sou 2021 67

Sammanfattning

SOU 2021:67

punkt i jordbruket. Vid utarbetandet av förslagen har dock hänsyn tagits även till andra branscher och då framför allt skogs- och vattenbruket.

Utredningens övergripande överväganden

Utredningen konstaterar i detta betänkande att omställningen i jord- bruket inte drivs av lönsamhet. Svenska jordbruksföretag konkur- rerar på en global marknad där förutsättningar ser mycket olika ut. En del företag konkurrerar genom att försöka minska sina kostnader medan andra söker nischer där det finns en bättre betalningsförmåga. Utredningen ser att det för vissa företag kan finnas möjligheter att få ersättning för de merkostnader som uppstår exempelvis vid ett byte från fossila drivmedel till förnybara. Den stora andelen av företagen har svårt att föra vidare merkostnaderna i livsmedelskedjan och dessa får därmed en försämrad konkurrenskraft. I dag är lönsamheten och konkurrenskraften generellt låg inom jordbruket. Att öka lönsam- heten och konkurrenskraften ger långsiktigt hållbara företag och ger därmed förutsättningar för:

•att byta ut fossila drivmedel och andra insatsmedel mot mer kost- samma förnybara alternativ,

•en robust livsmedelsproduktion som ger en ökad försörjnings- förmåga.

Utredningen har funnit att det saknas en definition av begreppet fossiloberoende jordbruk och konstaterar därför att det ingår i utred- ningens uppdrag att definiera begreppet. Utredningen har konstate- rat att fossiloberoende är inte är samma sak som fossilfritt. På lång sikt kommer dock fossila insatsmedel att fasas ut och därmed går också fossiloberoende mot att bli fossilfritt.

Utredningen har valt att definiera ett fossiloberoende jordbruk som ett jordbruk som i huvudsak drivs av förnybar energi och där insats- medlen i huvudsak är producerade av förnybara råvaror eller åter- vunnet material.

SOU 2021:67

Sammanfattning

Utredningens förslag och rekommendationer

Det finns inte en enskild åtgärd eller ett enskilt styrmedel som svarar mot utredningens uppdrag om ett fossiloberoende jordbruk sam- tidigt som det bidrar till klimatmålen, mål om ökad livsmedelspro- duktion och minskar sårbarheterna i livsmedelskedjan. Utredningen konstaterar att det behövs flera åtgärder och har därför valt att lägga sex förslag samt ett antal rekommendationer som tillsammans ska bidra till ett fossiloberoende jordbruk.

Låg lönsamhet och konkurrenskraft har seglat upp som avgörande begränsningar för jordbrukets klimatomställning. En låg lönsamhet i jordbruket innebär en sårbarhet i livsmedelskedjan. Genom att för- bättra lönsamheten kan företagens möjligheter att ställa om mot fossiloberoende stärkas samtidigt som försörjningsförmågan ökar. Stärkt konkurrenskraft och lönsamhet kan uppnås genom minskade utgifter, ökade intäkter eller ökad produktivitet. Svensk produktion har i jämförelse med andra länder låga utsläpp av växthusgaser per producerad enhet. Även kraven på miljö så väl som djurskydd och smittskydd är högt ställda. Svenska jordbrukare har inte fått ersätt- ning för det mervärde som skapas i den svenska produktionen. Ut- redningen konstaterar att de förväntningar som har funnits och finns på att marknaden ska lösa detta inte har infriats för den största an- delen av företagen.

De förslag som utredningen lämnar förstärker varandra och bör ses i ett sammanhang. Förslagen innebär dels att satsningar görs för att öka konkurrenskraften och lönsamheten för att därigenom skapa utrymme för företagen att ställa om men syftet är också att stärka försörjningsförmågan i landet. Dels föreslår utredningen satsningar på omställning från fossila drivmedel till förnybara drivmedel.

Utredningen har konstaterat att på kort sikt till år 2030 ligger den största potentialen för att minska fossilberoendet i att öka använd- ningen av biodrivmedel. Detta eftersom det i dag saknas större arbets- maskiner som kan drivas av el eller andra drivmedel som biogas och etanol. Utredningen bedömer att till 2045 bör en omställning till självkörande arbetsmaskiner och nya system för att bruka marken, vilka i dag är under utveckling, att vara verklighet.

Förslagen som utredningen lämnar riktar sig till regeringen och om- fattar förslag om ändringar av lagstiftning och om budgetfinansiering.

Sammanfattning

SOU 2021:67

Utredningens huvudförslag är en grön skatteväxling där ett jord- bruksavdrag införs och växlas mot en utfasning av den återbetalning av dieselskatt som jord-, skogs- och vattenbrukets företag i dag kan ansöka om. Utredningen har konstaterat att det inte är möjligt att genomföra en ensidig utfasning av dieselskatten då en sådan skulle få alltför långtgående konsekvenser för det svenska jordbruket, för miljön och för försörjningsförmågan. Utredningen förslår därför att ett jord- bruksavdrag införs som en kompensationsåtgärd.

Utredningens sammantagna förslag är:

•ett jordbruksavdrag införs,

•den återbetalning av dieselskatt som jord-, skogs- och vattenbruket kan ansöka om fasas ut,

•Jordbruksverkets instruktion förtydligas och den årliga uppfölj- ningen av livsmedelsstrategin kompletteras,

•en biopremie för rena biodrivmedel införs,

•den befintliga klimatpremien utvidgas,

•det befintliga gödselgasstödet och biogasstödet utökas och för- längs.

De rekommendationer som utredningen presenterar handlar om åt- gärder och styrmedel där staten inte behöver agera direkt utan det kan i stället handla om att en åtgärd bör få fortsätta eller att mark- naden eller någon aktör behöver agera. Utredningen rekommende- rar att:

•satsningar görs på forskning och utveckling av nya affärsmodeller,

•rådgivningsmöjligheter inom Greppa Näringen i form av Klimat- kollen och Energikollen får fortsätta,

•jordbruket fortsatt prioriteras inom Klimatklivet,

•satsningar görs på forskning och utveckling av arbetsmaskiner inom jordbruket som drivs av förnybara bränslen,

•satsningar görs på forskning och utveckling av nya drivmedel som kommer från jordbruket,

SOU 2021:67

Sammanfattning

•möjligheter till investeringsstöd till biogasanläggningar (stallgödsel) fortsatt får finnas,

•ett stöd till produktion av fossilfri gödsel genom ex. Industri- klivet och/eller Klimatklivet kan övervägas när sådan produktion blir aktuell i Sverige,

•ett verktyg för prissättning på koldioxid på mineralgödsel som importeras till EU från tredje land införs, dvs. en så kallad Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM),

•insamling och återvinning av ensilageplast ökas genom satsningar på att öka kunskapen om innehållet i plasten samt satsningar på att öka kunskapen om samt tillgängligheten till insamlingssystemet.

Sammantaget bedömer utredningen att de förslag och rekommenda- tioner som lämnas kommer att främja utvecklingen mot ett fossil- oberoende jordbruk. Utredningen bedömer att dessa förslag och rekommendationer tillsammans kommer att bidra till att nå klimat- målen, målen enligt livsmedelsstrategin och samtidigt bidra till att minska sårbarheterna i livsmedelskedjan och bidra till en högre för- sörjningsförmåga.

Utredningens förslag beskrivs mer ingående nedan.

Ett jordbruksavdrag införs

Utredningen förslår att ett jordbruksavdrag införs. Avdraget före- slås baseras på företagens intäkter. Detta till minskad inkomstbeskatt- ning i näringsverksamheten. Skattekompensationen medför sänkt skatt på jobb och företagande och ska betraktas som en del i en grön skatte- växling. Jordbruksavdraget ska omfatta företag inom jord-, skogs- och vattenbruk. Den andra delen av skatteväxlingen innebär en ut- fasning av den återbetalning av dieselskatt som jord-, skogs- och vattenbruksföretag i dag kan ansöka om.

Utredningen anser att en rimlig nivå är ett jordbruksavdrag dimen- sionerat utifrån 7 procent av jordbruksintäkten. Det ger en sänkt skatte- belastning för företagen inom jord-, skogs och vattenbruket som för ett genomsnittsår minskar från cirka 6,75 miljarder kronor till cirka 4,75 miljarder kronor.

Sammanfattning

SOU 2021:67

Avdraget kommer att behöva anmälas till EU-kommissionen som ett statsstöd.

Återbetalningen av dieselskatten för jord-, skogs- och vattenbruket fasas ut

Utredningen föreslår att den återbetalning av dieselskatt som jord-, skogs- och vattenbrukets företag kan ansöka om stegvis fasas ut till 2030. En utfasning kan inte ske ensidigt utan kompensation då det skulle medföra alltför långtgående konsekvenser. En höjd kostnad för drivmedel utan kompensation riskerar att leda till att företag läggs ner, mark upphör att brukas och produktionen minskar. Särskilt ut- satta är jordbruksföretag i skogsbygder och i norra Sverige där lön- samheten redan i dag är svag.

En ensidig utfasning av återbetalningen av dieselskatten utan kom- pensation bedöms leda till att produktion i Sverige avvecklas och ersätts av import. De importerade varorna har en högre klimatpåver- kan vilket leder till ökade utsläpp på global nivå. Även försörjnings- förmågan påverkas negativt.

En utfasning av den nedsättning som finns för dieselskatten ska ses som den andra delen av utredningens huvudförslag om en grön skatteväxling. Den första delen som utgörs av införandet av ett jord- bruksavdrag beskrivs ovan.

Utredningen konstaterar att en tät uppföljning av konkurrens- kraften och lönsamheten i jordbruket måste göras. Det behöver säker- ställas att utvecklingen går i positiv riktning. Jordbruksverket bör följa denna utveckling genom sitt utökade uppdrag vilket beskrivs närmare under nästa rubrik.

Jordbruksverkets instruktion förtydligas och myndighetens uppdrag om uppföljning av livsmedelsstrategin kompletteras

Utredningen föreslår att Jordbruksverkets instruktion förtydligas vad gäller myndighetens ansvar att bevaka jordbrukets konkurrens- kraft och lönsamhet. Motivet till förslaget är att utredningen anser att det bör vara tydligt att myndigheten i allt sitt arbete ska verka för konkurrenskraft och lönsamhet. Även om ändringen i sak inte inne-

SOU 2021:67

Sammanfattning

bär någon ändring av myndighetens arbete menar utredningen att den har ett stort signalvärde.

Utredningen föreslår även att Jordbruksverket i den årliga uppfölj- ningen av livsmedelsstrategin kompletterar denna med ett antal nya indikatorer för att följa prisutvecklingen vad gäller insatsmedel. Myn- digheten förslås i uppföljningen även göra en internationell utblick. Detta är viktigt då svenska jordbrukare verkar på en global marknad där många länder ständigt gör förändringar i syfte att skapa konkur- renskraft för sitt jordbruk men också för att möta globala utmaningar.

Uppföljning bör kunna ge en mer heltäckande bild av konkurrens- kraften och lönsamheten som sådan i jordbruket. Uppföljningen bör även kunna användas som grund för att bedöma konsekvenser av olika förslag ex. som bakgrundsunderlag till de kontrollstationer som ska genomföras vad gäller reduktionsplikten. Ändringen av uppdraget bör även inkludera en uppföljning av de förslag till åtgärder och styr- medel som utredningen förslår.

En biopremie införs

Utredningen förslår att en biopremie införs som ett nationellt stöd för att utjämna den prisskillnad som finns mellan fossila och förny- bara drivmedel. Biopremien förslås införas redan 2022 och bör om- fatta tillgängliga rena biodrivmedel med undantag för biogas. Av förenklingsskäl föreslås samma nivå gälla för alla rena biodrivmedel. Denna nivå baseras på prisskillnaden mellan FAME och jord-, skogs- och vattenbrukets skattereducerade diesel. Energimyndigheten före- slås bli administrativt ansvarig för premien.

Utredningen bedömer att förslaget om en biopremie är förenlig- het med EU:s statsstödsregler. För stödet tillämpas undantag genom de-minimis förordningarna.

Den befintliga klimatpremien utvidgas

Sammanfattning

SOU 2021:67

kommer dock att träffa även andra sektorer då det inte är möjligt att rikta stödet mot endast jord- och skogsbruket.

För att finansiera utvidgningen föreslår utredningen att en omför- delning av de medel som finns under anslag 17 Klimatpremier under UO 20 Allmän miljö- och naturvård görs.

Gödselgasstödet förlängs och utökas

Utredningen föreslår att stödet till produktion av biogas från stall- gödsel förlängs. Förslaget innebär också att biogasstödet (uppgrader- ingsstödet) permanentas samt att ett nytt stöd till förvätskning införs. De tre stöden kan kombineras, och om en aktör producerar biogas från gödsel och sedan uppgraderar och förvätskar gasen skulle denne vara berättigad till samtliga tre stöd. Förslaget lämnades redan i decem- ber 2019 av Biogasmarknadsutredningen i SOU 2019:63 Mer biogas! För ett hållbart Sverige.

Konsekvenser av utredningens förslag

Konsekvenserna för miljön

Utredningens förslag till åtgärder och styrmedel kommer att främja utvecklingen mot ett fossiloberoende jordbruk.

Sveriges jordbruk har redan i dag låga växthusgasutsläpp per kilo producerad vara. Svenskt jordbruk skapar också mervärden i form av god djurvälfärd, biologisk mångfald och ett attraktivt landskap. Ut- redningens samlade förslag bedöms leda till ytterligare minskade ut- släpp av växthusgaser från jordbrukssektorn. Utredningens förslag som stärker det svenska jordbrukets konkurrenskraft och minskar också risken för att produktionen i Sverige läggs ner och flyttas utom- lands. En ökad svensk produktion leder till lägre utsläpp globalt. Genom utredningens förslag bedöms även möjligheterna och utrymmet öka för företagen att kunna investera i teknik, kunskap och rådgivning som ger bättre resurshushållning och förnybara drivmedel. Utsläppen av växthusgaser från de arbetsmaskiner som används i jordbruket kom- mer att minska genom de förslag till omställning av arbetsmaskiner som förslås tillsammans med satsningar på förnybara drivmedel.

SOU 2021:67

Sammanfattning

Konsekvenserna för företagen

De förslag som utredningen lägger kommer att omfatta såväl jord-, skogs- och vattenbruk. Ett av förslagen kommer även att omfatta i princip alla sektorer inom Sverige som använder sig av arbetsmaskiner.

Företagsammansättningen inom jord-, skogs- och vattenbruks- sektorn skiljer sig åt. Jordbruket domineras av småföretag med få an- ställda där det finns en stor bredd utav verksamhetsgrenar. De många små företagen har en stor betydelse för landsbygden. Även om det är flest små företag finns ett fåtal stora heltidsjordbrukare och det är dessa som står för den stora andelen av produktionen i landet. Jord- bruket är en del i livsmedelskedjan som totalt sett är en förhållande- vis en stor sektor i Sverige där många är sysselsatta och stora produk- tionsvärden uppstår. Skogsbruket består både av många småföretag där verksamheten är en bisyssla och av stora skogsbolag där hela förädlingskedjan från skogen till konsument ingår. Till skillnad från i jordbruket utförs en stor andel av arbetet i skogsbruket utav maskin- entreprenörer. Vattenbruket är en relativt liten sektor som domine- ras av små företag men där antalet ökar.

Förslagen kan om de genomförs samlat ge förutsättningar för att stärka jordbruksföretagens lönsamhet och produktion för att nå livs- medelsstrategins mål samtidigt som ett ökat fossilberoende åstadkoms. Kostnader för arbetskraft, skatter på produktionsmedel, djurskydds- och växtskyddslagstiftning, tillståndsprövning enligt miljöbalken samt tillämpning av regelverk har stor påverkan på jordbruks- och trädgårdsnäringens konkurrenskraft. Genom framför allt jordbruks- avdraget bedömer utredningen att företagens förmåga att bära den allt tyngre bördan av kostnader och administration kan möjliggöras sam- tidigt som stöd till klimatåtgärder ökar företagens bidrag till klimat- omställningen.

Företagen inom jord-, skogs och vattenbruket är huvudsakligen småföretag på landsbygden. Stärkt lönsamhet i branschen kan göra att befintliga företag utvecklar sin verksamhet och nya företag startas. Det finns flera studier som visar på de gröna näringarnas positiva effekt på landsbygdsutvecklingen. En förbättring av företagens kon- kurrenskraft och lönsamhet påverkar inte bara det enskilda företaget utan gynnar hela landsbygdsutvecklingen.

En höjd kostnad för branschens drivmedel utan kompensation riskerar att leda till att företag läggs ner. Enligt analyser i SASM-

Sammanfattning

SOU 2021:67

modellen skulle det skulle viss del av spannmålen i slättbygderna ersättas med vall och extensiv köttproduktion. I skogsbygderna och i norra Sverige skulle djurhållningen minska och svårbrukade marker skulle överges. Minskningen av arealen betesmark skulle bli tydligast i södra Sveriges skogsbygd. Företagen i dessa områden har ofta lägre transporter till jordbruksmark då störst andel av marken är skog. Nedläggningen i dessa områden skulle minska antalet arbetstillfällen men kanske framför allt bidra negativt till landsbygdsutvecklingen genom att områdenas attraktivitet minskar och en minskad verksam- het och befolkning leder till mindre investeringar i infrastruktur m.m.

Konsekvenserna för försörjningsförmågan

Utredningens förslag bedöms sammantaget bidra till en ökad för- sörjningsförmåga. De åtgärder som införs och som syftar till att ställa om från fossila drivmedel till förnybara kommer att minska behovet av import. Här vill dock utredningen påpeka vikten av att det finns en inhemsk produktion. I annat fall ersätts endast ett importbehov av fossila drivmedel till ett importbehov av förnybara drivmedel. En sådan omställning innebär ingen ökad försörjningsförmåga.

Utredningen bedömer att de förslag som utredningen lägger vad gäller konkurrenskraft och lönsamhet kommer också att bidra till en ökad försörjningsförmåga. Genom att det finns lönsamma jordbruks- företag som kan producera livsmedel i hela landet minskar sårbar- heten i hela livsmedelskedjan.

Konsekvenserna för staten

Utredningen bedömer sammantaget att utredningens förslag kom- mer att medföra högre kostnader för staten.

Utredningens förslag om en ny biopremie kommer att innebära ytterligare kostnader för staten, både i form av kostnader för själva stödet och i form av ökad administration. Här konstaterar dock utred- ningen att kostnaden för denna biopremie inte kan täckas genom en omfördelning av anslagen under något befintligt anslag under UO 23 utan här menar utredningen att det bör vara frågan om ny finansiering.

Förslaget om att fasa ut nedsättningen av dieselskatt till jord-, skogs- och vattenbruket har bedömts minska statens kostnader i och

SOU 2021:67

Sammanfattning

med att återbetalningen fasas ut. Samtidigt minskas även kostnaden för administration av återbetalningen som sker på Skatteverket.

Även om infasningen av jordbruksavdraget sker samtidigt som ned- sättningen fasas ut bedöms dock kostnaderna för staten samman- taget att öka. Detta genom minskade skatteintäkter till följd av jord- bruksavdraget. Administrationen för Skatteverket bedöms vara av samma omfattning för jordbruksavdraget som för återbetalningen av dieselskatt. Utredningen menar att det för förslaget om ett jordbruks- avdrag bör tillskjutas nya medel.

Utredningens samlade förslag kommer att innebära att administra- tionen både ökar och minskar hos statens myndigheter. På totalen kan utredningen dock konstatera att det är en ökning. De myndig- heter som direkt berörs av förslagen är Energimyndigheten, Jordbruks- verket och Skatteverket.

Utredningsområden

Konkurrenskraft

Svenska jordbruksföretag konkurrerar på en global marknad där förutsättningar ser olika ut både vad gäller natur och politik. De flesta länder har en omfattande jordbrukspolitik. Även om det inom EU finns en gemensam jordbrukspolitik så beslutar medlemsländerna mycket utav det som rör förutsättningarna för företagandet till exem- pel skatteregler på nationell nivå. Utredningen har jämfört skatte- regler för jordbruk för ett antal länder inom EU och OECD och konstaterar att alla länder tillämpar särregler för jordbruket. Motiven som anges för detta är att jordbruk ses som en speciell sorts före- tagande som verkar under speciella förutsättningar. Andra motiv som lyfts fram är vikten av en säker livsmedelsförsörjning men även andra aspekter så som miljö- och landsbygdspolitik spelar in.

Drivmedel

Den största andelen av det drivmedel som används i jordbruket är i dag är fossil diesel. Andelen biodrivmedel som blandas in i dieseln ökar dock genom reduktionsplikten som är ett nationellt styrmedel. Jord-, skogs- och vattenbruket använder samma diesel som trans-

Sammanfattning

SOU 2021:67

portsektorn. En del företagare beställer drivmedel till en lagringstank på gården medan andra företagare tankar på vanliga drivmedelstationer.

Utredningen konstaterar att om den utstakade reduktionsplikten följs kommer dieseln att innehålla en stor andel biodrivmedel år 2030. HVO är det enda drivmedel som i princip direkt kan ersätta den fossila dieseln utan att det behöver göras några förändringar i traktorn eller arbetsmaskinen. HVO används även i stor utsträckning för att upp- fylla kraven som reduktionsplikten. FAME som i Sverige görs på raps används också för inblandning men tillåts endast upp till 7 procent. Det går inte att som med HVO, i samma motor växla mellan ren FAME och fossil diesel. Det finns dock tester som visar att fabriks- nya traktorer kan köras direkt på FAME utan problem. Äldre arbets- maskiner behöver viss omställning i form av filterbyten, oljebyten och rengöring av bränsletankar.

Den framtida prisutveckling för biodrivmedel är osäker. Priset påverkas t.ex. av efterfrågan på världsmarknaden. Efterfrågan i Sverige kommer med största sannolikhet att öka på grund av reduktionsplik- ten. Priset på biodrivmedel kommer sannolikt också att påverkas om Sverige inte längre kan ha kvar skattebefrielsen på höginblandade bio- drivmedel efter årsskiftet.

Drivmedelsbehovet för arbetsmaskiner inom jordbruket varierar mellan olika aktiviteter och påverkas av många faktorer. Det är möj- ligt att genomföra åtgärder för att hushålla och effektivisera använd- ningen av drivmedel. Energiförbrukningen beror av vilken arbets- maskin och vilket redskap som används. Förbrukningen beror även på hur förhållandena ser ut i fält vad gäller jordart, markstruktur och vattenhalt påverkar energiförbrukningen. Val av traktor och redskap är en viktig del i att utnyttja drivmedel effektivt men förbrukningen beror även på handhavandet. Genom rätt underhåll av traktor och maskiner samt framför allt genom att anpassa körsätt kan drivmedels- förbrukningen minskas.

Dieselskatt

Den som förbrukar vissa bränslen i yrkesmässig jordbruks-, skogs- bruks och vattenbruksverksamhet kan ansöka om att få återbetalat en viss del av skatten. Denna möjlighet finns även i andra branscher som sjöfart och fiske. Nedsättningen av skatten innebär att fossila bräns-

SOU 2021:67

Sammanfattning

len subventioneras. Samtidigt är nedsättningen viktig för jordbrukets konkurrenskraft och sektorns fortlevnad i landet. Drivmedelskost- nader är en betydande utgift för jordbruksföretagen. Bränsle och driv- medel står för omkring 7 procent av kostnaderna för insatsmedel.

Höginblandade och rena biodrivmedel helt undantagna och be- friade från både energiskatt och koldioxidskatt och berättigar därför inte heller till återbetalning. Nivån på nedsättningen är i dag 1,93 kro- nor/liter diesel. Kostnaden för staten för denna återbetalning uppgår till omkring 750 miljoner kronor per år men enligt prognoser kom- mer jordbrukets energianvändning att minska framöver. Anledningen till minskningen bedöms vara effektiviseringar, energibesparingar och till del elektrifiering.

Arbetsmaskiner

På grund av jordbrukets stora maskinpark och långsamma utbytes- takt kommer förbränningsmotorn att spela en fortsatt stor roll under en lång tid framöver. Det saknas i dag arbetsmaskiner som drivs av förnybara drivmedel för större arbetsmaskiner. Utredningen ser där- för att en stor del av omställningen till fossiloberoende till 2030 måste ske med biodrivmedel som går att använda i den befintliga maskin- parken.

På längre sikt till 2045 ser utredningen att ett teknikskifte är rim- ligt. Självkörande maskiner och nya system för att bruka marken finns på idé-stadiet men bör till 2045 vara verklighet. Biogasdrift, elektri- fiering eller vätgasdrift kräver i regel nya maskiner, men det finns ex- empel på hur befintliga arbetsmaskiner genomgått konvertering. Inget av detta finns dock på marknaden än.

Utvecklingen måste dock ske parallellt. Utredningen konstaterar att det går att redan i dag genomföra åtgärder för att energieffekti- visera. För arbetsmaskiner som används inomgårds finns redan i dag en potential att elektrifiera dessa. Det är dock svårare att genomföra samma omställning för fältmaskinerna då dessa ofta används över ett stort geografiskt område och effektbehovet kan vara mycket högt då väder m.m. kräver snabba insatser i rätt tid.

Sammanfattning

SOU 2021:67

Produktion av biodrivmedel

Av det biodrivmedel som används i Sverige i dag är den absoluta majoriteten importerat. Sverige har flera konkurrensfördelar när det gäller att producera fossilfria drivmedel. Sverige ligger relativt långt fram vad gäller forskning och utveckling inom t.ex. biogasproduktion och förgasning. Tillgången till råvaror från bland annat skogen är mycket god i Sverige i ett europeiskt och internationellt perspektiv.

Det finns en potential för att öka produktionen av biogas från stallgödsel. Fördelen med att röta stallgödsel är att processen ger både biogas och biogödsel. Genom att röta gödseln uppnås dessutom multipla miljövinster. Att potentialen inte utnyttjas mer beror dels på att lönsamheten har konstaterats blivit för låg med nuvarande nivå på stödet. Även tillståndsprocesserna kopplade till biogasproduktio- nen upplevs som utmanande, framför allt är det tidsaspekten dvs. att det tar lång tid att få tillstånd beviljat som upplevts som utmanande.

Övriga insatsmedel särskilt mineralgödsel och ensilageplast

I dagens moderna jordbruksproduktion används många olika typer av insatsmedel även om de stora grupperna av insatsmedel kan sägas vara: drivmedel, gödselmedel, bekämpningsmedel, foder, plast och utsäde. För att välja ut vilka insatsmedel som utredningen ska analy- sera vidare har utredningen jämfört den energianvändning som är kopplad till produktionen av dessa insatsmedel.

Utredningen konstaterar att det är produktionen av kvävemine- ralgödsel som är mest energikrävande och som ger upphov till störst utsläpp av växthusgaser. Kväve är också det näringsämne som är mest kritiskt för odlingen. Utredning har därför valt att fokusera just på kvävemineralgödsel. Utredningen konstaterar efter en jämförelse av mängden tillfört kväve från olika gödsel att det även framöver kommer finnas ett behov av att tillföra kvävemineralgödsel. Således är det angeläget att minska utsläppen av växthusgaser från produk- tionen. Redan i dag finns stora skillnader i produktionen av kväve- mineralgödsel beroende på om gödseln tillverkas inom EU eller utan- för. Utredningen konstaterar att det i dag finns planer på att produ- cera fossilfri mineralgödsel runt om i världen och även i Sverige men inga beslut är fattade än. Det finns inte heller någon fossilfri gödsel på marknaden i dag.

SOU 2021:67

Sammanfattning

Det andra insatsmedlet som utredningen gått vidare med är ensilage- plast. Ensilageplasten står för den största andelen av den plast som används i jordbruket. I dagsläget är majoriteten av ensilageplasten baserad på fossil råvara men andelen återvunnet ökar allt mer. Efter- som vallodlingen är den största utsläppsposten såväl kopplat till energi- användning som utsläpp av växthusgaser, är det viktigt att möjlig- heten till en bra konservering av odlat foder säkerställs för att inte riskera svinn. Mot bakgrund av detta har utredningen bedömt att det är genom att öka insamlingen och återvinningen av ensilageplasten som bäst klimatnytta uppnås. Det finns i dag ett frivilligt insamlings- system för lantbruksplast som fungerar i stort sett väl.

Bakgrund om jordbruket, klimatet och beredskapen

Det svenska jordbruket omfattade år 2019 drygt 60 000 företag med växtodling och animalieproduktion. Antalet jordbruksföretag har minskat; år 2006 fanns över 72 000. De flesta jordbruksföretag drivs på deltid, år 2016 var omkring 15 500 heltidsföretag och 47 500 del- tidsföretag. Det svenska jordbruket uppvisar en stor bredd. Växtod- lingen domineras av vall och spannmål. Jordbruksmarken omfattar cirka 3 miljoner hektar, varav 2,6 miljoner hektar är åkermark. Area- len jordbruksmark har minskat sedan en lång tid tillbaka.

Det råder olika förutsättningar för att bedriva jordbruk i olika delar av Sverige. Skånska jordbrukare verkar på samma breddgrad som jord- brukare i Danmark, medan det nordligaste jordbruket i Sverige ligger norr om polcirkeln. Terräng, arrondering och jordmån varierar mellan olika regioner. I södra Sverige skiljer sig förutsättningarna även mellan de jordbruk som befinner sig i slättbygd och de som bedrivs i skogs- och mellanbygder.

Efterfrågan på livsmedel har ökat de senaste decennierna och förut- spås att fortsätta öka globalt i takt med förbättrade levnadsvillkor i kombination med en befolkningsökning. Även i Sverige växer efter- frågan på livsmedel. Sverige importerar jordbruksprodukter och livs- medel till ett betydligt större värde än vad som exporteras. Under år 2018 uppgick importen till 120 miljarder kronor och exporten till 53 miljarder kronor.

Det svenska jordbruket bidrar till utsläpp av växthusgaser i form av metan från djurens fodersmältning, metan och lustgas från gödsel-

Sammanfattning

SOU 2021:67

hantering och lustgas från kväveomvandling i mark. Jordbruket bi- drar också med växthusgaser genom energianvändning till arbets- maskiner, spannmålstorkar, uppvärmning av lokaler och växthus m.m. Utöver detta bidrar jordbruket även med nettoutsläpp av koldioxid genom kolförrådsförändringar i åkermark och betesmark.

På klimatområdet har det slagits fast att Sverige senast år 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. För att nå målet kommer alla sek- torer i samhället behöva bidra och så även jordbruket.

Den främsta sårbarheten i jordbruket är kopplad till drivmedels- tillgången. Utredningen konstaterar att andra sårbarheter som finns är kopplade till behovet av importerade insatsmedel förutom driv- medel samt den låga lönsamheten hos företagen i primärproduktionen.

Det begrepp som används i betänkandet för att beskriva beredska- pen är försörjningsförmåga. Enligt ansvariga myndigheter ska målet med Sveriges försörjningsförmåga vara att tillse att hela befolkningen har tillgång till den mängd och sammansättning av säkra livsmedel, inklusive dricksvatten, som behövs för att upprätthålla sin hälsa under minst en tremånadersperiod av höjd beredskap och samhällsstörningar.

Utredningens arbete

Utredningens arbete har pågått mellan april 2020 och juni 2021. Då utredningsarbetet har pågått under en pandemi där myndigheternas rekommendationer har begränsat fysiska möten har i princip samt- liga möten som utredningen hållit varit digitala.

Författningsförslag

SOU 2021:67

Stödberättigande kostnader

5 § Den stödberättigande kostnaden utgörs av prisskillnaden mel- lan fossila diesel och biodrivmedel enligt Statens energimyndighets beräkning.

Ansökan om stöd

6 § En ansökan om stöd ska vara skriftlig och ges in till Statens energimyndighet. Ansökan ska innehålla

1.sökandens namn,

2.typ av biodrivmedel och förbrukad mängd.

7 § Ansökan ska också innehålla en redogörelse för allt annat stöd av mindre betydelse som sökanden har mottagit under de två före- gående beskattningsåren och det innevarande beskattningsåret.

Prövning och beviljande av stöd

8 § Statens energimyndighet prövar och beviljar stöd enligt denna förordning.

Utbetalning av stöd

9 § En begäran om utbetalning av ett beviljat stöd ska ha kommit in till Statens energimyndighet inom 1 år efter utgången av det kalender- år, den kalendermånad eller det kalenderkvartal som ansökan avser.

10 § Ett stöd får inte betalas ut till ett företag som är föremål för betalningskrav på grund av ett beslut av Europeiska kommissionen som förklarar ett stöd beviljat av en svensk stödgivare olagligt och oförenligt med den inre marknaden.

11 § Statens energimyndighet får besluta att ett beviljat stöd helt eller delvis inte ska betalas ut om

1.den som har ansökt om eller beviljats stöd genom att lämna oriktiga uppgifter har orsakat att stödet beviljats felaktigt eller med för högt belopp,

SOU 2021:67

Författningsförslag

1.2Förslag till förordning om ändring i förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1464) med in- struktion för Statens jordbruksverk att 2 a § ska ha följande lydelse

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
2 a §
Myndigheten ska arbeta för	Myndigheten ska
en konkurrenskraftig och hållbar	1. inom de områden som avses
livsmedelsproduktion genom att	i 1 § verka för att det övergri-
beakta behovet av stärkt konkur-	pande målet enligt livsmedelsstra-
renskraft för företag, tillhanda-	tegin om en konkurrenskraftig och
hålla god service och lättillgänglig	hållbar livsmedelskedja som riks-
information samt verka för för-	dagen antagit nås
enkling och administrativa lätt-	2. beakta behovet av stärkt lön-
nader.	samhet och konkurrenskraft för
	företag i de områden som avses i

1 § och,

3. till de aktörer som omfattas av 1 § tillhandahålla god service och lättillgänglig information samt verka för förenkling och admini- strativa lättnader.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

Författningsförslag

SOU 2021:67

1.3Förslag till förordning om ändring i förordning (2020:750) om statligt stöd till vissa miljöfordon

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2020:750) om stat- ligt stöd till vissa miljöfordon 1–3 §§ och 6 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
1 §
För att främja introduktionen	För att främja introduktionen
av miljölastbilar och eldrivna ar-	av miljölastbilar och miljöar-
betsmaskiner på marknaden och	betsmaskiner på marknaden och
bidra till minskning av utsläpp av	bidra till minskning av utsläpp av
växthusgaser, får Statens energi-	växthusgaser, får Statens energi-
myndighet bevilja statligt stöd i	myndighet bevilja statligt stöd i
form av bidrag enligt denna för-	form av bidrag enligt denna för-
ordning för köp av sådana for-	ordning för köp av sådana for-
don. Bidrag ges om det finns	don. Bidrag ges om det finns
medel.	medel.
Förordningen är meddelad med	Förordningen är meddelad med
stöd av 8 kap. 11 § regeringsfor-	stöd av 8 kap. 11 § regeringsfor-
men i fråga om 19 § och 8 kap.	men i fråga om 19 § och 8 kap.
7 § regeringsformen i fråga om	7 § regeringsformen i fråga om
övriga bestämmelser.	övriga bestämmelser.

2 §

I denna förordning betyder

bioetanol: ett etanolbränsle som till minst 94 procent är fram- ställt av sådan biomassa som avses i 1 kap. 2 § lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen,

miljölastbil: en tung lastbil enligt lagen (2001:559) om vägtrafik- definitioner och som är avsedd att drivas enbart av bioetanol, for- donsgas eller elektrisk energi från en bränslecell, ett batteri eller en extern källa, eller dessa i kombination,

eldriven arbetsmaskin: ett mo-		miljöarbetsmaskin: ett motor-
torredskap	eller en traktor enligt	redskap eller en traktor enligt
lagen om	vägtrafikdefinitioner	lagen om vägtrafikdefinitioner
som har en nettoeffekt över 75 kW		som har en nettoeffekt över 75 kW
och som drivs enbart av elektrisk		och som är avsedd att drivas enbart

SOU 2021:67Författningsförslag

energi från en bränslecell, ett bat-	av bioetanol, fordonsgas eller elek-
terie eller en extern källa,	trisk energi från en bränslecell,
	ett batteri eller en extern källa,
	eller dessa i kombination.

I övrigt har ord och uttryck i förordningen samma betydelse som i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget.

3 §

Stöd får endast beviljas före-	Stöd får endast beviljas före-
tag, kommuner och regioner för	tag, kommuner och regioner för
köp av en miljölastbil eller en	köp av en miljölastbil eller en
eldriven arbetsmaskin som	miljöarbetsmaskin som

1.är eller ska bli registrerad enligt förordningen (2019:383) om fordons registrering och användning,

2.ska ställas på enligt förordningen om fordons registrering och användning och inte tidigare har varit påställd enligt den förordningen, och

3.inte tidigare har tagits i bruk i Sverige eller någon annanstans.

6 §

Stöd får inte beviljas för köp	Stöd får inte beviljas för köp
av miljölastbilar och eldrivna	av miljölastbilar och miljöarbets-
arbetsmaskiner som	maskiner som

1.måste genomföras för att uppfylla en skyldighet enligt lag eller annan författning eller villkor i ett tillstånd, eller

2.har påbörjats innan ansökan om stöd har getts in till Statens energimyndighet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

Utredningens uppdrag

SOU 2021:67

Genom regeringsbeslut den 17 december 2020 förlängdes utred- ningstiden till den 31 juli 2021. 1

2.2Utredningsområden

Utredningen har utifrån utredningsdirektiven identifierat fem ut- redningsområden:

•Nedsättningen av energi- och koldioxidskatt som jord-, skogs- och vattenbruket har i dag (återbetalningen av dieselskatt).

•Kompensationsåtgärder för en stärkt och ökad konkurrenskraft inom det svenska jordbruket.

•Drivmedel som är fossiloberoende och mindre fossilintensiva.

•Inhemsk produktion av biodrivmedel inklusive biogas.

•Insatsmedel (utöver drivmedel) som är mindre fossil- och resurs- intensiva jämfört med i dag.

Utifrån dessa utredningsområden har sedan analysarbetet bedrivits. För samtliga områden har en bakgrund och nuläge tagits fram. En analys gjorts av utmaningar och möjliga lösningar. Utredningen har sedan landat i ett antal förslag och rekommendationer.

I fråga om de utredningsområden som omfattar drivmedel och övriga insatsmedel har analysen skett i ett antal steg. Det första steget är att analysera hur vi kan effektivisera användningen och hushålla med resurserna. Efter det har utredningen analyserat om det är möjligt att återanvända resurser eller använda återvunna material. Utredningen har även analyserat möjligheterna att ersätta de fossila insatsmedlen mot förnybara. Utredningen menar att analysförfarande även följer utredningens definition av fossiloberoende jordbruk, se rubrik 2.5 Fossiloberoende jordbruk.

1Dir. 2020:136 Tilläggsdirektiv till Utredningen om ett fossiloberoende jordbruk (N 2020:01).

SOU 2021:67

Utredningens uppdrag

2.3Utredningens avgränsningar

Utredningen identifierade redan initialt ett antal avgränsningar. I ut- redningsdirektiven står att s.k. biologiska utsläpp, utsläpp från djur- hållning och mark, inte ingår i utredningens uppdrag.

Utredningen har sedan även valt att inte analysera utsläpp som uppkommer utanför Sveriges gränser. Ett undantag från detta har dock gjorts vad gäller mineralgödsel. Produktionen av mineralgödsel sker utanför Sverige. Mineralgödsel är särskilt utpekat i utrednings- direktiven vilket motiverar ett undantag.

Utredningen har vidare valt att fokusera analyser och förslag primärt med utgångspunkt i jordbruket. Vid utarbetandet av förslag kommer dock hänsyn tas även till andra branscher och sektorer. Detta gäller främst skogs- och vattenbruk som också omfattas av samma möjligheter till återbetalning av dieselskatten vad gäller drivmedel som jordbruket.

2.4Utredningens arbete

Det faktiska utredningsarbetet har pågått mellan april 2020 och juli 2021. Då utredningsarbetet har pågått under en pandemi där myndigheternas rekommendationer har begränsat fysiska möten har i princip samtliga möten som utredningen hållit varit digitala.

Ambitionen har genomgående under utredningsarbetet varit att bedriva arbetet på ett öppet och förutsättningslöst sätt i syfte att ringa in problem, utmaningar och lämpliga lösningar. Till utredningen har en expertgrupp om 15 experter kopplats. Utredningen har under utredningens gång hållit åtta expertgruppsmöten. Expertgruppen har haft möjlighet att bidra med inspel och synpunkter under utred- ningens gång. Expertgruppen har även haft möjlighet att lämna syn- punkter på utredningens betänkande och förslag. Samtliga experter utom en har också gjort så. Utöver expertgruppsmöten har utred- ningen även hållit två hearings samt ett 90-tal bilaterala möten med olika intressenter. En mer utförlig beskrivning av utredningens sam- rådsaktiviteter finns i bilaga 4.

Utredningen har tagit hjälp av jur.dr. Urban Rydin för att genom- föra en analys av vissa skattefrågor. Denna analys ligger till grund för kapitel 4 Skatter samt bilaga 3.

Utredningens uppdrag

SOU 2021:67

2.5Fossiloberoende jordbruk

I utredningens uppdrag ingår att förslå åtgärder och styrmedel för ett fossiloberoende jordbruk. I utredningens arbete används begreppet jordbruk vilket med meningen:

•företag inom jordbruksnäringen dvs. företag med växtodling och animalieproduktion,

•företag inom trädgårdsnäringen dvs. företag med odling av grön- saker, frukt, bär och prydnadsväxter som bedrivs på friland eller i växthus, samt

•företag inom hästnäringen.

Utredningen har funnit att det saknas en definition av begreppet fossiloberoende jordbruk. Det saknas i utredningsdirektiven och ut- redningen har heller inte funnit någon tydlig definition någon annan- stans. Utredningen konstaterar därför att det ingår i utredningens uppdrag att definiera begreppet.

Begreppet fossiloberoende har förekommit i andra sammanhang bl.a. inom transportområdet och i direktiven till Fossiloberoende fordonsflotta – ett steg på vägen mot nettonollutsläpp av växthus- gaser (dir. 2012:78). I betänkandet Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) föreslås en definition av begreppet fossiloberoende fordonsflotta som ett vägtransportsystem vars fordon i huvudsak drivs med bio- drivmedel eller elektricitet. I definitionen exkluderas indirekta utsläpp av klimatgaser från till exempel fordonstillverkning, bränsletillverk- ning och infrastrukturhållning. Detta motiveras med att utredningen behövde ett hanterbart utredningsområde samt att utredningen valt att fokusera på det Sverige har störst rådighet över.

I de utredningsdirektiv som beslutats för Utredningen om fossil- oberoende jordbruk omfattas uttryckligen även indirekta utsläpp. Den definition som använts för fossiloberoende fordonsflotta är därför inte direkt tillämpbar för att beskriva ett fossiloberoende jordbruk.

Utredningen konstaterar att fossiloberoende jordbruk inte är samma sak som fossilfritt jordbruk. På lång sikt kommer dock fossila insatsmedel att fasas ut och därmed går också fossiloberoende mot att bli fossilfritt. Det finns en tydlig koppling mellan minskat fossil- beroende och en ökad försörjningsförmåga. Den största delen av de insatsmedel som används inom jordbruket i dag är importerade, där-

Konkurrenskraft

SOU 2021:67

3.1.2Begrepp kopplat till konkurrenskraft och lönsamhet

Konkurrenskraft är ett relativt begrepp som också kan omfatta olika nivåer i en ekonomi. I detta betänkande används begreppet på före- tags och eller branschnivå. På företagsnivå och branschnivå kan kon- kurrenskraft definieras som ett företags eller branschs förmåga att sälja sina produkter i konkurrens med utländska producenter på hemma- marknaden eller på export.

Ett företags resultat är skillnaden mellan företagets intäkter och kostnader. Lönsamhet är företagets resultat satt i relation till i före- tagets bundna egna kapital. En förbättrad lönsamhet kan uppnås på flera sätt, dels genom sänkta kostnader (för t.ex. insatta resurser, regelverk, styrmedel), dels genom ökade intäkter genom ökad volym eller ökat försäljningsvärde (marknadspris eller höjt förädlingsvärde). En förbättrad lönsamhet kan även uppnås genom ökad produktivitet.

Produktivitet i sin tur definieras som förhållandet mellan produk- tionsvolymen och de resurser som förbrukas i produktionsproces- sen. En ökad produktivitet innebär t.ex. att en minskad mängd resurser används för en oförändrad produktionsvolym eller att produktionen ökar med en oförändrad resursförbrukning. När produktiviteten ökar bidrar det såväl till minskad resursåtgång per producerad enhet som till företagens lönsamhet.

3.1.3Tidigare utredningar och arbete

Jordbrukets konkurrenskraft har diskuterats och utretts under en lång tid. Med syfte att skapa en överblick över diskussionerna och arbetet har utredningen nedan valt att lyfta fram några av de utredningar, uppdrag och arbete som bedrivits under de senaste drygt 30 åren.

En ny livsmedelspolitik och avregleringen av jordbruket

Beslutet som fattades av riksdagen 1990 om en ny livsmedelspolitik (prop. 1989/90:146) var unikt internationellt, endast Nya Zeeland hade gjort en liknande reform 1984. Att avreglera jordbruket blev resul- tatet av en flera år lång debatt om jordbrukets behov av marknads- anpassning och stora överskott av livsmedel.

SOU 2021:67

Konkurrenskraft

Avregleringen av jordbruket kom dock att avstanna i och med Sveriges ansökan om medlemskap i dåvarande EG 1991. Från år 1995 är Sverige medlem i EU och svensk jordbrukspolitik blev en del av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (GJP).

Utredningen om livsmedelssektorns omställning och expansion

Strax efter EU-inträdet tillsattes ett antal utredningar som kopplade till svensk livsmedelsproduktion. En av dessa var Utredningen om livsmedelssektorns omställning och expansion som tillsattes 1996 (dir. 1996:73).

I betänkandet En livsmedelsstrategi för Sverige (SOU 1997:167) konstaterades att EU-inträdet innebar en starkt förändrad konkur- renssituation. Det svenska jordbruket hade före EU-inträdet be- gränsade erfarenheter av att arbeta i en konkurrensutsatt marknad. Utredningen såg en risk att svenskt jordbruk skulle krympa utan jäm- bördiga villkor. Utredningen pekade särskilt ut statens ansvar att medverka vid utvecklingen av branschen eftersom staten tidigare starkt påverkat förutsättningarna.

Utredningen konstaterade att det svenska jordbrukets kostnader för skatter och avgifter torde höra till de högsta inom EU. Utred- ningen föreslog att jordbruket skulle få samma beskattning på el och eldningsolja som den svenska industrin eftersom jordbruket efter EU-inträdet – liksom tillverkningsindustrin – blev konkurrensutsatt och även är kapitalintensiv. Utredningen föreslog även att, om övriga EU-länder inte höjer eller förändrar sina produktionsskatter eller avgifter inom två år, såsom beskattningen på dieselolja och handels- gödsel, bör de svenska totala produktionsskatterna för jordbruket anpassas till de beskattningsnivåer som gäller i Sveriges konkurrent- länder.

Den 1 juli 2000 befriades jord- och skogsbruket från energiskatt och större delen av koldioxidskatten på eldningsolja, samma upplägg som övrig industri. Det dröjde dock till 2005, tio år efter anslutandet till EU:s gemensamma marknad, innan Sverige började med åter- betalning av energi och koldioxidskatt på diesel i syfte att anpassa för- utsättningarna för jordbruksföretagen. Ytterligare fem år senare kom handelsgödselskatten att avskaffas.

Konkurrenskraft

SOU 2021:67

Uppdrag om konkurrensen i den svenska livsmedelskedjan

Med syfte att skapa en helhetsbild över marknads- och konkurrens- situationen i hela livsmedelskedjan gav regeringen Konkurrensverket i uppdrag att granska konkurrensen i livsmedelskedjan. De redo- visade uppdraget 2011 i två rapporter1. I rapporten ”Mat och marknad från bonde till bord” (2011:3) konstaterade myndigheten att kon- kurrensen i livsmedelskedjan i stort fungerar väl. I rapporten lyftes dock fram att dagligvaruhandeln i Sverige är mer koncentrerad än i andra länder och att både livsmedelsindustrin och dagligvaruhandeln är branscher där ett fåtal stora företag står för en stor del av försälj- ningen. Bland butikskedjorna står de tre största för cirka 90 procent av omsättningen. De tre största livsmedelstillverkarna står för igenom- snitt 75 procent av omsättningen inom varje produktkategori. Kon- kurrensverket konstaterar att marknadskoncentrationen är hög i båda dessa led.

Myndigheten konstaterade vidare att små aktörer ofta har en ut- satt position. De enskilda jordbrukarna förhandlar oftast inte utan får acceptera de priser som köparna av jordbruksvaror sätter, utan egen möjlighet att påverka priset. På samma sätt får enskilda konsumenter acceptera de priser som dagligvarukedjorna sätter, utan egen möjlig- het att påverka priserna. När livsmedelstillverkare och dagligvaru- kedjor möts förhandlar de däremot om priserna. Jordbrukare och konsumenter kan visserligen som kollektiv påverka priserna genom att ”rösta med fötterna”. Men det är en långsam process. Den jord- brukare eller konsument som i dag måste sälja sin jordbruksvara till lågt pris eller köpa sina livsmedel till högt pris, har ensam liten möj- lighet att påverka.

År 2017 fick Konkurrensverket återigen uppdrag att analysera kon- kurrensen i livsmedelskedjan2. De konstaterade att det fortfarande fanns en hög marknadskoncentration och köparmakt inom både han- dels- och förädlingsledet.

1Konkurrensverket 2011, Rapport 2011:3 och rapport 2011:4.

2Konkurrensverket 2018, Rapport 2018:4.

SOU 2021:67

Konkurrenskraft

Konkurrenskraftsutredningen

Regeringen tillsatte 2013 en särskild utredare med uppdrag att utreda möjligheterna för en framtida livskraftig jordbruks- och trädgårds- produktion (Kommittédirektiv 2013:20). I uppdraget ingick att be- lysa konkurrenskraften i näringarna och att ta fram förslag till strategi och åtgärder för en livskraftig produktion. Utredningen tog namnet Konkurrenskraftsutredningen (L2013:01).

I sitt delbetänkande Tillväxt och värdeskapande – Konkurrenskraft i svenskt jordbruk och trädgårdsnäring (SOU 2014:38) konstaterades att svenskt jordbruk, trädgårdsnäring och livsmedelsproduktion är en näring med stor betydelse för sysselsättning och tillväxt i Sverige. Utredningen lyfte fram flera sektorer som tappat i konkurrenskraft och lönsamhet. Problemen finns framför allt i animalieproduktionen i landets skogs- och mellanbygder där omvandlingstakten i jordbruket varit lägre. Utredningen varnade även för kraftigt minskad produk- tion fram till 2030 om inte produktivitetstakten ökar eller svenskt lantbruk kan få ut högre priser än de världsmarknadspriser som för- väntas.

Konkurrenskraftsutredningen presenterade sitt slutbetänkande Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring i mars 2015. I slutbetänkandet kon- stateras att Sverige har goda förutsättningar för en konkurrenskraf- tig och hållbar produktion av livsmedel. I betänkandet konstateras att den svenska produktionen har förlorat marknadsandelar sedan EU-inträdet och att konsumtionen har ökat men tillgodosetts i allt högre grad av importerade produkter. I utredningen konstaterades även att kostnader för arbetskraft, skatter på produktionsmedel, djur- skydds- och växtskyddslagstiftning, tillståndsprövning enligt miljö- balken samt tillämpning av regelverk har stor påverkan på jordbruks- och trädgårdsnäringens konkurrenskraft. Utredningen kom även fram till att staten bör skapa förutsättningar för det svenska jordbruket att konkurrera på villkor som ligger i paritet med konkurrentländerna. Konkurrenskraftsutredningen föreslog vidare att regeringen skulle ta fram en vision och en strategi för livsmedelsproduktionen i Sverige.

Konkurrenskraft

SOU 2021:67

En livsmedelsstrategi för Sverige

Med utgångspunkt i Konkurrenskraftsutredningens förslag lade reger- ingen i januari 2017 fram en proposition (2016/17:104) om En livs- medelsstrategi för Sverige – fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet. I propositionen föreslås en vision, ett övergripande mål för livs- medelskedjan samt tre strategiska mål inom områden som bedöms särskilt viktiga för att nå det övergripande målet och för utvecklingen av livsmedelskedjan. Målen tar sikte på 2030. Det övergripande målet för livsmedelsstrategin ska vara en konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelsproduktionen ökar, samtidigt som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela landet. Produktionsökningen, både konventionell och ekologisk, bör svara mot konsumenternas efterfrågan. En produktionsökning skulle kunna bidra till en ökad självförsörjningsgrad av livsmedel. Sårbarheten i livsmedelskedjan ska minska. Riksdagen har ställt sig bakom målen i livsmedelsstrategin.

Inom ramen för livsmedelsstrategin har regeringen tagit fram tre handlingsplaner varav den senaste beslutades i januari 2021.

Jordbruksverkets har regeringens uppdrag att årligen utvärdera och följa upp livsmedelsstrategin samt att göra en fördjupad analys vart fjärde år. Syftet med de årliga rapporterna är bl.a. att ge regeringen relevanta beslutsunderlag för det vidare arbetet med livsmedelsstrate- gins genomförande. I rapporten redovisas utifrån ett antal indikatorer hur utvecklingen i livsmedelskedjan har sett ut.

3.1.4Jordbrukets konkurrenskraft i dag

När utredningen ska redovisa hur konkurrenssituationen ser ut i dag har utredningen valt att utgå ifrån de årliga uppföljningar av livsmedels- strategin som görs av Jordbruksverket på regeringens uppdrag.

Myndighetens uppföljning av jordbruksföretagens lönsamhet visar att dessa i genomsnitt har en dålig lönsamhet vid jämförelse med eko- nomin som helhet. Lönsamheten har dessutom försämrats under perio- den 2011 till 2018.

Den uppskattade timlönen (inklusive stöd) inom jordbruket är i grova drag hälften av vad den är inom hela ekonomin. Situationen är ungefär likadan när EU-genomsnittet studeras. Det råder stora skill- nader mellan branscherna vad gäller den uppskattade timlönen. Fram-

SOU 2021:67

Konkurrenskraft

för allt har nötköttsproducenterna genomgående lägre siffror än de andra större branscherna. Gris- och fjäderfäkött har de senaste åren legat nästan tre gånger högre (med undantag för 2014). Företagen med äggproduktion och växthusodling har gått mot strömmen och förbättrat sin lönsamhet. Den svåra torkan sommaren 2018 ledde dock till ett ekonomiskt bakslag för alla branscher.

Att det finns stora skillnader mellan produktionsgrenarna syns också när utvecklingen i Sverige jämförs med den i EU. De senaste tio årens trend med minskande produktion av mjölk, nötkött och gris- kött i Sverige syns inte på EU-nivå. Motsvarande branscher har haft en betydligt mer positiv utveckling i många andra EU-länder. Skillna- den är särskilt tydlig vad gäller mjölkproduktion där EU-snittet har ökat med 17 procent samtidigt som den svenska produktionen mins- kat med 5 procent. Här har dock den svenska mjölkproduktionen ökat det senaste året. Den svenska produktionen av matfågel och spann- mål har haft en betydligt mer positiv utveckling jämfört med övriga branscher.

Det svenska jordbrukets lönsamhet och produktion behöver öka för att målen i livsmedelsstrategin ska nås. Det finns risk att en fort- satt sjunkande lönsamhet leder till minskad produktion och att före- tagen hamnar efter i utvecklingen jämfört mot konkurrentländer.

3.1.5Befintliga styrmedel

Det finns en rad styrmedel som påverkar konkurrenskraften. Under denna rubrik har utredningen valt att lyfta fram några av dessa.

Konkurrenskraftsutredningen har pekat på skatternas styrande effekt på konkurrenskraften. Utredningen har bedömt att skatter be- höver beskrivas mer grundligt och har därför avsatt ett eget kapitel för dessa i betänkandet, se kapitel 4 Skatter.

Ett annat styrmedel som också är ytterst relevant för jordbrukets konkurrenskraft och lönsamhet är den gemensamma jordbrukspoli- tiken, även denna beskrivs under ett annat kapitel, kapitel 13 Bak- grund jordbruk.

Konkurrenskraft

SOU 2021:67

3.1.6EU:s statsstödsregelverk

Hur regleras statsstöd?

Bestämmelserna om statligt stöd utgör en central del av EU-rättens konkurrensregler. Statsstödsreglerna fanns med i Romfördraget och sågs 1957 som ett sätt att säkerställa en sund konkurrens mellan olika ekonomiska aktörer men även mellan medlemsstaterna, särskilt mellan de större och de mindre som kan ha olika möjligheter att stödja sina egna företag.

Bestämmelserna om statligt stöd finns i artiklarna 107–109 i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortat EUF-för- draget. Bestämmelserna omfattar stöd från offentliga aktörer såsom stat, kommun eller landsting till en verksamhet som bedrivs på en marknad.

Tillämpningen av statsstödsreglerna i Sverige regleras i lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler och förordningen (2016:605) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler.

Vad är ett statsstöd?

Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är stöd som ges av en medlems- stat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre markna- den i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemssta- terna. Av artikel 107.2 och 107.3 framgår att Europeiska kommissio- nen tillåter vissa former av statligt stöd.

EU-kommissionen ska godkänna:

1.Stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter så länge som stödet inte diskriminerar med avseende på varornas ursprung.

2.Stöd som är ägnat att avhjälpa skador som orsakas av naturkata- strofer eller andra exceptionella händelser.

3.Stöd ges i vissa områden i Tyskland i den utsträckning stödet är nödvändigt för att uppväga de ekonomiska nackdelar som upp- kommit genom delning av Tyskland.

SOU 2021:67

Konkurrenskraft

Kommissionen får godkänna:

1.Stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det rådet allvarlig brist på sysselsättning och i de regioner som avses i artikel 349 i EUF- fördraget [de yttersta randområdena, bland andra Kanarieöarna, Madeira, Guadeloupe] med hänsyn till deras strukturella, ekono- miska och sociala situation.

2.Stöd för att främja genomförande av viktiga projekt av gemen- samt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi.

3.Stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ rikt- ning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.

4.Stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, om sådant stöd inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom unionen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.

5.Annat stöd i enlighet med vad rådet på förslag från kommissionen kan komma att bestämma genom beslut.

Även bestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i artikel 106.2 kan utgöra grund för kommissionen att tillåta ett stat- ligt stöd.

EU-kommissionens granskning och beslut

Artikel 108 innehåller bestämmelser om EU-kommissionens gransk- ning av statligt stöd. Enligt artikel 108.3 ska medlemsstaterna anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen. Kom- missionen ska göra en preliminär granskning av åtgärden och besluta något av följande alternativ:

1.att den inte utgör stöd,

2.att den, även om den utgör stöd, är förenlig med den inre mark- naden eller

3.att, om det är tveksamt, inleda ett formellt granskningsförfarande.

Konkurrenskraft

SOU 2021:67

I det fall det blir ett granskningsförfarande ska kommissionen fast- ställa att åtgärden inte utgör stöd, att det är fråga om stöd som är förenligt med den inre marknaden, med eller utan villkor, eller att åtgärden utgör stöd som inte får införas eftersom det inte är förenligt med den inre marknaden.

En åtgärd får inte genomföras förrän den godkänts av kommis- sionen. Detta förbud kallas för genomförandeförbudet. Kommissio- nens beslut kan prövas av EU-tribunalen och EU-domstolen. Det är enbart EU-domstolens tolkning och tillämpning av statsstödsreg- lerna som är rättsligt bindande.

För att klargöra reglerna och för att underlätta tillämpningen av statsstödsreglerna har EU-kommissionen tagit fram riktlinjer för de vanligaste stödområdena. Det finns bl.a. riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020 (EEAG) och riktlinjer för statligt stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i lands- bygdsområden 2014–2020. Dessa riktlinjer har tillfälligt förlängs och EU-kommissionen. Under perioden juni och juli 2021 har kommis- sionen skickat ut ett utkast till nya EEAG riktlinjer på konsultation. Enligt tidsplanen ska nya riktlinjer beslutas under 2021. När det gäller riktlinjerna för jordbruket ska dessa enligt EU-kommissionens tids- plan skickas ut på offentligt samråd under andra kvartalet 2021.

Undantag från statsstödsbestämmelserna

Av artikel 109 framgår att rådet får på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet anta de förordningar som be- hövs för tillämpningen av artiklarna 107 och 108 och får särskilt fastställa villkoren för tillämpningen av artikel 108.3 och vilka stöd- åtgärder som ska vara undantagna från detta förfarande.

Med stöd av artikel 109 i EUF-fördraget har EU-kommissionen bemyndigats3 att anta förordningar om undantag från anmälnings- skyldigheten i artikel 108.3. EU-kommissionen har även ett bemyn- digande för att anta förordningar om stöd av mindre betydelse, vilket är stöd som inte uppfyller samtliga kriterier i artikel 107.1 och som

3Bemyndigandet finns i rådets förordning (EG) nr 994/98 av den 7 maj 1998 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på vissa slag av över- gripande statligt stöd (i dess lydelse enligt rådets förordning [EU] nr 733/2013 av den 22 juli 2013 om ändring av förordning [EG] nr 994/98 om tillämpningen av artiklarna 92 och 93 i för- draget om upprättandet av Europeiska gemenskapen på vissa slag av övergripande statligt stöd).

SOU 2021:67

Konkurrenskraft

därför inte måste anmälas. För närvarande gäller tre gruppundantags- förordningar och fyra förordningar om stöd av mindre betydelse, s.k. de mimisstöd.

De tre gruppundantagsförordningar som antagits innebär att stöd- åtgärder är undantagna från anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 och därmed från genomförandeförbudet. I gruppundantagsförord- ningarna anges vilka stödåtgärder som omfattas av undantag och vill- koren för det. Förordningarna är:

•Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (även kallad GBER),

•Kommissionens förordning (EU) nr 702/2014 av den 25 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd inom jordbruks- och skogs- brukssektorn och i landsbygdsområden förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (även kallad ABER), och

•Kommissionens förordning (EU) nr 1388/2014 av den 16 decem- ber 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd till företag som är verksamma inom produktion, beredning och saluföring av fiskeri- och vattenbruksprodukter förklaras förenliga med den inre mark- naden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (även kallad FIBER).

Kommissionen har antagit fyra förordningar om stöd av mindre be- tydelse, s.k. de minimis-stöd. Av förordningarna följer att stöd som beviljas ett företag under en angiven tidsperiod och som inte över- skrider ett bestämt belopp inte omfattas av anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 i EUF-fördraget. Stöd av mindre betydelse anses näm- ligen inte uppfylla samtliga kriterier i artikel 107.1 och omfattas där- med inte heller av genomförandeförbudet i artikel 108.3. De fyra förordningarna är:

•Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse,

Konkurrenskraft

SOU 2021:67

•Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 decem- ber 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse,

•Kommissionens förordning (EU) nr 1408/2013 av den 18 decem- ber 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre bety- delse inom jordbrukssektorn4, och

•Kommissionens förordning (EU) nr 717/2014 av den 27 juni 2014 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse inom fiskeri- och vattenbrukssektorn

Iartikel 106 i EUF-fördraget finns bl.a. bestämmelser om konkur- rensreglernas tillämpning på företag som anförtrotts att tillhanda- hålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Reglerna innebär att undantag kan göras i den mån tillämpningen av reglerna hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats företagen fullgörs. Kommissio- nen ska enligt artikel 106.3 säkerställa att bestämmelserna i artikeln tillämpas och, när det är nödvändigt, utfärda lämpliga direktiv eller beslut vad avser medlemsstaterna.

3.1.7EU:s arbete mot otillbörliga handelsmetoder i livsmedelskedjan

Med anledning av att priserna på jordbruksråvaror under 2007 och 2008 sköt i höjden för att sedan falla brant lade EU-kommissionen fram ett meddelande med en rad åtgärder för att förbättra konkur- rensen i livsmedelskedjan. I kommissionens meddelande En bättre fungerande livsmedelsförsörjningskedja i Europa (KOM (2009) 591 slutlig) uppgavs att bristen på marknadsinsyn, ojämna styrkeförhål- landen i fråga om förhandlingsförmåga och konkurrensbegränsande metoder hade lett till snedvridningar på marknaden. Kommissionen hade under flera år följt utvecklingen av livsmedelspriserna och kom till slutsatsen att om inga åtgärder vidtogs skulle detta innebära nega- tiva effekter på konkurrenskraften i hela livsmedelskedjan. Syftet med

4För att ett stöd ska anses vara ett stöd av mindre betydelse får den totala summan som beviljas ett enda företag inom jordbrukssektorn inte överstiga 20 000 euro under en period om tre beskattningsår (det s.k. individuella taket).

SOU 2021:67

Konkurrenskraft

de åtgärder som föreslogs var dels att säkerställa att konsumenterna inte betalar oskäligt mycket för olika livsmedelsprodukter, dels att mervärdet distribueras på ett rimligt sätt mellan de aktörer som är verksamma i livsmedelskedjan, t.ex. jordbrukssektorn, livsmedelsin- dustrin och distributionsledet.

Frågan om otillbörliga handelsmetoder har därefter behandlats i flera meddelanden och rapporter samt i en grönbok från 2013, Grön- bok om otillbörliga affärsmetoder i B2B-leveranskedjan för livsmedel och icke-livsmedel (COM (2013) 37 final).

Under 2015 blev frågan än mer aktuell, inte minst på grund av de svårigheter med fallande priser på vissa jordbruksprodukter som jordbrukarna ställdes inför. I en rapport från EU-kommissionen5 från januari 2016 kartlades vilka åtgärder som vidtagits i olika med- lemsstater för att stävja otillbörliga handelsmetoder i livsmedelskedjan. Det konstaterades i rapporten att det skett en stor utveckling i arbetet mot otillbörliga handelsmetoder under de senaste åren. Det ansågs samtidigt alltför tidigt att utvärdera åtgärdernas övergripande effek- ter i de olika medlemsstaterna. Redan i juni samma år uppmanade dock Europaparlamentet kommissionen att lägga fram förslag till en EU- ramlagstiftning för att komma åt problemen6. I december 2016 upp- manade rådet kommissionen att ta fram en konsekvensbedömning i syfte att föreslå en EU-ramlagstiftning eller andra icke lagstiftande åtgärder för att motverka otillbörliga handelsmetoder.

EU-kommissionen lade 2017 fram ett förslag till direktiv som sedan förhandlades. Den 17 april 2019 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/633 av den 17 april 2019 om otillbörliga handelsmetoder mellan företag i jordbruks- och livsmedelskedjan. Enligt direktivet bör ett minimiskydd mot otillbörliga handelsmetoder införas för att minska förekomsten av sådana otillbörliga handels- metoder som kan komma att få en negativ inverkan på jordbruks- befolkningens levnadsstandard Direktivet benämns ofta UTP-direk- tivet (från engelskans unfair trading practices). Direktivet har växt fram ur en långvarig diskussion om konkurrensförhållanden i jordbruks- och livsmedelskedjan.

5Report from the commission to the European parliament and the council on unfair business- to-business trading practices in the food supply chain (COM(2016) 32 final).

6Europaparlamentet uttalade i en resolution den 7 juni 2016 om otillbörliga affärsmetoder i livsmedelskedjan att en unionsrättslig lagstiftning var nödvändig för att bekämpa otillbörliga handelsmetoder och säkerställa att europeiska jordbrukare och konsumenter omfattas av rätt- visa försäljnings- och inköpsvillkor (2015/2065[INI]).

Konkurrenskraft

SOU 2021:67

Direktivet trädde i kraft den 30 april 2019 och ska vara genomfört senast den 1 maj 2021. Bestämmelserna ska börja tillämpas senast den 1 november 2021. Regeringen överlämnade den 16 mars 2021 prop. 2020/21:134 om Förbud mot otillbörliga handelsmetoder vid köp av jordbruks- och livsmedelsprodukter till riksdagen. Riksdagen har antagit lagförslagen enligt propositionen.

3.1.8Offentlig upphandling

Offentlig upphandling är en lagreglerad inköpsprocess som ska säker- ställa att offentliga inköp öppnas upp för konkurrens och att offent- liga medel används så effektivt som möjligt. Den offentliga upphand- lingen regleras bland annat av lag (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) och lag (2016:1146) om upphandling inom försörjningssek- torerna (LUF). Lagarna bygger på direktiv från EU. Direktiven är en viktig del i arbetet med att främja fri rörlighet för varor och tjänster inom EU.

De lagar som styr all offentlig upphandling bygger på fem prin- ciper som alla har sin grund i EU-rätten. Principerna är:

•Principen om icke-diskriminering vilket gör det förbjudet att dis- kriminera leverantörer på grund av nationalitet.

•Principen om likabehandling innebär att alla leverantörer ska be- handlas lika och ges lika förutsättningar och information.

•Principen om transparens medför en skyldighet för den upphand- lande myndigheten att vara öppen med upphandlingen och hur den kommer att genomföras. Upphandlingsdokumenten vara klara och tydliga och innehålla samtliga krav på det som ska upphandlas.

•Proportionalitetsprincipen innebär att kraven som ställs i upp- handlingsdokumenten måste vara rimliga i förhållande till det som ska upphandlas.

•Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certi- fikat som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myndigheter ska gälla också i övriga EU- och EES-länder.

SOU 2021:67

Konkurrenskraft

Rätt använd kan offentlig upphandling vara ett effektivt verktyg för att åstadkomma flera positiva effekter i samhället, t.ex. ökad tillväxt och sysselsättning, innovation samt goda hållbarhetseffekter. Utred- ningen menar också att offentlig upphandling har en viktig roll i att visa vägen mot konsumtion som har ett mindre klimatavtryck.

Utredningen konstaterar att det redan i dag ställs klimat- och miljö- krav vid offentlig upphandling. Exempelvis ställs krav på förnybara drivmedel regelmässigt vad gäller bussar som ska användas i kollek- tivtrafiken men även vid upphandling av snöröjning finns utsläpps- krav på arbetsmaskiner. Det är dock som framgår av principerna ovan inte möjligt att ställa krav som innebär att ex. bränslet ska vara pro- ducerat av svenska råvaror. Samma sak gäller vid upphandling av livs- medel dvs. det är inte möjligt att ställa krav som innebär att livsmedel ska vara svenskproducerat. Det finns dock flera kommuner som visat att det är möjligt att ställa krav på att maten ska vara producerad på ett sätt som motsvarar svenska regelverk. Utredningen ser att offentliga aktörer i högre utsträckning skulle kunna verka för att nå såväl miljömålen som att gynna svenskt lantbruk.

3.2Förslag och rekommendationer

3.2.1Allmänna överväganden

Det är inte lönsamheten som driver omställningen mot ett fossil- oberoende jordbruk. Generellt sett är lönsamheten och konkurrens- kraften i svenskt jordbruk låg. Svenska jordbruksföretag konkurre- rar på en global marknad där förutsättningar ser olika ut vad gäller natur så väl som politik. De flesta länder har en omfattande jord- brukspolitik. Även om det inom EU finns en gemensam jordbruks- politik beslutar medlemsländerna mycket utav det som rör förutsätt- ningarna för företagandet till exempel skatteregler på nationell nivå.

Låg lönsamhet och konkurrenskraft i jordbruket har också seglat upp som avgörande begränsningar för jordbrukets klimatomställning. En låg lönsamhet innebär även en sårbarhet i livsmedelskedjan. Genom att öka lönsamheten ökar således utrymmet för omställning mot ett fossiloberoende jordbruk samtidigt som försörjningsförmågan stärks.

Stärkt konkurrenskraft och lönsamhet kan uppnås genom mins- kade utgifter, ökade intäkter eller ökad produktivitet. Svensk pro- duktion har i jämförelse med andra länder låga utsläpp av växthusgaser

Konkurrenskraft

SOU 2021:67

per producerad enhet. Även kraven på miljö så väl som djurskydd och smittskydd är högt ställda. Svenska jordbrukare har inte fått er- sättning för det mervärde som skapas i den svenska produktionen. Utredningen konstaterar att de förväntningar som har funnits och finns på att marknaden ska lösa detta inte har infriats.

Företagen inom jord-, skogs- och vattenbruket är huvudsakligen småföretag på landsbygden. Stärkt lönsamhet i branschen kan göra att befintliga företag utvecklar sin verksamhet och nya företag star- tas. Det finns flera studier som visar på de gröna näringarnas positiva effekt på landsbygdsutvecklingen. En förbättring av företagens kon- kurrenskraft och lönsamhet påverkar inte bara det enskilda företaget utan gynnar hela landsbygdsutvecklingen. Det kan t.ex. innebära att företag inom andra branscher startas, befolkningsunderlaget tryggas och därigenom offentlig service.

Sverige har höga ambitioner och krav för det inhemska jordbruket när det gäller miljö, djurskydd och smittskydd men har svårt att kon- kurrera på EU:s inre marknad. Svensk produktion har i jämförelse med andra länder låga utsläpp av växthusgaser per producerad enhet. För att den svenska jordbruksproduktionen inte ska tappa mer i kon- kurrenskraft är det viktigt att kontinuerligt följa upp konkurrens- kraften och lönsamheten. Detta gäller både mot de beslut som har fattats ex. vad gäller reduktionsplikten men även mot beslut som kom- mer att fattas inom det närmaste året ex. beslut om en ny jordbruks- politik. Utredningen kan inte nog trycka på vikten av en kontinuerlig uppföljning av konkurrenskraften och lönsamheten för jordbruket.

3.2.2Förtydligande av Jordbruksverkets instruktion och uppdrag

Utredningen föreslår att Jordbruksverkets instruktion förtydligas vad gäller myndighetens ansvar att bevaka jordbrukets konkur- renskraft och lönsamhet.

Utredningen föreslår även att den årliga uppföljningen av livs- medelsstrategin kompletteras med ett antal nya indikatorer för att följa prisutvecklingen vad gäller insatsmedel samt med en in- ternationell jämförelse.

SOU 2021:67

Konkurrenskraft

Förtydligade av Jordbruksverkets instruktion

Enligt Jordbruksverkets instruktion (2 a §) ska myndigheten arbeta för en konkurrenskraftig och hållbar livsmedelsproduktion genom att beakta behovet av stärkt konkurrenskraft för företag, tillhanda- hålla god service och lättillgänglig information samt verka för för- enkling och administrativa lättnader.

Utredningen konstaterar att i jämförelse med myndighetens övriga uppgifter behandlas konkurrenskraft mycket övergripande. Den para- graf där konkurrenskraft omnämns kan uppfattas som otydlig i fråga om myndighetens faktiska uppgift.

Utredningen anser att det bör vara tydligt att myndigheten i allt sitt arbete ska verka för konkurrenskraft och lönsamhet. Detta kan jämföras ex. med de skrivningar som finns i myndighetens instruk- tion i fråga om miljömålen.

För att förtydliga detta föreslår utredningen därför en ändring av 2 a § i förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruks- verk (se kapitel 1 Författningsförslag). Utredningen motiverar så- ledes ändringen med att konkurrenskraft och lönsamhet bör ges en större tyngd rent formellt. Även om förslaget i sak inte bedöms inne- bära några förändringar i arbetsuppgifter eller prioriteringar på om- råden så menar utredningen att signalvärdet är stort. I Jordbruksver- kets framtida arbete behöver konkurrenskraften och lönsamheten i jordbruket vara en prioriterad uppgift. Utredningen bedömer således att förslaget inte innebär några ändringar av anslag eller finansiering.

Komplettering av uppdraget att årligen följa upp livsmedelsstrategin

Priset på insatsmedel påverkar företagens lönsamhet och det är vik- tigt att prisutvecklingen bevakas. Utredningen föreslår att Jordbruks- verket ges i uppdrag att i sin årliga uppföljning av livsmedelsstrategin även utveckla nya indikatorer för en sådan bevakning. Exempel på pri- ser som utredningen anser bör följas är priset på gödsel, växtskydds- medel, foder och drivmedel.

Utredningen menar att genom en sådan uppföljning ges en större helhetsbild över vilka kostnader som jordbruket och livsmedelspro- duktionen har. Utredningen konstaterar dock att denna uppföljning

Konkurrenskraft

SOU 2021:67

även behöver sättas i relation till prisutvecklingen i andra länder och föreslår därför att en internationell jämförelse görs.

Utredningen menar att detta utökade uppdrag kommer att kunna användas för att ge en mer heltäckande bild av konkurrenskraften och lönsamheten som sådan i jordbruket. Underlaget bör även kunna användas för att bedöma konsekvenser av olika förslag ex. i de kon- trollstationer som ska genomföras vad gäller reduktionsplikten. Då reduktionsplikten är ett nationellt styrmedel är det särskilt viktigt att analysera konsekvenserna för det svenska jordbrukets konkur- renskraft. Utredningen menar att ett sådant underlag kommer att erhållas genom det utvidgade uppdraget.

Uppdraget bör även användas i uppföljningen av de av utredningen förslagna åtgärderna och styrmedlen. Detta innebär att ex. ett infö- rande av ett jordbruksavdrag och utfasning av nedsättningen av diesel- skatt skulle omfattas.

3.2.3Utredningens rekommendation

Satsning på forskning och utveckling – nya affärsmodeller

Utredningen rekommenderar att satsningar bör göras vad gäller forskning och utveckling av nya affärsmodeller dvs. satsningar på att analysera möjligheter och metoder för det svenska jordbruket att föra vidare högre kostnader för fossiloberoende produktion till övriga delar av livsmedelskedjan.

Konkurrenskraftsutredningen konstaterar att både dagligvaruhandeln och förädlingsledet har en betydande köpar- och säljarmakt gent- emot tidigare och senare led i livsmedelskedjan. Primärproducenten har enligt utredningen ofta svårt att påverka avräkningspriser. I kon- kurrenskraftsutredningen konstateras vidare att den svenska livs- medelsproduktionen, som historiskt sett har haft ett nationellt fokus, har få alternativ och kunder och därför lätt hamnar i prispress från uppköpsled och från import till lägre priser.

4 Skatter

4.1Bakgrund

Skatter syftar främst till att finansiera offentliga utgifter. Skatt på arbete och konsumtion har störst betydelse för statens skatteinkomster. Skattepolitiken ska skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, rättvist fördelat välstånd, samt ett miljömässigt och socialt hållbart samhälle. En del skatter fungerar som styrmedel för att få individer och företag att ta större hänsyn till de effekter, exem- pelvis på miljö och klimat, som deras val orsakar. Syftet med sådana skatter är att förändra eller styra hur aktörer väljer att fatta beslut.

Tabell 4.1 Skatteuttaget i Sverige

Några skatter av intresse för utredningen i miljarder kronor

Skatt	2010	2020
Skatt på arbete	868,6	1 297
varav Direkta skatter1	469,3	674,9
varav Indirekta skatter2	399,3	622,1
– Arbetsgivaravgifter	403,3	608,4

– Egenavgifter	12,5	12,8
– Särskild löneskatt	33,4	49,9
Skatt på kapital	188,5	279,3
Mervärdesskatt	324,1	474,2
Energiskatt	41,2	52,7
Koldioxidskatt	27,3	22,9

Källa: Egen bearbetning av ESV rapport 2011:13 Utfallet på statens budget 2010 samt prop. 2019/20:1 Budgetpropositionen för 2020.

1Direkta skatter omfattar här kommunal inkomstskatt, statlig inkomstskatt, jobbskatteavdrag, husavdrag och övrigt.

2Indirekta skatter omfattar här arbetsgivaravgifter, egenavgifter, särskild löneskatt, nedsättningar, skatt på tjänstegruppliv, avgifter till premiepensionssystemet.

Skatter

SOU 2021:67

eftersom lyckade miljöskatter krymper sin egen skattebas och därför är problematiskt utifrån ett statsfinansiellt perspektiv.

4.1.4Jordbruket undantas från viss beskattning för att stärka konkurrenskraften

Sedan en lång tid har jordbruket verkat under omfattande statliga regleringar i form av lagar, regler, ekonomiska stöd och särskild be- skattning. Den svenska jordbrukspolitiken hade länge fokus på lan- dets livsmedelsförsörjning och bestod av såväl ett gränsskydd (tullar/ avgifter) som prisregleringar. På 1990-talet togs prisregleringarna bort. I och med Sverige medlemskap i EU 1995 blev jordbrukspolitiken gemensam med övriga medlemsländer.

Efter EU-inträdet konstaterades att beskattningen av diesel, eld- ningsolja, el och handelsgödsel riskerade branschens lönsamhet i och med den ökande konkurrens som öppnandet av den inhemska mark- naden ledde till. Utredningen om livsmedelssektorns omställning och expansion förslog i sitt betänkande En livsmedelsstrategi för Sverige (SOU 1997:167) att skatten på handelsgödsel skulle anpassas till beskattningsnivån i konkurrentländerna. Skatten avskaffades 2010 och beslutet har varit omdiskuterat. Utredningen föreslog även att jordbruket skulle ges samma villkor som tillverkningsindustrin i fråga om skatt på el och eldningsolja. Den 1 juli 2000 befriades jord- och skogsbruket från energiskatt och större delen av koldioxidskatten på eldningsolja, samma upplägg som övrig industri. Det dröjde till 2005 innan jord- och skogsbruket fick en nedsättning av koldioxidskatten på diesel.

Dessa nedsättningar har ifrågasatts och för gruvnäringen avskaffa- des 2019 alla skattenedsättningar. För jord-, skogs- och vattenbruket har nedsättningarna också diskuterats och storleken har varierat sedan införandet. Från 1 januari 2022 kommer den skattenedsättning som finns för eldningsolja att helt avskaffas för flera branscher inklusive jord-, skogs- och vattenbruk.

SOU 2021:67

Skatter

4.1.5Jordbruket styrs med nationell beskattning och europeiska stödsystem

Avvikelser från en enhetlig beskattning definieras i statsbudgeten som skatteutgifter. En skatteutgift uppstår om skatteuttaget för en viss grupp eller en viss kategori av skattebetalare är lägre än vad som är förenligt med normen inom ett visst skatteslag.

I Konkurrenskraftsutredningens betänkande Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårds- näring (SOU 2015:15), som utgjorde underlag till livsmedelsstrategin, konstaterades att kostnader för arbetskraft, skatter på produktions- medel, djurskydds- och växtskyddslagstiftning, tillståndsprövning en- ligt miljöbalken samt tillämpning av regelverk har stor påverkan på jordbruks- och trädgårdsnäringens konkurrenskraft. Utredningen kom även fram till att staten bör skapa förutsättningar för det svenska jord- bruket att konkurrera på villkor som ligger i paritet med konkurrent- länderna. Skatt på diesel ansågs i utredningen vara den mest betungande produktionsmedelsskatten för sektorn i Sverige.

Exempel på svenska särregler inom inkomstbeskattning

I Sverige finns i 17 kap. 5 § IL särskilda regler med innebörd att djur i jordbruk och renskötsel alltid anses som lagertillgångar. Bakgrun- den till detta är att djur i jordbruk systematiskt kan vara såväl en lager- tillgång som en kapitaltillgång (anläggningstillgång) i form av in- ventarier.

Den inkomstskatterättsliga definitionen av lagertillgångar finns i

17 kap. 3 § IL. Tillgångar som är avsedda för omsättning eller förbruk- ning betecknas som lagertillgångar enligt IL. Den inkomstskatterättsliga definitionen av kapitaltillgångar i inkomstslaget näringsverksamhet finns i 25 kap. 3 § 2 st. IL. Tillgångar som inte utgör lagertillgångar, pågående arbeten, kundfordringar, inventarier och immateriella rättig- heter är kapitaltillgångar enligt IL.

Gränsdragningen mellan lagertillgångar och kapitaltillgångar är viktig då det vid inkomstbeskattningen föreligger betydande skillna- der i beskattning av tillgångar som klassificeras som lager- respektive kapitaltillgångar. Den särskilda klassificeringsregeln för djur i jord- bruk och renskötsel har sin grund i att man ville undvika klassificer- ingsproblem och ska därför ses som en förenklingsregel. Det har i

Skatter

SOU 2021:67

sin tur medfört ett behov av särskilda värderingsregler. För djur i jordbruk och renskötsel finns således en särskild värderingsregel (85-procentsregeln) som innebär att djuren inte får tas upp till ett lägre belopp än 85 procent av den genomsnittliga produktionsutgif- ten för djur av det slag och den ålderssammansättning som det är fråga om. Djuren behöver dock inte i något fall tas upp till ett högre värde än vad som motsvarar djurens sammanlagda nettoförsäljnings- värde (17 kap. 5 § första stycket IL).

Det finns också i det svenska systemet två särskilda regleringar inom skogsbruket som bör kommenteras i detta sammanhang, näm- ligen reglerna om skogsavdrag och skogskonto.

Reglerna om skogsavdrag är en avdragsmöjlighet som tillkommit för att säkerställa en principiellt korrekt beskattning. Till skillnad från i princip all annan näringsverksamhet präglas skogsbruk av en verksamhetscykel som är mycket lång, från 70–120 år från plantering till slutavverkning. Beskattningen ska endast ske för inkomster och inte kapitaluttag. Inkomster från skogsbruk uppkommer endast genom tillväxten i skogen och prisförändringar, vilket således ska skiljas från kapitaluttag. Sedan slutet av 1970-talet finns därför skogsavdraget som schablonmässigt identifierar hur stor del av en avverkningsinkomst som utgör kapitaluttag.

Ett annat för skogsbrukaren viktigt instrument är skogskontot, ett bankkonto som tillhandahålls via banksystemet. Detta ger möjlig- het att genom kontoinsättning i praktiken periodisera skogsinkoms- ter över tolv år. Insättningar ger avdrag och uttagen inkomstbeskat- tas. Reglerna medför att skogsägaren kan periodisera inkomsten till år då skogsbrukets kostnader uppkommer. Den ger också möjlighet för skogsägaren att räntefördela skogsinkomster, något som i enlig- het med resonemangen nedan möjliggör en korrekt beskattning. Ut- över avsättning till skogskonto kan man i vissa fall vid t.ex. storm- och brandskador göra avsättning till skogsskadekonto. Då är motsvarande periodiseringstid tjugotvå år.

Sammanfattningsvis har Sverige flera olika inkomstskatteregler som tillkommit för de särskilda omständigheter som präglar jord- och skogsbruk.

SOU 2021:67

Skatter

Jämförelse med andra länder

När OECD 2020 jämförde beskattning med fokus på jordbruk kon- staterades att det är uppenbart att alla undersökta länder har särskilda inslag i sina inkomstskattesystem för jordbruksföretag.2 OECD- studien beskriver en stor variation när det gäller skattebestämmelser för jordbruket. OECD konstaterar också en utbredd användning av skattelättnader specifikt för jordbruket, även om deras betydelse och metoder varierar. Det är vanligt med undantag för jordbruk upp till en viss storlek i form av förenklade krav på redovisning och bokför- ing. Det är också vanlig med särskilda regler kopplade till fastigheter, särskilt när det gäller beskattning i samband med generationsskifte och andra överlåtelser. Det förkommer också särskilda momsregler för jordbrukare i flera länder, även skattelättnader för bränsle är van- ligt. Ofta kom undantagen till för längesedan och har inte setts över.

I en sammanfattning konstateras bl.a. följande skillnader i olika länder:

•Förmånligare behandling vid beskattning av inkomster, vinster och kapitalvinster:

–möjlighet att använda kontantprincip i stället för belöpande- princip,

–förenklade bokföringsregler där den beskattningsbara inkoms- ten fastställs utifrån schablonberäknade eller fiktiva intäkter och utgifter,

–skatter tas ut från inkomst av fastighet i stället för faktiska jordbruksaktiviteter,

–skatteundantag i form av särskilda avdrag,

–skatteundantag för mindre jordbruksföretag eller jordbruks- företag med låga inkomster,

–skatteundantag för subventioner,

–skatteundantag för inkomst från särskilda produkter,

–skatteundantag för inkomst från särskilda geografiska regioner,

–skatteundantag för inkomst från yngre jordbrukares jordbruks- verksamhet,

2OECD 2020, Taxation in agriculture.

Skatter

SOU 2021:67

–skatteundantag genom genomsnittsberäkningar av inkomst,

–skatteundantag genom inkomstutjämning,

–skatteundantag genom uppskjuten beskattning,

–skatteundantag genom inkomstkompenseringssystem,

–särskild lagervärdering för djur för skatteändamål,

–särskild behandling av jordbrukstillgångars förbrukning (av- skrivning) när inkomst beräknas. Särskilt genom (för) höga avskrivningsprocent eller direktavskrivningar,

–undantag vid kapitalvinstbeskattning.

•Förmånligare behandling vid beskattning av fastighetsinnehav,

–undantag från uttag av jordskatter (land taxes),

–särskild värdering för skatteändamål som är lägre än marknads- värde,

–fördelaktiga (lägre) skattesatser för fastighetsskatt,

–lägre jordskatter (land taxes) för att motverka upphörande av jordbruk och uppmuntra till jordbruksverksamheter,

–undantag från betalning av lokala respektive regionala företags- skatter,

–eftergifter av skatter vid överlåtelse och/eller förvärv av gårdar,

–eftergift av stämpelskatter,

–eftergifter av arvs- och gåvoskatt.

Trots att skattereglerna för jordbruket har varit relativt konstant över tid noterar OECD några förändringar. Till exempel genom- förde Irland en förändring av skatter i syfte att möjliggöra bättre nytt- jande av mark, underlätta generationsskiften, öka investeringar och förmå fler unga att träda in i sektorn. Österrike och Nederländerna har tagit bort sina skatterabatter på bränsle för jordbruket 2013, dock har Nederländerna kvar en lägre energiskattesats för gas som används för uppvärmning av växthus. Under 2019 har Belgien och Österrike genomför förändringar som syftar till att minska volatiliteten i jord- bruksinkomsterna. Frankrike ersatte två program, avdrag för oförut-

SOU 2021:67

Skatter

sedda omständigheter (la déduction pour aléas) (DPA) och skatte- avdrag för investeringar (DPI), med ett årligt skatteavdrag för försik- tighetsbesparingar (déduction pour épargne de précaution) (DEP).

Många av dessa specialregler motiveras av de särskilda omständig- heter som präglar jordbruksverksamhet och är ett utflöde av en vilja att premiera den egna livsmedelsförsörjningen och en miljövänligare livsmedelsproduktion.

Det är härefter motiverat med vissa nedslag i olika länder för att beskriva beskattning av jordbruksinkomster. Dessa nedslag utgör givet- vis inte en fullständig genomgång av olika länders särskilda regler för beskattning av jordbruk utan utgör just nedslag för att visa på före- teelsen.

Norge

Sverige har som konstaterats en lång historia av särskilda regler för jord- och skogsbruket och även dagens system innehåller sådana in- slag. Att inte bara Sverige har sådana inslag framgår av vårt grannland Norge där det också finns sådana inslag.

Ett viktigt sådant regelsystem är reglerna om jordbruksfradrag. Bakgrunden till detta ”fradrag” som sedan början av 2000-talet med- ges mot jordbruksinkomst är de norska jordbruksförhandlingarna (se vidare under rubrik 4.2.6 En svensk version av det norska jord- bruksfradraget).

I Norge separeras för beskattningsändamål jordbruk och skogs- bruk. Till de särregler som finns för skogsbeskattningen i Norge hör genomsnittstaxeringen. Som huvudregel ska intäkter av skogsbruk som drivs som enskild näringsverksamhet fastställas till det belopp som varit den genomsnittliga avkastningen under de senaste fem åren. Genomsnittstaxering ska vidtas när skogsägaren har bedrivit skogs- näring i åtta år. Reglerna medför att intäkterna från skogsbruket kan utjämnas mellan åren. De gör att skogsägaren inte beskattas för hela inkomsten omedelbart utan får en skattekredit som kan beskrivas som ett räntefritt lån. Avverkningsåret beskattas 1/5 av intäkten och därefter beskattas 1/5 de närmaste fyra åren. Det ger också möjlig- heter att minska såväl marginalbeskattningen som det genomsnitt- liga skatteuttaget.

Skatter

SOU 2021:67

Andra särregler som specifikt avser skogsbeskattning är de om skogsfond samt skattelättnader för skogsvårdande insatser. Avsätt- ning till skogsfond är obligatoriskt och syftar till att förbättra skogs- ägarnas möjligheter att bedriva ett hållbart skogsbruk. Skogsfonden ska därmed säkra investeringar i ny skogsproduktion och skogsvår- dande insatser. Som skogsvårdande insatser inbegrips bl.a. grävning av diken, plantering och beredning av mark, röjning av kalhyggen, in- hängning av skogsvårdsmark samt nyplantering. För skogsvårdande insatser är alla kostnader avdragsgilla.

