader i miljökvalitetsnormerna mellan vattendistrikten. Dessa principer finns beskrivna i förvaltningsplanerna för varje di- strikt.24 Kommuner och myndigheter ska inom sina verksamhets- områden, såsom planering, tillsyn och tillståndsgivning, ansvara för att miljökvalitetsnormerna följs.25

Kartläggning och analys

Enligt artikel 5 i ramdirektivet för vatten ska varje medlemsstat se till att det för varje avrinningsdistrikt utförs en analys av dess karak- teristika, en översyn av konsekvenserna av mänsklig verksamhet för ytvattnets och grundvattnets status och en ekonomisk analys av vattenanvändningen. Analyserna och översynerna ska ses över och om nödvändigt uppdateras vart sjätte år. Kraven i artikel 5 i EU:s ramdirektiv för vatten har införts i svensk rätt genom 5 kap. 15 §

23Se vidare i 4 kap. vattenförvaltningsförordningen.

24SOU 2019:66, s. 274.

255 kap. 3 § miljöbalken.

170

SOU 2021:81

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

miljöbalken och 3 kap. vattenförvaltningsförordningen. Enligt nämnda förordning ska varje vattenmyndighet se till att det för vattendistriktet görs

1.en beskrivning och analys av distriktet i enlighet med artikel 5 och bilaga II i ramdirektivet,

2.en kartläggning av mänsklig verksamhets påverkan på ytvattnets och grundvattnets tillstånd i enlighet med artikel 5 och bilaga II i ramdirektivet och med beaktande av sådana ämnen som anges i bilaga I i prioämnesdirektivet26 och

3.en ekonomisk analys av vattenanvändningen i enlighet med arti- kel 5 och bilaga III i ramdirektivet.

Några närmare bestämmelser om hur kartläggning och analys ska genomföras lämnas inte i förordningen utan denna hänvisar till be- stämmelser i ramdirektivet för vatten. Om vattenmyndigheten begär det ska kommuner ge in underlag som de innehar och som vatten- myndigheten behöver för att fullgöra sina uppgifter.27 Havs- och vattenmyndigheten och SGU får inom sina ansvarsområden meddela närmare föreskrifter om hur och när uppgifter om kartläggning och analys ska utföras och redovisas.28

Artikel 6 i EU:s ramdirektiv för vatten handlar om register över skyddade områden. Bestämmelsen säger att medlemsstaterna ska se till att det upprättas ett register över alla områden inom avrinnings- området som har förklarats kräva särskilt skydd. Registren ska bland annat omfatta områden som fastställts för uttag av vatten som är avsett att användas som dricksvatten. Enligt artikel 7 i ramdirektivet är dessa

26Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/105/EG av den 16 december 2008 om miljö- kvalitetsnormer inom vattenpolitikens område och ändring och senare upphävande av rådets direktiv 82/176/EEG, 83/513/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG och 86/280/EEG, samt om änd- ring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG.

273 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen.

28Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter och allmänna råd om kartläggning och analys av ytvatten enligt vattenförvaltningsförordningen (HVMFS 2017:20), Havs- och vattenmyndig- hetens föreskrifter om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten (HVMFS 2019:25) och SGU:s föreskrifter om kartläggning och analys av grundvatten (SGU-FS 2013:1).

171

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

SOU 2021:81

•alla vattenförekomster som används för uttag av vatten som är avsett att användas som dricksvatten och som ger mer än 10 kubik- meter per dag i genomsnitt eller betjänar mer än 50 personer och

•de vattenförekomster som är avsedda för sådan framtida använd- ning.

Medlemsstaterna ska enligt artikel 7.1 identifiera sådana områden för varje avrinningsdistrikt. När medlemsstaten identifierat områd- ena och fört in dessa i registret över skyddade områden, blir de skyddade områden i ramdirektivets mening. Det innebär att de sär- skilda krav som gäller för skyddade områden för dricksvatten i ram- direktivet blir tillämpliga på vattenförekomsterna. För de vattenföre- komster som identifieras som skyddade områden för dricksvatten ska medlemsstaterna, enligt artikel 7.2, se till att uppfylla miljömålen i enlighet med direktivets krav för ytvattenförekomster, inklusive de kvalitetsnormer som fastställs på gemenskapsnivå. Medlemsstaterna ska säkerställa att det finns ett nödvändigt skydd för de identifierade vattenförekomsterna i syfte att undvika försämring av dessas kvalitet. Detta syftar till att den vattenrening som krävs för framställning av dricksvatten ska kunna minskas. Det finns enligt artikeln en möjlighet för medlemsstaterna att upprätta säkerhetszoner för dessa vattenförekomster. För varje avrinningsdistrikt ska registret ses över regelbundet och hållas uppdaterat.

I svensk rätt är det varje vattenmyndighet som ska se till att det för vattendistriktet finns register över skyddade områden i enlighet med artikel 6 i EU:s ramdirektiv för vatten. Det är vattenmyndig- heterna som ska fastställa miljökvalitetsnormer, så kallade kvalitets- krav, för skyddade områden i respektive vattendistrikt.29

Övervakning av ytvattenstatus, grundvattenstatus och skyddade områden

Medlemsstaterna ska enligt artikel 8 i EU:s ramdirektiv för vatten se till att det upprättas program för övervakning av vattenstatusen för att upprätta en sammanhållen och heltäckande översikt över vatten- statusen inom varje avrinningsdistrikt. I artikeln finns angivet att uppgifterna för ytvatten ska omfatta volym och nivå eller flödes-

294 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen.

172

SOU 2021:81

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

hastighet, i den mån det är relevant för den ekologiska och kemiska statusen och den ekologiska potentialen. Dessutom ska den ekolo- giska och kemiska statusen samt den ekologiska potentialen också finnas med. För grundvatten ska dessa program omfatta övervakning av kemisk och kvantitativ status. När det gäller skyddade områden ska de ovannämnda programmen kompletteras med specifikation- erna i den gemenskapslagstiftning enligt vilken de enskilda skyddade områdena upprättades. Ett övervakningsprogram ska revideras minst vart sjätte år.

Bestämmelserna i artikel 8 har genomförts i svensk rätt genom bemyndigande i miljöbalken.30 I vattenförvaltningsförordningen fram- går att varje vattenmyndighet ska se till att program för övervakning av vattnets tillstånd i vattendistriktet finns och genomförs enligt artikel 8 i EU:s ramdirektiv för vatten och artikel 3 i direktiv 2008/105/EG. När vattenmyndigheten genomför programmen ska det ske i samverkan med de myndigheter, kommuner, organisationer och övriga som vattenmyndigheten finner lämpligt.31

Åtgärdsprogram

Enligt artikel 11 i EU:s ramdirektiv för vatten ska medlemsstaterna för varje avrinningsdistrikt eller för den del av ett internationellt avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium se till att ett åtgärds- program upprättas. Varje åtgärdsprogram ska innehålla uppgifter om grundläggande åtgärder och vid behov även om kompletterande åtgärder. Åtgärdsprogrammen kan hänvisa till åtgärder till följd av lagstiftning som antagits på nationell nivå och som omfattar hela medlemsstatens territorium. En sammanfattning av det eller de åt- gärdsprogram som har antagits enligt artikel 11 ska ingå i förvalt- ningsplanen för avrinningsdistriktet, vilken ska sändas till kommis- sionen.

