sou 2021 69

Till statsrådet Ardalan Shekarabi

Regeringen beslutade den 26 mars 2020 att tillsätta en särskild ut- redare för att se över sjukersättningen, aktivitetsersättningen och socialförsäkringsbalkens förmåner vid rehabilitering. Regeringen be- slutade samtidigt om direktiv för utredningen (dir. 2020:31). Samma dag utsågs jur. dr. Samuel Engblom till särskild utredare.

Den 24 september 2020 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2020:100). Därigenom inrättades en parlamentariskt samman- satt referensgrupp till stöd för utredarens arbete.

Som sakkunniga i utredningen förordnades den 15 maj 2020 depar- tementssekreteraren Karin Gustavsson (Socialdepartementet), depar- tementssekreteraren Carl Hogstedt (Socialdepartementet), kansli- rådet Esbjörn Åkesson (Socialdepartementet), kanslirådet Pål Ämting (Socialdepartementet), departementssekreteraren Abukar Omarsson (Arbetsmarknadsdepartementet) och departementssekre- teraren Valter Lindmark (Finansdepartementet).

Som experter i utredningen förordnades den 15 maj 2020 hand- läggaren Cecilia Alfvén (Sveriges Kommuner och Regioner), docenten Lisa Laun (Institutet för arbetsmarknads- och utbildnings- politisk utvärdering), utredaren Sonja Nikolovska (Inspektionen för socialförsäkringen), rättsliga experten Ulrica Svedell (Försäkrings- kassan), utredaren Carina Wiström Bergstock (Socialstyrelsen) och kvalificerade handläggaren Sven Zachari (Arbetsförmedlingen).

Den 23 november 2020 entledigades Abukar Omarsson och som sakkunniga i utredningen förordnades samma datum departements- sekreteraren Cecilia Eng Jakobsson (Arbetsmarknadsdepartementet) och kanslirådet Marie Törn (Utbildningsdepartementet). Den 19 april 2021 entledigades Valter Lindmark och samma datum förordnades departementssekreteraren Cecilia Palme (Finansdepartementet) som sakkunnig i utredningen.

Innehåll

SOU 2021:69

Volym 2

Arbete, studier och uppdrag med mera – kapitel 14–17

14	Arbete, studier och uppdrag med mera – regelverk
	och handläggning ....................................................		655
14.1	Bakgrund ...............................................................................		655
14.2	Gällande regelverk ................................................................		657
	14.2.1	Bedömningen av arbetsförmåga ...........................	657
	14.2.2 Arbete inom den så kallade åttondelen................		666
	14.2.3	Vilande ersättning .................................................	668
	14.2.4 Steglös avräkning för sjukersättning....................		675
	14.2.5 Aktivitetsersättning – aktiviteter enligt SFB
		och prövotid för studier........................................	680
	14.2.6 Förläggning av arbetstid vid partiell
		sjukersättning eller aktivitetsersättning...............	684
14.3	Handläggning av arbete och studier under tid med sjuk-
	eller aktivitetsersättning .......................................................		689
	14.3.1 Försäkringskassans handläggning – steglös
		avräkning................................................................	689
	14.3.2 Försäkringskassans handläggning – vilande
		ersättning och prövotid ........................................	690

15	Arbete, studier och uppdrag med mera –
	problemanalys .........................................................	693
15.1	Tre huvudgrupper för regelverket .......................................	694
15.2	Utvecklingen över tid...........................................................	695
	15.2.1 Sjukersättning........................................................	695
	15.2.2 Aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga ..	702
15.3	Huvudgrupp 1: Försäkrade som har beviljats icke
	tidsbegränsad sjukersättning före den 1 juli 2008...............	708
	15.3.1 Förvärvsarbete med steglös avräkning.................	709
	15.3.2 Vilka personer använder sig av steglös
	avräkning?..............................................................	710

SOU 2021:69

Innehåll

15.3.3Möjliga förklaringar till varför inte fler väljer att förvärvsarbeta enligt reglerna för steglös

	avräkning ................................................................	714
15.3.4	Arbete inom den så kallade åttondelen ................	735
15.3.5	Studier under tid med sjukersättning ...................	735

15.3.6Uppdrag, ideellt arbete, fritidsverksamhet,

hemarbete m.m. under tid med sjukersättning .... 736

15.3.7Slutsatser om huvudgrupp 1 – försäkrade som

beviljats sjukersättning före juli 2008...................

737

15.4Huvudgrupp 2 och 3: Försäkrade som har beviljats sjukersättning enligt reglerna som trädde i kraft den 1 juli 2008 respektive försäkrade som har

aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga ...................

738

15.4.1Möjliga förklaringar till varför inte fler arbetar

med vilande sjukersättning....................................	739
15.4.2 Studier under tid med ersättning ..........................	753
15.4.3 Uppdrag, ideellt arbete, fritidsverksamhet,
hemarbete m.m. under tid med ersättning...........	759
15.4.4 Aktiviteter under tid med aktivitetsersättning ....	772
15.4.5 Slutsatser om försäkrade som har beviljats
sjukersättning enligt reglerna som trädde
i kraft den 1 juli 2008 respektive försäkrade
som beviljats aktivitetsersättning för nedsatt
arbetsförmåga ........................................................	783
15.5 Förutsättningar för förläggning av arbetstid vid partiell
sjukersättning eller aktivitetsersättning...............................	790
15.5.1 Begreppet medicinskt motiverat är inte
entydigt ..................................................................	790
15.5.2 Nuvarande ordning är inte ändamålsenligt
utformad.................................................................	791
15.5.3 Risk för återkrav ....................................................	792

Innehåll

SOU 2021:69

16 Arbete, studier och uppdrag med mera –
överväganden och förslag ..........................................	793

16.1Huvudgrupp 1, försäkrade som har beviljats sjukersättning enligt reglerna som gällde före

1 juli 2008 ..............................................................................

799

16.1.1Fribelopp vid arbete enligt reglerna för steglös

avräkning................................................................	799
16.1.2 Utveckling av beräkningsstöd ..............................	800

16.1.3 Inriktningsförslag – steglös avräkning
och arbetsgivardeklaration på individnivå ...........	802

16.2Huvudgrupp 2, försäkrade som har beviljats sjukersättning enligt reglerna som gäller fr.o.m. den

1 juli 2008 ..............................................................................

804

16.2.1Flexiblare möjligheter till arbete med vilande

	sjukersättning ........................................................	804
16.2.2	Partiellt vilande sjukersättning vid studier ..........	821

16.2.3Åtaganden av ideell karaktär under tid med

sjukersättning ........................................................	830
16.3 Huvudgrupp 3, försäkrade som har beviljats
aktivitetsersättning ...............................................................	845

16.3.1Flexiblare möjligheter att arbeta med vilande

aktivitetsersättning................................................

845

16.3.2Partiellt vilande aktivitetsersättning

och förlängd prövotid vid studier ........................

849

16.3.3Åtaganden av ideell karaktär under tid

med aktivitetsersättning........................................

855

16.3.4Ökat fokus på rätten till insatser till personer med aktivitetsersättning – nytt

arbetsmarknadspolitiskt program ........................

856

16.3.5 Uppdrag att sammanställa statistik om
aktiviteter under tid med aktivitetsersättning .....	863

16.4 Övrigt om under tid med sjuk- och aktivitetsersättning ... 866

16.4.1Förutsättningar för arbetstidens förläggning

vid partiell sjuk- och aktivitetsersättning ............

866

16.4.2Informationsinsatser om möjligheterna till

arbete, studier etc. under tid med ersättning.......

878

SOU 2021:69		Innehåll
17	Arbete, studier och uppdrag med mera –
	konsekvenser av utredningens förslag ........................	879
17.1	Beräkningsstöd för steglös avräkning..................................	880
17.2	Fribelopp vid arbete enligt reglerna för steglös
	avräkning ...............................................................................	881
17.3	Mer flexibel vilande ersättning vid arbete för personer
	med sjuk- och aktivitetsersättning.......................................	887
17.4	Vilande ersättning vid studier i den omfattning
	studierna bedrivs ...................................................................	892

17.5Ökade möjligheter att delta i ideellt arbete, föreningsverksamhet, fritidsverksamhet,

	hemarbete m.m......................................................................		897
17.6	Ett arbetsmarknadspolitiskt ramprogram införs ................		898
17.7	Förbättrad statistik om vilka aktiviteter som personer
	med aktivitetsersättning deltar i...........................................		902
17.8	Informationsinsatser om möjligheterna till arbete,
	studier etc. under tid med ersättning...................................		903
Förmåner vid rehabilitering – kapitel 18–23
18	Förmåner vid rehabilitering – rehabiliteringsbegreppet
	och berörda aktörer..................................................		907
18.1	Vad är rehabilitering?............................................................		910
	18.1.1	Begreppet medicinsk rehabilitering......................	912
	18.1.2	Begreppet arbetslivsinriktad rehabilitering ..........	913
18.2	Rehabiliteringskedjans koppling till rehabilitering .............		916
18.3	Olika aktörers ansvar för rehabiliteringen ..........................		917

18.3.1Försäkringskassans ansvar för tillsyn och

	samordning ............................................................	918
18.3.2	Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar....................	920
18.3.3	Arbetsförmedlingens rehabiliteringsansvar .........	924
18.3.4	Hälso- och sjukvårdens rehabiliteringsansvar .....	924
18.3.5	Kommunernas rehabiliteringsansvar ....................	925

Innehåll

SOU 2021:69

	18.3.6	Individens rehabiliteringsskyldighet....................	926
	18.3.7 Övriga aktörer med betydelse
		för rehabiliteringsprocessen .................................	927
18.4	Planer för rehabilitering och återgång i arbete ...................		931
	18.4.1 När föreligger rätt till rehabilitering? ..................		934
19	Förmåner vid rehabilitering – rehabiliteringsersättning. 935
19.1	Gällande regelverk ................................................................		936
	19.1.1	Särskilt bidrag........................................................	943
	19.1.2	Rehabiliteringsersättning vid arbetsskada ...........	945
	19.1.3 Handläggning av rehabilitering – samarbete
		mellan Arbetsförmedlingen och
		Försäkringskassan .................................................	946
	19.1.4	Rättspraxis rörande rehabiliteringsersättning .....	948
19.2	Utvecklingen av rehabiliteringsersättningen över tid.........		950
	19.2.1 Vilken typ av rehabilitering förekommer i
		ärenden om rehabiliteringsersättning?.................	955
19.3	Rehabiliteringsersättning – problemanalys.........................		958
19.4	Tänkbara förklaringar till det begränsade och minskade
	användandet av rehabiliteringsersättning ............................		961
	19.4.1 Arbetslivsinriktad rehabilitering sker i mindre
		utsträckning eller utan
		rehabiliteringsersättning .......................................	961

19.4.2Arbetslivsinriktad rehabilitering sätts

in allt senare i sjukfallen ........................................

962

19.4.3Oklara gränsdragningar mellan olika former av

rehabilitering samt gentemot anpassning av
arbete......................................................................	964

19.4.4Regelverket innehåller begränsningar men kan

	inte anses vara för snävt ........................................	968
19.4.5	Försäkringskassans tillämpning har förändrats...	975

19.4.6Arbetet med rehabiliteringsplaner brister

i praktiken..............................................................	979
19.4.7 Kontrollen av rehabiliteringsersättning ...............	981
19.5 Möjliga konsekvenser av att få försäkrade beviljas
rehabiliteringsersättning.......................................................	982

SOU 2021:69Innehåll

	19.5.1 De långa sjukfallen ökar i antal .............................		983
	19.5.2	Arbetslivsinriktad rehabilitering genomförs
		inte i relevant omfattning? ....................................	983
	19.5.3 Försäkrade kommer inte tillbaka i arbete
		i önskvärd utsträckning.........................................	984
	19.5.4 Effekter av att ersättning endast beviljas för
		den faktiska tid som rehabiliteringen tar..............	985
19.6	Slutsatser om rehabiliteringspenning...................................		986
19.7	Det särskilda bidraget ...........................................................		987
20	Förmåner vid rehabilitering – sjukpenning
	i förebyggande syfte.................................................		991
20.1	Gällande regelverk.................................................................		991
	20.1.1 Handläggning av förebyggande sjukpenning.......		998
	20.1.2	Rättspraxis rörande förebyggande
		sjukpenning..........................................................	1001
20.2	Utvecklingen av förebyggande sjukpenning över tid .......		1005
20.3	Sjukpenning i förebyggande syfte – problemanalys .........		1012
20.4	Tänkbara förklaringar till varför användandet
	av förmånen är begränsat ....................................................		1015
	20.4.1 Förmånens syfte och funktion i de
		övergripande målen för sjukförsäkringen är
		otydligt formulerade............................................	1015
	20.4.2 Regelverket innehåller flera svårbedömda
		rekvisit där tolkningen skiljer sig åt mellan
		aktörerna ..............................................................	1020
	20.4.3 Reglerna är svåranvända för behandling
		och rehabilitering i förebyggande syfte..............	1030
	20.4.4 Rekvisiten om ersättningsbar tid saknar
		flexibilitet .............................................................	1033

20.4.5Förmånen är administrativt betungande för

hälso- och sjukvården ..........................................

1036

20.4.6 Det saknas tillräcklig kännedom om att
förmånen finns och kunskap om hur den ska
användas bland relevanta aktörer........................	1038

Innehåll

SOU 2021:69

20.4.7Incitament och möjligheter att använda förmånen skiljer sig åt för olika grupper på

arbetsmarknaden ..................................................	1040
20.5 Konsekvenser av regelverket, tillämpningen och att
få försäkrade beviljas förebyggande sjukpenning ..............	1043

20.5.1Konsekvenser av att ersättning endast kan lämnas för den faktiska tid som behandlingen

eller rehabiliteringen tar.......................................

1044

20.5.2Konsekvenser för enskildas möjligheter att

delta i behandling eller rehabilitering..................

1046

20.5.3Konsekvenser för hälso- och sjukvårdens

		och Försäkringskassans arbete ............................	1049
	20.5.4 Konsekvenser för möjligheter till kontroll.........		1049
20.6	Sammantagna slutsatser om förebyggande sjukpenning...		1050
21	Förmåner vid rehabilitering –
	rehabiliteringsprocessen .........................................		1053
	21.1.1	Samverkan kring rehabilitering ...........................	1053
	21.1.2 Vad är effektiv rehabilitering? .............................		1057
	21.1.3 Slutsatser rörande den faktiska
		rehabiliteringsprocessen ......................................	1063
22	Förmåner vid rehabilitering – utredningens
	överväganden och förslag ........................................		1067
22.1	En reformerad rehabiliteringsersättning ............................		1076
	22.1.1 Steglös ersättning för inkomstförlust .................		1077
	22.1.2	Rehabiliteringsersättningens koppling
		till rehabiliteringskedjan ......................................	1086

22.1.3Utökade möjligheter att få

	rehabiliteringsersättning för utbildning..............	1091
22.1.4 Rehabiliteringsbidrag ersätter särskilt bidrag .....		1095
22.1.5	Handläggnings- och beslutsprocessen
	vid rehabiliteringsersättning ................................	1096
22.2 Preventionsersättning – en ny förmån för förebyggande
behandling och rehabilitering .............................................		1100
22.2.1	Allmänt om preventionsersättning .....................	1101

SOU 2021:69

Innehåll

22.2.2Preventionsersättning ska kunna beviljas för

medicinsk behandling i förebyggande syfte.......

1108

22.2.3Preventionsersättning ska kunna beviljas för arbetslivsinriktade insatser i förebyggande

	syfte ......................................................................	1119
22.2.4 Steglös ersättning för inkomstförlust ................		1142
22.2.5	Preventionspenningens koppling
	till rehabiliteringskedjan......................................	1147
22.2.6 Preventionspenning i särskilda fall .....................		1149
22.2.7	Preventionsbidrag................................................	1153

22.2.8Handläggnings- och beslutsprocessen

vid preventionsersättning....................................	1155
22.2.9 Försäkringsskyddet .............................................	1161

22.2.10Samordning med andra förmåner och andra författningar samt övriga frågor med

anledning av de nya förmånerna .........................	1162
22.3 Övrigt om preventionsersättning
och rehabiliteringsersättning ..............................................	1163
22.3.1 Kontroll och uppföljning ....................................	1163

22.3.2Intermittent anställda, egenföretagare

och arbetslösa.......................................................

1164

22.3.3Uppdrag att sammanställa statistik

om rehabiliteringsinsatser ...................................

1166

22.3.4Förslag till ändringar i förordningen

		(1991:1321) om rehabiliteringsersättning	.......... 1166
23	Förmåner vid rehabilitering – konsekvenser
	av utredningens förslag ..........................................		1167
23.1	Konsekvenser av en reformerad
	rehabiliteringsersättning .....................................................		1168
	23.1.1	Effekter för försäkringen ....................................	1170
	23.1.2 Effekter för den enskilde ....................................		1180
	23.1.3	Effekter för sysselsättning ..................................	1180
	23.1.4	Effekter för arbetsgivare .....................................	1181
	23.1.5	Effekter för jämställdhet .....................................	1182
	23.1.6	Effekter för myndigheter ....................................	1183
	23.1.7 Effekter för hälso- och sjukvården.....................		1184

InnehållSOU 2021:69

23.2	Konsekvenser av preventionsersättningen.........................		1184
	23.2.1	Effekter för försäkringen.....................................	1185
	23.2.2 Effekter för den enskilde .....................................		1188
	23.2.3	Effekter för sysselsättning...................................	1189
	23.2.4	Effekter för arbetsgivare ......................................	1189
	23.2.5	Effekter för jämställdhet......................................	1190
	23.2.6	Effekter för myndigheter.....................................	1191
	23.2.7 Effekter för hälso- och sjukvården .....................		1193
24	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ..............		1195
24.1	Ikraftträdande ......................................................................		1195
	24.1.1 Rätten till sjukersättning och
		aktivitetsersättning...............................................	1195
	24.1.2 Under tid med sjukersättning – försäkrade
		som har beviljats sjukersättning enligt reglerna
		som gällde före 1 juli 2008 ...................................	1195
	24.1.3 Under tid med sjukersättning – försäkrade
		som har beviljats sjukersättning enligt reglerna
		som gäller fr.o.m. 1 juli 2008 ...............................	1196
	24.1.4 Under tid med aktivitetsersättning.....................		1197
	24.1.5	Rehabiliteringsersättning.....................................	1198
	24.1.6	Preventionsersättning ..........................................	1198
24.2	Övergångsbestämmelser .....................................................		1199
	24.2.1 Rätten till sjukersättning och
		aktivitetsersättning...............................................	1199
	24.2.2 Under tid med sjukersättning – försäkrade
		som har beviljats sjukersättning enligt reglerna
		som gällde före 1 juli 2008 ...................................	1200
	24.2.3 Under tid med aktivitetsersättning.....................		1200
	24.2.4	Preventionsersättning ..........................................	1201
	24.2.5	Rehabiliteringsersättning.....................................	1202
25	Konsekvenser ........................................................		1203
	25.1.1	Rätten till sjukersättning .....................................	1204
	25.1.2	Rätten till aktivitetsersättning.............................	1210
	25.1.3 Arbete, studier och uppdrag under tid med
		ersättning ..............................................................	1214
	25.1.4	Förmåner vid rehabilitering.................................	1222

SOU 2021:69Innehåll

26	Författningskommentar ..........................................	1231
26.1	Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ....	1231
26.2	Förslaget till lag om ändring i utsökningsbalken ..............	1281
26.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:238)
	om arbetslöshetsförsäkring ................................................	1281
26.4	Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:676)
	om statlig ålderspensionsavgift ..........................................	1282
26.5	Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen
	(1999:1229)..........................................................................	1283
26.6	Förslaget till lag om ändring i studiestödslagen
	(1999:1395)..........................................................................	1284
26.7	Förslaget till lag om ändring i socialavgiftslagen
	(2000:980)............................................................................	1285
26.8	Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:981) om
	fördelning av socialavgifter.................................................	1286

Referenser ....................................................................		1287
Särskilt yttrande ............................................................		1303
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2020:31 .........................................	1305
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2020:100 .......................................	1317
Bilaga 3	Aktgranskning ............................................................	1319

Förkortningar

AD	Arbetsdomstolen
AFL	Lag (1962:381) om allmän försäkring
AML	Arbetsmiljölag (1977:1160)
Bet.	Betänkande

CSN	Centrala studiestödsnämnden
FPL	Förvaltningsprocesslag (1971:291)

FÖD	Försäkringsöverdomstolen
HFD	Högsta förvaltningsdomstolen

ISF	Inspektionen för socialförsäkringen
LAF	Lag (1976:380) om arbetsskadeförsäkring

MIG	Migrationsdomstolen
NJA	Nytt juridiskt arkiv, (rättsfall från Högsta
	domstolen)

Pbb	Prisbasbelopp
Rskr.	Riksdagsskrivelse

RÅ	Regeringsrättens årsbok
SASSAM	Strukturerad arbetsmetodik för sjukfalls-
	utredningar och samordnad rehabilitering.

SCB	Statistiska centralbyrån
SFB	Socialförsäkringsbalken (2010:110)

SGI	Sjukpenninggrundande inkomst

Sammanfattning

SOU 2021:69

Arbete, studier, uppdrag med mera under tid med sjukersättning eller aktivitetsersättning

Enligt utredningens direktiv är dagens regelverk för under vilka omständigheter och i vilken omfattning personer som beviljats sjuk- eller aktivitetsersättning kan arbeta, studera, ha ideella uppdrag eller ägna sig åt fritidsaktiviteter svårt att överblicka. Detta skapar en risk för att personer avstår från att delta i samhällslivet eftersom de inte vet hur deras försörjning kan komma att påverkas. Uppdraget i denna del har bestått i att:

–göra det mer förutsebart och enklare att arbeta, studera, ta upp- drag, m.m. under tid med sjukersättning och aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga.

Förmåner vid rehabilitering enligt socialförsäkringsbalken

Utgångspunkten för uppdraget avseende förmåner vid rehabilitering enligt socialförsäkringsbaken är att skapa ett mer modernt regelverk som är anpassat till den rehabilitering som erbjuds i dag och som kan bidra till att förebygga ohälsa och ge stöd vid såväl rehabilitering som omställning till annat arbete. I denna del av uppdraget har ingått att:

–lämna förslag på hur nuvarande förmåner vid rehabilitering kan moderniseras eller ersättas av en eller flera nya förmåner som är mer enkla för individer och handläggande myndigheter att administrera samt som säkerställer en tillräcklig uppföljning och kontroll av rehabiliteringen.

Allmänna utgångspunkter

Socialförsäkringar syftar till att skydda individer mot en viss social risk. På sjukförsäkringsområdet är den sociala risken att människor p.g.a. sjukdom eller funktionsnedsättning har nedsatt arbetsförmåga och därför inte kan försörja sig själva genom förvärvsarbete. Det är dock inte sjukdomen eller funktionsnedsättningen i sig som avgör rätten till ersättning utan den effekt som denna har på den försäkra- des möjligheter att arbeta. Villkoren i sjukförsäkringen avgör i vilken

SOU 2021:69

Sammanfattning

grad arbetsförmågan måste vara nedsatt för att den försäkrade ska vara berättigad till ersättning.

Ett viktigt perspektiv i sammanhanget är att grupperna som får aktivitetsersättning och sjukersättning är heterogena. Vissa individer har arbetat men har genom skador, sjukdomar eller olyckor fått ned- satt arbetsförmåga och därför behövt lämna arbetsmarknaden. Andra personer har aldrig förvärvsarbetat. Ersättningarna bör ge ett skydd för båda dessa grupper.

En grundläggande avvägning som behöver göras när förmåner inom sjukförsäkringen utformas är att reglerna å ena sidan måste vara utformade så att individen ges ett skydd mot den aktuella sociala risken samtidigt som de individer som skulle kunna försörja sig genom arbete inte ges tillgång till förmånen. En viktig del i denna avvägning är den så kallade arbetslinjen. Den har i olika former under lång tid varit viktig vid utformningen av de svenska socialförsäk- ringarna. Sveriges ambitioner vad gäller välstånd och välfärd kräver ett högt arbetskraftsdeltagande. Människor ska i så hög utsträckning som möjligt försörja sig genom arbete och den som inte kan det ska genom rehabilitering eller aktiva arbetsmarknadspolitiska insatser få hjälp att komma tillbaka. Arbetslinjen ställer även krav på deltagande i sådana insatser och på att människor är beredda söka arbete och att ta sådana arbeten som finns tillgängliga för dem. När välfärdssystem utformas ska de utformas på ett sätt som skapar incitament till arbete. Värt att notera i detta sammanhang är att människor under vissa pre- misser förväntas vara beredda på omställning, alltså att ta sig tillbaka till arbetsmarknaden som sådan, inte enbart till arbeten de har erfaren- het av eller utbildat sig till. Återgång i arbete kan således förutsätta omställning till ett nytt arbete.

I arbetslinjen finns även en omsorg om individen. Arbete ger, ut- över försörjning, även mening och sammanhang. Det är därför vik- tigt att inte ge upp om människors förmåga att genom förvärvsarbete kunna försörja sig själva. Betydande resurser satsas därför på att se till så att människor inte lämnar arbetskraften i förväg eller i onödan och på att ge stöd så att människor ska kunna få eller återfå arbets- förmåga.

Alla de förmåner som berörs av detta betänkande har en stark kopp- ling till arbetslinjen. Preventionsersättningens syfte är att förebygga nedsatt arbetsförmåga och rehabiliteringsersättningen ska underlätta återgång i arbete. Sjukersättningen kräver, såväl i dag som med ut-

Sammanfattning

SOU 2021:69

redningens förslag, att nedsättningen av arbetsförmågan är varaktig samt att rehabiliteringsmöjligheterna är uttömda. Den som får aktivitetsersättning ska som huvudregel även delta i aktiviteter som syftar till att individen ska få eller återfå arbetsförmåga. För de som beviljats sjuk- eller aktivitetsersättning finns regler som ska göra det möjligt att ta tillvara eventuell kvarvarande arbetsförmåga.

Arbetslinjen har samtidigt en bortre gräns. Det finns en punkt där det inte längre går att motivera, varken ur individens eller samhällets perspektiv, att fortsätta med insatser som syftar till att en person ska få eller återfå arbetsförmåga och att ställa krav på att individen ska delta i dessa. Var den gränsen går beror till viss del på vilka resurser samhället är beredda att satsa på sådant som rehabilitering och an- passade arbeten men också på vilka effekter man bedömer att sådana insatser kommer att få. Samtidigt måste individens perspektiv beaktas så att inte den hypotetiska samhälleliga nyttan i fortsatta insatser leder till en för individen orimlig situation.

Dessa avvägningar blir särskilt tydliga vad gäller äldre personer med bara ett fåtal år kvar till pension. Ju närmare pension individen kommer desto mindre motiverat kan det samtidigt anses vara att exempelvis satsa på omställning till ett yrke som individen saknar erfar- enhet av. Vid någon punkt är det inte längre rimligt för samhället att fortsätta att kräva att den försäkrade ställer om till ett nytt arbete.

Det är lätt att dra slutsatsen att det finns en oöverbryggbar mål- konflikt mellan å ena sidan arbetslinjen och strävan att fler ska arbeta längre och å andra sidan möjligheter att lämna arbetslivet före pensions- åldern. Samtidigt kan dock den typen av ventil som sjukersättningen erbjuder vara en förutsättning för att en mer allmän politik som strävar mot ett högt arbetskraftsdeltagande ska framstå som rimlig och ha legitimitet hos befolkningen.

Det finns även andra utgångspunkter som varit viktiga för utred- ningens arbete. En sådan är att reglerna ska vara utformade så att de ger en god rättssäkerhet. Vid utformningen behöver man även beakta att det i socialförsäkringarna ska göras en individuell bedömning, med utgångspunkt i den försäkrades specifika förutsättningar. För- månerna bör även vara lätta att förstå för individen och lätta att administrera för ansvariga myndigheter. Det bör även råda stabilitet i tillämpningen och möjligheterna att förhindra och kontrollera fusk och missbruk ska vara goda. Vidare bör reglerna vara så träffsäkra som möjligt så att rätt person får rätt förmån och förmånerna vara

SOU 2021:69

Sammanfattning

konstruerade på ett sätt som gör att de uppfattas som legitima av medborgarna.

Rätten till sjukersättning

Dagens regelverk

Sjukersättning kan beviljas om den försäkrade ansöker om ersätt- ningen eller genom att Försäkringskassan byter ut den försäkrades sjukpenning, rehabiliteringspenning, livränta eller ersättning för sjuk- husvård enligt socialförsäkringsbalken (SFB) till sjukersättning.

För rätt till sjukersättning krävs enligt nuvarande regelverk att den försäkrades arbetsförmåga är stadigvarande nedsatt till följd av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska pre- stationsförmågan i arbeten på hela arbetsmarknaden. I detta ingår t.ex. skyddade arbeten och anställningar med lönebidrag. Dessutom ska ytterligare rehabilitering inte bedömas kunna medföra att arbets- förmågan kan förbättras för att kraven för rätt till ersättning ska vara uppfyllda. Sjukersättning beviljas tills vidare och tidigast från och med den månad då den försäkrade fyller 19 år. Ersättning för per- soner som är 19–29 år utges alltid som hel ersättning. För personer som är 30 år eller äldre kan ersättningen beviljas som hel, tre fjärde- dels, halv eller en fjärdedels ersättning. Sjukersättning lämnas som längst t.o.m. månaden före den försäkrades 65-årsdag.

Utredningens analys av rätten till sjukersättning

Vad gäller rätten till sjukersättning har utredningen identifierat två problem. Det ena är Försäkringskassans tillämpning av regelverket uppvisar stora variationer över tid, det andra att det finns en diskre- pans mellan kraven för att få sjukersättning och individens möjlig- heter att försörja sig genom arbete.

Sedan 2008 har det skett en nedgång i såväl antalet personer som får sjukersättning som den andel dessa utgör av personer i arbetsför ålder. Denna minskning kan inte förklaras av förändringar i demo- grafi, hälsotillstånd eller förhållanden på arbetsmarknaden. Nybevil- jandet av sjukersättning minskade kraftigt efter 2015. Samtidigt ökade avslagsfrekvensen, från 43 procent år 2014 till 70 procent år 2019.

Sammanfattning

SOU 2021:69

Stora variationer och en instabil tillämpning innebär problem för rättssäkerhet och förutsebarhet. Dessutom finns det en risk för att tilltron till socialförsäkringssystemet och förtroendet för Försäkrings- kassan skadas. Utredningen drar slutsatsen att problembilden med variationer i tillämpningen i första hand beror på Försäkringskassans förändrade tillämpning av regelverket, med en skärpning av kraven för att få sjukersättning från och med år 2015.

Diskrepansen mellan möjligheterna att beviljas sjukersättning och möjligheterna att försörja sig genom arbete beror främst på regelver- kets utformning, särskilt arbetsmarknadsbegreppet som i dag inne- bär att arbetsförmågan prövas mot arbeten på hela arbetsmarknaden, inklusive anpassade arbeten även om sådana inte finns tillgängliga, men även på en strikt tillämpning.

Även om allt fler förväntas kunna arbeta längre upp åldrarna gäller detta inte alla och det finns betydande skillnader mellan olika grupper. Strikta regler som inte tar hänsyn till ålder gör att personer som nekas sjukersättning men ändå inte kan försörja sig genom arbete kan tvingas ta ut ålderspension tidigare, med låga pensioner som följd. Det kan t.ex. röra sig om äldre försäkrade som inte beviljas sjukersättning trots att de har ytterst begränsade möjligheter att komma tillbaka i arbete.

Utredningens förslag beträffande rätten till sjukersättning

Vid prövning av rätten till sjukersättning ska bedömningen av den försäkrades arbetsförmåga göras i förhållande till samma arbets- marknadsbegrepp som används vid prövning av rätt till sjukpen- ning.

Enligt förslag i proposition 2020/21:171 Angiven yrkesgrupp – åtgärder för en begriplig sjukförsäkring ska det innebära prövning av arbetsförmågan mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkes- grupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden eller annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade.