Skogsägaren kan med det nuvarande systemet välja att avsätta en återbetalningsbar summa som motsvarar mellan 4 och 40 procent av bruttovärdet av den skog som avyttras. Medlen som sätts av till skogs- fonden deponeras på ett individuellt skogskonto. Den summa som deponeras för skogsvård dras av från det kalkylerade överskottet från intäkterna av gjorda virkesförsäljningar. Samtidigt tas den summa som sätts av som huvudregel upp som inkomst för det år som den sedan betalas ut. Dock är bara 15 procent av den avsatta summan som är beskattningsbar medan resten är skattefri. Ett villkor för denna skatte- lättnad är att de medel som frigjorts används för skogsvårdande in- satser. Medel kan även tas i anspråk för underhåll och upprustning av skogsbilvägar. I tillägg till denna användning av skogsfond med skattelättnad kan vissa typer av investeringar i skogsbruket, som t.ex. plantering, utgiftsföras direkt. I några kommuner och län ges det också direkta bidrag till vissa aktiviteter. Den samlade skatteeffekten av dessa åtgärder kan därför bli betydande.

I Norge finns liksom i Sverige särskilda regler för jordbruks- och skogsbruksbeskattning som skiljer sig från andra näringar.

Finland

I Finland finns två inkomstslag i Inkomstskattelagen nämligen kapi- talinkomst och förvärvsinkomst. Jordbruksverksamhet beskattas inte enligt denna allmänna lag utan enligt Inkomstskattelagen för gårds- bruk. Denna beskattning grundas på kontantprincipen medan belö- pandeprincipen gäller för övrig näringsverksamhet.

Däremot beskattas skogsbruk enligt den allmänna Inkomstskatte- lagen vilket leder till ett krav på uppdelning. När det gäller skogs- bruket finns det en hel del undantag som endast gäller skogsbruket

SOU 2021:67

Skatter

och grunden för skogsbrukets beskattning är att inkomsterna räknas som kapitalinkomst, inte som förvärvsinkomst, vilket betyder att skogsägaren betalar skatt enligt kapitalskatteprocenten (30 procent). När det gäller virkesförsäljning finns det en viss procent av inkoms- terna som räknas som skattefri inkomst när fråga är om s.k. leverans- arbete. Värdet av leveransarbete är skattefritt upp till 125 m3 virke. Och därutöver finns möjlighet att använda en schablonvärdering efter- som inkomsten till viss del är en förvärvsinkomst (det egna arbetet).

Vid rotförsäljning är inkomsten av virkesförsäljningen alltid till hela beloppet kapitalinkomst inom skogsbruket. Med rotförsäljning avses virkesförsäljning där köparen tar hand om avverkningen av det virke som överenskommits i avverkningsavtalet och transporterar virket till användningsstället. Köpesumman inkluderar enbart rot- priset på virket.

En viktig del i den finska skogsbeskattningen är skogsavdraget. Det är ett avdrag som får göras på skog som har anskaffats efter år 1992 och skogsägaren får vid virkesförsäljning göra avdrag med 50 procent av anskaffningsutgiften för skog. Avdraget får utgöra högst 40 procent av jordbrukets sammanlagda kapitalinkomster under be- skattningsåret. Om fastighetsköpet, utöver skog, har omfattat även andra egendomsposter uppskattas skogens andel av den totala anskaff- ningsutgiften. Skogsavdrag som görs under ett beskattningsår ska upp- gå till minst 1 500 euro. Skogsavdrag får göras årligen tills hela skogs- avdragsgrunden för den aktuella skogen har utnyttjats.

Genom en utgiftsreservering kan skogsägare överföra en del av skogsbrukets kapitalinkomster, som har uppkommit under beskatt- ningsåret, som intäkt under påföljande år för att täcka de utgifter som då uppkommer i skogsbruket. Utgiftsreserveringen får uppgå till högst 15 procent av skogsbrukets kapitalinkomst under beskatt- ningsåret, med avdrag för eventuellt skogsavdrag. En skadereserver- ing får också göras av försäkrings- eller skadeersättning som har ut- gått för en skogsskada. För en sådan skadereservering finns ingen övre beloppsgräns, utan avdraget får motsvara den beräknade kostnaden för att återställa den skadade skogen.

I Finland finns liksom i Sverige särskilda regler för jordbruks- och skogsbruksbeskattning som skiljer sig från andra näringar.

Skatter

SOU 2021:67

Tyskland

Ett viktigt jordbruksland i Europa är Tyskland. Det tyska inkomst- skattesystemet består av sju inkomstslag varav ett är jordbruk och skogsbruk. Ungefär 40 procent av jordbrukarna i detta land beskat- tas dock enligt ett frivilligt system för schablonbeskattning som riktar sig till mindre jordbruksföretag. Det är fördelaktigt för vissa men inte för alla vilket givetvis styr valet av system.

Schablonbeskattningen bestäms av olika delar: a) schabloninkomst per hektar baserad på en låg värdering av jordbruksmarken, b) sär- skilt bestämda inkomster i form av skogsbruk, avyttring av mark, ut- tag från fond för återinvesteringar, överlåtelse av företaget och service till inte jordbruksföretag. Detta endast till den del de överstiger ett belopp om på 1 534 euro/år och c) erhållna ränteintäkter minus be- talade räntekostnader och övriga finansieringskostnader och bestå- ende åtaganden. För jordbruksinkomst finns ett särskilt högt ”grund- avdrag” vid beskattning av jordbrukaren och dennes familj. I Tyskland är familjen skattesubjektet och inte individen.

Frankrike

Ett annat viktigt jordbruksland i Europa är Frankrike. Fram till en reform 2017 beskattades ungefär 60 procent av jordbrukarna i detta land enligt ett schablonsystem. Detta system var bara tillgängligt för mindre jordbruksföretag. Även i Frankrike styrdes valet av vilket system som var mest fördelaktigt för den individuelle jordbrukaren. Den schablonmässiga beskattningen bestäms av vilken typ av gård det är, storleken på denna och andelen av arrenderad mark. Systemet anges av OECD ge en ”underestimation of the fiscal income”.

Detta schablonbeskattningssystem har ersatts av ett nytt med namn Micro-BA. Det kan användas om omsättningen genomsnitt- ligt under en treårsperiod understiger 82 800 euro/år. Den beskatt- ningsbara inkomsten uppgår till den genomsnittliga treårsinkomsten minskad med ett avdrag om 87 procent för kostnader. Detta avdrag ges automatiskt och behöver inte styrkas.

Övriga jordbruksföretag beskattas i ett generellt gällande system kallat ”réel normal” baserat på belöpandeprincipen respektive i ett system ”réel simplifié”, som är ett förenklat system av det system som gäller för större företag baserat på kontantmetoden. De har där

SOU 2021:67

Skatter

möjlighet att på yrkande få beskattning utifrån inkomstnivån för inkomståret och de två föregående åren delat med tre. För yngre jordbrukare finns en möjlighet att minska inkomsten de fem första åren med mellan cirka 44 000–58 000 euro per år.

I Frankrike finns också en möjlighet till avdrag för jordbruks- företag för oförutsedda händelser. Detta gäller för företag med ”rik- tig” bokföring under förutsättning att minst 50 procent av det av- dragna beloppet sätts in på ett bankkonto. Beloppet kan sedan an- vändas inom sju år för klimatkostnader och under särskilda omstän- digheter stormskador, torkskador, köp av extra foder p.g.a. sådana oförutsedda händelser etc. samt för försäkringspremier för sådana ändamål. Beskattning sker vid utbetalning och kan då möta dessa extra- ordinära kostnader.

Belgien

Även beskattningen av jordbruksföretag i Belgien sker genom ett schablonbeskattningssystem, detta är baserat på genomsnittssiffror och inte verkliga inkomster. Ungefär 70–80 procent av jordbrukarna väljer detta system. Även här utifrån om det ger fördelar jämfört med det system som gäller för andra företagare inklusive jordbrukare som väljer det. Det höga antalet jordbruksföretag i detta system visar att systemet i regel är fördelaktigt och därför kan förmodas ge en lind- rigare beskattning.

Här finns också en möjlighet för jordbruksföretag med väsent- ligen högre inkomst att få skattemyndigheterna att basera beskatt- ningen på genomsnittsbeskattningen för tre jämförbara jordbruks- företag. Det kan också noteras att EU-stöden beskattas i Belgien genom en särskild låg skattesats om 16,5 procent som dock inte all- tid är fördelaktig eftersom jordbruksföretag i schablonbeskattnings- systemet i många fall får en låg och till och med negativ inkomst.

Nederländerna

I Nederländerna finns skattelättnader för skogsbruksinkomster genom en särskild ”forestry allowance”. Det finns ett miljöbetingat inslag i dessa regler eftersom det endast medges om skogsbruksverksam- hetens syfte är att upprätthålla ett långsiktigt skogsbruk.

Skatter

SOU 2021:67

Polen

I Polen beskattas inte EU-stöden som således är skattefri och i detta land väljer de flesta jordbrukare beskattning genom en skatt beräk- nad utifrån jordbruksmarken. Detta ger en låg beskattning för jord- brukaren och dennes familj.

4.1.6Förenklade krav kan leda till dolda subventioner

I många länder är jordbrukare inte skyldiga att vara momsregistre- rade. Det innebär att de inte behöver redovisa moms, skicka in moms- deklarationer eller göra anspråk på betalad moms. Detta minskar jordbrukarnas administrativa kostnader. För att kompensera icke- momsregistrerade jordbrukare för den moms de betalar ut för inköp av varor och tjänster har dessa EU-medlemsstater schablonregler en- ligt EU-kommissionens föreskrifter. Enligt detta system kan icke- momsregistrerade jordbrukare lägga till en viss procentsats på priserna på sina jordbruksprodukter som säljs till momsregistrerade företag, eller kompenseras jordbrukarna med ett engångsbelopp som betalas av staten. Även om de flesta länder begränsar jordbrukarnas rätt att använda schablonbeloppet efter inkomst, bör det noteras att ett bety- dande antal jordbrukare i Europa använder denna förenklade metod. Nittio procent av jordbrukarna i Spanien verkar under ett sådant system kallat REAGP.

I Tyskland använder 65 procent av jordbrukarna ett schablon- belopp ”Pauschalbesteuerung” och i Polen är det över 60 procent av jordbrukarna. Från och med den 1 januari 2018 upphörde Neder- länderna med ett schablonmässigt system för jordbrukare. Lettland införde en omvänd moms 2016 genom att momsen på spannmål och oljeväxter som bearbetas för konsumtion betalas av mottagaren av spannmålen. Från och med den 1 januari 2019 kan icke-momsregi- strerade jordbrukare i Irland ansöka om återbetalning av moms som betalats för byggnation av lantbruksbyggnader, dränering och mark- förbättrande åtgärder.

Enligt beräkningar gjorda 2009 av det danska institutet för livs- medelsekonomi3 innebär den tyska momsordningen för jordbruk att en tysk jordbrukare tjänar 3,5 danska kronor mer per smågris och 23,8 danska kronor per slaktsvin vilket totalt innebär cirka 27 danska

3Danska institutet för livsmedelsekonomi 2009, Lind et al. 2009.

SOU 2021:67

Skatter

kronor per producerad gris i ”hela kedjan”. Detta om man i kalkylen antar en avskrivningsperiod på 25 år för byggnader och 12,5 år för inredning.

Det tyska systemet är uppbyggt så att jordbrukaren får lägga på 10,7 procent på sitt försäljningspris. Standardmomsen är 19 procent men för livsmedel och drycker och andra basvaror, t.ex. foder gäller 7 procent vilket alltså kan leda till fördelar för en tysk jordbrukare.

Systemet har fått en del kritik från andra EU-länder, framför allt från jordbrukare i Frankrike och Danmark som påpekat systemets snedvridning av konkurrenskraften. Även EU-kommissionen har kritiserat systemet och dragit tyska staten till EU-domstolen för att inte tillämpa EU:s momsregler korrekt. Enligt reglerna kan med- lemsstaterna tillämpa ett schablonsystem för moms enligt rådets direktiv 2006/112/EG. Enligt detta är det möjligt för jordbrukare att debitera sina kunder ett standardbelopp – eller ”schablonbelopp” – på sålda jordbruksprodukter och tjänster. Dessa jordbrukare kan i sin tur inte kräva kompensation för moms som de redan har betalat. Systemet är avsett för jordbrukare som bedöms få administrativa svårigheter med de normala momsreglerna eller förenklade regelverk för små företag. Enligt EU-kommissionen tillämpar Tyskland dock schablonbeloppet som standard på alla jordbrukare, inklusive stora jordbruksföretag, oavsett om de stöter på sådana administrativa svå- righeter eller inte. De enda jordbrukarna som inte kan dra nytta av systemet är så kallade kommersiella djuruppfödare. Enligt siffror från den tyska revisionsmyndigheten (Bundesrechnungshof) över- kompenseras tyska jordbrukare för den moms de har betalat. Detta är inte tillåtet enligt EU:s regler och genererar stor snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden, särskilt till förmån för stora jordbrukare som inte skulle ha några problem med det normala moms- arrangemanget. EU-kommissionen har drivit processen sedan den

8mars 2018 då ett EU-överträdelseförfarande inleddes genom att en formell begäran sändes till de tyska myndigheterna om att ändra sin momslagstiftning. Det pågår, vad utredningen har kunnat förstå, fortfarande förhandlingar mellan Tyskland och EU-kommissionen om hur systemet kan avgränsas tydligare för att kunna passa inom regelverket. Enligt ett förslag som Tyskland lade fram i slutet av 2020 ska företag med en omsättning över 600 000 euro inte kunna an- vända sig av systemet från 2022. Det skulle innebära att 20 000 före-

Skatter

SOU 2021:67

tag hindras från att använda det fördelaktiga momssystemet. Kom- missionen har dock inte nöjt sig med förslaget utan processen fortgår.

4.1.7EU:s statsstödsregelverk

Skatter kan omfattas av EU:s statsstödsregelverk

Ett statsstöd kan se ut på många olika sätt. En direkt subvention till ett företag kan utgöra ett statsstöd, men statsstödsbegreppet om- fattar mer än bara direkta subventioner. Statsstöd innefattar även andra åtgärder som på olika sätt mildrar de kostnader och utgifter som ett företag har. I detta ingår skatter och skatteregler t.ex. stöd i form av skatteavdrag eller skattereduktioner, sänkta skattesatser eller särskilda undantag som således kan utgöra statsstöd. Som även beskrivs i kapi- tel 3 Konkurrenskraft finns möjligheter till undantag.

Även om skatter inte omnämns i statsstödsregelverket är reglerna ändå tillämpliga på skatteområdet. Detta klargjordes redan 1974 i EU-domstolen mål. EU-domstolen slog då fast att alla undantag eller reduktioner av skattesatser för vissa företag kan ifrågasättas såsom utgörande statligt stöd. Det var dock först i slutet av 1990-talet som EU-kommissionen blev mer aktiv på området, vilket även ledde till att EU-domstolen oftare fick applicera statsstödsreglerna på skatte- bestämmelser.

Skattepolitiken är inte en harmoniserad politik inom EU och Sverige har haft som ingång att skattepolitik ska vara en nationell ange- lägenhet. Medlemskapet i EU innebär dock att EU-rätten har före- träde framför nationell rätt. Det innebär att skattelagstiftning som exempelvis utgör hinder för fri konkurrens på EU:s inre marknad eller påverkar de fria rörligheterna negativt inte är tillåten.

EU-domstolen brukar i mål som rör skatteåtgärders förenlighet med statsstödsbestämmelserna beskriva det som att följande krite- rier måste vara uppfyllda för att en nationell åtgärd ska anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget:

1.Åtgärden måste röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel. Eftersom skatter belastar stats- finanserna och beslutas av staten bör detta kriterium vara uppfyllt vad gäller skatter. Även minskade inkomster för staten i form av bortfall av skatteintäkter räcker för att kriteriet ska vara uppfyllt.

SOU 2021:67

Skatter

2.Åtgärden måste ge företag en fördel som minskar de kostnader som normalt belastar deras budget. En sådan fördel kan ges genom olika former av skattelättnader för företaget, bl.a. genom minsk- ning av beskattningsunderlaget (undantagsvisa avdrag, extraordi- nära avskrivningar eller överavskrivningar, inskrivning av reserver i balansräkningen osv.), total eller partiell nedsättning av skatte- beloppet (skattebefrielse, skattekredit osv.), och uppskov med, avskrivning av eller särskild omläggning av skatteskulden.

3.Åtgärden måste påverka konkurrensen och handeln mellan med- lemsstaterna. Enligt rättspraxis är villkoret om påverkan på handeln uppfyllt om det stödmottagande företaget bedriver en ekonomisk verksamhet som är föremål för handel mellan medlemsstaterna. Redan det faktum att stödet förstärker detta företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag inom ramen för han- deln inom unionen gör att det kan antas att handeln påverkas. Detta påverkas inte av det faktum att ett stöd är av relativt liten bety- delse eller av att det stödmottagande företaget är litet eller att dess andel av den gemensamma marknaden är mycket begränsad och inte heller av det att stödmottagaren inte är verksam med export eller av att företaget exporterar nästan hela sin produktion utan- för unionen.

4.Åtgärden måste vara selektiv dvs. skapa en fördel för mottagaren, men inte andra företag, som befinner sig i en jämförbar rättslig och faktisk situation. Av alla kriterier är det detta som är det mest komplexa vad gäller tillämpningen på skattefrågor. Detta då reg- ler rörande skatt vanligtvis är generellt utformade och inte riktade till en på förhand definierad krets av företag. Om åtgärden gynnar samtliga företag är selektivitetskriteriet inte uppfyllt.

Statsstödsreglerna utgör betydligt mindre hinder vid harmoniserade skatter, då åtgärden inte är begränsad till ett medlemsland. Direkt- beskattningsområdet är mindre harmoniserat än det indirekta. Direkta skatter anses ofta vara mer av en nationell angelägenhet än indirekta skatter. De kan också användas som verktyg för att främja ett lands konkurrenskraft. För de skatter som inte är harmoniserade har pri- märrätten mycket stor relevans i och med EU-domstolens praxis, och vad gäller statsstöd är även EU-kommissionens beslut samt EU- tribunalens domar centrala.

Skatter

SOU 2021:67

Statsstödsrätten är föremål för förändringar, och beroende på hur vissa principiella frågor kommer att tolkas av EU-domstolen fram- över, kommer statsstödsreglerna att ha mer eller mindre påverkan på medlemsstaternas skattesystem. Det ganska osäkra rättsläget gör det nödvändigt att följa utvecklingen noga och i detalj undersöka fram- tida skattereformers förenlighet med statsstödsreglerna. Det finns fall med regler som hade kunnat tolkas som selektiva, men som i slutändan godkändes av kommissionen. Med beaktande av statsstöds- reglernas övergripande karaktär är det inte alltid helt enkelt att på förhand avgöra om en viss åtgärd, särskilt en skatteåtgärd, utgör ett statligt stöd som kan vara oförenligt med reglerna.

EU-kommissionen kontrollerar de stöd som medlemsstaterna vill tillämpa och som inte faller under undantagsbestämmelserna. Kom- missionen kan godkänna dessa stöd om de bidrar till ett mål av unions- gemensamt intresse. Det kan exempelvis handla om de mål som finns på klimat- och energiområdena. Kommissionens godkännanden är tids- begränsade. Sverige har sådana godkännanden bl.a. för skattebefriel- sen för biogas.

4.1.8Utredningens överväganden

Vid en jämförelse av skatteregler för jordbruk inom EU och OECD går det att konstatera att alla länder tillämpar särregler för jordbruket. Motivet som anges är att jordbruk ses som en speciell sorts före- tagande. Vikten av säker livsmedelsförsörjning men också andra aspek- ter så som miljö- och landsbygdspolitik spelar in.

Sverige och Danmark har skattesystem som i stor utsträckning behandlar jordbruksföretagare som företagare i övriga branscher, dessa länder har få undantag och skattelättnader. Nederländerna lig- ger också nära detta förhållningssätt och har ett jordbruk som styrs tydligt mot effektivitet, de fokuserar sin jordbrukspolitik på att stödja investeringar och överlåtelser av ägande. Tyskland och Frankrike kan anses ha ett mer traditionellt förhållningssätt där jordbruksföre- tag hanteras som en separat kategori som beskattas i särskilda inkomst- slag. Mycket av dessa särregler kan härröras gamla regelverk men långt ifrån alla.

Utredningen har i sitt arbete konstaterat behov av kompensa- tionsåtgärder för att åstadkomma en utveckling mot ett konkurrens-

SOU 2021:67

Skatter

kraftigare och mer fossiloberoende jordbruk. För att åstadkomma detta ser utredningen möjligheter till kompensation på skatteom- rådet. Under 2020 diskuterades skattefrågan och inte minst behovet av en större reform på skatteområdet flitigt, av bland andra ESO.

4.2Analys av möjliga åtgärder på skatteområdet

I det s.k. januariavtalet mellan regeringspartierna, Centerpartiet och Liberalerna finns en punkt nr 5 om grön skatteväxling som lyder: ”Miljöskatternas andel av skatteinkomsterna ska öka. En kraftfull grön skatteväxling ska genomföras med höjda miljöskatter som växlas mot sänkt skatt på jobb och företagande.”

Under denna rubrik görs en analys av möjligheter att göra en grön skatteväxling. Utredningens utgångspunkt i analysen är hur en ut- fasning av den återbetalning av energi- och koldioxidskatt som jord-, skogs- och vattenbruk har möjlighet att ansöka om sedan 2005 ska kompenseras. Eftersom nedsättningen av skatten omfattar jord-, skogs- och vattenbruk menar utredningen att en grön skatteväxling ska omfatta alla dessa näringar.

I sammanhanget konstaterar utredningen även att behovet av en större skattereform har lyfts fram av flera aktörer under de senaste åren. Bl.a. i ESO:s rapport Vårt framtida skattesystem4. I rapporten föreslås en genomgripande skattereform som motiveras med att Sverige måste hantera utmaningar som ser annorlunda ut jämfört med skattereformen 1990–1991, bland annat nämns miljö- och klimatfrågor.

4.2.1Skatteutredningar i närtid

Som ett led i arbetet med att genomföra punkt 5 i januariavtalet be- slutade regeringen i december 2019 att tillkalla en särskild utredare för att utreda förenklade skatteregler i syfte att underlätta och främja egenföretagande, dir. 2019:102 Förenklade skatteregler för att under- lätta och främja egenföretagande. Utredningen har lämnat ett första delbetänkande i september 2020, Enklare skatteregler för enskilda näringsidkare (SOU 2020:50) samt ett slutbetänkande 1 juli 2021 [namn när utredningen officiellt lämnat betänkandet]. Under utred-

4Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2020:7 Vårt framtida skattesystem

– en ESO-rapport med förslag på en genomgripande skattereform.

Skatter

SOU 2021:67

ningsarbetet har några av de förslag som lagts fram i betänkandet SOU 2020:50 analyserats.

Vidare har även förslag som lagts fram för enskilda näringsidkare av Skatteförenklingsutredningen (Fi 2012:09) i sitt betänkande För- enklade skatteregler för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag (SOU 2014:68) övervägts. Utredningen har analyserat dessa förslag och konstaterar inledningsvis att de flesta jordbrukare bedriver sin näringsverksamhet som enskild närings- verksamhet. En möjlig ordning är då att genomföra generella skatte- ändringar för företagsformen.

I betänkandet Enklare skatteregler för enskilda näringsidkare (SOU 2020:50) har lagts fram flera intressanta förslag som kan ut- göra grunden för sådana åtgärder. Som exempel kan nämnas ändrad ordning för räntefördelning och företagssparande, räntefördelning ska kunna ske även startåret och sparad räntefördelning ska alltid få göras även om kapitalunderlaget är noll.

Bland förslagen i Skatteförenklingsutredningens betänkande SOU 2014:68 kan som i sammanhanget intressanta lyftas fram in- förandet av ett nytt stickår där dagens 1952 förändras till 1996, att skogsavdrag generellt ska få göras enligt de regler som i dag gäller vid rationaliseringsförvärv (förenklat skogsavdrag), förenklad och förtydligad återföring av skogsavdrag och återställande av tre belopps- gränser som syftar till att undvika arbetskrävande uppgiftsskyldighet avseende förhållandevis ringa belopp.

Enligt utredningen är dessa förslag eftersträvansvärda för de en- skilda näringsidkarna men de är generella för samtliga enskilda när- ingsidkare. Det är, enligt utredningens bedömning, inte heller lämp- ligt att införa dem enbart för jordbrukare. Det gör att de inte är till- räckligt träffsäkra för den kompensation som utredningen ska föreslå.

En viktig målgrupp är vidare de som bedriver sitt jordbruk via aktiebolag. Här finns inga generella förslag som kan balansera de som finns för enskilda näringsidkare. I januariavtalet har överenskommits om en översyn av de s.k. 3:12-reglerna. Då en sådan utredning ännu inte tillsatts är de eventuella kommande förslagen inte möjliga att beakta i detta sammanhang.

Utredningens sammanfattande bedömning är att de förenklings- förslag som presenteras i ovanstående utredningar inte är tillräckligt träffsäkra för det som denna utredning vill uppnå genom uppdraget om ett fossiloberoende jordbruk, även om förslagen i sig är angelägna.

SOU 2021:67

Skatter

4.2.2Vilka tekniska möjligheter till kompensation finns på skatteområdet

Utredningen har i sitt arbete analyserat vilka andra tekniska möjlig- heter det finns för en kompensation på skatteområdet. I detta har utredningen landat i följande fyra möjliga lösningar:

1.sänkta sociala avgifter,

2.höjt grundavdrag,

3.en ny skattereduktion, och

4.en svensk version av det norska jordbruksfradraget.

Dessa fyra punkter analyseras närmare nedan.

4.2.3Sänkta sociala avgifter

Gällande rätt

Socialavgifter tas ut för finansiering av de sociala trygghetssystemen och utgörs av arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Arbetsgivarav- gifter betalas i första hand av arbetsgivare medan egenavgifter nor- malt betalas av fysiska personer som bedriver aktiv näringsverksam- het, dvs. enskilda näringsidkare i företagsformerna enskild firma och enkelt bolag samt fysiska personer som är delägare i handelsbolag.

Särskilt om egenavgifter

Regler om socialavgifter finns i socialavgiftslagen (2000:980) och egen- avgifterna består av sjukförsäkringsavgift, föräldraförsäkringsavgift, ålderspensionsavgift, efterlevandepensionsavgift, arbetsmarknadsavgift och arbetsskadeavgift.

Den inkomstgrundande ålderspensionen intar i sammanhanget en särställning då den ingår i ett fristående försäkringssystem vid sidan av statens budget. Utbetalda inkomst- och tilläggspensioner i fördelningssystemet ska löpande finansieras av inbetalda avgifter samt tillgångarna i AP-fonderna. Systemet är konstruerat så att det ska vara finansiellt självreglerande, där eventuella anpassningar sker på förmånssidan, inte genom en förändrad avgiftssats. Ålderspensions-

Skatter

SOU 2021:67

avgift utgår med 10,21 procent av avgiftsunderlaget enligt socialav- giftslagen.

Utöver socialavgifter ska, enligt lagen (1994:920) om allmän löne- avgift, ytterligare en avgift betalas av enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag (samt av arbetsgivare). Den allmänna löneavgiften debiteras i samband med, och på samma underlag som egenavgifterna. Författningstekniskt ingår den allmänna löneavgiften inte i egenavgifterna men eftersom den inte särskiljs i debiteringsförfarandet brukar den i dagligt tal ingå i begreppet social- avgifter. Den allmänna löneavgiften uppgår för inkomståret 2021 till 11,62 procent av underlaget och medför att egenavgifterna och den allmänna löneavgiften tillsammans uppgår till 28,97 procent av under- laget.

Definitionen av aktiv näringsverksamhet

Bestämmelserna om aktiv och passiv näringsverksamhet kom till vid 1990 års skattereform. De har inte längre betydelse för indelning i förvärvskällor men används numera i praktiken för att skilja mellan avkastning av arbete och avkastning av kapital bl.a. ur socialförsäk- ringssynpunkt. Såväl inkomst av aktiv näringsverksamhet som passiv näringsverksamhet beskattas trots detta som inkomst av näringsverk- samhet med möjlighet att med stöd av reglerna om räntefördelning beskatta inkomsten som inkomst av kapital.

Med aktiv näringsverksamhet avses en näringsverksamhet i vilken den som är skattskyldig för verksamheten har arbetat i inte oväsent- lig omfattning. Annan näringsverksamhet anses som passiv. Lagregler- ingen finns i 2 kap. 23 § IL.

De olika verksamhetsgrenarna i en enskilt bedriven näringsverk- samhet ska inte delas upp i en aktiv och en passiv del beroende på företagarens aktivitet i respektive verksamhetsgren. I stället görs be- dömningen av aktivitetsgraden i hela näringsverksamheten som såle- des är antingen aktiv eller passiv.

Som huvudregel gäller att en näringsverksamhet, där företagaren lägger ner en stor del av sin arbetstid, alltid är aktivt bedriven. Be- dömningen baseras på företagarens kvantitativa arbetsinsats och är antalet arbetstimmar tillräckligt hög bedöms näringsverksamheten som aktiv. Vid bedömningen av om en verksamhet är aktiv eller passiv

SOU 2021:67

Skatter

är den centrala frågan om den skattskyldige har arbetat i näringsverk- samheten ”i inte oväsentlig omfattning”, 2 kap. 23 § IL. I lagstift- ningens förarbeten anges följande: (prop. 1989/90:110, del 1, s. 646 och uttalandet har bekräftats genom RÅ 2002 ref. 15).

”En verksamhet utgör aktiv näringsverksamhet om den skattskyl- dige i inte oväsentlig omfattning arbetat i verksamheten. I det mot- satta fallet utgör verksamheten passiv näringsverksamhet. Kravet på aktivitet innebär i normalfallet att den skattskyldige ska ha ägnat sysslorna i verksamheten minst en tredjedel av den tid som åtgår för en vanlig anställning på heltid.”

I den praktiska hanteringen tillämpas Skatteverkets uttalande i rätts- lig vägledning som anger en timgräns om 500 timmar per år. Skatte- förenklingsutredningen har i SOU 2023:68 s. 284 angivit 600 timmar. Gränsen går således någonstans kring 500–600 timmar vilket överens- stämmer med förarbetsuttalandet om en tredjedels normalarbetstid.

En näringsverksamhet kan också vara aktiv om arbetsinsatsen tidsmässigt är av oväsentlig omfattning i den mening som avses i

2kap. 23 § första stycket IL. Det avgörande är i ett sådant fall arbets- insatsens betydelse för avkastningen. En verksamhet vars avkastning helt eller till allt övervägande del närmast kan ses som ersättning för arbete, t.ex. verksamhet som konsult, skribent eller hantverkare, utgör således alltid aktiv näringsverksamhet oavsett omfattningen (prop. 1989/90:110, del 1, s. 646 och RÅ 2002 ref. 15).

Svårare blir gränsdragningen när det är fråga om en verksamhet som baserar sig på innehavet av en tillgång och den nedlagda arbets- insatsen är av begränsad omfattning. Näringsidkarens befattning med verksamheten kan då närmast ha karaktären av förmögenhetsför- valtning. Tydliga sådana fall kan vara innehav av utarrenderade jord- bruksfastigheter eller av hyresfastigheter eller skogsfastigheter vilkas skötsel omhänderhas av annan.

Om däremot den skattskyldige i ett jord- eller skogsbruk utför allt det arbete som krävs får denna arbetsinsats anses ha sådan be- tydelse för avkastningen att det förhållandet att verksamheten är av mindre omfattning och att arbetsinsatsen därför blir begränsad inte hindrar att verksamheten bedöms utgöra aktiv näringsverksamhet (RÅ 2002 ref. 15).

Skatter

SOU 2021:67

Nedsatta socialavgifter för de personer som vid årets ingång har fyllt 65 år

På ersättning till personer som vid årets ingång har fyllt 65 år och som omfattas av det reformerade pensionssystemet, dvs. är födda 1938 eller senare, ska bara ålderspensionsavgift och inte övriga social- avgifter betalas. Detta gäller även för dem som betalar egenavgifter. För dem tas inte heller någon allmän löneavgift ut.

För personer som är födda 1937 eller tidigare tas inga socialav- gifter ut.

Regionalt avdrag vid avgiftsberäkningen

Enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i han- delsbolag som är verksamma i vissa angivna kommuner i Norrland och västra Svealand får göra avdrag vid beräkningen av egenavgif- terna och den allmänna löneavgiften. Syftet med avdraget är att sti- mulera småföretagandet och att bidra till god service i de delar av landet som har de största geografiska lägesnackdelarna med bl.a. långa avstånd, liten hemmamarknad, sämre tillgång till service, låg befolk- ningstäthet och ogynnsamma klimatförhållanden.

Reglerna finns i lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen (1994:1920) om allmän löne- avgift och socialavgiftslagen (2000:980). Bestämmelserna innebär i huvudsak att företag som är verksamma i stödområdet får göra ett avdrag med 10 procent av avgiftsunderlaget vid beräkningen av den allmänna löneavgiften och egenavgifterna (samt arbetsgivaravgifterna). För enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag får avdraget uppgå till högst 18 000 kronor per år. En enskild näringsidkare eller ett handelsbolag som har anställda och därmed redovisar både egenavgifter och arbetsgivaravgifter kan totalt få ett företagsstöd med 85 200 kronor I första hand görs avdraget från arbetsgivaravgifterna.

Bedömningen av avdragsgrundande verksamhet vid beräkningen av regionalt avdrag har två dimensioner, en geografisk och en bransch- mässig avgränsning. I avgiftsunderlaget för det regionala avdraget ingår endast inkomst från ett fast driftsställe i stödområdet. Om verksam- heten bedrivs från flera fasta driftsställen måste inkomsten fördelas mellan dem.

SOU 2021:67

Skatter

Bestämmelserna om regionalt avdrag får, mot bakgrund av EU- rättens regler om förbjudna statsstöd, inte tillämpas på verksamhet som avser fiskeriverksamhet, vattenbruksverksamhet, jordbruksverk- samhet inklusive renskötsel samt transportverksamhet. Den som ut- över sådan verksamhet bedriver annan verksamhet kan få regionalt avdrag. Även i detta fall måste inkomsten fördelas mellan de olika verksamheterna.

Generellt nedsatta egenavgifter

Den 1 januari 2010 infördes en nedsättning av egenavgifterna för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handels- bolag i syfte att göra det mer attraktivt att starta, driva och utveckla företag (prop. 2009/10:178, bet. 2009/10:SfU 16, rskr 2009/10:278). Nedsättningen uppgick till 5 procentenheter och var utformad som ett avdrag vid avgiftsberäkningen. Avdrag fick göras med högst 10 000 kronor per år.

Den 1 januari 2014 förstärktes nedsättningen genom att avdraget vid avgiftsberäkningen höjdes med 2,5 procentenheter till 7,5 pro- cent av avgiftsunderlaget och det maximala avdragsbeloppet med 5 000 kronor till 15 000 kronor per år (prop. 2013/14:14, bet. 2013/ 14:SfU5, rskr 2013/14:74). En förutsättning för avdrag är att över- skottet av näringsverksamheten överstiger 40 000 kronor och att den avgiftsskyldige vid årets ingång inte har fyllt 65 år. Avdraget får inte medföra att egenavgifterna understiger ålderspensionsavgiften.

Tillfälligt sänkta egenavgifter

För att lindra de ekonomiska konsekvenserna av coronavirusets sprid- ning har regeringen beslutat att tillfälligt sänka egenavgifterna för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i han- delsbolag. Ersättning som utgör underlag för den tillfälligt nedsatta egenavgiften får inte också ingå i underlag för regionalt avdrag vid avgiftsberäkningen.

Den tillfälliga nedsättningen gäller för hela inkomstår 2020 och upp till ett överskott på 100 000 kronor. Den som är född 1955 eller senare betalar i praktiken enbart ålderspensionsavgift (10,21 procent) på överskott upp till 100 000 kronor. Den som har högre överskott

Skatter

SOU 2021:67

betalar egenavgifter enligt sedvanliga regler inklusive den generella nedsättningen.

För inkomst mellan 100 000 kronor och 300 000 kronor betalas 28,97 procent minskat med den generella nedsättningen på 7,5 pro- cent med ett tak på reduktionen som uppgår till 15 000 kronor

Socialavgifter för passiv näringsverksamhet

Med passiv näringsverksamhet förstås näringsverksamhet som inte är aktiv. Denna klassificering definieras genom frånvaron av arbets- insatser. Till den del inkomst av passiv näringsverksamhet består av arbetsinkomster kan den dock grunda sociala förmåner inom ramen för reglerna om sjukpenninggrundande inkomst.

Den som bedriver passiv näringsverksamhet betalar inte egenav- gifter. I stället betalas 24,26 procent av underlaget i särskild löneskatt.

Särskilt om arbetsgivaravgifter

Sociala avgifter tas också ut i form av arbetsgivaravgifter, som i första hand betalas av arbetsgivare. Utöver socialavgifter ska, enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift, ytterligare en avgift betalas av arbetsgivare. Den allmänna löneavgiften debiteras i samband med, och på samma underlag som, arbetsgivaravgifterna och egenavgifterna. Författningstekniskt ingår den allmänna löneavgiften inte i arbets- givaravgifterna men eftersom den inte särskiljs i debiteringsförfaran- det brukar den i dagligt tal ingå i begreppet socialavgifter. Den all- männa löneavgiften uppgår för inkomståret 2020 till 11,62 procent av underlaget. För inkomståret 2020 uppgår arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften tillsammanstill 31,42 procent av underlaget.

Regler om socialavgifter finns i socialavgiftslagen (2000:980) och arbetsgivaravgifterna består av sjukförsäkringsavgift, föräldraförsäk- ringsavgift, ålderspensionsavgift, efterlevandepensionsavgift, arbets- marknadsavgift och arbetsskadeavgift.

SOU 2021:67

Skatter

finansiellt självreglerande, där eventuella anpassningar sker på förmåns- sidan, inte genom en förändrad avgiftssats. Ålderspensionsavgift ut- går med 10,21 procent av avgiftsunderlaget enligt socialavgiftslagen.

Nedsatta arbetsgivaravgifter för personer som vid årets ingång har fyllt 15 men inte 18 år

Från och med 1 augusti 2019 finns en nedsättning av det samlade uttaget av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift på ersättning till ungdomar som vid årets ingång har fyllt 15 men inte 18 år. Nedsätt- ningen innebär att endast ålderspensionsavgiften ska betalas på ersätt- ning upp till 25 000 kronor per kalendermånad.

Nedsatta socialavgifter för personer som vid årets ingång har fyllt 65 år

På ersättning till personer som vid årets ingång har fyllt 65 år och som omfattas av det reformerade pensionssystemet, dvs. är födda 1938 eller senare, ska bara ålderspensionsavgiften och inte övriga social- avgifter betalas. För personer som är födda 1937 eller tidigare tas inga socialavgifter ut. För personer som vid årets ingång har fyllt 65 år tas inte heller någon allmän löneavgift ut.

Regionalt avdrag vid avgiftsberäkningen

Arbetsgivare som är verksamma i vissa angivna kommuner5 i Norrland och västra Svealand får göra avdrag vid beräkningen av arbetsgivar- avgifterna och den allmänna löneavgiften. Syftet med avdraget är att stimulera småföretagandet och att bidra till god service i de delar av landet som har de största geografiska lägesnackdelarna med bl.a. långa avstånd, liten hemmamarknad, sämre tillgång till service, låg befolk- ningstäthet och ogynnsamma klimatförhållanden. Bestämmelserna i stödområdeslagen innebär i huvudsak att företag som är verksamma i stödområdet får göra ett avdrag med 10 procent av avgiftsunder- laget vid beräkningen av den allmänna löneavgiften och arbetsgivar-

5Stödområdet enligt lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen om allmän löneavgift och socialavgiftslagen, ”stödområdeslagen”.

Skatter

SOU 2021:67

avgifterna. För arbetsgivare uppgår avdraget till högst 7 100 kronor per månad.

Avdraget får inte tillsammans med avdraget för personer som arbetar med forskning och utveckling (se nedan) medföra att avgif- terna understiger ålderspensionsavgiften. Det regionala avdraget läm- nas i enlighet med kommissionens förordning av mindre betydelse (kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse.

Nedsatta arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling

Den 1 januari 2014 infördes ett skatteincitament för forskning och utveckling (prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget, finansplan

m.m.avsnitt 6.9). Reglerna, som finns i 2 kap. 29–31 §§ socialavgifts- lagen, innebär att vid beräkningen av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling ska avdrag göras med 10 procent av avgiftsunderlaget för dessa personer. Avdraget får inte medföra att de avgifter som ska betalas understiger ålderspensions- avgiften. Det sammanlagda avdraget för samtliga personer som arbe- tar med forskning eller utveckling hos den avgiftsskyldige får efter den 1 april 2020 inte överstiga 450 000 kronor per månad. Dessför- innan uppgick beloppsgränsen till 23 0000 kronor per månad. Vid be- dömningen av avdragsrätten ska flera avgiftsskyldiga som ingår i samma koncern och som uppfyller villkoren för att få göra avdrag anses som en avgiftsskyldig.

En förutsättning för avdraget är att personerna har arbetat med forskning eller utveckling i en viss utsträckning, som huvudregel under minst tre fjärdedelar och minst 15 timmar av sin faktiska arbets- tid under kalendermånaden. På sådan ersättning till personer som arbetar med forskning eller utveckling som berättigar till avdrag från arbetsgivaravgifterna och som utges efter den 31 mars 2020 ska även den allmänna löneavgiften sättas ned med tio procentenheter enligt 3 § lagen om allmän löneavgift. Den allmänna löneavgiften ska dock som lägst anses vara 0 procent.

SOU 2021:67

Skatter

Nedsatta arbetsgivaravgifter för företag som anställer en första person

Den 1 januari 2017 infördes en tillfällig nedsättning av arbetsgivar- avgifterna för enskilda näringsidkare med enskild firma som anställer en första person. Nedsättningen gäller inte för enskilda näringsid- kare som enkla bolag. Nedsättningen regleras i lagen (2016:1053) om särskild beräkning av vissa avgifter för enmansföretag under åren 2017–2021. Genom ändringar som träder i kraft den 1 januari 2021 görs nedsättningen permanent (prop. 2020/21:14).

Reglerna innebär att enskilda näringsidkare, som inte har haft någon anställd sedan den 1 januari 2016 och som anställer en person efter den 31 mars 2016, bara ska betala ålderspensionsavgiften på 10,21 pro- cent på ersättningen till den anställde under de tolv första kalender- månaderna. Övriga arbetsgivaravgifter, allmän löneavgift och särskild löneskatt behöver alltså inte betalas. Nedsättningen av arbetsgivar- avgifterna gäller till den del ersättningen inte överstiger 25 000 kro- nor per månad. Anställningen ska omfatta minst tre månader och en arbetstid på minst 20 timmar per vecka. Nedsättningen av avgifterna för företag som anställer en första person lämnas i enlighet med kom- missionens förordning av mindre betydelse (kommissionens för- ordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämp- ningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse, samt för jordbrukssektorn kommissionens förordning (EU) nr 1408/2013 och för fiske 3.2 i kommissionens förordning (EU) nr 717/2014).

Den 1 januari 2018 utökades stödet till att även omfatta aktie- bolag som inte har någon anställd eller endast en anställd som också är delägare samt till handelsbolag utan anställda och med högst två delägare. De nya reglerna omfattar anställningar som påbörjades tidigast den 1 april 2017 (prop. 2017/18:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 6.10). Den 1 augusti 2019 förlängdes ned- sättningen till 24 kalendermånader för anställningar som har påbörjats efter den 28 februari 2018.

Genom budgetpropositionen för 20216 har nedsättningen av arbets- givaravgifterna för den först anställda tillfälligt utvidgas. Den till- fälliga utvidgningen av nedsättningen gäller företag som inte har någon anställd och som anställer en eller två personer samt företag med en anställd och som anställer ytterligare en person. Nedsättningen gäller

6Prop. 2020/21:1 s. 326.

Skatter

SOU 2021:67

för anställningar som påbörjas under perioden 1 juli 2021–31 decem- ber 2022. Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 2021.

Arbetsgivaravgifterna sätts ned tillfälligt för personer som fyllt 18 men inte 23 år

En tillfällig nedsättning av det samlade uttaget av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift har införts på ersättning till personer som vid årets ingång har fyllt 18 men inte 23 år. Nedsättningen innebär att endast ålderspensionsavgiften och nio tjugondelar av de övriga avgif- terna och den allmänna löneavgiften ska betalas på ersättning upp till 25 000 kronor per kalendermånad. På lönesumma som överstiger detta belopp ska nedsättning inte ske.

Det särskilda avdraget från den allmänna löneavgiften och arbets- givaravgifterna i stödområdet ska inte kunna medföra att avgifterna understiger ålderspensionsavgiften enligt socialavgiftslagen.

Den tillfälliga nedsättningen gäller för ersättning som har utgetts under perioden den 1 april 2021 till och med den 31 mars 2023.

Avgift eller skatt?

Arbetsgivaravgifterna och egenavgifterna är i principiellt hänseende, försäkringsavgifter men det faktiska försäkringsinslaget varierar mellan försäkringsslagen och för flertalet försäkringar saknas en direkt kopp- ling mellan avgiften och förmånen. Den inkomstgrundade ålders- pensionen intar dock en särställning med en klar koppling mellan in- betalda avgifter och ålderspension.

Den allmänna löneavgiften är dock i både rättslig och ekonomisk mening en skatt (prop. 1994/95:122 s. 18).

Utredningens överväganden

Med en teknik kopplad till de sociala avgifterna försvåras kompen- sation till företag i bolagssektorn. Aktiebolag betalar sociala avgifter i form av arbetsgivaravgifter på lön som tas ut av ägaren men inte på vinstmedel som stannar kvar i bolaget (eller tas ut som utdelning). En lösning som innebär att arbetsgivaravgifter på löner som utgår

SOU 2021:67

Skatter

för arbete i jordbruksproduktion inte ska tas ut är mycket kompli- cerad och därför inte möjlig.

Det finns vidare i dag många olika särregleringar när det gäller uttag av sociala avgifter och med en ny variant kopplad till verksam- het för jordbruk kompliceras ett redan komplicerat system ytter- ligare. Det är vidare inte bara så att antalet olika grupper med olika uttag av sociala avgifter ökar utan det blir fler och fler personer som kvalificerar sig för många grupper. En yngre jordbrukare bosatt i stödområde och som bedriver sin verksamhet som enskild närings- verksamhet är ett sådant exempel.

Ålderspensionsavgiften kan vidare inte reduceras eftersom den finansierar ett fristående system med stark förmånskoppling. Det innebär att ålderspensionsavgiften inte kan reduceras varför tekni- ken i vissa situationer riskerar att inte ge en kompensationseffekt. När det gäller övriga socialavgifter har även de i viss mån ett samband med sociala förmåner. Det innebär att det inte heller för dem är möj- ligt att sänka dem som en skattekompensation för jordbrukare.

Det kan dock noteras att den särskilda löneskatten systematiskt utgör en skatt. Det innebär att den kan slopas av kompensationsskäl, den kan i sig vara kompensationen eller ett delmoment i ett system med ett tänkt jordbruksavdrag. I förstnämnda situation är den maxi- mala kompensationen i princip 11,62 procent av inkomsten. Den låga nivån ger en betydligt lägre effekt än en skattesänkning och är därför inget realistiskt alternativ.

Det svenska skattesystemet är dualt (tudelat), dvs. uppdelat på arbets- och kapitalinkomster. De beskattas på olika sätt och ger olika effekter bl.a. på sociala förmåner. Sociala avgifter tas endast ut på arbetsinkomster och en koppling av kompensationen till arbetsin- komster ger då en styrande effekt för företagarna. För att få kom- pensation måste de nämligen välja att beskatta sin inkomst som arbetsinkomst. Då skattesystemet ska vara neutralt i förhållande till företagarens handlingsalternativ talar även detta emot en kompensa- tionslösning med enbart sänkta socialavgifter. Kompensationen bör kopplas till en teknik som är neutral med avseende på beskattning som arbetsinkomst eller kapitalinkomst.

En teknik som kopplas till visst slag av inkomst före beslut om företagssparande eller slutbeskattning i form av arbetsinkomst eller kapitalinkomst är därför ett enklare system som inte heller ger en styrande effekt.

Skatter

SOU 2021:67

De som har underskott betalar inga sociala avgifter och får då ingen kompensation. För att kunna hantera denna problematik måste det införas regler som är mer komplicerade och systematiskt mer tvivel- aktiga än vid huvudalternativet.

Sammanfattningsvis är utredningens bedömning att nedsatta sociala avgifter inte är en lämplig teknik för nu aktuell skattekompensation.

4.2.4Höjt Grundavdrag

Gällande rätt

Någon form av grundavdrag har funnits i skattelagstiftningen sedan lång tid tillbaka. Grundavdraget har ett fördelningspolitiskt syfte då det främst avser att lindra beskattningen för låginkomsttagare. Bestäm- melser om grundavdrag finns i 63 kap. 1–5 och 11 §§ inkomstskatte- lagen (1999:1229).

Rätt till grundavdrag har fysiska personer som är obegränsat skattskyldiga under någon del av beskattningsåret och som har haft förvärvsinkomst. Grundavdragets storlek är beroende av den fastställda förvärvsinkomstens storlek. Det får inte överstiga den skattskyldiges sammanlagda överskott av tjänst och aktiv näringsverksamhet sedan allmänna avdrag gjorts.

Sedan den 1 januari 2009 finns ett s.k. förhöjt grundavdrag för per- soner som har fyllt 65 år vid beskattningsårets ingång, 63 kap. 3 a § IL. Det förhöjda grundavdraget syftar till att förbättra de ekonomiska villkoren för personer som har fyllt 65 år. Detta har stegvis byggts ut och regleringen innebär att grundavdraget uppgår till grundavdrags- beloppet enligt 3 § med tillägg av ett särskilt belopp som anges för vissa inkomstintervall.

Den senaste förstärkningen trädde i kraft den 1 januari 2021 och förändrades då så att den skillnad i beskattning som jobbskatteav- draget medför i princip tas bort.

Utredningens överväganden

Ett val av kompensationsteknik i form av ökade grundavdrag strider mot det grundläggande syftet för grundavdrag, nämligen att lindra beskattningen för låginkomsttagare.

SOU 2021:67

Skatter

Det svenska skattesystemet är dualt (tudelat), dvs. uppdelat på arbets- och kapitalinkomster. De beskattas på olika sätt. Grundav- drag medges endast för arbetsinkomster och en koppling av kom- pensationen till arbetsinkomster ger även i detta fall en styrande effekt för företagarna. För att få kompensation måste de nämligen välja att beskatta sin inkomst som arbetsinkomst. Även kompensation i form av ökat grundavdrag som bara medges vid arbetsinkomster ger en styrande effekt på företagarens olika handlingsalternativ. Det talar emot lösningen.

Grundavdraget beräknas i praktiken med en tabell som konstrue- rats med hänsyn till inkomst av näringsverksamhet och lön. Det finns en tabell för ”pensionärer” och en för ”inte pensionärer”. Systemet skulle kompliceras genom att viss inkomst kopplad till jordbruk måste brytas ut och hanteras särskilt sett ur grundavdragssynpunkt.

Då aktiebolag inte har grundavdrag utan det förbehålls bolagets ägare (anställda) för deras löneinkomster kan inte aktiebolag kom- penseras genom detta val av teknik.

De som har underskott får inget grundavdrag och kan då inte heller få en kompensation. För att kunna hantera denna problematik måste det införas regler som är mer komplicerade och systematiskt mer tvivelaktiga än vid huvudalternativet.

Sammanfattningsvis är utredningens bedömning att höjda grund- avdrag inte är en lämplig teknik för nu aktuell skattekompensation.

4.2.5En ny skattereduktion

Gällande rätt

I Lag (2008:826) om skattereduktion för kommunal fastighetsavgift och 67 kap. IL finns bestämmelser om skattereduktioner. Enligt 67 kap.

2 § IL ska skattereduktion göras i tur och ordning för:

1.fastighetsavgift för pensionärer,

2.sjöinkomst,

3.allmän pensionsavgift,

4.arbetsinkomst (jobbskatteavdrag),

5.sjukersättning och aktivitetsersättning,

Skatter

SOU 2021:67

6.förvärvsinkomst,

7.boende i vissa områden (regional skattereduktion),

8.underskott av kapital,

9.hushållsarbete,

10.installation av grön teknik,

11.gåva, och

12.mikroproduktion av förnybar el.

Jobbskatteavdraget, skattereduktionen för boende i vissa glest befol- kade områden (regional skattereduktion), skattereduktionen för sjuk- ersättning och aktivitetsersättning samt skattereduktionen för för- värvsinkomster ska endast räknas av mot kommunal inkomstskatt. Övriga skattereduktioner räknas av mot kommunal och statlig in- komstskatt, mot statlig fastighetsskatt enligt lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt samt mot kommunal fastighetsavgift enligt lagen (2007:1398) om kommunal fastighetsavgift.

Den som inte kan utnyttja sina skattereduktioner på grund av att skatterna inte uppgår till framräknat belopp för skattereduktion kan inte spara resterande del av skattereduktionerna till ett annat inkomst- år. Juridiska personer har endast möjlighet till skattereduktion enligt punkten 12.

Det finns också ytterligare förslag om nya tillfälliga skattereduk- tioner. Den ena gäller för arbetsinkomster under 2021 och 2022 för att hantera ökade arbetskostnader till följd av pandemin (Fi2021/ 01644). I ordningsföljd blir den nummer 14.

Vidare föreslås en skattereduktion för investeringar i inventarier som anskaffas år 2021. I ordningsföljd blir den nummer 15.

Dessutom föreslås att en ny skattereduktion för reparationsarbe- ten införs för privatpersoner. Förslaget innebär att den skattereduk- tion som i dag gäller för arbete i form av installation, reparation och underhåll av data-och it-utrustning, dataprogram och dataförbindel- ser samt handledning och rådgivning i samband med sådant arbete samt reparation och underhåll av vitvaror utvidgas till att även om- fatta arbete som sker utanför bostaden, exempelvis på en verkstad. Även reparation och underhåll av möbler, hushållsapparater, träd- gårdsmaskiner och barnvagnar inkluderas i den nya skattereduktio-

100

SOU 2021:67

Skatter

nen. I ordningsföljd blir den nr 10, dvs. kommer strax efter skattereduk- tionen för hushållsarbete.

De tre nya skattereduktionerna föreslås få räknas av mot kommu- nal och statlig inkomstskatt, mot statlig fastighetsskatt enligt lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt samt mot kommunal fastig- hetsavgift enligt lagen (2007:1398) om kommunal fastighetsavgift.

Det bör också noteras att i betänkandet Grönt sparande (SOU 2020:17) föreslår Utredningen om grönt sparande införandet av en skattereduktion som om det genomförs blir en av sexton skatte- reduktioner.

De två tillfälliga skattereduktioner föreslås således ligga sist i av- räkningsordningsordningen, dvs. göras efter de skattereduktioner som anges i inkomstskattelagen och lagen om skattereduktion för kommunal fastighetsavgift.

Skattskyldiga med sjöinkomst under hela beskattningsåret får skattereduktion med 14 000 kronor vid anställning på fartyg som går i fjärrfart och med 9 000 kronor vid anställning på annat fartyg. Skatt- skyldiga som har sjöinkomst under en del av beskattningsåret får skattereduktion med en andel av beloppet som motsvararden andel av året som sjöinkomst uppbärs under (67 kap. 3 § IL).

Obegränsat skattskyldiga, och vissa begränsat skattskyldiga, har rätt till skattereduktion för arbetsinkomster (jobbskatteavdrag). Jobb- skatte-avdragets storlek är beroende av den skattskyldiges inkomster och om denne är över 65 år. Den som är obegränsat skattskyldig under del av beskattningsåret får jobbskatteavdrag med en andel som motsvarar andelen av beskattningsåret som den skattskyldige var obegränsat skattskyldig. Med arbetsinkomster avses skattepliktiga inkomster av anställning och av aktiv näringsverksamhet som när- mare definieras genom hänvisningar till socialförsäkringsbalken (67 kap. 5–9 §§ IL).

Obegränsat skattskyldiga, och vissa begränsat skattskyldiga, har rätt till skattereduktion för sjukersättning och aktivitetsersättning. Underlaget för skattereduktion består av sådan sjukersättning och aktivitetsersättning som ska tas upp till beskattning enligt inkomst- skattelagen. Reduktionens storlek är beroende av inkomsternas stor- lek. Reduktionen minskas för dem som är obegränsat skattskyldiga del av året på motsvarande sätt som för jobbskatteavdraget (67 kap. 9 a–9 d §§ IL). Reduktionen kan kombineras med jobbskatteavdraget om den skattskyldige även har arbetsinkomster.

101

Skatter

SOU 2021:67

Fysiska och juridiska personer har rätt till skattereduktion för viss produktion av förnybar el som beräknas utifrån mängden för- nybar el som har matats in i elnätet, dock inte mer än vad mikro- producenten har förbrukat från elnätet (67 kap. 27–33 §§ IL).

Dessutom finns det flera skattereduktioner som inte har direkt koppling till den skattskyldiges inkomster enligt inkomstskatte- lagen. Här kan särskilt nämnas skattereduktion för allmän pensions- avgift (67 kap. 4 § IL), skattereduktion för hushållsarbete, s.k. rot- och rutavdrag (67 kap. 11–19 §§ IL) och skattereduktion för kommunal fastighetsavgift (lagen om skattereduktion för kommunal fastighets- avgift).

Den 1 december 2020 infördes även en regional skattereduktion. Den innebär att personer som är bosatta i kommuner som i sin hel- het ingår i stödområde A eller B, främst i Norrland och nordvästra Svealand, får en skattereduktion om 1 675 kronor per år (prop. 2019/ 20:175, bet. 2020/21:SkU6, rskr. 2020/21:28). Vidare har nyligen in- förts en skattereduktion för installation av grön teknik (prop. 2020/21:1 Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor avsnitt 13.4) och en skattereduktion för förvärvsinkomster (prop. 2020/21:37).

Utredningens överväganden

Som framgår av redogörelsen ovan finns i dag ett stort antal existe- rande skattereduktioner och fyra föreslagna, totalt sett sexton skatte- reduktioner.

Ett avdrag minskar underlaget för den skatt och de avgifter som tas ut på den intäkt som avdraget minskat. I det svenska skattesyste- met är skillnaden ganska stor i beskattningen av pensionärer och yngre personer. Denna skillnad har sin grund i skillnaden i grundavdrag, jobbskatteavdrag (skattereduktion på arbetsinkomst) och uttag av sociala avgifter.

Vid en skattereduktion sänks skatten krona för krona och några olika effekter mot bakgrund av olika nivåer för beskattningen för samma inkomst uppkommer därför inte.

Ett stort negativt inslag är dock att skattereduktioner blivit allt mer populära hos lagstiftaren. Det innebär att fler och fler kan på- räkna att inte få skattereduktion eftersom skatten inte räcker till för reduktionen. Den stora mängden skattereduktioner leder också till

102

SOU 2021:67

Skatter

en stor komplexitet som ökar för varje ny skattereduktion. Om kom- pensationen för jordbrukare ges i den tekniska formen av skattereduk- tion och de fyra föreslagna skattereduktionerna införs blir detta den sjuttonde skattereduktionen.

Om en preliminär skattereduktion överstiger den skatt som ska reduceras får skattebetalaren betala tillbaka det överskjutande belop- pet. Om jordbrukskompensationen ges i form av en skattereduktion riskerar således jordbrukaren att inte få den kompensation den gröna skatteväxlingen motiverar.

Komplexitetsskäl talar därför emot en lösning med skattereduk- tion även om kompensationstekniken på visst sätt är bättre.

Frågan om tydlighet och pedagogisk effekt bör också prövas. Många av skattereduktionerna benämns i folklig mun avdrag och skatte- reduktioner är betydligt svårare att pedagogiskt förklara och förstå. Ett avdrag är däremot betydligt mer lättförståeligt även om effekten i sig är svårgripbar för den vanlige medborgaren.

Skattereduktionen kan dessutom inte ges om jordbruksföretaget går med underskott. Såväl denna problematik som problematiken med att skattereduktionen är för stor för skatten kan dock lösas genom att överskjutande belopp utbetalas. Det gjordes när en tillfällig skattereduktion infördes för att stimulera till att tillvarata skadat virke i samband med stormen Gudrun, den s.k. 50-kronan. Denna tek- nik ansågs motiverad i den katastrofsituation som stormen med- förde och har aldrig använts i ”normallägen”.

Sammanfattningsvis är utredningens bedömning att en ny skatte- reduktion inte är en lämplig teknik för nu aktuell skattekompensation.

4.2.6En svensk version av det norska jordbruksfradraget

Det norska skattesystemet

I Norge indelas inkomsten i alminnelig intäkt och personintäkt. Den alminnelige intäkten består lite förenklat av alla inkomstskattepliktiga inkomster som lön, inkomst av näringsverksamhet (såväl kapital- intäkt som personintäkt), skattepliktig aksjeinntekt och andra kapita- lintäkter inklusive överlåtelsevinster. I den alminnelige intäkten ingår således både kapitalinkomster och arbetsinkomster. Från summan av dessa intäkter dras alla avdrag, bl.a. avdrag för löneintäkters förvär- vande, premier till eget pensionssparande och ränteutgifter. Från den

103

Skatter

SOU 2021:67

alminnelige inkomsten medges ett ”grundavdrag”. Beskattningen sker proportionellt med 22 procent som fördelas mellan kommunen, fyl- ket och staten.

Till denna ”grundbeskattning” kommer skatt på personintäkt. Detta är den del av den skattepliktiga inkomsten som hänför sig till eget arbete. Därför ingår bl.a. lön, pensioner (har sin grund i eget arbete) och personintäkten (nettoinkomst) av enskild näringsverk- samhet. Ränteintäkter och andra kapitalintäkter utgör inte person- intäkt. Inget avdrag medges från denna inkomst. Personintäkten utgör underlag för trinnskatt och trygdeavgift (sociala avgifter). Trinnskatt tas ut progressivt i flera steg (trinn) och blir då en form av toppskatt. Den tas ut med a) 1,9 procent b) 4,2 procent c) 13,2 procent respektive

d)16,2 procent i olika inkomstskikt. Trygdeavgift utgår med olika procentsatser beroende på typ av inkomst och för annan närings- intäkt med 11,4 procent.

Även det svenska skattesystemet indelar inkomster i arbetsin- komster och kapitalinkomster, dock med en annan systematik. Alla kapitalinkomster beskattas i inkomstslaget kapital, vilket inkluderar kapitalinkomsten för enskilda näringsidkare som beräknas genom räntefördelning. Avdrag medges för bl.a. kapitalförluster och ränte- utgifter. Beskattningen sker proportionellt med 30 procent och skat- ten är statlig.

Arbetsinkomsterna indelas i två inkomstslag, inkomst av tjänst (efter avdrag för löneintäkters förvärvande) och nettoinkomst av enskild näringsverksamhet (minskad med företagssparande i form av olika skattebetingade konton, t.ex. skogskonto, och fonder, t.ex. ex- pansionsfond samt kapitalinkomstdelen beräknad genom reglerna om räntefördelning). Från summan av inkomst av tjänst och närings- verksamhet dras vid skatteberäkningen av ett grundavdrag. Beskatt- ningen sker progressivt genom uttag av kommunalskatt (kommun och landsting), statlig inkomstskatt (20 procent över viss nivå) och egenavgifter (avdragsgill i inkomstslaget näringsverksamhet) med 28,97 procent (med många justeringar).

Det norska jordbruksfradraget görs mot virksomhetsinntekt som utgör alminnelig inkomst vilket ger en effekt om 22 procent.

104

SOU 2021:67

Skatter

Skälen för det norska jordbruksfradraget

Det norska finansdepartementet föreslog för år 2001 införandet av ett jordbruksavdrag vid bestämmandet av positiv intäkt från jord- och hagebruksvirksomhet. Förslaget hade sin bakgrund i att i jord- bruksuppgörelsen för år 2000 infördes en reduktion av jordbrukets målpriser och avsikten var att kompensera för detta genom ett så- dant avdrag.

Det norska jordbruksfradraget, reglerna

Villkor för fradrag

Det norska jordbruksfradraget görs mot alminnelig intäkt till en per- sonlig skattebetalare som uppfyller minst ett av villkoren nedan:

•Skattebetalaren har haft intäkt från verksamhet i form av jord- bruk och/eller trädgårdsskötsel (gartneri og hagebruk).

•Skattebetalaren har drivit biskötsel (honungsproduktion) och/ eller pälsdjursuppfödning även om driften drivits utan anknyt- ning till jordbruk eller trädgårdsskötsel (gartneri og hagebruk).

Vad är jordbruk och ”hagebruk”?

Huvudregeln är att skattebetalaren måste ha bott på driftsenheten i enlighet med folkbokföringsreglerna under mer än halva intäktsåret. Det finns inget krav på att skattebetalaren äger driftsenheten. Jord- brugsfradrag kan ges till en person som hyr eller arrenderar drifts- enheten om villkoren i övrigt är uppfyllda.

Fradrag kan ges även om intäkten fastställs skönsmässigt på grund av att inkomstdeklarationen inte lämnas eller har stora brister, under förutsättning att villkoren för avdrag är uppfyllda.

Som jordbruk och ”hagebruk” räknas verksamhet som genom bruk av jord och/eller genom hållande av husdjur producerar mat eller foder. Som jordbruk eller ”hagebruk” räknas i detta avseende också gartneridrift, odlande av blommor och andra plantor på friland eller under glas, plast och liknande samt förädling (tiltrekking) av plantor (produktion av plantor från frö eller sticklingar).

105

Skatter

SOU 2021:67

Som jordbruk och ”hagebruk” räknas också pälsdjursnäring, avel, uppfödning (till två års ålder) och uppstallning av häst under för- utsättning att detta sker med utnyttjande av gårdens produktions- medel och vid användande av egenproducerat foder om gårdens pro- duktionsmedel till huvudsaklig (mer än 50 procent) del används. Även biskötsel räknas som jordbruk och ”hagebruk”.

Som utgångspunkt för bedömningen finns ett villkor att omfatt- ningen av de ovannämnda aktiviteterna av sig själv är tillräckliga för att det ska föreligga jord- och ”hagebruks”verksamhet som ger rätt till jordbruksfradrag. Andra aktiviteter som ingår som en integrerad del av jordbruksverksamheten kan efter omständigheterna räknas med i en värdering om det föreligger verksamhet.

Intäkt vid hållande av alpakka omfattas också av reglerna om jord- bruksfradrag. Intäkt av skogsbruk och renskötsel ger inte rätt till jord- bruksfradrag.

Krav på utövande av verksamhet

För att få jordbruksfradrag är det en förutsättning att skattebetala- ren driver verksamhet av det slag som angivits ovan mer än halva intäktsåret. Det är vidare en förutsättning att verksamheten består av produktion av egna produkter. Det är inget villkor att skattebeta- laren själv deltar aktivt i jordbruksverksamheten.

Utarrendering

Jordbruksfradrag ges till producenten, dvs. den som utövar jord- bruksdriften. Arrendator av jordbruksegendom kommer därför nor- malt att vara berättigad till avdraget om bosättningskravet uppfylls.

Den som arrenderar ut jordbruksmark kan normalt inte få jord- bruksfradrag. Undantag från detta är de fall då denne själv bedriver verksamhet med en inte obetydlig produktion av egna produkter från gårdsbruket och uppfyller kravet på bosättning.

106

SOU 2021:67

Skatter

Dödsfall

Ensam arvinge som tar över den avlidnes skulder beskattas tillsam- mans med den avlidne året efter dödsfallet, Arvingen träder då in i den avlidnes skattepositioner. Detsamma gäller för efterlevande make/ maka/sambo som ”overtar i uskifte og for dødsbo.”

Om det finns fler arvingar eller den ensamme arvingen inte över- tar ansvaret för den avlidnes skulder uppstår ett dödsbo som är ett eget skattesubjekt. Dödsboet träder in i den avlidnes skattepositio- ner. Den som övertar verksamheten på skiftet, träder in i dödsboets skattepositioner.

Har den avlidne vid tidpunkten för dödsfallet inte uppfyllt kraven på bo- och driftstid enligt ovan kan en ensam arvinge/efterlevande/ dödsboet medräkna den avlidnes bo- och driftstid vid bedömningen av om de uppfyller kraven. Dödsboet kan uppfylla bosättningskravet i en övergångsfas även om ingen av arvingarna faktiskt bor på egen- domen.

Fradragets storlek

Jordbruksfradraget medges med upp till 90 000 kronor med ett belopp motsvarande verksamhetsintäkten. Verksamhetsintäkt överstigande 90 000 kronor upp till 354 211 kronor berättigar till jordbruksfradrag med 38 procent. Verksamhetsintäkt överstigande 354 211 kronor ger maximalt avdragsbelopp om 190 400 kronor Jordbruksfradraget kan bara ges mot positiv intäkt.

Maxgränsen på 190 400 kronor gäller per skattebetalare per in- täktsår och per driftsenhet. Även om en skattebetalare driver flera avdragsberättigade verksamheter kan denne inte få mer än ett jord- bruksavdrag. Men maxgränsen beräknas utifrån summan av verksam- heterna.

Makar som bor på samma driftsenhet kan bara få ett gemensamt jordbruksfradrag med en maxgräns. Det gäller oavsett om makarna driver en gemensam verksamhet eller var och en driver sin verksam- het på var sin driftsenhet.

Bor makarna på var sin driftsenhet och driver två åtskilda verk- samheter får de var sitt jordbruksfradrag. Detta gäller oavsett om be- skattas som makar eller separat. Makar som bor på var sin driftsenhet men driver båda driftsenheterna som en verksamhet kan välja att

107

Skatter

SOU 2021:67

registrera verksamheten som ett ”bolag med deltakerfastsetting” och får då två jordbruksfradrag.

Jordbrukare som har olika driftsenheter samarbetar ofta med gemen- samma driftslösningar genom olika former av samdrift. I sådana fall medges varje deltagande jordbrukare var sitt jordbruksfradrag med var sin maximigräns.

Om flera skattebetalare driver jordbruks- och/eller ”hagebruks”- verksamhet gemensamt på samma driftsenhet medges de bara ett jord- bruksfradrag med en maximigräns. Fradraget fördelas utifrån intäkts- fördelningen.

Jordbruksfradraget ska inte reducera inkomstunderlaget för beräk- ning av personintäkt. Det fråndras intäkten i den kommun där jord- bruksintäkten är skattepliktig.

Begreppet driftsenhet

Vad som utgör en driftsenhet värderas konkret. Normalt är en egen- dom bara vara en driftsenhet men på vissa villkor kan en egendom delas upp i flera driftsenheter som var och en kan ge grundlag för krav på ett fradrag under förutsättning att de brukas av olika perso- ner. Det är en förutsättning att varje driftsenhet har ett visst omfång och en viss storlek med hänsyn till produktionen.

Om en del av en driftsenhet utarrenderas kommer jordägaren att ha rätt till jordbruksfradrag bara om han själv står för driften av en inte obetydlig produktion på gården (gårdsbruket). Det kan då bli två driftsenheter på samma jordbruksegendom. Om jordägare och arrendator närstående (i nær familie) kan de inte få mer än ett jord- bruksfradrag med en samlad maximigräns. Fradraget fördelas i för- hållande till fördelningen av produktionsintäkten.

Då en person äger/hyr/driver flera egendomar ses dessa normalt som en driftsenhet, t.ex. där det är naturligt att anse driften av egen- domarna som en verksamhet.

Brukar en arrendator också en annan egendom, som han äger eller hyr, tillsammans med den arrenderade ses den samlade verksamheten som en driftsenhet med avseende på jordbruksfradraget.

I ett bolag med ”deltakerfastsetting” där deltagarna deltar med var sin jordbruksegendom som brukas av bolaget (samdrift) blir var

108

SOU 2021:67

Skatter

och en av egendomarna en driftsenhet om villkoren för respektive egendom är uppfyllt.

Jordbruket bedrivs genom ett driftsaktiebolag

Något jordbruksfradrag är i dag inte möjligt för aktiebolag.

Närmare om ”fradragsgrundande” intäkter

Generellt:

Jordbruksfradraget beräknas utifrån verksamhetsintäkt i jordbruks- och/eller ”hagebruks”verksamhet. Om vad som ska utgöra jordbruk och ”hagebruk” se ovan.

Nettointäkten från nedan angivna aktiviteter kan tas med i under- laget för jordbruksfradrag om aktiviteterna drivs i anslutning till jord- bruks- eller ”hagebruks”verksamheten.

•Utnyttjande av jakt- och fiskerättigheter.

•Uttag av jord, sand, sten och torv.

•Plockande (sanking) av bär, kottar, mossa, tång, alger och lik- nande.

•Utförande av tjänster för andra med användande av betydande driftsmedel som nyttjas till minst 60 procent i egen jord- och skogs- bruksverksamhet eller uthyrning av sådana driftsmedel förutsatt att aktiviteten ingår som en del i jordbruksverksamheten och inte utövas som en självständig verksamhet.

Även nedanstående intäkter ska tas med i underlaget om aktiviteten drivs i anslutning till jordbruks- eller ”hagebruks”verksamheten.

•Intäkt vid uthyrning av driftsbyggnader, bostadsbyggnad på gård och annan bostad (s.k. överloppsbyggnad) som tillhör jordbruks- egendomen när uthyrningen inte är en självständig verksamhet.

•Intäkt från uthyrning av stugor som tillhör gårdsbruket när ut- hyrningen inte är en självständig verksamhet.

109

Skatter

SOU 2021:67

•Intäkt vid uthyrning (arrende) av tomter också när tomterna ligger i skog som utgör en egen verksamhet.

•Intäkt från utarrenderade fallrättigheter.

Vid uthyrning av byggnader inklusive stugor finns det inget krav om att de måste brukas i egen jord- eller skogsbruksverksamhet. För drifts- byggnader finns ett krav på att denna tidigare har varit driftsbyggnad i jordbruksverksamhet. Intäkt vid uthyrning av tomter omfattas av underlaget för jordbruksfradrag oavsett om hyresgästen använder tomten till bostad, fritidsbostad eller annan användning inklusive näringsverksamhet.

Kapitalvinster vid försäljning av ovanstående ägodelar tas med i underlaget. Detta gäller dock inte vinster vid avyttring av uthyrda tomter belägna i skog som är egen verksamhet.

Biintäkter från annan verksamhet kan tas med i underlaget för jordbruksfradrag när omsättningen inte överstiger 30 000 kronor.

Sjukpenning o.dyl.:

Sjukpenning, föräldrapenning, graviditetspeng och arbeidsavklar- ingspenger som ersätter intäkter som berättigar till jordbruksfradrag ingår i underlaget för jordbruksfradrag med bruttobeloppet.

Kostnader, underskott m.m. som reducerar beräkningsunderlaget: Det belopp som jordbruksfradraget ska beräknas utifrån är alla in- täkter av den art som ingår i underlaget minskat med alla kostnader/ underskott som härrör från dessa intäkter. Underlaget ska inte redu- ceras med kostnader som är knutna till annan intäktsgivande aktivitet eller underskott i sådan annan aktivitet. Underlaget ska inte heller redu- ceras med tidigare års underskott.

Kostnader som härrör från driftsmedel som brukas både i jord- bruk och skogsbruk inklusive avskrivning fördelas mellan de båda verksamheterna utifrån utnyttjandet. Detta gäller t.ex. traktor.

110

SOU 2021:67

Skatter

Utredningens överväganden

Som tidigare angivits utgör varken nedsatta sociala avgifter, höjt grundavdrag eller en ny skattereduktion lämpliga tekniker för den kompensation på skatteområdet som utredningen ska överväga. En annan teknik måste övervägas.

I vårt grannland Norge finns ett system med jordbruksfradrag. Syftet bakom detta avdrag är att kompensera det norska jordbruket för att inkomstnivån inte kan höjas i jordbruksförhandlingar. För svenskt vidkommande är kompensationen motiverad av bl.a. ökade kostnader. Även det svenska syftet talar för att kompensationen borde kunna medges i form av en svensk version av det norska avdraget.

Då såväl de två ländernas inkomstskattesystem som målgrupperna för respektive lands kompensation är ganska lika stärker detta denna uppfattning. Enligt uppgifter utredningen inhämtat från Norge fun- gerar det norska systemet bra och effektivt såväl sett ur kompensa- tionssynpunkt som sett ur tillämpningssynpunkt.

En annan omständighet som måste tillmätas betydelse är hur lätt- förståeligt och tydligt systemet för kompensation är. Detta är inte minst viktigt eftersom det på kort tid tillsatts två utredningar med syfte att förenkla skattereglerna för de minsta företagen, de som ut- gör enskild näringsverksamhet. Några större förenklande lagregler- ingar har förslagen ännu inte medfört. Detta och den omständigheten att de flesta jordbrukare är enskilda näringsidkare medför att detta krav blir särskilt viktigt för nu aktuella förändringar.

Utredningen vill erinra om att Lagrådet i samband med 1994 års företagsskattereform uttalade att den då föreslagna lagstiftningen, som i allt väsentligt fortfarande utgör stommen i dagens beskattnings- system för företagargruppen, fick anses ligga nära gränsen för vad som kan accepteras i fråga om komplexitet. Detta särskilt som den i huvudsak riktar sig till mindre rörelser.7

Enligt utredningens uppfattning ger ett avdrag som görs vid be- räkningen av inkomst av näringsverksamhet en tydlig information om syftet med avdraget och målgruppen som ger en stor pedagogisk effekt. Det kommer inte att nämnvärt försvåra tillämpningen av skatte- reglerna och avgränsningen i det norska systemet har inte varit sär- skilt problematisk. Det talar för en lösning med ett avdrag som lämp- ligen kan ges namnet jordbruksavdrag.

7Lagrådets uttalande, prop. 1993/94:50 s. 427.

111

Skatter

SOU 2021:67

Ett införande av jordbruksavdraget ger en möjlighet till en precis identifikation av målgruppen och att således öronmärka skattelätt- naden med avseende på ett generellt stöd för jordbruksproduktion och kompensation för ökade kostnader.

Även om reglerna om jordbruksavdrag i sig medför en ökad kom- plexitet leder alternativen: sänkta egenavgifter, höjt grundavdrag och införandet av ytterligare en skattereduktion till en ännu större kom- plexitet.

Genom att koppla avdraget till intäkt av visst slag behöver bara denna identifieras. Om avdraget skulle ges på inkomstnivå måste även kostnaderna fördelas.

För att få kompensationen är det en fördel om inte jordbrukaren behöver välja att slutbeskatta sin inkomst som arbetsinkomst för att få den. Detta är effekten om alternativen sänkta egenavgifter eller höjt grundavdrag införs. Skattesystemet ska i möjligaste mån vara neutralt och likformigt och reglerna ska inte styra företagare till olika handlingsalternativ. Rent tekniskt kan jordbruksavdraget nämligen ske före såväl räntefördelning som beskattning av inkomst av när- ingsverksamhet.

4.3Utredningens förslag

4.3.1Allmänna överväganden

Den skattekompensation som utredningen förslår medför sänkt skatt på jobb och företagande och ska betraktas som en del i en grön skatte- växling. Den andra delen av en sådan skatteväxling beskrivs i kapitel 6 Dieselskatten och innebär en utfasning av den återbetalning av diesel- skatt som jord-, skogs- och vattenbrukets företag i dag kan ansöka om.

Förslagen som utredningen lägger fram i detta kapitel syftar till att säkerställa en rättvis spelplan för det svenska jordbruket som age- rar på en global marknad. Utredningen konstaterar att jordbruk i alla EU-länder har särregler kopplade till skatter. Många länder försöker skapa konkurrenskraft för sin inhemska produktion för att möta globala utmaningar. Efterfrågan på livsmedel och biomassa växer på den inhemska marknaden, EU:s inre marknad och världsmarknaden. Livsmedelsförsörjningen är en central del i alla länders politik som nu allt mer också kopplas till klimatomställningen bland annat genom produktion av förnybar energi. Många länder har identifierat att det

112

SOU 2021:67

Skatter

krävs en ambitiös jordbruks- och livsmedelspolitik för att stå emot den allt hårdare konkurrensen på den globala livsmedels- och råvaru- marknaden samtidigt som hållbarhet måste spela en mer framträ- dande roll. Steg bort från en fossilberoende ekonomi leder till skiften på råvarumarknaderna och lyfter än mer fram betydelsen hos de gröna näringarna inom jord-, skogs- och vattenbruket. För att möta ut- maningarna måste Sverige ha ett företagsklimat som säkerställer dessa näringars konkurrenskraft och fortlevnad.

Det svenska jordbruket ligger i framkant vad gäller hänsyn till klimat, miljö, djurskydd och smittskydd. Dock resulterar inte alla dessa faktorer i ett högre pris på den råvara som produceras trots högre kostnader i produktionen. Bristande lönsamhet gör att nöd- vändiga investeringar skjuts på framtiden eller uteblir och på sikt även- tyrar branschens fortlevnad. Ett minskat skatteuttag skulle öka möj- ligheterna till stärkt lönsamhet, kompensera för högre kostnader som förutsättningarna i Sverige leder till och bidra till att det startas fler företag inom de gröna näringarna. Stärkt lönsamhet skulle ge ökade möjligheter för jordbrukare att kunna vidta fler åtgärder för att minska fossilberoendet. Det ger jordbrukare ekonomi att välja insatsmedel med bättre klimatprestanda men också investera i teknik, kunskap och rådgivning som ger bättre resurshushållning. Dessa åtgärder inne- bär annars allt för stora kostnader. För att Sverige ska kunna en ta tätposition i klimatomställningen behöver produktionen av livsmedel och biomassa öka. I dag är landet beroende av import för försörjning av livsmedel och biodrivmedel.

Utredningen gör bedömningen att utan denna skattekompensa- tion kommer inte det svenska jordbruket att ha möjlighet att ta de högre kostnaderna som ett fossiloberoende jordbruk kommer med- föra. Dessa högre kostnader riskerar att minska lönsamheten och konkurrenskraften vilket kan leda till en minskad inhemsk livsmedels- produktion. Genom att flytta produktionen utomlands kommer den globala miljöpåverkan av svensk konsumtion att öka eftersom det svenska jordbruket har lägre miljö- och klimatpåverkan per produ- cerad enhet än de flesta andra länder.

Förslaget om skattekompensation behöver dock kännetecknas av vissa grundläggande omständigheter. Det skatterättsliga stödet för jordbrukare ska vara så effektivt som möjligt, kunna dimensioneras på ett bra sätt och också medföra så lite ökad komplexitet i skatte- systemet som möjligt.

113

Skatter

SOU 2021:67

Jordbrukare bedriver sin verksamhet i olika företagsformer. De största producenterna av jordbruksprodukter gör detta ofta via ett driftsbolag i aktiebolagets form och som genom ett arrendeavtal får tillgång till ägarens jordbruksfastighet. De flesta jordbrukare be- driver dock sin näringsverksamhet som enskild näringsverksamhet, dvs. via företagsformerna enskild firma respektive enkelt bolag. Det finns även de som bedriver sin jordbruksproduktion via handels- bolag, kommanditbolag och ekonomisk förening. Enligt utredningens uppfattning ska inte företagarnas val av företagsform styra varför stödet ska ges oberoende av val av företagsform.

Kompensationen ska med beaktande av syftet bakom kompensa- tionsåtgärderna riktas till de som är producenter, dvs. aktiva jord- brukare. Detta oavsett om jordbruket bedrivs på egen mark eller på arrenderad mark. Den ska däremot inte ges till de som endast arren- derar ut sin mark.

4.3.2Ett jordbruksavdrag införs

Utredningen förslår att ett jordbruksavdrag införs. Avdraget ska baseras på företagens intäkter. Jordbruksavdraget ska omfatta före- tag inom jord-, skogs- och vattenbruk. Avdraget utgör ena delen i en s.k. grön skatteväxling där den andra delen utgörs av en utfas- ning av den återbetalning av energi- och koldioxidskatt som jord-, skogs- och vattenbruksföretag har möjlighet att ansöka om i dag. Avdraget kommer att behöva anmälas till EU-kommissionen som ett statsstöd.

Utredningen föreslår ett jordbruksavdrag baserat på jordbrukets in- täkter och som minskar inkomst av näringsverksamhet. Detta leder i sin tur till minskad inkomstbeskattning. Utredningens förslag baseras på det underlag som återfinns i bilaga 3. Nedan återfinns en samman- fattning av förslaget.

114

SOU 2021:67

Skatter

Detta innebär att jordbruksinkomsten måste definieras och iden- tifieras i det praktiska arbetet. Dagens lagreglering med skattelätt- nader för bl.a. energiskatt knyts till yrkesmässig jord-, skogs- och vattenbruksverksamhet (med utgångspunkt i SNI kod 01, SNI-kod 02 och SNI-kod 05.02). Det är lämpligt att knyta även jordbruksav- draget till denna definition även om utredningens förslag också grundas på såväl dagens inkomstskatterättsliga reglering som praxis. I dagens inkomstskattesystem finns regler som knyter an till såväl jordbruk (djurlagerreglerna) som skogsbruk (skogsavdrag och skogs- konto). Det är viktigt att utredningens kompensationsförslag inte leder till nya avgränsningar utan även dagens regleringar i detta system bör kunna ge ledning för avgränsningen.

Genom att knyta avdraget till intäkten och inte till kostnaderna kan reglerna hållas rimligt enkla. Jordbruksavdraget ges vidare till pro- ducenten och inte till jordägaren om denne är annan än producenten.

Som utgångspunkt bör jordbruksavdrag ges för aktuella intäkter oberoende av producentens företagsform med ett undantag. Det gäller för skogsbruk som bedrivs via ett aktiebolag eller annan juri- disk person.

Att beakta de olika företagsformernas systematiska beskattning vid utformandet skulle komplicera reglerna om jordbruksavdrag på ett sätt som inte är motiverat av förenklingsskäl, utredningen knyter därför avdraget endast till jordbruksföretagets intäkt och till samma nivå oavsett företagsform.

Utredningen anser vidare att jordbruksavdraget vid en underskotts- situation helt eller delvis bör kunna rullas vidare och tas ett senare år. Systematiskt placeras avdraget in på samma ställe som skogsavdrag. Ut- redningen föreslår vidare en särskild ordning för att hantera frågan om sociala förmåner. Det bör tydliggöras att jordbruksavdraget inte utgör ett näringsbidrag enligt Inkomstskattelagen.

Offentligfinansiella effekter

Då jordbruksavdraget är en integrerad del av inkomstskattesystemet blir Skatteverket naturligen den ansvariga myndigheten. I dag är det Skatteverket som administrerar återbetalningen av dieselskatten. Då återbetalningen av dieselskatten föreslås fasas ut samtidigt som ett jordbruksavdrag införs bör administrationen på Skatteverket bli ett

115

Skatter

SOU 2021:67

nollsummespel. Vid tidpunkten för införandet av avdraget och ut- fasningen av återbetalningen konstaterar utredningen dock att det kan komma att bli en viss tillfällig ökad administration på Skatteverket.

När det gäller statens kostnader för utebliven skatteintäkt har denna beräknats enligt nedan. Den totala beskattningen för jord- och skogsbruket ett normalår uppgår till 5,32 miljarder kronor och under- laget för beskattningen till 13,9 miljarder kronor. För att uppnå en skattesänkning på 1,5 till 2 miljarder kronor behöver denna nivå sättas i relation till omsättningen.

Omsättningen uppgår till 72,5–73,5 miljarder kronor som skatte- belastas med 5,32 miljarder kronor Relationen mellan omsättning och skatteuttag blir således 5,32/73. Om skattesänkningen ska bli 1,5–2 miljarder kronor och om skattesänkningen helt ska knytas till jordbruksintäkt leder siffrorna ovan till följande resonemang:

En skattesänkning på 1,5 till 2 miljarder kronor innebär att skatte- basen (den skattepliktiga inkomsten) om 13,9 miljarder kronor (6,3 + 7,6 miljarder kronor) måste sänkas med cirka 5,2 miljarder kronor För att åstadkomma det måste jordbruksavdraget utgöra 7,1 pro- cent av omsättningen (jordbruksintäkten). Ett jordbruksavdrag på 7 procent av en jordbruksintäkt om 73 miljarder kronor blir i kronor räknat 5,11 miljarder kronor

Detta ger följande kalkyl vid ett jordbruksavdrag om 7 procent: Inkomst minus jordbruksavdrag: 13,9 miljarder kronor – 5,11 mil-

jarder kronor = 8,79 miljarder kronor.

Skatteuttag: 8,79 miljarder kronor × 0,3827 = 3,364 miljarder kro- nor vilket innebär en sänkning om cirka 1,956 miljarder kronor (5,32–3,364).

Konsekvenser för företagen

Utredningen har bedömt att jordbruksavdraget bör omfatta företag inom jord-, skogs- och vattenbruket. Detta betyder att dessa företag ska erhålla möjligheten till ett avdrag. Avdraget ska medges i inkomsts- laget näringsverksamhet. Utredningen anser att systemet ska vara frivilligt.

116

SOU 2021:67

Skatter

Det avdraget som föreslås kommer att ge följande effekt:

Tabell 4.2	Jordbruksavdragets effekt vid olika nivåer
	Kronor

Företagsform/Jorbruksavdrag		50 000	100 000	300 000	500 000

Aktiebolag		10 700	21 400	64 200	107 000
Över 65 år bedriver aktiv
näringsverksamhet		0	7 000	33 703	94 743

Under 65 år som bedriver
aktiv näringsverksamhet		5 740	16 380	83 290	167 852

Källa: Egna beräkningar.

Utredningen gör bedömningen att ett jordbruksavdrag kommer att vara relativt okomplicerat för den enskilde företagaren att ta del av. Detta särskilt som kostnaderna i näringsverksamheten inte behöver fördelas. Många företag använder sig utav redovisningsföretag för sin bokföring och deklaration. Den tillkommande uppgift som ett jordbruksavdrag innebär bör inte medföra några större kostnader.

Konsekvenser för miljö

Ett jordbruksavdrag bedöms inte ge några direkta effekter på miljön i form av minskade utsläpp. Förslaget kan dock genom att minska beskattningen öka jordbruksföretagens lönsamhet och konkurrens- kraft. Stärkt lönsamhet ökar utrymmet för omställning till ett fossil- oberoende jordbruk och minskar risken för att jordbruk läggs ner och produktionen flyttas utomlands. Svensk produktion har i jäm- förelse med andra länder låga utsläpp av växthusgaser per producerad enhet och kraven på miljö så väl som djurskydd och smittskydd är högt ställda. En minskad livsmedelsproduktion i Sverige skulle kräva ökad import av mat och därigenom orsaka utsläpp utomlands. Impor- ten i dag utgör en stor del av den svenska livsmedelskonsumtionens miljö- och klimatavtryck8. Ökad svensk livsmedelsproduktion kan därmed bidra till minskad klimatpåverkan genom att ersätta impor- terade livsmedel med större klimatpåverkan. Ökad produktion i Sverige kan också bidra till ökad biologisk mångfald genom till ex-

8Naturvårdsverket 2018, Miljöpåverkan från svensk konsumtion – nya indikatorer för upp- följning, rapport 6842.

117

Skatter

SOU 2021:67

empel hävdande av betesmarker och med rätt odlingsmetoder finns potential att bidra till ökad kolinlagring.

Utredningen bedömer inte att en stärkt lönsamhet kommer leda till att jordbrukets konsumtion av fossila drivmedel ökar. Trenden mot ökad produktivitet kommer att fortsätta där energianvändningen bedöms minska. I en analys utförd på uppdrag av Jordbruksverket och Naturvårdsverket visas att produktionen kan öka samtidigt som energianvändningen minskar kraftigt9.

Produktiviteten kan ökas bland annat genom att inomgårdsarbe- ten automatiseras och elektrifieras, att logistiken förbättras och att åtgärder som ökar precisionen i jordbruket genomförs. För dessa produktivitetshöjande åtgärder krävs investeringar. För investeringar behöver lönsamhet och konkurrenskraft stärkas. Utan en inhemsk jord-, skogs och vattenbrukssektor som levererar livsmedel och bio- massa till Sveriges befolkning i tillräcklig omfattning blir det svårt för Sverige att verka som en drivande kraft i den globala omställningen

Effekter på försörjningsförmågan

Genom att ett jordbruksavdrag leder till fler konkurrenskraftiga och lönsamma företag minskar sårbarheterna i livsmedelskedjan och bi- drar därmed till en ökad försörjningsförmåga. Detta ger förutsätt- ningar för att driva lönsamma företag i hela Sverige och därmed erhålls en robustare livsmedelskedja.

