sou 2021 67

Sammanfattning

SOU 2021:67

punkt i jordbruket. Vid utarbetandet av förslagen har dock hänsyn tagits även till andra branscher och då framför allt skogs- och vattenbruket.

Utredningens övergripande överväganden

Utredningen konstaterar i detta betänkande att omställningen i jord- bruket inte drivs av lönsamhet. Svenska jordbruksföretag konkur- rerar på en global marknad där förutsättningar ser mycket olika ut. En del företag konkurrerar genom att försöka minska sina kostnader medan andra söker nischer där det finns en bättre betalningsförmåga. Utredningen ser att det för vissa företag kan finnas möjligheter att få ersättning för de merkostnader som uppstår exempelvis vid ett byte från fossila drivmedel till förnybara. Den stora andelen av företagen har svårt att föra vidare merkostnaderna i livsmedelskedjan och dessa får därmed en försämrad konkurrenskraft. I dag är lönsamheten och konkurrenskraften generellt låg inom jordbruket. Att öka lönsam- heten och konkurrenskraften ger långsiktigt hållbara företag och ger därmed förutsättningar för:

•att byta ut fossila drivmedel och andra insatsmedel mot mer kost- samma förnybara alternativ,

•en robust livsmedelsproduktion som ger en ökad försörjnings- förmåga.

Utredningen har funnit att det saknas en definition av begreppet fossiloberoende jordbruk och konstaterar därför att det ingår i utred- ningens uppdrag att definiera begreppet. Utredningen har konstate- rat att fossiloberoende är inte är samma sak som fossilfritt. På lång sikt kommer dock fossila insatsmedel att fasas ut och därmed går också fossiloberoende mot att bli fossilfritt.

Utredningen har valt att definiera ett fossiloberoende jordbruk som ett jordbruk som i huvudsak drivs av förnybar energi och där insats- medlen i huvudsak är producerade av förnybara råvaror eller åter- vunnet material.

SOU 2021:67

Sammanfattning

Utredningens förslag och rekommendationer

Det finns inte en enskild åtgärd eller ett enskilt styrmedel som svarar mot utredningens uppdrag om ett fossiloberoende jordbruk sam- tidigt som det bidrar till klimatmålen, mål om ökad livsmedelspro- duktion och minskar sårbarheterna i livsmedelskedjan. Utredningen konstaterar att det behövs flera åtgärder och har därför valt att lägga sex förslag samt ett antal rekommendationer som tillsammans ska bidra till ett fossiloberoende jordbruk.

Låg lönsamhet och konkurrenskraft har seglat upp som avgörande begränsningar för jordbrukets klimatomställning. En låg lönsamhet i jordbruket innebär en sårbarhet i livsmedelskedjan. Genom att för- bättra lönsamheten kan företagens möjligheter att ställa om mot fossiloberoende stärkas samtidigt som försörjningsförmågan ökar. Stärkt konkurrenskraft och lönsamhet kan uppnås genom minskade utgifter, ökade intäkter eller ökad produktivitet. Svensk produktion har i jämförelse med andra länder låga utsläpp av växthusgaser per producerad enhet. Även kraven på miljö så väl som djurskydd och smittskydd är högt ställda. Svenska jordbrukare har inte fått ersätt- ning för det mervärde som skapas i den svenska produktionen. Ut- redningen konstaterar att de förväntningar som har funnits och finns på att marknaden ska lösa detta inte har infriats för den största an- delen av företagen.

De förslag som utredningen lämnar förstärker varandra och bör ses i ett sammanhang. Förslagen innebär dels att satsningar görs för att öka konkurrenskraften och lönsamheten för att därigenom skapa utrymme för företagen att ställa om men syftet är också att stärka försörjningsförmågan i landet. Dels föreslår utredningen satsningar på omställning från fossila drivmedel till förnybara drivmedel.

Utredningen har konstaterat att på kort sikt till år 2030 ligger den största potentialen för att minska fossilberoendet i att öka använd- ningen av biodrivmedel. Detta eftersom det i dag saknas större arbets- maskiner som kan drivas av el eller andra drivmedel som biogas och etanol. Utredningen bedömer att till 2045 bör en omställning till självkörande arbetsmaskiner och nya system för att bruka marken, vilka i dag är under utveckling, att vara verklighet.

Förslagen som utredningen lämnar riktar sig till regeringen och om- fattar förslag om ändringar av lagstiftning och om budgetfinansiering.

Sammanfattning

SOU 2021:67

Utredningens huvudförslag är en grön skatteväxling där ett jord- bruksavdrag införs och växlas mot en utfasning av den återbetalning av dieselskatt som jord-, skogs- och vattenbrukets företag i dag kan ansöka om. Utredningen har konstaterat att det inte är möjligt att genomföra en ensidig utfasning av dieselskatten då en sådan skulle få alltför långtgående konsekvenser för det svenska jordbruket, för miljön och för försörjningsförmågan. Utredningen förslår därför att ett jord- bruksavdrag införs som en kompensationsåtgärd.

Utredningens sammantagna förslag är:

•ett jordbruksavdrag införs,

•den återbetalning av dieselskatt som jord-, skogs- och vattenbruket kan ansöka om fasas ut,

•Jordbruksverkets instruktion förtydligas och den årliga uppfölj- ningen av livsmedelsstrategin kompletteras,

•en biopremie för rena biodrivmedel införs,

•den befintliga klimatpremien utvidgas,

•det befintliga gödselgasstödet och biogasstödet utökas och för- längs.

De rekommendationer som utredningen presenterar handlar om åt- gärder och styrmedel där staten inte behöver agera direkt utan det kan i stället handla om att en åtgärd bör få fortsätta eller att mark- naden eller någon aktör behöver agera. Utredningen rekommende- rar att:

•satsningar görs på forskning och utveckling av nya affärsmodeller,

•rådgivningsmöjligheter inom Greppa Näringen i form av Klimat- kollen och Energikollen får fortsätta,

•jordbruket fortsatt prioriteras inom Klimatklivet,

•satsningar görs på forskning och utveckling av arbetsmaskiner inom jordbruket som drivs av förnybara bränslen,

•satsningar görs på forskning och utveckling av nya drivmedel som kommer från jordbruket,

SOU 2021:67

Sammanfattning

•möjligheter till investeringsstöd till biogasanläggningar (stallgödsel) fortsatt får finnas,

•ett stöd till produktion av fossilfri gödsel genom ex. Industri- klivet och/eller Klimatklivet kan övervägas när sådan produktion blir aktuell i Sverige,

•ett verktyg för prissättning på koldioxid på mineralgödsel som importeras till EU från tredje land införs, dvs. en så kallad Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM),

•insamling och återvinning av ensilageplast ökas genom satsningar på att öka kunskapen om innehållet i plasten samt satsningar på att öka kunskapen om samt tillgängligheten till insamlingssystemet.

Sammantaget bedömer utredningen att de förslag och rekommenda- tioner som lämnas kommer att främja utvecklingen mot ett fossil- oberoende jordbruk. Utredningen bedömer att dessa förslag och rekommendationer tillsammans kommer att bidra till att nå klimat- målen, målen enligt livsmedelsstrategin och samtidigt bidra till att minska sårbarheterna i livsmedelskedjan och bidra till en högre för- sörjningsförmåga.

Utredningens förslag beskrivs mer ingående nedan.

Ett jordbruksavdrag införs

Utredningen förslår att ett jordbruksavdrag införs. Avdraget före- slås baseras på företagens intäkter. Detta till minskad inkomstbeskatt- ning i näringsverksamheten. Skattekompensationen medför sänkt skatt på jobb och företagande och ska betraktas som en del i en grön skatte- växling. Jordbruksavdraget ska omfatta företag inom jord-, skogs- och vattenbruk. Den andra delen av skatteväxlingen innebär en ut- fasning av den återbetalning av dieselskatt som jord-, skogs- och vattenbruksföretag i dag kan ansöka om.

Utredningen anser att en rimlig nivå är ett jordbruksavdrag dimen- sionerat utifrån 7 procent av jordbruksintäkten. Det ger en sänkt skatte- belastning för företagen inom jord-, skogs och vattenbruket som för ett genomsnittsår minskar från cirka 6,75 miljarder kronor till cirka 4,75 miljarder kronor.

Sammanfattning

SOU 2021:67

Avdraget kommer att behöva anmälas till EU-kommissionen som ett statsstöd.

Återbetalningen av dieselskatten för jord-, skogs- och vattenbruket fasas ut

Utredningen föreslår att den återbetalning av dieselskatt som jord-, skogs- och vattenbrukets företag kan ansöka om stegvis fasas ut till 2030. En utfasning kan inte ske ensidigt utan kompensation då det skulle medföra alltför långtgående konsekvenser. En höjd kostnad för drivmedel utan kompensation riskerar att leda till att företag läggs ner, mark upphör att brukas och produktionen minskar. Särskilt ut- satta är jordbruksföretag i skogsbygder och i norra Sverige där lön- samheten redan i dag är svag.

En ensidig utfasning av återbetalningen av dieselskatten utan kom- pensation bedöms leda till att produktion i Sverige avvecklas och ersätts av import. De importerade varorna har en högre klimatpåver- kan vilket leder till ökade utsläpp på global nivå. Även försörjnings- förmågan påverkas negativt.

En utfasning av den nedsättning som finns för dieselskatten ska ses som den andra delen av utredningens huvudförslag om en grön skatteväxling. Den första delen som utgörs av införandet av ett jord- bruksavdrag beskrivs ovan.

Utredningen konstaterar att en tät uppföljning av konkurrens- kraften och lönsamheten i jordbruket måste göras. Det behöver säker- ställas att utvecklingen går i positiv riktning. Jordbruksverket bör följa denna utveckling genom sitt utökade uppdrag vilket beskrivs närmare under nästa rubrik.

Jordbruksverkets instruktion förtydligas och myndighetens uppdrag om uppföljning av livsmedelsstrategin kompletteras

Utredningen föreslår att Jordbruksverkets instruktion förtydligas vad gäller myndighetens ansvar att bevaka jordbrukets konkurrens- kraft och lönsamhet. Motivet till förslaget är att utredningen anser att det bör vara tydligt att myndigheten i allt sitt arbete ska verka för konkurrenskraft och lönsamhet. Även om ändringen i sak inte inne-

SOU 2021:67

Sammanfattning

bär någon ändring av myndighetens arbete menar utredningen att den har ett stort signalvärde.

Utredningen föreslår även att Jordbruksverket i den årliga uppfölj- ningen av livsmedelsstrategin kompletterar denna med ett antal nya indikatorer för att följa prisutvecklingen vad gäller insatsmedel. Myn- digheten förslås i uppföljningen även göra en internationell utblick. Detta är viktigt då svenska jordbrukare verkar på en global marknad där många länder ständigt gör förändringar i syfte att skapa konkur- renskraft för sitt jordbruk men också för att möta globala utmaningar.

Uppföljning bör kunna ge en mer heltäckande bild av konkurrens- kraften och lönsamheten som sådan i jordbruket. Uppföljningen bör även kunna användas som grund för att bedöma konsekvenser av olika förslag ex. som bakgrundsunderlag till de kontrollstationer som ska genomföras vad gäller reduktionsplikten. Ändringen av uppdraget bör även inkludera en uppföljning av de förslag till åtgärder och styr- medel som utredningen förslår.

En biopremie införs

Utredningen förslår att en biopremie införs som ett nationellt stöd för att utjämna den prisskillnad som finns mellan fossila och förny- bara drivmedel. Biopremien förslås införas redan 2022 och bör om- fatta tillgängliga rena biodrivmedel med undantag för biogas. Av förenklingsskäl föreslås samma nivå gälla för alla rena biodrivmedel. Denna nivå baseras på prisskillnaden mellan FAME och jord-, skogs- och vattenbrukets skattereducerade diesel. Energimyndigheten före- slås bli administrativt ansvarig för premien.

Utredningen bedömer att förslaget om en biopremie är förenlig- het med EU:s statsstödsregler. För stödet tillämpas undantag genom de-minimis förordningarna.

Den befintliga klimatpremien utvidgas

Sammanfattning

SOU 2021:67

kommer dock att träffa även andra sektorer då det inte är möjligt att rikta stödet mot endast jord- och skogsbruket.

För att finansiera utvidgningen föreslår utredningen att en omför- delning av de medel som finns under anslag 17 Klimatpremier under UO 20 Allmän miljö- och naturvård görs.

Gödselgasstödet förlängs och utökas

Utredningen föreslår att stödet till produktion av biogas från stall- gödsel förlängs. Förslaget innebär också att biogasstödet (uppgrader- ingsstödet) permanentas samt att ett nytt stöd till förvätskning införs. De tre stöden kan kombineras, och om en aktör producerar biogas från gödsel och sedan uppgraderar och förvätskar gasen skulle denne vara berättigad till samtliga tre stöd. Förslaget lämnades redan i decem- ber 2019 av Biogasmarknadsutredningen i SOU 2019:63 Mer biogas! För ett hållbart Sverige.

Konsekvenser av utredningens förslag

Konsekvenserna för miljön

Utredningens förslag till åtgärder och styrmedel kommer att främja utvecklingen mot ett fossiloberoende jordbruk.

Sveriges jordbruk har redan i dag låga växthusgasutsläpp per kilo producerad vara. Svenskt jordbruk skapar också mervärden i form av god djurvälfärd, biologisk mångfald och ett attraktivt landskap. Ut- redningens samlade förslag bedöms leda till ytterligare minskade ut- släpp av växthusgaser från jordbrukssektorn. Utredningens förslag som stärker det svenska jordbrukets konkurrenskraft och minskar också risken för att produktionen i Sverige läggs ner och flyttas utom- lands. En ökad svensk produktion leder till lägre utsläpp globalt. Genom utredningens förslag bedöms även möjligheterna och utrymmet öka för företagen att kunna investera i teknik, kunskap och rådgivning som ger bättre resurshushållning och förnybara drivmedel. Utsläppen av växthusgaser från de arbetsmaskiner som används i jordbruket kom- mer att minska genom de förslag till omställning av arbetsmaskiner som förslås tillsammans med satsningar på förnybara drivmedel.

SOU 2021:67

Sammanfattning

Konsekvenserna för företagen

De förslag som utredningen lägger kommer att omfatta såväl jord-, skogs- och vattenbruk. Ett av förslagen kommer även att omfatta i princip alla sektorer inom Sverige som använder sig av arbetsmaskiner.

Företagsammansättningen inom jord-, skogs- och vattenbruks- sektorn skiljer sig åt. Jordbruket domineras av småföretag med få an- ställda där det finns en stor bredd utav verksamhetsgrenar. De många små företagen har en stor betydelse för landsbygden. Även om det är flest små företag finns ett fåtal stora heltidsjordbrukare och det är dessa som står för den stora andelen av produktionen i landet. Jord- bruket är en del i livsmedelskedjan som totalt sett är en förhållande- vis en stor sektor i Sverige där många är sysselsatta och stora produk- tionsvärden uppstår. Skogsbruket består både av många småföretag där verksamheten är en bisyssla och av stora skogsbolag där hela förädlingskedjan från skogen till konsument ingår. Till skillnad från i jordbruket utförs en stor andel av arbetet i skogsbruket utav maskin- entreprenörer. Vattenbruket är en relativt liten sektor som domine- ras av små företag men där antalet ökar.

Förslagen kan om de genomförs samlat ge förutsättningar för att stärka jordbruksföretagens lönsamhet och produktion för att nå livs- medelsstrategins mål samtidigt som ett ökat fossilberoende åstadkoms. Kostnader för arbetskraft, skatter på produktionsmedel, djurskydds- och växtskyddslagstiftning, tillståndsprövning enligt miljöbalken samt tillämpning av regelverk har stor påverkan på jordbruks- och trädgårdsnäringens konkurrenskraft. Genom framför allt jordbruks- avdraget bedömer utredningen att företagens förmåga att bära den allt tyngre bördan av kostnader och administration kan möjliggöras sam- tidigt som stöd till klimatåtgärder ökar företagens bidrag till klimat- omställningen.

Företagen inom jord-, skogs och vattenbruket är huvudsakligen småföretag på landsbygden. Stärkt lönsamhet i branschen kan göra att befintliga företag utvecklar sin verksamhet och nya företag startas. Det finns flera studier som visar på de gröna näringarnas positiva effekt på landsbygdsutvecklingen. En förbättring av företagens kon- kurrenskraft och lönsamhet påverkar inte bara det enskilda företaget utan gynnar hela landsbygdsutvecklingen.

En höjd kostnad för branschens drivmedel utan kompensation riskerar att leda till att företag läggs ner. Enligt analyser i SASM-

Sammanfattning

SOU 2021:67

modellen skulle det skulle viss del av spannmålen i slättbygderna ersättas med vall och extensiv köttproduktion. I skogsbygderna och i norra Sverige skulle djurhållningen minska och svårbrukade marker skulle överges. Minskningen av arealen betesmark skulle bli tydligast i södra Sveriges skogsbygd. Företagen i dessa områden har ofta lägre transporter till jordbruksmark då störst andel av marken är skog. Nedläggningen i dessa områden skulle minska antalet arbetstillfällen men kanske framför allt bidra negativt till landsbygdsutvecklingen genom att områdenas attraktivitet minskar och en minskad verksam- het och befolkning leder till mindre investeringar i infrastruktur m.m.

Konsekvenserna för försörjningsförmågan

Utredningens förslag bedöms sammantaget bidra till en ökad för- sörjningsförmåga. De åtgärder som införs och som syftar till att ställa om från fossila drivmedel till förnybara kommer att minska behovet av import. Här vill dock utredningen påpeka vikten av att det finns en inhemsk produktion. I annat fall ersätts endast ett importbehov av fossila drivmedel till ett importbehov av förnybara drivmedel. En sådan omställning innebär ingen ökad försörjningsförmåga.

Utredningen bedömer att de förslag som utredningen lägger vad gäller konkurrenskraft och lönsamhet kommer också att bidra till en ökad försörjningsförmåga. Genom att det finns lönsamma jordbruks- företag som kan producera livsmedel i hela landet minskar sårbar- heten i hela livsmedelskedjan.

Konsekvenserna för staten

Utredningen bedömer sammantaget att utredningens förslag kom- mer att medföra högre kostnader för staten.

Utredningens förslag om en ny biopremie kommer att innebära ytterligare kostnader för staten, både i form av kostnader för själva stödet och i form av ökad administration. Här konstaterar dock utred- ningen att kostnaden för denna biopremie inte kan täckas genom en omfördelning av anslagen under något befintligt anslag under UO 23 utan här menar utredningen att det bör vara frågan om ny finansiering.

Förslaget om att fasa ut nedsättningen av dieselskatt till jord-, skogs- och vattenbruket har bedömts minska statens kostnader i och

SOU 2021:67

Sammanfattning

med att återbetalningen fasas ut. Samtidigt minskas även kostnaden för administration av återbetalningen som sker på Skatteverket.

Även om infasningen av jordbruksavdraget sker samtidigt som ned- sättningen fasas ut bedöms dock kostnaderna för staten samman- taget att öka. Detta genom minskade skatteintäkter till följd av jord- bruksavdraget. Administrationen för Skatteverket bedöms vara av samma omfattning för jordbruksavdraget som för återbetalningen av dieselskatt. Utredningen menar att det för förslaget om ett jordbruks- avdrag bör tillskjutas nya medel.

Utredningens samlade förslag kommer att innebära att administra- tionen både ökar och minskar hos statens myndigheter. På totalen kan utredningen dock konstatera att det är en ökning. De myndig- heter som direkt berörs av förslagen är Energimyndigheten, Jordbruks- verket och Skatteverket.

Utredningsområden

Konkurrenskraft

Svenska jordbruksföretag konkurrerar på en global marknad där förutsättningar ser olika ut både vad gäller natur och politik. De flesta länder har en omfattande jordbrukspolitik. Även om det inom EU finns en gemensam jordbrukspolitik så beslutar medlemsländerna mycket utav det som rör förutsättningarna för företagandet till exem- pel skatteregler på nationell nivå. Utredningen har jämfört skatte- regler för jordbruk för ett antal länder inom EU och OECD och konstaterar att alla länder tillämpar särregler för jordbruket. Motiven som anges för detta är att jordbruk ses som en speciell sorts före- tagande som verkar under speciella förutsättningar. Andra motiv som lyfts fram är vikten av en säker livsmedelsförsörjning men även andra aspekter så som miljö- och landsbygdspolitik spelar in.

Drivmedel

Den största andelen av det drivmedel som används i jordbruket är i dag är fossil diesel. Andelen biodrivmedel som blandas in i dieseln ökar dock genom reduktionsplikten som är ett nationellt styrmedel. Jord-, skogs- och vattenbruket använder samma diesel som trans-

Sammanfattning

SOU 2021:67

portsektorn. En del företagare beställer drivmedel till en lagringstank på gården medan andra företagare tankar på vanliga drivmedelstationer.

Utredningen konstaterar att om den utstakade reduktionsplikten följs kommer dieseln att innehålla en stor andel biodrivmedel år 2030. HVO är det enda drivmedel som i princip direkt kan ersätta den fossila dieseln utan att det behöver göras några förändringar i traktorn eller arbetsmaskinen. HVO används även i stor utsträckning för att upp- fylla kraven som reduktionsplikten. FAME som i Sverige görs på raps används också för inblandning men tillåts endast upp till 7 procent. Det går inte att som med HVO, i samma motor växla mellan ren FAME och fossil diesel. Det finns dock tester som visar att fabriks- nya traktorer kan köras direkt på FAME utan problem. Äldre arbets- maskiner behöver viss omställning i form av filterbyten, oljebyten och rengöring av bränsletankar.

Den framtida prisutveckling för biodrivmedel är osäker. Priset påverkas t.ex. av efterfrågan på världsmarknaden. Efterfrågan i Sverige kommer med största sannolikhet att öka på grund av reduktionsplik- ten. Priset på biodrivmedel kommer sannolikt också att påverkas om Sverige inte längre kan ha kvar skattebefrielsen på höginblandade bio- drivmedel efter årsskiftet.

Drivmedelsbehovet för arbetsmaskiner inom jordbruket varierar mellan olika aktiviteter och påverkas av många faktorer. Det är möj- ligt att genomföra åtgärder för att hushålla och effektivisera använd- ningen av drivmedel. Energiförbrukningen beror av vilken arbets- maskin och vilket redskap som används. Förbrukningen beror även på hur förhållandena ser ut i fält vad gäller jordart, markstruktur och vattenhalt påverkar energiförbrukningen. Val av traktor och redskap är en viktig del i att utnyttja drivmedel effektivt men förbrukningen beror även på handhavandet. Genom rätt underhåll av traktor och maskiner samt framför allt genom att anpassa körsätt kan drivmedels- förbrukningen minskas.

Dieselskatt

Den som förbrukar vissa bränslen i yrkesmässig jordbruks-, skogs- bruks och vattenbruksverksamhet kan ansöka om att få återbetalat en viss del av skatten. Denna möjlighet finns även i andra branscher som sjöfart och fiske. Nedsättningen av skatten innebär att fossila bräns-

SOU 2021:67

Sammanfattning

len subventioneras. Samtidigt är nedsättningen viktig för jordbrukets konkurrenskraft och sektorns fortlevnad i landet. Drivmedelskost- nader är en betydande utgift för jordbruksföretagen. Bränsle och driv- medel står för omkring 7 procent av kostnaderna för insatsmedel.

Höginblandade och rena biodrivmedel helt undantagna och be- friade från både energiskatt och koldioxidskatt och berättigar därför inte heller till återbetalning. Nivån på nedsättningen är i dag 1,93 kro- nor/liter diesel. Kostnaden för staten för denna återbetalning uppgår till omkring 750 miljoner kronor per år men enligt prognoser kom- mer jordbrukets energianvändning att minska framöver. Anledningen till minskningen bedöms vara effektiviseringar, energibesparingar och till del elektrifiering.

Arbetsmaskiner

På grund av jordbrukets stora maskinpark och långsamma utbytes- takt kommer förbränningsmotorn att spela en fortsatt stor roll under en lång tid framöver. Det saknas i dag arbetsmaskiner som drivs av förnybara drivmedel för större arbetsmaskiner. Utredningen ser där- för att en stor del av omställningen till fossiloberoende till 2030 måste ske med biodrivmedel som går att använda i den befintliga maskin- parken.

På längre sikt till 2045 ser utredningen att ett teknikskifte är rim- ligt. Självkörande maskiner och nya system för att bruka marken finns på idé-stadiet men bör till 2045 vara verklighet. Biogasdrift, elektri- fiering eller vätgasdrift kräver i regel nya maskiner, men det finns ex- empel på hur befintliga arbetsmaskiner genomgått konvertering. Inget av detta finns dock på marknaden än.

Utvecklingen måste dock ske parallellt. Utredningen konstaterar att det går att redan i dag genomföra åtgärder för att energieffekti- visera. För arbetsmaskiner som används inomgårds finns redan i dag en potential att elektrifiera dessa. Det är dock svårare att genomföra samma omställning för fältmaskinerna då dessa ofta används över ett stort geografiskt område och effektbehovet kan vara mycket högt då väder m.m. kräver snabba insatser i rätt tid.

Sammanfattning

SOU 2021:67

Produktion av biodrivmedel

Av det biodrivmedel som används i Sverige i dag är den absoluta majoriteten importerat. Sverige har flera konkurrensfördelar när det gäller att producera fossilfria drivmedel. Sverige ligger relativt långt fram vad gäller forskning och utveckling inom t.ex. biogasproduktion och förgasning. Tillgången till råvaror från bland annat skogen är mycket god i Sverige i ett europeiskt och internationellt perspektiv.

Det finns en potential för att öka produktionen av biogas från stallgödsel. Fördelen med att röta stallgödsel är att processen ger både biogas och biogödsel. Genom att röta gödseln uppnås dessutom multipla miljövinster. Att potentialen inte utnyttjas mer beror dels på att lönsamheten har konstaterats blivit för låg med nuvarande nivå på stödet. Även tillståndsprocesserna kopplade till biogasproduktio- nen upplevs som utmanande, framför allt är det tidsaspekten dvs. att det tar lång tid att få tillstånd beviljat som upplevts som utmanande.

Övriga insatsmedel särskilt mineralgödsel och ensilageplast

I dagens moderna jordbruksproduktion används många olika typer av insatsmedel även om de stora grupperna av insatsmedel kan sägas vara: drivmedel, gödselmedel, bekämpningsmedel, foder, plast och utsäde. För att välja ut vilka insatsmedel som utredningen ska analy- sera vidare har utredningen jämfört den energianvändning som är kopplad till produktionen av dessa insatsmedel.

Utredningen konstaterar att det är produktionen av kvävemine- ralgödsel som är mest energikrävande och som ger upphov till störst utsläpp av växthusgaser. Kväve är också det näringsämne som är mest kritiskt för odlingen. Utredning har därför valt att fokusera just på kvävemineralgödsel. Utredningen konstaterar efter en jämförelse av mängden tillfört kväve från olika gödsel att det även framöver kommer finnas ett behov av att tillföra kvävemineralgödsel. Således är det angeläget att minska utsläppen av växthusgaser från produk- tionen. Redan i dag finns stora skillnader i produktionen av kväve- mineralgödsel beroende på om gödseln tillverkas inom EU eller utan- för. Utredningen konstaterar att det i dag finns planer på att produ- cera fossilfri mineralgödsel runt om i världen och även i Sverige men inga beslut är fattade än. Det finns inte heller någon fossilfri gödsel på marknaden i dag.

SOU 2021:67

Sammanfattning

Det andra insatsmedlet som utredningen gått vidare med är ensilage- plast. Ensilageplasten står för den största andelen av den plast som används i jordbruket. I dagsläget är majoriteten av ensilageplasten baserad på fossil råvara men andelen återvunnet ökar allt mer. Efter- som vallodlingen är den största utsläppsposten såväl kopplat till energi- användning som utsläpp av växthusgaser, är det viktigt att möjlig- heten till en bra konservering av odlat foder säkerställs för att inte riskera svinn. Mot bakgrund av detta har utredningen bedömt att det är genom att öka insamlingen och återvinningen av ensilageplasten som bäst klimatnytta uppnås. Det finns i dag ett frivilligt insamlings- system för lantbruksplast som fungerar i stort sett väl.

Bakgrund om jordbruket, klimatet och beredskapen

Det svenska jordbruket omfattade år 2019 drygt 60 000 företag med växtodling och animalieproduktion. Antalet jordbruksföretag har minskat; år 2006 fanns över 72 000. De flesta jordbruksföretag drivs på deltid, år 2016 var omkring 15 500 heltidsföretag och 47 500 del- tidsföretag. Det svenska jordbruket uppvisar en stor bredd. Växtod- lingen domineras av vall och spannmål. Jordbruksmarken omfattar cirka 3 miljoner hektar, varav 2,6 miljoner hektar är åkermark. Area- len jordbruksmark har minskat sedan en lång tid tillbaka.

Det råder olika förutsättningar för att bedriva jordbruk i olika delar av Sverige. Skånska jordbrukare verkar på samma breddgrad som jord- brukare i Danmark, medan det nordligaste jordbruket i Sverige ligger norr om polcirkeln. Terräng, arrondering och jordmån varierar mellan olika regioner. I södra Sverige skiljer sig förutsättningarna även mellan de jordbruk som befinner sig i slättbygd och de som bedrivs i skogs- och mellanbygder.

Efterfrågan på livsmedel har ökat de senaste decennierna och förut- spås att fortsätta öka globalt i takt med förbättrade levnadsvillkor i kombination med en befolkningsökning. Även i Sverige växer efter- frågan på livsmedel. Sverige importerar jordbruksprodukter och livs- medel till ett betydligt större värde än vad som exporteras. Under år 2018 uppgick importen till 120 miljarder kronor och exporten till 53 miljarder kronor.

Det svenska jordbruket bidrar till utsläpp av växthusgaser i form av metan från djurens fodersmältning, metan och lustgas från gödsel-

Sammanfattning

SOU 2021:67

hantering och lustgas från kväveomvandling i mark. Jordbruket bi- drar också med växthusgaser genom energianvändning till arbets- maskiner, spannmålstorkar, uppvärmning av lokaler och växthus m.m. Utöver detta bidrar jordbruket även med nettoutsläpp av koldioxid genom kolförrådsförändringar i åkermark och betesmark.

På klimatområdet har det slagits fast att Sverige senast år 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. För att nå målet kommer alla sek- torer i samhället behöva bidra och så även jordbruket.

Den främsta sårbarheten i jordbruket är kopplad till drivmedels- tillgången. Utredningen konstaterar att andra sårbarheter som finns är kopplade till behovet av importerade insatsmedel förutom driv- medel samt den låga lönsamheten hos företagen i primärproduktionen.

Det begrepp som används i betänkandet för att beskriva beredska- pen är försörjningsförmåga. Enligt ansvariga myndigheter ska målet med Sveriges försörjningsförmåga vara att tillse att hela befolkningen har tillgång till den mängd och sammansättning av säkra livsmedel, inklusive dricksvatten, som behövs för att upprätthålla sin hälsa under minst en tremånadersperiod av höjd beredskap och samhällsstörningar.

Utredningens arbete

Utredningens arbete har pågått mellan april 2020 och juni 2021. Då utredningsarbetet har pågått under en pandemi där myndigheternas rekommendationer har begränsat fysiska möten har i princip samt- liga möten som utredningen hållit varit digitala.

Författningsförslag

SOU 2021:67

Stödberättigande kostnader

5 § Den stödberättigande kostnaden utgörs av prisskillnaden mel- lan fossila diesel och biodrivmedel enligt Statens energimyndighets beräkning.

Ansökan om stöd

6 § En ansökan om stöd ska vara skriftlig och ges in till Statens energimyndighet. Ansökan ska innehålla

1.sökandens namn,

2.typ av biodrivmedel och förbrukad mängd.

7 § Ansökan ska också innehålla en redogörelse för allt annat stöd av mindre betydelse som sökanden har mottagit under de två före- gående beskattningsåren och det innevarande beskattningsåret.

Prövning och beviljande av stöd

8 § Statens energimyndighet prövar och beviljar stöd enligt denna förordning.

Utbetalning av stöd

9 § En begäran om utbetalning av ett beviljat stöd ska ha kommit in till Statens energimyndighet inom 1 år efter utgången av det kalender- år, den kalendermånad eller det kalenderkvartal som ansökan avser.

10 § Ett stöd får inte betalas ut till ett företag som är föremål för betalningskrav på grund av ett beslut av Europeiska kommissionen som förklarar ett stöd beviljat av en svensk stödgivare olagligt och oförenligt med den inre marknaden.

11 § Statens energimyndighet får besluta att ett beviljat stöd helt eller delvis inte ska betalas ut om

1.den som har ansökt om eller beviljats stöd genom att lämna oriktiga uppgifter har orsakat att stödet beviljats felaktigt eller med för högt belopp,

SOU 2021:67

Författningsförslag

1.2Förslag till förordning om ändring i förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:1464) med in- struktion för Statens jordbruksverk att 2 a § ska ha följande lydelse

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
2 a §
Myndigheten ska arbeta för	Myndigheten ska
en konkurrenskraftig och hållbar	1. inom de områden som avses
livsmedelsproduktion genom att	i 1 § verka för att det övergri-
beakta behovet av stärkt konkur-	pande målet enligt livsmedelsstra-
renskraft för företag, tillhanda-	tegin om en konkurrenskraftig och
hålla god service och lättillgänglig	hållbar livsmedelskedja som riks-
information samt verka för för-	dagen antagit nås
enkling och administrativa lätt-	2. beakta behovet av stärkt lön-
nader.	samhet och konkurrenskraft för
	företag i de områden som avses i

1 § och,

3. till de aktörer som omfattas av 1 § tillhandahålla god service och lättillgänglig information samt verka för förenkling och admini- strativa lättnader.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

Författningsförslag

SOU 2021:67

1.3Förslag till förordning om ändring i förordning (2020:750) om statligt stöd till vissa miljöfordon

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2020:750) om stat- ligt stöd till vissa miljöfordon 1–3 §§ och 6 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
1 §
För att främja introduktionen	För att främja introduktionen
av miljölastbilar och eldrivna ar-	av miljölastbilar och miljöar-
betsmaskiner på marknaden och	betsmaskiner på marknaden och
bidra till minskning av utsläpp av	bidra till minskning av utsläpp av
växthusgaser, får Statens energi-	växthusgaser, får Statens energi-
myndighet bevilja statligt stöd i	myndighet bevilja statligt stöd i
form av bidrag enligt denna för-	form av bidrag enligt denna för-
ordning för köp av sådana for-	ordning för köp av sådana for-
don. Bidrag ges om det finns	don. Bidrag ges om det finns
medel.	medel.
Förordningen är meddelad med	Förordningen är meddelad med
stöd av 8 kap. 11 § regeringsfor-	stöd av 8 kap. 11 § regeringsfor-
men i fråga om 19 § och 8 kap.	men i fråga om 19 § och 8 kap.
7 § regeringsformen i fråga om	7 § regeringsformen i fråga om
övriga bestämmelser.	övriga bestämmelser.

2 §

I denna förordning betyder

bioetanol: ett etanolbränsle som till minst 94 procent är fram- ställt av sådan biomassa som avses i 1 kap. 2 § lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen,

miljölastbil: en tung lastbil enligt lagen (2001:559) om vägtrafik- definitioner och som är avsedd att drivas enbart av bioetanol, for- donsgas eller elektrisk energi från en bränslecell, ett batteri eller en extern källa, eller dessa i kombination,

eldriven arbetsmaskin: ett mo-		miljöarbetsmaskin: ett motor-
torredskap	eller en traktor enligt	redskap eller en traktor enligt
lagen om	vägtrafikdefinitioner	lagen om vägtrafikdefinitioner
som har en nettoeffekt över 75 kW		som har en nettoeffekt över 75 kW
och som drivs enbart av elektrisk		och som är avsedd att drivas enbart

SOU 2021:67Författningsförslag

energi från en bränslecell, ett bat-	av bioetanol, fordonsgas eller elek-
terie eller en extern källa,	trisk energi från en bränslecell,
	ett batteri eller en extern källa,
	eller dessa i kombination.

I övrigt har ord och uttryck i förordningen samma betydelse som i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget.

3 §

Stöd får endast beviljas före-	Stöd får endast beviljas före-
tag, kommuner och regioner för	tag, kommuner och regioner för
köp av en miljölastbil eller en	köp av en miljölastbil eller en
eldriven arbetsmaskin som	miljöarbetsmaskin som

1.är eller ska bli registrerad enligt förordningen (2019:383) om fordons registrering och användning,

2.ska ställas på enligt förordningen om fordons registrering och användning och inte tidigare har varit påställd enligt den förordningen, och

3.inte tidigare har tagits i bruk i Sverige eller någon annanstans.

6 §

Stöd får inte beviljas för köp	Stöd får inte beviljas för köp
av miljölastbilar och eldrivna	av miljölastbilar och miljöarbets-
arbetsmaskiner som	maskiner som

1.måste genomföras för att uppfylla en skyldighet enligt lag eller annan författning eller villkor i ett tillstånd, eller

2.har påbörjats innan ansökan om stöd har getts in till Statens energimyndighet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

Utredningens uppdrag

SOU 2021:67

Genom regeringsbeslut den 17 december 2020 förlängdes utred- ningstiden till den 31 juli 2021. 1

2.2Utredningsområden

Utredningen har utifrån utredningsdirektiven identifierat fem ut- redningsområden:

•Nedsättningen av energi- och koldioxidskatt som jord-, skogs- och vattenbruket har i dag (återbetalningen av dieselskatt).

•Kompensationsåtgärder för en stärkt och ökad konkurrenskraft inom det svenska jordbruket.

•Drivmedel som är fossiloberoende och mindre fossilintensiva.

•Inhemsk produktion av biodrivmedel inklusive biogas.

•Insatsmedel (utöver drivmedel) som är mindre fossil- och resurs- intensiva jämfört med i dag.

Utifrån dessa utredningsområden har sedan analysarbetet bedrivits. För samtliga områden har en bakgrund och nuläge tagits fram. En analys gjorts av utmaningar och möjliga lösningar. Utredningen har sedan landat i ett antal förslag och rekommendationer.

I fråga om de utredningsområden som omfattar drivmedel och övriga insatsmedel har analysen skett i ett antal steg. Det första steget är att analysera hur vi kan effektivisera användningen och hushålla med resurserna. Efter det har utredningen analyserat om det är möjligt att återanvända resurser eller använda återvunna material. Utredningen har även analyserat möjligheterna att ersätta de fossila insatsmedlen mot förnybara. Utredningen menar att analysförfarande även följer utredningens definition av fossiloberoende jordbruk, se rubrik 2.5 Fossiloberoende jordbruk.

1Dir. 2020:136 Tilläggsdirektiv till Utredningen om ett fossiloberoende jordbruk (N 2020:01).

SOU 2021:67

Utredningens uppdrag

2.3Utredningens avgränsningar

Utredningen identifierade redan initialt ett antal avgränsningar. I ut- redningsdirektiven står att s.k. biologiska utsläpp, utsläpp från djur- hållning och mark, inte ingår i utredningens uppdrag.

Utredningen har sedan även valt att inte analysera utsläpp som uppkommer utanför Sveriges gränser. Ett undantag från detta har dock gjorts vad gäller mineralgödsel. Produktionen av mineralgödsel sker utanför Sverige. Mineralgödsel är särskilt utpekat i utrednings- direktiven vilket motiverar ett undantag.

Utredningen har vidare valt att fokusera analyser och förslag primärt med utgångspunkt i jordbruket. Vid utarbetandet av förslag kommer dock hänsyn tas även till andra branscher och sektorer. Detta gäller främst skogs- och vattenbruk som också omfattas av samma möjligheter till återbetalning av dieselskatten vad gäller drivmedel som jordbruket.

2.4Utredningens arbete

Det faktiska utredningsarbetet har pågått mellan april 2020 och juli 2021. Då utredningsarbetet har pågått under en pandemi där myndigheternas rekommendationer har begränsat fysiska möten har i princip samtliga möten som utredningen hållit varit digitala.

Ambitionen har genomgående under utredningsarbetet varit att bedriva arbetet på ett öppet och förutsättningslöst sätt i syfte att ringa in problem, utmaningar och lämpliga lösningar. Till utredningen har en expertgrupp om 15 experter kopplats. Utredningen har under utredningens gång hållit åtta expertgruppsmöten. Expertgruppen har haft möjlighet att bidra med inspel och synpunkter under utred- ningens gång. Expertgruppen har även haft möjlighet att lämna syn- punkter på utredningens betänkande och förslag. Samtliga experter utom en har också gjort så. Utöver expertgruppsmöten har utred- ningen även hållit två hearings samt ett 90-tal bilaterala möten med olika intressenter. En mer utförlig beskrivning av utredningens sam- rådsaktiviteter finns i bilaga 4.

Utredningen har tagit hjälp av jur.dr. Urban Rydin för att genom- föra en analys av vissa skattefrågor. Denna analys ligger till grund för kapitel 4 Skatter samt bilaga 3.

Utredningens uppdrag

SOU 2021:67

2.5Fossiloberoende jordbruk

I utredningens uppdrag ingår att förslå åtgärder och styrmedel för ett fossiloberoende jordbruk. I utredningens arbete används begreppet jordbruk vilket med meningen:

•företag inom jordbruksnäringen dvs. företag med växtodling och animalieproduktion,

•företag inom trädgårdsnäringen dvs. företag med odling av grön- saker, frukt, bär och prydnadsväxter som bedrivs på friland eller i växthus, samt

•företag inom hästnäringen.

Utredningen har funnit att det saknas en definition av begreppet fossiloberoende jordbruk. Det saknas i utredningsdirektiven och ut- redningen har heller inte funnit någon tydlig definition någon annan- stans. Utredningen konstaterar därför att det ingår i utredningens uppdrag att definiera begreppet.

Begreppet fossiloberoende har förekommit i andra sammanhang bl.a. inom transportområdet och i direktiven till Fossiloberoende fordonsflotta – ett steg på vägen mot nettonollutsläpp av växthus- gaser (dir. 2012:78). I betänkandet Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) föreslås en definition av begreppet fossiloberoende fordonsflotta som ett vägtransportsystem vars fordon i huvudsak drivs med bio- drivmedel eller elektricitet. I definitionen exkluderas indirekta utsläpp av klimatgaser från till exempel fordonstillverkning, bränsletillverk- ning och infrastrukturhållning. Detta motiveras med att utredningen behövde ett hanterbart utredningsområde samt att utredningen valt att fokusera på det Sverige har störst rådighet över.

I de utredningsdirektiv som beslutats för Utredningen om fossil- oberoende jordbruk omfattas uttryckligen även indirekta utsläpp. Den definition som använts för fossiloberoende fordonsflotta är därför inte direkt tillämpbar för att beskriva ett fossiloberoende jordbruk.

Utredningen konstaterar att fossiloberoende jordbruk inte är samma sak som fossilfritt jordbruk. På lång sikt kommer dock fossila insatsmedel att fasas ut och därmed går också fossiloberoende mot att bli fossilfritt. Det finns en tydlig koppling mellan minskat fossil- beroende och en ökad försörjningsförmåga. Den största delen av de insatsmedel som används inom jordbruket i dag är importerade, där-

Konkurrenskraft

SOU 2021:67

3.1.2Begrepp kopplat till konkurrenskraft och lönsamhet

Konkurrenskraft är ett relativt begrepp som också kan omfatta olika nivåer i en ekonomi. I detta betänkande används begreppet på före- tags och eller branschnivå. På företagsnivå och branschnivå kan kon- kurrenskraft definieras som ett företags eller branschs förmåga att sälja sina produkter i konkurrens med utländska producenter på hemma- marknaden eller på export.

Ett företags resultat är skillnaden mellan företagets intäkter och kostnader. Lönsamhet är företagets resultat satt i relation till i före- tagets bundna egna kapital. En förbättrad lönsamhet kan uppnås på flera sätt, dels genom sänkta kostnader (för t.ex. insatta resurser, regelverk, styrmedel), dels genom ökade intäkter genom ökad volym eller ökat försäljningsvärde (marknadspris eller höjt förädlingsvärde). En förbättrad lönsamhet kan även uppnås genom ökad produktivitet.

Produktivitet i sin tur definieras som förhållandet mellan produk- tionsvolymen och de resurser som förbrukas i produktionsproces- sen. En ökad produktivitet innebär t.ex. att en minskad mängd resurser används för en oförändrad produktionsvolym eller att produktionen ökar med en oförändrad resursförbrukning. När produktiviteten ökar bidrar det såväl till minskad resursåtgång per producerad enhet som till företagens lönsamhet.

3.1.3Tidigare utredningar och arbete

Jordbrukets konkurrenskraft har diskuterats och utretts under en lång tid. Med syfte att skapa en överblick över diskussionerna och arbetet har utredningen nedan valt att lyfta fram några av de utredningar, uppdrag och arbete som bedrivits under de senaste drygt 30 åren.

En ny livsmedelspolitik och avregleringen av jordbruket

Beslutet som fattades av riksdagen 1990 om en ny livsmedelspolitik (prop. 1989/90:146) var unikt internationellt, endast Nya Zeeland hade gjort en liknande reform 1984. Att avreglera jordbruket blev resul- tatet av en flera år lång debatt om jordbrukets behov av marknads- anpassning och stora överskott av livsmedel.

SOU 2021:67

Konkurrenskraft

Avregleringen av jordbruket kom dock att avstanna i och med Sveriges ansökan om medlemskap i dåvarande EG 1991. Från år 1995 är Sverige medlem i EU och svensk jordbrukspolitik blev en del av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (GJP).

Utredningen om livsmedelssektorns omställning och expansion

Strax efter EU-inträdet tillsattes ett antal utredningar som kopplade till svensk livsmedelsproduktion. En av dessa var Utredningen om livsmedelssektorns omställning och expansion som tillsattes 1996 (dir. 1996:73).