Utredningen har funnit att nuvarande regelverk leder till att många individer kvarstår i långvariga sjukskrivningar, trots att arbetsför- mågan kan bedömas vara stadigvarande nedsatt och rehabiliterings-

SOU 2021:69

Sammanfattning

möjligheterna uttömda i normalt förekommande arbeten. Utred- ningens bedömning är att det framför allt är detta som gör det pro- blematiskt att den försäkrades arbetsförmåga bedöms i förhållande till olika arbetsmarknadsbegrepp vid prövning av rätt till sjukpenning respektive sjukersättning. Det nuvarande regelverket innebär att många personer blir kvar i sjukpenningsystemet trots att det inte finns fler åtgärder att ta till för att dessa ska kunna få en förbättrad arbets- förmåga. Därför är förslaget att arbetsmarknadsbegreppet som rätten till ersättning ska prövas emot ska vara samma för sjukpenning och sjukersättning.

Ett nytt varaktighetsbegrepp, ”överskådlig tid” ska införas. Be- greppet, som ersätter kriteriet ”stadigvarande”, hämtas från tidi- gare förarbetsuttalanden och rättspraxis och betonar överskåd- ligheten i varaktighetsbedömningen.

Vid bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt under överskådlig tid ska inte beaktas tid bortom den tidpunkt då sjuk- ersättning som längst kan utbetalas.

Sjukersättningen är avsedd för försäkrade som har en långvarig ned- sättning av arbetsförmågan på grund av medicinska orsaker. För- slaget är ett förtydligande. Med överskådlig tid ska förstås så långt som en försäkringsmedicinsk prognos av den nedsatta arbetsförmågan är möjlig att göra.

För rätt till sjukersättning ska det inte finnas några rehabiliter- ingsåtgärder som kan förväntas medföra att den försäkrade åter- får arbetsförmågan. Vid denna bedömning ska endast beaktas sådana rehabiliteringsåtgärder där den försäkrade bedöms få eller återfå arbetsförmåga före den tidpunkt då sjukersättning inte längre kan utbetalas.

Avseende beviskravet för bedömningen av om det finns åter- stående rehabiliteringsmöjligheter som kan ge eller återge den för- säkrade arbetsförmåga är det för att sjukersättning ska kunna be- viljas tillräckligt att det kan antas att det inte finns sådana reha- biliteringsmöjligheter.

Sammanfattning

SOU 2021:69

Centralt i bedömningen av om den försäkrade ska beviljas sjukersätt- ning är enligt nuvarande regelverk om rehabiliteringsmöjligheter inte bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår någon arbetsförmåga. Denna bedömning kommer rimligtvis att få än större betydelse då utredningens förslag om ett förändrat arbetsmarknads- begrepp innebär en harmonisering med det begrepp som används vid prövning av rätten till sjukpenning. Frågan om bedömning av uttömda rehabiliteringsmöjligheter blir därmed tillsammans med varaktighets- kriteriet skiljelinjen mellan bedömningen av rätt till sjukpenning respektive sjukersättning.

Ett kodifierat beviskrav ska införas för prövningen av rätten till sjukersättning. Rätt till sjukersättning ska anses föreligga om det är sannolikt att arbetsförmågan är nedsatt på sätt som krävs för rätt till ersättning.

Mot bakgrund av variationen i andelen avslagsbeslut över tid, trots ett oförändrat regelverk, har utredningen i enlighet med uppdraget tagit ställning till om ett nytt författningsreglerat beviskrav avseende sjukersättning och aktivitetsersättning kan förväntas bidra till en ökad stabilitet i tillämpningen.

I dagsläget finns inget lagreglerat beviskrav vid prövningen av rätt till sjukersättning. På så sätt ansluter sig sjukersättningen till det som generellt gäller i förvaltningsärenden, att beviskrav inte är en del av regelverket. Införandet av ett nytt beviskrav i lagtexten får anses vara en mycket ovanlig åtgärd. Utredningen är emellertid av uppfattningen att bevisfrågor generellt bör ta större plats i förvaltningsprocessen. Inom socialförsäkringens område saknas ofta resonemang i förarbe- tena om bevisfrågor. Här finns ett behov av vägledning, för att ge bättre förutsättningar för en förutsebar och mer likformig tillämp- ning av regler gällande beviskrav för den rättsliga prövningen. Utred- ningens ställningstagande i denna fråga är därför att ett författnings- reglerat beviskrav bör införas och att fördelarna med detta överväger riskerna. Den tydligaste fördelen utgörs av den enhetlighet i hand- läggning och bedömning som ökad tydlighet i frågan skulle innebära. Med ett klart uttalat beviskrav finns mindre risk för att handläggare och beslutsfattare ska göra olika eller skiftande bedömningar. Även risken att olika höga krav ställs upp beroende på vilken beslutsfattare

SOU 2021:69

Sammanfattning

som hanterar ärendet, där vissa ställer krav som kan vara för höga medan andra krav som är för låga, kommer sannolikt att minska. Även när frågan om beviskrav inte är uttalad eller reglerad i lag måste beslutsfattaren hos Försäkringskassan, och rättens ledamöter vid överprövning i domstol, ändå ta ställning till om kraven för att den försäkrade ska beviljas ersättning är uppfyllda.

Utredningen drar slutsatsen att beviskravet ”sannolikt” är väl av- vägt för denna typ av ärenden.

Sjukersättning till äldre försäkrade

Arbetsförmågan hos försäkrade som har som mest fem år kvar tills de uppnår den ålder då de inte längre kan få sjukersättning utbetald ska bedömas i förhållande till förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och som den försäkrade har erfarenhet av eller annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade.

Vid bedömningen av om det finns återstående rehabiliterings- möjligheter ska det bortses från sådana insatser

som syftar till att den försäkrade ska kunna arbeta i ett arbete som han eller hon inte har tidigare erfarenhet av.

Utredningen bedömer att de föreslagna generella förändringarna av- seende arbetsförmågebegreppet, varaktighetskravet och kravet att rehabiliteringsmöjligheterna ska vara uttömda för samtliga försäkrade kommer innebära lättnader i regelverket som i praktiken särskilt kommer underlätta för äldre personer i förvärvsarbetande ålder att kunna få sjukersättning. Dessa förändringar kommer enligt utred- ningens bedömning innebära en avsevärt minskad risk för att det ställs omställningskrav som kan uppfattas som orimliga i förhållande till den försäkrades ålder. Exempelvis kommer inte avslag kunna grundas på att rehabiliteringsmöjligheterna inte bedöms vara uttömda om insatserna i praktiken kommer vara slutförda först efter den tid- punkt som den försäkrade inte längre kan få sjukersättning.

Utredningen bedömer att det därutöver även finns skäl att göra en ytterligare justering av arbetsmarknadsbegreppet för personer med långvarigt nedsatt arbetsförmåga som närmar sig pensionen. Dessa

Sammanfattning

SOU 2021:69

särskilda regler ligger i linje med inriktningen att de försäkrades arbets- förmåga ska prövas mot arbeten som det är rimligt och realistiskt att den försäkrade kan få. Mot denna bakgrund anser utredningen att särskilda regler för äldre försäkrade behövs för att sjukersättningen ska vara en ändamålsenlig förmån.

Som tidigare nämnts anges i direktiven att det är angeläget att den försäkrades arbetsförmåga i möjligaste mån tas tillvara, att regelverket är ändamålsenligt utformat så att rätt ersättning ges till rätt person och att det inte är aktuellt att frångå principen att sjukersättning endast ska lämnas till den vars arbetsförmåga är långvarigt nedsatt. Utredningens förslag innebär att det även fortsättningsvis kommer att krävas att arbetsförmågan är nedsatt under överskådlig tid samt att det inte finns några rehabiliteringsåtgärder som kan ge tillbaka arbetsförmågan i något arbete som den försäkrade har erfarenhet av.

Vidare framgår redan av nuvarande förarbeten att nedsatt presta- tionsförmåga som har samband med normalt åldrande inte ska ge rätt till ersättning på denna nivå. Detta kommer även gälla framgent. Det är alltså inte aktuellt att sjukersättning ska betalas ut endast vid besvär som kommer av normalt åldrande och som inte medför svårig- heter som sätter ner den försäkrades arbetsförmåga.

Rätten till aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga

Dagens regelverk

Aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga kan beviljas genom den försäkrade ansöker om ersättningen eller genom att Försäkringskassan byter ut den försäkrades sjukpenning, rehabiliteringspenning, liv- ränta eller ersättning för sjukhusvård enligt SFB till aktivitetsersättning.

För rätt till aktivitetsersättning krävs att den försäkrades arbets- förmåga är nedsatt i minst ett år till följd av sjukdom eller annan ned- sättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Aktivi- tetsersättningen är tidsbegränsad och beviljas 1–3 år i taget, tidigast från och med den månad då den försäkrade fyller 19 år och som längst t.o.m. månaden innan den försäkrade fyller 30 år. Ersättningen kan beviljas som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels ersättning.

SOU 2021:69

Sammanfattning

Utredningens analys av rätten aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga

När det gäller aktivitetsersättning har utredningen funnit att den ökning som skett under början av 2000-talet och fram till 2015 av antalet unga som får denna ersättning förklaras av en kombination av faktorer: ökning av psykisk ohälsa bland unga, en befolkningsökning i gruppen 19–29 år och att allt yngre ansöker om ersättningen vilket inneburit att de också stannar längre i försäkringen. Även om ersätt- ningen är tidsbegränsad är det mycket vanligt att försäkrade beviljas flera perioder med aktivitetsersättning. 60 procent av de som har akti- vitetsersättning går också vidare till sjukersättning när de fyller 30 år.

Sedan 2016 har det skett en nedgång och avslagsfrekvensen har ökat. Liksom för sjukersättning kan detta främst förklaras av Försäk- ringskassans ändrade tillämpning. Liksom sjukersättningen har även aktivitetsersättningen problem med stabilitet i tillämpningen. Bl.a. har avslagsfrekvensen ökat över tid, från 13 procent år 2014 till 40 pro- cent år 2019. Dock kan konstateras att andelen avslag inom aktivi- tetsersättningen från och med 2019 har minskat något.

Utredningen värderar inte om förändringarna av handläggningen har varit nödvändiga; inte heller gör utredningen någon värdering av om den senare striktare tillämpningen av regelverket är rättsligt mer korrekt. Utredningen anser emellertid att det är problematiskt, inte minst ur ett rättssäkerhetsperspektiv, att andelen avslag och beviljan- den kan pendla kraftigt utan att vare sig lagstiftning eller rättspraxis har ändrats.

Utredningens förslag beträffande rätten till aktivitetsersättning

Vid prövning av rätten till aktivitetsersättning ska bedömningen av den försäkrades arbetsförmåga göras i förhållande till samma arbetsmarknadsbegrepp som används vid prövning av rätt till sjukpenning.

Enligt föreslag i proposition 2020/21:171 Angiven yrkesgrupp

–åtgärder för en begriplig sjukförsäkring ska det innebära prövning av arbetsförmågan mot förvärvsarbete i en sådan angiven yrkes- grupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på

Sammanfattning

SOU 2021:69

arbetsmarknaden eller annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade.

Utredningen föreslår att vid prövning av såväl sjukersättning som aktivitetsersättning ska bedömningen av den försäkrades arbetsför- måga göras i förhållande till samma arbetsmarknadsbegrepp som används för sjukpenning.

Som nämnts tidigare bedöms en harmonisering av begreppen vara en ändamålsenlig förändring bl.a. för att komma till rätta med pro- blematiken att många personer blir kvar i långa sjukskrivningar fastän det inte finns fler åtgärder att ta till för att dessa personer ska kunna få en förbättrad arbetsförmåga. Detta problem är vanligast för personer som är över 30 år, men det kan även i viss utsträckning gälla för per- soner under 30 vad gäller möjligheten att byta ut sjukpenningen till aktivitetsersättning om arbetsförmågan kan anses vara nedsatt under minst ett år i normalt förekommande arbeten.

Att harmonisera arbetsmarknadsbegreppet inom hela sjukförsäk- ringen har i sig fördelar. Det torde bl.a. underlätta för berörda aktörer vid utredning om rätten till ersättning. Exempelvis gäller det hälso- och sjukvårdens bedömningar av den försäkrades medicinska hälso- tillstånd.

Då harmoniseringen innebär att arbetsförmågan kommer att prövas mot ett snävare arbetsmarknadsbegrepp än i dag förväntas antalet unga som får aktivitetsersättning att öka. För att minska risken till att detta leder till att ungas arbetsförmåga inte tas tillvara föreslår utredningen även att ett arbetsmarknadspolitiskt ramprogram in- rättas som ska ge förbättrade möjligheter till aktiviteter som syftar till att de unga ska få eller återfå arbetsförmåga.

Ett kodifierat beviskrav ska införas för prövningen av rätten till aktivitetsersättning. Rätt till aktivitetsersättning ska anses före- ligga om det är sannolikt att arbetsförmågan är nedsatt på sätt som föreskrivs.

Utredningen anser att en kodifiering av beviskravet bör införas sam- tidigt för sjukersättning och för aktivitetsersättning. Det bedöms vara lämpligt att samma beviskrav införs som för rätt till sjukersätt- ning, dvs. beviskravet ”sannolikt”.

SOU 2021:69

Sammanfattning

Arbete, studier, uppdrag, m.m. under tid med sjukersättning och aktivitetsersättning

Dagens regelverk

Beroende på om en person har beviljats sjukersättning eller aktivitets- ersättning och när i tid detta beslut togs så gäller olika regler för arbete, studier och ideella uppdrag under tid med ersättning. Utred- ningen har därför för detta område delat upp de försäkrade i tre grupper.

Grupp 1 utgörs av personer som beviljats sjukersättning enligt reglerna som gällde före den 1 juli 2008. Regelverket som gällde innan dess hade mindre strikta krav för rätt till sjukersättning.

För personer i grupp 1 gäller mer generösa regler vad gäller möj- ligheterna att arbeta, studera eller ha ideella uppdrag utan att deras rätt till ersättning påverkas. De riskerar inte att bli av med sin ersätt- ning men om de arbetar med inkomst ska de ansöka om att arbeta enligt reglerna för steglös avräkning. Steglös avräkning innebär att det finns ett fribelopp under vilket ingen avräkning sker. Tjänar perso- nen över detta fribelopp dras ett belopp motsvarande 50 procent av inkomsten av mot den sjukersättning som ska betalas ut.

Grupp 2 är personer som beviljats sjukersättning enligt reglerna som gäller fr.o.m. den 1 juli 2008, det vill säga enligt mer strikta krav än de som gällde tidigare.

Grupp 3 avser personer som får aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga.

Till skillnad från försäkrade i grupp 1 så kan försäkrade i grupp 2 och 3 bli av med sin ersättning om Försäkringskassan bedömer att de har återfått arbetsförmågan och därför omprövar deras rätt till ersättning. Gemensamt för grupp 2 och 3 är också att ifall dessa personer får förbättrad arbetsförmåga under tid de får ersättning kan de arbeta eller studera enligt reglerna om vilande ersättning. Dessa innebär att rätten till ersättning kvarstår, men att ingen utbetalning av ersättningen görs under vilandeperioden. Vid arbete kan ersätt- ningen vara partiellt vilande (på samma nivåer som ersättning kan beviljas) som minst under en kalendermånad.

Vid studier blir hela ersättningen vilande, oavsett omfattningen på studierna. Personer som får aktivitetsersättning (grupp 3) kan också studera med prövotid i maximalt sex månader. Prövotid innebär att den försäkrade får behålla utbetalningen av sin aktivitetsersättning

Sammanfattning

SOU 2021:69

samtidigt som han eller hon studerar. För dessa försäkrade gäller också att de har rätt till aktiviteter enligt SFB. Aktiviteterna ska kunna antas ha en gynnsam inverkan på den försäkrades sjukdoms- tillstånd eller fysiska eller psykiska prestationsförmåga.

Utredningens analys av arbete, studier, uppdrag, m.m. under tid med sjukersättning och aktivitetsersättning

Grupp 1 – sjukersättning enligt reglerna före den 1 juli 2008

Få personer i målgruppen använder möjligheten att arbeta enligt reglerna för steglös avräkning. I slutet av år 2019 uppgick gruppen till ca 144 000 individer. Samma år var det strax över 5 900 personer som arbetade enligt reglerna för steglös avräkning.

Den främsta anledningen till att antalet inte är högre är enligt ut- redningen att de personer som ingår i gruppen har en låg restarbets- förmåga och därför inte kan arbeta eller har svårt att hitta ett passande arbete. Andra faktorer som spelar in är att det är en betungande administration vid arbete enligt reglerna för steglös avräkning samt att det finns oro för eventuella återkrav som kan uppstå för den som tjänar mer än beräknat över fribeloppet.

Grupp 2 och grupp 3 – sjukersättning enligt reglerna fr.o.m. 1 juli 2008 och aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga

Även för grupp 2 och 3 gäller att låg restarbetsförmåga gör att få för- säkrade använder möjligheterna att förvärvsarbeta eller studera under tid med ersättning. År 2019 var det bara omkring 2 procent av alla med möjlighet till vilande ersättning som arbetade och bara 0,25 procent som studerade.

Studier kan vara en väg för enskilda att få eller återfå arbetsförmåga samt att därmed närma sig arbetsmarknaden. Att det inte är möjligt att få behålla partiell ersättning vid deltidsstudier är ett hinder för att försäkrade ska kunna studera under tid med ersättning.

Samtidigt som ersättningarna ska ge incitament att tillvarata den arbetsförmåga som individer har, ska de också ge trygghet och skapa goda livsförutsättning för individer där arbetsförmågan helt eller delvis är nedsatt. Här finns således en målkonflikt mellan generösa

SOU 2021:69

Sammanfattning

ersättningssystem och drivkrafter till att lämna ersättningen för arbete och egen försörjning. För att systemet ska uppfattas som legitimt och rättvist krävs således en väl avvägd balans mellan dessa faktorer. För enskilda kan oro för att det ska leda till att deras arbetsförmåga omvärderas och ersättningen minskas eller dras in skapa tvekan inför att engagera sig ideellt och att ägna sig åta andra former av sysslor på fritiden.

Ett av syftena med aktivitetsersättning är att stimulera unga till aktivitet under tiden med ersättningen. Unga personer som har rätt till aktivitetsersättning kan också få ersättning för utlägg för aktivi- teter som ska kan antas ha en gynnsam inverkan på den försäkrades sjukdomstillstånd eller fysiska eller psykiska prestationsförmåga. Det är emellertid brist på aktiviteter för personer med aktivitetsersätt- ning. Försäkringskassan har också svårt att genomföra sitt samord- ningsuppdrag kring aktiviteter, samt att det saknas uppföljning av aktiviteterna både på individnivå och övergripande nivå.

Utredningens förslag gällande arbete, studier, uppdrag, m.m. under tid med sjukersättning och aktivitetsersättning

Grupp 1 – sjukersättning enlig reglerna före 1 juli 2008

Fribeloppen vid arbete enligt reglerna för steglös avräkning ska baseras på inkomstbasbeloppet.

Många som arbetar enligt reglerna för steglös avräkning har in- komster som ryms inom det för individen aktuella fribeloppet. På så sätt riskerar de försäkrade inte att arbetsinkomsten påverkar deras utbetalning av sjukersättningen samt minskas även risken för att de ska bli återbetalningsskyldiga vid avstämningen som sker först två år efter att de har arbetat enligt reglerna för steglös avräkning. Enligt nuvarande lagstiftning beräknas fribeloppen för steglös avräkning med hjälp av prisbasbeloppet (PBB). Fribeloppen har över tid i stället urholkats eftersom inkomsterna för de som arbetar har ökat snab- bare än priserna. Det medför att en person som dag arbetar enligt reglerna för steglös avräkning i praktiken kan arbeta i en mindre omfattning innan han eller hon når upp till fribeloppet, jämfört med vad som gällde när systemet infördes 2009. Eftersom fribeloppen

Sammanfattning

SOU 2021:69

avser inkomster är bedömningen att det är relevant att använda inkomstbasbeloppet för denna beräkning även om sjukersättningen beräknas med PBB. För att fribeloppen bättre ska följa löneutveck- lingen föreslås därför att inkomstbasbeloppet ska användas för beräk- ning av fribeloppen för steglös avräkning.

Försäkringskassan ges i uppdrag att utveckla ett beräkningsstöd för steglös avräkning av sjukersättningen.

Det råder osäkerhet bland vissa personer som omfattas av reglerna för steglös avräkning om vilka de ekonomiska konsekvenserna blir om de arbetar enligt detta regelverk. Flera försäkrade som överväger arbeta med steglös avräkning vill också ha hjälp av Försäkringskassan med att beräkna sina inkomster. Ifall de försäkrade har högre in- komster än beräknat riskerar de att behöva betala tillbaka ersättning två år efter att de arbetat enligt reglerna för steglös avräkning, då den slutliga sjukersättningen fastställs när den försäkrades pensionsgrund- ande inkomst har fastställts av Skatteverket.

Ett beräkningsstöd för steglös avräkning kan minska osäkerheten kring de ekonomiska effekterna för den enskilde av att arbeta enligt aktuellt regelverk samt kan därmed göra att fler personer vågar arbeta enligt reglerna för steglös avräkning. Därför rekommenderar utred- ningen att Försäkringskassan ska få i uppdrag att utveckla ett beräk- ningsstöd för steglös avräkning av sjukersättningen.

Grupp 2 – sjukersättning enligt reglerna fr.o.m. 1 juli 2008 och grupp 3 – aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga

Flexiblare möjligheter till arbete med vilande sjukersättning och aktivitetsersättning ska införas: Vilandeförklaring av ersättningen ska kunna ske steglöst. Minsta möjliga period som ersättningen ska kunna förklaras vilande ska vara en timme per kalendermånad.

Få personer nyttjar i dagsläget möjligheten att förvärvsarbeta med vilande sjukersättning eller aktivitetsersättning. En av de främsta för- klaringarna till det låga nyttjandet är att de som beviljats sjukersätt- ning överlag har mycket begränsad arbetsförmåga som inte heller

SOU 2021:69

Sammanfattning

förbättras över tid. En annan viktig förklaring är att arbetsmarkna- den är så beskaffad att dessa försäkrade ofta har svårt att hitta ett arbete som passar dem och en arbetsgivare som är villig att ta emot dem. Det finns också en oro bland många försäkrade att deras ersätt- ning kan dras in eller minskas vid eller efter arbete med vilande ersätt- ning samt en rädsla för att inte klara av att arbeta mer än kortare perioder i taget. Omständigheten att systemet med vilande ersätt- ning vid arbete inte är särskilt flexibelt utgör ytterligare en faktor som kan göra det svårare för försäkrade att arbeta under tid med er- sättning, eftersom det inte ger utrymme att arbeta kortare perioder.

Med ett system för vilande ersättning som tillåter även kortare arbetsinsatser utan att ersättningen måste förklaras vilande en hel månad kan fler försäkrade ges utrymme för att använda en restarbets- förmåga också i mer tillfälligt arbete. Detta kan öka möjligheterna att varje person kan använda den restarbetsförmåga som denne de facto besitter. Det är också tänkbart att det skulle göra det lättare för försäkrade att tacka ja till en arbetsmöjlighet som passar dem även om det är av mer tillfällig och mindre omfattande karaktär.

Resultatet av en sådan mer flexibel regel bedömer utredningen kunna bli ett mer anpassat och mer förutsebart system för såväl en- skilda försäkrade som potentiella arbetsgivare. En mer flexibel möj- lighet till vilande ersättning skulle också kunna bidra till att minska oron hos de försäkrade över att arbete med vilande ersättning riske- rar att leda till att förmånen dras in eller minskas.

Det ska vara möjligt att ha sjukersättning och aktivitetsersättning partiellt vilandeförklarad under tid med studier: Vid studier ska ersättningen förklaras vilande i en omfattning som motsvarar den omfattning i vilken studierna bedrivs, dock med vilande ersättning på någon av nivåerna hel, tre fjärdedelar, halv eller en fjärdedel.

Det är väldigt få försäkrade använder sig av möjligheten att studera med vilande ersättning. Utredningen bedömer att det är önskvärt att fler försäkrade prövar sin förmåga att studera, bland annat mot bak- grund av att studier både kan vara en väg till arbetslivet och ge en ökad livskvalitet. Ett hinder för försäkrade att använda möjligheten till vilande ersättning för studier är att det inte är möjligt att ha sin ersättning partiellt vilande vid studier, även när den enskilde avser

Sammanfattning

SOU 2021:69

att studera på deltid. Dagens regelverk, att hela ersättningen ska för- klaras vilande, oavsett studiernas omfattning, bedömer utredningen är ett stort hinder för att fler ska våga använda möjligheten att studera med vilande ersättning.

Ideellt arbete, fritidsverksamhet eller andra åtaganden av ideell karaktär ska inte påverka rätten till sjukersättning eller aktivi- tetsersättning om det inte innebär att den försäkrade uppvisar arbetsförmåga motsvarande förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekom- mande på arbetsmarknaden eller annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade.

En försäkrad ska dock alltid ha rätt att ägna sig åt sysslor i form av ideellt arbete eller andra åtaganden av ideell karaktär, så länge omfattningen sammantaget understiger tio timmar i veckan samt inte ger inkomst. I dessa fall ska någon bedömning av upp- visad arbetsförmåga inte göras.

Det finns stora oklarheter om de gränser som avgör vad en försäkrad kan utföra för sysslor på fritiden utan att det påverkar rätten till sjuk- eller aktivitetsersättning. Dessa oklarheter får ofta effekten att för- säkrade med sjuk- eller aktivitetsersättning drar sig för att delta i t.ex. föreningslivet. Detta utgör ej önskvärda konsekvenser av dagens regel- verk och de osäkerhetsfaktorer det innehåller.

Utredningen är därför av uppfattningen att det krävs förändringar av regelverket som underlättar för försäkrade att delta i samhällslivet utan risk för att sådana åtaganden ska medföra att deras ersättning riskerar att omprövas och dras in. Här behöver en avvägning göras mellan å ena sidan utökade möjligheter som uppmuntrar enskilda för- säkrade att i större utsträckning delta i samhällslivet, och å andra sidan legitimitetsaspekten i att personer som uppvisar stora förmågor och förbättringar jämfört med när beslutet om ersättning fattades inte utan vidare bör kunna behålla sin ersättning. Utredningen bedömer att aktuellt förslag är balanserat sett till dessa avvägningar.

SOU 2021:69

Sammanfattning

Grupp 3 – personer med aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga

Prövotiden för studier förlängs från 6 till 12 månader.

Prövotiden för studier ger möjlighet för försäkrade att pröva att studera utan att utbetalningen av aktivitetsersättningen påverkas. För många försäkrade är det dock för kort tid med sex månaders prövo- tid. Prövotiden kan även bli kortare än sex månaders studier, då en kalendermånad förbrukas oavsett hur många dagar den försäkrade fak- tiskt studerar denna månad. Det kan vidare uppfattas som orättvist att prövotiden är sex månader oavsett vilken studietakt den försäk- rade studerar, eftersom försäkrade som studerar heltid kan uppfattas kunna få ut mer studier under den aktuella perioden än försäkrade som studerar deltid kan få. Det är också bra om fler personer prövar sin förmåga att studera, bland annat mot bakgrund av att studier både kan vara en väg till arbetslivet och ett mål i sig för en ökad livs- kvalitet. Detta är inte minst bra för denna målgrupp med unga per- soner som ofta endast har lite eller ingen arbetslivserfarenhet.

Ett nytt arbetsmarknadspolitiskt ramprogram inrättas för försäk- rade som beviljats aktivitetsersättning och som har behov av in- satser från Arbetsförmedlingen i syfte att få eller återfå arbets- förmåga.

Ramprogrammet bör innefatta insatser som avser arbetsför- beredande insatser och arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser som är anpassade till den enskildes behov.

De individer som har aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbets- förmåga är unga och har ofta både psykisk ohälsa och en funktions- nedsättning. Detta är en utsatt grupp som på olika sätt ofta har behov av samhällets stöd för att kunna få arbetsförmåga och möjligheter att kunna försörja sig själva genom förvärvsarbete. Aktivitetsersätt- ningen har dock inte kommit att präglas av det aktiva förhållnings- sätt som var avsikten när förmånen infördes. Det handlar bl.a. om att utbudet av insatser som de unga får inte motsvarat den faktiska efterfrågan och de behov som finns. Det finns redan i dag samarbeten mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan med fokus på stöd till unga som beviljas aktivitetsersättning.

Sammanfattning

SOU 2021:69

Försäkringskassan ges i uppdrag att utveckla statistik över vilka aktiviteter försäkrade med aktivitetsersättning deltar i.

Undersökningar bör genomföras om vilka aktiviteter som har störst gynnsamma inverkan på de försäkrades fysiska och psykiska prestationsförmåga.

Trots att personer med aktivitetsersättning enligt socialförsäkrings- balken har rätt att delta i och få ersättning för aktiviteter är det långt ifrån alla som gör det. Det är i stor utsträckning den enskilda försäk- rade själv som behöver ta initiativ till att de genomförs och det kan vara svårt att förstå vilka aktiviteter som berättigar till ersättning. Att ansvaret i praktiken ligger på den enskilde kan innebära att denne får genomgå långa perioder utan insatser, vilket går emot syftet med aktivitetsersättningen som förmånsform i allmänhet och möjligheten till aktiviteter enligt SFB i synnerhet. Dessutom saknas det uppfölj- ning av aktiviteterna, bland annat eftersom de är spridda på många olika anordnare.

Att det saknas uppföljning och utvärdering av genomförda akti- viteter och deras effekt bidrar till att det är svårt att få en samlad bild av de aktiviteter som genomförs på en aggregerad nivå. Det försvårar också möjligheten för Försäkringskassan att bedöma vilka aktiviteter som har fungerat i det enskilda fallet och vilka som kan vara lämpliga för den enskilda försäkrade.

Förmåner vid rehabilitering

Dagens regelverk

Det finns i dag två förmåner i socialförsäkringsbalken som syftar till att möjliggöra och underlätta rehabilitering: sjukpenning i förebyg- gande syfte och rehabiliteringsersättning. Den senare består av två delar, rehabiliteringspenning och särskilt bidrag.

Sjukpenning i förebyggande syfte beviljas en försäkrad som genom- går medicinsk behandling eller rehabilitering i syfte att förebygga en sjukdom, förkorta sjukdomstiden eller att förebygga eller till och med häva arbetsoförmåga.

Rehabiliteringsersättning beviljas för försäkrade som har nedsatt arbetsförmåga och som har behov av arbetslivsinriktad rehabilitering.

SOU 2021:69

Sammanfattning

Utredningens analys av förmåner vid rehabilitering

Såväl förebyggande sjukpenning som rehabiliteringsersättning används

idag i relativt liten utsträckning. Vad gäller rehabiliteringspenningen har det skett en stadig minskning de senaste tjugo åren såväl vad gäller antalet personer som får ersättningen och som i relation till antalet sjukfall. För den förebyggande sjukpenningen är antalet som får ersättning högre i dag än för tjugo år sedan, men det är fortfarande en liten andel oavsett om man jämför med alla sysselsatta eller med de som får sjuk- eller rehabiliteringspenning.

När det gäller sjukpenning i förebyggande syfte är nuvarande regel- verk inte flexibelt och innehåller svårbedömda rekvisit. De relevanta aktörerna gör dessutom ofta olika bedömningar av centrala rekvisit och begrepp. Detta, ihop med en otydlighet i styrningen och för- månens syfte, utgör enligt utredningen sannolika förklaringar till att användandet av förmånen är begränsat.

Tillämpningen och det begränsade användandet får i sin tur nega- tiva effekter som innebär administrativa svårigheter, olika utfall mellan försäkrade med olika långa restider och risk för utebliven nödvändig behandling av ekonomiska skäl. Samtidigt finns en uppfattning bland berörda aktörer att förmånen borde kunna användas mer för att före- bygga ohälsa, sjukdom och sjukfrånvaro.

I dag finns krav på att behandlingen ska ha sin grund i vetenskap och beprövad erfarenhet för att ge rätt till ersättning. Försäkrings- kassan tolkar detta som ett krav på evidensbaserad vård. Flera typer av vanliga behandlingsmetoder har svårt att uppfylla kraven på evidens- baserad åtgärd. Utredningen har dock även kunnat finna tecken på att kravet i praktiken tillämpas mildare i handläggningen. Begräns- ningen till faktisk tid och till minst två timmar om dagen utesluter många från ersättningen. Detta slår orättvist mot olika försäkrade, särskilt med beaktande av att restid inkluderas.