Överensstämmelse med statsstödsreglerna

Utredningen konstaterar att förslaget är ett statsstöd då åtgärden uppfyller kriterierna för detta. Därmed måste förslaget anmälas till EU-kommissionen. En sådan prövning kan ta tid varför genomföran- det av förslaget kan komma att dröja. En utfasning av återbetalningen av dieselskatt behöver därför anpassas till när förslaget om jordbruks- avdrag kan vara genomfört.

9Naturvårdsverket och Jordbruksverket 2019, Minskade utsläpp av växthusgaser från jord- bruket med ökad produktion? Scenarier till 2045 för utsläpp och upptag av växthusgaser inom jordbrukssektorn.

118

SOU 2021:67

Skatter

Utredningen konstaterarar vidare att inte finns något rättspraxis om hur det föreslagna skattesystemet skulle bedömas utifrån EU:s statsstödsregler.

I argumentationen för införandet av ett jordbruksavdrag bör Sverige framföra att den svenska jordbruksproduktionen har svårt att konkurrera på EU:s inre marknad till följd av nationellt höga ambitioner när det gäller miljö, djurskydd och smittskydd. Produk- tionen har minskat under en lång tid och mark tas ur produktion. Sveriges ökande befolkning kräver ökad produktion av livsmedel och biomassa, något som borde vara möjligt inom landets gränser med tanke på de arealer som finns tillgängliga, men som ändå inte reali- seras. Frågan om markanvändning är viktig i klimatomställningen och inom EU:s jordbrukspolitik framhålls betydelsen av jordbruk i hela unionen. Jordbruk hanteras i alla EU-länder på särskilt sätt ur skattesynpunkt på grund av de särskilda förutsättningar som dessa företag ställs inför. Utredningen ser därför att införandet av jord- bruksavdraget skulle utjämna den obalans som i dag råder och an- passa jordbruksföretagandet i Sverige till EU:s inre marknad. Risken att ett införande skulle påverka balansen på EU:s inre marknad kan anses vara osannolik.

Sveriges ambitioner om att minska växthusgasutsläppen genom ökad inblandning av biodrivmedel i diesel är ett exempel som leder till ökade kostnader för företagen i Sverige. Sektorn har till skillnad från transportsektorn mycket begränsade möjligheter att anpassa sig eftersom det i nuläget inte går att elektrifiera arbeten i fält. Använd- ning av biodrivmedel är därför det alternativ som finns tillgängligt men som riskerar att bli kostsamt. Utfasningen av fossila drivmedel är nödvändig och därför är en grön skatteväxling där jordbruksavdraget kompenserar ett borttagande av återbetalning av dieselskatt en lös- ning som bidrar mot EU:s klimatmål.

Jordbruksavdraget är en åtgärd som krävs för att jord-, skogs- och vattenbruket ska klara dessa kunna ta de ytterligare steg som krävs för att göra jordbruket mer fossiloberoende. Jordbruksavdraget är här en förutsättning för att kunna fasa ut återbetalningen av diesel- skatt. Det är inte lönsamheten som driver omställningen i dag. Ut- redningen konstaterar att förslaget i sig inte kommer att medföra att någon konkurrensfördel gentemot jordbruksföretag i andra med- lemsstater då förslaget kommer att vara en del i en skatteväxling.

119

Drivmedel

SOU 2021:67

under 2018 och därefter minska betydligt under 2019. Mängden HVO100 uppgick under 2019 endast till 2,9 TWh att jämföra med 4,2 TWh under 2018. Däremot har leveranserna av FAME ökat kraf- tigt, från 0,4 TWh 2018 till 1,5 TWh år 2019.

Tabell 5.1	Drivmedelsanvändning 2019
	Uppdelad per bränsleslag i TWh, beloppen är avrundade

Bränsle		TWh

Diesel MK1		58,5
Bensin MK 1	26,8
HVO100		2,9
FAME100	1,5

Fordonsgas		1,6
E85	0,4
Totalt		92,3

Fotnot: Diesel MK1 och Bensin MK1 innehåller biodrivmedel enligt reduktionspliktens krav. Siffrorna redovisas i den rapportering som Energimyndigheten mottagit med stöd av drivmedelslagen och hållbarhetslagen.

Källa: Energimyndigheten 2020, Drivmedel 2019 ER 2020:26.

Sverige har högst andel biodrivmedel i transportsektorn i EU. En stor del av råvaran är importerad och en del processas färdigt i Sverige. Utav den HVO som användes i Sverige år 2019 importerades 95 pro- cent av råvarubasen och för FAME var samma siffra 93 procent1. Sverige använder i dag en mycket stor andel av världsproduktionen av HVO, enligt internationella energiorganet IEA producerades det 7 miljarder liter HVO i världen 2019 och enligt Energimyndigheten användes 1,3 miljarder liter i Sverige varav 1 miljard liter för att upp- fylla reduktionsplikten. Den totala minskningen av växthusgaser av samtliga drivmedel under 2019 var 18,5 procent, beräknat2 enbart på vad drivmedlen innehåller. Minskningen uppgick till 19,1 procent under 2018.

Den största delen av de biodrivmedel som finns på världsmark- naden framställs av olika grödor, så kallade konventionella biodriv- medel. Framöver finns stora förhoppningar på avancerade biodriv- medel där råvaror som till exempel restprodukter från skogen kan användas.

1Energimyndigheten 2020, Drivmedel 2019 ER 2020:26.

2Minskningen är beräknad i relation till den baslinje som används i beräkningarna för målupp- fyllelse enligt drivmedelslagen om 94,1 g CO2/MJ.

122

SOU 2021:67

Drivmedel

Det finns en mängd olika råvaror som kan användas som råvara i produktionen och det finns även en rad olika produktionsmetoder. För att ett drivmedel ska klassas som hållbart (ur ett livscykelper- spektiv) finns en rad frågor att beakta bland annat eventuella risker för undanträngning av livsmedelsproduktion. Detta är en stor fråga globalt men utifrån ett svenskt perspektiv är denna fråga inte lika pro- blematisk. Utmaningen för svenskt jordbruk ligger inte i en konkur- rens mellan olika grödor utan i att produktionen helt läggs ner.

Aktörer som säljer drivmedel är skyldiga att lämna uppgifter till Energimyndigheten för att uppfylla kraven i hållbarhetslagen. Denne kan antingen ta fram ett faktiskt värde på utsläppen av växthusgaser enligt en livscykelanalys eller använda de normalvärden som är lis- tade i det omarbetade förnybartdirektivets bilaga V. Skillnaden i växt- husgasutsläpp mellan biodrivmedel och fossila drivmedel beror på vilken råvara som används och vilken process ett biodrivmedel är framställt med. Energimyndigheten publicerar de faktiska utsläpps- värden som ett medelvärde av de utsläpp olika drivmedel gett upp- hov till, se tabell 5.2 nedan.

Tabell 5.2 Klimatpåverkan och värmevärde för olika drivmedel

Medelvärde av inrapporterade uppgifter till Energimyndigheten

Drivmedel	g CO2e/MJ	g CO2e/liter	MJ/liter
Diesel MK1	76,5	2 690	35,2
Bensin MK1	90,9	2 920	32,1
HVO100	13,2	454	34,3
FAME100	32,7	1 780	33,0

ED95	24,2	557	23,0
Fordonsgas	15,8	763	48,2
Biogas	12,7
Naturgas	69,3
Elektricitet	13,0

Källa: Energimyndigheten 2021.

5.1.3Jordbrukets användning av drivmedel

Det huvudsakliga drivmedlet i jordbrukets arbetsmaskiner är diesel av miljöklass I (MK1) år 2018 användes omkring 242 miljoner liter enligt Energimyndigheten. Samma år använde skogsbruket omkring 154 miljoner liter.

123

SOU 2021:67Drivmedel

Tabell 5.3	Dieselförbrukning vid odling av olika grödor per hektar
	Liter per hektar

Gröda		Liter/hektar

Spannmål		66,7–71,9
Ärter och Åkerböna		63,2
Konservärter		128,6
Slåttervall		49

Betesvall		17
Potatis		135,5–150
Sockerbetor		130
Raps och rybs		60
Träda		6,5
Trädgårdsväxter		135,5

Källa: Baky m.fl. 2010.

Val av traktor och redskap är en viktig del i att utnyttja drivmedel effektivt men förbrukningen beror även på handhavandet. Genom rätt underhåll av traktor och maskiner samt framför allt genom att anpassa körsätt kan drivmedelsförbrukningen minskas. En välunder- hållen motor drar mindre bränsle. Igensatta luftfilter, slitna kolvar och ventiler i motorn eller otäta och dåligt justerade insprutare kan vara orsaker till hög drivmedelsförbrukning. Traktorer och arbets- maskiner har olika transmissionssystem som är tekniskt olika effek- tiva på att överföra kraft från motorn. Äldre traktorer har ofta meka- nisk kraftöverföring medan nyare traktorer ofta kombinerar detta med hydrauliska system där det går att använda snabbväxlar utan att bryta kraftöverföringen. Teoretiskt är energiförlusterna lägre vid meka- niska växellådor än så kallade ”powershift” växellådor men i praktiken blir drivmedelsförbrukningen lägre eftersom motorn kan belastas mer optimalt.

Planerad körning där körsträcka samt antalet inbromsningar och accelerationer minimeras kan göra stor skillnad för drivmedelsför- brukningen. Det är också viktigt att anpassa belastning efter motorns effekt genom val av rätt hastighet och storlek på redskap. Fel in- ställda redskap som dras efter traktorn kan bidra till onödigt hög driv- medelsförbrukning. Till exempel kan en fel inställd plog öka driv- medelsförbrukningen med tjugo procent4 Rätt anpassat däcktryck

4Jordbruksverket 2018, Sparsam körning – Ett enkelt sätt att spara pengar!

125

Drivmedel

SOU 2021:67

förbättrar nyttjandet av motorns kraft och därmed drivmedlet. Ett något lägre däcktryck vid fältarbete ger bättre grepp och mindre slir- ning, medan ett högre tryck ger minskat rullmotstånd vid vägtransport. Rätt anpassat varvtal på motorn och att minska tomgångskörning är ett enkelt sätt att få ner förbrukningen.

Tillämpning av sparsam körning enligt ovan minskar såväl energi- förbrukningen och växthusgasutsläppen som drivmedelskostnaderna och är därmed en direkt ekonomisk vinst för jordbrukaren. Tillämp- ning av sparsam körning vid traktorarbeten har visat på bränslebespar- ingar på runt 20 procent5.

Jordbearbetning är en aktivitet som kräver stora mängder energi i form av drivmedel och det kan därför vara intressant att analysera möjligheter till alternativa strategier. Reducerad bearbetning och att inte bearbeta djupare än nödvändigt är strategier som kan minska behovet av drivmedel. Här finns dock samtidigt många andra växt- odlingstekniska parametrar som spelar in, till exempel behov av ökad användning av växtskyddsmedel. Olika tekniska hjälpmedel så som GPS-styrning kan förbättra effektivitet då det blir enklare att utnyttja redskapens arbetsbredd.

Tabell 5.4	Dieselförbrukning vid fältarbeten
	Liter per hektar

Arbetsoperation		Liter/Hektar

Plöjning		20,6
Harvning		5
Sådd		3,3–10
Vältning		2

Spridning av mineralgödsel		2
Kemiska bekämpning		1,5

Stubbearbetning		8

Källa: Baky m.fl. 2010, Kartläggning av jordbrukets energianvändning.

Transporter står för en stor del av jordbrukets drivmedelsförbruk- ning. Det handlar bland annat om skördade grödor, djur, gödsel och insatsmedel som transporteras till fält, mellan gårdar, för lagring och vidare förädling. I en studie som utfördes av JTI (nuvarande RISE) bedömdes att transporter till och från företaget/gården samt mellan

5Fogelberg m.fl., 2007.

126

SOU 2021:67

Drivmedel

och inom gårdar förbrukar i storleksordningen 52 miljoner liter diesel varje år6. Det motsvarar 509 GWh och ger en klimatpåverkan på 145 000 ton CO2e.

I studien konstateras att man kan påverka hur mycket som trans- porteras genom att välja olika strategier för odling, lagring och an- vändning. Vidare konstateras att utvecklingen inom det svenska jord- bruket präglas av stark strukturrationalisering där gårdarna växer och blir färre. Om expansionen sker snabbare än ledig mark i närheten blir tillgänglig blir resultatet längre transporter till och från åker. Ut- maningarna vad gäller avstånden i Sverige tas även upp i Konkurrens- kraftsutredningen. Bättre och effektivare logistik skulle kunna mot- verka detta. Ett projekt7 genomfört av RISE tittar bland annat närmare på effektiviseringar genom att fokusera på tre områden: skiftning av åkermark, nyckeltal och benchmarking samt logistikplaneringsystem.

5.1.5Biodrivmedel och andra förnybara drivmedel som finns på marknaden

Etanol

Etanol produceras utav stärkelserika grödor såsom spannmål eller sockerbetor(eller sockerrör) men även energiskog, vall eller annan biomassa är möjligt. Etanol kan blandas i bensin och diesel, antingen via höginblandning (E85 eller ED95) eller låginblandning (E5 eller E10) eller användas som rent bränsle. En dieselmotor kan efter en hel del anpassningar drivas med ED95 som består av 95 procent etanol och 5 procent tändförbättrare.

Motorer som drivs med ED95 finns i dag framför allt i bussar men även lastbilar. Etanol används annars främst som inblandning i bensin i olika omfattning. Bensinmotorer kan utan anpassningar drivas med etanol upp till en viss inblandning i bensinen. E10 är bensin med 10 procent etanolinblandning som planeras att lanseras i Sverige 1 augusti 2021 och då bli den nya standardbensinen. Den ökade an- delen etanol i bensinen är ett led i reduktionsplikten. Merparten av den bensin som säljs i Sverige innehåller minst 5 procent etanol vilket nu alltså kommer att öka till 10 procent. Det finns motorer som kan

6Engström m.fl., JTI 2015, Energieffektivisering av jordbrukets logistik – pilotprojekt för att undersöka potentialer.

7RISE, Jordbrukets logistik, projektstart 2016-12-01.

127

Drivmedel

SOU 2021:67

köras på enbart etanol och befintliga bensinmotorer kan konverteras till E85 som säljs på många drivmedelsstationer.

I Sverige tillverkar Lantmännen Agroetanol, etanol i sin fabrik i Norrköping. I sin produktion använder Lantmännen spannmål, vete och korn men också stärkelserikt livsmedelsavfall. Utav den etanol som Lantmännen producerar i Sverige exporteras huvuddelen till Tyskland där egenskaperna gällande beräknade utsläpp efterfrågas.

2019 importerades 87 procent av den etanol som användes i Sverige,

30 procent hade sitt ursprung utanför EU8. År 2019 var etanolen huvud- sakligen producerad utav majs och andelen producerad utav vete har minskat från 53 procent till 16 procent mellan 2012 och 20199.

FAME och RME

FAME (Fatty Acid Methyl Esters) eller fettsyrametylestrar baseras på olika vegetabiliska och animaliska fetter och oljor. När råvaran i FAME är raps kallas drivmedlet RME (rapsmetylester) och produ- ceras genom en förestring av rapsolja. I Sverige säljs i princip bara RME. Utredningen har dock genomgående valt att använda det mer generella begreppet FAME i betänkandet.

Dieselmotorer kan köras på FAME i princip utan några anpass- ningar men för att fordonsgarantier ska gälla krävs typgodkännande från tillverkare. I dag finns flera anläggningar som producerar FAME i Sverige bland annat har Energifabriken en i Karlshamn och Adesso en i Stenungsund. Pressningen sker i samverkan med livsmedels- produktion vilket enligt Energifabriken leder till att de bästa kvalitéerna används som livsmedel. Biprodukter från produktionen är rapskakan, som blir djurfoder och glycerol, som används till biogasproduktion. Energifabriken använder sig av svenskodlad raps. Men 93 procent av den FAME som säljs i Sverige är tillverkad av importerad raps. En stor del av den RME som produceras blandas in i diesel. Det finns dock ett tak på 7 procent FAME enligt drivmedelslagen (2011:319).

8Energimyndigheten 2018, Omvärldsbevakning – biodrivmedelsmarknaden Promemoria rörande biodrivmedelsmarknaden i Sverige och i världen.

9Energimyndigheten 2020, Drivmedel 2019, ER 2020:26.

128

SOU 2021:67

Drivmedel

Hydrerade vegetabiliska oljor eller animaliska fetter (HVO)

HVO kan vara baserat på vegetabiliska och/eller animaliska fetter. HVO är i stort sett är kemiskt identisk med fossil diesel. HVO kan därför användas som inblandning eller rent i befintliga dieselmotorer utan anpassning. HVO är det förnybara drivmedel som ökar mest i Sverige. Till skillnad från FAME så anger bränslestandarden för diesel (EN590) inget tak för inblandning av HVO i diesel. Inblandningen begränsas dock av standardens densitetskrav. HVO används därför av drivmedelsleverantörerna för att uppfylla kraven i reduktions- plikten.

Det finns ingen tillverkning av ren HVO i Sverige i dag. ST1 pla- nerar att starta produktion i Göteborg 2022 och Preem samraffinerar en del tallolja tillsammans med fossil diesel. Det räknas som en typ av HVO-produktion, även om produkten blir färdigblandad med fossil diesel.

De råvaror som används för HVO-produktion är bland annat vegetabiliska och animaliska avfallsoljor, PFAD, slakteriavfall och råtallolja. Merparten av råvarorna till HVO är importerade och PFAD utgjorde tidigare en mycket viktig råvara. Tidigare klassades PFAD som en restprodukt från palmoljeproduktionen. Efter den omklass- ning som skedde 2019 enligt förnybartdirektivets hållbarhetskrite- rier har mängden PFAD minskat till förmån för andra råvaror.

Biogas

Biogas och fordonsgas inklusive syntetisk naturgas (SNG) kan ha olika sammansättning men består huvudsakligen av metan. I lagen om skatt på energi (1 kap. 9 § LSE) står det: ”Med biogas förstås ett vätskeformigt eller gasformigt bränsle som framställts av biomassa och vars energiinnehåll till övervägande del härrör från metan.” Metan kan vara i form av komprimerad naturgas (CNG, Compact Natural Gas), flytande naturgas (LNG, Liquid Natural Gas), komprimerad biogas (CBG, Compact Bio Gas) eller flytande biogas (LBG, Liquid Bio Gas).

Metan kan också produceras syntetiskt och kallas då syntetisk naturgas (SNG, Synthetic Natural Gas). För drivmedelsändamål kallas metan ofta för fordonsgas. Den fordonsgas som säljs i Sverige kan innehålla biogas, naturgas eller en blandning av dessa. Inblandningen

129

Drivmedel

SOU 2021:67

av förnybart i fordonsgasen har ökat och 2019 var den 95 procent.10 Gas kan användas i anpassade bensin- eller dieselmotorer. Flytande natur- eller biogas används bland annat inom sjöfart och tunga last- bilar.

5.1.6Drivmedel som är under utveckling

Det satsas mycket på att ta fram nya drivmedel. Det som mest är i fokus för närvarande förutom elektrifiering är vätgas som kan an- vändas i bränsleceller. Även tillverkning av så kallade drop-in-bräns- len är ett prioriterat område eftersom dessa kan blandas in i fossil bensin och diesel samtidigt som bränslestandarden uppfylls.

Vätgas kan användas i gasform eller nedkylt som ett flytande driv- medel. Vätgas kan omvandlas till el i bränsleceller eller användas i förbränningsmotorer. I det senare fallet måste dock motorn vara an- passad till vätgasdrift. Vätgas kan framställas från både fossila och förnybara råvaror. Merparten av den vätgas som framställs i dag har fossilt ursprung och är baserad på naturgas. Förnybar vätgas fram- ställs av vatten som spjälkas till vätgas och syrgas med hjälp av el.

Elektrobränslen är ett samlingsnamn för bränslen som tas fram med hjälp av elektricitet, vatten och koldioxid eller kväve. Det går att producera en rad olika bränslen som exempelvis: vätgas, diesel, bensin eller metanol. Tekniken är ny och det bedöms ta tid innan elektro- bränsle kan tillverkas i kommersiell skala till ett marknadsmässigt pris.

5.1.7Styrmedel

Skatter

I syfte att styra mot ett visst beteende kan varor och tjänster be- skattas högre än andra, medan de alternativ som föredras helt eller delvis undantas från beskattning. Punktskatter kan även syfta till att generera intäkter till staten.

Energiskatt respektive koldioxidskatt är punktskatter som tas ut på alla bränslen som används för motordrift, på elektricitet samt på många bränslen som används för uppvärmning. Energiskatten base- ras på energiinnehållet och koldioxidskatten fastställs utifrån bräns-

10Energimyndigheten, ER 2020:26 Drivmedel 2019.

130

SOU 2021:67

Drivmedel

lets kolinnehåll. Sverige har haft energiskatt sedan 1930-talet och kol- dioxidskatt på fossila bränslen sedan 1991. Olika skattesatser gäller för olika typer av bränslen och användningsområden.

Dessutom förekommer nedsättningar och undantag från både energi- och koldioxidbeskattningen. Exempelvis är höginblandade och rena hållbara biodrivmedel helt undantagna och befriade från både energiskatt och koldioxidskatt.

Vidare har vissa verksamheter lägre skatt genom en nedsättning. Jord-, skogs och vattenbruk är några av de branscher som har en sådan skattenedsättning för bränsle och elektricitet där företagen kan an- söka om att få delar av skatten återbetald, se kapitel 6 Dieselskatten.

Reduktionsplikten

År 2018 presenterade regeringen ”Bränslebytet” ett paket med nya styr- medel där bland annat förslag om en reduktionsplikt ingick. Meningen är att en successiv inblandning av biodrivmedel i bensin och diesel ska minska växthusgasutsläppen. Reduktionsplikten infördes 1 juli 2018. Målet är att leverantörerna ska minska sina växthusgasutsläpp genom ökad inblandning av biodrivmedel och/eller minskade utsläpp från framställning av fossila drivmedel. Genom propositionen Reduk- tionsplikt för bensin och diesel-kontrollstation 2019 (prop. 2020/ 21:180, bet. 2020/21MJU23, rskr. 2020/ 21:411) ska reduktionsnivån i diesel öka från 2020 med i genomsnitt 4,8 procentenheter per år till 2024. Detta bedöms leda till en prisökning på cirka 40–60 öre per liter diesel per år. Målet är att reduktionsnivå ska ligga på 66 procent till 2030. Detta bedöms innebära en prisökning på mellan 3,6–5,4 kro- nor per liter diesel.

EU-lagstiftning

Energiskattedirektivet

Det finns vissa punktskatter som är harmoniserade inom EU. Energiskatten är en sådan skatt som är harmoniserad genom direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemen- skapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (Energiskattedirektivet). EU:s energiskattedirektiv är ett ramverk

131

Drivmedel

SOU 2021:67

för hur medlemsstaterna ska utforma sin nationella beskattning av bränslen och el.

Energiskattedirektivet gäller alla motorbränslen, fossila och bio- baserade. Den skattenedsättning som finns på fossil diesel i flera bran- scher i många EU-länder möjliggörs genom de miniminivåer som finns i Energiskattedirektivet. EU-kommissionen presenterade 2011 ett förslag till ett reviderat direktiv. Det krävs enhällighet bland EU:s medlemsstater för att ändra direktivet och senast direktivet förhand- lades 2015 kunde medlemsstaterna inte enas och förhandlingarna bröt samman.

I den europeiska gröna given aviserar EU-kommissionen att energiskattedirektivet ska ses över. EU-kommissionen väntas lägga ett förslag till ändringar i direktivet under 2021. I förslaget till nytt direktiv kan det komma att föreslås ändringar vad gäller minimiskatte- nivåer samt möjligheterna till undantag för olika sektorer. Även om EU-kommissionen skulle kommat att förslå dessa ändringar är det oklart vad utkomsten av förhandlingarna kommer att bli.

I enlighet med direktivet beräknas den svenska energiskatten ut- ifrån volym och inte drivmedlets energiinnehåll vilket gör att bio- bränslen missgynnas till följd av deras lägre energiinnehåll jämfört med fossila.

I Sverige genomförs direktivets bestämmelser genom lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE) som innehåller bestämmelser om energi- och koldioxidbeskattning.

Bränslekvalitetsdirektivet

Direktivet11 sätter upp specifikationer för bensin och diesel i syfte att säkerställa vissa egenskaper i enlighet med bränslestandarder12. I direktivet finns begränsningar för hur mycket biodrivmedel som får blandas in i bensin respektive diesel. Det är tillåtet att blanda in upp till 10 procent etanol i bensin och upp till 7 procent FAME i diesel. För HVO och biobensin finns inget reglerat tak mer än att det fär-

11Europarlamentets och rådets direktiv 2009/30/EG av den 23 april 2009 om ändring av direk- tiv 98/70/EG, vad gäller specifikationer för bensin, diesel och gasoljor och införande av ett system för hur växthusgasutsläpp ska övervakas och minskas, om ändring av rådets direktiv 1999/32/EG, vad gäller specifikationen för bränsle som används av fartyg på inre vattenvägar, och om upphävande av direktiv 93/12/EEG.

12Europaparlamentets och rådets direktiv 98/70/EG av den 13 oktober 1998 om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv 93/12/EEG (bränslekvalitets- direktivet).

132

SOU 2021:67

Drivmedel

diga drivmedlet måste uppfylla drivmedelsstandarden. Bränslekvali- tetsdirektivet anger också att drivmedelsleverantörerna ska minska sina utsläpp med minst 6 procent till 2020.

Direktivet skulle kunna innebära begränsningar för den svenska reduktionspliktens krav på inblandning av biodrivmedel. Energi- myndigheten anger att det är möjligt att blanda in 7 volymprocent FAME och 70 volymprocent HVO i diesel. För FAME är det samma nivå som direktivet tillåter medan det för HVO inte finns något tak i drivmedelslagen. Den eventuella problematiken relaterar till den fria rörligheten för varor och typgodkännande för fordon. Detta eftersom krav på viss andel biodrivmedel har ansetts kunna begränsa försäljningen av bränslen som uppfyller villkoren i direktivet. EU- domstolen har dock pekat på att bränslekvalitetsdirektivet måste läsas tillsammans med förnybartdirektivet.

I Sverige genomförs direktivet i drivmedelslagen (2011:319) och drivmedelsförordningen (2011:246).

Förnybartdirektivet

Direktivet13 ställer upp krav om att andelen förnybar energi i trans- portsektorn ska uppgå till minst 14 procent 2030 enligt en särskild beräkningsmetod som beskrivs i direktivet. Elektrifiering av vägtra- fiken är i fokus. Direktivet innehåller skrivningar som syftar att be- gränsa biodrivmedel som framställts från så kallade livsmedels- och fodergrödor. Det nuvarande förnybartdirektivet sätter gränsen för sådana biodrivmedel till 7 procent av den totala användningen av drivmedel inom transportsektorn. Flera medlemsstater har velat sänka gränsen eller helt förbjuda denna typ av grödebaserade drivmedel. EU-kommissionen ville i sitt ursprungsförslag till revision av förny- bartdirektivet sänka gränsen till 3,8 procent 2030. El- och avancerade biodrivmedel gynnas genom särskilda uppräkningsfaktorer.

Direktivet ställer också krav på hållbarhetskriterier som måste vara uppfyllda om ett biodrivmedel ska få finansiellt stöd och för att få ingå i beräkningen av andel förnybar energi och kvotandelar enligt direktivet. Hållbarhetskriterierna ställer bland annat krav på minskade växthusgasutsläpp (i ett livscykelperspektiv) och begränsad mark-

13Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främ- jande av användningen av energi från förnybara energikällor.

133

Drivmedel

SOU 2021:67

användning. Direktivet gör det möjligt att undanta biodrivmedel som är certifierade för att ha låg risk för indirekt ändrad markanvändning. Palmolja är ännu den enda råvara som klassificerats ha en sådan hög risk.

I Sverige genomförs direktivet bland annat i lagen om hållbarhets- kriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (2010:598), lagen om skatt på energi (1994:1776) och lagen om elcertifikat (2011:1200).

EU:s statsstödsregler

Bestämmelserna om statligt stöd utgör en central del av EU-rättens konkurrensregler, se mer i kapitel 3 Konkurrenskraft. Huvudprinci- pen är att stöd med offentliga medel är förbjudna om de inte om- fattas av något av de undantag som finns. Till dessa undantag hör stöd som listas i en allmän gruppundantagsförordning (som till ex- empel GBER). Det finns också ett undantag för stöd av mindre betydelse, så kallade de minimis-stöd. De stödåtgärder som omfattas av gruppundantag eller betraktas som stöd av mindre betydelse om- fattas inte av kravet på förhandsgodkännande av EU-kommissionen innan de får tillämpas.

Den skattebefrielse från energi- och koldioxidskatt som vissa bio- drivmedel har i Sverige och en del andra EU-länder kräver statsstöd- godkännande från EU-kommissionen. Eftersom drivmedelsskatterna i Sverige utgör upp emot två tredjedelar av försäljningspriset för bensin och ungefär hälften för diesel kan skattebefrielsen påverka prisbilden i stor utsträckning. Skattelättnader, drift- och investeringsstöd för energi från förnybara källor faller inom förbudet mot statsstöd. Men det finns möjligheter att göra avsteg från förbudet mot statsstöd i enlighet med EU-riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd för 2014–202014(EEAG). EEAG-riktlinjerna har tillfälligt förlängts i vän- tan på att nya riktlinjer ska beslutas av kommissionen. Det är med grund i riktlinjerna som Sverige ansökt hos EU-kommissionen och fått skattebefrielsen godkänd dock under vissa förutsättningar och under en begränsad tid.

EU:s regler om överkompensation påverkar möjligheterna att skapa en tillräckligt stor prisskillnad mellan biodrivmedel och fossila drivmedel för att stimulera en ökad användning. För att säkerställa

14Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2010, (2014/C 200/01).

134

SOU 2021:67

Drivmedel

att skattebefrielsen inte snedvrider marknaden måste Sverige sedan 2014 rapportera till EU-kommissionen två gånger per år för att redo- göra bedömningar om huruvida överkompensation förekommer eller inte. Om överkompensation konstateras måste åtgärder vidtas för att motverka fortsatt överkompensation, exempelvis genom höjd energi- beskattning. Stödet ska dessutom återbetalas retroaktivt av de före- tag som mottagit det.

Sveriges nuvarande skatteundantag för flytande rena och hög- inblandade biodrivmedel löper ut den 31 december 2021. För biogas och biogasol har Sverige fått ett godkännande för skattebefrielse under 10 år med begräsningen att den inte får vara framställd av livs- medels- eller fodergrödor. Enligt EU-riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd får skatteundantag inte ges till livsmedelsbaserade bio- drivmedel efter 2020. Men som nämnts ovan pågår arbetet med att ta fram nya riktlinjer. För flytande rena och höginblandade biodriv- medel ansökte Sverige den 28 maj 2021 om ett förlängt statsstöds- godkännande för skattebefrielsen. Riktlinjerna är på konsultation mellan juni och augusti 2021.

Värt att notera är att Sverige genom skattebefrielsen fokuserat på att stimulera på konsumtionssidan till skillnad från de flesta andra EU-länder som helt eller delvis har riktat sina stöd mot produktions- sidan.

5.2Analys av möjliga åtgärder och styrmedel

5.2.1Utgångspunkter för utredningens analys

Det är i dag en utmaning att hitta lönsamhet för jord-, skogs- och vattenbrukets företag att använda biodrivmedel. Den högre kostna- den tillsammans med osäker prisutveckling gör det svårt att motivera en övergång från fossila till förnybara drivmedel i arbetsmaskiner.

Alternativen för den som vill ställa om sin traktor eller arbets- maskin är HVO eller FAME. Den skattebefrielse som finns för dessa biodrivmedel t.o.m. den 31 december 2021 gör att prisskillna- den jämfört med den beskattade fossila dieseln minskas. Som nämnts tidigare i detta kapitel har Sverige ansökt om förlängt statsstödsgod- kännande för denna skattebefrielse men det har i skrivande stund inte kommit några besked. Den återbetalning om 1,93 kronor av kol- dioxidskatten på diesel som företagen kan ansöka om ökar visser-

135

Drivmedel

SOU 2021:67

ligen prisskillnaden om än inte i samma omfattning som skattebefriel- sen minskar den. Även återbetalningen är ifrågasatt och det är därför osäkert att bedöma vilket pris dieseln kommer att ha framöver. Ut- redningen konstaterar att prisskillnaden tillsammans med den osäker- het som råder, gör det svårt för företagen att motivera en övergång till förnybara drivmedel.

Utredningen konstaterar vidare att branschens arbete med olika åtgärder för att minska drivmedelsförbrukningen genom effektivi- sering och andra typer av strategier ger resultat och bör fortsätta att uppmuntras. Många utav de arbeten som utförs med hjälp av bland annat traktorer i jordbruket är mycket energikrävande samtidigt som det finns få alternativ till insatserna som inte riskerar att leda till minskad skörd. Dock har studier, så väl som praktiska försök visat att det finns goda möjligheter att minska energiåtgång genom olika insatser, förändrade strategier och arbetsmetoder.

Utredningens analyser över insatsmedel, redovisas i enlighet med den prioritetsordning som redovisas i kapitel 2 Utredningens upp- drag under följande rubriker:

–Åtgärder och styrmedel som syftar till att effektivisera använd- ningen och hushålla med resursen drivmedel.

–Åtgärder och styrmedel för att ersätta de fossila drivmedlen mot förnybara.

5.2.2Åtgärder och styrmedel som syftar till att effektivisera användningen och hushålla med drivmedel

Utredningen konstaterar att jordbrukets arbete med olika åtgärder för att minska drivmedelsförbrukningen genom effektivisering ger resultat. Många företag strävar efter att effektivisera för att uträtta mer arbete på samma tid. Större areal och produktion kan ge större möjligheter att fördela kostnader för investeringar. Det är viktigt att kunna utbilda arbetskraft, investera i ny teknik och kunskap exempelvis för att underhålla och ställa in befintlig utrustning och maskiner. För jordbruksföretagen innebär dock ofta geografiska förutsättningar, så som brist på mark i närheten, begräsningar för expansion. Utred- ningen konstaterar att många företag i branschen är små, ofta ensam- företagare där det är utmanande att hinna med utan att arbetet blir för splittrat och tappar i effektivitet.

136

SOU 2021:67

Drivmedel

En kartläggning av gårdens energiförbrukning och energirådgiv- ning kan bidra till lägre förbrukning. Stöd för sådan rådgivning finns genom Greppa Näringen inom ramen för det nuvarande landsbygds- programmet.

Sparsam körning tillsammans med bättre och effektivare logistik och förändrade strategier kan minska företagens drivmedelsförbruk- ning. En del drivmedelsbesparingar skulle kunna åstadkommas genom bättre planering och förändrade arbetsmetoder. Dock är det till viss del oundvikligt med mycket transporter för vissa företag bland annat i och med att det är svårt att samla sin mark till följd av stora avstånd mellan jordbruksmark, detta gäller särskilt i skogsbygd. Utmaningarna vad gäller avstånden i Sverige utmärker oss jämfört med många delar av Europa.

Enligt Greppa Näringens exempel kan sparsam körning på en gård för växtodling minska dieselförbrukningen med 20 procent.15 En minskning på 10 procent skulle kunna motsvara en besparing med 8 liter diesel per hektar. Om besparingen skulle ske på hela Sveriges brukade åkermark om cirka 2,5 miljoner hektar skulle sparsam kör- ning kunna minska drivmedelsbehovet med 20 miljoner liter diesel. Det motsvarar cirka 54 000 ton CO2e16 Åtgärden kan bespara jord- bruksföretaget bränslekostnader och tid, men den innebär också en investering i kunskap och delvis i teknik.

5.2.3Åtgärder och styrmedel för att ersätta de fossila drivmedlen med förnybara

Det är i dag inte lönsamt för jord-, skogs- och vattenbrukets företag att använda biodrivmedel. De jordbruksföretag som trots detta väljer att i stället för fossil diesel använda biodrivmedel får enligt Jord- bruksverkets beräkningar en genomsnittlig merkostnad på omkring 250 kronor per hektar. Beroende på vilken gröda som odlas och hur drivmedelspriserna varierar kan skillnaderna bli ännu större.

Priset på råolja har stor påverkan på priset på alla drivmedel. Ut- vecklingen av råoljepriset är mycket osäker och svår att förutse. Alternativen för den som vill ställa om sin traktor eller arbetsmaskin är HVO eller FAME där det senare kräver mer noggranna förbere- delser. Skattebefrielsen för biodrivmedel som fortfarande finns gör

15Greppa.nu.

16Förbränning av en liter MK1 diesel orsakar utsläpp om 2,69 kg CO2e.

137

Drivmedel

SOU 2021:67

att prisskillnaden jämfört med den beskattade fossila dieseln mins- kas. Samtidigt som den återbetalning om 1,93 kronor av koldioxid- skatt som företagen kan ansöka om ökar prisskillnaden om än inte i samma omfattning.

På kort sikt, till 2030, bedömer utredningen att förbrännings- motorn fortfarande kommer att dominera i näringarna och därmed finns begränsningar i vilka förnybara drivmedel som kommer att kunna användas. På längre sikt, till 2045, ser utredningen ett teknik- skifte med självkörande arbetsmaskiner och nya system för att bruka marken som är under utveckling kommer att vara verklighet.

För att minska fossilberoendet i närtid har utredningen har valt att fokusera på så kallade drop-in-bränslen som kan blandas in i den fossila dieseln, det handlar främst om HVO och FAME. Detta efter- som utbytestakten av jordbrukets arbetsmaskiner är mycket långsam. Många arbetsmaskiner används mycket få timmar, se kapitel 7 om arbetsmaskiner och utredningen bedömer därför att det inte är sam- hällsekonomiskt motiverat att byta ut dessa. Många av dessa arbets- maskiner har en lång livslängd. Däremot kan det uppstå andra utsläpp från olika processer när biobränslen odlas, vidareförädlas, transpor- teras med mera.

Alternativ för att motivera omställning

Det används i dag cirka 5,9 miljoner liter rena biodrivmedel (FAME och HVO) per år i jordbruket. Detta innebär att användningen av rena biodrivmedel endast står för 2,4 procent av jordbrukets totala drivmedelsanvändning. En jordbrukare som väljer att använda bio- drivmedel som FAME eller HVO i stället för fossil diesel får betala cirka 2–3 kronor per liter mer. Prisskillnaden beror främst på att bio- drivmedel är betydligt dyrare än fossila drivmedel. En del av prisskill- naden kan förklaras med att en del av skatten på 1,93 kronor per liter återbetalas på fossil diesel. HVO och FAME är helt skattebefriade i dag och därmed finns ingen skatt att återbetala för dessa. Denna merkostnad varierar mycket, särskilt eftersom världsmarknadspriset på råolja ändrar sig snabbt. Det är således sett ut ur ekonomiskt per- spektiv svårt att motivera användning av biodrivmedel.

138

SOU 2021:67

Drivmedel

Utredningen har därför analyserat alternativa åtgärder som kan minska jordbrukets kostnader för att byta ut sitt fossila drivmedel mot förnybart skulle därför kunna vara att:

–Ta bort nedsättningen på koldioxidskatten som är kopplat till den fossila dieseln.

–Införa ett hektarstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken för att kompensera ett högre pris på de förnybara drivmedlen.

–Införa en biopremie som kompenserar för prisskillnaden mellan fossila och förnybara drivmedel.

Ta bort nedsättningen

Ett sätt att minska skillnaden i pris mellan fossil diesel och biodriv- medel skulle kunna vara att ta bort den återbetalning av koldioxid- skatt som jord-, skogs- och vattenbruket i dag kan ansöka om för den fossila dieseln. Om återbetalningen tas bort skulle branschen få samma pris på diesel som privatpersoner. Det skulle innebära att den fossila dieseln fortfarande är billigare än HVO och RME men pris- skillnaden skulle då krympa till 0,5–2 kronor/l.

Införa ett hektarstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken

Jordbruksverket har i en redovisning av ett uppdrag, Fossilfria före- tag17 beskrivit hur ett hektarstöd för att styra om drivmedelsanvänd- ningen i jordbrukets arbetsmaskiner till fossilfria alternativ skulle kunna utformas. I rapporten framgår att verket avråder från att införa stödet.

Jordbruksverket föreslår att stödet, om det ändå skulle genom- föras, skulle utformas som ett arealbaserat stöd och betalas ut som en schablon på genomsnittlig kostnad per hektar åker i Sverige. För- slaget innebär att all gårdsstödsberättigad åkerareal skulle vara berät- tigad till stöd under förutsättning att arealen brukats med arbetsmas- kiner som drivits med rena biodrivmedel vilka omfattas av skatteavdrag enligt Lag (1994:1776) om skatt på energi. Jordbruksverket föreslår att betesmarkerna om möjligt hålls utanför ersättningen dels för att

17Referens: dnr 4.5 17-01520/2020.

139

Drivmedel

SOU 2021:67

möjliggöra en tillräckligt intressant ersättningsnivå, dels på grund av att användningen av bränsle på dessa arealer är låg.

När Jordbruksverket har räknat på hur hög ersättningen ska vara har de både räknat på värdet av klimatnyttan och merkostnaden för jordbrukaren. Beräkningen av klimatnyttan av att byta ut diesel mot HVO/FAME ger en minskning av koldioxidutsläppen som uppgår till 2,33 kg CO2e (till fördel för HVO/FAME). Utsläppsiffran för biodiesel är en sammanvägd siffra mellan FAME och HVO baserad på fördelning av användningen av dessa drivmedel nationellt för 2018. Kostnaden för ett kilo koldioxid beräknas genom koldioxid- skatten som under 2020 motsvarar 1,16 kronor per liter. Den genom- snittliga förbrukningen av diesel har beräknats till 94 liter per hektar, genom att dividera hela jordbrukets användning med den totala åker- arealen i Sverige. Den stödnivå som uppnås genom att beräkna klimat- nyttan blir då 254 kronor per hektar.

Jordbruksverket har även beräknat merkostnaderna för jordbruket att byta ut diesel mot HVO och FAME. Priset på fossil diesel var i februari 2020 13 kronor per liter. Nedsättningen av skatt till jord- bruket uppgår under 2020 till 1,93 kronor per liter. Kostnaden för HVO var i februari 2020 13,74 kronor per liter. Det betyder att mer- kostnaden för HVO var 2,67 kronor per liter. Genom att multipli- cera merkostnaden på 2,67 med den genomsnittliga förbrukningen på

94liter per hektar fås en merkostnad på 251 kronor per hektar. Jord- bruksverket konstaterar att den beräkning som Energimyndighetens gjorde av merkostnaden mellan diesel och HVO för hela 2018 (då dieselpriset under perioder var mycket lågt) skulle ge en stödnivå på

277kronor per hektar.

Om stödnivån skulle sättas till 277 kronor per hektar skulle detta innebära att nuvarande användning (2018 års) av ren HVO/FAME skulle kosta 17 miljoner kronor. Skulle all åkermark i Sverige anslutas till stödet skulle kostnaderna uppgå till cirka 700 miljoner kronor.

Jordbruksverket förordar att stödet läggs inom eco-schemes i stället för som en miljöersättning inom pelare 2. Eco-schemes är en ny typ av åtgärd som föreslås i EU:s nya jordbrukspolitik som just nu för- handlas, läs mer i kapitel 13 Bakgrund jordbruk. Eco-schemes är ett- åriga stödåtgärder som bedöms vara enklare att hantera admini- strativt jämfört med åtgärderna inom pelare 2 som ska vara fem- till sjuåriga. Jordbruksverket bedömer i rapporten att det inte är rimligt

140

SOU 2021:67

Drivmedel

eller möjligt att lägga ett eventuellt stöd som miljöersättning eller som projekt- och företagsstöd.

I rapporten konstaterar Jordbruksverket vidare att ytterligare ana- lys behövs för att reda ut huruvida förslaget är förenligt med stats- stödsreglerna eller inte.

Införa en biopremie för rena biodrivmedel

Lantbrukarnas riksförbund (LRF) har tillsammans med Arla, Lant- männen och HK Scan satt som mål att Lantbruksbranschen ska vara fossilfria år 203018. För att nå målet förutsätts att ett antal politiska åtgärder beslutas, däribland en biopremie. Syftet med biopremien är att de som väljer att ställa om till fossilfria drivmedel inte ska miss- gynnas ekonomiskt. Biopremien föreslås utformas som ett stöd per liter drivmedel för den som kör med förnybara drivmedel.

5.2.4Osäkerheter

Prisutvecklingen vad gäller HVO och FAME är osäker. Priset på- verkas av efterfrågan på världsmarknaden. En ökad efterfrågan skulle sannolikt leda till höjda priser. Efterfrågan i Sverige kommer att med största sannolikhet öka på grund av reduktionsplikten. Riksdagen har fatt beslut om utvecklingen av reduktionsplikten till 2030 i en- lighet med proposition Prop. 2020/21:180 Reduktionsplikt för ben- sin och diesel – kontrollstation 2019. I propositionen föreslås vilka reduktionsnivåer som ska gälla till och med 2030 för bensin och diesel. För diesel innebär förslaget att reduktionsnivån ska gå från 26 pro- cent år 2021 till 66 procent år 2030. I propositionen konstateras att en linjär utveckling ackumulerat ger en större utsläppsminskning till 2030 och en sådan utveckling bedöms därför som mest ändamåls- enlig. Utvecklingen av reduktionsplikten kommer att fortsatt noga följas upp genom kontrollstationer vart tredje år.

Som beskrivs i kapitel 7 om Arbetsmaskiner är omsättningstakten för jordbrukets arbetsmaskiner låg. Förbränningsmotorn dominerar och alternativ till detta saknas i princip helt för större arbetsmaski- ner. Utredningen konstaterar därför att jordbruket för sin omställ- ning kommer att behöva använda biodrivmedel i form av så kallade

18Fossilfritt Sverige, Lantbruksbranschen (2020): Färdplan för fossilfri konkurrenskraft.

141

Drivmedel

SOU 2021:67

drop-in-bränslen som direkt kan ersätta fossila drivmedel dvs. HVO och FAME.

Priset på biodrivmedel kan även komma att påverkas om Sverige inte längre kan ha kvar skattebefrielsen på höginblandade biodriv- medel efter årsskiftet. Eventuellt skulle skattebefrielsen kunna till- låtas vara kvar för vissa biodrivmedel.

Den negativa inställning till grödebaserade biodrivmedel som finns bland flera EU-länder gör att FAME kan behöva beläggas med kol- dioxidskatt. Dock kan möjligheter till anpassning efter specifika för- utsättningar vad gäller markanvändning, där Sverige har en relativt hög andel jordbruksmark som inte brukas eller odlas extensivt kunna påverka definitionen av dessa drivmedel.

5.2.5Utredningens överväganden

Utredningen avser inte att gå vidare och föreslå en hektarbaserad ersättning form av ett eco-scheme. Förslaget riskerar att bli trubbigt eftersom samma stöd betalas ut till all mark oavsett användning. Ett företag med odling av specialgrödor till exempel potatis eller socker- betor har en mycket högre dieselförbrukning per hektar än ett före- tag som odlar extensiv vall.

När det gäller statens kostnader för såväl hektarstödet som bio- premien måste även förlorade skatteintäkter räknas in. Företagen som ställer om till biodrivmedel kommer inte att betala någon energi- eller koldioxidskatt på sin förbrukning eftersom rena biodrivmedel är skattebefriade.

När det gäller den biopremie som finns i färdplanen för en fossil- fri lantbruksbransch anser utredningen att förslaget som sådant skulle kunna vara förenligt med statsstödsreglerna efter vissa justeringar. Utredningen menar att en biopremie bör omfatta alla biodrivmedel som finns tillgängliga på marknaden utom biogas. Detta eftersom bio- gas är subventionerad genom de produktionsstöd som finns (se vidare kapitel 8 Produktion av biodrivmedel). I praktiken bedömer utred- ningen att biopremien kommer att bli aktuell för HVO och FAME.

142

SOU 2021:67

Drivmedel

5.3Utredningens förslag

5.3.1Allmänna överväganden

På kort sikt till år 2030 bedöms den största potentialen för att minska fossilberoendet vara att öka användningen av biodrivmedel. Detta eftersom teknik/arbetsmaskiner som kan drivas av el eller andra driv- medel saknas i dag.

Den största delen av de drivmedel som används i jordbruket i dag är fossil diesel. Genom reduktionsplikten ökar inblandningen av bio- drivmedel och 2030 dieseln att innehålla en stor andel biodrivmedel. FAME kan inte blandas in i lika hög utsträckning i den fossila dieseln som HVO och det går inte att, i samma motor, växla mellan ren FAME och fossil diesel på samma sätt som det går att växla mellan ren HVO och fossil diesel. Prissättningen på FAME skulle därför kunna utvecklas på ett annat sätt än HVO. Det finns även tester som visar att fabriksnya traktorer kan köras på FAME utan problem19.

Frågan om skattebefrielsen för rena biodrivmedel finns kvar efter 1 januari 2022 är avgörande för de beräkningar som utredningen redovisat kopplat till förslagen. Om biodrivmedlen beläggs med full skatt kommer kostnaden för biodrivmedlen bli mycket högre än i dag. Vad gäller jordbrukets fältarbeten ser utredningen att elektrifiering ligger långt fram i tiden och att flytande drivmedel därför kommer att behövas under en lång tid framöver. Jordbrukets speciella förut- sättningar gör att det saknas alternativ på marknaden för att byta ut arbetsmaskiner och därmed drivmedel. På grund av jordbrukets stora maskinpark och långsamma utbytestakt kommer förbränningsmotorn att spela en fortsatt stor roll under en lång tid framöver. Utredningen ser därför att en stor del av omställningen till fossiloberoende måste ske medhjälp av drivmedel som går att använda i den befintliga maskin- parken.

Det finns i dag inga arbetsmaskiner på marknaden som drivs av biogas. Utredningen bedömer att det kommer att finnas sådana inom de närmaste åren. Som även beskrivs i kapitel 8 Produktion av bio- drivmedel finns det en skattebefrielse de kommande 10 åren för bio- gas genom ett statsstödsgodkännande. Samtidigt har Sverige infört ett produktionsstöd för biogas från rötning av stallgödsel och det finns även ett stöd för uppgradering av biogas. Utredningen konsta-

19Jordbruksaktuellt 2020-12-01, Positiva testresultat för RME i traktorer.

143

Drivmedel

SOU 2021:67

terar därför att det inte finns förutsättningar för att inkludera biogas i biopremien då det riskerar att leda till en överkompensation. Utred- ningen konstaterar vidare att utvecklingen nya drivmedel och drivmedel från nya substrat går snabbt och menar därför att utredningens för- slag kontinuerligt bör följas upp och utvärderas mot bakgrund av denna utveckling.

På längre sikt till 2045 är ett teknikskifte sannolikt. Självkörande arbetsmaskiner och nya system för att bruka marken finns under utveckling. Biogasdrift, elektrifiering eller vätgasdrift kräver i regel nya maskiner. Det finns dock exempel på hur befintliga arbetsmaski- ner genomgått konvertering bl.a. i Transportstyrelsen och Jordbruks- verkets MEKA-projekt20 där så kallad dual-fuel-teknik testats (läs mer i kapitel 7 Arbetsmaskiner).

Utredningen ser möjligheter till energieffektivisering genom att elektrifiera möjliga arbetsmoment framför allt inomgårds liksom arbete med förbättrad logistik.

5.3.2En biopremie för rena biodrivmedel införs

Utredningen förslår att en ny biopremie införs för rena biodriv- medel. Biopremien förslås omfatta tillgängliga biodrivmedel med undantag för biogas

Utredningen föreslår att en biopremie införs som ett nationellt stöd för att utjämna den prisskillnad som finns mellan fossilt och för- nybart drivmedel. Nivån som utredningen föreslår är 2,30 kronor per liter baserat på prisskillnaden mellan FAME och fossil diesel. Denna ersättningsnivå förutsätter fortsatt återbetalning av koldi- oxidskatt på diesel och fortsatt skattebefrielse för rena biodrivmedel år 2022. Utredningen konstaterar att det är möjligt att anpassa pre- mien mer specifikt efter vilket bränsle som används. Utredningens huvudförslag är dock att en och samma nivå används av förenklings- skäl (administrativt). Utredningen föreslår vidare att stödet införs som ett tidsbegränsat stöd som ska utvärderas vart tredje år. Efter- som biopremien ligger på en relativt låg nivå undviks överkompen- sation för HVO som i stort sett är helt utbytbar med fossil diesel.

20Jordbruksverket & Transportstyrelsen 2015, Biogasdrift i arbetsmaskiner – Slutrapport av regeringsuppdrag Rapport 2015:23.

144

SOU 2021:67

Drivmedel

För RME finns en något större risk för överkompensation på grund av dess lägre pris. Utredningen bedömer dock att detta inte är fallet i dagsläget. Priset på drivmedel är föränderligt och måste därför följas noga så att inte en överkompensation sker.

Premien föreslås administreras på samma sätt som dagens åter- betalning av koldioxidskatt på fossil diesel, se mer i kapitel 6 Diesel- skatten. Ansökan sker på samma sätt där den sökande anger hur många liter drivmedel som förbrukats i yrkesmässig jord-, skogs- eller vattenbruksverksamhet. Biopremien förslås börja gälla från och med 1 januari 2022. Ansökningarna sker efter att förbrukningen ägt rum och betalas ut retroaktivt.

Enligt Energimyndigheten förbrukade jordbruket 5,9 miljoner liter rena biodrivmedel under 2018. Om biopremien införs kommer sannolikt ytterligare ett antal företag gå över till att använda rena biodrivmedel och fler kommer att bli berättigade. Eftersom bio- premien skulle göra att FAME får ett likvärdigt pris jämfört med fossildiesel skulle sannolikt fler företag välja att använda FAME. FAME kan användas direkt i nya arbetsmaskiner medan äldre arbets- maskiner behöver viss omställning. Kostnader kopplat till omställ- ning av äldre arbetsmaskiner kan vara filterbyten, oljebyten och ren- göring av bränsletankar på traktorer liksom lagringstankar på gården med mera. Till följd av utmaningar med äldre maskiner är det rimligt att anta att mängden FAME som används kommer att kunna kopplas till antalet nya traktorer i jordbruket. Antalet nya traktorer som introduceras på den svenska marknaden uppskattas till cirka 3 000 per år. Den genomsnittliga traktorn som såldes 2020 hade 112 kW och bedöms förbruka 7 liter diesel per timma användas 600 timmar per år vilket ger en årsförbrukning om 4 200 liter. I det fall en skogs- maskin skulle ställas om till biodrivmedel skulle effekten kunna bli större än för en traktor till följd av skogsmaskinens höga årsanvänd- ning. Det säljs omkring 200–300 nya skogsmaskiner varje år som var och en bedöms användas 2 500 till 3 500 timmar per år. Dessa maski- ners förbrukning är högre per timma än den genomsnittliga traktorn och den årliga förbrukningen skulle kunna uppgå till 40 000 liter och i många fall mer.

Om nuvarande användning av HVO och FAME skulle ligga kvar på samma nivå nästa år och en majoritet av de nya traktorerna drivas med FAME skulle användningen av biodrivmedel hamna på ungefär 19 miljoner liter. Detta skulle innebära att statens kostnader för

145

Drivmedel

SOU 2021:67

biopremien skulle hamna på 43 miljoner kronor för 2022. För 2023 beräknas användningen öka med 13 miljoner liter (dvs. öka med unge- fär motsvarande antal nya traktorer som introduceras) och statens kostnad för premien hamnar då på 72 miljoner kronor. Om ökningen sedan fortsätter i samma takt till 2025 beräknas mängden biodriv- medel som används i jordbruket ha ökat till 56 miljoner liter vilket skulle innebära en kostnad om 129 miljoner kronor.

Efter 2025 bedöms fler alternativ till dagens arbetsmaskiner bli tillgängliga på marknaden även om en mycket stor del av maskin- parken kommer vara samma som i dag. Utredningen bedömer att en högre grad av automatisering och elektrifiering av inomgårds-maski- ner kommer att leda till att färre förbränningsmotorer krävs vid dessa arbeten. För fältarbeten bedöms arbetsmaskiner för annat än fossil diesel, RME och HVO fortfarande att vara ovanliga.

Utredningen bedömer att det år 2025 finns traktorer för biogas på marknaden. Det finns sannolikt även några traktorer för el, vätgas och batteridrift. För att säkerställa rätt nivå på biopremien är det viktigt att kontinuerligt följa upp effekterna av reduktionsplikten och nivån på återbetalningen av energi- och koldioxidskatt på fossil diesel. Utvecklingen av priset på rena biodrivmedel och det svenska jordbrukets konkurrenskraft och lönsamhet bör följas upp parallellt. Även marknadsintroduktionen av nya traktorer samt tillgången till efterkonvertering är viktiga parametrar i uppföljningen.

Om skattebefrielsen för de berörda biodrivmedlen inte får ett förlängt statsstödsgodkännande ändras förutsättningarna och bio- premien behöver då anpassas. Reduktionspliktens utveckling kom- mer att påverka pris och tillgång på biodrivmedel, förändringar i denna kommer också att påverka biopremien. Det samma gäller även stor- leken på nedsättningen av energi- och koldioxidskatt, ett avskaffande kommer att kräva justering av biopremien.

Offentligfinansiella effekter

Statens kostnader för biopremien kommer att bestå både i kostna- den för premien och i form av utebliven energi- och koldioxidskatt. Utbetalning av biopremien beräknas uppgå till 43 miljoner kronor initialt för att sedan öka succesivt till 129 miljoner år 2025. Samtidigt kommer statens intäkter genom energi- och koldioxidskatt minska

146

SOU 2021:67

Drivmedel

då det förnybara bränslet är helt skattebefriat. Inledningsvis bedöms den uteblivna skatten motsvara 88 miljoner kronor för att sedan öka till 267 miljoner kronor år 2025.

De företag som har ställt om till biodrivmedel kommer inte lägre kunna ansöka om att få koldioxidskatt återbetald. Detta skulle inne- bära att statens utgifter minskar med 36 miljoner 2022 och år 2025 är besparingen 109 miljoner kronor.

Sammantagen skulle den bedömda anslutningsgraden kosta staten

52 miljoner kronor 2022 och tre år senare blir kostnaden 158 miljo- ner kronor.

Utredningen föreslår att Energimyndigheten blir ansvarig myn- dighet för det nya stödet. I detta ingår att vid behov ta fram mer detaljerade föreskrifter. Energimyndigheten har redan i dag ansvar för att följa upp skattebefrielsen för rena biodrivmedel. Utredningen bedömer att antalet årsarbetskrafter som krävs för denna premie bör motsvara den arbetsinsats som krävs vad gäller administreringen av återbetalningen av dieselskatten vilket enligt Skatteverket är två års- arbetskrafter. Energimyndigheten föreslås även löpande följa upp priserna på HVO och FAME och jämföra med priset på fossil diesel.

Konsekvenser för företagen

Biopremien är möjlig att söka för att som bedriver yrkesmässig jord-, skogs-, eller vattenbruksverksamhet enligt samma definition som dagens återbetalning av energi och koldioxidskatt. Företag som väl- jer att byta drivmedel i sina traktorer och arbetsmaskiner på måste säkerställa att alla motorerna klarar drivmedlet. Det kommer behö- vas två separata tankar om man vill lagra sitt drivmedel på gården och inte vill eller kan ställa om alla motorer. De flesta drivmedelsleveran- törer tillhandahåller HVO och FAME och det går att beställa leveran- ser hem till gården under förutsättning att en viss volym beställs. Ett annat alternativ är att tanka på en näraliggande drivmedelsstation där HVO oftast är ett alternativ.

Utredningen ser att krav från branschorganisationer och företag skulle kunna göra att hela grupper av företag ansluter sig till bio- premien. Det skulle exempelvis kunna bli aktuellt för Arla som har ambition om att alla svenska ekologiska mjölkföretag ska vara fria från fossila drivmedel 2022. Även Södra Skogsägarna har lanserat

147

Drivmedel

SOU 2021:67

några produkter där hela förädlingskedjan är fossilfri vilket borde innebära att ett antal skogsmaskiner drivs på HVO eller FAME redan. Liknade krav från fler aktörer skulle kunna snabba på anslutningen till biopremien.

Konsekvenser för miljö

Utredningens beräkningar visar att biopremien under första året skulle kunna minska jordbrukets utsläpp med mellan 30 000 och 40 000 ton CO2e. År 2025 med ovan beskrivna anslutningsgrad skulle utsläppsminskningen kunna hamna på mellan 90 000 och 125 000 ton. Varje genomsnittlig traktor som ansluts skulle kunna leda till minskade utsläpp på 7 till 10 ton per år och en skogsmaskin 60 till 90 ton. Utfallet beror på vilket biodrivmedel som används och vilka växthusgasutsläpp som är kopplat till respektive biodrivmedel. Ut- redningen har i beräkningarna använt de årsmedelvärden som rap- porterats till Energimyndigheten 2019 för FAME och HVO. Ut- släppen från biodrivmedel minskar mer om HVO används jämfört med FAME som en följd av de utsläppsfaktorer som används.

Konsekvenser för försörjningsförmågan

Förslaget bör öka försörjningsförmågan för både drivmedel och livs- medelsförsörjning. Ökad användning av biodrivmedel skulle kunna leda till ett skifte mot drivmedel tillverkade i Sverige av inhemska råvaror. Minskat beroende av importerade fossila drivmedel kan öka robustheten i livsmedelsförsörjningen.

Överrensstämmelse med EU:s statstödsregelverk (och annan EU-lagstiftning)

Utredningen bedömer att förslaget om en biopremie är förenlighet med EU:s statsstödsregler. För stödet tillämpas undantag genom:

•Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse, samt

148

Dieselskatten

SOU 2021:67

Även Konjunkturinstitutet konstaterar i sin rapport Miljö, eko- nomi och politik (2017) att en kostnadseffektiv klimatpolitik bygger på ett enhetligt pris på koldioxidutsläppen men undantag och ned- sättningar av koldioxidskatten kan vara nödvändiga utifrån konkur- renskraftsskäl.

6.1.2Anledningar till justerade skattenivåer

Återbetalning av skatt på elektricitet och bränslen för stärkt konkurrenskraft

Den som förbrukar vissa bränslen i yrkesmässig jordbruks-, skogs- bruks och vattenbruksverksamhet kan liksom företag i flera andra branscher ansöka om att få tillbaka viss del av skatten.

Nedsättningen av skatten ser olika ut för olika branscher. Driv- medel som används i yrkessjöfart, flyg och järnväg är helt skatte- befriade. För jord-, skog och vattenbruk handlar nedsättningen om en del av den energi- och koldioxidskatt som tas ut vid förbrukning av elektricitet och bränsle. Storleken på skatten som återbetalas be- ror på vilket användningsområde som avses. När det gäller förbruk- ning av elektricitet har företagen möjlighet att ansöka om återbetal- ning av skillnaden mellan gällande skattesats och 0,6 öre per kWh, beloppet var 0,5 öre före den 1 januari 2021.

För bränslen som används för annat ändamål än drift av motor- drivna fordon t.ex. uppvärmning av stallar, torkning av spannmål eller drift av stationära motorer går det att ansökan om att få 70 procent av energiskatten återbetald. Enligt regeringens proposition 2020/21:97 Slopad nedsättning av energiskatt på bränslen i vissa sektorer före- slås dock en utfasning av denna nedsättning. Riksdagen har beslutat enligt propositionens förslag vilket innebär en utfasning i två steg, en sänkning av återbetalningen till 35 procent från den 1 juli 2021 och ett borttagande från den 1 januari 2022.

För användning av drivmedel i arbetsfordon såsom traktorer och tröskor går det att ansöka om återbetalning av koldioxidskatten. Åter- betalningen är 1,93 kronor per liter1.

Diesel är ett viktigt insatsmedel för svenskt jordbruk och är det vanligaste drivmedlet i arbetsmaskiner och traktorer, se mer i kapitel 7 om arbetsmaskiner och kapitel 5 om drivmedel. Drivmedelskostna-

16 a kap. 2 a § SFS 1994:1776.

152

Dieselskatten

SOU 2021:67

Figur 6.1 Grundpris på diesel före skatt

Kronor per liter

10,00

9,00

8,00

7,00

6,00

5,00

4,00

3,00

2,00

1,00

2021-06-28	2021-01-11	2020-06-29	2020-01-06

Källa: EU-kommissionen 2021.

Energi- och koldioxidskatten som läggs på dieseln har succesivt höjts sedan början av 1990-talet. Förutom beslutade skattehöjningar genom riksdagsbeslut har skatterna sedan 1994 justerats efter förändringar i konsumentprisindex (KPI). Genom en justering med konsument- prisindex (KPI) tas hänsyn till inflationen. Sedan 2016 beaktas också BNP-utvecklingen genom en schablonuppräkning med 2 procentenhe- ter. Omräkningen sker av såväl energiskatten som koldioxidskatten men uttrycks som en höjning av energiskatten.

För 2020 och 2021 justerades dock inte skatterna. För att möta ökade drivmedelspriser till följd av den ökade inblandningen togs beslut att pausa BNP-indexeringen under 2020.2 Beslutet har nu för- längts fram till kontrollstationen för reduktionsplikten 2022.

Historiken bakom jordbrukets skattenedsättning på bränslen

Nedsättningen och återbetalningen av energi- och koldioxidskatt för fossila drivmedel som används i jord-, skogs- och vattenbruket in- fördes 2005. Det var i budgetpropositionen för år 2005 (prop. 2004/ 05:1, volym 1) som regeringen föreslog att skatten på diesel som an-

2Prop. 2020/21:196, Pausad BNP-indexering av skatten på bensin och diesel för 2022.

154

SOU 2021:67

Dieselskatten

vänds i arbetsmaskiner inom yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksverksamhet skulle sättas ned med cirka 2 kronor från den 1 januari 2005. Riksdagen beslutade i enlighet med reger- ingens förslag (bet. 2004/05:FiU1, rskr. 2004/05:47, SFS 2004:1038). När regeringen föreslog införandet av nedsättningen motiverades den bl.a. av att jordbruksorganisationerna sedan länge hade drivit frå- gan. I budgetpropositionen konstaterar regeringen dock att samma nedsättning bör gälla alla areella näringar.

Återbetalningen på 2 kronor per liter innebar en nedsättning av koldioxidskatten med 77 procent. Under åren sedan införandet har storleken på nedsättningen varierat. Från år 2006 minskades nedsätt- ningen stegvis och 2015 var nedsättningen nere på 90 öre per liter.

Regeringen beslutade år 2015 att nedsättningen skulle höjas från

90 öre per liter till 1,70 kronor per liter. Första halvåret 2019 sänktes den till 1,43 kronor för att under andra halvåret öka till cirka 2,24 kro- nor, vilket innebar att det var hela koldioxidskatten tillsammans med en del av energiskatten som återbetalades. För år 2020 och 2021 är åter- betalningen fastställd till 1,93 kronor per liter diesel.

Tabell 6.1 Beskattning av jordbrukets diesel, kronor per liter

Justeringar har skett under 2019 och 2018 varför två belopp anges

	2021	2020	2019	2018

Energiskatt	2,47	2,47	2,341	2,341
Koldioxidskatt	2,262	2,262	2,191	2,191/3,204

Total skatt	4,74	4,74	4,532	4,532/5,559
Återbetalning	1,93	1,93	2,43/1,43	1,7

Skatt efter reduktion	2,81	2,81	3,10/2,10	2,832/3,859

Källa: Skatteverket, 2021.

Skattenedsättning för att stärka konkurrenskraften

Det svenska jordbrukets konkurrenskraft har utretts ett antal gånger sedan 1990 och beskattningen av diesel har lyfts fram som en viktig faktor för konkurrenskraften. Flera utredningar har pekat på att kon- kurrenssituationen för svenskt jordbruk kraftigt förändrades i och med EU-inträdet 1995.

Utredningen om livsmedelssektorns omställning och expansion före- slog i sitt betänkande En livsmedelsstrategi för Sverige (SOU 1997:167)

155

Dieselskatten

SOU 2021:67

att jordbrukets skatt på diesel skulle anpassas till konkurrentländerna. Ett annat förslag från utredningen var att skatten på jordbrukets el och eldningsolja skulle ges samma villkor som tillverkningsindustrin. Detta för att branschen skulle få mer liknande förutsättningar som övrig industri.

År 2015 när Konkurrenskraftsutredningen presenterade sitt slut- betänkande var ambitionen att skattenedsättningen för jord-, skogs- och vattenbruket skulle minskas ytterligare. I Konkurrenskraftsutred- ningens betänkande Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring (SOU 2015:15) kon- staterades dock att skatten på diesel är den mest betungande produk- tionsmedelsskatten för svenskt jordbruk.

6.1.3Jämförelse med andra EU-länder

Nedsättningen av skatt på elektricitet och bränslen är en konkur- rensstärkande åtgärd som tillämpas på flera branscher och är vanlig inom EU. Inom EU finns fastställda generella minimiskattenivåer för energiprodukter. Skatt på energi är en av få skatter som är har- moniserade på EU-nivå. Enligt Rådets direktiv 2003/96/EG ska energi- produkter som används inom jord-, skog och vattenbruk beskattas med minst 21 euro per 1 000 liter, vilket motsvarar omkring 20 öre per liter diesel. För diesel inom andra användningsområden som bil- trafiken är minimiskattenivån 330 euro per 1 000 liter.

När Jordbruksverket 2005 jämförde drivmedelskostnader konsta- terades att svenska jordbrukare hade mycket högre drivmedelskost- nader än sina danska och finska kollegor3. Året efter inkluderades fler länder i en annan jämförelse4. År 2006 hade även svenska jord- brukare fått nedsatt skatt på dieseln. Men hade ändå den femte högsta skatten på jordbruksdiesel, betydligt högre än Danmark men lägre än Tyskland och Nederländerna. De konstaterade även att det var van- ligt att eldningsolja med en lägre skattesats fick användas som driv- medel i jordbruksmaskiner. När i stället de faktiska skattenivåer som jordbrukarna betalar efter eventuella skattelättnader jämfördes varie- rade dessa från 336 euro per 1 000 liter som högst till 0 euro per

3Jordbruksverket 2005, Merkostnader och mervärden i svenskt jordbruk, rapport 2005:3.

4Jordbruksverket 2006, Jordbrukets kostnader för produktionsmedel i EU, rapport 2006:26.

156

Dieselskatten

SOU 2021:67

Figur 6.2 Dieselskatt efter nedsättning för jordbruk inom EU

Kronor per liter

7,00

6,00

5,00

4,00

3,00

2,00

1,00

	jordbruk		icke-jordbruk

Källa: EU-kommissionen, 2021.

Sammanställningen i diagrammet ovan bygger på siffror som har rap- porterats in till EU-kommissionen. I diagrammen saknas Polen vilket beror på att de siffror som redovisats av EU-kommissionen har be- dömts av utredningen som osäkra.

6.1.4Nedsättningen är ett undantag från EU:s statsstödsregler

EU:s regler om statligt stöd sätter ramarna för Sveriges och andra medlemsstaters möjligheter att kunna ge stöd till företag, se kapitel 2 Konkurrenskraft. Reglerna omfattar även skatter inklusive nedsätt- ningen av koldioxidskatt på förbrukning av diesel till jord-, skogs, och vattenbruksföretag.

Eftersom energiskatten är en av få skatter som är harmoniserade inom EU innebär nedsättningen, relativt många andra skatter och stats- stödsreglerna, ett mindre komplicerat förfarande.

158

SOU 2021:67

Dieselskatten

Skattenedsättningen i form av befrielse från energiskatt och kol- dioxidskatt ryms inom tillämpningsområdet för antingen GBER5, eller FIBER6. I GBER och FIBER anges vilka grupper av stödåtgär- der som är undantagna från skyldigheten att anmäla åtgärden till kom- missionen innan den genomförs.

I GBER respektive FIBER redogör kommissionen, förutom rikt- linjer som rör den materiella bedömningen av olika former av statliga stöd, också för den utvärdering, rapportering och övervakning som ska ske av godkända stöd samt sådana stöd som omfattas av någon av gruppundantagsförordningarna. En förutsättning för att få stat- ligt stöd är att stödmottagaren uppfyller de villkor som finns, bland annat får stödmottagaren inte vara i ekonomiska svårigheter.7

6.1.5Hur ansöker man om återbetalningen av skatt?

Den nedsättning av koldioxidskatten för drivmedel som gäller för jord-, skogs- och vattenbruk innebär att företagen kan ansöka om att få 1,93 kronor/liter diesel återbetald.

Ansökan om återbetalning sker digitalt via en blankett på Skatte- verkets hemsida. Jord- och skogsbruket använder samma blankett medan vattenbruket har en särskild blankett. I blanketten ska anges en del information som underlag angående lager, inköp och förbruk- ning av diesel. Även den förbrukning som inte har skattenedsättning ska uppges.

Förbrukning som inte är berättigad nedsättning är bland annat bränsle i personbilar, pickuper, lastbilar och liknande även om for- donen används i verksamheten. Förbrukning i arbetsfordon som sker vid användning utanför jord- eller skogsbruk, till exempelvis snöröj- ning, schaktningsarbete eller transporter är inte heller berättigad till

5Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kate- gorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i för- draget (EUT L 187, 26.6.2014, s. 1).

6Kommissionens förordning (EU) nr 1388/2014 av den 16 december 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd till företag som är verksamma inom produktion, beredning och saluföring av fiskeri- och vattenbruksprodukter förklaras förenliga med den inre marknaden enligt arti- klarna 107 och 108 i fördraget (EUT L 369, 24.12.2014, s. 37).

7Detta enligt 3.7.1 Stöd i form av nedsättningar eller befrielse från miljöskatter där det framgår att om miljöskatterna är harmoniserade kan kommissionen tillämpa en förenklad strategi för att bedöma om stödet är nödvändigt och proportionellt. Mot bakgrund av direktiv 2003/ 96/EG (78) (direktivet om beskattning av energiprodukter och el) kan kommissionen tillämpa en förenklad strategi för skattenedsättning som följer unionens lägsta skattenivå. För alla andra miljöskatter krävs en grundlig bedömning av om stödet är nödvändigt och proportionellt.

159

Dieselskatten

SOU 2021:67

återbetalning. Bensin är oavsett användningsområde inte berättigad till nedsättning. Den sökande behöver också ange uppgifter kring verksamheten, för jordbruk handlar det bl.a. om storleken på areal där även en grov indelning på vilka olika grödor som odlas ska anges. För skogsbruket ska avverkningsvolymer och areal markberedning anges. Även maskinentreprenörer/maskinstationer som utför tjänster i jord- bruket och skogsbruket kan ansöka om återbetalning.

Vanligtvis söks återbetalning av skatt för ett helt kalenderår. Men det går att få medgivande att ansöka per kalenderkvartal företagets bränsleförbrukning uppgår till minst 15 000 liter per kalenderår. För att kunna få rätt till återbetalningen måste ansökan ha inkommit till Skatteverket inom tre år efter utgången av det kalenderår som an- sökan avser. Minsta belopp att få återbetalt är 500 kronor för ett kalenderår.

6.1.6Hur stor är återbetalningen av skatt kopplad till drivmedel?

Enligt Energimyndighetens senaste uppgifter användes omkring 242 miljoner liter i jordbruket och 156 miljoner liter i skogsbruket år 2018. För vattenbrukets del handlar det om betydligt mindre mäng- der diesel som förbrukas. När Jordbruksverket undersökte frågan med de största branschorganisationerna 2015 bedömdes vattenbru- kets dieselförbrukningen till omkring 275 000 liter. Dock är vatten- bruket en bransch som har växt de senaste åren.

Under de senaste åren har omkring 700 miljoner kronor återbeta- lats till jord-, skogs- och vattenbruket på inskickade ansökningar från företagen. Företagen har upp till tre år på sig att ansöka. Med Energi- myndighetens siffror (se ovan) över dieselförbrukningen skulle åter- betalningen hamna på 467 miljoner kronor för jordbruket och 301 mil- joner kronor för skogsbruket år 2021. Sannolikt finns det en del mindre jord-, skogs- och vattenbrukare som inte ansöker om återbetalning. Antingen förbrukar de för lite diesel för att vara berättigade eller så tycker de inte att det är värt besväret att fylla i en ansökan. Lägsta beloppet för utbetalning om 500 kronor innebär en lägsta förbrukning på 259 liter år 2021. Återbetalningen av dieselskatt till vattenbruket är mycket liten i förhållande till jord- och skogsbruket, det har handlat om mindre än 100 000 kronor per år totalt till vattenbruksbranschen de senaste åren.

160

SOU 2021:67

Dieselskatten

Totalt har antalet företag som söker återbetalning av dieselskatt minskat något de senaste åren och 2019 var det omkring 26 000 före- tag som sökte. Utredningen konstaterar att storleken på återbetal- ning per aktör har blivit allt större. År 2017 var medelstorleken på återbetalningen omkring 24 000 kronor per aktör och år 2019 hade den ökat till 29 000 kronor per aktör. Ansökan om återbetalning av dieselskatt ska normalt omfatta ett kalenderår. Men den som förbrukar mer än 15 000 liter på ett år kan ansöka per kalenderkvartal. Utred- ningen konstaterar att omkring 6 procent av de företag som ansöker om återbetalning av dieselskatt förbrukar volymer över 50 000 liter per år.

Det går att analysera hur återbetalningarna fördelas över landet genom att de sökande aktörernas postnummer registreras. Utredningen har sorterat utbetalningar kopplade till olika län i figur 6.3 nedan.

Figur 6.3 Ansökningar för återbetalning av dieselskatt 2017 och 2019

Volym (kubikmeter) per län

70000

60000

50000

40000

30000

20000

10000

Blekinge

Dalarna

Gotland

Gävleborg

Halland

Jämtland

Jönköping

Kalmar

Kronoberg

Norrbotten

Skåne

Stockholm

Södermanland

Uppsala

Värmland

Västerbotten

Västernorrland

Västmanland

Västra Götaland

Örebro

Östergötland

Ospec

2017

2019

Källa: Skatteverket, 2021.

Det är tydligt att områdena med stor jordbruksareal och produktion (Skåne län och Västra Götalands län) får en stor del av skattesub- ventionen, för Skåne län handlar det om över 100 miljoner kronor (ansökningar på omkring 60 miljoner liter). När återbetalt belopp per aktör fördelas enligt samma modell kan man även där se att de

161

Dieselskatten

SOU 2021:67

”jordbrukstunga” länen har många aktörer som söker. Fördelningen mellan återbetalning av dieselskatt kopplat till jordbruk jämfört med skogsbruk är svåra att uppskatta men Energimyndighetens statistik tillsammans med de ansökande företagens SNI-koder har gett utred- ningen en del indikationer.

6.2Analys av möjliga förändringar av dieselskatten

6.2.1Möjliga förändringar av nedsättningen

Under denna rubrik analyseras inledningsvis tänkbara alternativ för att hantera den nedsättning av dieselskatten som jord-, skogs-, och vattenbruket har. Utredningen har analyserat följande alternativ när det gäller nedsättningen:

1.Behålla nedsättningen (nollalternativet).

2.Fasa ut eller ta bort nedsättningen.

3.Öka nedsättningen.

I utredningens direktiv är fokus på jordbruket som näring. Det skulle därför vara möjligt för utredningen att föreslå olika lösningar för jord-, skogs- och vattenbruket vad gäller nedsättningen av skatten. Utredningen har dock valt att hålla samman dessa branscher eftersom de är nära sammankopplade och delar många utmaningar.

Behålla nedsättningen (nollalternativet)

Nedsättningen av skatten på koldioxid innebär att ett företag inom jord-, skog- eller vattenbruk kan ansöka om återbetalning av en del utav koldioxidskatten som de betalar vid inköp av diesel. Nivån på nedsättningen är i dag 1,93 kronor/liter diesel. Kostnaden för staten för denna återbetalning uppgår till omkring 700 miljoner kronor per år men enligt prognoser kommer jordbrukets energianvändning att minska. Effektivisering som leder till energibesparingar och viss elek- trifiering. Kopplat till detta kan det vara rimligt att anta att det totala återbetalningsbeloppet minskar eftersom dieselförbrukningen mins- kar. När det gäller administration av åtgärden bedöms denna som förhållandevis enkel. Skatteverket är den myndighet som sköter admi-

162

SOU 2021:67

Dieselskatten

nistrationen vilket innebär att de förutom att de är utbetalande myn- dighet även sköter uppföljning och rapportering till EU-kommissio- nen i enlighet med statsstödsreglerna. Omkring två årsarbetskrafter läggs på handläggning och kontroll av nuvarande system.

Flera utredningar där ibland konkurrenskraftsutredningen anger att skatt på diesel är den mest betungande produktionsmedelsskat- ten för jordbrukssektorn i Sverige. Vidare konstateras att nedsätt- ningen av dieselskatten har en stor påverkan på företagens lönsam- het och konkurrenskraft. Drivmedelskostnader är en betydande utgift för jordbruksföretagen, bränsle och drivmedel står för omkring 7 pro- cent av kostnaderna för insatsmedel. Det är ännu bara Österrike och Nederländerna som tagit bort sina skattenedsättningar för jordbruket. Utredningen bedömer att dessa länder har en i grunden helt annan struktur vad gäller sitt jordbruk samt en annan konkurrenssituation än Sveriges jordbrukare. Det är därför inte möjligt att göra en rätt- visande jämförelse mellan dessa länder och Sverige.

Argument emot att behålla nedsättningen av dieselskatten är att den utifrån företagsekonomiska motiv gör det svårt att motivera jord- brukare att använda andra bränslen än fossil diesel. Nedsättningen ger fel signaler efter som den inte styr bort ifrån fossila drivmedel som bidrar till utsläpp av växthusgaser.

Fasa ut eller ta bort nedsättningen

Utredningen har även analyserat alternativet att stegvis fasa ut eller helt ta bort nedsättningen av dieselskatten för jord-, skogs- och vatten- bruket. Med en stegvis utfasning av nedsättningen avses att man an- tingen inom ett visst antal år eller till och med ett visst årtal succesivt minskar nedsättningen mot noll.

Utifrån ett offentligfinansiellt perspektiv skulle ett borttagande av återbetalningen av dieselskatten innebära att statens utgifter mins- kar med i genomsnitt 700 miljoner kronor per år. Ett borttagande av återbetalningen bedöms innebära att de två årsarbetskrafter på Skatte- verket som krävs för administrationen av nedsättningen inte längre kommer att behövas.

Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv bedömer utredningen att det finns det osäkerheter kring hur ett borttagande av nedsätt- ningen skulle påverka miljön. Utredningen bedömer därför att det

163

Dieselskatten

SOU 2021:67

är osäkert om och hur ett borttagande av återbetalningen i sig kom- mer att påverka vilka drivmedel som används. Sannolikt kommer dock ett borttagande att påverka hur mycket diesel som används och där- med ge ökat fokus på effektivisering och hushållning.

Jordbruksverket har beräknat hur ett bränslebyte från fossil diesel till HVO skulle slå ekonomiskt för tre olika exempelgårdar per år. Dessa exempelgårdar kan anses representativa för hur jordbrukspro- duktionen ser ut i Sverige. Merkostnaden för HVO som drivmedel jämfört med fossil diesel har i beräkningarna uppskattats till 2,67 kro- nor/liter.

Den första exempelgården ”Blandproduktion liten” har 100 hektar växtodling varav 50 hektar höstsådd stråsäd, 25 hektar vårsäd och 25 hektar ensilage som skördades tre gånger. Exempelgård nummer två ”Blandproduktion stor” brukar 1000 hektar, i denna är grödför- delningen samma som i ”Bland produktion liten”. Den tredje exem- pelgården ”Djurgård huvudsaklig” brukar 300 hektar åkermark med följande grödfördelning: ensilage 195 hektar, åkerböna 15 hektar, hö- straps 30 hektar och vårstråsäd 60 hektar.

Beräkningarna visar att merkostnaderna per hektar blir störst för ”Blandproduktion stor” som brukar 1 000 hektar med totalt 230 200 kronor motsvarande 230 kronor per hektar. Minst merkost- nader blir det för ”Djurgård huvudsaklig” som landar på 55 500 kronor motsvarande 185 kronor per hektar. Exempelgården ”Blandproduk- tion liten” drabbas av merkostnader om 20 900 kronor motsvarande 209 kronor per hektar

Den genomsnittliga merkostnaden skulle enligt beräkningarna således bli 200 kronor per hektar. De jordbruksföretag som byter från fossil diesel till HVO får högre kostnader och om de inte kan ta ut ett mervärde för bytet tappar de i lönsamhet och konkurrenskraft.

Argumenten för att ta bort återbetalningen av dieselskatt är att den i dag är en subvention av fossila drivmedel. En fördel med att fasa ut nedsättningen jämfört med att direkt ta bort den är att bran- scherna ges mer tid till anpassning. Tiden som argument handlar både om mer tid att säkerställa alternativ till fossil diesel och mer tid för jord-, skogs- och vattenbrukarna att ställa om.

164

SOU 2021:67

Dieselskatten

Öka nedsättningen

Maximalt vad som är möjligt återbetala på dieselskatten är 4,54 kro- nor eftersom minimiskatten enligt EU-regelverk är cirka 20 öre per liter och den totala skatten är 4,74 kronor. Skulle staten utöka skatte- nedsättningen så långt som det är möjligt skulle det innebära en kost- nad för staten om 1,8 miljarder kronor för jord-, skogs- och vatten- bruket vilket kan jämföras med de omkring 700 miljoner kronor som betalats ut i genomsnitt de senaste åren.

De administrativa kostnaderna för Skatteverket vid en höjd ned- sättning bedöms vara marginella. Möjligen skulle någon mer företa- gare anse det vara mer fördelaktigt att ansöka om återbetalning jäm- fört med i dag och det skulle bli några fler ansökningar att handlägga.

Argument för en höjd återbetalning skulle vara att kostnaderna för dieseln enligt reduktionsplikten kommer att öka med omkring 40 till 60 öre per liter per år. Till 2030 kommer priset sannolikt ha ökat med från 3,6 till 5,4 kronor per liter diesel. En ökad återbetalning till maxbeloppet skulle innebära en återbetalning om cirka 4,54 kronor per liter, vilket skulle vara 2,61 kronor mer än dagens 1,93 kronor. En ökad återbetalning skulle därmed bli kostnadsneutral för jord-, skogs- och vattenbruksföretagen inom fem år.

Ett annat argument som skulle kunna motivera en ökad åter- betalning är att reduktionsplikten kommer styra mot en ökad in- blandning av biodrivmedel. I praktiken innebär det att den dieseln inom ett antal år kommer att innehålla mer biodrivmedel än fossil diesel. En återbetalning av skatten skulle då gå från att främst vara en subvention av fossila drivmedel till att vara en subvention av bio- drivmedel.

6.2.2Simulering i datamodellen SASM

Datamodellen SASM (a Swedish Agricultural Sector Model) har an- vänts för att illustrera effekterna av olika delar i nuvarande Gemen- samma jordbrukspolitik och effekter av tänkbara förändringar där- ibland en ökad kostnad för drivmedel. Beräkningarna har lagts som tänkbara utfall år 2030.

165

Dieselskatten

SOU 2021:67

Om SASM-modellen

Modellen används i dag av myndigheter, organisationer och företag för att svara på frågor om hur det svenska jordbruket kan påverkas av och anpassa sig till förändrad jordbrukspolitik, ändrade miljökrav, ny produktionsteknik eller ändrade förutsättningar på världsmark- naden. Kärnan i modellen bygger på att efterlikna jordbrukarnas be- slutssituation.

SASM-modellen beaktar de viktigaste produktionsgrenarna, till- gång och priser på insatsmedel, förädling av produkter till handels- vara, efterfrågan av olika livsmedel och transportkostnader såväl inom Sverige som vid import och export. Den version som använts har en regional upplösning i 95 produktionsregioner.

Modelltekniken går i korthet ut på att olika grödor och djurslag kombineras regionalt för att få högsta möjliga ekonomiska utbyte för såväl producent som konsument. Detta sker med hänsyn tagen till varje regions unika tekniska, biologiska och ekonomiska, inklu- sive stödmässiga, förutsättningar. Den fråga som modellen besvarar är hur jordbruket skulle se ut om alla jordbrukare gjorde det som var mest lönsamt för dem med de ekonomiska och tekniska förutsätt- ningar som specificerats i respektive scenario. Genom att först lösa modellen med nuvarande förutsättningar och sedan ändra en eller flera parametrar kan man se vilken skillnad det skulle bli om de eko- nomiska eller tekniska förutsättningarna var annorlunda.

Scenario med avskaffad skattenedsättning och kraftigt ökade drivmedelspriser

SASM-modellen har använts för att skapa två scenarier där åter- betalningen av dieselskatt avskaffas helt. I ett av scenarierna ökas kostnaderna för diesel kraftigt till följd av den ökade inblandningen av biodrivmedel som reduktionsplikten innebär. För att kunna jäm- föra skapas ett basscenario för utvecklingen fram till 2030 givet att nuvarande jordbrukspolitik och därmed nuvarande stödformer består. De två scenarier som utredningen har använt sig av har tagits fram vid olika tidpunkt och förutsättningarna i form av priser m.m. kan skilja sig något. En jämförelse mellan effekterna av de båda scenarierna ska därför göras med viss försiktighet.

166

SOU 2021:67

Dieselskatten

I det första scenariot antas beskattningen av diesel som används i jordbruksproduktionen öka genom slopad skatteåterbetalning och höjd koldioxidskatt. I beräkningen har prisökningen beaktats genom att kostnaden för traktorer och tröskor har höjts med 40 kronor per timme räknat i dagens penningvärde. Skatteökningen beräknas mot- svara strax över 2 kronor per liter i ökad kostnad och förbrukningen ligger kring 15–20 liter per timme beroende på vad som utförs.

I det första scenariot är den direkta effekten att kostnaderna ökar med 150 till 200 kronor per hektar för flertalet grödor. Enligt simu- leringen kommer jordbrukarna att anpassa sig genom att sluta odla de grödor som blir olönsamma. Simuleringen indikerar att odlingen av spannmål skulle minska i storleksordningen 50 000 hektar och area- len obrukad åker skulle öka med 40 000 hektar. Ökade kostnader för vallodlingen innebär att viss djurhållning blir olönsam och upphör. Enligt simuleringen skulle det försvinna 7 000 mjölkkor, 11 000 dikor och 30 000 ungnöt. Det innebär i sin tur att arealen hävdad betesmark skulle minska med 23 000 hektar. Den volymmässiga produktionen av jordbruksprodukter skulle också minska. Det handlar om en minsk- ning med 4 procent för spannmål och oljeväxter, 3 procent för mjölk och 4 procent för nötkött. Sammantaget skulle drygt 1 000 arbets- tillfällen falla bort.

I det andra scenariot simuleras kraftigt höjda drivmedelskost- nader om 7,33 kronor per liter. Detta för att kunna analysera effek- terna av de högre priser som reduktionsplikten kan komma att leda till tillsammans med en avskaffad återbetalning av dieselskatt. Model- len visar att det skulle leda till ökade kostnader om 1 540 miljoner kronor (1 370 kronor i 2019 års penningvärde) om ingen anpassning sker och att lönsamheten skulle sjunka lika mycket. SASM indikerar att mark med sämre lönsamhet skulle tas ur produktion och att förbrukningen av diesel på så vis skulle minska. Lönsamheten skulle efter en sådan anpassning i stället minska med 1 140 miljoner kro- nor, vilket motsvarar en minskning på cirka 11 procent jämfört med nuläget. Dessutom skulle nästan 2 000 avlönade arbetstillfällen falla bort. Simuleringen indikerar att jämfört med basscenariet för 2030 skulle spannmålsarealen minska med i storleksordningen 70 000 hektar och arealen oljeväxter med 10 000 hektar. Arealen vall skulle öka genom en högre andel långliggande vallar, där den permanenta vallen skulle öka med långt över 100 000 hektar. Enligt simuleringen skulle det försvinna 8 000 mjölkkor, 7 000 dikor och 27 000 ungnöt. Arealen

167

Dieselskatten

SOU 2021:67

hävdad betesmark skulle minska med 100 000 hektar. Den volym- mässiga produktionen av spannmål så väl som oljeväxter skulle minska med 7 procent, mjölkproduktionen skulle minska med 2 procent och nötköttsproduktionen 3 procent.