I betänkandet En livsmedelsstrategi för Sverige (SOU 1997:167) konstaterades att EU-inträdet innebar en starkt förändrad konkur- renssituation. Det svenska jordbruket hade före EU-inträdet be- gränsade erfarenheter av att arbeta i en konkurrensutsatt marknad. Utredningen såg en risk att svenskt jordbruk skulle krympa utan jäm- bördiga villkor. Utredningen pekade särskilt ut statens ansvar att medverka vid utvecklingen av branschen eftersom staten tidigare starkt påverkat förutsättningarna.

Utredningen konstaterade att det svenska jordbrukets kostnader för skatter och avgifter torde höra till de högsta inom EU. Utred- ningen föreslog att jordbruket skulle få samma beskattning på el och eldningsolja som den svenska industrin eftersom jordbruket efter EU-inträdet – liksom tillverkningsindustrin – blev konkurrensutsatt och även är kapitalintensiv. Utredningen föreslog även att, om övriga EU-länder inte höjer eller förändrar sina produktionsskatter eller avgifter inom två år, såsom beskattningen på dieselolja och handels- gödsel, bör de svenska totala produktionsskatterna för jordbruket anpassas till de beskattningsnivåer som gäller i Sveriges konkurrent- länder.

Den 1 juli 2000 befriades jord- och skogsbruket från energiskatt och större delen av koldioxidskatten på eldningsolja, samma upplägg som övrig industri. Det dröjde dock till 2005, tio år efter anslutandet till EU:s gemensamma marknad, innan Sverige började med åter- betalning av energi och koldioxidskatt på diesel i syfte att anpassa för- utsättningarna för jordbruksföretagen. Ytterligare fem år senare kom handelsgödselskatten att avskaffas.

Konkurrenskraft

SOU 2021:67

Uppdrag om konkurrensen i den svenska livsmedelskedjan

Med syfte att skapa en helhetsbild över marknads- och konkurrens- situationen i hela livsmedelskedjan gav regeringen Konkurrensverket i uppdrag att granska konkurrensen i livsmedelskedjan. De redo- visade uppdraget 2011 i två rapporter1. I rapporten ”Mat och marknad från bonde till bord” (2011:3) konstaterade myndigheten att kon- kurrensen i livsmedelskedjan i stort fungerar väl. I rapporten lyftes dock fram att dagligvaruhandeln i Sverige är mer koncentrerad än i andra länder och att både livsmedelsindustrin och dagligvaruhandeln är branscher där ett fåtal stora företag står för en stor del av försälj- ningen. Bland butikskedjorna står de tre största för cirka 90 procent av omsättningen. De tre största livsmedelstillverkarna står för igenom- snitt 75 procent av omsättningen inom varje produktkategori. Kon- kurrensverket konstaterar att marknadskoncentrationen är hög i båda dessa led.

Myndigheten konstaterade vidare att små aktörer ofta har en ut- satt position. De enskilda jordbrukarna förhandlar oftast inte utan får acceptera de priser som köparna av jordbruksvaror sätter, utan egen möjlighet att påverka priset. På samma sätt får enskilda konsumenter acceptera de priser som dagligvarukedjorna sätter, utan egen möjlig- het att påverka priserna. När livsmedelstillverkare och dagligvaru- kedjor möts förhandlar de däremot om priserna. Jordbrukare och konsumenter kan visserligen som kollektiv påverka priserna genom att ”rösta med fötterna”. Men det är en långsam process. Den jord- brukare eller konsument som i dag måste sälja sin jordbruksvara till lågt pris eller köpa sina livsmedel till högt pris, har ensam liten möj- lighet att påverka.

År 2017 fick Konkurrensverket återigen uppdrag att analysera kon- kurrensen i livsmedelskedjan2. De konstaterade att det fortfarande fanns en hög marknadskoncentration och köparmakt inom både han- dels- och förädlingsledet.

1Konkurrensverket 2011, Rapport 2011:3 och rapport 2011:4.

2Konkurrensverket 2018, Rapport 2018:4.

SOU 2021:67

Konkurrenskraft

Konkurrenskraftsutredningen

Regeringen tillsatte 2013 en särskild utredare med uppdrag att utreda möjligheterna för en framtida livskraftig jordbruks- och trädgårds- produktion (Kommittédirektiv 2013:20). I uppdraget ingick att be- lysa konkurrenskraften i näringarna och att ta fram förslag till strategi och åtgärder för en livskraftig produktion. Utredningen tog namnet Konkurrenskraftsutredningen (L2013:01).

I sitt delbetänkande Tillväxt och värdeskapande – Konkurrenskraft i svenskt jordbruk och trädgårdsnäring (SOU 2014:38) konstaterades att svenskt jordbruk, trädgårdsnäring och livsmedelsproduktion är en näring med stor betydelse för sysselsättning och tillväxt i Sverige. Utredningen lyfte fram flera sektorer som tappat i konkurrenskraft och lönsamhet. Problemen finns framför allt i animalieproduktionen i landets skogs- och mellanbygder där omvandlingstakten i jordbruket varit lägre. Utredningen varnade även för kraftigt minskad produk- tion fram till 2030 om inte produktivitetstakten ökar eller svenskt lantbruk kan få ut högre priser än de världsmarknadspriser som för- väntas.

Konkurrenskraftsutredningen presenterade sitt slutbetänkande Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring i mars 2015. I slutbetänkandet kon- stateras att Sverige har goda förutsättningar för en konkurrenskraf- tig och hållbar produktion av livsmedel. I betänkandet konstateras att den svenska produktionen har förlorat marknadsandelar sedan EU-inträdet och att konsumtionen har ökat men tillgodosetts i allt högre grad av importerade produkter. I utredningen konstaterades även att kostnader för arbetskraft, skatter på produktionsmedel, djur- skydds- och växtskyddslagstiftning, tillståndsprövning enligt miljö- balken samt tillämpning av regelverk har stor påverkan på jordbruks- och trädgårdsnäringens konkurrenskraft. Utredningen kom även fram till att staten bör skapa förutsättningar för det svenska jordbruket att konkurrera på villkor som ligger i paritet med konkurrentländerna. Konkurrenskraftsutredningen föreslog vidare att regeringen skulle ta fram en vision och en strategi för livsmedelsproduktionen i Sverige.

Konkurrenskraft

SOU 2021:67

En livsmedelsstrategi för Sverige

Med utgångspunkt i Konkurrenskraftsutredningens förslag lade reger- ingen i januari 2017 fram en proposition (2016/17:104) om En livs- medelsstrategi för Sverige – fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet. I propositionen föreslås en vision, ett övergripande mål för livs- medelskedjan samt tre strategiska mål inom områden som bedöms särskilt viktiga för att nå det övergripande målet och för utvecklingen av livsmedelskedjan. Målen tar sikte på 2030. Det övergripande målet för livsmedelsstrategin ska vara en konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelsproduktionen ökar, samtidigt som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela landet. Produktionsökningen, både konventionell och ekologisk, bör svara mot konsumenternas efterfrågan. En produktionsökning skulle kunna bidra till en ökad självförsörjningsgrad av livsmedel. Sårbarheten i livsmedelskedjan ska minska. Riksdagen har ställt sig bakom målen i livsmedelsstrategin.

Inom ramen för livsmedelsstrategin har regeringen tagit fram tre handlingsplaner varav den senaste beslutades i januari 2021.

Jordbruksverkets har regeringens uppdrag att årligen utvärdera och följa upp livsmedelsstrategin samt att göra en fördjupad analys vart fjärde år. Syftet med de årliga rapporterna är bl.a. att ge regeringen relevanta beslutsunderlag för det vidare arbetet med livsmedelsstrate- gins genomförande. I rapporten redovisas utifrån ett antal indikatorer hur utvecklingen i livsmedelskedjan har sett ut.

3.1.4Jordbrukets konkurrenskraft i dag

När utredningen ska redovisa hur konkurrenssituationen ser ut i dag har utredningen valt att utgå ifrån de årliga uppföljningar av livsmedels- strategin som görs av Jordbruksverket på regeringens uppdrag.

Myndighetens uppföljning av jordbruksföretagens lönsamhet visar att dessa i genomsnitt har en dålig lönsamhet vid jämförelse med eko- nomin som helhet. Lönsamheten har dessutom försämrats under perio- den 2011 till 2018.

Den uppskattade timlönen (inklusive stöd) inom jordbruket är i grova drag hälften av vad den är inom hela ekonomin. Situationen är ungefär likadan när EU-genomsnittet studeras. Det råder stora skill- nader mellan branscherna vad gäller den uppskattade timlönen. Fram-

SOU 2021:67

Konkurrenskraft

för allt har nötköttsproducenterna genomgående lägre siffror än de andra större branscherna. Gris- och fjäderfäkött har de senaste åren legat nästan tre gånger högre (med undantag för 2014). Företagen med äggproduktion och växthusodling har gått mot strömmen och förbättrat sin lönsamhet. Den svåra torkan sommaren 2018 ledde dock till ett ekonomiskt bakslag för alla branscher.

Att det finns stora skillnader mellan produktionsgrenarna syns också när utvecklingen i Sverige jämförs med den i EU. De senaste tio årens trend med minskande produktion av mjölk, nötkött och gris- kött i Sverige syns inte på EU-nivå. Motsvarande branscher har haft en betydligt mer positiv utveckling i många andra EU-länder. Skillna- den är särskilt tydlig vad gäller mjölkproduktion där EU-snittet har ökat med 17 procent samtidigt som den svenska produktionen mins- kat med 5 procent. Här har dock den svenska mjölkproduktionen ökat det senaste året. Den svenska produktionen av matfågel och spann- mål har haft en betydligt mer positiv utveckling jämfört med övriga branscher.

Det svenska jordbrukets lönsamhet och produktion behöver öka för att målen i livsmedelsstrategin ska nås. Det finns risk att en fort- satt sjunkande lönsamhet leder till minskad produktion och att före- tagen hamnar efter i utvecklingen jämfört mot konkurrentländer.

3.1.5Befintliga styrmedel

Det finns en rad styrmedel som påverkar konkurrenskraften. Under denna rubrik har utredningen valt att lyfta fram några av dessa.

Konkurrenskraftsutredningen har pekat på skatternas styrande effekt på konkurrenskraften. Utredningen har bedömt att skatter be- höver beskrivas mer grundligt och har därför avsatt ett eget kapitel för dessa i betänkandet, se kapitel 4 Skatter.

Ett annat styrmedel som också är ytterst relevant för jordbrukets konkurrenskraft och lönsamhet är den gemensamma jordbrukspoli- tiken, även denna beskrivs under ett annat kapitel, kapitel 13 Bak- grund jordbruk.

Konkurrenskraft

SOU 2021:67

3.1.6EU:s statsstödsregelverk

Hur regleras statsstöd?

Bestämmelserna om statligt stöd utgör en central del av EU-rättens konkurrensregler. Statsstödsreglerna fanns med i Romfördraget och sågs 1957 som ett sätt att säkerställa en sund konkurrens mellan olika ekonomiska aktörer men även mellan medlemsstaterna, särskilt mellan de större och de mindre som kan ha olika möjligheter att stödja sina egna företag.

Bestämmelserna om statligt stöd finns i artiklarna 107–109 i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortat EUF-för- draget. Bestämmelserna omfattar stöd från offentliga aktörer såsom stat, kommun eller landsting till en verksamhet som bedrivs på en marknad.

Tillämpningen av statsstödsreglerna i Sverige regleras i lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler och förordningen (2016:605) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler.

Vad är ett statsstöd?

Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är stöd som ges av en medlems- stat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre markna- den i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemssta- terna. Av artikel 107.2 och 107.3 framgår att Europeiska kommissio- nen tillåter vissa former av statligt stöd.

EU-kommissionen ska godkänna:

1.Stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter så länge som stödet inte diskriminerar med avseende på varornas ursprung.

2.Stöd som är ägnat att avhjälpa skador som orsakas av naturkata- strofer eller andra exceptionella händelser.

3.Stöd ges i vissa områden i Tyskland i den utsträckning stödet är nödvändigt för att uppväga de ekonomiska nackdelar som upp- kommit genom delning av Tyskland.

SOU 2021:67

Konkurrenskraft

Kommissionen får godkänna:

1.Stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det rådet allvarlig brist på sysselsättning och i de regioner som avses i artikel 349 i EUF- fördraget [de yttersta randområdena, bland andra Kanarieöarna, Madeira, Guadeloupe] med hänsyn till deras strukturella, ekono- miska och sociala situation.

2.Stöd för att främja genomförande av viktiga projekt av gemen- samt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi.

3.Stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ rikt- ning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.

4.Stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, om sådant stöd inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom unionen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.

5.Annat stöd i enlighet med vad rådet på förslag från kommissionen kan komma att bestämma genom beslut.

Även bestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i artikel 106.2 kan utgöra grund för kommissionen att tillåta ett stat- ligt stöd.

EU-kommissionens granskning och beslut

Artikel 108 innehåller bestämmelser om EU-kommissionens gransk- ning av statligt stöd. Enligt artikel 108.3 ska medlemsstaterna anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen. Kom- missionen ska göra en preliminär granskning av åtgärden och besluta något av följande alternativ:

1.att den inte utgör stöd,

2.att den, även om den utgör stöd, är förenlig med den inre mark- naden eller

3.att, om det är tveksamt, inleda ett formellt granskningsförfarande.

Konkurrenskraft

SOU 2021:67

I det fall det blir ett granskningsförfarande ska kommissionen fast- ställa att åtgärden inte utgör stöd, att det är fråga om stöd som är förenligt med den inre marknaden, med eller utan villkor, eller att åtgärden utgör stöd som inte får införas eftersom det inte är förenligt med den inre marknaden.

En åtgärd får inte genomföras förrän den godkänts av kommis- sionen. Detta förbud kallas för genomförandeförbudet. Kommissio- nens beslut kan prövas av EU-tribunalen och EU-domstolen. Det är enbart EU-domstolens tolkning och tillämpning av statsstödsreg- lerna som är rättsligt bindande.

För att klargöra reglerna och för att underlätta tillämpningen av statsstödsreglerna har EU-kommissionen tagit fram riktlinjer för de vanligaste stödområdena. Det finns bl.a. riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020 (EEAG) och riktlinjer för statligt stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i lands- bygdsområden 2014–2020. Dessa riktlinjer har tillfälligt förlängs och EU-kommissionen. Under perioden juni och juli 2021 har kommis- sionen skickat ut ett utkast till nya EEAG riktlinjer på konsultation. Enligt tidsplanen ska nya riktlinjer beslutas under 2021. När det gäller riktlinjerna för jordbruket ska dessa enligt EU-kommissionens tids- plan skickas ut på offentligt samråd under andra kvartalet 2021.

Undantag från statsstödsbestämmelserna

Av artikel 109 framgår att rådet får på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet anta de förordningar som be- hövs för tillämpningen av artiklarna 107 och 108 och får särskilt fastställa villkoren för tillämpningen av artikel 108.3 och vilka stöd- åtgärder som ska vara undantagna från detta förfarande.

Med stöd av artikel 109 i EUF-fördraget har EU-kommissionen bemyndigats3 att anta förordningar om undantag från anmälnings- skyldigheten i artikel 108.3. EU-kommissionen har även ett bemyn- digande för att anta förordningar om stöd av mindre betydelse, vilket är stöd som inte uppfyller samtliga kriterier i artikel 107.1 och som

3Bemyndigandet finns i rådets förordning (EG) nr 994/98 av den 7 maj 1998 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på vissa slag av över- gripande statligt stöd (i dess lydelse enligt rådets förordning [EU] nr 733/2013 av den 22 juli 2013 om ändring av förordning [EG] nr 994/98 om tillämpningen av artiklarna 92 och 93 i för- draget om upprättandet av Europeiska gemenskapen på vissa slag av övergripande statligt stöd).

SOU 2021:67

Konkurrenskraft

därför inte måste anmälas. För närvarande gäller tre gruppundantags- förordningar och fyra förordningar om stöd av mindre betydelse, s.k. de mimisstöd.

De tre gruppundantagsförordningar som antagits innebär att stöd- åtgärder är undantagna från anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 och därmed från genomförandeförbudet. I gruppundantagsförord- ningarna anges vilka stödåtgärder som omfattas av undantag och vill- koren för det. Förordningarna är:

•Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (även kallad GBER),

•Kommissionens förordning (EU) nr 702/2014 av den 25 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd inom jordbruks- och skogs- brukssektorn och i landsbygdsområden förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (även kallad ABER), och

•Kommissionens förordning (EU) nr 1388/2014 av den 16 decem- ber 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd till företag som är verksamma inom produktion, beredning och saluföring av fiskeri- och vattenbruksprodukter förklaras förenliga med den inre mark- naden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (även kallad FIBER).

Kommissionen har antagit fyra förordningar om stöd av mindre be- tydelse, s.k. de minimis-stöd. Av förordningarna följer att stöd som beviljas ett företag under en angiven tidsperiod och som inte över- skrider ett bestämt belopp inte omfattas av anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 i EUF-fördraget. Stöd av mindre betydelse anses näm- ligen inte uppfylla samtliga kriterier i artikel 107.1 och omfattas där- med inte heller av genomförandeförbudet i artikel 108.3. De fyra förordningarna är:

•Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse,

Konkurrenskraft

SOU 2021:67

•Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 decem- ber 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse,

•Kommissionens förordning (EU) nr 1408/2013 av den 18 decem- ber 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre bety- delse inom jordbrukssektorn4, och

•Kommissionens förordning (EU) nr 717/2014 av den 27 juni 2014 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse inom fiskeri- och vattenbrukssektorn

Iartikel 106 i EUF-fördraget finns bl.a. bestämmelser om konkur- rensreglernas tillämpning på företag som anförtrotts att tillhanda- hålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Reglerna innebär att undantag kan göras i den mån tillämpningen av reglerna hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats företagen fullgörs. Kommissio- nen ska enligt artikel 106.3 säkerställa att bestämmelserna i artikeln tillämpas och, när det är nödvändigt, utfärda lämpliga direktiv eller beslut vad avser medlemsstaterna.

3.1.7EU:s arbete mot otillbörliga handelsmetoder i livsmedelskedjan

Med anledning av att priserna på jordbruksråvaror under 2007 och 2008 sköt i höjden för att sedan falla brant lade EU-kommissionen fram ett meddelande med en rad åtgärder för att förbättra konkur- rensen i livsmedelskedjan. I kommissionens meddelande En bättre fungerande livsmedelsförsörjningskedja i Europa (KOM (2009) 591 slutlig) uppgavs att bristen på marknadsinsyn, ojämna styrkeförhål- landen i fråga om förhandlingsförmåga och konkurrensbegränsande metoder hade lett till snedvridningar på marknaden. Kommissionen hade under flera år följt utvecklingen av livsmedelspriserna och kom till slutsatsen att om inga åtgärder vidtogs skulle detta innebära nega- tiva effekter på konkurrenskraften i hela livsmedelskedjan. Syftet med

4För att ett stöd ska anses vara ett stöd av mindre betydelse får den totala summan som beviljas ett enda företag inom jordbrukssektorn inte överstiga 20 000 euro under en period om tre beskattningsår (det s.k. individuella taket).

SOU 2021:67

Konkurrenskraft

de åtgärder som föreslogs var dels att säkerställa att konsumenterna inte betalar oskäligt mycket för olika livsmedelsprodukter, dels att mervärdet distribueras på ett rimligt sätt mellan de aktörer som är verksamma i livsmedelskedjan, t.ex. jordbrukssektorn, livsmedelsin- dustrin och distributionsledet.

Frågan om otillbörliga handelsmetoder har därefter behandlats i flera meddelanden och rapporter samt i en grönbok från 2013, Grön- bok om otillbörliga affärsmetoder i B2B-leveranskedjan för livsmedel och icke-livsmedel (COM (2013) 37 final).

Under 2015 blev frågan än mer aktuell, inte minst på grund av de svårigheter med fallande priser på vissa jordbruksprodukter som jordbrukarna ställdes inför. I en rapport från EU-kommissionen5 från januari 2016 kartlades vilka åtgärder som vidtagits i olika med- lemsstater för att stävja otillbörliga handelsmetoder i livsmedelskedjan. Det konstaterades i rapporten att det skett en stor utveckling i arbetet mot otillbörliga handelsmetoder under de senaste åren. Det ansågs samtidigt alltför tidigt att utvärdera åtgärdernas övergripande effek- ter i de olika medlemsstaterna. Redan i juni samma år uppmanade dock Europaparlamentet kommissionen att lägga fram förslag till en EU- ramlagstiftning för att komma åt problemen6. I december 2016 upp- manade rådet kommissionen att ta fram en konsekvensbedömning i syfte att föreslå en EU-ramlagstiftning eller andra icke lagstiftande åtgärder för att motverka otillbörliga handelsmetoder.

EU-kommissionen lade 2017 fram ett förslag till direktiv som sedan förhandlades. Den 17 april 2019 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/633 av den 17 april 2019 om otillbörliga handelsmetoder mellan företag i jordbruks- och livsmedelskedjan. Enligt direktivet bör ett minimiskydd mot otillbörliga handelsmetoder införas för att minska förekomsten av sådana otillbörliga handels- metoder som kan komma att få en negativ inverkan på jordbruks- befolkningens levnadsstandard Direktivet benämns ofta UTP-direk- tivet (från engelskans unfair trading practices). Direktivet har växt fram ur en långvarig diskussion om konkurrensförhållanden i jordbruks- och livsmedelskedjan.

5Report from the commission to the European parliament and the council on unfair business- to-business trading practices in the food supply chain (COM(2016) 32 final).

6Europaparlamentet uttalade i en resolution den 7 juni 2016 om otillbörliga affärsmetoder i livsmedelskedjan att en unionsrättslig lagstiftning var nödvändig för att bekämpa otillbörliga handelsmetoder och säkerställa att europeiska jordbrukare och konsumenter omfattas av rätt- visa försäljnings- och inköpsvillkor (2015/2065[INI]).

Konkurrenskraft

SOU 2021:67

Direktivet trädde i kraft den 30 april 2019 och ska vara genomfört senast den 1 maj 2021. Bestämmelserna ska börja tillämpas senast den 1 november 2021. Regeringen överlämnade den 16 mars 2021 prop. 2020/21:134 om Förbud mot otillbörliga handelsmetoder vid köp av jordbruks- och livsmedelsprodukter till riksdagen. Riksdagen har antagit lagförslagen enligt propositionen.

3.1.8Offentlig upphandling

Offentlig upphandling är en lagreglerad inköpsprocess som ska säker- ställa att offentliga inköp öppnas upp för konkurrens och att offent- liga medel används så effektivt som möjligt. Den offentliga upphand- lingen regleras bland annat av lag (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) och lag (2016:1146) om upphandling inom försörjningssek- torerna (LUF). Lagarna bygger på direktiv från EU. Direktiven är en viktig del i arbetet med att främja fri rörlighet för varor och tjänster inom EU.

De lagar som styr all offentlig upphandling bygger på fem prin- ciper som alla har sin grund i EU-rätten. Principerna är:

•Principen om icke-diskriminering vilket gör det förbjudet att dis- kriminera leverantörer på grund av nationalitet.

•Principen om likabehandling innebär att alla leverantörer ska be- handlas lika och ges lika förutsättningar och information.

•Principen om transparens medför en skyldighet för den upphand- lande myndigheten att vara öppen med upphandlingen och hur den kommer att genomföras. Upphandlingsdokumenten vara klara och tydliga och innehålla samtliga krav på det som ska upphandlas.

•Proportionalitetsprincipen innebär att kraven som ställs i upp- handlingsdokumenten måste vara rimliga i förhållande till det som ska upphandlas.

•Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certi- fikat som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myndigheter ska gälla också i övriga EU- och EES-länder.

SOU 2021:67

Konkurrenskraft

Rätt använd kan offentlig upphandling vara ett effektivt verktyg för att åstadkomma flera positiva effekter i samhället, t.ex. ökad tillväxt och sysselsättning, innovation samt goda hållbarhetseffekter. Utred- ningen menar också att offentlig upphandling har en viktig roll i att visa vägen mot konsumtion som har ett mindre klimatavtryck.

Utredningen konstaterar att det redan i dag ställs klimat- och miljö- krav vid offentlig upphandling. Exempelvis ställs krav på förnybara drivmedel regelmässigt vad gäller bussar som ska användas i kollek- tivtrafiken men även vid upphandling av snöröjning finns utsläpps- krav på arbetsmaskiner. Det är dock som framgår av principerna ovan inte möjligt att ställa krav som innebär att ex. bränslet ska vara pro- ducerat av svenska råvaror. Samma sak gäller vid upphandling av livs- medel dvs. det är inte möjligt att ställa krav som innebär att livsmedel ska vara svenskproducerat. Det finns dock flera kommuner som visat att det är möjligt att ställa krav på att maten ska vara producerad på ett sätt som motsvarar svenska regelverk. Utredningen ser att offentliga aktörer i högre utsträckning skulle kunna verka för att nå såväl miljömålen som att gynna svenskt lantbruk.

3.2Förslag och rekommendationer

3.2.1Allmänna överväganden

Det är inte lönsamheten som driver omställningen mot ett fossil- oberoende jordbruk. Generellt sett är lönsamheten och konkurrens- kraften i svenskt jordbruk låg. Svenska jordbruksföretag konkurre- rar på en global marknad där förutsättningar ser olika ut vad gäller natur så väl som politik. De flesta länder har en omfattande jord- brukspolitik. Även om det inom EU finns en gemensam jordbruks- politik beslutar medlemsländerna mycket utav det som rör förutsätt- ningarna för företagandet till exempel skatteregler på nationell nivå.

Låg lönsamhet och konkurrenskraft i jordbruket har också seglat upp som avgörande begränsningar för jordbrukets klimatomställning. En låg lönsamhet innebär även en sårbarhet i livsmedelskedjan. Genom att öka lönsamheten ökar således utrymmet för omställning mot ett fossiloberoende jordbruk samtidigt som försörjningsförmågan stärks.

Stärkt konkurrenskraft och lönsamhet kan uppnås genom mins- kade utgifter, ökade intäkter eller ökad produktivitet. Svensk pro- duktion har i jämförelse med andra länder låga utsläpp av växthusgaser

Konkurrenskraft

SOU 2021:67

per producerad enhet. Även kraven på miljö så väl som djurskydd och smittskydd är högt ställda. Svenska jordbrukare har inte fått er- sättning för det mervärde som skapas i den svenska produktionen. Utredningen konstaterar att de förväntningar som har funnits och finns på att marknaden ska lösa detta inte har infriats.

Företagen inom jord-, skogs- och vattenbruket är huvudsakligen småföretag på landsbygden. Stärkt lönsamhet i branschen kan göra att befintliga företag utvecklar sin verksamhet och nya företag star- tas. Det finns flera studier som visar på de gröna näringarnas positiva effekt på landsbygdsutvecklingen. En förbättring av företagens kon- kurrenskraft och lönsamhet påverkar inte bara det enskilda företaget utan gynnar hela landsbygdsutvecklingen. Det kan t.ex. innebära att företag inom andra branscher startas, befolkningsunderlaget tryggas och därigenom offentlig service.

Sverige har höga ambitioner och krav för det inhemska jordbruket när det gäller miljö, djurskydd och smittskydd men har svårt att kon- kurrera på EU:s inre marknad. Svensk produktion har i jämförelse med andra länder låga utsläpp av växthusgaser per producerad enhet. För att den svenska jordbruksproduktionen inte ska tappa mer i kon- kurrenskraft är det viktigt att kontinuerligt följa upp konkurrens- kraften och lönsamheten. Detta gäller både mot de beslut som har fattats ex. vad gäller reduktionsplikten men även mot beslut som kom- mer att fattas inom det närmaste året ex. beslut om en ny jordbruks- politik. Utredningen kan inte nog trycka på vikten av en kontinuerlig uppföljning av konkurrenskraften och lönsamheten för jordbruket.

3.2.2Förtydligande av Jordbruksverkets instruktion och uppdrag

Utredningen föreslår att Jordbruksverkets instruktion förtydligas vad gäller myndighetens ansvar att bevaka jordbrukets konkur- renskraft och lönsamhet.

Utredningen föreslår även att den årliga uppföljningen av livs- medelsstrategin kompletteras med ett antal nya indikatorer för att följa prisutvecklingen vad gäller insatsmedel samt med en in- ternationell jämförelse.

SOU 2021:67

Konkurrenskraft

Förtydligade av Jordbruksverkets instruktion

Enligt Jordbruksverkets instruktion (2 a §) ska myndigheten arbeta för en konkurrenskraftig och hållbar livsmedelsproduktion genom att beakta behovet av stärkt konkurrenskraft för företag, tillhanda- hålla god service och lättillgänglig information samt verka för för- enkling och administrativa lättnader.

Utredningen konstaterar att i jämförelse med myndighetens övriga uppgifter behandlas konkurrenskraft mycket övergripande. Den para- graf där konkurrenskraft omnämns kan uppfattas som otydlig i fråga om myndighetens faktiska uppgift.

Utredningen anser att det bör vara tydligt att myndigheten i allt sitt arbete ska verka för konkurrenskraft och lönsamhet. Detta kan jämföras ex. med de skrivningar som finns i myndighetens instruk- tion i fråga om miljömålen.

För att förtydliga detta föreslår utredningen därför en ändring av 2 a § i förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruks- verk (se kapitel 1 Författningsförslag). Utredningen motiverar så- ledes ändringen med att konkurrenskraft och lönsamhet bör ges en större tyngd rent formellt. Även om förslaget i sak inte bedöms inne- bära några förändringar i arbetsuppgifter eller prioriteringar på om- råden så menar utredningen att signalvärdet är stort. I Jordbruksver- kets framtida arbete behöver konkurrenskraften och lönsamheten i jordbruket vara en prioriterad uppgift. Utredningen bedömer således att förslaget inte innebär några ändringar av anslag eller finansiering.

Komplettering av uppdraget att årligen följa upp livsmedelsstrategin

Priset på insatsmedel påverkar företagens lönsamhet och det är vik- tigt att prisutvecklingen bevakas. Utredningen föreslår att Jordbruks- verket ges i uppdrag att i sin årliga uppföljning av livsmedelsstrategin även utveckla nya indikatorer för en sådan bevakning. Exempel på pri- ser som utredningen anser bör följas är priset på gödsel, växtskydds- medel, foder och drivmedel.

Utredningen menar att genom en sådan uppföljning ges en större helhetsbild över vilka kostnader som jordbruket och livsmedelspro- duktionen har. Utredningen konstaterar dock att denna uppföljning

Konkurrenskraft

SOU 2021:67

även behöver sättas i relation till prisutvecklingen i andra länder och föreslår därför att en internationell jämförelse görs.

Utredningen menar att detta utökade uppdrag kommer att kunna användas för att ge en mer heltäckande bild av konkurrenskraften och lönsamheten som sådan i jordbruket. Underlaget bör även kunna användas för att bedöma konsekvenser av olika förslag ex. i de kon- trollstationer som ska genomföras vad gäller reduktionsplikten. Då reduktionsplikten är ett nationellt styrmedel är det särskilt viktigt att analysera konsekvenserna för det svenska jordbrukets konkur- renskraft. Utredningen menar att ett sådant underlag kommer att erhållas genom det utvidgade uppdraget.

Uppdraget bör även användas i uppföljningen av de av utredningen förslagna åtgärderna och styrmedlen. Detta innebär att ex. ett infö- rande av ett jordbruksavdrag och utfasning av nedsättningen av diesel- skatt skulle omfattas.

3.2.3Utredningens rekommendation

Satsning på forskning och utveckling – nya affärsmodeller

Utredningen rekommenderar att satsningar bör göras vad gäller forskning och utveckling av nya affärsmodeller dvs. satsningar på att analysera möjligheter och metoder för det svenska jordbruket att föra vidare högre kostnader för fossiloberoende produktion till övriga delar av livsmedelskedjan.

Konkurrenskraftsutredningen konstaterar att både dagligvaruhandeln och förädlingsledet har en betydande köpar- och säljarmakt gent- emot tidigare och senare led i livsmedelskedjan. Primärproducenten har enligt utredningen ofta svårt att påverka avräkningspriser. I kon- kurrenskraftsutredningen konstateras vidare att den svenska livs- medelsproduktionen, som historiskt sett har haft ett nationellt fokus, har få alternativ och kunder och därför lätt hamnar i prispress från uppköpsled och från import till lägre priser.

4 Skatter

4.1Bakgrund

Skatter syftar främst till att finansiera offentliga utgifter. Skatt på arbete och konsumtion har störst betydelse för statens skatteinkomster. Skattepolitiken ska skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, rättvist fördelat välstånd, samt ett miljömässigt och socialt hållbart samhälle. En del skatter fungerar som styrmedel för att få individer och företag att ta större hänsyn till de effekter, exem- pelvis på miljö och klimat, som deras val orsakar. Syftet med sådana skatter är att förändra eller styra hur aktörer väljer att fatta beslut.

Tabell 4.1 Skatteuttaget i Sverige

Några skatter av intresse för utredningen i miljarder kronor

Skatt	2010	2020
Skatt på arbete	868,6	1 297
varav Direkta skatter1	469,3	674,9
varav Indirekta skatter2	399,3	622,1
– Arbetsgivaravgifter	403,3	608,4

– Egenavgifter	12,5	12,8
– Särskild löneskatt	33,4	49,9
Skatt på kapital	188,5	279,3
Mervärdesskatt	324,1	474,2
Energiskatt	41,2	52,7
Koldioxidskatt	27,3	22,9

Källa: Egen bearbetning av ESV rapport 2011:13 Utfallet på statens budget 2010 samt prop. 2019/20:1 Budgetpropositionen för 2020.

1Direkta skatter omfattar här kommunal inkomstskatt, statlig inkomstskatt, jobbskatteavdrag, husavdrag och övrigt.

2Indirekta skatter omfattar här arbetsgivaravgifter, egenavgifter, särskild löneskatt, nedsättningar, skatt på tjänstegruppliv, avgifter till premiepensionssystemet.

Skatter

SOU 2021:67

eftersom lyckade miljöskatter krymper sin egen skattebas och därför är problematiskt utifrån ett statsfinansiellt perspektiv.

4.1.4Jordbruket undantas från viss beskattning för att stärka konkurrenskraften

Sedan en lång tid har jordbruket verkat under omfattande statliga regleringar i form av lagar, regler, ekonomiska stöd och särskild be- skattning. Den svenska jordbrukspolitiken hade länge fokus på lan- dets livsmedelsförsörjning och bestod av såväl ett gränsskydd (tullar/ avgifter) som prisregleringar. På 1990-talet togs prisregleringarna bort. I och med Sverige medlemskap i EU 1995 blev jordbrukspolitiken gemensam med övriga medlemsländer.

Efter EU-inträdet konstaterades att beskattningen av diesel, eld- ningsolja, el och handelsgödsel riskerade branschens lönsamhet i och med den ökande konkurrens som öppnandet av den inhemska mark- naden ledde till. Utredningen om livsmedelssektorns omställning och expansion förslog i sitt betänkande En livsmedelsstrategi för Sverige (SOU 1997:167) att skatten på handelsgödsel skulle anpassas till beskattningsnivån i konkurrentländerna. Skatten avskaffades 2010 och beslutet har varit omdiskuterat. Utredningen föreslog även att jordbruket skulle ges samma villkor som tillverkningsindustrin i fråga om skatt på el och eldningsolja. Den 1 juli 2000 befriades jord- och skogsbruket från energiskatt och större delen av koldioxidskatten på eldningsolja, samma upplägg som övrig industri. Det dröjde till 2005 innan jord- och skogsbruket fick en nedsättning av koldioxidskatten på diesel.

Dessa nedsättningar har ifrågasatts och för gruvnäringen avskaffa- des 2019 alla skattenedsättningar. För jord-, skogs- och vattenbruket har nedsättningarna också diskuterats och storleken har varierat sedan införandet. Från 1 januari 2022 kommer den skattenedsättning som finns för eldningsolja att helt avskaffas för flera branscher inklusive jord-, skogs- och vattenbruk.

SOU 2021:67

Skatter

4.1.5Jordbruket styrs med nationell beskattning och europeiska stödsystem

Avvikelser från en enhetlig beskattning definieras i statsbudgeten som skatteutgifter. En skatteutgift uppstår om skatteuttaget för en viss grupp eller en viss kategori av skattebetalare är lägre än vad som är förenligt med normen inom ett visst skatteslag.

I Konkurrenskraftsutredningens betänkande Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårds- näring (SOU 2015:15), som utgjorde underlag till livsmedelsstrategin, konstaterades att kostnader för arbetskraft, skatter på produktions- medel, djurskydds- och växtskyddslagstiftning, tillståndsprövning en- ligt miljöbalken samt tillämpning av regelverk har stor påverkan på jordbruks- och trädgårdsnäringens konkurrenskraft. Utredningen kom även fram till att staten bör skapa förutsättningar för det svenska jord- bruket att konkurrera på villkor som ligger i paritet med konkurrent- länderna. Skatt på diesel ansågs i utredningen vara den mest betungande produktionsmedelsskatten för sektorn i Sverige.

Exempel på svenska särregler inom inkomstbeskattning

I Sverige finns i 17 kap. 5 § IL särskilda regler med innebörd att djur i jordbruk och renskötsel alltid anses som lagertillgångar. Bakgrun- den till detta är att djur i jordbruk systematiskt kan vara såväl en lager- tillgång som en kapitaltillgång (anläggningstillgång) i form av in- ventarier.

Den inkomstskatterättsliga definitionen av lagertillgångar finns i

17 kap. 3 § IL. Tillgångar som är avsedda för omsättning eller förbruk- ning betecknas som lagertillgångar enligt IL. Den inkomstskatterättsliga definitionen av kapitaltillgångar i inkomstslaget näringsverksamhet finns i 25 kap. 3 § 2 st. IL. Tillgångar som inte utgör lagertillgångar, pågående arbeten, kundfordringar, inventarier och immateriella rättig- heter är kapitaltillgångar enligt IL.

Gränsdragningen mellan lagertillgångar och kapitaltillgångar är viktig då det vid inkomstbeskattningen föreligger betydande skillna- der i beskattning av tillgångar som klassificeras som lager- respektive kapitaltillgångar. Den särskilda klassificeringsregeln för djur i jord- bruk och renskötsel har sin grund i att man ville undvika klassificer- ingsproblem och ska därför ses som en förenklingsregel. Det har i

Skatter

SOU 2021:67

sin tur medfört ett behov av särskilda värderingsregler. För djur i jordbruk och renskötsel finns således en särskild värderingsregel (85-procentsregeln) som innebär att djuren inte får tas upp till ett lägre belopp än 85 procent av den genomsnittliga produktionsutgif- ten för djur av det slag och den ålderssammansättning som det är fråga om. Djuren behöver dock inte i något fall tas upp till ett högre värde än vad som motsvarar djurens sammanlagda nettoförsäljnings- värde (17 kap. 5 § första stycket IL).

Det finns också i det svenska systemet två särskilda regleringar inom skogsbruket som bör kommenteras i detta sammanhang, näm- ligen reglerna om skogsavdrag och skogskonto.

Reglerna om skogsavdrag är en avdragsmöjlighet som tillkommit för att säkerställa en principiellt korrekt beskattning. Till skillnad från i princip all annan näringsverksamhet präglas skogsbruk av en verksamhetscykel som är mycket lång, från 70–120 år från plantering till slutavverkning. Beskattningen ska endast ske för inkomster och inte kapitaluttag. Inkomster från skogsbruk uppkommer endast genom tillväxten i skogen och prisförändringar, vilket således ska skiljas från kapitaluttag. Sedan slutet av 1970-talet finns därför skogsavdraget som schablonmässigt identifierar hur stor del av en avverkningsinkomst som utgör kapitaluttag.

Ett annat för skogsbrukaren viktigt instrument är skogskontot, ett bankkonto som tillhandahålls via banksystemet. Detta ger möjlig- het att genom kontoinsättning i praktiken periodisera skogsinkoms- ter över tolv år. Insättningar ger avdrag och uttagen inkomstbeskat- tas. Reglerna medför att skogsägaren kan periodisera inkomsten till år då skogsbrukets kostnader uppkommer. Den ger också möjlighet för skogsägaren att räntefördela skogsinkomster, något som i enlig- het med resonemangen nedan möjliggör en korrekt beskattning. Ut- över avsättning till skogskonto kan man i vissa fall vid t.ex. storm- och brandskador göra avsättning till skogsskadekonto. Då är motsvarande periodiseringstid tjugotvå år.

Sammanfattningsvis har Sverige flera olika inkomstskatteregler som tillkommit för de särskilda omständigheter som präglar jord- och skogsbruk.

SOU 2021:67

Skatter

Jämförelse med andra länder

När OECD 2020 jämförde beskattning med fokus på jordbruk kon- staterades att det är uppenbart att alla undersökta länder har särskilda inslag i sina inkomstskattesystem för jordbruksföretag.2 OECD- studien beskriver en stor variation när det gäller skattebestämmelser för jordbruket. OECD konstaterar också en utbredd användning av skattelättnader specifikt för jordbruket, även om deras betydelse och metoder varierar. Det är vanligt med undantag för jordbruk upp till en viss storlek i form av förenklade krav på redovisning och bokför- ing. Det är också vanlig med särskilda regler kopplade till fastigheter, särskilt när det gäller beskattning i samband med generationsskifte och andra överlåtelser. Det förkommer också särskilda momsregler för jordbrukare i flera länder, även skattelättnader för bränsle är van- ligt. Ofta kom undantagen till för längesedan och har inte setts över.

I en sammanfattning konstateras bl.a. följande skillnader i olika länder:

•Förmånligare behandling vid beskattning av inkomster, vinster och kapitalvinster:

–möjlighet att använda kontantprincip i stället för belöpande- princip,

–förenklade bokföringsregler där den beskattningsbara inkoms- ten fastställs utifrån schablonberäknade eller fiktiva intäkter och utgifter,

–skatter tas ut från inkomst av fastighet i stället för faktiska jordbruksaktiviteter,

–skatteundantag i form av särskilda avdrag,

–skatteundantag för mindre jordbruksföretag eller jordbruks- företag med låga inkomster,

–skatteundantag för subventioner,

–skatteundantag för inkomst från särskilda produkter,

–skatteundantag för inkomst från särskilda geografiska regioner,

–skatteundantag för inkomst från yngre jordbrukares jordbruks- verksamhet,

2OECD 2020, Taxation in agriculture.

Skatter

SOU 2021:67

–skatteundantag genom genomsnittsberäkningar av inkomst,

–skatteundantag genom inkomstutjämning,

–skatteundantag genom uppskjuten beskattning,

–skatteundantag genom inkomstkompenseringssystem,

–särskild lagervärdering för djur för skatteändamål,

–särskild behandling av jordbrukstillgångars förbrukning (av- skrivning) när inkomst beräknas. Särskilt genom (för) höga avskrivningsprocent eller direktavskrivningar,

–undantag vid kapitalvinstbeskattning.

•Förmånligare behandling vid beskattning av fastighetsinnehav,

–undantag från uttag av jordskatter (land taxes),

–särskild värdering för skatteändamål som är lägre än marknads- värde,

–fördelaktiga (lägre) skattesatser för fastighetsskatt,

–lägre jordskatter (land taxes) för att motverka upphörande av jordbruk och uppmuntra till jordbruksverksamheter,

–undantag från betalning av lokala respektive regionala företags- skatter,

–eftergifter av skatter vid överlåtelse och/eller förvärv av gårdar,

–eftergift av stämpelskatter,

–eftergifter av arvs- och gåvoskatt.

Trots att skattereglerna för jordbruket har varit relativt konstant över tid noterar OECD några förändringar. Till exempel genom- förde Irland en förändring av skatter i syfte att möjliggöra bättre nytt- jande av mark, underlätta generationsskiften, öka investeringar och förmå fler unga att träda in i sektorn. Österrike och Nederländerna har tagit bort sina skatterabatter på bränsle för jordbruket 2013, dock har Nederländerna kvar en lägre energiskattesats för gas som används för uppvärmning av växthus. Under 2019 har Belgien och Österrike genomför förändringar som syftar till att minska volatiliteten i jord- bruksinkomsterna. Frankrike ersatte två program, avdrag för oförut-

SOU 2021:67

Skatter

sedda omständigheter (la déduction pour aléas) (DPA) och skatte- avdrag för investeringar (DPI), med ett årligt skatteavdrag för försik- tighetsbesparingar (déduction pour épargne de précaution) (DEP).

Många av dessa specialregler motiveras av de särskilda omständig- heter som präglar jordbruksverksamhet och är ett utflöde av en vilja att premiera den egna livsmedelsförsörjningen och en miljövänligare livsmedelsproduktion.

Det är härefter motiverat med vissa nedslag i olika länder för att beskriva beskattning av jordbruksinkomster. Dessa nedslag utgör givet- vis inte en fullständig genomgång av olika länders särskilda regler för beskattning av jordbruk utan utgör just nedslag för att visa på före- teelsen.

Norge

Sverige har som konstaterats en lång historia av särskilda regler för jord- och skogsbruket och även dagens system innehåller sådana in- slag. Att inte bara Sverige har sådana inslag framgår av vårt grannland Norge där det också finns sådana inslag.

Ett viktigt sådant regelsystem är reglerna om jordbruksfradrag. Bakgrunden till detta ”fradrag” som sedan början av 2000-talet med- ges mot jordbruksinkomst är de norska jordbruksförhandlingarna (se vidare under rubrik 4.2.6 En svensk version av det norska jord- bruksfradraget).