Till skillnad från vad som är fallet vid sjukpenning vid nedsatt arbetsförmåga och sjukersättning är bifallsfrekvensen hög men använd- andet litet.

När det gäller rehabiliteringsersättningen är det få försäkrade som använder förmånen och det finns en tydlig trend mot att användan- det dessutom minskar. Tidigare dominerade personer med sjukdomar

irörelseorganen förmånen, numera är det vanligast med psykiatriska diagnoser (70 procent). När det gäller vilka insatser som beviljas är

Sammanfattning

SOU 2021:69

arbetsträning i särklass vanligast, utbildning förekommer sällan. Ned- gången i användandet och det låga användandet beror i huvudsak på en minskad förekomst av arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser. Rehabiliteringspenning beviljas dessutom allt senare i sjukfallen. Annat som bidragit till utvecklingen är Försäkringskassans förändrade till- lämpning till följd av en rättslig kvalitetsuppföljning av myndigheten under 2016.

Utredningens förslag beträffande förmåner vid rehabilitering

Förmånen förebyggande sjukpenning ska ersättas med en ny för- mån som ska heta preventionsersättning.

Preventionsersättningen ska bestå av preventionspenning och preventionsbidrag.

Preventionspenning ska beviljas en försäkrad som gör inkomst- förlust till följd av att han eller hon genomgår en förebyggande medicinsk eller arbetslivsinriktad behandlings- eller rehabiliter- ingsåtgärd i syfte att förebygga sjukdom, att förkorta sjukdoms- tid eller helt eller delvis förhindra försämring av arbetsförmåga. Åtgärden ska behövas för att minst något av syftena ska kunna uppnås och åtgärder kan vara kombinerade. Nedsatt arbetsför- måga eller sjukdom ska däremot inte var en förutsättning för att ersättningen ska kunna beviljas.

Preventionsersättning ska, utöver medicinsk behandling och rehabilitering, även kunna beviljas vid förebyggande arbetslivs- inriktade rehabiliteringsåtgärder. Arbetsgivarens arbetsmiljöansvar avgör gränsen för när en sådan åtgärd kan medföra rätt till pre- ventionsersättning. Åtgärder som ryms inom arbetsgivarens före- byggande arbetsmiljöansvar ska inte kunna medföra rätt till pre- ventionsersättning.

Preventionsbidrag ska ersätta merkostnader som uppstår i sam- band med förebyggande behandling och rehabilitering för vilken preventionspenning kan beviljas.

Dagar med preventionsersättning räknas inte som dagar i sjuk- fall och därmed heller inte som dagar i rehabiliteringskedjan.

SOU 2021:69

Sammanfattning

Det befintliga regelverket för den förebyggande sjukpenningen är omodernt och behäftat med vissa brister. Detta reformförslag syftar till att förmåner vid förebyggande insatser ska förtydligas och ut- vidgas så att även andra förebyggande insatser av arbetslivsinriktad natur ska kunna inkluderas i förmånen. Syftet med denna nya ersätt- ning att det ska bli enklare att delta i förebyggande rehabiliterings- åtgärder.

De behandlingsformer som tillämpas i dag skiljer sig från vad som gällde vid tidpunkten för regelverkets tillkomst. Synsättet på vad som kan anses utgöra en adekvat behandlings- eller rehabiliteringsinsats har också förändrats. Det är exempelvis inte alltid medicinsk perso- nal som utför själva behandlingen, men det kan fortfarande vara en effektiv medicinsk behandling.

Förslaget innebär en förändring i fråga om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen; denna form av rehabilitering kommer enligt utred- ningens förslag kunna beviljas i förebyggande syfte och därmed alltså även innan en arbetsförmågenedsättning har uppstått. Gränsdrag- ningen för vad som utgör arbetsgivarens förebyggande arbetsmiljö- ansvar blir avgörande för vilka situationer sådan arbetslivsinriktad rehabilitering kan bli aktuell.

Avgörande för ersättningsfrågan är om den aktuella insatsen med- för att den försäkrade gör inkomstförlust. En förändring i ersättnings- frågan jämfört med den nuvarande förebyggande sjukpenningen är att den nya förmånen ska kunna beviljas steglöst, för ersättnings- förlust baserat på hela timmar.

Rehabiliteringsersättning

Rehabiliteringspenning ska beviljas steglöst för inkomstförlust motsvarande den tidsåtgång som rehabiliteringen tar i anspråk.

För att rehabiliteringspenning ska kunna beviljas krävs att en försäkrad har nedsatt arbetsförmåga med minst en fjärdedel. För insatser som överstiger 25 procent är ersättningen steglös, mot- svarande tidsåtgången för rehabiliteringsinsatsen.

I det fall en person samtidigt har rätt till både rehabiliterings- penning och sjukpenning ska den försäkrade endast beviljas reha- biliteringspenning. Ersättningen ska i så fall motsvara den totala omfattningen av den försäkrades nedsatta arbetsförmåga.

Sammanfattning

SOU 2021:69

Dagar med rehabiliteringspenning ingår i rehabiliteringskedjan men arbetsförmågan ska inte bedömas mot de fasta tidsgränserna i kedjan.

Syftet med förslaget är bl.a. att rehabiliteringspenning i högre ut- sträckning än i nuläget ska möjliggöra för den försäkrade att på ett flexibelt sätt kunna delta i arbetslivsinriktad rehabilitering och sam- tidigt kunna få ersättning enligt SFB i de fall inkomstförlust uppkom- mer. Utredningen anser också att de nuvarande reglerna om rehabi- literingspenning och sjukpenning försvårar ett flexibelt upplägg av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen,

Utredningen kan konstatera att en tänkbar nackdel med att reha- biliteringspenningen kan beviljas steglöst är att det kan bli svårare både för den försäkrade och Försäkringskassan att få överblick över ersättningen och mycket ersättning som ska betalas ut. Utredningen bedömer dock att fördelarna med att den försäkrade får ersättning för den faktiska inkomstförlust som han eller hon gör för deltagan- det i en rehabiliteringsinsats väger över nackdelarna.

Försäkringskassan ska se till att den försäkrades behov av rehabi- litering är klarläggs snarast, men senast dag 60 i sjukfallet.

En förklaring till att arbetslivsinriktad rehabilitering sker i mindre uträckning är att sådan rehabilitering sätts in allt senare i sjukfallen.

Försäkringskassan har inom ramen för sitt samordningsuppdrag ansvar för att säkerställa att behovet av rehabiliteringsåtgärder utreds så tidigt som möjligt i ärendena. Försäkringskassan ska i samråd med den försäkrade se till att behovet av rehabilitering snarast klarläggs och att de åtgärder som behövs för en effektiv rehabilitering vidtas. Detta betyder också att Försäkringskassan kan få god kännedom om såväl de medicinska insatserna som de arbetsplatsinriktade insatserna som pågår. Utredningen anser att det behövs ett större fokus på tidiga klarläggande utredningar för att den försäkrades behov av reha- bilitering snarast ska kunna klarläggas och adekvata insatser sättas in i rätt tid. Insatser bör för det mesta sättas in när en tydlig anknytning arbetsplatsen fortfarande finns kvar. Detta är vanligast tidigt i ett sjukfall. Vartefter sjukfrånvaron blir längre blir oftast också anknyt-

SOU 2021:69

Sammanfattning

ningen till arbetsplatsen allt svagare. I vissa fall innebär också en längre sjukfrånvaro att den försäkrade även kan ha blivit uppsagd.

Samtidigt är det viktigt att även beakta att viss försiktighet bör iakt- tas vid överväganden av vilka utredningsinsatser och rehabiliterings- åtgärder som ska sättas in. En del åtgärder kan få effekten att sjuk- fallen förlängs i stället för att förkortas. Det finns också en risk att rehabiliteringsinsatser som inte varit behövliga ibland ändå genom- förs, vilket bl.a. kan medföra förlängda sjukfall.

Båda förmånerna

Försäkringskassan ges i uppdrag att sammanställa statistik över vilka insatser som ersätts med preventions- och rehabiliterings- ersättning.

I dag samlar Försäkringskassan inte in någon fullständig statistik över vilka rehabiliteringsinsatser som ersätts med förebyggande sjuk- penning och rehabiliteringsersättning. Avsaknaden av sådan statistik försvårar bl.a. för Försäkringskassan att kunna följa upp om syftet med rehabiliteringen som genomförs uppnås. En systematisk upp- följning är avgörande för att öka kunskapen om vilka insatser som är framgångsrika. Det gäller både på individuell nivå och på systemnivå. Som tidigare nämnts behövs också mer studier av effekter av olika former av rehabiliteringsinsatser.

Mot bakgrund av nyss nämnda omständigheter anser utredningen regeringen bör ge Försäkringskassan i uppdrag att utveckla statistik över vilka rehabiliteringsinsatser och förebyggande insatser enligt SFB som försäkrade deltar i. Regeringen bör även bekosta ytterligare forskning kring effekterna av olika rehabiliteringsinsatser. Sådan statistik kan bl.a. användas för forskning om vilka insatser som är ändamålsenliga.

Förslagens konsekvenser

En generell utmaning vid konsekvensanalyser av förändringar i olika ersättningssystem är svårigheten att bedöma vilka volymförändringar förslagen medför. Det beror dels på svårigheter att bedöma hur många

Sammanfattning

SOU 2021:69

fler eller färre som kommer att beviljas en viss förmån när regler ändras, dels på att människor beteenden under nya förutsättning ofta är svåra att förutsäga. Beräkningarna och bedömningarna bör därför tolkas med viss försiktighet.

Mer övergripande är förslagens viktigaste konsekvenser följande.

Rätten till sjukersättning

Utredningen bedömer att statens utgifter på kort sikt kommer öka med 30–250 miljoner kronor under införandeåret och med 70– 530 miljoner kronor året därefter. För de berörda myndigheterna Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan kommer fler personer med sjukersättning att påverka administrationskostnaden. För Arbets- förmedlingens del bedömer utredningen att med fler som övergår från arbetsmarknadspolitiska insatser till sjukersättning kommer myndighetens kostnad för administration minska. För Försäkrings- kassans del innebär att fler beviljas sjukersättning ökad administra- tion. Detsamma gäller för hälso- och sjukvården, där läkarutlåtanden om den försäkrades hälsotillstånd kan förväntas öka. Den ökade belastningen i form av intyg för sjukersättning ska dock ställas mot att färre läkarintyg behöver skrivas för löpande prövning av rätt till sjukpenning. Utredningen bedömer dock att belastningen på hälso- och sjukvården sammantaget kommer att öka. Utredningen be- dömer att de administrativa konsekvenserna för berörda myndig- heter och hälso- och sjukvården sammantaget uppgår till 30–90 mil- joner kronor under det första året. En del av dessa kostnader är av engångskaraktär varmed administrationskostnaderna under de följ- ande åren kan förväntas vara lägre. Utredningen uppskattar att de administrativa utgifterna under de följande åren uppgår till totalt 10– 70 miljoner kronor.

Personer som beviljats sjukersättning befinner sig ofta i sjukersätt- ningssystemet under en lång tid. Erfarenheter från tidigare perioder då det varit mer generösa regler för rätten till sjukersättning indi- kerar att ökningen av antalet ersättningstagare kan vara relativt om- fattande. Regelverkens utformning har en viktig betydelse för hur antalet ersättningstagare kan komma att utvecklas. Mot bakgrund av den forskning som gjorts kring regelverkens betydelse för samhälls- ekonomins funktionssätt kan utredningen konstatera att generösare regler har negativa effekter på arbetsutbud, sysselsättning och ekono-

SOU 2021:69

Sammanfattning

misk tillväxt. I de uppskattningar som utredningen gjort av de lång- siktiga effekterna av utredningens förslag beräknas sysselsättningen årligen bli ca 6 000 personer lägre än om utredningens förslag inte genomförs, kostnaderna för transfereringar blir ca 2,8 miljarder kro- nor högre per år och den disponibla inkomsten ca 500 miljoner kro- nor högre per år. Försäkringsutgifterna som andel av BNP beräknas öka med 0,5 procent.

Kommunernas ekonomi kan förväntas påverkas genom minskade utgifter för ekonomiskt bistånd. En del av dem som kan komma att beviljas sjukersättning med utredningens förslag har i dag ersättning från kommunerna via ekonomiskt bistånd. Utredningen beräknar att dessa utgifter kan komma att minska med 10–40 miljoner kronor under införandeåret och med ca 10–50 miljoner kronor under året därefter.

Rätten till aktivitetsersättning

Utredningen uppskattar att omkring 3 000 fler personer årligen kan beviljas aktivitetsersättning till följd av utredningens förslag. Det ökade inflödet av personer till aktivitetsersättning vid nedsatt arbets- förmåga beräknas öka statens utgifter för aktivitetsersättning och andra transfereringar under införandeåret med ca 130 miljoner kro- nor. Utredningen uppskattar att kostnaden under införandeåret blir lägre än under de kommande åren eftersom alla som beviljas ersätt- ning under detta år inte kommer ha ersättning hela året. Under de kommande åren kommer de som beviljats ersättning under införande- året ha ersättning hela året samt att det tillkommer individer som beviljas ersättning under detta år men som inte har ersättning under hela detta år. Åren efter införandet kan utgifterna för aktivitetsersätt- ning därför förväntas öka till ca 390 miljoner kronor.

Fler personer som beviljas aktivitetsersättning förväntas också öka administrationen för berörda myndigheter. För Försäkrings- kassans del innebär att fler ärenden ska handläggas och utredas vad gäller rätten till ersättning samt att det även blir fler ärenden som ska hanteras vid ansökningar om ny period med aktivitetsersättning (”för- längningsansökan”). Fler kommer även behöva samordning av in- satser. Fler personer kommer även bli aktuella för vilande ersättning och prövotid för studier. En ökad administration för aktiviteter under

Sammanfattning

SOU 2021:69

tid med ersättning kan också förväntas och fler har rätt till särskild ersättning för dessa aktiviteter.

Även Arbetsförmedlingen berörs till viss del av att fler personer som i dag finns i arbetsmarknadspolitiska program kan beviljas aktivi- tetsersättning. Det innebär att tiden i program minskar och därmed insatser som ska administreras under kortare perioder än i dag.

Liksom vid bedömning av rätten till sjukersättning kommer ett ökat antal ansökningar om aktivitetsersättning innebära att hälso- och sjukvården behöver bistå den försäkrade med läkarutlåtande och intyg. Det innebär att administrationskostnaderna för hälso- och sjukvården kommer att öka.

Sammantaget uppskattar utredningen ökningen av de administra- tiva kostnaderna till ca 65 miljoner kronor under det första året. En del kostnader är dock av engångskaraktär som t.ex. investeringar i it- stöd. De administrativa utgifterna kan därför förväntas minska under de följande åren. Utredningen uppskattar den administrativa kostnadsökningen till 45 miljoner kronor per år under de följande åren.

Arbete, studier, uppdrag, m.m. under tid med sjukersättning och aktivitetsersättning

De förslag utredningen förslår gällande arbete, studier och uppdrag under tid med ersättning beräknas minska utgifterna för sjuk- och aktivitetsersättning med ca 30 miljoner kronor i förhållande till dagens utgifter. Samtidigt bedöms de administrativa utgifter som utredningen har underlag för att beräkna öka Arbetsförmedlingens och Försäk- ringskassans administrativa utgifter med ca 50 miljoner kronor per år.

Beräkningsstöd steglös avräkning

Förslaget har ingen konsekvens för kostnaderna för steglös avräk- ning i sig men bedöms medföra en utveckling av Försäkringskassans it-stöd. Utredningen uppskattar denna kostnad till ca 5 miljoner kronor.

SOU 2021:69

Sammanfattning

Höjda fribelopp steglös avräkning

Höjda fribelopp för de som arbetar med steglös avräkning innebär att det blir mer lönsamt att arbeta än i dag. Utredningen har också kunnat konstatera att fribeloppet i hög grad styr arbetsutbudet hos de som väljer att arbeta med steglös avräkning. Många av de som arbetar i dag har inkomster som understiger fribeloppet. Utredning- ens bedömning är att det kommer vara så även med utredningens förslag om höjt fribelopp. Därmed blir effekten på den utbetalda sjukersättningen relativt liten. En ökning med 1 000 personer som arbetar med steglös avräkning kan det komma att minska utbetal- ningen av sjukersättning med ca 15 miljoner kronor. Med så pass få personer som berörs av förslaget har det en liten betydelse för För- säkringskassans administration avseende sjukersättning, bostadstillägg och arbetsskadelivräntor. Utredningen uppskattar att administrations- kostnaderna ökar med ca 200 000 kronor till följd av förslaget.

Mer flexibel vilande ersättning vid arbete

Införandet av en mer flexibel vilande ersättning vid arbete förväntas ha effekter på den utbetalda sjuk- och aktivitetsersättningen, den enskildes vilja och möjligheter att delta i arbetslivet och på Försäk- ringskassans administration.

Idag är det omkring 2 000 personer som arbetar med vilande sjuk- ersättning och lika många som arbetar med vilande aktivitetsersätt- ning. Utredningen bedömer att antalet personer som arbetar med vilande sjuk- eller aktivitetsersättning kan komma att fördubblas med utredningens förslag. Det innebär omkring 2 000 fler personer med vilande sjukersättning och lika många med vilande aktivitets- ersättning. Med fler som arbetar med vilande ersättning minskar utbetalningarna av både sjuk- och aktivitetsersättning. Utredningen beräknar besparing i sjukersättningen till 90 miljoner kronor och be- sparingen i aktivitetsersättningen till 60 miljoner kronor.

Med fler personer som använder möjligheten till vilande sjukersätt- ning ökar också Försäkringskassans administration. Utredningen upp- skattar sammantaget att de administrativa utgifterna för handlägg- ning av vilande ersättning i sjuk- och aktivitetsersättningarna ökar med 4,2 miljoner kronor. I dag hanteras mycket av handläggningen av den vilande ersättningen manuellt. För att möjliggöra handlägg-

Sammanfattning

SOU 2021:69

ningen av en mer flexibel vilande ersättning krävs därför att ett nytt it-stöd utvecklas. Utredningen uppskattar kostnaden för detta till 20 miljoner kronor.

Ändring av regelverket för vilande ersättning vid studier

Mot bakgrund av att det i dag är så pass få som använder möjligheten till vilande sjuk- eller aktivitetsersättning för att studera och att för- slaget i praktiken inte berör alla med sjukersättning, gör utredningen bedömningen att förslaget åtminstone inledningsvis inte kommer innebära någon större ökning av antalet som studerar med vilande sjuk- eller aktivitetsersättning. En ökning av antalet personer som väljer att studera vare sig det handlar om helt eller delvis vilande ersättning innebär minskade försäkringskostnader i sjuk- och aktivi- tetsersättningen. Om 500 personer som i dag har sjukpenning skulle börja studera och gå från hel till halv sjukersättning skulle det inne- bära en besparing på ca 27,5 miljoner kronor i sjukersättningen. I aktivitetsersättningen är det fler som studerar än i sjukersättningen. Om det blir enklare att ha vilande ersättning för studier kan det också antas att fler av dem som har aktivitetsersättning vill pröva att studera. I dag är det omkring 500 personer per år som har prövotid för studier och ca 1 700 personer som har vilande aktivitetsersätt- ning för studier. Sammantaget innebär det att ca 2 200 personer antingen har prövotid för studier eller bedriver studier med vilande aktivitetsersättning. En fördubbling av detta antal, dvs. en ökning med 2 000 personer skulle givet att studier bedrivs på halvtid, inne- bära en besparing av aktivitetsersättningen med 80 miljoner kronor.

Med fler som väljer att studera bedömer utredningen att admini- strationskostnader för Försäkringskassan kommer att öka. Utred- ningen bedömer att ökningen av de administrativa kostnaderna till följd av förslaget uppgår till 2 miljoner kronor.

Ökade möjligheter att delta i ideellt arbete etc. med bibehållen rätt till ersättning

Förslaget om ökade möjligheter att delta i ideellt arbete etc. med bibehållen rätt till ersättning kan förväntas ha en positiv effekt på antalet personer med sjuk- eller aktivitetsersättning som deltar i sam-

SOU 2021:69

Sammanfattning

hällslivet genom uppdrag, ideellt arbete, fritidsverksamhet m.m. Efter- som detta kan göras utan att varken rätten till ersättning eller stor- leken på den utbetalda ersättningen påverkas har det inga konsekven- ser för utgifterna inom vare sig sjuk- eller aktivitetsersättningen. Däremot har det administrativa konsekvenser för Försäkringskassan. Förslaget innebär t.ex. ett förtydligande av vilka sysslor som kan utföras utan att de behöver anmälas till Försäkringskassan och till hur stor del dessa kan utföras. Det leder enligt utredningens mening till att färre fall än i dag behöver anmälas till Försäkringskassan och därmed behöver Försäkringskassan också bedöma färre sådana ären- den. Det får vidare administrativa effekter, såsom revideringar av styrande och stödjande dokument samt utbildningar. Sammantaget bedömer dock utredningen att förslaget innebär minskade admini- strativa kostnader för Försäkringskassan.

Ett arbetsmarknadspolitiskt ramprogram inrättas

Utredningen föreslår att ett nytt arbetsmarknadspolitiskt rampro- gram ska inrättas för unga försäkrade som beviljats aktivitetsersätt- ning för nedsatt arbetsförmåga och som har behov av sådana insatser från Arbetsförmedlingen som syftar till att den försäkrade ska få eller återfå arbetsförmåga under tiden med ersättning och försörja sig genom eget arbete.

Utredningen gör antagandet att antal deltagare i ramprogrammet inledningsvis kommer att fördubblas jämfört med hur många perso- ner med aktivitetsersättning som i dag får insatser inom ramen för det förstärkta samarbetet. Det innebär ca 2 200 personer per år som förväntas delta i det arbetsmarknadspolitiska ramprogrammet för unga med aktivitetsersättning. Jämfört med de ungefärliga kostnaderna 2020 för deltagare med aktivitetsersättning i det förstärkta sam- arbetet innebär det en kostnadsökning med ca 23 miljoner kronor.

Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen ska tillsammans klar- lägga om försäkrade som uppbär aktivitetsersättning för nedsatt arbets- förmåga kan delta i ramprogrammet. Myndigheternas gemensamma administration av denna kartläggning bedömer utredningen tillsam- man kostar ca 3–8 miljoner kronor per år för de båda myndigheterna. För Försäkringskassan tillkommer kostnader för samordning av in-

Sammanfattning

SOU 2021:69

satser. Utredningen bedömer att dessa kostnader uppgår till ca 8,8 miljoner kronor per år.

Förbättrad statistik om aktiviteter enligt SFB

Utredningen föreslår att Försäkringskassan ska ges i uppdrag att ut- veckla statistik över vilka aktiviteter enligt SFB som de försäkrade deltar i. Utredningen förslår att 1 miljon kronor anslås för att För- säkringskassan ska kunna utveckla ett statistiksystem som gör det möjlig att redovisa vilka aktiviteter som ges till personer under tid med aktivitetsersättning.

Informationsinsatser om arbete och studier mm.

Nya eller ändrade regler innebär alltid, åtminstone inledningsvis, en osäkerhet kring hur regelverket ska tolkas. Information om regler och hur en reform är avsedd att fungera bidrar till vilket genomslag reglerna och reformen får. Utredningen föreslår att regeringen an- slår medel för informationsinsatser till de berörda målgrupperna motsvarande 2 miljoner kronor.

Förmåner vid rehabilitering

Utredningens bedömning är att statens utgifter för preventions- penning kommer att öka med ca 90 miljoner kronor i förhållande till dagens utgifter för förebyggande sjukpenning.

Rehabiliteringspenningen kan förväntas öka med 0,7–1,0 miljar- der kronor givet en ökning med ca 15 000 personer per år. Ökningen av rehabiliteringspenning motsvaras dock av minskade utgifter för sjukpenning till lika stor del då ersättningarna utbetalas med samma belopp och takbegränsningar. Den sammantagna effekten för statens utgifter vad avser rehabiliteringspenning och sjukpenning blir där att utgifterna förblir oförändrade. I ett längre perspektiv räknar utred- ningen med att en förbättrad rehabiliteringsprocess kan leda till att sjukfrånvaron och utgifterna för sjukpenning minskar. Utredningen uppskattar denna effekt till 0.4–1,9 miljarder kronor.

SOU 2021:69

Sammanfattning

Utredningens förslag kan förväntas öka administrationen för Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen men minska för hälso- och sjukvården. Utredningen bedömer att de administrativa utgif- terna för dessa myndigheter och organisation sammantaget kommer öka. Utredningen saknar dock underlag för att närmare kunna be- skriva denna kostnadsökning.

Preventionsersättning

De förebyggande behandlingarna bygger på att den enskilde till- sammans med arbetsgivaren och eller vården tar initiativ till att ansöka om preventionsersättning hos Försäkringskassan. Med den generellt sett låga medvetandegraden kring vilka möjligheter till ersättning som finns för förebyggande åtgärder i dag bedömer utred- ningen att det kommer ta tid innan dessa möjligheter blir mer kända. Även om Försäkringskassan informerar såväl arbetsgivare, vården och allmänheten om den nya förmånens möjligheter bedömer utred- ningen att det är en längre process innan preventionspenning används i en mer betydande omfattning än dagens förebyggande sjukpenning.

I dag beviljas omkring 10 000 personer förebyggande sjukpenning. Utredningens bedömning är att omkring 5 000 ytterligare personer kan beviljas preventionspenning om utredningen förslag genomförs. Det skulle innebära en ökning av försäkringskostnaderna med ca

90miljoner kronor i förhållande till dagens förebyggande sjukpenning, givet att den genomsnittliga ersättningen är den samma.

Med fler personer som beviljas preventionsersättning ökar För- säkringskassans kostnader för handläggning av dessa ärenden jämfört med dagens förebyggande sjukpenning. Ansvaret för att upprätta en plan vid medicinska förebyggande åtgärder förflyttas från hälso- och sjukvården till Försäkringskassan. Vården ska dock vara Försäk- ringskassan behjälplig vid upprättandet av den plan som beskriver vilka åtgärder som ska vidtas i behandlingsprogrammet. Det innebär att Försäkringskassan behöver ha fler kontakter med hälso- och sjukvården jämfört med i dag, för att inhämta de uppgifter som be- hövs för upprättandet av preventionsplanen.

Även Arbetsförmedlingens administration kan komma att öka. Arbetsförmedlingen är den aktör som bäst kan identifiera behov av förebyggande insatser för arbetslösa. Försäkringskassan kan därför

Sammanfattning

SOU 2021:69

behöva inhämta uppgifter från Arbetsförmedlingen huruvida olika insatser bedöms relevanta för den arbetslöse.

Ett ökat antal personer som ansöker om preventionsersättning kommer också innebära att hälso- och sjukvården kostnader för olika behandlingar ökar. Dock gör utredningen bedömningen att om förslaget om att kravet på en separat, detaljerad behandlingsplan och särskilt beslut om denna behandlingsplan slopas minskar admini- strationen för vården i samband med förebyggande behandlingar som kan ge rätt till preventionsersättning. Vården ska dock vara Försäk- ringskassan behjälplig vid upprättandet av den preventionsplan som beskriver vilka åtgärder som ska vidtas i behandlingsprogrammet. Det innebär således inte att de administrativa uppgifterna för vården helt försvinner. De torde dock enligt utredningens mening minska i omfattning i förhållande till i dag.

Rehabiliteringsersättning

I dag är det relativt få personer som beviljas rehabiliteringsersätt- ning. Både antalet och andelen av de sjukskrivna som får rehabiliter- ingsersättning har minskat över tid. Även tidpunkten för när rehabi- literingen sätts in har med tiden kommit att ske allt senare i sjukfallen.

Med utgångspunkt från hur andelen av samtliga sjukfall där arbets- livsinriktade rehabiliteringsåtgärder satts in utvecklats under de senaste fem åren gör utredningen bedömning att antalet personer som under ett år deltar i rehabiliteringsåtgärder skulle kunna öka med ca 15 000 personer. Under dessa förutsättningar bedömer utredningen att utgifterna för rehabiliteringspenning skulle öka med 0,7–1,0 mil- jarder kronor. I ett statiskt perspektiv innebär en överflyttning av personer från sjukpenning till rehabiliteringspenning att sjukpen- ningen kommer minska i motsvarande grad som rehabiliterings- penningen ökar.

Vad som händer i ett mer långsiktigt dynamiskt perspektiv råder ingen tydlig konsensus kring i forskningen. Forskningen kring arbets- livsinriktad rehabilitering är begränsad i dess slutsatser om vilken typ av insatser som är effektiva för att få sjukskrivna att återgå i arbete. När det gäller själva rehabiliteringsprocessen finns det studier som pekar på att vissa grupper av sjukskrivna kan bli hjälpta av tidiga

Sammanfattning

SOU 2021:69

Tabell S.1 Sammanfattning av förändringar av statens utgifter till följd av utredningens förslag

Miljoner kronor

Ökade utgifter för staten	År 1	År 2	Lång sikt

Rätten till sjukersättning
Försäkring	30–250	70–530	+0,5 % av BNP
Administration	30–90	10–70
Rätten till aktivitetsersättning
Försäkring	130	390
Administration	65	45
Arbete, studier och uppdrag under tid
med ersättning
Försäkring	-30	-30
Administration	50	50
Förmåner vid rehabilitering
Försäkring*	90	90	-400 till -1 900**
Administration	+	+

Totalt
Försäkring	220–440	520–980
Administration***	145–205	105–165

Källa: Egna beräkningar.

Anm.: * Avser utgifter för preventionspenning. Ökade kostnader för rehabiliteringspenning nettas på kort sikt ut av minskade kostnader i sjukpenning.

**Avser minskning av utgifter för sjukpenning på lång sikt givet att sjukpenningkostnaderna minskar.

***Avser de administrativa kostnader som kan siffersättas.

Summary

Terms of Reference of the Inquiry

The Inquiry was established through a decision by the Swedish government on March 26, 2020. On the same day, the terms of reference (dir. 2020:31) were decided and Doctor of Laws Samuel Engblom appointed as head of the Inquiry.

The terms of reference asks the Inquiry to review four different benefits that all are part of the Swedish social insurance system. The sickness compensation (sjukersättning) is a benefit that compensates loss of income for persons aged 30–64 with a lasting reduced work capability due to sickness or disability. The activity compensation (aktivitetsersättning) is aimed at individuals aged 19–29 with a work capability that is reduced due to sickness or disability for at least one year. In relation to sickness compensation and activity compen- sation, the Inquiry’s task has been to review the regulation governing the access to sickness compensation and activity compensation respectively, as well as the rules on under which conditions indivi- duals that have been granted one of the two benefits can work, study, or participate in society through e.g. voluntary work without losing their right to benefits.

The preventive sickness benefit (sjukpenning i förebyggande syfte) is a benefit aimed at compensating for loss of income when an individual undergoing medical treatment or rehabilitation in order to prevent sickness, shorten the period of sickness or to prevent loss of work capability. The rehabilitation compensation (rehabiliterings- ersättning) is granted individuals who have reduced work capability and who need work-related vocational rehabilitation. The task of the Inquiry has been to perform a comprehensive review of the two rehabilitation benefits.

Summary

SOU 2021:69

The right to sickness compensation and activity compensation

The starting point for the Inquiry’s terms of reference regarding the benefits of sickness compensation and activity compensation is that the benefits should provide a high degree of security in the event of long-lasting reductions of work capability, good predictability for the individual, and stability in application of the regulations over time. The requirements in the regulations for an individual to be granted these benefits should be made more fit for purpose and mobilise the individual’s work capability as far as possible. This part of the task has included:

–reviewing the regulations for the right to sickness compensation, including investigating the requirements for being granted sick- ness compensation for older persons of working age;

–reviewing the regulations for the right to activity compensation when work capability is reduced.

Work, studies, voluntary work, etc. during a period of sickness compensation or activity compensation

The Inquiry’s terms of reference state that the present regulations for the circumstances in which and the extent to which individuals who have been granted sickness or activity compensation can work, study, participate in voluntary work, or engage in leisure activities are difficult to overview. This creates a risk that individuals will refrain from taking part in community life since they do not know how their livelihood will be affected. This part of our remit has consisted of

–making it more predictable and easier to work, study, hold appoint- ments, etc. during a period of sickness compensation or activity compensation for reduced work capability.