Slutsatser av simuleringarna

Det högre priset på diesel leder till att lönsamheten sjunker. För- brukningen av diesel bedöms minska genom neddragningarna av pro- duktionen. Produktionsbortfallet skulle uppstå främst i skogsbygder där lönsamheten redan är låg. Skogsbygder, sydsvenska höglandet och nedre Norrland skulle stå för merparten av produktionsbortfallet. I dessa bygder minskar djurhållningen och spannmålsodlingen, och svårbrukbara marker lämnas. I det andra scenariot, med ett kraftigt ökat dieselpris, sker en kraftig minskning av arealen betesmark som skulle hållas i hävd. I båda scenarierna minskar det totala antalet djur i landet men det sker en viss omfördelning av djur från sämre till bättre bygder där extensiv nötköttsproduktion skulle öka något när spannmålen tappar i lönsamhet. Detta blir särskilt tydligt i det andra scenariot med kraftigt ökade dieselpriser, där mer än hälften av spann- målsodlingen bedöms slås ut i vissa områden.

Jordbrukarna kan anpassa sig till högre kostnad för diesel genom att minska åtgången per hektar t.ex. genom reducerad jordbearbetning, mer bränslesnålt körsätt, inköp av traktorer med lägre bränsleför- brukning med mera. Den typen av åtgärder ingår inte i beräkningen annat än det som sker genom den pågående tekniska utvecklingen som ligger med i alla scenarier. Det går därför inte att dra slutsatser i vilken mån denna typ av åtgärder skulle kunna minska inkomsttappet. Samtidigt är den faktiska omfattningen av bränsleförbrukning på företagen sannolikt något underskattad eftersom enbart bränsle till fältarbetena är inräknade. Det finns en bränsleåtgång för diverse kring- arbete som inte är inräknad. Det kan vara traktorer som används till utfodring och utgödsling, traktorer som används till transporter till och från gården, traktorer som driver bevattningspumpar med mera.

168

SOU 2021:67

Dieselskatten

6.3Utredningens förslag

6.3.1Allmänna överväganden

För att minska utsläppen krävs att samhället ställer om från fossilt till förnybart. Beroendet av fossila bränslen är dessutom negativt ut- ifrån beredskaps- och försörjningsförmågan då vi i Sverige är beroende av import av fossila bränslen.

Dagens återbetalning av energi- och koldioxidskatt på fossila bräns- len innebär att fossila bränslen subventioneras. Samtidigt är åter- betalningen viktig för jordbrukets konkurrenskraft och sektorns fort- levnad i landet. Utredningens förslag i fråga om återbetalningen av dieselskatten kan bara genomföras om det svenska jordbrukets kon- kurrenskraft samtidigt kan genom ett jordbruksavdrag (se kapitel 4 Skatter).

Som även Utfasningsutredningen pekat på bör Sverige verka för en ändring av energiskattedirektivet så att minimiskattenivåer på fossilt bränsle höjs och på så sätt tar hänsyn till kostnaderna för växthus- gasutsläpp.8 Österrike och Nederländerna har tagit bort undantagen för sitt jordbruk när det gäller beskattning av diesel. Om Sverige an- sluter sig till dem måste kontakter knytas för att gemensamt verka för att fler medlemsstater ansluter sig för att höja minimiskattenivåerna.

Det är viktigt att säkerställa en välfungerande inre marknad där statsstödsreglerna bidrar till och inte motverkar utvecklingen av ett fossilfritt samhälle. Därför måste energi- och klimatpolitiska mål sam- ordnas med statsstödsreglerna. Det är viktig att Sverige verkar för detta i den översyn av statsstödsreglerna som EU-kommissionen nu genomför. Statsstödsreglerna måste tillåta att vissa medlemsstater kan vara föregångare i klimatomställningen utan att snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden riskeras.

8SOU 2021:48 I en värld som ställer om – Sverige utan fossila drivmedel 2040.

169

Dieselskatten

SOU 2021:67

6.3.2Återbetalningen av dieselskatten fasas ut men måste kompenseras

Utredningen föreslår att den återbetalning som finns för jord-, skogs- och vattenbruket stegvis fasas ut till 2030. För att en sådan utfasning ska kunna genomföras behöver en kompensation i en- lighet med förslaget om ett nytt jordbruksavdrag införas. Vidare behöver en tät uppföljning av konkurrenskraften och lönsamheten i jordbruket genomförs och visar på att dessa inte minskar.

Utredningen föreslår en utfasning av den återbetalning av koldioxid- skatt som företag inom jord-, skogs- och vattenbruk kan ansöka om. En utfasning är endast möjlig om denna kompenseras. Utredningens förslag gällande ett jordbruksavdrag i kapitel 4 ska därför ses i ett sam- manhang med detta förslag.

Vidare har utredningen visat på att jordbrukets lönsamhet och konkurrenskraft generellt sett är låg. Förslaget om att fasa ut nedsätt- ningen förutsätter att lönsamheten och konkurrenskraften inte för- svagas de kommande åren. Det förslag om ett utvidgat uppdrag till Jordbruksverket vad gäller den årliga uppföljningen av livsmedels- strategin kommer att vara ett viktigt verktyg i denna uppföljning. I en uppföljning är det vidare viktigt att effekterna på jordbrukets lön- samhet och konkurrenskraft av reduktionsplikten följs upp.

Utredningen gör bedömningen att det under en tid skulle kunna vara motiverat att t.o.m. öka nedsättningen om konkurrenskraften och lönsamheten skulle visa sig försämras avsevärt. Detta skulle då vara fråga om en tillfällig ökning under en kortare period.

Förslaget om en utfasning kommer föranleda ändringar i 6 a kap. 1 § samt 9 kap. 7 och 8 §§ i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Då utredningen bedömer att en utfasning inte kan påbörjas innan ett införande av ett jordbruksavdrag beslutats menar utredningen att det är jordbruksavdragets genomförande och tidsplan som måste vara styrande för utfasningen.

170

SOU 2021:67

Dieselskatten

Offentligfinansiella effekter

I takt med en utfasning kommer statens kostnader för nedsättningen att minska. Den genomsnittliga återbetalningen till jord-, skogs- och vattenbruket har de senaste åren varit omkring 700 miljoner kronor per år främst beroende på nivån på återbetalningen.

Idag är det Skatteverket som ansvarar för administrationen av ned- sättningen. Fram, tills och under utfasningen kommer Skatteverket även fortsatt behöva redovisa utvecklingen årligen. Skatteverket före- slås även vara administrativt ansvarig myndighet för det förslagna jord- bruksavdraget vilket innebär att en utfasning av dieselskatten och införandet av ett jordbruksavdrag blir ett nollsummespel. Vid tidpunk- ten för växlingen kan det dock bli en tillfällig ökad administrativ börda.

Konsekvenser för företag och enskilda

En höjd kostnad för branschens drivmedel utan kompensation riske- rar att leda till att företag läggs ner. Enligt analyser i SASM-modellen skulle det skulle viss del av spannmålen i slättbygderna ersättas med vall och extensiv köttproduktion. I skogsbygderna och i norra Sverige skulle djurhållningen minska och svårbrukade marker skulle överges. Minskningen av arealen betesmark skulle bli tydligast i södra Sveriges skogsbygd. Företagen i dessa områden har ofta lägre transporter till jordbruksmark då störst andel av marken är skog. Nedläggningen i dessa områden skulle minska antalet arbetstillfällen men kanske framför allt bidra negativt till landsbygdsutvecklingen genom att områdenas attraktivitet minskar och en minskad verksamhet och befolkning leder till mindre investeringar i infrastruktur m.m. Utebliven pro- duktion eller kraftigt minskad sådan i stora geografiska områden kan leda till att förädlingsindustri och uppköpare försvinner eftersom volymerna blir allt för små. Sådana effekter kan innebära stora svårig- heter att återfå en produktion i området trots eventuellt förbättrade förutsättningar. Skogsbrukets maskiner som används vid slutavverk- ning och gallring av skog betalas ofta per kubikmeter virke som maskinen hanterar. Ett eventuellt avskaffande av återbetalningen av dieselskatt skulle innebära att kostnaden per kubikmeter skog vid avverkning skulle öka. För en skogsmaskinsentreprenör skulle det innebära ytter- ligare pressade marginaler om ökade drivmedelskostnader inte kan tas ut av skogsägaren eller den som köper virket. Skogsråvaran i Sverige

171

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

rustade med förbränningsmotorer, som vid drift släpper ut avgaser i form av växthusgaser och luftföroreningar. På EU-nivån definieras arbetsmaskinerna som ”mobila maskiner som inte är avsedda för trans- porter på väg”2. I svensk lagstiftning sker en annan uppdelning där väg- trafikskattelagen (2006:227) och fordonslagen (2002:574) använder begreppet motorredskap med uppdelning i två klasser. Det är med vilken hastighet som fordonet får framföras som definierar om det är klass ett eller två.

Även traktorer delas in i två undergrupper beroende på hastighet. Traktorer och motorredskap delas dessutom in i två olika skatte- klasser beroende på vikt och användning. Skatteklass II är befriad från skatt. De flesta traktorer och motorredskap som används inom jord-, skogsbruk tillhör sannolikt skatteklass II. Enligt vägtrafikskatte- lagen tillhör traktorer som används uteslutande eller så gott som ute- slutande för transport av produkter från eller förnödenheter för lantbruk, skogsbruk, yrkesmässig växtodling eller yrkesmässigt fiske skatte- klass II. För de jordbruksföretag som utför maskintjänster utanför jord- och skogsbruket kan det vara viktigt att tänka på att andra trans- porter får utföras i endast ringa omfattning. Där ringa omfattning anses vara 10 procent av den totala körtiden. En traktor i skatteklass II får tillfälligt användas på sådant sätt som avses för traktor skatteklass I. Den tillfälliga användningen får vara högst 15 dagar vid varje tillfälle och bör medges för högst tre tillfällen per år. Vid den tillfälliga an- vändningen beskattas traktorn i skatteklass I. Skatten baseras på trak- torns eller motorredskapets vikt och löper från 370 kronor per år till 18 600 kronor per år för fordon över 15 000 kg.

7.1.3Osäkra data kring arbetsmaskiners utsläpp

Den metod som används i Sverige för att beräkna utsläpp från arbets- maskiner är helt modellbaserad och uppfyller internationella metod- riktlinjer3. Metoden bygger på information om antalet maskiner och hur mycket de används i genomsnitt. Utsläpp av växthusgaserna kol- dioxid, metan och lustgas beräknas med modellen som även ger siffror på luftföroreningar. Koldioxidutsläppen justeras också mot de natio- nella bränsleleveranserna.

2Naturvårdsverket rapport nr 6826 (april 2018) Arbetsmaskiners klimat- och luftutsläpp – Redo- visning av regeringsuppdrag om kartläggning och förslag för minskade utsläpp.

32006 IPCCs Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories.

174

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

Det finns i dag brister i kunskapen om vissa arbetsmaskiner, vil- ken typ av motorer de har, var de kommer ifrån och hur de används. Det råder även brist på regelbundna och aktuella underlagsdata vilket sammantaget gör beräkningarna av utsläppen från arbetsmaskiner osäkra.

För att ge bättre möjligheter till styrning, kontroll och uppföljning inom området arbetsmaskiners utsläpp har Transportstyrelsen ny- ligen fått ett uppdrag av regeringen. Uppdraget handlar bland annat om att analysera förutsättningarna för att utvidga registreringsplikten för vissa arbetsmaskiner4. Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2022. Behovet av register är även något som lyfts fram i Utfasnings- utredningens slutbetänkande.

7.1.4Begränsad reglering av arbetsmaskiners utsläpp

Utsläpp från arbetsmaskiner ingår på EU-nivå i de krav på utsläpps- minskningar som har fördelats mellan EU:s medlemsstater genom den så kallade Ansvarsfördelningsförordningen5. Enligt denna förord- ning ska EU:s totala utsläpp av växthusgaser minska med 30 procent till 2030 jämfört med 2005.

Avgaskraven för arbetsmaskiner regleras i EU:s förordning 2016/ 16286 där både maskiner som används yrkesmässigt och i privatbruk omfattas. När det gäller luftföroreningar gäller sedan den 1 januari 2020 skärpta avgaskrav för de flesta typer av motorer som används i arbetsmaskiner, dessa krav går under namnet steg V. Steg V-kraven följer på steg IV-kraven och reglerar utsläppen av kolmonoxid (CO), kolväten (HC), kväveoxider (NOx) och partiklar men utsläpp av koldioxid (CO2) ingår inte. Steg-reglerna (I, II, III, IV och V) gäller när en motor sätts på marknaden, säljs eller registreras.

Ien fråga ställd till EU-kommissionen från EU-parlamentet kon- stateras att arbetsmaskiners utsläpp av växthusgaser inte är reglerade

4Regeringsbeslut 2021-02-18 till Transportstyrelsen. Uppdrag att analysera förutsättningarna för att utveckla registerföringen av arbetsmaskiner.

5Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/842 av den 30 maj 2018 om medlems- staternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtagandena enligt Parisavtalet samt om ändring av förordning (EU) nr 525/2013.

6Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1628 av den 14 september 2016 om krav för utsläppsgränser vad gäller gas- och partikelformiga föroreningar samt typgodkännande av förbränningsmotorer för mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg, om ändring av förordningarna (EU) nr 1024/2012 och (EU) nr 167/2013 samt om änd- ring och upphävande av direktiv 97/68/EG.

175

SOU 2021:67Arbetsmaskiner

Figur 7.1	Sveriges territoriella utsläpp
	I procent

El- och fjärrvärme		Arbetsmaskiner			Övrigt
El- och fjärrvärme			6%		Övrigt
	9%		6%	6%
	9%			6%
					Järn- och
		Jordbruk			stålindustrin
		Jordbruk		12%
		14%		12%
Övrig transport		14%
Övrig transport					Raffinaderier
	3%				Raffinaderier
	3%			5%
	Lastbilar			5%
		9%	Övrig		Massa- och
			Övrig		Massa- och
		Personbilar	industri		pappersindustri
		Personbilar	13%		samt tryckerier
		20%	13%		samt tryckerier
		20%			2%
					2%
			Livsmedelsindustri
				1%

Källa: Egen bearbetning av uppgifter på Naturvårdsverket.se.

Jord- och skogsbruk står för knappt en tredjedel av de totala utsläppen från arbetsmaskiner, 16 respektive 14 procent. Inom dessa sektorer har utsläppen minskat något sedan 1990.

7.1.6Traktorer finns upptagna i vägtrafikregistret

Svårigheterna att beräkna arbetsmaskinernas utsläpp varierar mellan olika maskintyper och består bland annat i att bedöma maskinernas livslängd och användning. De arbetsmaskintyper som redovisas i Naturvårdsverkets genomgång 2018 och som framför allt används inom jordbruket torde vara traktorer, snöskotrar/fyrhjulingar, hjul- lastare och skördetröskor8. Traktorer är den kategori utav arbets- maskinerna som står för den största andelen av koldioxidutsläppen när samtliga utsläpp från arbetsmaskiner jämförs. Därefter följer hjul- lastare, grävmaskiner, snöskotrar/fyrhjulingar, gruvtruck/tipptruck och åkgräsklippare. Dessa sex maskintyper står sammanlagt för cirka 70 procent av arbetsmaskinernas utsläpp av koldioxid i Sverige.

8Naturvårdsverket rapport nr 6826 (april 2018) Arbetsmaskiners klimat- och luftutsläpp – Redo- visning av regeringsuppdrag om kartläggning och förslag för minskade utsläpp.

177

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

För att beräkna utsläppen från större dieseldrivna arbetsmaskiner har Naturvårdsverket använt sig av en studie som gjordes av Lindgren (2007)9. Studien visade att cirka 290 000 arbetsmaskiner i spannet 37 till 560 kW arbetade i Sverige under 2006. En del av dessa arbets- maskiner är traktorer men också skördetröskor och skogsmaskiner. När det gäller traktorer är uppgifterna om antalet relativt säkra efter- som de allra flesta traktorer är upptagna i vägtrafikregistret. En del bygg- och anläggningsmaskiner finns också registrerade på motsva- rande sätt. Naturvårdsverket bedömer i sin rapport att största delen av traktorernas växthusgasutsläpp kan relateras till jordbruk, mindre andelar allokeras till skogsbruket, bygg- och anläggning, tjänstesek- torn med flera.

Det finns i dag omkring 357 000 traktorer registrerade och 123 000 av dessa finns inom jordbruket och 71 000 inom skogsbruket. En stor del av traktorerna är gamla och används inte så mycket. Utred- ningen uppskattar därför att det är de cirka 30 000 traktorer som är nyare än 10 år och väger mer än 3 000 kg som står för den största delen av arbetet inom jordbruket. Större delen av traktorerna som finns i Sverige är från före år 2000 och utredningen konstaterar att arbetsmaskinerna omsätts mycket långsamt. Dock är det tydligt att det nyaste maskinerna används mest och utför större delen av arbetet.

Utöver traktorer finns det en hel del andra arbetsmaskiner som används i jord- och skogsbruket. Naturvårdsverket uppskattar att det finns omkring 31 000 större arbetsmaskiner inom jordbruk, skogs- bruk och fiske. Utav dessa bedöms en stor andel, cirka 24 000 vara skördetröskor. Många av dessa används dock väldigt lite eller inte alls. Utöver dessa finns bland annat hjullastare och andra arbetsmaskiner som används för inomgårdsarbete, självgående skördemaskiner som används i fält t.ex. exakthackar. Bland dessa arbetsmaskiner finns också omkring 3 000 skogsmaskiner.

Arbetsmaskinerna tillverkas i små serier och marknaden domine- ras av några få stora tillverkare. De tre största tillverkarna av arbets- maskiner till jordbruket är John Deere, CNH industrial (Case IH, New Holland) och AGCO (Challenger, Fendt, Massey Ferguson, Valtra m.fl.). Tillsammans står de för mer än två tredjedelar av alla traktorer som säljs i Sverige. Mindre marknadsandelar har SDF (Same,

9”A methodology for estimating annual fuel consumption and emissions from non-road mobile machinery – Annual emissions from the non-road mobile machinery sector in Sweden for year 2006”, Report 2007:01 Department of Biometry and Engineering, Swedish University of agricultural sciences.

178

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

Deutz-Fahr, Lamborghini, mfl), Claas, Zetor och Belarus. Det fanns tillverkning av traktorer i Sverige fram till 1980-talet då Volvo sålde produktionen till finska Valmet som numera blivit Valtra som ägs av AGCO.

Tabell 7.1 Traktorer i Sverige

Bestånd efter status, nyregistreringar och avregistreringar, årsvis 2011–2020, många av de lättaste traktorerna är fyrhjulingar

			Tjänstevikt i kg
Årsmodell/	–1 300	1 301	2 501	3 001	7 001–	Totalt
Tillverkningsår		–2 500	–3 000	–7 000
–2001	14 046	92 418	36 610	105 765	2 730	251 569
2002	117	840	76	3 197	157	4 387
2003	110	841	71	3 065	222	4 309
2004	95	736	60	3 277	261	4 429

2005	134	810	69	3 420	300	4 733
2006	169	1 178	76	3 530	296	5 249
2007	180	1 277	75	3 644	502	5 678
2008	172	785	62	3 224	679	4 922
2009	220	450	90	2 502	496	3 758
2010	179	469	26	2 912	490	4 076
2011	415	506	53	3 311	511	4 796
2012	459	314	94	2 655	532	4 054

2013	618	255	90	2 367	464	3 794
2014	1 087	252	93	2 208	549	4 189
2015	1 937	250	160	2 118	683	5 148
2016	5 215	335	157	2 457	748	8 912
2017	5 734	261	153	2 149	853	9 150
2018	7 446	413	115	1 969	817	10 760
2019	7 547	250	149	1 644	687	10 277
2020	1 591	117	105	869	509	3 191

Okänd	0	3	2	5	0	10
Totalt	47 471	102 760	38 386	156 288	12 486	357 391

Källa: SCB 2021.

179

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

Enligt Jordbruksverkets insamling av data till EAA10-kalkylen inve- sterade svenska jordbrukare 2,8 miljarder i traktorer år 2020. Invester- ingarna utgjorde 35 procent av jordbrukets totala investeringar. I antal handlar det om mellan 2 500 och 3 000 nya traktorer per år. Stati- stiken som visas i tabell 7.1 visar ett större antal traktorer men många är så kallade fyrhjulingar och många används inte i jordbruk.

Medelpriset på den genomsnittligt levererade traktorn med 112 kW (152 hk) bedömdes vara 1 134 000 kronor år 2020. Traktorerna ut- märker sig bland övriga arbetsmaskiner inte bara genom att de är många utan också genom sin låga användning som uppskattas till igenom- snitt mellan 500–800 timmar per år.

I statistiken finns också posten redskap för skörd och tröskning där självgående skördetröskor ingår. Antalet skördetröskor som har en förbränningsmotor och som säljs i Sverige per år bedöms vara om- kring 150 till 200.

7.1.7Inom jordbruket dominerar förbränningsmotorn

Som konstaterats tidigare används en rad olika arbetsmaskiner där traktorer hör till de som används mest. Dessa drivs nästan uteslu- tande av en förbränningsmotor. Utöver traktorer finns förbrännings- motorer i olika självgående maskiner så som skördetröskor och last- maskiner men även i vissa fall redskap som kopplas till traktorer och för att driva stationära anläggningar. Jordbruksföretagen har ofta flera traktorer som används olika mycket och för olika syften. Det är inte ovanligt att en traktor används och finns kvar på ett företag i flera decennier.

Hur traktorerna används beror på produktionsinriktning. Många arbeten måste utföras vid en viss tidpunkt beroende på bland annat väder och därför är det viktigt att traktorn har tillräcklig effekt. Vid intensiva perioder som exempelvis när grödor ska etableras eller vid skörd kan effektbehoven vara mycket stora. Det är viktigt att arbets- moment kan utföras vid rätt tidpunkt, detta gäller särskilt i Sverige jämfört med söderut i EU där odlingssäsongen är längre. I många fall kan det handla om några dagar då mycket arbete måste uträttas för

10Den Ekonomiska kalkylen för jordbruks-sektorn (EAA) avser att belysa den ekonomiska utvecklingen inom jordbruks-sektorn och används bland annat som underlag för jordbrukspolitiska bedömningar. Beräkningarna görs enligt regler som fastställts av EU:s statistik-myndighet Eurostat och likadana kalkyler tas fram av alla EU-länder.

180

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

att säkerställa en god skörd, ibland ges inte många chanser innan åt- gärden blir försenad. En del av jordbrukets maskiner är specialiserade arbetsmaskiner så som skördetröskor medan traktorer används i flera branscher. Arbetsmaskiner som används för lastning och lossning så som lastmaskiner/hjullastare är liksom traktorn ofta tillverkade för breda användningsområden och sektorer. Dessa lastmaskiner/hjul- lastare återfinns också på många jordbruksföretag för att användas för inomgårdsarbeten.

7.1.8Arbetsmaskiner som drivs av förnybara drivmedel

De flesta förbränningsmotorerna som används i jordbruket har så kallad kompressionständning där diesel är bränslet. Gnisttända moto- rer (ottomotorer) som drivs på bensin (vissa fall fotogen) finns på några äldre traktorer och mindre handhållna arbetsmaskiner såsom motorsågar. Positivt med den kompressionstända motorn är att det är relativt enkelt att minska fossilberoendet och koldioxidutsläppen genom att ersätta fossil diesel med HVO. Byte till FAME är också möjligt men det är få traktorer som är typgodkända för FAME. Reduk- tionsplikten kommer att leda till en högre inblandning av biodriv- medel i den diesel som säljs i Sverige (se kapitel 5 Drivmedel). Dock är det cirka 7 procent utav dieseln som säljs helt utan inblandade bio- drivmedel.11

Att ställa om till drift med alkoholer som exempelvis etanol eller metanol kräver en mer omfattande ombyggnad men kan vara ett alter- nativ12. Eftersom alkoholer är svåra att antända är det oftast för- knippade med tändstiftsmotorer vilket alltså inte är normen i arbets- maskiner. För användning i kompressionsmotorer krävs att ett annat bränsle sprutas in tidigare i motorn och ger upphov till antändningen (dual-fuel) eller att alkoholen blandas med en ”tändförstärkare”. Den senare varianten finns tillämpad kommersiellt av bland annat Scania och SEKAB i ED95 där motorer drivs på ett bränsle som består av cirka 95 procent etanol samt funktionsförbättrande tillsatser. Det finns även exempel i Brasilien där Valtra sålt traktorer drivna på etanol i kombination med diesel.

11WSP 2017, Fossilfrihet för arbetsmaskiner.

12Larsson G., SLU & Persson P., f.N.B. AB, 2020, Hur kan alkoholer bidra till en fossilobero- ende arbetsfordonsflotta? Ett samverkansprogram mellan Energimyndigheten och f3 Svenskt kunskapscentrum för förnybara drivmedel.

181

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

Det finns även försök där dual fuel-traktorer med biogas och diesel testats. I projektet MEKA (Metandiesel Efter Konvertering av Arbetsmaskiner) konstaterades att bränslekostnaderna blir något lägre genom gasdrift13. Vidare såg man att dual fuel-drift kan ge bety- dande minskningar i klimatpåverkan jämfört med dieseldrift. Pro- jektet åstadkom också teknikutveckling för att minska utsläppen av metan från motorn som inledningsvis var ett problem. Rapporten som presenterades 2015 pekar på att tekniken för konvertering till dual fuel-drift i arbetsmaskiner är ny och behöver utvecklas vidare. Projektet identifierade också att biogastraktorns möjligheter begrän- sats till följd av att det inte funnits något regelverk för typgodkän- nande av konverteringssatser. För att ta fram ett regelverk för typ- godkännande samt bedöma driftsekonomin krävs bättre kunskap om faktiska emissioner (avgasutsläpp) från och bränsleanvändning vid dual fuel-drift.

Utredningen kan konstatera att det trots att det gått ett antal år sedan MEKA-projektet finns det fortfarande ingen biogastraktor på marknaden. Dock har tillverkaren CNH Industrial med traktor- märket New Holland en biogastraktor i sin produktkatalog men vad utredningen kunnat utröna har ännu ingen traktor rullat ut på fälten i Sverige. Etanol genom ED95 skulle kunna vara ett intressant alter- nativ för traktorer men motorerna går i dag endast till lastbilar. Dock skulle man kunna tänka sig att Scania som tillverkar motorerna även skulle kunna sälja dessa motorer till arbetsmaskinstillverkare liksom man i dag gör med dieselmotorer. Ett alternativ till förbrännings- motorn är de bränsleceller som är under utveckling och kan drivas med exempelvis etanol, metanol eller vätgas. Dock kräver denna tek- nik fortsatt utveckling för att bli kommersiellt tillgänglig.

7.1.9Möjligheter till efterkonvertering

Den maskingrupper inom jordbruket som anses vara mest intressant för efterkonvertering är traktorer. Anledningen är att traktorer finns i ett stort antal och står för en stor andel av den totala bränslean- vändningen hos arbetsmaskiner. Det innebär att en omställning av traktorer till förnybara bränslen kan ge en relativt stor effekt på voly-

13Jordbruksverket & Transportstyrelsen 2015, Biogasdrift i arbetsmaskiner – Slutrapport av regeringsuppdrag Rapport 2015:23.

182

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

men bränsle. Dessutom skulle varje utvecklad konverteringssats till en viss maskinmodell kunna nå många då traktorer används inom fler sektorer än jordbruk (ex. inom industri, bygg- och anläggning och kommunal sektor).

I ett nyligen presenterat regeringsuppdrag utfört av konjunktur- institutet redovisas kostnader för konvertering av personbilar14. Det finns större möjligheter för dessa fordon och kostnaden för kon- vertering sägs vara omkring 10 000 kronor för etanol respektive 50 000 kronor för biogas. Konvertering av dieselmotorer är mer avan- cerat och på arbetsmaskinsidan finns inga konverteringssatser på marknaden. Den som väljer att konvertera möter kostnader för regi- streringsbesiktningar, avgastestning samt förlust av fordonets garanti utöver själva konverteringskostnaden. Konjunkturinstitutet skriver att analysen pekar på att ett konverteringsstöd inte är ett kostnads- effektivt styrmedel för att minska transportsektorns utsläpp av fossil koldioxid och ser även en rad osäkerheter kopplat till prisutveck- lingen på drivmedel bland annat kopplat till framtida politik. Även Utfasningsutredningen ser utmaningar med konvertering och skri- ver att det generellt är betydligt mer kostnadseffektivt att påverka in- flödet i fordonsflottan än att i efterhand skrota ut fungerande bilar eller investera i konverteringsåtgärder för bilar med kort återstående livslängd.

Det är framför allt de undersökningar som gjorts i MEKA-projektet som ger information i frågan om möjligheterna med konvertering till denna utredning. Projektet konstaterade att det var svårt att hitta företag som ville konvertera arbetsmaskiner och det blev i slutändan endast maskintillverkare som deltog15. Förhoppningen var från början att hitta företag som ville konvertera äldre arbetsmaskiner och trak- torer men det visade sig för kostsamt och komplicerat. Valtra, som sedan deltog i projektet, uppgav i en förstudie att de skulle kunna till- handa en traktor konverterad till dual-fuel med biogas men att det skulle behövas en volym om cirka 10 traktorer per år för att det ska vara intressant. Vid denna volym indikerades en merkostnad på cirka 200 000 kronor för en konverterad traktor.

Förstudien av marknadsförutsättningarna inför MEKA-projektet konstaterade att efterkonvertering av moderna arbetsmaskiner är en

14Konjunkturinstitutet 2021, Efterkonvertering av personbilar – en samhällsekonomisk analys, KI 2021:12.

15Jordbruksverket 2015, Biogasdrift i arbetsmaskiner – Slutrapport av regeringsuppdrag.

183

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

avancerad laboratorieverksamhet16. Enligt rapporten gör emissions- krav som finns för arbetsmaskiner inom EU det omöjligt för någon annan än motor-/maskintillverkarna eller närstående underleveran- törer till dessa, att utveckla konverteringssatser för efterkonvertering av arbetsmaskiner. För att någonting ska kunna hända med efterkon- verteringsfrågan krävs det alltså ett större intresse från motor- och maskintillverkarna.

Innan MEKA-projektet svarade Jordbruksverket på ett regerings- uppdrag om att lägga förslag för att efterkonvertera arbetsmaski- ner17. Utöver biogas undersöktes även möjligheter till konvertering för drift på RME och ED95. Anpassning till RME-drift var det alter- nativ som krävde minst insatser och kostnaderna uppskattades till maximal 10 000kronor (2011). Vad gäller ED95-drift var det svårare att bedöma kostnaderna då mer eller mindre hela motorn skulle be- höva bytas ut.

7.1.10Eldriften har många fördelar men också utmaningar

Det finns i dag ett antal arbetsmaskiner som har elektrifierats och elektrifiering blir vanligare inom vissa användningsområden. Det handlar främst om mindre maskiner och redskap för trädgårdssköt- sel men även stora arbetsmaskiner som används i gruvor. Små såväl som stora arbetsmaskiner förkommer med batteridrift eller kabel. För jordbrukets del finns potentialen i dag vad gäller elektrifiering av arbetsmaskiner för inomgårdsarbeten, ofta genom att utfodring och utgödsling automatiseras. Liksom inom transportsektorn är räck- vidden och kapaciteten utmanande för att kunna elektrifiera av jord- brukets fältarbeten.

Det förekommer arbetsmaskiner av hybridmodell där el-drift kom- bineras med en förbränningsmotor. Det har även gjorts försök med att elektrifiera hjälpfunktioner eller ersätta mekanisk och hydraulisk drift av redskap.18 Potentialen inom jordbruket bedöms dock vara begränsad eftersom traktorer i många fall arbetar med relativt hög konstant belastning. Dessa förutsättningar gör det svårt att återvinna energi i en traktor som arbetar i fält på samma sätt som det går att

16Jordbruksverket och Transportstyrelsen 2011, Efterkonvertering av arbetsmaskiner – Mark- nadsförutsättningar och förslag till styrmedel.

17Jordbruksverket 2011, Omställningspremie för jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner.

18Baky 2016, Kartläggning av förnybara drivmedel för jordbruket.

184

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

göra i arbetscykler för hjullastare och grävmaskiner där inbromsning och släppt hydraultryck kan utnyttjas för att ladda batterier eller på annat sätt återvinna energin.

Det förekommer en stor mängd olika redskap som kopplas på traktorer. Det handlar exempelvis om jordbearbetningsmaskiner som plogar och harvar, skördemaskiner så som slåttermaskiner och rund- balspressar, vagnar för olika typer av transporter och gödselspridare. Dessa redskap drivs i dag till största del hydrauliskt eller mekaniskt via traktorn. Systemen har funnits länge och är standardiserade för att olika redskap och traktorer ska kunna kopplas till varandra obero- ende av tillverkare. Potentialen att minska energianvändningen, öka effektiviteten och förbättra kontroll/styrning genom elektrifiering är stor jämfört med dagens system med drift via traktorns kraftuttag och hydraulsystem.

El-drift har flera fördelar däribland en radikalt högre verkningsgrad än förbränningsmotorn och tillgången på fossilfri el är god i Sverige.

7.1.11Maskiner som främst används ”inomgårds”

Inomgårdsarbete har förändrats i och med att jordbruksföretagen blir större. Från att tidigare handlat om mycket manuellt arbete sker i dag många moment med hjälp av olika typer av maskiner. Arbets- uppgifterna beror på produktionsinriktning men det är vid djurhåll- ning som inomgårdsarbetet blir mer omfattande. Svensk djurskydds- lagstiftning ställer höga krav på stallmiljön och för en god djuromsorg krävs kontinuerlig utfodring och utgödsling. Många moment kräver många arbetstimmar men ur energiförbrukningsperspektiv är upp- värmning den mest betydande posten följt av ventilation och belys- ning. Utgödsling utgör endast en mindre andel av energiförbrukningen oavsett om den sker med el eller med diesel19. Lastning och lossning av olika insatsmedel görs ofta med traktor eller någon form av last- maskin.

Djurhållande gårdar har ofta flera typer av arbetsmoment där ut- fodring och utgödsling utförs dagligen. Gårdar som håller fjäderfä och grisar i större skala har ofta automatiserade elektriska system där utfodringsanläggning och utgödsling är en del av stallbyggnaden.

19Baky m.fl., JTI på uppdrag av Jordbruksverket 2010, Kartläggning av jordbrukets energi- användning.

185

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

Höga krav på smittskydd och stabil stallmiljö gör att man strävar efter att minska andelen människor som rör sig in och ut i stallen. Det är färre manuella arbetsmoment och graden av automatisering hög. Vid uppfödning av nötkreatur och får är graden av automatiser- ing lägre men det skiljer sig mycket mellan olika jordbruksföretag. Inslagen av automatisering är högst vid mjölkproduktion och till viss del specialiserad ungnötsuppfödning där också den högsta ekono- miska omsättningen finns. Det varierar hur företagen valt att lägga upp sitt inomgårdsarbete där vissa har en mycket hög grad av auto- matisering, med exempelvis mjölkrobotar medan andra bygger verk- samheten på mer manuellt arbete. Teknik för att automatisera är kostsam och det finns olika strategier beroende på förutsättningar, besättningens storlek, tillgång på arbetskraft och en rad andra fakto- rer. På de flesta större företag med nötkreatur är utgödslingen auto- matiserad och sker med hjälp av olika elektriska system med där delar av stallets golv skrapas rent kontinuerligt och gödseln transporteras till en gödselbrunn. Vissa stall använder sig av gödseldränerande golv/ spaltgolv där gödseln med hjälp av djurens tramp faller genom små öppningar i golvet ned i en ränna där en utgödsling transporterar bort gödseln. Många nötkreatursbesättningar har inte investerat i fast utgödsling, ofta mindre och halvstora besättningar utan mjölkpro- duktion. På dessa gårdar sköts utgödslingen med gårdens arbets- maskiner som då körs in i stallet för att skrapa rent delar av golv och transportera gödseln till gödselbrunn eller platta. Det finns nu även självkörande robotar för utgödsling och utfodring på marknaden.

Så kallade djupströbäddar är vanliga i nötkreaturs- och fårbesätt- ningar för köttproduktion. Dessa bäddar utgör djurens liggyta och ströas med exempelvis halm, ett arbete som oftast utförs helt eller del- vis maskinellt. Djupströbädden ligger ofta under hela stallsäsongen då nytt torrt material tillförs.

Det har blivit allt vanligare att gårdar som håller större besätt- ningar av nötkreatur mixar foder på olika sätt, ofta olika grovfoder och ibland hela fodergivan med grovfoder, kraftfoder och mineraler, så kallat fullfoder. Gårdar som inte har fullfoder använder sig ofta av foderautomater inne i stallet där djuren själva får en separat kraft- fodergiva efter sina behov medhjälp av en transponder runt halsen, vid robotmjölkning ofta i samband med mjölkningen. Grovfoder/ fullfoder mixas ofta med hjälp av en traktor där mixern drivs och dras i form av en vagn efter traktorn. Traktorn kan på detta sätt köra

186

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

runt på gården och fördela ut fodret. Det är också vanligt med sta- tionära mixers som då drivs av elektricitet och utdelningen av foder sker med hjälp av en elektrisk fodervagn oftast hängande i en räls eller transportband. Elektriska fodervagnar innebär en större inve- stering och ett mindre flexibelt system jämfört med mixervagn efter traktor. Många gårdar mixar inte grovfoder alls utan lägger ensilage direkt på foderbordet med hjälp av traktor eller lastmaskin.

I de fall gården har en tornsilo kan hela kedjan från silo till foder- bord ske helt elektriskt. Tornsilon har dock flera nackdelar och an- vänds inte i så stor omfattning vid nybyggnation längre, se kapitel 11 om ensilageplast. De flesta gårdar med nötkreatur, får och hästar an- vänder sig av ensilage i rundbal eller plansilo. Dessa system kräver trak- tor eller lastmaskin för att få grovfodret från lagringsplats till foder- bord eller till mixern. Hästverksamheten står för en betydande del av grovfoderkonsumtionen i Sverige vilket gör att det även används arbetsmaskiner för utfodring och utgödsling i denna verksamhet.

Kompaktlastare har blivit ett allt vanligare inslag på gårdarna då användningsområdet är brett, lastning, lossning, utfodring och utgöds- ling. Dessa maskiner kan vara ett alternativ för mindre och halvstora gårdar som inte vill investera i utfodringssystem med mixer och lik- nande. Det finns numera även flera alternativ med el-drift hos olika maskintillverkare (Kramer, Weidemann, Schäffer, Avant). Dessa maskiner används ofta inne i stall och fördelarna som framhålls hand- lar mycket om förbättrad arbetsmiljö genom låg ljudvolym och inga avgaser. Eftersom maskinen inte får någon tomgångskörning och till följd av el-motorns höga verkningsgrad blir energiåtgången lägre. Nackdelarna är den korta driftstiden med behov av laddning och högre inköpspris. Vi en studie av JTI testades en eldriven kompakt- lastmaskin i olika inomgårdsarbete.20 Resultaten visade att den el- drivna maskinen förbrukade 25 procent av den energimängd som dieselmaskinerna krävde för samma arbete.

20Pettersson 2015, JTI/RISE Energiförbrukning för batteridriven kompaktlastmaskin.

187

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

7.1.12Fältmaskiner och potentialen att driva dessa med förnybara alternativ

I motsats till inomgårdsarbetet finns det i princip inga alternativ till förbränningsmotorer för jordbrukets fältarbete och det är här den största delen av jordbrukets dieselförbrukning sker. Det finns exem- pel från början av 1900-talet då ett antal lösningar med att förse en traktor med el via kabel, tankarna övergavs dock då förbrännings- motorn var mer praktisk.

Inom växtodlingen används maskinerna huvudsakligen i fält för att göra de insatser som krävs för att odla fram en gröda men också för att transportera insatsmedel till fältet och skörden från fältet. Hur mycket arbete som krävs på fältet beror på gröda men också biologiska lokala förhållanden så som jordmån så väl som väder.

Jordbrukets fältarbeten är mycket energikrävande och det är sär- skilt jordbearbetning då redskap dras av en traktor för att bekämpa ogräs och förbereda en såbädd för kommande grödor. Minskad eller minimerad jordbearbetning innebär att en eller flera moment tas bort helt eller ersätts av andra, plöjningsfri odling är ett. Reducerad jordbearbetning har många andra för- och nackdelar både ekonomiska och biologiska, till stor del är det lokala förhållanden som avgör möj- ligheterna.

Vid skörd varierar behovet av maskiner beroende på gröda. Rot- frukter och liknande grödor under mark kräver stora energiinsatser. Vall skördas flera gånger per år och energibehovet blir därför stort utslaget på helår.

Det varierar mycket mellan olika gårdar hur stor del av arbetet som handlar om transporter. I en studie uppskattades att transporter till och från jordbruket samt mellan och inom gårdar förbrukar i storleksordningen 52 miljoner liter diesel varje år.21

RISE har med hjälp av Energimyndigheten och Siemens studerat möjligheterna att bedriva ekologisk odling med hjälp av självgående batteridrivna traktorer22. I studien jämförs en elektrisk självkörande traktor med användningen av en dieseltraktor för fältaktiviteterna på ett mjölkföretag med 200 hektar åker. Alla maskinaktiviteter i fält utom tröskningen ingick i studien. Simuleringen som avgränsats till ett år indikerar att det skulle vara möjligt att ersätta en konventionell

21Engström m.fl., JTI/RISE Energieffektivisering av jordbrukets logistik.

22RISE 2017 Batteridriven autonom jordbruksmaskin: Simulering av maskinaktiviteter på en svensk gård.

188

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

traktor på 160 kW med två självkörande batteridrivna traktorer på

36kW vardera och samtidigt sänka kostnaderna med 15 procent. Ut- redningen tror att på längre sikt kommer ett systemskifte mot större andel självkörande maskiner leda till elektrifiering av jordbrukets maskiner.

7.1.13Maskiner som används i skogsbruket

Till skillnad från jordbrukare har många skogsägare inte egna maski- ner som behövs för skogsbruket. För åtgärder som avverkning, mark- beredning och gallring tas ofta hjälp av skogsentreprenörer. Själv- verksamma skogsbrukare har också maskiner men de är ofta mindre och fokus ligger ofta på insatser som kräver mindre maskinellt arbete och mer manuellt arbete så som plantering och röjning.

De maskiner som framför allt används inom skogsbruket är skör- dare och skotare. Det är skördaren som fäller, kvistar, kapar träd och skotaren som forslar ut virket till skogsbilväg där det kan hämtas upp med lastbil. Skotaren kan även användas för markberedning och ut- rustas med aggregat för flisning.

Bygg- och anläggning, jordbruket och industrin har fördelarna av att samma arbetsmaskiner används över hela världen och tillverkas i långa serier. Skogsmaskinerna däremot produceras i mycket korta serier vilket gör dem dyrare och det blir färre maskiner för att bära utvecklingskostnader. För närvarande utgörs svenska skogsbrukets maskinpark av omkring 1 200 skördare och 1 800 skotare. Dessa maski- ner används till skillnad från jordbrukets arbetsmaskiner extremt mycket. Ofta går de i skift och genomsnittet bedöms vara 3 500 tim- mar per år. Drygt 3 000 maskiner svarar för så gott som hela Sveriges årliga produktion av rundvirke och skogsbränsle. Plantering och röj- ning, har visat sig svårare att mekanisera och sker manuellt. En hel del självverksamma skogsägare använder sig av en skogsutrustad jord- brukstraktor för att köra ut virke vid bland annat gallringar.

7.1.14Arbetsmaskiner inom vattenbruket

I vattenbruket används både båtar och skepp samt andra arbetsmaski- ner. Enligt en uppskattning rör sig förbrukningen för skepp och båtar om totalt om cirka 340 000 liter drivmedel, se kapitel 13 Bak-

189

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

grund jordbruk. De arbetsmaskiner som används i vattenbruket och som omfattas av den nedsättning som finns av koldioxidskatten för bränslen är hjullastare, truckar och traktorer som används bl.a. i sam- band med tunga lyft. Det är mycket få företag som ansöker om åter- betalningen men mängderna som söks har ökat från några få kubik- meter till nästan 50 kubikmeter år 2020.

7.2Utredningens förslag och rekommendationer

7.2.1Allmänna överväganden

Under denna rubrik lämnar utredningen ett förslag och ett antal rekommendationer vars syfte är att minska växthusgasutsläppen från arbetsmaskiner som används i jordbruket. Utredningen konstaterar att det finns potential (även på kort sikt) att ställa om en stor del av inomgårdsmaskinerna till eldrift. Det är dock svårare att genomföra samma omställning för fältmaskinerna då dessa ofta används över ett stort geografiskt område och effektbehovet kan vara mycket högt då väder m.m. kräver snabba insatser i rätt tid.

Utredningen konstaterar vidare att jordbruket är en sektor med väldigt låg omsättning av maskinparken. Många arbetsmaskiner inom sektorn har en förhållandevis lång livslängd eftersom de används in- tensivt men få timmar per år, t.ex. skördetröskor. I många fall byter arbetsmaskinerna ägare och kan komma att exporteras utomlands för fortsatt användning.

Utbudet av arbetsmaskiner som är anpassade för andra förnybara drivmedel än HVO är ännu mycket begränsat. Drift med HVO i stället för fossil diesel kräver inga åtgärder eftersom drivmedlen i stort sett är identiska kemiskt sett. Efterfrågan på HVO är mycket stor och ökande, hårdare krav på produktionen förutspås begränsa utbudet.

Tillgången till arbetsmaskiner som är typgodkända för FAME är begränsade. Detta tros bero på att efterfrågan är relativt begränsad och att ett typgodkännande är förenat med en kostnad för tillverkaren.

Arbetsmaskiner som drivs av förnybara drivmedel är och kommer initialt att vara dyrare än arbetsmaskiner som drivs på fossil diesel. För ett jordbruk där lönsamheten inte driver omställningen till arbets- maskiner med lägre klimatpåverkan kommer en klimatpremie hjälpa till att sänka företagens kostnader när de väl behöver investera.

190

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

Avsaknaden av arbetsmaskiner drivna på el-, biogas, etanol- eller andra drivmedel för fältarbete samt den låga omsättningen av maski- ner gör att omställningen tar tid. Satsningar på forskning och ut- veckling av nya tekniker för drift av arbetsmaskiner kan även komma till nytta för andra branscher då traktorer används för många upp- gifter utanför jordbruket exempelvis renhållning, snöröjning m.m. I många fall används samma motorer även i arbetsmaskiner inom bygg- och anläggning. Utredningen ser i ett längre perspektiv att teknikut- vecklingen med självkörande och elektrifierade arbetsmaskiner kan leda till större teknikskiften inom jordbruket som kommer att kunna liknas vid en revolution. För att lyckas behövs omfattande juridiskt arbete för att nya tekniker ska kunna tillåtas av nuvarande lagstiftning.

7.2.2Klimatpremien utvidgas

Utredningen föreslår att klimatpremien för miljöfordon utvid- gas så att ersättning även kan ges till arbetsmaskiner som drivs av samma bränslen som gäller för andra miljöfordon dvs. bioetanol, fordonsgas samt hybrider.

Utredningen föreslår att klimatpremien enligt förordning (2020:750) om statligt stöd till vissa miljöfordon utvidgas för att även omfatta arbetsmaskiner som drivs av biogas och bioetanol. Genom utvidg- ningen kommer det öppnas möjligheter för jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner att kunna omfattas. Detta bör göras genom en änd- ring av förordningen vilken bör träda i kraft 1 januari 2022. Vidare behöver en omfördelning göras inom anslag 1:17 Klimatpremier under UO 20 Allmän miljö- och naturvård. Utredningen förslår att stödet utvärderas senast år 2025.

Den klimatpremie som finns i dag finansieras via anslag 1:17 Kli- matpremier. Anslaget som enligt Budgetpropositionen för 2021 är på 170 miljoner kronor ska kunna användas till investeringsstöd till nya elbussar, ellastbilar och andra miljölastbilar samt eldrivna arbets- maskiner. Villkoren för stödet regleras i förordningen (2020:750) om statligt stöd till vissa miljöfordon.

Premien träffar i dag inte jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner då premien begränsas till arbetsmaskiner som drivs av elektrisk energi från en bränslecell, ett batteri eller en extern källa. I dag finns inga

191

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

sådana arbetsmaskiner på marknaden som har en effekt över 75 kW och är lämpade för jordbruket. För att premien ska omfatta de arbets- maskiner som finns tillgängliga som alternativ behöver premien ut- vidgas. Förslaget är således att premien ska kunna ges för de arbets- maskiner som drivs, på samma sätt som de miljöfordon vilka i dag kan få premien dvs. av bioetanol, fordonsgas, elektrisk energi från en bränslecell, ett batteri eller en extern källa eller en hybrid av tidigare nämnda bränslen.

Det har inte funnits riktade satsningar från staten för att ställa om arbetsmaskiner. Detta blir tydligt inte minst vid en jämförelse med de satsningar som under åren gjorts vad gäller vägtrafiken. En förklaring kan vara att arbetsmaskinerna ser väldigt olika ut och att det därför inte finns en enkel lösning som passar alla maskiner. En annan kan vara att arbetsmaskinerna i de olika sektorerna står för en förhållandevis liten andel av växthusgasutsläppen och att de därför inte prioriteras inom respektive sektor.

Eftersom arbetsmaskiner över 75 kW används i flera sektorer kommer en utvidgning av premien att träffa företag i flera sektorer. Utredningen har valt att fokusera på traktorer då utredningen kon- staterar att den största kategorin arbetsmaskiner i jordbruket är trak- torer. I princip alla jordbruksföretag har minst en traktor och även mindre jordbruksföretag har ofta en traktor. Medeleffekten på trak- torerna som såldes i Sverige 2020 var 112 kW.

Alternativa förslag

Alternativ till att utöka klimatpremien skulle kunna vara att införa ett investeringsstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken, CAP. Generellt finns dock en tveksamhet när det gäller att använda inve- steringsstödet till arbetsmaskiner då risken är att stödet betalas ut och att maskinen sedan avyttras.

Ett annat alternativ skulle kunna vara att enbart hänvisa till Kli- matklivet. Men det är i nuläget relativt svårt för arbetsmaskiner att beviljas stöd inom Klimatklivet. Andelen och antalet beviljade ansök- ningar har ökat sedan 2020, men trots det beviljades endast runt en tredjedel av ansökningarna som kom in under 2020. De beviljade an- sökningarna gäller framförallt foderblandare samt ett fåtal el-lastare och strömaskiner. En åtgärds utsläppsminskning är central för Klimat-

192

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

klivet och för arbetsmaskiner är den beräkningen ofta komplicerad, eftersom det kan vara svårt att skilja ut bränsleförbrukningen för en specifik arbetsmaskin från gårdens övriga förbrukning.

Förutom arbetsmaskinerna har Klimatklivet även beviljat stöd till eldrivna bevattnings- och gödselpumpar. De har hittills haft en högre andel beviljade ansökningar än övriga arbetsmaskiner och arbetsred- skap.

Utredningen har även tittat på möjligheterna att sänka effekt- gränsen för vilka arbetsmaskiner som kan få stödet. Utredningen be- dömer att det skulle även vara ett alternativ att sänka effektgränsen för eldrivna arbetsmaskiner t.ex. 18 kW för att inkludera elektriska arbetsmaskiner som är på väg ut på marknaden. Exempelvis Volvo har en hjullastare på 39 kW och en grävmaskin på 20 kW. Utredningens konstaterar dock att investeringsstöd genom Klimatklivet ersätter en större del av investeringen.

Konsekvenser för företag

Det saknas ekonomiskt utrymme hos de flesta jordbruksföretagen för att ställa om till traktorer som drivs av biogas och eller el. Vidare kan det finnas ett visst motstånd vad gäller att pröva ny teknik så väl som oro över pålitligheten.

Ett utvidgat stöd skulle sänka trösklarna för jordbruksföretagen när det gäller att ställa om sina traktorer. Kostnaden för en biogas- traktor beräknas till dubbla priset jämfört med en traktor som drivs av fossil diesel. Klimatpremien är i dag utformad så att investeringen ersätts till som mest 20 procent av inköpspriset men max 40 procent av den stödberättigade kostnaden. Den stödberättigade kostnaden beräknas som skillnaden mellan inköpspriset och priset på närmast jämförbar fossilt drivet alternativ. För en traktor skulle ersättningen bli cirka 350 000 kronor.

Det finns ett 50-tal gårdsanläggningar för produktion av biogas i dag. För de jordbruksföretag som har engagemang i en biogasanlägg- ning, gårdsanläggning eller samrötningsanläggning, skulle intresset för en biogastraktor kunna vara större än hos sektorn i stort. I dags- läget är dock endast genom samrötningsanläggningar som jordbruks- företagen har tillgång till uppgraderad biogas, läs mer i kapitel 8 Pro- duktion av biodrivmedel samt kapitel 10 Gödsel.

193

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

Offentligfinansiella effekter

Förslaget innebär att en möjlighet till omfördelning görs inom an- slaget 1.17 Klimatpremier under UO 20 Allmän miljö- och natur- vård. Då utbudet av traktorer som drivs av fordonsgas, bioetanol och hybrider är relativt begränsat i dag är en av avsikterna med stödet att öka efterfrågan.

Utredningen bedömer därför att omfördelningen inom anslaget behöver ökas succesivt. Det är i dag anslaget som begränsar hur många arbetsmaskiner som kan beviljas stöd och i dag är det fler som söker stödet än som får det beviljat. Utredningen gör bedömningen att det inte kommer att vara möjligt att begränsa utvidgningen av klimatpremien till att endast omfatta jordbruket och stödet kommer därför att vara öppet för alla sektorer där det finns arbetsmaskiner.

Den diesel som används som drivmedel inom jord-, skog och vattenbruket har en nedsättning på koldioxid och energiskatten, i prak- tiken sker detta genom en återbetalning (se kapitel 6 Dieselskatten). Återbetalningen innebär en kostnad för staten genom utebliven skatte- intäkt. De arbetsmaskiner som kommer att omfattas av klimatpre- mien kommer inte att drivas med diesel och någon återbetalning av koldioxid och energiskatten kommer inte att göras. Statens kostna- der för nedsättningen kommer att minska. Samtidigt minskar även statens intäkter då de förnybara drivmedel som de nya arbetsmaski- nerna drivs på är skattebefriade.

Utredningen förslår vidare att Energimyndigheten fortsatt ska vara ansvarig myndighet för att administrera och följa upp premien. Här konstaterar dock utredningen att om stödet utvidgas kommer sannolikt fler ansökningar inkomma till myndigheten vilket i sin tur sannolikt kommer innebära en viss ökning vad gäller administratio- nen på myndigheten.

Konsekvenser för miljö

Förslaget väntas ge konsekvenser på miljön genom minskade utsläpp av växthusgaser. Om en traktor ställs om till eldrift skulle utsläppen från driften i princip minska med hundra procent jämfört med en dieseldriven traktor. För en biogasdriven kan man räkna med ungefär en minskning om cirka 83 procent23 jämfört med MK1-diesel.

23STEMs hemsida, tabell över drivmedel som levererats under 2019.

194

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

Detta kan då jämföras med utsläppen från en dieseldriven traktor om 11224 kWh som används 600 timmar/år och som uppskattnings- vis förbrukar 7 liter/h diesel (ger en årsförbrukning om 4 200 liter diesel/år). MK1 diesel ger utsläpp om 2,69 kg CO2 per liter vilket för en traktor i exemplet ovan ge utsläpp om drygt 11 ton CO2 per år.

Konsekvenser för försörjningsförmågan

Förslaget bedöms bidra till en bättre försörjningsberedskap då behovet av fossila drivmedel minskar. Ett minskat beroende av importerade fossila bränslen kan öka robustheten i livsmedelsförsörjningen.

Gällande lagstiftning

Klimatpremien regleras genom Förordning (2020:750) om statligt stöd till vissa miljöfordon. Stödet faller under artikel 36 i Kommis- sionens förordning nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget dvs. den så kallade gruppundan- tagsförordningen.

7.2.3Utredningens rekommendationer

Klimatkollen och Energikollen bör fortsätta

Utredningen rekommenderar att de rådgivningsmöjligheter inom Greppa näringen i form av Klimatkollen och Energikollen som ges i nuvarande landsbygdsprogram fortsätter även i nästa pro- gramperiod.

När Greppa Näringen startades 2001 var man fokuserad på att genom rådgivning minska läckaget av näringsämnen från jordbruket. Under åren har Greppa Näringen till att nu ha ett bredare hållbarhets pro- jekt. Greppa Näringen startade i Skåne, Blekinge och Halland, men nu finns rådgivningen tillgänglig i hela landet. Projektet finansieras genom det svenska landsbygdsprogrammet. Under de senaste åren

24Medeleffekten är cirka 112 kWh på de traktorer som såldes 2020.

195

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

har runt 50 miljoner per år satsats på projektet, varav merparten an- vänts för enskild rådgivning runt om i länen. Greppa Näringen er- bjuder ett 40-tal rådgivningar som är kostnadsfria för jordbrukarna. Bland dessa finns Klimatkollen och Energikollen.

Klimatkollen är en rådgivning inom Greppa Näringen och har som mål att inspirera och motivera jordbrukare att minska växthus- gasutsläppen genom resurseffektiva åtgärder. Klimatkollen utför be- räkningar av växthusgasutsläpp från den aktuella produktionsinrikt- ningen på gården. Beräkningen ger en överblick över stora och små källor till utsläpp av växthusgaser. Detta ger ett underlag för att kunna arbeta vidare med att begränsa dessa. I verktyget ges möjlighet att jämföra produktionsinriktningen med andra liknande företag i Sverige.

Energikollen är en annan rådgivning inom Greppa Näringen och som har som syfte att öka kunskapen och motivera företagen att arbeta systematiskt med energifrågor och minska sam effektivisera använd- ningen. Genom Energikollen ska jordbrukare dels få ökad kunskap om energieffektivisering och förnybar energi, få möjlighet att göra en energikartläggning på gården samt fått en åtgärdsplan och verktyg för att aktivt kunna arbeta vidare med effektivisering och minskad förbrukning.

Utredningen noterar att även genom ett projekt på Energimyn- digheten har funnit möjligheter att få stöd till energikartläggning. Projektet har varit en del av Energimyndighetens projekt inom det Nationella regionalfondsprogrammet som har som syfte att främja energieffektivisering i små och medelstora företag. Projektet star- tade 2015 och har erbjudit ett stöd som täcker 50 procent av kost- naden för en energikartläggning. Möjligheten till ekonomiskt stöd finns inte längre kvar, men det går att vända sig till lokala energikontoren för hjälp med att komma igång med energieffektiviseringsarbetet.

Jordbruket ges fortsatt prioritering i Klimatklivet

Utredningen rekommenderar att jordbruket även fortsatt prio- riteras inom Klimatklivet.

Klimatklivet är ett investeringsstöd till lokala och regionala åtgärder som minskar utsläppen av koldioxid och andra gaser som påverkar klimatet. Stödet administreras av Naturvårdsverket och länsstyrel-

196

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

serna. Sedan 2019 är jordbruket särskilt prioriterat på samma sätt som innovativ teknik och åtgärder som främjar andra miljökvalitets- mål är. Detta innebär att om åtgärder med likvärdig klimatnytta ställs mot varandra så har dessa kategorier företräde. Hittills har det beviljats stöd till 434 aktörer inom jordbrukssektorn. De flesta stö- den har beviljats till åtgärder som syftar till att byta från fossila bräns- len till förnybar energi spannmålstorkar, andra inomgårdsmaskiner och för uppvärmning.

Utredningen konstaterar att potentialen att ställa om och elektri- fiera arbetsmaskiner inom jordbruket ligger på kort sikt på arbets- maskiner som används inomgårds. Utredningen bedömer därför att Klimatklivet är ett viktigt styrmedel och där jordbruket fortsatt bör vara prioriterat.

FoU (DEMO) arbetsmaskiner

Utredningen rekommenderar att en satsning görs på forskning och utveckling för att utveckla arbetsmaskiner för jordbrukets behov, som drivs av förnybara bränslen.

Utredningen förslår att satsningar på forskning- och utveckling görs för arbetsmaskiner inom jordbruket. I dag finns tekniken för att ex. elektrifiera arbetsmaskiner och motorer som drivs av biogas och bioetanol används sedan lång tid. Tekniken finns dock inte anpassad för jordbrukets arbetsmaskiner. Utredningen konstaterar att det så- ledes är konkreta försök och satsningar på demonstationsförsök som behöver göras. I Naturvårdsverkets rapport från 2018 lägger myndig- heten förslag om att öka stödet till forskning, utveckling, demon- stration och marknadsintroduktion (FUDM) för ny teknik som bi- drar till minskade utsläpp från arbetsmaskiner. Därutöver föreslår de att samarbetet Fordonsstrategisk forskning och innovation (FFI), ges en utökad statlig finansiering med 50 miljoner kronor per år med öronmärkning för projekt med inriktning mot arbetsmaskiner.

Förslagen adresserar marknadsmisslyckanden och styrningsbris- ter i form av a) aktörers ovilja att bära kostnader för teknikutveck- ling och för att demonstrera funktion hos nya tekniker, b) informa- tionsbrist om energi-och miljöprestanda och c) att staten genom beskattning sätter olika pris på samma utsläpp. Därigenom bedöms

197

Produktion av biodrivmedel

SOU 2021:67

8.1.2Samhällets energianvändning

I Sverige används mellan 350 och 400 TWh energi varje år. År 2018 uppgick den totala slutliga energianvändningen till 373 TWh.2 Energi- användningen redovisas i tre sektorer; Bostäder och service, Industri- sektorn samt Transportsektorn. Sektorn Bostäder och service står för cirka 40 procent av Sveriges totala energianvändning och under 2018 var användningen i sektorn 147 TWh. Jordbrukets energianvändning räknas in i denna sektor.

Industrisektorns energianvändning uppgick till 141 TWh 2018. Det är en procent lägre än användningen 2017 och 38 procent av Sveriges totala slutliga energianvändning 2018. Energianvändningen

iIndustrisektorn har sjunkit något under 2010-talet. Transportsektorns energianvändning uppgick till 124 TWh år 2018.

Utav dessa stod inrikes transporter för 84 TWh vilket motsvarar knappt en fjärdedel av landets totala slutliga energianvändning. De resterande 40 TWh användes för utrikes transporter. De 84 TWh energi som används för inrikestransporter är till största delen fossil diesel, 37 TWh. Fossil bensin står för 23 TWh och har halverats sedan år 2000. Dieselanvändningen som nästan fördubblats sedan samma år har fått en allt större inblandning av biodrivmedel. Arbetsmaski- ners energianvändning ingår inte i posten inrikes transporter utan för- brukade år 2019 för sina behov omkring 16 TWh. Utav denna energi- användning baserades 10,8 TWh på diesel av fossilt ursprung och 1,7 TWh bensin och 3,8 TWh biodrivmedel i form av främst HVO och FAME.

De fossila bränslen som används i Sverige importeras och kom- mer framför allt i form av råolja från Nordsjön och Ryssland. Till följd av minskande produktion i Nordsjön har importen från Ryssland ökat i betydelse de senaste åren.

Andelen biobränslen ökar och tillgodoses av import

Användningen av biobränslen i det svenska energisystemet har ökat stadigt genom åren. År 1983 utgjorde biobränslen 15 procent eller 52 TWh av den totala energianvändningen. 2018 hade användningen av biobränslen ökat till 141 TWh, vilket motsvarade 38 procent av

2Energimyndigheten 2020, energiläget 2020 En översikt.

200

Produktion av biodrivmedel

SOU 2021:67

Figur 8.1 Jordbrukets direkta energianvändning

Fjärrvärme
1%	El	Fasta
	24%	biobränslen
	24%	23%
		23%
Olja,		Biodrivmed
naturgas,		Biodrivmed
naturgas,		el och
gasol etc		el och
gasol etc	Diesel och	bioolja
6%		bioolja
		13%
	bensin


	33%

Källa: Energimyndigheten.

Hur mycket energi som går åt för att torka spannmål beror mycket på vädret vid skörd. Bränsleåtgången är cirka 0,15 liter olja per kg vatten som måste torkas bort.3 Torkar använder oftast energi i form av: eldningsolja, biobränsle, och elektricitet. Spannmålstorkning står för merparten av jordbrukets användning av eldningsolja och det finns många mindre gamla torkar som fortfarande är i drift. När Energi- myndigheten undersökte antalet jordbruksföretag med spannmåls- torkar år 2018 konstaterades att det fanns 6 000 företag med varmlufts- tork och 6 500 med kalluftstork. Utav dessa använde 4 500 företag eldningsolja som bränsle och tillsammans använde de 15 miljoner liter eldningsolja, vilket blir en medelförbrukning om 3 300 liter per företag.

I växthusen går den allra mesta energin till uppvärmning, viss fossil energi i form av naturgas och eldningsolja förkommer men andelen biobränsle ökar. I växthusen kan fossila bränslen användas av en del företag som en säkerhetslina. För att skydda grödan kan extra energi i form av t.ex. naturgas sättas in som bränsle för att motverka negativa effekter av kraftiga temperaturförändringar till följd av väderomslag.

Den indirekta energin förbrukas som en följd av gårdens produk- tion men förbrukningen av energin sker utanför gården. Använd-

3Edström m.fl., 2005.

202

SOU 2021:67

Produktion av biodrivmedel

ningen av indirekt energi är kopplat till de insatsmedel som används på gården, se kapitel 9 Insatsmedel.

8.1.3Energiproduktionen i Sverige

Energisystemet i Sverige kan delas upp i tillförsel och energianvänd- ning. Det är inte all energi som tillförs som kommer till användning. Detta beror på förluster i systemet av olika slag. Tillförseln till det svenska energisystemet har sedan 1980-talet legat på en nivå mellan 550 och 600 TWh4.

Under 2018 uppgick energitillförseln till 552 TWh. Den huvud- sakliga trenden är att tillförseln av biobränslen har ökat stadigt sedan 1980-talet och att tillförseln av energi från vindkraft har ökat fram- för allt under 2010-talet. Även tillförseln av energi från solkraft har ökat kraftigt under 2010-talet, men den utgör fortfarande en liten del av den totala tillförda energin. År 2018 var tillförseln från solkraft knappt 0,4 TWh. Tillförseln av energi från fossila energiråvaror som råolja och petroleumprodukter har mer än halverats sedan 1970-talet. Drygt 35 procent av den tillförda energin, motsvarande 194 TWh, kom under 2018 från kärnkraft. Av det omvandlades 69 TWh till el medan resten förlorades i omvandlingen. Tillförseln kärnkraft till energisystemet ökade från 1970-talet fram till 1990-talet och har sedan dess legat på en relativt jämn nivå.

8.1.4Jordbrukets energiproduktion

Produktion av livsmedel ses ofta som det primära syftet med jord- bruket genom att producera grödor för direkt humankonsumtion eller för vidareförädling i animalieproduktion. Men jordbruket har också potential för att producera energi. Energiproduktionen kan ge jordbruksföretaget nya intäkter och en möjlighet att sprida riskerna på flera verksamhetsområden. När det gäller de vanliga biodrivmed- len så används åkermark och olika grödor odlas där. Grödorna från åkermark som går att använda till energiproduktion är spannmål och oljeväxter samt halm från dessa, vall och blast från till exempel socker- betor. Det finns möjligheter med en stor mängd grödor beroende på vilken typ av energi som ska framställas från biomassan. Från djur-

4Energimyndigheten 2020, Energiläget 2020 En översikt.

203

Produktion av biodrivmedel

SOU 2021:67

hållningen finns det möjlighet att göras biogas av gödsel och foder- spill. Från vidareförädlingen av primärproduktionens råvaror finns en del restströmmar som går att använda för att tillverka olika bio- bränslen. Många jordbruk har även annan energiproduktion som inte kräver odlingsmark. Enligt Energimyndighetens statistik från 2018 framgår att 2 500 jordbruksföretag har solceller. Produktionen av elektricitet från dessa uppgick till 53 GWh. Det är även många jord- bruksföretag som upplåter mark till eller själva installerat vindkraftverk.

Tabell 8.1 Kommersiella anläggningar för biodrivmedelsproduktion i Sverige

Anläggning/företag	Råvara	Produkt	Produktions
			kapacitet
Lantmännen	Spannmål,		260 000 kbm/
Agroetanol, Norrköping	restprodukter(stärkelse)	Etanol	1 535 GWh
		Förnybar diesel
SunPine/Preem	Tallolja	och HVO	200 000 kbm

Perstorp (Adesso)
Stenungsund	Rapsolja, biometanol	RME	150 000 ton
Energifabriken
Ecobränsle, Karlshamn	Rapsolja	RME	500 GWh

Källa: F3 2016, Rapport f3 2016:03, Dagens och framtidens hållbara biodrivmedel – i sammandrag.

8.1.5Grödebaserad bioenergi

Svenska biobränslen är till största delen producerade av restproduk- ter från skogsindustrier, skogsbruk och jordbruk5. Dessa används för uppvärmning, att generera el och i industriella processer. Fordon kan drivas av biodrivmedel eller förnybar el som kan komma från kraftvärme där biobränslen kan ersätta separat värme- och elproduk- tion baserad på fossila bränslen. Ekonomiskt sett har dessa restpro- dukter ett mindre värde jämfört med den huvudsakliga produktio- nen av till exempel sågat trä, papper och livsmedel.

Råvaran för biodrivmedel är organiskt material i form av olika typer av substrat såsom rester från jord- och skogsbruk, avfall från hushåll eller industri samt grödor kan användas på många olika sätt, däribland för att producera olika typer av flytande och gasformiga biodrivmedel. Att använda åkermark för att producera bioenergi är

5Naturvårdsverket hemsida 2021, Hållbar bioenergi.

204

SOU 2021:67

Produktion av biodrivmedel

en omdiskuterad fråga där det finns delade uppfattningar i förhållande till produktionen av livsmedel.

I Sverige används en del spannmål och raps för att producera bio- bränslen. Produktion av etanol från spannmål och FAME från raps genererar biprodukter som kan användas till annat än biodrivmedel. Från etanoltillverkningen fås drank och från pressningen av rapsfrön rapsmjöl och rapskaka. Vid tillverkningen av FAME bildas även gly- cerol som används för biogas, kemiändamål eller foder. Avsättnings- möjligheterna för dessa proteinrika produkter har utvecklats. I dag ersätter drank och rapskaka importerat proteinfoder. Det pågår även utvecklingsinsatser för att utifrån dessa producera livsmedel.

Tabell 8.2	Åkermarkens användning 1990–2019
	Tusentals hektar

Gröda	1990		1995	2000	2005	2010	2019
Spannmål		1 335 700	1 104 500	1 228 900	1 024 000	962 800	993 200
– därav vete	349 700		261 400	401 600	354 800	400 000	472 200
– därav korn		492 000	453 400	411 200	378 600	318 800	299 900
– därav havre	387 800		278 300	295 500	200 100	164 400	147 900
Baljväxter		..	21 200	37 300	40 900	46 100	44 200
Vall och
grönfoderväxter	918 100		1 058 900	920 800	1 067 000	1 194 700	1 163 700
Potatis		36 200	35 000	32 900	30 500	27 200	23 600
Sockerbetor	50 000		57 500	55 500	49 200	37 900	27 300
Raps och rybs		167 900	104 600	48 200	82 200	110 200	105 600
Övriga växtslag	..		46 400	55 000	55 000	67 200	51 300
Träda		176 100	278 600	247 700	321 300	176 800	131 700
Ospecificerad
åkermark	..		..	79 700	31 700	10 500	10 900

Ej utnyttjad		46 400	59 800			..
åkermark		46 400	59 800	..	1 800	..	..
Summa åkermark 2 844 600			2 766 600	2 706 000	2 703 300	2 633 500	2 551 500

Källa: SCB 2021.

8.1.6Politiska utmaningar för vissa typer av biodrivmedel

Det finns många olika grödor från åkermark som går att använda för produktion av biodrivmedel men diskussionen domineras i många fall av frågan om huruvida produkter från åkermark bör användas för att producera biodrivmedel snarare än livsmedel. Förnybartdirek-

205

Produktion av biodrivmedel

SOU 2021:67

tivet (se även kapitel 5 om drivmedel) reglerar denna fråga och möj- ligheten att ge stöd till produktion av biodrivmedel som medför direkta markanvändningseffekter.

Enligt direktivet får medlemsstaterna göra skillnad mellan olika typer av biodrivmedel från livsmedelsgrödor utifrån bästa tillgäng- liga vetenskapliga kunskap om indirekta markanvändningseffekter. Det finns dock ett tak för hur stor andel av biodrivmedlen får ut- göras av s.k. livsmedels och fodergrödor.

8.1.7Svenskt jordbruks potential att producera biodrivmedel

I en studie från 2017 konstateras att det är möjligt att tillgodose Sveriges behov av biodrivmedel år 2030 med inhemsk råvara utan ökad åkermarksanvändning och på ett sätt som är hållbart ur klimat- perspektiv.6 I studien delades dessa råvaror in i fyra kategorier.

1.Oanvända växtrester från jordbruket såsom halm och kasserat ensilage.

2.Vall som produceras extensivt på åkermark som i dagsläget är oanvänd.

3.Grödor som produceras på produktiv åkermark i syfte att adres- sera miljöproblem och som i dagsläget inte används. Dessa grö- dor produceras i s.k. ekologiska fokusarealer samt mellangrödor.

4.Vall som kan produceras i en större volym genom intensifiering av nuvarande produktion.

Studien bedömde att efterfrågan på biodrivmedel kommer att uppgå till 20 TWh 2030 varav råvaror enligt ovan från inhemsk åkermark bedöms kunna bidra med 4–10 TWh.

8.1.8Biogas

Efter 2005 ökade produktionen av biogas i Sverige kraftigt för att under de senaste åren plana ut. Vanligast är produktionsanläggningar för biogas kopplade till avloppsreningsverk. Största mängden biogas pro- duceras dock i samrötningsanläggningar där olika substrat kan rötas,

6Ahlgren, Serina m.fl., 2017.

206

SOU 2021:67

Produktion av biodrivmedel

till exempel gödsel och livsmedelsavfall. Det är i storstads- och jord- bruksregionerna Skåne, Västra Götaland och Stockholm som störst produktion sker.

Användningen av biogas har nästan fördubblats sedan 2015 men den inhemska produktionen har under samma period bara ökat med 5 procent. Under 2016 stod den importerade gasen för 10 procent av användningen, denna ökade under 2018 till att stå för 43 procent av användningen. Gas distribueras via gasnätet som sträcker sig från Trelleborg till Stenungsund och är anslutet till det europeiska via Danmark. Det finns även ett gasnät i Stockholmsområdet och en del lokala gasnät.

För att biogas ska kunna matas in på naturgasnätet behöver den rensas från partiklar, vatten och vissa ämnen. Uppgraderingen inne- bär en kvalitetshöjning då energivärdet höjs genom att koldioxid- innehållet sänks så att cirka 97 procent består av metan. 2019 fanns det 68 anläggningar för uppgradering i Sverige.

Tabell 8.3 Andelen biogas som produceras från olika substrat i Sverige (2017 och 2018)

Andel av biogasproduktionen (procent)

Substrat	2017	2018

Avloppsslam	35	34
Gödsel	20	22

Matavfall	11	12
Livsmedelsindustri	10	6
Deponi gas	7	7
Slakteri mm	5	4
Industrianläggning (vattenrening)	6	7
Övrigt	4	7

Energigrödor	2	1

Källa: Energimyndigheten, ES 2018:01 och ER 2019:23.

Fordonsgas har funnit i Sverige sedan början av 1990-talet, men då enbart i form av naturgas. Nu har biogasen tagit över och 2019 stod den för 95 procent av den använda fordonsgasen. Efter bensin, diesel och HVO har fordonsgasen blivit det fjärde vanligaste drivmedlet i Sverige.

207

Produktion av biodrivmedel

SOU 2021:67

Gårdsanläggningarna står för knappt 3 procent av energiproduk- tionen från biogas i Sverige men många jordbruksföretag är även leve- rantörer av substrat till samrötningsanläggningar.

Tabell 8.4 Biogasproducerande anläggningar i Sverige och deras produktionsvolym 2017 och 2018

Anläggningstyp	Antal		Biogasproduktion		Andel av produktionen
			(GWh)		(procent)
	2017	2018	2017	2018	2017	2018
Avloppsreningsverk	138	138	753	727	37	35
Samrötningsanläggningar	36	36	959	963	47	47
Gårdsanläggningar	43	44	50	56	2	3
Industrianläggningar	6	6	125	143	6	7
Deponier	51	55	145	141	7	7
Förgasningsanläggning	1	1	8	15	>1	1

Summa	275	280	2040	2044	100	100

Källa: Energimyndigheten ES2018:01 och ER2019:23.

8.1.9Raps till framställning av FAME och HVO

Raps och rybs är de grödor som odlas i Sverige som bäst lämpar sig för att producera FAME (RME). Den HVO som säljs i Sverige inne- håller cirka 2 procent raps.

Det är samma raps och rybs som används i såväl livsmedel som går till biodrivmedel. När det gäller odlingen av raps och rybs är hös- trapsen är den klart dominerande grödan. I övrigt odlas även vårraps, höstrybs och vårrybs. Av diagrammet nedan framgår att odlingens omfattning har varierat mycket sedan 1965.

208

SOU 2021:67

Produktion av biodrivmedel

Figur 8.2 Produktion av raps och rybs i Sverige 1965–2019 (1 000 ton)

450000

400000

350000

300000

250000

200000

150000

100000

50000

1965

1968

1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

2004

2007

2010

2013

2016

2019

Källa: SCB 2021, Skördar efter län/riket och gröda. År 1965 – 2020.

Det är stor skillnad i avkastning vad gäller raps och rybs. Rybsen avkastar lägre men är härdigare än raps vilket gör att den går att odla längre norrut. Till följd av växtförädling har dock den högavkastande höstrapsen blivit mer härdig och kunnat odlas längre norrut. År 1981 var medelavkastningen för höstraps omkring 2,6 ton per hektar, de senaste 25 åren har avkastningen förbättrats kraftigt och ligger nu närmare 3,7 ton per hektar. Rybsen har minskat i betydelse och odlas nu i mycket liten omfattning, i Finland är den desto vanligare.

8.1.10Vete, majs och betor till etanol

Råvaran till den etanol som säljs på svenska marknaden består till 66 procent av vete. Majs som råvara utgör 29 procent och betor ut- gör cirka 4 procent. Vad gäller den inhemska produktionen av etanol så används framför allt vete och viss mängd annan spannmål som råvara. Den inhemska produktionen av etanol sker främst vid Lant- männens anläggning i Norrköping.

209

Produktion av biodrivmedel

SOU 2021:67

8.1.11Energiskog och beskogning av åkermark

Det finns beräkningar som visar att det finns 800 000 hektar jord- bruksmark som inte brukas.7 Enligt samma beräkningar så finns det 250 000 hektar vall mer än vad som borde behövas för det antalet djur

vihar i Sverige. Det finns även en hel del mark som trädas, 177 000 hek- tar där kanske hälften ingår i växtföljden. Men stor del kommer tro- ligen inte att tas in i produktion igen eftersom skötseln har varit bristfällig under lång tid. Det kan innebära bristfällig dränering, upp- dämt behov av gödsling och kalkning. De största sådana arealerna finns i norra Sverige. Odling av energiskog kan vara ett alternativ på denna mark. Det handlar då oftast om salix eller poppel men även hybridasp förekommer. Skörd av salix kräver särskilda maskiner medan poppel kan skördas med skogsbrukets vanliga maskiner. Dessa grödor kan ha ekonomisk potential för eldning i värmeverk. Men hittills har odling av energiskog haft begränsat genomslag.

Beskogning av jordbruksmark skulle kunna vara ett alternativ för att få fram mer råvara för produktion av biodrivmedel. Hur mycket mark som är tillgänglig ändrar sig beroende på prisutvecklingen för jordbruksvaror och virke och på hur jordbrukspolitiken utformas. Utredningen Vägen till en klimatpositiv framtid (SOU 2020:4) upp- skattade att arealen åkermark kommer att minska med 200 000 hek- tar till år 2045. Effekten av skogen som kolsänka beror på skogens tillväxttakt. Beskogning innebär höga initiala anläggnings- och sköt- selkostnader och intäkter ligger långt fram i tiden och har en rad olika osäkerheter. Ett alternativ är skogsjordbruk (eng. agroforestry) där vedartade växter som träd och buskar integreras i jordbruksproduktion.

Energiskog och beskogning leder till lägre bidrag till övergödning framför allt i form av lägre kväveläckage vid odling eftersom skogen är flerårig jämfört med exempelvis spannmål till etanol. Men i skogs- och mellanbygd minskar variationen i landskapet och därmed den biologiska mångfalden. Det är även svårt att återställa marken till jordbruksmark igen.

7KSLA 2013, Nedlagd jordbruksmark – en resurs i klimatarbetet?

210

SOU 2021:67

Produktion av biodrivmedel

8.1.12Befintliga styrmedel för produktion av biodrivmedel

Biogasstödet

Den som driver en biogasanläggning och rötar gödsel kan ansöka om stöd för gödselgasproduktion. Gödselgasstödet finansieras via an- slaget 1:19 Miljöförbättrande åtgärder i jordbruket inom statsbudge- tens utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. Göd- selgasstödet är utformat som ett projekt som löper under perioden 2014–2023. Tanken är att de företag som rötar stallgödsel i sin bio- gasanläggning ska kunna få ersättning för den miljönytta de bidrar med. 2018 utvidgades stödet till att även omfatta andra substrat för rötning än stallgödsel, däribland matavfall och restprodukter från jord- och skogsbruk.

Förutom gödselgasstödet finns även ett biogasstöd som ges för att uppgradera biogas till fordonsgas. Stödet kan betalas ut till anlägg- ningar som producerar biogas och är inte begränsat till anläggningar som produceras biogas från gödsel. Stödet betalas dock inte ut till anläggningar där biogasen har producerats från avloppsslam eller från livsmedelsgrödor. 2018 betalades stödet ut till 39 anläggningar och nivån var då 26 öre/kWh.

Dagens produktion av biogas från gödsel är cirka 0,14 TWh/år och denna produktion erhåller ett gödselgasstöd per producerad kWh. Anslaget i dag är på 30 miljoner kronor men ska enligt Jordbruks- verket sänkas till 22,5 miljoner kronor år 2022.

Dagens produktion av uppgraderad biogas ligger på cirka 1,3 TWh/ år. Dagens stöd ges till de aktörer som producerar rågas som sedan uppgraderas.

Förvätskning är en teknik som inte används i så stor skala i Sverige. Det finns teknik för storskalig förvätskning av naturgas på många håll i världen, men tillämpning av denna teknik i mindre skala är begränsad. Att omvandla biogas till flytande form (LBG) underlättar distribution, inte minst i områden där det saknas gasnät, och gasens attraktionskraft för tunga fjärrtransporter och sjöfart ökar. I Biogas- marknadsutredningens betänkande Mer Biogas! föreslås en rad för- ändringar av nuvarande stöd för produktion av biogas.

Det är även möjligt att få stöd genom klimatklivet för produktion av biodrivmedel.

211

Produktion av biodrivmedel

SOU 2021:67

8.1.13Bioenergi och proteinfoder från gröna bioraffinaderier

– exempel på drivmedel som är under utveckling

Gröna bioraffinaderier är ett koncept som kombinerar odling av grödor för bioenergi och produktion av högkvalitativt proteinfoder. Biomassan som processas i gröna bioraffinaderier är gräs, gräs/klö- ver i blandning (dvs. som vanliga blandningar i traditionell vallod- ling) eller lusern. Gemensamt för dessa råvaror är att de kommer från perenna grödor. Därmed blir miljöfördelarna vid odlingen av biomassan många: ökad kolinlagring i marken, minskat näringsläckage och mins- kad användning av bekämpningsmedel. Därtill får man indirekta växt- följdseffekter, såsom högre skördar och minskat ogrästryck i spannmål.

I bioraffinaderier handlar det om att etablera synergier så att olika fraktioner från biomassan används så smart som möjligt. I det första processteget i raffinaderiet transporteras den färska gräsklövermassan via ett band till en skruvpress där massan pressas mekaniskt, ofta med tillsats av vatten. Pressningen innebär att bladproteiner separeras från cellväggarna och en proteinrik juice – så kallad ”grönjuice” – erhålls. Den andra fraktionen efter pressningen är torr och innehåller det mesta av gräsmassans fibrer. Denna fraktion kallas presskaka och har en vattenhalt på runt 30 procent. Presskakan är ett utmärkt substrat till biogas- eller etanolproduktion, men kan också användas som foder till idisslare och hästar. I Danmark görs forskning på att vidare- processa presskakan så att fibern kan användas i olika biomaterial.

Nästa processteg i det gröna raffinaderiet är utfällning av pro- teinerna i ”grönjuicen”. Detta sker genom uppvärmning så att pro- teinerna kan koagulera, eller genom att sänka pH-värdet med hjälp av kemikalier. Värmekoagulering och surgörning av ”grönjuicen” kan också kombineras. Man testar även att fermentera ”grönjuicen”, dels spontant, dels genom tillsats av mjölksyrabakterier. Efter fällnings- steget separeras proteinerna från juicen. Detta sker vanligtvis genom centrifugering men andra metoder undersöks också, t.ex. membran- filtrering. Det sista steget är att torka proteinkoncentratet så att en torr foderprodukt erhålls vilken kan lagras och transporteras. Rest- flödet efter proteinextraktionen är en så kallad ”brunjuice” som går vidare till rötning i biogasanläggning.

Raffinering av gräs/klöver-biomassa genererar således tre frak- tioner/produkter för vidare användning. Av den ingående biomassans torrsubstans hamnar cirka 70 procent i presskakan, cirka 17 procent

212

SOU 2021:67

Produktion av biodrivmedel

i proteinkoncentratet och cirka 13 procent i ”brunjuicen”. Press- kakan och brunjuicen är direkta råvaror för produktion av bioenergi, exempelvis biodrivmedel i form av biogas eller etanol – detta är uppen- bart. Men även de indirekta effekterna på energi- och kolbalanser i proteinkoncentratets livscykel är betydande. Proteinkoncentratet håller så hög kvalitet att det kan ersätta importerat sojamjöl från Syd- amerika till grisar och fjäderfä. Därmed kan utsläpp av fossil koldi- oxid från långväga transporter reduceras, pressen på avskogning i tropikerna och tillhörande koldioxidutsläpp minskas samt vallodling kan inkluderas i spannmålsdominerade växtföljder vilket leder till ökade kolsänkor i lantbruket.

8.1.14Osäkerheter

Osäkerheter kopplade till statsstöd

EU-kommissionen väntas under sommaren 2021 komma med ett förslag om uppdaterade riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi (EEAG). Enligt kommissionens plan ska sedan slutligt beslut om riktlinjerna fattas i december 2021. I nuvarande riktlinjer slås fast att möjligheten att ge statsstöd till livsmedelsbaserade biodrivmedel upphör den 31 december 2020 de s.k. stupstockskriterierna. Därefter finns ingen laglig möjlighet att ge statsstöd till livsmedelsbaserade biobränslen enligt statsstödsreglerna. Sverige har dock beviljats undan- tag från reglerna och kunnat bibehålla sitt statsstöd till livsmedels- baserade biobränslen även 2021.

Även riktlinjerna för statligt stöd inom jordbruks- och skogs- brukssektorn och i landsbygdsområden ska uppdateras. För dessa har EU-kommissionen dock inte aviserat någon tidsplan vilket sannolikt beror av att förhandlingarna om en ny gemensam jordbrukspolitik inte är avslutad än.

I Biogasmarknadsutredningens betänkande Mer Biogas! Konsta- teras att långsiktiga investeringar i biogasanläggningar har hämmats eftersom statsstödsgodkännandena för skattebefrielserna bara har erhållits för begränsade tidsperioder.

Sverige har i dag ett statsstödsgodkännande för skattebefrielse på biogas i tio år. För övriga biodrivmedel går godkännandet ut den 31 december 2021. Den 28 maj 2021 ansökte den svenska regeringen om en förlängning av dessa.

213

Produktion av biodrivmedel

SOU 2021:67

Osäkerheter kopplade till ”Taxonomin”

EU-kommissionen tog i maj 2021 beslut om en delegerad akt kopp- lad till Taxonomiförordningen8 som antogs av rådet i juni 2020.

Syftet med förordningen är att investerare, företag och besluts- fattare ska kunna identifiera och jämföra investeringar utifrån gemen- samma definitioner av vad som är hållbart. För att en viss ekonomisk verksamhet ska klassificeras som miljömässigt hållbar så ska den bidra väsentligt till ett eller flera av sex fastställda miljömål, inte orsaka betydande skada för något av de övriga målen, samt uppfylla vissa minimikrav inom hållbarhet. Villkoren för ”väsentligt bidrag” och ”betydande skada” för olika ekonomiska verksamheter ska specificeras närmare genom så kallade tekniska granskningskriterier. Kriterierna ska fastställas av kommissionen i delegerade akter till förordningen.

Utkastet till delegerad akt har varit ute på offentlig konsultation, vilken avslutade i december 2020. Den 21 april 2021 nådde kommis- sionen en politisk överenskommelse om den delegerad akten till för- ordningen. Överenskommelsen fastställer tekniska granskningskri- terier för de klimatrelaterade målen i taxonomin. Kommissionen har meddelat att akten kommer att antas formellt i slutet av maj, efter översättning till alla EU:s officiella språk.

Efter antagandet inleds en tidsfrist om fyra månader då rådet och Europaparlamentet har möjlighet att invända mot den delegerade akten. Tidsfristen kan på rådets eller parlamentets initiativ förlängas med två månader. Den delegerade akten ska enligt förordningen till- lämpas från och med den 1 januari 2022.

8.2Analys av möjligheter till ökad inhemsk produktion av biodrivmedel

8.2.1Utgångspunkter för utredningens analys

Utredningen tolkar direktiven som att det finns ett önskemål om att jordbruket ska bidra till att öka mängden biodrivmedel som pro- duceras i Sverige. Det finns ingen vägledning i direktiven när det gäller storleken på produktionen av biodrivmedel från jordbruket. Utred-

8Europaparlamentet och rådets förordning (EU) 2020/852 av den 18 juni 2020 om inrättandet av en ram för att underlätta hållbara investeringar och om ändring av förordning (EU) 2019/ 2088 Taxonomiförordningen.

214

SOU 2021:67

Produktion av biodrivmedel

ningen avser därför göra en översiktlig analys av hur behovet av biodrivmedel ser ut och vad potentialen från jordbruket är.

Sverige har flera konkurrensfördelar när det gäller att producera fossilfria drivmedel. Den svenska elproduktionen är till stora delar ren i ett internationellt perspektiv och andelen förnybar el ökar sta- digt. Sverige ligger relativt långt fram vad gäller forskning och ut- veckling inom t.ex. biogasproduktion och förgasning. Tillgången till råvaror från bland annat skogen är mycket god i Sverige i ett euro- peiskt och internationellt perspektiv.

Det kommer troligen bli viktigare att kunna säkerställa att råvarorna är hållbara och att även socio-ekonomiska hållbarhetskriterier upp- fylls.

För att det svenska jordbruket ska kunna agera som bioenergi- producent krävs flera saker. För att producera bioenergi krävs att den är konkurrenskraftig gentemot andra energikällor. Det krävs också att produktionen kan konkurrera mot andra former av bioenergi, t.ex. energi med ursprung i skogsbruket eller andra länders jordbruk. Allmänt sett kan sägas att nuvarande energipriser är för låga för att jordbruket ska kunna konkurrera som bioenergiproducent, givet be- fintliga styrmedel. Att döma av vad som framkommit i utrednings- arbetet, bl.a. vid mötena med utredningens referensgrupper, är kost- nadsnivån vid produktion av energigrödor inom jordbruket således i allmänhet för hög för att denna produktion ska kunna vara konkur- renskraftig. Det bör dock noteras att de faktorer som medför att kostnadsnivån är för hög (eller, om man så vill, att intäktsnivån är för låg) ser olika ut för olika energigrödor. Således kan man för olika energigrödor grovt sett urskilja två typer av kostnads- och intäkts- relaterade hinder: dels hinder som är kopplade till produktionen av själva råvaran, dels hinder som är kopplade till senare led i produk- tionskedjan. Det finns dock områden där produktion av biobränslen inom jordbruket kan nå lönsamhet med nuvarande styrmedel. Det gäller bland annat drivmedelsproduktion i form av spannmålsetanol och rapsmetylester. Detta förhållande är bland annat ett resultat av att värdet av biprodukter förbättrar lönsamheten.

