Ändrade regler i medborgarskapslagen

Sammanfattning

SOU 2021:54

inte föreslår ett system med automatiskt förvärv är att statistiken visar att något eller några år efter födelsen så är antalet barn som vid födelsen registrerades som statslösa i Sverige inte längre lika högt. En betydande andel av de barn som registrerades som statslösa vid födelsen är inte längre statslösa, sannolikt på grund av att de förvär- var medborgarskap inom några år efter födelsen då t.ex. faderskap har fastställts eller en ny utredning ger stöd för att barnet är medborgare i ett visst land.

För att ändå ge ett beredningsunderlag har utredningen utarbetat ett förslag på hur ett system med automatiskt förvärv av svenskt med- borgarskap skulle kunna se ut. Utredningen bedömer att utgångs- punkten ska vara att ett barn som föds som statslöst i Sverige samt har en förälder med permanent uppehållstillstånd och hemvist här i landet ska förvärva svenskt medborgarskap vid födelsen. Utredningen bedömer att Skatteverket bör ansvara för beslut om registrering av svenskt medborgarskap och att Skatteverket i sådana ärenden ska kunna begära yttrande från Migrationsverket, om det inte är obehöv- ligt, i frågorna om barnets förälder har permanent uppehållstillstånd i Sverige, och om barnet är statslöst. Utredningen anser vidare att Migrationsverket ska bistå Skatteverket med bedömningen av stats- löshet och kontroll av föräldrars uppehållstillståndsstatus. Utred- ningen anser att det också är viktigt att Skatteverket och Migrations- verket enas om principerna för bedömningen av statslöshet. För att utredningens bedömningar ska vara så tydliga som möjligt innehåller betänkandet författningsförslag motsvarande vad som nu har sagts och en ny punkt om förvärv av svenskt medborgarskap i 2 § medbor- garskapslagen. Betänkandet innehåller också bedömningar när det gäller dataskydd, överklaganden och ekonomiska konsekvenser av ett sådant system.

Ändringar i bestämmelserna om förvärv av medborgarskap efter anmälan för den som har fyllt 18 men inte 21 år

Utredningen föreslår att dagens krav på hemvist från 15 års ålder för förvärv av medborgarskap för statslösa 18- till 21-åringar (8 § första stycket 2 medborgarskapslagen) ska kompletteras med en regel som gör det möjligt att förvärva medborgarskap om den statslöse har hem- vist här i landet sedan fem år eller under sammanlagt tio år. Ändring- arna syftar till att säkerställa att bestämmelserna överensstämmer med

SOU 2021:54

Sammanfattning

Sveriges konventionsrättsliga åtaganden och att hemvistkravet ska gälla lika för alla statslösa unga som anmäler om medborgarskap, oberoende av ålder. Enligt nu gällande bestämmelser blir kravet på hemvisttid t.ex. sex år för den som ansöker som 19-åring och fem år för den som ansöker som 18-åring. Som en följd av förslaget kommer ett statslöst barn som fick hemvist i Sverige efter 15 års ålder också att kunna förvärva medborgarskap efter anmälan, även om hans eller hennes vårdnadshavare inte medverkat till medborgarskapsförvärv enligt 7 § medborgarskapslagen, vilket inte är möjligt i dag.

Utredningen förslår också att kravet på hemvist för den som har utländskt medborgarskap (8 § första stycket 2 medborgarskapslagen) ska ändras på så sätt att det inte längre ska krävas hemvist sedan utlänningen har fyllt 13 år, utan att det i stället ska ställas krav på att han eller hon ska ha hemvist här i landet sedan fem år. Förslaget innebär att den utländska medborgare som har fått hemvist i Sverige efter 13 års ålder ges möjlighet att förvärva medborgarskap efter anmälan, om vårdnadshavaren av något skäl har avstått från att med- verka till att barnet får svenskt medborgarskap, vilket inte är möjligt i dag. Förslaget innebär också att den omotiverade skillnad i hem- visttid som uppkommer i dag, beroende på när anmälan görs, och som nämns i stycket ovan när det gäller statslösa unga, elimineras.

Frågor om hederligt levnadssätt

De flesta utlänningar blir svenska medborgare genom att ansöka om det (naturalisation). I ärenden om naturalisation finns ett krav på hederligt levnadssätt.

Det finns emellertid ett enklare sätt att bli svensk medborgare för vissa; efter en anmälan. De bestämmelser som finns om förvärv av medborgarskap vid anmälan är tillämpliga främst på barn eller unga vuxna, men också på andra, t.ex. vissa nordiska medborgare samt de som tidigare varit svenska medborgare och önskar få tillbaka sitt med- borgarskap. I de flesta anmälningsärenden finns det inte något krav på hederligt levnadssätt. Utredningen föreslår att bestämmelserna om förvärv av svenskt medborgarskap vid anmälan ska kompletteras med olika krav som kan diskvalificera den som anmälan avser från att förvärva medborgarskap för att hindra t.ex. den som begått all- varliga brott från att förvärva medborgarskap.

Sammanfattning

SOU 2021:54

Allvarlig brottslighet

Utredningen föreslår att förvärv av medborgarskap efter anmälan inte ska kunna ske om den som anmälan avser är skäligen misstänkt eller dömd för allvarlig brottslighet. Begreppet ”allvarlig brottslighet” har valts för att fånga in allvarliga brott liksom upprepad brotts- lighet. Utredningen har övervägt olika metoder för att ringa in vad som bör avses med allvarliga brott och kommit till slutsatsen att med allvarliga brott i sammanhanget avses brott som har minst fyra års fängelse som maximistraff i straffskalan. Med en sådan definition av allvarliga brott skulle t.ex. följande brott omfattas:

•människoexploatering (4 kap. 1 b § BrB),

•olaga förföljelse (4 kap. 4 b § BrB),

•grovt olaga hot (4 kap. 5 § BrB),

•sexuellt utnyttjande av barn (6 kap. 5 § BrB),

•grov förgripelse mot tjänsteman (17 kap. 2 § andra stycket BrB), och

•övergrepp i rättssak (17 kap. 10 § BrB).

De uppräknade brotten har alla fyra års fängelse som maxstraff, men självklart omfattas alla brott som har ett högre maxstraff såsom mord, grov misshandel, våldtäkt och människohandel. Det är inte bara brott i brottsbalken som kan anses utgöra allvarliga brott, utan även brott i andra författningar, t.ex. grovt narkotikabrott som regleras i narko- tikastrafflagen (1968:64), liksom grovt vapenbrott som regleras i vapenlagen (1996:67).

I den mån det vid prövningen kommer fram att den som anmälan avser har begått brott i andra länder ska det kunna beaktas på motsva- rande sätt som föreslås ske vid prövningen av kravet avseende brotts- lighet i Sverige.

Utredningen bedömer att det sannolikt skulle uppfattas som stö- tande för den allmänna rättskänslan att medge svenskt medborgar- skap till en person, som visserligen inte begått ett sådant brott som utredningen definierat som allvarligt men, som begått upprepade brott med lägre maxstraff. Det föreslås därför att upprepad brottslighet, under vissa förutsättningar, ska kunna leda till att en person diskvali- ficeras från att kunna förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan.

SOU 2021:54

Sammanfattning

Utökade möjligheter att avslå en ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap i syfte att motverka hedersrelaterat våld och förtryck

Utredningen föreslår att bestämmelserna om befrielse från svenskt medborgarskap i medborgarskapslagen ska utökas med villkor om att det för barns befrielse ska krävas dels att befrielsen inte bedöms stå i strid med barnets bästa, dels samtycke av barn som har fyllt 12 år. Vid bedömningen av om en befrielse står i strid med barnets bästa ska hänsyn tas till barnets åsikter utifrån barnets ålder och mog- nad, även då inte samtycke krävs. Det vill säga att även åsikter hos barn som är yngre än 12 år ska beaktas utifrån barnets ålder och mognad. För barn som är varaktigt förhindrade att lämna samtycke på grund av sjukdom eller på grund av något annat liknande förhål- lande, ska samtycke inte krävas. Hinder kan vara fysisk eller psykisk sjukdom, resultatet av en sådan sjukdom, eller en omfattande intel- lektuell funktionsnedsättning. Hindret ska kunna styrkas med t.ex. läkarintyg.

Syftet med bestämmelserna är att stärka barns rättigheter i ärenden om befrielse från svenskt medborgarskap och öka möjligheterna för Migrationsverket att avslå en ansökan om befrielse från svenskt med- borgarskap för att bl.a. motverka hedersrelaterat våld eller tvång.

Eftersom hot, våld och tvång och andra otillbörliga förfaranden inte endast träffar barn föreslås att en ansökan om befrielse om svenskt medborgarskap ska kunna vägras också vuxna, om det finns anled- ning att anta att sökanden inte själv vill befrias från sitt svenska med- borgarskap. Förslaget i denna del syftar till att skydda den som t.ex. hotas eller tvingas till att göra en ansökan om befrielse från sitt svenska medborgarskap eller den vars ansökan t.ex. förfalskas. För- slaget omfattar såväl den som har hemvist i Sverige, som den som har hemvist utomlands. För den som har hemvist i Sverige ska det fortsatt kunna vara möjligt att avslå ansökan om befrielse om det annars finns särskilda skäl för det.

Som ytterligare ett led i att skydda individens svenska medbor- garskap lämnar utredningen förslag på att ett beslut om befrielse ska kunna återkallas om det fanns hinder mot bifall till ansökan om befrielse vid tidpunkten för beslutet och inte särskilda skäl talar emot återkallelse. Hindret mot bifall kan t.ex. vara att sökanden tvingades eller hotades till att skriva under ansökan, eller att en person utsatts

Summary

SOU 2021:54

Threats to Sweden’s security or public security

The committee proposes that the provisions in the Citizenship Act governing acquisition of Swedish citizenship following notification be supplemented with a requirement that acquisition shall not be possible if the person to whom the notification relates is deemed to constitute a threat to Sweden’s security or public security. The com- mittee proposes that the assessment which is made in notification matters be made in the same way as the assessment of the require- ment of an honest lifestyle in naturalisation matters and that the processing of notification matters shall take place in the same way as when assessing the requirement of honest lifestyle in naturalisation matters, i.e. through a referral to the Security Police.

The committee further proposes that notification matters where the Security Police have proposed that notification be rejected for reasons relating to Sweden’s security or public security, shall be classi- fied as security matters and might therefore be appealed to the Govern- ment.

Active in, or controlling influence over, among others, terrorist organisations

The committee proposes that the provisions of the Citizenship Act regarding acquisition of Swedish citizenship following notification be supplemented with a requirement that acquisition shall not be possible if the person to whom the notification relates has been active in, or had a controlling influence over, an organisation or group which is or has been involved in acts of terrorism or systematic, extensive and aggravated assaults on other human beings.

The requirement is worded in accordance with the case law from the Migration Court of Appeal with respect to the assessment of the requirement of an honest lifestyle in naturalisation matters. Accord- ing to the Migration Court of Appeal, organisations or groups in- volved in acts of terrorism or systematic, extensive and aggravated assaults on other human beings means, for example, organisations whose activities include assaults such as torture, murder and non- judicial executions. It is proposed that the assessment of the require- ment shall take place in the same manner as currently takes place in naturalisation matters.

Summary

SOU 2021:54

Clearer statutory basis

The committee proposes that the Citizenship Ordinance be supple- mented with a new provision in order to clarify that the Swedish Migration Agency may disclose information to, and obtain information from, the Police Authority, the Security Police and the Debt Enforce- ment Agency when assessing the requirement of an honest lifestyle in naturalisation matters. A similar provision is also proposed to clarify that the Swedish Migration Agency may disclose information to, and obtain information from, the Police Authority and the Security Police when assessing notification matters of any person who is reasonably suspected, or has been convicted, of serious criminal behaviour, is judged to constitute a threat to Sweden’s security or public security, or has been active in, or had a controlling influence over, an organi- sation or group which is or has been involved in acts of terrorism or systematic, extensive and aggravated assaults on other human beings.

The time of acquisition of citizenship in notification matters

The committee proposes that the assessment of whether the condi- tions for acquisition of citizenship through notification are satisfied in the Citizenship Act shall be made based on the circumstances pertaining at the time of the decision in the matter, instead of the situation today which is based on the circumstances at the time of the notification. It is further proposed that the acquisition of Swedish citizenship shall, in future, be established as on the date of the decision.

Currently, a person who satisfies the formal requirements at the time of the notification is granted citizenship and the Swedish Migra- tion Agency has no possibility to take into account whether the cir- cumstances have changed since the notification date. Accordingly, the Swedish Migration Agency is precluded from rejecting notification for citizenship even if one of the conditions is no longer satisfied at the time of the decision. This means that if, for example, a permanent residence permit of the person to whom the notification relates has been withdrawn after the notification date, the Swedish Migration Agency is precluded from rejecting notification for citizenship.

An assessment of whether the conditions are satisfied which is made based on the conditions pertaining at the time of the decision in the matter will correspond to the situation applicable in, e.g. natu-

SOU 2021:54

Summary

ralisation matters and upon application of the Aliens Act (2005:716). In accordance therewith, it is proposed that the acquisition of Swedish citizenship be established on the date of the decision.

It is proposed that the amendments shall take place through the phrase “acquisition through notification” in secs. 6–10 of the Citizen- ship Act being replaced by the phrase “acquisition after notification”.

It is not proposed that notification matters concerning Nordic citizens (secs. 18 and 19 of the Citizenship Act) be covered by the proposed changed principle for the assessment of notification matters and that the acquisition of Swedish citizenship shall be established at the decision date; this is because such an arrangement is not deemed to be possible in light of the treaty between Denmark, Finland, Iceland, Norway and Sweden regarding citizenship (SÖ 2012:6).

A single processing authority for all citizenship issues

At present, most citizenship matters are processed by the Swedish Migration Agency, but several county administrative boards process certain notification matters. The committee proposes that all notifi- cation matters be assessed by the Swedish Migration Agency. This is justified by the fact that it is proposed that the number of require- ments in notification matters be increased and due to the proposals that the committee makes in this report and in the secondary report entitled Requirements of knowledge in Swedish and civics for Swedish citizenship (SOU 2021:2). It is believed that the nature of the require- ments means that the processing of notification matters will become more extensive. The assessment will become more multifaceted than at present, which will increase the need for cohesive administration of justice. Cohesive administration of justice can be achieved more easily if the notification matters are processed by a single authority.

Increased possibilities to reject an application to relinquish Swedish citizenship with the aim of counteracting honour-related violence and oppression

The committee proposes that the provisions governing relinquish- ment of Swedish citizenship as set forth in the Citizenship Act be expanded to include provisions that relinquishment in respect of a

Summary

SOU 2021:54

child will require that the relinquishment is not deemed to conflict with the best interests of the child, as well as consent of a child who has reached the age of 12. When assessing whether relinquishment conflicts with the best interests of the child, consideration shall be given to the child’s views based on the child’s age and maturity, even if consent is not required. This means that the views of children who are younger than 12 shall also be taken into account, based on the child’s age and maturity. Consent shall not be required with respect to a child who is permanently prevented from providing consent due to illness or any other similar circumstance. Impediments may com- prise physical or mental illness, the result of such illness, or serious intellectual functional impediment. It must be possible to substan- tiate the impediment through a doctor’s certificate.

The aim of the provisions is to strengthen the rights of children in matters regarding relinquishment of Swedish citizenship and to increase the possibilities for the Swedish Migration Agency to reject an application to relinquish Swedish citizenship, in order, among other things, to counteract honour-related violence or duress.

Since threats, violence and duress and other impermissible acts do not merely occur with respect to children, it is proposed that an application for relinquishment of Swedish citizenship might also be refused in respect of an adult, if there is reason to believe that the applicant does not personally wish to relinquish her or his Swedish citizenship. In this regard, the proposal is aimed at protecting the person who, for example, is threatened or forced to make an applica- tion regarding relinquishment of Swedish citizenship, or whose appli- cation is, for example, a forgery. The proposal includes both a person who is resident in Sweden and a person resident abroad. For a person resident in Sweden, it shall continue to be possible to reject an appli- cation for relinquishment if there are other particular reasons therefor.

As a further step in protecting the Swedish citizenship of an indi- vidual, the committee proposes that a decision regarding relinquish- ment might be revoked if there were impediments to granting an application for relinquishment at the time of the decision and there are no particular reasons militating against revocation. An impedi- ment to granting an application may, for example, be that the appli- cant was forced or threatened to sign the application, or that a person was subjected to other unwarranted behaviour. In other words,

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2001:82) om svenskt med- borgarskap

dels att 24 § ska upphävas,

dels att 2, 6–10, 15, 18, 19, 22, 26 och 27 §§, punkten 4 i ikraft- trädande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap och punkten 2 i ikraftträdande- och över- gångsbestämmelserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 15 a och 15 b §§, och närmast före 15 b § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

2 §1

Ett barn förvärvar svenskt medborgarskap vid födelsen, om

1. en förälder till barnet är	1. en förälder till barnet är
svensk medborgare, eller	svensk medborgare,
2. en avliden förälder till barnet	2. en avliden förälder till barnet
var svensk medborgare vid sin död.	var svensk medborgare vid sin död,
	eller
	3. barnet föds i Sverige och är
	statslöst vid födelsen och en
	förälder till barnet har permanent
	uppehållstillstånd i Sverige och
	hemvist här i landet.

1Senaste lydelse 2014:481.

FörfattningsförslagSOU 2021:54

Lydelse enligt prop. 2020/21:191	Föreslagen lydelse
6 §2
Ett barn som har fötts i	Ett barn som har fötts i
Sverige och som sedan födelsen	Sverige och som sedan födelsen
är statslöst förvärvar svenskt med-	är statslöst förvärvar svenskt med-
borgarskap genom anmälan av den	borgarskap efter anmälan av den
eller dem som har vårdnaden om	eller dem som har vårdnaden om
barnet, om barnet har permanent	barnet, om barnet har permanent
uppehållstillstånd och hemvist	uppehållstillstånd och hemvist
här i landet.	här i landet.

Kravet på permanent uppehållstillstånd i första stycket gäller inte ett barn som har haft hemvist här i landet sedan fem år eller under sammanlagt tio år och som har beviljats ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd med stöd av 5 kap. 1, 3, 3 a eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlän- ningslagen (2005:716).

Anmälan ska göras innan barnet har fyllt arton år.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
7 §3
Ett barn som inte har svenskt	Ett barn som inte har svenskt
medborgarskap förvärvar svenskt	medborgarskap förvärvar svenskt
medborgarskap genom anmälan	medborgarskap efter anmälan av
av den eller dem som har vårdna-	den eller dem som har vårdnaden
den om barnet, om barnet har	om barnet, om barnet har

1.permanent uppehållstillstånd i Sverige, och

2.hemvist här i landet sedan tre år eller, om barnet är statslöst, två år.

Ett barn som har fyllt femton år kan förvärva medborgarskap bara om det görs sannolikt att barnets uppgivna identitet är riktig, och barnet varken

1. är skäligen misstänkt eller dömt för allvarlig brottslighet,

2Senaste lydelse 2014:481.

3Senaste lydelse 2014:481.

SOU 2021:54

Författningsförslag

2.bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säker- het, eller

3.har varit verksamt i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattat terroristhand- lingar eller systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor.

Anmälan ska göras innan barnet har fyllt arton år.

Om barnet har fyllt tolv år och har utländskt medborgarskap, krävs för förvärv av svenskt medborgarskap att barnet samtycker till det. Sådant samtycke behövs dock inte om barnet är varaktigt för- hindrat att lämna samtycke på grund av en psykisk störning eller på grund av något annat liknande förhållande.

Lydelse enligt prop. 2020/21:191	Föreslagen lydelse
8 §4
En utlänning som har fyllt arton	En utlänning förvärvar svenskt
men inte tjugoett år förvärvar	medborgarskap efter anmälan, om
svenskt medborgarskap genom	han eller hon har
anmälan, om han eller hon har

1.permanent uppehållstillstånd

iSverige, och

2.hemvist här i landet sedan han eller hon fyllde tretton år eller,

ifråga om den som är statslös, femton år.

Kravet i första stycket 1 gäller inte en utlänning som

1.fyllt arton men inte tjugo- ett år vid anmälningstillfället,

2.permanent uppehållstillstånd

iSverige, och

3.hemvist här i landet sedan fem år, eller i fråga om den som är statslös hemvist här i landet

a) sedan fem år,

b) under sammanlagt tio år, eller c) sedan han eller hon fyllde

femton år.

Kravet i första stycket 2 gäller inte en utlänning som

4Senaste lydelse 2014:481.

Författningsförslag

SOU 2021:54

1.har fötts i Sverige,

2.sedan födelsen är statslös,

3.har haft hemvist här i landet sedan fem år eller under samman- lagt tio år, och

4.har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 1, 3, 3 a eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716).