Benefits during rehabilitation

The starting point for the Inquiry’s task regarding benefits during rehabilitation under the Social Insurance Code is to shape a more modern regime that is adapted to the rehabilitation offered today

SOU 2021:69

Summary

and that can contribute to preventing ill health and provide support during both rehabilitation and a transition to other work. This part of the task has included:

–presenting proposals for how current benefits during rehabilita- tion can be modernised or replaced with one or more new bene- fits that are simpler for individuals and processing agencies to administer and that ensure sufficient follow-up and control of the rehabilitation.

General principles

Social insurance systems are intended to protect individuals against a particular social risk. In the broader area of sickness insurance, the social risk is that people have reduced work capability on account of sickness or disability and are therefore unable to support themselves through paid work. However, it is not the sickness or disability as such that determines the right to benefit but the effect that it has on the individual’s possibilities of working. The conditions in sickness insurance determine the extent to which their work capability must be reduced for the individual to be entitled to benefit.

One important perspective in this context is that the groups receiv- ing activity compensation and sickness compensation are hetero- geneous. Some individuals have worked but have had their work capability reduced through injuries, sicknesses or accidents and have therefore needed to leave the labour market. Others have never had paid work. These forms of compensation should provide protection for both these groups.

A fundamental balance that needs to be struck when designing social insurance benefits is that the rules must be designed so as to give the individual protection against the social risk involved at the same time as the individuals who could support themselves by work- ing are not given access to the benefit. One important part of this balance is what is Sweden is commonly referred to as the work first principle (arbetslinjen). In various forms and over a long period of time, this principle has guided the design of social insurance schemes in Sweden. Sweden’s ambitions regarding prosperity and welfare provision require high a workforce participation rate. People should support themselves as far as possible by working, and anyone who is

Summary

SOU 2021:69

unable to do so, should be given help to come back through rehabili- tation or active labour market policy measures. The work first principle also requires people to participate in these measures and to be prepared to look for work and to take jobs of the kind that are available to them. When welfare systems are designed, they have to be designed in a way that creates incentives to work. It is worth noting, in this context, that people are expected, on certain premises, to be prepared to transition, i.e. to make their way back to the labour market as such, not solely to jobs that they have experience of or train- ing for.

The work first principle also displays concern for the individual. In addition to being a livelihood, work also provides meaning and context. It is therefore important not to give up on people’s capacity to be able to support themselves through paid work. Considerable resources are therefore invested in ensuring that people do not leave the workforce prematurely or unnecessarily and in providing support to enable people to gain or regain work capability.

All the benefits dealt with in this report have a strong link to the work first principle. The purpose of the preventive sickness benefit is to prevent reduced work capability, and the rehabilitation benefit is intended to facilitate a return to work. Sickness compensation re- quires, both at present and with the Inquiry’s proposal, that the reduction of work capability is long lasting and that the possibilities for rehabilitation have been exhausted. A person who receives activity compensation must, as a general rule, also participate in activities intended to enable them to gain or regain work capability. In the case of those granted sickness or activity compensation, there are rules that make it possible to mobilise any remaining work capability.

At the same time there is an outer limit to the work first principle. There exists a point when it is no longer possible, either from the perspective of the individual or that of society, to justify continuing measures intended to enable a person to gain or regain work capability and to require the individual to participate in these activities. Where that limit is drawn depends in part on what resources society is pre- pared to invest in measures such as rehabilitation and adapted jobs, but also on the expected efficiency of these measures. At the same time, the perspective of the individual must be taken into account so that the hypothetical benefit of these measures to society does not lead to an unreasonable situation for the individual.

SOU 2021:69

Summary

These balances become particularly clear regarding older people of working age. The closer the individual gets to retirement, the more difficult it will be to justify requiring the individual to e.g. tran- sition to a job that they have no prior experience of. At some point it is no longer reasonable for society to continue to demand that the insured party makes a transition to a new job.

It is easy to come to the conclusion that there is a irreconcilable conflict of goals between, on the one hand, the work first principle and the desire for a longer working life and, on the other hand, opportunities to leave working life before what would otherwise be the retirement age. At the same time, benefits such as the sickness compensation function as safety valves which can be necessary for a general policy that strives for high labour force participation to appear reasonable and enjoy legitimacy.

There are also other principles that have been important for the work of the Inquiry. One is that the regulations have to be designed in a way that provides good legal certainty. When designing the regu- lations, account must also be taken of the fact that in social insurance schemes an individual assessment has to be made on the basis of the specific circumstances of the individual. The benefits should also be easy for the individual to understand and easy for the responsible agencies to administer. There should also be stability in application and there should be good possibilities of preventing and checking for cheating and abuse. Furthermore, the regulations should be as accurate as possible so that the right person gets the right benefit, and the benefits should be designed in such a way that they are seen as legitimate by citizens.

The right to sickness compensation

Current rules

Sickness compensation can be granted if the individual applies for the compensation or when the responsible agency, Försäkringskassan, replaces the individual’s sickness benefit, rehabilitation benefit, annuity or compensation for hospital care under the Social Insurance Code (SIC) with sickness compensation.

Under present regulations, for an individual to have the right to sickness compensation their work capability has to be reduced per-

Summary

SOU 2021:69

manently as a result of sickness or some other reduction of their physical or mental performance in jobs in the whole of the labour market. This includes sheltered jobs and jobs with wage subsidy, for example. Moreover, for the requirements for the right to compensa- tion to be met, the assessment made must be that further rehabili- tation will not be capable of improving their work capability. Sick- ness compensation is granted until further notice and no earlier than from the month when the individual turns 19. Compensation for persons aged 19–29 is always paid as full compensation. For persons aged 30 or older, the compensation can be granted as full compensa- tion or three-quarters, half or one quarter of the full level. Sickness compensation can be paid up until the month before the date when the individual turns 65.

The Inquiry’s Analysis

As regards the right to sickness compensation, the Inquiry has iden- tified two main problems. One is that Försäkringskassan’s interpre- tation of the rules show great variations over time, the other that there is a discrepancy between the requirements for sickness com- pensation and the ability of individuals that are denied benefits to support themselves through work.

Since 2008 there has been a decline both in the number and the share of persons who receive sickness compensation. This decrease cannot be explained in terms of changes in demography, health or conditions in the labour market.

The approval rate, i.e. the share of applications that have been granted, has varied over the years and the insurance scheme displays problems regarding the stable application of its rules. New grants of sickness compensation decreased sharply after 2015. At the same time, the refusal rate increased from 43 per cent in 2014 to 70 per cent in 2019. Great variations and unstable application mean prob- lems concerning legal certainty, predictability, and trust in the insur- ance scheme. When application varies over time without any major changes being made to the rules for the insurance scheme, this can endanger legal certainty. Moreover, there is a risk that faith in the social insurance system and confidence in Försäkringskassan will be harmed. The Inquiry draws the conclusion that the set of problems

SOU 2021:69

Summary

concerning variations in application is primarily due to changes in the application of the regulations by Försäkringskassan. The Agency has changed, and considerably tightened, its interpretation starting in 2015.

The discrepancy between the possibilities of being granted sick- ness compensation and the possibility of self-support through work is due mainly to the design of the regulations, especially the labour market concept used – at present an assessment is made of the applicant’s work capability in relation to any job in all of the labour market – but also to strict interpretations.

Even though health has improved generally among older people and more will be able to work longer, there are significant differ- ences between different groups. Strict rules that do not take age into consideration will have the effect that individuals that are denied sickness compensation but still unable to support themselves through work can be forced to start collecting old-age pension earlier, which will result in a lower pension.

The Inquiry’s Proposals

When determining the right to sickness compensation, the assessment of the individual’s work capability should be made in relation to the same labour market concept as is used in the examination of the right to sickness benefit.

In line with the proposals in Government Bill 2020/21:171 which will modify the labour market concept used in the sickness benefit, this means that the examination of work capability will be made in relation to paid work in a specified occupational group that contains jobs normally found in the labour market or other suitable work that is available to the individual.

The Inquiry has found that the present regulations lead to many individuals remaining in long-lasting sick leave even though their work capability is permanently reduced and their possibilities of rehabili- tation exhausted in jobs normally found in the labour market. The Inquiry’s assessment is that this is the main reason why it is pro- blematic that the individual’s work capability is assessed in relation to different labour market concepts in examining their right to

Summary

SOU 2021:69

sickness benefit and sickness compensation. The present regulations mean that many individuals remain in the sickness benefit system even though no more measures are available to enable them to gain an improved work capability. The proposal is therefore that the labour market concept against which the right to compensation has to be examined should be the same for sickness benefit and sickness compensation.

A new concept for the required duration of the reduced work capability should be introduced: “foreseeable future”. The con- cept, which replaces the criterion “permanent” is taken from previous statements in the legislative history and case law and emphasises the foreseeability of the assessment of duration.

The assessment of whether work capability is reduced for the foreseeable future should not take account of time beyond the last point in time when sickness compensation can be paid out.

Sickness compensation is aimed at individuals that have a lasting reduction of their work capability for medical reasons. The Inquiry’s proposal is a clarification and is taken from previous preparatory works and case law. “Foreseeable future” should be understood as the time for which a medical prognosis of the reduced work capa- bility is possible to make.

For there to be a right to sickness compensation, there should not be any rehabilitation measures that can be expected to result in the individual regaining their work capability. When making this assessment, account should only be taken of rehabilitation measures where the individual is expected to gain or regain their work capability before the point in time when sickness compen- sation can no longer be paid out.

As regards the standard of proof for the assessment of whether there are any remaining rehabilitation possibilities that can give or give back the individual work capability, for it to be possible to grant sickness compensation it is sufficient that there can be presumed not to be any such rehabilitation possibilities.

SOU 2021:69

Summary

In the present regulations a central point in the assessment of whether the individual is to be granted sickness compensation is whether rehabilitation possibilities can be presumed to lead to the conclusion that the individual can be presumed to regain some work capability. This assessment will continue to be important for the question of the right to compensation, but is likely to be of even greater impor- tance, in view of the Inquiry’s proposal of a change of labour market concept, harmonising it with the concept used in the examination of the right to sickness benefit. This means that the assessment of exhausted possibilities of rehabilitation will, along with the duration criterion, be the most important dividing line in the assessment of the right to sickness benefit and to sickness compensation.

A codified standard of proof should be introduced for the exami- nation of the right to sickness compensation. There should be considered to be a right to sickness compensation if it is probable that work capability is reduced in the way required for the right to sickness compensation.

Against the background of the variation in the share of refusal decisions over time, despite unchanged regulations, the Inquiry has considered, in accordance with its remit, whether a new standard of proof, regulated in a statute, regarding sickness compensation and activity compensation can be expected to contribute to greater sta- bility in application.

At present there is no legally regulated standard of proof in the examination of the right to sickness compensation. Here sickness compensation is in line with what applies to administrative matters in general: standards of proof are not part of the regulations. The introduction of a new standard of proof in the text of the law must be considered a very unusual measure. However, the Inquiry takes the view that, in general, more space should be given to evidential questions in administrative procedure. In the area of social insurance there is often no discussion of questions of proof in the legislative history. There is a need for guidance here, so as to provide better conditions for a foreseeable and more uniform application of rules concerning standards of proof for the legal examination. The posi- tion taken by the Inquiry on this question is therefore that a

Summary

SOU 2021:69

standard of proof regulated by statute should be introduced and that the advantages of doing so outweigh the risks. The clearest advan- tage is the uniformity of processing and assessment that would result from greater clarity on this matter. With a clearly stated standard of proof, there is less risk that handling officers and decision-makers will make different or varying assessments. There will probably also be less risk that a higher or lower standard will be applied depending on which decision-maker handles the matter, so that some standards may be too high while others may be too low. Even when the ques- tion of the standard of proof is not explicit or regulated by law, the decision-maker at Försäkringskassan, and the members of the court in a review at a court, must nevertheless consider whether the require- ments for the individual to be granted compensation have been met.

The Inquiry draws the conclusion that “probable” is a well-balan- ced standard of proof for this type of matter.

Sickness compensation to older individuals

The work capability of individuals who have at most five years left until the age when they can no longer receive payments of sickness compensation should be assessed in relation to paid work in a specified occupational group that contains jobs normally found in the labour market that the individual has experience of or other suitable work that is available to the individual.

The assessment of whether there are remaining rehabilitation possibilities should disregard measures intended to enable the individual to work in a job that they do not have previous expe- rience of.

The Inquiry makes the assessment that the general changes pro- posed regarding the work capability concept, the duration require- ment and the requirement that the possibilities of rehabilitation should be exhausted for all individuals will mean relaxations of the regulations that will, in practice, make it easier, especially for older individuals of working age, to be able to obtain sickness compensa- tion. In the Inquiry’s assessment, these changes will considerably reduce the risk of transitioning requirements being applied that can

SOU 2021:69

Summary

be viewed as unreasonable in relation to the individual’s age. For example, it will not be possible to base a refusal on an assessment that the possibilities of rehabilitation are not exhausted if, in practice, the measures would only be completed after the point in time when the individual can no longer receive sickness compensation.

The Inquiry makes the assessment that there are, in addition, reasons to make an additional adjustment of the labour market concept for persons with a long-lasting reduction of their work capa- bility who are coming close to their pension. These special rules are in line with the approach that the individual’s work capability should be examined in relation to jobs that it is reasonable and realistic that the individual can get. Against this background, the Inquiry con- siders that special rules for older individuals are needed to make sickness compensation a benefit that is fit for purpose.

As mentioned above, the Inquiry’s terms of reference state that it is important that the individual’s work capability is mobilised as far as possible: that the regulations are appropriately designed so that the right compensation is given to the right person; and that there is no question of departing from the principle that sickness compen- sation is only given to persons with a long-lasting reduction of their work capability. A long-lasting reduction of work capability will still be required, as will the absence of remaining rehabilitation measures, even for older individuals. With the Inquiry’s proposal a reduction of work capability on account of sickness will still be required.

Furthermore, the current legislative history already states that re- duced performance linked to natural ageing does not give the right to compensation at this level. This will also apply in the future. Sickness compensation will not be granted in cases of ailments arising from normal ageing that do not reduce the individual’s work capability.

The right to activity compensation for reduced work capability

Current rules

Activity compensation for reduced work capability can be granted if the individual applies for the compensation or if Försäkringskassan replaces the individual’s sickness benefit, rehabilitation benefit, annuity

Summary

SOU 2021:69

or compensation for hospital care under the Social Insurance Code (SIC) with activity compensation.

For an individual to have the right to activity compensation their work capability has to be reduced for at least one year as a result of sickness or some other reduction of their physical or mental perfor- mance, Activity compensation is time-limited and is granted for 1– 3 years at a time, at the earliest as of the month when the individual turns 19 and no later than until and including the month when the individual turns 30. The compensation can be granted as a full com- pensation or as three-quarters, one-half or one-quarter of the full level.

The Inquiry’s Analysis

As regards activity compensation, the Inquiry has found that the increase that took place from the early 2000s up until 2015 in the number of young people receiving this compensation is explained by a combination of factors: an increase in mental ill health among young people; a population increase in the 19–29 age group; and younger and younger people applying for the compensation, which has also meant that they stay longer in the insurance scheme. Even though the compensation is time-limited, it is very common for individuals to be granted several periods of activity compensation. 60 per cent of recipients of activity compensation also move on to sickness compen- sation when they turn 30.

Since 2016 there has been a decline and the refusal rate has in- creased. As in the case of sickness compensation, this can chiefly be explained by changes in Försäkringskassan’s application of the regu- lations. Like sickness compensation, activity compensation also has problems regarding stability in application of the regulations. For instance, the refusal rate has increased over time, from 13 per cent in 2014 to 40 per cent in 2019. However, it can be noted that the share of refusals in activity compensation has decreased slightly as of 2019.

The Inquiry does not make any appraisal of whether the changes in processing were necessary; nor does the Inquiry make any appraisal of whether the subsequent stricter application of the regulations is legally more correct. However, the Inquiry considers that it is problematic, not least from the perspective of legal certainty, that the shares of applications refused and granted can

SOU 2021:69

Summary

swing so strongly without any amendment to either the legislation or case law.

The Inquiry’s proposals

When determining an individual’s right to activity compensation the assessment of the insured parson’s work capability should be made in relation to the same labour market concept as is used in the examination of sickness benefit.

The Inquiry proposes that when determining the right to activity compensation, the assessment of the individual’s work capability should be made in relation to the same labour market concept as is used when deciding the right to sickness benefit.

As mentioned above, a harmonisation of these concepts is judged to be an appropriate change, partly in order to remedy the problem that many individuals remain on long periods of sick leave even though no further measures are available to enable them to improve their work capability. This problem is most common for individuals who are over 30, but can also apply to some extent to individuals under 30 regarding the possibility of replacing sickness benefit with activity compensation if their work capability can be considered to be reduced for at least one year in jobs normally found in the labour market . In that case, the individual will, in other words, continue on sickness benefit even though it is compensation given on a day-to- day basis.

There are advantages to harmonising the labour market concept throughout the sickness insurance. It ought, for instance, to make it easier for the actors affected when examining the right to compen- sation. This applies, for example, to assessments made by health care of the individual’s medical condition.

A codified standard of proof should be introduced for the exa- mination of the right to activity compensation. There should be considered to be a right to activity compensation if it is probable that work capability is reduced in the way provided.

Summary

SOU 2021:69

The Inquiry considers that a codification of the standard of proof should be introduced at the same time for sickness compensation and activity compensation. The Inquiry’s assessment is that the same standard of proof should be introduced as for the right to sickness compensation, i.e. the standard of proof of “probable”.

Work, studies, voluntary work, etc. during a period of sickness compensation or activity compensation

Current rules

Depending on whether an individual has been granted sickness com- pensation or activity compensation and when in time the decision was taken, different rules apply concerning their possibilities to work, study, participated in voluntary work, and other activities. In this part, the Inquiry has therefore divided the benefit recipients into three different groups.

Group 1 is persons granted sickness compensation under the rules that applied before 1 July 2008. This target group contains persons granted compensation as of the age of 16 at the earliest. The com- pensation is not time-limited but ends in the month when the person turns 65.

The rules for granting sickness compensation were amended on 1 July 2008. The regulations that applied before that date had less strict requirements for the right to sickness compensation. Persons in group 1 can work, study etc. without any effect on their right to compensation. It is only if they receive income for their work that they have to apply to work under the rules for so called sliding de- ductions. If a person earns more than a certain exempt amount, an amount corresponding to 50 per cent of their income is deducted from the sickness compensation to be paid.

Group 2 is persons granted sickness compensation under the rules that applied as of 1 July 2008. As for group 1, the position is that the compensation is not time-limited but ends in the month when the person turns 65.

Group 3 is persons who receive activity compensation for re- duced work capability.

A common provision for persons in groups 2 and 3 is that if the work capability of these persons improves while they are receiving

SOU 2021:69

Summary

compensation, they can work or study with so called dormant com- pensation. This means that their right to compensation stands, but no payment of compensation is made during the dormant period. If they work, their compensation can be partially dormant (at the same levels as compensation can be granted) for at least one calendar month.

If they study, the entire compensation is dormant, irrespective of whether their studies are full-time or part-time. Persons who belong to group 3 can also study for a maximum trial period of six months. The trial period means that the individual is allowed to retain their activity compensation while studying. The position for these indi- viduals is that they also have the right to activities under the Social Insurance Code. These activities have to be intended to have a bene- ficial effect on the individual’s medical condition or physical or mental performance.

The Inquiry’s Analysis

Group 1 – sickness compensation under the rules before 1 July 2008

Few individuals in this target group use the possibility of working under the rules for sliding deductions. At the end of 2019 the group numbered around 144 000 individuals. In the same year just over 5 900 individuals were working under the sliding deduction rules.

One reason why few individuals in this group work is that, overall, the individuals in this group have low residual work capability. Other factors that have an effect are the onerous administration for work under the sliding deduction rules and concern about possible repayment demands that may not arise until the year after a period of work.

Groups 2 and 3 – sickness compensation under the rules as of 1 July 2008 and activity compensation for reduced work capability

A common feature of groups 2 and 3 is that, overall. these indivi- duals have low residual work capability, which means that few use the possibilities of doing paid work or studying while they are receiving compensation.

Summary

SOU 2021:69

Studies can be a way for individuals to gain or regain work capa- bility and thereby come closer to the labour market. If it is not possible to retain partial compensation during part-time studies, this is a barrier to the individual being able to study while they are re- ceiving compensation.

At the same time as these forms of compensation are intended to provide incentives to mobilise the work capability that individuals do have, they are also intended to provide security and good life circumstances for individuals whose work capability is wholly or partly reduced. So there is a conflict here between the objectives of generous compensation systems and drivers to leave the compensa- tion for work and self-support. For the system to be seen as legiti- mate and fair, a well-considered balance is thus required between these two factors. For individuals, concern that this will lead to their work capability being reappraised and their compensation reduced or withdrawn can sow doubt about whether to get involved in vol- untary work or undertake other forms of tasks in their leisure time.

One of the purposes of activity compensation is to stimulate young people to engage in activities while receiving compensation. Young people who have the right to activity compensation can also receive compensation for expenses for activities intended to have a beneficial effect on the individual’s medical condition or physical or mental performance. However, there is a shortage of activities for persons with activity compensation. Försäkringskassan has also had difficulty in implementing its coordinating role concerning activities and there is no follow-up of the activities at the individual and general level.

The Inquiry’s Proposals

Group 1 – sickness compensation under the rules before 1 July 2008

The exempt amounts under the sliding deduction rules should be based on the income base amount.

Many individuals working under the sliding deduction rules have incomes that fall within the exempt amount applicable to them. Doing so means that the individual does not risk having their work

SOU 2021:69

Summary

income affect their payments of sickness compensation; it also reduces the risk that they will be liable to repay compensation paid at the reconciliation, which is not made until two years after they have worked under the sliding deduction rules. Under present legis- lation, exempt amounts for sliding deductions are calculated using the price base amount. To give these individuals incentives to work to a greater extent, the Inquiry proposes that exempt amounts should be calculated on the basis of the income base amount. Since the exempt amounts relate to income, the present calculation of these amounts using the price base amount do not, however, follow the general growth of earnings to a sufficiently high a degree. Instead, the exempt amounts have been eroded over time since incomes from work have increased faster than prices. This means that, in practice, a person working today under the sliding deduction rules can work less time before reaching their exempt amount compared to when the system was introduced in 2009. To ensure that the exempt amounts will follow earnings growth better, the Inquiry thus proposes that the income base amount also be used to calculate the exempt amounts for sliding deductions.

This alteration of the calculation may possibly also induce some individuals who currently do not work at all under the sliding deduc- tion rules to start working since, thanks to this change, they will have higher margins before payment of their sickness compensation is affected. Hence, it is primarily the marginal effects for individuals on low incomes that will be reduced with this proposal.

Försäkringskassan should be commissioned to develop calculation support for sliding deductions of sickness benefit.

There is uncertainty among some people covered by the sliding de- duction rules about what the financial consequences would be if they worked under these regulations. Several individuals who are consid- ering working with sliding deductions also want to get help from Försäkringskassan in calculating their incomes. If individuals have incomes that are higher than was calculated, they risk needing to repay their compensation two years after working under the sliding deduction rules since their final sickness compensation is set when

Summary

SOU 2021:69

the individual’s pensionable income has been set by the Swedish Tax Agency.

Calculation support for sliding deductions can reduce the uncer- tainty concerning the financial effects for the individual of working under these regulations and can therefore mean that more people will dare to work under the sliding deduction rules. The Inquiry there- fore recommends that Försäkringskassan should be commissioned to develop calculation support for sliding deductions of sickness benefit.

Group 2 – sickness compensation under the rules as of 1 July 2008 and group 3 – activity compensation for reduced work capability

More flexible possibilities of working with dormant sickness com- pensation and activity compensation should be introduced: Slid- ing declarations of dormant compensation should be possible. The shortest possible period for which it should be possible to declare the compensation dormant should be one hour per calendar month.

At present few individuals make use of the possibility of doing paid work with dormant sickness compensation or activity compensation. One of the main explanations of the low uptake is that, in general, individuals who have been granted sickness compensation have very limited work capability and this capacity does not improve over time either. Another important explanation is that the nature of the labour market means that these individuals often have difficulty finding a job that suits them and an employer who is willing to receive them. There is also a concern among many individuals that their compen- sation may be withdrawn or reduced on being granted or after work with dormant compensation as well as a fear that they will only be able to cope with working for short periods at a time. The fact that the system of dormant compensation while working is not particularly flexible is yet another factor that can make it more difficult for indi- viduals to work during a period with compensation since it does not provide scope for short periods of work.

With a system of dormant compensation that also permits short spells of work without the compensation having to be declared dor-

SOU 2021:69

Summary

mant for a whole month, more individuals can be given scope to also use their residual work capability in more temporary work. This can also increase the possibilities that every individual can use the resid- ual work capability they de facto possess. It is also conceivable that it would make it easier for individuals to accept a job opportunity that suits them even if it is of a more temporary and less extensive nature.

The Inquiry’s assessment is that a more flexible rule of this kind could be a more suitable and more predictable system both for the individuals and for potential employers. A more flexible possibility of dormant compensation could also contribute to reducing the con- cern among individuals that work with dormant compensation risks leading to their benefit being withdrawn or reduced.

It should be possible to have sickness compensation and activity compensation declared partially dormant during a period of studies: When an individual studies, their compensation should be de- clared dormant to an extent that corresponds to how much they are studying, but with dormant compensation at one of the levels full, three-quarters, half or one quarter.

Extremely few individuals make use of the possibility of studying with dormant compensation. In the Inquiry’s assessment it is desir- able that more individuals test their study capacity, partly because studies can both be a path into working life and an end in themselves for greater quality of life. One barrier to individuals making use of the possibility of dormant compensation for studies is that it is not possible to have partial compensation when studying even when the person concerned intends to study part time. The present regulations providing that the whole of the compensation is declared dormant irrespective of the scope of the studies is, in the Inquiry’s assessment, a major barrier to more people daring to use the possibility of study- ing with dormant compensation.

Summary

SOU 2021:69

Voluntary work, leisure activities or other activities of a volun- tary nature should not affect the right to sickness compensation unless they mean that the individual displays a work capability corresponding to paid work in a specified occupational group that contains jobs normally found in the labour market or other suitable work that is available to the individual.

However, an individual should always have the right to engage in tasks in the form of voluntary work or other undertakings of a voluntary nature, as long as their total scale is less than ten hours per week and they do not provide any income. In these cases no assessment should be made of work capability demonstrated.

There are major uncertainties about the limits that determine what kinds of activities an individual can take part in in their leisure time without this affecting their right to sickness or activity compensa- tion. These uncertainties often have the effect that persons with sick- ness or activity compensation are reluctant to participate in e.g. volun- tary organisations.

The Inquiry is therefore of the view that changes are required to the regulations that make it easier for individuals to participate in community life without a risk that these activities will entail that their sickness compensation will be reviewed and withdrawn. Here a balance needs to be struck between, on the one hand, greater pos- sibilities that encourage individual individuals to participate more in community life and, on the other hand, the legitimacy aspect that persons who display great capacities and improvement compared with when the decision on their compensation was made should not be able to simply retain their compensation. In the Inquiry’s assess- ment, the present proposal is balanced in terms of these opposing considerations.

Group 3 – activity compensation for reduced work capability

The trial period for studies should be extended to 12 months.

The trial period for studies gives individuals a possibility of studying without payment of their activity compensation being affected.

SOU 2021:69

Summary

However, for many individuals a trial period of six months is too short. The trial period can also be shorter than six months’ studies since a calendar month is used up irrespective of how many days the individual actually studies in that month. Moreover, it can be seen as unfair that the trial period is six months irrespective of the pace of the individual’s studies since it can be felt that individuals who study full time are able to get more out of their studies during the period concerned than individuals studying part time are able to. It is also be good if more individuals test their study capacity, both because it can be a path into working life and because it in itself is a meaningful activity.

A new labour market policy framework programme should be set up for individuals who have been granted activity compensation and who need measures from the Swedish Public Employment Service, Arbetsförmedlingen, in order to gain or regain work capa- bility.

The framework programme should include measures relating to employment preparation activities and vocational rehabilita- tion activities that are adapted to the needs of the individual.

The individuals who have activity compensation on account of re- duced work capability are young and often have both mental ill health and a disability. This is a vulnerable group that is, in different ways, often in need of society’s support to gain work capability and get possibilities of supporting themselves through paid work. However, activity compensation has not come to be characterised by the active approach that was envisaged when the benefit was introduced. For instance, the range of measures that the young people receive does not correspond to the needs and demands of the recipients of activity compensation. At present, Arbetsförmedlingen and Försäkrings- kassan collaborate to support young people granted activity com- pensation. Even more needs to be done in this regard, not least be- cause the requirements to be granted activity compensation will, according to the proposals in this report, be slightly more generous. The Inquiry therefore proposes that the activities will be provided with special framework active labour market policy programme specifically aimed at young people with activity compensation.

Summary

SOU 2021:69

Försäkringskassan should be commissioned to develop statistics on what activities under the Social Insurance Code individuals participate in.

Studies should be conducted of what activities have the most beneficial effect on the physical and mental performance of indi- viduals.

The absence of continuous monitoring and evaluation of the activi- ties the recipients of activity compensation take part in and the effects of these activities contributes to the difficulty in obtaining an overall picture of the activities conducted at an aggregated level. This also makes it more difficult for Försäkringskassan to assess which activities have worked in specific cases and which ones may be appropriate for particular individuals.

Groups 1–3

Försäkringskassan should be commissioned to provide targeted information to these target groups about the possibilities of work, studies, etc.

Information about the rules and how a reform works contributes to the impact that regulatory amendments have. To ensure that the pro- posed regulatory amendments regarding the conditions for work, etc. during a period with compensation will have an impact, the Inquiry therefore considers that the Government should give Försäkrings- kassan a commission on information measures targeted at the indivi- duals affected about the new rules.

Benefits during Rehabilitation

Current rules

At present benefits during rehabilitation consist of sickness benefit for preventive purposes and rehabilitation compensation (which consists of two parts, rehabilitation benefit and special grant).

SOU 2021:69

Summary

Sickness benefit for preventive purposes is only granted to an individual who is undergoing medical treatment or rehabilitation in order to prevent a sickness, shorten their period of sickness or to prevent or even remove work incapacity.

Rehabilitation allowance is granted for individuals who have re- duced work capability and who are in need of vocational rehabilita- tion under the Social Insurance Code.

The Inquiry’s Analysis

Today, both rehabilitation compensation and sickness benefit for preventive purposes (below preventive sickness benefit) see only limited use. The number of people that rehabilitation compensation has declined, both in absolute terms and as a share of persons receiv- ing sickness benefit. More people receive preventive sickness benefit compared to twenty years ago, but they are still only a small fraction of the employed.

As regards the preventive sickness benefit, the present regime is not flexible and contains requirements that are hard to assess. In addition, the relevant actors often make different assessments of cen- tral requirements and concepts. This, along with lack of clarity in gov- ernance and about the purpose of the benefits, are, in the view of the Inquiry, probable explanations why the use of the benefit is limited.

The application of the regulations and the limited use of the bene- fit then have negative effects that entail administrative difficulties, different outcomes between individuals with travelling times of dif- ferent lengths and a risk of non-delivery of essential treatment for economic reasons. At the same time, there is a view among the rele- vant actors that it should be possible to use the benefit more to pre- vent ill health, sickness, and sickness absence.

At present there is a requirement that the treatment must be based on science and proven experience to give the right to compensation. Försäkringskassan interprets this as a requirement of evidence-based health care. Several types of common treatment methods have diffi- culty meeting requirements of evidence-based measures. However, the Inquiry has also been able to find signs that the requirement is being applied more leniently in the processing of cases. The restric- tion to actual time and to at least two hours per day excludes many

Summary

SOU 2021:69

from the compensation. This has an unfair impact on different indi- viduals, especially considering that travelling time is included.

Unlike the situation regarding sickness benefit when work capa- bility is reduced and sickness compensation, the granting rate is high, but the uptake is low.