I kapitel 5 i miljöbalken finns bestämmelser om åtgärdsprogram. Om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm, ska regeringen eller den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen be- stämmer upprätta ett förslag till åtgärdsprogram. Enligt 6 kap. vatten-

305 kap. 15 § miljöbalken.

31Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om övervakning av ytvatten enligt vattenför- valtningsförordningen (HVMFS 2015:26) och SGU:s föreskrifter om övervakning av grund- vatten (SGU-FS 2014:1).

173

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

SOU 2021:81

förvaltningsförordningen är det vattenmyndigheten som ska upp- rätta förslag till och fastställa ett åtgärdsprogram för vattendistriktet.

Iarbetet ska vattenmyndigheterna beakta dels de beskrivningar, kart- läggningar och analyser som avses i 3 kap. vattenförvaltningsförord- ningen, dels artikel 11.3 och 11.4 i ramdirektivet. Åtgärdsprogrammen ska ange de åtgärder som behöver vidtas för att miljökvalitetsnormerna ska kunna uppfyllas. Ett åtgärdsprogram för vattendistrikt ska bland annat innehålla åtgärder för inrättande av vattenskyddsområden eller för att på annat sätt skydda dricksvatten. Det ska även göras en analys av åtgärdsprogrammets konsekvenser, vilket ska innehålla en bedöm- ning av såväl de ekonomiska som de miljömässiga konsekvenserna av åtgärderna, varvid kostnader och nytta ska kvantifieras.32

Innan åtgärdsprogrammet fastställs ska vattenmyndigheten ge de myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, all- mänheten och övriga som berörs av åtgärdsprogrammet tillfälle under minst två månader att lämna synpunkter på förslaget. Detta görs genom ett omfattande samråd. Under vissa omständigheter ska vatten- myndigheten ge regeringen möjlighet att pröva ett förslag till åtgärds- program. Ett åtgärdsprogram ska omprövas vid behov, dock minst vart sjätte år. Myndigheter och kommuner ska inom sina ansvars- områden vidta de åtgärder som behövs enligt ett åtgärdsprogram.

Havs- och vattenmyndigheten och SGU får inom sina ansvars- områden meddela närmare föreskrifter om hur åtgärdsprogram ska redovisas.33

Förvaltningsplan

I EU:s ramdirektiv för vatten finns också bestämmelser om förvalt- ningsplaner. Artikel 13 i det direktivet säger att medlemsstaterna ska se till att det utarbetas förvaltningsplaner för alla avrinningsdistrikt. Förvaltningsplanerna ska uppdateras vart sjätte år.

32Utredningen har uppmärksammat att det inte gjorts någon följdändring i 6 kap. 6 § vatten- förvaltningsförordningen med anledning av att den nu gällande 5 kap. 9 § miljöbalken ändrades och fick sin nuvarande beteckning genom lag (2018:1407). Utredningen har underhand upp- märksammat Regeringskansliet om detta men lämnar inget eget förslag till författningsändring.

33Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter och allmänna råd om förvaltningsplaner och åtgärds- program för ytvatten enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660), HVMFS 2015:34, och SGU:s föreskrifter och allmänna råd om redovisning av förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för grundvatten, SGU-FS 2017:1.

174

SOU 2021:81

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

Enligt femte kapitlet vattenförvaltningsförordningen är det i Sverige varje vattenmyndighet som ska besluta om en förvaltningsplan för vattendistriktet. Förvaltningsplanen ska innehålla en sammanfattande redogörelse för vattenförhållandena och förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. Förvaltningsplanen ska utformas på det sätt som är lämpligt med hänsyn till förhållandena i olika avrinnings- områden inom distriktet.

Havs- och vattenmyndigheten och SGU får inom sina ansvars- områden meddela närmare föreskrifter om planernas innehåll och genomförande.34

Sveriges organisation av vattenförvaltningen

Enligt ramdirektivet för vatten är grundprincipen att vattenförvalt- ningen ska följa vattnets väg och inte administrativa gränser. För att möjliggöra detta skapades en särskild myndighetsstruktur när direk- tivet införlivades i svensk rätt. Sveriges landområden och kustvatten- områden delades in i fem vattendistrikt. Vattendistrikten är anpassade efter ytvattnets väg så att ett vattendrags avrinningsområde enbart finns inom ett distrikt. Gränserna mellan distrikten utgörs därmed av naturliga vattendelare såsom höjdryggar. Eftersom grundvattnet och ytvattnet inte följer exakt samma gränser finns det grund- vattenförekomster med tillrinningsområden vilka ligger i mer än ett distrikt.

För varje vattendistrikt har en länsstyrelse i uppdrag att vara vattenmyndighet och som sådan ansvara för de arbetsuppgifter som anges i vattenförvaltningsförordningen. Vattenmyndigheternas arbete leds av en särskild vattendelegation som utses av regeringen. Värd- länsstyrelsens landshövding är ordförande i respektive vattendele- gation.35 Vattenmyndigheten får överlåta vissa uppgifter åt övriga länsstyrelser i distriktet. Vid samtliga länsstyrelser finns ett bered- ningssekretariat för att biträda vattenmyndigheterna i samordningen av vattenförvaltningsarbetet. Eftersom vattendistrikten inte följer

34Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter och allmänna råd om förvaltningsplaner och åtgärds- program för ytvatten enligt vattenförvaltningsförordningen (HVMFS 2015:34) och SGU:s före- skrifter och allmänna råd om redovisning av förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för grund- vatten (SGU-FS 2017:1).

355 kap. 14 § miljöbalken och 2 kap. 2 § vattenförvaltningsförordningen.

175

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

SOU 2021:81

administrativa gränser så kan länsstyrelser och kommuner beröras av arbetet i flera vattendistrikt.36

Havs- och vattenmyndigheten ska vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att samordna vattenmyndigheterna för genom- förandet av vattenförvaltningsförordningen och rapportera till EU.37 Både Havs- och vattenmyndigheten och SGU har vägledningsansvar med bemyndigande att meddela föreskrifter inom respektive ansvars- område. Ett flertal myndigheter och alla kommuner ansvarar för att genomföra åtgärder i åtgärdsprogrammen. Myndigheterna och de olika aktörernas roller och ansvar är beskrivet i kapitel 5.