I Norge separeras för beskattningsändamål jordbruk och skogs- bruk. Till de särregler som finns för skogsbeskattningen i Norge hör genomsnittstaxeringen. Som huvudregel ska intäkter av skogsbruk som drivs som enskild näringsverksamhet fastställas till det belopp som varit den genomsnittliga avkastningen under de senaste fem åren. Genomsnittstaxering ska vidtas när skogsägaren har bedrivit skogs- näring i åtta år. Reglerna medför att intäkterna från skogsbruket kan utjämnas mellan åren. De gör att skogsägaren inte beskattas för hela inkomsten omedelbart utan får en skattekredit som kan beskrivas som ett räntefritt lån. Avverkningsåret beskattas 1/5 av intäkten och därefter beskattas 1/5 de närmaste fyra åren. Det ger också möjlig- heter att minska såväl marginalbeskattningen som det genomsnitt- liga skatteuttaget.

Skatter

SOU 2021:67

Andra särregler som specifikt avser skogsbeskattning är de om skogsfond samt skattelättnader för skogsvårdande insatser. Avsätt- ning till skogsfond är obligatoriskt och syftar till att förbättra skogs- ägarnas möjligheter att bedriva ett hållbart skogsbruk. Skogsfonden ska därmed säkra investeringar i ny skogsproduktion och skogsvår- dande insatser. Som skogsvårdande insatser inbegrips bl.a. grävning av diken, plantering och beredning av mark, röjning av kalhyggen, in- hängning av skogsvårdsmark samt nyplantering. För skogsvårdande insatser är alla kostnader avdragsgilla.

Skogsägaren kan med det nuvarande systemet välja att avsätta en återbetalningsbar summa som motsvarar mellan 4 och 40 procent av bruttovärdet av den skog som avyttras. Medlen som sätts av till skogs- fonden deponeras på ett individuellt skogskonto. Den summa som deponeras för skogsvård dras av från det kalkylerade överskottet från intäkterna av gjorda virkesförsäljningar. Samtidigt tas den summa som sätts av som huvudregel upp som inkomst för det år som den sedan betalas ut. Dock är bara 15 procent av den avsatta summan som är beskattningsbar medan resten är skattefri. Ett villkor för denna skatte- lättnad är att de medel som frigjorts används för skogsvårdande in- satser. Medel kan även tas i anspråk för underhåll och upprustning av skogsbilvägar. I tillägg till denna användning av skogsfond med skattelättnad kan vissa typer av investeringar i skogsbruket, som t.ex. plantering, utgiftsföras direkt. I några kommuner och län ges det också direkta bidrag till vissa aktiviteter. Den samlade skatteeffekten av dessa åtgärder kan därför bli betydande.

I Norge finns liksom i Sverige särskilda regler för jordbruks- och skogsbruksbeskattning som skiljer sig från andra näringar.

Finland

I Finland finns två inkomstslag i Inkomstskattelagen nämligen kapi- talinkomst och förvärvsinkomst. Jordbruksverksamhet beskattas inte enligt denna allmänna lag utan enligt Inkomstskattelagen för gårds- bruk. Denna beskattning grundas på kontantprincipen medan belö- pandeprincipen gäller för övrig näringsverksamhet.

Däremot beskattas skogsbruk enligt den allmänna Inkomstskatte- lagen vilket leder till ett krav på uppdelning. När det gäller skogs- bruket finns det en hel del undantag som endast gäller skogsbruket

SOU 2021:67

Skatter

och grunden för skogsbrukets beskattning är att inkomsterna räknas som kapitalinkomst, inte som förvärvsinkomst, vilket betyder att skogsägaren betalar skatt enligt kapitalskatteprocenten (30 procent). När det gäller virkesförsäljning finns det en viss procent av inkoms- terna som räknas som skattefri inkomst när fråga är om s.k. leverans- arbete. Värdet av leveransarbete är skattefritt upp till 125 m3 virke. Och därutöver finns möjlighet att använda en schablonvärdering efter- som inkomsten till viss del är en förvärvsinkomst (det egna arbetet).

Vid rotförsäljning är inkomsten av virkesförsäljningen alltid till hela beloppet kapitalinkomst inom skogsbruket. Med rotförsäljning avses virkesförsäljning där köparen tar hand om avverkningen av det virke som överenskommits i avverkningsavtalet och transporterar virket till användningsstället. Köpesumman inkluderar enbart rot- priset på virket.

En viktig del i den finska skogsbeskattningen är skogsavdraget. Det är ett avdrag som får göras på skog som har anskaffats efter år 1992 och skogsägaren får vid virkesförsäljning göra avdrag med 50 procent av anskaffningsutgiften för skog. Avdraget får utgöra högst 40 procent av jordbrukets sammanlagda kapitalinkomster under be- skattningsåret. Om fastighetsköpet, utöver skog, har omfattat även andra egendomsposter uppskattas skogens andel av den totala anskaff- ningsutgiften. Skogsavdrag som görs under ett beskattningsår ska upp- gå till minst 1 500 euro. Skogsavdrag får göras årligen tills hela skogs- avdragsgrunden för den aktuella skogen har utnyttjats.

Genom en utgiftsreservering kan skogsägare överföra en del av skogsbrukets kapitalinkomster, som har uppkommit under beskatt- ningsåret, som intäkt under påföljande år för att täcka de utgifter som då uppkommer i skogsbruket. Utgiftsreserveringen får uppgå till högst 15 procent av skogsbrukets kapitalinkomst under beskatt- ningsåret, med avdrag för eventuellt skogsavdrag. En skadereserver- ing får också göras av försäkrings- eller skadeersättning som har ut- gått för en skogsskada. För en sådan skadereservering finns ingen övre beloppsgräns, utan avdraget får motsvara den beräknade kostnaden för att återställa den skadade skogen.

I Finland finns liksom i Sverige särskilda regler för jordbruks- och skogsbruksbeskattning som skiljer sig från andra näringar.

Skatter

SOU 2021:67

Tyskland

Ett viktigt jordbruksland i Europa är Tyskland. Det tyska inkomst- skattesystemet består av sju inkomstslag varav ett är jordbruk och skogsbruk. Ungefär 40 procent av jordbrukarna i detta land beskat- tas dock enligt ett frivilligt system för schablonbeskattning som riktar sig till mindre jordbruksföretag. Det är fördelaktigt för vissa men inte för alla vilket givetvis styr valet av system.

Schablonbeskattningen bestäms av olika delar: a) schabloninkomst per hektar baserad på en låg värdering av jordbruksmarken, b) sär- skilt bestämda inkomster i form av skogsbruk, avyttring av mark, ut- tag från fond för återinvesteringar, överlåtelse av företaget och service till inte jordbruksföretag. Detta endast till den del de överstiger ett belopp om på 1 534 euro/år och c) erhållna ränteintäkter minus be- talade räntekostnader och övriga finansieringskostnader och bestå- ende åtaganden. För jordbruksinkomst finns ett särskilt högt ”grund- avdrag” vid beskattning av jordbrukaren och dennes familj. I Tyskland är familjen skattesubjektet och inte individen.

Frankrike

Ett annat viktigt jordbruksland i Europa är Frankrike. Fram till en reform 2017 beskattades ungefär 60 procent av jordbrukarna i detta land enligt ett schablonsystem. Detta system var bara tillgängligt för mindre jordbruksföretag. Även i Frankrike styrdes valet av vilket system som var mest fördelaktigt för den individuelle jordbrukaren. Den schablonmässiga beskattningen bestäms av vilken typ av gård det är, storleken på denna och andelen av arrenderad mark. Systemet anges av OECD ge en ”underestimation of the fiscal income”.

Detta schablonbeskattningssystem har ersatts av ett nytt med namn Micro-BA. Det kan användas om omsättningen genomsnitt- ligt under en treårsperiod understiger 82 800 euro/år. Den beskatt- ningsbara inkomsten uppgår till den genomsnittliga treårsinkomsten minskad med ett avdrag om 87 procent för kostnader. Detta avdrag ges automatiskt och behöver inte styrkas.

Övriga jordbruksföretag beskattas i ett generellt gällande system kallat ”réel normal” baserat på belöpandeprincipen respektive i ett system ”réel simplifié”, som är ett förenklat system av det system som gäller för större företag baserat på kontantmetoden. De har där

SOU 2021:67

Skatter

möjlighet att på yrkande få beskattning utifrån inkomstnivån för inkomståret och de två föregående åren delat med tre. För yngre jordbrukare finns en möjlighet att minska inkomsten de fem första åren med mellan cirka 44 000–58 000 euro per år.

I Frankrike finns också en möjlighet till avdrag för jordbruks- företag för oförutsedda händelser. Detta gäller för företag med ”rik- tig” bokföring under förutsättning att minst 50 procent av det av- dragna beloppet sätts in på ett bankkonto. Beloppet kan sedan an- vändas inom sju år för klimatkostnader och under särskilda omstän- digheter stormskador, torkskador, köp av extra foder p.g.a. sådana oförutsedda händelser etc. samt för försäkringspremier för sådana ändamål. Beskattning sker vid utbetalning och kan då möta dessa extra- ordinära kostnader.

Belgien

Även beskattningen av jordbruksföretag i Belgien sker genom ett schablonbeskattningssystem, detta är baserat på genomsnittssiffror och inte verkliga inkomster. Ungefär 70–80 procent av jordbrukarna väljer detta system. Även här utifrån om det ger fördelar jämfört med det system som gäller för andra företagare inklusive jordbrukare som väljer det. Det höga antalet jordbruksföretag i detta system visar att systemet i regel är fördelaktigt och därför kan förmodas ge en lind- rigare beskattning.

Här finns också en möjlighet för jordbruksföretag med väsent- ligen högre inkomst att få skattemyndigheterna att basera beskatt- ningen på genomsnittsbeskattningen för tre jämförbara jordbruks- företag. Det kan också noteras att EU-stöden beskattas i Belgien genom en särskild låg skattesats om 16,5 procent som dock inte all- tid är fördelaktig eftersom jordbruksföretag i schablonbeskattnings- systemet i många fall får en låg och till och med negativ inkomst.

Nederländerna

I Nederländerna finns skattelättnader för skogsbruksinkomster genom en särskild ”forestry allowance”. Det finns ett miljöbetingat inslag i dessa regler eftersom det endast medges om skogsbruksverksam- hetens syfte är att upprätthålla ett långsiktigt skogsbruk.

Skatter

SOU 2021:67

Polen

I Polen beskattas inte EU-stöden som således är skattefri och i detta land väljer de flesta jordbrukare beskattning genom en skatt beräk- nad utifrån jordbruksmarken. Detta ger en låg beskattning för jord- brukaren och dennes familj.

4.1.6Förenklade krav kan leda till dolda subventioner

I många länder är jordbrukare inte skyldiga att vara momsregistre- rade. Det innebär att de inte behöver redovisa moms, skicka in moms- deklarationer eller göra anspråk på betalad moms. Detta minskar jordbrukarnas administrativa kostnader. För att kompensera icke- momsregistrerade jordbrukare för den moms de betalar ut för inköp av varor och tjänster har dessa EU-medlemsstater schablonregler en- ligt EU-kommissionens föreskrifter. Enligt detta system kan icke- momsregistrerade jordbrukare lägga till en viss procentsats på priserna på sina jordbruksprodukter som säljs till momsregistrerade företag, eller kompenseras jordbrukarna med ett engångsbelopp som betalas av staten. Även om de flesta länder begränsar jordbrukarnas rätt att använda schablonbeloppet efter inkomst, bör det noteras att ett bety- dande antal jordbrukare i Europa använder denna förenklade metod. Nittio procent av jordbrukarna i Spanien verkar under ett sådant system kallat REAGP.

I Tyskland använder 65 procent av jordbrukarna ett schablon- belopp ”Pauschalbesteuerung” och i Polen är det över 60 procent av jordbrukarna. Från och med den 1 januari 2018 upphörde Neder- länderna med ett schablonmässigt system för jordbrukare. Lettland införde en omvänd moms 2016 genom att momsen på spannmål och oljeväxter som bearbetas för konsumtion betalas av mottagaren av spannmålen. Från och med den 1 januari 2019 kan icke-momsregi- strerade jordbrukare i Irland ansöka om återbetalning av moms som betalats för byggnation av lantbruksbyggnader, dränering och mark- förbättrande åtgärder.

Enligt beräkningar gjorda 2009 av det danska institutet för livs- medelsekonomi3 innebär den tyska momsordningen för jordbruk att en tysk jordbrukare tjänar 3,5 danska kronor mer per smågris och 23,8 danska kronor per slaktsvin vilket totalt innebär cirka 27 danska

3Danska institutet för livsmedelsekonomi 2009, Lind et al. 2009.

SOU 2021:67

Skatter

kronor per producerad gris i ”hela kedjan”. Detta om man i kalkylen antar en avskrivningsperiod på 25 år för byggnader och 12,5 år för inredning.

Det tyska systemet är uppbyggt så att jordbrukaren får lägga på 10,7 procent på sitt försäljningspris. Standardmomsen är 19 procent men för livsmedel och drycker och andra basvaror, t.ex. foder gäller 7 procent vilket alltså kan leda till fördelar för en tysk jordbrukare.

Systemet har fått en del kritik från andra EU-länder, framför allt från jordbrukare i Frankrike och Danmark som påpekat systemets snedvridning av konkurrenskraften. Även EU-kommissionen har kritiserat systemet och dragit tyska staten till EU-domstolen för att inte tillämpa EU:s momsregler korrekt. Enligt reglerna kan med- lemsstaterna tillämpa ett schablonsystem för moms enligt rådets direktiv 2006/112/EG. Enligt detta är det möjligt för jordbrukare att debitera sina kunder ett standardbelopp – eller ”schablonbelopp” – på sålda jordbruksprodukter och tjänster. Dessa jordbrukare kan i sin tur inte kräva kompensation för moms som de redan har betalat. Systemet är avsett för jordbrukare som bedöms få administrativa svårigheter med de normala momsreglerna eller förenklade regelverk för små företag. Enligt EU-kommissionen tillämpar Tyskland dock schablonbeloppet som standard på alla jordbrukare, inklusive stora jordbruksföretag, oavsett om de stöter på sådana administrativa svå- righeter eller inte. De enda jordbrukarna som inte kan dra nytta av systemet är så kallade kommersiella djuruppfödare. Enligt siffror från den tyska revisionsmyndigheten (Bundesrechnungshof) över- kompenseras tyska jordbrukare för den moms de har betalat. Detta är inte tillåtet enligt EU:s regler och genererar stor snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden, särskilt till förmån för stora jordbrukare som inte skulle ha några problem med det normala moms- arrangemanget. EU-kommissionen har drivit processen sedan den

8mars 2018 då ett EU-överträdelseförfarande inleddes genom att en formell begäran sändes till de tyska myndigheterna om att ändra sin momslagstiftning. Det pågår, vad utredningen har kunnat förstå, fortfarande förhandlingar mellan Tyskland och EU-kommissionen om hur systemet kan avgränsas tydligare för att kunna passa inom regelverket. Enligt ett förslag som Tyskland lade fram i slutet av 2020 ska företag med en omsättning över 600 000 euro inte kunna an- vända sig av systemet från 2022. Det skulle innebära att 20 000 före-

Skatter

SOU 2021:67

tag hindras från att använda det fördelaktiga momssystemet. Kom- missionen har dock inte nöjt sig med förslaget utan processen fortgår.

4.1.7EU:s statsstödsregelverk

Skatter kan omfattas av EU:s statsstödsregelverk

Ett statsstöd kan se ut på många olika sätt. En direkt subvention till ett företag kan utgöra ett statsstöd, men statsstödsbegreppet om- fattar mer än bara direkta subventioner. Statsstöd innefattar även andra åtgärder som på olika sätt mildrar de kostnader och utgifter som ett företag har. I detta ingår skatter och skatteregler t.ex. stöd i form av skatteavdrag eller skattereduktioner, sänkta skattesatser eller särskilda undantag som således kan utgöra statsstöd. Som även beskrivs i kapi- tel 3 Konkurrenskraft finns möjligheter till undantag.

Även om skatter inte omnämns i statsstödsregelverket är reglerna ändå tillämpliga på skatteområdet. Detta klargjordes redan 1974 i EU-domstolen mål. EU-domstolen slog då fast att alla undantag eller reduktioner av skattesatser för vissa företag kan ifrågasättas såsom utgörande statligt stöd. Det var dock först i slutet av 1990-talet som EU-kommissionen blev mer aktiv på området, vilket även ledde till att EU-domstolen oftare fick applicera statsstödsreglerna på skatte- bestämmelser.

Skattepolitiken är inte en harmoniserad politik inom EU och Sverige har haft som ingång att skattepolitik ska vara en nationell ange- lägenhet. Medlemskapet i EU innebär dock att EU-rätten har före- träde framför nationell rätt. Det innebär att skattelagstiftning som exempelvis utgör hinder för fri konkurrens på EU:s inre marknad eller påverkar de fria rörligheterna negativt inte är tillåten.

EU-domstolen brukar i mål som rör skatteåtgärders förenlighet med statsstödsbestämmelserna beskriva det som att följande krite- rier måste vara uppfyllda för att en nationell åtgärd ska anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget:

1.Åtgärden måste röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel. Eftersom skatter belastar stats- finanserna och beslutas av staten bör detta kriterium vara uppfyllt vad gäller skatter. Även minskade inkomster för staten i form av bortfall av skatteintäkter räcker för att kriteriet ska vara uppfyllt.

SOU 2021:67

Skatter

2.Åtgärden måste ge företag en fördel som minskar de kostnader som normalt belastar deras budget. En sådan fördel kan ges genom olika former av skattelättnader för företaget, bl.a. genom minsk- ning av beskattningsunderlaget (undantagsvisa avdrag, extraordi- nära avskrivningar eller överavskrivningar, inskrivning av reserver i balansräkningen osv.), total eller partiell nedsättning av skatte- beloppet (skattebefrielse, skattekredit osv.), och uppskov med, avskrivning av eller särskild omläggning av skatteskulden.

3.Åtgärden måste påverka konkurrensen och handeln mellan med- lemsstaterna. Enligt rättspraxis är villkoret om påverkan på handeln uppfyllt om det stödmottagande företaget bedriver en ekonomisk verksamhet som är föremål för handel mellan medlemsstaterna. Redan det faktum att stödet förstärker detta företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag inom ramen för han- deln inom unionen gör att det kan antas att handeln påverkas. Detta påverkas inte av det faktum att ett stöd är av relativt liten bety- delse eller av att det stödmottagande företaget är litet eller att dess andel av den gemensamma marknaden är mycket begränsad och inte heller av det att stödmottagaren inte är verksam med export eller av att företaget exporterar nästan hela sin produktion utan- för unionen.

4.Åtgärden måste vara selektiv dvs. skapa en fördel för mottagaren, men inte andra företag, som befinner sig i en jämförbar rättslig och faktisk situation. Av alla kriterier är det detta som är det mest komplexa vad gäller tillämpningen på skattefrågor. Detta då reg- ler rörande skatt vanligtvis är generellt utformade och inte riktade till en på förhand definierad krets av företag. Om åtgärden gynnar samtliga företag är selektivitetskriteriet inte uppfyllt.

Statsstödsreglerna utgör betydligt mindre hinder vid harmoniserade skatter, då åtgärden inte är begränsad till ett medlemsland. Direkt- beskattningsområdet är mindre harmoniserat än det indirekta. Direkta skatter anses ofta vara mer av en nationell angelägenhet än indirekta skatter. De kan också användas som verktyg för att främja ett lands konkurrenskraft. För de skatter som inte är harmoniserade har pri- märrätten mycket stor relevans i och med EU-domstolens praxis, och vad gäller statsstöd är även EU-kommissionens beslut samt EU- tribunalens domar centrala.

Skatter

SOU 2021:67

Statsstödsrätten är föremål för förändringar, och beroende på hur vissa principiella frågor kommer att tolkas av EU-domstolen fram- över, kommer statsstödsreglerna att ha mer eller mindre påverkan på medlemsstaternas skattesystem. Det ganska osäkra rättsläget gör det nödvändigt att följa utvecklingen noga och i detalj undersöka fram- tida skattereformers förenlighet med statsstödsreglerna. Det finns fall med regler som hade kunnat tolkas som selektiva, men som i slutändan godkändes av kommissionen. Med beaktande av statsstöds- reglernas övergripande karaktär är det inte alltid helt enkelt att på förhand avgöra om en viss åtgärd, särskilt en skatteåtgärd, utgör ett statligt stöd som kan vara oförenligt med reglerna.

EU-kommissionen kontrollerar de stöd som medlemsstaterna vill tillämpa och som inte faller under undantagsbestämmelserna. Kom- missionen kan godkänna dessa stöd om de bidrar till ett mål av unions- gemensamt intresse. Det kan exempelvis handla om de mål som finns på klimat- och energiområdena. Kommissionens godkännanden är tids- begränsade. Sverige har sådana godkännanden bl.a. för skattebefriel- sen för biogas.

4.1.8Utredningens överväganden

Vid en jämförelse av skatteregler för jordbruk inom EU och OECD går det att konstatera att alla länder tillämpar särregler för jordbruket. Motivet som anges är att jordbruk ses som en speciell sorts före- tagande. Vikten av säker livsmedelsförsörjning men också andra aspek- ter så som miljö- och landsbygdspolitik spelar in.

Sverige och Danmark har skattesystem som i stor utsträckning behandlar jordbruksföretagare som företagare i övriga branscher, dessa länder har få undantag och skattelättnader. Nederländerna lig- ger också nära detta förhållningssätt och har ett jordbruk som styrs tydligt mot effektivitet, de fokuserar sin jordbrukspolitik på att stödja investeringar och överlåtelser av ägande. Tyskland och Frankrike kan anses ha ett mer traditionellt förhållningssätt där jordbruksföre- tag hanteras som en separat kategori som beskattas i särskilda inkomst- slag. Mycket av dessa särregler kan härröras gamla regelverk men långt ifrån alla.

Utredningen har i sitt arbete konstaterat behov av kompensa- tionsåtgärder för att åstadkomma en utveckling mot ett konkurrens-

SOU 2021:67

Skatter

kraftigare och mer fossiloberoende jordbruk. För att åstadkomma detta ser utredningen möjligheter till kompensation på skatteom- rådet. Under 2020 diskuterades skattefrågan och inte minst behovet av en större reform på skatteområdet flitigt, av bland andra ESO.

4.2Analys av möjliga åtgärder på skatteområdet

I det s.k. januariavtalet mellan regeringspartierna, Centerpartiet och Liberalerna finns en punkt nr 5 om grön skatteväxling som lyder: ”Miljöskatternas andel av skatteinkomsterna ska öka. En kraftfull grön skatteväxling ska genomföras med höjda miljöskatter som växlas mot sänkt skatt på jobb och företagande.”

Under denna rubrik görs en analys av möjligheter att göra en grön skatteväxling. Utredningens utgångspunkt i analysen är hur en ut- fasning av den återbetalning av energi- och koldioxidskatt som jord-, skogs- och vattenbruk har möjlighet att ansöka om sedan 2005 ska kompenseras. Eftersom nedsättningen av skatten omfattar jord-, skogs- och vattenbruk menar utredningen att en grön skatteväxling ska omfatta alla dessa näringar.

I sammanhanget konstaterar utredningen även att behovet av en större skattereform har lyfts fram av flera aktörer under de senaste åren. Bl.a. i ESO:s rapport Vårt framtida skattesystem4. I rapporten föreslås en genomgripande skattereform som motiveras med att Sverige måste hantera utmaningar som ser annorlunda ut jämfört med skattereformen 1990–1991, bland annat nämns miljö- och klimatfrågor.

4.2.1Skatteutredningar i närtid

Som ett led i arbetet med att genomföra punkt 5 i januariavtalet be- slutade regeringen i december 2019 att tillkalla en särskild utredare för att utreda förenklade skatteregler i syfte att underlätta och främja egenföretagande, dir. 2019:102 Förenklade skatteregler för att under- lätta och främja egenföretagande. Utredningen har lämnat ett första delbetänkande i september 2020, Enklare skatteregler för enskilda näringsidkare (SOU 2020:50) samt ett slutbetänkande 1 juli 2021 [namn när utredningen officiellt lämnat betänkandet]. Under utred-

4Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2020:7 Vårt framtida skattesystem

– en ESO-rapport med förslag på en genomgripande skattereform.

Skatter

SOU 2021:67

ningsarbetet har några av de förslag som lagts fram i betänkandet SOU 2020:50 analyserats.

Vidare har även förslag som lagts fram för enskilda näringsidkare av Skatteförenklingsutredningen (Fi 2012:09) i sitt betänkande För- enklade skatteregler för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag (SOU 2014:68) övervägts. Utredningen har analyserat dessa förslag och konstaterar inledningsvis att de flesta jordbrukare bedriver sin näringsverksamhet som enskild närings- verksamhet. En möjlig ordning är då att genomföra generella skatte- ändringar för företagsformen.

I betänkandet Enklare skatteregler för enskilda näringsidkare (SOU 2020:50) har lagts fram flera intressanta förslag som kan ut- göra grunden för sådana åtgärder. Som exempel kan nämnas ändrad ordning för räntefördelning och företagssparande, räntefördelning ska kunna ske även startåret och sparad räntefördelning ska alltid få göras även om kapitalunderlaget är noll.

Bland förslagen i Skatteförenklingsutredningens betänkande SOU 2014:68 kan som i sammanhanget intressanta lyftas fram in- förandet av ett nytt stickår där dagens 1952 förändras till 1996, att skogsavdrag generellt ska få göras enligt de regler som i dag gäller vid rationaliseringsförvärv (förenklat skogsavdrag), förenklad och förtydligad återföring av skogsavdrag och återställande av tre belopps- gränser som syftar till att undvika arbetskrävande uppgiftsskyldighet avseende förhållandevis ringa belopp.

Enligt utredningen är dessa förslag eftersträvansvärda för de en- skilda näringsidkarna men de är generella för samtliga enskilda när- ingsidkare. Det är, enligt utredningens bedömning, inte heller lämp- ligt att införa dem enbart för jordbrukare. Det gör att de inte är till- räckligt träffsäkra för den kompensation som utredningen ska föreslå.

En viktig målgrupp är vidare de som bedriver sitt jordbruk via aktiebolag. Här finns inga generella förslag som kan balansera de som finns för enskilda näringsidkare. I januariavtalet har överenskommits om en översyn av de s.k. 3:12-reglerna. Då en sådan utredning ännu inte tillsatts är de eventuella kommande förslagen inte möjliga att beakta i detta sammanhang.

Utredningens sammanfattande bedömning är att de förenklings- förslag som presenteras i ovanstående utredningar inte är tillräckligt träffsäkra för det som denna utredning vill uppnå genom uppdraget om ett fossiloberoende jordbruk, även om förslagen i sig är angelägna.

SOU 2021:67

Skatter

4.2.2Vilka tekniska möjligheter till kompensation finns på skatteområdet

Utredningen har i sitt arbete analyserat vilka andra tekniska möjlig- heter det finns för en kompensation på skatteområdet. I detta har utredningen landat i följande fyra möjliga lösningar:

1.sänkta sociala avgifter,

2.höjt grundavdrag,

3.en ny skattereduktion, och

4.en svensk version av det norska jordbruksfradraget.

Dessa fyra punkter analyseras närmare nedan.

4.2.3Sänkta sociala avgifter

Gällande rätt

Socialavgifter tas ut för finansiering av de sociala trygghetssystemen och utgörs av arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Arbetsgivarav- gifter betalas i första hand av arbetsgivare medan egenavgifter nor- malt betalas av fysiska personer som bedriver aktiv näringsverksam- het, dvs. enskilda näringsidkare i företagsformerna enskild firma och enkelt bolag samt fysiska personer som är delägare i handelsbolag.

Särskilt om egenavgifter

Regler om socialavgifter finns i socialavgiftslagen (2000:980) och egen- avgifterna består av sjukförsäkringsavgift, föräldraförsäkringsavgift, ålderspensionsavgift, efterlevandepensionsavgift, arbetsmarknadsavgift och arbetsskadeavgift.

Den inkomstgrundande ålderspensionen intar i sammanhanget en särställning då den ingår i ett fristående försäkringssystem vid sidan av statens budget. Utbetalda inkomst- och tilläggspensioner i fördelningssystemet ska löpande finansieras av inbetalda avgifter samt tillgångarna i AP-fonderna. Systemet är konstruerat så att det ska vara finansiellt självreglerande, där eventuella anpassningar sker på förmånssidan, inte genom en förändrad avgiftssats. Ålderspensions-

Skatter

SOU 2021:67

avgift utgår med 10,21 procent av avgiftsunderlaget enligt socialav- giftslagen.

Utöver socialavgifter ska, enligt lagen (1994:920) om allmän löne- avgift, ytterligare en avgift betalas av enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag (samt av arbetsgivare). Den allmänna löneavgiften debiteras i samband med, och på samma underlag som egenavgifterna. Författningstekniskt ingår den allmänna löneavgiften inte i egenavgifterna men eftersom den inte särskiljs i debiteringsförfarandet brukar den i dagligt tal ingå i begreppet social- avgifter. Den allmänna löneavgiften uppgår för inkomståret 2021 till 11,62 procent av underlaget och medför att egenavgifterna och den allmänna löneavgiften tillsammans uppgår till 28,97 procent av under- laget.

Definitionen av aktiv näringsverksamhet

Bestämmelserna om aktiv och passiv näringsverksamhet kom till vid 1990 års skattereform. De har inte längre betydelse för indelning i förvärvskällor men används numera i praktiken för att skilja mellan avkastning av arbete och avkastning av kapital bl.a. ur socialförsäk- ringssynpunkt. Såväl inkomst av aktiv näringsverksamhet som passiv näringsverksamhet beskattas trots detta som inkomst av näringsverk- samhet med möjlighet att med stöd av reglerna om räntefördelning beskatta inkomsten som inkomst av kapital.

Med aktiv näringsverksamhet avses en näringsverksamhet i vilken den som är skattskyldig för verksamheten har arbetat i inte oväsent- lig omfattning. Annan näringsverksamhet anses som passiv. Lagregler- ingen finns i 2 kap. 23 § IL.

De olika verksamhetsgrenarna i en enskilt bedriven näringsverk- samhet ska inte delas upp i en aktiv och en passiv del beroende på företagarens aktivitet i respektive verksamhetsgren. I stället görs be- dömningen av aktivitetsgraden i hela näringsverksamheten som såle- des är antingen aktiv eller passiv.

Som huvudregel gäller att en näringsverksamhet, där företagaren lägger ner en stor del av sin arbetstid, alltid är aktivt bedriven. Be- dömningen baseras på företagarens kvantitativa arbetsinsats och är antalet arbetstimmar tillräckligt hög bedöms näringsverksamheten som aktiv. Vid bedömningen av om en verksamhet är aktiv eller passiv

SOU 2021:67

Skatter

är den centrala frågan om den skattskyldige har arbetat i näringsverk- samheten ”i inte oväsentlig omfattning”, 2 kap. 23 § IL. I lagstift- ningens förarbeten anges följande: (prop. 1989/90:110, del 1, s. 646 och uttalandet har bekräftats genom RÅ 2002 ref. 15).

”En verksamhet utgör aktiv näringsverksamhet om den skattskyl- dige i inte oväsentlig omfattning arbetat i verksamheten. I det mot- satta fallet utgör verksamheten passiv näringsverksamhet. Kravet på aktivitet innebär i normalfallet att den skattskyldige ska ha ägnat sysslorna i verksamheten minst en tredjedel av den tid som åtgår för en vanlig anställning på heltid.”

I den praktiska hanteringen tillämpas Skatteverkets uttalande i rätts- lig vägledning som anger en timgräns om 500 timmar per år. Skatte- förenklingsutredningen har i SOU 2023:68 s. 284 angivit 600 timmar. Gränsen går således någonstans kring 500–600 timmar vilket överens- stämmer med förarbetsuttalandet om en tredjedels normalarbetstid.

En näringsverksamhet kan också vara aktiv om arbetsinsatsen tidsmässigt är av oväsentlig omfattning i den mening som avses i

2kap. 23 § första stycket IL. Det avgörande är i ett sådant fall arbets- insatsens betydelse för avkastningen. En verksamhet vars avkastning helt eller till allt övervägande del närmast kan ses som ersättning för arbete, t.ex. verksamhet som konsult, skribent eller hantverkare, utgör således alltid aktiv näringsverksamhet oavsett omfattningen (prop. 1989/90:110, del 1, s. 646 och RÅ 2002 ref. 15).

Svårare blir gränsdragningen när det är fråga om en verksamhet som baserar sig på innehavet av en tillgång och den nedlagda arbets- insatsen är av begränsad omfattning. Näringsidkarens befattning med verksamheten kan då närmast ha karaktären av förmögenhetsför- valtning. Tydliga sådana fall kan vara innehav av utarrenderade jord- bruksfastigheter eller av hyresfastigheter eller skogsfastigheter vilkas skötsel omhänderhas av annan.

Om däremot den skattskyldige i ett jord- eller skogsbruk utför allt det arbete som krävs får denna arbetsinsats anses ha sådan be- tydelse för avkastningen att det förhållandet att verksamheten är av mindre omfattning och att arbetsinsatsen därför blir begränsad inte hindrar att verksamheten bedöms utgöra aktiv näringsverksamhet (RÅ 2002 ref. 15).

Skatter

SOU 2021:67

Nedsatta socialavgifter för de personer som vid årets ingång har fyllt 65 år

På ersättning till personer som vid årets ingång har fyllt 65 år och som omfattas av det reformerade pensionssystemet, dvs. är födda 1938 eller senare, ska bara ålderspensionsavgift och inte övriga social- avgifter betalas. Detta gäller även för dem som betalar egenavgifter. För dem tas inte heller någon allmän löneavgift ut.

För personer som är födda 1937 eller tidigare tas inga socialav- gifter ut.

Regionalt avdrag vid avgiftsberäkningen

Enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i han- delsbolag som är verksamma i vissa angivna kommuner i Norrland och västra Svealand får göra avdrag vid beräkningen av egenavgif- terna och den allmänna löneavgiften. Syftet med avdraget är att sti- mulera småföretagandet och att bidra till god service i de delar av landet som har de största geografiska lägesnackdelarna med bl.a. långa avstånd, liten hemmamarknad, sämre tillgång till service, låg befolk- ningstäthet och ogynnsamma klimatförhållanden.

Reglerna finns i lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen (1994:1920) om allmän löne- avgift och socialavgiftslagen (2000:980). Bestämmelserna innebär i huvudsak att företag som är verksamma i stödområdet får göra ett avdrag med 10 procent av avgiftsunderlaget vid beräkningen av den allmänna löneavgiften och egenavgifterna (samt arbetsgivaravgifterna). För enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag får avdraget uppgå till högst 18 000 kronor per år. En enskild näringsidkare eller ett handelsbolag som har anställda och därmed redovisar både egenavgifter och arbetsgivaravgifter kan totalt få ett företagsstöd med 85 200 kronor I första hand görs avdraget från arbetsgivaravgifterna.

Bedömningen av avdragsgrundande verksamhet vid beräkningen av regionalt avdrag har två dimensioner, en geografisk och en bransch- mässig avgränsning. I avgiftsunderlaget för det regionala avdraget ingår endast inkomst från ett fast driftsställe i stödområdet. Om verksam- heten bedrivs från flera fasta driftsställen måste inkomsten fördelas mellan dem.

SOU 2021:67

Skatter

Bestämmelserna om regionalt avdrag får, mot bakgrund av EU- rättens regler om förbjudna statsstöd, inte tillämpas på verksamhet som avser fiskeriverksamhet, vattenbruksverksamhet, jordbruksverk- samhet inklusive renskötsel samt transportverksamhet. Den som ut- över sådan verksamhet bedriver annan verksamhet kan få regionalt avdrag. Även i detta fall måste inkomsten fördelas mellan de olika verksamheterna.

Generellt nedsatta egenavgifter

Den 1 januari 2010 infördes en nedsättning av egenavgifterna för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handels- bolag i syfte att göra det mer attraktivt att starta, driva och utveckla företag (prop. 2009/10:178, bet. 2009/10:SfU 16, rskr 2009/10:278). Nedsättningen uppgick till 5 procentenheter och var utformad som ett avdrag vid avgiftsberäkningen. Avdrag fick göras med högst 10 000 kronor per år.

Den 1 januari 2014 förstärktes nedsättningen genom att avdraget vid avgiftsberäkningen höjdes med 2,5 procentenheter till 7,5 pro- cent av avgiftsunderlaget och det maximala avdragsbeloppet med 5 000 kronor till 15 000 kronor per år (prop. 2013/14:14, bet. 2013/ 14:SfU5, rskr 2013/14:74). En förutsättning för avdrag är att över- skottet av näringsverksamheten överstiger 40 000 kronor och att den avgiftsskyldige vid årets ingång inte har fyllt 65 år. Avdraget får inte medföra att egenavgifterna understiger ålderspensionsavgiften.

Tillfälligt sänkta egenavgifter

För att lindra de ekonomiska konsekvenserna av coronavirusets sprid- ning har regeringen beslutat att tillfälligt sänka egenavgifterna för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i han- delsbolag. Ersättning som utgör underlag för den tillfälligt nedsatta egenavgiften får inte också ingå i underlag för regionalt avdrag vid avgiftsberäkningen.

Den tillfälliga nedsättningen gäller för hela inkomstår 2020 och upp till ett överskott på 100 000 kronor. Den som är född 1955 eller senare betalar i praktiken enbart ålderspensionsavgift (10,21 procent) på överskott upp till 100 000 kronor. Den som har högre överskott

Skatter

SOU 2021:67

betalar egenavgifter enligt sedvanliga regler inklusive den generella nedsättningen.

För inkomst mellan 100 000 kronor och 300 000 kronor betalas 28,97 procent minskat med den generella nedsättningen på 7,5 pro- cent med ett tak på reduktionen som uppgår till 15 000 kronor

Socialavgifter för passiv näringsverksamhet

Med passiv näringsverksamhet förstås näringsverksamhet som inte är aktiv. Denna klassificering definieras genom frånvaron av arbets- insatser. Till den del inkomst av passiv näringsverksamhet består av arbetsinkomster kan den dock grunda sociala förmåner inom ramen för reglerna om sjukpenninggrundande inkomst.

Den som bedriver passiv näringsverksamhet betalar inte egenav- gifter. I stället betalas 24,26 procent av underlaget i särskild löneskatt.

Särskilt om arbetsgivaravgifter

Sociala avgifter tas också ut i form av arbetsgivaravgifter, som i första hand betalas av arbetsgivare. Utöver socialavgifter ska, enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift, ytterligare en avgift betalas av arbetsgivare. Den allmänna löneavgiften debiteras i samband med, och på samma underlag som, arbetsgivaravgifterna och egenavgifterna. Författningstekniskt ingår den allmänna löneavgiften inte i arbets- givaravgifterna men eftersom den inte särskiljs i debiteringsförfaran- det brukar den i dagligt tal ingå i begreppet socialavgifter. Den all- männa löneavgiften uppgår för inkomståret 2020 till 11,62 procent av underlaget. För inkomståret 2020 uppgår arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften tillsammanstill 31,42 procent av underlaget.

Regler om socialavgifter finns i socialavgiftslagen (2000:980) och arbetsgivaravgifterna består av sjukförsäkringsavgift, föräldraförsäk- ringsavgift, ålderspensionsavgift, efterlevandepensionsavgift, arbets- marknadsavgift och arbetsskadeavgift.

SOU 2021:67

Skatter

finansiellt självreglerande, där eventuella anpassningar sker på förmåns- sidan, inte genom en förändrad avgiftssats. Ålderspensionsavgift ut- går med 10,21 procent av avgiftsunderlaget enligt socialavgiftslagen.

Nedsatta arbetsgivaravgifter för personer som vid årets ingång har fyllt 15 men inte 18 år

Från och med 1 augusti 2019 finns en nedsättning av det samlade uttaget av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift på ersättning till ungdomar som vid årets ingång har fyllt 15 men inte 18 år. Nedsätt- ningen innebär att endast ålderspensionsavgiften ska betalas på ersätt- ning upp till 25 000 kronor per kalendermånad.

Nedsatta socialavgifter för personer som vid årets ingång har fyllt 65 år

På ersättning till personer som vid årets ingång har fyllt 65 år och som omfattas av det reformerade pensionssystemet, dvs. är födda 1938 eller senare, ska bara ålderspensionsavgiften och inte övriga social- avgifter betalas. För personer som är födda 1937 eller tidigare tas inga socialavgifter ut. För personer som vid årets ingång har fyllt 65 år tas inte heller någon allmän löneavgift ut.

Regionalt avdrag vid avgiftsberäkningen

Arbetsgivare som är verksamma i vissa angivna kommuner5 i Norrland och västra Svealand får göra avdrag vid beräkningen av arbetsgivar- avgifterna och den allmänna löneavgiften. Syftet med avdraget är att stimulera småföretagandet och att bidra till god service i de delar av landet som har de största geografiska lägesnackdelarna med bl.a. långa avstånd, liten hemmamarknad, sämre tillgång till service, låg befolk- ningstäthet och ogynnsamma klimatförhållanden. Bestämmelserna i stödområdeslagen innebär i huvudsak att företag som är verksamma i stödområdet får göra ett avdrag med 10 procent av avgiftsunder- laget vid beräkningen av den allmänna löneavgiften och arbetsgivar-

5Stödområdet enligt lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen om allmän löneavgift och socialavgiftslagen, ”stödområdeslagen”.

Skatter

SOU 2021:67

avgifterna. För arbetsgivare uppgår avdraget till högst 7 100 kronor per månad.

Avdraget får inte tillsammans med avdraget för personer som arbetar med forskning och utveckling (se nedan) medföra att avgif- terna understiger ålderspensionsavgiften. Det regionala avdraget läm- nas i enlighet med kommissionens förordning av mindre betydelse (kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse.

Nedsatta arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling

Den 1 januari 2014 infördes ett skatteincitament för forskning och utveckling (prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget, finansplan

m.m.avsnitt 6.9). Reglerna, som finns i 2 kap. 29–31 §§ socialavgifts- lagen, innebär att vid beräkningen av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling ska avdrag göras med 10 procent av avgiftsunderlaget för dessa personer. Avdraget får inte medföra att de avgifter som ska betalas understiger ålderspensions- avgiften. Det sammanlagda avdraget för samtliga personer som arbe- tar med forskning eller utveckling hos den avgiftsskyldige får efter den 1 april 2020 inte överstiga 450 000 kronor per månad. Dessför- innan uppgick beloppsgränsen till 23 0000 kronor per månad. Vid be- dömningen av avdragsrätten ska flera avgiftsskyldiga som ingår i samma koncern och som uppfyller villkoren för att få göra avdrag anses som en avgiftsskyldig.

En förutsättning för avdraget är att personerna har arbetat med forskning eller utveckling i en viss utsträckning, som huvudregel under minst tre fjärdedelar och minst 15 timmar av sin faktiska arbets- tid under kalendermånaden. På sådan ersättning till personer som arbetar med forskning eller utveckling som berättigar till avdrag från arbetsgivaravgifterna och som utges efter den 31 mars 2020 ska även den allmänna löneavgiften sättas ned med tio procentenheter enligt 3 § lagen om allmän löneavgift. Den allmänna löneavgiften ska dock som lägst anses vara 0 procent.

SOU 2021:67

Skatter

Nedsatta arbetsgivaravgifter för företag som anställer en första person

Den 1 januari 2017 infördes en tillfällig nedsättning av arbetsgivar- avgifterna för enskilda näringsidkare med enskild firma som anställer en första person. Nedsättningen gäller inte för enskilda näringsid- kare som enkla bolag. Nedsättningen regleras i lagen (2016:1053) om särskild beräkning av vissa avgifter för enmansföretag under åren 2017–2021. Genom ändringar som träder i kraft den 1 januari 2021 görs nedsättningen permanent (prop. 2020/21:14).

Reglerna innebär att enskilda näringsidkare, som inte har haft någon anställd sedan den 1 januari 2016 och som anställer en person efter den 31 mars 2016, bara ska betala ålderspensionsavgiften på 10,21 pro- cent på ersättningen till den anställde under de tolv första kalender- månaderna. Övriga arbetsgivaravgifter, allmän löneavgift och särskild löneskatt behöver alltså inte betalas. Nedsättningen av arbetsgivar- avgifterna gäller till den del ersättningen inte överstiger 25 000 kro- nor per månad. Anställningen ska omfatta minst tre månader och en arbetstid på minst 20 timmar per vecka. Nedsättningen av avgifterna för företag som anställer en första person lämnas i enlighet med kom- missionens förordning av mindre betydelse (kommissionens för- ordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämp- ningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse, samt för jordbrukssektorn kommissionens förordning (EU) nr 1408/2013 och för fiske 3.2 i kommissionens förordning (EU) nr 717/2014).

Den 1 januari 2018 utökades stödet till att även omfatta aktie- bolag som inte har någon anställd eller endast en anställd som också är delägare samt till handelsbolag utan anställda och med högst två delägare. De nya reglerna omfattar anställningar som påbörjades tidigast den 1 april 2017 (prop. 2017/18:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 6.10). Den 1 augusti 2019 förlängdes ned- sättningen till 24 kalendermånader för anställningar som har påbörjats efter den 28 februari 2018.

Genom budgetpropositionen för 20216 har nedsättningen av arbets- givaravgifterna för den först anställda tillfälligt utvidgas. Den till- fälliga utvidgningen av nedsättningen gäller företag som inte har någon anställd och som anställer en eller två personer samt företag med en anställd och som anställer ytterligare en person. Nedsättningen gäller

6Prop. 2020/21:1 s. 326.

Skatter

SOU 2021:67

för anställningar som påbörjas under perioden 1 juli 2021–31 decem- ber 2022. Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 2021.

Arbetsgivaravgifterna sätts ned tillfälligt för personer som fyllt 18 men inte 23 år

En tillfällig nedsättning av det samlade uttaget av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift har införts på ersättning till personer som vid årets ingång har fyllt 18 men inte 23 år. Nedsättningen innebär att endast ålderspensionsavgiften och nio tjugondelar av de övriga avgif- terna och den allmänna löneavgiften ska betalas på ersättning upp till 25 000 kronor per kalendermånad. På lönesumma som överstiger detta belopp ska nedsättning inte ske.