As regards rehabilitation allowance, few insured parties use the benefit and there is also a clear trend of decreasing use. Previously individuals with diseases of the musculoskeletal system dominated the benefit, but now psychiatric diagnoses are must common (70 per cent). As regards what measures are granted, occupational rehabili- tation is the most common by far; education seldom occurs. The main reason for the decline in use and the low use is a decrease in the occurrence of vocational rehabilitation measures. Moreover, reha- bilitation benefit is granted later and later in sickness cases. Another factor that has contributed to this development is the change in Försäkringskassan’s application as a result of a follow-up of legal quality by the Agency in 2016.

The Inquiry’s proposals

The benefit preventive sickness benefit should be replaced by a new benefit that should be called prevention allowance.

Prevention allowance should consist of prevention benefit and prevention grant.

Prevention benefit should be granted to an individual who in- curs an income loss because they are undergoing a preventive medical treatment or vocational treatment or measure in order to prevent sickness, to shorten their period of sickness or to wholly or partly prevent a deterioration of their work incapacity. The measure should be needed to be able to attain at least one of the purposes and measures can be combined. However, reduced work capability or sickness should not be a condition for the granting of the allowance.

It should also be possible to grant prevention allowance in the case of preventive vocational measures, in addition to medical treatment and rehabilitation. Measures included in the employer’s preventive responsibility for the work environment should not be able to lead to a right to prevention allowance.

SOU 2021:69

Summary

Prevention grant should compensate for additional costs that arise in conjunction with preventive treatment and measures for which prevention benefit can be granted.

The existing regulations for preventive sickness benefit are outdated and marred by some deficiencies. The reform proposal is intended to clarify the rules on preventive benefits and expand them so that also preventive measures of a vocational nature can be included. The purpose of this new allowance is to make it simpler to participate in preventive rehabilitation measures.

The treatment forms used today differ from those that were used when the current regulations were put in place. For example, it is not always medical professionals who perform the actual treatment, but it can nonetheless be an effective medical treatment. Most impor- tantly, the Inquiry’s proposal would mean that also vocational reha- bilitation can be used for preventive purposes. The employer’s pre- ventive responsibilities under work environment regulation will not be affected by this new benefit, and only vocational measures that go beyond that responsibility will be covered by the new benefit.

The proposes that rehabilitation benefit should be granted on a sliding scale for an income loss corresponding to the time required for the rehabilitation.

For it to be possible to grant rehabilitation benefit, an individ- ual’s work capability must be reduced by at least a quarter. For mea- sures exceeding 25 per cent, the compensation is on a sliding scale corresponding to the time required for the rehabilitation measure.

In cases where the individual is entitled to both rehabilitation benefit and sickness benefit at the same time, the individual should only be granted rehabilitation benefit. In that case the compensa- tion should correspond to the total size of the reduction of the individual’s work capability.

Days of rehabilitation benefit are included in the rehabilitation chain, but work capability should not be assessed against the fixed time limits in the chain.

One purpose of the proposal is that rehabilitation benefit should make it more possible than at present for the individual to be able to

Summary

SOU 2021:69

participate in vocational rehabilitation in a flexible way while being able to receive compensation under the Social Insurance Code in cases where a loss of income arises. The Inquiry also considers that the present rules about rehabilitation benefit and sickness benefit impede flexible organisation of vocational rehabilitation.

The Inquiry can note that one conceivable disadvantage of the possibility of granting rehabilitation benefit on a sliding scale is that it may be more difficult for both the individual and Försäkrings- kassan to overview the compensation and how much compensation has to be paid. However, the Inquiry makes the assessment that the advantages in the individual receiving compensation for the actual loss of income they incur for their participation in the rehabilitation measure outweigh the disadvantages.

Försäkringskassan should ensure that an assessment of the indi- vidual’s need for rehabilitation is made as soon as possible, but no later than 60 days after the beginning of the individual’s sick leave period.

One reason why vocational rehabilitation has become less common is that rehabilitation is being applied at a later stage of the sick leave period. As part of its coordinating role, Försäkringskassan is respon- sible for ensuring that the need for rehabilitation measures is inves- tigated as early as possible in these cases. Försäkringskassan has to ensure, in consultation with the individual, that the need for reha- bilitation is established as soon as possible and that the measures needed for effective rehabilitation are taken. The Inquiry considers that a greater focus is needed on early investigations so that the indi- vidual’s need for rehabilitation can be made clear as soon as possible and adequate measures applied at the right time. In most instances the measures should be applied when there is still a clear link to the workplace. This is most common early in a sickness case. As their sickness absence gets longer, the individual’s link to their workplace generally also gets weaker, and the employment contract may even be terminated.

SOU 2021:69

Summary

Försäkringskassan should be commissioned to compile statistics over the rehabilitation measures that are compensated by the pre- vention allowance and rehabilitation allowance.

At present Försäkringskassan does not collect complete statistics of what rehabilitation measures receive compensation in the form of preventive sickness benefit and rehabilitation allowance. This lack of statistics makes it more difficult for Försäkringskassan to follow up whether the purpose of the rehabilitation carried out is achieved. A systematic follow up is of decisive importance in increasing know- ledge about what measures are successful. This applies both at the individual level and system level. As previously mentioned, more stud- ies are also needed of the effects of different forms of rehabilitation measures.

Against the background of the above-mentioned circumstances, the Inquiry considers that the Government should commission För- säkringskassan to develop statistics of what rehabilitation measures and preventive measures under the Social Insurance Code individuals take part in. The Government should also fund additional research on the effects of different rehabilitation measures. These statistics can for instance, be used for research on which measures are appro- priate.

Impact of the Proposals

Assessing the impact of changes in social insurance systems is not an easy task. This is due partly to the inherent difficulties in assessing how many more or how many fewer that will be granted a certain benefit when rules change, partly due to the difficulties to assess changes in human behaviour in light of the new rules.

Through estimates of how the proposals will affect the number of benefit recipients, and analysis of e.g. the extent to which these recipients would otherwise receive other benefits, and changes in costs of administering the benefits, the Inquiry has been able to assess the impact that the proposals will have on the public finances. These impacts are summarised in table S.1.

Summary

SOU 2021:69

Table S.1 Summary of changes to government expenditure due to the Inquiry’s proposals

Million SEK

Increased governmnet expenditures	Year 1	Year 2	Long term

The right to sickness compensation
Benefits	30–250	70–530	+0,5 % of GDP
Administration	30–90	10–70
The right to activity compensation
Benefits	130	390
Administration	65	45
Work, studies etc during time with
sickness or activity compensation
Benefits	-30	-30
Administration	50	50
Rehabilitation benefits
Benefits	90	90	-400 to - 1 900
Administration	+	+

Total
Benefits	220–440	520–980
Administration	145–205	105–165

Source: Own calculations.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken dels att 27 kap. 6 och 7 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 27 kap. 6 § ska utgå,

dels att 5 kap. 9 och 14 §§, 6 kap. 6 §, 23 kap. 2 och 3 §§, 24 kap. 3 §,

26 kap. 17 och 21 §§, 27 kap. 1, 15, 26 och 28 §§, 28 kap. 11 §, 29 kap. 1–3 §§, 30 kap. 9 §, 31 kap. 1–3, 8, 12 och 14 §§, 31 a kap. 4 och 7 §§, 33 kap. 1, 5, 6, 10–12 §§, 36 kap. 1, 9 a, 12, 15 b, 18 a, 19 och 22 §§, 37 kap. 6 och 7 §§, 41 kap. 4§, 46 kap. 18 §, 47 kap. 17 §, 103 c kap. 4 §, 103 d kap. 6 och 8 §§, 108 kap. 1 §, 110 kap. 57 § och rubrikerna närmast före 29 kap., 31 kap. 8 och 14 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya kapitel, 31 b–31 c kap., tolv nya paragrafer, 27 kap. 55 c §, 31 kap. 3 a och 15 §§, 33 kap. 6 a, 10 a och 20 a §§, 36 kap. 12 a–12 d och 24 a §§, 108 kap. 23 § och närmast före 27 kap. 55 c §, 31 kap. 15 §, 33 kap. 6, 6 a och 20 a §§ och 36 kap. 24 a § nya rubriker av följande lydelse,

dels att det närmast före 33 kap. 7 § ska införas en ny rubrik som ska lyda ”Nedsatt arbetsförmåga vid aktivitetsersättning”.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5kap. 9 §1

Den som är bosatt i Sverige är försäkrad för följande förmåner: Avdelning B Familjeförmåner

1. föräldrapenning på lägstanivå och grundnivå, (11 och 12 kap.)

2. barnbidrag, (15 och 16 kap.)

1 Senaste lydelse 2018:1265.

Författningsförslag

SOU 2021:69

3.underhållsstöd, (17–19 kap.)

4.adoptionsbidrag, (21 kap.)

5.omvårdnadsbidrag (22 kap.)

Avdelning C Förmåner vid sjukdom eller arbetsskada
6. sjukpenning i särskilda fall, (28 a kap.)
7. rehabilitering, bidrag till	7. rehabilitering, bidrag	till
arbetshjälpmedel, särskilt bidrag	arbetshjälpmedel, rehabiliterings-
och rehabiliteringspenning i sär-	bidrag, preventionsbidrag, rehabi-
skilda fall, (29–31 a kap.)	literingspenning i särskilda	fall
	och preventionspenning i särskilda
	fall, (29–31 c kap.)

8.sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersätt- ning, (33 och 35–37 kap.)

Avdelning D Särskilda förmåner vid funktionshinder

9.merkostnadsersättning, (50 kap.)

10.assistansersättning, (51 kap.)

11.bilstöd, (52 kap.)

Avdelning E Förmåner vid ålderdom

12.garantipension, (55, 56, 65–67 och 69–71 kap.)

13.särskilt pensionstillägg, (73 kap.)

14.äldreförsörjningsstöd, (74 kap.)

Avdelning F Förmåner till efterlevande

15.efterlevandestöd, (77, 79 och 85 kap.)

16.garantipension till omställningspension, (77, 81 och 85 kap.)

Avdelning G Bostadsstöd

17.bostadsbidrag, (95–98 kap.)

18.bostadstillägg, och (100–103 kap.)

19.boendetillägg. (103 a–103 e kap.)

14 §2

Förmåner får lämnas om ut-	Förmåner får lämnas om ut-
landsvistelsen kan antas vara längst	landsvistelsen kan antas vara längst
sex månader. Äldreförsörjnings-	sex månader. Äldreförsörjnings-

2Senaste lydelse 2011:1513.

SOU 2021:69Författningsförslag

stöd enligt 9 § 14 kan dock läm-	stöd enligt 9 § 14 kan dock läm-
nas endast om utlandsvistelsen	nas endast om utlandsvistelsen
kan antas vara längst tre månader.	kan antas vara längst tre månader.
Sjukpenning i särskilda fall enligt	Sjukpenning i särskilda fall enligt
9 § 6 och rehabiliteringspenning	9 § 6 och rehabiliteringspenning
i särskilda fall enligt 9 § 7 får för	i särskilda fall respektive preven-
tid då en försäkrad vistas utom-	tionspenning i särskilda fall enligt
lands lämnas endast om Försäk-	9 § 7 får för tid då en försäkrad
ringskassan medger att den för-	vistas utomlands lämnas endast
säkrade reser till utlandet.	om Försäkringskassan medger att
	den försäkrade reser till utlandet.

Förmåner enligt 9 § 8, 12, 13, 15 och 16 kan lämnas så länge den försäkrades bosättning i Sverige består.

6kap. 6 §3

Den som arbetar i Sverige är försäkrad för följande förmåner:

Avdelning B Familjeförmåner

1.graviditetspenning, (10 kap.)

2.föräldrapenning på grundnivå eller sjukpenningnivå och tillfäl- lig föräldrapenning, (11–13 kap.)

Avdelning C Förmåner vid sjukdom eller arbetsskada

3. sjukpenning, (24–28 kap.)
4. rehabilitering,	rehabiliter-	4. rehabilitering, rehabiliter-
ingsersättning och	bidrag till	ingsersättning, preventionsersätt-
arbetshjälpmedel, (29–31 kap.)		ning och bidrag till arbetshjälp-
		medel, (29–31 samt 31 b kap.)

5.inkomstrelaterad sjukersättning och inkomstrelaterad aktivi- tetsersättning, (33, 34, 36 och 37 kap.)

6.arbetsskadeersättning, (39–42 kap.)

7.närståendepenning, (47 kap.)

Avdelning E Förmåner vid ålderdom

8.inkomstgrundad ålderspension, (55–64 och 69–71 kap.)

8a. inkomstpensionstillägg, (74 a kap.)

3Senaste lydelse 2020:1239.

Författningsförslag

SOU 2021:69

Avdelning F Förmåner till efterlevande

9.inkomstrelaterad efterlevandepension, (77, 78, 80 och 82–85 kap.)

10.efterlevandeförmåner från arbetsskadeförsäkringen, och (87 och 88 kap.)

11.efterlevandeskydd i form av premiepension. (89–92 kap.)

23 kap.

2 §

Förmåner vid sjukdom eller arbetsskada enligt denna avdelning

är

–sjukpenning som lämnas vid sjukdom och nedsatt arbetsförmåga,

–rehabiliteringsåtgärder vid sjukdom och nedsatt arbetsförmåga,

–rehabiliteringsersättning i samband med rehabiliteringsåtgärder,

–preventionsersättning i sam- band med åtgärder som syftar till att förebygga sjukdom, förkorta sjuk- domstiden eller förebygga nedsätt- ning av arbetsförmågan,

–sjukersättning eller aktivitetsersättning när arbetsförmågan är långvarigt nedsatt,

–arbetsskadeersättning vid skada i samband med förvärvsarbete,

–statlig personskadeersättning vid skada i samband med vissa statliga eller kommunala verksamheter,

–krigsskadeersättning till sjömän vid skada utomlands,

–smittbärarersättning för inkomstförlust m.m., och

–närståendepenning i samband med ledighet för vård av en svårt sjuk person.

3 §4

I detta kapitel finns inledande bestämmelser om förmåner vid sjukdom och arbetsskada.

Vidare finns bestämmelser om

–sjukpenning m.m. i 24–28 a kap.,

–rehabilitering och rehabiliteringsersättning i 29–31 a kap.,

–preventionsersättning i 31 b– c kap.,

–sjukersättning och aktivitetsersättning i 32–37 kap.,

4Senaste lydelse 2011:1513.

SOU 2021:69

Författningsförslag

–förmåner vid arbetsskada m.m. i 38–44 kap., och

–särskilda förmåner vid smitta, sjukdom eller skada i 45–47 kap.

24kap. 3 §5

En försäkrads sjukpenninggrundande inkomst ligger också till grund för beräkning av följande förmåner enligt denna balk:

–graviditetspenning,

–föräldrapenning på sjukpenningnivå,

–tillfällig föräldrapenning,

–rehabiliteringspenning enligt 31 kap.,

–preventionspenning enligt 31 b kap.,

–skadelivränta,

–smittbärarpenning, och

–närståendepenning.

26kap.

17 §6

SGI-skydd gäller under tid då den försäkrade inte förvärvsarbetar av någon anledning som ger rätt till ersättning i form av

1.sjukpenning,

2.ersättning för arbetsresor i stället för sjukpenning,

3.preventionsersättning,

3. rehabiliteringsersättning,	4. rehabiliteringsersättning,
eller	eller
4. ersättning från arbetsskade-	5. ersättning från arbetsskade-
försäkringen enligt 38–42 kap.	försäkringen enligt 38–42 kap.
som motsvarar ersättning enligt	som motsvarar ersättning enligt
1–3 eller någon annan jämförbar	1–3 eller någon annan jämförbar
ekonomisk förmån.	ekonomisk förmån.

Om det inte finns skäl som talar emot det gäller SGI-skydd också under tid då den försäkrade har ansökt om sådan ersättning som an- ges i första stycket 1 och väntar på ett slutligt beslut av Försäkrings- kassan i ärendet.

Första och andra styckena gäller endast för tid före 65 års ålder.

5Senaste lydelse 2011:1513.

6Senaste lydelse 2017:1305.

Författningsförslag

SOU 2021:69

21 §

För en försäkrad som får så-	För en försäkrad som får så-
dan behandling eller rehabiliter-	dan preventionsåtgärd eller reha-
ing som avses i 27 kap. 6 § eller	bilitering som avses i 29 kap. 2 §
29 kap. 2 § och då får livränta	och då får livränta från arbets-
från arbetsskadeförsäkringen en-	skadeförsäkringen enligt 41 kap.
ligt 41 kap. eller motsvarande er-	eller motsvarande ersättning enligt
sättning enligt annan författning,	annan författning, gäller vid sjuk-
gäller vid sjukdom det som anges	dom det som anges i andra stycket.
i andra stycket.

Under den tid som livräntan betalas ut ska sjukpenningen be- räknas på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid.

27kap. 1 §7

I detta kapitel finns bestämmelser om

–rätten till sjukpenning i 2–8 §§,

–samordning med sjuklön i 9 §,

–sjukpenning för anställda och vissa andra vid kortare sjukdoms- fall, m.m. i 10–16 §§,

–sjukanmälan i 17 och 18 §§,

–ersättningsnivåer i 19 §,

–förmånstiden och karens i 20–38 §§,

–allmänt högriskskydd i 39 och 39 a §§,

–särskilt högriskskydd i 40–44 §§,

–förmånsnivåer och arbetsförmåga i 45 §,

– bedömning av arbetsförmå-	– bedömning av arbetsförmå-
gans nedsättning (rehabiliterings-	gans nedsättning (rehabiliterings-
kedjan) i 46–55 b §§, och	kedjan) i 46–55 c §§, och

–arbetsgivarinträde m.m. i 56–61 §§.

15 §

Det som föreskrivs i 10 § gäl-	Det som föreskrivs i 10 § gäl-
ler även för tid efter de första 14	ler även för tid efter de första 14
dagarna av sjukperioden för en	dagarna av sjukperioden för en
försäkrad som får sådan behand-	försäkrad som får sådan behand-

7Senaste lydelse 2018:647.

SOU 2021:69

Författningsförslag

ling som avses i 6 § eller 31 kap. 3 § och som under denna tid får livränta vid arbetsskada eller annan skada som avses i 41–44 kap.

ling som avses i 31 kap. 3 § eller 31 b kap. 3 § och som under denna tid får livränta vid arbets- skada eller annan skada som av- ses i 41–44 kap.

26 §8

Som sjukperiod anses tid då en försäkrad

1.i oavbruten följd lider av sjukdom som avses i 2 §,

2.har rätt till sjukpenning en-

ligt 6 §,
3. har rätt till rehabiliterings-	2. har rätt till rehabiliterings-
ersättning enligt 31 kap. 2 och	ersättning enligt 31 kap. 2 och
3 §§, eller	3 §§, eller
4. får sjukpenning eller sjuk-	3. får sjukpenning eller sjuk-
penning i särskilda fall enligt	penning i särskilda fall enligt
112 kap. 2 a §.	112 kap. 2 a §.

Om rätt till sjukpenning för den försäkrade uppkommer i omedelbar anslutning till en period med lön enligt 34 § sjömanslagen (1973:282), en sjuklöneperiod enligt lagen (1991:1047) om sjuklön eller en period när en arbetsgivare för sjömän som avses i sjömans- lagen har betalat ut lön vid sjukdom med stöd av sådant kollektiv- avtal som avses i 56 §, ska sjukperioden enligt denna lag anses om- fatta också sådana perioder.

28 §9

Till en försäkrad som har rätt	För en försäkrad som betalar
till sjukpenning under medicinsk	egenavgift och som gjort anmälan
behandling eller medicinsk rehabi-	om karenstid på 1 dag enligt 29 §
litering enligt 6 § lämnas sjukpen-	lämnas sjukpenning på normal-
ning på normalnivån eller fortsätt-	nivån eller fortsättningsnivån för
ningsnivån utan beaktande av	den första dagen i en sjukperiod
sådan karens som avses i 27 och	utan beaktande av sådan karens
27 a §§.	som avses i 27 och 27 a §§.
Detsamma gäller för den som
betalar egenavgift och som gjort
anmälan om karenstid på 1 dag

8Senaste lydelse 2017:1305.

9Senaste lydelse 2018:647.

Författningsförslag

SOU 2021:69

enligt 29 §, för den första dagen i en sjukperiod

Bedömning av arbetsförmågan under tid med rehabiliteringspenning

55 c §

Under tid för vilken den för- säkrade får rehabiliteringspenning för deltagande i arbetslivsinriktad rehabilitering ska bedömningen av arbetsförmågan enligt 46– 49 §§ göras enligt den bestäm- melse som var tillämplig vid den tidpunkt då rehabiliteringen på- börjades.

28kap. 11 §10

Till den del den försäkrade är	Till den del den försäkrade är
arbetslös lämnas hel sjukpenning	arbetslös lämnas hel sjukpenning
med högst 543 kronor om dagen.	med högst 543 kronor om dagen.
Detta gäller dock inte sjukpenning
som avses i 27 kap. 6 §.
III Rehabilitering och	III Rehabilitering,
rehabiliteringsersättning	rehabiliteringsersättning och
	preventionsersättning

29kap.

1 §11

I denna underavdelning finns bestämmelser om

– rehabilitering i 30 kap.,
– rehabiliteringsersättning i	– rehabiliteringsersättning i
31 kap., och	31 kap.,

10Senaste lydelse 2015:453.

11Senaste lydelse 2011:1513.

100

101

SOU 2021:69Författningsförslag

– rehabiliteringspenning i sär-	– rehabiliteringspenning i sär-
skilda fall i 31 a kap.	skilda fall i 31 a kap.,
	– preventionsersättning i
	31 b kap., och
	– preventionspenning i särskilda
	fall i 31 c kap.

2 §

Rehabilitering enligt bestämmelserna i denna underavdelning ska syfta till att en försäkrad som har drabbats av sjukdom ska få tillbaka sin arbetsförmåga och få förutsättningar att försörja sig själv genom förvärvsarbete (arbetslivsinriktad rehabilitering).

Preventionsåtgärder enligt be- stämmelserna i denna underavdel- ning ska syfta till att förebygga sjukdom, förkorta sjukdomstid, och förebygga nedsättning av arbets- förmåga.

3§12

Under den tid som den arbetslivsinriktade rehabiliteringen pågår kan rehabiliteringsersättning lämnas enligt bestämmelserna i 31 och 31 a kap.

Under den tid som preven- tionsåtgärder pågår kan preven- tionsersättning lämnas enligt be- stämmelserna i 31 b och 31 c kap.

30kap. 9 §

Försäkringskassan ska i sam-	Försäkringskassan ska i sam-
råd med den försäkrade se till att	råd med den försäkrade se till att
– den försäkrades behov av re-	den försäkrades behov av rehabi-
habilitering snarast klarläggs, och	litering snarast, och senast dag 60
– de åtgärder vidtas som be-	i sjukperioden, klarläggs. Ett klar-
hövs för en effektiv rehabilitering	läggande inom denna tidsgräns be-
av den försäkrade.	höver inte göras om det är uppen-
	bart obehövligt.

12Senaste lydelse 2011:1513.

Författningsförslag

SOU 2021:69

Om den försäkrade inte be- döms ha behov av rehabilitering senast vid dag 60 i sjukperioden ska det fortlöpande under den fort- satta sjukperioden följas upp om ett sådant behov uppstår.

Försäkringskassan ska i samråd med den försäkrade även se till att de åtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering av den försäkrade.

31kap. 1 §

I detta kapitel finns bestämmelser om

–ersättningsformer i 2 §,

–rätten till rehabiliteringsersättning i 3–7 §§,

–rehabiliteringspenning i 8–13 §§, och

– särskilt bidrag i 14 §.

– rehabiliteringsbidrag i 14 §.

2§

Rehabiliteringsersättning lämnas i följande former:

1. Rehabiliteringspenning till	1. Rehabiliteringspenning till
en försäkrad som deltar i arbets-	en försäkrad som deltar i arbets-
livsinriktad rehabilitering.	livsinriktad rehabilitering eller ut-
	över deltagandet har nedsatt arbets-
	förmåga enligt 3 a §.
2. Särskilt bidrag till en för-	2. Rehabiliteringsbidrag till en
säkrad för kostnader som upp-	försäkrad för kostnader som upp-
står i samband med arbetslivs-	står i samband med arbetslivs-
inriktad rehabilitering.	inriktad rehabilitering.

3 §

Vid sjukdom som sätter ned en försäkrads arbetsförmåga med minst en fjärdedel har den försäkrade rätt till rehabiliteringsersätt- ning under tid då han eller hon deltar i arbetslivsinriktad rehabiliter- ing som avser att

102

SOU 2021:69

Författningsförslag

1.förkorta sjukdomstiden, eller

2.helt eller delvis förebygga eller häva nedsättning av arbets- förmågan.

Den försäkrades arbetsförmåga ska bedömas enligt 27 kap. 46– 55 c §§.

3 a §

	En försäkrad som deltar i
	arbetslivsinriktad rehabilitering och
	har rätt till rehabiliteringsersätt-
	ning i form av rehabiliteringspen-
	ning enligt 3 § har rätt till rehab-
	iliteringspenning även för tid då
	hans eller hennes arbetsförmåga är
	nedsatt på det sätt som föreskrivs i
	27 kap. 2–4 samt 46–55 §§. Den
	försäkrade ska för denna tid be-
	viljas rehabiliteringspenning i stället
	för sjukpenning.
Förmånsnivåer och	Förmånens storlek och
arbetsförmåga	arbetsförmåga
8 §
Rehabiliteringspenning läm-	Rehabiliteringspenning läm-
nas enligt följande förmånsnivåer:	nas för dag då den försäkrade gör
1. Hel rehabiliteringspenning	inkomstförlust genom att han eller
lämnas för dag när den försäkrade	hon behöver avstå från förvärvs-
saknar arbetsförmåga.	arbete till följd av sådan rehabili-
2. Tre fjärdedels rehabiliterings-	tering som anges i 3 §.
penning lämnas för dag när den	Ersättning lämnas för den tid,
försäkrades arbetsförmåga är ned-	avrundat nedåt till hela timmar,
satt med minst tre fjärdedelar men	som den försäkrade gör inkomst-
inte saknas helt.	förlust enligt första stycket.
3. Halv rehabiliteringspenning
lämnas för dag när den försäkra-
des arbetsförmåga är nedsatt med

103

Författningsförslag

SOU 2021:69

minst hälften men inte med tre fjärdedelar.

4.En fjärdedels rehabiliterings- penning lämnas för dag när den försäkrades arbetsförmåga är ned- satt med minst en fjärdedel men inte med hälften.

Arbetsförmågan ska under tiden för rehabiliteringsåtgärden anses nedsatt i den utsträckning den försäkrade på grund av åtgärden är förhindrad att förvärvsarbeta.

12§13

Rehabiliteringspenningen ska minskas med det belopp den för- säkrade för samma tid får som

Det som föreskrivs i första stycket gäller även för motsvarande förmån som lämnas till den försäkrade på grundval av utländsk lag- stiftning.

13Senaste lydelse 2017:528.

104

Rehabiliteringsbidrag lämnas för kostnader som uppstår för den försäkrade i samband med reha- bilitering enligt 3 § eller rehabili- tering som en försäkrad som är beviljad sjukersättning eller akti- vitetsersättning genomgår. Reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om sådant bidrag.

Hänvisning till tillämpliga bestämmelser om sjukpenning

SOU 2021:69Författningsförslag

Särskilt bidrag

Rehabiliteringsbidrag

14 §

Särskilt bidrag lämnas under rehabiliteringstiden för kostnader som uppstår för den försäkrade i samband med rehabiliteringen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med- delar ytterligare föreskrifter om sådant bidrag.

15§

När det gäller sådan rehabili-

teringspenning som avses i 31 kap. 3 a § tillämpas bestämmelser i 27 kap. om

–sjukresor i 5 §,

–samordning med sjuklön i 9 §,

–sjukpenning vid kortare sjuk- domsfall i 10–16 §§,

–sjukanmälan i 17–18 §§,

–krav på läkarintyg efter sjunde dagen i 25 §,

–karensavdrag i 27 och 27 a §§,

–allmänt högriskskydd i 39 och 39 a §§ och särskilt högrisk- skydd i 40–44 §§,

–utbetalning till arbetsgivare m.m. i 59–61 §§,

Därutöver ska bestämmelser i

28 kap. tillämpas i fråga om

105

Författningsförslag

SOU 2021:69

– grundläggande bestämmelser i 2–6 §§,

– beräkningsunderlag vid sjuk- lön i 8 §,

– arbetstidsberäknad sjukpen- ning i 12–18 §§,

– samordning med samtidig lön i 19–21 §§.

31 a kap.

4 §

En försäkrad som omfattas av	En försäkrad som omfattas av
3 § och som på grund av bestäm-	3 § och som på grund av bestäm-
melserna om sjukpenninggrun-	melserna om sjukpenninggrun-
dande inkomst i denna balk inte	dande inkomst i denna balk inte
skulle ha rätt till hel rehabiliter-	skulle ha rätt till hel rehabiliter-
ingspenning motsvarande vad som	ingspenning motsvarande vad som
för sjukpenning på fortsättnings-	för sjukpenning på fortsättnings-
nivån medför en sjukpenning om	nivån medför en sjukpenning om
minst 160 kronor per kalender-	minst 160 kronor per kalender-
dag, har rätt till rehabiliterings-	dag, har rätt till rehabiliterings-
penning i särskilda fall vid sjuk-	penning i särskilda fall vid sjuk-
dom som sätter ned hans eller	dom som sätter ned hans eller
hennes arbetsförmåga under tid	hennes arbetsförmåga under tid
som anges i 31 kap. 3 §.	som anges i 31 kap. 3 eller 3 a §§.

Med sjukdom likställs, förutom vad som föreskrivs i 27 kap. 2 § andra stycket, även annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Lag (2011:1513).

7§14

Rehabiliteringspenning i särskilda fall lämnas med högst

– 160 kronor per dag vid hel		– 160 kronor per dag vid hel
förmån,		förmån, eller
– 120 kronor	per dag vid tre	– ett belopp avrundat till när-
fjärdedels förmån,		maste hela krontal, varvid 50 öre
– 80 kronor	per dag vid halv	avrundas uppåt, och som motsva-
förmån, och		rar den del av 160 kronor som ut-

14Senaste lydelse 2011:1513.

106

SOU 2021:69

Författningsförslag

–40 kronor per dag vid en fjärdedels förmån.

gör den nivå på vilken förmån beviljats.

31 b kap. Preventionsersättning

Innehåll

1 §

Idetta kapitel finns bestäm- melser om

– ersättningsformer i 2 §,

– rätten till preventionsersätt- ning i 3–6 §§,

– preventionspenning i 7–12 §§, och

– preventionsbidrag i 13 §.

Ersättningsformer

2 §

Preventionsersättning lämnas i följande former:

1.Preventionspenning till en försäkrad som deltar i förebyg- gande medicinsk behandling eller rehabilitering eller förebyggande arbetslivsinriktad åtgärd.

2.Preventionsbidrag till en för- säkrad för kostnader som uppstår i samband med åtgärder enligt 1.

Rätten till preventionsersättning

Allmänna bestämmelser

3 §

En försäkrad har rätt till pre- ventionsersättning när han eller hon genomgår en medicinsk be-

107

Författningsförslag

SOU 2021:69

32 §§ samt 28 kap. 10 och 11 §§ tillämpas.

Beräkningsunderlag för familjehemsförälder

9 §

I fall som avses i 6 § ska pre- ventionspenningens storlek beräk- nas på en sjukpenninggrundande inkomst som inte omfattar den er- sättning som den försäkrade får i egenskap av familjehemsförälder.

Samordning med andra förmåner

10§

Preventionspenningen ska

minskas med det belopp den försäkrade för samma tid får som

1.föräldrapenningförmån,

2.sjukpenning,

3.sjukpenning eller livränta vid arbetsskada eller annan skada som avses i 40–44 kap. eller motsvarande ersättning enligt någon annan för- fattning, dock endast till den del ersättningen avser samma inkomst- bortfall som preventionspenningen är avsedd att täcka, eller

4.studiestöd enligt studiestöds- lagen (1999:1395), studiestarts- stöd enligt lagen (2017:527) om studiestartsstöd eller ersättning till deltagare i teckenspråksutbildning för vissa föräldrar (TUFF), dock inte till den del studiestödet är återbetalningspliktigt.