215

Produktion av biodrivmedel

SOU 2021:67

8.2.2Biobränslen ingår i ett kretslopp

Biobränslen framställs av förnybar biomassa. Fossila bränslen fram- ställs av kolföreningar som finns i jordskorpan och har bildats utav djur- och växtdelar som utsatts för geologiska processer under mil- jontals år. Förbränning av fossila bränslen tillför, i mycket hög takt, kol som inte funnits i kretsloppet på miljontals år. Effekten blir att ekosystemen inte hinner anpassa sig och följden blir stärkt växthus- effekt som i sin tur leder till global uppvärmning. Biobränslen anses som förnybara då de produceras av den biomassa som kontinuerligt nybildas genom att kol binds in i växternas biomassa genom foto- syntesen. Biobränslen kan vara gasformiga (ex. biogas), flytande (ex. etanol) eller fasta (ex. träpellets). Detta innebär att utsläpp av kol- dioxid från hållbart producerade biobränslen på längre sikt kan anses koldioxidneutrala då koldioxiden som släpps ut vid förbränning hela tiden binds till ny biomassa i en sluten cykel. Utsläppen av koldioxid från förbränning av hållbart producerad biomassa förstärker därför inte den naturliga växthuseffekten. Alternativet till förbränning är i de flesta fallen att biomassan omvandlas till koldioxid på naturlig väg (genom förmultning).

Det kan uppstå utsläpp vid produktion biobränslen i samband med odling, vidareförädling, transporter m.m. Därför är strävan att klimatpåverkan från ett drivmedel ska beräknas utifrån ett livscykel- perspektiv som inte enbart ser till koldioxidutsläppen vid förbrän- ning. För att få leverera biobränslen på den svenska marknaden krävs att vissa hållbarhetskriterier uppfylls. Kraven omfattar hela produk- tionskedjan och bland annat ställs krav på att biobränslen ska ha minst 50 procent lägre klimatpåverkan än fossila motsvarigheter. De råvaror som används får endast komma från viss typ av mark och det ställs krav på spårbarhet. Drivmedelsleverantörer är skyldiga att rapportera till Energimyndigheten vilka biobränslen de hanterat under föregå- ende år.

8.2.3Ökad produktion i Sverige kan leda till minskade utsläpp globalt

Sveriges nationella utsläpp har minskat totalt och utsläppen av växt- husgaser från jordbruket minskat över tid till följd av ett minskat djurantal och minskade utsläpp från jordbrukets arbetsmaskiner

216

SOU 2021:67

Produktion av biodrivmedel

(Naturvårdsverket 2019, rapport 6879). Utvecklingen har delvis skett parallellt med att livsmedelsproduktionen i Sverige sjunkit. Svenskt jordbruk har vidtagit omfattande åtgärder för att minska sina utsläpp och Sverige har därför globalt sett och jämfört med EU kommit långt när det gäller att begränsa jordbrukssektorns klimatpåverkan, men arbetet med att ytterligare minska negativ påverkan måste fort- sätta, med beaktande av andra samhällsmål.

Sveriges befolkning har ökat mer än de flesta andra medlems- stater i EU men det har inte följts av en ökad livsmedelsproduktion.

Enligt Miljömålsberedningens klimat- och luftvårdsstrategi ger en ökad inhemsk konsumtion och produktion, på bekostnad av det importerade, förutsättningar för en produktion med globalt sett lägre utsläpp (SOU 2016:47). Sveriges jordbruk har redan i dag ett försprång vad gäller låga växthusgasutsläpp per kilo producerad vara och skapar stora mervärden i form av god djurvälfärd, rik biologisk mångfald och en attraktiv landskapsbild

8.2.4Potentialen för produktion av biodrivmedel i jordbruket

Att kunna odla grödor för användning både för produktion av bio- energi så väl som livsmedel är en fördel för odlaren. Det finns ett stort antal grödor som många användningsområden som livsmedel, foder eller energi. Olika grödor har sin plats i en växtföljd som löper under många år där en rad faktorer bidrar till beslut om hur ofta en gröda kan odlas. Det handlar bland annat om olika smittor som kan gynnas av att en gröda odlas för ofta. Väder och olika strategiska vägval i jordbruksföretaget kan också spela in. Även efter sådd av en gröda ställs odlaren för olika situationen där det krävs beslut om insatser så som gödsling och bekämpning av smittor. När väl grödan är klar för skörd krävs det att vädret är rätt och att maskiner finns att tillgå. Detta är bara några av de olika situationer som uppstår under en odlingssäsong och som tillslut leder fram till en skördad gröda. Flera valmöjligheter vid försäljning kan höja lönsamheten och ge en större stabilitet. Många odlare optimerar sin växtföljd efter rapsgrödorna i de delar av Sverige där raps är vanligt. Detta beror på att man också får en ökad skörd av spannmål (vete) efter att raps odlats. Odlaren vet inte vid odlingen eller vid försäljningen om rapsen kom- mer att användas för livsmedels- eller energiändamål. Det är först vid

217

Produktion av biodrivmedel

SOU 2021:67

det tredje eller ibland fjärde försäljningsledet som oljan säljs till t.ex. FAME-produktion. Ytterligare en fördel med raps är att cirka 55 pro- cent av skörden blir till proteinfoder som ersätter importerad soja.

I en studie från 2016 uppskattar Börjesson hur mycket skogs- baserad, jordbruksbaserad och akvatisk biomassa för energiändamål som kunde extraheras. Studien fokuserade inte enbart på biodriv- medelsproduktion utan beaktade även avsättning i andra sektorer. För skogsbaserad biomassa innebär en ökad tillförsel att en större andel grenar och toppar (även viss del stubbar) som i dag finns till- gängligt i skogen men som inte används i någon sektor utnyttjas. Det ökade uttaget sker i de delar av Sverige där tillgången är stor, samtidigt som hänsyn tas till bibehållen biologisk mångfald. Den tillgängliga energimängden ökar också generellt genom skogsbase- rade restprodukter som tas fram genom att mer skog avverkas för användning i andra sektorer (framför allt skogsindustrin). Ökad till- försel av biomassa avser med andra ord inte att mer skog avverkas för energiändamål, utan att redan befintliga restprodukter tas till vara mer effektivt. Hänsyn är tagen till tekniska, ekonomiska och miljö- mässiga begränsningar. Enligt studien bedöms uttaget av både skogs- och jordbruksbaserad biomassa för energiändamål kunna öka mar- kant till 2050.

8.2.5Åtgärder och styrmedel för att öka den inhemska produktionen av biodrivmedel

Nuvarande styrmedel är otillräckliga

Nuvarande nivå på gödselgasstödet är för lågt och har mötts av kritik från jordbrukare. Gödselgasstödet behövs för att biogasen ska vara konkurrenskraftig. Inte minst jämfört med den biogas som pro- duceras i Danmark. Importen av fordonsgas där biogasen ingår från Danmark och övriga Europa har ökat under de senaste åren. Andelen biogas i det västsvenska gasnätet var under 2018 drygt 23 procent, varav cirka 4,5 procentenheter var biogas producerad i Sverige. Risken om stödet inte höjs är att produktionen minskar eller försvinner. Detta skulle medföra att ännu mer biogas och biodrivmedel kommer att behöva importeras till Sverige och att vi därmed skulle få en sämre försörjningsförmåga vad gäller drivmedel. En minskning av den in-

218

SOU 2021:67

Produktion av biodrivmedel

hemska produktionen riskerar även att öka miljöpåverkan (genom att de vinster som biogasproduktionen innebär minskar).

8.3Utredningens förslag och rekommendationer

8.3.1Allmänna överväganden

Av det biodrivmedel som används i Sverige i dag är den absoluta majoriteten producerade av importerade råvaror. Eftersom det tar förhållandevis lång tid att bygga upp inhemsk produktionskapacitet av biodrivmedel behöver de möjligheter som finns redan i dag bibe- hållas och utvecklas.

Sverige har flera konkurrensfördelar när det gäller fossilfria driv- medel. Den svenska elproduktionen är till stora delar ren i ett inter- nationellt perspektiv och andelen förnybar el ökar stadigt. Sverige ligger relativt långt fram vad gäller forskning och utveckling inom t.ex. biogasproduktion och förgasning. Tillgången till råvaror från bland annat skogen är mycket god i Sverige i ett europeiskt och in- ternationellt perspektiv. Produktion av energi från sol och vind har väckt intresse hos många jordbruksföretag och potentialen till ökad produktion är stor. Jordbruksföretag har byggnader där taken kan beläggas med solceller och mark där vindkraftverk kan placeras. Även gårdsanläggningar för biogas kan producera el då uppgradering av gasen är svårt att lösa för mindre anläggningar. Företag som föder upp djur eller hanterar spannmål och andra grödor kan ha behov av betydande energimängder inomgårds. Automatisering och effektivi- sering genom elektrifiering ökar behoven av elektricitet och utred- ningen ser därför att det är viktigt att produktion av elektricitet på gårdsnivå uppmuntras.

Det kommer troligen bli viktigare att kunna säkerställa att råvarorna är hållbara och att även socio-ekonomiska hållbarhetskriterier upp- fylls.

Potentialen för biogasproduktion från gödsel beräknas till drygt

4TWh/år. Jämfört med dagens produktion om 0,14 TWh gör tydligt att det således finns en stor outnyttjad potential. Fördelarna med att röta stallgödsel beskrivs närmare i kapitel 10 Gödselmedel där utred- ningen konstaterar att man genom att röta gödsel uppnår multipla miljövinster. Stödet till produktion av biogas från stallgödsel inkl.

219

Produktion av biodrivmedel

SOU 2021:67

matavfall och restprodukter från jord- och skogsbruk behöver fort- sätta.

Att potentialen inte utnyttjas mer kan bero dels på att lönsam- heten har konstaterats blivit för låg med nuvarande nivå på stödet. Även tillståndsprocesserna kopplade till biogasproduktionen upp- levs som utmanande framför allt är det tidsaspekten dvs. att det tar lång tid att få tillstånd beviljat som upplevts som svåra.

Jordbruksverket har i sin utvärdering av stödet konstaterat att den största miljövinsten uppnås när biogasen uppgraderas till biodriv- medel/fordonsgas.

Nuvarande nivå på gödselgasstödet har mötts av kritik från jord- brukare som anser att nivån är för låg. Gödselgasstödet behövs för att biogasen ska vara konkurrenskraftig. Inte minst jämfört med den biogas som produceras i Danmark. Importen av biogas från Danmark och övriga Europa har ökat under de senaste åren. Andelen biogas i det västsvenska gasnätet var under 2018 drygt 23 procent, varav cirka 4,5 procentenheter var biogas producerad i Sverige. Risken om stö- det inte höjs är att produktionen minskar eller försvinner. Detta skulle medföra att ännu mer biogas och biodrivmedel kommer att behöva importeras till Sverige och att vi därmed skulle få en sämre försörj- ningsförmåga vad gäller drivmedel. En minskning av den inhemska produktionen riskerar även att öka miljöpåverkan.

Utredningen instämmer biogasmarknadsutredningens analys och förslag om att införa flera ekonomiska styrmedel i syfte att stimulera en ökad produktion och förädling av biogas. Utredningen vill sär- skilt framhålla betydelsen av förslaget om produktionsstöd bestående av premier som ges per kWh biogas som produceras, uppgraderas och/eller förvätskas. Ambition om en svensk biogasproduktion om 1,5–2,6 TWh från gödsel skulle kunna stärka det svenska jordbruket och ge vinster i flera olika plan. Gödselgaspremien bidrar i hög ut- sträckning till målet att Sverige senast 2045 inte ska ha några netto- utsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå nega- tiva utsläpp. Premien bidrar dessutom i medelhög utsträckning till att miljökvalitetsmålet om minskad övergödning uppnås. Slutligen bidrar gödselgaspremien i viss utsträckning till målet att elproduk- tionen ska vara helt förnybar 2040. Detta eftersom en viss andel av den rågas som produceras används för att producera el. Utredningen ser att det är viktigt att ge stabila villkor så att jordbruksföretag med djurhållning och gödsel vågar satsa på biogas. Det mer långsiktiga

220

SOU 2021:67

Produktion av biodrivmedel

beskedet som nu kommit om skattebefrielse på tio år bör följas av fler starka tydliga styrmedel.

8.3.2Förlängning av gödselgasstödet och biogasstödet

Utredningen föreslår att det gödselgasstöd och biogasstöd (upp- graderingsstöd) som finns förlängs och utökas samt att en för- vätskningspremie införs. Förslaget återfinns även i Biogasmark- nadsutredningens betänkande SOU 2019:63 Mer biogas! För ett hållbart Sverige.

Offentligfinansiella effekter

Förslaget innebär att stödet till biogas producerat av stallgödsel för- längs. Förslaget innebär också att biogasstödet (uppgraderingsstödet) förlängs samt att ett nytt stöd till förvätskning införs. De tre stöden kan kombineras, och om en aktör producerar biogas från gödsel och sedan uppgraderar och förvätskar gasen skulle denne vara berättigad till samtliga tre stöd.

Dagens produktion av biogas från gödsel är cirka 177,7 GWh och med ett gödselgasstöd på 40 öre/kWh9 behöver anslaget ligga på cirka 71 miljoner kronor per år. Anslaget i dag är på 30 miljoner kro- nor men ska sänkas till 22,5 miljoner kronor år 2022.

Dagens produktion av uppgraderad biogas ligger på cirka 1,3 TWh/ år och med en uppgraderingspremie på 20–30 öre/kWh behövs ett anslag på 260–390 miljoner kronor per år.10 Uppgraderingspremien ges till de aktörer som producerar rågas som sedan uppgraderas.

Förvätskning är en ny teknik varför anslutningarna kan tänkas bli ganska få till en början. En förvätskningspremie på 10–15 öre/kWh11 föreslås. Förvätskningspremien ges till de aktörer som producerar rågas som sedan förvätskas. Om inledningsvis cirka 10 procent av den uppgraderade gasen förvätskas innebär det en kostnad om cirka 40 miljoner kronor/år.

9Biogasmarknadsutredningen föreslår i sitt betänkande SOU 2019:63 Mer biogas! För ett håll- bart Sverige att nivån sätts till 40 öre/kWh.

10Biogasmarkandsutredningens förslag.

11Biogasmarkandsutredningens förslag.

221

Produktion av biodrivmedel

SOU 2021:67

Vad gäller skalbarheten gör utredningen bedömningen att göd- selgasstödet inte bör skalas ner då detta skulle innebära en lägre ersättning till de befintliga anläggningarna. Dagens nivå kritiseras för att vara för låg och hämma utvecklingen. Vad gäller övriga två stöd hänvisar utredningen till Biogasmarknadsutredningens betänkande SOU 2019:63.

Tabell 8.5 Förslag till anslag för biogas 2022–2025 (miljoner kronor)

Förslag	2022	2023	2024	2025

Gödselgasstöd	80	88	96	104
Uppgraderingsstöd	260	300	340	390

Förvätskningsstöd	40	40	50	60

Källa: Egna beräkningar och SOU 2019:63.

Konsekvenser för företag

Fler djurhållande jordbruksföretag skulle om förutsättningarna för biogasproduktion förbättras och fler kunna bygga en biogasanlägg- ning. För det enskilda företaget skulle biogasanläggningen kunna stärka företagets ekonomi genom att företaget får fler verksamhetsområ- den och kan sprida riskerna i sitt företagande. Samrötningsanlägg- ningar där flera gårdar går samman för att bygga en anläggning ihop kan ge flera positiva synergier och även öppna upp för samarbeten på andra områden.

Konsekvenser för miljö

Utan ett fortsatt och förstärkt stöd kan riskerar den inhemska pro- duktionen av biogas att minska. I förlängningen innebär det att miljö- påverkan riskerar att öka genom att de miljövinster som uppnås med biogasproduktionen försvinner.

Konsekvenser för försörjningsförmågan

Förslaget bedöms bidra till en ökad försörjningsförmåga. Risken om stödet inte höjs är att produktionen av biogas minskar eller försvin- ner. Detta skulle medföra att ännu mer biogas och biodrivmedel kom-

222

SOU 2021:67

Produktion av biodrivmedel

mer att behöva importeras till Sverige och att vi därmed skulle få en sämre försörjningsförmåga vad gäller drivmedel.

8.3.3Utredningens rekommendationer

FoU nya drivmedel

Utredningen rekommenderar att en satsning görs på forskning och utveckling av nya hållbara drivmedel som kopplar till jord- bruket.

Utredningen konstaterar att det behövs fler fullskaliga anläggningar för produktion av biodrivmedel i Sverige. Det finns en god tillgång på råvara och en rad olika drivmedel kan bidras i arbetet mot fossil- oberoende. Det är troligt att förbränningsmotorn kommer att finnas kvar inom jordbruket under en lång tid framöver och därför behövs fler satsningar på biobränslen från hållbara råvaror. Här är bioraffi- naderier och andra koncept som kombinerar odling av grödor för bioenergi och förädling av proteiner intressanta. För detta ändamål skulle även flera demonstrationsanläggningar kunna övervägas.

Fortsatt investeringsstöd till biogasanläggningar

Utredningen rekommenderar att det fortsatt finns möjligheter till investeringsstöd till biogasanläggningar (stallgödsel) liknande de som i dag finns i Klimatklivet och inom den gemensamma jord- brukspolitiken.

I dag är det möjligt både inom Klimatklivet och inom den gemen- samma jordbrukspolitiken att söka investeringsstöd för biogasanlägg- ningar. Inom Klimatklivet kan man dock inte söka stöd för anlägg- ningar för elproduktion. Inom gemensamma jordbrukspolitiken söks stöd för produktionen av gas från gödsel. Dvs. man söker för själva produktionen och inte för en specifik produkt (el/fordonsgas/värme). Detta gör att stödet inom GJP är teknikneutralt.

Utredningen har vidare övervägt att rekommendera att ett in- vesteringsstöd för anläggningar som producerar flytande biodriv-

223

SOU 2021:67

Insatsmedel

på ett antal år bör dessa ändå kunna ligga tillgrund för utredningens resonemang då de ger en bild av storlekfördelningen vad gäller energi- förbrukningen. Utredningen har inte haft utrymme att genom upp- drag uppdatera dessa siffror men kan konstatera att detta skulle kunna göras genom att SJV uppdaterar sin rapport från 2010.1 Den största osäkerheten bör ligga i siffrorna som rör inköpt foder då importen av soja har minskat under senare år. Även siffrorna vad gäller ensilage- plasten är osäkra då användningen av ensilageplast sannolikt har ökat. När det gäller siffrorna för produktionen av mineralgödsel har ut- redningen använt relativt ny och därmed mer aktuella beräkningar.

9.1.3Gödselmedel

Ett gödselmedel2 är ett ämne eller en blandning som används eller är avsedd att användas på växter eller deras rotzon i syfte att förse väx- terna med näring eller förbättra deras näringsutnyttjande. De närings- ämnen som kvantitativt är viktigast för växterna är kväve, fosfor och kalium.

Gödselmedel kan delas upp i huvudgrupperna mineralgödsel och organiska gödselmedel. Till organiska gödselmedel räknas bland annat stallgödsel och biogödsel och slam.

I princip allt mineralgödsel importeras i dag. Tillverkningen av mineralgödsel och framför allt kvävemineralgödsel är energikrävande. Av de insatsmedel som används i jordbruket står denna tillverkning för cirka 65 procent av den indirekta energianvändningen i jordbruket. När det gäller organiska gödselmedel så uppkommer eller produceras dessa främst inom landet.

Nedan redovisas användningen av kväve, fosfor och kalium upp- delat på mineralgödsel3, stallgödsel och övriga organiska gödselmedel4.

1Jordbruksverket, 2010.

2Förenklat utefter definitionen av gödselmedel enligt Europaparlamentets och rådets förord- ning (EU) 2019/1009 av den 5 juni 2019 om fastställande av bestämmelser om tillhandahållande på marknaden av EU-gödselprodukter och om ändring av förordningarna (EG) nr 1069/2009 och (EG) nr 1107/2009 samt om upphävande av förordning (EG) nr 2003/2003.

3I SCB:s rapport ingår biogödsel och ”andra organiska gödselmedel” även i de redovisade mineral- gödselmängderna.

4I övriga organiska gödselmedel ingår pelleterade produkter, flytande biprodukter från livs- medelsindustrin samt rötslam.

227

InsatsmedelSOU 2021:67

Tabell 9.1	Gödselanvändning i jordbruket
	Ton näringsämne

Gödselslag/Näringsämne		Kväve	Fosfor	Kalium
Mineralgödsel		180 500	1 370	29 800
Stallgödsel		30 1501	17 100	92 400

Biogödsel		3 5901	820	2 960
Övriga organiska gödselmedel (inkl slam)		2 8401	1 340	1 870

Källa: SCB MI 30 SM 2002.

1Avser mängden växttillgängligt kväve.

9.1.4Foder

Foder till djur inom jordbruket brukar delas upp i grovfoder och kraftfoder. Med grovfoder menas vanligen fiberrika foder, t.ex. vall- foder, olika grönfoderväxter som silomajs, helsäd, halm från spann- mål och ärter, blast från sockerbetor och rotfrukter fodermärgkål och foderraps samt biprodukter från industrin, t.ex. frukt- och grön- saksavfall. Det viktigaste grovfodret i Sverige är vall, som utnyttjas som bete eller bärgas som hö eller ensilage. Grovfoder utgör största delen av fodret till idisslare och hästar. Grovfoder kompletteras van- ligen med kraftfoder, som höjer energikoncentrationen och/eller pro- teinhalten. Kraftfoder består av spannmål och/eller proteinfoder samt ofta mineral- och vitaminpreparat. Som proteinfodermedel används inhemska ärter och bönor, rapsfrö eller rapsmjöl från utvinning av rapsolja samt importerade oljeväxtfoder, bestående av rester från ut- vinning av fett från bl.a. sojaböna. Till svin och fjäderfä används huvudsakligen kraftfoder. I dag ersätter drank och rapskakor en del av det importerade proteinfodret. I kapitel 8 Produktion av biodriv- medel förs ett resonemang kring de biprodukter som uppkommer i produktionen av ex. etanol och FAME. Från etanoltillverkningen fås drank och från pressningen av rapsfrön rapsmjöl och rapskaka.

När beräkningar görs av energianvändning och klimatpåverkan görs skillnad på importerat foder och foder som produceras i Sverige. Det importerade fodret dvs. det foder som har odlas utanför Sverige räknas som en indirekt energianvändning. Det foder som odlas i Sverige kopplas framför allt till den direkta energianvändningen i form av drivmedelsanvändning. Den inhemska foderproduktionen kommer därför att hanteras indirekt under utredningsområdet Drivmedel i kapitel 5.

228

SOU 2021:67

Insatsmedel

9.1.5Plast

Plastanvändningen i såväl jordbruket som resten av samhället är väl utbredd. Plast är ett material med stor flexibilitet, det går att tillverka plast med väldigt många olika egenskaper. 98 procent av den plast som produceras i världen i dag baseras på fossila råvaror. Det är dock möjligt att producera plast från förnybar råvara.

När SMED5 kartlade plastflöden i Sverige 2019 konstaterades att drygt 1,1 miljoner ton plastråvara tillverkades i Sverige år 2016. Expor- ten av plast uppgick till ungefär samma mängd medan importen upp- gick till knappt 1,3 miljoner ton. De mest betydande användnings- områdena för plast är förpackningar 367 000 ton, följt av byggsektorn med 262 000 ton (varav cirka 128 000 ton i byggnader) och bilindu- strin med 134 000 ton.

I jordbruket används plast för ensilering, i växthus och för mark- täckning men det används även plastförpackningar i form av plast- säckar och plastdunkar till exempelvis foder och bekämpningsmedel. För att beräkna storleken av det som används har utredningen utgått ifrån insamlingen av plast6. Denna visar att av de 22 000 ton som samlades in 2019 stod den plast som används för ensilering för cirka 18 000 ton varav rundbalsplasten för drygt 15 000 ton.

För den plast som används i jordbruket finns ett frivilligt insam- lingssystem. Av den plast som samlades in 2020 uppskattas att 90 pro- cent gick till materialåtervinning. En återvinningsanläggning för en- silageplast har startats upp i småländska Korsberga där en stor del av den insamlade plasten återvinns mekaniskt. Tillverkning av ensilage- plast (ex. rundbalsplast) finns i dag i Sverige bl.a. i Smålandsstenar.

9.1.6Bekämpningsmedel

Bekämpningsmedel är kemiska eller biologiska produkter som är till för att förhindra att djur, växter eller mikroorganismer orsakar skada på egendom eller skadar människors eller djurs hälsa. Ett bekämp- ningsmedel kan vara antingen en biocidprodukt eller ett växtskydds- medel beroende på vilket användningsområde det har.

Växtskyddsmedel är bekämpningsmedel som används i huvudsak för att skydda växter och växtprodukter inom jordbruk, skogsbruk

5SMED, 2019.

6Uppgifter från KRS AB.

229

Insatsmedel

SOU 2021:67

och trädgårdsbruk. Det kan vara mot svampangrepp, skadedjur eller konkurrerande växter. Biocidprodukter är alla de bekämpningsmedel som inte är växtskyddsmedel. Exempel på biocidprodukter är desinfek- tionsmedel, träskyddsmedel, myggmedel, råttgifter och båtbotten- färger.

I jordbruksproduktionen används såväl biocider som växtskydds- medel även om användningen av växtskyddsmedel står för den största delen av användningen. Växtskyddsmedel används såväl i den kon- ventionella som i den ekologiska produktionen. Försäljningen av växt- skyddsmedel till jordbruket, inklusive frukt- och trädgårdsodling var 2020 cirka 1 650 ton och svarar för nästan 18 procent av den totala mängden bekämpningsmedel som säljs i landet.

Det finns i dag ingen tillverkning av växtskyddsmedel i Sverige. Generellt kan sägas att såväl de aktiva substanserna i växtskyddsmedel som tillsatser, så kallade intermediat, tillverkas i Asien, framför allt i Kina. Därifrån exporteras de till bl.a. Europa för att användas i pro- duktion av de färdiga växtskyddsmedlen (produkten).

9.1.7Kalk

Kalk används inom jordbruket framför allt för att höja eller bibehålla pH-värdet i marken eller för att förbättra jordstrukturen. Kalk an- vänds även i foder. Kalkning görs för att pH-värdet påverkar hur tillgängliga näringsämnen är för växterna. Ett optimalt kalktillstånd underlättar jordbearbetning och rottillväxt på lerjordar samtidigt som bland annat fosforns tillgänglighet ökar. Grödans upptag av gif- tiga tungmetaller, till exempel kadmium, minskar. Kalkning minskar normalt också mängden utbytbart aluminium i marken vilket är posi- tivt eftersom fria aluminiumjoner är giftiga för växtrötterna. Kalk- ningen påverkar också markens mikroflora och gynnar jordbakterier.

Det finns ett stort antal kalkningsmedel på marknaden. Kalknings- medel kan dels ha naturligt ursprung ex. kalksten, dolomit, bränd kalk och släckt kalk och kan komma från industriella processer i form av biprodukter som silikatkalker, sockerbrukskalk m.m. Den energi som används för produktionen beror av vilken produktions- metod som används. Det bryts kalk på flera platser i Sverige. Även förädling till kalkprodukter sker i Sverige.

230

SOU 2021:67

Insatsmedel

9.1.8Utsäde

Utsäde definieras enligt Utsädeslag (1976:298) som dels frö som är avsett till utsäde med undantag av skogsfrö, dels utsäde av potatis (utsädespotatis).

Utsäde är ett viktigt insatsmedel i växtodlingen och ett gott ut- säde lägger grunden till en god skörd. Sedan 2018 finns inom Sverige genom ett uppdrag till SLU, SLU Grogrund, en särskild satsning på forskning och kompetensuppbyggnad inom växtförädling av grödor för svensk trädgårds- och jordbruksnäring.

9.1.9Utredningens överväganden

Utredningen har enligt kapitel 2 Utredningens uppdrag valt att av- gränsa utredningen till att omfatta utsläpp som sker inom landet.

Ioch med denna avgränsning kommer utredningen inte att analysera vidare insatsmedlen bekämpningsmedel och importerat foder. När det gäller foder är det, det importerade fodret som syns i den indirekta energianvändningen. Det foder produceras i Sverige är i stället kopp- lat till jordbrukets direkta energianvändning genom användningen av drivmedel för produktion av grödor (vall, spannmål och raps/ ryps). Den inhemska foderproduktionen kommer därför indirekt att hanteras i utredningsområdet Drivmedel se kapitel 5.

Då utredningsdirektiven tydligt lyfter fram mineralgödsel kom- mer utredningen att göra ett avsteg från avgränsningen, att det är utsläppen i Sverige som ska vara styrande. Produktionen av mineral- gödsel står för den största indirekta energianvändningen i jordbruket. Utredningens vidare analyser återfinns i kapitel 10 Gödselmedel.

Utredningen har valt att även gå vidare och analysera plast. Ut- redningen avser dock att avgränsa denna fråga ytterligare och foku- sera på ensilageplast. Bakgrunden är att ensilageplasten står för den största plastanvändningen i jordbruket. För övrig plastanvändning i jordbruket ex. användning av plastförpackningar anser utredningen att det finns ett värde i att hålla samman arbetet mer övergripande. Detta då frågorna är horisontella, de griper över flera sektorer men där utmaningarna i grunden är samma. Här konstaterar också utred- ningen att det finns ett pågående arbete på Naturvårdsverket med bl.a. med en färdplan för en hållbar plastanvändning. Utredningens vidare analyser återfinns i kapitel 11 Ensilageplast.

231

10 Gödselmedel

10.1Bakgrund

10.1.1Olika typer av gödselmedel

Vilken typ av gödsel som en jordbrukare använder beror av vilken pro- duktionsinriktning som finns på gården. Stallgödsel används i huvudsak som gödselmedel på den egna gården, om det finns djur på denna, medan mineralgödsel används både på djurgårdar och på gårdar med enbart växtodling. Jordbruk med produktionsinriktning ekologisk växtodling har särskilda regler1 att förhålla sig till vad gäller val av gödselmedel och ex. är inte mineralgödsel tillåtet.

För att kunna anpassa gödslingen behöver jordbrukaren kunskap både om marken och om grödan. Eftersom kväve framför allt ger effekt under det år det tillförs är det viktigt att följa markens kväve- leverans och grödans upptag av kväve under odlingssäsongen för att kunna anpassa gödslingen. Det är särskilt viktigt att följa minerali- seringen av kväve i marken på gårdar med stallgödsel eftersom det finns stora mängder kväve i stallgödseln som kan frigöras under od- lingssäsongen. För fosfor och kalium är förhållandena mer kompli- cerade. Deras verkan kan sträcka sig över flera år och där är t.ex. mark- kartering ett bättre verktyg.

När det gäller regler kring användning eller spridning av gödsel finns dessa i regelverket om miljöhänsyn i jordbruket och växtnäring i Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62/ 2013:40 respektive SJVFS 2004:62; Jordbruksverket, 2015). Regel- verket är utformat med syfte att begränsa näringsläckaget från göd- selmedel, både stallgödsel och mineralgödsel. En del regler gäller för hela landet, medan andra enbart omfattar områden som är utpekade

1I EU-förordning (834/2007) finns reglerat vilka gödselmedel som är tillåtna att använda. Om odlingen dessutom är KRAV-certifierad finns ytterligare regler som i vissa avseenden är strik- tare än EU-reglerna.

233

Gödselmedel

SOU 2021:67

som nitratkänsliga områden. Till detta ger Jordbruksverket årligen ut rekommendationer för gödsling och kalkning.

I inledningen av detta kapitel har utredningen valt att övergri- pande beskriva de gödselmedel som används i dag. Dessa gödselmedel har delats in i kategorierna: mineralgödsel och organiska gödselmedel.

10.1.2Mineralgödsel

Det saknas en fastställd definition av mineralgödsel. Utredningen har dock valt att utgå ifrån den definition av oorganiska gödselpro- dukter2 som finns i EU förordningen om gödselprodukter och sedan modifierat denna något. Utredningen har valt att definiera mineral- gödsel som gödsel som innehåller eller frigör näringsämnen i mineral- form.

Vid tillverkningen av mineralgödsel styrs vilka näringsämnen och i vilken mängd dessa ska finnas i produkten. Mineralgödsel säljs både som enkla gödselmedel dvs. gödselmedel som bara innehåller ett när- ingsämne ex. kväve (N), fosfor (P) och kalium (K) och som samman- satta gödselmedel i vilka olika näringsämnen kombineras ex. NPK- gödsel som består av kväve, fosfor och kalium.

Den största producenten av mineralgödsel till den svenska mark- naden i dag är Yara. Yaras produktionsanläggningar för kväve, fosfor och kaliumgödselmedel finns i bl.a. Norge, Tyskland och Australien.

Det finns ett par företag som producerar mineralgödsel i Sverige. Ett av dessa är Merox, som är ett företag som ingår i SSAB-koncernen och, som har i uppdrag att optimera SSAB:s biprodukts-, skrot- och avfallshantering med fokus på hållbarhet. Företaget säljer ammonium- sulfat som kan användas som gödselmedel. Vid SSAB Oxelösunds koksframställningen bildas stora mängder koksugnsgas. Ur denna gas framställs svavelsyra, bensen, tjära, ammoniak m.m. I processen mättas svavelsyran med ammoniak varvid ammoniumsulfatkristaller bildas.

2Ett oorganiskt gödselmedel ska vara ett annat gödselmedel än ett organiskt eller ett organiskt- mineraliskt gödselmedel som innehåller eller frigör näringsämnen i mineralform.

234

SOU 2021:67

Gödselmedel

Försäljning av olika gödselmedel

Försäljningen av mineralgödsel följs upp varje år av både Jordbruks- verket och SCB.3 Försäljningen redovisas för en odlingssäsong vilket är från 1 juli till 30 juni.

Tabell 10.1 Försäljning av mineralgödsel inom jord- och trädgårdsbruk

1990/1991–2017/1918 i miljoner kg

Årtal	1990/91	2000/01	2005/06		2010/11	2015/16	2017/18	2018/19
			Enkla gödselmedel
Kväve	685,4	579,4		360,9	426,1	469,8	464,9	473,7
Fosfor	12,0	2,6	0,8		0,8	0,9	1,0	1,0

Kalium	6,0	9,2		9,4	3,6	6,0	23,0	6,1
		Sammansatta gödselmedel
NP-gödsel	42,8	44,5		34,6	8,1	9,3	14,4	8,7
PK-gödsel	74,3	33,5	14,4		6,4	13,8	14,4	13,5

NK-gödsel	18,6	20,2		9,7	4,5	3,7	3,2	3,6
NPK-gödsel	292,3	284,8	281,7		254,6	288,9	278,1	268,4

Totalt	1 130,9	974,8		712,1	704,3	792,6	799,2	775,0

Källa: Jordbruksverket, 2020. Statistikrapport 2020:04.

Av den mineralgödsel som sprids står sammansatta NPK-produkter för ungefär 32 procent av allt kväve, 72 procent av all fosfor och 77 procent av allt kalium. Att andelen mineralkväve som sprids med sammansatta gödselmedel är lägre än andelen för fosfor och kalium beror på att man för grödor som gödslas flera gånger under växt- säsongen, som vall och höstvete, ofta sprider hela årsgivan av fosfor och kalium tillsammans med en del av kvävet vid ett tillfälle. Vid de övriga gödslingstillfällen sprider man ofta bara kväve.

Tabell 10.2 Total mängd av respektive växtnäringsämne som säljs i mineralgödsel 2018/2019

Ton

Kväve	Fosfor	Kalium

182 700	12 800	27 000

Källa: SCB, 2020. MI 30 SM 2001

3Statistik från Jordbruksverket Statistikrapport 2020:04 Försäljning av mineralgödsel 2018/19 och SCB MI 30 SM 2001 Försäljning av mineralgödsel för jord- och trädgårdsbruk under 2018/19.

235

Gödselmedel

SOU 2021:67

10.1.3Jämförelse av resurs- och energianvändning vid produktion av mineralgödsel

Under denna rubrik beskrivs översiktligt produktionen av enkla göd- selmedel (kväve, fosfor respektive kalium). Beskrivningen omfattar inte alla produktionssteg som krävs för en färdig gödselprodukt. Av- sikten med beskrivningarna är att ge en bild av skillnader i resurs- och energianvändning mellan produktionen av kväve-, fosfor- och kaliumgödselmedel.

Produktion av kvävemineralgödsel

Produktionen av kvävegödselmedel sker i flera olika steg och kan väl- digt förenklat illustreras med bilden nedan.

Figur 10.1 Nuvarande kommersiell produktion av kvävemineralgödsel

Källa: Ahlgren, S, Bauer, F & Hulteberg, 2015.

I det första steget produceras vätgas och kvävgas. Vätgas produceras i dag i industriell skala i Europa främst från naturgas. I andra delar av världen används även kol och olja. De nu kända reserverna av naturgas väntas tas slut om lite drygt 50 år, vid bibehållen produk- tionstakt4. Kolväten används både som ”råvara” för att få fram vätgas och som energikälla för att driva processen. Processen med att fram- ställa vätgas är mycket energikrävande. Kvävgasen som behövs för produktionen av ammoniak tas från luften.

I nästa steg framställs ammoniak från vätgasen och kvävgasen genom den s.k. Haber-Bosch-processen5 (alternativt Haber-Bosch-

4USGS, 1996–2018.

5Metoden har fått sitt namn efter de tyska kemisterna Fritz Haber (1868–1934) som uppfann metoden och Carl Bosch (1874–1940) som anpassade den till industriellt bruk. Haber fick Nobelpriset i kemi 1918 för Haber-Boschmetoden.

236

SOU 2021:67

Gödselmedel

metoden). Framställningen sker vid höga tryck och temperaturer i närvaro av en katalysator, ofta järn.

Utifrån ammoniak går det sedan att producera en rad kväve- mineralgödselmedel genom att kombinera ammoniaken med olika ämnen. Urea produceras från ammoniak och koldioxid. Även denna process är energikrävande. För att producera ammoniumnitrat behövs salpetersyra och vid framställning av salpetersyra används ammoniak och det bildas lustgas (N2O). Till salpetersyran tillsätts sedan ammo- niak för att få ammoniumnitrat.

För att minska utsläppen av lustgas vid produktionen av salpeter- syra tillämpas i Europa en katalytisk reduktion vilken har minskat utsläppen med mellan 70–90 procent6. Det är allt striktare krav på att minska utsläppen från industrin i kombination med EU:s handels- systemet för utsläppsrätter som har lett fram till denna teknikanvänd- ning. Tekniken används dock i princip endast i Europa.

Jordbruksverket uppskattar priset för kvävegödsel år 2021 till 9,14 kronor/kg N.7 Utsläppen av växthusgaser från tillverkningen upp- skattas till cirka 3,52 CO2e/kg N, för kvävegödsel tillverkad i Europa.8

Produktion av fosformineralgödsel

Fosfor är en mineral som framför allt finns i bergarterna apatit och fosforit. Dessa bergarter bryts därför för att utvinna fosfor. Den fosformineral som bryts genom gruvdrift är en begränsad resurs. På EU-nivå är fosformineral (P2O5) klassad som en kritisk råvara.9 De absolut största fyndigheterna, drygt 70 procent av världens totala reser- ver av fosfatmineral, finns i Marocko och Västsahara. Andra länder med stora fyndigheter är Kina, Algeriet och Syrien. De nu kända reserverna av råfosfat väntas räcka i nästan 270 år.

När det gäller den fosfor som säljs i Sverige i form av mineralgöd- sel uppskattas dock 85 procent komma från Finland och Ryssland och den fosformineral som bryts i dessa länder kommer från mag- matiska bergarter. Resterande 15 procent av den fosfor som används i Sverige bryts i Israel och kommer ifrån sedimentära bergarter.

6M. Berglund & M. Wallman, 2011.

7Jordbruksverket, 2020. Jordbruksinformation 12–2020.

8Hoxha, A. och Christensen, B., 2019. Utredningen har utgått ifrån utsläppen från produktio- nen av Calcium Ammonium Nitrate (CAN).

9EU-kommissionen, meddelande. COM(2020) 474 final.

237

Gödselmedel

SOU 2021:67

Utsläppen av växthusgaser från produktionen av fosformineral- gödsel kopplas främst till brytningen av fosfor. Energianvändningen varierar mycket beroende på vilken typ av fyndighet som används, och därmed är även variationen i utsläpp av växthusgaser per kg fosfor stor. Här spelar koncentrationen stor roll, ju lägre fosforkoncentra- tion desto större volymer behöver hanteras. Generellt sett innehåller magmatiska bergarter en lägre halt av fosformineral än sedimentära bergarter. Fosformineral från sedimentära bergarter innehåller å andra sidan generellt sett högre halter av kadmium10 än fosformineral från magmatiska bergarter.

Efter brytning behandlas fosformineralen med svavelsyra, fosfor- syra eller salpetersyra. Den mest förekommande processen inne- fattar fosforsyra. Tillsätts fosforsyra får man en ett gödselmedel med högre halt av fosfor och här bildas gips som en biprodukt.

Jordbruksverket uppskattar priset för fosformineralgödsel till 19,04 kronor/kg.11 Utsläppen av växthusgaser från tillverkningen upp- skattas till 0,23 CO2e/kg P.12

Produktion av kaliummineralgödsel

Även kalium bryts från berggrunden. Den största mängden kalium som utvinns för produktion av mineralgödsel utvinns som kalium- klorid. Den brutna kaliumkloriden krossas efter brytning och renas. Kaliumkloriden kan sedan användas mer eller mindre direkt i gödsel- produkter. Även kaliumsulfat och kaliumnitrat kan brytas på liknande sätt men detta är inte lika vanligt.

Kalium bryts i Kanada där mycket stora fyndigheter finns. Bryt- ning sker även i Ryssland, Belarus, Tyskland och USA. De nu kända reserverna av kalium väntas räcka i drygt 90 år.

Jordbruksverket uppskattar priset för kaliumgödsel till 7,53 kronor/ kg.13 Utsläppen av växthusgaser från tillverkningen antas vara 20 procent av de från tillverkning av fosforgödsel (per kg), baserat på skillnader

10Kadmium är ett av de ämnen som räknas till särskilt farliga ämnen som kan orsaka stor skada på människors hälsa och miljö. Det är förbjudet att saluföra eller överlåta vissa gödselmedel som innehåller mer än 100 gram kadmium per ton fosfor.

11Jordbruksverket, 2020. Jordbruksinformation 12–2020.

12Jenssen, T. och Kongshaug, G., 2003.

13Jordbruksverket, 2020. Jordbruksinformation 12–2020.

238

SOU 2021:67

Gödselmedel

i energiåtgång vid tillverkning vilket motsvarar utsläpp om 0,05 CO2e/kg P.14

10.1.4Organiska gödselmedel

Ett organiskt gödselmedel15 innehåller, förutom näringsämnena kväve, fosfor och kalium även flera mikronäringsämnen och, kol (C). Det organiska materialet som finns i organiska gödselmedel ger flera för- delar. Det bidrar till att öka markens innehåll av organiskt material, vilket är viktigt ur klimatsynpunkt. Mer organiskt material i marken förbättrar även jordens vatten- och näringshållande förmåga, liksom dess brukningsbarhet (hur lätt det är att plöja och harva) och dess bördighet. Betydelsen av mullhalten kan komma att öka i framtiden, om det blir fler och längre perioder med torka.

Stallgödsel

Stallgödsel är ett samlingsbegrepp för träck och urin, vatten och strö- medel från husdjur. Av den totala åkerarealen stallgödslas cirka 37 pro- cent. Stallgödseln används framför allt på den egna gården som gödsel.

Hur mycket gödsel som produceras från olika djurslag och göd- selns egenskaper varierar bland annat beroende på vilken samman- sättning som djurens foder har, inhysningssystem, gödselhantering, mängd och typ av strömedel och intensitet i produktionen. Förhål- landena mellan näringsämnen i gödsel varierar också. Tabellen nedan ger det beräknade sammantagna innehållet i stallgödsel. Här är det värt att beakta att innehåll och sammansättning av näringsämnen varie- rar. Som exempel kan nämnas att gödsel från fjäderfä ger generellt störst växtnäringsinnehåll per ton gödsel.16

14Börjesson, Pål 2006, Bilaga 2.

15Enligt EU:s gödselproduktsförordning får ett organiskt gödselmedel endast innehålla

–organiskt kol (C org) och

–näringsämnen

av enbart biologiskt ursprung.

Ett organiskt gödselmedel får innehålla torv, leonardit och brunkol, men inget annat material som är fossiliserat eller finns i geologiska formationer.

16Jordbruksverket, 2020. Jordbruksinformation 12–2020.

239

GödselmedelSOU 2021:67

Tabell 10.3 Innehåll av makronäringsämnen (NPK) i stallgödsel

Ton

Växttillgängligt kväve	Fosfor	Kalium
30 150	17 100	92 400

Källa: SCB, 2020.MI 30 SM 2002.

För att sprida stallgödsel används olika typer av spridningsutrust- ning. Vilken utrustning som används beror på gödselns konsistens. Grovt brukar man dela in stallgödseln i urin-, flyt-, klet-, fast- och djupströgödsel beroende på konsistens och hanteringsegenskaper.

Spridning av stallgödsel regleras genom Jordbruksverkets före- skrifter om miljöhänsyn i jordbruket. Det främsta syftet med reg- lerna är att minska risken för näringsläckage och övergödning genom at reglera mängden fosfor som får spridas med stallgödsel. Reglerna gäller i hela landet och innebär att djurgårdar ska ha en spridnings- areal för sin stallgödsel. Agrifood konstaterar i en rapport17 att även om jordbruket på nationell nivå nära nog är i balans med avseende på hur mycket fosfor som tillförs åkermarkerna via gödsling respektive förs bort via skörden, så finns det regionala obalanser. Agrifood kon- staterar vidare att obalansen av mängden fosfor i marken är en konse- kvens av en allt större specialisering inom jordbruket. Specialiser- ingen har lett till en koncentration av djurgårdar vilket har skapat en regional obalans i förekomsten av stallgödsel i förhållande till åker- arealen.

För att beräkna det ekonomiska värdet av stallgödsel har Greppa Näringen tagit fram en stallgödselkalkyl. I kalkylen används ett scha- blonbelopp för näringsämnena N, P och K vilket baseras på priset på mineralgödsel.18

Biogödsel

Med biogödsel avses rötrester från vissa kategorier av biogasanlägg- ningar, främst från gårdsanläggningar och samrötningsanläggningar. Rötrester från rötning av avloppsslam benämns vanligen rötslam eller slam.

17Agrifood, 2018.

18Greppa.nu.

240

SOU 2021:67

Gödselmedel

Substraten i biogasreaktorerna varierar men ofta består de av en blandning av olika organiska restprodukter t.ex. stallgödsel, käll- sorterat matavfall från hushåll och verksamheter och restprodukter från livsmedelsindustrin. Vad gäller stallgödsel är det framför allt flyt- gödsel som rötas i biogasanläggningarna i dag. Det har dock blivit allt mer intressant med fastgödsel som substrat. Här kan konstateras att fastgödsel har ett högre växtnäringskoncentrat vilket betyder att mängden växtnäring per producerad mängd metan blir större när fastgödsel används.

I biogasanläggningen omvandlas delar av det organiska materialet till biogas (främst metan, koldioxid och vattenånga) medan växtnär- ingen (bl.a. kväve, fosfor och kalium) passerar anläggningen i stort sett utan förluster och finns därför kvar i biogödseln. I den anaeroba nedbrytningsprocessen mineraliseras organiskt bundet kväve till ammo- niumkväve, vilket är direkt växttillgängligt. I snitt ökar ammonium- kvävet med 0,5 kg/ton i de svenska gårdsbiogasanläggningarna jäm- fört med stallgödselns innehåll innan rötning.19

Det finns i dag cirka 50 gårdsanläggningar där stallgödsel rötas till biogas och biogödsel. Gödsel används dessutom som substrat i ett drygt 20-tal samrötningsanläggningar. Det är även i samrötnings- anläggningar som den största mängden biogödseln produceras. En samrötningsanläggning är en anläggning som rötar olika typer av orga- niskt material, dock inte avloppsslam. Mängden gödsel som rötas till biogas och biogödsel har mer än femdubblats sedan 2009 och upp- gick 2019 enligt Energimyndigheten20 till 1,14 miljoner ton (våtvikt). En tredjedel behandlas i gårdsanläggningar och resten i större sam- rötningsanläggningar. En anledning till den ökade mängden biogas från gödsel är det gödselgasstöd som infördes 2015 och som gäller fram till 2023. All biogödsel som producerades i samrötningsanlägg- ningar och gårdsanläggningar användes som gödning på åkermark.21

Tabell 10.4 Innehåll av makronäringsämnen (NPK) i biogödsel

Ton

Växttillgängligt kväve	Fosfor	Kalium
3 590	820	2 960

Källa: SCB, 2020.MI 30 SM 2002.

19Ahlberg-Eliasson, K., Nadeau, E., Levén, L., Schnürer, A., 2017.

20Energimyndigheten, 2020. ER 2020:25.

21Energimyndigheten, 2020. ER 2020:25.

241

Gödselmedel

SOU 2021:67

Det finns sedan år 1999 möjlighet för biogasanläggningar att certi- fiera sin biogödsel enligt ett kvalitetssystem som heter SPCR120. Certifieringssystemet innebär att kvaliteten på biogödseln säkras och att anläggningarna revideras av extern revisor. I certifieringssystemet synar man hela kedjan från råvara till slutprodukt, så att en certifie- rad biogödsel uppfyller ställda krav på bland annat smittskydd, ur- sprung och lågt metallinnehåll. Certifieringsorgan är RISE. För en biogasanläggning som dessutom använder substrat som är godkända enligt EU-förordningen för ekologisk produktion kan biogödseln även bli KRAV-märkt. 2019 var 30 procent av den producerade biogöd- seln från samrötningsanläggningar godkänd för användning inom ekologisk produktion.

Slam

IEU:s slamdirektiv22 definieras avloppsslam som slam från avlopps- reningsverk, flerkammarbrunnar eller liknande anordningar som be- handlar avloppsvatten från hushåll eller tätorter, eller från andra renings- verk som behandlar avloppsvatten med liknande sammansättning.

Slammet innehåller fosfor i stora mängden men även andra när- ingsämnen som kväve och kalium. Tabellen visar slammets innehåll av makronäringsämnen.

Tabell 10.5 Makronäringsämnen (NPK) i slam

Ton

Växttillgängligt kväve	Fosfor	Kalium

1 700	1 870	310

Källa: Jönsson, H. (2019).

Den lagstiftning som reglerar användning av slam återfinns i Natur- vårdsverkets föreskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket (SNFS 1994:2) och förordningen (SFS 1998:994) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. Regelverket handlar fram-

22Rådets direktiv 86/278/EEG av den 12 juni 1986 om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket (EGT L 181, 4.7.1986, s. 6, Celex 31986L0278).

242

SOU 2021:67

Gödselmedel

för allt om att begränsa tillförseln till miljön av vissa metaller som finns i slam.

Det är slammets innehåll av tungmetaller, skadliga ämnen och föreningar, läkemedelsrester och mikroplaster samt växtnäringens växttillgänglighet som har varit grunden till de diskussioner som har förts och som fortfarande förs vad gäller spridning på åkermark.

2018 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att föreslå hur ett krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam och ett förbud mot att sprida avloppsslam bör utformas. Utredaren skulle även redovisa den tekniska utveckling som skett vad gäller behandlingen av avlopps- slam och utreda om det finns ett behov av etablerings- eller invester- ingsstöd för de tekniska lösningar som krävs för att återvinna fosfor ur avloppsslam. Utredningen överlämnade sitt betänkande Hållbar slamhantering (SOU 2020:3) i januari 2020.

I sitt betänkande redovisar utredningen två alternativ till regler- ing utifrån två scenarier om en utfasning av framtida slamspridning. Scenario 1 innebär ett förbud mot all spridning av avloppsslam med mycket begränsade undantag eftersom slammet i detta scenario har antagits innebära allvarliga risker för hälsa och miljö. Krav föreslås även ställas på återvinning av fosfor ur avloppsslammet. Scenario 2 innebär ett grundläggande förbud mot all spridning av avloppsslam med undantag för spridning av hygieniserat och kvalitetssäkrat slam på produktiv jordbruksmark. Spridning på andra marker, där fosfor- resursen inte kan nyttiggöras genom att ersätta mineralgödsel, för- bjuds helt. Krav ställs även här på återvinning av fosfor ur avlopps- slammet, antingen i form av spridning på produktiv jordbruksmark eller genom materialåtervinning. Betänkandet har remitterats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Det finns i dag tekniska lösningar som innebär att fosfor kan åter- vinnas från avloppsslam. Dessa lösningar innebär att slammet för- bränns och fosforn utvinns ur askan.

De svenska reningsverken producerar cirka 200 000 ton (torr- substans, ts) avloppsslam per år. 2018 spreds cirka 65 000 ton (ts) av detta slam på åkermark. Resterande del av slammet används bland annat till deponitäckning och som anläggningsjord. Enligt utredningen om Hållbar slamhantering var 55 procent av det slam som spreds på åkermark 2017 Revaq-certifierat. Syftet med certifieringssystemet Revaq är att vara såväl en nationell som lokal drivkraft för en fort- löpande ytterligare förbättring av kvaliteten på det till avloppsrenings-

243

Gödselmedel

SOU 2021:67

verken inkommande avloppsvattnet och att slamfraktionerna upp- fyller fastställda krav. Certifieringssystemet innehåller inte några krav vad gäller mikroplaster eller läkemedelsrester. Revaq drivs av bransch- organisationen Svenskt Vatten och det är RISE som är certifierings- organ. 2019 fanns 42 Revaq certifierade avloppsreningsverk. Totalt i Sverige finns det drygt 1700 reningsverk.

I handlingsplanen för cirkulär ekonomi23 har regeringen satt upp mål om att fosfor och andra näringsämnen bör återvinnas i växttill- gänglig form och tas tillvara i hög grad utan att miljö- och hälsoskad- liga ämnen tillförs miljön. Ett giftfritt kretslopp där återvunnen och växttillgänglig fosfor ersätter mineralgödselfosfor kan minska jord- brukets behov av att importera mineralgödselfosfor och därigenom även minska sårbarheten i jordbruket i enlighet med regeringens livs- medelsstrategi.

Gröngödsling

Gröngödsling innebär att grödor odlas för sin gödslingseffekt och det finns olika sätt att gröngödsla. Den växtnäring som en grön- gödslingsgröda tar upp eller fixerar blir delvis tillgänglig för efter- följande gröda när denna brukas ner och bryts ner av markens orga- nismer. Kvävet som fixeras av grödan binds både i ovanjordiska och underjordiska växtdelar. Gröngödslingsgrödor kan även medverka till att förhindra utlakning och erosion.

Gröngödsling kan användas på flera olika sätt i växtföljden. Meto- den är vanlig i ekologisk växtföljd för att säkra växtnäringsförsörjning. En gröngödsling kan antingen sås in som helårsgröda eller under kortare perioder. Det går att odla en gröngödsling som bottengröda, mellangröda eller fånggröda.

En helårsgröngödsling växer under hela odlingssäsongen. En helårs- gröngödsling kan ansamla stora mängder kväve. Att inte odla någon avsalugröda innebär dock att kostnaden i form av utebliven intäkt för jordbrukaren blir kännbar för hela växtföljden. En helårsgröngöds- ling kan bestå av en vallfröblandning av klöver och gräs, som etable- ras som insådd i spannmål året innan själva gröngödslingsåret. Det är även möjligt att så en vanlig vallfröblandning efter en försommar- träda och låta den växa vidare följande säsong.

23Regeringens handlingsplan, 2021.

244

SOU 2021:67

Gödselmedel

Delårsgröngödsling växer under en del av odlingssäsongen. För korta gröngödslingsgrödor bör snabbväxande arter som exempelvis perserklöver, fodervicker och bovete väljas.

Bottengröda är en gröngödsling som sås in mellan raderna i avsalu- grödan. Systemet kallas för samodling. De arter som används som bottengröda bör vara lågväxande och konkurrenssvaga i början av kulturtiden. Detta för att de inte ska ha för stor negativ påverkan på huvudgrödan. Lämpliga kvävefixerande arter är exempelvis humle- lusern eller subklöver.

I dag sker gröngödslingen oftast genom att en mellangröda24 odlas mellan två huvudgrödor och sås in i huvudgrödan eller efter skörd varefter den tillåts växa vidare fram till sådd av nästa gröda. Mellan- grödan fungerar därmed som fånggröda men dess uppgift är även att vara en lämplig förfrukt25 till efterföljande avsalugröda. Mellangrödor har en ganska kort växtperiod och effekten av biomassaproduktion och kvävetillförsel blir därför ofta begränsad26.

En möjlighet som finns när det gäller gröngödsling är att använda så kallad mobil gröngödsling. Begreppet innebär att växtnäring flyttas och/eller lagras mellan platser och odlingssäsonger. Ett exempel kan vara att slå av grönmassan från en gröngödsling på ett skifte utanför växtföljden och lägger den som marktäckning på en gröda som ingår i växtföljden. Andra användningsområden kan vara att kompostera eller ensilera den avslagna grönmassan för att sprida den som gödsel senare i växtföljden. En möjlig väg är även att använda grönmassan för biogasproduktion och gödsla med rötresten. Enligt försök med mobil gröngödsling för ekologisk produktion som gjorts vid Århus universitet i Danmark kan en yta med gröngödsling ge cirka 500 kg N/ha och år vid upprepad skörd av klöver eller lucern. En hektar gröngödsling räcker därför till 3–5 hektar produktionsyta, av en avsalu- gröda, beroende på vilken gröda som odlas. Om det är lönsamt eller ej att låta mark bli produktionsarealer för gröngödsling beror på vilken gröda som odlas och vad alternativa gödselmedel kostar. Att torka och pelletera samt att göra ensilage kostar mer än att använda färsk gröngödsling. Enligt beräkningar i projektet kostade färsk grön- gödsling cirka 15 kronor/kg, ensilage 20 kronor/kg och pelleterad gödsling 70 kronor/kg total N.

24En mellangröda kan dock vara svår att så in i norra Sverige då det kan vara svårt att hinna etablera en sådan p.g.a. kortare växtsäsong.

25Förfruktseffekten är den kortsiktiga, positiva effekt som en gröda har på efterföljande gröda.

26Jordbruksverket, 2016.

245

Gödselmedel

SOU 2021:67

Övriga organiska gödselmedel

Förutom stallgödsel, avloppsslam och biogödsel används även bi- produkter från livsmedelsindustri som gödselmedel. Exempel är kött-, ben-, fisk- och blodmjöl men även vinass som är en biprodukt från jästindustrin används. Det är framför allt inom ekologisk odling som dessa gödselmedel används och då ofta som komplement till stall- gödsel. Försäljningen av dessa gödselmedel har ökat på senare år en- ligt SCB:s statistik.27

När det gäller kött-, ben-, fisk-, och blodmjöl så innehåller dessa mycket växtnäring som snabbt blir tillgängligt efter spridning. För att få en mer hanterbar produkt väljer man ofta att tillverka pellets av mjölet. Dessa pellets kan även innehålla andra ingredienser ex. vinass. Vinass är en något trögflytande vätska som är brun och klibbig. Sprid- ning av flytande vinass sker enklast genom blandning med urin eller flytgödsel. Eftersom vinass inte innehåller någon fosfor är den ett bra komplement till många andra organiska gödselmedel som ofta innehåller stor andel fosfor i förhållande till kväve och kalium.

10.1.5Utredningens överväganden

Kväve är det näringsämne som är mest kritiskt på kort sikt för växt- odlingen. Skörden av de flesta grödor minskar kraftigt redan första året om inget kväve tillförs marken. Av kvävetillförseln kommer i dag cirka 180 000 ton kväve från mineralgödsel och cirka 30 000 ton växttillgängligt kväve från stallgödsel, 3 500 ton växttillgängligt kväve från biogödsel och cirka 1 700 ton växttillgängligt kväve från slam. Mot bakgrund av dessa storleksordningar konstaterar utredningen att även med insatser för att effektivisera och öka användningen av organiska gödselmedel så kommer det konventionella jordbruket att vara bero- ende av att tillföra kvävemineralgödsel under överskådlig tid.

27SCB Gödselmedel i jordbruket 2018/19.

246

SOU 2021:67Gödselmedel

Tabell 10.6 Översikt energiförbrukningen och utsläpp av växthusgaser

kopplat till tillverkningen av mineralgödsel per kg näringsämne

Parameter	Kväve (per kg N)	Fosfor (per kg P)	Kalium (per kg K)

Energi (kWh)	11,26	0,94	0,51
Utsl. växthusgaser CO2e (kg)	3,52	0,23	0,05

Källa: Hoxa och Christenssen 2019, Jenssen o Kongshaug, 2003.

När det gäller energiförbrukningen vid tillverkningen av mineral- gödsel kan konstateras att denna är avsevärt större för kvävemineral- gödsel än för fosfor- och kaliummineralgödsel. De produktionssteg som är mest energikrävande är kopplade till tillverkningen av vätgas. Utredningen menar därför att det är rimligt att utredningen även ut- ifrån ett klimatperspektiv fokuserar på att utreda vidare kvävegödsel.

10.2Analys av gödselhanteringen inklusive möjliga åtgärder och styrmedel

10.2.1Utgångspunkter för utredningens analys

Under rubrik 10.1.5 Utredningens överväganden konstaterar utred- ningen efter att ha jämfört olika mineralgödsel att det är vid tillverk- ningen av kvävemineralgödseln den största negativa klimatpåverkan uppstår. Utredningen konstaterar samtidigt att det är kväve som ur ett kortsiktigt perspektiv är det näringsämne som är mest kritiskt för växtodlingen. Under de följande rubrikerna kommer utredningen därför att fokusera på att analysera förslag som syftar att minska den negativa klimatpåverkan från kvävemineralgödsel och främja utveck- lingen mot ett fossiloberoende jordbruk. Några av förslagen som analyseras kommer har även positiva effekter vad gäller att minska be- hovet av att tillföra även annan mineralgödsel som fosformineralgöd- sel. Exempel på sådana åtgärder är markkartering samt analys av stall- gödselinnehåll.

Utredningens analyser redovisas i enlighet med den prioritets- ordning som redovisas i kapitel 2 Utredningens uppdrag under föl- jande rubriker:

247

Gödselmedel

SOU 2021:67

1.Åtgärder och styrmedel som syftar till att effektivisera använd- ningen och hushålla med resursen gödsel.

2.Åtgärder och styrmedel för att främja återvunnet kväve i mineral- gödsel.

3.Åtgärder och styrmedel för att ersätta den fossila råvaran vid till- verkning av kvävemineralgödsel mot förnyelsebar.

10.2.2Åtgärder och styrmedel för att effektivisera användningen och hushålla med resursen gödsel

Under denna rubrik har utredningen analyserat olika förslag till styr- medel och åtgärder för att styra mot en bättre hushållning och resurs- effektivisering av gödsel. I denna del har utredningen analyserat an- vändningen av alla gödselmedel såväl mineralgödsel som organiska gödselmedel.

Precisionsodling

Allt fler jordbruksföretag använder sig av tekniker som faller inom begreppet precisionsodling. Precisionsodling handlar bland annat om utifrån kunskap och information om markens egenskaper och grö- dans upptag av näringsämnen anpassa åtgärder för att få bästa möj- liga utbyte av odlingen. Med hjälp av exempelvis markkartering och kvävesensorer kan gödsel tillföras i en anpassad mängd som är mera optimal för odlingen.

Markkartering

Kunskap om markens egenskaper är en viktig faktor vid odling och betesdrift. För att få kunskap om markens struktur och växtnärings- innehåll görs en markkartering. En markkartering innebär att jord- prover tas vilka sedan analyseras. Det går att genomföra både kemisk och biologisk markkartering. Vanligtvis tas ett prov per hektar men detta beror på jordartsförhållanden. I den kemiska markkarteringen ingår att analysera pH och halterna av olika näringsämnen samt tung- metaller. Första gången en markkartering görs analyseras även bland annat jordart, lerhalt och mullhalt. Jordbruksverket rekommenderar

248

SOU 2021:67

Gödselmedel

att markkartering görs vart 10:e år. Resultaten av provtagning och analys redovisas sedan på en karta över fältet. På senare år har även biologisk markkartering blivit vanligare. Vid en biologisk markkar- tering analyseras markens innehåll av svampar och nematoder som kan orsaka skördeförluster.

Tidigare har det funnits på markkartering för att få beviljat stöd i landsbygdsprogrammet. Kostnaden för att genomföra en kemisk mark- kartering varierar men uppskattas till i genomsnitt till drygt 210 kro- nor/ha.28 En biologisk markkartering uppskattas kosta i genomsnitt cirka 300 kronor/ha. För ett genomsnittligt jordbruksföretag med 43 hektar skulle kostnaden hamna på drygt 9 100 kronor för den kemiska analysen och nästan 13 000 kronor för den biologiska. De ekonomiska och miljömässiga effekterna av markkartering blir synliga först i ste- gen efter kartering, ex. i steget då insatsmedel används. Utan mark- kartering är det svårare att använda optimal mängd insatsmedel till exempel kalk och upprätthålla en balans i jorden.

Kunskap om grödans upptag av näringsämnen

För precisionsodling är det förutom kunskap om markförhållandena viktigt att ha kunskap om grödans upptag av näringsämnen. Jordbruks- verket ger årligen ut rekommendationer för gödsling och kalkning29. Rekommendationerna syftar till att uppnå en ekonomiskt optimal göds- ling samtidigt som de ligger inom gränserna för en miljömässigt håll- bar gödslingsinsats.

För att få mer detaljerad information om gödselbehovet finns det på marknaden en rad olika verktyg som gör det möjligt att under pågående odlingssäsong mäta kväveupptaget i växtligheten på fälten. För detta ändamål används både kvävesensorer och satellitbilder.

Kvävesensorer

Användningen av en kvävesensor gör det möjligt att styra gödsel- tillförseln utifrån kvävebehovet i den växande grödan. En kvävesen- sor fästs på traktorns tak där den söker av fältet på båda sidor om traktorn och mäter grödans färg (klorofyllhalten i bladen) och grö-

28Nordic Beet Research, Betodlaren 3 2018.

29Jordbruksverket, 2020., Jordbruksinformation 12–2020.

249

Gödselmedel

SOU 2021:67

dans täthet. Grödans färg och kväveinnehåll har ett starkt samband och ju mer klorofyll som grödan innehåller desto grönare blir den. Grödans täthet mäts för att man ska kunna lokalisera områden med låg biomassa. Utifrån informationen beräknas grödans kväveupptag och därefter den optimala givan. Informationen skickas till styr- enheten för spridaren som sedan matar ut rätt dos gödsel på rätt plats. Den första kvävesensorn lanserades på den svenska marknaden runt millennieskiftet. I dag uppskattas det finnas omkring 250 kväve- sensorer i det svenska jordbruket och den areal som odlas med sen- sorer uppskattas till 180 000 ha. I Danmark finns ett betydligt färre antal sensorer, uppskattningsvis rör det sig om cirka 50 stycken. Bak- grunden till detta är den danska lagstiftningen som begränsar hur mycket kväve som kan spridas. Med redan fastslagna givor minskar incitamenten för att anpassa givan efter behov.

En ny kvävesensor kostar cirka 300 000 kronor Under 2019 be- viljades två investeringsstöd för kvävesensorer inom landsbygds- program under åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser och ammoniak. För investeringsstöd gäller att jordbrukaren kan få stöd för höst 40 procent av investeringskostnaden upp till 2 miljoner kronor. Med ett beviljat stöd skulle kostnaden för jordbrukaren för en kvävesensor hamna på från 180 000 kronor. Men för att kunna dra nytta av den information som kvävesensorn samlar in krävs en göd- selspridare som går att styra så att givan kan justeras medan traktorn rör sig över fältet. Det krävs kontroll över utmatad mängd gödning och spridningsbild. I dag används ofta centrifugalspridare där arbets- bredden ligger från 12 till 36 smeter. Rampspridare är alternativet och liknar tekniken för spridning av växtskyddsmedel men är för göd- ning mindre vanlig i dag. Centrifugalspridaren slungar den granule- rade gödningen ut över fältet med hjälp av roterande diskar. En rad faktorer påverkar spridningens precision så som gödningens form och densitet. Men även väder, vind, fältets egenskaper och traktorns hastighet inverkar. Även traktorns egenskaper har betydelse då pre- cision kräver kontroll på hastigheten och att spridarens höjd och vinkel i förhållande till marken hålls konstant. Utredningen ser att precisionsodling inte uppnås enbart med hjälp av sensorer som till- handahåller information om grödans behov utan i många fall krävs investeringar i uppdaterad teknik för att gödseln ska kunna spridas i enlighet med de behov sensorerna visar.

250

SOU 2021:67

Gödselmedel

Försök inom Greppa Näringen har visat att jordbrukare kan öka avkastningen med cirka tre procent genom att använda en kvävesen- sor vid odling av spannmål och oljeväxter. Detta samtidigt som ris- ken för liggsäd minskar och tröskkapaciteten ökar. Enligt Greppa Näringens beräkningar kan en investering i en kvävesensor ge en vinst på upp till 28 300 kronor På Greppa Näringens hemsida finns en kalkyl som kan användas av jordbrukare för att beräkna om det är lönsamt att investera i en kvävesensor.30 Fördelen med en kväve- sensor är att ingen bearbetning av informationen behöver göras sär- skilt utan denna skickas automatiskt vidare till spridaren och under tiden gödselspridningen sker. Nackdelen med en kvävesensor är det höga inköpspriset och att spridaren måste vara tillräckligt avancerad för att kunna hantera informationen.

Satellitbilder

Satellitbilder kan användas på liknande sätt som en kvävesensor men till skillnad från en kvävesensor där bilderna tas momentant används satellitbilderna med viss fördröjning. Satelliten tar bilder på marken och bilderna omvandlas sedan till styrfiler som kopplas till, och styr en gödselspridare. Fördelen med satellitbilder är att man får bilder över stora områden. Nackdelarna är att det är en fördröjning mellan tillfället då bilden togs tills man får tillgång till bilden samt att mol- nigt väder omöjliggör bra bilder samtidigt som perioden då bilden måste tas är relativt kort. Greppa Näringen har som mål att det under perioden mellan april och juni varje år ska finnas minst tre bilder över de flesta fälten från Skåne till Uppland. Dessa går att få tillgång till kostnadsfritt och det är även möjligt att spara bilderna mellan olika tidpunkter för egna fält. Det är Greppa Näringen som genom ett avtal med DataVäxt (Lantmännen) möjliggör för jordbrukare att få till- gång till dessa satellitbilder. Bilderna kommer från Satelliten Copernicus Sentinel2 som i sin tur skjutits upp av det europeiska samarbetet ESA. Enligt en utvärderingsrapport från Jordbruksverket31 uppskatta- des antalet användare av denna satelittjänst till mellan 5 000–7 000.

30Greppa.nu.

31Utvärderingsrapport 2021:1 Möjliga klimatåtgärder och styrmedel i ett framtida landsbygds- program.

251

Gödselmedel

SOU 2021:67

Effektivare hantering av stallgödsel

Kunskap om stallgödselns innehåll

För att kunna använda stallgödseln så effektivt som möjligt är det viktigt att veta vad denna gödsel innehåller. Innehållet av näringsämnen i stallgödseln varierar beroende på djurslag, foder, utfodringsinten- sitet, strömedel, stalltyp, lagring m.m. Inom Greppa Näringen har undersökningar gjorts som visar att en jordbrukare genom att ana- lysera stallgödseln kan få en mer korrekt uppfattning om mängden lättillgängligt kväve i denna.

Riktvärdet för ammoniumkväveinnehåll i flytgödsel är 1,5 kilo per ton gödsel, men värdet varierar kraftigt. I en undersökning av 65 går- dar i Mellansverige varierade värdena från 0,8 till 3,9 kilo ammonium- kväve per ton gödsel. I det räkneexempel som Greppa Näringen ut- gick ifrån antogs att gårdens gödsel vid analys visat sig innehålla 2,4 kilo ammoniumkväve per ton i stället för 1,5 kilo. Med 25 ton stallgödsel per hektar som myllas och med hänsyn taget till kväveeffekten visar det sig att jordbrukaren sprider 878 kg kväve mer än riktvärdet visar. I förlängningen innebär detta att kompletteringsgödslingen kan minskas med motsvarande mängd vilket ger sluppna utsläpp om drygt 3 000 kg CO2e. Med ett antaget kvävepris på 9,14 kronor/kg N ger åt- gärden även en besparing på drygt 8 000 kronor minus, kostnaden för analysen som uppskattas till, 300 kronor

När en analys görs av stallgödseln är det är naturligtvis bra att även analysera gödselns innehåll av fosfor och kalium. Till skillnad från i fallet med kväve är förhållandet ofta det omvända, dvs. att hal- terna fosfor och kalium vid analys ligger något under riktvärdet. En fullständig stallgödselanalys där även fosfor och kalium ingår kostar cirka 800 kronor. Enligt Greppa Näringens beräkningar skulle den ekonomiska besparingen vid en fullständig analys som även inklu- derar fosfor och kalium därför bli något lägre

Teknik för analys av stallgödsel

Analyser av innehållet i stallgödseln kan göras både genom att skicka ett gödselprov till ett laboratorium för vidare analys eller genom att analysera gödseln på plats på gården. Det finns olika möjligheter att själv göra analysen på gården bl.a. genom att beställa ett färdigt paket

252

SOU 2021:67

Gödselmedel

med material och reagenser. Det finns även teknik som kan användas för att analysera stallgödseln och styra gödselgivan under sprid- ningen. Den teknik som används för detta är en så kallad infraröd spektroskopi (NIR) och innebär att gödseln belyses med vanligt vitt ljus. Energin i ljuset absorberas olika beroende på innehåll och sam- mansättning i gödseln. Det ljus som reflekteras tillbaka till instru- mentet delas upp i våglängder och ett spektrum bildas. Spektrumets form kan sedan relateras till närings- och kolinnehåll i gödseln. Tek- niken är tämligen dyr och utrustningen uppskattas kosta någonstans mellan 200 000 och 500 000 kronor.32 Här kan det dock finnas flera användningsområden för tekniken ex. kan samma sensor användas till att även analysera olika beståndsdelar i skördade grödor och ensilage.

Hantering av stallgödseln

Lagring och spridning av stallgödseln påverkar vilka kväveförluster, genom ammoniakavgång, som uppkommer. Det är i denna hantering som förlusterna kan bli betydande.

Det finns i dag en mängd styrmedel som är riktade mot att minska ammoniakutsläppen från jordbruket. Det finns lagar, förordningar och allmänna råd vilka riktar in sig på de olika stegen i stallgödsel- hanteringen. Det finns även stöd inom det nuvarande landsbygdspro- grammet för olika investeringsåtgärder kopplade till gödselhantering inklusive lagring och gödselspridning.

Användningen av släpslang vid stallgödselspridning har blivit van- ligare33 och tillsammans med ökad lagringskapacitet på gårdarna har det gjort att gödslingen har kunnat anpassats bättre till grödornas behov. Att kunna sprida vid rätt tidpunkt borgar för bästa möjliga utnyttjande av näringen. Goda förutsättningar är spridning; i växande gröda, vid låg temperatur och hög luftfuktighet.

I Sveriges luftvårdsprogram34 beskrivs ett antal åtgärder som prio- riteras för att minska ammoniakavgången från jordbruket och här finns även beskrivningar av hur stora utsläppsminskningar i fråga om ammoniak som förslagen innebär samt konsekvenserna av desamma.

32Information från Bo Stenberg.

33SCB Gödselmedel i jordbruket 2018/19.

34Nationellt luftvårdsprogram regeringsbeslut I9 vid regeringssammanträdet den 28 mars 2019.

253

Gödselmedel

SOU 2021:67

Ytterligare ett sätt att minska ammoniakavgång och samtidigt öka innehållet av kväve i stallgödsel (flytgödsel) och biogödsel har ut- vecklats av företaget N2 Applied. Företaget har utvecklat en små- skalig eldriven teknik för att ”kväveboosta” gödseln med nitratkväve. Med N2 Applieds teknik behandlas gödseln på gården i en mobil plasmareaktor. Tekniken bygger på en process som tidigare användes för att producera kvävemineralgödsel, den s.k. Birkeland-Eyde pro- cessen som användes innan Haber-Bosch processen hade utvecklats. Mängden nitratkväve som processen kan tillföra gödseln är lika stor som dess innehåll av ammoniumkväve. En effekt av att kväve tillförts är att pH-värdet i gödseln sjunker till runt pH 5,5. Denna pH-sänk- ning är tillräckligt stor för att påtagligt reducera ammoniakavgången vid den efterföljande hanteringen av gödseln. Utredningen har inte lyckats få fram några prisuppgifter vad gäller metoden.

Transport och separering av stallgödsel

Tillgången till stallgödsel ser olika ut i olika delar av landet. Det finns vissa kluster med mycket djur och därmed mycket stallgödsel i för- hållande till hektar jordbruksmark. Risken med en väldigt hög kon- centration djur och därmed stallgödsel är att det blir en obalans i framför allt fosfortillförseln vilket kan leda till ett ökat näringsläckage. En möjlighet för att komma tillrätta med obalansen är att gårdar med ett överskott av stallgödsel transporterar gödsel till gårdar med under- skott. Obehandlad stallgödsel innehåller mycket vatten och är där- med dyr att transportera. För att underlätta för transport behövs åtgärder för att på olika sätt minska vattenhalten i gödseln Samma sak gäller även för rötrester, dvs. även de kan transporteras längre om vattenhalten reduceras. Fördelen med en stallgödsel som är enklare att transportera är att möjligheten att sprida gödseln på större arealer ökar.

När det gäller konsekvenserna av en ökad transport av stallgödsel har detta utretts av Agrifood. I en rapport har Agrifood undersökt om transporter av stallgödsel skulle kunna bidra till att minska när- ingsläckaget i djurtäta områden och delvis kunna ersätta mineral- gödsel på växtodlingsgårdar.35 I rapporten dras slutsatsen att ökade transporter av stallgödsel sannolikt kommer att innebära att antalet

35Agrifood, 2018.

254

SOU 2021:67

Gödselmedel

djur på djurgårdarna kommer att öka och i och med det även över- skottet av stallgödsel på gården.

Gödselseparering är en metod som bygger på att man separerar gödseln i en fast och en flytande fraktion med hjälp av olika tekniker. Med den separerade gödseln ges möjlighet att optimera spridningen av näringsämnen då de olika fraktionerna innehåller olika koncentration av dessa. T.ex. har den vätskefas som uppstår vid separeringen en lägre koncentration fosfor och högre halt av kväve än vad vanlig flyt- gödsel har. Den fasta fasen har ett relativt högre innehåll av fosfor jämfört med den flytande fasen.

För att separera näringsämnen i stallgödsel används i dag en rad olika tekniker bl.a. vakuumavdunstning, centrifugering och skruv- press. De olika teknikerna har olika effektivitet i separering och inne- bär också olika kostnader i investering och drift.

Styrmedel i form av en skatt på mineralgödsel

Skatt på mineralgödsel har lyfts fram som ett sätt att minska an- vändningen av mineralgödsel. Mellan 1995–2010 fanns en skatt på gödselmedel om 1,80 kronor/kg N och 30 kronor/g kadmium om halten översteg 5 gram kadmium per ton fosfor36. Syftet med kväve- skatten var att minska utsläppen av kväve (och med kadmiumskatten att minska ackumulering av kadmium i åkermark). Innan skatten infördes fanns en miljöavgift på mineralgödsel.

Skattens andel motsvarade cirka 20 procent av priset på mineral- gödsel. En del av skatten återfördes till branschen genom en satsning på informations-, utbildnings-, rådgivnings- och utvecklingsinsatser med syfte att främja hållbara produktionsmetoder.

I budgetpropositionen för 2010 gjorde den dåvarande regeringen bedömningen att skatten på gödselmedel borde slopas. Regeringen föreslog i prop. 2009/10:41 att lagen (1984:409) om skatt på gödsel- medel skulle upphöra att gälla vid utgången av 2009 och angav att beskattningen försämrat de svenska lantbrukarnas konkurrensvill- kor utan att ha någon större effekt på användandet av gödselmedel. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag och bortta- gandet beräknas ha inneburit cirka 320 miljoner kronor per år i kost- nadsbesparing för jordbruket.

36SOU 2003:9 Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel?

255

Gödselmedel

SOU 2021:67

Riksdagen tillkännagav den 27 mars 2015 som sin mening att skatt på ”handelsgödsel” inte bör införas (bet. 2014/15:SkU18, rskr. 2014/ 15:148).37 Det motiverades bl.a. med att den tidigare skatten inte var effektiv och att ett återinförande av en sådan skatt är en kostsam åt- gärd med liten påverkan på miljön. Regeringen angav i budgetpro- positionen för 2016 att den inte har för avsikt att återinföra den skatt på gödselmedel som avskaffades 2010. Därmed ansåg regeringen att riksdagens tillkännagivande var slutbehandlat.

Utredningens överväganden

Utredningen konstaterar att det finns styrmedel på plats redan i dag för att främja precisionsodling i jordbruket samt effektivare stall- gödselhantering. När det gäller att effektivisera gödselhanteringen finns en rad metoder och tekniker på plats redan i dag. Här vill dock utredningen lyfta fram att det kan vara relevant med insatser fram- över vad gäller utveckling av nya tekniker, inte minst på gårdsnivå. Detta gäller inte bara tekniker för att effektivisera hanteringen utan skulle även kunna omfatta t.ex. småskalig gödseltillverkning. Utred- ningen har inte för avsikt att lägga något konkret förslag på området i detta betänkande men anser att utvecklingen bör följas upp fram- över.

Utredningen konstaterar när det gäller en skatt på mineralgödsel att det inte finns politiskt stöd för att införa en sådan. Vidare har det funnits frågetecken kring skattens styrande effekt. Utredningen avser mot bakgrund av detta att inte gå vidare med detta som ett förslag.

10.2.3Åtgärder och styrmedel för att främja återvunnet kväve i mineralgödsel

Recirkulering av näringsämnen mellan stad och land är en förutsätt- ning för ett framtida hållbart samhälle och däribland jordbruk. Under denna rubrik analyseras återvinning av kväve från reningsverk samt återföring av näringsämnen genom användningen av biogödsel.

37I tillkännagivandet används termen handelsgödsel. Begreppet handelsgödsel används här av riksdagen med avsikten att beskriva mineralgödsel. Utredningen vill poängtera att begreppet handelsgödsel omfattar allt gödsel som säljs (dvs. såväl mineralgödsel som organiska gödsel- medel). Utredningen har därför valt att inte använda begreppet i övrigt i betänkandet.

256

SOU 2021:67

Gödselmedel

Återvinning av kväve från reningsverk

I rapporten Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp beskrivs att avloppsvattnet i de kommunala reningsverken innehåller cirka 28 000 ton växttillgängligt kväve.38 Detta är i samma storleksordning som det växttillgängliga kvävet i stallgöd- sel som uppskattas till 31 300 ton. I dag används dock endast cirka 6 procent av kvävet från reningsverken som gödsel i form av avvatt- nat slam. Att siffran är så låg beror på att det endast är en liten del kvävet som når reningsverket som sedan hamnar slamfraktionen. Och av det kväve som hamnar i slamfraktionen är drygt hälften växttill- gängligt.

Den största delen av kvävet omvandlas till kvävgas i den biologiska reningen i reningsverket. En del av kvävet hamnar i rejektvattnet. Rejektvatten skulle förenklat kunna förklaras som det vattnet som avlägsnats från slammet i reningsprocessen i reningsverket. Här finns en potential att utvinna kväve som skulle kunna användas som gödsel.

När kväve återvinns ur avlopp minskas klimatpåverkan både på grund av uteblivna utsläpp från produktion av kvävemineralgödsel och på grund av uteblivna utsläpp från reningen av kväve i renings- verken. Återvinning av kväve från avlopp för användning som gödsel kan väsentligt minska utsläppen av växthusgaser per kilo kväve. Det är återvinning av kväve från avloppsreningens rejektvatten som ger störst minskning av utsläppen per kilo kväve. Den potentiella minsk- ningen av växthusgasutsläppen är enligt studien i storleksordning 22 kg CO2e per kilo återvunnet kväve, men kan vara betydligt större (beroende på de processer som används vid reningsverket). Mängden växttillgängligt kväve i rejektvattnet har uppskattats till nästan 8 000 kg N vilket totalt ger en potential att minska utsläppen med nästan 175 000 kg CO2e. Kostnaden för att återvinna kväve från rejektvatten uppskattas cirka 20 kronor per kg återvunnet kväve.

Teknik med att återvinna kväve från rejektvattnet är inte ny och har tidigare använts i bl.a. i Ellinge reningsverk i Skåne mellan åren 1992–2006. I dag pågår två parallella projekt där kvävet från rejekt- vattnet återvinns. Det är dels ett projekt som drivs av företaget Eko- Balans Fenix AB med finansiering av Energimyndigheten där åter- vinning till fast ammoniumsulfat studeras. Och dels en patentsökt

38Jönsson, H., 2019.

257

Gödselmedel

SOU 2021:67

metod som kommer studeras av Ragn-sells i ett projekt som EU finansierar.

Återvinning av kväve från industrin

Förutom återvinning av kväve från avloppen sker det även viss åter- vinning från industri. Ex. har det vid SSAB i Oxelösund återvunnits cirka 6 000 ton ammoniumsulfat per år. Denna har sedan sålts till kemisk industri och till jordbruk.

Kvotplikt ett exempel på styrmedel för ökad återvinning av kväve

För att öka mängden återvunnet kväve har frågan om att införa en kvotplikt för gödsel tagits upp bland annat av Delegationen för cir- kulär ekonomi39 som Miljömålsberedningen40. Även om frågan om kvotplikt har lyfts har inga konkreta förslag på hur en sådan skulle kunna utformas tagits fram. Expertgruppen för hållbar och cirkulär VA inom Delegationen för cirkulär ekonomi föreslår i sin rapport att regeringen bör utreda införandet av en kvotplikt för återvunnen fosfor och återvunnet kväve i mineralgödsel. Expertgruppen moti- verar sitt förslag med att det behövs ett styrmedel för att öka efter- frågan på återvunnet kväve. Med dagens teknik och marknad är det, och kommer sannolikt vara under längre tid, dyrare att utvinna kväve ur avlopp/slam än att köpa ny mineralgödsel med nyproducerat kväve.

Miljömålsberedningen föreslår i sitt betänkande att regeringen ska verka inom EU för att det i EU införs en kvotplikt på inbland- ning av en minsta mängd återvunnen fosfor och kväve i mineralgöd- sel. Beredningen menar att styrmedel på EU-nivå för att öka åter- föringen kan vara relevant och möjligt då flera länder har eller ser på möjligheten att lagstifta om återvinning av fosfor och kväve. För själva utformandet av kvotplikten drar beredningen paralleller till den reduktionsplikt som finns i dag på drivmedelssidan (se kapitel 5). Miljömålsberedningens betänkande har remitterats och är under be- redning i Regeringskansliet.

39Rapport Hållbar och cirkulär VA – från avlopp till resurs av Expertgruppen för hållbar och cirkulär VA inom Delegationen för cirkulär ekonomi.

40SOU 2021:83 Havet och människan.

258

Gödselmedel

SOU 2021:67

10.2.4Åtgärder och styrmedel för att ersätta den fossila råvaran vid tillverkning av kvävemineralgödsel mot förnyelsebar

Utredningen har i ovanstående text analyserat möjligheterna att så långt som möjligt resurshushålla och använda återvunnen råvara för att på så sätt minska behovet av nytt kväve. Mot bakgrund av dessa analyser konstaterar utredningen dock att det i nuläget inte är möjligt att helt ersätta tillförseln av kvävemineralgödseln, se även rubrik 10.1.5. Utredningen konstaterar att det finns olika sätt att producera kväve- mineralgödsel på och dessa ger olika stora utsläpp av växthusgaser.

Skillnader i produktionssätt och Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM)

Redan i dag finns stora skillnader i utsläppen av växthusgaser från produktion av kvävemineralgödsel beroende på var i världen gödseln produceras. Utsläppen räknat i koldioxidekvivalenter från produk- tionen i Europa är i genomsnitt 3,52 kg CO2-e/kg N jämfört med importerad mineralgödsel utanför Europa (Ryssland och övriga världen) ligger på i genomsnitt 7,34 kg CO2e/kg N. Att skillnaden i utsläppen är så stor beror till viss del på att olika råvaror (naturgas, kol, olja) används och att produktionsanläggningarna är olika effek- tiva. Den största orsaken anses dock vara att det i Europa finns katalytiska filter som renar bort den lustgas som bildas i tillverk- ningen. Detta steg har tillkommit som en följd av att anläggningarna är anslutna till systemet med utsläppshandel. Här kan konstateras att EU är den region som har hårdast krav på utsläppsminskningar för all sin industri.

Som ett räkneexempel har utredningen tittat på skillnaderna i utsläpp om hela den svenska användningen av mineralgödsel skulle vara producerad i Europa jämfört med hur det ser ut i dag där cirka 25 procent är importerat från tredje land.42 Den svenska förbruk- ningen av mineralgödsel ligger på drygt 180 000 ton N/år. Andelen mineralgödsel som i dag importeras från tredje land uppgår till 25 pro- cent. Skulle all mineralgödsel i stället skulle vara producerade i Europa skulle utsläppen bli drygt 170 000 ton CO2e/år lägre.

42Jordbruksverket, 2018.

260

SOU 2021:67

Gödselmedel

För att minska risken för koldioxid läckage dvs. att produktion flyttar utanför EU har EU-kommissionen inom ramen för den nya gröna given lagt ett förslag om införandet av ett nytt verktyg för att prissätta koldioxidutsläpp för varor med höga utsläpp som impor- teras till EU eller en s.k. Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM). Ett sådant verktyg skulle få till följd att de företag som vill exportera mineralgödsel till EU skulle införa katalytisk rening för att rena bort lustgas och därmed skulle de sänka sina utsläpp till en nivå som motsvarar den från anläggningar inom EU.

Produktion av kvävegödsel från förnybara källor

När det gäller produktionen av kvävemineralgödsel är det produk- tionen av vätgasen som är det mest energikrävande steget. Vätgas produceras i dag i industriell skala i Europa främst från naturgas. I andra delar av världen används även kol eller olja i stor utsträckning.

Genom att byta ut den fossila energin som används vid produk- tionen av vätgas mot förnybar energi kan klimatpåverkan minskas. I en rapport från Sveriges lantbruksuniversitet beskrivs och jämförs olika tekniska alternativ för produktion av kvävegödsel baserad på förnybara energikällor.43 Teknikerna som beskrivs finns i princip utvecklade men används inte i nuläget för att producera kvävegödsel. I rapporten konstateras att de olika alternativen innebär att pro- duktionsvolymer kommer att vara relativt små jämfört med dagens produktion. Räknat per ton kväve (N) i produkt, producerar de olika scenarierna ungefär mellan 1 700–24 000 ton N/år, eller 5–65 ton N per dag. Detta är alltså mycket småskaligt jämfört med dagens fossila anläggningar som kan producera uppemot 3 000 ton ammoniak per dag, vilket motsvarar nästan 2 500 ton N per dag. De utsläpp av växt- husgaser för produktion enligt de tekniker som beskrivs i rapporten varierar mellan 0,1–1,5 kg CO2e/kg N (jämfört med dagens 3.5–7,3 kg CO2e/kg N).

43Ahlgren S., Bauer F., Hulteberg C., 2015.

261

Gödselmedel

SOU 2021:67

Grön vätgas – projekt som är på gång

För närvarande pågår flera projekt runt om i världen och som syftar till att producera mineralgödsel där ammoniak tillverkas av fossilfri vätgas. Utredningen har identifierat tre pågående projekt med denna metod, utredningen har fått indikationer på att det dessutom finns flera pågående projekt. De projekt som utredningen har identifierat drivs av gödseltillverkaren Yara, gödseltillverkaren Fertiberia SA till- sammans med energibolaget Iberdrola SA samt gruvdriftskoncernen LKAB.