Det särskilda avdraget från den allmänna löneavgiften och arbets- givaravgifterna i stödområdet ska inte kunna medföra att avgifterna understiger ålderspensionsavgiften enligt socialavgiftslagen.

Den tillfälliga nedsättningen gäller för ersättning som har utgetts under perioden den 1 april 2021 till och med den 31 mars 2023.

Avgift eller skatt?

Arbetsgivaravgifterna och egenavgifterna är i principiellt hänseende, försäkringsavgifter men det faktiska försäkringsinslaget varierar mellan försäkringsslagen och för flertalet försäkringar saknas en direkt kopp- ling mellan avgiften och förmånen. Den inkomstgrundade ålders- pensionen intar dock en särställning med en klar koppling mellan in- betalda avgifter och ålderspension.

Den allmänna löneavgiften är dock i både rättslig och ekonomisk mening en skatt (prop. 1994/95:122 s. 18).

Utredningens överväganden

Med en teknik kopplad till de sociala avgifterna försvåras kompen- sation till företag i bolagssektorn. Aktiebolag betalar sociala avgifter i form av arbetsgivaravgifter på lön som tas ut av ägaren men inte på vinstmedel som stannar kvar i bolaget (eller tas ut som utdelning). En lösning som innebär att arbetsgivaravgifter på löner som utgår

SOU 2021:67

Skatter

för arbete i jordbruksproduktion inte ska tas ut är mycket kompli- cerad och därför inte möjlig.

Det finns vidare i dag många olika särregleringar när det gäller uttag av sociala avgifter och med en ny variant kopplad till verksam- het för jordbruk kompliceras ett redan komplicerat system ytter- ligare. Det är vidare inte bara så att antalet olika grupper med olika uttag av sociala avgifter ökar utan det blir fler och fler personer som kvalificerar sig för många grupper. En yngre jordbrukare bosatt i stödområde och som bedriver sin verksamhet som enskild närings- verksamhet är ett sådant exempel.

Ålderspensionsavgiften kan vidare inte reduceras eftersom den finansierar ett fristående system med stark förmånskoppling. Det innebär att ålderspensionsavgiften inte kan reduceras varför tekni- ken i vissa situationer riskerar att inte ge en kompensationseffekt. När det gäller övriga socialavgifter har även de i viss mån ett samband med sociala förmåner. Det innebär att det inte heller för dem är möj- ligt att sänka dem som en skattekompensation för jordbrukare.

Det kan dock noteras att den särskilda löneskatten systematiskt utgör en skatt. Det innebär att den kan slopas av kompensationsskäl, den kan i sig vara kompensationen eller ett delmoment i ett system med ett tänkt jordbruksavdrag. I förstnämnda situation är den maxi- mala kompensationen i princip 11,62 procent av inkomsten. Den låga nivån ger en betydligt lägre effekt än en skattesänkning och är därför inget realistiskt alternativ.

Det svenska skattesystemet är dualt (tudelat), dvs. uppdelat på arbets- och kapitalinkomster. De beskattas på olika sätt och ger olika effekter bl.a. på sociala förmåner. Sociala avgifter tas endast ut på arbetsinkomster och en koppling av kompensationen till arbetsin- komster ger då en styrande effekt för företagarna. För att få kom- pensation måste de nämligen välja att beskatta sin inkomst som arbetsinkomst. Då skattesystemet ska vara neutralt i förhållande till företagarens handlingsalternativ talar även detta emot en kompensa- tionslösning med enbart sänkta socialavgifter. Kompensationen bör kopplas till en teknik som är neutral med avseende på beskattning som arbetsinkomst eller kapitalinkomst.

En teknik som kopplas till visst slag av inkomst före beslut om företagssparande eller slutbeskattning i form av arbetsinkomst eller kapitalinkomst är därför ett enklare system som inte heller ger en styrande effekt.

Skatter

SOU 2021:67

De som har underskott betalar inga sociala avgifter och får då ingen kompensation. För att kunna hantera denna problematik måste det införas regler som är mer komplicerade och systematiskt mer tvivel- aktiga än vid huvudalternativet.

Sammanfattningsvis är utredningens bedömning att nedsatta sociala avgifter inte är en lämplig teknik för nu aktuell skattekompensation.

4.2.4Höjt Grundavdrag

Gällande rätt

Någon form av grundavdrag har funnits i skattelagstiftningen sedan lång tid tillbaka. Grundavdraget har ett fördelningspolitiskt syfte då det främst avser att lindra beskattningen för låginkomsttagare. Bestäm- melser om grundavdrag finns i 63 kap. 1–5 och 11 §§ inkomstskatte- lagen (1999:1229).

Rätt till grundavdrag har fysiska personer som är obegränsat skattskyldiga under någon del av beskattningsåret och som har haft förvärvsinkomst. Grundavdragets storlek är beroende av den fastställda förvärvsinkomstens storlek. Det får inte överstiga den skattskyldiges sammanlagda överskott av tjänst och aktiv näringsverksamhet sedan allmänna avdrag gjorts.

Sedan den 1 januari 2009 finns ett s.k. förhöjt grundavdrag för per- soner som har fyllt 65 år vid beskattningsårets ingång, 63 kap. 3 a § IL. Det förhöjda grundavdraget syftar till att förbättra de ekonomiska villkoren för personer som har fyllt 65 år. Detta har stegvis byggts ut och regleringen innebär att grundavdraget uppgår till grundavdrags- beloppet enligt 3 § med tillägg av ett särskilt belopp som anges för vissa inkomstintervall.

Den senaste förstärkningen trädde i kraft den 1 januari 2021 och förändrades då så att den skillnad i beskattning som jobbskatteav- draget medför i princip tas bort.

Utredningens överväganden

Ett val av kompensationsteknik i form av ökade grundavdrag strider mot det grundläggande syftet för grundavdrag, nämligen att lindra beskattningen för låginkomsttagare.

SOU 2021:67

Skatter

Det svenska skattesystemet är dualt (tudelat), dvs. uppdelat på arbets- och kapitalinkomster. De beskattas på olika sätt. Grundav- drag medges endast för arbetsinkomster och en koppling av kom- pensationen till arbetsinkomster ger även i detta fall en styrande effekt för företagarna. För att få kompensation måste de nämligen välja att beskatta sin inkomst som arbetsinkomst. Även kompensation i form av ökat grundavdrag som bara medges vid arbetsinkomster ger en styrande effekt på företagarens olika handlingsalternativ. Det talar emot lösningen.

Grundavdraget beräknas i praktiken med en tabell som konstrue- rats med hänsyn till inkomst av näringsverksamhet och lön. Det finns en tabell för ”pensionärer” och en för ”inte pensionärer”. Systemet skulle kompliceras genom att viss inkomst kopplad till jordbruk måste brytas ut och hanteras särskilt sett ur grundavdragssynpunkt.

Då aktiebolag inte har grundavdrag utan det förbehålls bolagets ägare (anställda) för deras löneinkomster kan inte aktiebolag kom- penseras genom detta val av teknik.

De som har underskott får inget grundavdrag och kan då inte heller få en kompensation. För att kunna hantera denna problematik måste det införas regler som är mer komplicerade och systematiskt mer tvivelaktiga än vid huvudalternativet.

Sammanfattningsvis är utredningens bedömning att höjda grund- avdrag inte är en lämplig teknik för nu aktuell skattekompensation.

4.2.5En ny skattereduktion

Gällande rätt

I Lag (2008:826) om skattereduktion för kommunal fastighetsavgift och 67 kap. IL finns bestämmelser om skattereduktioner. Enligt 67 kap.

2 § IL ska skattereduktion göras i tur och ordning för:

1.fastighetsavgift för pensionärer,

2.sjöinkomst,

3.allmän pensionsavgift,

4.arbetsinkomst (jobbskatteavdrag),

5.sjukersättning och aktivitetsersättning,

Skatter

SOU 2021:67

6.förvärvsinkomst,

7.boende i vissa områden (regional skattereduktion),

8.underskott av kapital,

9.hushållsarbete,

10.installation av grön teknik,

11.gåva, och

12.mikroproduktion av förnybar el.

Jobbskatteavdraget, skattereduktionen för boende i vissa glest befol- kade områden (regional skattereduktion), skattereduktionen för sjuk- ersättning och aktivitetsersättning samt skattereduktionen för för- värvsinkomster ska endast räknas av mot kommunal inkomstskatt. Övriga skattereduktioner räknas av mot kommunal och statlig in- komstskatt, mot statlig fastighetsskatt enligt lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt samt mot kommunal fastighetsavgift enligt lagen (2007:1398) om kommunal fastighetsavgift.

Den som inte kan utnyttja sina skattereduktioner på grund av att skatterna inte uppgår till framräknat belopp för skattereduktion kan inte spara resterande del av skattereduktionerna till ett annat inkomst- år. Juridiska personer har endast möjlighet till skattereduktion enligt punkten 12.

Det finns också ytterligare förslag om nya tillfälliga skattereduk- tioner. Den ena gäller för arbetsinkomster under 2021 och 2022 för att hantera ökade arbetskostnader till följd av pandemin (Fi2021/ 01644). I ordningsföljd blir den nummer 14.

Vidare föreslås en skattereduktion för investeringar i inventarier som anskaffas år 2021. I ordningsföljd blir den nummer 15.

Dessutom föreslås att en ny skattereduktion för reparationsarbe- ten införs för privatpersoner. Förslaget innebär att den skattereduk- tion som i dag gäller för arbete i form av installation, reparation och underhåll av data-och it-utrustning, dataprogram och dataförbindel- ser samt handledning och rådgivning i samband med sådant arbete samt reparation och underhåll av vitvaror utvidgas till att även om- fatta arbete som sker utanför bostaden, exempelvis på en verkstad. Även reparation och underhåll av möbler, hushållsapparater, träd- gårdsmaskiner och barnvagnar inkluderas i den nya skattereduktio-

100

SOU 2021:67

Skatter

nen. I ordningsföljd blir den nr 10, dvs. kommer strax efter skattereduk- tionen för hushållsarbete.

De tre nya skattereduktionerna föreslås få räknas av mot kommu- nal och statlig inkomstskatt, mot statlig fastighetsskatt enligt lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt samt mot kommunal fastig- hetsavgift enligt lagen (2007:1398) om kommunal fastighetsavgift.

Det bör också noteras att i betänkandet Grönt sparande (SOU 2020:17) föreslår Utredningen om grönt sparande införandet av en skattereduktion som om det genomförs blir en av sexton skatte- reduktioner.

De två tillfälliga skattereduktioner föreslås således ligga sist i av- räkningsordningsordningen, dvs. göras efter de skattereduktioner som anges i inkomstskattelagen och lagen om skattereduktion för kommunal fastighetsavgift.

Skattskyldiga med sjöinkomst under hela beskattningsåret får skattereduktion med 14 000 kronor vid anställning på fartyg som går i fjärrfart och med 9 000 kronor vid anställning på annat fartyg. Skatt- skyldiga som har sjöinkomst under en del av beskattningsåret får skattereduktion med en andel av beloppet som motsvararden andel av året som sjöinkomst uppbärs under (67 kap. 3 § IL).

Obegränsat skattskyldiga, och vissa begränsat skattskyldiga, har rätt till skattereduktion för arbetsinkomster (jobbskatteavdrag). Jobb- skatte-avdragets storlek är beroende av den skattskyldiges inkomster och om denne är över 65 år. Den som är obegränsat skattskyldig under del av beskattningsåret får jobbskatteavdrag med en andel som motsvarar andelen av beskattningsåret som den skattskyldige var obegränsat skattskyldig. Med arbetsinkomster avses skattepliktiga inkomster av anställning och av aktiv näringsverksamhet som när- mare definieras genom hänvisningar till socialförsäkringsbalken (67 kap. 5–9 §§ IL).

Obegränsat skattskyldiga, och vissa begränsat skattskyldiga, har rätt till skattereduktion för sjukersättning och aktivitetsersättning. Underlaget för skattereduktion består av sådan sjukersättning och aktivitetsersättning som ska tas upp till beskattning enligt inkomst- skattelagen. Reduktionens storlek är beroende av inkomsternas stor- lek. Reduktionen minskas för dem som är obegränsat skattskyldiga del av året på motsvarande sätt som för jobbskatteavdraget (67 kap. 9 a–9 d §§ IL). Reduktionen kan kombineras med jobbskatteavdraget om den skattskyldige även har arbetsinkomster.

101

Skatter

SOU 2021:67

Fysiska och juridiska personer har rätt till skattereduktion för viss produktion av förnybar el som beräknas utifrån mängden för- nybar el som har matats in i elnätet, dock inte mer än vad mikro- producenten har förbrukat från elnätet (67 kap. 27–33 §§ IL).

Dessutom finns det flera skattereduktioner som inte har direkt koppling till den skattskyldiges inkomster enligt inkomstskatte- lagen. Här kan särskilt nämnas skattereduktion för allmän pensions- avgift (67 kap. 4 § IL), skattereduktion för hushållsarbete, s.k. rot- och rutavdrag (67 kap. 11–19 §§ IL) och skattereduktion för kommunal fastighetsavgift (lagen om skattereduktion för kommunal fastighets- avgift).

Den 1 december 2020 infördes även en regional skattereduktion. Den innebär att personer som är bosatta i kommuner som i sin hel- het ingår i stödområde A eller B, främst i Norrland och nordvästra Svealand, får en skattereduktion om 1 675 kronor per år (prop. 2019/ 20:175, bet. 2020/21:SkU6, rskr. 2020/21:28). Vidare har nyligen in- förts en skattereduktion för installation av grön teknik (prop. 2020/21:1 Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor avsnitt 13.4) och en skattereduktion för förvärvsinkomster (prop. 2020/21:37).

Utredningens överväganden

Som framgår av redogörelsen ovan finns i dag ett stort antal existe- rande skattereduktioner och fyra föreslagna, totalt sett sexton skatte- reduktioner.

Ett avdrag minskar underlaget för den skatt och de avgifter som tas ut på den intäkt som avdraget minskat. I det svenska skattesyste- met är skillnaden ganska stor i beskattningen av pensionärer och yngre personer. Denna skillnad har sin grund i skillnaden i grundavdrag, jobbskatteavdrag (skattereduktion på arbetsinkomst) och uttag av sociala avgifter.

Vid en skattereduktion sänks skatten krona för krona och några olika effekter mot bakgrund av olika nivåer för beskattningen för samma inkomst uppkommer därför inte.

Ett stort negativt inslag är dock att skattereduktioner blivit allt mer populära hos lagstiftaren. Det innebär att fler och fler kan på- räkna att inte få skattereduktion eftersom skatten inte räcker till för reduktionen. Den stora mängden skattereduktioner leder också till

102

SOU 2021:67

Skatter

en stor komplexitet som ökar för varje ny skattereduktion. Om kom- pensationen för jordbrukare ges i den tekniska formen av skattereduk- tion och de fyra föreslagna skattereduktionerna införs blir detta den sjuttonde skattereduktionen.

Om en preliminär skattereduktion överstiger den skatt som ska reduceras får skattebetalaren betala tillbaka det överskjutande belop- pet. Om jordbrukskompensationen ges i form av en skattereduktion riskerar således jordbrukaren att inte få den kompensation den gröna skatteväxlingen motiverar.

Komplexitetsskäl talar därför emot en lösning med skattereduk- tion även om kompensationstekniken på visst sätt är bättre.

Frågan om tydlighet och pedagogisk effekt bör också prövas. Många av skattereduktionerna benämns i folklig mun avdrag och skatte- reduktioner är betydligt svårare att pedagogiskt förklara och förstå. Ett avdrag är däremot betydligt mer lättförståeligt även om effekten i sig är svårgripbar för den vanlige medborgaren.

Skattereduktionen kan dessutom inte ges om jordbruksföretaget går med underskott. Såväl denna problematik som problematiken med att skattereduktionen är för stor för skatten kan dock lösas genom att överskjutande belopp utbetalas. Det gjordes när en tillfällig skattereduktion infördes för att stimulera till att tillvarata skadat virke i samband med stormen Gudrun, den s.k. 50-kronan. Denna tek- nik ansågs motiverad i den katastrofsituation som stormen med- förde och har aldrig använts i ”normallägen”.

Sammanfattningsvis är utredningens bedömning att en ny skatte- reduktion inte är en lämplig teknik för nu aktuell skattekompensation.

4.2.6En svensk version av det norska jordbruksfradraget

Det norska skattesystemet

I Norge indelas inkomsten i alminnelig intäkt och personintäkt. Den alminnelige intäkten består lite förenklat av alla inkomstskattepliktiga inkomster som lön, inkomst av näringsverksamhet (såväl kapital- intäkt som personintäkt), skattepliktig aksjeinntekt och andra kapita- lintäkter inklusive överlåtelsevinster. I den alminnelige intäkten ingår således både kapitalinkomster och arbetsinkomster. Från summan av dessa intäkter dras alla avdrag, bl.a. avdrag för löneintäkters förvär- vande, premier till eget pensionssparande och ränteutgifter. Från den

103

Skatter

SOU 2021:67

alminnelige inkomsten medges ett ”grundavdrag”. Beskattningen sker proportionellt med 22 procent som fördelas mellan kommunen, fyl- ket och staten.

Till denna ”grundbeskattning” kommer skatt på personintäkt. Detta är den del av den skattepliktiga inkomsten som hänför sig till eget arbete. Därför ingår bl.a. lön, pensioner (har sin grund i eget arbete) och personintäkten (nettoinkomst) av enskild näringsverk- samhet. Ränteintäkter och andra kapitalintäkter utgör inte person- intäkt. Inget avdrag medges från denna inkomst. Personintäkten utgör underlag för trinnskatt och trygdeavgift (sociala avgifter). Trinnskatt tas ut progressivt i flera steg (trinn) och blir då en form av toppskatt. Den tas ut med a) 1,9 procent b) 4,2 procent c) 13,2 procent respektive

d)16,2 procent i olika inkomstskikt. Trygdeavgift utgår med olika procentsatser beroende på typ av inkomst och för annan närings- intäkt med 11,4 procent.

Även det svenska skattesystemet indelar inkomster i arbetsin- komster och kapitalinkomster, dock med en annan systematik. Alla kapitalinkomster beskattas i inkomstslaget kapital, vilket inkluderar kapitalinkomsten för enskilda näringsidkare som beräknas genom räntefördelning. Avdrag medges för bl.a. kapitalförluster och ränte- utgifter. Beskattningen sker proportionellt med 30 procent och skat- ten är statlig.

Arbetsinkomsterna indelas i två inkomstslag, inkomst av tjänst (efter avdrag för löneintäkters förvärvande) och nettoinkomst av enskild näringsverksamhet (minskad med företagssparande i form av olika skattebetingade konton, t.ex. skogskonto, och fonder, t.ex. ex- pansionsfond samt kapitalinkomstdelen beräknad genom reglerna om räntefördelning). Från summan av inkomst av tjänst och närings- verksamhet dras vid skatteberäkningen av ett grundavdrag. Beskatt- ningen sker progressivt genom uttag av kommunalskatt (kommun och landsting), statlig inkomstskatt (20 procent över viss nivå) och egenavgifter (avdragsgill i inkomstslaget näringsverksamhet) med 28,97 procent (med många justeringar).

Det norska jordbruksfradraget görs mot virksomhetsinntekt som utgör alminnelig inkomst vilket ger en effekt om 22 procent.

104

SOU 2021:67

Skatter

Skälen för det norska jordbruksfradraget

Det norska finansdepartementet föreslog för år 2001 införandet av ett jordbruksavdrag vid bestämmandet av positiv intäkt från jord- och hagebruksvirksomhet. Förslaget hade sin bakgrund i att i jord- bruksuppgörelsen för år 2000 infördes en reduktion av jordbrukets målpriser och avsikten var att kompensera för detta genom ett så- dant avdrag.

Det norska jordbruksfradraget, reglerna

Villkor för fradrag

Det norska jordbruksfradraget görs mot alminnelig intäkt till en per- sonlig skattebetalare som uppfyller minst ett av villkoren nedan:

•Skattebetalaren har haft intäkt från verksamhet i form av jord- bruk och/eller trädgårdsskötsel (gartneri og hagebruk).

•Skattebetalaren har drivit biskötsel (honungsproduktion) och/ eller pälsdjursuppfödning även om driften drivits utan anknyt- ning till jordbruk eller trädgårdsskötsel (gartneri og hagebruk).

Vad är jordbruk och ”hagebruk”?

Huvudregeln är att skattebetalaren måste ha bott på driftsenheten i enlighet med folkbokföringsreglerna under mer än halva intäktsåret. Det finns inget krav på att skattebetalaren äger driftsenheten. Jord- brugsfradrag kan ges till en person som hyr eller arrenderar drifts- enheten om villkoren i övrigt är uppfyllda.

Fradrag kan ges även om intäkten fastställs skönsmässigt på grund av att inkomstdeklarationen inte lämnas eller har stora brister, under förutsättning att villkoren för avdrag är uppfyllda.

Som jordbruk och ”hagebruk” räknas verksamhet som genom bruk av jord och/eller genom hållande av husdjur producerar mat eller foder. Som jordbruk eller ”hagebruk” räknas i detta avseende också gartneridrift, odlande av blommor och andra plantor på friland eller under glas, plast och liknande samt förädling (tiltrekking) av plantor (produktion av plantor från frö eller sticklingar).

105

Skatter

SOU 2021:67

Som jordbruk och ”hagebruk” räknas också pälsdjursnäring, avel, uppfödning (till två års ålder) och uppstallning av häst under för- utsättning att detta sker med utnyttjande av gårdens produktions- medel och vid användande av egenproducerat foder om gårdens pro- duktionsmedel till huvudsaklig (mer än 50 procent) del används. Även biskötsel räknas som jordbruk och ”hagebruk”.

Som utgångspunkt för bedömningen finns ett villkor att omfatt- ningen av de ovannämnda aktiviteterna av sig själv är tillräckliga för att det ska föreligga jord- och ”hagebruks”verksamhet som ger rätt till jordbruksfradrag. Andra aktiviteter som ingår som en integrerad del av jordbruksverksamheten kan efter omständigheterna räknas med i en värdering om det föreligger verksamhet.

Intäkt vid hållande av alpakka omfattas också av reglerna om jord- bruksfradrag. Intäkt av skogsbruk och renskötsel ger inte rätt till jord- bruksfradrag.

Krav på utövande av verksamhet

För att få jordbruksfradrag är det en förutsättning att skattebetala- ren driver verksamhet av det slag som angivits ovan mer än halva intäktsåret. Det är vidare en förutsättning att verksamheten består av produktion av egna produkter. Det är inget villkor att skattebeta- laren själv deltar aktivt i jordbruksverksamheten.

Utarrendering

Jordbruksfradrag ges till producenten, dvs. den som utövar jord- bruksdriften. Arrendator av jordbruksegendom kommer därför nor- malt att vara berättigad till avdraget om bosättningskravet uppfylls.

Den som arrenderar ut jordbruksmark kan normalt inte få jord- bruksfradrag. Undantag från detta är de fall då denne själv bedriver verksamhet med en inte obetydlig produktion av egna produkter från gårdsbruket och uppfyller kravet på bosättning.

106

SOU 2021:67

Skatter

Dödsfall

Ensam arvinge som tar över den avlidnes skulder beskattas tillsam- mans med den avlidne året efter dödsfallet, Arvingen träder då in i den avlidnes skattepositioner. Detsamma gäller för efterlevande make/ maka/sambo som ”overtar i uskifte og for dødsbo.”

Om det finns fler arvingar eller den ensamme arvingen inte över- tar ansvaret för den avlidnes skulder uppstår ett dödsbo som är ett eget skattesubjekt. Dödsboet träder in i den avlidnes skattepositio- ner. Den som övertar verksamheten på skiftet, träder in i dödsboets skattepositioner.

Har den avlidne vid tidpunkten för dödsfallet inte uppfyllt kraven på bo- och driftstid enligt ovan kan en ensam arvinge/efterlevande/ dödsboet medräkna den avlidnes bo- och driftstid vid bedömningen av om de uppfyller kraven. Dödsboet kan uppfylla bosättningskravet i en övergångsfas även om ingen av arvingarna faktiskt bor på egen- domen.

Fradragets storlek

Jordbruksfradraget medges med upp till 90 000 kronor med ett belopp motsvarande verksamhetsintäkten. Verksamhetsintäkt överstigande 90 000 kronor upp till 354 211 kronor berättigar till jordbruksfradrag med 38 procent. Verksamhetsintäkt överstigande 354 211 kronor ger maximalt avdragsbelopp om 190 400 kronor Jordbruksfradraget kan bara ges mot positiv intäkt.

Maxgränsen på 190 400 kronor gäller per skattebetalare per in- täktsår och per driftsenhet. Även om en skattebetalare driver flera avdragsberättigade verksamheter kan denne inte få mer än ett jord- bruksavdrag. Men maxgränsen beräknas utifrån summan av verksam- heterna.

Makar som bor på samma driftsenhet kan bara få ett gemensamt jordbruksfradrag med en maxgräns. Det gäller oavsett om makarna driver en gemensam verksamhet eller var och en driver sin verksam- het på var sin driftsenhet.

Bor makarna på var sin driftsenhet och driver två åtskilda verk- samheter får de var sitt jordbruksfradrag. Detta gäller oavsett om be- skattas som makar eller separat. Makar som bor på var sin driftsenhet men driver båda driftsenheterna som en verksamhet kan välja att

107

Skatter

SOU 2021:67

registrera verksamheten som ett ”bolag med deltakerfastsetting” och får då två jordbruksfradrag.

Jordbrukare som har olika driftsenheter samarbetar ofta med gemen- samma driftslösningar genom olika former av samdrift. I sådana fall medges varje deltagande jordbrukare var sitt jordbruksfradrag med var sin maximigräns.

Om flera skattebetalare driver jordbruks- och/eller ”hagebruks”- verksamhet gemensamt på samma driftsenhet medges de bara ett jord- bruksfradrag med en maximigräns. Fradraget fördelas utifrån intäkts- fördelningen.

Jordbruksfradraget ska inte reducera inkomstunderlaget för beräk- ning av personintäkt. Det fråndras intäkten i den kommun där jord- bruksintäkten är skattepliktig.

Begreppet driftsenhet

Vad som utgör en driftsenhet värderas konkret. Normalt är en egen- dom bara vara en driftsenhet men på vissa villkor kan en egendom delas upp i flera driftsenheter som var och en kan ge grundlag för krav på ett fradrag under förutsättning att de brukas av olika perso- ner. Det är en förutsättning att varje driftsenhet har ett visst omfång och en viss storlek med hänsyn till produktionen.

Om en del av en driftsenhet utarrenderas kommer jordägaren att ha rätt till jordbruksfradrag bara om han själv står för driften av en inte obetydlig produktion på gården (gårdsbruket). Det kan då bli två driftsenheter på samma jordbruksegendom. Om jordägare och arrendator närstående (i nær familie) kan de inte få mer än ett jord- bruksfradrag med en samlad maximigräns. Fradraget fördelas i för- hållande till fördelningen av produktionsintäkten.

Då en person äger/hyr/driver flera egendomar ses dessa normalt som en driftsenhet, t.ex. där det är naturligt att anse driften av egen- domarna som en verksamhet.

Brukar en arrendator också en annan egendom, som han äger eller hyr, tillsammans med den arrenderade ses den samlade verksamheten som en driftsenhet med avseende på jordbruksfradraget.

I ett bolag med ”deltakerfastsetting” där deltagarna deltar med var sin jordbruksegendom som brukas av bolaget (samdrift) blir var

108

SOU 2021:67

Skatter

och en av egendomarna en driftsenhet om villkoren för respektive egendom är uppfyllt.

Jordbruket bedrivs genom ett driftsaktiebolag

Något jordbruksfradrag är i dag inte möjligt för aktiebolag.

Närmare om ”fradragsgrundande” intäkter

Generellt:

Jordbruksfradraget beräknas utifrån verksamhetsintäkt i jordbruks- och/eller ”hagebruks”verksamhet. Om vad som ska utgöra jordbruk och ”hagebruk” se ovan.

Nettointäkten från nedan angivna aktiviteter kan tas med i under- laget för jordbruksfradrag om aktiviteterna drivs i anslutning till jord- bruks- eller ”hagebruks”verksamheten.

•Utnyttjande av jakt- och fiskerättigheter.

•Uttag av jord, sand, sten och torv.

•Plockande (sanking) av bär, kottar, mossa, tång, alger och lik- nande.

•Utförande av tjänster för andra med användande av betydande driftsmedel som nyttjas till minst 60 procent i egen jord- och skogs- bruksverksamhet eller uthyrning av sådana driftsmedel förutsatt att aktiviteten ingår som en del i jordbruksverksamheten och inte utövas som en självständig verksamhet.

Även nedanstående intäkter ska tas med i underlaget om aktiviteten drivs i anslutning till jordbruks- eller ”hagebruks”verksamheten.

•Intäkt vid uthyrning av driftsbyggnader, bostadsbyggnad på gård och annan bostad (s.k. överloppsbyggnad) som tillhör jordbruks- egendomen när uthyrningen inte är en självständig verksamhet.

•Intäkt från uthyrning av stugor som tillhör gårdsbruket när ut- hyrningen inte är en självständig verksamhet.

109

Skatter

SOU 2021:67

•Intäkt vid uthyrning (arrende) av tomter också när tomterna ligger i skog som utgör en egen verksamhet.

•Intäkt från utarrenderade fallrättigheter.

Vid uthyrning av byggnader inklusive stugor finns det inget krav om att de måste brukas i egen jord- eller skogsbruksverksamhet. För drifts- byggnader finns ett krav på att denna tidigare har varit driftsbyggnad i jordbruksverksamhet. Intäkt vid uthyrning av tomter omfattas av underlaget för jordbruksfradrag oavsett om hyresgästen använder tomten till bostad, fritidsbostad eller annan användning inklusive näringsverksamhet.

Kapitalvinster vid försäljning av ovanstående ägodelar tas med i underlaget. Detta gäller dock inte vinster vid avyttring av uthyrda tomter belägna i skog som är egen verksamhet.

Biintäkter från annan verksamhet kan tas med i underlaget för jordbruksfradrag när omsättningen inte överstiger 30 000 kronor.

Sjukpenning o.dyl.:

Sjukpenning, föräldrapenning, graviditetspeng och arbeidsavklar- ingspenger som ersätter intäkter som berättigar till jordbruksfradrag ingår i underlaget för jordbruksfradrag med bruttobeloppet.

Kostnader, underskott m.m. som reducerar beräkningsunderlaget: Det belopp som jordbruksfradraget ska beräknas utifrån är alla in- täkter av den art som ingår i underlaget minskat med alla kostnader/ underskott som härrör från dessa intäkter. Underlaget ska inte redu- ceras med kostnader som är knutna till annan intäktsgivande aktivitet eller underskott i sådan annan aktivitet. Underlaget ska inte heller redu- ceras med tidigare års underskott.

Kostnader som härrör från driftsmedel som brukas både i jord- bruk och skogsbruk inklusive avskrivning fördelas mellan de båda verksamheterna utifrån utnyttjandet. Detta gäller t.ex. traktor.

110

SOU 2021:67

Skatter

Utredningens överväganden

Som tidigare angivits utgör varken nedsatta sociala avgifter, höjt grundavdrag eller en ny skattereduktion lämpliga tekniker för den kompensation på skatteområdet som utredningen ska överväga. En annan teknik måste övervägas.

I vårt grannland Norge finns ett system med jordbruksfradrag. Syftet bakom detta avdrag är att kompensera det norska jordbruket för att inkomstnivån inte kan höjas i jordbruksförhandlingar. För svenskt vidkommande är kompensationen motiverad av bl.a. ökade kostnader. Även det svenska syftet talar för att kompensationen borde kunna medges i form av en svensk version av det norska avdraget.

Då såväl de två ländernas inkomstskattesystem som målgrupperna för respektive lands kompensation är ganska lika stärker detta denna uppfattning. Enligt uppgifter utredningen inhämtat från Norge fun- gerar det norska systemet bra och effektivt såväl sett ur kompensa- tionssynpunkt som sett ur tillämpningssynpunkt.

En annan omständighet som måste tillmätas betydelse är hur lätt- förståeligt och tydligt systemet för kompensation är. Detta är inte minst viktigt eftersom det på kort tid tillsatts två utredningar med syfte att förenkla skattereglerna för de minsta företagen, de som ut- gör enskild näringsverksamhet. Några större förenklande lagregler- ingar har förslagen ännu inte medfört. Detta och den omständigheten att de flesta jordbrukare är enskilda näringsidkare medför att detta krav blir särskilt viktigt för nu aktuella förändringar.

Utredningen vill erinra om att Lagrådet i samband med 1994 års företagsskattereform uttalade att den då föreslagna lagstiftningen, som i allt väsentligt fortfarande utgör stommen i dagens beskattnings- system för företagargruppen, fick anses ligga nära gränsen för vad som kan accepteras i fråga om komplexitet. Detta särskilt som den i huvudsak riktar sig till mindre rörelser.7

Enligt utredningens uppfattning ger ett avdrag som görs vid be- räkningen av inkomst av näringsverksamhet en tydlig information om syftet med avdraget och målgruppen som ger en stor pedagogisk effekt. Det kommer inte att nämnvärt försvåra tillämpningen av skatte- reglerna och avgränsningen i det norska systemet har inte varit sär- skilt problematisk. Det talar för en lösning med ett avdrag som lämp- ligen kan ges namnet jordbruksavdrag.

7Lagrådets uttalande, prop. 1993/94:50 s. 427.

111

Skatter

SOU 2021:67

Ett införande av jordbruksavdraget ger en möjlighet till en precis identifikation av målgruppen och att således öronmärka skattelätt- naden med avseende på ett generellt stöd för jordbruksproduktion och kompensation för ökade kostnader.

Även om reglerna om jordbruksavdrag i sig medför en ökad kom- plexitet leder alternativen: sänkta egenavgifter, höjt grundavdrag och införandet av ytterligare en skattereduktion till en ännu större kom- plexitet.

Genom att koppla avdraget till intäkt av visst slag behöver bara denna identifieras. Om avdraget skulle ges på inkomstnivå måste även kostnaderna fördelas.

För att få kompensationen är det en fördel om inte jordbrukaren behöver välja att slutbeskatta sin inkomst som arbetsinkomst för att få den. Detta är effekten om alternativen sänkta egenavgifter eller höjt grundavdrag införs. Skattesystemet ska i möjligaste mån vara neutralt och likformigt och reglerna ska inte styra företagare till olika handlingsalternativ. Rent tekniskt kan jordbruksavdraget nämligen ske före såväl räntefördelning som beskattning av inkomst av när- ingsverksamhet.

4.3Utredningens förslag

4.3.1Allmänna överväganden

Den skattekompensation som utredningen förslår medför sänkt skatt på jobb och företagande och ska betraktas som en del i en grön skatte- växling. Den andra delen av en sådan skatteväxling beskrivs i kapitel 6 Dieselskatten och innebär en utfasning av den återbetalning av diesel- skatt som jord-, skogs- och vattenbrukets företag i dag kan ansöka om.

Förslagen som utredningen lägger fram i detta kapitel syftar till att säkerställa en rättvis spelplan för det svenska jordbruket som age- rar på en global marknad. Utredningen konstaterar att jordbruk i alla EU-länder har särregler kopplade till skatter. Många länder försöker skapa konkurrenskraft för sin inhemska produktion för att möta globala utmaningar. Efterfrågan på livsmedel och biomassa växer på den inhemska marknaden, EU:s inre marknad och världsmarknaden. Livsmedelsförsörjningen är en central del i alla länders politik som nu allt mer också kopplas till klimatomställningen bland annat genom produktion av förnybar energi. Många länder har identifierat att det

112

SOU 2021:67

Skatter

krävs en ambitiös jordbruks- och livsmedelspolitik för att stå emot den allt hårdare konkurrensen på den globala livsmedels- och råvaru- marknaden samtidigt som hållbarhet måste spela en mer framträ- dande roll. Steg bort från en fossilberoende ekonomi leder till skiften på råvarumarknaderna och lyfter än mer fram betydelsen hos de gröna näringarna inom jord-, skogs- och vattenbruket. För att möta ut- maningarna måste Sverige ha ett företagsklimat som säkerställer dessa näringars konkurrenskraft och fortlevnad.

Det svenska jordbruket ligger i framkant vad gäller hänsyn till klimat, miljö, djurskydd och smittskydd. Dock resulterar inte alla dessa faktorer i ett högre pris på den råvara som produceras trots högre kostnader i produktionen. Bristande lönsamhet gör att nöd- vändiga investeringar skjuts på framtiden eller uteblir och på sikt även- tyrar branschens fortlevnad. Ett minskat skatteuttag skulle öka möj- ligheterna till stärkt lönsamhet, kompensera för högre kostnader som förutsättningarna i Sverige leder till och bidra till att det startas fler företag inom de gröna näringarna. Stärkt lönsamhet skulle ge ökade möjligheter för jordbrukare att kunna vidta fler åtgärder för att minska fossilberoendet. Det ger jordbrukare ekonomi att välja insatsmedel med bättre klimatprestanda men också investera i teknik, kunskap och rådgivning som ger bättre resurshushållning. Dessa åtgärder inne- bär annars allt för stora kostnader. För att Sverige ska kunna en ta tätposition i klimatomställningen behöver produktionen av livsmedel och biomassa öka. I dag är landet beroende av import för försörjning av livsmedel och biodrivmedel.

Utredningen gör bedömningen att utan denna skattekompensa- tion kommer inte det svenska jordbruket att ha möjlighet att ta de högre kostnaderna som ett fossiloberoende jordbruk kommer med- föra. Dessa högre kostnader riskerar att minska lönsamheten och konkurrenskraften vilket kan leda till en minskad inhemsk livsmedels- produktion. Genom att flytta produktionen utomlands kommer den globala miljöpåverkan av svensk konsumtion att öka eftersom det svenska jordbruket har lägre miljö- och klimatpåverkan per produ- cerad enhet än de flesta andra länder.

Förslaget om skattekompensation behöver dock kännetecknas av vissa grundläggande omständigheter. Det skatterättsliga stödet för jordbrukare ska vara så effektivt som möjligt, kunna dimensioneras på ett bra sätt och också medföra så lite ökad komplexitet i skatte- systemet som möjligt.

113

Skatter

SOU 2021:67

Jordbrukare bedriver sin verksamhet i olika företagsformer. De största producenterna av jordbruksprodukter gör detta ofta via ett driftsbolag i aktiebolagets form och som genom ett arrendeavtal får tillgång till ägarens jordbruksfastighet. De flesta jordbrukare be- driver dock sin näringsverksamhet som enskild näringsverksamhet, dvs. via företagsformerna enskild firma respektive enkelt bolag. Det finns även de som bedriver sin jordbruksproduktion via handels- bolag, kommanditbolag och ekonomisk förening. Enligt utredningens uppfattning ska inte företagarnas val av företagsform styra varför stödet ska ges oberoende av val av företagsform.

Kompensationen ska med beaktande av syftet bakom kompensa- tionsåtgärderna riktas till de som är producenter, dvs. aktiva jord- brukare. Detta oavsett om jordbruket bedrivs på egen mark eller på arrenderad mark. Den ska däremot inte ges till de som endast arren- derar ut sin mark.

4.3.2Ett jordbruksavdrag införs

Utredningen förslår att ett jordbruksavdrag införs. Avdraget ska baseras på företagens intäkter. Jordbruksavdraget ska omfatta före- tag inom jord-, skogs- och vattenbruk. Avdraget utgör ena delen i en s.k. grön skatteväxling där den andra delen utgörs av en utfas- ning av den återbetalning av energi- och koldioxidskatt som jord-, skogs- och vattenbruksföretag har möjlighet att ansöka om i dag. Avdraget kommer att behöva anmälas till EU-kommissionen som ett statsstöd.

Utredningen föreslår ett jordbruksavdrag baserat på jordbrukets in- täkter och som minskar inkomst av näringsverksamhet. Detta leder i sin tur till minskad inkomstbeskattning. Utredningens förslag baseras på det underlag som återfinns i bilaga 3. Nedan återfinns en samman- fattning av förslaget.

114

SOU 2021:67

Skatter

Detta innebär att jordbruksinkomsten måste definieras och iden- tifieras i det praktiska arbetet. Dagens lagreglering med skattelätt- nader för bl.a. energiskatt knyts till yrkesmässig jord-, skogs- och vattenbruksverksamhet (med utgångspunkt i SNI kod 01, SNI-kod 02 och SNI-kod 05.02). Det är lämpligt att knyta även jordbruksav- draget till denna definition även om utredningens förslag också grundas på såväl dagens inkomstskatterättsliga reglering som praxis. I dagens inkomstskattesystem finns regler som knyter an till såväl jordbruk (djurlagerreglerna) som skogsbruk (skogsavdrag och skogs- konto). Det är viktigt att utredningens kompensationsförslag inte leder till nya avgränsningar utan även dagens regleringar i detta system bör kunna ge ledning för avgränsningen.

Genom att knyta avdraget till intäkten och inte till kostnaderna kan reglerna hållas rimligt enkla. Jordbruksavdraget ges vidare till pro- ducenten och inte till jordägaren om denne är annan än producenten.

Som utgångspunkt bör jordbruksavdrag ges för aktuella intäkter oberoende av producentens företagsform med ett undantag. Det gäller för skogsbruk som bedrivs via ett aktiebolag eller annan juri- disk person.

Att beakta de olika företagsformernas systematiska beskattning vid utformandet skulle komplicera reglerna om jordbruksavdrag på ett sätt som inte är motiverat av förenklingsskäl, utredningen knyter därför avdraget endast till jordbruksföretagets intäkt och till samma nivå oavsett företagsform.

Utredningen anser vidare att jordbruksavdraget vid en underskotts- situation helt eller delvis bör kunna rullas vidare och tas ett senare år. Systematiskt placeras avdraget in på samma ställe som skogsavdrag. Ut- redningen föreslår vidare en särskild ordning för att hantera frågan om sociala förmåner. Det bör tydliggöras att jordbruksavdraget inte utgör ett näringsbidrag enligt Inkomstskattelagen.

Offentligfinansiella effekter

Då jordbruksavdraget är en integrerad del av inkomstskattesystemet blir Skatteverket naturligen den ansvariga myndigheten. I dag är det Skatteverket som administrerar återbetalningen av dieselskatten. Då återbetalningen av dieselskatten föreslås fasas ut samtidigt som ett jordbruksavdrag införs bör administrationen på Skatteverket bli ett

115

Skatter

SOU 2021:67

nollsummespel. Vid tidpunkten för införandet av avdraget och ut- fasningen av återbetalningen konstaterar utredningen dock att det kan komma att bli en viss tillfällig ökad administration på Skatteverket.

När det gäller statens kostnader för utebliven skatteintäkt har denna beräknats enligt nedan. Den totala beskattningen för jord- och skogsbruket ett normalår uppgår till 5,32 miljarder kronor och under- laget för beskattningen till 13,9 miljarder kronor. För att uppnå en skattesänkning på 1,5 till 2 miljarder kronor behöver denna nivå sättas i relation till omsättningen.

Omsättningen uppgår till 72,5–73,5 miljarder kronor som skatte- belastas med 5,32 miljarder kronor Relationen mellan omsättning och skatteuttag blir således 5,32/73. Om skattesänkningen ska bli 1,5–2 miljarder kronor och om skattesänkningen helt ska knytas till jordbruksintäkt leder siffrorna ovan till följande resonemang:

En skattesänkning på 1,5 till 2 miljarder kronor innebär att skatte- basen (den skattepliktiga inkomsten) om 13,9 miljarder kronor (6,3 + 7,6 miljarder kronor) måste sänkas med cirka 5,2 miljarder kronor För att åstadkomma det måste jordbruksavdraget utgöra 7,1 pro- cent av omsättningen (jordbruksintäkten). Ett jordbruksavdrag på 7 procent av en jordbruksintäkt om 73 miljarder kronor blir i kronor räknat 5,11 miljarder kronor

Detta ger följande kalkyl vid ett jordbruksavdrag om 7 procent: Inkomst minus jordbruksavdrag: 13,9 miljarder kronor – 5,11 mil-

jarder kronor = 8,79 miljarder kronor.

Skatteuttag: 8,79 miljarder kronor × 0,3827 = 3,364 miljarder kro- nor vilket innebär en sänkning om cirka 1,956 miljarder kronor (5,32–3,364).

Konsekvenser för företagen

Utredningen har bedömt att jordbruksavdraget bör omfatta företag inom jord-, skogs- och vattenbruket. Detta betyder att dessa företag ska erhålla möjligheten till ett avdrag. Avdraget ska medges i inkomsts- laget näringsverksamhet. Utredningen anser att systemet ska vara frivilligt.

116

SOU 2021:67

Skatter

Det avdraget som föreslås kommer att ge följande effekt:

Tabell 4.2	Jordbruksavdragets effekt vid olika nivåer
	Kronor

Företagsform/Jorbruksavdrag		50 000	100 000	300 000	500 000

Aktiebolag		10 700	21 400	64 200	107 000
Över 65 år bedriver aktiv
näringsverksamhet		0	7 000	33 703	94 743

Under 65 år som bedriver
aktiv näringsverksamhet		5 740	16 380	83 290	167 852

Källa: Egna beräkningar.

Utredningen gör bedömningen att ett jordbruksavdrag kommer att vara relativt okomplicerat för den enskilde företagaren att ta del av. Detta särskilt som kostnaderna i näringsverksamheten inte behöver fördelas. Många företag använder sig utav redovisningsföretag för sin bokföring och deklaration. Den tillkommande uppgift som ett jordbruksavdrag innebär bör inte medföra några större kostnader.