Vattentäktsarkivet

I Vattentäktsarkivet, som förvaltas av SGU, registreras information om råvattenkvalitet och dricksvattenuttag. I Vattentäktsarkivet finns grundläggande information om allmänna anläggningar och större enskilda anläggningar för dricksvattenförsörjning (vattenverk och vattenuttag). Uppgifter samlas in om bland annat uttagsmängd, läge, användning av vattnet (till exempel permanentboende och jordbruk) och förekomst av skydd. Arkivets data används bland annat för ut- värdering av miljömålsarbete, miljöövervakning samt för vattenför- valtningens arbete med riskvärdering och statusklassificering.

SGU har byggt upp Vattentäktsarkivet i samråd med Livsmedels- verket. Under en period innehöll databasen uppgifter både om råvattenkontrollen och om dricksvattenkvaliteten. Numera har Livs- medelsverket hand om data rörande dricksvattenkvaliteten. Inläm- ningen av uppgifter till databasen sker på frivillig väg. SGU har gjort enskilda avtal med dricksvattenproducenterna i kommunerna med särskilda medgivanden om överlämning av analysdata.

I Vattentäktsarkivet finns också uppgifter om själva vattentäkterna och om det finns vattenskyddsområde eller inte. Detta register är inte komplett men uppgift om en vattentäkt saknar vattenskydds- område finns inte sammanställd någon annanstans och detta används därför som underlag i vattenmyndigheternas arbete.

366 § förordningen (2017:872) om vattendelegationer.

375 § förordning med instruktion (2011:619) för Havs- och vattenmyndigheten och 9 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen.

176

SOU 2021:81

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

Eftersom det är frivilligt för kommunerna och övriga verksam- hetsutövare att rapportera in data till Vattentäktsarkivet är det oklart om alla uppgifter är uppdaterade. Insamlingen av data fortgår dock och ny information om vattenverk och vattentäkter registreras fort- löpande i Vattentäktsarkivet. SGU ber vattenproducenterna att upp- datera sina uppgifter årligen, och vid årsskiftet 2020/2021 gjordes en mer riktad insats för att få mer data. Eftersom det inte finns någon möjlighet att föreskriva om hur rapporteringen ska ske utförs i prak- tiken ett stort arbete på SGU med manuell granskning av uppgifter, mejlfrågor med önskemål om förtydliganden om provtagningspunkter med mera.38

VISS

Inom vattenförvaltningen finns det en databas, Vatteninformations- system Sverige (VISS), som har utvecklats av vattenmyndigheterna, länsstyrelserna och Havs- och vattenmyndigheten. VISS förvaltas av Länsstyrelsen i Jönköpings län. I VISS finns information om status- klassning och miljökvalitetsnormer enligt vattenförvaltningsförord- ningen samt kartor över Sveriges större sjöar, vattendrag, grund- vatten och kustvatten. VISS innehåller även ett metadataregister över Sveriges vattenrelaterade miljöövervakning, vilket innebär att data- basen innehåller data om var och vad som mäts i olika övervaknings- program. Databasen innehåller inte uppgifter om mätvärden från enskilda provtagningsplatser. I VISS finns också register över skyddade områden enligt ramdirektivet för vatten.39

Informationen om dricksvattenförekomster som finns i VISS härstammar delvis från Vattentäktsarkivet. Uppgifter som läggs in i VISS kvalitetssäkras av länsstyrelsernas beredningssekretariat. I VISS finns också uppgifter om råvattenkontrollen, som kommer från Vatten- täktsarkivet.

38Muntliga uppgifter till utredningen vid möte med SGU den 8 februari 2021.

39Se bland annat SOU 2016:32, s. 259, länsstyrelsen, 2018, Vad är viss? https://viss.lansstyrelsen.se/About.aspx, Vattenmyndidgheterna, Tillståndet i vattnet, https://www.vattenmyndigheterna.se/vattenforvaltning/tillstandet-i-vattnet.html och Havs- och vattenmyndigheten, 2017; Information om Sveriges vatten – VISS, https://www.havochvatten.se/planering-forvaltning-och-samverkan/vattenforvaltning/ vattendirektivet/information-om-sveriges-vatten-viss.html, hämtat 2021-09-14.

177

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

SOU 2021:81

Brister i övervakningen

Även om det är vattenmyndigheterna som har ansvar för att ta fram och besluta om åtgärdsplaner, övervakningsprogram, förvaltnings- planer med mera som EU:s ramdirektiv för vatten ställer krav på, så är det inte vattenmyndigheterna själva som samlar in de data och övervakningsresultat som krävs för det arbetet. Idag genomförs över- vakning av akvatiska miljöer framförallt genom statligt finansierad miljöövervakning, statligt finansierad kalkeffektuppföljning, kommu- nal övervakning och övervakning finansierad av verksamhetsutövare.40

Vattenmyndigheterna och Havs- och vattenmyndigheten har identifierat att den nuvarande övervakningen inte tillgodoser de krav som följer av Sveriges rapporteringsskyldighet till EU och övriga internationella åtaganden.41 Europeiska kommissionen har också inlett ett ärende där man ifrågasätter om Sverige uppfyller kraven i EU:s ramdirektiv för vatten.42 Myndigheterna arbetar med att åtgärda brister i övervakningen bland annat inom ett myndighetsgemensamt arbete som kallas ”Full koll på våra vatten”.43

10.2.3Skyddet av vattentäkter

Inledning

Vatten är vårt viktigaste livsmedel och vårt samhälle behöver rent dricksvatten både nu och i framtiden. Det har därför tagits fram olika bestämmelser, till exempel i EU:s ramdirektiv för vatten och i miljö- balken, till skydd för de vattentäkter som används eller är tänkta att i framtiden användas för uttag av dricksvatten. I EU:s ramdirektiv för vatten finns regler om skyddade områden samt om så kallade säkerhetszoner. I 7 kap. miljöbalken finns bestämmelser om vatten- skyddsområden. Utöver detta finns också möjligheter för kommun- erna att föreskriva i frågor som rör skydd av vattentäkter.44 Vidare innehåller 3 kap. miljöbalken grundläggande bestämmelser för hus-

40SOU 2019:66, s. 294 f.

41SOU 2019:22, s. 108.

42Sverige – EU pilot (2021)9898, Genomförande av vattendirektivet 2000/60/EG – brister som identifierats i kommissionens bedömning av den andra cykelns förvaltningsplaner för avrin- ningsdistrikt.

43Vattenmyndigheterna, 2021, Full koll på våra vatten, delmoment C4:1 Övervakningsprogram för dricksvattenförekomster.