Yaras arbete med att från grön vätgas producera kvävemineral- gödsel består av tre projekt i Norge (Porsgrunn), Australien (Pil- bara) och Nederländerna (Sluiskil). I Norge projekteras för att fram- ställa vätgas med vattenkraft som energikälla. Enligt planen ska fabriken stå klar i början av 2023 och ska kunna producera 20 000 ton ammoniak. Enligt Yaras beräkningar kommer produktionen med- föra utsläpp på 0,75 ton CO2-ekv/kg N. Yara planerar att på sikt ställa om produktionen i norska Porsgrunn till helt fossilfri drift med hjälp av vätgas. Vid anläggningen tillverkas i dag 500 000 ton ammo- niak per år. Vid Yaras projekt i Australien projekteras för att pro- ducera vätgas från solenergi och vid Yaras projekt i Nederländerna är planerna att använda havsbaserad vindkraft. I den australienska an- läggningen planeras för en produktion om 3,5 tusen ton ammoniak och i den holländska 70 tusen ton. Enligt Yaras plan ska de vara i kommersiell drift i början av 2023 (Pilbara) och 2025 (Sluiskil).

I Spanien har energiföretaget Iberdrola SA och gödseltillverkaren Fertiberia SA ett pågående projekt för att producera vätgas med sol- celler som energikälla. Företagen bygger en fabrik för tillverkning av grön vätgas som ska vara i drift under 2021. Kapaciteten uppskattas ligga på 200 000 ton ammoniak per år. Bygget av fabriken beräknas kosta 150 miljoner euro och företagen räknar med stöd från såväl EU som från den spanska regeringen. Det finns även planer på att mellan 2023 och 2027 bygga ytterligare två fabriker.

Det finns även planer på att tillverka fossilfri mineralgödsel genom användning av grön vätgas i Sverige. LKAB har startat ett projekt som kallas ReeMap. I projektet har utgångspunkten varit teknik för att återvinna fosfor ur gruvavfall men projektet har underhand ut- vecklats. I dag är ambitionen att även producera insatsvaror, däribland vätgas från fossilfri energi. Målet i ReeMAP-projektet är att genom

262

SOU 2021:67

Gödselmedel

fossilfria processer återvinna gruvavfall från LKAB:s järnmalmspro- duktion och omvandla det till produkter vilka EU klassificerar som kritiska råmaterial. Fosformineral och sällsynta jordartsmetaller är på grund av EU:s importberoende av stor betydelse för vår ekonomi. Förstudie pågår till och med 2021. Full produktion, efter miljötill- stånd och byggnation uppskattas kunna uppnås 2027. När produktio- nen är i gång beräknas man kunna producera 5 gånger Sveriges behov av fosformineralgödsel. Man avser även att producera grön ammoniak som sedan kan användas för tillverkning av mineralgödsel. I projektet räknar man med att produktionen av mineralgödsel kommer inne- bära uteblivna utsläpp om upp 700 000 ton koldioxid (motsvarande cirka 1 procent av Sveriges utsläpp 2019) jämfört med alternativet att öka produktion av mineralgödsel med den teknik som traditionellt används i dag.

Jämförelse av växthusgasutsläpp

Tidigare i detta kapitel har utredningen räknat på att utsläppen av växthusgaser kopplat till mineralgödselproduktionen skulle minska med drygt 170 000 ton CO2e/år om alla mineralgödsel som används i Sverige skulle vara producerad i Europa eller med motsvarande standard och krav. Skulle i stället alla gödsel komma från den fossilfria gödseln skulle utsläppen minska med ytterligare nästan 500 000 ton CO2e/år. Se tabellen nedan.

Tabell 10.7 Jämförelse av olika tekniker för framställning av kvävegödsel

Utsläpp av CO2 respektive kr per kg

Gödsel	Utsläpp CO2e	Pris

Kvävemineralgödsel tillverkad i Europa	3,52 kg CO2e/kg N	9,14 kr/kg N
Yaras fossilfria kvävegödsel	0,75 ton CO2e/kg N	18,2–36,6 kr/kg N
Importerad kvävemineralgödsel från tredje land	7,34 kg CO2e/kg N	8,68 kr/kg N

Källa: Egen bearbetning av information från Yara, Jordbruksverket, Greppa Näringen m.fl.

Högre kostnader för den fossilfria gödseln

Den gödsel som produceras från grön vätgas kommer att bli dyrare än den mineralgödsel som tillverkas från fossilråvara i dag. Priset som jordbrukaren kommer att få betala för gödseln som tillverkas från

263

Gödselmedel

SOU 2021:67

grön vätgas är inte lätt att förutse men enligt de uppskattningar som gjorts inom Yaras projekt väntas priset bli 2–4 gånger så högt jäm- fört med den gödsel som Yara producerar i dag.

För att sänka kostnaden för inköp av den fossilfria mineralgöd- seln skulle subventioner kunna införas av produktion och eller kon- sumtion. Det finns inte något beslut om produktion av fossilfri mineralgödsel i Sverige. Det är därför inte möjligt för utredningen att gå vidare och lägga något skarpt förslag i denna fråga. Utredningen har därför analyserat möjligheterna att subventionera konsumtionen.

Subventioner på konsumtionssidan

Utredningen har analyserat konsekvenserna av att införa ett stöd i form av ett så kallat eco-scheme. Ett eco-scheme är en form av stöd som förhandlas i den pågående jordbruksreformen och är tänkt att ges som ettårigt stöd för gårdsstödsberättigad areal. Ett sådant stöd skulle betalas ut per hektar åker som använder fossilfri kvävegödsel och baseras på en genomsnittlig kostnadsökning för användningen av den dyrare fossilfria gödseln. Utredningen har räknat på att kost- nadsökningen är mellan 10–30 kronor/kilo eller 2–4 gånger högre än i dag. Utredningen räknar vidare på en genomsnittlig kvävegiva på 74,5 kilo/hektar. Vid användning av den fossilfria gödseln skulle kost- nadsökningen bli mellan 745–2 235 kronor/hektar.

Om ett stöd skulle omfatta all åkermark (2 548 400 hektar) som brukas i Sverige skulle kostnaden uppgå till mellan 1,9–5,7 miljarder kronor per år. Skulle den areal som gödslades med mineralgödsel- kväve 2018/2019 (1 587 400 hektar) omfattas skulle kostnaden uppgå till 1,2–3,3 miljarder kronor.

Ett stöd skulle kunna riktas mot en viss gröda ex. höstvete som är den gröda där mest kvävegödsel används. För höstvete ligger den rekommenderade mängden kvävegödsel per hektar på, i genomsnitt 166 kg/ha. Arealen höstvete var drygt 400 000 hektar år 2020, vilket var rekord. Kostnaden skulle då bli mellan 660 miljoner–2 miljarder kronor per år.

Ett stöd till fossilfri gödsel som utformas dagens miljöersätt- ningar kan vara förenligt med WTO:s regler under förutsättning att ersättning ges maximalt för den merkostnad som uppstår. Ett stöd som utformas som ett frikopplat inkomststöd, ett så kallat eco-scheme,

264

SOU 2021:67

Gödselmedel

kan vara svårare att få WTO-kompatibel. Det kan dock vara förenligt med WTO-avtalet under vissa förutsättningar, att det är ett enhetligt stöd per hektar som är frikopplat (även träda och betesmark måste då vara ersättningsberättigad areal). För denna typ av stöd finns möj- ligheten att ge ett högre stöd än kostnadsskillnaden mellan fossilfri och fossil gödsel.

En fördel med att införa ett stöd inom den gemensamma jord- brukspolitiken är att statsstödsreglerna inte behöver beaktas särskilt. En nackdel är att stödet skulle sluka stora delar av budgeten och i praktiken lägga fler krav på branschen utan att förstärka lönsamheten.

Ett alternativ till att införa ett eco-scheme skulle vara att införa ett nationellt stöd genom en biopremie. Fördelen med ett sådant stöd skulle vara att ersätta jordbrukaren för den faktiska kostnaden som det högre priset på gödseln innebär. Nackdelen med ett sådant stöd skulle vara att det sannolikt skulle kräva ett statsstödsgod- kännande.

Utredningens överväganden

Den kvävemineralgödseln som planeras att produceras med grön vätgas kommer att bli dyrare än dagens gödsel. För att priset för göd- seln ska hållas ner skulle staten kunna gå in och subventionera an- tingen produktionen och/eller konsumtionen av gödseln.

Det finns planer på att producera fossilfri gödsel i Sverige i dag men det finns inga fattade beslut om att realisera dessa planer. Ut- redningen menar att det därför inte är möjligt att lämna några förslag kopplat till subvention av produktionen av fossilfri gödsel. Ett sådant stöd skulle kunna övervägas när planerna på produktionen har kom- mit längre. Utredningen menar att stöd till investeringar i produk- tionsanläggningar bör kunna omfattas av stöd genom det s.k. Industri- klivet och/eller Klimatklivet (se kapitel 14 Bakgrund klimat).

När det gäller konsumtionen konstaterar utredningen att den fossilfria gödseln ännu inte finns tillgänglig på marknaden. Här kon- staterar utredningen att Yaras anläggningar väntas vara i drift under 2023. Utredningen utgår också från att den fossilfria gödseln kom- mer att finnas i begränsad omfattning, initialt.

Eftersom den fossilfria gödseln inte finns på marknaden än är det svårt att bedöma om jordbrukarna som köper denna kommer att kunna

265

Gödselmedel

SOU 2021:67

föra vidare de ökade kostnaderna som den dyrare gödsel innebär för produktionen. Lantmännen har räknat på hur den fossilfria gödseln skulle påverka priset som konsumenten betalar för bröd som bakas på det spannmål som odlas med fossilfri gödsel. Enligt Lantmännens beräkningar skulle en brödlimpa bli cirka 40 öre dyrare. Historiskt har det dock varit svårt för jordbrukarna att föra ökade kostnader vidare i livsmedelskedjan då varken distributörer, handel eller konsu- menter har varit beredda på att betala för de mervärden som pro- duceras.

En risk med att gå ut och lova subventioner av en produkt redan innan den finns på marknaden är att priset på produkten sannolikt kommer att anpassas efter subventionen. Utredningen menar därför att ett sådant förslag skulle störa marknaden och utredningen avser inte att lämna något sådant. I utredningens förslag till utvidgat upp- drag till Jordbruksverket bör även den fossilfria gödseln följas upp när det finns på marknaden. Utredningen menar att det i samband med denna uppföljning finns möjlighet att omvärdera utredningens bedömning att det inte är lämpligt med ett konsumtionsbaserat stöd.

10.3Utredningens rekommendationer

10.3.1Allmänna överväganden

Utredningen har konstaterat att insatser för att både hushålla och effektivisera användningen av såväl mineralgödsel som stallgödsel och andra organiska gödselmedel behöver öka. Utredningen har också konstaterat att de investeringsstöd som finns till precisionsodling och effektivare stallgödselhantering i nuvarande landsbygdsprogram behöver fortsätta.

Utredningen kan vidare konstatera att det pågår teknikutveckling för att öka möjligheterna att återvinna näringsämnen från renings- verken och på så sätt återföra näringsämnen från stad till land. Det pågår även diskussioner om att driva på denna utveckling genom att införa mål för återföring av såväl kväve som fosfor från reningsverk. Parallellt med detta har Naturvårdsverket har fått i uppdrag att ut- reda produkter eller materialflöden där kvotplikter för användningen av återvunnen råvara skulle vara lämplig att införa. I januari 2020 lämnades betänkandet Hållbar slamhantering (SOU 2020:3) till reger- ingen. Denna bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Utred-

266

SOU 2021:67

Gödselmedel

ningen konstaterar sammantaget att ett arbete pågår vad gäller åter- föring av näringsämnen från stad till land och att det därför inte finns anledning för utredningen att gå före med något förslag på detta område.

Det är stora skillnader i tillförseln av kväve från mineralgödsel, stallgödsel, biogödsel och slam. Den mängd kväve som tillförs genom mineralgödsel uppgår till cirka 180 000 ton kväve, från stallgödsel cirka 30 000 ton och från biogödsel cirka 3 500 ton och slam 1 700 ton. Ut- redningen konstaterar därför att det även framöver kommer finnas ett behov av att tillföra mineralgödsel.

Produktionen av kvävemineralgödsel är energiintensiv och med- för stora utsläpp av växthusgaser. Det är därför angeläget att minska dessa utsläpp. Det finns i dag planer på att producera fossilfri vätgas runt om i världen och så även i Sverige även om inga beslut är fattade än. Det finns inte heller någon fossilfri gödsel på marknaden i dag.

Redan i dag finns stora skillnader i produktionen av kvävemine- ralgödsel beroende på om gödseln tillverkas inom EU eller utanför. Genom att införa styrmedel som träffar gödselproduktionen utanför EU skulle utsläppen från produktionen av det gödsel som används i Sverige kunna minska avsevärt.

10.3.2Utredningens rekommendationer

Investeringsstöd till precisionsodling och effektivisering av stallgödselhantering

Utredningen rekommenderar att de investeringsstöd för preci- sionsodling och effektivisering av stallgödselhanteringen som finns inom den gemensamma jordbrukspolitiken bör fortsätta även i nästa programperiod.

Det finns inom nuvarande landsbygdsprogram möjligheter att få be- viljade stöd till precisionsodling och effektivisering av stallgödsel- hantering.

I nuvarande landsbygdsprogram 2014–2020 finns det 84 miljoner kronor avsatta för investeringar för att minska jordbrukets utsläpp av växthusgaser och ammoniak. Ett fåtal investeringsstöd har be- viljats för inköp av kvävesensor. Den största mängden beviljade stöd

267

Gödselmedel

SOU 2021:67

återfinns dock som stöd till investeringar för en effektivare hanter- ing av stallgödsel.

Fördelen med precisionsodling och precisionsgödsling är att jord- brukaren kan sprida rätt mängd gödsel på rätt plats, vilket förväntas leda till mindre tillförsel av gödsel per producerad vara, lägre risk för övergödning och sammantaget lägre klimatpåverkan. Antalet kväve- sensorer i det svenska jordbruket i dag ligger på cirka 250 och antalet jordbrukare som använder den kostnadsfria satelittjänsten som finns genom Greppa Näringen är uppskattningsvis mellan 5 000 och 7 000. Det finns således potential att öka användningen av precisionsodling.

När det gäller effektivare stallgödselhantering kan utredningen kon- statera att ett bättre utnyttjande av kvävet i stallgödsel ger en minsk- ning av utsläppen av växthusgaser både i form av läckage från själva stallgödseln men även i form av minskat behov av att tillföra nytt kväve till växterna.

Stöd till produktion av fossilfri mineralgödsel

Utredningen rekommenderar att staten framöver bör genom ex. Industriklivet och/eller Klimatklivet kunna stödja de planer på produktion av fossilfri mineralgödsel som finns i Sverige.

Som utredningen konstaterar under rubrik 10.2.4 att det finns planer på att producera fossilfri gödsel i Sverige. Då dessa planer inte är beslutade än har utredningen bedömt att det inte är möjligt att lägga några skarpa förslag kopplat till subvention av sådan produktion. Utredningen bedömer dock att de produktion av fossilfri gödsel i Sverige bör kunna vara kvalificerade för stöd enligt Industriklivet44eller Klimatklivet45.

Genom att stödja en inhemsk produktion av fossilfri kvävemi- neralgödsel skulle både minska utsläppen av växthusgaser kopplat till produktionen av mineralgödsel och det skulle även öka försörjnings- förmågan i Sverige.

44Förordning (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder som bidrar till industrins klimatom- ställning.

45Förordning (2015:517) om stöd till lokala klimatinvesteringar.

268

Ensilageplast

SOU 2021:67

11.1.2Tillverkning av ensilageplast

Till ensilering används olika plastprodukter samtliga baserade på poly- eten; ensilagesträckfilm (balar), plansilofilm (plansilo) samt tubplast (tub) är de främsta produkterna (applikationer).

Polyeten tillverkas i hela världen och även i Sverige (i Stenungsund). Polyeten framställs från etengas som i sin tur traditionellt sett ut- vinns från olja eller naturgas. Etengas kan även framställas av etanol från förnybara källor så som sockerrör, majs, säd, matavfall och rest- produkter från skogen. Polyeten som nyråvara kan även ersättas med återvunnen polyeten. Oavsett om råvaran är från fossil, förnybar eller återvunnen källa blir de grundläggande egenskaperna de samma och slutprodukterna är fullt återvinningsbara1.

Sverigebaserade producenten Trioworld har flera fabriker i Europa varav en fabrik i Sverige och en fabrik i Frankrike som producerar ensilageplast. Produkterna extruderas2 från pelletsform i främst två olika teknologier, blåst (en. Blown) eller plangjuten (en. Cast), där den blåsta tekniken dominerar ensilageplaster globalt. Trioworld producerar endast ensilageplaster med den blåsta tekniken då den lämpar sig bäst ur kvalitetssynpunkt för applikationerna. I processen smälts pellets av olika polymerkomponenter för att i kombination med flera skikt bilda en plastfilm med de önskade egenskaperna. Pro- cessen drivs enbart av elektricitet och det spill som uppstår under pro- duktion återförs kontinuerligt i processen.

Ensilageplast säljs på en global marknad med producenter i ett flertal länder. Eftersom det är många marknader som både har egen produktion och stor import är det hård konkurrens på dessa pro- dukter, detsamma gäller den svenska marknaden. Produkterna finns i en mängd olika kvalitéer, färger och dimensioner. Då det är en säsongbaserad användning av ensilageplast, sker försäljningen under olika tidsperioder i olika delar av världen men Europa är den enskilt största marknaden. Produkter produceras både mot lager (inför säsong) och mot direkta behov (i säsong).

1Detta förutsätter dock att produkterna inte är s.k. barriärplaster som innehåller material så som polyamid/EVOH eller innehåller bionedbrytbara plaster.

2Extrudering är en metod där ett material bearbetas under höga temperaturer, tryck och skjuv- krafter och till sist pressas genom ett formande munstycke.

272

SOU 2021:67

Ensilageplast

11.1.3Insamling och återvinning av ”lantbruksplast”

I Sverige finns sedan 2002 ett frivilligt insamlingssystem för ”lant- bruksplast”. Systemet är skapat av den ideella branschföreningen Svensk Ensilageplast Retur AB (SvepRetur). SvepRetur är en bransch- förening för tillverkare, importörer och återförsäljare av ensilagefilm, plastsäckar och odlingsfolie. SvepRetur har som mål att 70 procent av lantbrukens använda plast ska samlas in och att minst 30 procent av den insamlade plasten ska sedan gå till materialåtervinning. Arbetet finansieras med hjälp av en avgift som tas ut genom ett påslag på priset på plasten. Återvinningsavgiften ligger på cirka 90 öre per kilo plast vilket kan jämföras med att det är ungefär ett kilo plast i en rundbal.

SvepRetur upphandlar en entreprenör för att sköta insamlingen och det är Kretslopp och Recycling AB (KRS AB) som sedan 2015 är upphandlade att sköta detta.

2020 lämnade svenska jordbrukare in cirka 25 000 ton plast för återvinning. Detta kan jämföras med att det 2019 betalades in avgif- ter till SvepRetur motsvarande cirka 21 000 ton plast. Att det är en större mängd plast som samlas in än som sätts ut på marknaden beror framför allt på två saker. Dels innehåller den insamlade plasten en del förordningar i form av smuts och vatten och dels importeras en del plast som inte deklareras i systemet (svepretur).

Insamlingen sker genom att jordbrukaren själv transporterar plasten till någon av SvepReturs insamlingsplatser vid bestämda datum, två gånger per år. Utgångspunkten är att ingen jordbrukare ska ha längre än 2 mil till närmaste insamlingsplats. Enligt uppgift har KRS AB även börjat med insamlingsplatser som är öppna året om. Det finns även möjlighet att beställa gårdshämtning till en fast avgift samt ett abon- nemang med gårdshämtning. KRS AB har det senaste året sett att antalet gårdshämtningar har ökat.

För att plasten ska vara så enkel som möjligt att hantera i insam- lingssystemet och den efterföljande återvinningen har SvepRetur tagit fram en vägledning3.

Fram till 2019 gick den insamlade plasten på export till Tyskland. I Tyskland tvättades plasten, packades om och skickades sedan till Asien för granulering. En del av granulatet skickade sedan tillbaka till Europa. 2018 stoppade Kina exporten av plast till Asien och där- efter har den insamlade plasten blivit kvar i Europa.

3Svepretur.se.

273

Ensilageplast

SOU 2021:67

2019 tog KRS AB i drift en plaståtervinningsanläggning i Kors- berga i Vetlanda. Anläggningen har bland annat fått stöd via Klimat- klivet. Kapaciteten i anläggningen ligger i dag på 6 000 ton plast per år. Bolaget planerar för att ta en ny produktlina i drift 2022 och man har även planer på en tredje produktlina inom ett antal år.

När plasten kommer in i anläggningen tvättas den för att ta bort de föroreningar som kan finnas (mestadels grus, jord och ensilage- rester). Efter att plasten har tvättats så torkas den, rivs och smälts sedan ner och blir till plastgranulat. Dessa granulat kan sedan säljas vidare till plastindustrin. År 2020 kunde den insamlade plasten till cirka 90 procent avsättas som råvara till nya plastprodukter.

11.2Analys av ensilagehanteringen inklusive möjliga åtgärder och styrmedel

Under denna rubrik analyseras möjliga åtgärder och styrmedel kopp- lat till jordbrukets användning av ensilageplast. Utredningens analy- ser av insatsmedel redovisas i enlighet med den prioritetsordning som slås fast i kapitel 2 Utredningens uppdrag, under följande rubriker:

•Åtgärder och styrmedel för att effektivisera användningen och hushållningen med ensilageplast.

•Åtgärder och styrmedel för att främja återvinning av ensilageplast.

•Åtgärder och styrmedel för att ersätta den fossila råvaran i en- silageplast mot förnybar råvara.

11.2.1Åtgärder och styrmedel för att effektivisera användningen och hushållningen med ensilageplast

Utredningen redovisar här studier där olika ensileringsmetoder jäm- förs, först utifrån livscykelperspektiv och sedan utifrån förluster i systemet (svinn). Utredningen har inledningsvis analyserat skörde- system utan plast där vallfodret skördas som hö. Detta bedöms dock inte vara ett alternativ för svenskt jordbruk i större omfattning. Väd- ret är den största utmaningen för att få en bra vallskörd och minska risken för förluster. Höskörd kräver fler dagar utan regn jämfört med ensilage då förtorkning på fältet krävs, även om viss del av tork-

274

SOU 2021:67

Ensilageplast

ningen kan ske inomhus med hjälp av så kallad skulltorkning. För- torkningen på fältet ger enligt Hushållningssällskapet grovfoderverk- tyg förluster som vanligen varierar mellan 17 och 30 procent. Vid ensilering är förlusterna mellan 3 och10 procent. Att förlusterna blir stora beror av att höet måste vändas och att ett torrt material lätt blir sprött och bryts sönder till mindre delar som blir kvar på fältet. Detta gäller framför allt de proteinrika bladen. Höskördesystemen uppmunt- ras i en del länder som en åtgärd för att öka den biologiska mång- falden genom att grödan får möjlighet att släppa ifrån sig fröer dels genom torkningen på fältet, dels som ett resultat av en senare skörde- tidpunkt. Systemet kräver en betydligt större arbetsinsats jämfört med skörd i ensilagesystem.

I en studie från SLU jämförs ensileringsmetoderna tornsilo, plan- silo och rundbal utifrån ett livscykelperspektiv.4 För samtliga ensiler- ingsmetoder utgår livscykelanalysen från utvinning och produktion av råmaterial och energi för framställning av insatsmedel till odlingen, tar med maskinarbeten i alla faser, fortsätter med produktion av siloanläggningar och insatsmedel för ensilagehanteringen och slutar vid utfodring på foderbord. I studien lyfts fram att vallodling och skörd står för de två moment med störst miljöbelastning. Dessa moment är tillsammans med produktion av ensileringsmedel de tre mest energi- krävande momenten i samtliga tre ensileringsmetoder. Energimässigt står dessa moment för cirka 40 procent av energianvändningen. Energi- påverkan från ensilageplast kommer först på fjärdeplats för ensiler- ingsmetoden med rundbal.

I studien konstateras vidare att då vallodlingen i sig är den största posten som kan kopplas till såväl energianvändning som utsläpp av växthusgaser är det av största vikt att minimera förluster av produ- cerat vallfoder.

Det finns begränsade studier över storleken på förluster vid an- vändning av olika ensileringsmetoder. I en studie från SLU uppmätes torrsubstansförluster på mellan 10 och 20 procent när förluster i torn- silos, plansilos, slang och rundbalar jämfördes på 25 gårdar5. Förlus- terna var minst i rundbalarna medan plansilo uppvisade störst för- luster. Anledningen att rundbalarna har lägre förluster beror på att balarna öppnas och förbrukas direkt vid utfodring medan en plansilo

4Strid, I., och Flygsjö, A., 2007.

5Spörndly, R. & Udén, P. 2016. Ensilering av grovfoder Del I – Minskade förluster SLF Projekt nr V1230024 Slutrapport.

275

Ensilageplast

SOU 2021:67

står öppen under en lång tid. När en silo öppnas är det viktigt att ytan som exponeras mot luft kontinuerligt tas ut till utfodring så att snittytan förnyas, om inte det sker uppstår bakterietillväxt och varm- gång med förluster som följd.

Trots små förluster vid ensilering i rundbalar väljer många jord- bruk med större djurbesättningar ändå att lagra sitt ensilage i plan- silo. Det kan bero på att när det gäller att skörda en stor mängd vall- foder på ett snabbt och rationellt sätt har plansilon högst kapacitet. Rundbalar innebär att en större mängd plast används och hanter- ingen kan därför bli mer tidskrävande. Systemet med rundbalar ger dock en stor flexibilitet då det blir enklare att hålla isär olika sorters foder och anpassa utfodringen efter varierande behov. Vidare finns fördelar med att systemet inte kräver några investeringar i permanenta anläggningar. För gårdar med få djur kan det bli mer kostnadseffek- tivt att köpa in skördearbetet från en maskinstation. Tidigare var det vanligt att jordbrukare med djurbesättningar med fler än 50 kor valde plansilo men i dag finns även gårdar med fler djur som väljer rundbalar. Det senare är vanligt i skogs- och mellanbygd där avstån- den är stora och fälten små eftersom rundbalssystemets maskiner har bättre framkomlighet och logistiken med balar blir flexiblare.

Utredningens överväganden

Utredningen konstaterar att livscykelanalysen av de olika ensilerings- metoderna pekar på att metoderna är någorlunda likvärdiga. Dock visar den andra studien att risken för svinn är större i plansilo än för rundbalar. Att som jordbrukare begränsa användningen av plast riskerar således att leda till större fodersvinn och sämre utnyttjande av det foder som har odlats och skördats. Utredningen menar därför att det inte är motiverat att införa några styrmedel eller åtgärder för att styra bort från ensileringsmetoden rundbal.

Enligt plasttillverkaren Trioworld, har man arbetat mycket med att utveckla tunnare plastfilm bl.a. genom att kombinera ny pro- duktionsteknik med skräddarsydda polymerkvaliteter. Arbetet sker i nära samarbete med leverantörer och efter utvärdering i fält. Mot bakgrunden av de insatser som redan görs avser utredningen inte att lägga några förslag till åtgärder eller styrmedel på detta område.

276

SOU 2021:67

Ensilageplast

Fokus här har varit på ensilageplast till rundbalar. Utredningen kan konstatera att det finns även arbete med att minska mängden ensilageplast som används i plansilos. Bl.a. pågår ett projekt vid RISE där man tittar på att byta ut plasten i plansilon mot ett skum6.

11.2.2Åtgärder och styrmedel för att främja återvinning av ensilageplast

Den ensilageplast som används till rundbalar är så kallad sträckfilm och då plasten vid användningen sträcks upp till ett par hundra gånger ställs höga krav på elasticiteten. Då elasticiteten försvinner efter användning, dvs. efter att plasten sträckts ut runt en rundbal, är det inte möjligt att återanvända samma plast till nya rundbalar.

Den plast som används i plansilos har inte samma krav på sig vad gäller elasticitet och skulle därför kunna ha en viss potential vad gäller återanvändning. Plasten som använts för att täcka en plansilo föregående år skulle kunna användas året därpå även om det finns flera risker med detta. Plasten kan vara skadad av maskiner vid uttag- ning, särskilt stor risk om ensilaget och plasten frusit fast i varandra vid en kall vinter. Dessutom kan plastens egenskaper ha förändrats till följd av inverkan från värme och solljus. Små mängde syre kan alltid tränga igenom plast men en plast som utsätts för solljus och värme på 50 grader kan släppa igenom sex gånger mer syre än en plast i skugga vid 15 grader7. Det finns även studier som visar på större för- luster med svart plast jämfört med vit8 plast, dock rekommenderas ett lager med sand eller annat belastande material uppe på plasten i en plansilo.

När det gäller återvinning av plast kan denna ske antingen genom mekanisk eller genom kemisk återvinning. Mekanisk återvinning som är det klart dominerande sättet att återvinna plast på är det sätt som KRS AB använder i anläggningen i Korsberga (se rubrik 11.1.3 Insamling och återvinning av ”lantbruksplast”). Kemisk återvinning innebär att materialet kemiskt bryts ned till sina beståndsdelar vilka sedan används för att producera ny plast. Tekniker för kemisk åter- vinning är ännu inte ekonomiskt lönsamma eller kommersiellt till-

6Projekt ”Skum för att täcka ensilage – metodens möjligheter och svagheter för effektiv och hållbar grovfoderhantering”, RISE.

7Emanuelsson, M. 2000.

8Nadeau & Arnesson, SLU 2018.

277

Ensilageplast

SOU 2021:67

gängliga även om det pågår olika försök i pilotskala. Anledningen till att det inte är ekonomiskt lönsamt är den stora energiåtgången9.

EIP Agri har analyserat och tagit fram åtgärder för att minska plastanvändningen

I en rapport som en fokusgrupp inom ramen för EIP Agri har tagit fram och som presenterades i februari 2021 analyseras hur jord- bruket skulle kunna minska sin miljöpåverkan från plastanvändning.10 I rapporten konstateras att merparten av den plast som används i jordbruket har en kort livslängd på något eller ett par år. Det innebär att mycket plast behöver samlas in och återvinnas varje år. I rappor- ten konstateras att denna hantering innebär ytterligare arbetsmoment vilket i sin tur innebär ökade kostnader för jordbrukarna. I rapporten lyfts även den ökande avfallshanteringen som den fråga som flest del- tagare i fokusgruppen anser vara en stor eller mycket stor utmaning för jordbrukets arbete med att minska miljöpåverkan från plastan- vändningen.

Flera länder har enligt rapporten olika system för att samla in plasten. Nationella insamlingssystem finns i Sverige, Frankrike, Irland, Norge, Island, Irland, Tyskland. UK, Spanien, Schweiz, Belgien och Polen håller för närvarande på att införa insamlingssystem. Bland de länder som har ett insamlingssystem är det endast Irland som har ett system som regleras i lag. De länder som har ett insamlingssystem har lyckats att uppnå en genomsnittlig återvinning på mellan 70 och 80 pro- cent av plasten.

Hur insamlingssystemen finansieras skiljer sig åt. Vissa länder har liksom i Sverige ett system där hela återlämningsavgiften betalas vid inköp, i andra länder är det en kombination av avgift vid inköp/av- lämning. I rapporten konstateras att de länder som har infört en pant har lyckats särskilt bra med att få mindre verksamhetsutövare att lämna in sitt plastavfall.

En fördel med insamlingssystemen är att de kompenserar för den instabila marknaden för plastavfall och plaståtervinning. Priset för plastavfall varierar med priset på naturgas och priset på naturgas har varit lågt under de senaste åren. I rapporten konstateras att det finns ett forsknings- och utvecklingsbehov kopplat till jordbrukets plast-

9SOU 2018:84 Det går om vi vill Förslag till en hållbar plastanvändning.

10EIP Agri, 2021.

278

SOU 2021:67

Ensilageplast

användning. Bl.a. finns ett behov av att i ökad grad designa plasten för återvinning och behov av att förbättra processerna för återanvändning och återvinning. I rapporten lyfts vikten av att sprida information för att öka kunskapen hos jordbrukarna.

Det frivilliga insamlingssystemet för lantbruksplast jämfört med producentansvaret

Det system som finns i Sverige i dag för insamling av lantbruksplast är frivilligt. För annat avfall ex. förpackningar, returpapper och batte- rier regleras insamlingen genom det s.k. producentansvaret och styrs av förordningar. Enligt definitionen i avfallsdirektivet innebär ett producentansvar att produkters producenter bär ekonomiskt ansvar eller ekonomiskt och organisatoriskt ansvar för hanteringen av av- fallsledet i en produkts livscykel (artikel 3.21). Ett producentansvar innebär sålunda att kostnaden för att ta hand om avfallet som en pro- dukt ger upphov till flyttas från kommunerna (hushållsavfallet) och avfallsinnehavarna (avfall från verksamhet) till producenterna.

I Sverige infördes producentansvar för förpackningar, returpap- per och däck år 1994. Syftet med producentansvar är att motivera producenterna att ta fram produkter som är mer resurssnåla, lättare att återvinna och inte innehåller miljöfarliga ämnen. Sverige har lag- stiftat producentansvaret för åtta produktgrupper i dag11. Även om regleringen av producentansvaren har flera gemensamma nämnare finns det skillnader i vilka krav som ställs. Detta gäller bland annat om det finns krav på tillstånd för insamlingssystemen, vilka krav som ställs på insamlingen och om det ställs krav på produkternas utform- ning. Därtill kommer att det för vissa produktgrupper finns under- liggande EU-reglering. Det finns nästan lika många definitioner av vad en producent är som det finns producentansvar, ex. omfattas en- ligt vissa definitioner bara producenter i Sverige. Det finns stora skill- nader mellan olika producentansvar vad gäller vilka krav som ställs på insamlingen. Här finns dock några krav som återkommer i flera av regleringarna, bl.a. att:

11Producentansvar finns för batterier, bilar, däck, elutrustning (inklusive glödlampor och viss belysningsarmatur), förpackningar, returpapper, läkemedel, radioaktiva produkter och herre- lösa strålkällor (Strålsäkerhetsmyndigheten).

279

Ensilageplast

SOU 2021:67

•den som vill lämna avfall ska kunna göra det enkelt och utan att betala något,

•insamlingssystemet ska vara lämpligt och rikstäckande,

•producenter ska ges tillträde till insamlingssystemet på icke dis- kriminerande villkor,

•insamlingssystemen ska drivas på ett hälso- och miljömässigt god- tagbart sätt, och

•insamlingssystemet ska bedrivas så att det effektivt bidrar till att nå målen för återvinning och materialutnyttjande.

Det finns således stora likheter mellan dagens frivilliga insamlings- system för lantbruksplast och de insamlingssystem som sorteras under producentansvaret. Här kan även nämnas att SvepRetur redo- visar den insamlade mängden lantbruksplast till Naturvårdsverket trots att det inte finns några krav på detta.

Utredningens överväganden

Den plast som används inom jordbruket är till största delen av typen polyeten. I och med att det är samma typ av plast som används i prin- cip i alla produkter underlättas återvinning.

Utredningen bedömer att det insamlingssystem som finns i dag fungerar i stort sett väl. Utredningen ser därför inte någon anledning att föreslå att ”lantbruksplasten” läggs in under producentansvaret.

Även om insamlingssystemet fungerar väl finns dock utrymme för vissa förbättringar vad gäller information och tillgänglighet. Ut- redningen bedömer att information till jordbrukarna och övriga som köper lantbruksplasten om innehåll i plast och hur plasten ska sor- teras bör utvecklas. Genom att öka informationen och kunskapen hos användarna ökar förutsättningarna för att dessa ska sortera plas- ten rätt. Det ger i sin tur förutsättningar för att ytterligare öka in- samlingen och därmed återvinningen.

När det gäller att öka mängden återvunnen råvara i plasten pågår arbete hos plasttillverkarna. Trioworld arbetar ex. med återvunnet material som de kallar Post Consumer Recycled (PCR). Enligt Trio- world avser de att erbjuda återvunnen plast i alla sina produkter. Den plast som säljs till plansilo innehåller en hög inblandning av återvunn-

280

SOU 2021:67

Ensilageplast

en råvara (>80 procent) och sedan 2020/2021 finns även ensilage- plast för rundbalar med återvunnen råvara på marknaden. Här finns dock utmaningar gällande kvaliteten på den återvunna plasten. Det finns även utmaningar vad gäller hur den resterande plasten ska balan- seras upp för att kvaliteten i plastfilmen ska bli likvärdig. Den plast- film som innehåller återvunnen råvara behöver vanligtvis gå upp lite i tjocklek (från de tunnaste kvalitéerna).

Värt att notera i sammanhanget är att det nu genom Industri- klivet12 är möjligt att ge stöd till anläggningar som kemiskt återvin- ner plast. Genom regeringens budgetproposition för 2021 har även budgeten för Industriklivet höjts från 150 miljoner kronor 2020 till 750 miljoner kronor 2021.

11.2.3Åtgärder och styrmedel för att ersätta den fossila råvaran i ensilageplast mot biobaserad råvara

För att tillverka biobaserad plast kan flera olika typer av biobaserade råvaror användas. Biobaserade råvaror för plasttillverkning brukar delas in i första, andra och tredje generationens råvara beroende på utvecklingen inom området.

Till första generationens råvara räknas plantor och grödor som är rika på kolhydrater (t.ex. majs och sockerrör) och som används för matproduktion. Råvaran från dessa grödor som används för tillverk- ning till biobaserade plaster är socker och stärkelse som extraheras från plantan. Den största delen av de biobaserade plasterna kommer från sockerrör odlade i Brasilien. Till andra generationens råvara räknas råvaror som inte används till matproduktion t.ex. cellulosa eller rest- produkter från första generationens råvaror. Och slutligen till tredje generationens råvara räknas biomassa som har tagits fram från alger.

I dag står de biobaserade plasterna för ungefär en procent av de 320 miljoner ton plast som produceras varje år.13 Den globala pro- duktionskapaciteten för biobaserade plaster förväntas att öka från 2,05 miljoner ton 2017 till 2,44 miljoner ton 2022. När biobaserade plaster utvecklas är det dock viktigt att ta med avfallshanteringen dvs. den plast som produceras av biobaserad råvara behöver ha sådana egenskaper att den kan återanvändas och återvinnas.

12Förordning (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder som bidrar till industrins klimatomställning.

13European Bioplastics, www.european-bioplastic.org.

281

Ensilageplast

SOU 2021:67

Plast som är producerad från biobaserade råvaror är dyrare än plast som är tillverkad av fossil råvara. Detta beror både på att den biobaserade råvaran är dyrare än fossila råvaror samt att det krävs mer energi för att tillverka plast från biobaserad råvara ex. från socker- rör. En annan faktor som är relevant i sammanhanget är att den bio- baserade plasten tillverkas i förhållandevis mindre skala jämfört med den fossila. Tillgången till biobaserad plast är därmed begränsad. Dess- utom stiger efterfrågan och betalningsviljan i produktionen av kon- sumentnära produkter som exempelvis livsmedelsförpackningar.

Fossil råvara är relativt billig men även om priset är lågt är det ändliga resurser som används. Det är därför inte osannolikt att priset på den fossila råvaran kan komma att ändras framöver. Plast kan till- verkas av naturgas och som ersättning för naturgas kan biogas använ- das. En ökad biogasproduktion i Sverige skulle således kunna bidra till att även öka andelen förnybar råvara i plastproduktionen.

Utredningen har även övergripande analyserat användningen av biologisk nedbrytbar plast. Biologiskt nedbrytbar plast skulle kunna ha ett användningsområde i jordbruket ex. till odlingsfilm där det av olika anledning inte är möjligt att hämta in plasten för återvinning. Den biologiskt nedbrytbara plasten har dock utmaningar i att den endast är nedbrytningsbar under specifika omständigheter och för- hållanden. En nedbrytbar plast har begränsade möjligheter att användas som hjälpmedel vid konservering av foder så som ensilage då ofta ned- brytningsprocessen startar i kontakt med olika ämnen och då riskerar att leda till att syre läcker igenom och förstör fodret. Utredningen avser därför inte att förslå några åtgärder eller styrmedel för att öka användningen av biologiskt nedbrytbar plast. Här vill utredningen lyfta fram att begreppen kan upplevas som svåra att hålla isär då bio- logiskt nedbrytbar plast kan tas för biobaserad plast. Det är viktigt att framhålla att så inte är fallet. Plast som tillverkas av biologiska råvaror inte behöver vara nedbrytbar och alla nedbrytbara plaster är inte baserad på förnybar råvara även om så ofta är fallet.

Utredningens överväganden

Utredningen har övervägt möjligheter att styra mot en ökad använd- ning av plast från biobaserade råvaror. Utredningens utgångspunkt är dock att för att det ska vara meningsfullt att införa sådana typer

282

SOU 2021:67

Ensilageplast

av styrmedel behöver de resultera i ett ändrat beteende. Styrmedel för att byta ut fossil plast mot biobaserad plast förutsätter därför att det finns biobaserad plast tillgänglig. Så är inte fallet i dag. Utred- ningen menar därför att en skatt på fossil plast endast skulle innebära att jordbrukarna får betala en högre kostnad för samma insatsmedel. I ljuset av den låga lönsamheten i jordbruket menar utredningen där- för att sådana styrmedel inte är lämpliga att införa.

11.3Utredningens rekommendationer

11.3.1Utredningens allmänna överväganden

I dagsläget är majoriteten av ensilageplasten baserad på fossil råvara men andelen återvunnen råvara ökar allt mer. Återvunnen plast har historiskt haft utmaningar. Förnybar råvara finns i dag i för liten volym för att det ur ett kostnadsperspektiv ska vara intressant för markna- den. Dessutom finns det frågetecken angående miljöpåverkan då dessa

idag i huvudsak kommer från sockerrörsplantager i Brasilien. Utveck- lingen på materialsidan handlar i dag nästan uteslutande om nya lös- ningar med återvunnet material men även till viss del inom alternativa förnybara källor. Eftersom vallodlingen är den största utsläppsposten såväl kopplat till energianvändning som utsläpp av växthusgaser, är det viktigt att möjligheten till en bra konservering av odlat foder säkerställs för att inte riskera svinn. Mot bakgrund av detta har utred- ningen bedömt att det är genom att öka insamlingen och återvinningen av ensilageplasten som bäst klimatnytta uppnås.

Utredningen konstateraratt potentialen för att minska klimat- påverkan kopplat till användningen av ensilageplast i jordbruket ligger

iatt öka återvinningen av plasten. Utredningen bedömer vidare att det frivilliga insamlingssystem som finns i dag i stort sett fungerar bra.

Utredningen har därför inte sett någon anledning att lägga några skarpa förslag på området. Däremot har utredningen bedömt att det finns ett behov av att förbättra informationen både vad gäller inne- hållet i plasten och om insamlingssystemet. Utredningen bedömer vidare att det finns ett behov av att öka tillgängligheten till insam- lingssystemet.

283

Ensilageplast

SOU 2021:67

11.3.2Utredningens rekommendationer

Utredning rekommenderar för att öka insamlingen av ensilage- plast att ett antal förbättringar genomförs vad gäller att öka kun- skapen om innehållet i plasten, att öka kunskapen om samt att öka tillgängligheten till insamlingssystemet.

Öka kunskapen om (innehållet i) plasten

Utredningen bedömer att information om innehållet i plasten bör kommuniceras tydligare. En ökad kunskap om produktens innehåll kommer också att öka förutsättningarna för att jordbrukaren hante- rar produkten korrekt efter användning. Detta gäller inte minst pro- dukter som innehåller bionedbrytbar råvara vilka ofta kräver ett sär- skilt omhändertagande och inte kan återvinnas på samma sätt som annan plast. Denna typ av plast kan inte återvinnas och enligt till- verkarna av plast finns det även tveksamheter kring den faktiska gra- den av nedbrytbarhet i miljön. När en jordbrukare köper sådan plast är det viktigt att informationen om hur produkten ska hanteras som avfall är tydlig.

Ett annat exempel är den färgade plast som blivit allt vanligare till rundbalar. Den färgade plasten används för att visa stöd för arbetet mot olika cancerdiagnoser, ex. genom rosa plast för bröstcancer och blå plast för prostatacancer. Nackdelen med den färgade plasten är att man får en sämre kvalitet om man blandar färgade plaster med den vita plasten i återvinningsprocessen.

Den som bör ha ansvaret för att denna typ av information bör vara tillverkaren av plast tillsammans med återförsäljarna.

Öka kunskapen om insamlingssystemet

För att en insamling ska fungera behöver information om systemet vara väl känd. De flesta jordbrukare har i dag kunskap om insamlings- systemet. Utredningen konstaterar dock att det finns exempel på framför allt mindre verksamhetsutövare som saknar information och kunskap om hur återvinningen går till, vad man som verksam- hetsutövare bör tänka på när man ska lämna plast till återvinning och var man ska lämna sin plast för återvinning.

284

Samlad konsekvensanalys

SOU 2021:67

förväntas den största andelen av de utsläpp som fortfarande sker av växthusgaser komma från jordbrukssektorn. Detta eftersom jordbru- kets växthusgasutsläpp sker till stor del som ett resultat av biologiska processer, och utsläppen är typiskt sett utspridda över en mycket stor yta, vilket gör dem svåra att kontrollera och åtgärda. I betänkandet konstateras vidare att med dagens kunskap och teknik kan Sverige inte nå nollutsläpp så länge jordbruk fortfarande bedrivs.

De till jordbruket kopplade utsläppen av växthusgaser som där- emot omfattas av utredningens direktiv är utsläppen som är kopp- lade till användningen av insatsmedel ex. fossila bränslen i exempel- vis i arbetsmaskiner och för uppvärmning samt andra insatsmedel där fossila bränslen ingår eller används. Här ska utredningen ta fram förslag till hur man kan främja en övergång till mer fossiloberoende alternativ. Enligt utredningens definition av fossiloberoende (se kapi- tel 2 Utredningens uppdrag) är det inte samma sak som fossilfritt.

Utredningen konstaterar att det inom jordbruket behöver genom- föras ytterligare åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från fossila källor. Utredningen konstaterar vidare att för de scena- rier som är utgångspunkt för utredningens analys vad gäller omställ- ningen av jordbrukets arbetsmaskiner har utredningen utgått ifrån ett målår på kort sikt, till 2030, och ett på längre sikt, till 2045.

12.2.2Mål för livsmedelsproduktionen

Enligt det övergripande målet i livsmedelsstrategin, vilket riksdagen har ställt sig bakom, ska vara en konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelsproduktionen ökar, samtidigt som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela landet. Produktionsökningen, både konventionell och ekologisk, bör svara mot konsumenternas efterfrågan. En produktionsökning skulle kunna bidra till en ökad självförsörjningsgrad av livsmedel. Sårbarheten i livsmedelskedjan ska minska.

Det svenska jordbruket har generellt sett en låg lönsamhet och konkurrenskraft i dag. Detta innebär att en omställning till ett fossil- oberoende jordbruk inte kommer att drivas av lönsamhet. Svenska jordbruksföretag konkurrerar på en global marknad där förutsätt- ningar ser mycket olika ut. En del företag konkurrerar genom att

288

SOU 2021:67

Samlad konsekvensanalys

försöka minska sina kostnader medan andra söker nischer där det finns en bättre betalningsförmåga. Utredningen ser att det för vissa företag kan finnas möjligheter att få ersättning för de merkostnader som klimatåtgärder innebär medan den stora andelen av företagen har svårt att föra vidare merkostnaderna i livsmedelskedjan och där- med att konkurrera. Om konkurrenskraften och lönsamheten ökas ger det långsiktigt hållbara företag och ger därmed förutsättningar för att både byta ut fossila drivmedel och andra insatsmedel mot dyrare alternativ. Det leder även till en robust livsmedelsproduktion som ger en ökad försörjningsförmåga.

Utredningen menar därför att det är centralt att öka lönsamheten. Lönsamheten kan öka genom att åtgärder och styrmedel införs för att öka intäkterna alternativt för att minska kostnaderna.

12.2.3Mål för beredskapen och försörjningsförmågan

I regeringens proposition 2020/21:30 om Totalförsvaret 2021–2025 förslås ett övergripande mål för totalförsvaret men även mål för det militära försvaret och det civila försvaret. I målet för det civila för- svaret slås bl.a. fast att förmågan att säkerställa viktiga samhällsfunk- tioner, nödvändig försörjning och bidra till det militära försvarets förmåga är centralt. Riksdagen beslutade den 15 december 2020 att ställa sig bakom det övergripande målet för totalförsvaret samt målet för det civila försvaret.

Livsmedelsverket, Jordbruksverket och Statens veterinärmedicinska anstalt menar att målet med Sveriges försörjningsförmåga ska vara att tillse att hela befolkningen har tillgång till den mängd och sam- mansättning av säkra livsmedel, inklusive dricksvatten, som behövs för att upprätthålla sin hälsa under minst en tremånadersperiod av höjd beredskap och samhällsstörningar.

Världen är just nu mitt uppe i en pandemi vars konsekvenser inte kommer att vara möjliga att summera än på mycket länge. När denna utredning beslutades i mitten av februari 2020 hade ännu inte Världs- hälsoorganisationen (WHO) klassificerat covid 19 som en pandemi. Följaktligen var inte utredningsdirektiven skrivna utifrån det läge vi nu befinner oss i. Utredningens direktiv är dock tydliga med att för- slagen som utredningen ska ta fram ska bidra till att förbättra driv- medels- och livsmedelsberedskapen. Detta skulle kunna förklaras av

289

Samlad konsekvensanalys

SOU 2021:67

de senaste årens händelser där flera sårbarheter i samhället har på- visats ex. 2018 års värmebölja med vattenbrist, skogsbränder och stora utmaningar i jordbruket, stormen Alfrida som under 2019 orsakade långvariga strömavbrott i drabbade områden. Tillsammans har dessa händelser uppmärksammat behovet av en fungerade beredskap för att hantera kriser i samhället.

I analyser som gjorts av sårbarheter i livsmedelskedjan har det kon- staterats att den främsta sårbarheten är kopplad till drivmedelstill- gången. Utredningen konstaterar dock att sårbarheten vad gäller driv- medel inte enbart är kopplad till import av fossila drivmedel. Andra sårbarheter som lyfts fram är behovet av importerade insatsmedel generellt samt den generellt sett låga lönsamheten hos företagen i primärproduktionen.

12.3Utredningens samlade förslag

Det är inte möjligt att införa en enda åtgärd eller ett enda styrmedel som ska lösa utredningens uppdrag om ett fossiloberoende jordbruk som samtidigt bidrar till såväl klimatmålen, målen enligt livsmedels- strategin och som samtidigt ökar beredskapen.

Utredningen har därför valt att lägga sex förslag och ett antal re- kommendationer som tillsammans ska stödja en utveckling mot ett fossiloberoende jordbruk. De förslag som utredningen har valt att gå vidare med och förslå till regeringen handlar om åtgärder och styr- medel där staten behöver agera antingen genom att tillskjuta medel alternativt att genomföra en ändring i lagstiftningen. De rekommenda- tioner som utredningen presenterar handlar om åtgärder och styr- medel där staten inte behöver agera t.ex. kan en rekommendation handla om att fortsätta med en viss åtgärd.

Utredningens förslag kan delas in i två fokusområden. Inom fokus- område ett syftar förslagen till att stärka konkurrenskraften och lön- samheten med syfte att skapa robusta företag som har förutsättningar för att kunna ställa om produktionen till fossiloberoende. Förslagen innebär att konkurrenskraften och lönsamheten både stärks och säkras långsiktigt genom införandet av ett jordbruksavdrag. Utredningen föreslår också att Jordbruksverkets instruktion förtydligas. Utred- ningen förslår även att Jordbruksverkets uppdrag att följa upp livs- medelsstrategin kompletteras.

290

SOU 2021:67

Samlad konsekvensanalys

Inom fokusområde två syftar förslagen till att skapa såväl förut- sättningar som drivkrafter för att ställa om från fossila drivmedel till alternativa drivmedel. Bland förslagen finns förslag om en biopremie, om att utvidga den befintliga klimatpremien samt förslag om att fasa ut den nedsättning av skatt på diesel som jord-, skogs- och vatten- bruket har.

Även om förslagen kan delas upp i separata fokusområden så är för- utsättningen för att förslagen ska kunna genomföras att dessa fokus- områden kombineras. Det är inte möjligt att välja ut ett fokusområde och genomföra det utan att konsekvenserna för näringen blir för stora. Detta gäller särskilt i fråga om det jordbruksavdrag som före- slås och som ska ses som en förutsättning för att den nedsättning av koldioxidskatten på fossila drivmedel som omfattar jord-, skogs- och vattenbruket ska kunna fasas ut. Utredningen vill vidare uppmärk- samma att förslagen förstärker varandra och bör ses som ett paket där ett helhetsgrepp för att främja ett fossiloberoende tas.

Sammantaget bedömer utredningen att de förslag som lämnas kom- mer att främja utvecklingen mot en fossiloberoende jordbrukspro- duktion. Tillsammans kommer förslagen att bidra till att nå klimat- målen, målen enligt livsmedelsstrategin och samtidigt bidra till att öka beredskapen.

12.3.1Fokusområde – Konkurrenskraft och lönsamhet

Utredningen har i sitt arbete konstaterat behov av kompensations- åtgärder för att åstadkomma en utveckling mot ett konkurrenskraf- tigare och mer fossiloberoende jordbruk. Här har utredningen kon- staterat att en kompensation bör införas genom en skatteväxling. De skattekompensationer som utredningen lägger fram medför sänkt skatt på jobb och företagande. I kombination med den utfasning som förslås under Fokusområde Drivmedel utgör detta en s.k. grön skatteväxling.

Det har länge diskuterats att de ökade kostnader som en omställ- ning innebär för jordbruket skulle kunna hanteras av marknaden. Att föra jordbrukets kostnader vidare i livsmedelskedjan har dock hittills varit svårt att genomföra.

Utredningen konstaterar att det kan finnas ett värde i att insats- medel inte är för billiga. En prisjustering kan styra mot en ökad hus-

291

Samlad konsekvensanalys

SOU 2021:67

hållning och resurseffektivisering. Det finns dock en gräns för hur dyrt ett insatsmedel kan bli innan konkurrenskraften och lönsam- heten påverkas för mycket. I fråga om drivmedel menar utredningen dock att det finns ytterligare en aspekt att beakta. Priset som svenska jordbrukare betalar för drivmedel är betydligt högre än vad jord- brukare i andra EU-länder betalar. Priset på drivmedel är därför en konkurrensfråga. Utredningen menar därför att det är viktigt att kon- tinuerligt följa upp prisutvecklingen av drivmedel och andra insats- medel och att i uppföljningen även gör en internationell utblick. Jordbruksverket förslås därför få ett utvidgat uppdrag att följa upp detta i den årliga redovisningen av livsmedelsstrategin. För att tyd- liggöra myndighetens ansvar för jordbrukets konkurrenskraft och lönsamhet förslås även ett förtydligande i myndighetens instruktion.

12.3.2Fokusområde – Drivmedel

Utredningen har valt att lägga förslag för att minska kostnaderna för investeringar i ett klimat- och miljöeffektivt jordbruk genom förslag om att utvidga den befintliga klimatpremien för att omfatta även stöd till inköp av nya arbetsmaskiner som drivs av förnybara driv- medel. Denna åtgärd kommer framför allt att träffa traktorer och större arbetsmaskiner som används i fält.

I dag är kostnaden för förnybara drivmedel betydligt högre än för fossila motsvarigheter. Utredningen föreslår därför att en biopremie införs med syfte att minska prisskillnaden och göra det mer fördel- aktigt att använda biodrivmedel.

Efterfrågan på förnybara drivmedel väntas öka under de närmaste åren och här har utredningen slagit fast att jordbruket kan vara med och bidra. Utredningen förslår därför att det befintliga stödet för att göra biogas av stallgödsel förlängs och att anslaget ökas enligt det förslag som lämnats i Biogasmarknadsutredningens betänkande Mer biogas! För ett hållbart Sverige (SOU 2019:63). I sammanhanget rekom- menderar utredningen även att möjligheterna till investeringsstöd till biogasanläggningar fortsatt kommer att kunna ges.

Slutligen förslår utredningen att den nedsättning som jord-, skogs- och vattenbruket har vad gäller koldioxidskatten på drivmedel bör fasas ut. Förutsättningen för en sådan utfasning är att det jordbruks- avdrag som utredningen föreslår införs samtidigt.

292

SOU 2021:67

Samlad konsekvensanalys

12.4Alternativa förslag

Utredningen beskriver alternativ till de förslag som lämnas under rubrikerna för respektive förslag i betänkandets kapitel 3–11. Under denna rubrik har utredningen analyserat vad som skulle hända om utredningen inte lämnade några förslag, dvs. vad det så kallade noll- alternativet skulle innebära.

I utredningens nollalternativ ligger nedsättningen av koldioxid- skatt på diesel (återbetalningen av dieselskatt) kvar och stödet till röt- ning av stallgödsel fasas ut. Inga styrmedel finns för att främja om- ställningen av jordbrukets arbetsmaskiner som används i fält. Och det finns inte heller några nya styrmedel för att öka konkurrenskraf- ten och lönsamheten i jordbruket. I analysen har utredningen även lagt in effekterna av det beslut som fattats vad gäller utvecklingen av reduktionsplikten genom propositionen Reduktionsplikt för bensin och diesel – kontrollstation 2019 (prop. 2020/21:180, bet. 2020/ 21MJU23, rskr. 2020/21:411).

Nedsättningen av dieselskatten infördes för att stärka jordbrukets konkurrenskraft. Som sådan har den fungerat väl. Det går dock inte att komma undan att det är en subvention av fossila drivmedel och som inte bidrar till en omställning av jordbruket. I utredningens noll- alternativ ligger nedsättningen kvar. I nollalternativet införs inte heller några styrmedel för att minska prisgapet mellan biodrivmedel och fossil diesel vilket kommer innebära att omställningen kommer att gå långsamt.

Den av riksdagen beslutade nivån på reduktionsplikten till 2030 kommer innebära att inblandningen av biodrivmedel i den fossila dieseln ökar och i takt med detta väntas även priset öka. Nedsätt- ningen av dieselskatt är i dag en subvention för ett till största delen fossilt drivmedel. Efter år 2026 förväntas inblandningen av biodriv- medel ha ökat till mer än 50 procent1. Subventionen skulle då kunna sägas vara mer utav en subvention av förnybara drivmedel än fossila drivmedel. Priset på dieseln väntas öka med 8–12 öre per procent reduktionsplikt2. Detta skulle innebära att priset på diesel år 2030 blir 4 till 6 kronor dyrare p.g.a. inblandningen. Detta kommer att på- verka lönsamheten hos jordbruksföretagen. Här vill utredningen särskilt lyfta fram att reduktionsplikten är ett styrmedel som endast

1SOU 2021:48, tabell 16.3.

2Prop. 2020/21:180.

293

Samlad konsekvensanalys

SOU 2021:67

påverkar de jordbruksföretag som verkar i Sverige och kommer så- ledes innebära att konkurrenskraften hos de svenska jordbrukarna försvagas. Om det inte vidtas några nya insatser för att stärka lönsam- heten och konkurrenskraften riskerar delar av den svenska jordbruks- produktionen att läggas ner och importen av livsmedel öka. Detta innebär en minskad försörjningsförmåga. När produktionen läggs ner i Sverige och flyttar utomlands exporteras miljöpåverkan. Efter- som Sverige har lägre miljö- och klimatpåverkan per producerad en- het riskerar detta att leda till ökade utsläpp av växthusgaser globalt.

I utredningens nollalternativ kommer inte heller några satsningar göras på att ställa om de arbetsmaskiner som finns inom jordbruket. Utan incitament för en omställning kommer den befintliga maskin- parken som i dag till största del drivs av förbränningsmotorer och fossil diesel att finnas kvar. Om biodrivmedel även fortsättningsvis kommer att vara flera kronor dyrare än den fossila dieseln kommer det vara svårt att ekonomiskt motivera de enskilda företagen att byta.

I nollalternativet fasas stödet till de biogasanläggningar som rötar stallgödsel ut efter 2023. En utfasning av stödet till dessa anlägg- ningar riskerar att leda till att de befintliga anläggningarna lägger ner p.g.a. bristande lönsamhet. Men framför allt ser utredningen en risk för att inga nya anläggningar kommer att startas. För biogas har Sverige fått beviljat en skattebefrielse i 10 år. I den framtida mixen av biobränslen ser utredningen att biogas kommer att vara en viktig komponent. Utredningen konstaterar att det är kostsamt att bygga upp en ny produktion. Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv kan det därför vara bättre att bygga vidare på ett befintligt system än att bygga upp ett helt nytt.

Sammantaget och beaktat samtligt ovan bedömer utredningen att ett nollalternativ dvs. att inte införa några åtgärder eller styrmedel kommer att innebära att lönsamheten i jordbruket kommer att för- sämras och såväl livsmedelsproduktion som produktion av biodriv- medel kommer att läggas ner i Sverige. Genom att produktionen flyttar från landet kommer både utsläppen av växthusgaser från de livsmedel som konsumeras i Sverige att öka och försörjningsförmågan minskar.

294

SOU 2021:67

Samlad konsekvensanalys

12.5Konsekvenser

Under denna rubrik gör utredningen en konsekvensanalys av utred- ningens samlade förslag. För detaljerade konsekvensanalyser se respek- tive förslag.

12.5.1Offentligfinansiella effekter

Utredningen bedömer sammantaget att utredningens förslag kom- mer att medföra högre kostnader för staten.

Tabell 12.1 Offentligt finansiella kostnader

Förslag	Plus	Minus	Administrativa
			kostnader
Införande av ett jordbruks-
avdrag		1,5–2 miljarder/år	plus 2 års-arbetskrafter
Utfasning av nedsättningen	700 miljoner		minus 2 års-arbetskrafter
Ändring av Jordbruksverkets
instruktion	0	0	0
Utvidgning av klimatpremie	0	0	0

Införandet av en ny biopremie		52–158 miljoner/år	plus 2 års-arbetskrafter
Förlängning av gödselgasstödet		380–554 miljoner/år

Källa: Egna beräkningar.

För förslaget om att förtydligande av Jordbruksverkets instruktion och om att utöka myndighetens uppdrag vad gäller årlig uppföljning av livsmedelsstrategin, bedöms inga ytterligare medel behöva till- föras utan förslaget bedöms rymmas inom befintliga ramar.

För förslagen om att förlänga stöden till biogas (gödselgasstödet och biogasstödet) har utredningen valt att hänvisa till Biogasmark- nadsutredningen och kommer därför inte själva lägga några förslag vad gäller finansiering. Biogasmarknadsutredningens betänkande be- reds förnärvarande inom Regeringskansliet.

När det gäller de förslaget om att utvidga klimatpremien bedömer utredningen att detta kan göras genom en omfördelning av anslag 1:17 Klimatpremier under UO20. Utredningen menar dock att det vore önskvärt om staten kunde tillföra nya medel för denna satsning.

295

Samlad konsekvensanalys

SOU 2021:67

Utredningens förslag om en ny biopremie kommer att innebära ytterligare kostnader för staten. Detta både i form av kostnader för själva stödet och kostnaden för administration av stödet. Här kon- staterar dock utredningen att kostnaden för denna biopremie inte kan täckas genom en omfördelning av anslagen under något befint- ligt anslag under UO 23 utan här menar utredningen att det bör vara frågan om ny finansiering.

Förslaget om att fasa ut den nedsättning av koldioxidskatten för fossila drivmedel som jord-, skogs- och vattenbruket har bedömts framför allt öka statens skatteintäkter i och med att återbetalningen fasas ut och därmed minskas kostnaden för detta. Samtidigt minskas även kostnaden för den administration som sker i dag på Skatteverket.

Genom infasningen av jordbruksavdraget som utredningen före- slår ska göras samtidigt som återbetalningen av dieselskatt fasas ut bedöms kostnaderna för staten att öka. Detta genom att staten får mindre skatteintäkter från företagen inom jord-, skog- och vatten- bruk till följd av jordbruksavdraget. Administrationen på Skatteverket bedöms vara av liknande omfattning för jordbruksavdraget som för återbetalningen av dieselskatt. Till del bedöms utfasningen av diesel- skatten kunna täcka upp för de ökade kostnaderna. Utredningen menar att även för denna punkt bör det vara frågan om ny finansiering.

12.5.2Konsekvenser för myndigheterna

Utredningens samlade förslag kommer att innebära att administra- tionen både öka och minska hos statens myndigheter. På totalen kan utredningen dock konstatera att det är en ökning. De myndigheter som direkt berörs av förslagen är Energimyndigheten, Jordbruks- verket och Skatteverket.

Konsekvenserna väntas bli störst för Energimyndigheten som en- ligt förslagen väntas få ansvar för den utökade klimatpremien samt den nya biopremien. Utredningen bedömer därför att Energimyn- dighetens förvaltningsanslag kommer att behöva höjas för att kunna hantera dessa nya uppgifter.

För Jordbruksverket bedömer utredningen inte att det förtyd- ligande som görs genom en ändring av instruktionen och det upp- daterade uppdraget om årlig redovisning vad gäller livsmedelsstrate- gin kommer att behöva innebära att nya resurser tillskjuts. Det är

296

SOU 2021:67

Samlad konsekvensanalys

utredningens mening att myndigheten redan har tillgång till de upp- gifter som efterfrågas genom de nya uppgifterna även om dessa i dag inte samlat redovisas. Utredningen föreslår därför inte att några ytter- ligare medel tillskjuts myndighetens förvaltningsanslag.

Vad gäller Skatteverket gör utredningen bedömningen att deras arbetsbelastning kommer att bli i princip oförändrad. Skatteverkets administration av nedsättningen på dieselskatten kommer minska och fasas ut. Samtidigt kommer myndigheten att ges nya arbetsupp- gifter genom ansvaret för det jordbruksavdrag som föreslås. Här konstaterar utredningen att även om administrationen på totalen bör vara ett nollsummespel så kan det bli en viss ökad administration under en kort period vid själva växlingen.

12.5.3Konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna

Utredningen har bedömt att förslagen inte medför några större kon- sekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna. I förslaget om en biopremie kommer det finnas en möjlighet att överklaga beslut. Utredningen bedömer dock att detta inte kommer att vara särskilt vanligt förekommande.

12.5.4Konsekvenser för företag

De förslag som utredningen lägger kommer att omfatta såväl jord-, skogs- och vattenbruk. Förslaget om att utvidga den befintliga klimat- premien kommer att omfatta alla sektorer inom Sverige som använder sig av arbetsmaskiner.

Företagen inom jord-, skogs- och vattenbrukssektorn ser olika ut. Jordbruket domineras av småföretag med få anställda där det finns en stor bredd utav verksamhetsgrenar, där ett fåtal stora heltids- jordbrukare står för den stora andelen av produktionen. De många mindre företagen har en stor betydelse för landsbygden. Jordbruket är en del i livsmedelskedjan som är en förhållandevis stor sektor där det finns många har sysselsatta och där stora produktionsvärden finns. Skogsbruket består dels av många småföretag där verksamheten är en bisyssla och dels finns stora skogsbolag. Till skillnad från i jord- bruket utförs en stor andel av arbetet i skogsbruket utav maskin-

297

Samlad konsekvensanalys

SOU 2021:67

entreprenörer. Vattenbruket är en relativt liten sektor som domi- neras av små företag men där antalet företag ökar.

Det är inte lönsamhet som driver omställningen och därför har utredningen lagt förslag för både stärka lönsamheten hos företagen och för att minska kostnaderna för investeringar i klimat- och miljö- anpassad teknik.

Förslagen kan om de genomförs samlat ge förutsättningar för att stärka jordbruksföretagens lönsamhet och produktion för att nå livs- medelsstrategins mål samtidigt som ett ökat fossilberoende åstadkoms. Kostnader för arbetskraft, skatter på produktionsmedel, djurskydds- och växtskyddslagstiftning, tillståndsprövning enligt miljöbalken samt tillämpning av regelverk har stor påverkan på jordbruks- och trädgårds- näringens konkurrenskraft. Genom framför allt jordbruksavdraget bedömer utredningen att företagens förmåga att bära den allt tyngre bördan av kostnader och administration kan möjliggöras samtidigt som stöd till klimatåtgärder ökar företagens bidrag till klimatom- ställningen.

12.5.5Konsekvenserna för miljön

Utredningens förslag till åtgärder och styrmedel bedöms främja ut- vecklingen mot ett fossiloberoende jordbruk.

Sveriges jordbruk har redan i dag låga växthusgasutsläpp per kilo producerad vara. Svenskt jordbruk skapar också mervärden i form av god djurvälfärd, rik biologisk mångfald och en attraktiv landskaps- bild. Utredningens samlade förslag väntas leda till ytterligare mins- kade utsläpp av växthusgaser från jordbrukssektorn. Samtidigt som förslagen också stärker det svenska jordbruket och minskar risken för att produktionen flyttar utomlands. Den svenska produktionen medför globalt sett lägre utsläpp.

Utredningens förslag om utfasning av dieselskatten, införandet av en ny biopremie, utvidgningen av klimatpremien samt utökat och förlängt gödselgasstöd bedöms minska utsläppen av växthusgaser. Det är inte möjligt att sätta en exakt siffra på hur stora utsläppsminsk- ningarna kommer att bli men under respektive förslag förs ändå ett resonemang kring detta.

Utredningens förslag innebär att utsläppen av växthusgaser kom- mer att minska. Detta innebär att åtgärderna bidrar till att nå miljö-

298

SOU 2021:67

Samlad konsekvensanalys

målet om Begränsad klimatpåverkan. Utredningens förslag bidrar även till att nå andra mål inom det nationella miljömålssystemet. Exempelvis minskar utredningens förslag risken för att utsläppen flyttar utanför landets gränser. Det övergripande målet för miljö- politiken, eller det s.k. generationsmålet inom miljömålssystemet, är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljö- problemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Utredningen konstaterar att förslagen bidrar till att nå generationsmålet. Utredningens förslag bedöms även in- direkt bidra till att flera andra miljömål däribland Ett rikt odlings- landskap, En storslagen fjällmiljö, Ett rikt växt- och djurliv.3

12.5.6Konsekvenser för försörjningsförmågan

Utredningens förslag bedöms sammantaget bidra till en ökad för- sörjningsförmåga. De åtgärder som införs och som syftar till att ställa om från fossila drivmedel till förnybara kommer att minska behovet av import. Här vill dock utredningen påpeka vikten av att det finns en inhemsk produktion. I annat fall ersätts endast ett importbehov av fossila drivmedel till ett importbehov av förnybara drivmedel. Ut- ifrån ett beredskapsperspektiv innebär en sådan omställning ingen ökad försörjningsförmåga.

De förslag som utredningen lägger vad gäller konkurrenskraft och lönsamhet kommer att bidra till en ökad försörjningsförmåga. Genom att det finns lönsamma jordbruksföretag som kan producera livs- medel i hela landet minskar sårbarheten i hela livsmedelskedjan.

12.5.7Regionalekonomiska effekter

Företagen inom jord-, skogs och vattenbruket är huvudsakligen små- företag på landsbygden. Stärkt lönsamhet i branschen kan göra att befintliga företag utvecklar sin verksamhet och nya företag startas. Det finns flera studier som visar på de gröna näringarnas positiva effekt på landsbygdsutvecklingen. En förbättring av företagens kon-

3Med utgångspunkt i resonemangen som förs i Naturvårdsverket och Jordbruksverkets rapport från 2019, Minskade utsläpp av växthusgaser från jordbruket med ökad produktion? Scenarier till 2045 för utsläpp och upptag av växthusgaser inom jordbrukssektorn.

299

Samlad konsekvensanalys

SOU 2021:67

kurrenskraft och lönsamhet påverkar inte bara det enskilda företaget utan gynnar hela landsbygdsutvecklingen.

En höjd kostnad för branschens drivmedel utan kompensation riskerar att leda till att företag läggs ner. Enligt analyser i SASM- modellen skulle det skulle viss del av spannmålen i slättbygderna ersättas med vall och extensiv köttproduktion. I skogsbygderna och i norra Sverige skulle djurhållningen minska och svårbrukade marker skulle överges. Minskningen av arealen betesmark skulle bli tydligast i södra Sveriges skogsbygd. Företagen i dessa områden har ofta lägre transporter till jordbruksmark då störst andel av marken är skog. Nedläggningen i dessa områden skulle minska antalet arbetstillfällen men kanske framför allt bidra negativt till landsbygdsutvecklingen genom att områdenas attraktivitet minskar och en minskad verksam- het och befolkning leder till mindre investeringar i infrastruktur m.m.

12.5.8Effekter på det kommunala självstyret

Det kommunala självstyret har lång tradition i Sverige och innebära att det ska finnas en självständig och, inom vissa ramar, fri bestäm- manderätt för kommuner och regioner.

Kommunernas och regionernas existens, ställning, organisation och verksamhet är reglerade i regeringsformen, kommunallagen (1991:900) och ett stort antal författningar med inriktning på speciella verk- samhetsgrenar, exempelvis socialtjänsten, skolväsendet och hälso- och sjukvården. I egenskap av offentligt rättssubjekt är kommunerna även bundna av EU-rätten.

För att göra en analys av hur utredningens förslag påverkar det kommunala självstyret har utredningen utgått ifrån Statskontorets rapport Kommunalt självstyre och proportionalitet (2011:17). I rap- porten finns ett antal frågor som är framtagna för att underlätta kon- sekvensanalyser. Exempel på frågor är innebär förslaget statlig tillsyn över kommunal verksamhet? påverkar förslaget uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunsektorn? Utredningen har svarat nej på samtliga av frågorna. Utredningen har även övervägt om kommunerna kan påverkas av förslag i deras egenskap av arbetsgivare eller fastighets- ägare och även på dessa frågor har utredningen svarat nej.

Sammantaget kan utredningen därmed konstatera att förslagen inte bedöms ha några effekter på det kommunala självstyret.

300

SOU 2021:67

Samlad konsekvensanalys

12.5.9Effekter på inkomstfördelning och ekonomisk jämställdhet mellan kvinnor och män

Utredningens förslag träffar företagen och deras ägare. De allra flesta företagen inom jordbruket drivs som enskilt företag vilket innebär att bara en person kan stå som ägare. Av totalt cirka 63 000 enskilda företag inom jordbruket ägs 17 procent av kvinnor och 83 procent av män. I praktiken är många företag dock familjeföretag vilket inne- bär att företaget drivs som familjeföretag av män och kvinnor till- sammans.

Utav Sveriges 320 000 skogsägare är 38 procent kvinnor och 60 pro- cent män. Män deklarerade år 2019 i genomsnitt ett innehav på 40,4 hektar produktiv skogsmark medan kvinnors fastigheter i genom- snitt består av 25,4 hektar produktiv skogsmark. Medianen, som kan vara ett bättre beskrivande mått i en skev fördelning, är 14 hektar för män och 9 hektar för kvinnor.

12.5.10 Övriga konsekvenser

Utredningen har inte gjort bedömningen att förslagen medför några konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

12.6Uppföljning och ikraftträdande

Förslagen som utredningen lämnar ska som utgångspunkt vara genom- förbara. Det betyder att de är konsekvensanalyserade och att utred- ningen bedömer att det inte finns några hinder för att praktiskt genom- föra dem. Det betyder dock inte att de inte kan vara utmaningar med att genomföra dessa.

Inom den närmaste framtiden kommer det att fattas en rad beslut såväl nationellt som på EU-nivå och som kommer att påverka möjlig- heterna att använda vissa biodrivmedel. Det är inte möjligt för utred- ningen att vare sig föregå eller förutse alla dessa beslut. Bland beslu- ten kan nämnas EU-kommissionens kommande beslut om att bevilja skattebefrielse för rena biodrivmedel samt, EU-kommissionens upp- datering av statsstödsriktlinjerna för energi och miljö vilka väntas beslutas under 2021.

301

Samlad konsekvensanalys

SOU 2021:67

Mot bakgrund av dessa osäkerheter kommer uppföljning att vara central. Utredningen vill lyfta att det både är viktigt att följa upp be- sluten som sådana inklusive effekterna av dessa på jordbrukssektorn. Och i detta ingår att även följa upp utvecklingen av jordbrukssektorn som helhet.

Utredningen föreslår att Jordbruksverket i sin årliga uppföljning av utvecklingen av livsmedelsstrategin från och med 2022 lägger in ytterligare indikatorer samt utökar redovisningen med en internatio- nell utblick och jämförelse. Genom att utöka uppföljningen blir denna mer heltäckande i fråga om utvecklingen av jordbrukets lönsamhet och konkurrenskraft. Detta ger förutsättningar för att regeringen ska ha ett mer fullständigt beslutsunderlag inför bl.a. kommande kontrollstationer för reduktionsplikten. Förslagen innebär således att ett uppdaterat uppdrag till myndigheten behöver beslutas under 2021 eller tidigt 2022. Den ändring av myndighetens instruktion som föreslås bör göras i samband med detta.

Även utredningens övriga förslag om införande av en biopremie för rena biodrivmedel, en utvidgad klimatpremie samt förlängning av gödselgasstödet och biogasstödet bör genomföras i närtid, det vill säga under 2022. Utredningen menar att den utvidgade klimatpre- mien och förlängningen av gödselgasstödet bör dessa kunna genom- föras fr.o.m. 1 januari 2022.

Utredningens förslag om att fasa ut nedsättningen av koldioxid- skatten för fossila drivmedel och införa ett nytt jordbruksavdrag kom- mer sannolikt inte att kunna införas under 2022. Det är utredningens mening att ett jordbruksavdrag sannolikt behöver godkännas av EU- kommissionen som ett statsstöd vilket är en process som tar upp- emot ett år. Innan ett jordbruksavdrag är på plats är det enligt utred- ningen inte möjligt att fasa ut nedsättningen av koldioxidskatten. Detta då en ensidig utfasning av dieselnedsättningen kommer att få alltför långtgående negativa konsekvenser för såväl jordbruket som miljön och livsmedelsförsörjningen.

12.7Överensstämmelse med EU-lagstiftningen

Utredningen konstaterar att flera av förslagen omfattas av de EU- rättsliga reglerna om statliga stöd. EU-kommissionen väntas under sommaren 2021 komma med ett förslag om uppdaterade riktlinjer

302

SOU 2021:67

Samlad konsekvensanalys

för statligt stöd till miljöskydd och energi (EEAG). Enligt kom- missionens plan ska sedan slutligt beslut om riktlinjerna fattas i december 2021.

Även förordningen och riktlinjerna för statligt stöd inom jord- bruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden ska upp- dateras. För dessa har EU-kommissionen dock inte aviserat någon tydlig tidsplan. Detta beror sannolikt på att förhandlingarna om en ny gemensam jordbrukspolitik inte är avslutad än.

I ljuset av att utredningen bedömer att förslaget om ett nytt jord- bruksstöd kommer att behöva sökas godkännande för konstaterar utredningen att en sådan prövning således kommer göras mot regler som i dag ännu inte finns på plats. Se även kapitel 4 Skatter.

För det förslag som utredningen lägger om en biopremie bedömer utredningen att detta är förenligt med EU:s statsstödsregelverk och kan införas utan förhandsanmälan till EU-kommissionen genom att undantag enligt de minimisförordningarna tillämpas. Här kan note- ras att det är olika takbelopp för jord-, skogs- och vattenbruk. För jord- bruk finns dessutom nationella tak som inte får överskridas. Utred- ningen bedömer att stödet bör kunna rymmas inom takbeloppen för såväl jord-, skogs- som vattenbruket.

EU:s gemensamma jordbrukspolitik har som mål att bl.a. förbättra jordbrukets produktivitet och att bidra till en hållbar förvaltning av naturresurser och kampen mot klimatförändringen. Utredningen kon- staterar att de förslag som utredningen lägger i detta betänkande är väl i linje med detta.

Utredningen bedömer att förslagen även ligger i linje med de ambi- tioner som finns i EU-kommissionens tillväxtstrategi den gröna given som bl.a. syftar till att ställa om EU till ett rättvist och välmående samhälle med en modern, resurseffektiv och konkurrenskraftig eko- nomi med nettonollutsläpp 2050 och där den ekonomiska tillväxten har frikopplats från förbrukningen av resurser.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att förslagen överens- stämmer med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

303

Bakgrund jordbruk

SOU 2021:67

Den genomsnittliga jordbruksföretagaren har blivit betydligt äldre. Andelen jordbruksföretagare äldre än 64 år steg från 20 till 30 pro- cent under perioden 2005–2016. År 2016 var andelen jordbruksföre- tagare under 35 år 5 procent och andelen kvinnliga jordbruksföre- tagare 17 procent.

13.3Jordbruket har en stor bredd men andelen specialiserade företag ökar

Det svenska jordbruket uppvisar en stor bredd där vall och spannmål dominerar på jordbruksmarken som omfattar cirka 3 miljoner hektar, varav 2,5 miljoner hektar är åkermark. Arealen jordbruksmark har minskat sedan en lång tid tillbaka. De senaste 10 åren har odlingen av majs och grönfoderväxter ökat medan odling av sockerbetor, pota- tis och energiskog minskar. När det gäller rapsodling ökar andelen höstraps medan vårrapsen minskar. Under föregående och nuvarande period i landsbygdsprogrammet har Sverige haft en ökande kvot av permanent gräsmark (mark som inte plöjts de senaste åren) i landet.

Mjölk- och nötköttsproduktion dominerar animalie-produktionen. Antalet mjölkkor har minskat med 10 procent under de senaste 10 åren och besättningarna ökar snabbt i storlek. Kvantiteten invägd mjölk har under denna period minskat och svenska produkter tappar an- delar av hemmamarknaden gentemot importen. Trenden av minskande produktion har dock brutits när det gäller de senaste siffrorna för utvecklingen sedan 2019 eftersom mjölkproduktionen har ökat med 2,5 procent.

Produktionen av griskött har länge haft en nedåtgående trend i Sverige, framför allt på grund av hård konkurrens från utlandet. Sedan några år tillbaka har dock konsumenternas efterfrågan på svenskt gris- kött ökat markant och detta har lett till ökad produktion både år 2017 och år 2018.

Äggproduktion bedrivs av omkring 400 företag. Den svenska ägg- produktionen har ökat stadigt under den senaste tioårsperioden. Även produktionen av fågelkött ökar och är den typ av animalie-produk- tion som ökat mest de senaste decennierna. Fågelkött produceras av omkring 200 företag. Låg användning av antibiotika och god djur- välfärd är mervärden som finns i den svenska animalieproduktionen och som konsumenter uppskattar allt mer.

306

SOU 2021:67

Bakgrund jordbruk

Under år 2017 producerade Sverige trädgårdsprodukter värda mer än 5,3 miljarder kronor. Det innebär att trädgårdsnäringen (3 procent av de svenska jordbruksföretagen) producerade omkring 10 procent av alla jordbruksprodukters samlade värde på 0,5 procent av åker- marken. Produktionen består till större delen av frilandsodlade grön- saker där morötter och lök står för de största volymerna. I växthusen odlas däremot i första hand prydnadsväxter, gurka och tomat. Medan frukt- och bärodlingen domineras av äpplen och jordgubbar.

13.4Det skiljer mellan norr och söder

Det råder varierande förutsättningar för jordbruk i olika delar av Sverige. Skånska jordbrukare arbetar på samma breddgrad som jord- brukare i Danmark, medan det nordligaste jordbruket i Sverige ligger norr om polcirkeln. Terräng, arrondering och jordmån varierar mellan olika regioner. I södra Sverige skiljer förutsättningarna mellan de jordbruk som befinner sig i slättbygd och de som bedrivs i skogs- och mellanbygder. Spannmålsodlingen avkastar bra i slättbygderna men sämre i skogs- och mellanbygd. Där dominerar i stället den grov- foderbaserade animalieproduktionen och det odlas mestadels vall.

Spannmål och andra grödor odlas i första hand där förutsättningarna är bäst. Drygt hälften av åkerarealen finns på slättmarkerna i södra och mellersta Sverige och en dryg tredjedel finns i skogs- och mellan- bygd i samma region. Däremot finns endast en tiondel av åkermarken finns i norra Sverige. I slättbygden finns också större delen av pro- duktionen av ägg samt gris- och fjäderfäkött, vilket innebär att djuren finns nära odlingen av foderspannmål. Ju längre norrut, desto kallare är det och desto kortare är vegetationsperioden. Det är därför mycket stora skillnader mellan olika landsändar. Omkring hälften av jord- bruksarealen ligger inom områden som under perioden 2014–2020 fick stöd eftersom de ansågs ligga i områden med sämre förutsätt- ningar för jordbruk.

307

Bakgrund jordbruk

SOU 2021:67

13.5Efterfrågan på livsmedel växer

Efterfrågan på livsmedel har ökat de senaste decennierna och förut- spås att fortsätta öka globalt i takt med förbättrade levnadsvillkor i kombination med en befolkningsökning2. Även i Sverige växer efter- frågan på livsmedel och livsmedelskedjans förädlingsvärde ökar3. Dock har den svenska livsmedelsproduktionen svårt att hänga med och har tappat marknadsandelar. Jordbruksverket konstaterade 2019 i årsrapporten ”Utvärdering och uppföljning av livsmedelsstrategin” att den nationella livsmedelskedjans konkurrenskraft försämrats mellan 2011 och 2018.

Tabell 13.1 Jämförelse av befolkning, jordbruksmark och produktionsvärde i några EU-länder

Land	Befolkningsförändring	Jordbruksmark/	Produktionsvärde
	2009–2019	invånare	(miljoner euro)
Sverige	10 %	0,3	5 999
Danmark	5 %	0,5	11 629
Finland	3 %	0,4	4 745
Frankrike	4 %	0,4	77 024

Irland	10 %	0,9	8 522
Litauen	-16 %	1,1	1 629
Nederländerna	5 %	0,1	29 138
Polen	0 %	0,4	26 358

Tyskland	1 %	0,2	58 220
Österrike	7 %	0,3	7 483

Källa: Eurostat 2011, 2020.

När utredningen jämför ett antal EU-länder som ligger i Sveriges när- område och kan anses konkurrera på livsmedelsmarknaden konstate- ras att Sverige sticker ut med en växande befolkning och minskande produktion på många områden. Irland som också haft en liknande befolkningstillväxt som Sverige har ökat sin livsmedelproduktion de senaste 10 åren.

2FAO 2017.

3Jordbruksverket 2020:3, Utvärdering och uppföljning av livsmedelsstrategin.

308

SOU 2021:67Bakgrund jordbruk

Tabell 13.2 Jordbruksproduktionens utveckling i några EU-länder 2009–2019, areal och volym

Land	Jordbruksmark	Spannmål	Mjölk	Nötkött	Griskött
	(hektar)

Sverige	-2 %	17 %	-8 %	-7 %	-8 %
Danmark	0 %	-5 %	19 %	-1 %	-5 %

Finland	-1 %	-7%	4 %	7 %	-18 %
Frankrike	-17 %	2 %	13 %	-3 %	10 %

Irland	-2 %	1 %	67 %	21 %	55 %
Litauen	11 %	37 %	22 %	-5 %	73 %
Nederländerna	-5 %	-24 %	35 %	5 %	28 %
Polen	-7 %	-3 %	59 %	45 %	23 %

Tyskland	-1 %	-11 %	17 %	-6 %	-1 %
Österrike	-16 %	5 %	41 %	3 %	-6 %

Källa: Eurostat 2021.

Sverige är till ytan ett av EU:s största länder men andelen jord- bruksmark är låg. De viktigaste avsändningsländerna för jordbruks- varor och livsmedel till Sverige var under år 2018 Norge, följt av Danmark, Nederländerna och Tyskland4. Dessa fyra länder svarade för drygt 58 procent av det svenska importvärdet. När det gäller kött och mejeriprodukter har den svenska produktionens marknadsandel sjunkit sedan EU-inträdet 1995. Det totala värdet av varorna som svenskt jordbruk producerade år 2019 var omkring 63,5 miljarder kronor. Animalieproduktionen respektive växtodlingen står för om- kring hälften var av detta värde. Sverige har en minskande produktion för flera animalier medan spannmålsproduktionen ökat de senaste åren. Spannmålsodlingen kan variera en del från år till år men Sverige exporterar oftast en del. Stor del av exporten blir foder till animalie- produktionen i våra grannländer. Som tabell 13.2 visar så har grann- ländernas animalieproduktion haft en annan utveckling än den svenska.

Trots försämrad lönsamhet har den svenska livsmedelskedjans förädlingsvärde ökat. I livsmedelskedjan var det restaurangledet som stod för den största ökningen. Primärproduktionen och livsmedels- industrin visar på svag tillväxt. Volymerna ökar inom flera produktions- grenar, medan förädlingsgraden i primärproduktion och livsmedels- industri har varit tämligen konstant. Företagen i livsmedelskedjans

4Jordbruksverket 2020:3, Utvärdering och uppföljning av livsmedelsstrategin.

309

Bakgrund jordbruk

SOU 2021:67

första led (primärproduktionen) har svårt att utveckla produkter där det finns en hög betalningsvilja. Förädlingsgraden stagnerar till följd av för lite investeringar i produktutveckling. Låg utbildningsnivå och åldrande arbetskraft gör att primärproduktionen halkar efter i inno- vationskraft.

Sverige importerar jordbruksprodukter och livsmedel till ett be- tydligt större värde än vad som exporteras. Under år 2018 uppgick importen till 120 miljarder kronor och exporten till 53 miljarder kro- nor. Både importen och exporten ökar stadigt. De senaste tio åren har den ökat med nästan 60 procent. Eftersom importen är så mycket större betyder detta att handelsunderskottet inom sektorn ökar sta- digt i absoluta tal. Importen består framför allt av vin, kött, mejeri- produkter samt frukt och grönsaker. Viktiga exportprodukter är vodka, olika förädlade livsmedel, vegetabiliska fetter och mjölkpulver.

13.6Fler företag har kombinationsverksamhet

Samtidigt som antalet företag har minskat inom jordbruket så har antalet företag med kombinationsverksamhet ökat de senaste tio åren, både som en andel av totalen och i absoluta tal. År 2016 uppgav omkring 43 procent av företagen att de har kombinationsverksam- het. Tio år tidigare var motsvarande siffra bara 23 procent. Den van- ligaste kombinationen är olika former av entreprenadarbete, framför allt inom jordbruket men också utanför det. Turism och andra fri- tidsaktiviteter är också en vanligt förekommande kombination.

Att jordbrukarnas privata ekonomi i växande grad bygger på in- komster från arbeten utanför jordbruket försvårar levnadsvillkoren för jordbruken i glesbygd. En konsekvens av detta är att sysselsätt- ningen i jordbruket följer utvecklingen på den regionala arbetsmark- naden, det vill säga minskar mest i de mest glesa landsbygderna och minst i den storstadsnära landsbygden. Urbaniseringen innebär alltså en utmaning också för jordbruksföretagen, som till skillnad mot före- tag i andra näringar inte lika enkelt kan följa efter befolkningen till storstäderna eftersom jordbruksmarken är en geografiskt fast pro- duktionsfaktor.

310

Bakgrund jordbrukSOU 2021:67

Tabell 13.3 Utgifter för den gemensamma jordbrukspolitiken i några utvalda medlemsstater 2019

Miljoner Euro

Land	Direktstöd	Landsbygds-	Marknads-	Totalt	Jordbruks-	Totalt stöd
		utveckling	åtgärder	stöd	areal	utslaget per
					(hektar)	hektar jord-
						bruksmark

Sverige	687 531	249 711	12 809	950 051	3 067 200	310
Danmark	822 262	152 368	10 988	985 618	2 639 000	373

Finland	523 063	343 198	5 318	871 579	2 295 900	380
Frankrike	6 934 972	1 984 762	519 788	9 439 522	35 177 000	268
Irland	1 200 389	312 764	-3 164	1 509 989	4 593 920	329
Litauen	468 921	247 214	414	716 549	2 689 000	266
Nederländerna	679 512	148 108	24 291	851 911	1 921 400	443
Polen	3 387 286	1 189 104	28 286	4 604 676	15 624 600	295

Tyskland	4 794 348	1 397 915	115 577	6 307 840	16 889 600	373
Österrike	691 113	565 713	24 467	1 281 293	3 168 600	404

Källa: EU-kommissionen 2020.

Jordbrukspolitiken finansieras av tullar, införselavgifter, producent- avgifter och bidrag från medlemsstaterna. Var sjunde år reformeras EU:s jordbrukspolitik och en ny reform förhandlas just nu med fördröjning, något som ofta händer då förhandlingarna drar ut på tiden. Den senaste reformen innebar att gårdsstödet delades upp i flera delar. Det ursprungliga gårdsstödet blev mindre och ett för- gröningsstöd och stöd till unga jordbrukare infördes. Det gavs också möjlighet att fortsätta använda produktionskopplade stöd.