Konsekvenser för miljö

Ett jordbruksavdrag bedöms inte ge några direkta effekter på miljön i form av minskade utsläpp. Förslaget kan dock genom att minska beskattningen öka jordbruksföretagens lönsamhet och konkurrens- kraft. Stärkt lönsamhet ökar utrymmet för omställning till ett fossil- oberoende jordbruk och minskar risken för att jordbruk läggs ner och produktionen flyttas utomlands. Svensk produktion har i jäm- förelse med andra länder låga utsläpp av växthusgaser per producerad enhet och kraven på miljö så väl som djurskydd och smittskydd är högt ställda. En minskad livsmedelsproduktion i Sverige skulle kräva ökad import av mat och därigenom orsaka utsläpp utomlands. Impor- ten i dag utgör en stor del av den svenska livsmedelskonsumtionens miljö- och klimatavtryck8. Ökad svensk livsmedelsproduktion kan därmed bidra till minskad klimatpåverkan genom att ersätta impor- terade livsmedel med större klimatpåverkan. Ökad produktion i Sverige kan också bidra till ökad biologisk mångfald genom till ex-

8Naturvårdsverket 2018, Miljöpåverkan från svensk konsumtion – nya indikatorer för upp- följning, rapport 6842.

117

Skatter

SOU 2021:67

empel hävdande av betesmarker och med rätt odlingsmetoder finns potential att bidra till ökad kolinlagring.

Utredningen bedömer inte att en stärkt lönsamhet kommer leda till att jordbrukets konsumtion av fossila drivmedel ökar. Trenden mot ökad produktivitet kommer att fortsätta där energianvändningen bedöms minska. I en analys utförd på uppdrag av Jordbruksverket och Naturvårdsverket visas att produktionen kan öka samtidigt som energianvändningen minskar kraftigt9.

Produktiviteten kan ökas bland annat genom att inomgårdsarbe- ten automatiseras och elektrifieras, att logistiken förbättras och att åtgärder som ökar precisionen i jordbruket genomförs. För dessa produktivitetshöjande åtgärder krävs investeringar. För investeringar behöver lönsamhet och konkurrenskraft stärkas. Utan en inhemsk jord-, skogs och vattenbrukssektor som levererar livsmedel och bio- massa till Sveriges befolkning i tillräcklig omfattning blir det svårt för Sverige att verka som en drivande kraft i den globala omställningen

Effekter på försörjningsförmågan

Genom att ett jordbruksavdrag leder till fler konkurrenskraftiga och lönsamma företag minskar sårbarheterna i livsmedelskedjan och bi- drar därmed till en ökad försörjningsförmåga. Detta ger förutsätt- ningar för att driva lönsamma företag i hela Sverige och därmed erhålls en robustare livsmedelskedja.

Överensstämmelse med statsstödsreglerna

Utredningen konstaterar att förslaget är ett statsstöd då åtgärden uppfyller kriterierna för detta. Därmed måste förslaget anmälas till EU-kommissionen. En sådan prövning kan ta tid varför genomföran- det av förslaget kan komma att dröja. En utfasning av återbetalningen av dieselskatt behöver därför anpassas till när förslaget om jordbruks- avdrag kan vara genomfört.

9Naturvårdsverket och Jordbruksverket 2019, Minskade utsläpp av växthusgaser från jord- bruket med ökad produktion? Scenarier till 2045 för utsläpp och upptag av växthusgaser inom jordbrukssektorn.

118

SOU 2021:67

Skatter

Utredningen konstaterarar vidare att inte finns något rättspraxis om hur det föreslagna skattesystemet skulle bedömas utifrån EU:s statsstödsregler.

I argumentationen för införandet av ett jordbruksavdrag bör Sverige framföra att den svenska jordbruksproduktionen har svårt att konkurrera på EU:s inre marknad till följd av nationellt höga ambitioner när det gäller miljö, djurskydd och smittskydd. Produk- tionen har minskat under en lång tid och mark tas ur produktion. Sveriges ökande befolkning kräver ökad produktion av livsmedel och biomassa, något som borde vara möjligt inom landets gränser med tanke på de arealer som finns tillgängliga, men som ändå inte reali- seras. Frågan om markanvändning är viktig i klimatomställningen och inom EU:s jordbrukspolitik framhålls betydelsen av jordbruk i hela unionen. Jordbruk hanteras i alla EU-länder på särskilt sätt ur skattesynpunkt på grund av de särskilda förutsättningar som dessa företag ställs inför. Utredningen ser därför att införandet av jord- bruksavdraget skulle utjämna den obalans som i dag råder och an- passa jordbruksföretagandet i Sverige till EU:s inre marknad. Risken att ett införande skulle påverka balansen på EU:s inre marknad kan anses vara osannolik.

Sveriges ambitioner om att minska växthusgasutsläppen genom ökad inblandning av biodrivmedel i diesel är ett exempel som leder till ökade kostnader för företagen i Sverige. Sektorn har till skillnad från transportsektorn mycket begränsade möjligheter att anpassa sig eftersom det i nuläget inte går att elektrifiera arbeten i fält. Använd- ning av biodrivmedel är därför det alternativ som finns tillgängligt men som riskerar att bli kostsamt. Utfasningen av fossila drivmedel är nödvändig och därför är en grön skatteväxling där jordbruksavdraget kompenserar ett borttagande av återbetalning av dieselskatt en lös- ning som bidrar mot EU:s klimatmål.

Jordbruksavdraget är en åtgärd som krävs för att jord-, skogs- och vattenbruket ska klara dessa kunna ta de ytterligare steg som krävs för att göra jordbruket mer fossiloberoende. Jordbruksavdraget är här en förutsättning för att kunna fasa ut återbetalningen av diesel- skatt. Det är inte lönsamheten som driver omställningen i dag. Ut- redningen konstaterar att förslaget i sig inte kommer att medföra att någon konkurrensfördel gentemot jordbruksföretag i andra med- lemsstater då förslaget kommer att vara en del i en skatteväxling.

119

Drivmedel

SOU 2021:67

under 2018 och därefter minska betydligt under 2019. Mängden HVO100 uppgick under 2019 endast till 2,9 TWh att jämföra med 4,2 TWh under 2018. Däremot har leveranserna av FAME ökat kraf- tigt, från 0,4 TWh 2018 till 1,5 TWh år 2019.

Tabell 5.1	Drivmedelsanvändning 2019
	Uppdelad per bränsleslag i TWh, beloppen är avrundade

Bränsle		TWh

Diesel MK1		58,5
Bensin MK 1	26,8
HVO100		2,9
FAME100	1,5

Fordonsgas		1,6
E85	0,4
Totalt		92,3

Fotnot: Diesel MK1 och Bensin MK1 innehåller biodrivmedel enligt reduktionspliktens krav. Siffrorna redovisas i den rapportering som Energimyndigheten mottagit med stöd av drivmedelslagen och hållbarhetslagen.

Källa: Energimyndigheten 2020, Drivmedel 2019 ER 2020:26.

Sverige har högst andel biodrivmedel i transportsektorn i EU. En stor del av råvaran är importerad och en del processas färdigt i Sverige. Utav den HVO som användes i Sverige år 2019 importerades 95 pro- cent av råvarubasen och för FAME var samma siffra 93 procent1. Sverige använder i dag en mycket stor andel av världsproduktionen av HVO, enligt internationella energiorganet IEA producerades det 7 miljarder liter HVO i världen 2019 och enligt Energimyndigheten användes 1,3 miljarder liter i Sverige varav 1 miljard liter för att upp- fylla reduktionsplikten. Den totala minskningen av växthusgaser av samtliga drivmedel under 2019 var 18,5 procent, beräknat2 enbart på vad drivmedlen innehåller. Minskningen uppgick till 19,1 procent under 2018.

Den största delen av de biodrivmedel som finns på världsmark- naden framställs av olika grödor, så kallade konventionella biodriv- medel. Framöver finns stora förhoppningar på avancerade biodriv- medel där råvaror som till exempel restprodukter från skogen kan användas.

1Energimyndigheten 2020, Drivmedel 2019 ER 2020:26.

2Minskningen är beräknad i relation till den baslinje som används i beräkningarna för målupp- fyllelse enligt drivmedelslagen om 94,1 g CO2/MJ.

122

SOU 2021:67

Drivmedel

Det finns en mängd olika råvaror som kan användas som råvara i produktionen och det finns även en rad olika produktionsmetoder. För att ett drivmedel ska klassas som hållbart (ur ett livscykelper- spektiv) finns en rad frågor att beakta bland annat eventuella risker för undanträngning av livsmedelsproduktion. Detta är en stor fråga globalt men utifrån ett svenskt perspektiv är denna fråga inte lika pro- blematisk. Utmaningen för svenskt jordbruk ligger inte i en konkur- rens mellan olika grödor utan i att produktionen helt läggs ner.

Aktörer som säljer drivmedel är skyldiga att lämna uppgifter till Energimyndigheten för att uppfylla kraven i hållbarhetslagen. Denne kan antingen ta fram ett faktiskt värde på utsläppen av växthusgaser enligt en livscykelanalys eller använda de normalvärden som är lis- tade i det omarbetade förnybartdirektivets bilaga V. Skillnaden i växt- husgasutsläpp mellan biodrivmedel och fossila drivmedel beror på vilken råvara som används och vilken process ett biodrivmedel är framställt med. Energimyndigheten publicerar de faktiska utsläpps- värden som ett medelvärde av de utsläpp olika drivmedel gett upp- hov till, se tabell 5.2 nedan.

Tabell 5.2 Klimatpåverkan och värmevärde för olika drivmedel

Medelvärde av inrapporterade uppgifter till Energimyndigheten

Drivmedel	g CO2e/MJ	g CO2e/liter	MJ/liter
Diesel MK1	76,5	2 690	35,2
Bensin MK1	90,9	2 920	32,1
HVO100	13,2	454	34,3
FAME100	32,7	1 780	33,0

ED95	24,2	557	23,0
Fordonsgas	15,8	763	48,2
Biogas	12,7
Naturgas	69,3
Elektricitet	13,0

Källa: Energimyndigheten 2021.

5.1.3Jordbrukets användning av drivmedel

Det huvudsakliga drivmedlet i jordbrukets arbetsmaskiner är diesel av miljöklass I (MK1) år 2018 användes omkring 242 miljoner liter enligt Energimyndigheten. Samma år använde skogsbruket omkring 154 miljoner liter.

123

SOU 2021:67Drivmedel

Tabell 5.3	Dieselförbrukning vid odling av olika grödor per hektar
	Liter per hektar

Gröda		Liter/hektar

Spannmål		66,7–71,9
Ärter och Åkerböna		63,2
Konservärter		128,6
Slåttervall		49

Betesvall		17
Potatis		135,5–150
Sockerbetor		130
Raps och rybs		60
Träda		6,5
Trädgårdsväxter		135,5

Källa: Baky m.fl. 2010.

Val av traktor och redskap är en viktig del i att utnyttja drivmedel effektivt men förbrukningen beror även på handhavandet. Genom rätt underhåll av traktor och maskiner samt framför allt genom att anpassa körsätt kan drivmedelsförbrukningen minskas. En välunder- hållen motor drar mindre bränsle. Igensatta luftfilter, slitna kolvar och ventiler i motorn eller otäta och dåligt justerade insprutare kan vara orsaker till hög drivmedelsförbrukning. Traktorer och arbets- maskiner har olika transmissionssystem som är tekniskt olika effek- tiva på att överföra kraft från motorn. Äldre traktorer har ofta meka- nisk kraftöverföring medan nyare traktorer ofta kombinerar detta med hydrauliska system där det går att använda snabbväxlar utan att bryta kraftöverföringen. Teoretiskt är energiförlusterna lägre vid meka- niska växellådor än så kallade ”powershift” växellådor men i praktiken blir drivmedelsförbrukningen lägre eftersom motorn kan belastas mer optimalt.

Planerad körning där körsträcka samt antalet inbromsningar och accelerationer minimeras kan göra stor skillnad för drivmedelsför- brukningen. Det är också viktigt att anpassa belastning efter motorns effekt genom val av rätt hastighet och storlek på redskap. Fel in- ställda redskap som dras efter traktorn kan bidra till onödigt hög driv- medelsförbrukning. Till exempel kan en fel inställd plog öka driv- medelsförbrukningen med tjugo procent4 Rätt anpassat däcktryck

4Jordbruksverket 2018, Sparsam körning – Ett enkelt sätt att spara pengar!

125

Drivmedel

SOU 2021:67

förbättrar nyttjandet av motorns kraft och därmed drivmedlet. Ett något lägre däcktryck vid fältarbete ger bättre grepp och mindre slir- ning, medan ett högre tryck ger minskat rullmotstånd vid vägtransport. Rätt anpassat varvtal på motorn och att minska tomgångskörning är ett enkelt sätt att få ner förbrukningen.

Tillämpning av sparsam körning enligt ovan minskar såväl energi- förbrukningen och växthusgasutsläppen som drivmedelskostnaderna och är därmed en direkt ekonomisk vinst för jordbrukaren. Tillämp- ning av sparsam körning vid traktorarbeten har visat på bränslebespar- ingar på runt 20 procent5.

Jordbearbetning är en aktivitet som kräver stora mängder energi i form av drivmedel och det kan därför vara intressant att analysera möjligheter till alternativa strategier. Reducerad bearbetning och att inte bearbeta djupare än nödvändigt är strategier som kan minska behovet av drivmedel. Här finns dock samtidigt många andra växt- odlingstekniska parametrar som spelar in, till exempel behov av ökad användning av växtskyddsmedel. Olika tekniska hjälpmedel så som GPS-styrning kan förbättra effektivitet då det blir enklare att utnyttja redskapens arbetsbredd.

Tabell 5.4	Dieselförbrukning vid fältarbeten
	Liter per hektar

Arbetsoperation		Liter/Hektar

Plöjning		20,6
Harvning		5
Sådd		3,3–10
Vältning		2

Spridning av mineralgödsel		2
Kemiska bekämpning		1,5

Stubbearbetning		8

Källa: Baky m.fl. 2010, Kartläggning av jordbrukets energianvändning.

Transporter står för en stor del av jordbrukets drivmedelsförbruk- ning. Det handlar bland annat om skördade grödor, djur, gödsel och insatsmedel som transporteras till fält, mellan gårdar, för lagring och vidare förädling. I en studie som utfördes av JTI (nuvarande RISE) bedömdes att transporter till och från företaget/gården samt mellan

5Fogelberg m.fl., 2007.

126

SOU 2021:67

Drivmedel

och inom gårdar förbrukar i storleksordningen 52 miljoner liter diesel varje år6. Det motsvarar 509 GWh och ger en klimatpåverkan på 145 000 ton CO2e.

I studien konstateras att man kan påverka hur mycket som trans- porteras genom att välja olika strategier för odling, lagring och an- vändning. Vidare konstateras att utvecklingen inom det svenska jord- bruket präglas av stark strukturrationalisering där gårdarna växer och blir färre. Om expansionen sker snabbare än ledig mark i närheten blir tillgänglig blir resultatet längre transporter till och från åker. Ut- maningarna vad gäller avstånden i Sverige tas även upp i Konkurrens- kraftsutredningen. Bättre och effektivare logistik skulle kunna mot- verka detta. Ett projekt7 genomfört av RISE tittar bland annat närmare på effektiviseringar genom att fokusera på tre områden: skiftning av åkermark, nyckeltal och benchmarking samt logistikplaneringsystem.

5.1.5Biodrivmedel och andra förnybara drivmedel som finns på marknaden

Etanol

Etanol produceras utav stärkelserika grödor såsom spannmål eller sockerbetor(eller sockerrör) men även energiskog, vall eller annan biomassa är möjligt. Etanol kan blandas i bensin och diesel, antingen via höginblandning (E85 eller ED95) eller låginblandning (E5 eller E10) eller användas som rent bränsle. En dieselmotor kan efter en hel del anpassningar drivas med ED95 som består av 95 procent etanol och 5 procent tändförbättrare.

Motorer som drivs med ED95 finns i dag framför allt i bussar men även lastbilar. Etanol används annars främst som inblandning i bensin i olika omfattning. Bensinmotorer kan utan anpassningar drivas med etanol upp till en viss inblandning i bensinen. E10 är bensin med 10 procent etanolinblandning som planeras att lanseras i Sverige 1 augusti 2021 och då bli den nya standardbensinen. Den ökade an- delen etanol i bensinen är ett led i reduktionsplikten. Merparten av den bensin som säljs i Sverige innehåller minst 5 procent etanol vilket nu alltså kommer att öka till 10 procent. Det finns motorer som kan

6Engström m.fl., JTI 2015, Energieffektivisering av jordbrukets logistik – pilotprojekt för att undersöka potentialer.

7RISE, Jordbrukets logistik, projektstart 2016-12-01.

127

Drivmedel

SOU 2021:67

köras på enbart etanol och befintliga bensinmotorer kan konverteras till E85 som säljs på många drivmedelsstationer.

I Sverige tillverkar Lantmännen Agroetanol, etanol i sin fabrik i Norrköping. I sin produktion använder Lantmännen spannmål, vete och korn men också stärkelserikt livsmedelsavfall. Utav den etanol som Lantmännen producerar i Sverige exporteras huvuddelen till Tyskland där egenskaperna gällande beräknade utsläpp efterfrågas.

2019 importerades 87 procent av den etanol som användes i Sverige,

30 procent hade sitt ursprung utanför EU8. År 2019 var etanolen huvud- sakligen producerad utav majs och andelen producerad utav vete har minskat från 53 procent till 16 procent mellan 2012 och 20199.

FAME och RME

FAME (Fatty Acid Methyl Esters) eller fettsyrametylestrar baseras på olika vegetabiliska och animaliska fetter och oljor. När råvaran i FAME är raps kallas drivmedlet RME (rapsmetylester) och produ- ceras genom en förestring av rapsolja. I Sverige säljs i princip bara RME. Utredningen har dock genomgående valt att använda det mer generella begreppet FAME i betänkandet.

Dieselmotorer kan köras på FAME i princip utan några anpass- ningar men för att fordonsgarantier ska gälla krävs typgodkännande från tillverkare. I dag finns flera anläggningar som producerar FAME i Sverige bland annat har Energifabriken en i Karlshamn och Adesso en i Stenungsund. Pressningen sker i samverkan med livsmedels- produktion vilket enligt Energifabriken leder till att de bästa kvalitéerna används som livsmedel. Biprodukter från produktionen är rapskakan, som blir djurfoder och glycerol, som används till biogasproduktion. Energifabriken använder sig av svenskodlad raps. Men 93 procent av den FAME som säljs i Sverige är tillverkad av importerad raps. En stor del av den RME som produceras blandas in i diesel. Det finns dock ett tak på 7 procent FAME enligt drivmedelslagen (2011:319).

8Energimyndigheten 2018, Omvärldsbevakning – biodrivmedelsmarknaden Promemoria rörande biodrivmedelsmarknaden i Sverige och i världen.

9Energimyndigheten 2020, Drivmedel 2019, ER 2020:26.

128

SOU 2021:67

Drivmedel

Hydrerade vegetabiliska oljor eller animaliska fetter (HVO)

HVO kan vara baserat på vegetabiliska och/eller animaliska fetter. HVO är i stort sett är kemiskt identisk med fossil diesel. HVO kan därför användas som inblandning eller rent i befintliga dieselmotorer utan anpassning. HVO är det förnybara drivmedel som ökar mest i Sverige. Till skillnad från FAME så anger bränslestandarden för diesel (EN590) inget tak för inblandning av HVO i diesel. Inblandningen begränsas dock av standardens densitetskrav. HVO används därför av drivmedelsleverantörerna för att uppfylla kraven i reduktions- plikten.

Det finns ingen tillverkning av ren HVO i Sverige i dag. ST1 pla- nerar att starta produktion i Göteborg 2022 och Preem samraffinerar en del tallolja tillsammans med fossil diesel. Det räknas som en typ av HVO-produktion, även om produkten blir färdigblandad med fossil diesel.

De råvaror som används för HVO-produktion är bland annat vegetabiliska och animaliska avfallsoljor, PFAD, slakteriavfall och råtallolja. Merparten av råvarorna till HVO är importerade och PFAD utgjorde tidigare en mycket viktig råvara. Tidigare klassades PFAD som en restprodukt från palmoljeproduktionen. Efter den omklass- ning som skedde 2019 enligt förnybartdirektivets hållbarhetskrite- rier har mängden PFAD minskat till förmån för andra råvaror.

Biogas

Biogas och fordonsgas inklusive syntetisk naturgas (SNG) kan ha olika sammansättning men består huvudsakligen av metan. I lagen om skatt på energi (1 kap. 9 § LSE) står det: ”Med biogas förstås ett vätskeformigt eller gasformigt bränsle som framställts av biomassa och vars energiinnehåll till övervägande del härrör från metan.” Metan kan vara i form av komprimerad naturgas (CNG, Compact Natural Gas), flytande naturgas (LNG, Liquid Natural Gas), komprimerad biogas (CBG, Compact Bio Gas) eller flytande biogas (LBG, Liquid Bio Gas).

Metan kan också produceras syntetiskt och kallas då syntetisk naturgas (SNG, Synthetic Natural Gas). För drivmedelsändamål kallas metan ofta för fordonsgas. Den fordonsgas som säljs i Sverige kan innehålla biogas, naturgas eller en blandning av dessa. Inblandningen

129

Drivmedel

SOU 2021:67

av förnybart i fordonsgasen har ökat och 2019 var den 95 procent.10 Gas kan användas i anpassade bensin- eller dieselmotorer. Flytande natur- eller biogas används bland annat inom sjöfart och tunga last- bilar.

5.1.6Drivmedel som är under utveckling

Det satsas mycket på att ta fram nya drivmedel. Det som mest är i fokus för närvarande förutom elektrifiering är vätgas som kan an- vändas i bränsleceller. Även tillverkning av så kallade drop-in-bräns- len är ett prioriterat område eftersom dessa kan blandas in i fossil bensin och diesel samtidigt som bränslestandarden uppfylls.

Vätgas kan användas i gasform eller nedkylt som ett flytande driv- medel. Vätgas kan omvandlas till el i bränsleceller eller användas i förbränningsmotorer. I det senare fallet måste dock motorn vara an- passad till vätgasdrift. Vätgas kan framställas från både fossila och förnybara råvaror. Merparten av den vätgas som framställs i dag har fossilt ursprung och är baserad på naturgas. Förnybar vätgas fram- ställs av vatten som spjälkas till vätgas och syrgas med hjälp av el.

Elektrobränslen är ett samlingsnamn för bränslen som tas fram med hjälp av elektricitet, vatten och koldioxid eller kväve. Det går att producera en rad olika bränslen som exempelvis: vätgas, diesel, bensin eller metanol. Tekniken är ny och det bedöms ta tid innan elektro- bränsle kan tillverkas i kommersiell skala till ett marknadsmässigt pris.

5.1.7Styrmedel

Skatter

I syfte att styra mot ett visst beteende kan varor och tjänster be- skattas högre än andra, medan de alternativ som föredras helt eller delvis undantas från beskattning. Punktskatter kan även syfta till att generera intäkter till staten.

Energiskatt respektive koldioxidskatt är punktskatter som tas ut på alla bränslen som används för motordrift, på elektricitet samt på många bränslen som används för uppvärmning. Energiskatten base- ras på energiinnehållet och koldioxidskatten fastställs utifrån bräns-

10Energimyndigheten, ER 2020:26 Drivmedel 2019.

130

SOU 2021:67

Drivmedel

lets kolinnehåll. Sverige har haft energiskatt sedan 1930-talet och kol- dioxidskatt på fossila bränslen sedan 1991. Olika skattesatser gäller för olika typer av bränslen och användningsområden.

Dessutom förekommer nedsättningar och undantag från både energi- och koldioxidbeskattningen. Exempelvis är höginblandade och rena hållbara biodrivmedel helt undantagna och befriade från både energiskatt och koldioxidskatt.

Vidare har vissa verksamheter lägre skatt genom en nedsättning. Jord-, skogs och vattenbruk är några av de branscher som har en sådan skattenedsättning för bränsle och elektricitet där företagen kan an- söka om att få delar av skatten återbetald, se kapitel 6 Dieselskatten.

Reduktionsplikten

År 2018 presenterade regeringen ”Bränslebytet” ett paket med nya styr- medel där bland annat förslag om en reduktionsplikt ingick. Meningen är att en successiv inblandning av biodrivmedel i bensin och diesel ska minska växthusgasutsläppen. Reduktionsplikten infördes 1 juli 2018. Målet är att leverantörerna ska minska sina växthusgasutsläpp genom ökad inblandning av biodrivmedel och/eller minskade utsläpp från framställning av fossila drivmedel. Genom propositionen Reduk- tionsplikt för bensin och diesel-kontrollstation 2019 (prop. 2020/ 21:180, bet. 2020/21MJU23, rskr. 2020/ 21:411) ska reduktionsnivån i diesel öka från 2020 med i genomsnitt 4,8 procentenheter per år till 2024. Detta bedöms leda till en prisökning på cirka 40–60 öre per liter diesel per år. Målet är att reduktionsnivå ska ligga på 66 procent till 2030. Detta bedöms innebära en prisökning på mellan 3,6–5,4 kro- nor per liter diesel.

EU-lagstiftning

Energiskattedirektivet

Det finns vissa punktskatter som är harmoniserade inom EU. Energiskatten är en sådan skatt som är harmoniserad genom direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemen- skapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (Energiskattedirektivet). EU:s energiskattedirektiv är ett ramverk

131

Drivmedel

SOU 2021:67

för hur medlemsstaterna ska utforma sin nationella beskattning av bränslen och el.

Energiskattedirektivet gäller alla motorbränslen, fossila och bio- baserade. Den skattenedsättning som finns på fossil diesel i flera bran- scher i många EU-länder möjliggörs genom de miniminivåer som finns i Energiskattedirektivet. EU-kommissionen presenterade 2011 ett förslag till ett reviderat direktiv. Det krävs enhällighet bland EU:s medlemsstater för att ändra direktivet och senast direktivet förhand- lades 2015 kunde medlemsstaterna inte enas och förhandlingarna bröt samman.

I den europeiska gröna given aviserar EU-kommissionen att energiskattedirektivet ska ses över. EU-kommissionen väntas lägga ett förslag till ändringar i direktivet under 2021. I förslaget till nytt direktiv kan det komma att föreslås ändringar vad gäller minimiskatte- nivåer samt möjligheterna till undantag för olika sektorer. Även om EU-kommissionen skulle kommat att förslå dessa ändringar är det oklart vad utkomsten av förhandlingarna kommer att bli.

I enlighet med direktivet beräknas den svenska energiskatten ut- ifrån volym och inte drivmedlets energiinnehåll vilket gör att bio- bränslen missgynnas till följd av deras lägre energiinnehåll jämfört med fossila.

I Sverige genomförs direktivets bestämmelser genom lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE) som innehåller bestämmelser om energi- och koldioxidbeskattning.

Bränslekvalitetsdirektivet

Direktivet11 sätter upp specifikationer för bensin och diesel i syfte att säkerställa vissa egenskaper i enlighet med bränslestandarder12. I direktivet finns begränsningar för hur mycket biodrivmedel som får blandas in i bensin respektive diesel. Det är tillåtet att blanda in upp till 10 procent etanol i bensin och upp till 7 procent FAME i diesel. För HVO och biobensin finns inget reglerat tak mer än att det fär-

11Europarlamentets och rådets direktiv 2009/30/EG av den 23 april 2009 om ändring av direk- tiv 98/70/EG, vad gäller specifikationer för bensin, diesel och gasoljor och införande av ett system för hur växthusgasutsläpp ska övervakas och minskas, om ändring av rådets direktiv 1999/32/EG, vad gäller specifikationen för bränsle som används av fartyg på inre vattenvägar, och om upphävande av direktiv 93/12/EEG.

12Europaparlamentets och rådets direktiv 98/70/EG av den 13 oktober 1998 om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv 93/12/EEG (bränslekvalitets- direktivet).

132

SOU 2021:67

Drivmedel

diga drivmedlet måste uppfylla drivmedelsstandarden. Bränslekvali- tetsdirektivet anger också att drivmedelsleverantörerna ska minska sina utsläpp med minst 6 procent till 2020.

Direktivet skulle kunna innebära begränsningar för den svenska reduktionspliktens krav på inblandning av biodrivmedel. Energi- myndigheten anger att det är möjligt att blanda in 7 volymprocent FAME och 70 volymprocent HVO i diesel. För FAME är det samma nivå som direktivet tillåter medan det för HVO inte finns något tak i drivmedelslagen. Den eventuella problematiken relaterar till den fria rörligheten för varor och typgodkännande för fordon. Detta eftersom krav på viss andel biodrivmedel har ansetts kunna begränsa försäljningen av bränslen som uppfyller villkoren i direktivet. EU- domstolen har dock pekat på att bränslekvalitetsdirektivet måste läsas tillsammans med förnybartdirektivet.

I Sverige genomförs direktivet i drivmedelslagen (2011:319) och drivmedelsförordningen (2011:246).

Förnybartdirektivet

Direktivet13 ställer upp krav om att andelen förnybar energi i trans- portsektorn ska uppgå till minst 14 procent 2030 enligt en särskild beräkningsmetod som beskrivs i direktivet. Elektrifiering av vägtra- fiken är i fokus. Direktivet innehåller skrivningar som syftar att be- gränsa biodrivmedel som framställts från så kallade livsmedels- och fodergrödor. Det nuvarande förnybartdirektivet sätter gränsen för sådana biodrivmedel till 7 procent av den totala användningen av drivmedel inom transportsektorn. Flera medlemsstater har velat sänka gränsen eller helt förbjuda denna typ av grödebaserade drivmedel. EU-kommissionen ville i sitt ursprungsförslag till revision av förny- bartdirektivet sänka gränsen till 3,8 procent 2030. El- och avancerade biodrivmedel gynnas genom särskilda uppräkningsfaktorer.

Direktivet ställer också krav på hållbarhetskriterier som måste vara uppfyllda om ett biodrivmedel ska få finansiellt stöd och för att få ingå i beräkningen av andel förnybar energi och kvotandelar enligt direktivet. Hållbarhetskriterierna ställer bland annat krav på minskade växthusgasutsläpp (i ett livscykelperspektiv) och begränsad mark-

13Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främ- jande av användningen av energi från förnybara energikällor.

133

Drivmedel

SOU 2021:67

användning. Direktivet gör det möjligt att undanta biodrivmedel som är certifierade för att ha låg risk för indirekt ändrad markanvändning. Palmolja är ännu den enda råvara som klassificerats ha en sådan hög risk.

I Sverige genomförs direktivet bland annat i lagen om hållbarhets- kriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (2010:598), lagen om skatt på energi (1994:1776) och lagen om elcertifikat (2011:1200).

EU:s statsstödsregler

Bestämmelserna om statligt stöd utgör en central del av EU-rättens konkurrensregler, se mer i kapitel 3 Konkurrenskraft. Huvudprinci- pen är att stöd med offentliga medel är förbjudna om de inte om- fattas av något av de undantag som finns. Till dessa undantag hör stöd som listas i en allmän gruppundantagsförordning (som till ex- empel GBER). Det finns också ett undantag för stöd av mindre betydelse, så kallade de minimis-stöd. De stödåtgärder som omfattas av gruppundantag eller betraktas som stöd av mindre betydelse om- fattas inte av kravet på förhandsgodkännande av EU-kommissionen innan de får tillämpas.

Den skattebefrielse från energi- och koldioxidskatt som vissa bio- drivmedel har i Sverige och en del andra EU-länder kräver statsstöd- godkännande från EU-kommissionen. Eftersom drivmedelsskatterna i Sverige utgör upp emot två tredjedelar av försäljningspriset för bensin och ungefär hälften för diesel kan skattebefrielsen påverka prisbilden i stor utsträckning. Skattelättnader, drift- och investeringsstöd för energi från förnybara källor faller inom förbudet mot statsstöd. Men det finns möjligheter att göra avsteg från förbudet mot statsstöd i enlighet med EU-riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd för 2014–202014(EEAG). EEAG-riktlinjerna har tillfälligt förlängts i vän- tan på att nya riktlinjer ska beslutas av kommissionen. Det är med grund i riktlinjerna som Sverige ansökt hos EU-kommissionen och fått skattebefrielsen godkänd dock under vissa förutsättningar och under en begränsad tid.

EU:s regler om överkompensation påverkar möjligheterna att skapa en tillräckligt stor prisskillnad mellan biodrivmedel och fossila drivmedel för att stimulera en ökad användning. För att säkerställa

14Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2010, (2014/C 200/01).

134

SOU 2021:67

Drivmedel

att skattebefrielsen inte snedvrider marknaden måste Sverige sedan 2014 rapportera till EU-kommissionen två gånger per år för att redo- göra bedömningar om huruvida överkompensation förekommer eller inte. Om överkompensation konstateras måste åtgärder vidtas för att motverka fortsatt överkompensation, exempelvis genom höjd energi- beskattning. Stödet ska dessutom återbetalas retroaktivt av de före- tag som mottagit det.

Sveriges nuvarande skatteundantag för flytande rena och hög- inblandade biodrivmedel löper ut den 31 december 2021. För biogas och biogasol har Sverige fått ett godkännande för skattebefrielse under 10 år med begräsningen att den inte får vara framställd av livs- medels- eller fodergrödor. Enligt EU-riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd får skatteundantag inte ges till livsmedelsbaserade bio- drivmedel efter 2020. Men som nämnts ovan pågår arbetet med att ta fram nya riktlinjer. För flytande rena och höginblandade biodriv- medel ansökte Sverige den 28 maj 2021 om ett förlängt statsstöds- godkännande för skattebefrielsen. Riktlinjerna är på konsultation mellan juni och augusti 2021.

Värt att notera är att Sverige genom skattebefrielsen fokuserat på att stimulera på konsumtionssidan till skillnad från de flesta andra EU-länder som helt eller delvis har riktat sina stöd mot produktions- sidan.

5.2Analys av möjliga åtgärder och styrmedel

5.2.1Utgångspunkter för utredningens analys

Det är i dag en utmaning att hitta lönsamhet för jord-, skogs- och vattenbrukets företag att använda biodrivmedel. Den högre kostna- den tillsammans med osäker prisutveckling gör det svårt att motivera en övergång från fossila till förnybara drivmedel i arbetsmaskiner.

Alternativen för den som vill ställa om sin traktor eller arbets- maskin är HVO eller FAME. Den skattebefrielse som finns för dessa biodrivmedel t.o.m. den 31 december 2021 gör att prisskillna- den jämfört med den beskattade fossila dieseln minskas. Som nämnts tidigare i detta kapitel har Sverige ansökt om förlängt statsstödsgod- kännande för denna skattebefrielse men det har i skrivande stund inte kommit några besked. Den återbetalning om 1,93 kronor av kol- dioxidskatten på diesel som företagen kan ansöka om ökar visser-

135

Drivmedel

SOU 2021:67

ligen prisskillnaden om än inte i samma omfattning som skattebefriel- sen minskar den. Även återbetalningen är ifrågasatt och det är därför osäkert att bedöma vilket pris dieseln kommer att ha framöver. Ut- redningen konstaterar att prisskillnaden tillsammans med den osäker- het som råder, gör det svårt för företagen att motivera en övergång till förnybara drivmedel.

Utredningen konstaterar vidare att branschens arbete med olika åtgärder för att minska drivmedelsförbrukningen genom effektivi- sering och andra typer av strategier ger resultat och bör fortsätta att uppmuntras. Många utav de arbeten som utförs med hjälp av bland annat traktorer i jordbruket är mycket energikrävande samtidigt som det finns få alternativ till insatserna som inte riskerar att leda till minskad skörd. Dock har studier, så väl som praktiska försök visat att det finns goda möjligheter att minska energiåtgång genom olika insatser, förändrade strategier och arbetsmetoder.

Utredningens analyser över insatsmedel, redovisas i enlighet med den prioritetsordning som redovisas i kapitel 2 Utredningens upp- drag under följande rubriker:

–Åtgärder och styrmedel som syftar till att effektivisera använd- ningen och hushålla med resursen drivmedel.

–Åtgärder och styrmedel för att ersätta de fossila drivmedlen mot förnybara.

5.2.2Åtgärder och styrmedel som syftar till att effektivisera användningen och hushålla med drivmedel

Utredningen konstaterar att jordbrukets arbete med olika åtgärder för att minska drivmedelsförbrukningen genom effektivisering ger resultat. Många företag strävar efter att effektivisera för att uträtta mer arbete på samma tid. Större areal och produktion kan ge större möjligheter att fördela kostnader för investeringar. Det är viktigt att kunna utbilda arbetskraft, investera i ny teknik och kunskap exempelvis för att underhålla och ställa in befintlig utrustning och maskiner. För jordbruksföretagen innebär dock ofta geografiska förutsättningar, så som brist på mark i närheten, begräsningar för expansion. Utred- ningen konstaterar att många företag i branschen är små, ofta ensam- företagare där det är utmanande att hinna med utan att arbetet blir för splittrat och tappar i effektivitet.

136

SOU 2021:67

Drivmedel

En kartläggning av gårdens energiförbrukning och energirådgiv- ning kan bidra till lägre förbrukning. Stöd för sådan rådgivning finns genom Greppa Näringen inom ramen för det nuvarande landsbygds- programmet.

Sparsam körning tillsammans med bättre och effektivare logistik och förändrade strategier kan minska företagens drivmedelsförbruk- ning. En del drivmedelsbesparingar skulle kunna åstadkommas genom bättre planering och förändrade arbetsmetoder. Dock är det till viss del oundvikligt med mycket transporter för vissa företag bland annat i och med att det är svårt att samla sin mark till följd av stora avstånd mellan jordbruksmark, detta gäller särskilt i skogsbygd. Utmaningarna vad gäller avstånden i Sverige utmärker oss jämfört med många delar av Europa.

Enligt Greppa Näringens exempel kan sparsam körning på en gård för växtodling minska dieselförbrukningen med 20 procent.15 En minskning på 10 procent skulle kunna motsvara en besparing med 8 liter diesel per hektar. Om besparingen skulle ske på hela Sveriges brukade åkermark om cirka 2,5 miljoner hektar skulle sparsam kör- ning kunna minska drivmedelsbehovet med 20 miljoner liter diesel. Det motsvarar cirka 54 000 ton CO2e16 Åtgärden kan bespara jord- bruksföretaget bränslekostnader och tid, men den innebär också en investering i kunskap och delvis i teknik.

5.2.3Åtgärder och styrmedel för att ersätta de fossila drivmedlen med förnybara

Det är i dag inte lönsamt för jord-, skogs- och vattenbrukets företag att använda biodrivmedel. De jordbruksföretag som trots detta väljer att i stället för fossil diesel använda biodrivmedel får enligt Jord- bruksverkets beräkningar en genomsnittlig merkostnad på omkring 250 kronor per hektar. Beroende på vilken gröda som odlas och hur drivmedelspriserna varierar kan skillnaderna bli ännu större.

Priset på råolja har stor påverkan på priset på alla drivmedel. Ut- vecklingen av råoljepriset är mycket osäker och svår att förutse. Alternativen för den som vill ställa om sin traktor eller arbetsmaskin är HVO eller FAME där det senare kräver mer noggranna förbere- delser. Skattebefrielsen för biodrivmedel som fortfarande finns gör

15Greppa.nu.

16Förbränning av en liter MK1 diesel orsakar utsläpp om 2,69 kg CO2e.

137

Drivmedel

SOU 2021:67

att prisskillnaden jämfört med den beskattade fossila dieseln mins- kas. Samtidigt som den återbetalning om 1,93 kronor av koldioxid- skatt som företagen kan ansöka om ökar prisskillnaden om än inte i samma omfattning.

På kort sikt, till 2030, bedömer utredningen att förbrännings- motorn fortfarande kommer att dominera i näringarna och därmed finns begränsningar i vilka förnybara drivmedel som kommer att kunna användas. På längre sikt, till 2045, ser utredningen ett teknik- skifte med självkörande arbetsmaskiner och nya system för att bruka marken som är under utveckling kommer att vara verklighet.

För att minska fossilberoendet i närtid har utredningen har valt att fokusera på så kallade drop-in-bränslen som kan blandas in i den fossila dieseln, det handlar främst om HVO och FAME. Detta efter- som utbytestakten av jordbrukets arbetsmaskiner är mycket långsam. Många arbetsmaskiner används mycket få timmar, se kapitel 7 om arbetsmaskiner och utredningen bedömer därför att det inte är sam- hällsekonomiskt motiverat att byta ut dessa. Många av dessa arbets- maskiner har en lång livslängd. Däremot kan det uppstå andra utsläpp från olika processer när biobränslen odlas, vidareförädlas, transpor- teras med mera.

Alternativ för att motivera omställning

Det används i dag cirka 5,9 miljoner liter rena biodrivmedel (FAME och HVO) per år i jordbruket. Detta innebär att användningen av rena biodrivmedel endast står för 2,4 procent av jordbrukets totala drivmedelsanvändning. En jordbrukare som väljer att använda bio- drivmedel som FAME eller HVO i stället för fossil diesel får betala cirka 2–3 kronor per liter mer. Prisskillnaden beror främst på att bio- drivmedel är betydligt dyrare än fossila drivmedel. En del av prisskill- naden kan förklaras med att en del av skatten på 1,93 kronor per liter återbetalas på fossil diesel. HVO och FAME är helt skattebefriade i dag och därmed finns ingen skatt att återbetala för dessa. Denna merkostnad varierar mycket, särskilt eftersom världsmarknadspriset på råolja ändrar sig snabbt. Det är således sett ut ur ekonomiskt per- spektiv svårt att motivera användning av biodrivmedel.

138

SOU 2021:67

Drivmedel

Utredningen har därför analyserat alternativa åtgärder som kan minska jordbrukets kostnader för att byta ut sitt fossila drivmedel mot förnybart skulle därför kunna vara att:

–Ta bort nedsättningen på koldioxidskatten som är kopplat till den fossila dieseln.

–Införa ett hektarstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken för att kompensera ett högre pris på de förnybara drivmedlen.

–Införa en biopremie som kompenserar för prisskillnaden mellan fossila och förnybara drivmedel.

Ta bort nedsättningen

Ett sätt att minska skillnaden i pris mellan fossil diesel och biodriv- medel skulle kunna vara att ta bort den återbetalning av koldioxid- skatt som jord-, skogs- och vattenbruket i dag kan ansöka om för den fossila dieseln. Om återbetalningen tas bort skulle branschen få samma pris på diesel som privatpersoner. Det skulle innebära att den fossila dieseln fortfarande är billigare än HVO och RME men pris- skillnaden skulle då krympa till 0,5–2 kronor/l.

Införa ett hektarstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken

Jordbruksverket har i en redovisning av ett uppdrag, Fossilfria före- tag17 beskrivit hur ett hektarstöd för att styra om drivmedelsanvänd- ningen i jordbrukets arbetsmaskiner till fossilfria alternativ skulle kunna utformas. I rapporten framgår att verket avråder från att införa stödet.

Jordbruksverket föreslår att stödet, om det ändå skulle genom- föras, skulle utformas som ett arealbaserat stöd och betalas ut som en schablon på genomsnittlig kostnad per hektar åker i Sverige. För- slaget innebär att all gårdsstödsberättigad åkerareal skulle vara berät- tigad till stöd under förutsättning att arealen brukats med arbetsmas- kiner som drivits med rena biodrivmedel vilka omfattas av skatteavdrag enligt Lag (1994:1776) om skatt på energi. Jordbruksverket föreslår att betesmarkerna om möjligt hålls utanför ersättningen dels för att

17Referens: dnr 4.5 17-01520/2020.

139

Drivmedel

SOU 2021:67

möjliggöra en tillräckligt intressant ersättningsnivå, dels på grund av att användningen av bränsle på dessa arealer är låg.

När Jordbruksverket har räknat på hur hög ersättningen ska vara har de både räknat på värdet av klimatnyttan och merkostnaden för jordbrukaren. Beräkningen av klimatnyttan av att byta ut diesel mot HVO/FAME ger en minskning av koldioxidutsläppen som uppgår till 2,33 kg CO2e (till fördel för HVO/FAME). Utsläppsiffran för biodiesel är en sammanvägd siffra mellan FAME och HVO baserad på fördelning av användningen av dessa drivmedel nationellt för 2018. Kostnaden för ett kilo koldioxid beräknas genom koldioxid- skatten som under 2020 motsvarar 1,16 kronor per liter. Den genom- snittliga förbrukningen av diesel har beräknats till 94 liter per hektar, genom att dividera hela jordbrukets användning med den totala åker- arealen i Sverige. Den stödnivå som uppnås genom att beräkna klimat- nyttan blir då 254 kronor per hektar.

Jordbruksverket har även beräknat merkostnaderna för jordbruket att byta ut diesel mot HVO och FAME. Priset på fossil diesel var i februari 2020 13 kronor per liter. Nedsättningen av skatt till jord- bruket uppgår under 2020 till 1,93 kronor per liter. Kostnaden för HVO var i februari 2020 13,74 kronor per liter. Det betyder att mer- kostnaden för HVO var 2,67 kronor per liter. Genom att multipli- cera merkostnaden på 2,67 med den genomsnittliga förbrukningen på

94liter per hektar fås en merkostnad på 251 kronor per hektar. Jord- bruksverket konstaterar att den beräkning som Energimyndighetens gjorde av merkostnaden mellan diesel och HVO för hela 2018 (då dieselpriset under perioder var mycket lågt) skulle ge en stödnivå på

277kronor per hektar.

Om stödnivån skulle sättas till 277 kronor per hektar skulle detta innebära att nuvarande användning (2018 års) av ren HVO/FAME skulle kosta 17 miljoner kronor. Skulle all åkermark i Sverige anslutas till stödet skulle kostnaderna uppgå till cirka 700 miljoner kronor.