4440 § 5 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

178

SOU 2021:81

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

hållning av mark- och vattenområden. Plan- och bygglagen (2010:900) innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och byggande. Det är enligt plan- och bygglagen en kommunal ange- lägenhet att planlägga användningen av mark och vatten, det så kallade kommunala planmonopolet.45 Vid planläggning ska hänsyn tas till bland annat miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden. Planläggningen ska också främja en lång- siktigt god hushållning med mark, vatten, energi, råvaror och goda miljöförhållanden i övrigt.46 Samhällsplaneringen enligt plan- och bygglagen sker genom översiktsplan, regionplan, detaljplan, områdes- bestämmelser. Av betydelse för samhällsplaneringen har även beslut i enskilda fall genom bygg-, rivnings- och marklov. Nedan berör ut- redningen de former av skydd för vattentäkter som utredningen har bedömt relevanta för genomförandet av dricksvattendirektivet.

Vattenskyddsområde

Vattenskyddsområde är en typ av områdesskydd som regleras i 7 kap. 21 § miljöbalken. Av bestämmelsen framgår att länsstyrelsen eller kommunen får förklara ett mark- eller vattenområde som vatten- skyddsområde för att skydda grund- eller ytvattentillgång som ut- nyttjas eller kan antas att utnyttjas som vattentäkt. Med vattentäkt menas i detta sammanhang detsamma som i 11 kap. 5 § miljöbalken, det vill säga bortledande av ytvatten eller grundvatten för vattenför- sörjning, värmeutvinning eller bevattning. Vattentäkt används också ibland för grundvattenmagasin, sjö eller vattendrag där vattenverk hämtar sitt råvatten.47

Ett beslut om vattenskyddsområde ska innehålla de föreskrifter som behövs för att tillgodose syftet med området. Det kan innebära begränsningar av hur marken får användas och av hur till exempel kemikaliska produkter och avfall får hanteras. För en verksamhet eller åtgärd kan det gälla förbud, tillstånd eller anmälningsplikt.48 Fastighetsägare har rätt till ersättning på grund av beslut om före-

451 kap. 2 § plan- och bygglagen. Det har i SOU 2021:47 lämnats nya förslag om bland annat bygglov.

462 kap. 3 § plan- och bygglagen.

47Havs- och vattenmyndigheten, 2021, Vägledning om inrättande och förvaltning av vatten- skyddsområden, Rapport 2021:4, s. 7.

48Havs- och vattenmyndigheten, 2021, Vägledning om inrättande och förvaltning av vatten- skyddsområden, Rapport 2021:4, s. 20–22.

179

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

SOU 2021:81

skrifter för vattenskyddsområde som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras.49 Detsamma gäller innehavare av särskild rätt till fastighet.50 Det finns även en möjlighet för fastighetsägaren att under vissa omständigheter få sin fastighet inlöst.51 Ersättningsfrågorna har varit omstridda och prövats flera gånger i domstol de senaste åren. Denna problematik ligger i huvudsak utanför de frågeställningar som ingår i utredningens uppdrag. Det kan dock konstateras att ersättningsfrågorna och ovissheten om framtida inskränkningar i markanvändning i praktiken många gånger innebär att markägare motsätter sig ansökningar om tillstånd till uttag av vatten för fram- tida vattentäkt, vilket i sin tur förlänger sådana processer.

Skyddade områden enligt EU:s ramdirektiv för vatten

Begreppet skyddade områden enligt EU:s ramdirektiv för vatten be- skrivs i avsnitt 10.2.2. Det är inte samma sak som områden som omfattas av områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken. Områden skyd- dade enligt miljöbalken har ett formellt skydd, till exempel i form av ett vattenskyddsområde. Detta gäller inte automatiskt för skyddade områden enligt ramdirektivet för vatten. Sådana områden kan om- fattas av formella skydd enligt miljöbalken, men gör inte alltid det. Omvänt så kan ett område ha ett formellt skydd enligt miljöbalken, men inte definieras som skyddat område enligt EU:s ramdirektiv för vatten.52

I artikel 7.3 i EU:s ramdirektiv för vatten finns också en möjlig- het för medlemsstaterna att inrätta så kallade säkerhetszoner. Denna möjlighet har emellertid inte införts i svensk rätt. När ramdirektivet skulle införas gjordes bedömningen i SOU 2002:107 att de möjlig- heter balken ger för att skydda dricksvattentäkter, sammantaget med möjligheterna att i åtgärdsprogram lämna en redovisning av behovet av inrättande av vattenskyddsområden och de föreskrifter som behövs för området, ger tillräckliga möjligheter för att uppfylla kravet i artikel 7.3.53 Ett sådant resonemang utelämnades däremot i de pro-

4931 kap. 4 § 5 miljöbalken.

5031 kap. 3 § miljöbalken.

5131 kap. 8 § miljöbalken.

52Vattenmyndigheterna, 2021, Förvaltningsplan för vatten 2021–2027, Bottenvikens vatten- distrikt.

53SOU 2002:107, s. 202.

180

SOU 2021:81

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

positioner som senare togs fram för att införa EU:s ramdirektiv för vatten i svensk rätt.54

10.2.4Klimatförändringar och nya utmaningar

I skälen för 2020 års dricksvattendirektiv anges att den riskbaserade metoden bör utgå från den information som inhämtas inom EU:s ramdirektiv för vatten och användas så att den tar större hänsyn till hur klimatförändringarna påverkar vattenresurserna.55 Inom vatten- förvaltningen bedöms kvantitativ status för grundvatten men en motsvarande bedömning saknas idag för ytvatten. Eftersom risken för vattenbrist blivit alltmer påtaglig även i Sverige behöver resurs- frågan belysas av den myndighet som genomför direktivet i sina föreskrifter. Extremväder förväntas bli ännu vanligare framöver. Detta kan leda till att till exempel torka och skogsbränder men också att översvämningar blir vanligare. Sådana händelser kan påverka dricks- vattenförsörjningen på olika sätt. Sveriges meteorologiska och hydro- logiska institut (SMHI) har konstaterat att klimatförändringarna syns redan idag och att olika former av extremväder blivit vanligare.56

10.2.5Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Nya bestämmelser ska införas i miljö- balken och vattenförvaltningsförordningen för att genomföra direktivets krav om riskbedömning och riskhantering avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten i svensk rätt. Det ska av dessa bestämmelser framgå att det är vatten- myndigheterna som ska utföra riskbedömningen och besluta om riskhanteringsåtgärder. Havs- och vattenmyndigheten och SGU får inom sina respektive ansvarsområden meddela föreskrifter om riskbedömningen och riskhanteringen. Havs- och vattenmyndig- hetens samlande ansvar för vattenförvaltningen inbegriper även de uppgifter som följer av 2020 års dricksvattendirektiv.

54Prop. 2003/04:57 och prop. 2003/04:2.