En utlänning kan förvärva med- borgarskap bara om utlänningen gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig, och han eller hon varken

1. är skäligen misstänkt eller dömd för allvarlig brottslighet,

2. bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säker- het, eller

3. har varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verk- samhet innefattat terroristhand- lingar eller systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor.

Tredje stycket gäller inte stats- lösa födda i Sverige.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
9 §5
Den som har fyllt arton år	Den som har fyllt arton år
och som har förlorat eller be-	och som har förlorat eller be-
friats från sitt svenska medbor-	friats från sitt svenska medbor-
garskap återfår detta genom	garskap återfår detta efter anmä-
anmälan, om han eller hon	lan, om han eller hon

1.har permanent uppehållstillstånd i Sverige,

2.har haft hemvist här i landet under sammanlagt tio år, och

3.sedan två år har hemvist här i landet.

5Senaste lydelse 2014:794.

Författningsförslag

SOU 2021:54

När en person förvärvar med- borgarskap på sådant sätt till- lämpas 10 § i fråga om medbor- garens barn.

När en person förvärvar med- borgarskap på sådant sätt till- lämpas 10 § första och andra styckena i fråga om medborgarens barn.

19 §

Den som har förlorat sitt	Den som har förlorat sitt
svenska medborgarskap och där-	svenska medborgarskap och där-
efter oavbrutet varit medborgare	efter oavbrutet varit medborgare
i en avtalsstat, får tillbaka svenskt	i en avtalsstat, får tillbaka svenskt
medborgarskap genom anmälan,	medborgarskap genom anmälan,
om han eller hon har tagit hem-	om han eller hon har tagit hem-
vist här i landet. Vid sådant för-	vist här i landet. Vid sådant för-
värv av medborgarskap tillämpas	värv av medborgarskap tillämpas
10 § när det gäller medborgarens	10 § första och andra styckena när
barn.	det gäller medborgarens barn.
22 §8
Migrationsverket prövar ären-	Migrationsverket prövar ären-
den enligt denna lag, om inte	den enligt denna lag.
annat framgår av andra stycket.
Anmälningar enligt 7, 8, 9, 18
eller 19 § som gäller en medborgare
i Danmark, Finland, Island eller
Norge prövas av länsstyrelsen.
Regeringen meddelar föreskrif-
ter om vilka länsstyrelser som an-
svarar för uppgifterna enligt andra
stycket.
26 §9
Migrationsverkets eller en läns-	Migrationsverkets beslut en-
styrelses beslut enligt denna lag	ligt denna lag får överklagas till
får överklagas till en migrations-	en migrationsdomstol utom i fall
domstol utom i fall som avses i	som avses i 27 §.
27 §.

8Senaste lydelse 2012:87.

9Senaste lydelse 2005:722.

SOU 2021:54

Författningsförslag

En migrationsdomstols beslut överklagas hos Migrationsöver- domstolen i enlighet med bestämmelserna i 16 kap. utlänningslagen (2005:716). Bestämmelserna i detta kapitel gäller även i övrigt i tillämpliga delar i mål enligt denna lag.

27§10

Migrationsverkets beslut överklagas till regeringen om det rör ett säkerhetsärende. Ett sådant beslut får överklagas även av Säkerhets-

polisen.
Ett säkerhetsärende			är ett	Ett	säkerhetsärende	är	ett
ärende där Säkerhetspolisen hos				ärende där Säkerhetspolisen hos
Migrationsverket		har föreslagit		Migrationsverket har föreslagit
att ansökan avslås av skäl som				att en ansökan eller anmälan av-
rör rikets säkerhet eller allmän				slås av skäl som rör Sveriges säker-
säkerhet.				het eller allmän säkerhet.
I ett	säkerhetsärende		gäller	I ett	säkerhetsärende	gäller
förvärvet av svenskt medborgar-				förvärvet av svenskt medborgar-
skap från och med den dag då				skap från och med den dag då
beslutet har vunnit laga kraft.				beslutet har fått laga kraft.
Punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna
	till lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap11
Den som förlorat sitt svenska				Den som har förlorat sitt
medborgarskap enligt 7 § lagen				svenska	medborgarskap	enligt
(1950:382) om svenskt medbor-				7 § lagen (1950:382) om svenskt
garskap	återfår	detta	genom	medborgarskap återfår detta efter
anmälan till Migrationsverket.				anmälan till Migrationsverket.
				Medborgarskapet kan		återfås
				bara om den som anmälan avser
				gör sannolikt att den uppgivna
				identiteten är riktig, och han eller
				hon varken
				1. är	skäligen misstänkt		eller
				dömd för allvarlig brottslighet,
				2. bedöms utgöra ett hot			mot

Sveriges säkerhet eller allmän säker- het, eller

10Senaste lydelse 2005:722.

11Senaste lydelse 2014:481.

Författningsförslag

SOU 2021:54

3. har varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verk- samhet innefattat terroristhandlingar eller systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra män- niskor.

Om den som anmälan avser står under någon annans vårdnad vid tidpunkten för anmälan, görs denna i stället av den eller dem som är vårdnadshavare.

Om anmälan avser ett barn som har fyllt tolv år och har utländskt medborgarskap, krävs för förvärv av svenskt medborgarskap att barnet samtycker till det. Sådant samtycke behövs dock inte om barnet är varaktigt förhindrat att lämna samtycke på grund av en psykisk störning eller på grund av något annat liknande förhållande.

	Punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna
	till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82)
		om svenskt medborgarskap
De upphävda 4 och 5 §§ gäller			De upphävda 4 och 5 §§ gäller
fortfarande för barn som har fötts			fortfarande för barn som har
före den 1 april 2015. När en per-			fötts före den 1 april 2015.
son	förvärvar	medborgarskap	Ett barn som har fyllt fem-
enligt den upphävda 5 § tillämpas			ton år kan förvärva medborgar-
10 §	i fråga om	medborgarens	skap enligt den upphävda 5 § bara
barn.			om det görs sannolikt att barnets
			uppgivna identitet är riktig, och
			barnet varken
			1. är skäligen misstänkt eller

dömt för allvarlig brottslighet,

2. bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säker- het, eller

3. har varit verksamt i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattat terroristhand- lingar eller systematiska, omfat-

Författningsförslag

SOU 2021:54

1.2Förslag till förordning om ändring i medborgarskapsförordningen (2001:218)

Härigenom föreskrivs i fråga om medborgarskapsförordningen (2001:218)

dels att 3, 5, 10 och 11 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 7 a §, av följande lydelse, dels att rubriken närmaste före 3 § och rubriken närmast före 5 §

ska utgå.

Nuvarande lydelse					Föreslagen lydelse
				3 §12
	Anmälningar om svenskt med-				Anmälningar om svenskt med-
borgarskap ska ges in till Migra-					borgarskap ska ges in till Migra-
tionsverket, om inte något annat					tionsverket.
framgår av andra stycket.
	En anmälan enligt 7, 8, 9, 18
eller 19 § lagen (2001:82) om
svenskt medborgarskap som gäller
en	medborgare		i	Danmark,
Finland, Island eller Norge som
är folkbokförd i Sverige ska ges in
till
	1. Länsstyrelsen		i	Stockholms
län, när den som anmälan gäller
är	folkbokförd	i		Stockholms,
Uppsala, Södermanlands, Gotlands
eller Västmanlands län,
	2. Länsstyrelsen i Östergötlands
län, när den som anmälan gäller
är	folkbokförd	i	Östergötlands,
Jönköpings eller Kalmar län,
	3. Länsstyrelsen		i	Skåne län,
när den som anmälan gäller är

folkbokförd i Skåne, Kronobergs eller Blekinge län,

12Senaste lydelse 2014:532.

Författningsförslag

SOU 2021:54

7 a §

Migrationsverket får lämna ut uppgifter till och hämta in upp- gifter från Polismyndigheten, Säker- hetspolisen och Kronofogdemyndig- heten vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt i 11 § 5 lagen (2001:82) om svenskt medborgar- skap.

Migrationsverket får lämna ut uppgifter till och hämta in upp- gifter från Polismyndigheten och Säkerhetspolisen vid prövningen i anmälningsärenden enligt lagen om svenskt medborgarskap av om någon

1. är skäligen misstänkt eller dömd för allvarlig brottslighet,

2. bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säker- het, eller

3. har varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattat terrorist- handlingar eller systematiska, om- fattande och grova övergrepp på andra människor.

		10 §13
När	någon	har förvärvat	När	någon	har förvärvat
svenskt	medborgarskap genom		svenskt	medborgarskap		efter
anmälan eller naturalisation ska			anmälan eller naturalisation ska
Migrationsverket		utfärda bevis	Migrationsverket		utfärda	bevis
om svenskt medborgarskap. Om			om svenskt medborgarskap.
förvärvet skett genom en anmälan
som avses i 3 § andra stycket, ska

13Senaste lydelse 2014:532.

SOU 2021:54

Författningsförslag

dock beviset utfärdas av den läns- styrelse som först har prövat ärendet.

Nuvarande lydelse

11§14

Avgift tas ut för prövning av anmälan och ansökan enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap enligt följande:

Ärendeslag	Avgift

Anmälan enligt 6–9 §§ lagen om svenskt med-
borgarskap	175 kronor
Ansökan om naturalisation
– för en utlänning under 15 år som är
adopterad av en svensk medborgare	175 kronor
– för övriga	1 500 kronor
Anmälan enligt 18 och 19 §§ lagen om
svenskt medborgarskap samt punkt 4 i över-
gångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om
svenskt medborgarskap	475 kronor

Avgift ska inte tas ut av den som är statslös och som fått flyktingförklaring eller resedokument av en svensk myndighet.

I fråga om uttag av avgift gäller i övrigt bestämmelserna i 11–

14 §§ avgiftsförordningen (1992:191).

För ansökningar som ska ges in till en svensk beskickning eller ett svenskt karriärkonsulat tas avgift ut enligt förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna.

14Senaste lydelse 2014:532.

Författningsförslag

SOU 2021:54

Föreslagen lydelse

Avgift tas ut för prövning av anmälan och ansökan enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap enligt följande:

Ärendeslag	Avgift

Medborgarskap efter anmälan
-enligt 6 § lagen om svenskt medborgarskap	175 kronor
-enligt 7–9 §§ lagen om svenskt medborgar-
skap samt punkt 2 i övergångsbestämmelserna
till lagen (2014:481) om ändring i lagen
(2001:82) om svenskt medborgarskap	475 kronor
Ansökan om naturalisation
– för en utlänning under 15 år som är
adopterad av en svensk medborgare	175 kronor
– för övriga	1 500 kronor
Anmälan enligt 18 och 19 §§ lagen om
svenskt medborgarskap samt punkt 4 i över-
gångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om
svenskt medborgarskap	475 kronor

Avgift ska inte tas ut av den som är statslös och som fått

flyktingförklaring eller resedokument av en svensk myndighet.

I fråga om uttag av avgift gäller i övrigt bestämmelserna i 11–

14 §§ avgiftsförordningen (1992:191).

För ansökningar som ska ges in till en svensk beskickning eller ett svenskt karriärkonsulat tas avgift ut enligt förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

2.De äldre föreskrifterna i 10 § ska tillämpas i anmälnings- ärenden som har kommit in till Migrationsverket eller länsstyrelsen före den 1 januari 2023.

SOU 2021:54

Författningsförslag

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket att 5 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §

Myndigheten ska dessutom

1.vidta åtgärder för att motverka missbruk av regler, felaktiga utbetalningar och bidragsbrott,

2.bistå Säkerhetspolisen i dess verksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och i frågor som rör terrorism,

3. anmäla till Polismyndig-	3. anmäla	till	Polismyndig-
heten eller åklagare om det i ett	heten eller åklagare om det i ett
ärende hos myndigheten fram-	ärende hos myndigheten fram-
kommer misstankar om folk-	kommer misstankar om folk-
mord, brott mot mänskligheten	mord, brott mot mänskligheten
eller krigsförbrytelser, och	eller krigsförbrytelser,
4. bidra till arbetet mot män-	4. bidra till arbetet mot män-
niskohandel och liknande brott.	niskohandel och liknande brott,
	och
	5. bistå Skatteverket med be-
	dömningen	av	statslöshet i
	ärenden om	folkbokföring efter
	anmälan av ett barns födelse.

Denna förordning träder i kraft det datum som regeringen beslutar.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2021:54

Nästa fråga handlar om hederligt levnadssätt i anmälningsärenden. Frågan är om det bör införas ett krav på att den som är över 15 år inte ska vara misstänkt eller dömd för allvarlig brottslighet eller be- döms utgöra ett hot mot rikets säkerhet. Utredningen ska då särskilt beakta Sveriges internationella åtaganden för att undvika statslöshet. Inom ramen för detta uppdrag ska utredningen utreda om det behövs ett tydligare författningsstöd för informationsutbytet i prövningen av hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden. I det arbetet ska Sveriges åtaganden i fråga om barnets rättigheter särskilt beaktas.

Det sista uppdraget är att utreda om det behövs ytterligare åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet. Utredningen ska då utreda om det bör införas ett system med automatiskt förvärv av medborgarskap vid födelsen för vissa statslösa barn födda i Sverige som har en förälder med permanent uppehållstillstånd och även i övrigt en anknytning till Sverige. I samband med detta ska det också utredas hur informationsutbytet mellan myndigheter bör utformas. Utredningen har också i uppdrag att utreda om det finns ytterligare behov av författningsändringar om förvärv av medborgarskap genom anmälan, särskilt mot bakgrund av Sveriges internationella åtaganden för att undvika statslöshet.

Samtliga frågeställningar innefattar ett uppdrag att lämna nödvän- diga författningsförslag. Det står dock utredaren fritt att ta upp även andra närliggande frågor om svenskt medborgarskap som bedöms ha samband med uppdraget och lämna de författningsförslag som ut- redaren anser nödvändiga.

2.2Utredningens arbete

Utredningen har i denna andra del haft tre möten med utredare, sekretariat samt sakkunniga och experter närvarande. Sakkunniga och experter har getts möjlighet att lämna skriftliga synpunkter på utredningens utkast till förslag i samband med mötena.

Utredningen har träffat UNHCR Representation for the Nordic and Baltic Countries i syfte att informera sig om organisationens syn på statslöshet i världen och i Sverige.

Utredningen har haft kontakt med Länsstyrelsen i Stockholm med anledning av ett förslag av utredningen att länsstyrelserna inte längre ska handlägga anmälningsärenden utan att alla medborgar-

Medborgarskap och statslösa barn födda i Sverige

SOU 2021:54

beviljas vid födelsen eller på ansökan ställd till behörig myndighet. Sverige har valt det andra alternativet (men med benämningen an- mälan i stället för ansökan). För att undvika den period av tillfällig stats- löshet som inträffar mellan barnets födelse och tidpunkten för för- värv av medborgarskap genom anmälan har utredningen i uppdrag att utreda om vissa statslösa barn som föds i Sverige per automatik bör bli svenska medborgare vid födelsen, på samma sätt som barn med en svensk förälder automatiskt blir svenska medborgare. Ett villkor för ett eventuellt automatiskt förvärv av medborgarskap ska, enligt kommittédirektiven, i så fall vara att åtminstone en förälder har permanent uppehållstillstånd och även i övrigt en anknytning till Sverige, t.ex. genom bosättning. Detta för att förhindra att barn som inte kan förväntas växa upp i Sverige förvärvar svenskt medborgar- skap.

Ett automatiskt förvärv av medborgarskap förutsätter ett visst utbyte av information mellan Migrationsverket och Skatteverket, som registrerar alla födslar i Sverige och vilket medborgarskap ett barn som ska folkbokföras har. Därför behöver informationsutbytet mellan myndigheterna också utredas.

Utredningen har också i uppdrag att utreda om det finns ytter- ligare behov av författningsändringar av förvärv av medborgarskap genom anmälan, särskilt mot bakgrund av Sveriges internationella åtaganden för att undvika statslöshet.

3.2Statslösa barns rätt till medborgarskap

3.2.1Internationella åtaganden

Som anges ovan är förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan för statslösa barn som föds i Sverige en följd av konventionsåtagan- den och av att undvikande av statslöshet är en viktig utgångspunkt för medborgarskapslagstiftningen. Ett syfte med bestämmelserna i 6 och 8 §§ medborgarskapslagen är att motverka förekomsten av stats- löshet.

Uttrycket statslös finns inte definierat i svensk nationell rätt, men svenska myndigheter tillämpar definitionen i artikel 1.1 i 1954 års FN- konvention angående statslösa personers rättsliga ställning (1954 års konvention) (SÖ 1965:54). Enligt denna avses med ”statslös person” en person som inte av någon stat med tillämpning av dess lagstiftning

SOU 2021:54

Medborgarskap och statslösa barn födda i Sverige

anses vara dess medborgare. Formuleringen har gett upphov till en uppdelning i personer som är de jure respektive de facto statslösa. 1954 års konvention omfattar endast dem som är de jure statslösa.

Med de jure statslös avses den som inte av någon stat med tillämp- ning av dess lagstiftning anses som dess medborgare. Med uttrycket de facto statslös avses en person som har en sådan samhörighet som normalt medför medborgarskap till mer än ett land, men att dessa länder inte kan komma överens om vem av dem som har beviljat eller ska bevilja personen medborgarskap. Inom medborgarskapsområdet finns en presumtion för att alla är medborgare i något land om inget annat kan bevisas. En person i den situation som just beskrivits som inte kan bevisa vilket land han eller hon är medborgare i, är de facto statslös, eftersom personen saknar faktisk nationalitet och rent fak- tiskt inte har tillgång till något lands skydd.1

Enligt artikel 32 i 1954 års konvention ska en fördragsslutande stat så mycket som möjligt underlätta statslösa personers införlivande med samhället och deras naturalisation. En fördragsslutande stat ska särskilt bemöda sig om att påskynda naturalisationsförfarandet och att så mycket som möjligt nedbringa avgifterna och kostnaderna för detta. I svensk medborgarskapslagstiftning används uttrycket natura- lisation vid förvärv av medborgarskap efter ansökan (11 § medborgar- skapslagen). Innebörden av ”naturalisation” är enligt Svenska Akade- mins ordböcker en rättslig akt varigenom en person (från ett annat land) får medborgarskap i det land där han eller hon (senare) bosatt sig. Skrivningarna i artikel 32 innebär således att en konventionsstat ska underlätta för statslösa personer att bli medborgare i staten i fråga.

I sammanhanget kan nämnas att det av artikel 1.2 i 1954 års kon- vention framgår att konventionen inte alltid är tillämplig, dvs. en person som uppfyller definitionen har inte alltid rätt till den behand- ling och de rättigheter som konventionen syftar till att säkerställa för statslösa personer. Som exempel är konventionen t.ex. inte tillämplig på den som på allvarliga skäl kan antas ha förövat brott mot fred, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten eller ett grovt icke- politiskt brott utanför det land, vari han eller hon är bosatt (för ytter- ligare resonemang om tillämpligheten av och syftet med 1954 års konvention se avsnitt 7.7.2).

I syfte att motverka förekomsten av statslöshet finns i flera kon- ventioner bestämmelser som reglerar rätten till medborgarskap.

1UNHCR (2005). Nationality and Statelessness: A Handbook for Parliamentarians.

Medborgarskap och statslösa barn födda i Sverige

SOU 2021:54

I 1989 års FN-konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) artikel 7.1 anges t.ex. att ett barn ska registreras omedelbart efter födelsen och att barn bl.a. ska ha rätt till ett namn och rätt att för- värva ett medborgarskap från födelsen. I artikel 7.2 anges att kon- ventionsstaterna ska säkerställa genomförandet av de nu nämnda rättigheterna i enlighet med sin nationella lagstiftning och sina åtag- anden enligt tillämpliga internationella instrument på området och då särskilt i de fall då barnet annars skulle vara statslöst. Enligt arti- kel 8.1 har konventionsstaterna förbundit sig att respektera barnets rätt att behålla sin identitet, inklusive medborgarskap, namn och släktförhållanden såsom dessa erkänns i lag, utan olagligt ingripande. Barnkonventionen ger således stöd för att barn har rätt till och ska få tillgång till ett medborgarskap från födelsen och artiklarna 1–42 gäller sedan den 1 januari 2020 som lag i Sverige.2

Den mest centrala internationella överenskommelse som syftar till att motverka statslöshet är 1961 års konvention, som också nämns ovan. Av konventionens artikel 1.1 a) framgår att en konventionsstat ska bevilja en på dess territorium född person medborgarskap om denna annars skulle bli statslös. Medborgarskap ska beviljas vid födel- sen eller efter ansökan ställd till ansvarig myndighet, antingen av sökanden själv eller på dennes vägnar. Av artikel 1.1 b) läst tillsam- mans med artikel 1.2 a) framgår att konventionsstaten får föreskriva att ansökan om medborgarskap ska göras under en period som be- stäms av staten själv och som inte ska börja senare än vid 18 års ålder och inte upphöra tidigare än vid 21 års ålder. Som ytterligare krite- rium föreskrivs att sökanden i sådana fall ska medges en tid av åtmin- stone ett år under vilken han eller hon på egen hand kan ansöka utan att han eller hon behöver inhämta samtycke till det. Av artikel 1.2 b) och c) framgår vidare att när medborgarskap förvärvas genom ansö- kan eller anmälan, får konventionsstaten ställa upp villkor om att personen ska ha varit stadigvarande bosatt på statens territorium under en period som inte överstiger fem år omedelbart före ansökan om medborgarskap eller tio år sammanlagt och att sökanden inte får ha blivit dömd för brott mot statens säkerhet eller dömts till fängelse i fem år eller mer för annat brott (se vidare om det sistnämnda i av- snitt 7.5, 7.6, 7.7.2 och 7.8). Konventionen ligger till grund för bestämmelserna om statslösa barns förvärv av svenskt medborgar- skap i 6 och 8 §§ medborgarskapslagen (se avsnitt 3.2.2).

2Lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.

SOU 2021:54

Medborgarskap och statslösa barn födda i Sverige

1961 års konvention om begränsning av statslöshet liksom 1954 års konvention angående statslösa personers rättsliga ställning har till syfte att ge artikel 15 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna ett konkret innehåll. Enligt artikel 15.1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna har var och en rätt till en nationalitet och enligt artikel 15.2 får ingen godtyckligt fråntas sin nationalitet eller nekas rätten att ändra nationalitet.

Bestämmelser om förvärv av medborgarskap för statslösa barn som föds i en stat finns också i 1997 års europeiska konvention om medborgarskap (SÖ 2001:20) (1997 års konvention). Konventionen är i huvudsak en konsoliderad sammanställning av ett stort antal internationella instrument om medborgarskap, dubbelt medborgar- skap och statslöshet som Europarådets medlemsstater och konven- tionens övriga signatärstater har att förhålla sig till, bl.a. 1954 års FN konvention angående statslösa personers rättsliga ställning och 1961 års FN konvention om begränsning av statslöshet som båda nämns ovan. Artikel 6.2 som reglerar förvärv av medborgarskap för barn som föds statslösa i en stat överensstämmer i stora delar med bestämmelserna om undvikande av statslöshet i 1961 års konvention. I artikeln uttalas.

Varje konventionsstat skall i sin nationella lagstiftning föreskriva att medborgarskap i staten skall förvärvas av barn födda inom dess terri- torium som inte vid födelsen förvärvar annat medborgarskap. Sådant medborgarskap skall medges

a)vid födelsen ex lege, eller

b)därefter, för barn som har förblivit statslösa, efter ansökan till be- hörig myndighet av eller för barnet i fråga på det sätt som föreskrivs i konventionsstatens nationella lagstiftning. En sådan ansökan får göras beroende av legalt och varaktigt hemvist inom dess territorium under en tid av högst fem år omedelbart innan ansökan gjordes.

Av den förklarande rapporten till konventionen framgår bl.a. att syf- tet med artikel 6.2 är att genom nationell lagstiftning genomföra principen i artikel 4 b om att statslöshet ska undvikas och att utform- ningen av artikeln är hämtad från artikel 1 i 1961 års konvention om begränsning av statslöshet. Det uttalas också att artikeln har en kopp- ling till artikel 7 i barnkonventionen. Vidare uttalas att om medborgar- skap inte förvärvas vid födelsen måste barnet i fråga kunna lämna in en ansökan om förvärv av medborgarskap enligt förfarandet i natio- nell lag, med förbehåll för att han eller hon har legalt och/eller var- aktigt hemvist inom statens territorium under en tid av högst fem år

Medborgarskap och statslösa barn födda i Sverige

SOU 2021:54

omedelbart före ansökan. Skrivningen om en period som inte över- stiger fem år av legalt och varaktigt hemvist innebär att en sådan vistelse måste vara effektiv och i enlighet med bestämmelserna som reglerar utlänningars vistelse i staten. Det finns inte någon tidsgräns angiven som villkor för förvärvet av medborgarskap på grund av att bestämmelserna endast gäller för barn och det därför är implicit att tidsfristen är 18 år (jfr definitionen av ”barn” i artikel 2 i konventionen).

Som en följd av vad som nu sagts finns, utöver vad som framgår av 6 § medborgarskapslagen, bestämmelser i 8 § nämnda lag om att en statslös person som fyllt 18 men inte 21 år kan förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan om han eller hon har permanent uppe- hållstillstånd i Sverige och hemvist här i landet sedan han eller hon fyllde 15 år. I avsnitt 3.2.2 nedan följer en presentation av de bestäm- melserna.

3.2.2Medborgarskapslagens bestämmelser

Som framgår ovan finns bestämmelser om förvärv av svenskt med- borgarskap för statslösa barn som fötts i Sverige i 6 och 8 §§ med- borgarskapslagen.3 Bestämmelserna om att underlätta förvärv av svenskt medborgarskap för statslösa barn som föds här i landet in- fördes i medborgarskapslagen för att leva upp till Sveriges konven- tionsrättsliga åtaganden. Innan bestämmelserna infördes förekom att statslösa barn födda i Sverige fick vänta till 18 års ålder för att kunna bli svenska medborgare trots att de hade bott i Sverige hela sitt liv.4

Enligt 6 § medborgarskapslagen gäller följande.

Ett barn som har fötts i Sverige och som sedan födelsen är statslöst för- värvar svenskt medborgarskap genom anmälan av den eller dem som har vårdnaden om barnet, om barnet har permanent uppehållstillstånd och hemvist här i landet.

Anmälan ska göras innan barnet har fyllt arton år.

3Även 7 § medborgarskapslagen ger statslösa barn som fötts i Sverige en möjlighet att förvärva svenskt medborgarskap. I praktiken torde paragrafen sällan eller aldrig tillämpas för dessa barn, eftersom 6 § medborgarskapslagen – som har lägre krav – numera medger förvärv av med- borgarskap genom anmälan före 18 års ålder och 8 § medborgarskapslagen reglerar förvärv för den som har fyllt 18 men inte 21 år. När 6 § medborgarskapslagen infördes skulle anmälan emellertid göras före 5 års ålder, varför 7 § medborgarskapslagen kunde tillämpas på den som var statslös och född i Sverige och som hade fyllt 5 men inte 18 år.

4Prop. 1999/2000:147 s. 35 f.

SOU 2021:54

Medborgarskap och statslösa barn födda i Sverige

Bestämmelserna omfattar endast barn som är statslösa de jure, dvs. de som ej av någon stat med tillämpning av dess lagstiftning ses som dess medborgare. Barnet ska också vara ofrivilligt statslöst, dvs. stats- löst utan egen eller föräldrarnas förskyllan. För bestämmelsernas tillämplighet ställs inte något krav på att barnet ska ha haft hemvist i Sverige sedan födelsen, barnet måste dock vara fött i Sverige och vid anmälningstillfället uppfylla villkoren i fråga om permanent uppehålls- tillstånd och hemvist (prop. 1999/2000:147 s. 75). Barnets eventuella möjligheter att bli medborgare i ett annat land ska enligt förarbetena inte påverka bedömningen av om barnet ska anses vara statslöst. I sam- manhanget bör nämnas att det i prop. 2020/21:191 föreslås att kravet på permanent uppehållstillstånd i 6 § medborgarskapslagen inte ska gälla för barn som har haft hemvist här i landet sedan fem år eller under sammanlagt tio år och som har beviljats ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd med stöd av 5 kap. 1, 3, 3 a eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716).

Införandet av 6 § medborgarskapslagen föregicks av en diskussion om huruvida Sverige skulle låta statslösa barn födda i Sverige förvärva medborgarskap automatiskt eller om ett nyfött statslöst barn skulle förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan. I betänkandet som låg till grund för propositionen med förslag till lag om svenskt med- borgarskap (SOU 1999:34 s. 242) uttalades bl.a.

[S]åväl den svenska lagstiftningen som samtliga av Sverige tillträdda internationella konventioner på medborgarskapsområdet präglas av en strävan att undvika statslöshet. Det tydligaste sättet att fullt ut leva upp till denna strävan är att ge barn svenskt medborgarskap redan vid födel- sen. Barnet skulle då undgå att ens någon tid av sitt liv vara utan med- borgarskap. Det råder inte heller någon tvekan om att det sett ur berörda familjers synpunkt i många fall skulle ha ett värde, såväl symboliskt som reellt, att barnen redan från födelsen accepteras som fullt ut tillhöriga det svenska samhället.

En viktig aspekt i sammanhanget är emellertid att ett automatiskt med- borgarskapsförvärv inte med nödvändighet behöver vara förenligt med föräldrarnas vilja. Som framgått av den tidigare redovisningen inträffar det nämligen att barn föds såsom statslösa i Sverige trots att föräldrarna har medborgarskap i någon stat. I vissa fall kan barnet i en sådan situa- tion förvärva medborgarskap i föräldrarnas medborgarskapsland genom ett enkelt anmälningsförfarande. Man får utgå från att en del föräldrar under sådana förhållanden föredrar att barnet har medborgarskap i samma land som de själva och inte därutöver har även svenskt medborgarskap.

Medborgarskap och statslösa barn födda i Sverige

SOU 2021:54

Ett system med medborgarskap automatiskt vid födelsen innebär vidare en risk för praktiska olägenheter i ett avseende, som hänger samman med den prövning av nyfödda barns medborgarskapsstatus som görs i folk- bokföringshänseende. Denna prövning – som på intet sätt är medbor- garskapsrättsligt bindande – utförs av skattemyndigheterna runt om i Sverige och normalt sett leder den inte till några problem. Ibland är emellertid frågan om ett barns eventuella statslöshet inte helt lätt att avgöra och det har också förekommit, om än inte särskilt ofta, att Invandrarverket vid sin handläggning av medborgarskapsärenden kunnat notera att den i folkbokföringsregistret intagna uppgiften om statslös- het varit oriktig.

Det kan i vissa fall dröja flera år innan någon annan svensk myndighet än skattemyndigheten har anledning att ta ställning till medborgarskaps- frågan. Att vid en sådan tidpunkt erhålla besked om att svenskt medbor- garskap aldrig förelegat kan av förklarliga skäl vara obehagligt och om- skakande för barnet och dess familj, vilka under barnets hela levnadstid levt i den fulla förvissningen om att barnet varit svensk medborgare. Det är enligt kommitténs uppfattning angeläget att undvika uppkomsten av sådana situationer.

I prop. 1999/2000:147 s. 36 uttalades följande avseende förvärv av medborgarskap för statslösa barn födda i Sverige:

Det är [därför] angeläget att det införs bestämmelser för att underlätta förvärv av svenskt medborgarskap för barn som föds här såsom stats- lösa. Det tydligaste sättet att leva upp till Sveriges internationella åtag- anden om undvikande av statslöshet för barn skulle vara att ge barnen svenskt medborgarskap automatiskt redan vid födelsen. Detta har också förespråkats av Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. Med en sådan ordning följer emellertid enligt regeringens mening vissa nack- delar. Den allra viktigaste är att ett automatiskt förvärv vid födelsen inte alltid stämmer överens med föräldrarnas önskemål. För det fall föräld- rarna har medborgarskap i någon stat vill de kanske att även barnet får det landets medborgarskap och inte därutöver svenskt medborgarskap. De nackdelar som finns är enligt regeringens uppfattning av sådan vikt att de gör en ordning med automatiskt förvärv vid födelsen olämplig. Svenskt medborgarskap bör i stället erbjudas barnen genom ett anmäl- ningsförfarande i nära anslutning till födelsen.

De krav som bör ställas upp för att ett statslöst barn skall kunna förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan är, utöver att barnet föds i Sverige, att barnet har permanent uppehållstillstånd och hemvist här. Bakgrunden till kravet på permanent uppehållstillstånd är att i princip endast den som beviljats permanent uppehållstillstånd är att betrakta som invandrare i Sverige med en rätt att stanna här.

SOU 2021:54

Medborgarskap och statslösa barn födda i Sverige

Möjligheten till anmälan bör, eftersom syftet med bestämmelsen är just att underlätta förvärv av svenskt medborgarskap för statslösa barn som föds i Sverige, begränsas på så sätt att anmälan skall göras innan barnet fyllt fem år.

För att underlätta för barn som föds som statslösa i Sverige att för- värva svenskt medborgarskap genom anmälan har tiden, under vilken anmälan om medborgarskap för statslösa barn som föds i Sverige kan ske, förlängts. Anmälan kunde tidigare bara göras innan barnet fyllt 5 år men kan, efter en lagändring som trädde i kraft den 1 april 2015, göras fram till dess att barnet fyller 18 år (SFS 2014:481 och prop. 2013/14:143 s. 22 f.).

Enligt Migrationsverket har antalet ärenden om svenskt medbor- garskap enligt 6 § medborgarskapslagen sett ut som framgår av tabellen nedan åren 2016–2020.

Tabell 3.1 Avgjorda ärenden enligt 6 § medborgarskapslagen

Åren 2016–2020

År	Antal avgjorda	Andel bifall	Andel avslag	Varav	Varav
	ärenden*	(i procent)	(i procent)	< 15 år	15–17 år
2020	177	70	23	176	1
2019	187	76	17	183	4

2018	349	86	11	347	2
2017	502	83	12	496	6
2016	598	80	17	583	15

Källa: Migrationsverket och egna beräkningar. *Inkluderar såväl bifall och avslag som t.ex. avvisningar och avskrivningar.

Bestämmelserna i 6 § medborgarskapslagen om förvärv av medbor- garskap för statslösa barn som föds i Sverige kompletteras av 8 § medborgarskapslagen som lyder:

En utlänning som har fyllt arton men inte tjugoett år förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan, om han eller hon har

1.permanent uppehållstillstånd i Sverige, och

2.hemvist här i landet sedan han eller hon fyllde tretton år eller, i fråga om den som är statslös, femton år.

Syftet med bestämmelserna är att leva upp till Sveriges konventions- åtaganden genom att göra det möjligt för de barn som fötts som stats-

Medborgarskap och statslösa barn födda i Sverige

SOU 2021:54

lösa i Sverige och vars föräldrar inte gjort en anmälan om förvärv av medborgarskap för barnets räkning inom föreskriven tid att erhålla svenskt medborgarskap. Bestämmelserna i 8 § medborgarskapslagen syftar också till att säkerställa att den som kom hit som barn och som uppfyller villkoren för att förvärva svenskt medborgarskap efter an- mälan enligt paragrafen ska kunna göra det även om vårdnadshavaren inte har medverkat till detta (prop. 1999/2000:147 s. 37 f.).

Paragrafen har därefter ändrats för att bättre stämma överens med Sveriges åtaganden enligt 1961 års konvention om begränsning av stats- löshet. Förvärv av medborgarskap enligt 8 § medborgarskapslagen är numera därför möjligt för den som har fyllt 18 men inte 21 år, att jäm- föra med 18 men inte 20 år som var fallet tidigare (prop. 2013/14:143 s. 23 och 34 f.). Även kravet på hemvisttid justerades till att det skulle krävas hemvist från 15 år för den som är statslös i stället för 13 år. En analys av hur bestämmelserna i 6 och 8 §§ medborgarskapslagen förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden finns i avsnitt 4.2.

Även här bör det dock nämnas att det i prop. 2020/21:191 s. 191, med anledning av att tidsbegränsade uppehållstillstånd blir huvud- regeln, föreslås ett undantag från kravet på permanent uppehållstill- stånd för barn som har fötts i Sverige och som sedan födelsen är statslös samt har haft hemvist här i landet sedan fem år eller under samman- lagt tio år och har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av vissa bestämmelser i utlänningslagen (jfr resonemang kring nämnda proposition och 6 § medborgarskapslagen i inledningen av detta avsnitt).

3.2.3Registrering och fastställelse av statslöshet och medborgarskap för barn

Vid födelseanmälan till Skatteverket

Födelsen av ett barn i Sverige ska anmälas till Skatteverket. I de flesta fall anmäls födelsen av det sjukhus eller det enskilda sjukhem där barnet är fött. Om barnet inte föds på sjukhus eller enskilt sjukhem men med en barnmorska närvarande vid förlossningen är det barn- morskan som är skyldig att anmäla födelsen till Skatteverket. Anmälan ska göras så snart som möjligt. Om barnet inte föds på sjukhus eller sjukhem och utan barnmorska är det i stället barnets vårdnadshavare som ska anmäla födelsen till Skatteverket inom en månad från

SOU 2021:54

Medborgarskap och statslösa barn födda i Sverige

födelsen (jfr 24 § folkbokföringslagen [1991:481]). Syftet med födelse- anmälan är att se till att barnet blir folkbokfört. Även barn födda i Sverige som inte ska folkbokföras ska anmälas av sjukhuset, sjukhem- met, barnmorska eller vårdnadshavare, 24 § folkbokföringslagen, och registreras i folkbokföringsdatabasen, 1 § andra stycket folkbokför- ingslagen.

När ett barn folkbokförs i samband med födelsen tilldelas barnet ett personnummer. I folkbokföringsdatabasen registreras bl.a. upp- gifter om barnets vårdnadshavare, födelsehemort och medborgarskap.5 Vid folkbokföringen gör Skatteverket en utredning av vilket med- borgarskap barnet har förvärvat. Ett barn blir enligt 2 § medborgar-

skapslagen svensk medborgare vid födelsen, om

•en förälder till barnet är svensk medborgare, eller

•en avliden förälder till barnet var svensk medborgare vid sin död.

I dessa fall krävs det inte något beslut för att barnet ska förvärva svenskt medborgarskap. Barn som uppfyller kriterierna i 2 § medbor- garskapslagen förvärvar därför svenskt medborgarskap automatiskt (prop. 2013/14:143 s. 18 f.).6

Om inte barnets föräldrar är svenska medborgare utreder Skatte- verket barnets medborgarskap utifrån föräldrarnas medborgarskap och lagstiftningen i deras respektive hemländer. Skatteverkets utred- ning utmynnar i att barnet registreras som medborgare i ett visst land. Om det inte kan fastställas vilket medborgarskap barnet har, ska Skatteverket utreda om barnet ska registreras som statslöst. Skatte- verket registrerar endast statslöshet för barn som är statslösa de jure och endast om det står klart att barnet verkligen är statslöst. Ett barn registreras t.ex. som statslöst om båda föräldrarna är statslösa. Om Skatteverket kommer fram till att det inte går att fastställa vare sig att barnet har ett medborgarskap eller att barnet är statslöst ska verket registrera att barnets medborgarskap är okänt. När nya uppgifter kommer in till Skatteverket, t.ex. en faderskapsbekräftelse, görs en bedömning av om det medborgarskap som är registrerat ska ändras.

5Jfr registerutdrag ”Födelse” från Skatteverket. Både modern och fadern är vårdnadshavare om föräldrarna är gifta. Om modern är ogift blir endast modern vårdnadshavare. I samband med att faderskapsbekräftelsen inkommer till Skatteverket lämnar föräldrarna ofta in en anmälan om gemensam vårdnad. Skatteverket prövar sedan anmälan och beslutar om gemensam vård- nad vilket innebär att fadern också blir vårdnadshavare för barnet.

6Ytterligare exempel på automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap finns i 4 § medborgar- skapslagen som reglerar förvärv av medborgarskap vid adoption av ett barn som inte har fyllt 12 år.

Medborgarskap och statslösa barn födda i Sverige

SOU 2021:54

Under utredningen av barnets medborgarskap registreras det i folk- bokföringsdatabasen att medborgarskapet är under utredning.

När barnets medborgarskapsstatus är registrerad i folkbokförings- databasen underrättas vårdnadshavarna om detta.

Genom anmälan till Migrationsverket

Ett statslöst barn som har fötts i Sverige och som sedan födelsen är statslöst kan förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan. En sådan ska enligt 6 § medborgarskapslagen ges in till Migrationsverket av barnets vårdnadshavare innan barnet har fyllt 18 år. Den som har fyllt 18 men inte 21 år ger själv in anmälan om förvärv av medbor- garskap med stöd av 8 § medborgarskapslagen.

När Migrationsverket får in en anmälan om svenskt medborgar- skap för ett barn vars föräldrar har uppgett att barnet är statslöst görs en fristående utredning av barnets medborgarskap. De uppgifter som finns registrerade i folkbokföringsdatabasen godtas således inte rakt av, utan myndigheten gör en egen bedömning av medborgar- skapet. Migrationsverket har ofta tillgång till mer information om föräldrarna än Skatteverket och det medför att Migrationsverket kan komma fram till ett annat medborgarskap än vad Skatteverket regi- strerade i samband med födelsen. Både Migrationsverket och Skatte- verket tillämpar dock definitionen av statslöshet enligt 1954 års kon- vention, se avsnitt 3.2.1 ovan.