Jordbruksverket förordar att stödet läggs inom eco-schemes i stället för som en miljöersättning inom pelare 2. Eco-schemes är en ny typ av åtgärd som föreslås i EU:s nya jordbrukspolitik som just nu för- handlas, läs mer i kapitel 13 Bakgrund jordbruk. Eco-schemes är ett- åriga stödåtgärder som bedöms vara enklare att hantera admini- strativt jämfört med åtgärderna inom pelare 2 som ska vara fem- till sjuåriga. Jordbruksverket bedömer i rapporten att det inte är rimligt

140

SOU 2021:67

Drivmedel

eller möjligt att lägga ett eventuellt stöd som miljöersättning eller som projekt- och företagsstöd.

I rapporten konstaterar Jordbruksverket vidare att ytterligare ana- lys behövs för att reda ut huruvida förslaget är förenligt med stats- stödsreglerna eller inte.

Införa en biopremie för rena biodrivmedel

Lantbrukarnas riksförbund (LRF) har tillsammans med Arla, Lant- männen och HK Scan satt som mål att Lantbruksbranschen ska vara fossilfria år 203018. För att nå målet förutsätts att ett antal politiska åtgärder beslutas, däribland en biopremie. Syftet med biopremien är att de som väljer att ställa om till fossilfria drivmedel inte ska miss- gynnas ekonomiskt. Biopremien föreslås utformas som ett stöd per liter drivmedel för den som kör med förnybara drivmedel.

5.2.4Osäkerheter

Prisutvecklingen vad gäller HVO och FAME är osäker. Priset på- verkas av efterfrågan på världsmarknaden. En ökad efterfrågan skulle sannolikt leda till höjda priser. Efterfrågan i Sverige kommer att med största sannolikhet öka på grund av reduktionsplikten. Riksdagen har fatt beslut om utvecklingen av reduktionsplikten till 2030 i en- lighet med proposition Prop. 2020/21:180 Reduktionsplikt för ben- sin och diesel – kontrollstation 2019. I propositionen föreslås vilka reduktionsnivåer som ska gälla till och med 2030 för bensin och diesel. För diesel innebär förslaget att reduktionsnivån ska gå från 26 pro- cent år 2021 till 66 procent år 2030. I propositionen konstateras att en linjär utveckling ackumulerat ger en större utsläppsminskning till 2030 och en sådan utveckling bedöms därför som mest ändamåls- enlig. Utvecklingen av reduktionsplikten kommer att fortsatt noga följas upp genom kontrollstationer vart tredje år.

Som beskrivs i kapitel 7 om Arbetsmaskiner är omsättningstakten för jordbrukets arbetsmaskiner låg. Förbränningsmotorn dominerar och alternativ till detta saknas i princip helt för större arbetsmaski- ner. Utredningen konstaterar därför att jordbruket för sin omställ- ning kommer att behöva använda biodrivmedel i form av så kallade

18Fossilfritt Sverige, Lantbruksbranschen (2020): Färdplan för fossilfri konkurrenskraft.

141

Drivmedel

SOU 2021:67

drop-in-bränslen som direkt kan ersätta fossila drivmedel dvs. HVO och FAME.

Priset på biodrivmedel kan även komma att påverkas om Sverige inte längre kan ha kvar skattebefrielsen på höginblandade biodriv- medel efter årsskiftet. Eventuellt skulle skattebefrielsen kunna till- låtas vara kvar för vissa biodrivmedel.

Den negativa inställning till grödebaserade biodrivmedel som finns bland flera EU-länder gör att FAME kan behöva beläggas med kol- dioxidskatt. Dock kan möjligheter till anpassning efter specifika för- utsättningar vad gäller markanvändning, där Sverige har en relativt hög andel jordbruksmark som inte brukas eller odlas extensivt kunna påverka definitionen av dessa drivmedel.

5.2.5Utredningens överväganden

Utredningen avser inte att gå vidare och föreslå en hektarbaserad ersättning form av ett eco-scheme. Förslaget riskerar att bli trubbigt eftersom samma stöd betalas ut till all mark oavsett användning. Ett företag med odling av specialgrödor till exempel potatis eller socker- betor har en mycket högre dieselförbrukning per hektar än ett före- tag som odlar extensiv vall.

När det gäller statens kostnader för såväl hektarstödet som bio- premien måste även förlorade skatteintäkter räknas in. Företagen som ställer om till biodrivmedel kommer inte att betala någon energi- eller koldioxidskatt på sin förbrukning eftersom rena biodrivmedel är skattebefriade.

När det gäller den biopremie som finns i färdplanen för en fossil- fri lantbruksbransch anser utredningen att förslaget som sådant skulle kunna vara förenligt med statsstödsreglerna efter vissa justeringar. Utredningen menar att en biopremie bör omfatta alla biodrivmedel som finns tillgängliga på marknaden utom biogas. Detta eftersom bio- gas är subventionerad genom de produktionsstöd som finns (se vidare kapitel 8 Produktion av biodrivmedel). I praktiken bedömer utred- ningen att biopremien kommer att bli aktuell för HVO och FAME.

142

SOU 2021:67

Drivmedel

5.3Utredningens förslag

5.3.1Allmänna överväganden

På kort sikt till år 2030 bedöms den största potentialen för att minska fossilberoendet vara att öka användningen av biodrivmedel. Detta eftersom teknik/arbetsmaskiner som kan drivas av el eller andra driv- medel saknas i dag.

Den största delen av de drivmedel som används i jordbruket i dag är fossil diesel. Genom reduktionsplikten ökar inblandningen av bio- drivmedel och 2030 dieseln att innehålla en stor andel biodrivmedel. FAME kan inte blandas in i lika hög utsträckning i den fossila dieseln som HVO och det går inte att, i samma motor, växla mellan ren FAME och fossil diesel på samma sätt som det går att växla mellan ren HVO och fossil diesel. Prissättningen på FAME skulle därför kunna utvecklas på ett annat sätt än HVO. Det finns även tester som visar att fabriksnya traktorer kan köras på FAME utan problem19.

Frågan om skattebefrielsen för rena biodrivmedel finns kvar efter 1 januari 2022 är avgörande för de beräkningar som utredningen redovisat kopplat till förslagen. Om biodrivmedlen beläggs med full skatt kommer kostnaden för biodrivmedlen bli mycket högre än i dag. Vad gäller jordbrukets fältarbeten ser utredningen att elektrifiering ligger långt fram i tiden och att flytande drivmedel därför kommer att behövas under en lång tid framöver. Jordbrukets speciella förut- sättningar gör att det saknas alternativ på marknaden för att byta ut arbetsmaskiner och därmed drivmedel. På grund av jordbrukets stora maskinpark och långsamma utbytestakt kommer förbränningsmotorn att spela en fortsatt stor roll under en lång tid framöver. Utredningen ser därför att en stor del av omställningen till fossiloberoende måste ske medhjälp av drivmedel som går att använda i den befintliga maskin- parken.

Det finns i dag inga arbetsmaskiner på marknaden som drivs av biogas. Utredningen bedömer att det kommer att finnas sådana inom de närmaste åren. Som även beskrivs i kapitel 8 Produktion av bio- drivmedel finns det en skattebefrielse de kommande 10 åren för bio- gas genom ett statsstödsgodkännande. Samtidigt har Sverige infört ett produktionsstöd för biogas från rötning av stallgödsel och det finns även ett stöd för uppgradering av biogas. Utredningen konsta-

19Jordbruksaktuellt 2020-12-01, Positiva testresultat för RME i traktorer.

143

Drivmedel

SOU 2021:67

terar därför att det inte finns förutsättningar för att inkludera biogas i biopremien då det riskerar att leda till en överkompensation. Utred- ningen konstaterar vidare att utvecklingen nya drivmedel och drivmedel från nya substrat går snabbt och menar därför att utredningens för- slag kontinuerligt bör följas upp och utvärderas mot bakgrund av denna utveckling.

På längre sikt till 2045 är ett teknikskifte sannolikt. Självkörande arbetsmaskiner och nya system för att bruka marken finns under utveckling. Biogasdrift, elektrifiering eller vätgasdrift kräver i regel nya maskiner. Det finns dock exempel på hur befintliga arbetsmaski- ner genomgått konvertering bl.a. i Transportstyrelsen och Jordbruks- verkets MEKA-projekt20 där så kallad dual-fuel-teknik testats (läs mer i kapitel 7 Arbetsmaskiner).

Utredningen ser möjligheter till energieffektivisering genom att elektrifiera möjliga arbetsmoment framför allt inomgårds liksom arbete med förbättrad logistik.

5.3.2En biopremie för rena biodrivmedel införs

Utredningen förslår att en ny biopremie införs för rena biodriv- medel. Biopremien förslås omfatta tillgängliga biodrivmedel med undantag för biogas

Utredningen föreslår att en biopremie införs som ett nationellt stöd för att utjämna den prisskillnad som finns mellan fossilt och för- nybart drivmedel. Nivån som utredningen föreslår är 2,30 kronor per liter baserat på prisskillnaden mellan FAME och fossil diesel. Denna ersättningsnivå förutsätter fortsatt återbetalning av koldi- oxidskatt på diesel och fortsatt skattebefrielse för rena biodrivmedel år 2022. Utredningen konstaterar att det är möjligt att anpassa pre- mien mer specifikt efter vilket bränsle som används. Utredningens huvudförslag är dock att en och samma nivå används av förenklings- skäl (administrativt). Utredningen föreslår vidare att stödet införs som ett tidsbegränsat stöd som ska utvärderas vart tredje år. Efter- som biopremien ligger på en relativt låg nivå undviks överkompen- sation för HVO som i stort sett är helt utbytbar med fossil diesel.

20Jordbruksverket & Transportstyrelsen 2015, Biogasdrift i arbetsmaskiner – Slutrapport av regeringsuppdrag Rapport 2015:23.

144

SOU 2021:67

Drivmedel

För RME finns en något större risk för överkompensation på grund av dess lägre pris. Utredningen bedömer dock att detta inte är fallet i dagsläget. Priset på drivmedel är föränderligt och måste därför följas noga så att inte en överkompensation sker.

Premien föreslås administreras på samma sätt som dagens åter- betalning av koldioxidskatt på fossil diesel, se mer i kapitel 6 Diesel- skatten. Ansökan sker på samma sätt där den sökande anger hur många liter drivmedel som förbrukats i yrkesmässig jord-, skogs- eller vattenbruksverksamhet. Biopremien förslås börja gälla från och med 1 januari 2022. Ansökningarna sker efter att förbrukningen ägt rum och betalas ut retroaktivt.

Enligt Energimyndigheten förbrukade jordbruket 5,9 miljoner liter rena biodrivmedel under 2018. Om biopremien införs kommer sannolikt ytterligare ett antal företag gå över till att använda rena biodrivmedel och fler kommer att bli berättigade. Eftersom bio- premien skulle göra att FAME får ett likvärdigt pris jämfört med fossildiesel skulle sannolikt fler företag välja att använda FAME. FAME kan användas direkt i nya arbetsmaskiner medan äldre arbets- maskiner behöver viss omställning. Kostnader kopplat till omställ- ning av äldre arbetsmaskiner kan vara filterbyten, oljebyten och ren- göring av bränsletankar på traktorer liksom lagringstankar på gården med mera. Till följd av utmaningar med äldre maskiner är det rimligt att anta att mängden FAME som används kommer att kunna kopplas till antalet nya traktorer i jordbruket. Antalet nya traktorer som introduceras på den svenska marknaden uppskattas till cirka 3 000 per år. Den genomsnittliga traktorn som såldes 2020 hade 112 kW och bedöms förbruka 7 liter diesel per timma användas 600 timmar per år vilket ger en årsförbrukning om 4 200 liter. I det fall en skogs- maskin skulle ställas om till biodrivmedel skulle effekten kunna bli större än för en traktor till följd av skogsmaskinens höga årsanvänd- ning. Det säljs omkring 200–300 nya skogsmaskiner varje år som var och en bedöms användas 2 500 till 3 500 timmar per år. Dessa maski- ners förbrukning är högre per timma än den genomsnittliga traktorn och den årliga förbrukningen skulle kunna uppgå till 40 000 liter och i många fall mer.

Om nuvarande användning av HVO och FAME skulle ligga kvar på samma nivå nästa år och en majoritet av de nya traktorerna drivas med FAME skulle användningen av biodrivmedel hamna på ungefär 19 miljoner liter. Detta skulle innebära att statens kostnader för

145

Drivmedel

SOU 2021:67

biopremien skulle hamna på 43 miljoner kronor för 2022. För 2023 beräknas användningen öka med 13 miljoner liter (dvs. öka med unge- fär motsvarande antal nya traktorer som introduceras) och statens kostnad för premien hamnar då på 72 miljoner kronor. Om ökningen sedan fortsätter i samma takt till 2025 beräknas mängden biodriv- medel som används i jordbruket ha ökat till 56 miljoner liter vilket skulle innebära en kostnad om 129 miljoner kronor.

Efter 2025 bedöms fler alternativ till dagens arbetsmaskiner bli tillgängliga på marknaden även om en mycket stor del av maskin- parken kommer vara samma som i dag. Utredningen bedömer att en högre grad av automatisering och elektrifiering av inomgårds-maski- ner kommer att leda till att färre förbränningsmotorer krävs vid dessa arbeten. För fältarbeten bedöms arbetsmaskiner för annat än fossil diesel, RME och HVO fortfarande att vara ovanliga.

Utredningen bedömer att det år 2025 finns traktorer för biogas på marknaden. Det finns sannolikt även några traktorer för el, vätgas och batteridrift. För att säkerställa rätt nivå på biopremien är det viktigt att kontinuerligt följa upp effekterna av reduktionsplikten och nivån på återbetalningen av energi- och koldioxidskatt på fossil diesel. Utvecklingen av priset på rena biodrivmedel och det svenska jordbrukets konkurrenskraft och lönsamhet bör följas upp parallellt. Även marknadsintroduktionen av nya traktorer samt tillgången till efterkonvertering är viktiga parametrar i uppföljningen.

Om skattebefrielsen för de berörda biodrivmedlen inte får ett förlängt statsstödsgodkännande ändras förutsättningarna och bio- premien behöver då anpassas. Reduktionspliktens utveckling kom- mer att påverka pris och tillgång på biodrivmedel, förändringar i denna kommer också att påverka biopremien. Det samma gäller även stor- leken på nedsättningen av energi- och koldioxidskatt, ett avskaffande kommer att kräva justering av biopremien.

Offentligfinansiella effekter

Statens kostnader för biopremien kommer att bestå både i kostna- den för premien och i form av utebliven energi- och koldioxidskatt. Utbetalning av biopremien beräknas uppgå till 43 miljoner kronor initialt för att sedan öka succesivt till 129 miljoner år 2025. Samtidigt kommer statens intäkter genom energi- och koldioxidskatt minska

146

SOU 2021:67

Drivmedel

då det förnybara bränslet är helt skattebefriat. Inledningsvis bedöms den uteblivna skatten motsvara 88 miljoner kronor för att sedan öka till 267 miljoner kronor år 2025.

De företag som har ställt om till biodrivmedel kommer inte lägre kunna ansöka om att få koldioxidskatt återbetald. Detta skulle inne- bära att statens utgifter minskar med 36 miljoner 2022 och år 2025 är besparingen 109 miljoner kronor.

Sammantagen skulle den bedömda anslutningsgraden kosta staten

52 miljoner kronor 2022 och tre år senare blir kostnaden 158 miljo- ner kronor.

Utredningen föreslår att Energimyndigheten blir ansvarig myn- dighet för det nya stödet. I detta ingår att vid behov ta fram mer detaljerade föreskrifter. Energimyndigheten har redan i dag ansvar för att följa upp skattebefrielsen för rena biodrivmedel. Utredningen bedömer att antalet årsarbetskrafter som krävs för denna premie bör motsvara den arbetsinsats som krävs vad gäller administreringen av återbetalningen av dieselskatten vilket enligt Skatteverket är två års- arbetskrafter. Energimyndigheten föreslås även löpande följa upp priserna på HVO och FAME och jämföra med priset på fossil diesel.

Konsekvenser för företagen

Biopremien är möjlig att söka för att som bedriver yrkesmässig jord-, skogs-, eller vattenbruksverksamhet enligt samma definition som dagens återbetalning av energi och koldioxidskatt. Företag som väl- jer att byta drivmedel i sina traktorer och arbetsmaskiner på måste säkerställa att alla motorerna klarar drivmedlet. Det kommer behö- vas två separata tankar om man vill lagra sitt drivmedel på gården och inte vill eller kan ställa om alla motorer. De flesta drivmedelsleveran- törer tillhandahåller HVO och FAME och det går att beställa leveran- ser hem till gården under förutsättning att en viss volym beställs. Ett annat alternativ är att tanka på en näraliggande drivmedelsstation där HVO oftast är ett alternativ.

Utredningen ser att krav från branschorganisationer och företag skulle kunna göra att hela grupper av företag ansluter sig till bio- premien. Det skulle exempelvis kunna bli aktuellt för Arla som har ambition om att alla svenska ekologiska mjölkföretag ska vara fria från fossila drivmedel 2022. Även Södra Skogsägarna har lanserat

147

Drivmedel

SOU 2021:67

några produkter där hela förädlingskedjan är fossilfri vilket borde innebära att ett antal skogsmaskiner drivs på HVO eller FAME redan. Liknade krav från fler aktörer skulle kunna snabba på anslutningen till biopremien.

Konsekvenser för miljö

Utredningens beräkningar visar att biopremien under första året skulle kunna minska jordbrukets utsläpp med mellan 30 000 och 40 000 ton CO2e. År 2025 med ovan beskrivna anslutningsgrad skulle utsläppsminskningen kunna hamna på mellan 90 000 och 125 000 ton. Varje genomsnittlig traktor som ansluts skulle kunna leda till minskade utsläpp på 7 till 10 ton per år och en skogsmaskin 60 till 90 ton. Utfallet beror på vilket biodrivmedel som används och vilka växthusgasutsläpp som är kopplat till respektive biodrivmedel. Ut- redningen har i beräkningarna använt de årsmedelvärden som rap- porterats till Energimyndigheten 2019 för FAME och HVO. Ut- släppen från biodrivmedel minskar mer om HVO används jämfört med FAME som en följd av de utsläppsfaktorer som används.

Konsekvenser för försörjningsförmågan

Förslaget bör öka försörjningsförmågan för både drivmedel och livs- medelsförsörjning. Ökad användning av biodrivmedel skulle kunna leda till ett skifte mot drivmedel tillverkade i Sverige av inhemska råvaror. Minskat beroende av importerade fossila drivmedel kan öka robustheten i livsmedelsförsörjningen.

Överrensstämmelse med EU:s statstödsregelverk (och annan EU-lagstiftning)

Utredningen bedömer att förslaget om en biopremie är förenlighet med EU:s statsstödsregler. För stödet tillämpas undantag genom:

•Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse, samt

148

Dieselskatten

SOU 2021:67

Även Konjunkturinstitutet konstaterar i sin rapport Miljö, eko- nomi och politik (2017) att en kostnadseffektiv klimatpolitik bygger på ett enhetligt pris på koldioxidutsläppen men undantag och ned- sättningar av koldioxidskatten kan vara nödvändiga utifrån konkur- renskraftsskäl.

6.1.2Anledningar till justerade skattenivåer

Återbetalning av skatt på elektricitet och bränslen för stärkt konkurrenskraft

Den som förbrukar vissa bränslen i yrkesmässig jordbruks-, skogs- bruks och vattenbruksverksamhet kan liksom företag i flera andra branscher ansöka om att få tillbaka viss del av skatten.

Nedsättningen av skatten ser olika ut för olika branscher. Driv- medel som används i yrkessjöfart, flyg och järnväg är helt skatte- befriade. För jord-, skog och vattenbruk handlar nedsättningen om en del av den energi- och koldioxidskatt som tas ut vid förbrukning av elektricitet och bränsle. Storleken på skatten som återbetalas be- ror på vilket användningsområde som avses. När det gäller förbruk- ning av elektricitet har företagen möjlighet att ansöka om återbetal- ning av skillnaden mellan gällande skattesats och 0,6 öre per kWh, beloppet var 0,5 öre före den 1 januari 2021.

För bränslen som används för annat ändamål än drift av motor- drivna fordon t.ex. uppvärmning av stallar, torkning av spannmål eller drift av stationära motorer går det att ansökan om att få 70 procent av energiskatten återbetald. Enligt regeringens proposition 2020/21:97 Slopad nedsättning av energiskatt på bränslen i vissa sektorer före- slås dock en utfasning av denna nedsättning. Riksdagen har beslutat enligt propositionens förslag vilket innebär en utfasning i två steg, en sänkning av återbetalningen till 35 procent från den 1 juli 2021 och ett borttagande från den 1 januari 2022.

För användning av drivmedel i arbetsfordon såsom traktorer och tröskor går det att ansöka om återbetalning av koldioxidskatten. Åter- betalningen är 1,93 kronor per liter1.

Diesel är ett viktigt insatsmedel för svenskt jordbruk och är det vanligaste drivmedlet i arbetsmaskiner och traktorer, se mer i kapitel 7 om arbetsmaskiner och kapitel 5 om drivmedel. Drivmedelskostna-

16 a kap. 2 a § SFS 1994:1776.

152

Dieselskatten

SOU 2021:67

Figur 6.1 Grundpris på diesel före skatt

Kronor per liter

10,00

9,00

8,00

7,00

6,00

5,00

4,00

3,00

2,00

1,00

2021-06-28	2021-01-11	2020-06-29	2020-01-06

Källa: EU-kommissionen 2021.

Energi- och koldioxidskatten som läggs på dieseln har succesivt höjts sedan början av 1990-talet. Förutom beslutade skattehöjningar genom riksdagsbeslut har skatterna sedan 1994 justerats efter förändringar i konsumentprisindex (KPI). Genom en justering med konsument- prisindex (KPI) tas hänsyn till inflationen. Sedan 2016 beaktas också BNP-utvecklingen genom en schablonuppräkning med 2 procentenhe- ter. Omräkningen sker av såväl energiskatten som koldioxidskatten men uttrycks som en höjning av energiskatten.

För 2020 och 2021 justerades dock inte skatterna. För att möta ökade drivmedelspriser till följd av den ökade inblandningen togs beslut att pausa BNP-indexeringen under 2020.2 Beslutet har nu för- längts fram till kontrollstationen för reduktionsplikten 2022.

Historiken bakom jordbrukets skattenedsättning på bränslen

Nedsättningen och återbetalningen av energi- och koldioxidskatt för fossila drivmedel som används i jord-, skogs- och vattenbruket in- fördes 2005. Det var i budgetpropositionen för år 2005 (prop. 2004/ 05:1, volym 1) som regeringen föreslog att skatten på diesel som an-

2Prop. 2020/21:196, Pausad BNP-indexering av skatten på bensin och diesel för 2022.

154

SOU 2021:67

Dieselskatten

vänds i arbetsmaskiner inom yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksverksamhet skulle sättas ned med cirka 2 kronor från den 1 januari 2005. Riksdagen beslutade i enlighet med reger- ingens förslag (bet. 2004/05:FiU1, rskr. 2004/05:47, SFS 2004:1038). När regeringen föreslog införandet av nedsättningen motiverades den bl.a. av att jordbruksorganisationerna sedan länge hade drivit frå- gan. I budgetpropositionen konstaterar regeringen dock att samma nedsättning bör gälla alla areella näringar.

Återbetalningen på 2 kronor per liter innebar en nedsättning av koldioxidskatten med 77 procent. Under åren sedan införandet har storleken på nedsättningen varierat. Från år 2006 minskades nedsätt- ningen stegvis och 2015 var nedsättningen nere på 90 öre per liter.

Regeringen beslutade år 2015 att nedsättningen skulle höjas från

90 öre per liter till 1,70 kronor per liter. Första halvåret 2019 sänktes den till 1,43 kronor för att under andra halvåret öka till cirka 2,24 kro- nor, vilket innebar att det var hela koldioxidskatten tillsammans med en del av energiskatten som återbetalades. För år 2020 och 2021 är åter- betalningen fastställd till 1,93 kronor per liter diesel.

Tabell 6.1 Beskattning av jordbrukets diesel, kronor per liter

Justeringar har skett under 2019 och 2018 varför två belopp anges

	2021	2020	2019	2018

Energiskatt	2,47	2,47	2,341	2,341
Koldioxidskatt	2,262	2,262	2,191	2,191/3,204

Total skatt	4,74	4,74	4,532	4,532/5,559
Återbetalning	1,93	1,93	2,43/1,43	1,7

Skatt efter reduktion	2,81	2,81	3,10/2,10	2,832/3,859

Källa: Skatteverket, 2021.

Skattenedsättning för att stärka konkurrenskraften

Det svenska jordbrukets konkurrenskraft har utretts ett antal gånger sedan 1990 och beskattningen av diesel har lyfts fram som en viktig faktor för konkurrenskraften. Flera utredningar har pekat på att kon- kurrenssituationen för svenskt jordbruk kraftigt förändrades i och med EU-inträdet 1995.

Utredningen om livsmedelssektorns omställning och expansion före- slog i sitt betänkande En livsmedelsstrategi för Sverige (SOU 1997:167)

155

Dieselskatten

SOU 2021:67

att jordbrukets skatt på diesel skulle anpassas till konkurrentländerna. Ett annat förslag från utredningen var att skatten på jordbrukets el och eldningsolja skulle ges samma villkor som tillverkningsindustrin. Detta för att branschen skulle få mer liknande förutsättningar som övrig industri.

År 2015 när Konkurrenskraftsutredningen presenterade sitt slut- betänkande var ambitionen att skattenedsättningen för jord-, skogs- och vattenbruket skulle minskas ytterligare. I Konkurrenskraftsutred- ningens betänkande Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring (SOU 2015:15) kon- staterades dock att skatten på diesel är den mest betungande produk- tionsmedelsskatten för svenskt jordbruk.

6.1.3Jämförelse med andra EU-länder

Nedsättningen av skatt på elektricitet och bränslen är en konkur- rensstärkande åtgärd som tillämpas på flera branscher och är vanlig inom EU. Inom EU finns fastställda generella minimiskattenivåer för energiprodukter. Skatt på energi är en av få skatter som är har- moniserade på EU-nivå. Enligt Rådets direktiv 2003/96/EG ska energi- produkter som används inom jord-, skog och vattenbruk beskattas med minst 21 euro per 1 000 liter, vilket motsvarar omkring 20 öre per liter diesel. För diesel inom andra användningsområden som bil- trafiken är minimiskattenivån 330 euro per 1 000 liter.

När Jordbruksverket 2005 jämförde drivmedelskostnader konsta- terades att svenska jordbrukare hade mycket högre drivmedelskost- nader än sina danska och finska kollegor3. Året efter inkluderades fler länder i en annan jämförelse4. År 2006 hade även svenska jord- brukare fått nedsatt skatt på dieseln. Men hade ändå den femte högsta skatten på jordbruksdiesel, betydligt högre än Danmark men lägre än Tyskland och Nederländerna. De konstaterade även att det var van- ligt att eldningsolja med en lägre skattesats fick användas som driv- medel i jordbruksmaskiner. När i stället de faktiska skattenivåer som jordbrukarna betalar efter eventuella skattelättnader jämfördes varie- rade dessa från 336 euro per 1 000 liter som högst till 0 euro per

3Jordbruksverket 2005, Merkostnader och mervärden i svenskt jordbruk, rapport 2005:3.

4Jordbruksverket 2006, Jordbrukets kostnader för produktionsmedel i EU, rapport 2006:26.

156

Dieselskatten

SOU 2021:67

Figur 6.2 Dieselskatt efter nedsättning för jordbruk inom EU

Kronor per liter

7,00

6,00

5,00

4,00

3,00

2,00

1,00

	jordbruk		icke-jordbruk

Källa: EU-kommissionen, 2021.

Sammanställningen i diagrammet ovan bygger på siffror som har rap- porterats in till EU-kommissionen. I diagrammen saknas Polen vilket beror på att de siffror som redovisats av EU-kommissionen har be- dömts av utredningen som osäkra.

6.1.4Nedsättningen är ett undantag från EU:s statsstödsregler

EU:s regler om statligt stöd sätter ramarna för Sveriges och andra medlemsstaters möjligheter att kunna ge stöd till företag, se kapitel 2 Konkurrenskraft. Reglerna omfattar även skatter inklusive nedsätt- ningen av koldioxidskatt på förbrukning av diesel till jord-, skogs, och vattenbruksföretag.

Eftersom energiskatten är en av få skatter som är harmoniserade inom EU innebär nedsättningen, relativt många andra skatter och stats- stödsreglerna, ett mindre komplicerat förfarande.

158

SOU 2021:67

Dieselskatten

Skattenedsättningen i form av befrielse från energiskatt och kol- dioxidskatt ryms inom tillämpningsområdet för antingen GBER5, eller FIBER6. I GBER och FIBER anges vilka grupper av stödåtgär- der som är undantagna från skyldigheten att anmäla åtgärden till kom- missionen innan den genomförs.

I GBER respektive FIBER redogör kommissionen, förutom rikt- linjer som rör den materiella bedömningen av olika former av statliga stöd, också för den utvärdering, rapportering och övervakning som ska ske av godkända stöd samt sådana stöd som omfattas av någon av gruppundantagsförordningarna. En förutsättning för att få stat- ligt stöd är att stödmottagaren uppfyller de villkor som finns, bland annat får stödmottagaren inte vara i ekonomiska svårigheter.7

6.1.5Hur ansöker man om återbetalningen av skatt?

Den nedsättning av koldioxidskatten för drivmedel som gäller för jord-, skogs- och vattenbruk innebär att företagen kan ansöka om att få 1,93 kronor/liter diesel återbetald.

Ansökan om återbetalning sker digitalt via en blankett på Skatte- verkets hemsida. Jord- och skogsbruket använder samma blankett medan vattenbruket har en särskild blankett. I blanketten ska anges en del information som underlag angående lager, inköp och förbruk- ning av diesel. Även den förbrukning som inte har skattenedsättning ska uppges.

Förbrukning som inte är berättigad nedsättning är bland annat bränsle i personbilar, pickuper, lastbilar och liknande även om for- donen används i verksamheten. Förbrukning i arbetsfordon som sker vid användning utanför jord- eller skogsbruk, till exempelvis snöröj- ning, schaktningsarbete eller transporter är inte heller berättigad till

5Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kate- gorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i för- draget (EUT L 187, 26.6.2014, s. 1).

6Kommissionens förordning (EU) nr 1388/2014 av den 16 december 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd till företag som är verksamma inom produktion, beredning och saluföring av fiskeri- och vattenbruksprodukter förklaras förenliga med den inre marknaden enligt arti- klarna 107 och 108 i fördraget (EUT L 369, 24.12.2014, s. 37).

7Detta enligt 3.7.1 Stöd i form av nedsättningar eller befrielse från miljöskatter där det framgår att om miljöskatterna är harmoniserade kan kommissionen tillämpa en förenklad strategi för att bedöma om stödet är nödvändigt och proportionellt. Mot bakgrund av direktiv 2003/ 96/EG (78) (direktivet om beskattning av energiprodukter och el) kan kommissionen tillämpa en förenklad strategi för skattenedsättning som följer unionens lägsta skattenivå. För alla andra miljöskatter krävs en grundlig bedömning av om stödet är nödvändigt och proportionellt.

159

Dieselskatten

SOU 2021:67

återbetalning. Bensin är oavsett användningsområde inte berättigad till nedsättning. Den sökande behöver också ange uppgifter kring verksamheten, för jordbruk handlar det bl.a. om storleken på areal där även en grov indelning på vilka olika grödor som odlas ska anges. För skogsbruket ska avverkningsvolymer och areal markberedning anges. Även maskinentreprenörer/maskinstationer som utför tjänster i jord- bruket och skogsbruket kan ansöka om återbetalning.

Vanligtvis söks återbetalning av skatt för ett helt kalenderår. Men det går att få medgivande att ansöka per kalenderkvartal företagets bränsleförbrukning uppgår till minst 15 000 liter per kalenderår. För att kunna få rätt till återbetalningen måste ansökan ha inkommit till Skatteverket inom tre år efter utgången av det kalenderår som an- sökan avser. Minsta belopp att få återbetalt är 500 kronor för ett kalenderår.

6.1.6Hur stor är återbetalningen av skatt kopplad till drivmedel?

Enligt Energimyndighetens senaste uppgifter användes omkring 242 miljoner liter i jordbruket och 156 miljoner liter i skogsbruket år 2018. För vattenbrukets del handlar det om betydligt mindre mäng- der diesel som förbrukas. När Jordbruksverket undersökte frågan med de största branschorganisationerna 2015 bedömdes vattenbru- kets dieselförbrukningen till omkring 275 000 liter. Dock är vatten- bruket en bransch som har växt de senaste åren.

Under de senaste åren har omkring 700 miljoner kronor återbeta- lats till jord-, skogs- och vattenbruket på inskickade ansökningar från företagen. Företagen har upp till tre år på sig att ansöka. Med Energi- myndighetens siffror (se ovan) över dieselförbrukningen skulle åter- betalningen hamna på 467 miljoner kronor för jordbruket och 301 mil- joner kronor för skogsbruket år 2021. Sannolikt finns det en del mindre jord-, skogs- och vattenbrukare som inte ansöker om återbetalning. Antingen förbrukar de för lite diesel för att vara berättigade eller så tycker de inte att det är värt besväret att fylla i en ansökan. Lägsta beloppet för utbetalning om 500 kronor innebär en lägsta förbrukning på 259 liter år 2021. Återbetalningen av dieselskatt till vattenbruket är mycket liten i förhållande till jord- och skogsbruket, det har handlat om mindre än 100 000 kronor per år totalt till vattenbruksbranschen de senaste åren.

160

SOU 2021:67

Dieselskatten

Totalt har antalet företag som söker återbetalning av dieselskatt minskat något de senaste åren och 2019 var det omkring 26 000 före- tag som sökte. Utredningen konstaterar att storleken på återbetal- ning per aktör har blivit allt större. År 2017 var medelstorleken på återbetalningen omkring 24 000 kronor per aktör och år 2019 hade den ökat till 29 000 kronor per aktör. Ansökan om återbetalning av dieselskatt ska normalt omfatta ett kalenderår. Men den som förbrukar mer än 15 000 liter på ett år kan ansöka per kalenderkvartal. Utred- ningen konstaterar att omkring 6 procent av de företag som ansöker om återbetalning av dieselskatt förbrukar volymer över 50 000 liter per år.

Det går att analysera hur återbetalningarna fördelas över landet genom att de sökande aktörernas postnummer registreras. Utredningen har sorterat utbetalningar kopplade till olika län i figur 6.3 nedan.

Figur 6.3 Ansökningar för återbetalning av dieselskatt 2017 och 2019

Volym (kubikmeter) per län

70000

60000

50000

40000

30000

20000

10000

Blekinge

Dalarna

Gotland

Gävleborg

Halland

Jämtland

Jönköping

Kalmar

Kronoberg

Norrbotten

Skåne

Stockholm

Södermanland

Uppsala

Värmland

Västerbotten

Västernorrland

Västmanland

Västra Götaland

Örebro

Östergötland

Ospec

2017

2019

Källa: Skatteverket, 2021.

Det är tydligt att områdena med stor jordbruksareal och produktion (Skåne län och Västra Götalands län) får en stor del av skattesub- ventionen, för Skåne län handlar det om över 100 miljoner kronor (ansökningar på omkring 60 miljoner liter). När återbetalt belopp per aktör fördelas enligt samma modell kan man även där se att de

161

Dieselskatten

SOU 2021:67

”jordbrukstunga” länen har många aktörer som söker. Fördelningen mellan återbetalning av dieselskatt kopplat till jordbruk jämfört med skogsbruk är svåra att uppskatta men Energimyndighetens statistik tillsammans med de ansökande företagens SNI-koder har gett utred- ningen en del indikationer.

6.2Analys av möjliga förändringar av dieselskatten

6.2.1Möjliga förändringar av nedsättningen

Under denna rubrik analyseras inledningsvis tänkbara alternativ för att hantera den nedsättning av dieselskatten som jord-, skogs-, och vattenbruket har. Utredningen har analyserat följande alternativ när det gäller nedsättningen:

1.Behålla nedsättningen (nollalternativet).

2.Fasa ut eller ta bort nedsättningen.

3.Öka nedsättningen.

I utredningens direktiv är fokus på jordbruket som näring. Det skulle därför vara möjligt för utredningen att föreslå olika lösningar för jord-, skogs- och vattenbruket vad gäller nedsättningen av skatten. Utredningen har dock valt att hålla samman dessa branscher eftersom de är nära sammankopplade och delar många utmaningar.

Behålla nedsättningen (nollalternativet)

Nedsättningen av skatten på koldioxid innebär att ett företag inom jord-, skog- eller vattenbruk kan ansöka om återbetalning av en del utav koldioxidskatten som de betalar vid inköp av diesel. Nivån på nedsättningen är i dag 1,93 kronor/liter diesel. Kostnaden för staten för denna återbetalning uppgår till omkring 700 miljoner kronor per år men enligt prognoser kommer jordbrukets energianvändning att minska. Effektivisering som leder till energibesparingar och viss elek- trifiering. Kopplat till detta kan det vara rimligt att anta att det totala återbetalningsbeloppet minskar eftersom dieselförbrukningen mins- kar. När det gäller administration av åtgärden bedöms denna som förhållandevis enkel. Skatteverket är den myndighet som sköter admi-

162

SOU 2021:67

Dieselskatten

nistrationen vilket innebär att de förutom att de är utbetalande myn- dighet även sköter uppföljning och rapportering till EU-kommissio- nen i enlighet med statsstödsreglerna. Omkring två årsarbetskrafter läggs på handläggning och kontroll av nuvarande system.

Flera utredningar där ibland konkurrenskraftsutredningen anger att skatt på diesel är den mest betungande produktionsmedelsskat- ten för jordbrukssektorn i Sverige. Vidare konstateras att nedsätt- ningen av dieselskatten har en stor påverkan på företagens lönsam- het och konkurrenskraft. Drivmedelskostnader är en betydande utgift för jordbruksföretagen, bränsle och drivmedel står för omkring 7 pro- cent av kostnaderna för insatsmedel. Det är ännu bara Österrike och Nederländerna som tagit bort sina skattenedsättningar för jordbruket. Utredningen bedömer att dessa länder har en i grunden helt annan struktur vad gäller sitt jordbruk samt en annan konkurrenssituation än Sveriges jordbrukare. Det är därför inte möjligt att göra en rätt- visande jämförelse mellan dessa länder och Sverige.

Argument emot att behålla nedsättningen av dieselskatten är att den utifrån företagsekonomiska motiv gör det svårt att motivera jord- brukare att använda andra bränslen än fossil diesel. Nedsättningen ger fel signaler efter som den inte styr bort ifrån fossila drivmedel som bidrar till utsläpp av växthusgaser.

Fasa ut eller ta bort nedsättningen

Utredningen har även analyserat alternativet att stegvis fasa ut eller helt ta bort nedsättningen av dieselskatten för jord-, skogs- och vatten- bruket. Med en stegvis utfasning av nedsättningen avses att man an- tingen inom ett visst antal år eller till och med ett visst årtal succesivt minskar nedsättningen mot noll.

Utifrån ett offentligfinansiellt perspektiv skulle ett borttagande av återbetalningen av dieselskatten innebära att statens utgifter mins- kar med i genomsnitt 700 miljoner kronor per år. Ett borttagande av återbetalningen bedöms innebära att de två årsarbetskrafter på Skatte- verket som krävs för administrationen av nedsättningen inte längre kommer att behövas.

Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv bedömer utredningen att det finns det osäkerheter kring hur ett borttagande av nedsätt- ningen skulle påverka miljön. Utredningen bedömer därför att det

163

Dieselskatten

SOU 2021:67

är osäkert om och hur ett borttagande av återbetalningen i sig kom- mer att påverka vilka drivmedel som används. Sannolikt kommer dock ett borttagande att påverka hur mycket diesel som används och där- med ge ökat fokus på effektivisering och hushållning.

Jordbruksverket har beräknat hur ett bränslebyte från fossil diesel till HVO skulle slå ekonomiskt för tre olika exempelgårdar per år. Dessa exempelgårdar kan anses representativa för hur jordbrukspro- duktionen ser ut i Sverige. Merkostnaden för HVO som drivmedel jämfört med fossil diesel har i beräkningarna uppskattats till 2,67 kro- nor/liter.

Den första exempelgården ”Blandproduktion liten” har 100 hektar växtodling varav 50 hektar höstsådd stråsäd, 25 hektar vårsäd och 25 hektar ensilage som skördades tre gånger. Exempelgård nummer två ”Blandproduktion stor” brukar 1000 hektar, i denna är grödför- delningen samma som i ”Bland produktion liten”. Den tredje exem- pelgården ”Djurgård huvudsaklig” brukar 300 hektar åkermark med följande grödfördelning: ensilage 195 hektar, åkerböna 15 hektar, hö- straps 30 hektar och vårstråsäd 60 hektar.

Beräkningarna visar att merkostnaderna per hektar blir störst för ”Blandproduktion stor” som brukar 1 000 hektar med totalt 230 200 kronor motsvarande 230 kronor per hektar. Minst merkost- nader blir det för ”Djurgård huvudsaklig” som landar på 55 500 kronor motsvarande 185 kronor per hektar. Exempelgården ”Blandproduk- tion liten” drabbas av merkostnader om 20 900 kronor motsvarande 209 kronor per hektar

Den genomsnittliga merkostnaden skulle enligt beräkningarna således bli 200 kronor per hektar. De jordbruksföretag som byter från fossil diesel till HVO får högre kostnader och om de inte kan ta ut ett mervärde för bytet tappar de i lönsamhet och konkurrenskraft.

Argumenten för att ta bort återbetalningen av dieselskatt är att den i dag är en subvention av fossila drivmedel. En fördel med att fasa ut nedsättningen jämfört med att direkt ta bort den är att bran- scherna ges mer tid till anpassning. Tiden som argument handlar både om mer tid att säkerställa alternativ till fossil diesel och mer tid för jord-, skogs- och vattenbrukarna att ställa om.

164

SOU 2021:67

Dieselskatten

Öka nedsättningen

Maximalt vad som är möjligt återbetala på dieselskatten är 4,54 kro- nor eftersom minimiskatten enligt EU-regelverk är cirka 20 öre per liter och den totala skatten är 4,74 kronor. Skulle staten utöka skatte- nedsättningen så långt som det är möjligt skulle det innebära en kost- nad för staten om 1,8 miljarder kronor för jord-, skogs- och vatten- bruket vilket kan jämföras med de omkring 700 miljoner kronor som betalats ut i genomsnitt de senaste åren.

De administrativa kostnaderna för Skatteverket vid en höjd ned- sättning bedöms vara marginella. Möjligen skulle någon mer företa- gare anse det vara mer fördelaktigt att ansöka om återbetalning jäm- fört med i dag och det skulle bli några fler ansökningar att handlägga.

Argument för en höjd återbetalning skulle vara att kostnaderna för dieseln enligt reduktionsplikten kommer att öka med omkring 40 till 60 öre per liter per år. Till 2030 kommer priset sannolikt ha ökat med från 3,6 till 5,4 kronor per liter diesel. En ökad återbetalning till maxbeloppet skulle innebära en återbetalning om cirka 4,54 kronor per liter, vilket skulle vara 2,61 kronor mer än dagens 1,93 kronor. En ökad återbetalning skulle därmed bli kostnadsneutral för jord-, skogs- och vattenbruksföretagen inom fem år.

Ett annat argument som skulle kunna motivera en ökad åter- betalning är att reduktionsplikten kommer styra mot en ökad in- blandning av biodrivmedel. I praktiken innebär det att den dieseln inom ett antal år kommer att innehålla mer biodrivmedel än fossil diesel. En återbetalning av skatten skulle då gå från att främst vara en subvention av fossila drivmedel till att vara en subvention av bio- drivmedel.

6.2.2Simulering i datamodellen SASM

Datamodellen SASM (a Swedish Agricultural Sector Model) har an- vänts för att illustrera effekterna av olika delar i nuvarande Gemen- samma jordbrukspolitik och effekter av tänkbara förändringar där- ibland en ökad kostnad för drivmedel. Beräkningarna har lagts som tänkbara utfall år 2030.

165

Dieselskatten

SOU 2021:67

Om SASM-modellen

Modellen används i dag av myndigheter, organisationer och företag för att svara på frågor om hur det svenska jordbruket kan påverkas av och anpassa sig till förändrad jordbrukspolitik, ändrade miljökrav, ny produktionsteknik eller ändrade förutsättningar på världsmark- naden. Kärnan i modellen bygger på att efterlikna jordbrukarnas be- slutssituation.

SASM-modellen beaktar de viktigaste produktionsgrenarna, till- gång och priser på insatsmedel, förädling av produkter till handels- vara, efterfrågan av olika livsmedel och transportkostnader såväl inom Sverige som vid import och export. Den version som använts har en regional upplösning i 95 produktionsregioner.

Modelltekniken går i korthet ut på att olika grödor och djurslag kombineras regionalt för att få högsta möjliga ekonomiska utbyte för såväl producent som konsument. Detta sker med hänsyn tagen till varje regions unika tekniska, biologiska och ekonomiska, inklu- sive stödmässiga, förutsättningar. Den fråga som modellen besvarar är hur jordbruket skulle se ut om alla jordbrukare gjorde det som var mest lönsamt för dem med de ekonomiska och tekniska förutsätt- ningar som specificerats i respektive scenario. Genom att först lösa modellen med nuvarande förutsättningar och sedan ändra en eller flera parametrar kan man se vilken skillnad det skulle bli om de eko- nomiska eller tekniska förutsättningarna var annorlunda.