55Skäl 15 i 2020 års dricksvattendirektiv.

56SMHI, 2021, Klimatförändringen är tydlig redan idag, https://www.smhi.se/ kunskapsbanken/klimat/klimatet-forandras/klimatforandringarna-marks-redan-idag-1.1510, hämtat 2021-09-16. Utredningen redogör kortfattat för olika utmaningar med dricksvattenförsörjningen i kapitel 3.

181

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

SOU 2021:81

Begreppet tillrinningsområde ska förstås som hela det område varifrån nederbörd eller annat vatten kan strömma mot eller av- rinna till uttagspunkten för dricksvatten. Det är vattenmyndig- heterna som ska bestämma tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten inom respektive vattendistrikt. Eventuella gräns- överskridande tillrinningsområden får hanteras via de kontakter som hanterar andra gränsöverskridande frågor i vattenförvaltningen.

Avrinningsområde och tillrinningsområde

Enligt EU:s ramdirektiv för vatten ska varje medlemsstat identifiera de enskilda avrinningsområden som ligger inom deras nationella terri- torium och för direktivets ändamål hänföra dem till enskilda avrin- ningsdistrikt. Ett avrinningsdistrikt är enligt direktivet ett land- och havsområde som utgörs av ett eller flera angränsande avrinnings- områden tillsammans med deras förbundna grund- och kustvatten och som identifieras som huvudenheten för förvaltning av avrinnings- områden. Ett avrinningsområde beskrivs som ett landområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar genom en sekvens av åar, floder och, möjligen, sjöar till havet vid ett enda flodutlopp, eller vid en enda flodmynning eller ett enda delta.57

Det finns däremot ingen definition av tillrinningsområden för uttagspunkter för dricksvatten i varken ramdirektivet för vatten eller 2020 års dricksvattendirektiv. Det framstår dock som klart att till- rinningsområde respektive avrinningsområde inte avser samma sak. En sådan tolkning kan även utläsas ur den engelska versionen av respektive direktiv. Enligt EU:s ramdirektiv för vatten är det engelska uttrycket för avrinningsområde ”river basin”. I 2020 års dricksvatten- direktiv används istället ”catchment area”, som i den svenska versionen har översatts till tillrinningsområden.

Tillrinningsområden definieras och används i en rad olika sam- manhang och av olika aktörer, bland annat av Havs- och vatten- myndigheten, länsstyrelserna och SMHI.58 Av deras beskrivningar

57Artikel 2 i EU:s ramdirektiv för vatten.

58Se Havs- och vattenmyndigheten, 2021, Vägledning om inrättande och förvaltning av vattenskyddsområden, Rapport 2021:4, SMHI, 2021, s 7, Hydrologiska ord och begrepp, https://www.smhi.se/kunskapsbanken/hydrologiska-begrepp-1.29125, och Länsstyrelsen, Tillrinningsområde, http://extra.lansstyrelsen.se/viss/Sv/detta-beskrivs-i- viss/typindelning/sjoar-och-vattendrag/Pages/avrinningsomrade.aspx, hämtat 2021-09-23.

182

SOU 2021:81

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

framgår att det endast är markytan som räknas i tillrinningsområdet. Utredningen anser utifrån syftet med den riskbaserade metoden och hur denna enligt direktivet ska genomföras att tillrinningsområden enligt direktivet bör förstås som hela det område varifrån nederbörd eller annat vatten kan strömma mot eller avrinna till uttagspunkten för dricksvatten. Det oavsett om tillrinningen sker via ytvatten ovan markytan eller via grundvatten under markytan. Det är viktigt att särskilja tillrinningsområden för uttagspunkter för dricksvatten en- ligt 2020 års dricksvattendirektiv från det svenska begreppet vatten- skyddsområde, som har sin grund i 7 kap. miljöbalken och bestäms utifrån de förutsättningar som anges där.

Nästa fråga som uppkommer är om artikel 8 ställer krav på att hela det naturliga tillrinningsområdet för uttagspunkten ska om- fattas av riskbedömningen och riskhanteringen. Det finns i Sverige stora tillrinningsområden. Det har till utredningen påpekats att det skulle vara oerhört svårt och kostsamt att riskbedöma och risk- hantera sådana områden. Det kan i motsats till detta också röra sig om relativt begränsade områden, till och med så små att det kan vara oproportionerligt att för varje enskilt område göra en så omfattande riskbedömning som direktivet ställer krav på.

Utgångspunkten bör enligt utredningen vara att det är det natur- liga tillrinningsområdet som ska omfattas av riskbedömningen och riskhanteringen för varje enskild uttagspunkt för dricksvatten, men det bör vara upp till den behöriga myndigheten att, när det är lämp- ligt, avgränsa eller på annat sätt bestämma området utifrån de sär- skilda förutsättningarna i det enskilda fallet. Den geografiska av- gränsningen bör dock göras med syfte att säkerställa att råvattnet efter ett normalt reningsförfarande kan användas för sitt ändamål. Detta ligger i linje med vad som framgår av skälen till direktivet.59 Även uttalande från Europeiska kommissionens generaldirektorat för miljö tyder på att avgränsningen ska ske utifrån en individuell bedömning och syftet med riskbedömningen. Utredningen har haft underhandskontakt med generaldirektoratets tjänstemän och de har angett att artikel 8.2 bör ge viss flexibilitet för medlemsstaterna att identifiera och kartlägga tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten. Vidare anges att själva begreppet är oupplösligt kopplat till det riskbaserade synsättet. Det går enligt Europeiska kommis- sionens generaldirektorat för miljö därför att argumentera för att

59Skäl 17 i 2020 års dricksvattendirektiv.

183

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

SOU 2021:81

begreppet ska avgränsas på ett sätt som behövs för att ändå åter- spegla den helhetssyn för riskbedömning och riskhantering som an- ges i direktivet.60

Utredningen kan inte se att det finns några hinder mot att be- döma flera tillrinningsområden tillsammans, om det anses lämpligt av den behöriga myndigheten. Detta kan till exempel gälla för ett avrinningsområde med flera uttagspunkter med likartade förhållan- den. Även när det gäller de tillrinningsområden som är väldigt små, men som ändå inte är undantagna enligt artikel 3.3 b i direktivet, får det vara upp till behöriga myndigheter att närmare undersöka hur det ska hanteras på ett praktiskt och kostnadseffektivt sätt. Utred- ningen lämnar nedan förslag på vilken myndighet som bör vara an- svarig att utföra riskbedömningen. Att avgränsa och bestämma till- rinningsområdena får anses ingå i denna myndighets uppgifter.

Tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten bör bli en del av vattenförvaltningen

1998 års dricksvattendirektiv har införts i svensk rätt genom Livs- medelsverkets dricksvattenföreskrifter och de kvalitetskrav som ställs på produktion och distribution av dricksvatten är sålunda en del av livsmedelslagstiftningen. I dricksvattenföreskrifterna finns inga be- stämmelser som tar sikte på tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten, utöver de som rör vattenproducentens ansvar för råvattenkontroll (se vidare i avsnitt 10.3.2). Genom artikel 8 i 2020 års dricksvattendirektiv har skapats ett nära band mellan det direktivet och EU:s ramdirektiv för vatten när det gäller frågan om tillrin- ningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten. Hela syftet med att tydligt hänvisa till EU:s ramdirektiv för vatten i 2020 års dricks- vattendirektiv är att det bör ske en samordning och återanvändning av vattenförvaltningens information vid utförandet av riskbedöm- ningen och riskhanteringen avseende tillrinningsområdena. Även om EU:s ramdirektiv för vatten har en miljömässig utgångspunkt medan dricksvattendirektivet bygger på ett hälsobaserat synsätt, så är syftet med ramdirektivet också att bedöma kvaliteten av det vatten som används för dricksvattenproduktion och det finns i det direktivet specifika bestämmelser som avser vattenförekomster som används

60Skrivelse från Europeiska kommissionens generaldirektorat för miljö till utredningen den

22juli 2021.

184

SOU 2021:81

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

för uttag av dricksvatten. Utredningen anser därför att de bestäm- melser som rör tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricks- vatten inte bör hanteras i livsmedelslagstiftningen utan bör istället bli en del av miljölagstiftningen och vattenförvaltningen. Genom att göra så bör det finnas goda möjligheter att utnyttja den information som har samlats in genom vattenförvaltningen och den kompetens som redan finns hos berörda myndigheter som arbetar med vatten- förvaltningen.

Utredningen är medveten om att det finns brister i Sverige med den övervakning och det arbete som ska ske enligt EU:s ramdirektiv för vatten. Enligt uppgifter från SGU och Vattenmyndigheten för Södra Östersjöns vattendistrikt finns i dagsläget inte sådan infor- mation och övervakning som det hänvisas till i 2020 års dricksvatten- direktiv i tillräcklig utsträckning för att kunna användas vid risk- bedömningen avseende tillrinningsområdena för uttagspunkter för dricksvatten.61 De brister som finns gällande Sveriges uppfyllande av kraven i EU:s ramdirektiv för vatten rör inte enbart dricksvatten- frågor och är inte något som denna utredning har utrymme för att bedöma eller lämna några förslag om. Det är självfallet viktigt att berörda myndigheter undersöker var det finns brister och ser till att komma till rätta med det som behöver åtgärdas. Inte minst för att kraven på Sverige nu ökar när det gäller åtgärder och övervakning i och med införandet av 2020 års dricksvattendirektiv. Trots ovanstå- ende är det enligt utredningens bedömning ändå mest rationellt och resursbesparande att föreslå att de nya bestämmelserna avseende till- rinningsområdena blir en del av miljölagstiftningen och vattenför- valtningen.

Nya bestämmelser om tillrinningsområdena bör införas i miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen

De bestämmelser och bemyndiganden som genomför EU:s ramdirek- tiv för vatten finns i 5 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförord- ningen. De författningsändringar som behövs för att genomföra 2020 års dricksvattendirektiv i fråga om riskbedömning och riskhantering avse- ende tillrinningsområdena bör enligt utredningens bedömning också placeras i denna lagstiftning.

61Muntliga uppgifter till utredningen vid möte med Vattenmyndigheten för Södra Östersjöns vattendistrikt den 10 november 2020 och SGU den 8 februari 2021.

185

Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet

SOU 2021:81

I miljöbalken bör det införas nya bemyndiganden som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela de föreskrifter som behövs för att en riskbedömning och risk- hantering ska kunna göras avseende tillrinningsområdena. Dessutom behövs det bestämmelser för att hantera frågan om riskhanterings- åtgärder, vilket kan både vara förebyggande och begränsande åtgär- der samt ytterligare övervakning. Den frågan utvecklar utredningen nedan och lämnar där förslag på vilka bestämmelser som behövs i miljöbalken för att genomföra direktivets bestämmelser i den delen.

Utredningen anser vidare att det bör införas ett nytt kapitel i vattenförvaltningsförordningen om riskbedömningen och riskhan- teringen avseende tillrinningsområdena. Det blir då tydligt var be- stämmelser om tillrinningsområdena finns, särskilt eftersom dessa bestämmelser skiljer sig från övrig vattenförvaltning och inte bygger på EU:s ramdirektiv för vatten. Ett sådant kapitel bör komma efter 7 kap. som rör övervakning enligt EU:s ramdirektiv för vatten.

Utredningen har övervägt om det finns möjlighet att lägga in en definition av tillrinningsområden för uttagspunkter för dricksvatten i miljöbalken. Fördelarna med det är att det då förtydligas vad som menas med ett tillrinningsområde, vilket borde förenkla tillämp- ningen av de nya bestämmelserna. Dessutom finns det en rad andra definitioner i miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen och det skulle därför passa in i lagstiftningens systematik. Dock bygger de definitionerna på redan befintliga definitioner i EU-rättsliga lag- stiftningsakter. Så som utredningen redogjort för ovan finns det ingen definition av tillrinningsområden för uttagspunkter för dricksvatten i 2020 års dricksvattendirektiv. Utredningen har gjort en bedömning av vad som bör förstås med begreppet, men i slutändan är det ett EU-rättsligt begrepp vars närmare innebörd kan komma att fast- ställas av EU-domstolen genom sin praxis. Utredningen har därför slutligen bedömt att det inte bör föras in någon sådan definition i svensk lagstiftning, utan att en tolkning av begreppet får göras utifrån syftet med direktivet.

Däremot bör det införas en definition av dricksvatten i miljö- balken, eftersom det är definierat i artikel 2 i 2020 års dricksvatten- direktiv. En hänvisning till miljöbalkens definition av dricksvatten bör med anledning av detta göras i vattenförvaltningsförordningen. Det bör underlätta förståelsen och tillämpningen, om det klart fram- går vad som menas med dricksvatten.