För att komma fram till om barnet är statslöst eller inte under- söker Migrationsverket vilket medborgarskap föräldrarna har, var barnet är fött och vilka utländska medborgarskapslagstiftningar som aktualiseras med anledning av föräldrarnas och barnets uppgifter. Om Migrationsverket kommer fram till att barnet är statslöst och att övriga kriterier för medborgarskapsförvärv är uppfyllda får barnet svenskt medborgarskap. Medborgarskapsförvärvet gäller från den dag då an- mälan kom in till Migrationsverket (4 § medborgarskapsförordningen [2001:218] och prop. 1999/2000:147 s. 75). När Migrationsverket har beslutat att en person har blivit svensk medborgare ska myndigheten enligt 9 § medborgarskapsförordningen underrätta Skatteverket om beslutet så att medborgarskapet kan registreras i folkbokförings- databasen.

SOU 2021:54

Medborgarskap och statslösa barn födda i Sverige

Kort om UNHCR:s rapport av statslöshet i Sverige

UNHCR lanserade i slutet av år 2014 en global kampanj för att eliminera statslösheten i världen på 10 år. Som ett led i det arbetet kartlades bl.a. hur statslösheten ser ut i de nordiska länderna. Utred- ningen anser att den kartläggning som gjorts av Sveriges regleringar och åtgärder har betydelse för arbetet i denna del och återger därför vissa uttalanden/slutsatser i detta avsnitt.

I UNHCR:s rapport Mapping statelessness in Sweden (s. 75) uttalar UNHCR bl.a. följande.7 Det finns inte några gemensamma bestämmelser eller någon gemensam vägledning om hur man ska be- döma om en person är statslös, har okänt medborgarskap eller med- borgarskap ”under utredning”. Det finns inte heller några gemensamma regler om vilka underlag eller vilken nivå av bevisning som ska krävas för att slå fast detta.

Frånvaron av processuella bestämmelser, kopplade till det faktum att definitionen av en statslös person som anges i artikel 1.1 i 1954 års konvention inte har implementerats i den nationella lagstiftningen och att det inte heller finns någon definition av en person med okänt medborgarskap, resulterar i att den förvaltningsrättsliga praxisen är inkonsekvent och att ett stort antal individer, inklusive barn, regi- streras med okänt medborgarskap. Detta förhindrar i sin tur barn födda statslösa i Sverige från att utnyttja sin rätt att förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan.

Enligt 1954 års konvention är bestämmandet av om en individ är statslös eller inte baserat på tydliga definitioner och underkastat pro- cessuella säkerhetsprocedurer som ska äga rum inom ramen för ett särskilt förfarande för bestämmande av statslöshet. Något sådant för- farande finns inte i Sverige i dag.

De enda fastställelser av en persons potentiella statslöshet som äger rum är den som utförs av Skatteverket vid registreringen av en person i folkbokföringsdatabasen och av Migrationsverket i syfte att fastställa identiteten för t.ex. en asylsökande eller någon som söker uppehållstillstånd av annan anledning, eller för att avgöra om någon som vill förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan eller an- sökan är statslös. De bedömningar som görs av om en person poten- tiellt är statslös är inte rättsligt bindande och har ingen självständig juridisk betydelse och de kan därför inte överklagas. UNHCR påpekar

7UNHCR (2016). Mapping Statelessness in Sweden.

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

SOU 2021:54

I sammanhanget bör nämnas att regeringen den 29 april 2021 över- lämnade en proposition till riksdagen med förslag till vissa ändringar

iutlänningslagen (2005:716).1 I propositionen föreslås bl.a. att uppe- hållstillstånd som huvudregel ska vara tidsbegränsade och att perma- nent uppehållstillstånd tidigast ska kunna beviljas efter att en person haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i tre år och då endast om vissa särskilda krav är uppfyllda, inklusive ett krav på försörjning.

I syfte att leva upp till Sveriges konventionsåtaganden föreslås i propositionen också att det i 6 och 8 §§ medborgarskapslagen ska införas en möjlighet för vissa statslösa utlänningar som har fötts i Sverige och som har tidsbegränsat uppehållstillstånd att beviljas svenskt medborgarskap. Förslagen, som bygger på Migrationskommitténs betänkande, föreslås träda i kraft när lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (den tillfälliga lagen) upphör att gälla den 20 juli 2021.2

Utredningen tittar därför bl.a. på vem som kan få permanent uppe- hållstillstånd i Sverige i dag och vad som krävs för det samt hur det förslag med bestämmelser om uppehållstillstånd som lagts fram i propositionen skulle kunna falla ut om bestämmelser om automa- tiskt förvärv införs.

Utredningen tittar också på hur ett system med automatiskt för- värv kan utformas. Utredningen analyserar även bestämmelserna om förvärv av medborgarskap i 8 § medborgarskapslagen i förhållande till 1961 års FN-konvention om begränsning av statslöshet (1961 års konvention) (SÖ 1969:12) och 1997 års europeiska konvention om medborgarskap (1997 års konvention) (SÖ 2001:20). Inledningsvis gör utredningen emellertid en genomgång av hur ett krav på perma- nent uppehållstillstånd vid automatiskt förvärv förhåller sig till olika konventionsåtaganden.

4.2Statslösa barn, konventionsåtaganden och medborgarskapslagen

Som framgår av kapitel 3 finns det flera konventioner som är av intresse när det gäller att motverka uppkomsten av statslöshet för såväl barn som vuxna. Utifrån utredningens uppdrag analyseras eventuella

1Prop. 2020/21:191.

2Kommittén om den framtida svenska migrationspolitiken och betänkandet En långsiktigt hållbar migrationspolitik (SOU 2020:54).

SOU 2021:54

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

skillnader mellan konventionerna och svensk lagstiftning för stats- lösa barn, eftersom utredningen ska utreda vilka eventuella åtgärder som ska vidtas för att begränsa förekomsten av statslöshet för barn födda i Sverige.

Principen om allas rätt till en nationalitet i FN:s allmänna förklar- ing om de mänskliga rättigheterna ligger till grund för internationella överenskommelser om motverkande eller undvikande av statslöshet. Att var och en har rätt till en nationalitet föreskrivs också i 1997 års konvention och i artikel 7 i 1989 års FN-konvention om barnets rättig- heter (barnkonventionen) anges att alla barn har rätt till ett medbor- garskap från födelsen.

Utgångspunkten är således att alla har rätt till ett medborgarskap och att statslöshet ska undvikas. I kapitel 3 finns en genomgång av flera internationella konventioner som Sverige har åtagit sig att följa. Vad gäller rätten för personer som fötts som statslösa på en stats territorium framgår att 1961 års konvention jämförd med 1997 års konvention överensstämmer i avseendet att ett statslöst barn som fötts i en konventionsstat ska ha rätt till medborgarskap i den stat där han eller hon är född. Medborgarskapet kan erhållas automatiskt vid födelsen eller genom en ansökan (vilket i svensk rätt benämns ”anmälan”, fortsättningsvis används därför det uttrycket) om med- borgarskap. I linje med detta finns bestämmelser i barnkonventionens artikel 7 om barns rätt till ett medborgarskap från födelsen och att konventionsstaterna ska säkerställa genomförandet av detta, särskilt i fall då barnet annars skulle vara statslöst.

Av 1961 års konvention framgår vidare att en anmälan om med- borgarskap från ett statslöst barn fött i en konventionsstat ska ges in av barnet eller en företrädare för barnet och att en anmälan endast får avslås om den inte uppfyller de krav som enligt konventionen får ställas upp som villkor för förvärv av medborgarskap. Bland de vill- kor som får ställas upp som förutsättning för förvärv av medborgar- skap för statslösa barn födda i en konventionsstat och som är av in- tresse på grund av hur nuvarande bestämmelser i 6 och 8 §§ medbor- garskapslagen är utformade kan nämnas kraven i artikel 1.2 a) och b).

Enligt 1.2 a) får föreskrivas att anmälan ska göras under en period som bestäms av konventionsstaten och som inte ska börja löpa senare än vid 18 års ålder och inte sluta tidigare än vid en ålder av 21 år. Sökanden ska också ges möjlighet att under minst ett år kunna ge in anmälan själv, utan att vara beroende av t.ex. vårdnadshavare.

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

SOU 2021:54

Enligt 1.2 b) får det ställas krav på att den sökande ska ha varit stadig- varande bosatt i konventionsstaten under en period som inte över- stiger fem år omedelbart före anmälan. Perioden får dock inte sättas längre än sammanlagt tio år.

Enligt artikel 6.2 b) i 1997 års konvention får en anmälan av för- värv av medborgarskap för statslösa barn födda i en konventionsstat göras beroende av att barnet har legalt och varaktigt hemvist inom statens territorium under en tid av högst fem år omedelbart innan anmälan gjordes. Med barn avses enligt artikel 2 c) den som är under 18 år såvida inte barnet uppnår myndig ålder tidigare enligt den lag som gäller för barnet i fråga.

Konventionerna överensstämmer således vad gäller möjligheten att ställa upp ett krav på fem års bosättning eller hemvist närmast före anmälan, men skiljer sig åt vad gäller möjligheten att (med stöd av 1961 års konvention) som villkor för förvärv av medborgarskap ställa upp en sammanlagd tid om tio års stadigvarande bosättning för en anmälan om förvärv av medborgarskap. Konventionerna skiljer sig också åt vad gäller krav på om vistelsen ska vara legal eller inte. Enligt 1997 års konvention får en konventionsstat, som framgår ovan, ställa krav på legalt och varaktigt hemvist för förvärv av medborgarskap, vilket inte anges i 1961 års konvention.

Vad gäller hemvist, eller stadigvarande bosättning som är det ut- tryck som används i 1961 års konvention, har UNHCR uttalat att begreppet ”stadigvarande bosättning” ska förstås som en ”stabil och faktisk bosättning” och att det enligt konventionen inte är tillåtet att kräva att en statslös persons bosättning i landet ska vara laglig, efter- som uppehållstillstånd eller laglig hemvist inte uttryckligen omnämns bland de villkor som staten enligt artikel 1.2 i konventionen tillåts ställa upp. Enligt UNHCR medger inte 1961 års konvention att en konventionsstat gör en anmälan om statslöshet av personer som annars skulle vara statslösa, beroende av att han eller hon har en laglig bosätt- ning i landet. Kravet på permanent uppehållstillstånd för medborgar- skap i medborgarskapslagen är enligt UNHCR därför inte helt i en- lighet med kravet på stadigvarande bosättning i artikel 1.2 b) i 1961 års konvention.3

Att en konventionsstat får ställa krav på legalt och varaktigt hem- vist följer dock av 1997 års konvention. Regeringen har i förarbetena till en ändring i medborgarskapslagen (prop. 2013/14:143 s. 23) ut-

3Jfr prop. 2013/14: 143 s. 23 och UNHCR (2016). Mapping Statelessness in Sweden, s. 58–62.

SOU 2021:54

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

talat att det finns starka principiella skäl till varför en laglig vistelse som huvudregel utgör en grundläggande förutsättning för förvärv av svenskt medborgarskap och att ett undantag i detta hänseende måste anses förutsätta en klar internationell förpliktelse eller andra mycket tungt vägande skäl.

Bestämmelser som reglerar medborgarskapsförvärv för statslösa barn och unga vuxna födda i Sverige finns i 6, 7 och 8 §§ medborgar- skapslagen.4 Utifrån de konventionsrättsliga åtaganden som diskuteras ovan och sett till utredningens uppdrag i nu aktuell del bedömer utredningen att 6 och 8 §§ medborgarskapslagen är de bestämmelser som är av störst intresse för frågorna i detta kapitel och koncentrerar sig därför på hur dessa bestämmelser är utformade.

Av 6 § medborgarskapslagen framgår att ett barn som har fötts i Sverige och som sedan födelsen är statslöst förvärvar svenskt med- borgarskap genom anmälan av den eller dem som har vårdnaden om barnet, om barnet har permanent uppehållstillstånd och hemvist här i landet. Anmälan ska göras innan barnet har fyllt 18 år.

I 8 § medborgarskapslagen föreskrivs att den som är statslös och har fyllt 18 men inte 21 år förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan under förutsättning att han eller hon har permanent uppe- hållstillstånd i Sverige och hemvist i landet sedan han eller hon fyllde 15 år. I sammanhanget bör noteras att det i prop. 2020/21:191 före- slås att det ska införas ett undantag från kravet på permanent uppe- hållstillstånd för statslösa barn och unga vuxna födda i Sverige i både 6 och 8 § medborgarskapslagen (jfr avsnitt 4.3.2 och 4.4.2). Undan- taget innebär att den som har fötts som statslös i Sverige och har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt vissa bestämmelser i utlännings- lagen (2005:716) samt hemvist i Sverige sedan fem år eller under sam- manlagt tio år undantas från kravet på permanent uppehållstillstånd. Undantaget har införts för att Sverige även fortsättningsvis ska leva upp till sina konventionsåtaganden.

Bestämmelserna kompletterar varandra i och med att 6 § medger medborgarskapsförvärv från födelsen fram till att barnet fyller 18 år och 8 § medger förvärv för den som har fyllt 18 år men inte 21 år.

4Bestämmelserna i 7 § medborgarskapslagen ger statslösa barn som fötts i Sverige en möjlighet att förvärva svenskt medborgarskap. I praktiken torde paragrafen sällan eller aldrig tillämpas för dessa barn, eftersom 6 § medborgarskapslagen – som har lägre krav – numera medger förvärv av medborgarskap genom anmälan före 18 års ålder och 8 § medborgarskapslagen reglerar förvärv för den som har fyllt 18 men inte 21 år. När 6 § medborgarskapslagen infördes skulle anmälan emellertid göras före 5 års ålder, varför 7 § medborgarskapslagen kunde tillämpas på den som var statslös och född i Sverige och som hade fyllt 5 men inte 18 år.

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

SOU 2021:54

I båda bestämmelserna uppställs krav på permanent uppehållstillstånd och hemvist i Sverige för förvärv av medborgarskap.

Det kan noteras att samtliga bestämmelser som rör anmälan eller ansökan om svenskt medborgarskap i medborgarskapslagen innehåller krav på hemvist och att det i näst intill alla bestämmelserna uppställs krav på att den som vill bli svensk medborgare ska ha permanent uppe- hållstillstånd i landet. Undantag från krav på permanent uppehålls- tillstånd finns i 10 § medborgarskapslagen som reglerar förvärv av medborgarskap som görs av en medborgarskapsförvärvande persons ogifta barn och 18–20 §§ medborgarskapslagen som reglerar med- borgarskapsförvärv för nordiska medborgare.

Utifrån vad som nu sagts finns anledning att titta närmare på vem som behöver uppehållstillstånd för att vistas i Sverige och vilka krite- rier som ställs upp för att ett sådant tillstånd ska kunna medges.

4.3Uppehållstillstånd i Sverige

4.3.1Allmänt

Bosättning

En utlänning som vistas i Sverige i mer än tre månader ska enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen ha uppehållstillstånd. För att den som inte är svensk medborgare ska ha rätt att leva och bo här krävs som huvud- regel alltså att han eller hon har beviljats uppehållstillstånd. Ett uppe- hållstillstånd kan vara tidsbegränsat eller permanent. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd är giltigt under en viss tid, men kan förlängas om kriterierna för att bo i Sverige är fortsatt uppfyllda. Ett permanent uppehållstillstånd gäller så länge innehavaren av tillståndet bor kvar i Sverige och kan bara återkallas under vissa omständigheter, t.ex. om personen har begått ett allvarligt brott eller har bosatt sig i ett annat land.

Kravet på uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen gäller inte för en utlänning som är medborgare i ett nordiskt land, har uppe- hållsrätt eller har visering för en längre tid än tre månader (2 kap. 8 b § utlänningslagen). I utlänningslagen definieras uppehållsrätten som en rätt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar att vistas i Sverige mer än tre månader utan uppehållstillstånd (3 a kap. 1 § utlänningslagen). Uppehållsrätten inträder automatiskt under för-

SOU 2021:54

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

utsättning att vissa villkor är uppfyllda och gäller så länge villkoren är uppfyllda (3 a kap. 5 § utlänningslagen, prop. 2005/06:77 s. 70 och prop. 2013/14:81 s. 15). Förenklat uttryckt har den som är EES-med- borgare således rätt att arbeta, studera eller bo i Sverige utan att ansöka om uppehållstillstånd. En EES-medborgare som inte uppfyller kraven för uppehållsrätt måste däremot ha ett uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 och 5 §§ utlänningslagen för vistelser som är längre än tre månader.

Som en följd av att Förenade Kungariket har lämnat EU, behöver brittiska medborgare numera uppehållstillstånd eller uppehållsstatus. Uppehållsstatus kan beviljas den som är brittisk medborgare, vistades i Sverige i enlighet med unionsrätten före den 31 december 2020 och vill fortsätta bo i Sverige, uppfyller villkoren för uppehållsrätt samt ansöker om uppehållsstatus före den 30 september 2021 (jfr artikel 18.1 och avdelning II i andra delen av avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen [EUT L 29, 31.1.2020] samt 3 b kap. 3 § utlänningslagen).

Den som är medborgare i ett land utanför EES och vill bosätta sig i Sverige behöver ha ett uppehållstillstånd för att få vistas här. Uppe- hållstillstånd kan beviljas av olika anledningar t.ex. om man vill bo- sätta sig tillsammans med en familjemedlem, om man vill arbeta eller studera eller om man söker skydd från krig och oroligheter.

Barn som föds i Sverige

Barn till föräldrar som är medborgare i EES behöver uppehållstill- stånd om barnet saknar uppehållsrätt. Precis som barn som föds i Sverige till föräldrar som är medborgare i ett land utanför EES be- höver uppehållstillstånd för att vistas här i mer än tre månader (jfr 2 kap. 5 § utlänningslagen). Efter födelsen måste föräldrarna således ansöka om uppehållstillstånd för barnet. Vid Migrationsverkets pröv- ning får barnet oftast samma tillstånd som föräldrarna.

4.3.2Bestämmelser från och med den 20 juli 2021

Sedan den 1 juli 2016 gäller vissa särskilda regler för uppehållstill- stånd enligt den tillfälliga lagen. Lagen innehåller bestämmelser om tidsbegränsade uppehållstillstånd för alla skyddsbehövande förutom

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

SOU 2021:54

kvotflyktingar och begränsar möjligheterna till anhöriginvandring för skyddsbehövande med tidsbegränsade tillstånd. Lagen, som således begränsar möjligheten till uppehållstillstånd enligt utlänningslagen i vissa fall, gäller t.o.m. den 19 juli 2021.

Som framgår av avsnitt 4.1 ovan överlämnade regeringen i april 2021 en proposition om ändrade regler i utlänningslagen till riksdagen. Propositionen bygger på en lagrådsremiss med samma namn, en remiss som i sin tur bygger på Kommitténs om den framtida svenska migra- tionspolitiken (Migrationskommitténs) betänkande En långsiktigt hållbar migrationspolitik (SOU 2020:54). Propositionen innehåller bl.a. förslag om att tidsbegränsade uppehållstillstånd ska vara huvud- regeln vid prövningen av uppehållstillstånd för skyddsbehövande och anhöriga till personer som har uppehållstillstånd i Sverige. De nya reglerna föreslås träda i kraft den 20 juli 2021.

Mera konkret innebär förslagen att skyddsbehövande personer vid en första ansökan om uppehållstillstånd ska medges ett tidsbegrän- sat uppehållstillstånd under tre år. Om det finns nationella säkerhets- skäl eller om allmän ordning kräver det ska uppehållstillstånd kunna meddelas för kortare tid än så, dock minst ett år. Den som är alter- nativt skyddsbehövande kan vid en första prövning medges ett tids- begränsat uppehållstillstånd om 13 månader. Bestämmelserna om tids- begränsade uppehållstillstånd omfattar dock inte dem som kommit till Sverige efter ett beslut om överföring av skyddsbehövande för s.k. vidarebosättning (kvotflyktingar).

Vid prövningen av om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska för- längas ska uppehållstillstånd kunna medges för ytterligare två år för den som är skyddsbehövande eller alternativt skyddsbehövande. Om nationella säkerhetsskäl eller allmän ordning kräver det ska tillståndet kunna förlängas en kortare tid än så, dock minst ett år. För den som uppfyller vissa krav (se nedan) kan permanent uppehållstillstånd emel- lertid beviljas.

En förlängning av ett tillfälligt uppehållstillstånd för en alterna- tivt skyddsbehövande person ska kunna medges för två år, men dock minst ett år. Om personen uppfyller vissa krav (se nedan) ska perma- nent uppehållstillstånd kunna medges.

För att en person ska kunna medges permanent uppehållstillstånd föreslås att det ska ställas krav på att sökanden kan försörja sig och att det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt inte ska råda tveksamhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas.