Den gemensamma jordbrukspolitiken har genomgått flera refor- mer och har blivit allt mer marknadsorienterad sedan 1990, med en övergång från produktstöd (genom priser) till producentstöd (genom inkomststöd, främst med frikopplat inkomststöd). Jordbrukspoli- tiken har flera mål som har sin grund vid uppkomsten 1962. En viktig hörnsten är att förbättra jordbrukets produktivitet för att säkra till- gången på livsmedel till rimliga priser. Hållbarhet och betydelsen av att förvalta naturresurser och att möta klimatförändringen har fått en allt större roll. Landsbygdens utveckling och bevarandet av land- skapet är något som också kännetecknar den gemensamma jordbruks- politiken. Här finns några ganska stora skillnader mellan EU:s politik

312

SOU 2021:67

Bakgrund jordbruk

och den svenska jordbrukspolitiken som bakåt i tiden lagt mycket resurser på strukturomvandling.

13.7.1Kompensationsstöd

Inom landsbygdsprogrammet finns kompensationsstödet som syftar till att främja fortsatt användning av jordbruksmark, bidra till att bevara landsbygden och till att bevara och främja hållbara jordbruks- system. Genom att kompensera lantbrukare för alla eller delar av de merkostnader och inkomstbortfall som är relaterade till begräns- ningarna för jordbruksproduktionen i det berörda området, bidrar kompensationsstödet till att uppnå detta. Stödet riktar sig till områ- den som har sämre förutsättningar för livsmedelsproduktion än andra regioner (Areas Facing Natural Constraints, ANC). I Sverige utgår kompensationsstöd till hela norra Sverige, delar av skogs- och mellan- bygderna i södra och mellersta Sverige samt vissa områden på Öland och Gotland. För arealer med grovfodergrödor finns krav på djur- innehav av antingen nötkreatur, tackor eller getter. Ersättningsnivån bestäms av den djurtäthet företaget har och i vilket stödområde före- taget är beläget. För arealer med växtodlingsgrödor som spannmål eller oljeväxter eller arealer med extensiva grödor finns inget krav på djurhållning och ersättningsnivån bestäms endast av i vilket stödom- råde företaget är beläget.

13.7.2Nationellt stöd till norra Sverige

Avtalet med EU ger Sverige rätt att lämna nationellt stöd till vissa områden i norra Sverige. Stödet är helt finansierat av svenska staten och det huvudsakliga syftet är att säkerställa att lantbruket i norra Sverige finns kvar. Det nationella stödet ska därmed bidra till att jämna ut de inkomstskillnader som uppstår mellan norra Sverige och övriga Sverige på grund av de svagare produktionsförutsättningarna i norra Sverige. Stöd lämnas till mjölk-, slaktsvins- och äggproduktion, för transport av mjölk, för suggor och getter samt odling av potatis, bär och grönsaker. Till och med maj 2020 hade 394 miljoner kronor utbetalats i nationellt stöd till norra Sverige för år 2019. Mest natio- nellt stöd utgick till Västerbottens län.

313

Bakgrund jordbruk

SOU 2021:67

13.7.3Förhandlingar om en ny jordbrukspolitik

EU-kommissionen la fram förslagen om en reformerad CAP 2018. Reformen består av tre förordningar: Förordningen om strategiska planer, Förordningen om finansiering, förvaltning och övervakning av CAP samt Förordningen om en samlad marknadsorientering för jordbruksprodukter. I de strategiska planerna ska varje land beskriva hur jordbrukspolitiken ska genomföras. I förslaget finns även en ny typ av ettåriga ersättningar så kallade eco-schemes. Dessa kan ut- formas som dagens miljöersättningar och baseras på intäktsbortfall och kostnadsökningar av åtgärden. Eco-schemes kan även utformas som ett frikopplat inkomststöd, det vill säga på samma sätt som nu- varande gårdsstöd är utformat. I förslaget finns nio centrala mål som omfattar olika sociala, miljömässiga och ekonomiska aspekter och ska ligga till grund för EU-ländernas strategiska planer för jordbruks- politiken.

13.8Lönsamheten och konkurrenskraften är svag

Utredningen ser att Sverige utmärker sig på flera sätt jämfört med våra grannländer. Ambitionerna om strukturutveckling skiljer Sverige från grannländerna Norge och Finland där fler socialpolitiska inslag finns. Ett exempel är att norska stöd minskar med företagens stor- lek. Danmark har en annan ambition med ett mycket exportorien- terat jordbruk.

Jordbruksverket beskriver i flera rapporter de förändringar som skedde i svenska jordbruket de första 15 åren efter EU-inträdet. Jordbruksverket konstaterar att svenskt jordbruk fortsätter utveck- lingen mot färre och större gårdar, samtidigt som den totala åker- arealen minskar något. Produktionen av mjölk och griskött minskar. Spannmålsarealen ökade under några år i samband med EU-inträdet, men har därefter fortsatt att minska. EU-inträdet hejdade också minsk- ningen i arealen betesmark.

Sverige hade redan före inträdet i EU en hög djurskyddsnivå. Ut- vecklingen har gått mot fler EU-regelverk som är direkt gällande i medlemsstaterna. Sedan 1995 har miniminivån vad gäller djurskyd- det höjts för flera djurslag, bl.a. har det införts krav på inredda burar för värphöns och krav på grupphållning av dräktiga suggor. Det kan också förekomma skillnader i tillämpningen av EU-gemensamma

314

SOU 2021:67

Bakgrund jordbruk

regler och det finns brister i hur reglerna följs i olika medlemsstater. För svensk del har medlemskapet i EU präglats av att behålla den höga svenska ambitionsnivån för djurskyddet och försöka höja djur- skyddet i hela unionen. Genom den svenska djurskyddslagen 1988 samt förordning och föreskrifter lyfte Sverige till en hög djurskydds- nivå jämfört med de flesta länder i omvärlden, Jordbruksföretagen har i genomsnitt en dålig lönsamhet vid jämförelse med ekonomin som helhet. Det råder stora skillnader mellan branscherna vad gäller den uppskattade timlönen.

Att det finns stora skillnader mellan produktionsgrenarna syns också när utvecklingen i Sverige jämförs med den i EU. De senaste tio årens minskade svenska produktion av mjölk, nötkött och gris- kött syns inte på EU-nivå. Motsvarande branscher har haft en be- tydligt mer positiv utveckling i många EU-länder.

Det finns regionala och lokala variationer i jordbrukets konkur- renskraft. Företagens produktivitet och innovationsförmåga påver- kas av företagets lokalisering. Det finns jordbruk spridda över hela landet och förutsättningarna skiljer sig mellan olika regioner och i vissa fall mycket lokalt. Vissa platser erbjuder bättre förutsättningar för jordbruk än andra vilket beror på att produktionsfaktorer och naturresurser har en ojämn geografisk fördelning. I slättbygder i södra Sverige finns fler valmöjligheter vad gäller grödor än i norra Sverige eller i skogsbygd. I mer tätbefolkade områden finns en större mark- nad för att utveckla särskilda koncept så som t.ex. gårdsförsäljning och entreprenadverksamhet. Produktiviteten är högre i företag som är lokaliserade i kommuner där det finns många andra företag i samma bransch. Detta beror sannolikt på att det finns fler jordbruksföretag på platser som har goda naturgivna förutsättningarna för jordbruk men också att utbyte och möjligheter till samverkan mellan före- tagen kan ha en tillväxtfrämjande effekt.

315

Bakgrund jordbruk

SOU 2021:67

13.9Skogsbruk

Utav Sveriges totala landyta om cirka 40,7 miljoner hektar räknas cirka 28,1 miljoner hektar som skogsmark. Detta motsvarar drygt två tredjedelar av den totala landytan. Skogen i Sverige ägs till 48 pro- cent av enskilda fysiska personer, dödsbon och bolag som inte är aktie- bolag. Privatägda aktiebolag äger 24 procent av skogsmarken och 13 procent ägs av statsägda aktiebolag som Sveaskog AB, AB Göta kanalbolag och Akademiska Hus AB. Övriga privata ägare, som till exempel Svenska kyrkan, stiftelser, ekonomiska och ideella föreningar, bysamfälligheter, allmänningar och besparingsskogar äger 6 procent av skogen. Staten genom till exempel Fastighetsverket, Fortifikations- verket, Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, äger 7 procent och de sista 2 procenten ägs av övriga offentliga ägare som till exempel kom- muner och landsting.

De enskilda privata skogsägarna består av närmare 320 000 per- soner, Dessa enskilda privata skogsägare äger tillsammans cirka 225 000 brukningsenheter varav 67 procent är närboägda, 26 procent utboägda och 7 procent delvis utboägda. Med utboägd avses en fastig- het där ägaren bor i en annan kommun än den där brukningsenheten finns och med en närboägd fastighet avses en sådan där ägaren bor i samma kommun som brukningsenheten. De sista 10 åren har antalet skogsägare minskat med omkring 5 procent. Även antalet skogsfastig- heter minskar genom sammanläggning.

Skogsnäringen sysselsätter i dag cirka 70 000 personer. Om alla underleverantörer räknas med är omkring 120 000 personer sysselsatta i branschen. Arbetstillfällena finns i huvudsak utanför storstadsregio- nerna. År 2017 var förädlingsvärdet för hela branschen cirka 82,5 mil- jarder kronor vilket är cirka 11 procent av svensk industris föräd- lingsvärde.

13.10 Vattenbruk

Svenskt vattenbruk har ökat kraftigt under senare år men är fort- farande litet jämfört med många andra länder. Totalproduktionen i Sverige 2019 var lite drygt 10 500 ton. Danmark har ungefär 4–5 gånger större produktion och Norge producerade drygt 1,3 miljoner ton odlad fisk (framför allt lax) 2012. Produktionen i Sverige består av matfisk, sättfisk, musslor och kräftor. Saluvärdet av produktionen

316

SOU 2021:67

Bakgrund jordbruk

var totalt 486 miljoner kronor 2014. År 2019 sysselsatte vattenbruket i Sverige 436 personer.

Den art som odlas mest i svenskt vattenbruk är regnbåge som står för omkring 90 procent av den totala matfiskproduktionen. Den näst vanligaste matsfiskarten är röding. Regnbåge och röding är båda laxfiskar och odlas oftast i nätkassar placerade i insjöar, större vatten- drag eller på kusten. Merparten av den svenska matfiskodlingen finns i Norrland. I Sverige odlades under 2018 även 1 986 ton musslor. Blåmusslorna odlas utefter västkusten på rep eller nät som hänger från bojar som flyter på ytan. Under 2000-talet har den svenska mussel- odlingen varierat mellan knappt 1 100 ton och drygt 2 300 ton.

Jordbruksverket har tagit hjälp av näringens organisationer för att få en bild av den yrkesmässiga bränsleförbrukningen och använd- ningen av båtar och skepp. Matfiskodlarna som samlar de största företagen inom just matfiskodling uppskattar sin förbrukning till 173 000 liter diesel och 49 000 liter bensin per år och Sveriges Skal- djursodlares Producentorganisation som företräder musselodlar- näringen förbrukar minst 120 000 liter drivmedel totalt, varav minst 15 procent är bensin och resten diesel. Totalt rör det sig alltså om 342 000 liter drivmedel för skepp och båtar.

Arbetsmaskiner exkl. båtar är bland annat hjullastare, truck, trak- tor kan används i samband med tunga lyft.

Vattenbruk förekommer såväl i sjöar, hav och vattendrag och inne- bär att vattenlevande djur som hålls av vattenbrukaren odlas och skördas. Båtar och fartyg används dagligen inom vattenbruket för till exempel:

Inom musselodling:

•Placera ut anläggningar.

•Underhåll och tillsyn av anläggningar.

•Provtagning.

•Skörd av musslor.

•Skydd mot rovdjur.5

5Ejdrar är ett stort problem i musselodling och man håller dem borta genom att köra båt runt sina odlingar under de tider på året när ejdern gör störst skada på dem för att skrämma bort fåglarna.

317

Bakgrund klimat

SOU 2021:67

Figur 14.1

1,4

1,2

0,8

0,6

0,4

0,2

0	År	1857
-0,2	År	1857
-0,2
-0,4

Utvecklingen av jordens medeltemperatur

Global genomsnittlig medeltemperatur

1865

1873

1881

1889

1897

1905

1913

1921

1929

1937

1945

1953

1961

1969

1977

1985

1993

2001

2009

2017

Källa: Climatic Research Unit – UEA.

Konsekvenserna av den globala uppvärmningen upplevs tydligt redan i dag. Meteorologiska världsorganisationen (WMO) rapporterade i sin årliga statusrapport för klimatet att effekter av extremväder i form av exempelvis översvämningar, värmeböljor, skogsbränder och tro- piska stormar intensifierats i takt med den globala uppvärmningen. I polarområdena ökar avsmältningen av glaciärer och landisar vilket medför att havsnivån stiger allt snabbare med förödande konse- kvenser för lågt liggande kuststater och små önationer. Temperatur- ökningen i Arktis sker två till tre gånger snabbare än det globala genomsnittet, vilket redan har fått stora konsekvenser för arktiska ekosystem och samhällen.

Enligt SMHI har årsmedeltemperaturen i Sverige stigit med 1,7 gra- der under de senaste 30 åren, vilket är mer än dubbelt så mycket som den globala temperaturökningen. I Sverige har vi under senare år upp- levt sommarmånader med långvarigt höga temperaturer, vattenbrist, torka och omfattande bränder.

320

SOU 2021:67

Bakgrund klimat

14.3Klimatet påverkar jordbruket

Jordbruket påverkas redan i dag av klimatförändringar. Då jordbru- ket är i stort sett helt väderberoende kommer jordbruket i takt med att klimatet förändras allt mer bli än mer påverkat. Enligt scenarier gjorda av SMHI2 förväntas årsmedeltemperaturen för Sverige att stiga med 0–2°C under perioden 2011–2040 jämfört med referens- perioden. Nederbörden förutspås generellt öka i hela landet men med stora variationer geografiskt och beroende på årstid. Vegetations- periodens längd förväntas öka i hela landet. På kort sikt, under perio- den 2011–2040, förväntas vegetationsperioden vara 10–30 dagar längre.

De ändrade förutsättningarna tros medföra att det blir aktuellt med fler skördar varje år. Samtidigt förväntas de ändrade förutsätt- ningarna leda till att det kan bli svårt att få ut bra skördar vissa år. Klimatförändringarna väntas även medföra att risken för smittsamma djursjukdomar kan öka. Även problemen med växtskadegörare, växt- sjukdomar och ogräs väntas öka.

14.4Vad påverkar klimatet?

De främsta växthusgaserna i jordens atmosfär är vattenånga (H2O), koldioxid (CO2), lustgas (N2O), metan (CH4) och ozon (O3). Växt- husgaser absorberar och håller kvar solvärme som annars skulle stråla tillbaka ut i rymden. Dessa växthusgaser har funnits i atmosfären i miljontals år och har bidragit till vi har ett gynnsamt klimat för män- niskor, djur och växter på jorden.

Halterna av växthusgaserna har ökat på grund av människan och de är i dag högre än vad den varit sedan minst 800 000 år tillbaka. Utsläpp av koldioxid via förbränning av fossila bränslen världen över är den viktigaste orsaken till klimatets nuvarande förändring. Ut- släppen av växthusgaser som metan och lustgas kommer från flera olika slags källor. De största källorna till utsläpp av metan är idisslare, avfall, risodlingar samt utvinning och förbränning av fossila bränslen. Lustgas frigörs bl.a. från kvävegödslad åkermark. Både metan och lust- gas når också ut i luften från naturliga källor såsom våtmarker och ogödslade marker.

2SMHI:s klimatforskningscenter Rossby Centre.

321

SOU 2021:67

Bakgrund klimat

Industri och inrikes transporter står tillsammans för två tredjedelar av de territoriella antropogena utsläppen. Resterande tredjedel ut- görs av i fallande ordning jordbruk, el- och fjärrvärme, arbetsmaski- ner, produktanvändning, avfall samt egen uppvärmning av bostäder och lokaler.

14.5Jordbrukets klimatpåverkan

Det svenska jordbruket bidrar till utsläpp av växthusgaser i form av metan från djurens fodersmältning, metan och lustgas från gödsel- hantering och lustgas från kväveomvandling i mark. Jordbruket bi- drar också med växthusgaser genom energianvändning till arbets- maskiner, spannmålstorkar, uppvärmning av lokaler och växthus m.m. Utöver detta bidrar jordbruket även med nettoutsläpp av koldioxid genom kolförrådsförändringar i åkermark och betesmark.

I diagrammet nedan visar på storleksfördelningen mellan olika på- verkanskällor.

Figur 14.3 Det svenska jordbrukets utsläpp (påverkanskällor i Sverige)

Miljoner ton CO2e

	0,6	0,4 0,3
	0,6
		3,4
	3
		3,4
Markanvändning	Jordbruksmark		Djurs matsmältning
Stallgödsel	Arbetsmaskiner		Lokaler

Källa: Naturvårdsverket och Jordbruksverket, 2019.

Utsläpp och upptag av koldioxid från åkermark och betesmark på grund av kolförrådsförändringar i jordar och biomassa redovisas som i diagrammen ovan som markanvändning. En del av åkermarken

323

Bakgrund klimat

SOU 2021:67

utgör en stor källa till koldioxidutsläpp. Under en tioårsperiod (2008–2017) bidrar dränerad organogen jordbruksmark med utsläpp på i genomsnitt 3,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år. För samma period har mineraljordar utgjort en liten sänka på i genom- snitt 0,5 miljoner ton koldioxid per år. Arealen åkermark har minskat sedan 1990 vilket i viss utsträckning påverkar utsläppen från denna marktyp. Betesmark omfattar endast en procent av landarealen och de genomsnittliga årliga nettoupptagen har legat nära noll under perio- den 1990–2017.

Utsläppen av lustgas från jordbruksmark bidrog med drygt 3,3 mil- joner ton koldioxidekvivalenter år 2017. Detta är 4 procent lägre än 1990 års nivå. Utsläppen av växthusgaser härrör till 90 procent från användning av mineralgödsel, spridning av stallgödsel, gödsel från betesdjur, slamspridning, upptag eller förlust av lustgas till följd av mineralisering genom odling av mineraljordar samt rester från skör- dade grödor. Resten, mindre än 10 procent, omfattar atmosfäriskt ned- fall av kväveföreningar, såsom kväveoxider och ammoniak, och kväve- läckage frånåkermark.

Utsläppen av metan från djurens matsmältning stod för 3 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2017. Jämfört med 1990 är det en minsk- ning av utsläppen med 8 procent. Minskningen beror främst på en nedgång i antalet djur.

Utsläppen av metan och lustgas från lagring av stallgödsel bidrog med

0,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2017. Detta är en minskning med 3 procent jämfört med 1990. Mängden stallgödsel som lagras påverkas främst av antalet

Utsläppen från fossila drivmedel som används i jordbruket för arbetsmaskiner, uppvärmning av jordbruksbyggnader stod 2017 för 0,4 respektive 0,3 miljoner ton CO2e.

I diagrammet redovisas inte utsläppen som kopplar till produk- tion av insatsmedel såsom mineralgödsel och bekämpningsmedel och inte heller importerat foder. Sverige är beroende av import av insats- medel och utsläppen från produktionen eller odlingen av dessa redo- visas under utsläppen i de länder där dessa produceras.

I diagrammet redovisas inte heller upptag av kol i jordbruksmark. Jordbruket bidrar till inlagring genom fotosyntesen där koldioxid binds in i växande grödor. Den andel av grödorna som inte förs bort vid skörd har en potential att öka inbindningen av kol i jordbruksmar- ken. Mängden av kol som binds in påverkas både av mängden bio-

324

SOU 2021:67

Bakgrund klimat

massa som lämnas kvar i fält och hur snabbt kolet bryts ner. Ned- brytningshastigheten beror dels på klimatet men också på markens kvävehalt, markens jordhälsa och på hur pass lättillgängligt kolet är.

14.6Klimatmål

14.6.1Globala mål

Klimatet påverkar allt och alla på jorden och då det är en global fråga har också globala mål satts upp. Sverige har liksom flertalet av värl- dens länder ratificerat FN:s ramkonvention om klimatförändringar (klimatkonventionen) som trädde i kraft 1994. Vid klimatkonventio- nens tjugoförsta partsmöte (COP21) i Paris i december 2015 enades världens länder om ett nytt globalt klimatavtal under klimatkonven- tionen (Parisavtalet). Parisavtalet trädde i kraft den 4 november 2016. Parisavtalet innehåller tre långsiktiga målsättningar:

•Hålla ökningen i den globala medeltemperaturen långt under 2 gra- der över förindustriell nivå, samt göra ansträngningar för att be- gränsa temperaturökningen till 1,5 grader över förindustriell nivå.

•Öka anpassningsförmågan till skadliga effekter av klimatföränd- ringen och främja den klimatmässiga motståndskraften och ut- vecklingen mot låga växthusgasutsläpp.

•Göra finansiella flöden förenliga med en väg mot låga växthusgas- utsläpp och en klimatmässigt motståndskraftig utveckling.

14.6.2Mål på EU-nivå

Inom EU har medlemsstaterna enats om utsläppsmål som ligger till grund för EU:s klimatpolitik och målen har även stor betydelse för hur svensk klimatpolitik bedrivs. De EU-gemensamma målen är:

•Nettoutsläppen av växthusgaser minska med minst 55 procent inom EU fram till 2030 jämfört med år 1990. Målsättningen utgör också EU:s åtagande under Parisavtalet.

•EU:s långsiktiga mål är att nå nettonollutsläpp av växthusgaser senast 2050.

325

Bakgrund klimat

SOU 2021:67

14.6.3Den gröna given

Europeiska kommissionen presenterade den 11 december 2019 sitt meddelande om den europeiska gröna given. Den gröna given är en tillväxtstrategi som syftar till att ställa om EU till ett rättvist och väl- mående samhälle med en modern, resurseffektiv och konkurrenskraftig ekonomi med nettonollutsläpp 2050 och där den ekonomiska till- växten har frikopplats från förbrukningen av resurser. Den ska också skydda, bevara och förbättra EU:s naturkapital och skydda allmän- hetens hälsa och välbefinnande från miljörelaterade risker och effekter. Den gröna given är även en viktig del av kommissionens strategi för att genomföra FN:s Agenda 2030 och målen för hållbar utveckling.

Meddelandet innehåller en första färdplan för de centrala poli- tiska strategier och åtgärder som krävs för att den europeiska gröna given ska bli verklighet. En rad lagstiftningsförslag och andra initia- tiv kommer att följa de närmaste åren. Bl.a. har EU-kommissionen i juli 2021 presenterat förslag på ändringar av relevanta klimatrelaterade politiska instrument, t.ex. systemet för handel med utsläppsrätter, ansvarsfördelningsförordningen, förordningen om markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk samt energiskattedirek- tivet. Kommissionen har även presenterat ett förslag till så kallad gräns- justeringsmekanism för koldioxid för att minska risken för koldioxid- läckage, vilket ska säkerställa att importpriser återspeglar produkters koldioxidinnehåll, om rådande skillnader i klimatambition mellan världsekonomierna kvarstår.

Inom ramen för den gröna given har EU-kommissionen även presenterat en strategi för hållbara livsmedelssystem, strategin från jord till bord. Syftet med strategin är att göra EU:s livsmedelssystem till en global standard för hållbarhet. En handlingsplan medföljer strategin där kommissionen avser se över relevant lagstiftning och vid behov föreslå ny lagstiftning, och där den gemensamma jordbruks- politiken, den gemensamma fiskeripolitiken, internationella standar- der, privata certifieringar och märkningar är viktiga verktyg.

14.6.4Nationella mål

326

SOU 2021:67

Bakgrund klimat

enligt klimatlagen sätta de övriga utsläppsminskningsmål som be- hövs för att nå det långsiktiga målet. Syftet med ramverket är att ge långsiktighet och stabilitet i svensk klimatpolitik.

De svenska klimatmålen återfinns även inom ramen för miljö- målssystemet. Miljömålsstrukturen innehåller ett generationsmål för miljöarbetet, sexton miljökvalitetsmål som anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till samt ett antal etappmål som anger steg på vägen till miljökvalitetsmålen och generations- målet (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Riksdagen har inom ramen för det klimatpolitiska ramverket beslu- tat om flera etappmål. Följande tre etappmål omfattar jordbruket:

•Utsläpp av växthusgaser till år 2030 – Växthusgasutsläppen i Sverige

iESR-sektorn, de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för utsläppsrätter, bör senast år 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen år 1990. Högst åtta procentenheter av utsläppsminsk- ningarna får ske genom kompletterande åtgärder.

•Utsläpp av växthusgaser till år 2040 – Växthusgasutsläppen i Sverige

iESR-sektorn, de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för utsläppsrätter, bör senast år 2040 vara minst 75 procent lägre än utsläppen år 1990. Högst två procentenheter av utsläppsminsk- ningarna får ske genom kompletterande åtgärder.

•Utsläpp av växthusgaser till år 2045 – Senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. För att nå nettonollutsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas. Utsläppen från verksam- heter inom svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre än utsläppen år 1990.

14.7Uppföljning

Arbetet med att nå klimatmålen följs regelbundet upp. I uppföljningen delas utsläppen inom Sveriges gränser, de s.k. territoriella utsläppen in i:

1.utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläpps- rätter,

2.utsläpp som omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning, och

3.utsläpp och upptag från markanvändning.

327

Bakgrund klimat

SOU 2021:67

EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS) är ett styr- medel för att minska utsläppen av växthusgaser. Detta görs genom att tillförseln av nya utsläppsrätter till systemet är begränsat till en bestämd nivå – ett så kallat utsläppstak. Företagen i systemet be- höver sedan införskaffa och överlämna utsläppsrätter för alla sina ut- släpp. Utsläppstaket minskar årligen enligt en linjär reduktionsfaktor, som regleras i utsläppshandelsdirektivet. Nuvarande reduktions- faktor styr mot en minskning av utsläppen från berörda företag med 43 procent till år 2030 (jämfört med 2005). Handelssystemet omfat- tar alla EU:s medlemsländer samt Norge, Island och Liechtenstein. Systemet omfattar utsläpp från el- och fjärrvärmeproduktion, tillverk- ningsindustrin och flygoperatörer som flyger inom EU. I dag ingår cirka 11 000 europeiska anläggningar och flygoperatörer i systemet, varav cirka 750 finns i Sverige.

Övriga utsläpp som sker utanför handelssystemet (ibland omnämnd som den icke-handlande sektorn) regleras genom EU:s ansvarsför- delningsförordning (ESR) ESR omfattar utsläpp från inrikes trans- porter, jordbruk, avfallshantering/behandling, arbetsmaskiner, pro- duktanvändning, egen uppvärmning av bostäder och lokaler, samt de utsläpp från industrin, el- och fjärrvärmeproduktion som inte om- fattas av utsläppshandeln. EU har som mål att utsläppen från EU:s sam- lade ESR-sektor ska minska med 30 procent till 2030 jämfört med 2005. Målet fördelas på medlemsstaterna med hänsyn till BNP per capita och Sveriges mål inom ESR är en minskning med 40 procent.

När det gäller utsläpp och upptag från markanvändning beräknas kolförrådsförändringar i vegetation och mark för olika marktyper samt i avverkade träprodukter. Sammantaget blir det ett nettoupptag dvs. det binds mer koldioxid i marken än vad som avgår. Beräkningarna redovisas sedan under rubriken Markanvändning, förändrad mark- användning och skogsbruk (Land Use, Land-Use Change and Forestry

–LULUCF). Inom LULUCF-sektorn är grundregeln att inget land får ändra sin markanvändning så att nettoupptaget i sektorn minskar jämfört med ett föreslaget referensscenario.

328

Bakgrund klimat

SOU 2021:67

14.9Arbetet med att minska växthusgasutsläppen från jordbruket

Enligt Naturvårdsverket har utsläppen av växthusgaser från jordbru- ket minskat över tid till följd av ett minskat djurantal och minskade utsläpp från jordbrukets arbetsmaskiner.3 Utvecklingen har delvis skett parallellt med att livsmedelsproduktionen i Sverige sjunkit. Svenskt jordbruk har vidtagit omfattande åtgärder för att minska sina utsläpp och Sverige har därför globalt sett och jämfört med EU kommit långt när det gäller att begränsa jordbrukssektorns klimatpåverkan, men arbetet med att ytterligare minska negativ påverkan måste fort- sätta, med beaktande av andra samhällsmål. Enligt Miljömålsbered- ningens klimat- och luftvårdsstrategi ger en ökad inhemsk konsum- tion och produktion, på bekostnad av det importerade, förutsättningar för en produktion med globalt sett lägre utsläpp (SOU 2016:47). Sveriges jordbruk har redan i dag ett försprång vad gäller låga växt- husgasutsläpp per kilo producerad vara och skapar stora mervärden i form av god djurvälfärd, rik biologisk mångfald och en attraktiv landskapsbild.

Enligt Statens jordbruksverk är svensk livsmedelsproduktion vid en internationell jämförelse resurseffektiv samt miljö- och klimat- vänlig.4 Svensk mjölk-, nötkötts- och äggproduktion har bland de lägsta klimatutsläppen inom EU. En rapport från Naturvårdsverket visar att den importerade maten utgör en stor del av den svenska mat- konsumtionens miljö- och klimatavtryck.5 Av de växthusgasutsläpp som orsakas av svensk livsmedelskonsumtion sker 75 procent utom- lands. Ökad svensk livsmedelsproduktion kan därmed bidra till lägre global klimatpåverkan i de fall den ersätter importerade livsmedel med större klimatpåverkan.

Som regeringen skriver i direktiven (dir. 2020:16) bedöms det i dag inte finns tillgängliga lösningar för hur alla utsläpp från jordbruket helt ska kunna tas bort och att det även efter 2045 kommer att återstå växthusgasutsläpp i form av metan och lustgas från jordbrukssektorn. Dessa utsläpp kommer att behöva täckas av kompletterande åtgärder.

3Naturvårdsverket, 2019.

4Jordbruksverket, 2019. Rapport 2019:9.

5Naturvårdsverket, 2018. Rapport 6842.

330

SOU 2021:67

Bakgrund klimat

14.10 Styrmedel kopplat till klimat

Det styrmedel som är det första som de flesta kanske tänker på kopplat till jordbruket är gemensamma jordbrukspolitiken (GJP). Den nu gällande jordbrukspolitiken har ett fokus på att minska växt- husgasutsläppen från jordbruket och nästa period kommer detta fokus att öka ytterligare. Då förhandlingarna om nästa politik har fördröjts gäller fortfarande GJP för perioden 2014–2020. I kapitel 13 Bakgrund jordbruk beskrivs jordbrukspolitiken mer utförligt.

14.10.1 Skatter

Jordbruket har tillsammans med skogs- och vattenbruket skatte- nedsättningar på el, uppvärmning och drivmedel. Vad gäller nedsätt- ningen uppvärmning och el kommer den att fasas ut i två steg och försvinna fr.o.m. den 1 januari 2022.

För fasta och flytande fossila drivmedel är nedsättningen 1,90 kro- nor per liter. Mer om denna nedsättning beskrivs under kapitel 6 Dieselskatten. Förnybara drivmedel som ex. HVO, etanol och FAME är skattebefriade till slutet av 2021. Mer om denna skattebefrielse beskrivs under kapitel 5 Drivmedel.

Fossila bränslen som förbrukas för annat ändamål än drift av motor- drivna fordon har inom jord-, skogs- och vattenbruket en skattenedsätt- ning på 70 procent. Enligt regeringens proposition 2020/21:97 Slo- pad nedsättning av energiskatt på bränslen i vissa sektorer föreslås en utfasning av denna nedsättning. Förändringarna föreslås genom- föras i två steg med en sänkning av skattenedsättningen från 70 pro- cent till 35 procent den 1 juli 2021 samt ett helt slopande av skattened- sättningen den 1 januari 2022.

14.10.2 Stöd till investeringar

Investeringsstöd för klimatåtgärder finns inom landsbygdsprogram- met, genom Klimatklivet, genom Industriklivet och genom klimat- premien.

331

Bakgrund klimat

SOU 2021:67

Klimatklivet

Klimatklivet är ett investeringsstöd till lokala och regionala åtgärder som minskar utsläppen av koldioxid och andra gaser som påverkar kli- matet. Det är Naturvårdsverket som är ansvarig myndighet för admi- nistration av stödet som har funnits sedan 2015. Klimatklivets del av finansieringen är i genomsnitt 43 procent av investeringsbeloppet.

Stöd kan ges till alla förutom privatpersoner och de som beviljats stöd är exempelvis företag, kommuner, landsting, bostadsrättsför- eningar och andra organisationer. Åtgärder som fått stöd är konkreta klimatsatsningar inom exempelvis transporter, industri, bostäder, lokaler, stadsbyggnad och energi. Det kan handla om allt från trans- porter, biogas och infrastruktur såsom cykelbanor till destruktion av lustgas och att byta ut olja mot fjärrvärme.

Stödet regleras genom en förordning, förordningen (2015:517) om stöd till lokala klimatinvesteringar och för stödet tillämpas undantagen i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 (Gruppundantags- förordningen)6 samt kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 (De minimis-förordningen).

Sedan 2019 är jordbruket särskilt prioriterat på samma sätt som innovativ teknik och åtgärder som främjar andra miljökvalitetsmål är. Detta innebär att om åtgärder med likvärdig klimatnytta ställs mot varandra så har dessa kategorier företräde. Hittills har stöd be- viljats till 404 aktörer inom jordbrukssektorn och beviljat stödbelopp uppgår till drygt 687 miljoner kronor. Åtgärderna inom jordbruket sträcker sig över många olika områden. Den vanligaste åtgärden inom jordbruket är att byta från fossila bränslen till förnybar energi i de pannor som används för att torka spannmål eller värma upp stallar och växthus. Jordbrukare byter även ut bevattningspumpar och foderblandare så att de drivs av el i stället för fossila bränslen. Jord- brukare har även fått stöd för att ta till vara gödsel för att producera biogas. Tillsammans bedöms åtgärderna inom jordbruket minska ut- släppen av koldioxid och andra växthusgaser med 88 000 ton koldi- oxid per år.

I riksdagens beslutade budget för 2021 har cirka 1,9 miljarder kro- nor reserverats för investeringsstöd inom Klimatklivet samt till ut-

6Artikel 36 Investeringsstöd till miljöskydd, artikel 38 om Investeringsstöd till energieffekti- visering, artikel 41 Investeringsstöd till främjande av energi från förnybara energikällor, arti- kel 46 Investeringsstöd för energieffektiva fjärrvärme- och kylsystem, artikel 47 återvinning och återanvändning av avfall samt artikel 56 Investeringsstöd för lokal infrastruktur.

332

SOU 2021:67

Bakgrund klimat

byggnad av laddinfrastruktur för bilar. Med det anslagssparande från 2020 som följer med till 2021 innebär det att det totala anslaget för Klimatklivet 2021 är cirka 2,3 miljarder kronor.

Industriklivet

Industriklivet har funnits sedan 2018 och har beviljat stöd till att ut- veckla lösningar för att minska de processrelaterade utsläppen inom industrin som ofta är svåra att komma åt. 2019 utvidgades stödet en första gång för att även omfatta tekniker för s.k. negativa utsläpp.

Ijanuari 2021 utvidgades Industriklivet ytterligare för att kunna om- fatta även stöd till industriprojekt som omfattar biodrivmedel, plast- returraffinaderier, vätgasproduktion, återvinningsanläggningar och batteriproduktion.

I enlighet med budgetpropositionen uppgår anslaget till knappt 750 miljoner kronor.

Det är Energimyndigheten som är ansvarig myndighet för att administrera stödet. Stödet regleras enligt Förordning (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder som bidrar till industrins klimatomställ- ning. För stödet tillämpas undantagen i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 (Gruppundantagsförordningen) samt kommis- sionens förordning (EU) nr 1407/2013 (De minimis-förordningen). För stöd som överstiger de tröskelvärden i artikel 4.1 i kommissio- nens Gruppundantagsförordningen måste EU-kommissionen god- känna stödet.

Klimatpremien

Regeringen beslutade i augusti 2020 att införa en premie för miljö- lastbilar och eldrivna arbetsmaskiner med en effekt över 75 kW.

Premien finansieras via anslag 1:17 Klimatpremier. Anslaget som enligt Budgetpropositionen för 2021 är på 120 miljoner kronor ska kunna användas till investeringsstöd till nya elbussar, ellastbilar och andra miljölastbilar samt eldrivna arbetsmaskiner.

Energimyndigheten är ansvarig myndighet för att administrera stödet. Fram till april 2021 har myndigheten fått in drygt 50 ansök- ningar om drygt 120 miljoner kronor. De ansökningar som inkom- mit till myndigheten omfattat drygt 100 gaslastbilar, 125 ellastbilar,

333

Bakgrund klimat

SOU 2021:67

1 etanollastbil och 8 arbetsfordon. När det gäller arbetsfordon så hand- lar det om eltruckar, vedlastare, pålningsmaskiner.

Villkoren för stödet regleras i förordningen (2020:750) om statligt stöd till vissa miljöfordon. För stödet tillämpas undantagen i kom- missionens förordning (EU) nr 651/2014 (Gruppundantagsförord- ningen).

Utredningen konstaterar att premien träffar i dag inte jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner då premien begränsas till arbetsmaski- ner som drivs av elektrisk energi från en bränslecell, ett batteri eller en extern källa. I dag finns inga sådana arbetsmaskiner på marknaden som har en effekt över 75 kW och som är lämpade för jordbruket.

Landsbygdsprogrammet 2014–2020

Nuvarande landsbygdsprogram inom den gemensamma jordbruks- politiken har förlängts t.o.m. 2023 och innehåller åtgärder som syftar till att stärka jordbrukets miljö- och klimatarbete. Regeringen har avsatt 60 procent av programmets budget till målet att ”Säkerställa hållbar förvaltning av naturresurser och klimatåtgärder”. Det innebär en satsning på nästan 23 miljarder kronor under programperioden.

Programmet innehåller ett stort antal åtgärder som syftar till att förbättra jordbrukets miljöprestanda. Åtgärderna, som riktas till aktiva jordbrukare, omfattar kompetensutveckling, investeringsstöd, ersätt- ningar till jordbrukare för miljöåtgärder och möjligheter till pro- jektstöd för innovationsarbete.

För rådgivningsinsatser och kompetensutveckling på miljöområ- det finns det en budget på cirka 900 miljoner kronor. Rådgivningen täcker bl.a. biologisk mångfald, ekologisk produktion, vattenhus- hållning, klimat och läckagefrågor.

Investeringsstöd kan ges både för att höja konkurrenskraften och för rena miljöinvesteringar. Det finns också resurser avsatta för inno- vativa satsningar som kan höja produktiviteten samtidigt som de kan leda till en minskad miljöpåverkan. De riktade miljöinvesteringarna har en budget på cirka 1 miljard kronor och i detta ingår satsningar på våtmarker och bioenergi, t.ex. gödselbaserad biogas.

Miljöersättningar är den enskilt största satsningen i programmet och omfattar cirka 20 miljarder kronor. Flera av dem har villkor som innebär att djurhållning är en förutsättning för stödet. Ett exempel

334

SOU 2021:67

Bakgrund klimat

är ersättningen för att bevara betesmarker som förutsätter att bru- karen har betande djur. Stöd ges också till jordbrukare för att behålla livsmedelsproduktion i bygder med sämre naturliga förutsättningar, t.ex. i skogsdominerade landskap. Stöden bidrar också till att kultur- landskapet och kulturmiljöer bevaras.

14.10.3Frivilliga kontroll- och övervakningsprogram samt produktionsmärkningar

Krav på företagen som är kopplat till annat än lagstiftning kan delas upp i tre olika områden:

•Kontroll- och övervakningsprogram. Dessa finns etablerade med branschorganisationer som huvudmän, är frivilliga och har ofta hög anslutningsgrad. Det är främst branschorganisationerna på animaliesidan som har denna typ av program. På vegetabiliesidan finns i stället branschriktlinjer av hygienkaraktär.

•Specifika krav ställda av privata aktörer som mejeriföretag, slakte- rier och spannmålsuppköpare för att företagen ska få/kunna leve- rera sina produkter till dem. Exempelvis kan ett krav vara att man ingår i ett visst kontroll- och övervakningsprogram som beskrivs i punkten ovan.

•Kvalitetsprogram. Dessa syftar till att säkerställa en viss kvalitets- nivå på lantbrukets produktion. En del kvalitetsprogram bygger på tredjepartscertifiering, exempelvis IP Sigill eller KRAV. Inom frukt och grönt är huvuddelen av producenterna anslutna till IP Sigill. Att kraven i standarden följs kontrolleras av ett oberoende certifierings- organ som är ackrediterade av myndigheten SWEDAC.

Ett syfte med kvalitetsprogram och tillhörande märkningar kan vara att underlätta för aktörer att göra medvetna val. Det merpris som konsumenten betalar bör motsvara de ökade kostnader som produ- centen har för att förändra produktionen på det sätt som krävs för att erhålla märkningen. Exempel på frivilliga kontroll- och övervak- ningsprogram samt produktionsmärkningar beskrivs nedan.

335

Bakgrund klimat

SOU 2021:67

IP-standarden

Sigill Kvalitetssystem AB driver och utvecklar standarden IP. IP är en standard för kvalitetssäkring av produktion av livsmedel och prydnads- växter – i hela kedjan från primärproduktion till förädling inom om- rådena livsmedelssäkerhet, djuromsorg och miljöansvar. IP innehåller två kravnivåer. Den grundläggande nivån, Grundcertifiering, baseras på svensk lagstiftning och branschriktlinjer inom områdena livsmedels- säkerhet och djuromsorg. Den högre nivån, IP Sigill, innehåller för- utom krav baserade på svensk lagstiftning och branschriktlinjer inom områdena livsmedelssäkerhet, djuromsorg och miljö, mervärdesregler inom samma områden. Certifiering enligt IP Sigill berättigar till an- vändning av märkningen Svenskt Sigill på produkterna.

Tillval Klimatcertifiering

Klimatcertifieringen är tillvalsregler till IP Sigill och innebär att alla de krav som ställs på den högre nivån i IP-standarden måste uppfyllas samt extra krav som innebär en minskad klimatpåverkan. Klimat- certifiering av livsmedel är ett system för producenter som vill minska utsläppen av klimatgaser och visa upp detta för konsumenter. Certi- fiering enligt tillvalet berättigar till användning av märkningen Svenskt Sigill Klimatcertifierad på produkterna. Exempel på klimatåtgärder i produktionen är att spara energi och att effektivare använda kväve för att minska utsläppen av lustgas.

KRAV

I Sverige finns sedan flera år KRAV:s regelverk för ekologisk produk- tion, som utöver EU-gemensamma regler ställer ytterligare krav på den ekologiska produktionen. KRAV:s regler fastställer hur produk- tionen ska bedrivas för att produkter ska få märkas och marknads- föras med KRAV. KRAV:s regler innehåller allmänna regler som be- rör samtliga produktionsinriktningar och regler som är anpassade till olika typer av produktion.

336

Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga

SOU 2021:67

En annan definition av självförsörjningsgrad har använts av Lant- brukarnas riksförbund (LRF)3. LRF har när de har kommunicerat kring den svenska självförsörjningsgraden utgått ifrån importens andel i form av värdet i konsumtionsledet av den av den svenska livsmedels- konsumtionen och räknat självförsörjningsgraden som resterande andel. För 2017 var importens andel 48 procent vilket innebär att resterande andel 52 procent då skulle motsvara den svenska självför- sörjningsgraden. Om vi skulle räkna enligt LRF:s definition är vi i Sverige självförsörjande på tre livsmedel: spannmål, morötter och socker.

Utredningen kan dock konstatera att vi är beroende av import av insatsmedel för i princip alla livsmedel som produceras i Sverige och det gäller även för spannmål, morötter och socker. Utredningen kan vidare konstatera att begreppen självförsörjning och självförsörjnings- grad inte anger ett mått på den faktiska förmågan att producera livs- medel i Sverige.

Livsmedelsverket, Jordbruksverket och Statens Veterinärmedi- cinska anstalt har valt att i stället föra fram begreppet försörjnings- förmåga. Myndigheterna menar att målet med Sveriges försörjnings- förmåga ska vara att tillse att hela befolkningen har tillgång till den mängd och sammansättning av säkra livsmedel, inklusive dricksvatten, som behövs för att upprätthålla sin hälsa under minst en tremåna- dersperiod av höjd beredskap och samhällsstörningar. Därmed kan det civila försvaret stödja Försvarsmakten och bidra till försvarsför- måga och försvarsvilja.

Utredningen avser att använda begreppet försörjningsförmåga med motivet att detta begrepp tydligare är kopplat till den faktiska förmågan att producera livsmedel i Sverige. Utredningen avser vidare att även använda detta begrepp även i fråga om drivmedel då utred- ningen menar att resonemanget är giltigt även på detta område.

15.2Krigsberedskap och totalförsvar i en tillbakablick

När det svenska totalförsvaret succesivt byggdes upp och utveck- lades under decennierna efter andra världskriget byggde detta på upp- fattningen att det moderna kriget är totalt och drabbar hela samhället. I totalförsvaret ingick därför ett militärt, ett civilt och ett ekono-

3LRF.se.

338

SOU 2021:67

Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga

miskt försvar. Det militära försvaret är den verksamhet som syftar till att försvara landet i händelse av ett militärt angrepp på landet. Det civila försvaret är den verksamhet som ska syfta till att göra det möjligt för samhället att hantera krissituationer. Till det ekonomiska försvaret räknades åtgärder som syftade till att säkerställa produk- tion och försörjning under kris- och krigsförhållanden. Exempelvis sorterade de beredskapslager som tidigare fanns under det ekonomiska försvaret.

15.2.1Livsmedelsförsörjning

Efterkrigstidens beredskapsplanering för livsmedelsförsörjning vilade på tre ben: en hög självförsörjningsgrad (i den samtida betydelsen) av baslivsmedel, en omställningsplan för jordbruket (som skulle verk- ställas vid höjd beredskap), samt lagerhållning av importerade insats- medel.

Målsättningen var att Sverige skulle kunna vara helt självförsör- jande under en tre år lång total avspärrning, men målet för bered- skapslagren av insatsmedel dimensionerades för en ett år lång avspärr- ning med import reducerad till 25–30 procent av den normala volymen. Tanken var att inhemsk produktion av tillräckliga mängder handels- gödsel och kemiska växtskyddsmedel under denna tid skulle kunna byggas upp.

För planeringen användes jordbrukspolitiken som ett instrument för att säkerställa en hög självförsörjningsgrad genom satsningar på att öka effektiviteten i jordbruket samt stimulera inhemsk produk- tion genom att begränsa importen av livsmedel med tullavgifter.

Den omställningsplan som skulle verkställas vid höjd beredskap utgick ifrån en så kallad kriskost. Krigskosten sattes samman utifrån ambitionen att under kris täcka befolkningens näringsbehov med livsmedel som kan produceras så resurseffektivt som möjligt och med så få importerade insatsmedel som möjligt. En genomsnittlig energi- tillförsel om 2 900 kcal per person och dygn skulle eftersträvas. Livs- medlen skulle om behov uppstod ransoneras av staten, för att fördela de knappa resurserna rättvist till befolkningen. Omställningsplanen inbegrep också en tänkt organisations- och ledningsförmåga, i form av den så kallade ”Blockorganisationen”. Sverige delades in i ett antal block och en lantbrukare utsågs till blockledare. Blockledarens uppgift

339

Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga

SOU 2021:67

under höjd beredskap eller krig skulle vara att samordna resurserna i form av mark, maskiner, djur och människor för att producera livs- medel och andra jordbruksprodukter på ett så resurseffektivt sätt som möjligt.4

15.2.2Beredskapslager för livsmedel och insatsmedel

Lagerhållningen av såväl insatsmedel som livsmedel var ett direkt resultat av de brister som uppkommit under de bägge världskrigen då det uppmärksammats att Sverige var beroende av import för flera kritiska insatsmedel.

Redan under första världskriget fattades beslut om att upprätta lager för livsmedel (spannmål och kött)5 vilket resulterade i projek- terandet och byggandet av lager i Sverige. Detta kan sägas vara start- punkten för den beredskapslagring som byggdes upp och fanns i Sverige under cirka 80 år och som slutligen avvecklades först i och med utgången av 2001.

Islutet av 1930-talet diskuterades hur ett statligt reservlager av importvaror skulle kunna byggas upp. Resultatet blev att 70 miljoner kronor avsattes för beredskapslager. De varor som bedömdes som angelägna för jordbruket och livsmedelsförsörjningen återfanns han- delsgödsel, kraftfoder, margarinråvaror och koksalt.

1939 bröt andra världskriget ut och under de följande åren hade Sveriges grannländer dragits in i kriget. Även Sverige var hotat. Under dessa år var spannmålsskördarna och försörjningsläget dåligt och som ett resultat infördes ransonering. Incitamenten för att bygga ut bered- skapslagringen var stora och näringslivet ålades att hålla reservlager av vissa basvaror. Parallellt med näringslivets reservlager fortsatte sta- ten att bygga ut sina lager.

Efter freden 1945 fortsatte Sveriges utbyggnaden av beredskaps- lagren. Det kalla kriget och Sveriges val att stå fast vid alliansfrihet förutsatte förmåga att kunna klara sig själv i händelse av krig eller avstängning. 1967 antogs en proposition av riksdagen6 i vilken det lades fast att ”det är av grundläggande betydelse för livsmedelsbered- skapen att det i fredstid finns produktionsresurser och lager av livs- medel, som i ett avspärrningsläge tryggar folkförsörjningen samt att

4Eriksson, C., 2018.

5Proposition 1917:370.

6Proposition 1967:65.

340

SOU 2021:67

Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga

det därutöver erfordras lagring av livsmedel som beredskap för ett krigsfall”. I propositionen bedömdes att det fanns behov av att bered- skapslagra ett halvt normalt årsbehov av livsmedel och livsmedels- råvaror för att säkerställa livsmedelsförsörjningen under ett krig. Vidare fastslogs att beredskapslagren skulle omfatta insatsmedel i form av mineralgödsel, proteinfodermedel och bekämpningsmedel för att klara ett treårigt importbortfall i händelse av en avspärrning.

År 1968 fanns i statens regi ett drygt 60-tal lagerbyggnader med ett sammantaget lagringsutrymme för 150 000 ton livsmedel. Lager- utbyggnaden fortsatte i oförminskad takt under de kommande decen- nierna även om planeringsförutsättningarna kom att ändras flera gånger. Detta berodde på omfattande strukturförändringar i livs- medelsproduktionen i landet, en förändrad syn på utrikeshandel samt omvärdering av såväl hotbild som sårbarhet. Totalt beredskapslagrades samtidigt 450 000 ton livsmedel där merparten lagrades i inhyrda lager.

I början på 1990-talet togs beslut om att ytterligare bygga ut lag- ren bl.a. genom att öka spannmålslagringen i Norrland samt öka lag- ringen av insatsvaror i södra Sverige. Exempelvis ökade målsättningen vad gäller mängden lagrat kvävegödsel från 50 000 ton till 414 000 ton. Ytterligare insatsmedel tillkom också under denna tid, bland annat veterinära läkemedel och kemikalier för dricksvattenberedning. 1995 var det bokförda varuvärdet av samtliga beredskapslager, 1 200 mil- joner kronor och driften av de statliga beredskapslagren uppgick till cirka 20 kronor per svensk och år.

15.2.3Drivmedelsförsörjning

Historiskt har beredskapslagring av olja har förekommit i form av både krigslagring och fredskrislagring. Krigslagringen tar sikte på situationer då landet är indraget i ett krig eller påverkas av ett krig genom avspärrning. Det senare inträffade under världskrigen och lagring för krigssituationer hade införts strax före. Fredskrislagringen tar sikte på allvarliga störningar i oljeförsörjningen som uppstår utan samband med krig eller påverkan av krig genom avspärrning. Lagring för fredskriser tillkom med anledning av oljekrisen år 1973–1974.

När olja började lagras för krigssituation i slutet av 1930-talet låg ansvaret för denna på näringslivet. Lagringskapacitet var i praktiken

341

Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga

SOU 2021:67

begränsad och lagren tömdes snabbt. Trots att Sverige aldrig direkt var involverade i kriget så drabbades den svenska importen av de av- spärrningar som var en konsekvens av att Tyskland ockuperade Norge och Danmark i april 1940. Tabellen nedan visar hur importen av olja ändrades mellan 1939 och 1946.

Tabell 15.1 Svensk import av petroleum (råolja) mellan 1939–1946 i tusen ton

1939	1940	1941	1942	1943	1944	1945	1946
1 488	541	131	108	147	137	196	1 836

Källa: Näsman, M., 2014.

Bristen på drivmedel under kriget kom att hanteras genom en kom- bination av ransonering av den begränsade importen men även genom inhemsk produktion av drivmedel i form av gengas, motorsprit och oljeutvinning.

Efter krigsslutet konstateras i den utredning om den framtida försvarsberedskap som kom efter krigsslutet att Sverige var beroende av import och att det ” givet är, att Sveriges nästan totala avsaknad av fossila bränslen ur beredskapssynpunkt utgör en väsentlig nackdel”.7 I utredningen lyfte man därför fram behovet av att hitta alternativ till import av fossil energi och man pekade bl.a. på behovet av mer forskning för att bättre kunna utnyttja och exploatera tillgångar som torv, ved och skiffer.

Under 1950-talet ökade Sveriges oljebehov kraftigt då råolja var billigt att importera. Olja började nu användas i stor skala för upp- värmning av bostäder, som drivmedel till den växande transportsek- torn samt för energislukande industriverksamheter.

15.2.4Beredskapslager för olja

Det var först med anledning av den s.k. oljekrisen 1973–1974 och Sveriges åtagande som medlem i International Energy Agency (IEA) som lager av råolja för fredskriser byggdes upp. Bakgrunden till olje- krisen var att de oljeexporterande länderna inom OPEC8 beslöt för att dra ner på exporten för att påverka oljepriset. Som ett svar på

7Den ekonomiska försvarsberedskapens framtida organisation (SOU 1946:19).

8Organisation of Petroleum Exporting Countries.

342

SOU 2021:67

Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga

detta och för att stabilisera marknaden togs ett internationellt energi- program (IEP) fram 1974. International Energy Agency (IEA) in- rättades för att genomföra avtalet. Genom IEP-avtalet och EU-lag- stiftning9 har Sverige förbundit sig att lagerhålla oljeprodukter och råolja.

Initialt ägdes och hanterades dessa lager av staten till skillnad från krigslagren som ägdes av näringslivet. Ansvarsförhållanden kom att dock att ändras i slutet av 1980-talet då staten tog över krigslagren och näringslivet tog över lagringen inför fredskriser.

De statliga lagren kom att avvecklas under 1990-talet och i dag förkommer ingen statlig lagring av olja. Näringslivets lagring enligt IEP-avtalets krav finns dock kvar. Kraven innebära att det ska finnas ett lager som ska uppgå till minst 90 dagars genomsnittlig nettoimport, dvs. motsvara den normala förbrukningen under en sådan tidsperiod.

15.3Kalla krigets slut och Sveriges EU-inträde

Totalförsvaret kom att nedprioriteras i och med att det kalla kriget tog slut omkring 1990 och att Sverige blev medlemmar i EU 1995. 1994 avstannade utbyggnaden av beredskapslagren för att i och med proposition 1994/95:100 avvecklas.

De försvarsbeslut som sedan följde mellan 1995 och 2009 innebar att planeringen av totalförsvaret för höjd beredskap och krig upp- hörde i allt väsentligt. Så sent som 2009 skriver Utredningen om över- syn av ransoneringslagen och prisregleringslagen i sitt slutbetän- kande En ny ransonerings- och prisregleringslag (SOU 2009:69) att det bedöms som osannolikt att ett enskilt militärt angrepp från en annan stat direkt mot Sverige skulle ske på överskådlig tid. Utred- ningen konstaterar vidare att de mellanstatliga spänningarna i Sveriges närområde har minskat och samarbetet och stabiliteten ökat.

15.4Planeringen återupptas

I proposition 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning – Sveriges för- svar 2016–2020 från 2015 är tongångarna annorlunda. Regeringen konstaterar att den säkerhetspolitiska situationen i Europa har försäm-

9Europeiska rådets direktiv om skyldigheter för medlemsstaterna att inneha minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter (2009/119/EG).

343

Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga

SOU 2021:67

rats. Den försämrade säkerhetspolitiska situationen innebär föränd- rade krav på den svenska försvarsförmågan. I propositionen redovisar regeringen en inriktning för att stärka den svenska totalförsvarsför- mågan. Det slås fast att planeringen för totalförsvaret bör återupptas och genomföras utifrån de planeringsanvisningar som regeringen beslutat. Planeringen är ett första steg i återupptagandet av det civila försvaret. I och med propositionen antogs även nya mål för det mili- tära och civila försvaret.

Riksdagens försvarspolitiska beslut 2015 och regeringens påföl- jande beslut i december 2015 om planeringsanvisningar till myndig- heterna innebar att planeringen har återupptagits.

I den senaste försvarspolitiska propositionen10 om en inriktning av totalförsvaret mellan 2021–206 som riksdagen antog i december 2020 lyfts såväl livsmedelsförsörjning som el- och drivmedelsför- sörjning särskilt fram. I propositionen slår regeringen fast att en livs- medelsberedskap behöver byggas upp för att livsmedelsförsörjningen ska tryggas inför en säkerhetspolitisk kris under minst tre månader där logistikflödena med omvärlden är begränsade. Vidare lyfter reger- ingen fram att det för att trygga livsmedelsförsörjningen krävs en fungerande inhemsk jordbruks- och livsmedelsproduktion och att för- utsättningarna är konkurrenskraftiga företag. Tillgången till insats- medel lyfts fram som en sårbarhet och där konstateras att beroendet av kritiska insatsmedel behöver säkras även under ansträngda för- hållanden. Här konstaterar regeringen att en ökad lagerhållning kan vara ett medel för att minska sårbarheten.

Vad gäller drivmedelsförsörjningen konstaterar regeringen i pro- positionen att behovet av fossila bränslen kommer att minska genom övergången till förnybara drivmedel i fredstid. Dock kvarstår beho- vet av lagring av drivmedel, oaktat om dessa är fossila eller förnybara. Regeringen konstaterar i propositionen vidare att drivmedelsbered- skapen för anpassning mot totalförsvar och energiomställningen behöver utvecklas.

I propositionen redovisar regeringen en stegvis förstärkning av budgeten för återuppbyggnaden av det civila försvaret. 2021 omfattar budgeten 1 miljard kronor och ökas sedan stegvis till 2025 då den om- fattar 3,8 miljarder.

10Prop. 2020/21:30 Totalförsvaret 2021–2025.

344

SOU 2021:67

Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga

15.4.1Totalförsvaret

I dag är totalförsvaret uppdelat i en militär verksamhet (militärt för- svar) och i en civil verksamhet (civilt försvar). Det är den statliga myn- digheten Försvarsmakten som med stöd av andra aktörer ska upprätt- hålla och utveckla ett militärt försvar. När det gäller det civila försvaret handlar det om den verksamhet som ansvariga aktörer genomför i syfte att göra det möjligt för samhället att hantera situationer med höjd beredskap. Det civila försvaret är därmed inte en organisation. Verk- samheten bedrivs bl.a. av statliga myndigheter, kommuner, regioner, privata företag och frivilligorganisationer. Det avser skydd av befolk- ningen, säkerställande av samhällsviktiga funktioner och övriga sam- hällets stöd till Försvarsmakten.

Inom försvaret används begreppet ”höjd beredskap”. Höjd bered- skap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Om Sverige är i krig råder högsta beredskap. Om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är orsakade av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen besluta om skärpt eller högsta bered- skap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Vid höjd beredskap kan delar av eller hela total- försvaret mobiliseras. Detta beslut får även avse en viss del av landet eller en viss verksamhet. Lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

15.4.2Myndigheternas ansvar

Enligt förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevaknings- ansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap pekas 25 cen- trala myndigheter samt länsstyrelserna ut med särskilt ansvar för att förebygga, motstå och hantera krissituationer.

De myndigheter som pekas ut och som kan kopplas till livsmedels- försörjning är Livsmedelsverket, Statens jordbruksverk och Statens veterinärmedicinska anstalt. För el- och drivmedelsförsörjning är det Statens energimyndighet, Svenska kraftnät och Strålsäkerhetsmyn- digheten. Dessa myndigheter har också haft i uppdrag av regeringen att ta fram underlag för den fortsatta inriktningen av det civila för- svaret inför den senaste försvarspolitiska propositionen.

345

Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga

SOU 2021:67

Organiseringen och samordningen av myndigheter har nyligen utretts av Utredningen om Civilt försvar (Ju 2018:05). I sitt betän- kande SOU 2021:25 Struktur för ökad motståndskraft lämnar utred- ningen förslag om en ny struktur för statliga myndigheter. Förslaget innebär i korthet att statliga myndigheter som ansvarar för samhälls- viktig verksamhet klustras i sektorer med myndigheter med ansvar inom samma samhällssektor. Utredningen föreslår att tio sådana sek- torer inrättas med var sin sektorsansvarig myndighet.

En sådan sektor föreslås bli energiförsörjning där Statens energi- myndighet, Svenska kraftnät, Energimarknadsinspektionen klustras och där Energimyndigheten föreslås som sektorsansvarig myndig- het. En annan sektor föreslås bli livsmedelsförsörjning och dricks- vatten i vilken Livsmedelsverket, Statens jordbruksverk, Statens veteri- närmedicinska anstalt, Länsstyrelsen och Naturvårdsverket föreslås ingå och där Livsmedelsverket föreslås som sektorsansvarig myn- dighet. Betänkandet har remitterats och bereds förnärvarande inom Regeringskansliet.

15.4.3Livsmedelsverket, Jordbruksverket och SVA:s arbete

Inför den senaste totalförsvarspropositionen fick Livsmedelsverket, Jordbruksverket och Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) i uppdrag att inkomma med underlag för den fortsatta inriktningen av det civila försvaret inom områdena livsmedels- och dricksvattenför- sörjning. Den rapport som myndigheterna lämnade till regeringen i mars 2020 omfattas av sekretess enligt 15 kap 2 § Offentlighets- och sekretesslagen (SFS 2009:400), eftersom den berör frågan om Sveriges nuvarande förmåga till dricksvatten- och livsmedelsförsörjning under höjd beredskap. En öppen sammanfattning av rapporten, Livskraft – mätt och frisk, ger några förslag som myndigheterna lämnat:

•Kartläggning av strategiska varor – Regeringen föreslås ge myndig- heterna i uppdrag att kartlägga strategiska varor i hela livsmedels- kedjan samt identifiera totalförsvarsviktig verksamhet.

•Lagerhållning av nödvändiga varor och förnödenheter – Reger- ingen föreslås ge myndigheterna i uppdrag att genomföra en för- djupad analys över nödvändiga varor och förnödenheter som finns i fredstid och hur dessa varor flödar i livsmedelskedjan. Vidare

346

SOU 2021:67

Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga

ska utredningen omfatta lämpligheten och möjligheten att förbe- reda och bygga upp viss lagring för kortare tid.

•Prioriteringsgrunder vid livsmedelsbrist och ransonering – Reger- ingen föreslås ge Livsmedelsverket och Jordbruksverket i uppdrag att analysera förutsättningarna för ett ransoneringssystem av livs- medel, foder och insatsvaror och dess tillämpbarhet utifrån den aktuella planeringsinriktningen.

Livsmedelsverket och Jordbruksverket har på uppdrag av regeringen även analyserat och dragit lärdomar från hur pandemin påverkat livs- medelsförsörjningen inklusive dricksvatten, fram till februari 2021.11 I rapporten konstateras att det inte har uppstått någon livsmedels- brist, även om många företag har drabbats hårt av pandemin. Trots det behövs bättre framförhållning och bättre möjlighet att ställa om verksamheter, eftersom ingen vet hur nästa kris ser ut. Utifrån det ges ett antal åtgärdsförslag. Åtgärdsförslagen grundar sig på rappor- ten Livskraft – mätt och frisk och bl.a. lyfts behovet att fortsatt utreda lagerhållning av livsmedel och varor som behövs för livsmedelspro- duktion.

I sammanhanget kan även nämnas att Livsmedelsverket har fått i uppdrag att utreda och föreslå en ”kriskost”, dvs. vad som är tillgäng- ligt och lämpligt att äta om Sverige skulle bli avskuret under tre måna- der. Detta uppdrag ska redovisas i december 2021.

15.5Sårbarheter i livsmedelskedjan

Utredningen konstaterar att livsmedelsförsörjningen har fungerat under den nu pågående pandemin. Tidigt under pandemin kom den fria rörligheten av människor och varor dock att tillfälligt begränsas. Det uppstod köer vid landsgränser i Europa innan gröna korridorer skapades för godstransporter. Många företag upplevde också pandemi- relaterade distributionsstörningar under det första kvartalet 2020.

Utredningen konstaterar att när pandemin bröt ut i början av 2020 var många insatsmedel redan var inköpta inför den kommande odlingssäsongen. Hade pandemin slagit till några månader tidigare hade vissa av dessa insatsmedel kanske inte kunnat levererats i tid. Frågan

11Jordbruksverket, 2021. Rapport 2021:5.

347

Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga

SOU 2021:67

om lagerhållning av insatsmedel har också aktualiserat under det senaste året och regeringen har även aviserat en utredning på området.12

Det finns en tydlig koppling mellan minskat fossilberoende och en ökad försörjningsförmåga. Den största delen av de insatsmedel som används inom jordbruket i dag är importerade. I en händelse av kris är den svenska livsmedelsproduktionen sårbar.

Under denna rubrik redovisas översiktligt tre rapporter som har analyserat sårbarheter i den svenska livsmedelsförsörjningen. En rap- port som genomförts av miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp, en rapport från SLU som finansierats av Myn- dighetens för samhällsskydd och beredskap (MSB) samt en rapport från Institutet för jordbruks- och miljöteknik (JTI).

Utredningen konstaterar utifrån dessa rapporter att de den främsta sårbarheten i livsmedelskedjan är drivmedel. Utredningen konsta- terar att vidare att sårbarheten vad gäller drivmedel inte enbart är kopplad till import av fossila drivmedel. Även importbehovet av för- nybara drivmedel är stort. En ökad inhemsk produktion förnybara drivmedel skulle därför minska sårbarheten och därmed öka försörj- ningsförmågan av livsmedel. Även import av andra insatsmedel lyfts fram i rapporterna som en brist ex. mineralgödsel.

I rapporterna konstateras även att lönsamheten är en sårbarhet. För en robust livsmedelsproduktion behöver det finnas konkurrens- kraftiga och lönsamma företag. Åtgärder för att stärka företagen ökar således försörjningsförmågan.

En sårbarhet som inte direkt lyfts fram i dessa rapporter är den strukturomvandling som har skett under de senaste decennierna. Antalet aktiva jordbrukare har minskat stadigt samtidigt som före- tagen har blivit allt större. Utredningen konstaterar att sårbarheterna med detta har synliggjorts i närtid inte minst i och med spridningen av fågelinfluensa under vintern 2020/2021. Ett utbrott hos en ägg- producent i Småland medförde i ett slag att 16 procent av den inhemska produktionen försvann. Det kan konstateras att det varit stora ut- brott av fågelinfluensa i princip i varje land i Europa. I Frankrike har det varit mer än 300 utbrott, men då deras produktion är förhållandevis småskalig handlar det oftast om mindre anläggningar och har därför inte påverkar hela landets totala produktion på samma sätt som skett i Sverige.

12Pressmeddelande från Justitiedepartementet 2 juli 2020 FOI ska analysera nationell försörj- ningsberedskap.

348

SOU 2021:67

Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga

15.5.1Lantbrukets sårbarheter – en uppföljning

I januari 2021 redovisades den fördjupad uppföljning om lantbrukets sår- barhet som genomförts på uppdrag av riksdagens miljö- och jordbruks- utskott om Lantbrukets sårbarhet – en uppföljning (2020/ 21:RFR7).

I rapporten konstateras att förutsättningarna för att driva lant- bruk ser väldigt olika ut i olika delar av Sverige. I rapporten lyfts dels de geografiska skillnaderna som finns i landet som exemplifieras med att man generellt har haft större skördar i södra Sverige än i norr. Dels lyfts att tillgången till stödfunktioner som rådgivare, service- tekniker och arbetsmaskiner ser olika ut i landet och man konstate- rar att de delar som har tillgång till dessa stödfunktioner också har bättre förutsättningar än de regioner som inte har det. Vidare kon- stateras att förutsättningarna för att driva lantbruk i Sverige även skif- tar beroende på produktionsinriktning.

Andra frågor som lyfts fram i rapporten är lönsamheten i lant- bruksbranschen, hur klimatförändringar och tillgång till vatten på- verkar, tillgången till insatsmedel samt regler och villkor som styr produktionen. I beskrivningarna av förutsättningarna konstateras bl.a. att lantbrukarna är beroende av EU-stöden för att få lönsamhet i sitt lantbruk. Vidare konstateras att lönsamheten är låg generellt och att många lantbrukare drabbades hårt av torkan 2018. När det gäller klimatförändringarnas påverkan på jordbruket beskrivs att även om växtodlingssäsongen sannolikt kommer bli längre ökar riskerna för såväl växtskadegörare som riskerna för längre perioder av torka. Vattentillgången kommer sannolikt att variera såväl geografiskt som tidsmässigt. När det gäller tillgången till insatsmedel beskrivs att driv- medel bedöms vara den största sårbarheten. Men även tillgången till andra insatsmedel såsom gödsel lyfts fram i sammanhanget. Här kon- stateras också att många insatsmedel behöver importeras. När det gäller regler och villkor konstateras att lantbrukarnas förutsättningar styrs till stor del av EU:s regler och villkor.

I rapporten konstateras att lantbrukare i allmänhet har god för- måga att klara sig efter förändringar. Här lyfts dock att medelstora företag kan ha svårare att klara sig på sikt jämfört med mindre och större företag. Lantbrukare som har flera ben att stå på konstateras vara mer resilienta och här lyfts även animalieproducenter fram som företag som har större möjlighet till flexibilitet. Animalieproducen- terna är dock väldigt sårbara vad gäller tillgången till energiförsörj-

349

Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga

SOU 2021:67

ning för bl.a. ventilation i djurstallar. I rapporten konstateras att både åkerarealen och antalet jordbruksföretag minskar och detta kan få negativa effekter vad gäller förmågan att klara sig på sikt.

I rapporten pekas ett antal faktorer och åtgärder ut som betydelse- fulla för att minska sårbarheten. Exempel på övergripande faktorer som framkommit är:

•ökad lönsamhet och konkurrenskraft,

•klimatanpassningsåtgärder,

•säkrad tillgång till insatsmedel,

•ökad tillgång till personal,

•samarbete och övrigt.

Det konstateras att sårbarheten i primärproduktionen minskar genom att lönsamheten och konkurrenskraften ökas. Ett sätt att öka lön- samheten är att säkerställa att primärproducenterna får mer betalt för sina produkter. Ett annat sätt är att lantbrukaren minskar sina utgifter och genomför besparingar. Genom att vidta åtgärder för kli- matanpassning såsom förbättrad dränering, anläggning av våtmarker minskas också sårbarheten. Säkrad tillgången till insatsmedel genom en ökad cirkulär ekonomi lyfts fram som en möjlighet att minska sår- barheten. Investeringar i förnybar energi är en annan. Beredskapslager ett ytterligare sätt att minska sårbarheten för brist på insatsmedel. Bristen på personal utgör en sårbarhet och här lyfts möjligheten att återinförande av de tidigare lägre arbetsgivaravgifter (för unga) samt möjligheten att införa en arbetsmarknadsutbildning för lantbrukare. När det gäller samarbete så lyfts fram att ett samägt lantbruk där flera lantbrukare gått ihop skulle kunna vara ett sätt att minska de eko- nomiska riskerna.

I miljö- och jordbruksutskottets rapport har ett antal lantbrukare fått svara på vad de anser att staten bör bidra med. Här har lant- brukarna lyft fram att staten bör ge långsiktiga spelregler, t.ex. när det gäller stöd för investeringar i förnybar energi. Vidare lyfter man fram att man vill att lika förutsättningar och regler bör gälla i hela landet, att inhemsk produktion bör främjas, att skatter, däribland dieselskatten, och avgifter bör sänkas, att marknadsandelen för svensk- producerad mat bör öka och att samma krav ställs på den importerade maten som den som produceras i Sverige. Lantbrukarna föreslår även

350

SOU 2021:67

Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga

att lagar och regler bör ses över, att åtgärder bör införas för att bevara åkermarken, åtgärder för att underlätta arrondering behöver införas.

I rapporten görs en omvärldsanalys där Finland, Irland och Tyskland studeras. Omvärldsanalysen visar att dessa länder aktivt har arbetat med sårbarhetsfrågor. I Finland har man sedan länge haft be- redskapslager och man är mån om det finländska lantbruket. Själv- försörjningsgraden är hög av många varor och de största livsmedels- kedjorna i Finland säljer till största delen inhemska varor. För Irland är lantbruket av stor betydelse för landets ekonomi och man arbetar med både livsmedelsstrategier och hållbarhetsprogram för livsmedels- industrin. Många lantbrukare har dock låga inkomster och är bero- ende av EU-stöd. I Tyskland är självförsörjningsgraden stor för många varor. Det största målet för tysk politik är att det ska finnas en livs- medelsförsörjning i Tyskland och det finns sedan 2019 en nationell jordbruksstrategi.

15.5.2Livsmedelsproduktion ur ett beredskapsperspektiv Sårbarheter och lösningar för ökad resiliens

Mellan åren 2015–2018 pågick ett projekt vid SLU med namnet Kan

viproducera mat i händelse av kris? Sårbarhet och resiliens på gårds- nivå i svenskt lantbruk. Projektet som finansierades av MSB slutredo- visades i en rapport Livsmedelsproduktion ur ett beredskapsperspektiv Sårbarheter och lösningar för ökad resiliens. I rapporten beskrivs att den grundläggande förutsättningen för att producera livsmedel är fungerande transporter samt en fungerande import. Jordbruksdrif- ten har genom den strukturomvandling och specialisering som ägt rum sedan efterkrigstiden frikopplats från lokala resurser och lokala marknader och gjorts beroende av regelbundna transporter av inte bara råvaror eller färdiga produkter ut från gården utan också av insatsmedel in till gården som drivmedel, gödselmedel, växtskydds- medel, utsäde och foder. Den största delen av dessa insatsmedel är importerade. Den låga självförsörjningsgraden av insatsmedel till jord- bruket är ett större problem än den låga självförsörjningsgraden av livsmedel.

Denna problembild var känd och utgångspunkt för livsmedels- beredskapspolitiken redan under det kalla kriget. En avgörande skill- nad i dag är att den globala uppvärmningen ses både som ett globalt miljöproblem och ett säkerhetshot. Behovet av klimatanpassning har

351

Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga

SOU 2021:67

stimulerat en utveckling av tekniska innovationer som syftar till att ersätta fossila bränslen och andra fossilbaserade råvaror inom samt- liga samhällssektorer. Inom jordbrukssektorn finns modeller för ett fossilfritt jordbruk som syftar till att sluta kretslopp och minska jordbrukets utsläpp av växthusgaser. Det bygger på användning av biodrivmedel, förnybar lokalproducerad el och alternativa gödsel- medel. Ett fossilfritt jordbruk med inhemsk tillverkning av insats- medel skulle dramatiskt minska importberoendet och därmed öka motståndskraften mot störningar. De tekniska lösningarna för att ställa om till ett fossilfritt lantbruk finns redan i dag men det produ- ceras inte tillräckliga mängder av vare sig alternativa drivmedel eller gödsel för att genomföra en omställning. Den bästa livsmedelsbered- skapspolitiken för ett nytt civilt försvar är därför att införa politiska styrmedel och genomföra satsningar för att snabba på en omställning till fossilfritt lantbruk. En omställning till fossilfritt jordbruk där fossil- baserade insatsmedel ersätts av inhemskt producerade alternativ bör vara utgångspunkten för en ny livsmedelsberedskapspolitik.

15.5.3Sveriges primärproduktion och försörjning av livsmedel – möjliga konsekvenser vid en brist på tillgänglig fossil energi

Effekten på livsmedelsförsörjningen vid brist på drivmedel har ana- lyserats i en rapport från JTI om Sveriges primärproduktion och försörjning av livsmedel – möjliga konsekvenser vid en brist på till- gänglig fossil energi från år 2013. I rapporten analyseras vilka konse- kvenserna kan bli för Sveriges livsmedelsförsörjning om möjligheten att importera tillräckliga volymer av fossil energi minskar. Det läge som beskrivs i rapporten är en tänkt situation där bristen av driv- medel uppkommit plötsligt med anledning politiska oroligheter eller en naturkatastrof. Detta innebär att det inte funnits någon tid till förberedelser. Krisens längd är satt till en period av 3–5 år.

I rapporten konstateras att livsmedelsförsörjningen i Sverige så väl som i stora delar av världen är beroende av en kontinuerlig till- försel av fossil energi. För livsmedelsproduktionen används den fossila energin till såväl diesel, eldningsolja och för produktion av mineral- gödsel.

I rapporten beskrivs tre olika scenarion med låg brist, mellanbrist och hög brist på tillgång av fossil energi. Som låg brist har nivån

352

Referenser

SOU 2021:67

Proposition 2013/14:14. Förstärkt nedsättning av egenavgifter. Proposition 2013/14:1. Budgetproposition för 2014. Proposition 2009/10:178. Nedsättning av egenavgifter.

Proposition 2009/10:155. Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete.

Proposition 2004/05:1. Budgetproposition för 2005.

Proposition 1999/00:105. Vissa punktskattefrågor.

Proposition 1994/95:122. Finansiering av medlemskap i EU. Proposition 1993/94:234. Vissa inkomst- och företagsskattefrågor, m.m.

Proposition 1993/94:50. Fortsatt reformering av företags- beskattningen.

Proposition 1989/90:146. Livsmedelspolitiken.

Proposition 1989/90:110. Reformerad inkomst- och företagsbeskattning.

Proposition 1967:65. Ny inriktning av jordbrukspolitiken.

Proposition 1917:370. Anslag för anordnande av spannmålslagerhus och fryshus.

Lagrådsremiss. Skattereduktion för investeringar i inventarier anskaffade år 2021.

SOU 2021:55. Utredningen om förenklade skatteregler för att underlätta och främja egenföretagande. Mikroföretagarkonto

–schabloniserad inkomstbeskattning för de minsta företagen: slutbetänkande.

SOU 2021:48. Utfasningsutredningen. I en värld som ställer om

–Sverige utan fossila drivmedel 2040.

SOU 2021:25. Utredningen om Civilt försvar. Struktur för ökad motståndskraft.

SOU 2020:83. Miljömålsberedningen. Havet och människan: delbetänkande.

SOU 2020:50. Utredningen om förenklade skatteregler för att underlätta och främja egenföretagande. Enklare skatteregler för enskilda näringsidkare: delbetänkande.

SOU 2020:17. Utredningen om grönt sparande. Grönt sparande.

SOU 2020:3. Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam. Hållbar slamhantering.

362

SOU 2021:67

Referenser

SOU 2019:63. Biogasmarknadsutredningen. Mer biogas!

För ett hållbart Sverige.

SOU 2018:84. Utredningen om hållbara plastmaterial. Det går om vi vill Förslag till en hållbar plastanvändning.

SOU 2016:47. Miljömålsberedningen. En klimat- och luftvårds- strategi för Sverige: delbetänkande.

SOU 2015:15. Konkurrenskraftsutredningen. Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring: slutbetänkande.

SOU 2014:68. Skatteförenklingsutredningen. Förenklade skatteregler för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag.

SOU 2014:38. Konkurrenskraftsutredningen. Tillväxt och värde- skapande – Konkurrenskraft i svenskt jordbruk och trädgårds- näring: delbetänkande.

SOU 2013:84. Utredningen om fossilfri fordonstrafik. Fossilfrihet på väg.

SOU 2003:9. HOBS-utredningen. Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel?

SOU 1997:167. Utredningen om vissa frågor av särskild betydelse för livsmedelssektorns omställning och expansion. En livs- medelsstrategi för Sverige.

SOU 1989:36. Utredningen om inflationskorrigerad inkomstbeskattning. Inflationskorrigerad inkomstbeskattning.

SOU 1989:35. Kommittén för indirekta skatter. Reformerad mervärdeskatt m.m.

SOU 1989:34. Utredningen om reformerad företagsbeskattning. Reformerad företagsbeskattning.

SOU 1989:33. Utredningen om reformerad inkomstbeskattning. Reformerad inkomstbeskattning.

SOU 1946:19. Ekonomiska försvarsberedskapsutredningen. Betänkande med förslag rörande den ekonomiska försvars- beredskapens framtida organisation.

Regeringens handlingsplan. Dnr M2021/00125. Cirkulär ekonomi

–Handlingsplan för omställning av Sverige (januari 2021).

363

Referenser

SOU 2021:67

EU-dokument

EU-kommissionen, meddelande. COM (2020) 474 final. Resiliens för råvaror av avgörande betydelse: Att staka ut vägen mot ökad trygghet och hållbarhet.

EU-kommissionen, meddelande. COM (2019) 640 final. Den gröna given.

EU-kommissionen, rapport. COM (2016) 32 final. Otillbörliga affärsmetoder mellan företag i livsmedelskedjan.

EU-kommissionen, grönbok. COM(2013) 37 final. Om otillbörliga affärsmetoder i B2B-leveranskedjan för livsmedel och icke-livsmedel.

EU-kommissionen, meddelande. COM (2009) 591 final. En bättre fungerande livsmedelsförsörjningskedja i Europa.

Europaparlamentet, Parliamentary questions, 5 February 2020. Subject: Emissions from non-road mobile machinery (NRMM).

Rapporter, artiklar och publikationer

Agrifood, 2018. Stallgödsel i en cirkulär ekonomi (Fokus 2018:1). https://agrifood.se/Files/AgriFood_Fokus_20181.pdf.

Ahlgren, S., Bauer, F. Hulteberg, 2015. Produktion av kvävegödsel baserad på förnybar energi - En översikt av teknik, miljöeffekter och ekonomi för några alternativ. Sveriges Lantbruksuniversitet, Institutionen för energi och teknik.

Ahlberg-Eliasson, K., Nadeau, E., Levén, L., Schnürer, A., 2017. Production efficency of Swedish farm scale biogas plants.

Baky, A., 2016. Kartläggning av förnybara drivmedel för jordbruket. JTI på uppdrag av Lantbrukarnas riksförbund.

Barky, A. Widerberg, A., Landquist, B., m.fl., 2013. Sveriges primärproduktion och försörjning av livsmedel – möjliga konsekvenser vid en brist på tillgänglig fossil energi.

Baky, A., Sundberg, M., Brown, N. 2010. Kartläggning av jordbrukets energianvändning – Ett projekt utfört på uppdrag av Jordbruksverket. JTI.

Berglund, M., Wallman, M. 2011. Utsläpp av växthusgaser i växt- odling – underlag till klimatcertifiering.

364

SOU 2021:67

Referenser

Edström. M., Pettersson, O., Nilsson, L. och Hörndahl, T., 2005. Jordbrukets energianvändning. JTI-rapport.

EIP Agri, 2021. Reducing the plastic footprint of agriculture.

Emanuelsson, M., 2000. Kvalitetssäkrad mjölkproduktion, Ensilering av vallfoder.

Energimyndigheten, 2020. Drivmedel 2019 Redovisning av rapporterade uppgifter enligt drivmedelslagen (ER 2020:26).

Energimyndigheten, 2020. Produktion och användning av biogas och rötrester år 2019 (ER 2020:25).

Energimyndigheten, 2020. Energiläget 2020 (ET 2020:1).

Energimyndigheten, 2018. Omvärldsbevakning - biodrivmedelsmarknaden Promemoria rörande biodrivmedelsmarknaden i Sverige och i världen.

Engström, J., Gunnarsson, C., Baky, A. m.fl., 2015. Energi- effektivisering av jordbrukets logistik– pilotprojekt för att undersöka potentialer. JTI-rapport: Lantbruk & Industri / Agriculture & Industry, nr 441.

Eriksson, C. och Ingemarsdotter, J., 2019. Bergkunskap i total- försvarets tjänst – om skifferoljans och bergrumslagringens betydelse för Sveriges beredskap.

Eriksson, C., 2018. Livsmedelsproduktion ur ett beredskapsperspektiv Sårbarheter och lösningar för ökad resiliens. Sveriges lantbruksuniversitet på uppdrag av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Expertgruppen för hållbar och cirkulär VA inom Delegationen för cirkulär ekonomi, 2020. Rapport Hållbar och cirkulär VA – från avlopp till resurs.

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, 2020. Vårt framtida skattesystem – en ESO-rapport med förslag på en genomgripande skattereform (2020:7).

f3, 2016. Dagens och framtidens hållbara biodrivmedel – Under- lagsrapport från f3 till utredningen om FossilFri Fordonstrafik (Rapport 2016:03).

Food and Agriculture Organization, 2012. World Food and Agri- culture, FAO Statistical Pocketbook.

365

Referenser

SOU 2021:67

Fogelberg, F., Baky, A., Salomon, E., Westlin, H., 2007. Energibesparing i lantbruket år 2020 – Ett projekt utfört på uppdrag av Statens naturvårdsverk. JTI Uppdragsrapport.

Fossilfritt Sverige, 2020. Lantbruksbranschen: Färdplan för fossilfri konkurrenskraft.

Hoxha, A. och Christensen, B., 2019. The Carbon Footprint of fertiliser production: Regional reference values (Proceedings 805).

IPCC, 2006. IPCCs Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories 2006.

Jenssen, T. och Kongshaug, G., 2003. Energy Consumption and Greenhouse Gas Emissions in Fertiliser Production (International Fertiliser Society).

Jordbruksverket, 2020. Jordbruksverkets rekommendationer för gödsling och kalkning 2021 (Jordbruksinformation 12–2020).

Jordbruksverket, 2020. Utvärdering och uppföljning av livsmedelsstrategin – årsrapport år 2020 (Jordbruksverket 2020:3).

Jordbruksverket, 2020. Försäljning av mineralgödsel 2018/19, (Statistikrapport 2020:04).

Jordbruksverket, 2019. EAA – Ekonomisk kalkyl för jordbruks- sektorn 2008–2019 (JO0205).

Jordbruksverket, 2019. Utvärdering och uppföljning av livsmedels- strategin – årsrapport år 2019 (Rapport 2019:9).

Jordbruksverket, 2019. Utvärdering av investeringsstöd för energi och klimat. Landsbygdsprogrammets stöd för en koldioxidsnål och klimattålig ekonomi (Rapport 2019:10).

Jordbruksverket, 2018. Hur kan den svenska jordbrukssektorn bidra till att nå det nationella klimatmålet? (Rapport 2018:1)

Jordbruksverket, 2018. Sparsam körning – Ett enkelt sätt att spara pengar!

Jordbruksverket & Transportstyrelsen, 2015. Biogasdrift i arbets- maskiner – Slutrapport av regeringsuppdrag (Rapport 2015:23).

Jordbruksverket, 2011. Omställningspremie för jord- och skogs- brukets arbetsmaskiner (Rapport 2011:11).

Jordbruksverket, 2016. Gröngödsling i ekologisk grönsaksodling.

366

SOU 2021:67

Referenser

Jordbruksverket 2010. Energikartläggning av de areella näringarna (Rapport 2010:16).

Jordbruksverket, 2006. Jordbrukets kostnader för produktionsmedel i EU (Rapport 2006:26).

Jordbruksverket, 2005. Merkostnader och mervärden i svenskt jordbruk (Rapport 2005:3).

Jönsson, H., SLU, 2019. Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp. Sveriges lantbruksuniversitet, Institutionen för energi och teknik.

Konjunkturinstitutet, 2021. Efterkonvertering av personbilar

–en samhällsekonomisk analys (Rapport KI 2021:12).

Konjunkturinstitutet, 2019. Svenska skatter i internationell jämförelse.

Konkurrensverket, 2018. Konkurrensen i livsmedelskedja (Rapport 2018:4).

Konjunkturinstitutet, 2017. Miljö, ekonomi och politik 2017.

Konkurrensverket 2011. Mat och marknad från bonde till bord (Rapport 2011:3).

Konkurrensverket 2011. Mat och marknad – offentlig upphandling (Rapport 2011:4).

KSLA, 2013. Nedlagd jordbruksmark – en resurs i klimatarbetet?

Larsson, G. och Persson, P., 2020. Hur kan alkoholer bidra till en fossiloberoende arbetsfordonsflotta? Slutrapport. Ett sam- verkansprogram mellan Energimyndigheten och f3 Svenskt kunskapscentrum för förnybara drivmedel.

Lindgren, M. (2007). A methodology for estimating annual fuel consumption and emissions from non-road mobile machinery

–Annual emissions from the non-road mobile machinery sector in Sweden for year 2006 (Rapport 2007:01). SLU Institutionen för biometri och teknik.

Livsmedelsverket, Jordbruksverket och Statens Veterinär- medicinska anstalt, 2020. Livskraft – mätt och frisk. Öppen sammanfattning av Livsmedelsverkets, Jordbruksverkets och Statens veterinärmedicinska anstalts redovisning gällande underlag för den fortsatta inriktningen av det civila försvaret (Ju2019/02477/SSK)

367

Referenser

SOU 2021:67

Livsmedelsverket och Jordbruksverket, 2021. En robust livs- medelsförsörjning vid kriser och höjd beredskap – Åtgärder och arbetsformer som stärker förutsättningarna.

Nadeau, E., och Arnesson, A., 2018. Vit eller svart plansiloplast? SLU Broschyr nr 22 utskriven november 2018.

Naturvårdsverket och Jordbruksverket, 2019. Minskade utsläpp av växthusgaser från jordbruket med ökad produktion? Scenarier till 2045 för utsläpp och upptag av växthusgaser inom jordbrukssektorn.

Naturvårdsverket, 2019. Underlag till regeringens klimatpolitiska handlingsplan. Redovisning av Naturvårdsverkets regerings- uppdrag (Rapport 6879).

Naturvårdsverket, 2018. Arbetsmaskiners klimat- och luftutsläpp. Redovisning av regeringsuppdrag om kartläggning och förslag för minskade utsläpp (Rapport 6826).

Naturvårdsverket, 2018. Miljöpåverkan från svensk konsumtion

–nya indikatorer för uppföljning (Rapport 6842). Slutrapport för forskningsprojektet PRINCE.

Nordic Beet Research, 2018. Betodlaren nr 3 2018.

Näsman, M., 2014. Staten och skifferoljan: Om Svenska skiffer- oljeaktiebolaget 1941 till 1961 – ett beredskapsföretag i fredstid. Uppsats i ekonomisk historia, Umeå universitet, Institutionen för geografi och ekonomisk historia.

OECD, 2020. Revenue statistics 2020. OECD 2020. Taxation in agriculture.

Petterson, O., 2015. Energiförbrukning för batteridriven kompaktlastmaskin: en jämförelse mellan Weidemannn eHoftrac och motsvarande dieselmaskin. JTI Uppdragsrapport.

Prade, T., Björnsson, L., Lantz, M. & Ahlgren, 2017. Can domestic production of iLUC-free feedstock from arable land supply Sweden’s future demand for biofuels?

Rabinowicz, E., Jörgensen, C. Utvärderingsrapport 2021:1 Möjliga klimatåtgärder och styrmedel i ett framtida landsbygdsprogram. Jordbruksverket.

Riksdagens miljö- och jordbruksutskott, 2021. Lantbrukets sårbarhet – en uppföljning (2020/21:RFR7).

368

Bilaga 1

SOU 2021:67

statsstödsregler särskilt beaktas. Utredaren ska även utreda vilka kon- sekvenser förslagen kan få i förhållande till EU-rätten i övrigt.

Uppdraget ska redovisas senast den 28 februari 2021.

Uppdraget att främja övergången till en konkurrenskraftig och fossiloberoende jordbruksproduktion

Jordbrukets klimatpåverkan och roll i klimatarbetet

Sverige har goda förutsättningar för en konkurrenskraftig och fossil- oberoende jordbruksproduktion. Jordbruket är även viktigt för kli- matet genom bidraget av bioenergi och fossilfria material samt upp- tag av koldioxid. Sektorns växthusgasutsläpp kommer till stor del från biologiska processer och är därför ofta svåra att minska med bibe- hållen produktion. Förutom koldioxidutsläpp från arbetsmaskiner, uppvärmning och spannmålshantering samt utsläpp av lustgas från mineralgödsel, härrör utsläpp av växthusgaser i jordbruket från natur- liga processer i mark och från djurhållning. Det sker även utsläpp och upptag av växthusgaser från jordbrukets markanvändning. Utsläpp och upptag av växthusgaser från jordbruksmark har utretts i Klimat- politiska vägvalsutredningen (M 2018:07). Utredningen presenterade sitt betänkande den 29 januari 2020 (SOU 2020:4).