186

BETÄNKANDE AV
2020 ÅRS
DRICKSVATTENUTREDNING	SOU 2021:81

(2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen......	69
1.10 Förslag till förordning om ändring i plan- och
byggförordningen (2011:338) ................................................	70

	råvattenkontrollen .................................................	197
10.3.3 Kontrollen av råvattnet varierar............................		199
10.3.4	Överväganden och förslag.....................................	200
10.4 Försörjningssystemet ...........................................................		207
10.4.1	Kraven i artikel 9....................................................	207

	dricksvattenföreskrifterna.....................................	209
10.4.3	Egenkontroll och faroanalys .................................	210
10.4.4	Överväganden och förslag.....................................	211
10.5 Fastighetsinstallationer.........................................................		214
10.5.1 Kraven i artikel 10..................................................		214
10.5.2	Fastighetsinstallationer
	i dricksvattenföreskrifterna...................................	216

och miljölagstiftningen .........................................	217
10.5.4 Överväganden och förslag.....................................	219

Sammanfattning ................................................................		19
Summary ..........................................................................		29
1	Författningsförslag.....................................................	39
1.1	Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)............	39

allmänna vattentjänster...........................................................	46
1.4 Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) .....	47

1.6 Förslag till förordning om ändring i
förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet
och hälsoskydd........................................................................	55

1.7 Förslag till förordning om ändring i
vattenförvaltningsförordningen (2004:660)..........................	58

1.11	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2012:546) med instruktion för Boverket.............................		74
1.12	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2017:868) med länsstyrelseinstruktion................................		75
2	Utredningsuppdrag och tillvägagångssätt......................		77
2.1	Utredningsuppdraget .............................................................		77
2.2	Tillvägagångssätt.....................................................................		77
2.3	Betänkandets struktur ............................................................		79
2.4	Avgränsningar.........................................................................		79
3	Vatten är grunden till allt liv .......................................		83
3.1	Dricksvatten som en mänsklig rättighet ...............................		83
3.2	Miljöarbetet och dricksvatten ................................................		84
3.3	Utmaningar .............................................................................		85
	3.3.1	Vattenbrist, torka och översvämningar .................	86
	3.3.2	Förorenat dricksvatten ...........................................	86
	3.3.3	Särskilt om PFAS ....................................................	87
	3.3.4	Konflikter mellan motstående intressen................	88
4	Dricksvattenförsörjningen i Sverige ..............................		89
4.1	Rättslig reglering av dricksvattenförsörjningen....................		89
	4.1.1	Livsmedelslagstiftningen ........................................	89
	4.1.2	Reglering av vattentjänster .....................................	91
	4.1.3	Miljölagstiftningen..................................................	91
	4.1.4	Plan- och bygglagstiftningen..................................	92
4.2	Aktörer och ansvarsfrågor .....................................................		93
	4.2.1	Allmän dricksvattenförsörjning .............................	93
	4.2.2	Enskild dricksvattenförsörjning.............................	95

	och tillhandhåller dricksvatten ...............................	95
4.2.4	Kraven kan riktas mot olika aktörer ......................	96
4.3 Allmänt om dricksvatten........................................................		97

4.4	Dricksvattenberedning ...........................................................		98
	4.4.1	Ytvattenverk ............................................................	99
	4.4.2	Grundvattenverk ...................................................	103
4.5	Distribution av dricksvatten.................................................		106
4.6	Kostnader och avgifter för dricksvatten ..............................		107
5	Myndigheters ansvar inom dricksvattenkedjan, tillsyn
	och offentlig kontroll ................................................		109
5.1	Kommunerna.........................................................................		109
5.2	Länsstyrelserna......................................................................		110
5.3	Centrala myndigheter ...........................................................		111
5.4	Närmare om offentlig kontroll och tillsyn..........................		113
	5.4.1	Något om begreppen.............................................	113
	5.4.2	Livsmedelslagstiftningen.......................................	116
	5.4.3	Miljölagstiftningen ................................................	117
	5.4.4	Plan- och bygglagstiftningen ................................	121
	5.4.5	Vattentjänstlagen ...................................................	123
6	Tidigare utredningar om dricksvatten och närliggande
	frågor	.....................................................................	125
	6.1.1	1998 års dricksvattendirektiv ................................	125
	6.1.2	2013 års dricksvattenutredning.............................	126
	6.1.3	Hållbara vattentjänster ..........................................	127
	6.1.4	Miljöövervakningsutredningen.............................	128
	6.1.5	Vattenförvaltningsutredningen ............................	129
7	Översikt över direktivet.............................................		131
7.1	Kort bakgrund till direktivet ................................................		131
7.2	Direktivets innehåll i korthet ...............................................		132
8	Genomförande av direktivet ......................................		141
8.1	Genomförande av EU-direktiv i svensk rätt .......................		141
8.2	Rättslig grund för direktivet.................................................		142

8.3	Delegerade akter och genomförandeakter ..........................		143
8.4	Tillämpningsområdet för 2020 års direktiv.........................		144
	8.4.1	Målen med 2020 års dricksvattendirektiv ............	144
	8.4.2	Undantag från direktivets tillämpningsområde ..	145

	ska ligga till grund för utredningens förslag........	147
8.5.3	Minimidirektiv.......................................................	148

bör förstås .............................................................................		149
8.6.1	Dricksvatten ..........................................................	150
8.6.2	Vattenleverantör....................................................	151

	på annat ställe i betänkandet ................................................		152
9	Parametervärden och punkten där dessa ska iakttas ....		155
9.1	Artiklarna 4–6 .......................................................................		155
9.2	Överväganden och förslag....................................................		156
	9.2.1	Livsmedelsverket bör besluta om vilka
		parametervärden som ska fastställas för del A,
		B och C i bilaga I ...................................................	157

		i bilaga I..................................................................	158
	9.2.3	Var parametervärdena ska iakttas är redan
		genomfört i svensk rätt.........................................	158
10	Riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet................		159
10.1	En riskbaserad metod för dricksvattensäkerhet
	ska införas .............................................................................		160
	10.1.1	Artiklarna 7–10 i 2020 års dricksvattendirektiv ..	160

SOU 2021:81		Innehåll
10.1.2	Internationella riktlinjer
	och vattensäkerhetsplaner.....................................	161
10.1.3	Utredningsuppdraget ............................................	165

		riskbaserad metod..................................................	165
10.2	Tillrinningsområdena avseende uttagspunkter
	för dricksvatten .....................................................................		167
	10.2.1 Kraven i artikel 8....................................................		167
	10.2.2	Vattenförvaltningen ..............................................	169
	10.2.3	Skyddet av vattentäkter.........................................	178
	10.2.4 Klimatförändringar och nya utmaningar..............		181
	10.2.5	Överväganden och förslag.....................................	181
10.3	Råvattenkontrollen ...............................................................		197
	10.3.1	Råvattenkontroll i direktivet.................................	197