SOU 2021:54

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

Som ytterligare förutsättning för permanent uppehållstillstånd ska krävas att sökanden har haft tillfälligt uppehållstillstånd i minst tre år. En ansökan om permanent uppehållstillstånd ska också endast kunna ges in i samband med en ansökan om förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Undantag från kravet på försörjning föreslås gälla för barn och de som uppbär inkomstgrundad ålderspension, garantipension eller äldre- försörjningsstöd enligt socialförsäkringsbalken. Om det finns särskilda skäl ska undantag från kravet på försörjning kunna medges och det ska inte ställas upp krav på hederligt levnadssätt för de sökande som är under 15 år. Utöver vad som nu sagts kan noteras att regeringen i propositionen uttalar att det bör införas krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för att ett permanent uppehållstillstånd ska få beviljas, men att dessa krav bör samordnas med denna utrednings för- slag om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap (SOU 2021:2). Regeringen avser därför att återkomma till riksdagen med förslag om sådana krav.

När det gäller anhöriga till personer som är bosatta i Sverige före- slås uppehållstillstånd kunna ges till den som t.ex. är make, sambo, ogift barn eller har ingått i samma hushållsgemenskap som anknyt- ningspersonen i Sverige och där det i hemlandet fanns ett beroende- förhållande mellan dem. Uppehållstillståndet ska vara detsamma för den anhöriga som anknytningspersonen. Vid en förlängning ska den anhöriga kunna få ett nytt tillfälligt uppehållstillstånd om två år, dock får detta tillstånd inte gälla längre än anknytningspersonens tillstånds- tid. En förlängning av uppehållstillståndet föreslås kunna medges för ytterligare två år. Det får dock inte heller gälla längre än anknytnings- personens tillståndstid. En person som innehaft tillfälligt uppehålls- tillstånd i minst tre år och som uppfyller de ovan angivna villkoren för permanent uppehållstillstånd ska kunna erhålla sådant tillstånd. Utöver vad som nu sagts ska krävas att anknytningspersonen kan för- sörja sig själv och den anhöriga samt att han eller hon har en god- tagbar bostad när det gäller storlek och standard.

För barn som har fötts i Sverige och som sedan födelsen är stats- lösa föreslås ett undantag från kravet på permanent uppehållstillstånd för att dessa barn (eller unga vuxna) ska kunna förvärva svenskt med- borgarskap. Förslaget innebär att det ska införas bestämmelser om att ett statslöst barn fött i Sverige ska kunna förvärva svenskt med- borgarskap om han eller hon har ett tillfälligt uppehållstillstånd och

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

SOU 2021:54

har haft hemvist i Sverige sedan minst fem år eller sammanlagt tio år om han eller hon har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov, synnerligen ömmande omständigheter eller verkställighetshinder eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning till en sådan person. Undantaget ska även gälla utlän- ningar som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen, eller som har beviljats ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd enligt samma lag (prop. 2020/21:191 s. 126). Utöver vad som nu sagts om utlänningar som har beviljats tidsbegränsade tillstånd enligt den tillfälliga lagen föreslås förslaget också omfatta statslösa utlänningar som har fötts i Sverige och som har beviljats ett tidsbegrän- sat uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen eller ett uppehållstill- stånd som har tidsbegränsats enligt den lagen och som kan beviljas medborgarskap i enlighet med kraven i 1997 års europeiska konven- tion om medborgarskap (1997 års konvention) (SÖ 2001:20) och 1961 års FN-konvention om begränsning av statslöshet (1961 års konvention) (SÖ 1969:12). Undantaget införs för att Sverige även fort- sättningsvis ska leva upp till sina konventionsåtaganden.

4.4Automatiskt förvärv av medborgarskap för vissa statslösa barn födda i Sverige

4.4.1Kan ett automatiskt förvärv bidra till att motverka uppkomsten av statslöshet?

Bedömning: Bestämmelser om automatiskt förvärv av medbor- garskap för statslösa barn födda i Sverige kan bidra till att mot- verka uppkomsten av statslöshet.

Utredningen ska enligt kommittédirektiven utreda om bestämmelser om automatiskt förvärv av medborgarskap bör införas för vissa stats- lösa barn födda i Sverige. Ett automatiskt förvärv ska i så fall förenas med villkor om att minst en förälder har permanent uppehållstillstånd och i övrigt en anknytning till Sverige, t.ex. genom bosättning här i landet.

Inledningsvis noteras att konventionsbestämmelserna om förvärv av medborgarskap vid födelsen inte ställer upp några krav för att förvärvet ska kunna ske, utöver att barnet ska vara fött statslöst i

SOU 2021:54

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

konventionsstaten. Ett automatiskt förvärv av medborgarskap för statslösa barn födda i en konventionsstat som är beroende av att barnet t.ex. är stadigvarande bosatt i staten kan enligt utredningens uppfatt- ning därför inte fullt ut motsvara det automatiska förvärv som åsyftas i artikel 1.2 a) i 1961 års konvention och artikel 6.2 a) i 1997 års kon- vention. Med detta sagt, anser utredningen att bestämmelser om auto- matiskt förvärv av medborgarskap för statslösa barn med villkor, ändå kan bidra till att motverka uppkomsten av statslöshet, genom att vissa statslösa barn födda i Sverige kan bli svenska medborgare vid en tidigare tidpunkt än i dag. Ett automatiskt förvärv av medbor- garskap bidrar även till att bättre uppfylla barnkonventionens bestäm- melser om att varje barn från födelsen ska ha rätt till ett medborgar- skap. Medborgarskapslagen innehåller redan i dag bestämmelser som gör det möjligt för statslösa barn och unga som har fötts i här i landet att förvärva medborgarskap genom anmälan från födelsen och fram till dess att han eller hon fyller 21 år och som bygger på konventions- åtaganden (se om 6 och 8 §§ medborgarskapslagen i avsnitt 4.2 och

4.5samt nedan i detta avsnitt). Ett automatiskt förvärv av medbor- garskap vid födelsen som kombineras med vissa krav bör därför kunna ses som ytterligare ett steg på vägen när det gäller genomförandet av 1997 och 1961 års konventioner och motverkandet av statslöshet. Något som måste betraktas som en positiv utveckling för statslösa barn som föds här i landet.

I svensk rätt finns också redan exempel på automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap vid födelsen när det gäller barn till svenska medborgare (2 § medborgarskapslagen). Flera länder har en medbor- garskapslagstiftning som, precis som den svenska, bygger på den s.k. härstamningsprincipen och därmed också automatiska förvärv av medborgarskap för barn till en förälder som innehar medborgarskap i staten i fråga. Det finns också länder som har bestämmelser om automatiskt förvärv av medborgarskap för statslösa barn som föds i landet, antingen beroende på att staten har en medborgarskapslag- stiftning som bygger på den s.k. territorialprincipen när det kommer till nyfödda barns förvärv av medborgarskap såsom t.ex. USA och Lettland eller på grund av konventionsåtaganden som Finland och Frankrike.5

Frågan om automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap för statslösa barn födda i Sverige har diskuterats och avfärdats tidigare

5UNHCR (2014). Ensuring that no child is born stateless.

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

SOU 2021:54

(se uttalanden i prop. 1999/2000:147 s. 36 i avsnitt 3.2.2). Uttalan- dena går enligt utredningens uppfattning inte helt att bortse ifrån. Samtidigt kan man inte blunda för det faktum att statslöshet anses vara till nackdel för individen och att det är ett övergripande mål att motverka uppkomsten av statslöshet genom att underlätta för den som är statslös att förvärva medborgarskap.6 Undvikande av statslös- het är en av de grundprinciper som medborgarskapslagen bygger på (prop. 1999/2000:147, s. 15). Det är även svårt att blunda för den omständigheten att föräldrarna till det statslösa barnet bor i Sverige och föder barnet här. Barn har enligt bl.a. barnkonventionen också rätt till ett medborgarskap.

Som anges ovan finns bestämmelser i medborgarskapslagen (6– 8 §§) som gör det möjligt för barn som fötts som statslösa i Sverige att förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan. Det finns dock en risk för att föräldrarna (och det statslösa barnet när han eller hon blir myndig) inte förstår vikten av att ge in en anmälan om medbor- garskap och att barnet därför oavsiktligt förblir statslöst. Om dessa barn – som är födda i Sverige och inte har samhörighet med någon annan stat på det sätt som man får genom bosättning och medbor- garskap i ett land – ges möjlighet att förvärva svenskt medborgarskap automatiskt skulle de likställas med barn som blir svenska medbor- gare genom sin eller sina svenska föräldrars medborgarskap (2 § med- borgarskapslagen). Detta skulle ha en praktisk, men också stor prin- cipiell betydelse, för denna sårbara och skyddsvärda grupp individer. En ordning med automatiskt förvärv av medborgarskap för statslösa barn födda i Sverige skulle också komplettera nuvarande bestämmel- ser i 6 och 8 §§ medborgarskapslagen på ett bra sätt och innebära att Sverige tar ytterligare steg i arbetet med att motverka uppkomsten av statslöshet. Vad som nu sagts talar enligt utredningens uppfattning för att föra in bestämmelser om automatiskt förvärv av medborgar- skap för statslösa barn födda i Sverige.

Föräldrars eventuella önskemål om barnets medborgarskap bör enligt utredningens mening inte ges sådan vikt att det hindrar inför- andet av bestämmelser om automatiskt förvärv av svenskt medbor- garskap. Det automatiska förvärvet skulle i enstaka fall kunna leda till

6I november 2020 var totalt 94 länder parter till 1954 års konvention om statslösa personers rättsliga ställning och 75 länder var parter till 1961 års konvention om begränsning av stats- löshet, se www.unhcr.org/neu/se/46545-unhcr-uppmanar-stater-att-till-2024-finna-losningar-for- statslosa-personer.html.

SOU 2021:54

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

att barnet förvärvar dubbelt medborgarskap, t.ex. på grund av att föräldrarna av en annan stat inte anses som statslösa och kan föra över sitt medborgarskap i den staten till det nyfödda barnet eller om t.ex. indiska föräldrar väntar med att anmäla sitt barns födelse till myndigheterna i Indien (jfr avsnitt 4.4.4). Om barnet då fått svenskt medborgarskap i strid med föräldrarnas önskemål, finns möjlighet att ansöka om befrielse från detta (15 § medborgarskapslagen). Utred- ningen anser därför att det inte finns anledning att avstå från att före- slå bestämmelser om automatiskt förvärv av medborgarskap av denna anledning.

Ett automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap är enligt UNHCR det bästa sättet att förhindra statslöshet hos barn och säkerställa full överensstämmelse med artikel 1 i 1961 års konven- tion. Bestämmelser om automatiskt förvärv av medborgarskap med villkor, torde som utgångspunkt kunna leda till att fler statslösa barn som föds i Sverige förvärvar medborgarskap i ett tidigare skede än i dag, vilket har stort signalvärde och är en positiv utveckling för statslösa barn. Det skulle också innebära att Sverige tillhandahåller fler sätt för statslösa barn som fötts i landet att förvärva medborgar- skap och en bättre överensstämmelse med konventionsåtagandena om att statslöshet ska motverkas. Frågan är då hur detta ställnings- tagande påverkas av utredningsdirektivens krav på att ett automatiskt förvärv ska förenas med att minst en förälder har permanent uppe- hållstillstånd i Sverige och någon annan form av anknytning till landet.

4.4.2Villkor om permanent uppehållstillstånd hos en förälder?

Bedömning: I ett system med automatiska förvärv av medborgar- skap för barn som föds statslösa i Sverige bör en förälder till barnet ha permanent uppehållstillstånd och hemvist här i landet.

När det gäller kravet i kommittédirektiven, på att ett automatiskt förvärv av medborgarskap för statslösa barn födda i Sverige ska för- enas med villkor om att minst en förälder ska ha permanent uppe- hållstillstånd i Sverige och även i övrigt en anknytning till landet, be- döms detta inte vara helt i linje med förvärv ex lege enligt artikel 1.2 a) i 1961 års konvention och artikel 6.2 a) i 1997 års konvention.

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

SOU 2021:54

Bestämmelser med krav på permanent uppehållstillstånd och ytter- ligare anknytning till landet är i linje med hur Sveriges medborgar- skapslagstiftning är konstruerad. I dag undantas i princip endast den som kan härleda medborgarskap från en svensk medborgare från krav på permanent uppehållstillstånd och hemvist i medborgarskapslagen (jfr 2 och 4 §§ medborgarskapslagen). Detta talar för att även auto- matiska förvärv för statslösa barn födda i Sverige ska ha en liknande struktur och förenas med krav på permanent uppehållstillstånd.

Vad sedan gäller möjligheten att erhålla ett permanent uppehålls- tillstånd bör noteras att enligt propositionen om ändrade regler i ut- länningslagen (prop. 2020/21:191) som regeringen överlämnade till riksdagen den 29 april 2021 ska huvudregeln för asylsökande och anhöriginvandrare vara att de vid en första ansökan om tillstånd för bosättning här i landet ska medges tidsbegränsade uppehållstillstånd. Permanenta uppehållstillstånd ska enligt förslaget som tidigast kunna aktualiseras efter att en sökande har haft tidsbegränsat uppehålls- tillstånd i minst tre år. Som ytterligare villkor för att ett permanent uppehållstillstånd ska kunna meddelas föreslås att det ska krävas att sökanden kan försörja sig och sin familj och att sökanden uppfyller krav på vandel. Den som inte uppfyller kraven för permanent uppe- hållstillstånd kan i stället få ytterligare ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd. Barn föreslås dock undantas från kravet på försörjning liksom kravet på levnadssätt om barnet är under 15 år.

Förslaget om ändrade regler i utlänningslagen har också betydelse för medborgarskapslagstiftningen eftersom permanent uppehållstill- stånd är ett krav för medborgarskapsförvärv för bl.a. statslösa barn och unga vuxna. För att möjliggöra för bl.a. statslösa barn som fötts i Sverige att förvärva svenskt medborgarskap föreslås i propositionen ett undantag från kravet på permanent uppehållstillstånd i 6 och 8 §§ medborgarskapslagen. Undantaget motiveras med att Sverige har åtag- anden enligt 1961 och 1997 års konventioner som måste tillgodoses även när vissa grupper som tidigare beviljades permanenta uppehålls- tillstånd från och med den 20 juli 2021, då förslaget föreslås träda i kraft, som huvudregel kommer att beviljas tidsbegränsade uppehålls- tillstånd. Undantaget föreslås omfatta barn och unga vuxna som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt utlänningslagen på grund av skyddsbehov, synnerligen ömmande omständigheter eller verkställighetshinder eller som har beviljats ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd enligt samma lag på grund av anknytning. Det innebär att

SOU 2021:54

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

den som har ett sådant tillstånd och uppfyller kravet på hemvist här i landet de senaste fem åren eller under sammanlagt tio år inte behö- ver ha ett permanent uppehållstillstånd för att förvärva svenskt med- borgarskap enligt 6 eller 8 § medborgarskapslagen. Förslaget ändrar emellertid inte några av de övriga förutsättningarna för medborgar- skap i de nämnda bestämmelserna, utan för förvärv av medborgar- skap ska även fortsättningsvis bl.a. kravet på hemvist gälla.

Mot bakgrund av vad som nu sagts om de nya reglerna för uppe- hållstillstånd, där tidsbegränsade uppehållstillstånd kommer att vara huvudregeln, bedömer utredningen att bestämmelser om automatiskt förvärv av medborgarskap förenade med krav på att ett statslöst barns förälder ska ha permanent uppehållstillstånd för att svenskt medbor- garskap ska kunna förvärvas vid födelsen sannolikt kommer att få ett begränsat genomslag. Förvärvstidpunkten för medborgarskap för stats- lösa barn kommer i många fall att förskjutas så att medborgarskaps- förvärvet måste ske genom anmälan med stöd av bestämmelserna i 6, 7 eller 8 § medborgarskapslagen i stället för automatiskt vid födel- sen. Bestämmelser om automatiskt förvärv av medborgarskap för statslösa barn födda i Sverige kan enligt utredningens uppfattning därför komma att bli mindre betydelsefulla än vad som hade varit fallet om det inte hade ställts krav på permanent uppehållstillstånd för minst en förälder. Krav på permanent uppehållstillstånd för en förälder är dock en förutsättning enligt kommittédirektiven.

Ett medborgarskapsförvärv som är kopplat till förälderns perma- nenta uppehållstillstånd kan vara problematiskt i de fall det finns ett öppet ärende om återkallelse av ett sådant uppehållstillstånd hos Migrationsverket när barnet föds. I en sådan situation skulle barnet kunna förvärva svenskt medborgarskap automatiskt vid födelsen sam- tidigt som det pågår en process om att förälderns uppehållstillstånd ska återkallas. Ett senare fattat beslut om återkallelse av uppehålls- tillståndet skulle innebära att föräldern inte har rätt att vistas här i landet, men att han eller hon sannolikt inte kan utvisas på grund av barnets svenska medborgarskap och familjegemenskapen dem emellan (jfr prop. 1999/2000:147 s. 39). Om det är så att föräldern i fråga är statslös finns det dock ofta inget land som denne kan utvisas till. Utredningen problematiserar kring denna fråga i kapitel 9 med an- ledning av uppdraget att utreda vid vilken tidpunkt som förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan ska ske. Utredningsuppdra- get i den delen grundas på uppgiften att nuvarande förvärvstidpunkt

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

SOU 2021:54

i anmälningsärenden kan bidra till att familjer som egentligen har fått ett beslut om att lämna Sverige får stanna här på grund av att en i familjen har blivit svensk medborgare. Utredningen har i den delen landat i att förvärvstidpunkten i anmälningsärenden bör vara den- samma som i naturalisationsärenden, dvs. förvärv av svenskt medbor- garskap ska ske vid beslutstidpunkten (se avsnitt 9.3). Vad som nu sagts talar enligt utredningen emot att införa bestämmelser om auto- matiskt förvärv av medborgarskap förenade med villkor om perma- nent uppehållstillstånd, såvida man inte i samband med det automa- tiska förvärvet inväntar att handläggningen av återkallelseärendet avslutas innan en eventuell registrering av ett barns svenska medbor- garskap görs. En sådan ordning skulle dock innebära att förvärvet fördröjs, vilket inte är optimalt. I sammanhanget bör dock under- strykas att det troligen handlar om ytterst få fall där en förälder till ett statslöst barn i samband med barnets födelse råkar ha ett pågående ärende om återkallelse av permanent uppehållstillstånd.

Ett sätt att komma bort från problemen med återkallelse och för- dröjd förvärvstidpunkt på grund av kopplingen till förälderns perma- nenta uppehållstillstånd skulle kunna vara att koppla kravet på permanent uppehållstillstånd till det statslösa barnet på samma sätt som gäller enligt 6 § medborgarskapslagen i dag. Barn får som utgångs- punkt oftast samma typ av uppehållstillstånd som sina föräldrar, men först efter att Migrationsverket har prövat en ansökan om uppehålls- tillstånd. Det är därför sannolikt att en ordning med krav på att barnet ska ha uppehållstillstånd skulle hindra statslösa barns automatiska förvärv av svenskt medborgarskap, eftersom det vid födelsen inte skulle finnas ett uppehållstillstånd för barnet. Ett sådant förslag är inte heller i enlighet med de direktiv som utredningen har att utgå ifrån. Utredningen har därför inte utrett detta ytterligare.

Om bestämmelser om automatiskt förvärv ska föras in så finns det enligt utredningen inte anledning att gå ifrån uppdraget i kom- mittédirektivet att ställa krav på att minst en förälder har permanent uppehållstillstånd i Sverige. Enligt kommittédirektiven ska det dess- utom ställas krav på att föräldern har ytterligare anknytning till Sverige. Utredningen anser att det i sådana fall är lämpligt att använda sig av hemvist som ytterligare bevis på anknytning till landet, eftersom detta är ett inarbetat och vedertaget begrepp i medborgarskapssam- manhang (se t.ex. 6–11 §§ medborgarskapslagen och avsnitt 11.2.3). En förälder som har permanent uppehållstillstånd och hemvist i

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

SOU 2021:54

4.4.3Hur kan ett automatiskt förvärv gå till?

Bedömning: I ett system med automatiskt förvärv av medbor- garskap för statslösa barn födda i Sverige, med en förälder som har permanent uppehållstillstånd och hemvist här i landet, bör Skatteverket ansvara för beslut om registrering av svenskt med- borgarskap.

Vid införandet av ett automatiskt system bör det finnas be- stämmelser i folkbokföringsförordningen om att Skatteverket, i ärenden om folkbokföring efter anmälan av ett barns födelse, om det inte är obehövligt, ska kunna begära yttrande från Migrations- verket i frågan om

1.barnets förälder har permanent uppehållstillstånd i Sverige, och

2.barnet är statslöst.

Det bör också tas in bestämmelser i förordningen med instruk- tion för Migrationsverket om att Migrationsverket ska bistå Skatte- verket med bedömningen av statslöshet i ärenden om folkbok- föring efter anmälan av ett barns födelse.