110

SOU 2021:69

Författningsförslag

Det som föreskrivs i första stycket gäller även för motsvarande förmån som lämnas till den för- säkrade på grundval av utländsk lagstiftning.

Arbetsgivarinträde

11§

Bestämmelserna om arbetsgivar-

inträde och inträde av staten i vissa fall i 27 kap. 56–58 och 60 §§ ska tillämpas även när det gäller pre- ventionspenning.

Preventionsbidrag

12 §

Preventionsbidrag lämnas för kostnader som uppstår för den för- säkrade i samband med behand- lingen eller rehabiliteringen enligt

3§. Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen meddela ytterligare före- skrifter om sådant bidrag.

31 c kap. Preventionspenning i särskilda fall

Innehåll

1 §

Idetta kapitel finns en inled- ande bestämmelse i 2 §.

Vidare finns bestämmelser om

– rätten till preventionspenning

isärskilda fall i 3–5 §§,

111

Författningsförslag

SOU 2021:69

–ersättningsnivåer i 6 §,

–beräkning av preventions- penning i särskilda fall i 7 och 8 §§,

–preventionspenning i särskilda fall vid sjukersättning i 9 §,

–preventionspenning i särskilda fall vid livränta enligt 41 eller 43 kap. i 10 §,

–förmånstiden i 11 §,

–behållande av rätten till pre- ventionspenning i särskilda fall i 12 §,

–upphörande av rätten till pre- ventionspenning i särskilda fall i 13 §, och

–arbetsgivarinträde m.m. i 14 §.

Inledande bestämmelse

2 §

Bestämmelserna i 31 b kap. gäl- ler även i fråga om preventions- penning i särskilda fall, om inte annat följer av detta kapitel.

Rätten till preventionspenning i särskilda fall

3 §

En försäkrad som helt eller del- vis har fått tidsbegränsad sjuk- ersättning under det högsta antalet månader som sådan ersättning kan betalas ut enligt 4 kap. 31 § lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken har i de fall och under de närmare förutsätt- ningar som anges i detta kapitel

112

SOU 2021:69

Författningsförslag

–120 kronor per dag när sjuk- ersättning lämnas som en fjärde- dels förmån,

–80 kronor per dag när sjuk- ersättning lämnas som en halv för- mån, och

–40 kronor per dag när sjuk- ersättning lämnas som tre fjärde- dels förmån.

När preventionspenning i sär- skilda fall ska lämnas som förmån för del av dag, lämnas ersättning med ett belopp uppgående till en del av beloppen i första stycket som motsvarar en åttondel för varje hel timme som sådan åtgärd som an- ges i 4 § tagit i anspråk den aktu- ella dagen.

För en försäkrad för vilken en sjukpenninggrundande inkomst kan fastställas, motsvarar preventions- penning i särskilda fall per dag differensen mellan

–de belopp som framgår av första eller andra styckena och

–den preventionspenning som lämnas per hel dag enligt 31 b kap.

10§

I det fall en försäkrad får liv-

ränta enligt 41 eller 43 kap., minskas preventionspenning i sär- skilda fall per dag enligt följande.

När preventionspenning i sär- skilda fall har beräknats enligt 8 §, ska det framräknade beloppet per dag minskas med ett belopp som motsvarar det livräntebelopp en-

115

Författningsförslag

SOU 2021:69

ligt 41 eller 43 kap. som gäller vid tiden för beslutet delat med 365.

Livräntebeloppet avrundas till närmaste hela krontal och 50 öre avrundas nedåt.

Det som föreskrivs i första och andra styckena gäller endast om den försäkrade inte får sjukersätt- ning för samma tid som livränta enligt 41 eller 43 kap.

Förmånstiden

11§

När det kan lämnas preven-

tionspenning på den nivå som före- skrivs i 27 kap. 21–24 §§, ska även preventionspenning i särskilda fall kunna lämnas.

Behållande av rätten till preventionspenning i särskilda fall

12§

En försäkrad behåller sin rätt

till preventionspenning i särskilda fall under tid då

1.han eller hon förvärvsarbetar,

2.en sådan situation föreligger som anges i 26 kap. 11, 12, eller 14–18 §§ som grund för SGI- skydd, eller

3.han eller hon deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd eller står till arbetsmarknadens förfogande.

116

Författningsförslag

SOU 2021:69

33kap. 1 §

I detta kapitel finns inledande bestämmelser i 2–4 §§. Vidare finns bestämmelser om

–rätten till sjukersättning eller aktivitetsersättning i 5–8 §§,

–förmånsnivåer i 9–13 §§,

–förmånstiden i 14–20 §§,

–arbetsmarknadspolitiskt ram- program för unga med aktivitets- ersättning i 20 a §,

–aktiviteter under tid med aktivitetsersättning i 21–25 §§, och

–särskilda insatser för försäkrade med tre fjärdedels ersättning i 26–28 §§.

5 §

En försäkrad vars arbetsförmåga är nedsatt med minst en fjärde- del på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan och som var försäkrad vid försäk- ringsfallet har, enligt närmare bestämmelser i denna underavdelning, rätt till sjukersättning eller aktivitetsersättning.

Arbetsförmågan ska anses vara nedsatt om sannolika skäl talar för det.

Om försäkringsfallet har inträffat före ingången av det år då den försäkrade fyllde 18 år, gäller inte kravet att den försäkrade ska vara försäkrad vid försäkringsfallet.

	Nedsatt arbetsförmåga vid
	sjukersättning
6 §
För rätt till sjukersättning krävs	För rätt till sjukersättning krävs
att arbetsförmågan kan anses	att det är sannolikt att arbets-
stadigvarande nedsatt och att åt-	förmågan kommer vara nedsatt
gärder som avses i 27 kap. 6 § samt	under överskådlig tid. Dessutom
i 29–31 kap. inte bedöms kunna	ska det kunna antas att åtgärder
leda till att den försäkrade återfår	som avses i	29–31 b kap.	inte
någon arbetsförmåga.	leder till att	den försäkrade	får

118

119

SOU 2021:69Författningsförslag

	eller återfår arbetsförmågan i ett
	sådant arbete som anges i 10 §.
	Vid bedömningen ska bortses
	från om den försäkrade kan få
	eller återfå arbetsförmågan först
	vid en tidpunkt som infaller efter
	det att den försäkrade uppnått den
	ålder till vilken sjukersättning som
	längst kan lämnas enligt 16 §.
	Sjukersättning för äldre
	6 a §
	För en försäkrad som uppnått
	den ålder då det återstår som mest
	fem år till den tidpunkt då sjuk-
	ersättning som längst kan lämnas
	enligt 16 § och som har erfarenhet
	av sådant arbete som är normalt
	förekommande på arbetsmarkna-
	den ska vid bedömningen enligt
	6 § första stycket andra meningen
	endast beaktas sådana arbeten som
	den försäkrade har erfarenhet av
	eller annat lämpligt arbete som är
	tillgängligt för honom eller henne.
10 §
När det bedöms hur nedsatt	När det bedöms hur nedsatt
arbetsförmågan är ska Försäk-	arbetsförmågan är ska Försäk-
ringskassan beakta den försäkra-	ringskassan beakta den försäkra-
des förmåga att försörja sig själv	des förmåga att försörja sig själv
genom förvärvsarbete på arbets-	genom
marknaden.	1. förvärvsarbete i en sådan an-
	given yrkesgrupp som innehåller
	arbeten som är normalt förekom-
	mande på arbetsmarknaden, eller

2. annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne.

Under tid som den försäk- rade genomgår rehabilitering, be- handling eller insats som avses i 31 kap. 3 § första stycket, 31 b kap. 3 § eller 33 kap. 20 a §, ska arbets- förmågan anses nedsatt i den ut- sträckning som rehabiliteringen, behandlingen eller insatsen hind- rar honom eller henne från att förvärvsarbeta.

Arbetsmarknadspolitiskt program för unga med aktivitetsersättning

20 a §

Försäkringskassan ska efter ett beslut om att bevilja en försäkrad aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga snarast, och senast efter 60 dagar från att beslutet har

Författningsförslag

SOU 2021:69

10 a §

För en försäkrad som avses i 6 a § ska bedömningen av arbets- förmågans nedsättning enligt 10 § första stycket 1 endast göras mot sådana arbeten som den försäk- rade har erfarenhet av.

11 §

Bedömningen enligt 10 § ska	Bedömningen enligt 10 och
göras	10 a §§ ska göras

–efter samma grunder oavsett på vilket sätt prestationsförmågan är nedsatt, och

–i förhållande till ett heltidsarbete.

Med inkomst av arbete likställs i skälig omfattning värdet av arbete med skötsel av hemmet.

12 §

Under tid som den försäk- rade genomgår behandling eller rehabilitering som avses i 27 kap.

6 § eller 31 kap. 3 §, ska arbets- förmågan anses nedsatt i den ut- sträckning som behandlingen eller rehabiliteringen hindrar honom eller henne från att förvärvs- arbeta.

120

SOU 2021:69

Författningsförslag

fattats, i samråd med Arbetsför- medlingen klarlägga om en försäk- rad under den tid ersättningen ska lämnas kan delta i programmet Arbetsmarknadspolitiska program- met för unga med aktivitetsersätt- ning, i syfte att få eller återfå arbets- förmåga.

Om den försäkrade inte be- döms kunna delta i programmet ska det fortlöpande under tiden den försäkrade uppbär ersättning utredas om han eller hon kan delta programmet.

Om det är uppenbart att den försäkrade inte kan delta i program- met behöver samråd med Arbets- förmedlingen inte ske.

Regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela ytterligare föreskrifter om ramprogrammet för unga med akti- vitetsersättning.

36kap.

1 §15

1 §I detta kapitel finns bestämmelser om

–samordning med andra förmåner 2–8 §§,

–förvärvsarbete som hinder för rätt till förmån i 9 §,

–aktivitetsersättning under prövotid i 9 a §,

–vilande sjukersättning eller aktivitetsersättning i 10–18 §§,

–aktivitetsersättning efter tid för vilandeförklaring i 18 a–18 d §§,

–omprövning vid ändrade förhållanden i 19–24 §§,

–Förläggning av arbetstid vid partiell sjukersättning eller aktivi- tetsersättning i 24 a §

–ersättning utan ansökan i vissa fall i 25 27 §§,

15Senaste lydelse 2016:1291.

121

Författningsförslag

SOU 2021:69

–ändring av ersättning i 28 §, och

–utbetalning av ersättning i 29 och 30 §§.

9 a §16

Försäkringskassan får efter ansökan av en försäkrad som under minst tolv månader har fått aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga besluta att han eller hon får studera utan att aktivi- tetsersättningen minskas med hänsyn till studierna (aktivitetsersätt-

ning under prövotid).
Under hela den tidsperiod som			Under hela den tidsperiod som
aktivitetsersättning		kan lämnas	aktivitetsersättning kan lämnas
enligt 33 kap. 18 § kan aktivitets-			enligt 33 kap. 18 § kan aktivitets-
ersättning under prövotid betalas			ersättning under prövotid betalas
ut under sammanlagt högst sex			ut under sammanlagt högst tolv
månader.			månader.
Om studierna avbryts under			Om studierna avbryts under
prövotiden	eller beslutet avser		prövotiden eller beslutet avser
kortare tid än sex månader, får			kortare tid än tolv månader, får
Försäkringskassan senare fatta ett			Försäkringskassan senare fatta ett
nytt beslut om aktivitetsersätt-			nytt beslut om aktivitetsersätt-
ning under prövotid. Ett sådant			ning under prövotid. Ett sådant
beslut får tillsammans med redan			beslut får tillsammans med redan
lämnad aktivitetsersättning under			lämnad aktivitetsersättning under
prövotid sammanlagt uppgå till			prövotid sammanlagt uppgå till
högst sex månader.			högst tolv månader.
		12 §
Vilandeförklaring får avse hel			Vilandeförklaring vid förvärvs-
sjukersättning eller		aktivitets-	arbete får avse hel sjukersättning
ersättning eller en sådan andel av			eller aktivitetsersättning, sådan an-
ersättningen som anges i 33 kap.			del som anges i 33 kap. 9 § eller
9 §. När det bedöms hur stor del			en sådan andel av ersättningen
av förmånen som ska förklaras			som uppgår till minst 1/168 per
vilande ska	Försäkringskassan		kalendermånad. När det bedöms
beakta omfattningen av det för-			hur stor del av förmånen som ska
värvsarbete som den försäkrade			förklaras vilande ska Försäkrings-
avser att utföra. Vid studier ska			kassan beakta omfattningen av

16Senaste lydelse 2016:1291.

122

SOU 2021:69

Författningsförslag

dock alltid den beviljade förmå- nen i sin helhet förklaras vilande.

det förvärvsarbete som den för- säkrade avser att utföra.

Vilandeförklaring vid studier får avse hel sjukersättning eller aktivitetsersättning eller en sådan andel av ersättningen som anges i 33 kap. 9 §. När det bedöms hur stor andel av förmånen som ska förklaras vilande ska Försäkrings- kassan beakta omfattningen av de studier som den försäkrade avser att bedriva.

12 a §

Sjukersättning eller aktivitets- ersättning för en försäkrad vars ersättning har förklarats vilande för förvärvsarbete enligt 10 § ska lämnas med ett preliminärt belopp och bestämmas slutligt i efterhand på grundval av den försäkrades reduceringstid.

12 b §

Slutlig sjukersättning eller akti- vitetsersättning avseende viss kalen- dermånad ska bestämmas vid tid- punkten för utbetalning av ersätt- ning efterföljande månad eller, om detta inte är möjligt, vid tid- punkten för utbetalning så snart som möjligt efter detta.

12 c §

Reduceringstiden beräknas med utgångspunkt i det antal timmar den försäkrade har ansökt om att få förvärvsarbeta den aktuella kalendermånaden.

123

Författningsförslag

SOU 2021:69

Reduceringstiden beräknas till 1/168 av den försäkrades sjuk- ersättning eller aktivitetsersättning per påbörjad arbetad timme.

12 d §

Bestäms den slutliga sjukersätt- ningen eller aktivitetsersättningen för viss månad till lägre belopp än den som för samma månad har betalats ut i preliminär ersättning ska skillnaden betalas tillbaka. Bestäms den slutliga sjukersätt- ningen eller aktivitetsersättningen till högre belopp än den som för viss månad har betalats ut i preli- minär sjukersättning, ska skillna- den betalas ut.

15 b §17

Om aktivitetsersättning har förklarats vilande enligt 15 § tredje stycket och den försäkrade fortfarande förvärvsarbetar eller studerar vid utgången av den period som beslutet om aktivitetsersättning om- fattar, ska perioden med aktivitetsersättning förlängas med den tid som motsvarar den återstående tiden för vilandeförklaringen.

Förlängningen av aktivitets-	Vid studier förlängs perioden
ersättningen får dock endast avse	med aktivitetsersättning enligt första
den del av arbetsförmågan som	stycket i den omfattning som mot-
fortfarande används för förvärvs-	svarar omfattningen av de studier
arbete. Vid studier ska alltid akti-	som pågår vid utgången av den
vitetsersättningen förlängas i sin	period som beslutet om aktivitets-
helhet.	ersättning omfattar.
	Vid arbete, när den försäkrade
	beviljats hel förmån, förlängs perio-
	den med aktivitetsersättning enligt
	första stycket i den omfattning som
	motsvarar den del av arbetsför-
	mågan som fortfarande används

17Senaste lydelse 2016:1291.

124

SOU 2021:69

Författningsförslag

för förvärvsarbete enligt följande nivåer:

1.Hel aktivitetsersättning ska lämnas när hela arbetsförmågan används för förvärvsarbete.

2.Tre fjärdedels aktivitetsersätt- ning ska lämnas när mindre än hela men minst tre fjärdedelar av arbetsförmågan används för för- värvsarbete.

3.Halv aktivitetsersättning ska lämnas när mindre än tre fjärde- delar men minst halva arbetsför- mågan används för förvärvsarbete.

4.En fjärdedels aktivitetsersätt- ning ska lämnas när mindre än halva men minst någon del av arbetsförmågan används för för- värvsarbete.

Vid arbete, när den försäkrade beviljats partiell förmån, förlängs perioden med aktivitetsersättning enligt första stycket enligt bestäm- melserna i tredje stycket, dock inte

ien högre omfattning än omfatt- ningen i beslutet om rätt till ersätt- ning.

18 a §18

När tiden för ett beslut om	När tiden för ett beslut om
vilandeförklaring av aktivitets-	vilandeförklaring av aktivitets-
ersättning har löpt ut eller be-	ersättning har löpt ut eller be-
slutet har upphävts enligt 16 §	slutet har upphävts enligt 16 §
lämnas aktivitetsersättning för	lämnas aktivitetsersättning för
en period om tre månader i den	en period om tre månader i den
omfattning som ersättningen tidi-	omfattning som anges i andra–
gare var förklarad vilande. Ersätt-	femte styckena. Ersättningen läm-
ningen lämnas utan någon ny	nas utan någon ny prövning av i

18Senaste lydelse 2012:933.

125

Författningsförslag

SOU 2021:69

prövning av i vilken mån arbets- förmågan är nedsatt. Ersättning lämnas inte till en försäkrad till den del denne förvärvsarbetar eller till en försäkrad som studerar.

vilken mån arbetsförmågan är ned- satt.

Vid studier lämnas ersättningen enligt första stycket i den omfatt- ning som ersättningen tidigare var förklarad vilande.

Vid arbete, när den försäkrade beviljats hel förmån, lämnas ersätt- ningen enligt första stycket i följande omfattning:

1.Hel aktivitetsersättning ska lämnas när ersättningen tidigare var förklarad helt vilande.

2.Tre fjärdedels aktivitetsersätt- ning ska lämnas när ersättningen tidigare var förklarad vilande i mindre grad än hel förmån men med minst tre fjärdedelar.

3.Halv aktivitetsersättning ska lämnas när ersättningen tidigare var förklarad vilande i mindre grad än tre fjärdedelar men med minst hälften.

4.En fjärdedels aktivitetsersätt- ning ska lämnas när ersättningen tidigare var förklarad vilande i mindre grad än hälften.

Vid arbete, när den försäkrade beviljats partiell förmån, lämnas ersättningen enligt första stycket en- ligt bestämmelserna i tredje stycket, dock inte i större omfattning än omfattningen i beslutet om rätten till ersättning.

Ersättning lämnas inte till en försäkrad till den del denne för- värvsarbetar eller studerar.

126

SOU 2021:69Författningsförslag

19 §

Om arbetsförmågan förbättras för en försäkrad som får sjuk- ersättning, ska rätten till förmånen omprövas.

En försäkrad som har upp-	En försäkrad som har upp-
visat en arbetsförmåga som han	visat en arbetsförmåga som han
eller hon antogs sakna när be-	eller hon antogs sakna när be-
slutet om sjukersättning fattades	slutet om sjukersättning fattades
ska, om inte annat framkommer,	ska, om inte annat framkommer,
antas ha en förbättrad arbetsför-	antas ha en förbättrad arbetsför-
måga.	måga. Om arbetsförmågan fort-
	farande är nedsatt i förhållande
	till sådana arbeten som avses i
	33 kap. 10 eller 10 a §§ ska dock
	rätten till sjukersättning inte om-
	prövas.
	Utförande av sysslor av ideell
	karaktär som understiger tio tim-
	mar i veckan och som inte ger in-
	komst ska inte anses innebära att
	en försäkrad har uppvisat arbets-
	förmåga.

22 §

Om arbetsförmågan väsentligt förbättras för en försäkrad som får aktivitetsersättning, ska rätten till förmånen omprövas.

En försäkrad som regelbun-	En försäkrad som regelbun-
det och under en längre tid har	det och under en längre tid har
visat en arbetsförmåga som han	visat en arbetsförmåga som han
eller hon antogs sakna när beslu-	eller hon antogs sakna när beslu-
tet om aktivitetsersättning fatta-	tet om aktivitetsersättning fatta-
des ska antas ha en väsentligt	des ska antas ha en väsentligt
förbättrad arbetsförmåga, om	förbättrad arbetsförmåga, om
inte något annat framkommer.	inte något annat framkommer.
	Om arbetsförmågan fortfarande
	är nedsatt i förhållande till sådana
	arbeten som avses i 33 kap. 10 §
	ska dock rätten till aktivitetsersätt-
	ning inte omprövas.

127

Författningsförslag

SOU 2021:69

Utförande av sysslor av ideell karaktär som understiger tio tim- mar i veckan och som inte ger in- komst ska inte anses innebära att en försäkrad har uppvisat arbets- förmåga.

Förläggning av arbetstid vid partiell sjukersättning eller aktivitetsersättning

24 a §

För en försäkrad som är be- viljad partiell sjukersättning eller aktivitetsersättning ska en förlägg- ning av arbetstiden som innebär att arbetstiden inte minskas varje dag i samma omfattning och som inte medför någon risk för försäm- ring av den försäkrades sjukdom eller arbetsförmåga inte medföra att rätten till förmånen ska om- prövas.

37kap. 6 §

Sjukersättningen ska minskas med 50 procent av reducerings- inkomsten till den del den överstiger ett visst fribelopp, som för den

som får
– hel sjukersättning är 1 pris-	– hel sjukersättning är 1 in-
basbelopp,	komstbasbelopp,
– tre fjärdedels sjukersättning	– tre fjärdedels sjukersättning
är 2,6 prisbasbelopp,	är 2,6 inkomstbasbelopp,
– två tredjedels sjukersättning	– två tredjedels sjukersättning
är 3,6 prisbasbelopp,	är 3,6 inkomstbasbelopp,
– halv sjukersättning är 4,2 pris-	– halv sjukersättning är 4,2 in-
basbelopp, och	komstbasbelopp, och
– en fjärdedels sjukersättning	– en fjärdedels sjukersättning
är 5,8 prisbasbelopp.	är 5,8 inkomstbasbelopp.

128

Under tid när den försäkrade genomgår rehabilitering, behand- ling eller annan åtgärd som avses i 31 kap. 3 § eller 31 b kap. 3 § ska hans eller hennes förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete anses nedsatt även i den utsträck- ning som åtgärden hindrar honom eller henne från att förvärvs- arbeta.

SOU 2021:69

Författningsförslag

Avdraget enligt första stycket ska i första hand göras från inkomstrelaterad sjukersättning

7 §

Sjukersättning lämnas inte till	Sjukersättning lämnas inte till
den del summan av den beräknade	den del summan av den beräknade
sjukersättningen och reducerings-	sjukersättningen och reducerings-
inkomsten överstiger 8 prisbas-	inkomsten överstiger 8 inkomst-
belopp.	basbelopp.

41kap. 4 §

Under tid när den försäkrade genomgår behandling eller reha- bilitering som avses i 27 kap. 6 § eller 31 kap. 3 § ska hans eller hennes förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete anses ned- satt även i den utsträckning som åtgärden hindrar honom eller henne från att förvärvsarbeta.

46kap. 18 §19

Smittbärarpenningen ska minskas med följande förmåner i den utsträckning förmånerna lämnas för samma tid:

1.graviditetspenning,

2.föräldrapenningsförmåner,

3.sjuklön eller sådan ersättning från Försäkringskassan som av- ses i 20 § lagen (1991:1047) om sjuklön,

4.sjukpenning enligt denna balk eller motsvarande äldre lag,

5.rehabiliteringspenning,

6.livränta enligt denna balk eller motsvarande äldre författ- ning på grund av smitta,

7.närståendepenning, och

6.preventionspenning,

7.livränta enligt denna balk eller motsvarande äldre författ- ning på grund av smitta,

8.närståendepenning, och

19Senaste lydelse 2020:475.

129

FörfattningsförslagSOU 2021:69

8. statlig ersättning som läm-	9. statlig ersättning som läm-
nas för arbete i etableringsjobb.	nas för arbete i etableringsjobb.

Det som föreskrivs i första stycket gäller även motsvarande för- mån som lämnas till smittbäraren på grundval av utländsk lagstiftning.

47 kap.

17 §

Närståendepenning lämnas inte i den utsträckning vårdaren för samma tid får

1.föräldrapenningsförmåner,

2.sjuklön eller sådan ersättning från Försäkringskassan som av- ses i 20 § lagen (1991:1047) om sjuklön,

3.sjukpenning,

4. rehabiliteringspenning,	4. rehabiliteringspenning,
eller

5.ersättning som motsvarar sjukpenning enligt någon annan författning eller på grund av reger- ingens beslut i ett särskilt fall.

5.preventionspenning, eller

6.ersättning som motsvarar sjukpenning enligt någon annan författning eller på grund av reger- ingens beslut i ett särskilt fall.

103 c kap.

4§20

Boendetillägg kan lämnas till den som omfattas av 2 § och som

1. får sjukpenning enligt 27–	1. får sjukpenning enligt 27–
28 a kap., eller	28 a kap.,
2. får rehabiliteringspenning	2. får rehabiliteringspenning
enligt 31 eller 31 a kap.	enligt 31 eller 31 a kap., eller
	3. får preventionspenning en-
	ligt 31 b eller 31 c kap.

103 d kap.

6§21

Den bidragsgrundande inkomsten är den ersättning som lämnas i form av

1.sjukpenning enligt 27 och 28 kap.,

2.sjukpenning i särskilda fall enligt 28 a kap.,

20Senaste lydelse 2015:963.

21Senaste lydelse 2011:1513.

130

SOU 2021:69Författningsförslag

3. rehabiliteringspenning enligt 31 kap.,

4. rehabiliteringspenning i sär-	4. rehabiliteringspenning i sär-
skilda fall enligt 31 a kap., eller	skilda fall enligt 31 a kap.,
	5. preventionspenning enligt
	31 b kap.,
	6. preventionspenning i särskilda
	fall enligt 31 c kap.,
5. aktivitetsstöd.	7. aktivitetsstöd.

Till den bidragsgrundande inkomsten enligt första stycket ska läggas sådan livränta som lämnas till den försäkrade enligt 41 eller 43 kap.

8§22

Boendetillägget enligt 7 § lämnas med samma andel som den ersättning som grundar rätt till boendetillägg lämnas med.

Om såväl sjukpenning enligt	Om såväl sjukpenning enligt
6 § 1 som sjukpenning i särskilda	6 § 1 som sjukpenning i särskilda
fall enligt 6 § 2 lämnas samtidigt	fall enligt 6 § 2 lämnas samtidigt
ska en andelsberäkning göras i	ska en andelsberäkning göras i
förhållande till den sjukpenning	förhållande till den sjukpenning
som lämnas enligt 6 § 2. Motsva-	som lämnas enligt 6 § 2. Motsva-
rande gäller i de fall rehabiliter-	rande gäller i de fall rehabiliter-
ingspenning lämnas enligt 6 § 3	ingspenning lämnas enligt 6 § 3
och 4.	och 4 eller preventionspenning läm-
	nas enligt 6 § 5 och 6.

108kap.

1 §23

I detta kapitel finns bestämmelser om

–återbetalning av ersättning i 2–10 §§,

–eftergift i 11–14 §§,

–verkställighet m.m. av beslut om återkrav i 14 a §,

–ränta i 15–18 §§,

–dröjsmålsränta i 19 och 20 §§,

–eftergift av ränta och dröjsmålsränta i 21 §, och

– avdrag på ersättning (kvitt-	– avdrag på ersättning (kvitt-
ning) i 22, 24 och 25 §§.	ning) i 22, 23, 24 och 25 §§.

22Senaste lydelse 2011:1513.

23Senaste lydelse 2013:747.

131

Författningsförslag

SOU 2021:69

23 §

Försäkringskassan får vid en senare utbetalning av sjukersätt- ning eller aktivitetsersättning till en försäkrad som är återbetalnings- skyldig enligt 36 kap. 12 d § be- sluta att dra av ett belopp i av- räkning på vad som betalats ut för mycket.

110 kap.

57 §24

Ersättning får dras in eller sättas ned om den försäkrade utan giltig anledning vägrar att medverka till

1. behandling eller rehabiliter-	1. behandling eller åtgärder en-
ing enligt 27 kap. 6 §, eller	ligt 31 b kap. 3 §,
2. rehabiliteringsåtgärder en-	2. rehabiliteringsåtgärder en-
ligt 30 kap. 7 § och 31 kap. 3 §.	ligt 30 kap. 7 § och 31 kap. 3 §, eller
	3. insatser enligt 33 kap. 20 a §.

Det som anges i första stycket gäller endast

1.omvårdnadsbidrag,

2.sjukpenning,

3.sjukersättning och aktivitetsersättning,

4.sjukvårdsersättning vid arbetsskada,

5.livränta till den försäkrade vid arbetsskada, och

6.merkostnadsersättning.

Det som i andra stycket föreskrivs om arbetsskada tillämpas också på motsvarande ersättningar enligt 43 och 44 kap.

1.Denna lag träder i kraft den 1 december 2022 i fråga om 5 kap. 9 §, 6 kap. 6 §, 27 kap. 55 c §, 30 kap. 9 §, 31 kap. 1–3 a, 8, 12, 14 och 15 §§, 31 a kap. 7 §, 31 b–31 c kap., 33 kap. 5–6 a, 10–12 och 20 a §§, 36 kap. 9 a, 12–12 d, 15 b och 18 a §§, 37 kap. 6 och 7 §§, 108 kap. 23 § och 110 kap. 57 § och i övrigt den 1 januari 2023.

2.Bestämmelserna i 5 kap. 9 §, 6 kap. 6 §, 27 kap. 55 c §, 30 kap. 9 §, 31 kap. 1–3 a, 8, 12, 14 och 15 §§, 31 a kap. 7 §, 31 b–31 c kap., 33 kap. 5–6 a, 10–12 och 20 a §§, 36 kap. 9 a, 12–12 d, 15 b och

24Senaste lydelse 2018:1265.

132

SOU 2021:69

Författningsförslag

18 a §§, 37 kap. 6 och 7 §§ och 108 kap. 23 § i den nya lydelsen till- lämpas dock för tid från och med den 1 januari 2023.

3.Den nya bestämmelsen i 33 kap. 20 a § ska tillämpas även i fråga om den som den 1 december 2022 hade rätt till aktivitets- ersättning för nedsatt arbetsförmåga och som har rätt till förmånen även för tid fr.o.m. den 1 januari 2023. Avseende en sådan försäkrad ska Försäkringskassan i samråd med Arbetsförmedlingen snarast utreda om den försäkrade kan delta i det arbetsmarknadspolitiska programmet för unga med aktivitetsersättning. Denna utredning behöver inte göras om det är uppenbart att den försäkrade inte kan delta i programmet.

4.Äldre bestämmelser om sjukpenning samt sjukpenning i sär- skilda fall enligt 27 kap. 6 § respektive 28 a kap. 3 § tillämpas fort- farande i de fall Försäkringskassan senast före utgången av decem- ber 2022 har godkänt en sådan plan som avses i 6 § andra stycket.

5.De nya bestämmelserna i 27 kap. 55 c §, 30 kap. 9 §, 31 kap. 2– 3 a, 8, 12 och 14 §§ och 31 a kap. 4 och 7 §§ tillämpas även på sjuk- perioder som har påbörjats före den 1 januari 2023. Bestämmelserna tillämpas dock första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar från och med den 1 januari 2023.

6.Äldre bestämmelser tillämpas fortfarande i fråga om förmåner som avser tid före den 1 januari 2023.

133

Författningsförslag

SOU 2021:69

1.2Förslag till lag om ändring i utsökningsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om utsökningsbalken att 7 kap. 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 kap.