11	Material i kontakt med dricksvatten ...........................		233
11.1	Nya krav på material i kontakt med dricksvatten...............		233
	11.1.1	Bakgrund................................................................	233
	11.1.2 Krav på material i kontakt med dricksvatten.......		236
	11.1.3	Genomförandeakter..............................................	236
	11.1.4 Ansökningar om ändring av positivlistorna ........		239
	11.1.5 Utsläppande av produkter på marknaden............		239

	och märkning av produkter ..................................	240
11.1.7	Övergångsregler ....................................................	241
11.1.8	Harmoniserade minimikrav..................................	241
11.1.9	Utredningsuppdraget............................................	242
11.2 Dagens reglering av material i kontakt med dricksvatten ..		243
11.2.1	Plan- och bygglagstiftningen................................	243
11.2.2	Livsmedelslagstiftningen ......................................	247
11.2.3	Miljölagstiftningen (kemikalielagstiftningen).....	247
11.3 Frivilligt typgodkännande....................................................		248
11.3.1 Reglering av frivilligt typgodkännande................		248

		dricksvatten ...........................................................	249
11.4	Marknadskontroll .................................................................		250
	11.4.1	Vad är marknadskontroll? ....................................	250
	11.4.2	Marknadskontrollförordningen ...........................	251
	11.4.3	Komplettering av
		marknadskontrollförordningen i svensk rätt ......	253
11.5	Överväganden och förslag....................................................		254

	dricksvattendirektiv ..............................................	256
11.5.2 Krav på material i kontakt med dricksvatten.......		260
11.5.3	Marknadskontroll..................................................	266
11.5.4	Samordning, tillsyn och vägledning .....................	269

12	Beredningskemikalier och filtermaterial i kontakt
	med dricksvatten.....................................................		277
12.1	Beredningskemikalier och filtermaterial som kommer
	i kontakt med dricksvatten...................................................		277
	12.1.1	Artikel 12 ...............................................................	277
	12.1.2	Utredningsuppdraget ............................................	279
12.2	Dagens reglering av beredningskemikalier och
	beredningsmaterial i kontakt med dricksvatten ..................		279
	12.2.1	Livsmedelslagstiftningen.......................................	280
	12.2.2	Miljölagstiftningen (kemikalielagstiftningen) .....	281
	12.2.3	Standard för processkemikalier ............................	283
12.3	Överväganden och förslag ....................................................		284

		beredningskemikalier och filtermaterial	............... 286
	12.3.3 Offentlig kontroll och tillsyn ...............................		288
13	Vattenläckage .........................................................		291
13.1	Nytt krav att bedöma och åtgärda vattenläckage................		291
	13.1.1	Artikel 4.3 ..............................................................	291
	13.1.2	Bakgrund ................................................................	292
	13.1.3	Utredningsuppdraget ............................................	293
13.2	Vattenläckage och förnyelsebehov ......................................		293

	och förnyelsebehov ...............................................	295
13.3 Dagens reglering av underhåll och hushållning
av resurser..............................................................................		296
13.3.1	Miljölagstiftningen ................................................	296
13.3.2	Vattentjänstlagen ...................................................	297
13.3.3	Livsmedelslagstiftningen.......................................	299
13.3.4	Plan- och bygglagstiftningen ................................	300

		tröskelvärdet..........................................................	311
	13.4.4	Tillsyn ....................................................................	311
14	Undantag från parametervärden ................................		313
14.1	Artikel 15 ..............................................................................		313
14.2	Överväganden och förslag....................................................		314
	14.2.1 Livsmedelsverket bör ha rätt att bestämma
		om sådana undantag som anges i artikel 15 .........	315
	14.2.2 Det behövs inget nytt bemyndigande
		för Livsmedelsverket för att genomföra
		artikel 15 i svensk rätt ...........................................	315
15	Övervakning av dricksvatten och bristande
	iakttagande av parametervärden ................................		317
15.1	Övervakning och avhjälpande åtgärder ...............................		317
	15.1.1	Övervakning ..........................................................	317
	15.1.2	Bevakningslista ......................................................	318
	15.1.3 Minskad eller utvidgad övervakning ....................		319
	15.1.4	Avhjälpande åtgärder ............................................	320
	15.1.5	Utredningsuppdraget............................................	320
15.2	Nuvarande ordning...............................................................		321
	15.2.1	Inledning................................................................	321
	15.2.2 Övervakning för att kontrollera dricksvattnet....		321
	15.2.3 Bristande iakttagande av parametervärden ..........		322
15.3	Överväganden och förslag....................................................		324
	15.3.1	Vissa begrepp.........................................................	325
	15.3.2 Ett delat ansvar för övervakningsprogrammet ....		326

	och undersökningsprogrammet............................	328
15.3.5	Folkhälsomyndigheten ska ansvara för
	övervakning som rör fastighetsinstallationer.......	330
15.3.6	Vattenmyndigheterna ska ansvara för
	övervakning som rör tillrinningsområdena..........	331

		hand verksamhetsutövarens ansvar ......................	332
16	En förbättrad tillgång till dricksvatten........................		335
16.1	Nya krav om att förbättra eller upprätthålla tillgången
	till dricksvatten......................................................................		335
	16.1.1	Bakgrund ................................................................	335
	16.1.2 Kraven i artikel 16..................................................		336
	16.1.3	Utredningsuppdraget ............................................	337
16.2	Nuvarande ordning ...............................................................		337
	16.2.1	Inledning ................................................................	337
	16.2.2	Socialtjänstlagen ....................................................	338

	m.fl..........................................................................	340
16.2.4 Lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster.....		340
16.2.5	Enskild vattenförsörjning .....................................	341
16.2.6	Krisberedskap och olyckor ...................................	343
16.3 Överväganden och förslag ....................................................		344

16.3.5	Det krävs inga ytterligare åtgärder
	i förhållande till samer...........................................	351
16.3.6	Främja användandet av dricksvatten ur kran.......	352

		dricksvatten ur kran ..............................................	353
17	Information till allmänheten......................................		357
17.1	Nya krav om information som ska lämnas
	till allmänheten .....................................................................		357
	17.1.1	Bakgrund................................................................	357
	17.1.2	Artikel 17...............................................................	358
	17.1.3	Utredningsuppdraget............................................	361
17.2	Överväganden och förslag....................................................		361

		informationskravet................................................	362
	17.2.2	Reglering av informationskravet ..........................	364
	17.2.3 Tillsyn och kontroll över
		informationsskyldigheten.....................................	367
18	System för rapportering ............................................		369
18.1	Ett nytt system för rapportering .........................................		369
	18.1.1	Utredningsuppdraget............................................	371
18.2	Överväganden och förslag....................................................		371

dricksvatten ur kran bör rapporteras av
Livsmedelsverket...................................................	374

		av Livsmedelsverket...............................................	384
19	Informationsutbyte och sekretess ..............................		385
19.1	Frågor som rör informationsutbyte och sekretess
	i 2020 års dricksvattendirektiv .............................................		385
19.2	Utredningsuppdraget............................................................		386
19.3	Gällande rätt ..........................................................................		387
	19.3.1	Inledning ................................................................	387
	19.3.2	Offentlighet och sekretess ....................................	387