Enligt Naturvårdsverket har utsläppen av växthusgaser från jord- bruket minskat över tid till följd av ett minskat djurantal och mins- kade utsläpp från jordbrukets arbetsmaskiner (Naturvårdsverket 2019, rapport 6879). Utvecklingen har delvis skett parallellt med att livsmedelsproduktionen i Sverige sjunkit. Svenskt jordbruk har vid- tagit omfattande åtgärder för att minska sina utsläpp och Sverige har därför globalt sett och jämfört med EU kommit långt när det gäller att begränsa jordbrukssektorns klimatpåverkan, men arbetet med att ytterligare minska negativ påverkan måste fortsätta, med beaktande av andra samhällsmål. Enligt Miljömålsberedningens klimat- och luftvårdsstrategi ger en ökad inhemsk konsumtion och produktion, på bekostnad av det importerade, förutsättningar för en produktion med globalt sett lägre utsläpp (SOU 2016:47). Sveriges jordbruk har redan i dag ett försprång vad gäller låga växthusgasutsläpp per kilo producerad vara och skapar stora mervärden i form av god djurvälfärd, rik biologisk mångfald och en attraktiv landskapsbild.

372

SOU 2021:67

Bilaga 1

Enligt Statens jordbruksverk är svensk livsmedelsproduktion vid en internationell jämförelse resurseffektiv samt miljö- och klimat- vänlig (Jordbruksverket, rapport 2019:9). Svensk mjölk-, nötkötts- och äggproduktion har bland de lägsta klimatutsläppen inom EU. En rapport från Naturvårdsverket visar att den importerade maten ut- gör en stor del av den svenska matkonsumtionens miljö- och klimat- avtryck (Naturvårdsverket 2018, rapport 6842). Av de växthusgas- utsläpp som orsakas av svensk livsmedelskonsumtion sker 75 procent utomlands. Ökad svensk livsmedelsproduktion kan därmed bidra till lägre global klimatpåverkan i de fall den ersätter importerade livs- medel med större klimatpåverkan. Jordbruket har också stor poten- tial att bidra med ökad inlagring av kol.

Riksdagen antog under 2017 ett klimatpolitiskt ramverk som inne- håller klimatmål, en klimatlag (2017:720) och ett klimatpolitiskt råd (prop. 2016/17:146, bet. 2016/17: MJU24, rskr. 320). Senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfä- ren, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Att minska utsläppen av koldioxid från jordbrukssektorn är viktigt för att klara det av riks- dagen beslutade klimatmålet.

Regeringen bedömer att det i dag inte finns tillgängliga lösningar för hur alla utsläpp från jordbruket helt ska kunna tas bort och att det även efter 2045 kommer att återstå växthusgasutsläpp i form av metan och lustgas från jordbrukssektorn. Dessa utsläpp kommer att behöva täckas av kompletterande åtgärder.

Enligt klimatlagen ska regeringens klimatpolitiska arbete utgå från det långsiktiga, tidsatta utsläppsmål som riksdagen har fastställt. Regeringen ska också sätta de övriga utsläppsminskningsmål som behövs för att nå det långsiktiga målet. Det klimatpolitiska ram- verket ger i enlighet med målen i En livsmedelsstrategi för Sverige (prop. 2016/17:104, bet. 2016/17: MJU23, rskr. 2016/17:338), som antogs av riksdagen den 20 juni 2017, utrymme för att Sverige ska kunna ha en konkurrenskraftig och växande jordbruksproduktion av såväl vegetabilier som animalier och ändå nå klimatmålen, tillsammans med det övergripande miljömålet samt andra angränsande samhällsmål.

En övergång från fossilberoende till fossiloberoende är avgörande för att nå klimatmålet. Ökad svensk livsmedelsproduktion kan syssel- sättning, särskilt på landsbygd, och minskad sårbarhet. En övergång till minskat fossilberoende bör därför ske med hänsyn till konkur-

373

Bilaga 1

SOU 2021:67

renssituationen för jordbruket, och kompensationsåtgärder behöver vid behov utredas och övervägas.

Utredaren ska därför

•utreda och föreslå åtgärder och styrmedel för att främja över- gången till en konkurrenskraftig och fossiloberoende jordbruks- produktion och vid behov föreslå kompensationsåtgärder för att stärka och öka konkurrenskraften inom det svenska jordbruket.

Jordbrukets fossiloberoende och minskad sårbarhet i livsmedelskedjan

Livsmedelsstrategin tar sikte mot 2030 och har som målsättning en konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelsproduk- tionen ökar, samtidigt som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela landet. Produktionsökningen, både konventionell och ekolo- gisk, bör svara mot konsumenternas efterfrågan. En produktionsök- ning skulle kunna bidra till en ökad självförsörjningsgrad av livsmedel och därmed minska sårbarheten i livsmedelskedjan.

I den nationella risk- och förmågebedömningen från 2017 menar Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att det finns flera exempel på att befintliga resurser inte är tillräckliga vid samhällsstör- ningar. Det gäller exempelvis livsmedel, olja och gas samt flertalet insatsvaror till industrin. Av regeringens nationella säkerhetsstrategi från 2017 framgår att en del av målen för Sveriges säkerhet är att värna samhällets funktionalitet och att bland annat en diversifierad energimix, minskat beroende av fossila bränslen samt minskat en- sidigt beroende av tredjeland förbättrar försörjningstryggheten. Det är av vikt att beroendet och sårbarheten minskar vad gäller import av fossilbaserade insatsmedel, såsom diesel och eldningsolja, och att mindre resursintensiva insatsmedel främjas. De senare kan nås genom till exempel resurseffektiva kretslopp av växtnäring från stad till land, vilket leder till minskat beroende av importerade gödselmedel. Även en mer effektiv användning av växtnäringen i stallgödsel skulle kunna få stora effekter på jordbrukets resursanvändning.

Regeringen anser att det är viktigt att gå från en linjär till en mer cirkulär ekonomi som bygger på resurseffektiva kretslopp med låg miljö- och hälsopåverkan. Produktionen och användningen av mineral- gödsel orsakar utsläpp i flera led. I dag återförs endast en begränsad

374

SOU 2021:67

Bilaga 1

del av växtnäringen i vår mat till produktionen av nya livsmedel. Som ett led i arbetet för resurseffektiva kretslopp har regeringen tillsatt utredningen Giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppss- lam (dir. 2018:67) med uppdrag att bland annat föreslå krav på att fosfor ska återvinnas ur avloppsslam. Att kunna återvinna fosfor är centralt för den långsiktiga försörjningen av gödselmedel, men också för att minska riskerna med förorenade jordar och spridning av mikro- plaster vid avloppsslamsspridning. Genom att utvinna både energi och växtnäring ur avloppsslam minskar användandet av jungfruliga resurser, samtidigt som andelen hälso- och miljöskadliga ämnen som tillförs miljön minskar. Åtgärden skulle således bidra till en förbätt- rad resurseffektivitet och till att markresurserna används hållbart. Detta ligger i linje med regeringens målsättning om en ökad livsmedels- produktion, där såväl ökad resurseffektivitet som förbättrad mark- kvalitet är viktigt enligt beskrivningen i livsmedelsstrategin. Utred- ningen om giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsvatten redovisade sitt betänkande den 17 januari 2020 (SOU 2020:3).

Utredaren ska därför

•utreda och föreslå åtgärder och styrmedel för att främja jordbru- kets övergång till mindre fossil- och resursintensiva insatsmedel utöver drivmedel.

En kostnadseffektiv klimatpolitik

Kommissionens lagstiftningsförslag om en reform av den gemen- samma jordbrukspolitiken efter 2020 presenterades den 1 juni 2018. Enligt förslaget ska minst 30 procent av pengarna i de nationella stra- tegiska planerna för genomförandet av politiken användas till miljö- och klimatåtgärder. Genomförandet av jordbrukspolitiken kommer även fortsättningsvis att vara ett verktyg för att minska utsläppen av växthusgaser från det svenska jordbruket.

Enligt Jordbruksverket behöver bland annat jordbrukets lönsamhet och produktion öka för att nå livsmedelsstrategins mål (Jordbruks- verket, rapport 2019:9). I Konkurrenskraftsutredningens betänkande Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring (SOU 2015:15), som utgjorde under- lag till livsmedelsstrategin, konstaterades att kostnader för arbets- kraft, skatter på produktionsmedel, djurskydds- och växtskyddslag-

375

Bilaga 1

SOU 2021:67

stiftning, tillståndsprövning enligt miljöbalken samt tillämpning av regelverk har stor påverkan på jordbruks- och trädgårdsnäringens konkurrenskraft. Utredningen kom även fram till att staten bör skapa förutsättningar för det svenska jordbruket att konkurrera på villkor som ligger i paritet med konkurrentländerna. Skatt på diesel ansågs i utredningen vara den mest betungande produktionsmedelsskatten för sektorn i Sverige.

Konjunkturinstitutet konstaterar i sin rapport Miljö, ekonomi och politik (2017) att en kostnadseffektiv klimatpolitik bygger på ett enhetligt pris på koldioxidutsläppen. Undantag och nedsätt- ningar av koldioxidskatten kan dock vara nödvändiga utifrån kon- kurrenskraftsskäl. Miljömålsberedningen föreslog i betänkandet En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige (SOU 2016:47) att skatte- nedsättningarna på diesel för arbetsmaskiner bör fasas ut på ett sätt som tar hänsyn till de negativa effekter som kan uppstå på berörda näringars konkurrensförhållanden. En utfasning av nedsättningar behöver också ske på ett sätt så att man undviker koldioxidläckage – det vill säga förändringar i koldioxidbeskattningen ska inte leda till att utsläpp flyttas från Sverige till ett annat land, till exempel genom ökad import av livsmedel med större klimatpåverkan eller att svensk resurs-, miljö- och klimateffektiv produktion läggs ned.

Jordbrukets arbetsmaskiner och drivmedel

Det svenska jordbruket använder i dag huvudsakligen diesel till trak- torer och andra arbetsmaskiner. Dieseln som används såväl inom jordbruket som i transportsektorn ingår i den reduktionsplikt som infördes 2018 och innehåller därför i genomsnitt ungefär 25 procent biodrivmedel. För att uppfylla klimatmålet är det väsentligt att för- brukningen av fossila bränslen går ned i alla sektorer. Måluppfyllelse av det långsiktiga klimatmålet påverkas inte om minskningen sker genom byte från fossil till förnybar diesel inom jordbruket eller inom transportsektorn. Ökad användning av biodrivmedel, elektrifiering eller andra fossilfria alternativ för jordbrukets arbetsmaskiner är möj- liga vägar mot fossiloberoende, men skattebefrielsen på diesel för jord- brukets arbetsmaskiner gör en övergång svår att ekonomiskt moti- vera. Vissa biodrivmedel som t.ex. RME (rapsmetylester) och HVO (hydrerade vegetabiliska oljor) kan både användas som substitut till

376

SOU 2021:67

Bilaga 1

fossila drivmedel och blandas med dessa utan att maskinerna behöver konverteras. Inom det svenska jordbruket finns ett växande intresse för ett minskat fossilberoende. Fyra regioner inom Lantbrukarnas Riks- förbund lanserade 2017 ett mål om att 50 procent av deras företags- medlemmar ska köra sina traktorer på 50 procent fossilfria drivmedel senast 2020.

Biogasdrift, elektrifiering eller vätgasdrift kräver i regel nya maski- ner, även om det i vissa fall finns exempel på hur befintliga arbets- maskiner genomgått konvertering. En fördel med biogasdrift är att biogasen kan framställas på gårdsnivå genom t.ex. rötning av stall- gödsel och konvertering till uppgraderad biogas som kan användas i fordon. Regeringen har för att undersöka konkurrensförutsättningarna för biogas tillsatt utredningen Långsiktiga konkurrensförutsätt- ningar för biogas (dir. 2018:45). Utredningens betänkande presente- rades den 18 december 2019 (SOU 2019:63.

På kort och medellång sikt bedöms den största potentialen för att minska fossilberoendet inom det svenska jordbruket finnas i en ökad användning av biodrivmedel. Regeringen anser att en inhemsk pro- duktion av förnybara drivmedel bör främjas av såväl klimatpolitiska skäl som näringspolitiska och försörjningstrygghetsrelaterade skäl. Det finns ett stort tekniskt kunnande i Sverige om produktion av avancerade biodrivmedel. I dag importeras dock större delen av de biodrivmedel som används i Sverige, samtidigt som en stor del av de biodrivmedel som produceras i Sverige exporteras.

Utredaren ska mot denna bakgrund utreda och föreslå styrmedel och åtgärder för att främja

•övergången till fossiloberoende och mindre fossilintensiva alter- nativ för arbetsmaskiner

•innovations- och konkurrenskraften i den inhemska produktio- nen av biodrivmedel.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska bedöma de offentligfinansiella konsekvenserna, kon- sekvenserna för konkurrenskraften och konsekvenserna i övrigt av de åtgärdsförslag som övervägs. I det ingår att bedöma vilken påver- kan förslagen ger på berörda myndigheter, företag och andra aktö- rer. Konsekvensanalysen ska ske löpande under utredningstiden för

377

Bilaga 1

SOU 2021:67

att säkerställa att samhällsekonomisk hänsyn tas redan i utformningen av förslagen. Utredaren ska särskilt belysa konsekvenser för jord- bruksföretagen med beaktande av den stora mångfald av företag som finns i sektorn. Om utredarens förslag innebär offentligfinansiella kostnader, ska förslag till finansiering lämnas.

Utredaren ska beskriva och om möjligt kvantifiera samhällseko- nomiska konsekvenser, inklusive miljö-, klimat- och hälsoeffekter. I det ingår bland annat att analysera hur och i vilken omfattning för- slagen påverkar förutsättningarna att nå målen om stärkt konkur- renskraft och ökad jordbruksproduktion samt klimatmålen på ett effektivt sätt.

Utredaren ska därutöver överväga hur de föreslagna åtgärderna och styrmedlen kan utvärderas och hur utvärdering kan gynnas ex- empelvis genom stegvis införande. Vid behov ska utredaren lämna förslag på detta. Detta gäller särskilt vid förslag av större åtgärder. Vid utformningen av förslagen måste EU:s statsstödsregler särskilt beaktas. Förslag kan komma att behöva notifieras till Europeiska kommissionen. Utredaren ska även utreda vilka konsekvenser för- slagen kan få i förhållande till EU-rätten i övrigt, särskilt EUF-för- dragets regler om fri rörlighet för varor och tjänster, samt annan relevant lagstiftning.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska samråda med Utredningen om utfasning av fossila drivmedel och förbud mot försäljning av nya bensin- och diesel- drivna bilar (M 2019:04) och andra relevanta utredningar samt beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet.

Kontakt med Tillväxtverket ska tas i tidigt skede i syfte att disku- tera möjligheterna att få stöd i arbetet med konsekvensutredningen.

Utredaren ska i sitt arbete också samråda med Jordbruksverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket, Statens energimyndighet och andra berörda myndigheter samt föra en dialog med Lantbrukarnas Riksförbund och andra relevanta in- tresseorganisationer.

378

Bilaga 3

SOU 2021:67

Här bör anmärkas att SNI-kodningen på 01- och 02-nivåerna ger en god bild över näringsverksamhetens inriktning, medan däremot indelningen i undernivåer kan ha vissa brister. Anledningen till bris- terna är främst att flertalet företag inom de aktuella näringarna be- driver olika slag av verksamheter, t.ex. såväl växtodling som djurskötsel och skogsbruk. Vidare bör beaktas vid avgränsningen att underlaget för klassningen i allmänhet härrör från uppgifter som lämnats av före- tagarna själva om verksamhetens huvudsakliga inriktning.

Bland annat dessa två omständigheter medför att den SNI-kod- ning som åsatts ett företag för dess verksamhet enbart utgör en all- män vägledning och Skatteverket ska i sin hantering sträva efter att se till verksamhetens reella inriktning. SNI-kodningen ska därmed inte ses som en absolut sanning vid tolkningen.

I första hand bör en utgångspunkt vara att de jordbruksverksam- heter som ryms under gruppen 01 i SNI92 hänförs till jordbruks- sektorn. Skattelättnaderna bör således inte tillämpas för sådana före- tag, som visserligen statistiskt är klassade under gruppen 01, men vars huvudsakliga verksamhet uppenbarligen inte faller inom vad som enligt normalt språkbruk bör avses med jordbruk. Det rör sig om verk- samheter där det bedrivs service till jordbruk samt jakt och viltvård och service i anslutning härtill. I övrigt bör utgångspunkten för av- gränsningen vara att resterande undergrupper till gruppen 01 (se redo- görelsen ovan) ryms inom begreppet jordbruksverksamhet i en kom- mande lagreglering.

I samband med remisshanteringen vid omläggningen av energi- beskattningen uttryckte några remissinstanser farhågor över att gräns- dragningen mellan de olika undergrupperna kan vara diffus. Detta bedömdes dock inte ha någon större praktisk betydelse, eftersom det avgörande bör vara att verksamheten ryms inom huvudgruppen 01 med de undantag som angetts ovan. Utredningen gör samma bedöm- ning i detta sammanhang.

Det är, såväl utifrån företagens som beskattningsmyndighetens synvinkel, angeläget att söka skapa en enkel och överskådlig vägled- ning för vad som avses med begreppet jordbruksverksamhet. Gräns- dragningsproblem bör i möjligaste mån undvikas. Av den anledningen bör en utgångspunkt vara att samtliga verksamheter som klassas inom SNI 01, med ovan nämnda undantag, omfattas av reglerna om jord- bruksavdrag.

384

SOU 2021:67

Bilaga 3

Visserligen varierar intäktsnivåer och energiförbrukning och andra insatsmedels kostnadseffekt mellan olika näringar inom SNI 01. En- ligt utredningens bedömning är det inte möjligt att konstruera ett kompensationssystem som tar hänsyn till sådana omständigheter, kravet på ett relativt lätthanterligt system väger mycket tyngre. Det finns därför ingen möjlighet att, förutom undantaget för serviceverk- samheter och jakt och viltvård som utvecklats ovan, att göra någon annan bedömning vad gäller avgränsningen.

Växthusuppvärmning vid yrkesmässig växthusodling ryms under SNI-koderna 01.12 respektive 01.13 och faller alltså enligt förslaget in under begreppet jordbruksverksamhet. Med jordbruk bör i detta sammanhang även jämställas näringsverksamheter som faller under SNI-koden 02.01, dvs. skogsbruk.

Skogsbruk bedrivs nämligen ofta under liknande förutsättningar som jordbruk när fråga är om enskild näringsverksamhet, varför det finns skäl att i detta sammanhang jämställa de båda näringsgrenarna. Vidare förekommer skogsbruk vid den överväganden delen av lan- dets jordbruk, vilket inte minst riskerar att medföra svårhanterliga administrativa problem om endast mer renodlad jordbruksverksam- het skulle omfattas av skattekompensationen. Om verksamheter som klassas som skogsbruk skulle ställas utanför det område som nu får del av jordbruksavdraget finns dessutom risk för gränsdragnings- problem. Detta gäller i synnerhet för enskild näringsverksamhet där klassificeringen av en verksamhet som jordbruk eller skogsbruk inte alltid torde vara självklar.

Däremot bör, i likhet med vad anförts ovan beträffande jordbruk, inte serviceföretag till skogsbruk omfattas av skattekompensationen.

Det är ändock motiverat att göra skillnad på jordbruk och skogs- bruk i ett fall, nämligen när verksamheten bedrivs i ett aktiebolag eller annan juridisk person. En annan ordning motverkar jordbruks- avdragets grundläggande syfte nämligen att ge kompensation till en- skilda jordbrukare. I de flesta fall där skogsbruk bedrivs via ett aktie- bolag eller annan juridisk person torde skogsfastigheten/erna ägas av den juridiska personen och sådana skogsintäkter blir då automatiskt undantagna från möjligheten till jordbruksavdrag.

Detsamma gäller dock också för den situationen att skogsbruka- ren själv äger skogsfastigheten men arrenderar ut den till t.ex. ett driftsaktiebolag. Utredningen kan då konstatera att denna situation är relativt ovanlig eftersom utarrendering av skog leder till såväl tek-

385

Bilaga 3

SOU 2021:67

niska, juridiska och skatterättsliga problem. Den som ändå väljer en sådan lösning får genom detta val inte jordbruksavdrag men de som vill ha möjlighet till jordbruksavdraget även för sina skogsintäkter kan relativt lätt upphöra med arrendeavtalet. Utredningen föreslår alltså att intäkter från skogsbruk i juridiska personer inte ska grunda jordbruksavdrag.

Under begreppet vattenbruk i SCB:s statistik ryms matfiskodling (kod 05.021), sättfiskodling (kod 05.022), kräftfiskodling (kod 05.023), blötdjursodling (musslor m.m., kod 05.024) och vattenväxtodling (kod 05.025). Enligt utredningens uppfattning bör uppfödning av fisk och vattenväxtodling i detta sammanhang jämställas med jord- brukets djurskötsel respektive yrkesmässig växthusodling. Även sek- torerna fiskodling och liknande (SNI-kod 05.02) bör alltså omfattas av de skattelättnader som nu föreslås komma jordbruket till del.

Särskilt om vilka intäkter jordbruksavdraget får göras emot

Som angivits ovan bör i detta sammanhang jordbruksnäringen defi- nieras som yrkesmässig jord-, skogs- och vattenbruksverksamhet och jordbruksavdraget bör därmed som utgångspunkt beräknas utifrån intäkter i sådana verksamhet. Den kommande lagregleringen bör ut- formas i enlighet med detta.

Den generella utgångspunkten vid tolkningen bör, med de in- skränkningar som angetts ovan, vara att inom de tre begreppen ryms företag som bedriver verksamhet som statistiskt klassats SNI 01 och 02 samt 05.02. Vid tolkningen av vilka intäkter i dessa verksamheter som ska kunna grunda jordbruksavdrag bör de regleringar i Inkomst- skattelagen (1999:1299) som avser jordbruk och skogsbruk kunna tillämpas.

Förutom de ovan angivna inskränkningarna bör således uppmärk- sammas att det i 17 kap. 5 § IL finns en reglering om djur i jordbruk och renskötsel. Tillämpningen av denna lagreglering har inte lett till några större avgränsningsproblem. Det är naturligt att vid tolkning av yrkesmässigt jordbruk kunna utgå ifrån denna definition.

Det nu sagda innebär att även intäkter i renskötsel bör kunna grunda jordbruksavdrag. Det gäller också olika former av hästverk- samhet, dvs. näringsverksamhet som baseras på tillgångar i form av hästar. Det förutsätter dock att hästhållningen kan knytas till jord-

386

SOU 2021:67

Bilaga 3

bruksverksamheten genom att hästarna är uppstallade på gården. En- ligt utredningens uppfattning bör sådan verksamhet i detta samman- hang hänföras till jordbruk. Som utredningen redan angivit ovan bör även uppfödning av fisk utgöra sådan djurhållning som kvalificerar för jordbruksavdrag.

Intäkter genom uttag av naturtillgångar som jord, sand, sten och torv utgör grund för jordbruksavdrag.

Detsamma gäller plockande av vilt växande bär, svamp, kottar, mossa, tång, alger och liknande under förutsättning att intäkten är hänförlig till innehav av näringsfastighet enligt tredje stycket 13 kap. 1 § IL och inte är skattebefriad eller ersättningen utgör lön eller lik- nande förmån i inkomstslaget tjänst eller utgör näringsverksamhet enligt första stycket 13 kap. 1 § IL (8 kap. 28 § IL).

Intäkter av arrende av jordbruksegendom ska däremot inte med- föra rätt till jordbruksavdrag. Andra uthyrningar som inte utgör en egen verksamhet som uthyrning av driftsbyggnader, bostadsbyggna- der, överloppsbostäder, stugor, tomter etc. grundar däremot rätt till jordbruksavdrag. Även upplåtelse av jakt- och fiskerättigheter grun- dar jordbruksavdrag.

När det gäller skogsbruk finns i dag i 21 kap. 22 § IL en definition som bör utgöra grund även för jordbruksavdraget.

Med skogsbruk avses att den skattskyldige utnyttjar skogen på sin egen eller en arronderad lantbruksenhet i Sverige eller i en annan stat inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Som skogsbruk räknas också avverkning av skog på en lantbruksenhet på grund av en avverkningsrätt som den skattskyldige har förbehållit sig vid överlåtelse av en fastighet eller vid fastighetsbildning och avyttring av sådan avverkningsrätt.

Sedan bör regleringen för jordbruksavdraget knytas till regleringen i 21 kap. 21 § IL som anger ”En enskild näringsidkare som har intäkt av skogsbruk (skogsintäkt) får göra …”. Genom detta undantas de juridiska personerna från möjligheten till jordbruksavdrag på skogs- intäkter. Avgränsningen av skogsintäkter har utredningen veterligt inte föranlett några större tolkningsproblem vid inkomstbeskatt- ningen. Och som sådana räknas givetvis upplåtelse av avverknings- rätt till skog samt avyttring eller uttag av skogsprodukter. Med skogs- intäkt avses också försäkringsersättning för skog och skogsprodukter. Detta framgår av regleringen i 21 kap. 6 § IL och avsikten är givetvis att denna del av jordbruksavdraget också ska få tillämpas på samtliga

387

Bilaga 3

SOU 2021:67

de intäkter som praxis hänfört till underlag för avsättning till skogs- konto respektive underlag för skogsavdrag.

Jordbruksavdragets övergripande utformning

Jordbrukare ska erhålla möjlighet till ett avdrag benämnt jordbruks- avdrag. Detta avdrag ska medgivas i inkomstslaget näringsverksam- het. Utredningen anser att systemet ska vara frivilligt.

Baseras på jordbrukets intäkter

Systematiskt bestäms inkomst av näringsverksamhet som intäkter i näringsverksamhet minskat med kostnader som dras som direktavdrag eller genom värdeminskningsavdrag. Denna inkomst kan sedan före- tagssparas genom kontoavsättningar och fondavsättningar respek- tive räntefördelas.

Vid beräkningen av jordbruksavdraget kompliceras dagens ord- ning genom att intäkter och kostnader måste hänföras till jordbruks- verksamhet respektive annan näringsverksamhet. Ett sätt att minska denna ökade komplexitet är att bestämma jordbruksavdraget utifrån intäkternas fördelning. Då minskas fördelningsproblematiken be- tydligt eftersom jordbrukets kostnader inte måste identifieras.

Beräkningen av jordbruksavdraget ska således baseras på intäkter i verksamhet som angivits i avsnittet ovan. På de grunder som anges i allmänna överväganden ska arrendeintäkter inte räknas med i den intäkt som jordbruksavdraget grundas på. Syftet att stödja jordbruks- produktion medför också att EU-stöd inte ska räknas med.

För aktiebolag och andra juridiska personer gäller att skogsintäk- ter inte ska tas med eftersom det strider mot syftet bakom systemet med jordbruksavdrag.

Särskilt om underskottssituationen

Här kan understrykas att jordbruket är en produktion av en råvara där produktionen är beroende av väder i form av sol, nederbörd etc. Torkåret 2018 visar stora skillnader i lönsamhet bl.a. på grund av detta. Detta är något som för övrigt är fallet för skogsbruk där ju

388

SOU 2021:67

Bilaga 3

stormar som Gudrun motiverat särskilda omständigheter. Systemet med jordbruksavdrag måste således i sin konstruktion vara dimen- sionerat och utformat för detta.

Utredningens val av teknisk lösning i form av ett avdrag som be- räknas utifrån jordbrukets intäkter leder till att avdragseffekten på- verkas av såväl intäkternas som inkomsternas storlek. Detta är en effekt som motsvarar den som gäller för skogskonto respektive skogs- avdrag och har sin grund i den valda tekniken. För skogsbrukets del infördes skogskontot 1954 och i situationer då stormar och bränder föranledde behov ökade avsättningsmöjligheter löstes frågan genom särskilda lagregleringar fram till 1982 då skogsskadekontot infördes. En extraordinär katastrof som stormen Gudrun föranledde sedan en extraordinär ändring av skattereglerna för skogsbruket utöver skogs- kontosystemet.

Enligt utredningens uppfattning bör skattekompensationen som grund dimensioneras utifrån ett normalt produktionsår och om lag- stiftaren anser att det finns behov av justeringar av grundnivån p.g.a. nu diskuterade omständigheter får detta lösas i ett särskilt lagstift- ningsärende. Utredningen anser dock att jordbruksavdraget vid en underskottssituation helt eller delvis bör kunna rullas vidare och tas ett senare år. Denna möjlighet finns inte i de norska reglerna men kan motiveras av de olika syftena för avdragssystemen. Ett system med direkt utbetalning i en sådan situation är dock möjligt. Utred- ningen förordar dock en ordning med en rullningsmöjlighet.

Det norska systemet och avdragseffekten i ett tänkt svenskt system

I det norska systemet medges jordbruksfradraget för viss inkomst av jordbruk med 100 procent av inkomsten och därutöver 38 pro- cent. Det innebär en större effekt för inkomster upp till en viss nivå och en lägre effekt för inkomster därutöver. Man kan således sägas ha en progressiv effekt av fradraget. Enligt utredningens uppfattning kan den progressivitet som finns i det norska systemet mycket väl be- aktas även vid utformandet av det svenska systemet med jordbruks- avdrag.

För aktiebolag gäller att de beskattas endast med en bolagsskatt om 21,4 procent. Med ett jordbruksavdrag på 100 procent blir kom- pensationseffekten med andra ord 21,4 procent. Enskilda närings-

389

Bilaga 3

SOU 2021:67

idkare som får ett jordbruksavdrag får en effekt om 30 procent om alternativet till beskattning är räntefördelning. Då underlaget för räntefördelning inte ska påverkas av införandet av jordbruksavdraget kommer effekterna för jordbrukaren att till den del den frivilliga räntefördelningen ersätts av jordbruksavdrag endast att ge en perio- diseringseffekt till den tidpunkt då detta underlag används.

Effekt för inkomst av aktiv näringsverksamhet utgörs av sänkt kom- munal inkomstskatt, sänkt statlig inkomstskatt vid högre inkomster samt sänkta sociala avgifter genom slopande av allmän löneskatt. De flesta jordbrukare har inkomst under brytpunkten vilket ger en effekt enbart på kommunalskatt och allmän löneskatt.

Med ett exempel ges effekten av ett 100 procentigt jordbruks- avdrag för en jordbrukare vid olika inkomstnivåer och åldrar, beräk- ningarna baseras på en bosättning i Lund (Allhelgonaförsamlingen). Exemplet visar tre olika grundläggande kategorier och effekterna inom respektive.

Tabell 1	Avdragseffekt
	Kronor

Företagsform/Jordbruksavdrag		50 000	100 000	300 000	500 000

Aktiebolag		10 700	21 400	64 200	107 000
Över 65 år som bedriver aktiv
näringsverksamhet		0	7 000	33 703	94 743
Under 65 år som bedriver aktiv
näringsverksamhet		5 740	16 380	83 290	167 852

Källa: Egen beräkningar.

Utredningen vill här att det noteras att ett jordbruksavdrag ger en effekt för samtliga inkomstskatter och sociala avgifter som tas ut, detta eftersom det sänker den skattepliktiga inkomsten. Även om in- komsten är så hög att statlig inkomstskatt tas ut så ger konstruk- tionen med avdrag en sänkning av den totala inkomsten vilket också minskar beskattningsmöjligheten ”på toppen”.

Det är samma effekt som avdrag för avsättning till skogskonto respektive skogsavdrag och andra avdrag ger.

390

SOU 2021:67

Bilaga 3

Jordbruksavdragets dimensionering

Den tid utredningen haft till förfogande för att konstruera en skatte- mässig kompensation har inte räckt till för att utredningen ska ha verk- ställt en egen inhämtning av data utan resonemangen och bedöm- ningarna har fått ske genom bearbetning av befintlig statistik. Då denna tillkommit för andra syften än den nu aktuella är detta givetvis en brist. Detta får beaktas i den kommande beredningen.

Jordbruksintäkt

När jordbruksavdraget ska dimensioneras kan följande inkomst- nivåer för det svenska jordbruket användas (Källa: Jordbruksverkets sektorkalkyl som är baserad på EU:s beräkningsnormer) för jord- bruket. Omsättningen för 2020 uppgår till följande nivåer (miljarder kronor):

Tabell 2	Verksamheten för 2020 i siffror
	Miljarder kronor

Verksamhetens inriktning		Belopp
Mjölk		11
Spannmål		9
Nötkött, får/lamm		7
Trädgård		6

Gris		5
Oljeväxter, sockerbetor		2
Kyckling		2
Ägg		2
Potatis		2
Övriga animalier + veg.		2

Summa		48
Stöd/ersättningar		10
Kostnader		−50
Nettoinkomst		8

Källa: Jordbruksverkets sektorkalkyl vilken baseras på EU:s beräkningsnormer för jordbruket.

I siffrorna finns hela jordbrukssektorns omsättning, dvs. inklusive aktiebolagens och för detta år uppgår den till 58 miljarder kronor. Det är i sammanhanget rimligt att basera jordbruksavdraget även på

391

Bilaga 3

SOU 2021:67

intäkt i form av s.k. EU-stöd för undvikande av eventuella snedvrid- ningar mellan olika verksamhetsinriktningar för jordbruket.

Dessa siffror bör prövas mot tidigare års nivåer. Hänsyn tas inte till intäkter från jordbrukstjänster eller intäkter från sekundära icke- jordbruksaktiviteter.

Tabell 3	Jordbrukets omsättning 2008–2019
	Miljoner kronor

Inkomstår	Vegetabilie	Animalie	EU-stöd	Summa	Omräknat2
	produktion1	produktion			(KPI)

2008	19 979–6 696	23 525	9 419	46 227	51 657
2009	18 723–7 042	21 428	9 539	42 648	47 809

2010	22 067–7 783	22 967	9 309	46 560	51 540
2011	23 130–7 928	23 849	9 351	48 402	52 208

2012	25 794–8 279	23 557	9 178	50 250	53 724
2013	23 554–8 039	25 378	9 242	50 135	53 635
2014	25 200–9 378	25 231	9 223	50 276	53 873
2015	25 958–9 783	24 929	8 440	49 544	53 113

2016	24 722–9 155	25 431	8 923	49 921	52 996
2017	27 643–10 585	27 682	8 910	53 650	55 950

2018	26 616–10 838	27 267	9 861	52 906	54 117
2019	29 690–10 949	27 552	10 742	57 035	57 318

Källa: Jordbruksverket (Ekonomisk kalkyl för jordbrukssektorn siffor 2008–2019) och egen beräkning.

1Minskad med uppskattat värde på egen foderproduktion som inte är en verklig beskattningsbar inkomst.

2Med hjälp av SCB:s årstal för KPI, egen beräkning.

Den genomsnittliga uppräknade bruttointäkten under 2008–2019 upp- går till 53,162 miljarder kronor med en trend som är i uppåtgående. En lämplig nivå att utgå ifrån vid dimensioneringen är 55–56 miljar- der kronor.

Vid en dimensionering av jordbruksinkomsten är det lämpligt att utgå ifrån Jordbruksverkets siffror. Med en genomsnittlig årlig före- tagsinkomst om 7,1 miljarder kronor justerat för intäkter från jord- brukstjänster och intäkter från sekundära icke-jordbruksaktiviteter hamnar företagsinkomsten från jordbruk i snitt på 6,3 miljarder kronor.

Vid skatteberäkningen måste hänsyn tas till att jordbrukare ofta har löneinkomster och också har inkomst av näringsverksamhet från andra verksamhetsgrenar inom inkomstslaget näringsverksamhet. En förenklad skatteberäkning för jordbrukare bör baseras på ovanstå-

392

SOU 2021:67

Bilaga 3

ende siffror från sektorkalkylen och siffror från SCB:s statistik om jordbrukarhushållens inkomster under 2018 (JO 42 SM 2001). Av 90 126 kronor per hushåll i nettoinkomst av näringsverksamhet ränte- fördelas 16 323 kronor, en nivå på 18,11 procent.

Av jordbrukets genomsnittliga årliga överskott på 6,3 miljarder kronor kan erfarenhetsmässigt cirka 40 procent hänföras till aktie- bolag som beskattas med strax över 20 procent i bolagsskatt.1 Vid en avstämning med Skatteverkets statistik för aktiebolagens och de en- skilda näringsidkarnas inkomster uppdelade på SNI-kod2 visar Skatte- statistisk årsbok för 2010–2015 på en nivå om 38,47 procent även om relationen varierar mellan åren.

Det ger ett skatteuttag i bolagen på 2,52 × 0,206 = 0,52 miljarder kronor. Av jordbruksinkomsten räntefördelas 3,78 × 0,1811 = 0,68 miljarder vilket ger ett skatteuttag på 0,21 miljarder kronor. Resterande 3,1 miljarder kronor beskattas i genomsnitt med cirka 50 procent, vilket ger ett skatte- och avgiftsuttag på 1,55 miljarder kronor. Total beskattning uppgår således till 2,28 miljarder kronor.

Det enskilda skogsbruket

Uppgifter i skogsstatistisk årsbok som gavs ut senast 2014 utgör en naturlig start på beräkningarna. För inkomstår 2012 var bruttovärdet för den totala skogsavverkningen i Sverige det året 28,3 miljarder kro- nor. Avverkningskostnaderna var 9,4 miljarder kronor och rotnetto- värdet 18,9 miljarder kronor. Kostnaderna för återväxtåtgärder, skogs- gödsling och underhåll samt nyinvesteringar i vägar och diken var

4.3miljarder kronor. Nettoinkomsten för det svenska jordbruket upp- går därmed till 14,6 miljarder kronor.

I samma skogsstatistiska årsbok finns genomsnittssiffrorna för 2007–2012. Det genomsnittliga årliga bruttovärdet var 27,63 miljar- der kronor och rotnettovärdet 18,85 miljarder kronor. Med andra ord uppgick de genomsnittliga avverkningskostnaderna till 8,78 mil- jarder kronor. De genomsnittliga kostnaderna för återväxtåtgärder,

1Det bör påpekas att jordbrukaren, tillika bolagsägaren, kan förväntas ta ut del av sin jord- bruksintäkt/inkomst i form av lön eller utdelning. Genom att koppla jordbruksavdraget till jordbruksintäkten erhåller även aktiebolagen kompensation vilket är viktigt med tanke på aktie- bolagens andel av jordbruksproduktionen. Vid dimensioneringen har det inte varit möjligt att beakta dessa uttag och beskattningen av dem eftersom statistiken baseras på den inkomst som aktiebolaget deklarerar.

2SNI, avdelning A, Jord-, skogsbruk och fiske.

393

Bilaga 3

SOU 2021:67

röjning, skogsgödsling och underhåll samt nyinvesteringar i vägar och diken var 3,85 miljarder kronor. Den genomsnittliga nettoinkomsten för det svenska skogsbruket dessa sex år uppgick därmed till cirka 15 miljarder kronor.

Skogsstyrelsen har även publicerat siffror för 2013–2016 och en- ligt dem var det genomsnittliga årliga bruttovärdet 26,74 miljarder kronor, det genomsnittliga rotnettovärdet uppgick till 17,32 miljar- der kronor och den genomsnittliga nettoinkomsten till 13,3 miljarder kronor.

Dessa siffror som gäller för hela det totala skogsbruket måste sedan fördelas på det enskilda skogsbruket. Statistik finns på hur av- verkningsvolymen och likviden fördelar sig på enskilda skogsägare och övriga skogsägare. Den blir utgångspunkten för fördelningen.

För 2006–2016 varierar den årliga avverkningsvolymen för de en- skilda skogsbrukarna mellan 41 och 58 miljoner kubikmeter. Vidare uppgår den genomsnittliga avverkningen för enskilda näringsidkare till 50,1 miljoner kubikmeter för avverkningssäsongerna 2006/2007– 2015/2016. Detta talar för att beräkningen ska baseras på en genom- snittlig årlig avverkning för de enskilda skogsbrukarna som uppgår till 50 miljoner kubikmeter.3

Med 350 kronor/kubikmeter som ett av utredningen utifrån erfa- renhet uppskattat genomsnittligt pris vid upplåtelse av avverknings- rätt till skog för enskilda skogsbrukare ger detta en årlig bruttoinkomst från avverkningar för gruppen som uppgår till cirka 17,5 miljarder kronor. Detta kan jämföras med de 27,36 miljarder kronor som är genomsnittet av elva års bruttoavverkningar för det totala skogsbruket enligt Skogsstyrelsens statistik ovan. Med dessa utgångspunkter ger det en värderelation där de enskilda skogsbrukarnas del av den totala avverkningslikviden uppgår till 64 procent.

Från SLU:s statistik kan noteras att för avverkningssäsongerna 2006/2007–2015/2016 uppgår den totala avverkningen för enskilda skogsägare till 501,5 miljoner skogskubikmeter vilket kan jämfö- ras med totalt 828,6 miljoner skogskubikmeter. Detta ger en nivå för de enskilda skogsbrukarna som uppgår till 60,5 procent av den totala.

Siffror från Skogsstyrelsen för 2017 visar en årlig avverkning som för detta år uppgår till 90,9 miljoner kubikmeter och då de enskilda skogsbrukarna stod för cirka 59 procent av avverkningen ger detta en avverkningsnivå om 53,6 miljoner kubikmeter. Det har skett små

3SLU Skogsdata 2017.

394

SOU 2021:67

Bilaga 3

förändringar av bruttoavverkningens fördelning på ägarklasser för de senaste åren.4

Mot bakgrund av att avverkningskostnader är direkt avdragsgilla (eller vid en upplåtelse av avverkningsrätt till skog minskar priset) och då även återväxtåtgärder, röjning, skogsgödsling och underhåll är direkt avdragsgilla är det rimligt att utgå ifrån Skogsstyrelsens sta- tistik för dessa kostnader även vid beräkningen av underlaget för beskattningen. Skatteverket har ingen sådan förfinad statistik fram- tagen för skogsbruket.

I Skogsstyrelsens statistik ingår dock också årliga kostnader på cirka 1,277 miljarder kronor som vid inkomstbeskattningen dras av genom årliga värdeminskningsavdrag, å andra sidan kommer även andra års anskaffningars värdeminskningsavdrag att belasta ett visst år. Vidare kan förmodas att det småskaliga skogsbruket som ut- märker det enskilda skogsbruket har något dyrare genomsnittliga kostnader än det storskaliga eftersom de oftast anlitar entreprenör. Detta bör beaktas vid beräkningen.

Dessa överväganden leder utredningen till att använda en nivå för det enskilda skogsbrukets andel av det totala skogsbrukets netto- inkomst för beskattning som uppgår till 60 procent. De elva årens genomsnittliga nettoinkomst är enligt Skogsstyrelsens statistik 14,35 miljarder kronor.5 En rimlig inkomstnivå att beräkna skatte- uttaget på uppgår därmed till 8,6 miljarder kronor.

Hänsyn måste dock också tas till skogsavdragen. Enligt statistik som inhämtats från Skatteverket för åren 2012–2018 uppgår skogs- avdragen för enskilda skogsbrukare till 1,233 miljarder kronor. Det är rimligt att låta denna post påverka beräkningen eftersom den latenta beskattningen genom återföringen aktualiseras först vid en avyttring. Skogsfastigheter är vidare en form av fastighet med mycket långa innehavstider och en ganska stor del av överlåtelserna sker genom benefika fång inom släkten.

Av deklarationsstatistiken från inkomstår 2000 framgår att de en- skilda näringsidkarnas totala återföringsbelopp6 detta år uppgick till cirka 910 miljoner kronor. Någon statistik för senare år finns inte publicerade varför siffran får utgöra grund för bedömningen. Om

4Skogsstyrelsen 4/9 2018.

5157,7 miljarder kronor/11.

6Återföringsreglerna omfattar förutom skogsavdrag värdeminskningsavdrag på byggnader och markanläggningar, substansminskningsavdrag och förbättrande reparationer och underhåll från en 5–6 årsperiod före avyttring.

395

Bilaga 3

SOU 2021:67

detta belopp ställs i relation till det årets beviljade värdeminsknings- avdrag för skogsavdrag/samtliga värdeminskningsavdrag ger det en kvot om 1,4/4,94 = 28,3 procent. Hänsyn bör sedan tas till att viss del av återföringen avser förbättrande reparationsavdrag. Med 20–25 pro- cent av återföringsbeloppet hänförligt till skogsavdrag ger detta en faktisk nivå om 182–227,5 miljoner kronor. Utredningens erfarenhet av dessa frågor leder till slutsatsen att resonemangen är rimliga och ger en representativ bild av återföringen och dess fördelning på skogs- avdrag.7 Slutsatsen av detta är att det är rimligt att minska de 8,6 mil- jarderna i inkomst med 1,0 miljarder kronor. Detta ger en årlig genom- snittlig beskattningsbar inkomst av enskilt bedrivet skogsbruk som uppgår till 7,6 miljarder kronor.8

För det enskilda skogsbrukets del kan således följande omsättnings- siffror m.m. utgöra grund för dimensioneringen.

Tabell 4 Genomsnittlig årlig omsättning m.m. i skogsbruket

Miljarder kronor

Det enskilda skogsbruket

Avverkningsintäkter	17,5
Kostnader	−8,9
Skogsavdrag (netto)	−1,0
Nettoinkomst	7,6

Källa: Egna beräkningar.

Enligt Skatteverkets statistik för fysiska personer som bedriver närings- verksamhet i form av enskild näringsverksamhet eller handelsbolag för åren 2010–2017 sätter dessa företagare genomsnittligt av strax under 12 procent av sin bruttoinkomst till räntefördelning.9 För skogsbrukarna torde dock andelen räntefördelning vara mycket större eftersom en ganska stor del av den samlade möjligheten till ränte- fördelning hänför sig till innehav av näringsfastighet.10

I avsaknad av statistik från Skatteverket är det motiverat att utgå ifrån skogsägarens rimliga planeringstankar. De passiva närings-

7Rydins avhandling ”Beskattning av ägare till näringsfastighet”, 2003.

8Vid beräkningarna tas inte hänsyn till de olika formerna av företagssparande som skogs- konto, skogsskadekonto, periodiseringsfond och expansionsfond eftersom det i stort sett är fråga om tidsbegränsade periodiseringar av inkomsten som över åren tar ut varandra eftersom de när periodiseringsmöjligheten ”tar slut” återförs som inkomst av näringsverksamhet.

9Statistik från Skatteverkets hemsida samt egna bearbetningar för åren 2010–2017.

10SOU 2014:68 s. 131.

396

SOU 2021:67

Bilaga 3

idkarna består del av skogsägare och Skatteverkets statistik föranle- der bedömning att bortåt en tredjedel av skogsägarna utgör passiva näringsidkare som ur ett planeringsperspektiv ska räntefördela sin in- komst. Resterande två tredjedelar av skogsbrukarna är aktiva närings- idkare. Antalsmässigt är ganska många pensionärer och de ska vid planeringen normalt inte räntefördela eftersom beskattning som in- komst av näringsverksamhet är lägre. För den andra gruppen torde räntefördelning vara vanligare.

Statistiken för räntefördelning och utredningens erfarenhet av planeringsdiskussioner inom det enskilda skogsbruket leder till upp- fattningen att det är rimligt att vid skatteberäkningen utgå ifrån att hälften av inkomsten räntefördelas vilket ger ett skatteuttag på 1,14 på de 3,8 miljarder kronor i inkomst. Möjligen är nivån i högsta laget men balanserar också den omständigheten att pensionärers beskatt- ning av inkomst av näringsverksamhet är lägre än de 50 procent i skatte- och avgiftsuttag för inkomst av näringsverksamhet som är rimligt att använda för skogsbrukare som inte är pensionärer.

Sedan återstår beskattning av resterande 3,8 miljarder som inkomst av näringsverksamhet. En lämplig beräkningsnivå är 50 procent, vil- ket ger ett skatteuttag på 1,9 miljarder kronor i denna del. Totalt ger det en skattebelastning om strax över 3 miljarder kronor.

Dimensioneringen av jordbruksavdraget

Den totala beskattningen för jord- och skogsbruket uppgår till 5,32 miljarder kronor och underlaget för beskattningen till 13,9 mil- jarder kronor i enlighet med beräkningarna ovan.11 För att uppnå en skattesänkning på 1,5 till 2 miljarder kronor behöver denna nivå sättas i relation till omsättningen.

Omsättningen uppgår till 72,5–73,5 miljarder kronor som skatte- belastas med 5,32 miljarderna kronor. Relationen mellan omsättning och skatteuttag blir således 5,32/73. Om skattesänkningen ska bli

11Jordbruk aktiebolag: inkomst 2,52 miljarder kronor – skatteuttag 520 miljoner kronor; jord- bruk räntefördelning inkomst 680 miljoner kronor – skatteuttag 210 miljoner kronor; jordbruk näringsinkomst 3,1 miljarder kronor – skatteuttag 1,55 miljarder kronor; skogsbruk räntefördel- ning inkomst 3,8 miljarder kronor – skatteuttag 1,14 miljarder kronor; skogsbruk närings- inkomst 3,8 miljarder kronor – skatteuttag 1,9 miljarder kronor. Summa inkomst: 13,9 miljarder kronor – skatteuttag – 5,32 miljarder kronor. Genomsnittligt skatteuttag: 38,27 procent. Egna beräkningar.

397

Bilaga 3

SOU 2021:67

1,5–2 miljarder kronor och om skattesänkningen helt ska knytas till jordbruksintäkt leder siffrorna ovan till följande resonemang:

En skattesänkning på 1,5 till 2 miljarder kronor innebär att skatte- basen (den skattepliktiga inkomsten) om 13,9 miljarder kronor (6,3 + 7,6 miljarder kronor) måste sänkas med cirka 5,2 miljarder kronor. För att åstadkomma det måste jordbruksavdraget utgöra 7,1 procent av omsättningen (jordbruksintäkten). Ett jordbruks- avdrag på 7 procent av en jordbruksintäkt om 73 miljarder kronor blir i kronor räknat 5,11 miljarder kronor.

Detta ger följande kalkyl vid ett jordbruksavdrag om 7 procent: Inkomst minus jordbruksavdrag: 13,9 miljarder kronor–5,11 mil-

jarder kronor = 8,79 miljarder kronor.

Skatteuttag: 8,79 miljarder kronor × 0,3827 = 3,364 miljarder kronor vilket innebär en sänkning om cirka 1,956 miljarder kronor (5,32–3,364).

Jordbruksavdraget och den inkomstskatterättsliga systematiken

Gällande rätt

Vid inkomstbeskattning av småföretag finns två parallella system. Det ena gäller för aktiebolag och det andra för enskild näringsverk- samhet. De har utformats med beaktande av de övergripande målen om neutralitet och likformighet men den faktiska utformningen styrs givetvis av de grundläggande omständigheterna som präglar de olika företagsformerna. Den tredje vanligaste företagsformen för småföretagare är handelsbolag (inklusive kommanditbolag) och huvuddragen i beskattningen är då baserad på vem som är ägare, en eller flera fysiska personer eller en eller flera aktiebolag. Detta avgör till vilket av de två systemen beskattningen knyts.

Enskild näringsverksamhet bedrivs via endera av företagsformerna enskild firma och enkelt bolag. En enskild firma uppkommer när en person bedriver näringsverksamhet och ett enkelt bolag föreligger när två eller flera fysiska (eller juridiska personer) har avtalat om att utöva verksamhet i ett bolag utan att ett handelsbolag föreligger.

Systematiskt kan inkomsten efter det att direktavdrag och värde- minskningsavdrag gjorts hanteras utifrån tre olika system, företags-

398

SOU 2021:67

Bilaga 3

sparande, slutbeskattning som kapitalinkomst och slutbeskattning som arbetsinkomst.

I ett första led bestäms inkomsten efter det att intäkterna mins- kats genom avdrag i näringsverksamheten i form av direktavdrag eller värdeminskningsavdrag. Därefter har företaget en möjlighet att företagsspara genom insättningar på skogskonto, skogsskadekonto eller upphovsmannakonto. Företagssparande kan också ske genom avsättningar till periodiseringsfond och expansionsfond, detta görs dock för inkomsten efter räntefördelning. Företagssparande är de möjligheter som Inkomstskattelagen ger att till låg eller ingen beskatt- ning behålla vinstmedlen i företaget för att vinstmedlen ska kunna verka i näringsverksamheten. Avsikten är att vinst som företagsspa- ras när företagssparandet upphör ska slutbeskattas hos ägaren.

Därefter sker således systematiskt slutbeskattning hos ägaren. Det är nettot efter slutbeskattning som ger den inkomstnivå som företagaren kan ta ut ur företaget för egen konsumtion. Eftersom det svenska skattesystemet är tudelat och indelar inkomster i arbets- inkomster och kapitalinkomster speglar även skattesystemet för en- skilda näringsidkare detta.

Således identifierar den positiva räntefördelningen den maximala möjliga kapitalinkomsten genom en beräkning baserad på företagets beskattade egna kapital multiplicerad med en ränta (statslåneräntan ökad med sex procentenheter). Utnyttjande av möjligheten till kapital- beskattning är frivillig mot bakgrund av behovet av sociala förmåner som ju minskar vid utnyttjande av möjligheten (prop. 1993/94:234 s. 95–96).

Rent tekniskt minskar den positiva räntefördelningen inkomsten av näringsverksamhet genom avdrag och motsvarande belopp är en inkomst i inkomstslaget kapital. Den maximala möjligheten till ränte- fördelning baseras på en beräkning utifrån företagets beskattade kapi- tal. Jordbruksavdraget medför att inkomst motsvarande avdraget blir slutbeskattad. Denna avsedda effekt medför att kapitalunderlaget för räntefördelning inte bör minskas med jordbruksavdraget.

Den positiv räntefördelningen är således en metod som ger möj- lighet för enskilda näringsidkare att få avkastning på kapital beskat- tat på ett sätt som är likvärdigt med vad som gäller för ägare till en- mansaktiebolag. I ett aktiebolag kan en delägare få del av en löpande kapitalavkastning antingen som ränta på inlånat kapital eller genom

399

SOU 2021:67

Bilaga 3

flesta aktiebolag är bolagsägaren aktiv och det innebär att beskatt- ning på denna nivå är begränsad till ett utrymme som bestäms utifrån särskilda regler, de s.k. 3:12-reglerna.

Överväganden

Jordbruksavdraget är en del i en grön skatteväxling vars ena led ger en ökning av jordbrukarens disponibla inkomst genom att minska uttaget av inkomstskatt.

Den utgör därför inte en form av företagssparande som ju är den sammanfattande beteckningen på de konton och fonder som ger möj- lighet att behålla vinstmedel i företaget till låg eller ingen beskattning för att därefter slutbeskattas hos ägaren när de lämnar företaget. Av- sikten är med andra ord att företagssparande så småningom ska slut- beskattas i någon av de två former av slutbeskattning som sker.

Det kan här också konstateras att dagens regler för företagsspa- rande för enskilda näringsidkare görs såväl före som efter ränteför- delningen. Det gör att systematiken skiljer sig från vad som gäller för enmansaktiebolaget. Förslaget i SOU 2020:50 om flyttande av ränte- fördelningen medför dock ökad neutralitet mellan företagsformerna.

Inkomst slutbeskattas i form av räntefördelning (kapitalinkomst) och inkomst av näringsverksamhet (arbetsinkomst). Det är varken systematiskt motiverat att komplicera valet av slutbeskattningen med ännu ett moment att ta hänsyn till. Jordbruksavdraget ska därför ske tidigare.

Den inkomst som undantagits från beskattning genom jordbruks- avdraget har stora likheter med inkomst som undantags från beskatt- ning genom grundavdrag men det är inte lämpligt att samordna det med grundavdraget som ju förutsätter val av beskattning som arbets- inkomst. Principiellt finns också stora likheter med skogsavdraget vars syfte är att undanta kapitaluttag från beskattning eftersom så- dana inte utgör beskattningsbar inkomst.

Det innebär att jordbruksavdraget bör läggas före företagssparande i form av såväl kontoavsättning som fondavsättning och slutbeskatt- ning. En jämförelse med det norska systemet stödjer denna tanke.

Som framgår av nästa avsnitt kommer att föreslås en särskild ord- ning för att hantera frågan om sociala förmåner. Det förslag som läm- nas i denna del och övergripande förenklingsskäl medför också att

403

Bilaga 3

SOU 2021:67

jordbruksavdraget bör göras innan räntefördelning och företagsspa- rande i form av skogskonto, skogsskadekonto och upphovsmanna- konto samt periodiseringsfond respektive expansionsfond.

Systematiskt placeras det därför in på samma ställe som skogs- avdrag. Det förslag med ändrad ordning mellan räntefördelning och fondsparande som lagts fram påverkar inte valet av systematisk pla- cering av jordbruksavdraget utan talar snarare för det.

Även systematiken för enmansaktiebolag talar för att jordbruks- avdraget, såväl i aktiebolag som enskild näringsverksamhet ska ske före slutbeskattning.

Jordbruksavdraget, sociala avgifter och sociala förmåner

Gällande rätt

Enskilda näringsidkare som bedriver aktiv näringsverksamhet be- talar genom egenavgifter för de sociala förmåner de kan få. Som ut- gångspunkt gäller att ju högre inkomst av aktiv näringsverksamhet man deklarerar desto högre egenavgifter betalar man. Till skillnad från skatteuttaget vid inkomstbeskattningen tas egenavgifterna bara ut proportionellt. Som utgångspunkt gäller att desto högre egenavgif- ter som betalas desto högre socialförsäkringsskydd får man.

Det finns dock inslag i socialförsäkringssystemet som bryter sam- bandet mellan avgifter och förmåner. Ett viktigt sådant generellt undan- tag är egenavgifter som tas ut för sjukpenninggrundande inkomst över 8 prisbasbelopp (tak för sjukpenning) respektive 10 prisbasbelopp (tak för föräldrapenning). De utgör i sin helhet skatt.

Egenavgifterna består av olika avgifter För inkomstår 2021 betalas 3,64 procent i sjukförsäkringsavgift (vid 7 dagars karens), 2,60 pro- cent i föräldraförsäkringsavgift, 0,60 procent i efterlevandepensions- avgift, 0,10 procent i arbetsmarknadsavgift, 0,20 procent i arbetsskade- avgift. Till detta kommer ålderspensionsavgift som behandlas nedan.

Vidare tas 11,62 procent ut i form av allmän löneavgift. Denna är i sin helhet en skatt och ger således inga sociala förmåner.

Sociala förmåner i form av ålderspension finansieras genom allmän pensionsavgift och ålderspensionsavgift. Den allmänna pensionsavgif- ten tas ut med 7 procent av bl.a. inkomst av aktiv näringsverksamhet och tas ut på pensionsgrundande inkomster upp till 8,07 inkomst- basbelopp. I samband med beskattningen medges en skattereduk-

404

SOU 2021:67

Bilaga 3

tion som motsvarar den allmänna pensionsavgiften. I de flesta fall betalar man således i praktiken inte någon sådan avgift utan den finansieras i praktiken med allmänna skatter.

Ålderspensionsavgift utgår med 10,21 procent och hanteras till stor del utanför statsbudgeten inom ramen för ålderspensionssyste- met. Avgiften betalas på hela den pensionsgrundande inkomsten men pensionsrätt erhålls bara på inkomster upp till och med 8,07 inkomst- basbelopp. Den del av avgiften som överstiger denna nivå förs till statsbudgeten och utgör i sin helhet en skatt. I övrigt utgör ålders- pensionsavgiften i sin helhet en social avgift.

Den huvudsakliga skillnaden mellan avgifter och en skatt är att avgifterna är kopplade till en motprestation eller nyttighet, medan skatterna saknar en sådan koppling. Ålderspensionsavgiften är så- ledes helt knuten till ålderspension medan sjukförsäkringsavgiften som ger rätt till sjukersättning inte är lika starkt kopplad den nyttig- het det offentliga tillhandahåller. Inom forskningen brukar anges att av egenavgifterna utgör cirka 2/3-delar principiellt skatt på grund av avgiftssystemets konstruktion i Sverige.

Som pensionsgrundande inkomst räknas bl.a. inkomst av aktiv näringsverksamhet. En viktig skillnad mot sjukpenninggrundande in- komst är att skattepliktiga förmåner ingår i den pensionsgrundande inkomsten (till skillnad från sjukpenninggrundande inkomst). Även andra inkomster kan vara pensionsgrundande. Det kan t.ex. vara er- sättningar i samband med förtidspension, föräldraledighet, arbets- löshet och plikttjänstgöring. Det är summan av dessa inkomster minus den allmänna pensionsavgiften som är pensionsgrundande.

Sjukpenninggrundande inkomsten är den förväntade inkomsten från verksamheten. I praktiken bestäms den ofta med hänsyn tagen till en historisk inkomst som justeras för ackumulerade underskott och skattedispositioner i form av t.ex. avsättning till skogskonto, periodiseringsfond etc. Den sjukpenninggrundande inkomsten multi- pliceras med 0,97 vid beräkning av sjukpenning och föräldrapenning.

För inkomst av passiv näringsverksamhet utgår i princip inga sociala förmåner. För sådan inkomst tas sociala avgifter ut i form av särskild löneskatt om 24,26 procent, den utgör i sin helhet en skatt. I såväl Skatteförenklingsutredningen som i ett senare förenklings- arbete på skatteområdet (SOU 2021:55 s. 118 och 121) har frågan om i vilket inkomstslag som inkomst av passiv näringsverksamhet tagits upp och diskuterats. Passiv näringsverksamhet definieras som

405

Bilaga 3

SOU 2021:67

verksamhet som bedrivs utan eller med ringa egen arbetsinsats, vilket överensstämmer med definitionen av kapitalinkomst. Med kapital- inkomster avses inkomster från innehav av tillgångar och skulder samt kapitalvinster, vilka till sin natur kan klassificeras som passiva. Passiv näringsverksamhet kan sägas finnas i gränslandet mellan in- komstslaget näringsverksamhet och inkomstslaget kapital.

Överväganden

I Sverige delar vi in enskild näringsverksamhet i aktiv och passiv näringsverksamhet. I Norge kompenserar jordbruksavdraget för ett inkomstbortfall som kräver aktivitet. Det talar för en koppling även för jordbruksavdraget till det svenska skatterättsliga begreppet aktiv näringsverksamhet. En näraliggande fråga är vad som ska gälla vid arrende.

I Norge ges jordbruksfradraget till producenten, dvs. den som ut- övar driften. Syftet med det svenska jordbruksavdraget motiverar en sådan ordning även i Sverige. Arrendator ska således få avdraget men inte den som arrenderar ut marken. Lagtekniskt bör frågan regleras i definitionen av jordbruksintäkt där arrendeintäkt således kan undan- tas. Det återstående frågan är om en avgränsning också är motiverad mot passiv näringsverksamhet.

Enligt utredningens uppfattning bör undvikas att komplicera syste- met med ytterligare en komplex avgränsning med begränsad nytta. Utredningen anser därför att jordbruksavdraget ska kunna utgå be- räknas på såväl aktiv som passiv jordbruksintäkt, det viktiga är att det är fråga om en jordbruksintäkt. Jordbruksavdraget ska sedan kunna dras av i såväl aktiv som passiv näringsverksamhet. Genom detta undviker utredningen också problemen som uppkommer genom att en av två brukare bedöms bedriva aktiv näringsverksamhet och den andra passiv näringsverksamhet.

Det är inte heller motiverat i det svenska systemet med ett bo- sättningskrav. Utredningen anser således att kopplingen till produk- tion i jordbruk inte motiverar ett krav på bosättning på den eller någon av de egendomar där jordbruksdriften bedrivs.

En viktig fråga är hur jordbruksavdraget ska påverka sociala för- måner och sociala avgifter. Med ett allmänt syfte att höja den dispo- nibla inkomsten respektive ett syfte att kompensera för ökade kost-

406

SOU 2021:67

Bilaga 3

nader eller slopad återbetalning av återbetalningar av energiskatt etc. talar den svenska systematiken för att den lägre beskattningsbara inkomsten efter jordbruksavdraget också ska få effekt på de sociala förmånerna och den med dem tillhörande finansieringen i form av skatt och avgifter.

Dagens svenska systematik, såväl den skatterättsliga som den socialförsäkringsrättsliga, talar således starkt för att jordbruksavdra- get ska få som effekt att den sociala tryggheten minskar. Detta även om syftet är att sänka skatten och inte i sig att sänka de sociala för- månerna. Utredningen vill dock understryka att införandet av jord- bruksavdraget är en särskild nyordning som är motiverad av särskilda omständigheter.

Behovet av sådana skattesänkningar för jordbrukare är vidare mycket högt i förhållande till dagens låga inkomstnivåer. Utred- ningen vill dock här erinra om att när dagens regler om positiv ränte- fördelning infördes 1994 i samband med den då lanserade reformen om neutral företagsbeskattning i en företagsskattereform medförde de enskilda näringsidkarnas behov av social trygghet att den redan lagreglerade tvingande positiva räntefördelningen med dess höga räntenivåer i förhållande till företagarnas inkomstnivåer gjordes fri- villig. Genom detta gavs den enskilde näringsidkaren ett val att prio- ritera den sociala tryggheten eller en lägre kapitalinkomstbeskattning.

En samlad bedömning medför enligt utredningens uppfattning att reglerna om jordbruksavdrag inte ska medföra sänkta sociala för- måner. Det är vidare rimligt att knyta an till den frivillighet som in- fördes för positiv räntefördelning.

Då såväl sjukpenninggrundande inkomst som pensionsgrundande inkomst baseras på inkomst av aktiv näringsverksamhet kan detta åstadkommas genom att jordbrukaren får välja att helt eller delvis lägga tillbaka jordbruksavdraget och därmed helt eller delvis öka dessa förmånsgrundande inkomster.

Sociala avgifter ska vid sådan ökning av de förmånsgrundande inkomsterna då tas ut på det tillbakalagda beloppet. Det finns dock ingen anledning att ta ut den särskilda löneskatten i detta samman- hang, den utgör i sin helhet en skatt. Avgiftsberäkningen borde dess- utom i den praktiska hanteringen kunna ske automatiskt genom datorstöd och därmed inte öka reglernas komplexitet utan denna be- står i att göra valet om social trygghet eller inte och med hur mycket ökningen ska ske.

407

Bilaga 3

SOU 2021:67

Det kan argumenteras att en sådan ordning är systemfientlig men enligt utredningens uppfattning är jordbruksavdraget en särskilt moti- verad ordning och utredningens överväganden vad gäller sociala för- måner en konsekvens av denna.

Frågan om sociala förmåner och där till hörande finansiering på- verkar inte i sig systemet för jordbruksavdrag för driftsaktiebolag. Detta eftersom sociala avgifter endast tas ut på lön. Det understryker dock vikten av att noga pröva utformningen av jordbruksavdraget för aktiebolag.

Den svenska beskattningen och näringsbidrag

Även åtgärder inom ramen för det svenska skattesystemet kan ut- göra näringsbidrag. I 29 kap. IL finns bestämmelser om näringsbidrag. Begreppet näringsbidrag definieras i 29 kap. 2 § IL. Av definitionen framgår att med näringsbidrag avses stöd utan återbetalningsskyldig- het som lämnas till en näringsidkare för näringsverksamheten av staten, Europeiska unionen eller Europeiska atomenergigemenskapen, regioner, kommuner, juridiska personer som avses i 7 kap. 16, 17 och 20 §§, allmänningsskogar enligt lagen (1952:167) om allmännings- skogar i Norrland och Dalarna samt stöd av detta slag som beslutas av en europeisk gruppering för territoriellt samarbete.

Med näringsbidrag avses också stöd som lämnas i form av

1.elcertifikat till sådana skattskyldiga som avses i 17 kap. 22 a § 1 IL,

2.utsläppsrätter till sådana skattskyldiga som avses i 17 kap. 22 b § första stycket IL,

3.utsläppsminskningsenheter och certifierade utsläppsminskningar till sådana skattskyldiga som avses i 17 kap. 22 b § andra stycket 1 IL, och

4.stöd enligt lagen (2015:1016) om resolution eller lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut, om stödet inte – redovisas som en skuld i räkenskaperna, eller – avser betalning för nyemitterade eller egna aktier.

408

SOU 2021:67

Bilaga 3

Ett näringsbidrag är skattefritt om det används för en utgift som inte får dras av vare sig omedelbart eller i form av värdeminskningsavdrag.

Näringsbidrag som används vid inköp av avskrivningsbara tillgångar som byggnader och maskiner, beskattas genom att avskrivningsunder- laget reduceras med bidragsbeloppet. I samband med förslaget om in- förande av en skattereduktion för investeringar i inventarier anskaffade år 2021 uppmärksammades frågan om den föreslagna skattereduk- tionen kunde vara ett skattepliktigt näringsbidrag.

I den promemoria där förslaget finns konstaterades att enligt

29kap. 2 § IL definieras näringsbidrag som stöd utan återbetalnings- skyldighet som lämnas till en näringsidkare för näringsverksamheten av bl.a. staten. Den ekonomiska effekten av den föreslagna skatte- reduktionen är att det är ett stöd till näringsidkare som investerar i inventarier under en viss tidsperiod. Om inte någon särskild regel införs skulle skattereduktionen därför kunna komma att behandlas enligt reglerna för näringsbidrag. I så fall skulle anskaffningsvärdet på den förvärvade tillgången sättas ned enligt 6 §.

Om skattereduktionen skulle minska anskaffningsvärdet skulle det uppstå en situation där skattereduktionens storlek bestäms av vilket anskaffningsvärde inventarierna har men anskaffningsvärdet skulle i sin tur vara beroende av skattereduktionen. För att undvika en sådan situation bör det, anges det i promemorian, uttryckligen regle- ras att skattereduktioner inte ska utgöra näringsbidrag. Genom en sådan regel skulle eventuella oklarheter undanröjas.

För det fall att ett näringsbidrag används för utgifter som får dras av direkt ska näringsbidraget tas upp omedelbart till beskattning i sin helhet enligt 29 kap. 5 § IL.

Den som framställer förnybar el har under vissa villkor rätt till skattereduktion för mikroproduktion av el enligt reglerna i 67 kap. 27–33 §§ IL. Underlaget för skattereduktionen består av de kilo- wattimmar förnybar el som har matats in i en anslutningspunkt under ett visst kalenderår. Även denna skattereduktion uppmärk- sammades i den ovan angivna promemorian. Då uttalades att reglerna om näringsbidrag och skattereduktioner borde ges generell räckvidd så att den omfattar alla skattereduktioner i inkomstslaget närings- verksamhet, dvs. även skattereduktionen för mikroproduktion av el. Den föreslagna lagregleringen lyder:

”Skattereduktioner utgör inte näringsbidrag”.

Förslaget är för närvarande under beredning i Regeringskansliet.

409

Bilaga 4

SOU 2021:67

Möten med branschorganisationer, företag och övriga

Under utredningens gång har digitala möten hållits med följande aktö- rer: Agro Sörmland, Arla, Avfall Sverige, BASF Sweden, Biogas Väst och Agroväst, Ekologiska Lantbrukarna, Energifabriken i Sverige AB, Energigas Sverige, f3 centre, Fores, HKScan, Hushållningssällskapet, KRAV ekonomisk förening, Kretslopp och Recycling i Sverige AB, Lantbrukarnas riksförbund (LRF), Lantmännen, Luossavaara- Kiirunavaara Aktiebolag (LKAB), Research Institutes of Sweden (RISE), Sveriges Maskinringar, Sweco Sverige, Naturskyddsför- eningen (SNF), Trioworld, Västra Götalandsregionen, Världsnatur- fonden Sverige (WWF) samt Yara.

Hearings den 12 februari 2021 och den 19 mars 2021

Utredningen har även hållit två digitala hearings. Den första hear- ingen hölls den 12 februari 2021 och fokus på hearingen var lönsam- het och konkurrenskraft i jordbruket och på inbjudningslistan fanns olika branscher. På hearingen deltog Sveriges Frö- och Oljeväxt- odlare, Lammproducenterna, LRF Entreprenad, LRF Häst, LRF Lokal mat och dryck, LRF Kött, Mjölkgruppen på LRF, LRF Skogs- ägarna, LRF Trädgård, LRF Växtodling, Potatisodlarna, Svensk Fågel, Svenska Fåravelsförbundet, Svenska Köttföretagen, Sveriges Gris- företagare, Sveriges Mjölkbönder, Sveriges Nötköttsproducenter och Sveriges Spannmålsodlare Förening.

Den andra hearingen hölls den 19 mars 2021 och vid denna hear- ing diskuterades utredningens samlade utredningsområden. Under hearingen deltog ett 40-tal personer, antalet deltagare varierade mellan de olika blocken eller utredningsområdena. Till hearingen hade föl- jande aktörer anmält deltagande: 2050-Fast forward to a greener future, AgriFood Economics Centre, Agro Sörmland, Agroväst, Avfall Sverige, BASF Sweden, Ekologiska lantbrukarna, Energigas Sverige, f2 center, Formas, Fåravelsförbundet, Gotlands Slagteri AB, Jordägareförbundet, Kretslopp och Recycling i Sverige AB, Lant- brukarnas riksförbund (LRF), Lantmännen, Lunds tekniska högskola, Luossavaara-Kiirunavaara Aktiebolag (LKAB), Länsstyrelsen på Gotland, Myndigheten för samhällskydd och beredskap (MSB), Natur- vårdsverket, Näringsdepartementet, Research Institutes of Sweden (RISE), Reviva Plastics AB Skogsindustrierna, Statens energimyn-

412

Statens offentliga utredningar 2021

Kronologisk förteckning

1.Säker och kostnadseffektiv it-drift

–rättsliga förutsättningar för utkontraktering. I.

2.Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap. Ju.

3.Skolbibliotek för bildning och utbildning. U.

4.Informationsöverföring inom vård och omsorg. S.

5.Ett förbättrat system för arbetskrafts- invandring. Ju.

6.God och nära vård. Rätt stöd till psykisk hälsa. S.

7.Förstärkt skydd för väljarna vid röst- mottagningen. Ju.

8.När behovet får styra

–ett tandvårdssystem för en mer jäm lik tandhälsa. Vol. 1 & Vol. 2, bilagor + Sammanfattning (häfte). S.

9.Vem kan man lita på? Enkel och ändamålsenlig användning av betrodda tjänster i den offentliga förvaltningen. I.

10.Radiologiska skador – skadestånd, säkerheter, skadereglering. M.

11.Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktions- nedsättning. U.

12.Andra chans för krisande företag

–En ny lag om företagsrekonstruktion. Ju.

13.En teknikneutral grundlags bestämmelse för regeringsbeslut. Ju.

14.Boende på (o)lika villkor

–merkostnader i bostad med särskild service för vuxna enligt LSS. S.

15.Föreningsfrihet och terrorist organisationer. Ju.

16.En väl fungerande ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner. Fi.

17.Ett moderniserat konsumentskydd. Fi.

18.Bolags rörlighet över gränserna. Volym 1 & 2. Ju.

19.En stärkt försörjningsberedskap för hälso- och sjukvården. Del 1 och 2. S.

20.Ecris-TCN – ett mer effektivt utbyte av brottmålsdomar mot tredjelands- medborgare. Ju.

21.En klimatanpassad miljöbalk för samtiden och framtiden. M.

22.Hårdare regler för nya nikotin- produkter. S.

23.Stärkt planering för en hållbar utveckling. Fi.

24.Äga avfall

–en del av den cirkulära ekonomin. M.

25.Struktur för ökad motståndskraft. Ju.

26.Använd det som fungerar. M.

27.Ett förbud mot rasistiska organisationer. Ju.

28.Immunitet för utställningsföremål. Ku.

29.Ökade möjligheter att förhindra illegal handel via post. I.

30.Kampen om tiden

–mer tid till lärande. U.

31.Kontroller på väg. I.

32.Papper, poddar och ...

Pliktmateriallagstiftning för ett tryggat källmaterial. U.

33.En tioårig grundskola. Införandet av en ny årskurs 1 i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. U.

34.Börja med barnen! En sammanhållen god och nära vård för barn och unga. S.

35.En stärkt rättsprocess och en ökad lagföring. Ju.

36.Gode män och förvaltare – en över- syn. Ju.

37.Stärkt rätt till personlig assistans. Ökad rättssäkerhet för barn, fler grundläggande behov och tryggare sjukvårdande insatser. S.

38.En ny lag om ordningsvakter m.m. Ju.

39.Ombuds tillgång till vård- och omsorgsuppgifter och förenklad behörighetskontroll inom vården. S.

40.Mervärdesskatt vid inhyrd personal för vård och social omsorg. Fi.

41.VAB för vårdåtgärder i skolan. S.

42.Stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Fi.

43.Ett förstärkt skydd mot sexuella kränkningar. Ju.

44.Tillgänglighetsdirektivet. S.

45.En EU-anpassad djurläkemedels- lagstiftning. Del 1 och 2. N.

46.Snabbare lagföring

–ett snabbförfarande i brottmål. Ju.

47.Ett nytt regelverk för bygglov. Del 1 och 2. Fi.

48.I en värld som ställer om.

Sverige utan fossila drivmedel 2040. M.

49.Kommuner mot brott. Ju.

50.Fri hyressättning vid nyproduktion. Ju.

51.Skydd av arter – vårt gemensamma ansvar. Vol. 1 och 2. M.

52.Vilja välja vård och omsorg.

En hållbar kompetensförsörjning inom vård och omsorg om äldre. S.

53.En rättssäker vindkraftsprövning. M.

54.Ändrade regler i medborgarskaps- lagen. Ju.

55.Mikroföretagarkonto

–schabloniserad inkomstbeskattning för de minsta företagen. Fi.

56.Nya regler om utländska föräldraskap och adoption i vissa fall. Ju.

57.Om folkbokföring, samordnings- nummer och identitetsnummer. Fi.

58.Läge och kvalitet i hyressättningen. Ju.

59.Vägen till tillgänglighet – långsiktig, strategisk och i samverkan. S.

60.Förenklingar för mikroföretag och modernisering av bokföringslagen. N.

61.Utvisning på grund av brott – ett skärpt regelverk. Ju.

62.Användning av e-legitimation i tjänsten i den offentliga förvaltningen. I.

63.Sveriges säkerhet

– behov av starkare skydd för nätverks- och informationssystem. Fö.

64.Ersättning till brottsoffer. Ju.

65.Stärkt fokus på framtidens forsknings- infrastruktur. U.

66.Rätt mottagare. Demokrativillkor och integritet. Ku.

67.Vägen mot fossiloberoende jordbruk. N.

Statens offentliga utredningar 2021

Systematisk förteckning

Finansdepartementet

En väl fungerande ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner. [16]

Ett moderniserat konsumentskydd. [17]

Stärkt planering för en hållbar utveckling. [23]

Mervärdesskatt vid inhyrd personal för vård och social omsorg. [40]

Stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. [42]

Ett nytt regelverk för bygglov. Del 1 och 2. [47]

Mikroföretagarkonto

–schabloniserad inkomstbeskattning för de minsta företagen. [55]

Om folkbokföring, samordningsnummer och identitetsnummer. [57]

Försvarsdepartementet

Sveriges säkerhet

–behov av starkare skydd för nätverks- och informationssystem. [63]

Infrastrukturdepartementet

Säker och kostnadseffektiv it-drift rättsliga förutsättningar för utkontraktering. [1]

Vem kan man lita på? Enkel och ändamåls enlig användning av betrodda tjänster i den offentliga förvaltningen. [9]

Ökade möjligheter att förhindra illegal handel via post. [29]

Kontroller på väg. [31]

Användning av e-legitimation i tjänsten i den offentliga förvaltningen. [62]

Justitiedepartementet

Ett förbättrat system för arbetskrafts invandring. [5]

Förstärkt skydd för väljarna vid röst- mottagningen. [7]

Andra chans för krisande företag

–En ny lag om företagsrekonstruktion. [12]

En teknikneutral grundlagsbestämmelse för regeringsbeslut. [13]

Föreningsfrihet och terroristorganisationer. [15]

Bolags rörlighet över gränserna. Volym 1 & 2. [18]

Ecris-TCN – ett mer effektivt utbyte av brottmålsdomar mot tredjelandsmed- borgare. [20]

Struktur för ökad motståndskraft. [25]

Ett förbud mot rasistiska organisationer. [27]

En stärkt rättsprocess och en ökad lag föring. [35]

Gode män och förvaltare – en översyn. [36]

En ny lag om ordningsvakter m.m. [38]

Ett förstärkt skydd mot sexuella kränkningar. [43]

Snabbare lagföring

–ett snabbförfarande i brottmål. [46] Kommuner mot brott. [49]

Fri hyressättning vid nyproduktion. [50] Ändrade regler i medborgarskapslagen. [54]

Nya regler om utländska föräldraskap och adoption i vissa fall. [56]

Läge och kvalitet i hyressättningen. [58]

Utvisning på grund av brott – ett skärpt regelverk. [61]

Ersättning till brottsoffer. [64]

Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap. [2]

Kulturdepartementet

Immunitet för utställningsföremål. [28]

Rätt mottagare. Demokrativillkor och integritet. [66]

Miljödepartementet

Radiologiska skador – skadestånd, säkerheter, skadereglering. [10]

En klimatanpassad miljöbalk för samtiden och framtiden. [21]

Äga avfall

–en del av den cirkulära ekonomin. [24] Använd det som fungerar. [26]

I en värld som ställer om.

Sverige utan fossila drivmedel 2040. [48]

Skydd av arter – vårt gemensamma ansvar. Vol. 1 och 2. [51]

En rättssäker vindkraftsprövning. [53]

Näringsdepartementet

En EU-anpassad djurläkemedels- lagstiftning. Del 1 och 2. [45]

Förenklingar för mikroföretag och modernisering av bokföringslagen. [60]

Vägen mot fossiloberoende jordbruk. [67]

Socialdepartementet

Informationsöverföring inom vård och omsorg. [4]

God och nära vård. Rätt stöd till psykisk hälsa. [6]

När behovet får styra

–ett tandvårdssystem för en mer jäm lik tandhälsa. Vol. 1 & Vol. 2, bilagor + Sammanfattning (häfte). [8]

Boende på (o)lika villkor – merkostnader i bostad med särskild service för vuxna enligt LSS. [14]

En stärkt försörjningsberedskap för hälso- och sjukvården. Del 1 och 2. [19]

Hårdare regler för nya nikotinprodukter. [22]

Börja med barnen! En sammanhållen god och nära vård för barn och unga. [34]

Stärkt rätt till personlig assistans. Ökad rättssäkerhet för barn, fler grundläggande behov och tryggare sjukvårdande insatser. [37]

Ombuds tillgång till vård- och omsorgsuppgifter och förenklad behörighetskontroll inom vården. [39]

VAB för vårdåtgärder i skolan. [41] Tillgänglighetsdirektivet. [44]

Vilja välja vård och omsorg.

En hållbar kompetensförsörjning inom vård och omsorg om äldre. [52]

Vägen till ökad tillgänglighet – långsiktig, strategisk och i samverkan. [59]

Utbildningsdepartementet

Skolbibliotek för bildning och utbildning. [3]

Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktions- nedsättning. [11]

Kampen om tiden

– mer tid till lärande. [30]

Papper, poddar och ...

Pliktmateriallagstiftning för ett tryggat källmaterial. [32]

En tioårig grundskola. Införandet av en ny årskurs 1 i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. [33]

Stärkt fokus på framtidens forsknings- infrastruktur. [65]

	skatter ......................................................................	68
4.1.3	Miljöskatter har lett till förändrat beteende ..........	69

SOU 2021:67		Innehåll
11	Ensilageplast ..........................................................	271
11.1	Bakgrund ...............................................................................	271
	11.1.1 Användning av ensilageplast i jordbruket ............	271
	11.1.2 Tillverkning av ensilageplast .................................	272

		råvara ......................................................................	281
11.3	Utredningens rekommendationer .......................................		283
	11.3.1	Utredningens allmänna överväganden .................	283
	11.3.2	Utredningens rekommendationer ........................	284
12	Samlad konsekvensanalys ........................................		287
12.1	Utredningens uppdrag..........................................................		287
12.2	Vilka mål ska utredningens förslag styra mot? ...................		287
	12.2.1	Klimatmål...............................................................	287
	12.2.2	Mål för livsmedelsproduktionen...........................	288

15	Bakgrund beredskap och försörjningsförmåga .............	337
15.1	Utredningens uppdrag..........................................................	337
	15.1.1 Begreppen självförsörjning,

på tillgänglig fossil energi	..................................... 352
16 Författningskommentar ............................................	355

Sammanfattning ................................................................		15
1	Författningsförslag.....................................................	31

	(2020:750) om statligt stöd till vissa miljöfordon		................. 36
2	Utredningens uppdrag ...............................................		39
2.1	Utredningsdirektiven..............................................................		39
2.2	Utredningsområden................................................................		40
2.3	Utredningens avgränsningar ..................................................		41
2.4	Utredningens arbete ...............................................................		41
2.5	Fossiloberoende jordbruk ......................................................		42
2.6	Betänkandets disposition........................................................		43
3	Konkurrenskraft ........................................................		45
3.1	Bakgrund .................................................................................		45
	3.1.1	Utredningens uppdrag ............................................	45

	och lönsamhet..........................................................	46
3.1.3	Tidigare utredningar och arbete .............................	46
		5

3.1.4	Jordbrukets konkurrenskraft i dag.........................	50
3.1.5	Befintliga styrmedel ................................................	51
3.1.6	EU:s statsstödsregelverk ........................................	52

	i livsmedelskedjan....................................................	56
3.1.8	Offentlig upphandling ............................................	58
3.2 Förslag och rekommendationer.............................................		59
3.2.1	Allmänna överväganden..........................................	59

		och uppdrag .............................................................	60
	3.2.3	Utredningens rekommendation.............................	62
4	Skatter	.....................................................................	65
4.1	Bakgrund .................................................................................		65

	subventioner ............................................................	80
4.1.7	EU:s statsstödsregelverk ........................................	82
4.1.8	Utredningens överväganden...................................	84
4.2 Analys av möjliga åtgärder på skatteområdet .......................		85
4.2.1	Skatteutredningar i närtid.......................................	85

	finns på skatteområdet............................................	87
4.2.3	Sänkta sociala avgifter .............................................	87
4.2.4	Höjt Grundavdrag...................................................	98
4.2.5	En ny skattereduktion ............................................	99

4.3	Utredningens förslag ............................................................		112
	4.3.1	Allmänna överväganden ........................................	112
	4.3.2	Ett jordbruksavdrag införs....................................	114
5	Drivmedel ...............................................................		121
5.1	Bakgrund ...............................................................................		121
	5.1.1	Utredningens uppdrag ..........................................	121
	5.1.2	Användningen av drivmedel i Sverige...................	121
	5.1.3	Jordbrukets användning av drivmedel..................	123

	som finns på marknaden........................................	127
5.1.6	Drivmedel som är under utveckling .....................	130
5.1.7	Styrmedel ...............................................................	130
5.2 Analys av möjliga åtgärder och styrmedel ...........................		135
5.2.1	Utgångspunkter för utredningens analys.............	135

		de fossila drivmedlen med förnybara ...................	137
	5.2.4	Osäkerheter ...........................................................	141
	5.2.5	Utredningens överväganden .................................	142
5.3	Utredningens förslag ............................................................		143
	5.3.1	Allmänna överväganden ........................................	143
	5.3.2	En biopremie för rena biodrivmedel införs..........	144
6	Dieselskatten ..........................................................		151
6.1	Bakgrund ...............................................................................		151
	6.1.1	Utredningens uppdrag ..........................................	151
	6.1.2	Anledningar till justerade skattenivåer.................	152
	6.1.3	Jämförelse med andra EU-länder .........................	156

	från EU:s statsstödsregler .....................................	158
6.1.5	Hur ansöker man om återbetalningen av skatt? .....	159

		kopplad till drivmedel?..........................................	160
6.2	Analys av möjliga förändringar av dieselskatten.................		162
	6.2.1	Möjliga förändringar av nedsättningen ................	162
	6.2.2	Simulering i datamodellen SASM.........................	165
6.3	Utredningens förslag............................................................		169
	6.3.1	Allmänna överväganden........................................	169

		men måste kompenseras	....................................... 170
7	Arbetsmaskiner........................................................		173
7.1	Bakgrund ...............................................................................		173
	7.1.1	Utredningens uppdrag ..........................................	173

	och för många olika användningsområden ..........	173
7.1.3	Osäkra data kring arbetsmaskiners utsläpp.........	174
7.1.4	Begränsad reglering av arbetsmaskiners utsläpp.....	175

	för knappt en tredjedel av de totala utsläppen
	från arbetsmaskiner...............................................	176
7.1.6	Traktorer finns upptagna i vägtrafikregistret ......	177

	drivmedel ...............................................................	181
7.1.9	Möjligheter till efterkonvertering ........................	182
7.1.10	Eldriften har många fördelar
	men också utmaningar ..........................................	184
7.1.11	Maskiner som främst används ”inomgårds” ........	185

	med förnybara alternativ.......................................	188
7.1.13	Maskiner som används i skogsbruket ..................	189
7.1.14	Arbetsmaskiner inom vattenbruket .....................	189
7.2 Utredningens förslag och rekommendationer ...................		190
7.2.1	Allmänna överväganden........................................	190
7.2.2	Klimatpremien utvidgas........................................	191
7.2.3	Utredningens rekommendationer........................	195

8	Produktion av biodrivmedel ......................................		199
8.1	Bakgrund ...............................................................................		199
	8.1.1	Utredningens uppdrag ..........................................	199
	8.1.2	Samhällets energianvändning ................................	200
	8.1.3	Energiproduktionen i Sverige ...............................	203
	8.1.4	Jordbrukets energiproduktion..............................	203
	8.1.5	Grödebaserad bioenergi ........................................	204

	biodrivmedel ..........................................................	206
8.1.8	Biogas .....................................................................	206
8.1.9	Raps till framställning av FAME och HVO ........	208
8.1.10	Vete, majs och betor till etanol.............................	209
8.1.11	Energiskog och beskogning av åkermark.............	210

som är under utveckling ........................................	212
8.1.14 Osäkerheter ...........................................................	213

av biodrivmedel .....................................................................		214
8.2.1	Utgångspunkter för utredningens analys.............	214
8.2.2	Biobränslen ingår i ett kretslopp ..........................	216

	inhemska produktionen av biodrivmedel.............	218
8.3 Utredningens förslag och rekommendationer ....................		219
8.3.1	Allmänna överväganden ........................................	219

	och biogasstödet ....................................................	221
8.3.3	Utredningens rekommendationer ........................	223

9	Insatsmedel ............................................................		225
9.1	Bakgrund ...............................................................................		225
	9.1.1	Utredningens uppdrag ..........................................	225
	9.1.2	Vilka insatsmedel används i jordbruket? .............	225
	9.1.3	Gödselmedel..........................................................	227
	9.1.4	Foder......................................................................	228
	9.1.5	Plast........................................................................	229
	9.1.6	Bekämpningsmedel ...............................................	229
	9.1.7	Kalk ........................................................................	230
	9.1.8	Utsäde....................................................................	231
	9.1.9	Utredningens överväganden.................................	231

10	Gödselmedel ...........................................................		233
10.1	Bakgrund ...............................................................................		233
	10.1.1	Olika typer av gödselmedel ..................................	233
	10.1.2	Mineralgödsel ........................................................	234

	vid produktion av mineralgödsel ..........................	236
10.1.4	Organiska gödselmedel.........................................	239
10.1.5	Utredningens överväganden.................................	246
10.2 Analys av gödselhanteringen inklusive möjliga åtgärder
och styrmedel........................................................................		247
10.2.1 Utgångspunkter för utredningens analys ............		247

	kvävemineralgödsel mot förnyelsebar .................	260
10.3 Utredningens rekommendationer .......................................		266
10.3.1	Allmänna överväganden........................................	266
10.3.2	Utredningens rekommendationer........................	267

försörjningsförmågan ............................................	289
12.3 Utredningens samlade förslag ..............................................	290

		och lönsamhet........................................................	291
	12.3.2	Fokusområde – Drivmedel ...................................	292
12.4	Alternativa förslag.................................................................		293
12.5	Konsekvenser ........................................................................		295
	12.5.1	Offentligfinansiella effekter..................................	295
	12.5.2	Konsekvenser för myndigheterna ........................	296