Skatteverket och Migrationsverket bör enas om principerna för bedömningen av statslöshet.

Som framgår av avsnitt 3.2.3 så ska ett barns födelse anmälas till Skatteverket för att Skatteverket bl.a. ska pröva om barnet ska folk- bokföras. I samband med folkbokföringen av barnet tilldelas barnet ett personnummer och Skatteverket registrerar uppgifter i folkbok- föringsdatabasen bl.a. om barnets vårdnadshavare, födelsehemort och medborgarskap. Före registrering av barnets medborgarskap utreder Skatteverket bl.a. vilket medborgarskap det nyfödda barnet har. Av praxis framgår att Skatteverket vid registreringen som utgångspunkt har att utgå från lätt konstaterbara fakta.7

Barn som har en förälder som är svensk medborgare registreras i enlighet med 2 § medborgarskapslagen som svensk medborgare i folkbokföringsdatabasen (jfr prop. 2013/14:143 s. 18). Om barnet inte är svensk medborgare utreder Skatteverket barnets medborgarskap utifrån föräldrarnas medborgarskap och lagstiftningen i deras respek- tive hemländer. Utredningen kan resultera i att Skatteverket beslutar

7RÅ 2000 not 122.

SOU 2021:54

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

att barnet ska registreras som medborgare i ett visst land, som stats- lös eller med okänt medborgarskap. När det gäller barn till två personer som är statslösa beslutar Skatteverket t.ex. att barnet ska registreras som statslöst. Om modern är ogift och statslös görs en utredning om medborgarskapet. Rent allmänt gäller att om en ogift kvinna föder ett barn behöver det fastställas vem som är den andra föräldern.

Fastställande av faderskap (men också moderskap och föräldraskap) görs vid socialnämnden i kommunen eller genom en dom (jfr 1 kap. 1 § och 2 kap. 1 § föräldrabalken). För nyfödda barn med ogifta föräld- rar görs således en föräldraskapsutredning. Uppgift om faderskap för barn som fötts av ogift mor finns således inte i folkbokföringsdata- basen vid tidpunkten för barnets folkbokföring, dvs. i samband med att barnet folkbokförs och barnet tilldelas ett personnummer. Om barnets mor är utländsk medborgare och barnets far är svensk så kommer barnets medborgarskap i folkbokföringsdatabasen att änd- ras till svenskt medborgarskap i samband med registreringen av det genom bekräftelse eller dom fastställda faderskapet.

Även Migrationsverket gör bedömningar av olika länders medbor- garskapslagstiftningar och av om ett barn är statslöst i samband med anmälningar enligt 6 eller 7 § medborgarskapslagen, eller anmälningar avseende unga vuxna enligt 8 § samma lag. Under handläggningen beaktar Migrationsverket bl.a. vilket medborgarskap barnets föräld- rar har, var barnet är fött och vilken eller vilka utländska medborgar- skapslagstiftningar som kan vara av betydelse för bedömningen av statslöshet eller medborgarskap. Om Migrationsverket kommer fram till att kriterierna för att bevilja medborgarskap är uppfyllda ska myn- digheten i enlighet med 9 § medborgarskapsförordningen (2001:218) underrätta Skatteverket om beslutet att en person blivit svensk med- borgare efter anmälan eller ansökan enligt medborgarskapslagen. Medborgarskapet registreras därefter i folkbokföringsdatabasen.

Uttalanden i bl.a. förarbeten och i UNHCR:s rapport om stats- löshet (se avsnitt 3.2.3) ger vid handen att Skatteverket och Migrations- verket ibland gör olika bedömningar av en persons medborgarskap och/eller statslöshet. En bidragande orsak till detta är enligt UNHCR att det saknas en definition av statslöshet i svensk rätt och att myn- digheterna i fråga har separata databaser som inte stäms av mot varandra. Migrationsverket och Skatteverket har dock uppgett till utredningen att Migrationsverket har tillgång till folkbokförings- uppgifter genom Skatteverkets aviseringssystem Navet. Uppgifterna

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

SOU 2021:54

i Navet hämtas från folkbokföringsdatabasen och uppdateras i prin- cip dagligen. Myndigheterna har också uppgett att deras olika bedöm- ningar av statslöshet beror på att de inte alltid gör samma bedömning av vem som blir statslös, vilket grundar sig på att de gör olika tolk- ningar av utländska medborgarskapslagstiftningar. Ett barn som är fött t.ex. av en somalisk ogift mor anser Skatteverket vara statslöst med motiveringen att medborgarskap endast kan härledas från fadern och det inte är möjligt för ett barn att förvärva somaliskt medborgarskap från fadern om föräldrarna inte är gifta med varandra eftersom något rättsligt faderskap då inte kan komma till stånd enligt somalisk lag- stiftning. Migrationsverket å sin sida anser att ett barn fött till en somalisk mor och far är somalisk medborgare och således inte stats- löst. Detta är enligt utredningen inte optimalt. Båda myndigheterna tillämpar, såvitt framkommit, emellertid definitionen av statslöshet i 1954 års konvention.

Med beaktande av vad som sägs i avsnitt 4.4.1 och 4.4.2 ovan om automatiskt förvärv och med beaktande av att såväl Skatteverket, som Migrationsverket gör utredningar av barns statslöshet vid med- borgarskapsförvärv framstår det som rimligt att en eller båda dessa myndigheter åläggs uppgiften att hantera ett automatiskt förvärv av medborgarskap om ett sådant system ska införas. Utgångspunkten bör i sådana fall vara att hanteringen ska vara så smidig som möjligt och att man nyttjar de system och/eller strukturer och kanaler som redan finns tillgängliga.

Skatteverket beslutar i dag om registrering av svenskt medborgar- skap vid automatiska förvärv enligt 2 § medborgarskapslagen efter att ha mottagit en anmälan om ett barns födelse. Detta är en förhål- landevis enkel uppgift eftersom den är beroende av att en förälder är svensk medborgare, vilket normalt är lätt konstaterbart med hjälp av uppgifter som redan finns i folkbokföringsdatabasen. Detta är också i linje med myndighetens uppgift att i folkbokföringshänseende regi- strera lätt konstaterbara fakta. Det är dock inte ovanligt att Skatte- verket gör utredningar av andra länders medborgarskapslagstiftningar innan registrering av ett barns medborgarskap kan ske.

Migrationsverkets uppdrag innefattar att bedöma landinformation och andra länders lagstiftning såväl vid prövningen av en persons rätt till t.ex. asyl som vid prövningen av svenskt medborgarskap enligt bl.a. 6, 7 och 8 §§ medborgarskapslagen. Migrationsverket får också dagliga aviseringar om ett barns medborgarskap i ett visst land, om

SOU 2021:54

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

barnet är statslöst, om barnets medborgarskap är under utredning eller om medborgarskapet för barnet är okänt från Skatteverkets aviser- ingssystem Navet.

Mot bakgrund av vad som nu sagts bör ett eventuellt system med automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap, enligt utredningens uppfattning, samordnas mellan de nämnda myndigheterna. Detta då ett automatiskt förvärv av medborgarskap för statslösa barn födda i Sverige lämpligast initieras genom den anmälan om barns födelse som kommer in till Skatteverket i anslutning till att ett barn föds. För att medborgarskapsförvärv ska kunna ske måste det i sådana fall dock stå klart att det nyfödda barnet är statslöst och har en förälder som har permanent uppehållstillstånd och hemvist i Sverige. Uppgifter om permanent uppehållstillstånd finns hos Migrationsverket. Skatte- verket behöver således antingen be Migrationsverket att kontrollera att minst en förälder innehar permanent uppehållstillstånd, eller skicka över uppgifter om det barn för vilket denna uppgift ska kontrolleras för hantering och beslut, däri inkluderat uppgift om vårdnadshavarnas medborgarskap.

Skatteverket skulle i det första scenariot kunna besluta om att registrera uppgiften om svenskt medborgarskap i folkbokförings- databasen om det efter kontroll hos Migrationsverket står klart att det statslösa barnet har en förälder med permanent uppehållstillstånd och Skatteverket bedömer att kravet på hemvist i Sverige är uppfyllt. I det andra scenariot ser utredningen framför sig att Migrationsverket efter att ha fattat ett beslut om medborgarskapsförvärv underrättar Skatteverket om beslutet om medborgarskapsförvärv, efter att det vunnit laga kraft, varvid Skatteverket får registrera medborgarskapet i folkbokföringsdatabasen. Inget av alternativen är enligt utredningens uppfattning helt optimalt, eftersom de uppgifter som behövs för att medborgarskapsförvärv ska kunna ske finns hos två myndigheter som måste skicka uppgifter mellan sig vilket fördröjer handläggningen. Båda alternativen förutsätter också att Skatteverket har sorterat ut vilka nyfödda barn som antingen ska kontrolleras av Migrationsverket och skickas tillbaka till Skatteverket för beslut om registrering eller överlämnas till Migrationsverket för beslut, vilket också tar tid. En ordning som också kan komma att skapa viss diskussion såvida inte myndigheterna enas om principerna för bedömningen av statslöshet (jfr vad som sägs ovan och utredningens bedömning om samsyn nedan).

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

SOU 2021:54

Det andra alternativet är enligt utredningens mening inte lämpligt av den anledningen att det utmynnar i att Migrationsverket fattar ett beslut trots att ingen ansökt om eller anmält medborgarskapsförvärv för det nyfödda barnet. Det är också svårt att se att Migrationsverket skulle kunna fatta ett sådant beslut utan att kommunicera uppgif- terna med vårdnadshavarna.

Utredningen föredrar därför det första alternativet med den juster- ingen att Migrationsverket i sådana fall bör bistå med bedömningen av om ett barn är statslöst eller inte då Migrationsverket enligt utred- ningen är bäst lämpad att göra detta utifrån sitt uppdrag och sina landkunskaper. Om Migrationsverket gör bedömningen att ett barn är statslöst i ärenden om automatiskt förvärv av medborgarskap ökar sannolikt också likvärdigheten i bedömningen i och med att myndig- heten också bedömer statslöshet för barn inom ramen för 6–8 §§ medborgarskapslagen.

Under tiden som Migrationsverket bedömer statslösheten och kontrollerar föräldrarnas uppehållstillståndsstatus kan det i folkbok- föringsdatabasen anges att barnets medborgarskap är under utredning på samma sätt som sker i dag då Skatteverket har en pågående utred- ning om medborgarskap.

Det alternativ som nu förordas innebär sannolikt att Skatteverket måste kommunicera de uppgifter som myndigheten får från Migra- tionsverket i enlighet med 25 § förvaltningslagen (2017:900) innan beslut om registrering av medborgarskap kan ske. Det är enligt utredningens mening dock rimligare att Skatteverket som mottagit anmälan om barnets födelse och som har ansvar för att folkbokföra och besluta om registrering av uppgifter om bl.a. medborgarskap i folkbokföringsdatabasen kommunicerar med vårdnadshavarna än att Migrationsverket, som är en myndighet som föräldrarna sanno- likt inte haft kontakt med angående barnets folkbokföring, gör det.

Utredningen förordar därför att Migrationsverket, vid ett införande av bestämmelser om automatiskt förvärv, på begäran av Skatteverket ska yttra sig om huruvida ett barn fött i Sverige är statslöst eller inte och om någon av barnets föräldrar har permanent uppehållstillstånd. För barn där faderskapet inte är fastställt vid födelsen bör Skatte- verket begära att Migrationsverket yttrar sig i frågan om statslöshet och uppehållstillståndsstatus när detta är fastställt eller efter att socialnämnden lagt ner faderskapsutredningen.

SOU 2021:54

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

När Migrationsverkets bedömning är klar får myndigheten skicka sitt yttrande till Skatteverket för bedömning av hemvist och beslut om registrering av barnets medborgarskapsstatus i folkbokförings- databasen.

Eftersom svenska myndigheter är självständiga i förhållande till varandra går det inte att säga att Migrationsverkets yttrande är bind- ande för Skatteverket. Mot bakgrund av vad som sägs nedan om att utredningen förespråkar att myndigheterna ska enas om principerna för bedömningen av statslöshet för att Skatteverket ska kunna skicka över ”rätt ärenden” till Migrationsverket för bedömning och för att det föreslagna systemet med automatiska förvärv ska vara mer lik- värdigt och rättssäkert, har utredningen svårt att föreställa sig att bedömningarna av just statslösheten kommer att skilja sig mycket åt. Det bör dock framhållas att Skatteverket är fritt att göra en egen bedömning med hänsyn till sitt oberoende.

När det gäller vilka nyfödda barns anmälningar som Skatteverket bör skicka över till Migrationsverket för yttrande gör utredningen följande bedömning. Skatteverket bör begära yttrande av Migrations- verket i de ärenden där Skatteverket inte kan fastställa att barnet är svensk medborgare enligt 2 § 1 eller 2 eller 4 § medborgarskapslagen eller medborgare i ett visst land. Detta torde innebära att Migrations- verket får del av ärenden om anmälningar avseende nyfödda barn som antingen kommer att bedömas vara statslösa eller ha okänt med- borgarskap. För att säkerställa att inte Skatteverket bedömer att ett barn är att anse som statslöst och Migrationsverket anser motsatsen och vice versa, och att Skatteverket därför skickar över för få eller för många ärenden till Migrationsverket för yttrande, behöver myn- digheterna enas om en samsyn när det gäller bedömningen av stats- löshet. Annars kan de olika bedömningarna leda till att ett system med automatiska förvärv för statslösa barn födda i Sverige inte blir likvärdigt. Om Skatteverket och Migrationsverket har en samsyn på hur medborgarskapslagstiftningar och landinformation ska tolkas och statslöshet bedömas, torde myndigheternas bedömningar av stats- löshet efter utredning inte skilja sig åt särskilt ofta. Utredningen anser därför att myndigheterna bör enas om hur bedömningen av statslös- het ska göras, om ett system om automatiskt förvärv av medborgar- skap för statslösa barn födda i Sverige ska sättas upp. Men oavsett om ett system med automatiskt förvärv av medborgarskap för vissa

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

SOU 2021:54

statslösa barn ska föras in eller inte är det önskvärt att myndig- heterna kommer till en samsyn i detta avseende.

Mot bakgrund av vad som nu har sagts anser utredningen att ett system med automatiskt förvärv bör kräva att det i folkbokförings- förordningen förs in en bestämmelse om att Skatteverket i ärenden om folkbokföring efter anmälan om ett barns födelse ska kunna be- gära yttrande från Migrationsverket i frågan om barnets förälder har permanent uppehållstillstånd, och om barnet är statslöst. Då Skatte- verket inte behöver kontrollera dessa uppgifter när det gäller t.ex. barn som fötts av svenska medborgare eller i situationer då båda föräldrarna är statslösa bör bestämmelserna innehålla en skrivning om att yttrande ska begäras såvida det inte är obehövligt. Vidare bör det krävas att det i förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket tas in bestämmelser om att Migrationsverket ska bistå Skatteverket med bedömningen av statslöshet i dess verksamhet med ärenden om folkbokföring efter anmälan av ett barns födelse. I sam- manhanget noteras att Finland har en ordning där finska Migrations- verket gör en bedömning av personers medborgarskap och att bedöm- ningen är bindande för övriga finska myndigheter. Förfarandet förut- sätter ett informationsutbyte mellan myndigheterna. Ett resonemang om informationsutbyte och vilket stöd som finns eller behövs för det finns i avsnitt 12.4.

Det kan tyckas märkligt att ett system kallas automatiskt trots att beslutet om registrering av svenskt medborgarskap inte alltid sker omedelbart efter födelsen. Begreppet automatiskt förvärv kan emel- lertid förstås som att det ska ske digitalt, med hjälp av tekniska hjälp- medel och utan inblandning av mänsklig bedömning. Störst vikt bör enligt utredningens mening emellertid läggas vid att medborgarskaps- förvärvet sker utan att någon ansöker eller anmäler om medborgar- skap, på samma sätt som beslut om registrering av svenskt med- borgarskap enligt 2 § medborgarskapslagen i dag betraktas som ett automatiskt förvärv – och det även om det dröjer innan förvärvet kan ske t.ex. på grund av det måste göras en utredning av relevanta medborgarskapslagstiftningar och faderskap ska fastställas för barn till ogifta föräldrar. Att beslutet om registrering av svenskt medbor- garskap ibland dröjer innebär dock inte att barnet förvärvar svenskt medborgarskap efter födelsen när alla omständigheter är klarlagda, utan medborgarskapet ska på samma sätt som gäller enligt 2 § i dag förvärvas från dagen för födelsen.

SOU 2021:54

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

4.4.4Bör det införas ett system med automatiska förvärv?

Bedömning: Det bör inte införas ett system med automatiska förvärv av medborgarskap för statslösa barn födda i Sverige.

I arbetet med att analysera om det ska införas ett system med auto- matiskt förvärv av svenskt medborgarskap för vissa statslösa barn födda i Sverige har utredningen tittat på hur många barn som kan tänkas omfattas av en ny regel om automatiska förvärv. Statistik från Statistiska centralbyrån visar att något eller några år efter födelsen så är antalet barn som vid födelsen registrerades som statslösa i Sverige inte längre lika högt. Det gäller barn såväl utan en förälder med permanent uppehållstillstånd som med minst en förälder som innehar sådant tillstånd. Något som enligt utredningens uppfattning indikerar att de statslösa barnen förvärvar medborgarskap inom några år efter födelsen då t.ex. faderskap har fastställts eller en ny utredning ger stöd för att barnet är medborgare i ett visst land (med undantag för de som utvandrar eller avlider). Många av de barn som föds statslösa förvärvar således ett medborgarskap över tid. Samma bild får man om man tittar på de barn som föds i Sverige och registreras med okänt medborgarskap (se tabellerna 4.1 och 4.2 nedan). Av de mellan cirka 113 000 och 117 000 barn som föddes i Sverige åren 2016–2020, registrerades mellan cirka 300 och 900 som statslösa per år. Under samma period registrerades ungefär 3 000 nyfödda barn per år med okänt medborgarskap. I slutet av år 2020 var cirka 100 till 350 av de barn som hade fötts och registrerats som statslösa i Sverige under åren 2016–2020 fortfarande statslösa och bland dem som hade regi- strerats med okänt medborgarskap under samma period var mellan cirka 800 till 3 000 fortfarande registrerade med okänt medborgar- skap. Även om man tar i beaktande att en del av dessa barn kan ha utvandrat och några avlidit drar utredningen slutsatsen att uppgif- terna från Statistiska centralbyrån visar att statslösheten hos de barn som föds i Sverige och de som registreras med okänt medborgarskap vid födelsen minskar över tid. Utredningen bedömer att detta troli- gen beror på att barnen förvärvar svenskt eller något annat medbor- garskap. Detta innebär enligt utredningens uppfattning att betydel- sen av att införa ett system med automatiskt förvärv inte är så stor.

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshetSOU 2021:54

Tabell 4.1		Statslösa barn födda i Sverige
		Åren 2016–2020

År		Antal	Varav		Varav	Varav med okänt		Varav med okänt
	nyfödda		statslösa	statslösa		medborgarskap		medborgarskap
		barn		per den				per den
				31/12 2020				31/12 2020
2016	117 425		646	96			3 066	816
2017	115 416		925	258			3 088	1 214

2018	115 832		614	289			3 159	1 685
2019	114 523		533	346			3 146	1 945
2020	113 077		306	263			3 220	2 679
Källa: Statistiska centralbyrån.
Tabell 4.2		Nyfödda barn i Sverige med minst en förälder med permanent
		uppehållstillstånd
		Åren 2016–2020

År		Barn fött i Sverige		Varav		Varav	Varav okänt	Varav okänt
	som saknar svenskt			statslösa statslösa			medborgarskap	medborgarskap
	medborgarskap och				per den			per den
		förälder har PUT		31/12 2020				31/12 2020

2016			8 549	628		82	2 170	986
2017			9 402	872		241	2 098	1 105

2018			8 877	533		212	2 000	1 259
2019			8 054	424		264	1 759	1 320

2020			6 825	228		198	1 715	1 565

Källa: Statistiska centralbyrån.

Till detta kommer att antalet barn med minst en förälder som har permanent uppehållstillstånd (vilket enligt kommittédirektiven är en förutsättning för automatiskt förvärv) förmodligen kommer att bli lägre än i dag om de föreslagna reglerna i den proposition som be- skrivs i avsnitt 4.3.2 träder i kraft den 20 juli 2021. Det kommer således att vara ett relativt litet antal barn som kommer att ha fördel av ett system med automatiska förvärv. Kravet på permanent uppe- hållstillstånd och hemvist för minst en förälder kommer således att exkludera ett antal av de statslösa barnen födda i Sverige, vilket mins- kar genomslaget av bestämmelserna om förvärv ex lege.