Scenario med avskaffad skattenedsättning och kraftigt ökade drivmedelspriser

SASM-modellen har använts för att skapa två scenarier där åter- betalningen av dieselskatt avskaffas helt. I ett av scenarierna ökas kostnaderna för diesel kraftigt till följd av den ökade inblandningen av biodrivmedel som reduktionsplikten innebär. För att kunna jäm- föra skapas ett basscenario för utvecklingen fram till 2030 givet att nuvarande jordbrukspolitik och därmed nuvarande stödformer består. De två scenarier som utredningen har använt sig av har tagits fram vid olika tidpunkt och förutsättningarna i form av priser m.m. kan skilja sig något. En jämförelse mellan effekterna av de båda scenarierna ska därför göras med viss försiktighet.

166

SOU 2021:67

Dieselskatten

I det första scenariot antas beskattningen av diesel som används i jordbruksproduktionen öka genom slopad skatteåterbetalning och höjd koldioxidskatt. I beräkningen har prisökningen beaktats genom att kostnaden för traktorer och tröskor har höjts med 40 kronor per timme räknat i dagens penningvärde. Skatteökningen beräknas mot- svara strax över 2 kronor per liter i ökad kostnad och förbrukningen ligger kring 15–20 liter per timme beroende på vad som utförs.

I det första scenariot är den direkta effekten att kostnaderna ökar med 150 till 200 kronor per hektar för flertalet grödor. Enligt simu- leringen kommer jordbrukarna att anpassa sig genom att sluta odla de grödor som blir olönsamma. Simuleringen indikerar att odlingen av spannmål skulle minska i storleksordningen 50 000 hektar och area- len obrukad åker skulle öka med 40 000 hektar. Ökade kostnader för vallodlingen innebär att viss djurhållning blir olönsam och upphör. Enligt simuleringen skulle det försvinna 7 000 mjölkkor, 11 000 dikor och 30 000 ungnöt. Det innebär i sin tur att arealen hävdad betesmark skulle minska med 23 000 hektar. Den volymmässiga produktionen av jordbruksprodukter skulle också minska. Det handlar om en minsk- ning med 4 procent för spannmål och oljeväxter, 3 procent för mjölk och 4 procent för nötkött. Sammantaget skulle drygt 1 000 arbets- tillfällen falla bort.

I det andra scenariot simuleras kraftigt höjda drivmedelskost- nader om 7,33 kronor per liter. Detta för att kunna analysera effek- terna av de högre priser som reduktionsplikten kan komma att leda till tillsammans med en avskaffad återbetalning av dieselskatt. Model- len visar att det skulle leda till ökade kostnader om 1 540 miljoner kronor (1 370 kronor i 2019 års penningvärde) om ingen anpassning sker och att lönsamheten skulle sjunka lika mycket. SASM indikerar att mark med sämre lönsamhet skulle tas ur produktion och att förbrukningen av diesel på så vis skulle minska. Lönsamheten skulle efter en sådan anpassning i stället minska med 1 140 miljoner kro- nor, vilket motsvarar en minskning på cirka 11 procent jämfört med nuläget. Dessutom skulle nästan 2 000 avlönade arbetstillfällen falla bort. Simuleringen indikerar att jämfört med basscenariet för 2030 skulle spannmålsarealen minska med i storleksordningen 70 000 hektar och arealen oljeväxter med 10 000 hektar. Arealen vall skulle öka genom en högre andel långliggande vallar, där den permanenta vallen skulle öka med långt över 100 000 hektar. Enligt simuleringen skulle det försvinna 8 000 mjölkkor, 7 000 dikor och 27 000 ungnöt. Arealen

167

Dieselskatten

SOU 2021:67

hävdad betesmark skulle minska med 100 000 hektar. Den volym- mässiga produktionen av spannmål så väl som oljeväxter skulle minska med 7 procent, mjölkproduktionen skulle minska med 2 procent och nötköttsproduktionen 3 procent.

Slutsatser av simuleringarna

Det högre priset på diesel leder till att lönsamheten sjunker. För- brukningen av diesel bedöms minska genom neddragningarna av pro- duktionen. Produktionsbortfallet skulle uppstå främst i skogsbygder där lönsamheten redan är låg. Skogsbygder, sydsvenska höglandet och nedre Norrland skulle stå för merparten av produktionsbortfallet. I dessa bygder minskar djurhållningen och spannmålsodlingen, och svårbrukbara marker lämnas. I det andra scenariot, med ett kraftigt ökat dieselpris, sker en kraftig minskning av arealen betesmark som skulle hållas i hävd. I båda scenarierna minskar det totala antalet djur i landet men det sker en viss omfördelning av djur från sämre till bättre bygder där extensiv nötköttsproduktion skulle öka något när spannmålen tappar i lönsamhet. Detta blir särskilt tydligt i det andra scenariot med kraftigt ökade dieselpriser, där mer än hälften av spann- målsodlingen bedöms slås ut i vissa områden.

Jordbrukarna kan anpassa sig till högre kostnad för diesel genom att minska åtgången per hektar t.ex. genom reducerad jordbearbetning, mer bränslesnålt körsätt, inköp av traktorer med lägre bränsleför- brukning med mera. Den typen av åtgärder ingår inte i beräkningen annat än det som sker genom den pågående tekniska utvecklingen som ligger med i alla scenarier. Det går därför inte att dra slutsatser i vilken mån denna typ av åtgärder skulle kunna minska inkomsttappet. Samtidigt är den faktiska omfattningen av bränsleförbrukning på företagen sannolikt något underskattad eftersom enbart bränsle till fältarbetena är inräknade. Det finns en bränsleåtgång för diverse kring- arbete som inte är inräknad. Det kan vara traktorer som används till utfodring och utgödsling, traktorer som används till transporter till och från gården, traktorer som driver bevattningspumpar med mera.

168

SOU 2021:67

Dieselskatten

6.3Utredningens förslag

6.3.1Allmänna överväganden

För att minska utsläppen krävs att samhället ställer om från fossilt till förnybart. Beroendet av fossila bränslen är dessutom negativt ut- ifrån beredskaps- och försörjningsförmågan då vi i Sverige är beroende av import av fossila bränslen.

Dagens återbetalning av energi- och koldioxidskatt på fossila bräns- len innebär att fossila bränslen subventioneras. Samtidigt är åter- betalningen viktig för jordbrukets konkurrenskraft och sektorns fort- levnad i landet. Utredningens förslag i fråga om återbetalningen av dieselskatten kan bara genomföras om det svenska jordbrukets kon- kurrenskraft samtidigt kan genom ett jordbruksavdrag (se kapitel 4 Skatter).

Som även Utfasningsutredningen pekat på bör Sverige verka för en ändring av energiskattedirektivet så att minimiskattenivåer på fossilt bränsle höjs och på så sätt tar hänsyn till kostnaderna för växthus- gasutsläpp.8 Österrike och Nederländerna har tagit bort undantagen för sitt jordbruk när det gäller beskattning av diesel. Om Sverige an- sluter sig till dem måste kontakter knytas för att gemensamt verka för att fler medlemsstater ansluter sig för att höja minimiskattenivåerna.

Det är viktigt att säkerställa en välfungerande inre marknad där statsstödsreglerna bidrar till och inte motverkar utvecklingen av ett fossilfritt samhälle. Därför måste energi- och klimatpolitiska mål sam- ordnas med statsstödsreglerna. Det är viktig att Sverige verkar för detta i den översyn av statsstödsreglerna som EU-kommissionen nu genomför. Statsstödsreglerna måste tillåta att vissa medlemsstater kan vara föregångare i klimatomställningen utan att snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden riskeras.

8SOU 2021:48 I en värld som ställer om – Sverige utan fossila drivmedel 2040.

169

Dieselskatten

SOU 2021:67

6.3.2Återbetalningen av dieselskatten fasas ut men måste kompenseras

Utredningen föreslår att den återbetalning som finns för jord-, skogs- och vattenbruket stegvis fasas ut till 2030. För att en sådan utfasning ska kunna genomföras behöver en kompensation i en- lighet med förslaget om ett nytt jordbruksavdrag införas. Vidare behöver en tät uppföljning av konkurrenskraften och lönsamheten i jordbruket genomförs och visar på att dessa inte minskar.

Utredningen föreslår en utfasning av den återbetalning av koldioxid- skatt som företag inom jord-, skogs- och vattenbruk kan ansöka om. En utfasning är endast möjlig om denna kompenseras. Utredningens förslag gällande ett jordbruksavdrag i kapitel 4 ska därför ses i ett sam- manhang med detta förslag.

Vidare har utredningen visat på att jordbrukets lönsamhet och konkurrenskraft generellt sett är låg. Förslaget om att fasa ut nedsätt- ningen förutsätter att lönsamheten och konkurrenskraften inte för- svagas de kommande åren. Det förslag om ett utvidgat uppdrag till Jordbruksverket vad gäller den årliga uppföljningen av livsmedels- strategin kommer att vara ett viktigt verktyg i denna uppföljning. I en uppföljning är det vidare viktigt att effekterna på jordbrukets lön- samhet och konkurrenskraft av reduktionsplikten följs upp.

Utredningen gör bedömningen att det under en tid skulle kunna vara motiverat att t.o.m. öka nedsättningen om konkurrenskraften och lönsamheten skulle visa sig försämras avsevärt. Detta skulle då vara fråga om en tillfällig ökning under en kortare period.

Förslaget om en utfasning kommer föranleda ändringar i 6 a kap. 1 § samt 9 kap. 7 och 8 §§ i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Då utredningen bedömer att en utfasning inte kan påbörjas innan ett införande av ett jordbruksavdrag beslutats menar utredningen att det är jordbruksavdragets genomförande och tidsplan som måste vara styrande för utfasningen.

170

SOU 2021:67

Dieselskatten

Offentligfinansiella effekter

I takt med en utfasning kommer statens kostnader för nedsättningen att minska. Den genomsnittliga återbetalningen till jord-, skogs- och vattenbruket har de senaste åren varit omkring 700 miljoner kronor per år främst beroende på nivån på återbetalningen.

Idag är det Skatteverket som ansvarar för administrationen av ned- sättningen. Fram, tills och under utfasningen kommer Skatteverket även fortsatt behöva redovisa utvecklingen årligen. Skatteverket före- slås även vara administrativt ansvarig myndighet för det förslagna jord- bruksavdraget vilket innebär att en utfasning av dieselskatten och införandet av ett jordbruksavdrag blir ett nollsummespel. Vid tidpunk- ten för växlingen kan det dock bli en tillfällig ökad administrativ börda.

Konsekvenser för företag och enskilda

En höjd kostnad för branschens drivmedel utan kompensation riske- rar att leda till att företag läggs ner. Enligt analyser i SASM-modellen skulle det skulle viss del av spannmålen i slättbygderna ersättas med vall och extensiv köttproduktion. I skogsbygderna och i norra Sverige skulle djurhållningen minska och svårbrukade marker skulle överges. Minskningen av arealen betesmark skulle bli tydligast i södra Sveriges skogsbygd. Företagen i dessa områden har ofta lägre transporter till jordbruksmark då störst andel av marken är skog. Nedläggningen i dessa områden skulle minska antalet arbetstillfällen men kanske framför allt bidra negativt till landsbygdsutvecklingen genom att områdenas attraktivitet minskar och en minskad verksamhet och befolkning leder till mindre investeringar i infrastruktur m.m. Utebliven pro- duktion eller kraftigt minskad sådan i stora geografiska områden kan leda till att förädlingsindustri och uppköpare försvinner eftersom volymerna blir allt för små. Sådana effekter kan innebära stora svårig- heter att återfå en produktion i området trots eventuellt förbättrade förutsättningar. Skogsbrukets maskiner som används vid slutavverk- ning och gallring av skog betalas ofta per kubikmeter virke som maskinen hanterar. Ett eventuellt avskaffande av återbetalningen av dieselskatt skulle innebära att kostnaden per kubikmeter skog vid avverkning skulle öka. För en skogsmaskinsentreprenör skulle det innebära ytter- ligare pressade marginaler om ökade drivmedelskostnader inte kan tas ut av skogsägaren eller den som köper virket. Skogsråvaran i Sverige

171

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

rustade med förbränningsmotorer, som vid drift släpper ut avgaser i form av växthusgaser och luftföroreningar. På EU-nivån definieras arbetsmaskinerna som ”mobila maskiner som inte är avsedda för trans- porter på väg”2. I svensk lagstiftning sker en annan uppdelning där väg- trafikskattelagen (2006:227) och fordonslagen (2002:574) använder begreppet motorredskap med uppdelning i två klasser. Det är med vilken hastighet som fordonet får framföras som definierar om det är klass ett eller två.

Även traktorer delas in i två undergrupper beroende på hastighet. Traktorer och motorredskap delas dessutom in i två olika skatte- klasser beroende på vikt och användning. Skatteklass II är befriad från skatt. De flesta traktorer och motorredskap som används inom jord-, skogsbruk tillhör sannolikt skatteklass II. Enligt vägtrafikskatte- lagen tillhör traktorer som används uteslutande eller så gott som ute- slutande för transport av produkter från eller förnödenheter för lantbruk, skogsbruk, yrkesmässig växtodling eller yrkesmässigt fiske skatte- klass II. För de jordbruksföretag som utför maskintjänster utanför jord- och skogsbruket kan det vara viktigt att tänka på att andra trans- porter får utföras i endast ringa omfattning. Där ringa omfattning anses vara 10 procent av den totala körtiden. En traktor i skatteklass II får tillfälligt användas på sådant sätt som avses för traktor skatteklass I. Den tillfälliga användningen får vara högst 15 dagar vid varje tillfälle och bör medges för högst tre tillfällen per år. Vid den tillfälliga an- vändningen beskattas traktorn i skatteklass I. Skatten baseras på trak- torns eller motorredskapets vikt och löper från 370 kronor per år till 18 600 kronor per år för fordon över 15 000 kg.

7.1.3Osäkra data kring arbetsmaskiners utsläpp

Den metod som används i Sverige för att beräkna utsläpp från arbets- maskiner är helt modellbaserad och uppfyller internationella metod- riktlinjer3. Metoden bygger på information om antalet maskiner och hur mycket de används i genomsnitt. Utsläpp av växthusgaserna kol- dioxid, metan och lustgas beräknas med modellen som även ger siffror på luftföroreningar. Koldioxidutsläppen justeras också mot de natio- nella bränsleleveranserna.

2Naturvårdsverket rapport nr 6826 (april 2018) Arbetsmaskiners klimat- och luftutsläpp – Redo- visning av regeringsuppdrag om kartläggning och förslag för minskade utsläpp.

32006 IPCCs Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories.

174

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

Det finns i dag brister i kunskapen om vissa arbetsmaskiner, vil- ken typ av motorer de har, var de kommer ifrån och hur de används. Det råder även brist på regelbundna och aktuella underlagsdata vilket sammantaget gör beräkningarna av utsläppen från arbetsmaskiner osäkra.

För att ge bättre möjligheter till styrning, kontroll och uppföljning inom området arbetsmaskiners utsläpp har Transportstyrelsen ny- ligen fått ett uppdrag av regeringen. Uppdraget handlar bland annat om att analysera förutsättningarna för att utvidga registreringsplikten för vissa arbetsmaskiner4. Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2022. Behovet av register är även något som lyfts fram i Utfasnings- utredningens slutbetänkande.

7.1.4Begränsad reglering av arbetsmaskiners utsläpp

Utsläpp från arbetsmaskiner ingår på EU-nivå i de krav på utsläpps- minskningar som har fördelats mellan EU:s medlemsstater genom den så kallade Ansvarsfördelningsförordningen5. Enligt denna förord- ning ska EU:s totala utsläpp av växthusgaser minska med 30 procent till 2030 jämfört med 2005.

Avgaskraven för arbetsmaskiner regleras i EU:s förordning 2016/ 16286 där både maskiner som används yrkesmässigt och i privatbruk omfattas. När det gäller luftföroreningar gäller sedan den 1 januari 2020 skärpta avgaskrav för de flesta typer av motorer som används i arbetsmaskiner, dessa krav går under namnet steg V. Steg V-kraven följer på steg IV-kraven och reglerar utsläppen av kolmonoxid (CO), kolväten (HC), kväveoxider (NOx) och partiklar men utsläpp av koldioxid (CO2) ingår inte. Steg-reglerna (I, II, III, IV och V) gäller när en motor sätts på marknaden, säljs eller registreras.

Ien fråga ställd till EU-kommissionen från EU-parlamentet kon- stateras att arbetsmaskiners utsläpp av växthusgaser inte är reglerade

4Regeringsbeslut 2021-02-18 till Transportstyrelsen. Uppdrag att analysera förutsättningarna för att utveckla registerföringen av arbetsmaskiner.

5Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/842 av den 30 maj 2018 om medlems- staternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtagandena enligt Parisavtalet samt om ändring av förordning (EU) nr 525/2013.

6Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1628 av den 14 september 2016 om krav för utsläppsgränser vad gäller gas- och partikelformiga föroreningar samt typgodkännande av förbränningsmotorer för mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg, om ändring av förordningarna (EU) nr 1024/2012 och (EU) nr 167/2013 samt om änd- ring och upphävande av direktiv 97/68/EG.

175

SOU 2021:67Arbetsmaskiner

Figur 7.1	Sveriges territoriella utsläpp
	I procent

El- och fjärrvärme		Arbetsmaskiner			Övrigt
El- och fjärrvärme			6%		Övrigt
	9%		6%	6%
	9%			6%
					Järn- och
		Jordbruk			stålindustrin
		Jordbruk		12%
		14%		12%
Övrig transport		14%
Övrig transport					Raffinaderier
	3%				Raffinaderier
	3%			5%
	Lastbilar			5%
		9%	Övrig		Massa- och
			Övrig		Massa- och
		Personbilar	industri		pappersindustri
		Personbilar	13%		samt tryckerier
		20%	13%		samt tryckerier
		20%			2%
					2%
			Livsmedelsindustri
				1%

Källa: Egen bearbetning av uppgifter på Naturvårdsverket.se.

Jord- och skogsbruk står för knappt en tredjedel av de totala utsläppen från arbetsmaskiner, 16 respektive 14 procent. Inom dessa sektorer har utsläppen minskat något sedan 1990.

7.1.6Traktorer finns upptagna i vägtrafikregistret

Svårigheterna att beräkna arbetsmaskinernas utsläpp varierar mellan olika maskintyper och består bland annat i att bedöma maskinernas livslängd och användning. De arbetsmaskintyper som redovisas i Naturvårdsverkets genomgång 2018 och som framför allt används inom jordbruket torde vara traktorer, snöskotrar/fyrhjulingar, hjul- lastare och skördetröskor8. Traktorer är den kategori utav arbets- maskinerna som står för den största andelen av koldioxidutsläppen när samtliga utsläpp från arbetsmaskiner jämförs. Därefter följer hjul- lastare, grävmaskiner, snöskotrar/fyrhjulingar, gruvtruck/tipptruck och åkgräsklippare. Dessa sex maskintyper står sammanlagt för cirka 70 procent av arbetsmaskinernas utsläpp av koldioxid i Sverige.

8Naturvårdsverket rapport nr 6826 (april 2018) Arbetsmaskiners klimat- och luftutsläpp – Redo- visning av regeringsuppdrag om kartläggning och förslag för minskade utsläpp.

177

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

För att beräkna utsläppen från större dieseldrivna arbetsmaskiner har Naturvårdsverket använt sig av en studie som gjordes av Lindgren (2007)9. Studien visade att cirka 290 000 arbetsmaskiner i spannet 37 till 560 kW arbetade i Sverige under 2006. En del av dessa arbets- maskiner är traktorer men också skördetröskor och skogsmaskiner. När det gäller traktorer är uppgifterna om antalet relativt säkra efter- som de allra flesta traktorer är upptagna i vägtrafikregistret. En del bygg- och anläggningsmaskiner finns också registrerade på motsva- rande sätt. Naturvårdsverket bedömer i sin rapport att största delen av traktorernas växthusgasutsläpp kan relateras till jordbruk, mindre andelar allokeras till skogsbruket, bygg- och anläggning, tjänstesek- torn med flera.

Det finns i dag omkring 357 000 traktorer registrerade och 123 000 av dessa finns inom jordbruket och 71 000 inom skogsbruket. En stor del av traktorerna är gamla och används inte så mycket. Utred- ningen uppskattar därför att det är de cirka 30 000 traktorer som är nyare än 10 år och väger mer än 3 000 kg som står för den största delen av arbetet inom jordbruket. Större delen av traktorerna som finns i Sverige är från före år 2000 och utredningen konstaterar att arbetsmaskinerna omsätts mycket långsamt. Dock är det tydligt att det nyaste maskinerna används mest och utför större delen av arbetet.

Utöver traktorer finns det en hel del andra arbetsmaskiner som används i jord- och skogsbruket. Naturvårdsverket uppskattar att det finns omkring 31 000 större arbetsmaskiner inom jordbruk, skogs- bruk och fiske. Utav dessa bedöms en stor andel, cirka 24 000 vara skördetröskor. Många av dessa används dock väldigt lite eller inte alls. Utöver dessa finns bland annat hjullastare och andra arbetsmaskiner som används för inomgårdsarbete, självgående skördemaskiner som används i fält t.ex. exakthackar. Bland dessa arbetsmaskiner finns också omkring 3 000 skogsmaskiner.

Arbetsmaskinerna tillverkas i små serier och marknaden domine- ras av några få stora tillverkare. De tre största tillverkarna av arbets- maskiner till jordbruket är John Deere, CNH industrial (Case IH, New Holland) och AGCO (Challenger, Fendt, Massey Ferguson, Valtra m.fl.). Tillsammans står de för mer än två tredjedelar av alla traktorer som säljs i Sverige. Mindre marknadsandelar har SDF (Same,

9”A methodology for estimating annual fuel consumption and emissions from non-road mobile machinery – Annual emissions from the non-road mobile machinery sector in Sweden for year 2006”, Report 2007:01 Department of Biometry and Engineering, Swedish University of agricultural sciences.

178

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

Deutz-Fahr, Lamborghini, mfl), Claas, Zetor och Belarus. Det fanns tillverkning av traktorer i Sverige fram till 1980-talet då Volvo sålde produktionen till finska Valmet som numera blivit Valtra som ägs av AGCO.

Tabell 7.1 Traktorer i Sverige

Bestånd efter status, nyregistreringar och avregistreringar, årsvis 2011–2020, många av de lättaste traktorerna är fyrhjulingar

			Tjänstevikt i kg
Årsmodell/	–1 300	1 301	2 501	3 001	7 001–	Totalt
Tillverkningsår		–2 500	–3 000	–7 000
–2001	14 046	92 418	36 610	105 765	2 730	251 569
2002	117	840	76	3 197	157	4 387
2003	110	841	71	3 065	222	4 309
2004	95	736	60	3 277	261	4 429

2005	134	810	69	3 420	300	4 733
2006	169	1 178	76	3 530	296	5 249
2007	180	1 277	75	3 644	502	5 678
2008	172	785	62	3 224	679	4 922
2009	220	450	90	2 502	496	3 758
2010	179	469	26	2 912	490	4 076
2011	415	506	53	3 311	511	4 796
2012	459	314	94	2 655	532	4 054

2013	618	255	90	2 367	464	3 794
2014	1 087	252	93	2 208	549	4 189
2015	1 937	250	160	2 118	683	5 148
2016	5 215	335	157	2 457	748	8 912
2017	5 734	261	153	2 149	853	9 150
2018	7 446	413	115	1 969	817	10 760
2019	7 547	250	149	1 644	687	10 277
2020	1 591	117	105	869	509	3 191

Okänd	0	3	2	5	0	10
Totalt	47 471	102 760	38 386	156 288	12 486	357 391

Källa: SCB 2021.

179

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

Enligt Jordbruksverkets insamling av data till EAA10-kalkylen inve- sterade svenska jordbrukare 2,8 miljarder i traktorer år 2020. Invester- ingarna utgjorde 35 procent av jordbrukets totala investeringar. I antal handlar det om mellan 2 500 och 3 000 nya traktorer per år. Stati- stiken som visas i tabell 7.1 visar ett större antal traktorer men många är så kallade fyrhjulingar och många används inte i jordbruk.

Medelpriset på den genomsnittligt levererade traktorn med 112 kW (152 hk) bedömdes vara 1 134 000 kronor år 2020. Traktorerna ut- märker sig bland övriga arbetsmaskiner inte bara genom att de är många utan också genom sin låga användning som uppskattas till igenom- snitt mellan 500–800 timmar per år.

I statistiken finns också posten redskap för skörd och tröskning där självgående skördetröskor ingår. Antalet skördetröskor som har en förbränningsmotor och som säljs i Sverige per år bedöms vara om- kring 150 till 200.

7.1.7Inom jordbruket dominerar förbränningsmotorn

Som konstaterats tidigare används en rad olika arbetsmaskiner där traktorer hör till de som används mest. Dessa drivs nästan uteslu- tande av en förbränningsmotor. Utöver traktorer finns förbrännings- motorer i olika självgående maskiner så som skördetröskor och last- maskiner men även i vissa fall redskap som kopplas till traktorer och för att driva stationära anläggningar. Jordbruksföretagen har ofta flera traktorer som används olika mycket och för olika syften. Det är inte ovanligt att en traktor används och finns kvar på ett företag i flera decennier.

Hur traktorerna används beror på produktionsinriktning. Många arbeten måste utföras vid en viss tidpunkt beroende på bland annat väder och därför är det viktigt att traktorn har tillräcklig effekt. Vid intensiva perioder som exempelvis när grödor ska etableras eller vid skörd kan effektbehoven vara mycket stora. Det är viktigt att arbets- moment kan utföras vid rätt tidpunkt, detta gäller särskilt i Sverige jämfört med söderut i EU där odlingssäsongen är längre. I många fall kan det handla om några dagar då mycket arbete måste uträttas för

10Den Ekonomiska kalkylen för jordbruks-sektorn (EAA) avser att belysa den ekonomiska utvecklingen inom jordbruks-sektorn och används bland annat som underlag för jordbrukspolitiska bedömningar. Beräkningarna görs enligt regler som fastställts av EU:s statistik-myndighet Eurostat och likadana kalkyler tas fram av alla EU-länder.

180

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

att säkerställa en god skörd, ibland ges inte många chanser innan åt- gärden blir försenad. En del av jordbrukets maskiner är specialiserade arbetsmaskiner så som skördetröskor medan traktorer används i flera branscher. Arbetsmaskiner som används för lastning och lossning så som lastmaskiner/hjullastare är liksom traktorn ofta tillverkade för breda användningsområden och sektorer. Dessa lastmaskiner/hjul- lastare återfinns också på många jordbruksföretag för att användas för inomgårdsarbeten.

7.1.8Arbetsmaskiner som drivs av förnybara drivmedel

De flesta förbränningsmotorerna som används i jordbruket har så kallad kompressionständning där diesel är bränslet. Gnisttända moto- rer (ottomotorer) som drivs på bensin (vissa fall fotogen) finns på några äldre traktorer och mindre handhållna arbetsmaskiner såsom motorsågar. Positivt med den kompressionstända motorn är att det är relativt enkelt att minska fossilberoendet och koldioxidutsläppen genom att ersätta fossil diesel med HVO. Byte till FAME är också möjligt men det är få traktorer som är typgodkända för FAME. Reduk- tionsplikten kommer att leda till en högre inblandning av biodriv- medel i den diesel som säljs i Sverige (se kapitel 5 Drivmedel). Dock är det cirka 7 procent utav dieseln som säljs helt utan inblandade bio- drivmedel.11

Att ställa om till drift med alkoholer som exempelvis etanol eller metanol kräver en mer omfattande ombyggnad men kan vara ett alter- nativ12. Eftersom alkoholer är svåra att antända är det oftast för- knippade med tändstiftsmotorer vilket alltså inte är normen i arbets- maskiner. För användning i kompressionsmotorer krävs att ett annat bränsle sprutas in tidigare i motorn och ger upphov till antändningen (dual-fuel) eller att alkoholen blandas med en ”tändförstärkare”. Den senare varianten finns tillämpad kommersiellt av bland annat Scania och SEKAB i ED95 där motorer drivs på ett bränsle som består av cirka 95 procent etanol samt funktionsförbättrande tillsatser. Det finns även exempel i Brasilien där Valtra sålt traktorer drivna på etanol i kombination med diesel.

11WSP 2017, Fossilfrihet för arbetsmaskiner.

12Larsson G., SLU & Persson P., f.N.B. AB, 2020, Hur kan alkoholer bidra till en fossilobero- ende arbetsfordonsflotta? Ett samverkansprogram mellan Energimyndigheten och f3 Svenskt kunskapscentrum för förnybara drivmedel.

181

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

Det finns även försök där dual fuel-traktorer med biogas och diesel testats. I projektet MEKA (Metandiesel Efter Konvertering av Arbetsmaskiner) konstaterades att bränslekostnaderna blir något lägre genom gasdrift13. Vidare såg man att dual fuel-drift kan ge bety- dande minskningar i klimatpåverkan jämfört med dieseldrift. Pro- jektet åstadkom också teknikutveckling för att minska utsläppen av metan från motorn som inledningsvis var ett problem. Rapporten som presenterades 2015 pekar på att tekniken för konvertering till dual fuel-drift i arbetsmaskiner är ny och behöver utvecklas vidare. Projektet identifierade också att biogastraktorns möjligheter begrän- sats till följd av att det inte funnits något regelverk för typgodkän- nande av konverteringssatser. För att ta fram ett regelverk för typ- godkännande samt bedöma driftsekonomin krävs bättre kunskap om faktiska emissioner (avgasutsläpp) från och bränsleanvändning vid dual fuel-drift.

Utredningen kan konstatera att det trots att det gått ett antal år sedan MEKA-projektet finns det fortfarande ingen biogastraktor på marknaden. Dock har tillverkaren CNH Industrial med traktor- märket New Holland en biogastraktor i sin produktkatalog men vad utredningen kunnat utröna har ännu ingen traktor rullat ut på fälten i Sverige. Etanol genom ED95 skulle kunna vara ett intressant alter- nativ för traktorer men motorerna går i dag endast till lastbilar. Dock skulle man kunna tänka sig att Scania som tillverkar motorerna även skulle kunna sälja dessa motorer till arbetsmaskinstillverkare liksom man i dag gör med dieselmotorer. Ett alternativ till förbrännings- motorn är de bränsleceller som är under utveckling och kan drivas med exempelvis etanol, metanol eller vätgas. Dock kräver denna tek- nik fortsatt utveckling för att bli kommersiellt tillgänglig.

7.1.9Möjligheter till efterkonvertering

Den maskingrupper inom jordbruket som anses vara mest intressant för efterkonvertering är traktorer. Anledningen är att traktorer finns i ett stort antal och står för en stor andel av den totala bränslean- vändningen hos arbetsmaskiner. Det innebär att en omställning av traktorer till förnybara bränslen kan ge en relativt stor effekt på voly-

13Jordbruksverket & Transportstyrelsen 2015, Biogasdrift i arbetsmaskiner – Slutrapport av regeringsuppdrag Rapport 2015:23.

182

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

men bränsle. Dessutom skulle varje utvecklad konverteringssats till en viss maskinmodell kunna nå många då traktorer används inom fler sektorer än jordbruk (ex. inom industri, bygg- och anläggning och kommunal sektor).

I ett nyligen presenterat regeringsuppdrag utfört av konjunktur- institutet redovisas kostnader för konvertering av personbilar14. Det finns större möjligheter för dessa fordon och kostnaden för kon- vertering sägs vara omkring 10 000 kronor för etanol respektive 50 000 kronor för biogas. Konvertering av dieselmotorer är mer avan- cerat och på arbetsmaskinsidan finns inga konverteringssatser på marknaden. Den som väljer att konvertera möter kostnader för regi- streringsbesiktningar, avgastestning samt förlust av fordonets garanti utöver själva konverteringskostnaden. Konjunkturinstitutet skriver att analysen pekar på att ett konverteringsstöd inte är ett kostnads- effektivt styrmedel för att minska transportsektorns utsläpp av fossil koldioxid och ser även en rad osäkerheter kopplat till prisutveck- lingen på drivmedel bland annat kopplat till framtida politik. Även Utfasningsutredningen ser utmaningar med konvertering och skri- ver att det generellt är betydligt mer kostnadseffektivt att påverka in- flödet i fordonsflottan än att i efterhand skrota ut fungerande bilar eller investera i konverteringsåtgärder för bilar med kort återstående livslängd.

Det är framför allt de undersökningar som gjorts i MEKA-projektet som ger information i frågan om möjligheterna med konvertering till denna utredning. Projektet konstaterade att det var svårt att hitta företag som ville konvertera arbetsmaskiner och det blev i slutändan endast maskintillverkare som deltog15. Förhoppningen var från början att hitta företag som ville konvertera äldre arbetsmaskiner och trak- torer men det visade sig för kostsamt och komplicerat. Valtra, som sedan deltog i projektet, uppgav i en förstudie att de skulle kunna till- handa en traktor konverterad till dual-fuel med biogas men att det skulle behövas en volym om cirka 10 traktorer per år för att det ska vara intressant. Vid denna volym indikerades en merkostnad på cirka 200 000 kronor för en konverterad traktor.

Förstudien av marknadsförutsättningarna inför MEKA-projektet konstaterade att efterkonvertering av moderna arbetsmaskiner är en

14Konjunkturinstitutet 2021, Efterkonvertering av personbilar – en samhällsekonomisk analys, KI 2021:12.

15Jordbruksverket 2015, Biogasdrift i arbetsmaskiner – Slutrapport av regeringsuppdrag.

183

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

avancerad laboratorieverksamhet16. Enligt rapporten gör emissions- krav som finns för arbetsmaskiner inom EU det omöjligt för någon annan än motor-/maskintillverkarna eller närstående underleveran- törer till dessa, att utveckla konverteringssatser för efterkonvertering av arbetsmaskiner. För att någonting ska kunna hända med efterkon- verteringsfrågan krävs det alltså ett större intresse från motor- och maskintillverkarna.

Innan MEKA-projektet svarade Jordbruksverket på ett regerings- uppdrag om att lägga förslag för att efterkonvertera arbetsmaski- ner17. Utöver biogas undersöktes även möjligheter till konvertering för drift på RME och ED95. Anpassning till RME-drift var det alter- nativ som krävde minst insatser och kostnaderna uppskattades till maximal 10 000kronor (2011). Vad gäller ED95-drift var det svårare att bedöma kostnaderna då mer eller mindre hela motorn skulle be- höva bytas ut.

7.1.10Eldriften har många fördelar men också utmaningar

Det finns i dag ett antal arbetsmaskiner som har elektrifierats och elektrifiering blir vanligare inom vissa användningsområden. Det handlar främst om mindre maskiner och redskap för trädgårdssköt- sel men även stora arbetsmaskiner som används i gruvor. Små såväl som stora arbetsmaskiner förkommer med batteridrift eller kabel. För jordbrukets del finns potentialen i dag vad gäller elektrifiering av arbetsmaskiner för inomgårdsarbeten, ofta genom att utfodring och utgödsling automatiseras. Liksom inom transportsektorn är räck- vidden och kapaciteten utmanande för att kunna elektrifiera av jord- brukets fältarbeten.

Det förekommer arbetsmaskiner av hybridmodell där el-drift kom- bineras med en förbränningsmotor. Det har även gjorts försök med att elektrifiera hjälpfunktioner eller ersätta mekanisk och hydraulisk drift av redskap.18 Potentialen inom jordbruket bedöms dock vara begränsad eftersom traktorer i många fall arbetar med relativt hög konstant belastning. Dessa förutsättningar gör det svårt att återvinna energi i en traktor som arbetar i fält på samma sätt som det går att

16Jordbruksverket och Transportstyrelsen 2011, Efterkonvertering av arbetsmaskiner – Mark- nadsförutsättningar och förslag till styrmedel.

17Jordbruksverket 2011, Omställningspremie för jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner.

18Baky 2016, Kartläggning av förnybara drivmedel för jordbruket.

184

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

göra i arbetscykler för hjullastare och grävmaskiner där inbromsning och släppt hydraultryck kan utnyttjas för att ladda batterier eller på annat sätt återvinna energin.

Det förekommer en stor mängd olika redskap som kopplas på traktorer. Det handlar exempelvis om jordbearbetningsmaskiner som plogar och harvar, skördemaskiner så som slåttermaskiner och rund- balspressar, vagnar för olika typer av transporter och gödselspridare. Dessa redskap drivs i dag till största del hydrauliskt eller mekaniskt via traktorn. Systemen har funnits länge och är standardiserade för att olika redskap och traktorer ska kunna kopplas till varandra obero- ende av tillverkare. Potentialen att minska energianvändningen, öka effektiviteten och förbättra kontroll/styrning genom elektrifiering är stor jämfört med dagens system med drift via traktorns kraftuttag och hydraulsystem.

El-drift har flera fördelar däribland en radikalt högre verkningsgrad än förbränningsmotorn och tillgången på fossilfri el är god i Sverige.

7.1.11Maskiner som främst används ”inomgårds”

Inomgårdsarbete har förändrats i och med att jordbruksföretagen blir större. Från att tidigare handlat om mycket manuellt arbete sker i dag många moment med hjälp av olika typer av maskiner. Arbets- uppgifterna beror på produktionsinriktning men det är vid djurhåll- ning som inomgårdsarbetet blir mer omfattande. Svensk djurskydds- lagstiftning ställer höga krav på stallmiljön och för en god djuromsorg krävs kontinuerlig utfodring och utgödsling. Många moment kräver många arbetstimmar men ur energiförbrukningsperspektiv är upp- värmning den mest betydande posten följt av ventilation och belys- ning. Utgödsling utgör endast en mindre andel av energiförbrukningen oavsett om den sker med el eller med diesel19. Lastning och lossning av olika insatsmedel görs ofta med traktor eller någon form av last- maskin.

Djurhållande gårdar har ofta flera typer av arbetsmoment där ut- fodring och utgödsling utförs dagligen. Gårdar som håller fjäderfä och grisar i större skala har ofta automatiserade elektriska system där utfodringsanläggning och utgödsling är en del av stallbyggnaden.

19Baky m.fl., JTI på uppdrag av Jordbruksverket 2010, Kartläggning av jordbrukets energi- användning.

185

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

Höga krav på smittskydd och stabil stallmiljö gör att man strävar efter att minska andelen människor som rör sig in och ut i stallen. Det är färre manuella arbetsmoment och graden av automatisering hög. Vid uppfödning av nötkreatur och får är graden av automatiser- ing lägre men det skiljer sig mycket mellan olika jordbruksföretag. Inslagen av automatisering är högst vid mjölkproduktion och till viss del specialiserad ungnötsuppfödning där också den högsta ekono- miska omsättningen finns. Det varierar hur företagen valt att lägga upp sitt inomgårdsarbete där vissa har en mycket hög grad av auto- matisering, med exempelvis mjölkrobotar medan andra bygger verk- samheten på mer manuellt arbete. Teknik för att automatisera är kostsam och det finns olika strategier beroende på förutsättningar, besättningens storlek, tillgång på arbetskraft och en rad andra fakto- rer. På de flesta större företag med nötkreatur är utgödslingen auto- matiserad och sker med hjälp av olika elektriska system med där delar av stallets golv skrapas rent kontinuerligt och gödseln transporteras till en gödselbrunn. Vissa stall använder sig av gödseldränerande golv/ spaltgolv där gödseln med hjälp av djurens tramp faller genom små öppningar i golvet ned i en ränna där en utgödsling transporterar bort gödseln. Många nötkreatursbesättningar har inte investerat i fast utgödsling, ofta mindre och halvstora besättningar utan mjölkpro- duktion. På dessa gårdar sköts utgödslingen med gårdens arbets- maskiner som då körs in i stallet för att skrapa rent delar av golv och transportera gödseln till gödselbrunn eller platta. Det finns nu även självkörande robotar för utgödsling och utfodring på marknaden.

Så kallade djupströbäddar är vanliga i nötkreaturs- och fårbesätt- ningar för köttproduktion. Dessa bäddar utgör djurens liggyta och ströas med exempelvis halm, ett arbete som oftast utförs helt eller del- vis maskinellt. Djupströbädden ligger ofta under hela stallsäsongen då nytt torrt material tillförs.

Det har blivit allt vanligare att gårdar som håller större besätt- ningar av nötkreatur mixar foder på olika sätt, ofta olika grovfoder och ibland hela fodergivan med grovfoder, kraftfoder och mineraler, så kallat fullfoder. Gårdar som inte har fullfoder använder sig ofta av foderautomater inne i stallet där djuren själva får en separat kraft- fodergiva efter sina behov medhjälp av en transponder runt halsen, vid robotmjölkning ofta i samband med mjölkningen. Grovfoder/ fullfoder mixas ofta med hjälp av en traktor där mixern drivs och dras i form av en vagn efter traktorn. Traktorn kan på detta sätt köra

186

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

runt på gården och fördela ut fodret. Det är också vanligt med sta- tionära mixers som då drivs av elektricitet och utdelningen av foder sker med hjälp av en elektrisk fodervagn oftast hängande i en räls eller transportband. Elektriska fodervagnar innebär en större inve- stering och ett mindre flexibelt system jämfört med mixervagn efter traktor. Många gårdar mixar inte grovfoder alls utan lägger ensilage direkt på foderbordet med hjälp av traktor eller lastmaskin.

I de fall gården har en tornsilo kan hela kedjan från silo till foder- bord ske helt elektriskt. Tornsilon har dock flera nackdelar och an- vänds inte i så stor omfattning vid nybyggnation längre, se kapitel 11 om ensilageplast. De flesta gårdar med nötkreatur, får och hästar an- vänder sig av ensilage i rundbal eller plansilo. Dessa system kräver trak- tor eller lastmaskin för att få grovfodret från lagringsplats till foder- bord eller till mixern. Hästverksamheten står för en betydande del av grovfoderkonsumtionen i Sverige vilket gör att det även används arbetsmaskiner för utfodring och utgödsling i denna verksamhet.

Kompaktlastare har blivit ett allt vanligare inslag på gårdarna då användningsområdet är brett, lastning, lossning, utfodring och utgöds- ling. Dessa maskiner kan vara ett alternativ för mindre och halvstora gårdar som inte vill investera i utfodringssystem med mixer och lik- nande. Det finns numera även flera alternativ med el-drift hos olika maskintillverkare (Kramer, Weidemann, Schäffer, Avant). Dessa maskiner används ofta inne i stall och fördelarna som framhålls hand- lar mycket om förbättrad arbetsmiljö genom låg ljudvolym och inga avgaser. Eftersom maskinen inte får någon tomgångskörning och till följd av el-motorns höga verkningsgrad blir energiåtgången lägre. Nackdelarna är den korta driftstiden med behov av laddning och högre inköpspris. Vi en studie av JTI testades en eldriven kompakt- lastmaskin i olika inomgårdsarbete.20 Resultaten visade att den el- drivna maskinen förbrukade 25 procent av den energimängd som dieselmaskinerna krävde för samma arbete.

20Pettersson 2015, JTI/RISE Energiförbrukning för batteridriven kompaktlastmaskin.

187

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

7.1.12Fältmaskiner och potentialen att driva dessa med förnybara alternativ

I motsats till inomgårdsarbetet finns det i princip inga alternativ till förbränningsmotorer för jordbrukets fältarbete och det är här den största delen av jordbrukets dieselförbrukning sker. Det finns exem- pel från början av 1900-talet då ett antal lösningar med att förse en traktor med el via kabel, tankarna övergavs dock då förbrännings- motorn var mer praktisk.

Inom växtodlingen används maskinerna huvudsakligen i fält för att göra de insatser som krävs för att odla fram en gröda men också för att transportera insatsmedel till fältet och skörden från fältet. Hur mycket arbete som krävs på fältet beror på gröda men också biologiska lokala förhållanden så som jordmån så väl som väder.

Jordbrukets fältarbeten är mycket energikrävande och det är sär- skilt jordbearbetning då redskap dras av en traktor för att bekämpa ogräs och förbereda en såbädd för kommande grödor. Minskad eller minimerad jordbearbetning innebär att en eller flera moment tas bort helt eller ersätts av andra, plöjningsfri odling är ett. Reducerad jordbearbetning har många andra för- och nackdelar både ekonomiska och biologiska, till stor del är det lokala förhållanden som avgör möj- ligheterna.

Vid skörd varierar behovet av maskiner beroende på gröda. Rot- frukter och liknande grödor under mark kräver stora energiinsatser. Vall skördas flera gånger per år och energibehovet blir därför stort utslaget på helår.

Det varierar mycket mellan olika gårdar hur stor del av arbetet som handlar om transporter. I en studie uppskattades att transporter till och från jordbruket samt mellan och inom gårdar förbrukar i storleksordningen 52 miljoner liter diesel varje år.21

RISE har med hjälp av Energimyndigheten och Siemens studerat möjligheterna att bedriva ekologisk odling med hjälp av självgående batteridrivna traktorer22. I studien jämförs en elektrisk självkörande traktor med användningen av en dieseltraktor för fältaktiviteterna på ett mjölkföretag med 200 hektar åker. Alla maskinaktiviteter i fält utom tröskningen ingick i studien. Simuleringen som avgränsats till ett år indikerar att det skulle vara möjligt att ersätta en konventionell

21Engström m.fl., JTI/RISE Energieffektivisering av jordbrukets logistik.

22RISE 2017 Batteridriven autonom jordbruksmaskin: Simulering av maskinaktiviteter på en svensk gård.

188

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

traktor på 160 kW med två självkörande batteridrivna traktorer på

36kW vardera och samtidigt sänka kostnaderna med 15 procent. Ut- redningen tror att på längre sikt kommer ett systemskifte mot större andel självkörande maskiner leda till elektrifiering av jordbrukets maskiner.