1 §1

Bestämmelserna i detta kapitel gäller i fråga om utmätning av

1.arbetstagares lön, vare sig den utgår som tidlön, ackordslön, provision eller annan gottgörelse,

2.annan ersättning för arbetsinsats av gäldenären, om dennes ställning är jämförlig med en arbetstagares,

3.periodiskt vederlag för utnyttjande av patent, rätt till litterärt eller konstnärligt verk eller annan sådan rättighet eller för överlåtelse av rörelse,

4.belopp som utgår som pension eller livränta,

5. föräldrapenningsförmåner,			5. föräldrapenningsförmåner,
sjukpenning, rehabiliteringspen-			sjukpenning, rehabiliteringspen-
ning och närståendepenning enligt			ning, preventionspenning och
socialförsäkringsbalken		samt	närståendepenning enligt social-
annan ersättning som lämnas på			försäkringsbalken samt annan er-
grund av sjukdom, smitta, olycks-			sättning som lämnas på grund av
fall, utbildning, arbetslöshet, värn-			sjukdom, smitta, olycksfall, ut-
pliktstjänstgöring	eller	annan	bildning, arbetslöshet, värnplikts-
tjänstgöring som	ersätts	med	tjänstgöring eller annan tjänstgör-
samma eller liknande förmåner			ing som ersätts med samma eller
som värnpliktstjänstgöring, allt i			liknande förmåner som värnplikts-
den utsträckning ersättningen inte			tjänstgöring, allt i den utsträck-
avser att kompensera för särskilt			ning ersättningen inte avser att
angivna kostnader eller ska åter-			kompensera för särskilt angivna
betalas.			kostnader eller ska återbetalas.

Bestämmelserna i detta kapitel är inte tillämpliga när gäldenären är dödsbo eller annan juridisk person.

1Senaste lydelse 2010:1229.

134

Författningsförslag

SOU 2021:69

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring att 23 b § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

23 b §1

Normalarbetstiden utgör den genomsnittliga arbetstiden under

den sökandes ramtid.
Vid bestämmande av normal-	Vid bestämmande av normal-
arbetstid ska utöver arbetad tid	arbetstid ska utöver arbetad tid
även beaktas tid som ersatts med	även beaktas tid som ersatts med
sjuklön eller ersättning från För-	sjuklön eller ersättning från För-
säkringskassan vid tvist om sjuk-	säkringskassan vid tvist om sjuk-
lön enligt lagen (1991:1047) om	lön enligt lagen (1991:1047) om
sjuklön, eller med graviditetspen-	sjuklön, eller med graviditetspen-
ning, föräldrapenningsförmån,	ning,	föräldrapenningsförmån,
sjukpenning, rehabiliteringspen-	sjukpenning, rehabiliteringspen-
ning, smittbärarpenning eller när-	ning, preventionspenning, smitt-
ståendepenning enligt socialför-	bärarpenning eller närståendepen-
säkringsbalken.	ning	enligt socialförsäkrings-
	balken.

Det som sägs i andra stycket gäller endast månader som ingår i den fastlagda ramtiden och som innehåller förvärvsarbete i sådan omfattning att de skulle kunna tillgodoräknas i ett arbetsvillkor.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1Senaste lydelse 2010:2030.

136

SOU 2021:69

Författningsförslag

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:676) om statlig ålders- pensionsavgift att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
2 §1
Avgiften utgör 10,21 procent av ersättning i form av
1. sjukpenning och rehabili-	1. sjukpenning, rehabiliterings-
teringspenning enligt 24–28 och	penning och preventionspenning
31 kap. socialförsäkringsbalken	enligt 24–28, 31 och 31 b kap.
samt arbetsskadesjukpenning en-	socialförsäkringsbalken samt ar-
ligt 40 kap. nämnda balk eller	betsskadesjukpenning		enligt
motsvarande ersättning som ut-	40 kap. nämnda balk eller mot-
getts enligt nämnda balk eller	svarande ersättning som utgetts
annan författning eller på grund	enligt nämnda balk eller annan
av regeringens förordnande, i	författning eller på grund av
den utsträckning ersättningen trätt	regeringens	förordnande,	i den
i stället för en försäkrads inkomst	utsträckning	ersättningen	trätt
av anställning enligt 59 kap. 8–	i stället för en försäkrads inkomst
11 §§ socialförsäkringsbalken eller	av anställning enligt 59 kap. 8–
inkomst av annat förvärvsarbete	11 §§ socialförsäkringsbalken eller
enligt 59 kap. 14 § första stycket	inkomst av annat förvärvsarbete
1–3 nämnda balk,	enligt 59 kap. 14 § första stycket
	1–3 nämnda balk,

2.föräldrapenningsförmåner enligt 11–13 kap. socialförsäkrings- balken,

3.närståendepenning enligt 47 kap. socialförsäkringsbalken,

4.ersättning enligt 20 § lagen (1991:1047) om sjuklön,

5.livränta enligt 41–44 kap. socialförsäkringsbalken eller annan motsvarande livränta som bestäms med tillämpning av 41 och 42 kap. nämnda balk,

7.omvårdnadsbidrag enligt 22 kap. socialförsäkringsbalken,

8.dagpenning från arbetslöshetskassa,

1Senaste lydelse 2020:478.

137

SOU 2021:69

Författningsförslag

1.5Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs i fråga om inkomstskattelagen (1999:1229) att 11 kap. 30 § och 15 kap. 8 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

11kap.

30 §1

Följande ersättningar i samband med sjukdom m.m. ska tas upp om de grundar sig på förvärvsinkomst på grund av tjänst:

1. sjukpenning, rehabiliterings-	1. sjukpenning, rehabiliterings-
penning och smittbärarpenning	penning, preventionspenning och
enligt socialförsäkringsbalken,	smittbärarpenning enligt social-
	försäkringsbalken,

2.sjukpenning enligt lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring,

3.ersättning enligt 20 § lagen (1991:1047) om sjuklön, och

4.ersättningar enligt andra lagar eller författningar vid sjukdom eller olycksfall i arbete eller i samband med militärtjänstgöring.

Vidare ska sådan sjukpenning	Vidare ska sådan sjukpenning,
och rehabiliteringspenning som	rehabiliteringspenning och preven-
avses i 28 a respektive 31 a kap.	tionspenning som avses i 28 a,
socialförsäkringsbalken tas upp.	31 a respektive 31 c kap. social-
	försäkringsbalken tas upp.

Även sjukersättning och aktivitetsersättning enligt socialförsäk- ringsbalken ska tas upp. Sådan ersättning som anges i 36 kap. 18 § samma balk ska dock inte tas upp.

15kap. 8 §2

Följande ersättningar i samband med sjukdom m.m. ska tas upp, om de grundar sig på förvärvsinkomst på grund av näringsverk- samhet:

1Senaste lydelse 2011:1516.

2Senaste lydelse 2010:1277.

139

SOU 2021:69

Författningsförslag

1.6Förslag till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395)

Härigenom föreskrivs i fråga om studiestödslagen (1999:1395) att 3 kap. 25 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3kap. 25 §1

Studiemedel får inte lämnas eller tas emot för den tid för vilken det lämnas

1.studiehjälp enligt 2 kap.,

2.aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning för att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program,

3. sjukersättning, aktivitets-	3. sjukersättning, aktivitets-
ersättning eller rehabiliterings-	ersättning, preventionsersättning
ersättning enligt socialförsäkrings-	eller rehabiliteringsersättning en-
balken,	ligt socialförsäkringsbalken,

4.statsbidrag som administreras av Specialpedagogiska skolmyn- digheten för

– kortare studier om funktionsnedsättning,

– kortare studier på grundskole- eller gymnasienivå som är sär- skilt anpassade för personer med funktionsnedsättning, och

– studier inom kommunal vuxenutbildning som särskild utbild- ning,

5.statsbidrag som administreras av Sametinget för kortare studier

ialfabetisering i samiska,

6.utbildningsbidrag för kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen för personer som har en examen på forskarnivå, eller

7.studiestartsstöd enligt lagen (2017:527) om studiestartsstöd. Studiemedel får inte lämnas för den tid då den studerande tjänst-

gör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller fullgör utbild- ning till reserv- eller yrkesofficer.

1Senaste lydelse 2020:451.

141

En ersättning till en person vid sjukdom eller ledighet för vård av barn eller med anledning av barns födelse är avgiftsfri, till den del ersättningen motsvarar föräldrapenning, sjukpenning, rehabiliteringspenning eller pre- ventionspenning som arbetsgivare får uppbära enligt 11 kap. 13 §, 27 kap. 56 eller 57 §, 31 kap. 13 § eller 31 b kap. 11 § socialförsäk- ringsbalken.

SOU 2021:69

Författningsförslag

1.7Förslag till lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialavgiftslagen (2000:980) att 2 kap. 15 § och 3 kap. 10 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap. 15 §1

En ersättning till en person vid sjukdom eller ledighet för vård av barn eller med anledning av barns födelse är avgiftsfri, till den del ersättningen motsvarar föräldrapenning, sjukpenning eller rehabiliteringspenning som arbets- givare får uppbära enligt 11 kap. 13 §, 27 kap. 56 eller 57 § eller 31 kap. 13 § socialförsäkrings- balken.

3kap. 10 §2

Sjukpenning och rehabiliter-	Sjukpenning, preventionspen-
ingspenning enligt socialförsäk-	ning och rehabiliteringspenning
ringsbalken är avgiftsfri.	enligt socialförsäkringsbalken är
	avgiftsfri.

Detta gäller också arbetsskadesjukpenning enligt samma balk och motsvarande ersättning som utges enligt annan författning eller på grund av regeringens förordnande.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1Senaste lydelse 2010:1282.

2Senaste lydelse 2010:1282.

143

SOU 2021:69

Författningsförslag

1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter att 3 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §1

Sjukförsäkringsavgifter ska finansiera kostnader för följande ersättningar som utges enligt socialförsäkringsbalken

1.graviditetspenning enligt 10 kap., sjukpenning och ersättning för merkostnader för resor enligt 27 kap. samt ersättningar enligt 110 kap. 30 § för kostnader för utredning m.m. i ärenden om sjuk- dom och rehabilitering,

2. rehabiliteringspenning och	2. rehabiliteringspenning, pre-
andra ersättningar enligt 31 kap.,	ventionspenning och andra ersätt-
och	ningar enligt 31 och 31 b kap.,
	och

3.inkomstrelaterad sjukersättning och inkomstrelaterad aktivi- tetsersättning enligt 34 kap.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1Senaste lydelse 2010:1283.

145

Författningsförslag

SOU 2021:69

1.9Förslag till förordning om arbetsmarknadspolitiskt program för unga med aktivitetsersättning

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om arbetsmarknads- politiskt program för unga med aktivitetsersättning. Målgruppen för ramprogrammet är personer som uppbär aktivitetsersättning och som uppfyller villkoren enligt 33 kap. 20 a § socialförsäkringsbalken.

Syftet med det arbetsmarknadspolitiska programmet för unga med aktivitetsersättning är att ge individuellt utformade insatser som medför att de försäkrade får eller återfår arbetsförmåga.

Anvisning till programmet

2 § Frågor om anvisning till programmet prövas av Arbetsförmed- lingen efter samråd med Försäkringskassan.

3 § En anvisning till programmet innebär att den som anvisas er- bjuds att ta del av programmet.

Om en försäkrad utan giltig anledning vägrar delta i programmet ska 110 kap. 57 § socialförsäkringsbalken tillämpas.

4 § En anvisning till programmet kan ske på hel- eller deltid.

5 § Den som har anvisats till programmet får ta del av insatserna inom programmet så länge han eller hon har behov av det. Personen ska också uppbära aktivitetsersättning samt uppfylla villkoren enligt 33 kap. 20 a § socialförsäkringsbalken.

Programmets innehåll

6 § Det arbetsmarknadspolitiska programmet för unga med aktivi- tetsersättning innefattar arbetsförberedande insatser och arbetslivs- inriktade rehabiliteringsinsatser. Insatserna ska vara flexibla och an-

146

SOU 2021:69

Författningsförslag

passas till individens behov och förutsättningar. Insatserna är

–vägledning och kartläggning av den försäkrades behov av stöd och insatser,

–arbetspraktik,

–arbetsträning,

–förstärkt arbetsträning,

–jobbsökaraktiviteter, och

–andra relevanta insatser som kan öka förutsättningarna för den försäkrades möjligheter till att få eller återfå arbetsförmåga.

En försäkrad får inom ramen för programmet även ta del av sådana insatser som följer av 5 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten förutsatt att den försäkrade uppfyller förutsättningarna för dessa.

Ersättning till den enskilde

7 § En person som deltar i det arbetsmarknadspolitiska program- met för unga med aktivitetsersättning uppbär aktivitetsersättning enligt 34 eller 35 kap. socialförsäkringsbalken.

För deltagare i programmet enligt denna förordning ska förord- ningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknads- politiska insatser inte tillämpas.

Bemyndiganden

8 § Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan får meddela de före- skrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning.

Överklagande

9 § Beslut enligt denna förordning kan inte överklagas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

147

Författningsförslag

SOU 2021:69

1.10Förslag till förordning om preventionsersättning

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna förordning innehåller föreskrifter om preventionsersätt- ning enligt 31 b och 31 c kap. socialförsäkringsbalken.

Preventionsersättning vid utbildning

2 § Preventionsersättning får lämnas till den som genomgår

1.yrkesutbildning,

2.yrkeshögskoleutbildning,

3.allmänteoretisk eller orienterande utbildning som är en nöd- vändig förberedelse för yrkesutbildning,

4.eftergymnasial utbildning, eller

5.orienterande utbildning i datateknik för personer med brist- fällig eller föråldrad skolutbildning.

3 § För en utbildning som kan finansieras med studiemedel enligt avdelning B i bilagan till studiestödsförordningen (2000:655) eller därmed jämförlig utbildning får preventionsersättning lämnas en- dast om utbildningen omfattar högst 44 studieveckor. Preventions- ersättning får lämnas för del av en eftergymnasial utbildning endast om utbildningen kan slutföras inom den angivna tiden.

Preventionsbidrag

4 § Preventionsbidrag lämnas för

1.ordinarie kursavgifter inom det reguljära utbildningsväsendet, dock inte till den del avgiften avser kostnader för kost eller logi,

2.kostnader för tal- och punktskriftsböcker,

3.merkostnader för läromedel åt personer med funktionsned- sättning som inte betalas av kursanordnaren eller ansvarig sjukvårds- huvudman,

148

SOU 2021:69

Författningsförslag

4.hälften av andra skäliga kostnader för läromedel som inte beta- las av kursanordnaren, och

5.skäliga resekostnader för studieresor och traktamente med 75 kronor per dag för sådana resor inom landet som medför över- nattning och som är obligatoriska för utbildningen. Är det fördel- aktigt från kostnadssynpunkt lämnas dock bidrag för kostnader för en sådan resa som sker till något annat land inom Norden.

I fråga om särskilt anpassat boende för personer med funktions- nedsättning lämnas preventionsbidrag enligt första stycket 1 även för kursavgifter som avser kostnader för logi.

5 § Till den som reser mellan bostaden och platsen för preventions- åtgärden lämnas preventionsbidrag för skäliga kostnader för resorna. Till den som genomgår preventionsåtgärd på sin ordinarie arbets- plats lämnas ersättning dock endast i den mån det är skäligt med hänsyn till de resekostnader som den försäkrade skulle ha haft om han hade förvärvsarbetat i sitt ordinarie arbete.

6 § Till den som har sin ordinarie bostad så långt från orten för preventionsåtgärden att avståndet överstiger rimligt pendlingsavstånd och som därför bor tillfälligt där eller som i annat fall har särskilda skäl att bo tillfälligt på orten för preventionsåtgärden under tiden för åtgärden lämnas preventionsbidrag för

1.kostnaden för resor mellan den ordinarie bostaden och orten för preventionsåtgärden vid åtgärdens början och slut samt vid uppe- håll i åtgärden som är längre än tio kalenderdagar i följd, och

2.kostnaden för en resa i månaden för den bidragsberättigade eller för en familjemedlem eller en annan närstående upp till det belopp som svarar mot kostnaden för en resa tur och retur mellan orten för preventionsåtgärden och den ordinarie bostaden, samt

3.traktamente under tiden för preventionsåtgärden med 109 kro- nor per dag under högst fem dagar per kalendervecka.

Bestämmelsen i första stycket 2 tillämpas endast om preventions- åtgärden är förlagd till Sverige eller annat nordiskt land och omfattar minst 30 dagar.

Traktamente enligt första stycket 3 lämnas inte för tid då logi- kostnad ersätts enligt 4 § andra stycket eller 8 §.

149

Författningsförslag

SOU 2021:69

7 § Resekostnader ersätts enligt följande grunder.

För resa med ett allmänt kommunikationsmedel ersätts skälig kostnad. Med skälig kostnad avses kostnaden för det billigaste färd- sättet. Även om billigare färdsätt finns, ska kostnaden för resa med flyg anses skälig, om det med hänsyn till tidsvinsten eller andra sär- skilda skäl är motiverat att göra resan med flyg. Vid bedömningen av om kostnaden för resa med flyg är skälig, ska beaktas om resmålet hade kunnat nås genom en billigare flygresa samma dag.

Kostnaden för resa med egen bil ersätts om det med hänsyn till tidsvinsten eller andra särskilda skäl är motiverat att göra resan med bil. Ersättning lämnas dock med högst 185 öre per kilometer.

I andra fall ersätts resekostnaden med kostnaden för annat lämp- ligt färdmedel.

8 § För en försäkrad som avses i 6 § och som genomgår preventions- åtgärd under högst 30 dagar lämnas ersättning för styrkta logikost- nader om kostnaderna är godtagbara med hänsyn till prisläget på orten.

9 § För en försäkrad som tillfälligt genomgår preventionsåtgärd på en annan ort än den ordinarie orten för preventionsåtgärder lämnas ersättning för styrkta logikostnader, om kostnaderna är godtagbara med hänsyn till prisläget på orten.

Det som sägs i första stycket gäller under de första 30 dagarna av tiden för preventionsåtgärd för den som

1.genomgår preventionsåtgärd på en ort som ligger på ett avstånd som överstiger rimligt pendlingsavstånd från såväl den ordinarie bostaden som den ordinarie orten för preventionsåtgärd, eller

2.i annat fall har särskilda skäl att bo på den ort där den tillfälliga preventionsåtgärden genomförs.

Om ett uppehåll görs i preventionsåtgärd enligt första stycket och uppehållet överstiger tio dagar i följd, anses ny tillfällig preventions- åtgärd föreligga.

10 § Om det är nödvändigt att en försäkrad med funktionsnedsätt- ning som genomgår preventionsåtgärd åtföljs av en ledsagare i sam- band med åtgärden, får i de fall som avses i 6 § 1 och 2 ersättning lämnas för resa, uppehälle och förlorad arbetsförtjänst för ledsagaren. Sådan ersättning får även lämnas under högst tio dagar, om det är

150

SOU 2021:69

Författningsförslag

önskvärt att en ledsagare deltar i träning av personen med funktions- nedsättning.

11 § Kostnaderna för resa och uppehälle för en ledsagare som avses i 10 § ersätts enligt följande.

Resekostnader ersätts enligt de grunder som anges i 7 § andra– fjärde styckena.

Traktamente för en hel dag får lämnas med högst 100 kronor. Vid flerdagsförrättningar får traktamentet dock uppgå till högst 200 kro- nor per dag. Ersättning lämnas för styrkt logikostnad, om kostnaden är godtagbar med hänsyn till prisläget på orten.

Förlorad arbetsförtjänst ersätts med den faktiska förlusten.

12 § Vid bedömningen av rätten till preventionsbidrag ska det bort- ses från merkostnader för behov som tillgodoses genom annat sam- hällsstöd.

13 § Preventionsbidrag betalas ut i efterskott. Bidrag får dock be- talas ut i förskott, om det finns särskilda skäl.

Avbryts utbildningen skall förskottet återbetalas, om det inte finns särskilda skäl emot det.

Bemyndiganden

14 § Försäkringskassan får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

151

5. smittbärarpenning,

6. närståendepenning, och

7. preventionspenning

Författningsförslag

SOU 2021:69

1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (1982:366) om utbetalning av dagersättningar från Försäkringskassan

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1982:366) om ut- betalning av dagersättningar från Försäkringskassan att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §1

Med dagersättning avses i denna förordning följande förmåner enligt socialförsäkringsbalken:

1.graviditetspenning,

2.föräldrapenningsförmåner,

3.sjukpenning,

4.rehabiliteringspenning,

5. smittbärarpenning, och

6. närståendepenning.

Med dagersättning avses även

1.dagpenning enligt förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga,

2.aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning enligt förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbets- marknadspolitiska insatser, och

3.ersättning enligt 20 § lagen (1991:1047) om sjuklön.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

1Senaste lydelse 2017:839.

152

SOU 2021:69

Författningsförslag

1.12Förslag till förordning om ändring i förordningen (1991:1321) om rehabiliteringsersättning

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1991:1321) om rehabiliteringsersättning att 2–6, 10 och 12 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

2 §1

Rehabiliteringsersättning får lämnas till den som genomgår

1. yrkesutbildning,		1. yrkesutbildning,
		2. yrkeshögskoleutbildning,
2. allmänteoretisk eller orien-		3. allmänteoretisk eller orien-
terande utbildning som är en nöd-		terande utbildning som är en nöd-
vändig förberedelse för yrkes-		vändig förberedelse för yrkes-
utbildning, eller		utbildning,
		4. Eftergymnasial utbildning,
		eller
3. orienterande	utbildning i	5. orienterande	utbildning i
datateknik för personer med brist-		datateknik för personer med brist-
fällig eller föråldrad skolutbild-		fällig eller föråldrad skolutbild-
ning.		ning.
	3 §
För en utbildning som kan		För en utbildning som kan
finansieras med studiemedel en-		finansieras med studiemedel en-
ligt avdelning B i bilagan till studie-		ligt avdelning B i bilagan till studie-
stödsförordningen	(2000:655)	stödsförordningen	(2000:655)
eller därmed jämförlig utbild-		eller därmed jämförlig utbild-
ning får rehabiliteringsersättning		ning får rehabiliteringsersättning
lämnas endast om utbildningen		lämnas endast om utbildningen
omfattar högst 40 studieveckor,		omfattar högst 44 studieveckor.
och		Rehabiliteringsersättning får läm-
1. inte är en fortsättning eller		nas för del av en eftergymnasial
en avslutning på en tidigare på-		utbildning endast	om utbild-

1Senaste lydelse 2001:266.

153

Författningsförslag

SOU 2021:69

börjad eftergymnasial utbildning, och

2.inte heller är en del av en längre sammanhållen eftergymna- sial utbildning.

ningen kan slutföras inom den an- givna tiden.

	4 §2
Särskilt bidrag lämnas för	Rehabiliteringsbidrag lämnas
	för

1.ordinarie kursavgifter inom det reguljära utbildningsväsendet, dock inte till den del avgiften avser kostnader för kost eller logi,

2.kostnader för tal- och punktskriftsböcker,

3. merkostnader för läromedel		3. merkostnader för läromedel
åt handikappade som inte betalas		åt personer med funktionsnedsätt-
av kursanordnaren eller ansvarig		ning som inte betalas av kurs-
sjukvårdshuvudman,		anordnaren eller ansvarig sjuk-
		vårdshuvudman,
4. hälften av andra skäliga kost-		4. hälften av andra skäliga kost-
nader för läromedel som inte		nader för läromedel som inte
betalas	av kursanordnaren till	betalas av kursanordnaren, och
den del	kostnaderna överstiger

300 kronor sammanlagt för studie- tiden, och

I fråga om särskilt handikapp-	I fråga om särskilt anpassat
anpassat boende lämnas särskilt bi-	boende för personer med funktions-
drag enligt första stycket 1 även	nedsättning lämnas rehabiliterings-
för kursavgifter som avser kost-	bidrag enligt första stycket 1 även
nader för logi.	för kursavgifter som avser kost-
	nader för logi.

2Senaste lydelse 1993:981.

154

SOU 2021:69Författningsförslag

	5 §3
Till den som dagligen reser		Till den som reser mellan bo-
mellan bostaden och platsen för		staden och platsen för rehabiliter-
rehabiliteringen lämnas särskilt		ingen	lämnas		rehabiliterings-
bidrag för skäliga kostnader för		bidrag för skäliga kostnader för
resorna till den del kostnaderna		resorna. Till den som genomgår
överstiger 300 kronor per månad.		rehabilitering		på	sin	ordinarie
Till den som genomgår rehabili-		arbetsplats lämnas ersättning dock
tering på sin ordinarie arbets-		endast i den mån det är skäligt
plats lämnas ersättning dock en-		med hänsyn till de resekostnader
dast i den mån det är skäligt med		som den försäkrade skulle ha
hänsyn till de resekostnader som		haft om han hade förvärvsarbetat
den försäkrade skulle ha haft om		i sitt ordinarie arbete.
han hade förvärvsarbetat i sitt ordi-
narie arbete.
	6 §4
Till den som har sin ordinarie		Till den som har sin ordinarie
bostad så långt från rehabiliter-		bostad så långt från rehabiliter-
ingsorten att avståndet över-		ingsorten att avståndet över-
stiger rimligt	pendlingsavstånd	stiger	rimligt	pendlingsavstånd
och som därför bor tillfälligt där		och som därför bor tillfälligt där
eller som i annat fall har särskilda		eller som i annat fall har särskilda
skäl att bo tillfälligt på rehabili-		skäl att bo tillfälligt på rehabili-
teringsorten	under tiden för	teringsorten		under		tiden för
rehabiliteringen lämnas särskilt		rehabiliteringen lämnas rehabili-
bidrag för		teringsbidrag för

1.kostnaden för resor mellan den ordinarie bostaden och reha- biliteringsorten vid rehabiliteringens början och slut samt vid uppe- håll i rehabiliteringen som är längre än tio kalenderdagar i följd, och

2.kostnaden för en resa i månaden för den bidragsberättigade eller för en familjemedlem eller en annan närstående upp till det belopp som svarar mot kostnaden för en resa tur och retur mellan rehabiliteringsorten och den ordinarie bostaden, samt

3.traktamente under rehabiliteringstiden med 109 kronor per dag under högst fem dagar per kalendervecka.

3Senaste lydelse 1993:981.

4Senaste lydelse 1993:981.

155

Författningsförslag

SOU 2021:69

Bestämmelsen i första stycket 2 tillämpas endast om rehabiliter- ingen är förlagd till Sverige eller annat nordiskt land och omfattar minst 30 dagar.

Traktamente enligt första stycket 3 lämnas inte för tid då logi- kostnad ersätts enligt 4 § andra stycket eller 8 §.

10 §

Om det är nödvändigt att en	Om det är nödvändigt att en
handikappad försäkrad som	försäkrad med funktionsnedsätt-
genomgår rehabilitering åtföljs av	ning som genomgår rehabiliter-
en ledsagare i samband med re-	ing åtföljs av en ledsagare i sam-
habiliteringen, får i de fall som av-	band med rehabiliteringen, får i
ses i 6 § 1 och 2 ersättning lämnas	de fall som avses i 6 § 1 och 2
för resa, uppehälle och förlorad	ersättning lämnas för resa, uppe-
arbetsförtjänst för ledsagaren. Så-	hälle och förlorad arbetsförtjänst
dan ersättning får även lämnas	för ledsagaren. Sådan ersättning
under högst tio dagar, om det är	får även lämnas under högst tio
önskvärt att en ledsagare deltar i	dagar, om det är önskvärt att en
träning av den handikappade.	ledsagare deltar i träning av per-
	sonen med funktionsnedsättning.
12 §
Särskilt bidrag betalas ut i efter-	Rehabiliteringsbidrag betalas
skott. Bidrag får dock betalas ut i	ut i efterskott. Bidrag får dock
förskott, om det finns särskilda	betalas ut i förskott, om det finns
skäl.	särskilda skäl.

Avbryts utbildningen skall förskottet återbetalas, om det inte finns särskilda skäl emot det.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

156

SOU 2021:69

Författningsförslag

1.13Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:562) med vissa bemyndiganden för Försäkringskassan

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:562) med vissa bemyndiganden för Försäkringskassan att 3 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

3 §1

Försäkringskassan får meddela ytterligare föreskrifter om verk-

ställighet av
1. socialförsäkringsbalken		1. socialförsäkringsbalken
när det gäller socialförsäkrings-		när det gäller socialförsäkrings-
skyddet, graviditetspenning, för-		skyddet, graviditetspenning, för-
äldrapenningsförmåner,	adop-	äldrapenningsförmåner,	adop-
tionsbidrag, omvårdnadsbidrag,		tionsbidrag, omvårdnadsbidrag,
sjukpenning, rehabilitering, reha-		sjukpenning, rehabilitering, reha-
biliteringsersättning, sjukersätt-		biliteringsersättning, preventions-
ning, aktivitetsersättning, smitt-		ersättning, sjukersättning, aktivi-
bärarersättning, närståendepen-		tetsersättning, smittbärarersättning,
ning, merkostnadsersättning och		närståendepenning, merkostnads-
boendetillägg,		ersättning och boendetillägg,

2.socialförsäkringsbalken när det gäller ansökan om bostads- tillägg till sjukersättning eller aktivitetsersättning,

3.bestämmelserna i 110 kap. 14 § 1 och 2 socialförsäkringsbalken om förfrågningar och besök,

4.lagen (1993:332) om avgiftsfria sjukvårdsförmåner m.m. för vissa hivsmittade, och

5.lagen (1991:1047) om sjuklön i fråga om utbetalning av ersätt- ning enligt 20 § lagen om sjuklön.

Innan Försäkringskassan meddelar föreskrifter om socialförsäk- ringsskyddet ska myndigheten inhämta ett yttrande från Pensions- myndigheten, om föreskrifterna gäller frågor som rör även den myn- dighetens verksamhet.

1Senaste lydelse 2018:1617.

157

SOU 2021:69

Författningsförslag

1.14Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten att 9 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 §1

De arbetsmarknadspolitiska programmen är arbetsmarknads- politiska insatser som syftar till att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete. Bestämmelser om programmen finns i

1.lagen (2000:625) om den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten,

2.förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program,

3.förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin,

4.förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar,

5.förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga,

6. förordningen (2017:820) om	6. förordningen (2017:820) om
etableringsinsatser för vissa ny-	etableringsinsatser för vissa ny-
anlända invandrare, och	anlända invandrare,
7. förordningen (2018:42) om	7. förordningen (2018:42) om
särskilt anställningsstöd.	särskilt anställningsstöd, och
	8. förordningen (0000.000) om
	arbetsmarknadspolitiskt program
	för unga med aktivitetsersättning.
I förordningen (2017:819) om	I förordningen (2017:819) om
ersättning till deltagare i arbets-	ersättning till deltagare i arbets-
marknadspolitiska insatser finns	marknadspolitiska insatser finns
bestämmelser om att den som	bestämmelser om att den som
deltar i ett arbetsmarknadspoli-	deltar i ett arbetsmarknadspoli-
tiskt program kan få ersättning.	tiskt program kan få ersättning. I
	socialförsäkringsbalken finns dock
	bestämmelser om ersättning för den

1Senaste lydelse 2020:623.

159

SOU 2021:69

Författningsförslag

1.15Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1155) om Polisens utlandsstyrka

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1999:1155) om Polisens utlandsstyrka att 11 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

11 §

Vid skada som medför nedsatt arbetsförmåga under tjänstgör- ingstiden utomlands i Polisens utlandsstyrka har den skadade under denna tid rätt till bibehållna tjänstgöringsförmåner. Den skadade har då inte rätt till sjukpenning enligt 24–28 kap. socialförsäkringsbalken.

Vid sådan skada som omfattas av och som inträffar under tid som avses i 5 § lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmak- ten och som medför nedsatt arbetsförmåga efter tjänstgöringstidens slut ska Polismyndigheten, under tiden från tjänstgöringstidens slut och så länge sjukdomsfallet varar, som tillägg till sjukpenning enligt socialförsäkringsbalken betala en andel av den grundlön den skadade hade under den sista hela tjänstgöringsmånaden i Polisens utlands- styrka. Tillägget ska utgöra tio procent av lönen till den del denna motsvarar en årslön som inte överstiger den högsta sjukpenning- grundande inkomst som kan beräknas enligt 25 kap. socialförsäk- ringsbalken, och högst nittio procent av lönen till den del den mot- svarar en årslön som överstiger samma belopp.