Härutöver kan noteras att i t.ex. Indien anses ett nyfött barn vara indisk medborgare från födelsen. För att medborgarskapet ska för- värvas krävs dock att föräldrarna registrerar barnets födelse hos en

SOU 2021:54

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

indisk myndighet. Vid själva födelsen är barnet alltså i formell mening statslöst. Liknande regler finns, enligt uppgift från Migrationsverket, också i bl.a. Bangladesh, Förenade kungariket och Pakistan. Om ett system med automatiskt förvärv införs skulle de nu nämnda barnen bli svenska medborgare eftersom de vid födelsen är statslösa, trots att de kan förvärva medborgarskap genom anmälan eller registrering av födelsen i föräldrarnas hemland (jfr uttalandena i prop. 1999/2000:147 s. 75 om att ett barns eventuella möjligheter att bli medborgare i ett annat land påverkar däremot inte bedömningen av om barnet skall anses vara statslöst). Detta talar enligt utredningen uppfattning också emot att införa ett system med automatiskt förvärv eftersom be- stämmelserna delvis träffar ”fel grupp” barn.

En annan oönskad – om än inte så stor – effekt är att barn som har en förälder vars permanenta uppehållstillstånd är föremål för återkallelse kommer att förvärva svenskt medborgarskap automatiskt eftersom utredningen av statslöshet m.m. inte sätts på paus under den tid som förälderns uppehållstillstånd är under utredning hos Migra- tionsverket. Detta är som uttalas i avsnitt 4.4.3 inte lämpligt. Särskilt inte med beaktande av utredningens förslag i avsnitt 9.3 om att tid- punkten för förvärv av svenskt medborgarskap i anmälningsärenden föreslås ändras bl.a. för att hindra att personer vars uppehållstillstånd har återkallats och som inte längre har rätt att vistas i Sverige blir kvar här.

Vidare anser utredningen att det är svårt att utforma ett system som är enkelt och automatiskt. Det system som skisserats i avsnitt 4.4.3 visar att såväl Skatteverket som Migrationsverket behöver vara invol- verade och att det kan ta tid innan ett förvärv registreras. Det kom- mer troligtvis bli vissa ledtider i handläggningen (bedömningen av statslösheten) som gör att dessa statslösa barn i väntan på registrer- ing av medborgarskap i folkbokföringsdatabasen förblir statslösa. Utöver detta bör beaktas att det kommer att krävas en del arbete för att sätta upp ett system med automatiskt förvärv och att förfarandet i sig kräver att Skatteverket och Migrationsverket utbyter uppgifter. Ett system som enligt vad som framgår av konsekvensavsnitten 15.1.2 och 15.1.4 kommer att kosta cirka 1,5 miljoner kronor vardera för Skatteverket och Migrationsverket i uppstartskostnad och 1 miljon kronor för Skatteverket respektive Migrationsverket per år i hand- läggning och underhåll.

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

SOU 2021:54

Utredningen anser att en ordning där Skatteverket, i samband med att ett nyfött barn registreras i folkbokföringsdatabasen, skickar ut information om att det är möjligt att ge in en anmälan om förvärv av svenskt medborgarskap enligt 6 § medborgarskapslagen till Migra- tionsverket skulle vara ett enklare och mindre kostsamt sätt att få fler statslösa barn födda i Sverige att förvärva svenskt medborgar- skap tidigt än att sätta upp ett system för automatiskt förvärv av med- borgarskap som endast träffar vissa av dessa barn. En sådan modell skulle sannolikt kunna ge en positiv effekt på antalet medborgarskaps- förvärv enligt 6 § medborgarskapslagen. Förslagsvis skulle informa- tion om medborgarskapsförvärv enligt 6 § medborgarskapslagen kunna anges på svenska och de vanligaste språken bland statslösa i den information som skickas till föräldrarna efter ett barns födelse, eller alternativt skickas ut till alla nyfödda barn som inte förvärvar svenskt medborgarskap vid födelsen enligt 2 § medborgarskapslagen. Ett för- slag på sådan lösning faller dock inte riktigt inom utredningens upp- drag.

När det gäller utredningsuppdraget om automatiskt förvärv anser utredningen således vid en samlad bedömning att det inte bör införas ett system med automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap för statslösa barn födda i Sverige. I betänkandet presenteras ändå förslag på hur ett automatiskt system skulle kunna regleras författnings- mässigt, hur det skulle påverka våra dataskyddsbestämmelser, när det skulle kunna träda i kraft och vilka eventuella övergångsbestämmelser som behövs samt vilka ekonomiska effekter ett sådant system skulle få (se kapitel 1 samt 12–16). Detta för att tillhandahålla ett så bra beslutsunderlag som möjligt inför ställningstagandet om ett sådant system ska införas.

4.5Medborgarskap genom anmälan för den som har fyllt 18 men inte 21 år

Förslag: Kravet på hemvist för den som har utländskt medbor- garskap i 8 § första stycket 2 lagen om svenskt medborgarskap ska ändras på så sätt att det inte längre ska krävas hemvist sedan utlänningen fyllde tretton år, utan att det i stället ska ställas krav på att han eller hon ska ha hemvist här i landet sedan fem år. Kravet ska placeras i 8 § första stycket 3.

100

SOU 2021:54

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

Kravet på hemvist för den som är statslös i 8 § första stycket 2 lagen om svenskt medborgarskap ska föras in i 8 § första stycket 3 a–c och ändras på så sätt att det ska ställas krav på hemvist här i landet

1.sedan han eller hon fyllde femton år,

2.sedan fem år, eller

3.under sammanlagt tio år.

Bedömning: Genom den föreslagna ändringen i 8 § första stycket 3 lever Sverige upp till kraven i artikel 1.2 a) i 1961 års konvention.

När det gäller utredningens uppdrag att utreda om det finns ytter- ligare behov av författningsändringar om förvärv av medborgarskap genom anmälan med beaktande av Sveriges internationella åtaganden för att undvika statslöshet konstateras inledningsvis att uppdraget berör 8 § medborgarskapslagen.

Bestämmelserna i 8 § medborgarskapslagen om förvärv av med- borgarskap genom anmälan för vissa unga vuxna omfattar utlänningar som har fyllt 18 men inte 21 år som har permanent uppehållstillstånd i Sverige samt hemvist här i landet sedan han eller hon fyllde tret- ton år eller, i fråga om den som är statslös, sedan femton år.

Enligt prop. 2020/21:191 föreslås 8 § få ett nytt andra stycke enligt vilket kravet på permanent uppehållstillstånd inte ska gälla en utlänning som har fötts i Sverige, sedan födelsen är statslös och har haft hemvist här i landet sedan fem år eller under sammanlagt tio år samt har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 1, 3, 3 a eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen.

Utredningen noterar att kravet på hemvist från 15 år för förvärv av medborgarskap för den som är statslös och född i Sverige inte helt överensstämmer med skrivningarna i 1961 års och 1997 års konven- tioner. Enligt konventionerna får konventionsstaterna för medbor- garskapsförvärv ställa krav på stadigvarande bosättning eller hemvist under en period som inte överstiger fem år omedelbart före anmälans ingivande. Enligt 1961 års konvention får kravet på stadigvarande bosättning som längst sättas till sammanlagt tio år.

Följande exempel kan illustrera problemet med den gällande utformningen. En person som föds som statslös i Sverige och bor här

101

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

SOU 2021:54

i landet fram till 10 års ålder för att sedan utvandra och återvända till Sverige som 16-åring kommer att få avslag på sin anmälan om med- borgarskap eftersom han eller hon inte uppfyller kravet på hemvist från 15 års ålder i 8 § 2 medborgarskapslagen. Personen skulle dock ha mer än tio års sammanlagd hemvist i Sverige och skulle därmed uppfylla kravet på tio års sammanlagd hemvist enligt 1961 års kon- vention. Bestämmelsen om hemvist sedan 15 års ålder i 8 § 2 med- borgarskapslagen stämmer inte heller helt överens med konventions- åtagandena när det gäller 5-årsfristen. Som exempel kan tas ett stats- löst barn som fötts i Sverige och som har hemvist här sedan 15 års ålder och som anmäler medborgarskap när han eller hon är äldre än 20 år. I ett sådant fall innebär kravet på hemvist från 15 år att den statslöse i praktiken behöver ha mer än fem års hemvist.

Utöver vad som nu sagts kan noteras att bestämmelserna i 8 § 2 medborgarskapslagen om att hemvistkravet ska räknas från 15 års ålder innebär att hemvistkravets längd varierar beroende på vid vilken tidpunkt/ålder som den unga anmäler medborgarskapsförvärv. För den som är 18 år när anmälan ges in blir hemvistkravet tre år och för den som är 20 år blir kravet fem år. En ordning som enligt utred- ningens uppfattning inte är optimal. Kravet på hemvisttid skulle t.o.m. kunna komma att bli än längre om man beaktar utredningens förslag i avsnitt 9.3 om att prövningen av kriterierna för förvärv av medborgarskap i anmälningsärenden ska ske vid beslutstillfället. Hem- visttiden skulle då kunna uppgå till sju år för den som vid anmälnings- tillfället är nästan 21 år, har hemvist i Sverige sedan 15 års ålder och får sin anmälan prövad först vid 22 års ålder.

För att Sverige ska leva upp till kraven i konventionerna behöver bestämmelserna om hemvist för statslösa barn födda i Sverige änd- ras. Utredningen föreslår emellertid att hemvistkravet i bestämmel- sen, liksom i dag, ska vara lika för alla statslösa unga som anmäler medborgarskap. I propositionen Ändrade regler i utlänningslagen föreslås att det ska tas in ett nytt andra stycke i 8 § medborgarskaps- lagen med ett krav på att den statslösa ska ha haft hemvist sedan fem år eller sammanlagt tio år. Det är lämpligt att utforma hemvist- kravet i den nu aktuella bestämmelsen på samma sätt, dvs. att man använder sig av samma tidsfrister – tidsfrister som dessutom överens- stämmer med konventionsåtagandena ovan.

Utredningen föreslår därför att det för förvärv av medborgarskap enligt 8 § medborgarskapslagen för den som är statslös ska finnas

102

SOU 2021:54

Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet

olika alternativ för att nå upp till hemvistkravet. Utöver det nuvar- ande alternativet om hemvist sedan den statslöse fyllde 15 år införs alternativen hemvist här i landet sedan fem år eller sammanlagt tio år.

Som framgår av avsnitt 4.2 är UNHCR av uppfattningen att stadigvarande bosättning i 1961 års konvention inte kräver att bosätt- ningen för förvärv av medborgarskap enligt artikel 1 i konventionen ska vara laglig. Utredningen noterar att det enligt 1997 års konven- tion är möjligt att ställa upp krav på att hemvistet ska vara legalt och varaktigt. Mot denna bakgrund och med beaktande av att svensk medborgarskapslagstiftning inte bygger på territorialprincipen samt att medborgarskapslagen genomgående ställer krav på permanent uppehållstillstånd och hemvist för medborgarskapsförvärv genom anmälan och ansökan anser utredningen att det inte finns skäl för en annan bedömning i detta avseende (jfr prop. 2013/14:143 s. 23 och se avsnitt 11.2.2 om innebörden av hemvist). I sammanhanget kan noteras att t.ex. Norge och Island också ställer krav på hemvist för förvärv av medborgarskap genom anmälan.

Som en följd av utredningens förslag i avsnitt 9.3 om att kriterierna för förvärv av medborgarskap i anmälningsärenden ska vara uppfyllda vid beslutstidpunkten, kan hemvistkravet komma att vara uppfyllt vid t.ex. 22 års ålder för den som kom hit som 17-åring i ett ärende där handläggningen hos Migrationsverket har dragit ut på tiden. Genom förslaget med olika alternativ för att nå upp till hemvist- kravet kommer ett statslöst barn som fick hemvist i Sverige efter

15års ålder också att ha möjlighet att förvärva medborgarskap genom anmälan, även om hans eller hennes vårdnadshavare inte medverkat till medborgarskapsförvärv enligt 7 § medborgarskapslagen, vilket inte är möjligt i dag. Utredningen anser att detta är en positiv effekt av de förslag som läggs fram.

Enligt kommittédirektiven är utredaren fri att ta upp även andra närliggande frågor om svenskt medborgarskap som bedöms ha sam- band med uppdraget och lämna de författningsförslag som utredaren anser nödvändiga. I nu aktuellt sammanhang har utredningen noterat ett eventuellt förbiseende när det gäller hemvistkravet rörande utländ- ska medborgare i 8 § medborgarskapslagen. Enligt huvudregeln i

8§ 2 medborgarskapslagen ställs krav på hemvist sedan utlänningen fyllde 13 år. Åldersgränsen utformades i syfte att det inte vid 18 års ålder skulle ställas krav på ytterligare hemvisttid jämfört med utlän- ningar som inte har fyllt 18 år (prop. 1999/2000:147 s. 37 f. och 42 f).

103

Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2021:54

Enligt kommittédirektiven kan en sådan ordning förefalla orimlig, särskilt om personen som beviljats medborgarskap genom anmälan har dömts för allvarlig brottslighet. Det kan också uppfattas som in- konsekvent att så skilda villkor ska gälla beroende av om medborgar- skap förvärvas genom anmälan eller ansökan. Migrationsverket har i en skrivelse till regeringen föreslagit att ett krav på hederligt levnadssätt införs i anmälningsärenden för personer över 15 år på ett sätt som mot- svarar det som gäller i ansökningsärenden (Ju2017/09735EMA). Det finns enligt kommittédirektiven därför skäl att utreda om krav på hederligt levnadssätt bör införas i anmälningsärenden. I kommitté- direktiven betonas dock att prövningen av hederligt levnadssätt är anpassad efter vuxna sökande, medan de flesta som förvärvar med- borgarskap genom anmälan är barn eller unga vuxna. Eventuella sköt- samhetskrav i anmälningsärenden bör därför enligt kommittédirek- tiven endast omfatta allvarliga brott.

Det konstateras i kommittédirektiven att det i dag också saknas en möjlighet att avslå en anmälan om medborgarskap även om Säkerhets- polisen har information om att en person utgör en fara för rikets säker- het. Säkerhetspolisen har i en skrivelse till Justitiedepartementet på- talat att det bör finnas en möjlighet för Migrationsverket att avslå en anmälan om medborgarskap med hänvisning till att den som anmälan avser utgör ett hot mot rikets säkerhet (Ju2017/02733/L7).

Enligt kommittédirektiven ska utredaren därför utreda om det i anmälningsärenden för personer över 15 år bör införas ett krav att den som anmälan gäller inte är misstänkt eller dömd för allvarlig brotts- lighet eller bedöms utgöra ett hot mot rikets säkerhet, och då ska Sveriges internationella åtaganden för att undvika statslöshet särskilt beaktas.

5.2Tidigare utredningar

Frågan om att införa ett krav på hederligt levnadssätt i anmälnings- ärenden har diskuterats tidigare men då avfärdats av regeringen. I för- arbetena till 2001 års medborgarskapslag framgår att frågan om ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden väcktes av dåvar- ande Statens invandrarverk, som ansåg att det borde införas ett van- delskrav för utländska medborgare som söker svenskt medborgar-

106

SOU 2021:54

Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

skap efter uppnådd myndighetsålder.1 Enligt Statens invandrarverk skulle kravet innebära att sökanden inte fick ha dömts till fängelse. Myndigheten motiverade sitt förslag med att det framstod som stö- tande för den allmänna rättskänslan att meddela svenskt medborgar- skap till den som dömts till ett fängelsestraff även om personen kommit till Sverige som barn. Eftersom Statens invandrarverks be- gäran om ett krav på hederligt levnadssätt endast omfattade dem som uppnått myndighetsåldern, kan slutsatsen dras att myndighetens be- gäran gällde utformningen av 8 § medborgarskapslagen som gällde utlänningar som fyllt 18 men inte 20 år. Regeringen uttalade att syftet med den föreslagna bestämmelsen var att ge personer som kommit till Sverige som barn och vars vårdnadshavare inte medverkat till för- värv av svenskt medborgarskap en möjlighet att under en begränsad period, mellan 18 och 20 år, själva anmäla önskemål om detta på i stort sett samma villkor som för barn under 18 år. Enligt regeringens uppfattning fanns det inte skäl att införa ytterligare villkor utöver de föreslagna när det gäller dessa personer.2

För att bättre förstå sammanhanget i vilket detta uttalande gjordes är det av relevans att känna till att propositionen hade sin grund i ett betänkande från 1997 års medborgarskapskommitté, vars uppdrag bl.a. var att analysera för- och nackdelar med olika alternativ till reglering, som under vissa förutsättningar skulle underlätta möjlighet till svenskt medborgarskap för barn som fötts i Sverige av utländska föräldrar vilka hade permanent uppehållstillstånd. Kommittén kon- staterade att det vanligaste var att barn tillhörande den gruppen för- värvade svenskt medborgarskap såsom bipersoner när deras föräldrar naturaliserades. Det konstaterades att detta som regel kunde ske när föräldrarna hade haft hemvist i Sverige sedan fem år och att det i normalfallet således fanns en möjlighet för dessa barn att erhålla svenskt medborgarskap senast vid omkring 5 års ålder. Det var mot den bak- grunden kommittén ställde sig frågan om denna möjlighet kunde anses tillräcklig eller om det fanns skäl att införa bestämmelser som ytterligare underlättade för dessa barn att erhålla svenskt medborgar- skap. Kommittén konstaterade att de barn som främst skulle komma i fråga för tillämpning av en ny bestämmelse dels var barn vars föräld- rar hade valt att inte ansöka om svenskt medborgarskap trots att de i och för sig uppfyllde förutsättningarna, dels barn vars föräldrar hade

1Prop. 1999/2000:147 s. 43.

2Ibid.

107

Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2021:54

fått avslag på sin ansökan om naturalisation. Kommittén uttalade i det sammanhanget bl.a. följande.

Fördelarna med att erbjuda de nu aktuella barnen svenskt medborgar- skap är främst att en sådan ordning helt allmänt förbättrar villkoren för det enskilda barnets integration i det svenska samhället. Barnen föds här i landet och kommer i många fall också att tillbringa hela sin uppväxt och resten av sitt liv här. Genom att underlätta villkoren för förvärv av svenskt medborgarskap visar det svenska samhället att vi räknar med att barnen hör hit och att vi betraktar dem såsom fullt ut är tillhöriga den svenska samhällsgemenskapen. Därmed ökar också förutsättningarna för att barnen under sin uppväxt kommer att uppleva lojalitet och samhö- righet med Sverige, något som är av stor betydelse inte bara för de enskilda barnen utan även för samhället i stort. När barnet nått en bit upp i skol- åldern kan det svenska medborgarskapet i många fall vidare bidra till att barnet lättare upplever sig som en i mängden i skolgemenskapen och där- med även trivs bättre.

En möjlighet till förvärv i dessa situationer gör det också möjligt för de berörda familjerna att ta hänsyn till de olika familjemedlemmarnas egna önskemål i fråga om medborgarskap. T.ex. kan en utländsk familj med tonårsbarn – där föräldrarna avser att återvända till sitt ursprungsland medan barnen har för avsikt att leva sina liv i Sverige – välja att låta barnen förvärva svenskt medborgarskap medan föräldrarna avstår från det.3

En del av dessa uttalanden upprepades i prop. 1999/2000:147 där det t.ex. uttalades att barnen som föds här i landet i många fall också kommer att tillbringa hela sin uppväxt och resten av sitt liv här. Det uttalades bl.a. att genom att underlätta villkoren för förvärv av svenskt medborgarskap visar Sverige att barnen är välkomna och att de betrak- tas som fullt ut tillhöriga den svenska samhällsgemenskapen.4

Vid det tillfället gjordes det därför ingen analys av förutsättning- arna för att införa ett sådant krav som Statens invandrarverk föreslagit i anmälningsärenden. Mot den bakgrunden och för att sätta frågan om kravet på hederligt levnadssätt i perspektiv i ett anmälningsärendesam- manhang följer nedan en redogörelse av kravet på hederligt levnads- sätt i 11 § 5 medborgarskapslagen.

3SOU 1999:34 s. 262 f.

4Prop. 1999/2000:147 s. 41.

108

SOU 2021:54

Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

5.3Hederligt levnadssätt vid naturalisation

5.3.1Ett krav som funnits länge

Enligt 11 § medborgarskapslagen kan en utlänning efter ansökan be- viljas svenskt medborgarskap (naturaliseras), om han eller hon har

1.styrkt sin identitet,

2.fyllt 18 år,

3.permanent uppehållstillstånd i Sverige,

4.hemvist här i landet

a)sedan två år i fråga om dansk, finländsk, isländsk eller norsk medborgare,

b)sedan fyra år i fråga om den som är statslös eller är att bedöma som flykting enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716),

c)sedan fem år i fråga om övriga utlänningar, och

5.haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt.