7.1.13Maskiner som används i skogsbruket

Till skillnad från jordbrukare har många skogsägare inte egna maski- ner som behövs för skogsbruket. För åtgärder som avverkning, mark- beredning och gallring tas ofta hjälp av skogsentreprenörer. Själv- verksamma skogsbrukare har också maskiner men de är ofta mindre och fokus ligger ofta på insatser som kräver mindre maskinellt arbete och mer manuellt arbete så som plantering och röjning.

De maskiner som framför allt används inom skogsbruket är skör- dare och skotare. Det är skördaren som fäller, kvistar, kapar träd och skotaren som forslar ut virket till skogsbilväg där det kan hämtas upp med lastbil. Skotaren kan även användas för markberedning och ut- rustas med aggregat för flisning.

Bygg- och anläggning, jordbruket och industrin har fördelarna av att samma arbetsmaskiner används över hela världen och tillverkas i långa serier. Skogsmaskinerna däremot produceras i mycket korta serier vilket gör dem dyrare och det blir färre maskiner för att bära utvecklingskostnader. För närvarande utgörs svenska skogsbrukets maskinpark av omkring 1 200 skördare och 1 800 skotare. Dessa maski- ner används till skillnad från jordbrukets arbetsmaskiner extremt mycket. Ofta går de i skift och genomsnittet bedöms vara 3 500 tim- mar per år. Drygt 3 000 maskiner svarar för så gott som hela Sveriges årliga produktion av rundvirke och skogsbränsle. Plantering och röj- ning, har visat sig svårare att mekanisera och sker manuellt. En hel del självverksamma skogsägare använder sig av en skogsutrustad jord- brukstraktor för att köra ut virke vid bland annat gallringar.

7.1.14Arbetsmaskiner inom vattenbruket

I vattenbruket används både båtar och skepp samt andra arbetsmaski- ner. Enligt en uppskattning rör sig förbrukningen för skepp och båtar om totalt om cirka 340 000 liter drivmedel, se kapitel 13 Bak-

189

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

grund jordbruk. De arbetsmaskiner som används i vattenbruket och som omfattas av den nedsättning som finns av koldioxidskatten för bränslen är hjullastare, truckar och traktorer som används bl.a. i sam- band med tunga lyft. Det är mycket få företag som ansöker om åter- betalningen men mängderna som söks har ökat från några få kubik- meter till nästan 50 kubikmeter år 2020.

7.2Utredningens förslag och rekommendationer

7.2.1Allmänna överväganden

Under denna rubrik lämnar utredningen ett förslag och ett antal rekommendationer vars syfte är att minska växthusgasutsläppen från arbetsmaskiner som används i jordbruket. Utredningen konstaterar att det finns potential (även på kort sikt) att ställa om en stor del av inomgårdsmaskinerna till eldrift. Det är dock svårare att genomföra samma omställning för fältmaskinerna då dessa ofta används över ett stort geografiskt område och effektbehovet kan vara mycket högt då väder m.m. kräver snabba insatser i rätt tid.

Utredningen konstaterar vidare att jordbruket är en sektor med väldigt låg omsättning av maskinparken. Många arbetsmaskiner inom sektorn har en förhållandevis lång livslängd eftersom de används in- tensivt men få timmar per år, t.ex. skördetröskor. I många fall byter arbetsmaskinerna ägare och kan komma att exporteras utomlands för fortsatt användning.

Utbudet av arbetsmaskiner som är anpassade för andra förnybara drivmedel än HVO är ännu mycket begränsat. Drift med HVO i stället för fossil diesel kräver inga åtgärder eftersom drivmedlen i stort sett är identiska kemiskt sett. Efterfrågan på HVO är mycket stor och ökande, hårdare krav på produktionen förutspås begränsa utbudet.

Tillgången till arbetsmaskiner som är typgodkända för FAME är begränsade. Detta tros bero på att efterfrågan är relativt begränsad och att ett typgodkännande är förenat med en kostnad för tillverkaren.

Arbetsmaskiner som drivs av förnybara drivmedel är och kommer initialt att vara dyrare än arbetsmaskiner som drivs på fossil diesel. För ett jordbruk där lönsamheten inte driver omställningen till arbets- maskiner med lägre klimatpåverkan kommer en klimatpremie hjälpa till att sänka företagens kostnader när de väl behöver investera.

190

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

Avsaknaden av arbetsmaskiner drivna på el-, biogas, etanol- eller andra drivmedel för fältarbete samt den låga omsättningen av maski- ner gör att omställningen tar tid. Satsningar på forskning och ut- veckling av nya tekniker för drift av arbetsmaskiner kan även komma till nytta för andra branscher då traktorer används för många upp- gifter utanför jordbruket exempelvis renhållning, snöröjning m.m. I många fall används samma motorer även i arbetsmaskiner inom bygg- och anläggning. Utredningen ser i ett längre perspektiv att teknikut- vecklingen med självkörande och elektrifierade arbetsmaskiner kan leda till större teknikskiften inom jordbruket som kommer att kunna liknas vid en revolution. För att lyckas behövs omfattande juridiskt arbete för att nya tekniker ska kunna tillåtas av nuvarande lagstiftning.

7.2.2Klimatpremien utvidgas

Utredningen föreslår att klimatpremien för miljöfordon utvid- gas så att ersättning även kan ges till arbetsmaskiner som drivs av samma bränslen som gäller för andra miljöfordon dvs. bioetanol, fordonsgas samt hybrider.

Utredningen föreslår att klimatpremien enligt förordning (2020:750) om statligt stöd till vissa miljöfordon utvidgas för att även omfatta arbetsmaskiner som drivs av biogas och bioetanol. Genom utvidg- ningen kommer det öppnas möjligheter för jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner att kunna omfattas. Detta bör göras genom en änd- ring av förordningen vilken bör träda i kraft 1 januari 2022. Vidare behöver en omfördelning göras inom anslag 1:17 Klimatpremier under UO 20 Allmän miljö- och naturvård. Utredningen förslår att stödet utvärderas senast år 2025.

Den klimatpremie som finns i dag finansieras via anslag 1:17 Kli- matpremier. Anslaget som enligt Budgetpropositionen för 2021 är på 170 miljoner kronor ska kunna användas till investeringsstöd till nya elbussar, ellastbilar och andra miljölastbilar samt eldrivna arbets- maskiner. Villkoren för stödet regleras i förordningen (2020:750) om statligt stöd till vissa miljöfordon.

Premien träffar i dag inte jord- och skogsbrukets arbetsmaskiner då premien begränsas till arbetsmaskiner som drivs av elektrisk energi från en bränslecell, ett batteri eller en extern källa. I dag finns inga

191

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

sådana arbetsmaskiner på marknaden som har en effekt över 75 kW och är lämpade för jordbruket. För att premien ska omfatta de arbets- maskiner som finns tillgängliga som alternativ behöver premien ut- vidgas. Förslaget är således att premien ska kunna ges för de arbets- maskiner som drivs, på samma sätt som de miljöfordon vilka i dag kan få premien dvs. av bioetanol, fordonsgas, elektrisk energi från en bränslecell, ett batteri eller en extern källa eller en hybrid av tidigare nämnda bränslen.

Det har inte funnits riktade satsningar från staten för att ställa om arbetsmaskiner. Detta blir tydligt inte minst vid en jämförelse med de satsningar som under åren gjorts vad gäller vägtrafiken. En förklaring kan vara att arbetsmaskinerna ser väldigt olika ut och att det därför inte finns en enkel lösning som passar alla maskiner. En annan kan vara att arbetsmaskinerna i de olika sektorerna står för en förhållandevis liten andel av växthusgasutsläppen och att de därför inte prioriteras inom respektive sektor.

Eftersom arbetsmaskiner över 75 kW används i flera sektorer kommer en utvidgning av premien att träffa företag i flera sektorer. Utredningen har valt att fokusera på traktorer då utredningen kon- staterar att den största kategorin arbetsmaskiner i jordbruket är trak- torer. I princip alla jordbruksföretag har minst en traktor och även mindre jordbruksföretag har ofta en traktor. Medeleffekten på trak- torerna som såldes i Sverige 2020 var 112 kW.

Alternativa förslag

Alternativ till att utöka klimatpremien skulle kunna vara att införa ett investeringsstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken, CAP. Generellt finns dock en tveksamhet när det gäller att använda inve- steringsstödet till arbetsmaskiner då risken är att stödet betalas ut och att maskinen sedan avyttras.

Ett annat alternativ skulle kunna vara att enbart hänvisa till Kli- matklivet. Men det är i nuläget relativt svårt för arbetsmaskiner att beviljas stöd inom Klimatklivet. Andelen och antalet beviljade ansök- ningar har ökat sedan 2020, men trots det beviljades endast runt en tredjedel av ansökningarna som kom in under 2020. De beviljade an- sökningarna gäller framförallt foderblandare samt ett fåtal el-lastare och strömaskiner. En åtgärds utsläppsminskning är central för Klimat-

192

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

klivet och för arbetsmaskiner är den beräkningen ofta komplicerad, eftersom det kan vara svårt att skilja ut bränsleförbrukningen för en specifik arbetsmaskin från gårdens övriga förbrukning.

Förutom arbetsmaskinerna har Klimatklivet även beviljat stöd till eldrivna bevattnings- och gödselpumpar. De har hittills haft en högre andel beviljade ansökningar än övriga arbetsmaskiner och arbetsred- skap.

Utredningen har även tittat på möjligheterna att sänka effekt- gränsen för vilka arbetsmaskiner som kan få stödet. Utredningen be- dömer att det skulle även vara ett alternativ att sänka effektgränsen för eldrivna arbetsmaskiner t.ex. 18 kW för att inkludera elektriska arbetsmaskiner som är på väg ut på marknaden. Exempelvis Volvo har en hjullastare på 39 kW och en grävmaskin på 20 kW. Utredningens konstaterar dock att investeringsstöd genom Klimatklivet ersätter en större del av investeringen.

Konsekvenser för företag

Det saknas ekonomiskt utrymme hos de flesta jordbruksföretagen för att ställa om till traktorer som drivs av biogas och eller el. Vidare kan det finnas ett visst motstånd vad gäller att pröva ny teknik så väl som oro över pålitligheten.

Ett utvidgat stöd skulle sänka trösklarna för jordbruksföretagen när det gäller att ställa om sina traktorer. Kostnaden för en biogas- traktor beräknas till dubbla priset jämfört med en traktor som drivs av fossil diesel. Klimatpremien är i dag utformad så att investeringen ersätts till som mest 20 procent av inköpspriset men max 40 procent av den stödberättigade kostnaden. Den stödberättigade kostnaden beräknas som skillnaden mellan inköpspriset och priset på närmast jämförbar fossilt drivet alternativ. För en traktor skulle ersättningen bli cirka 350 000 kronor.

Det finns ett 50-tal gårdsanläggningar för produktion av biogas i dag. För de jordbruksföretag som har engagemang i en biogasanlägg- ning, gårdsanläggning eller samrötningsanläggning, skulle intresset för en biogastraktor kunna vara större än hos sektorn i stort. I dags- läget är dock endast genom samrötningsanläggningar som jordbruks- företagen har tillgång till uppgraderad biogas, läs mer i kapitel 8 Pro- duktion av biodrivmedel samt kapitel 10 Gödsel.

193

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

Offentligfinansiella effekter

Förslaget innebär att en möjlighet till omfördelning görs inom an- slaget 1.17 Klimatpremier under UO 20 Allmän miljö- och natur- vård. Då utbudet av traktorer som drivs av fordonsgas, bioetanol och hybrider är relativt begränsat i dag är en av avsikterna med stödet att öka efterfrågan.

Utredningen bedömer därför att omfördelningen inom anslaget behöver ökas succesivt. Det är i dag anslaget som begränsar hur många arbetsmaskiner som kan beviljas stöd och i dag är det fler som söker stödet än som får det beviljat. Utredningen gör bedömningen att det inte kommer att vara möjligt att begränsa utvidgningen av klimatpremien till att endast omfatta jordbruket och stödet kommer därför att vara öppet för alla sektorer där det finns arbetsmaskiner.

Den diesel som används som drivmedel inom jord-, skog och vattenbruket har en nedsättning på koldioxid och energiskatten, i prak- tiken sker detta genom en återbetalning (se kapitel 6 Dieselskatten). Återbetalningen innebär en kostnad för staten genom utebliven skatte- intäkt. De arbetsmaskiner som kommer att omfattas av klimatpre- mien kommer inte att drivas med diesel och någon återbetalning av koldioxid och energiskatten kommer inte att göras. Statens kostna- der för nedsättningen kommer att minska. Samtidigt minskar även statens intäkter då de förnybara drivmedel som de nya arbetsmaski- nerna drivs på är skattebefriade.

Utredningen förslår vidare att Energimyndigheten fortsatt ska vara ansvarig myndighet för att administrera och följa upp premien. Här konstaterar dock utredningen att om stödet utvidgas kommer sannolikt fler ansökningar inkomma till myndigheten vilket i sin tur sannolikt kommer innebära en viss ökning vad gäller administratio- nen på myndigheten.

Konsekvenser för miljö

Förslaget väntas ge konsekvenser på miljön genom minskade utsläpp av växthusgaser. Om en traktor ställs om till eldrift skulle utsläppen från driften i princip minska med hundra procent jämfört med en dieseldriven traktor. För en biogasdriven kan man räkna med ungefär en minskning om cirka 83 procent23 jämfört med MK1-diesel.

23STEMs hemsida, tabell över drivmedel som levererats under 2019.

194

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

Detta kan då jämföras med utsläppen från en dieseldriven traktor om 11224 kWh som används 600 timmar/år och som uppskattnings- vis förbrukar 7 liter/h diesel (ger en årsförbrukning om 4 200 liter diesel/år). MK1 diesel ger utsläpp om 2,69 kg CO2 per liter vilket för en traktor i exemplet ovan ge utsläpp om drygt 11 ton CO2 per år.

Konsekvenser för försörjningsförmågan

Förslaget bedöms bidra till en bättre försörjningsberedskap då behovet av fossila drivmedel minskar. Ett minskat beroende av importerade fossila bränslen kan öka robustheten i livsmedelsförsörjningen.

Gällande lagstiftning

Klimatpremien regleras genom Förordning (2020:750) om statligt stöd till vissa miljöfordon. Stödet faller under artikel 36 i Kommis- sionens förordning nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget dvs. den så kallade gruppundan- tagsförordningen.

7.2.3Utredningens rekommendationer

Klimatkollen och Energikollen bör fortsätta

Utredningen rekommenderar att de rådgivningsmöjligheter inom Greppa näringen i form av Klimatkollen och Energikollen som ges i nuvarande landsbygdsprogram fortsätter även i nästa pro- gramperiod.

När Greppa Näringen startades 2001 var man fokuserad på att genom rådgivning minska läckaget av näringsämnen från jordbruket. Under åren har Greppa Näringen till att nu ha ett bredare hållbarhets pro- jekt. Greppa Näringen startade i Skåne, Blekinge och Halland, men nu finns rådgivningen tillgänglig i hela landet. Projektet finansieras genom det svenska landsbygdsprogrammet. Under de senaste åren

24Medeleffekten är cirka 112 kWh på de traktorer som såldes 2020.

195

Arbetsmaskiner

SOU 2021:67

har runt 50 miljoner per år satsats på projektet, varav merparten an- vänts för enskild rådgivning runt om i länen. Greppa Näringen er- bjuder ett 40-tal rådgivningar som är kostnadsfria för jordbrukarna. Bland dessa finns Klimatkollen och Energikollen.

Klimatkollen är en rådgivning inom Greppa Näringen och har som mål att inspirera och motivera jordbrukare att minska växthus- gasutsläppen genom resurseffektiva åtgärder. Klimatkollen utför be- räkningar av växthusgasutsläpp från den aktuella produktionsinrikt- ningen på gården. Beräkningen ger en överblick över stora och små källor till utsläpp av växthusgaser. Detta ger ett underlag för att kunna arbeta vidare med att begränsa dessa. I verktyget ges möjlighet att jämföra produktionsinriktningen med andra liknande företag i Sverige.

Energikollen är en annan rådgivning inom Greppa Näringen och som har som syfte att öka kunskapen och motivera företagen att arbeta systematiskt med energifrågor och minska sam effektivisera använd- ningen. Genom Energikollen ska jordbrukare dels få ökad kunskap om energieffektivisering och förnybar energi, få möjlighet att göra en energikartläggning på gården samt fått en åtgärdsplan och verktyg för att aktivt kunna arbeta vidare med effektivisering och minskad förbrukning.

Utredningen noterar att även genom ett projekt på Energimyn- digheten har funnit möjligheter att få stöd till energikartläggning. Projektet har varit en del av Energimyndighetens projekt inom det Nationella regionalfondsprogrammet som har som syfte att främja energieffektivisering i små och medelstora företag. Projektet star- tade 2015 och har erbjudit ett stöd som täcker 50 procent av kost- naden för en energikartläggning. Möjligheten till ekonomiskt stöd finns inte längre kvar, men det går att vända sig till lokala energikontoren för hjälp med att komma igång med energieffektiviseringsarbetet.

Jordbruket ges fortsatt prioritering i Klimatklivet

Utredningen rekommenderar att jordbruket även fortsatt prio- riteras inom Klimatklivet.

Klimatklivet är ett investeringsstöd till lokala och regionala åtgärder som minskar utsläppen av koldioxid och andra gaser som påverkar klimatet. Stödet administreras av Naturvårdsverket och länsstyrel-

196

SOU 2021:67

Arbetsmaskiner

serna. Sedan 2019 är jordbruket särskilt prioriterat på samma sätt som innovativ teknik och åtgärder som främjar andra miljökvalitets- mål är. Detta innebär att om åtgärder med likvärdig klimatnytta ställs mot varandra så har dessa kategorier företräde. Hittills har det beviljats stöd till 434 aktörer inom jordbrukssektorn. De flesta stö- den har beviljats till åtgärder som syftar till att byta från fossila bräns- len till förnybar energi spannmålstorkar, andra inomgårdsmaskiner och för uppvärmning.

Utredningen konstaterar att potentialen att ställa om och elektri- fiera arbetsmaskiner inom jordbruket ligger på kort sikt på arbets- maskiner som används inomgårds. Utredningen bedömer därför att Klimatklivet är ett viktigt styrmedel och där jordbruket fortsatt bör vara prioriterat.

FoU (DEMO) arbetsmaskiner

Utredningen rekommenderar att en satsning görs på forskning och utveckling för att utveckla arbetsmaskiner för jordbrukets behov, som drivs av förnybara bränslen.

Utredningen förslår att satsningar på forskning- och utveckling görs för arbetsmaskiner inom jordbruket. I dag finns tekniken för att ex. elektrifiera arbetsmaskiner och motorer som drivs av biogas och bioetanol används sedan lång tid. Tekniken finns dock inte anpassad för jordbrukets arbetsmaskiner. Utredningen konstaterar att det så- ledes är konkreta försök och satsningar på demonstationsförsök som behöver göras. I Naturvårdsverkets rapport från 2018 lägger myndig- heten förslag om att öka stödet till forskning, utveckling, demon- stration och marknadsintroduktion (FUDM) för ny teknik som bi- drar till minskade utsläpp från arbetsmaskiner. Därutöver föreslår de att samarbetet Fordonsstrategisk forskning och innovation (FFI), ges en utökad statlig finansiering med 50 miljoner kronor per år med öronmärkning för projekt med inriktning mot arbetsmaskiner.

Förslagen adresserar marknadsmisslyckanden och styrningsbris- ter i form av a) aktörers ovilja att bära kostnader för teknikutveck- ling och för att demonstrera funktion hos nya tekniker, b) informa- tionsbrist om energi-och miljöprestanda och c) att staten genom beskattning sätter olika pris på samma utsläpp. Därigenom bedöms

197

Produktion av biodrivmedel

SOU 2021:67

8.1.2Samhällets energianvändning

I Sverige används mellan 350 och 400 TWh energi varje år. År 2018 uppgick den totala slutliga energianvändningen till 373 TWh.2 Energi- användningen redovisas i tre sektorer; Bostäder och service, Industri- sektorn samt Transportsektorn. Sektorn Bostäder och service står för cirka 40 procent av Sveriges totala energianvändning och under 2018 var användningen i sektorn 147 TWh. Jordbrukets energianvändning räknas in i denna sektor.

Industrisektorns energianvändning uppgick till 141 TWh 2018. Det är en procent lägre än användningen 2017 och 38 procent av Sveriges totala slutliga energianvändning 2018. Energianvändningen

iIndustrisektorn har sjunkit något under 2010-talet. Transportsektorns energianvändning uppgick till 124 TWh år 2018.

Utav dessa stod inrikes transporter för 84 TWh vilket motsvarar knappt en fjärdedel av landets totala slutliga energianvändning. De resterande 40 TWh användes för utrikes transporter. De 84 TWh energi som används för inrikestransporter är till största delen fossil diesel, 37 TWh. Fossil bensin står för 23 TWh och har halverats sedan år 2000. Dieselanvändningen som nästan fördubblats sedan samma år har fått en allt större inblandning av biodrivmedel. Arbetsmaski- ners energianvändning ingår inte i posten inrikes transporter utan för- brukade år 2019 för sina behov omkring 16 TWh. Utav denna energi- användning baserades 10,8 TWh på diesel av fossilt ursprung och 1,7 TWh bensin och 3,8 TWh biodrivmedel i form av främst HVO och FAME.

De fossila bränslen som används i Sverige importeras och kom- mer framför allt i form av råolja från Nordsjön och Ryssland. Till följd av minskande produktion i Nordsjön har importen från Ryssland ökat i betydelse de senaste åren.

Andelen biobränslen ökar och tillgodoses av import

Användningen av biobränslen i det svenska energisystemet har ökat stadigt genom åren. År 1983 utgjorde biobränslen 15 procent eller 52 TWh av den totala energianvändningen. 2018 hade användningen av biobränslen ökat till 141 TWh, vilket motsvarade 38 procent av

2Energimyndigheten 2020, energiläget 2020 En översikt.

200

Produktion av biodrivmedel

SOU 2021:67

Figur 8.1 Jordbrukets direkta energianvändning

Fjärrvärme
1%	El	Fasta
	24%	biobränslen
	24%	23%
		23%
Olja,		Biodrivmed
naturgas,		Biodrivmed
naturgas,		el och
gasol etc		el och
gasol etc	Diesel och	bioolja
6%		bioolja
		13%
	bensin


	33%

Källa: Energimyndigheten.

Hur mycket energi som går åt för att torka spannmål beror mycket på vädret vid skörd. Bränsleåtgången är cirka 0,15 liter olja per kg vatten som måste torkas bort.3 Torkar använder oftast energi i form av: eldningsolja, biobränsle, och elektricitet. Spannmålstorkning står för merparten av jordbrukets användning av eldningsolja och det finns många mindre gamla torkar som fortfarande är i drift. När Energi- myndigheten undersökte antalet jordbruksföretag med spannmåls- torkar år 2018 konstaterades att det fanns 6 000 företag med varmlufts- tork och 6 500 med kalluftstork. Utav dessa använde 4 500 företag eldningsolja som bränsle och tillsammans använde de 15 miljoner liter eldningsolja, vilket blir en medelförbrukning om 3 300 liter per företag.

I växthusen går den allra mesta energin till uppvärmning, viss fossil energi i form av naturgas och eldningsolja förkommer men andelen biobränsle ökar. I växthusen kan fossila bränslen användas av en del företag som en säkerhetslina. För att skydda grödan kan extra energi i form av t.ex. naturgas sättas in som bränsle för att motverka negativa effekter av kraftiga temperaturförändringar till följd av väderomslag.

Den indirekta energin förbrukas som en följd av gårdens produk- tion men förbrukningen av energin sker utanför gården. Använd-

3Edström m.fl., 2005.

202

SOU 2021:67

Produktion av biodrivmedel

ningen av indirekt energi är kopplat till de insatsmedel som används på gården, se kapitel 9 Insatsmedel.

8.1.3Energiproduktionen i Sverige

Energisystemet i Sverige kan delas upp i tillförsel och energianvänd- ning. Det är inte all energi som tillförs som kommer till användning. Detta beror på förluster i systemet av olika slag. Tillförseln till det svenska energisystemet har sedan 1980-talet legat på en nivå mellan 550 och 600 TWh4.

Under 2018 uppgick energitillförseln till 552 TWh. Den huvud- sakliga trenden är att tillförseln av biobränslen har ökat stadigt sedan 1980-talet och att tillförseln av energi från vindkraft har ökat fram- för allt under 2010-talet. Även tillförseln av energi från solkraft har ökat kraftigt under 2010-talet, men den utgör fortfarande en liten del av den totala tillförda energin. År 2018 var tillförseln från solkraft knappt 0,4 TWh. Tillförseln av energi från fossila energiråvaror som råolja och petroleumprodukter har mer än halverats sedan 1970-talet. Drygt 35 procent av den tillförda energin, motsvarande 194 TWh, kom under 2018 från kärnkraft. Av det omvandlades 69 TWh till el medan resten förlorades i omvandlingen. Tillförseln kärnkraft till energisystemet ökade från 1970-talet fram till 1990-talet och har sedan dess legat på en relativt jämn nivå.

8.1.4Jordbrukets energiproduktion

Produktion av livsmedel ses ofta som det primära syftet med jord- bruket genom att producera grödor för direkt humankonsumtion eller för vidareförädling i animalieproduktion. Men jordbruket har också potential för att producera energi. Energiproduktionen kan ge jordbruksföretaget nya intäkter och en möjlighet att sprida riskerna på flera verksamhetsområden. När det gäller de vanliga biodrivmed- len så används åkermark och olika grödor odlas där. Grödorna från åkermark som går att använda till energiproduktion är spannmål och oljeväxter samt halm från dessa, vall och blast från till exempel socker- betor. Det finns möjligheter med en stor mängd grödor beroende på vilken typ av energi som ska framställas från biomassan. Från djur-

4Energimyndigheten 2020, Energiläget 2020 En översikt.

203

Produktion av biodrivmedel

SOU 2021:67

hållningen finns det möjlighet att göras biogas av gödsel och foder- spill. Från vidareförädlingen av primärproduktionens råvaror finns en del restströmmar som går att använda för att tillverka olika bio- bränslen. Många jordbruk har även annan energiproduktion som inte kräver odlingsmark. Enligt Energimyndighetens statistik från 2018 framgår att 2 500 jordbruksföretag har solceller. Produktionen av elektricitet från dessa uppgick till 53 GWh. Det är även många jord- bruksföretag som upplåter mark till eller själva installerat vindkraftverk.

Tabell 8.1 Kommersiella anläggningar för biodrivmedelsproduktion i Sverige

Anläggning/företag	Råvara	Produkt	Produktions
			kapacitet
Lantmännen	Spannmål,		260 000 kbm/
Agroetanol, Norrköping	restprodukter(stärkelse)	Etanol	1 535 GWh
		Förnybar diesel
SunPine/Preem	Tallolja	och HVO	200 000 kbm

Perstorp (Adesso)
Stenungsund	Rapsolja, biometanol	RME	150 000 ton
Energifabriken
Ecobränsle, Karlshamn	Rapsolja	RME	500 GWh

Källa: F3 2016, Rapport f3 2016:03, Dagens och framtidens hållbara biodrivmedel – i sammandrag.

8.1.5Grödebaserad bioenergi

Svenska biobränslen är till största delen producerade av restproduk- ter från skogsindustrier, skogsbruk och jordbruk5. Dessa används för uppvärmning, att generera el och i industriella processer. Fordon kan drivas av biodrivmedel eller förnybar el som kan komma från kraftvärme där biobränslen kan ersätta separat värme- och elproduk- tion baserad på fossila bränslen. Ekonomiskt sett har dessa restpro- dukter ett mindre värde jämfört med den huvudsakliga produktio- nen av till exempel sågat trä, papper och livsmedel.

Råvaran för biodrivmedel är organiskt material i form av olika typer av substrat såsom rester från jord- och skogsbruk, avfall från hushåll eller industri samt grödor kan användas på många olika sätt, däribland för att producera olika typer av flytande och gasformiga biodrivmedel. Att använda åkermark för att producera bioenergi är

5Naturvårdsverket hemsida 2021, Hållbar bioenergi.

204

SOU 2021:67

Produktion av biodrivmedel

en omdiskuterad fråga där det finns delade uppfattningar i förhållande till produktionen av livsmedel.

I Sverige används en del spannmål och raps för att producera bio- bränslen. Produktion av etanol från spannmål och FAME från raps genererar biprodukter som kan användas till annat än biodrivmedel. Från etanoltillverkningen fås drank och från pressningen av rapsfrön rapsmjöl och rapskaka. Vid tillverkningen av FAME bildas även gly- cerol som används för biogas, kemiändamål eller foder. Avsättnings- möjligheterna för dessa proteinrika produkter har utvecklats. I dag ersätter drank och rapskaka importerat proteinfoder. Det pågår även utvecklingsinsatser för att utifrån dessa producera livsmedel.

Tabell 8.2	Åkermarkens användning 1990–2019
	Tusentals hektar

Gröda	1990		1995	2000	2005	2010	2019
Spannmål		1 335 700	1 104 500	1 228 900	1 024 000	962 800	993 200
– därav vete	349 700		261 400	401 600	354 800	400 000	472 200
– därav korn		492 000	453 400	411 200	378 600	318 800	299 900
– därav havre	387 800		278 300	295 500	200 100	164 400	147 900
Baljväxter		..	21 200	37 300	40 900	46 100	44 200
Vall och
grönfoderväxter	918 100		1 058 900	920 800	1 067 000	1 194 700	1 163 700
Potatis		36 200	35 000	32 900	30 500	27 200	23 600
Sockerbetor	50 000		57 500	55 500	49 200	37 900	27 300
Raps och rybs		167 900	104 600	48 200	82 200	110 200	105 600
Övriga växtslag	..		46 400	55 000	55 000	67 200	51 300
Träda		176 100	278 600	247 700	321 300	176 800	131 700
Ospecificerad
åkermark	..		..	79 700	31 700	10 500	10 900

Ej utnyttjad		46 400	59 800			..
åkermark		46 400	59 800	..	1 800	..	..
Summa åkermark 2 844 600			2 766 600	2 706 000	2 703 300	2 633 500	2 551 500

Källa: SCB 2021.

8.1.6Politiska utmaningar för vissa typer av biodrivmedel

Det finns många olika grödor från åkermark som går att använda för produktion av biodrivmedel men diskussionen domineras i många fall av frågan om huruvida produkter från åkermark bör användas för att producera biodrivmedel snarare än livsmedel. Förnybartdirek-

205

Produktion av biodrivmedel

SOU 2021:67

tivet (se även kapitel 5 om drivmedel) reglerar denna fråga och möj- ligheten att ge stöd till produktion av biodrivmedel som medför direkta markanvändningseffekter.

Enligt direktivet får medlemsstaterna göra skillnad mellan olika typer av biodrivmedel från livsmedelsgrödor utifrån bästa tillgäng- liga vetenskapliga kunskap om indirekta markanvändningseffekter. Det finns dock ett tak för hur stor andel av biodrivmedlen får ut- göras av s.k. livsmedels och fodergrödor.

8.1.7Svenskt jordbruks potential att producera biodrivmedel

I en studie från 2017 konstateras att det är möjligt att tillgodose Sveriges behov av biodrivmedel år 2030 med inhemsk råvara utan ökad åkermarksanvändning och på ett sätt som är hållbart ur klimat- perspektiv.6 I studien delades dessa råvaror in i fyra kategorier.

1.Oanvända växtrester från jordbruket såsom halm och kasserat ensilage.

2.Vall som produceras extensivt på åkermark som i dagsläget är oanvänd.

3.Grödor som produceras på produktiv åkermark i syfte att adres- sera miljöproblem och som i dagsläget inte används. Dessa grö- dor produceras i s.k. ekologiska fokusarealer samt mellangrödor.

4.Vall som kan produceras i en större volym genom intensifiering av nuvarande produktion.

Studien bedömde att efterfrågan på biodrivmedel kommer att uppgå till 20 TWh 2030 varav råvaror enligt ovan från inhemsk åkermark bedöms kunna bidra med 4–10 TWh.

8.1.8Biogas

Efter 2005 ökade produktionen av biogas i Sverige kraftigt för att under de senaste åren plana ut. Vanligast är produktionsanläggningar för biogas kopplade till avloppsreningsverk. Största mängden biogas pro- duceras dock i samrötningsanläggningar där olika substrat kan rötas,

6Ahlgren, Serina m.fl., 2017.

206

SOU 2021:67

Produktion av biodrivmedel

till exempel gödsel och livsmedelsavfall. Det är i storstads- och jord- bruksregionerna Skåne, Västra Götaland och Stockholm som störst produktion sker.

Användningen av biogas har nästan fördubblats sedan 2015 men den inhemska produktionen har under samma period bara ökat med 5 procent. Under 2016 stod den importerade gasen för 10 procent av användningen, denna ökade under 2018 till att stå för 43 procent av användningen. Gas distribueras via gasnätet som sträcker sig från Trelleborg till Stenungsund och är anslutet till det europeiska via Danmark. Det finns även ett gasnät i Stockholmsområdet och en del lokala gasnät.

För att biogas ska kunna matas in på naturgasnätet behöver den rensas från partiklar, vatten och vissa ämnen. Uppgraderingen inne- bär en kvalitetshöjning då energivärdet höjs genom att koldioxid- innehållet sänks så att cirka 97 procent består av metan. 2019 fanns det 68 anläggningar för uppgradering i Sverige.

Tabell 8.3 Andelen biogas som produceras från olika substrat i Sverige (2017 och 2018)

Andel av biogasproduktionen (procent)

Substrat	2017	2018

Avloppsslam	35	34
Gödsel	20	22

Matavfall	11	12
Livsmedelsindustri	10	6
Deponi gas	7	7
Slakteri mm	5	4
Industrianläggning (vattenrening)	6	7
Övrigt	4	7

Energigrödor	2	1

Källa: Energimyndigheten, ES 2018:01 och ER 2019:23.

Fordonsgas har funnit i Sverige sedan början av 1990-talet, men då enbart i form av naturgas. Nu har biogasen tagit över och 2019 stod den för 95 procent av den använda fordonsgasen. Efter bensin, diesel och HVO har fordonsgasen blivit det fjärde vanligaste drivmedlet i Sverige.

207

Produktion av biodrivmedel

SOU 2021:67

Gårdsanläggningarna står för knappt 3 procent av energiproduk- tionen från biogas i Sverige men många jordbruksföretag är även leve- rantörer av substrat till samrötningsanläggningar.

Tabell 8.4 Biogasproducerande anläggningar i Sverige och deras produktionsvolym 2017 och 2018

Anläggningstyp	Antal		Biogasproduktion		Andel av produktionen
			(GWh)		(procent)
	2017	2018	2017	2018	2017	2018
Avloppsreningsverk	138	138	753	727	37	35
Samrötningsanläggningar	36	36	959	963	47	47
Gårdsanläggningar	43	44	50	56	2	3
Industrianläggningar	6	6	125	143	6	7
Deponier	51	55	145	141	7	7
Förgasningsanläggning	1	1	8	15	>1	1

Summa	275	280	2040	2044	100	100

Källa: Energimyndigheten ES2018:01 och ER2019:23.

8.1.9Raps till framställning av FAME och HVO

Raps och rybs är de grödor som odlas i Sverige som bäst lämpar sig för att producera FAME (RME). Den HVO som säljs i Sverige inne- håller cirka 2 procent raps.

Det är samma raps och rybs som används i såväl livsmedel som går till biodrivmedel. När det gäller odlingen av raps och rybs är hös- trapsen är den klart dominerande grödan. I övrigt odlas även vårraps, höstrybs och vårrybs. Av diagrammet nedan framgår att odlingens omfattning har varierat mycket sedan 1965.

208

	skatter ......................................................................	68
4.1.3	Miljöskatter har lett till förändrat beteende ..........	69

4.3	Utredningens förslag ............................................................		112
	4.3.1	Allmänna överväganden ........................................	112
	4.3.2	Ett jordbruksavdrag införs....................................	114
5	Drivmedel ...............................................................		121
5.1	Bakgrund ...............................................................................		121
	5.1.1	Utredningens uppdrag ..........................................	121
	5.1.2	Användningen av drivmedel i Sverige...................	121
	5.1.3	Jordbrukets användning av drivmedel..................	123

		men måste kompenseras	....................................... 170
7	Arbetsmaskiner........................................................		173
7.1	Bakgrund ...............................................................................		173
	7.1.1	Utredningens uppdrag ..........................................	173

	biodrivmedel ..........................................................	206
8.1.8	Biogas .....................................................................	206
8.1.9	Raps till framställning av FAME och HVO ........	208
8.1.10	Vete, majs och betor till etanol.............................	209
8.1.11	Energiskog och beskogning av åkermark.............	210

som är under utveckling ........................................	212
8.1.14 Osäkerheter ...........................................................	213

Sammanfattning ................................................................		15
1	Författningsförslag.....................................................	31

	(2020:750) om statligt stöd till vissa miljöfordon		................. 36
2	Utredningens uppdrag ...............................................		39
2.1	Utredningsdirektiven..............................................................		39
2.2	Utredningsområden................................................................		40
2.3	Utredningens avgränsningar ..................................................		41
2.4	Utredningens arbete ...............................................................		41
2.5	Fossiloberoende jordbruk ......................................................		42
2.6	Betänkandets disposition........................................................		43
3	Konkurrenskraft ........................................................		45
3.1	Bakgrund .................................................................................		45
	3.1.1	Utredningens uppdrag ............................................	45

	och lönsamhet..........................................................	46
3.1.3	Tidigare utredningar och arbete .............................	46
		5

3.1.4	Jordbrukets konkurrenskraft i dag.........................	50
3.1.5	Befintliga styrmedel ................................................	51
3.1.6	EU:s statsstödsregelverk ........................................	52

	i livsmedelskedjan....................................................	56
3.1.8	Offentlig upphandling ............................................	58
3.2 Förslag och rekommendationer.............................................		59
3.2.1	Allmänna överväganden..........................................	59

		och uppdrag .............................................................	60
	3.2.3	Utredningens rekommendation.............................	62
4	Skatter	.....................................................................	65
4.1	Bakgrund .................................................................................		65

	subventioner ............................................................	80
4.1.7	EU:s statsstödsregelverk ........................................	82
4.1.8	Utredningens överväganden...................................	84
4.2 Analys av möjliga åtgärder på skatteområdet .......................		85
4.2.1	Skatteutredningar i närtid.......................................	85

	finns på skatteområdet............................................	87
4.2.3	Sänkta sociala avgifter .............................................	87
4.2.4	Höjt Grundavdrag...................................................	98
4.2.5	En ny skattereduktion ............................................	99

	som finns på marknaden........................................	127
5.1.6	Drivmedel som är under utveckling .....................	130
5.1.7	Styrmedel ...............................................................	130
5.2 Analys av möjliga åtgärder och styrmedel ...........................		135
5.2.1	Utgångspunkter för utredningens analys.............	135

		de fossila drivmedlen med förnybara ...................	137
	5.2.4	Osäkerheter ...........................................................	141
	5.2.5	Utredningens överväganden .................................	142
5.3	Utredningens förslag ............................................................		143
	5.3.1	Allmänna överväganden ........................................	143
	5.3.2	En biopremie för rena biodrivmedel införs..........	144
6	Dieselskatten ..........................................................		151
6.1	Bakgrund ...............................................................................		151
	6.1.1	Utredningens uppdrag ..........................................	151
	6.1.2	Anledningar till justerade skattenivåer.................	152
	6.1.3	Jämförelse med andra EU-länder .........................	156

	från EU:s statsstödsregler .....................................	158
6.1.5	Hur ansöker man om återbetalningen av skatt? .....	159

		kopplad till drivmedel?..........................................	160
6.2	Analys av möjliga förändringar av dieselskatten.................		162
	6.2.1	Möjliga förändringar av nedsättningen ................	162
	6.2.2	Simulering i datamodellen SASM.........................	165
6.3	Utredningens förslag............................................................		169
	6.3.1	Allmänna överväganden........................................	169

	och för många olika användningsområden ..........	173
7.1.3	Osäkra data kring arbetsmaskiners utsläpp.........	174
7.1.4	Begränsad reglering av arbetsmaskiners utsläpp.....	175

	för knappt en tredjedel av de totala utsläppen
	från arbetsmaskiner...............................................	176
7.1.6	Traktorer finns upptagna i vägtrafikregistret ......	177

	drivmedel ...............................................................	181
7.1.9	Möjligheter till efterkonvertering ........................	182
7.1.10	Eldriften har många fördelar
	men också utmaningar ..........................................	184
7.1.11	Maskiner som främst används ”inomgårds” ........	185

	med förnybara alternativ.......................................	188
7.1.13	Maskiner som används i skogsbruket ..................	189
7.1.14	Arbetsmaskiner inom vattenbruket .....................	189
7.2 Utredningens förslag och rekommendationer ...................		190
7.2.1	Allmänna överväganden........................................	190
7.2.2	Klimatpremien utvidgas........................................	191
7.2.3	Utredningens rekommendationer........................	195

8	Produktion av biodrivmedel ......................................		199
8.1	Bakgrund ...............................................................................		199
	8.1.1	Utredningens uppdrag ..........................................	199
	8.1.2	Samhällets energianvändning ................................	200
	8.1.3	Energiproduktionen i Sverige ...............................	203
	8.1.4	Jordbrukets energiproduktion..............................	203
	8.1.5	Grödebaserad bioenergi ........................................	204

av biodrivmedel .....................................................................		214
8.2.1	Utgångspunkter för utredningens analys.............	214
8.2.2	Biobränslen ingår i ett kretslopp ..........................	216

	inhemska produktionen av biodrivmedel.............	218
8.3 Utredningens förslag och rekommendationer ....................		219
8.3.1	Allmänna överväganden ........................................	219

	och biogasstödet ....................................................	221
8.3.3	Utredningens rekommendationer ........................	223

9	Insatsmedel ............................................................		225
9.1	Bakgrund ...............................................................................		225
	9.1.1	Utredningens uppdrag ..........................................	225
	9.1.2	Vilka insatsmedel används i jordbruket? .............	225
	9.1.3	Gödselmedel..........................................................	227
	9.1.4	Foder......................................................................	228
	9.1.5	Plast........................................................................	229
	9.1.6	Bekämpningsmedel ...............................................	229
	9.1.7	Kalk ........................................................................	230
	9.1.8	Utsäde....................................................................	231
	9.1.9	Utredningens överväganden.................................	231

10	Gödselmedel ...........................................................		233
10.1	Bakgrund ...............................................................................		233
	10.1.1	Olika typer av gödselmedel ..................................	233
	10.1.2	Mineralgödsel ........................................................	234

	vid produktion av mineralgödsel ..........................	236
10.1.4	Organiska gödselmedel.........................................	239
10.1.5	Utredningens överväganden.................................	246
10.2 Analys av gödselhanteringen inklusive möjliga åtgärder
och styrmedel........................................................................		247
10.2.1 Utgångspunkter för utredningens analys ............		247

	kvävemineralgödsel mot förnyelsebar .................	260
10.3 Utredningens rekommendationer .......................................		266
10.3.1	Allmänna överväganden........................................	266
10.3.2	Utredningens rekommendationer........................	267

SOU 2021:67		Innehåll
11	Ensilageplast ..........................................................	271
11.1	Bakgrund ...............................................................................	271
	11.1.1 Användning av ensilageplast i jordbruket ............	271
	11.1.2 Tillverkning av ensilageplast .................................	272

		råvara ......................................................................	281
11.3	Utredningens rekommendationer .......................................		283
	11.3.1	Utredningens allmänna överväganden .................	283
	11.3.2	Utredningens rekommendationer ........................	284
12	Samlad konsekvensanalys ........................................		287
12.1	Utredningens uppdrag..........................................................		287
12.2	Vilka mål ska utredningens förslag styra mot? ...................		287
	12.2.1	Klimatmål...............................................................	287
	12.2.2	Mål för livsmedelsproduktionen...........................	288

försörjningsförmågan ............................................	289
12.3 Utredningens samlade förslag ..............................................	290

		och lönsamhet........................................................	291
	12.3.2	Fokusområde – Drivmedel ...................................	292
12.4	Alternativa förslag.................................................................		293
12.5	Konsekvenser ........................................................................		295
	12.5.1	Offentligfinansiella effekter..................................	295
	12.5.2	Konsekvenser för myndigheterna ........................	296

	förvaltningsdomstolarna.......................................	297
12.5.4	Konsekvenser för företag .....................................	297
12.5.5	Konsekvenserna för miljön...................................	298
12.5.6	Konsekvenser för försörjningsförmågan .............	299
12.5.7	Regionalekonomiska effekter...............................	299
12.5.8 Effekter på det kommunala självstyret ................		300

		jämställdhet mellan kvinnor och män ..................	301
	12.5.10	Övriga konsekvenser ............................................	301
12.6	Uppföljning och ikraftträdande...........................................		301
12.7	Överensstämmelse med EU-lagstiftningen ........................		302
13	Bakgrund jordbruk ...................................................		305
13.1	Utredningens uppdrag .........................................................		305
13.2	Heltidsjordbruken brukar nästan åtta gånger så stor
	areal som övriga jordbruksföretag .......................................		305
13.3	Jordbruket har en stor bredd men andelen
	specialiserade företag ökar ...................................................		306
13.4	Det skiljer mellan norr och söder ........................................		307
13.5	Efterfrågan på livsmedel växer .............................................		308
13.6	Fler företag har kombinationsverksamhet..........................		310
13.7	Den gemensamma jordbrukspolitiken ................................		311
	13.7.1	Kompensationsstöd ..............................................	313
	13.7.2 Nationellt stöd till norra Sverige..........................		313
	13.7.3 Förhandlingar om en ny jordbrukspolitik ...........		314
13.8	Lönsamheten och konkurrenskraften är svag.....................		314
13.9	Skogsbruk .............................................................................		316
13.10	Vattenbruk ............................................................................		316