Andra stycket	tillämpas	på	Andra stycket tillämpas på
motsvarande sätt om den som			motsvarande sätt om den som
tjänstgjort i Polisens utlandsstyrka			tjänstgjort i Polisens utlandsstyrka
till följd av sjukdomen eller			till följd av sjukdomen eller
skadan uppbär ersättning enligt			skadan uppbär ersättning enligt
27 kap. 6 § eller	31 kap.	3 §	31 kap. 3 § eller 31 b kap. 3 §
socialförsäkringsbalken.			socialförsäkringsbalken.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

161

Författningsförslag

SOU 2021:69

1.16Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1526) om tillämpning av vissa bestämmelser om rätten att behålla sjukpenning i särskilda fall, rehabiliteringspenning i särskilda fall och boendetillägg

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:1526) om till- lämpning av vissa bestämmelser om rätten att behålla sjukpenning i särskilda fall, rehabiliteringspenning i särskilda fall och boendetillägg att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		2 §1
En försäkrad som deltar i ett			En försäkrad som deltar i ett
arbetsmarknadspolitiskt program			arbetsmarknadspolitiskt program
men inte får aktivitetsstöd på			men inte får aktivitetsstöd på
grund av att han eller hon är av-			grund av att han eller hon är av-
stängd från rätt till sådan ersätt-			stängd från rätt till sådan ersätt-
ning	enligt	förordningen	ning	enligt	förordningen
(2017:819) om ersättning till del-			(2017:819) om ersättning till del-
tagare i arbetsmarknadspolitiska			tagare i arbetsmarknadspolitiska
insatser behåller sin rätt till sjuk-			insatser behåller sin rätt till sjuk-
penning i särskilda fall enligt			penning i särskilda fall enligt
28 a kap. 18 § första stycket 3			28 a kap. 18 § första stycket 3
socialförsäkringsbalken, rehabi-			socialförsäkringsbalken, rehabi-
literingspenning i		särskilda fall	literingspenning i		särskilda fall
enligt 31 a kap. 13 § första stycket			enligt 31 a kap. 13 § första stycket
3 socialförsäkringsbalken och bo-			3 socialförsäkringsbalken, pre-
endetillägg enligt 103 c kap. 9 §			ventionspenning i		särskilda fall
första	stycket 3	socialförsäk-	enligt 31 c kap. 12 § första stycket
ringsbalken när han eller hon			3 socialförsäkringsbalken och bo-
enligt den förordningen			endetillägg enligt 103 c kap. 9 §
			första	stycket 3	socialförsäk-
			ringsbalken när han eller hon
			enligt den förordningen

1Senaste lydelse 2017:834.

162

SOU 2021:69

Författningsförslag

1.inte medverkat till att upprätta en individuell handlingsplan, inte lämnat en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid eller inte besökt eller tagit kontakt med Arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid en överenskommen eller på annat sätt bestämd tidpunkt,

2.vid ett tillfälle avvisat någon insats, aktivitet eller annan arbets- marknadspolitisk åtgärd inom programmet, eller

3.utan giltig anledning lämnat sitt arbete eller på grund av otill- börligt uppträdande skilts från sitt arbete.

En försäkrad behåller sin rätt	En försäkrad behåller sin rätt
till sjukpenning i särskilda fall,	till sjukpenning i särskilda fall,
rehabiliteringspenning i särskilda	rehabiliteringspenning i särskilda
fall och boendetillägg även när	fall, preventionspenning i särskilda
han eller hon utan att vara av-	fall och boendetillägg även när
stängd från rätt till aktivitetsstöd	han eller hon utan att vara av-
inte får sådan ersättning.	stängd från rätt till aktivitetsstöd
	inte får sådan ersättning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

163

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Uppdraget

Av utredningens direktiv1 framgår att utredaren ska

–se över regelverket för rätten till sjukersättning respektive aktivi- tetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga,

–se över regelverket för att underlätta arbete, studier, uppdrag med mera under tid med sjukersättning och aktivitetsersättning samt

–se över regelverket för förebyggande sjukpenning och rehabiliter- ingsersättning.

Rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning

Utgångspunkten för uppdraget avseende förmånerna sjukersättning och aktivitetsersättning är att de ska ge hög trygghet vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga, god förutsebarhet för den enskilde och sta- bilitet i tillämpningen över tid. Regelverkets krav för att en försäkrad ska beviljas förmånerna ska bli mer ändamålsenliga och i möjligaste mån ta tillvara den försäkrades arbetsförmåga. I denna del av upp- draget ingår att

–se över regelverket för rätten till sjukersättning inklusive utreda kraven för att beviljas sjukersättning för äldre personer i förvärvsarbetande ålder,

–se över regelverket för rätten till aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga.

1Dir. 2020:31, dir. 2020:100.

165

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2021:69

Arbete, studier, uppdrag med mera under tid med sjukersättning eller aktivitetsersättning

Enligt utredningens direktiv är dagens regelverk svårt att överblicka under vilka omständigheter och i vilken omfattning personer som beviljats sjuk- eller aktivitetsersättning kan arbeta, studera, ha ideella uppdrag eller ägna sig åt fritidsaktiviteter. Detta skapar en risk för att personer avstår från att delta i samhällslivet eftersom de inte vet hur deras försörjning kan komma att påverkas. Uppdraget i denna del består i att

–göra det mer förutsebart och enklare att arbeta, studera, ta upp- drag, m.m. under tid med sjukersättning och aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga.

Förmåner vid rehabilitering enligt socialförsäkringsbalken

2.2Utredningens arbetssätt

Utredningen har haft hjälp av en expertgrupp respektive två refer- ensgrupper. Utredningen har även samrått med andra relevanta aktörer och utredningar.

166

SOU 2021:69

Utredningens uppdrag och arbete

Expertgrupp

Expertgruppens sammansättning framgår av utredningens missiv. Expertgruppen sammanträdde vid åtta tillfällen under utrednings-

tiden.

Parlamentariskt sammansatt referensgrupp

Sammansättningen av denna referensgrupp framgår av utredningens missiv.

Den parlamentariska referensgruppen sammanträdde vid fem till- fällen under utredningstiden.

Referensgrupp sammansatt av arbetsmarknadens parter m.fl.

Utredningen inrättade också en referensgrupp sammansatt av arbets- marknadens parter m.fl. Denna grupp bestod av representanter för Arbetsgivarverket, DHR, Funktionsrätt Sverige, Förbundet Unga rörelsehindrade, LO, Riksförbundet för Social och Mental Hälsa, Saco, Svenskt Näringsliv, Sveriges kommuner och regioner och TCO.

Syftet med denna referensgrupp var att inhämta särskild kunskap i sakfrågor.

Denna referensgrupp sammanträdde vid åtta tillfällen under ut- redningstiden.

Andra kontakter

Utredningen har haft möten med andra utredningar under arbetet, bl.a. Delegationen för senior arbetskraft (S 2018:10) och Utred- ningen om bostadsbidrag och underhållsstöd – minskad skuldsätt- ning och ökad träffsäkerhet, BUMS (S 2018:13).

Utredningen har även haft möten med bl.a. Försäkringskassan, Inspektionen för socialförsäkringen, Arbetsförmedlingen, Samhall, OECD samt LO-TCO Rättsskydd.

Utredningen har även anordnat två forskarseminarier med del- tagande av forskare som har kunskap om de förmåner som ingår i utredningens uppdrag.

167

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2021:69

Kunskapsinhämtning om arbete, studier och uppdrag m.m. under tid med sjuk- eller aktivitetsersättning

När det gäller utredningens uppdrag att underlätta arbete, studier, uppdrag med mera under tid med sjukersättning och aktivitetsersätt- ning anges i direktiven att regelverket behöver vara tydligt så att de som har beviljats förmånerna vet vilka förutsättningar som gäller och att det annars finns en risk att de försäkrade avstår från möjligheter att delta i samhällslivet för att vara säkra på att inte försörjningen påverkas.

I syfte att samla in information om varför redan befintliga möj- ligheter till arbete etc. inte används i så stor utsträckning, ställde utredningen ett antal frågor till organisationerna DHR, Funktions- rätt Sverige, Förbundet Unga rörelsehindrade och RSMH. Svaren är del av kunskapsunderlaget gällande hur regelverket när det gäller arbete, studier etc. under tid med sjukersättning och aktivitetsersätt- ning kan göras och enklare och mer förutsebart. Svaren framgår i sammanfattad form i kapitel 15.

Aktgranskning

Utredningen har granskat ett antal beslut i vilka Försäkringskassan bifallit eller avslagit ansökan om sjukersättning eller aktivitetsersätt- ning för nedsatt arbetsförmåga. Granskningen har avsett besluten och inte hela akterna i ärendena. Se vidare kapitel 5 och 10 samt bilaga 3.

168

3 Allmänna utgångspunkter

Socialförsäkringar syftar till att skydda individer mot en viss social risk. På sjukförsäkringsområdet är den sociala risken att människor p.g.a. sjukdom eller funktionsnedsättning har nedsatt arbetsförmåga och därför inte kan försörja sig själva genom förvärvsarbete. Det är dock inte sjukdomen eller funktionsnedsättningen i sig som avgör rätten till ersättning utan den effekt som denna har på den försäk- rades möjligheter att arbeta. Villkoren i sjukförsäkringen avgör bl.a. i vilken grad arbetsförmågan måste vara nedsatt för att den för- säkrade ska vara berättigad till ersättning.

Ett viktigt perspektiv i sammanhanget är att grupperna som får sjukpenning, rehabiliteringsersättning, aktivitetsersättning och sjuk- ersättning är heterogena. Vissa individer har arbetat men har genom skador, sjukdomar eller olyckor fått nedsatt arbetsförmåga och där- för behövt lämna arbetsmarknaden, tillfälligt eller mer permanent. Andra personer har aldrig förvärvsarbetat. Ersättningarna bör ge ett skydd för samtliga dessa grupper.

Det är inte sjukdomen eller funktionsnedsättningen som sådan som innebär att en person inte kan försörja sig, utan ifall sjukdomen eller funktionsnedsättningen medför att denne inte kan arbeta och få inkomst. Den sociala risken existerar därmed i ett samspel mellan en persons förmåga och kraven i de arbeten som (vid ett visst givet tillfälle) finns på arbetsmarknaden. Arbetsförmåga är därmed ett begrepp som är svårt att definiera och bedöma. Vilka effekter sjuk- domar och nedsättningar i arbetsförmågan får för användande av sjukförsäkringsförmåner kan från statens håll styras bland annat med hjälp av regelverket för sjukförsäkringen. Liksom bl.a. Arbetsförmåge- utredningen (S 2008:01) har anfört anser denna utredning att be- greppet arbetsförmåga inom sjukförsäkringen i hög grad är såväl ett politiskt som ett medicinskt begrepp. Arbetsförmåga behöver defi- nieras och bedömas inom ramen för ett välfärdspolitiskt samman-

169

Allmänna utgångspunkter

SOU 2021:69

hang. Att genom lagstiftning avgöra vilka personer som kan respek- tive inte kan försörja sig själva genom förvärvsarbete är i praktiken i hög grad en politisk fråga om vilka som ska avkrävas att försöka för- sörja sig själva eller inte.

Begreppet arbetsförmåga har dock även skiftande definitioner och bedöms på olika sätt inom olika delar av välfärdspolitiken. Exempel- vis finns skillnader i synsätt mellan sjukförsäkringen och arbetslös- hetsförsäkringen. Enligt det förstnämnda ska arbetsförmågans ned- sättning bedömas och enligt det senare ska förmågan att utföra ett arbete bedömas. Bedömningen av det arbetslöshetsförsäkringsrätts- liga begreppet ”arbetsförhet” är inte heller en strikt medicinsk be- dömning och skillnaden mellan de olika begreppen blir särskilt märkbar när personer rör sig mellan Försäkringskassan och Arbets- förmedlingen. Detta är dock naturligt då det rör sig om två olika trygghetssystem som fyller olika syften.

En grundläggande avvägning som behöver göras när förmåner inom sjukförsäkringen utformas är att reglerna å ena sidan måste vara utfor- made så att individen ges ett skydd mot den aktuella sociala risken samtidigt som de individer som skulle kunna försörja sig genom arbete inte ges tillgång till förmånen. En viktig del i denna avvägning är den så kallade arbetslinjen. Den har i olika former under lång tid varit viktig vid utformningen av de svenska socialförsäkringarna. Sveriges ambitioner vad gäller välstånd och välfärd kräver ett högt arbetskraftsdeltagande. Människor ska i så hög utsträckning som möj- ligt försörja sig genom arbete och den som inte kan det ska genom rehabilitering eller aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder få hjälp att komma tillbaka. Arbetslinjen ställer även krav på deltagande i sådana insatser och på att människor är beredda söka arbete och att ta sådana arbeten som finns tillgängliga för dem. När välfärdssystem utformas ska de utformas på ett sätt som skapar incitament till arbete. Värt att notera i detta sammanhang är att människor under vissa pre- misser förväntas vara beredda på omställning, alltså att ta sig tillbaka till arbetsmarknaden som sådan, inte enbart till arbeten de har erfar- enhet av eller utbildat sig till. Återgång i arbete kan således förutsätta omställning till ett nytt arbete.

I arbetslinjen finns även en omsorg om individen. Arbete ger, utöver försörjning, även mening och sammanhang. Det är därför vik- tigt att inte ge upp om människors förmåga att genom förvärvsarbete kunna försörja sig själva. Betydande resurser satsas därför på att se

170

SOU 2021:69

Allmänna utgångspunkter

till så att människor inte lämnar arbetskraften i förväg eller i onödan och på att ge stöd så att människor ska kunna få eller återfå arbets- förmåga.

Alla de förmåner som berörs av detta betänkande har en stark koppling till arbetslinjen. Syftet med den nya förmånen preventions- ersättning är att förebygga nedsatt arbetsförmåga och rehabiliterings- ersättningen ska underlätta återgång i arbete vid nedsatt arbetsför- måga. Sjukersättningen kräver, såväl i dag som med utredningens förslag, att arbetsförmågan är långvarigt nedsatt samt att rehabiliter- ingsmöjligheterna är uttömda. Den som får aktivitetsersättning ska som huvudregel även delta i insatser som syftar till att personen ska få eller återfå arbetsförmåga. För de som beviljats sjuk- eller aktivi- tetsersättning finns regler som ska göra det möjligt att ta tillvara even- tuell kvarvarande arbetsförmågan.

Arbetslinjen har samtidigt en bortre gräns. Det finns en punkt där det inte längre går att motivera, varken ur individens eller samhällets perspektiv, att fortsätta med insatser som syftar till att en person ska få eller återfå arbetsförmåga och att ställa krav på att individen ska delta i dessa. Var den gränsen går beror till viss del på vilka resurser samhället är beredda att satsa på sådant som rehabilitering och an- passade arbeten men också på vilka effekter man bedömer att sådana insatser kommer att få. Samtidigt måste individens perspektiv beak- tas så att inte den hypotetiska samhälleliga nyttan i fortsatta insatser leder till en för individen orimlig situation.

Dessa avvägningar blir särskilt tydliga vad gäller äldre personer i arbetsför ålder. Det kan exempelvis vara rimligt att satsa relativt mycket resurser för att en person som förväntas ha många år kvar i arbetslivet ska kunna återgå i arbete. Ju närmare pension individen kommer desto mindre motiverat kan det samtidigt anses vara att exem- pelvis satsa på omställning till ett yrke som individen saknar erfar- enhet av. Vid någon punkt är det inte längre rimligt för samhället att fortsätta att kräva att den försäkrade ställer om till ett nytt arbete.

Forskning visar att det finns utrymme för arbetstagare i Sverige att ha ett längre arbetsliv än vad som tidigare varit normen. Den höjda medellivslängden leder inte enbart till fler år, utan därutöver fler år med god hälsa. Även om en sådan utveckling kan sägas gälla generellt för befolkningen finns det och kommer sannolikt alltid att finnas personer som inte gynnas av den positiva utvecklingen som gäller på gruppnivå, och därmed inte kan jobba så länge. Det är lätt

171

Allmänna utgångspunkter

SOU 2021:69

att dra slutsatsen att det finns en oöverbryggbar målkonflikt mellan å ena sidan arbetslinjen och strävan att fler ska arbeta längre och å andra sidan möjligheter att lämna arbetslivet före pensionsåldern. Samtidigt kan dock den typen av ventil som sjukersättningen erbju- der vara en förutsättning för att en mer allmän politik som strävar mot ett högt arbetskraftsdeltagande ska framstå som rimlig och ha legitimitet hos befolkningen.

Grundläggande principer som utgångspunkt för utredningens arbete

Ett antal utgångspunkter har, utöver vad som redogjorts för ovan, varit viktiga principer som legat till grund för utredningens arbete.

En av dessa centrala utgångspunkter är att reglerna ska vara ut- formade så att de ger en god rättssäkerhet. Vid utformningen av lag- stiftningen behöver beaktas att det i socialförsäkringarna ska göra en individuell bedömning, med utgångspunkt i den försäkrades specifika förutsättningar. Förmånerna bör även vara lätta att förstå för indivi- den och lätta att administrera för ansvariga myndigheter. Det bör även råda stabilitet i tillämpningen och möjligheterna att förhindra och kontrollera fusk och missbruk ska vara goda. Vidare bör reglerna vara så träffsäkra som möjligt så att rätt person får rätt ersättning. För- månerna bör slutligen vara konstruerade på ett sätt som gör att de uppfattas som legitima av medborgarna.

Rättssäkerhet

En central utgångspunkt vid utformningen av regler inom social- försäkringen är god rättssäkerhet. Detta är ett av rättsstatens mest centrala begrepp. En lagstadgad definition av begreppet saknas emel- lertid. Ett problem härvid är naturligtvis att fixera vad rättssäkerhet är för något. En central del är legaliteten. Att myndigheterna håller sig till lagen och inte väger in andra förhållanden är avgörande för att motverka godtycke i förvaltningen. Den stora vinsten här är förut- sägbarheten. Förutom detta kan framhållas kravet på rättvisa. Detta är ett mycket vagt begrepp, men många regler kan sägas i någon utsträckning ha sin grund i ett rättvisetänkande, till exempel jävs- bestämmelser, likhetsprincipen, eller objektivitetsprincipen. Det hand-

172

SOU 2021:69

Allmänna utgångspunkter

lar här inte om rättvisa i en etisk mening utan rättvisan är i stället kopplad till förfarandet.

En definition är att ”rättssäkerhet råder när man kan lita på att myndigheter styrs av rättsregler och tillämpar dem på ett likformigt, sakligt och opartiskt sätt”.1 En annan sammanfattande definition är att rättsskipning och annan myndighetsutövning ska vara förutsebar och enhetlig och bedrivas med hög kvalitet.

I den rättsvetenskapliga forskningen brukar man skilja mellan formell respektive materiell rättssäkerhet. Den formella rättssäker- heten betonar rättsordningens förutsebarhet och allas likhet inför lagen medan den materiella rättssäkerheten snarare betonar inne- hållet i rättsnormerna. En central del av den formella rättssäkerheten är att enskilda personer ska kunna förutse de rättsliga konsekvenserna av ett visst handlande eller i en viss fråga. En instiftad bestämmelse ska vara klar, tydlig och precis i sin utformning och enskilda ska kunna förutsätta att domstolar och andra myndigheter följer och tillämpar regeln.

För att rättssäkerhetens principer ska kunna upprätthållas finns det regler inom förvaltningsrätten som ger uttryck för dessa principer. Exempel på sådana bestämmelser är 41 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, om jäv och bestämmelserna i 30 § FPL om att rättens avgörande ska grundas på vad som förekommit i målet och att det av beslutet ska framgå de skäl som bestämt utgången. Mot- svarande bestämmelser om jäv och att beslut ska vara motiverade finns även i förvaltningslagen (2017:900) – FL2. Andra exempel på regler i FL som direkt berör rättssäkerheten är rätten att få ta del av och yttra sig över inkomna uppgifter i 25 § och rätten att överklaga i 40–45 §§. Några av bestämmelserna är särskilt intressanta för hand- läggningen i ärenden om sjukersättning eller aktivitetsersättning. Det är regler som berör att myndigheten ska bistå de försäkrade med vägledning och information (serviceskyldigheten), att ärenden ska ut- redas tillräckligt, att de som söker en förmån ska behandlas lika och att tillämpningen av regelverket ska vara förutsebar och transparent.

Förutsebarheten är en central, om inte den mest centrala delen, i rättssäkerhetstänkandet. Förutsebarhet förutsätter tydliga regler och korrekt och lojal rättstillämpning. I detta är den viktigaste principen legalitetsprincipen, vilken utgör en garant för förutsebarheten. Ett

1ISF 2010:4 Rättssäker förvaltning, s. 36.

216 och 32 §§ FL.

173

Allmänna utgångspunkter

SOU 2021:69

problem vid tillämpningen av denna är dock att många materiella reg- ler är mycket vagt utformade, till exempel att sjukersättning kan be- viljas om en persons arbetsförmåga är stadigvarande nedsatt med minst en fjärdedel. I detta finns förstås ett stort mått av bedömnings- utrymme. När lagstiftaren lämnar över ett stort bedömningsutrym- me till myndigheterna riskerar tillämpningen att bli mer oförutsäg- bar vilket i sin tur riskerar att medföra en olikformig tillämpning. Samtidigt kan ett stort bedömningsutrymme även innebära ett större utrymme att ta rimliga hänsyn till omständigheter i det enskilda fallet. Det går att ifrågasätta och reflektera över vad som utgör likhet och likabehandling, speciellt inom ramarna för en lagstiftning som ska tillämpas med hänsyn till individuella faktorer.3

Att socialförsäkringen tillämpas enhetligt och konsekvent är såle- des angeläget både från de enskilda försäkrades och från det allmän- nas synpunkt. Det är viktigt att regelverket är tydligt eftersom det bidrar till förutsägbarhet och stabilitet i socialförsäkringen. För att socialförsäkringssystemet ska kunna fylla sin avsedda funktion är det från ett allmänt perspektiv samtidigt viktigt att socialförsäkringen tillämpas rättvist och lika och att förmåner beviljas enligt de förutsätt- ningar som lagstiftaren har fastställt.4

Förutom den rättssäkerhet som innebär legalitet, objektivitet, lika- behandling och förutsebarhet finns också den materiella rättssäker- heten. Här är innebörden i det närmaste att det slutliga resultatet av tillämpningen av lagbestämmelserna blir rättvist eller rättfärdigt, något som också kan beskrivas som en strävan efter ”materiellt riktiga be- slut”. I strävan efter likabehandling finns en risk för standardisering och en konflikt med att varje ärende också ska bedömas utifrån den försäkrades individuella förutsättningar. En strikt tillämpning utifrån ett likabehandlingsperspektiv kan i värsta fall innebär en minskad materiell rättssäkerhet. Särskilt om t.ex. omfattande ”objektiva” krite- rier ställs upp för prövning av rätt till ersättning.

Ett viktigt inslag i den materiella rättssäkerheten är också frågan om bevisning och beviskrav, dvs. den styrka på medicinsk och annan utredning som den enskilde behöver lägga fram för att få rätt till ersättning från socialförsäkringen. Ett alltför högt beviskrav som enskilda har svårt att leva upp till motverkar materiellt korrekta

3Jfr t.ex. Försäkringskassan, Socialförsäkringsrapport 2017:1 och Altermark, Avslagsmaskinen, 2020, s. 58.

4Jfr SOU 2018:5, s. 129.

174

SOU 2021:69

Allmänna utgångspunkter

beslut, vilket talar för att ett inte alltför högt beviskrav generellt bör gälla. Detta måste i sin tur ställas mot den omfattande utrednings- skyldighet som gäller inom socialförsäkringen och som innebär att ett ärende ska vara så utrett som dess beskaffenhet kräver för att ett beslut ska kunna fattas. Oklarheter kring vilket beviskrav som ska gälla kan också innebära svårigheter i handläggningen och att lika fall bedöms olika.

En viktig rättssäkerhetsprincip inom socialförsäkringen är också den om den individuella bedömningen. Man kan i den allmänna för- säkringen sägas vara försäkrad ”i befintligt skick”. Detta innebär att bedömningen ska utgå från den person man är och inte i förhållande till en ”vanlig” person eller i än mindre grad till en särskilt socialt och kompetensmässigt gynnad person. Att någon hänsyn tas till vem man är och var i livet man befinner sig är en viktig del av försäkringens själva grundidé. Det är ”skadan” som försäkras och skadan uppstår i relation till den man tidigare var.

I arbetsskadeförsäkringen är principen om befintligt skick en ut- talad och grundläggande princip. Det är exponeringens effekt i den enskilda fallet som ska bedömas, inte hur en viss exponering typiskt sett påverkar en ”normalperson”. Även i sjukförsäkringen, inklusive rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning, är den individuella bedömningen av stor betydelse.

Arbetsoförmåga på grund av sjukdom är och har alltid varit själva kärnan i sjukförsäkringens ersättningsbegrepp. Med tiden har den medicinska knytningen kommit att renodlas allt mer och allt färre andra faktorer har tillåtits spela en roll i lagstiftningen. Med regel- förändringarna av sjukförsäkringen 1 juli 2008 försvann möjlig- heterna att ta hänsyn till s.k. särskilda skäl – faktorer som den för- säkrades ålder, utbildning, bosättningsförhållanden och liknande. Här finns en målkonflikt i balansen mellan å ena sidan den medi- cinska renodlingen av försäkringen och å andra sidan det bedömnings- utrymme som innefattar principen om den individuella bedömningen.

Att inte ta hänsyn till befintligt skick vid en bedömning av rätt till ersättning är som att utgå från att med undantag från sjukdomen och dess direkta konsekvenser är allt annat lika. I verkligheten är det att röra sig väldigt långt från en försäkring som kom

BETÄNKANDE AV
UTREDNINGEN OM
SJUK- OCH AKTIVITETSERSÄTTNINGEN
SAMT FÖRMÅNER VID REHABILITERING	SOU 2021:69

Försäkringskassan.................................................................	152
1.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen
(1991:1321) om rehabiliteringsersättning...........................	153

verksamheten ........................................................................	159
1.15 Förslag till förordning om ändring i förordningen
(1999:1155) om Polisens utlandsstyrka ..............................	161

4.2	Utvecklingen av hälsa och sjukfrånvaro i befolkningen		..... 209
	4.2.1	Mortalitet ...............................................................	209
	4.2.2	Självskattad hälsa ...................................................	211
	4.2.3	Utvecklingen av hälsan hos äldre..........................	216
	4.2.4	Sjukfrånvarons utveckling.....................................	219
Rätten till sjukersättning – kapitel 5–9
5	Rätten till sjukersättning – regelverk
	och handläggning ....................................................		229
5.1	Bakgrund ...............................................................................		230
	5.1.1	Sjukförsäkringssystemet .......................................	230

åtaganden................................................................	235
5.2 Gällande regelverk.................................................................	238

Förkortningar.....................................................................		27
Sammanfattning ................................................................		29
Summary ..........................................................................		65
1	Författningsförslag.....................................................	93
1.1	Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken............	93
1.2	Förslag till lag om ändring i utsökningsbalken ...................	134

program för unga med aktivitetsersättning .........................	146
1.10 Förslag till förordning om preventionsersättning ..............	148

1.17	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2017:819) om ersättning till deltagare i
	arbetsmarknadspolitiska insatser .........................................		164
2	Utredningens uppdrag och arbete ..............................		165
2.1	Uppdraget .............................................................................		165
2.2	Utredningens arbetssätt .......................................................		166
3	Allmänna utgångspunkter .........................................		169
4	Bakgrund – befolkning, arbetsmarknad och hälsa........		183
	4.1.1	Befolkningsutvecklingen ......................................	184
	4.1.2	Sysselsatta, arbetslösa och utbildningsnivå .........	186

	förvaltningsdomstolen ..........................................	251
5.2.3	Regelverket för rätt till sjukpenning ....................	260

	sjukpenning ............................................................	262
5.3 Handläggning av sjukersättningsärenden............................		264
5.3.1	Ett ärende initieras.................................................	264

		sjukersättning.........................................................	264
	5.3.3	Utbytesärenden .....................................................	270
6	Rätten till sjukersättning – regelverket i andra
	nordiska länder .......................................................		271
6.1	Danmark ................................................................................		271
	6.1.1	Villkor för rätt till ersättning ................................	271

6.2 Finland	..................................................................................	273
6.2.1	Villkor för rätten till ersättning............................	273

	försäkringen...........................................................	276
6.3 Island	.....................................................................................	276
6.3.1	Villkor för rätt till ersättning................................	276

	försäkringen...........................................................	277
6.4 Norge	....................................................................................	278
6.4.1	Villkor för rätten till ersättning............................	278

		försäkringen...........................................................	280
7	Rätten till sjukersättning – problemanalys ..................		281
7.1	Sjukersättningens utveckling över tid .................................		282
	7.1.1	Antal personer med sjukersättning ......................	282
	7.1.2	Nybeviljade sjukersättningar................................	289
	7.1.3	Ansökningar, bifall och avslag..............................	296
	7.1.4	Inflöde till och utflöde från sjukersättningen .....	297

regeländringar........................................................	298
7.2 Variationer i beviljandegraden .............................................	299

	förutsebarhet och tilliten till försäkringen ..........	301
7.2.2	Förändrade hälsofaktorer i befolkningen ............	301
7.2.3	Arbetsmarknadens utveckling..............................	303

	ersättning? .............................................................	305
7.2.5	Förändringar i andra system.................................	306

	prövning av rätt till ersättning ..............................	315
7.2.8	Förändrad tillämpning av regelverket ..................	317
7.2.9	Slutsatser om variationen i tillämpning ...............	330

anpassade, subventionerade och skyddade
arbeten....................................................................	342

i förvärvsarbete ......................................................	357
7.4 Situationen för äldre i arbetsför ålder ..................................	359

	för ålderspension ...................................................	361
7.4.3	Inte alla äldre kan arbeta länge..............................	362
7.4.4	Arbetsförmåga i relation till ålder ........................	364
7.4.5	Sysselsättningen bland äldre .................................	366

	ålderspension .........................................................	368
7.4.7	Incitament att lämna arbetslivet via
	sjukersättning i stället för genom pension ...........	369

	och utredning av ärenden ......................................	378
7.6.2	Olika bedömningskriterier och begrepp ..............	381

	Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen .......	382
7.7 Varaktighetskravet i sjukersättningen.................................		384
7.7.1	En bedömning av arbetsförmågan i tre steg ........	388

	tre år .......................................................................	402
7.7.6	Slutsatser om varaktighetskriteriet ......................	415
7.8 Beviskravet vid prövning av rätt till sjukersättning.............		416

	i förvaltningsprocessen .........................................	418
7.8.2	Utredningsskyldighet ...........................................	418
7.8.3	Bevisbörda i förvaltningsprocessen......................	424
7.8.4	Beviskrav i förvaltningsprocessen ........................	426
7.8.5	Vad innebär beviskravet ”sannolikt”? ..................	439
7.8.6	Bevisvärdering och bevismedel.............................	440

8.1.1	Samma arbetsmarknadsbegreppet vid
	prövning av sjukpenning och sjukersättning.......	453

	till sjukpenning respektive sjukersättning ...........	458
8.1.3	Avväganden kring ändrat
	arbetsförmågebegrepp vid prövning av
	sjukersättning till personer som är 19–29 år .........	458

SOU 2021:69	Innehåll
8.2 Förtydliganden av varaktighetskravet..................................	460

	tid fram till tidpunkten då sjukersättning som
	längst kan utbetalas ...............................................	468
8.2.5	Förslag om ett nytt, tydligare
	varaktighetsbegrepp...............................................	469

	kunna bedömas vara uttömda ...............................	481
8.4 Sjukersättning till äldre i förvärvsarbetande ålder...............		484
8.4.1	Vid en viss ålder bör det ställas mindre
	omfattande omställningskrav................................	486
8.4.2	Vilken typ av särskilda regler bör införas?...........	488
8.4.3	Ålderskvalifikation ................................................	491
8.4.4	Arbetsförmågebegreppet ......................................	494

till sjukersättning och aktivitetsersättning..........................		505
8.5.1	Fördelar med ett kodifierat beviskrav..................	508
8.5.2	Risker med ett kodifierat beviskrav .....................	509

	till sjukersättning och aktivitetsersättning? ........	512
8.5.4	Överväganden om andra beviskrav än
	sannolikt ................................................................	513
8.5.5	Övrigt om beviskrav .............................................	514

	och Arbetsförmedlingen ......................................................	517
9	Rätten till sjukersättning – konsekvenser
	av utredningens förslag.............................................	519
9.1	Hur många kan beviljas sjukersättning? .............................	526