Det faktum att lagstiftaren använt sig av uttryckssättet ”kan” beviljas medborgarskap innebär, enligt uttalanden i förarbeten till vissa änd- ringar i 1950 års lag om svenskt medborgarskap, att det vid den här typen av förvärv inte föreligger någon absolut rätt till medborgar- skap, även om villkoren i och för sig är uppfyllda.5 Det är i stället, enligt senare förarbetsuttalanden, fråga om en exklusiv rätt för staten att, efter en diskretionär prövning inom ramen för en rimlig tolkning av medborgarskapslagstiftningen, avgöra om en person bör tas upp till svensk medborgare eller inte.6

Villkor om hederligt levnadssätt motsvarande det som finns i

11 § 5 medborgarskapslagen har funnits i svensk medborgarskapsrätt sedan Sverige införde den första författningen om medborgarskap genom Kungl. förordningen den 27 februari 1858 (nr 13) angående ordningen och villkoren för utländsk mans upptagande till svensk medborgare (1858 års medborgarskapsförordning). I författningens ursprungliga lydelse uppställdes som krav för utländsk mans upp-

5Prop. 1975/76:136 s. 34.

6Prop. 1997/98:178 s. 15.

109

Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2021:54

tagande till svensk medborgare att utlänningen skulle äga ”god frejd”. Senare ersattes kravet på god frejd med kravet att utlänningen

[Ej] är på grund av honom ådömd straffpåföljd utestängd från behörig- heter och rättigheter, som omförmäles i 2 kap. 19 § strafflagen (behörig- het att utöva allmän befattning samt rättighet att delta i överläggningar och beslut i vissa allmänna ärenden).

Trots att det i författningen inte ställdes något uttryckligt krav på att sökanden skulle föra ett hederligt levnadssätt i allmänhet, utöver att inte ha ådömts någon straffpåföljd, fästes det i praxis stor vikt vid om utlänningens levnadssätt i stort var gott och hederligt. När det gällde utlänningens försörjningsförmåga fanns det ett krav i förord- ningen på att utlänningen skulle ”ha utväg att sig försörja”.7 1894 an- togs lagen om förvärvande och förlust av medborgarerätt (1894 års medborgarskapslag) vid sidan av 1858 års medborgarskapsförordning. I den föreskrevs att svensk medborgarrätt kunde förvärvas genom naturalisation i den ordningen och i enlighet med de villkor som fanns bestämda i en särskild lag, dvs. i 1858 års medborgarskapsförordning (som då ansågs vara ”av lags natur”).

För att tydliggöra att den prövning om hederligt levnadssätt som avsågs inte var begränsad till sökandens eventuella kriminella belast- ning utan avsåg sökandens leverne i vidare bemärkelse ändrades kra- vet i lagen (1924:130) om förvärvande och förlust av svenskt medbor- garskap (1924 års medborgarskapslag) så att det uttryckligen framgick i lag att en förutsättning för naturalisation var att sökanden hade gjort sig känd för hederlig vandel (levnadssätt).8 Av förarbeten till 1924 års medborgarskapslag framgår att det fanns olika uppfattningar om bedömningen av utlänningens levnadssätt skulle baseras endast på dennes beteende under hans eller hennes vistelse i Sverige eller även inkludera utlänningens beteende innan denne kom till Sverige. Bestämmelsens utformning kom att vila på den senare uppfattningen.9 I 1924 års medborgarskapslag fanns också ett krav på att utlänningen skulle kunna försörja sig. I och med antagandet av lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap (1950 års medborgarskapslag) formule- rades kravet på hederligt levnadssätt om på så sätt att det angavs att

7Förslag till särskilda lagar för Sverige, Norge och Danmark om förvärvande och förlust av medborgarrätt, s. 55.

8Förslag till särskilda lagar för Sverige, Norge och Danmark om förvärvande och förlust av medborgarrätt, s. 53–55.

9Prop. 1924:137 och bet. KU 1924:27.

110

SOU 2021:54

Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

utlänningen måste ha ”fört en hederlig vandel”. Kravet på försörj- ning utformades som ett krav på att utlänningen ”har möjlighet att försörja sig och sin familj”.

I promemorian DsA 1975:14 finns en redogörelse för praxis gällande kravet på hederligt levnadssätt från den aktuella tiden och en hänvisning till uttalanden i prop. 1968:158 om hur kravet ska för- stås.10 I propositionen uttalas att så kallade vandelsanmärkningar vid sidan av brottslighet kan vara t.ex. misskötsamhet på arbete, försum- mad underhållsskyldighet eller annan ovilja att göra rätt för sig.11 Av promemorian framgår att vandelsanmärkningar som underhålls- eller skatteskulder ofta fick stor betydelse vid bedömningen av utlänning- ens möjlighet att försörja sig.12

År 1976 slopades försörjningsvillkoret. Borttagandet av kravet hade föregåtts av förslag i promemorian DsA 1975:14 och prop. 1975/76:136. Den samlade åsikten var att krav på försörjning i allmänhet inte skulle finnas och att underlåtenhet att betala underhåll, skatter och böter snarare var en fråga om levnadssätt än försörjning och därför skulle bedömas som en del av vandelsprövningen. Det uttalades där- för att sådan försumlighet framgent skulle ses som en del av vandels- prövningen.13 Det framgår att för att en ansökan skulle avslås på grund av bristande vandel i detta hänseende krävdes dock att sökanden inte bara hade skulder utan att denne visade en uppenbar ovilja att göra rätt för sig, t.ex. genom att hålla sig undan från berörda myndigheter, eller visade bristande vilja att följa en uppgjord avbetalningsplan eller liknande. Enligt uttalanden i samma förarbeten hänfördes hit i prin- cip även sådana fall där sökanden åberopade bristande förmåga att betala men där en sammanställning av sökandens ekonomiska förhål- landen visade att sökanden hade förmåga att betala helt eller delvis för sig.14

Av samma förarbeten framgår tydligt att det fanns en politisk vilja att kravet på hederlig vandel skulle tolkas brett. Bakgrunden var att Sveriges invandrarverk hade efterfrågat att vandelsförutsättningarna skulle anges uttömmande i lagtexten och begränsas till frånvaron av brottslighet respektive av grovt störande levnadssätt. I det samman-

10Prop. 1968:158 se DsA 1975:14 s 25 f.

11Prop. 1968:158 s. 84 f. se Sandesjö & Björk (2 uppl.), Nya medborgarskapslagen med kom- mentarer, s. 114.

12DsA 1975:14 s. 26 f.

13Prop. 1975/76:136 s. 32 f.

14A. prop. s. 35.

111

Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2021:54

hanget uttalade departementschefen att han med hänvisning till att naturalisationsinstitutet förutsatte en diskretionär prövning av med- borgarskapsansökningar inte kunde ställa sig bakom ett sådant för- slag och att även andra vandelsskäl än de som Sveriges invandrarverk nämnde skulle beaktas. Departementschefen tillade att förhållandena även i andra fall kunde vara sådana att det skulle vara stötande för rätts- känslan att bevilja sökanden svenskt medborgarskap. Enligt departe- mentschefen kunde man inte heller bortse från fall då sökanden utgjorde en säkerhetsrisk.15

I samband med införandet av 2001 års medborgarskapslag togs begreppet ”vandel” bort och ersattes med ett krav på att sökanden ”haft eller kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt”. I förarbetena till 2001 års medborgarskapslag uttalades att begreppet ”vandel” ansågs vara ett otidsenligt begrepp och att det borde bytas ut till ett synonymt men mer tidsenligt begrepp. Valet föll på begrep- pet ”levnadssätt”. Det framgår att det inte fanns någon avsikt att lägga in en annan innebörd i detta krav för naturalisation. Det poäng- terades också att det inte ansågs finnas skäl att i lagtexten ange vilken misskötsamhet som kunde läggas till grund för avslagsbeslut utan att detta liksom dittills borde avgöras genom praxis.16 Önskemålet att överlämna frågan till praxis om vilken typ av misskötsamhet som kan läggas till grund för avslagsbeslut har även uttalats i andra för- arbeten.17

Enligt äldre regeringspraxis, från tiden när regeringen hade besluts- behörighet beträffande naturalisation, framgår att utöver de omstän- digheter som redan nämnts beaktades vid prövningen av hederligt levnadssätt också om en person varit verksam i eller haft bestäm- mande inflytande över en organisation med verksamhet innefattande grova övergrepp. En sådan person ansågs nämligen inte böra beviljas svenskt medborgarskap förrän avsevärd tid förflutit sedan personen i fråga lämnade verksamheten eller verksamheten upphörde.18 Denna praxis har slagits fast av Migrationsöverdomstolen. Det har i praxis inte uppställts något krav på att den enskilde själv ska ha varit direkt eller indirekt delaktig i övergrepp som en organisation med verksam- het innefattande grova övergrepp har gjort sig skyldig till. Det är till- räckligt att han eller hon ”varit verksam” i organisationen eller ”haft

15A. prop. s. 34 f.

16Prop. 1999/2000:147 s. 46 f.

17Se t.ex. prop. 1975/76:136 s. 35.

18Regeringens beslut den 2 september 2004 [Ju 2003/262/IM].

112

SOU 2021:54

Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

ett bestämmande inflytande” över den för att han eller hon ska omfattas av den diskretionära prövning regeringen gett uttryck för i beslutet (jfr MIG 2007:40 I). Enligt uttalande av Migrationsöverdom- stolen i MIG 2007:40 I utesluter kravet på att den enskilde ska ha varit verksam i organisationen eller haft ett bestämmande inflytande över den, att personer med vag koppling till eller personer som enbart hyst sympatier för organisationen utan något eget agerande omfattas av den riktlinje som uppställts i regeringens praxis. Att denna äldre regeringspraxis fortfarande är av betydelse framgår av ett antal migra- tionsdomstolsavgöranden.19

Sammanfattningsvis framgår att det vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt kan beaktas om sökanden är kriminellt belastad, har skulder, utgör en säkerhetsrisk, har varit verksam i eller haft be- stämmande inflytande över en organisation med verksamhet inne- fattande grova övergrepp, eller om det på annat sätt skulle vara stötande för rättskänslan att bevilja sökanden svenskt medborgarskap.

5.3.2Dispens från kravet – karenstider vid brottslighet

Enligt 12 § medborgarskapslagen finns det en möjlighet för sökan- den att, trots att kraven i 11 § inte är uppfyllda, ändå naturaliseras genom att sökanden beviljas dispens från kraven i 11 §. I 12 § med- borgarskapslagen anges.

Om kraven i 11 § inte är uppfyllda får, om inte annat följer av andra stycket, sökanden ändå naturaliseras, om

1.sökanden tidigare har varit svensk medborgare,

2.sökanden är gift eller sambo med en svensk medborgare, eller

3.det annars finns särskilda skäl till det.

En sökande som inte kan styrka sin identitet enligt 11 § 1 får natura- liseras, endast om han eller hon sedan minst åtta år har hemvist här i landet och gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig.

Möjlighet till dispens från villkor för att upptas till svensk medborgare genom naturalisation fanns redan i 1858 års medborgarskapsförord- ning. Dispens kunde då erhållas från hemvistvillkoret om sökanden

19Se t.ex. MIG 2019:11 och Förvaltningsrättens i Malmös migrationsdomstolens, domar i mål nr UM 13089-17 respektive UM 3518-18.

113

Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2021:54

hade bott i Sverige i tre år, om sökanden blivit anställd i rikets tjänst eller om han eller hon hade gjort sig känd för utmärkande skicklighet i vetenskap eller konst. Motsvarande gällde även om sökanden gjort sig känd för utmärkande skicklighet i lantbruk, bergsbruk eller annan näring eller upptagandet av honom i övrigt kunde anses vara till nytta för landet.

I och med antagandet av 1924 års medborgarskapslag beslöts att dispensrätten skulle utvidgas till att avse även åldersvillkoret. Där- emot ansågs dispensrätten inte kunna utvidgas till att gälla vare sig kravet på hederligt levnadssätt eller kravet på försörjningsförmåga.20 Av uttalanden i prop. 1950:217 framgår att dispens från försörjnings- kravet före införandet av 1950 års medborgarskapslag var möjlig be- träffande förutvarande svenska medborgare, inte annars.21

Genom 1950 års medborgarskapslag infördes emellertid dispens- rätt även för andra än förutvarande svenska medborgare från kravet på försörjningsförmåga och från kravet på hederligt levnadssätt.

Av förarbetena till 1950 års lag framgår att departementschefen hyste vissa principiella betänkligheter mot att införa dispensrätt från kravet på hederligt levnadssätt. Han betonade att det i och för sig inte innebar att han tyckte att en person som vid något tillfälle begått ett brott för all framtid borde vara utesluten från möjlighet att erhålla svenskt medborgarskap. Han medgav också att det fanns exempel i praxis där man bortsett från en del i mindre grad klandervärda för- hållanden och i viss mån även från mera allvarliga sådana som hade legat långt tillbaka i tiden. Skälet till att departementschefen, trots betänkligheterna, ändå valde att tillstyrka förslaget om dispens från kravet på hederligt levnadssätt var dels att det var önskvärt att praxis stod i god överensstämmelse med den gällande lagens text, dels att det var önskvärt att undvika olikheter mellan den svenska och norska lagen. Departementschefen ansåg vidare att det fanns andra skäl för att införa en dispensmöjlighet. I samma förarbeten föreslogs nämligen att en utländsk kvinna inte längre skulle bli svensk medborgare genom äktenskap med en svensk man. Hon skulle i stället hänvisas till att ansöka om naturalisation för att kunna bli svensk medborgare. I sådana fall förutsågs situationer uppkomma, då humanitära skäl starkt skulle tala för att en svensk mans hustru utan dröjsmål skulle upptas till svensk medborgare, trots att hon på något sätt agerat i strid

20Prop. 1924:137 s. 32.

21Prop. 1950:217 s. 36 f.

114

SOU 2021:54

Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

med villkoret om hederligt levnadssätt. Departementschefen uttalade dock att möjligheten att medge undantag, bortsett från sistnämnda och därmed jämställda fall, inte skulle användas för att åstadkomma en ändring av den praxis som hittills hade tillämpats. I syfte att mar- kera att eftergift från kravet på hederligt levnadssätt skulle ligga på ett annat plan än dispens från övriga naturalisationsvillkor, förordade departementschefen att detta skulle behandlas i ett särskilt stadgande och att det som förutsättning för eftergift skulle ställas krav på syn- nerligen starka skäl.22 Något stadgande med detta innehåll infördes dock inte.

I en bilaga till prop. 1968:158, i vilken praxis i naturalisationsären- den redovisas, framhölls emellertid följande gällande kravet på heder- ligt levnadssätt.

Frågan i vad mån brott, som begåtts av en naturalisationssökande, skall vara diskvalificerande är beroende på tidpunkten för brottet och brottets art. Upprepad brottslighet, som inte upphört åtminstone några år före naturalisationstillfället, anses inte förenligt med lagens vandelsvillkor.23

Av promemorian DsA 1975:14 framgår att det i praxis utvecklats en ordning enligt vilken en ansökan om naturalisation för en utlänning som ådömts påföljd för brott ansågs kunna beviljas medborgarskap först sedan viss tid passerat från brottets begående, så kallad karens- tid. Karenstiden varierade beroende på påföljden. Det framgår också att om domen eller verkställigheten låg nära tidpunkten för medbor- garskapsprövningen bedömdes det i vissa fall lämpligt att vänta utöver den annars gällande karenstiden med att uppta sökanden till svensk medborgare. I promemorian betonas att det inte räcker med miss- tanke om brott för att sökanden ska anses diskvalificerad på grund av vandelsvillkoret. Det framgår att det i praxis vid den här tiden medgavs dispens från kravet på hederligt levnadssätt när utlänningen vistats i Sverige sedan mycket lång tid, dvs. avsevärt längre tid än den i lagen stipulerade och att detta framför allt gällt personer födda i Sverige eller som kommit hit vid mycket unga år. Vidare har undan- tagsvis dispens enligt praxis getts för dem som, i varaktigt äktenskap eller under äktenskapsliknande förhållanden, sammanlevt med en svensk medborgare. Dispens har enligt sammanställningen också getts

22Prop. 1950:217 s. 42 f.

23Prop. 1968:158 s. 84 f.

115

Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2021:54

till den som förut har varit svensk medborgare och önskat återfå sitt svenska medborgarskap.24

I propositionen som grundades på promemorians förslag uttalades också att det vid en prövning av om vandelsvillkoret kan anses upp- fyllt måste vara fråga om en helhetsbedömning.25 Det framgår att det i en sådan helhetsbedömning hade betydelse vilken typ av brott det varit fråga om, hur lång tid som förflutit sedan brottet begicks och hur lång tid sökanden befunnit sig i landet. Det uttalades också att en längre karenstid borde gälla vid grövre brott. Exempel på när en sådan helhetsbedömning lett till en längre karenstid finns i Migrations- överdomstolens avgörande MIG 2007:39.

Karenstiderna har förlängts under senare år, se t.ex. betänkandet Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, m.m. (SOU 1994:33) där det framgår att de så kallade karenstiderna hade förlängts generellt sedan år 1992 när Utlänningsnämnden tog över som besvärsinstans. De karenstider som gällde vid den tiden sammanställdes av Migra- tionsverket i en handbok.26 De karenstider som tillämpas i dag finns tillgängliga på Migrationsverkets hemsida och framgår av tabell 5.1 nedan. De bygger på förarbetsuttalanden till ändringar i utlännings- lagen.27 Enligt information på Migrationsverkets hemsida måste ett fängelsestraff vara avtjänat, prövotiden i samband med en villkorlig frigivning ha gått ut och böter som den sökande har dömts till vara betalda innan sökanden kan bli svensk medborgare.28

Tabell 5.1	Nu gällande karenstider

Straff	Karenstid

Dagsböter 30–	Tidigast 1 år efter brottet. Om du t.ex. är dömd till
	50 dagsböter kan karenstiden beräknas till 1,5 år.
Dagsböter 60–	Tidigast 2 år efter brottet.

Dagsböter 100–	Tidigast 3	år efter brottet.
Villkorlig dom	Tidigast 3	år efter det att domen vunnit laga kraft (börjat
	gälla). Om du samtidigt dömts till fängelse eller dagsböter
	blir karenstiden längre.

Skyddstillsyn	Tidigast 4	år från den dag skyddstillsynen började. Om du
	samtidigt dömts till fängelse eller dagsböter blir
	karenstiden längre.

24DsA 1975:14 s. 24 f.

25Prop. 1975/76:136 s. 36.

26SOU 1994:33 s. 24–27.

27Prop. 1994/95:179 s. 59.

28Jfr SOU 1994:33, s. 50–52.

116

SOU 2021:54Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

Straff	Karenstid
Fängelse 1 månad	Tidigast 4 år efter brottet
Fängelse 4 månader	Tidigast 5 år efter brottet

Fängelse 8 månader	Tidigast 6 år efter brottet
Fängelse 1 år	Tidigast 7 år efter brottet

Fängelse 2 år	Tidigast 8 år efter avtjänat straff
Fängelse 4 år	Tidigast 9 år efter avtjänat straff
Fängelse 6 år	Tidigast 10 år efter avtjänat straff

Källa: Uppgifter från prop. 1994/95:179 s. 59.

Av information på Migrationsverkets hemsida framgår också att om en person har dömts till särskild vård efter ett brott, tar myndigheten ställning till vilket straff den sökande normalt skulle ha fått för det aktuella brottet.29

I vissa fall gäller även längre karenstider än de som framgår av tabell 5.1. Som nämns i avsnitt 5.3.1 har en sökande som har varit verksam i eller haft ett bestämmande inflytande över en organisation om vilken det är känt att verksamheten innefattat systematiska, om- fattande och grova övergrepp såsom tortyr, mord och utomrättsliga avrättningar, enligt äldre regeringspraxis inte ansetts böra beviljas svenskt medborgarskap förrän en avsevärd tid har förflutit sedan sökanden lämnade verksamheten eller sedan verksamheten upphörde. Denna tid bör, i enlighet med ett regeringsbeslut år 2004, i regel vara

25år sedan sökanden var verksam i eller hade bestämmande inflytande över organisationen.30

Med bl.a. detta som utgångspunkt har Migrationsöverdomstolen slagit fast att detsamma ska gälla i fråga om organisationer som är inblandade i terroristhandlingar. I rättsfallet MIG 2007:40 II slog Migrationsöverdomstolen fast att en person som hade varit verksam i en organisation som ägnat sig åt handlingar av samma karaktär som de som Europeiska unionens råd sammanställt i en bilaga till den gemensamma ståndpunkten om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism,31 vid prövningen av kravet på hederligt

29Information om krav för naturalisation på Migrationsverkets hemsida, www.migrationsverket.se/Privatpersoner/Bli-svensk-medborgare/Medborgarskap-for- vuxna/Skotsamhet.html [2021-01-19].

30Regeringens beslut den 2 september 2004 [Ju 2003/262/IM].

31Rådets gemensamma ståndpunkt av den 27 december 2001 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism (2001/931/GUSP), L 344/93, 28.12.2001.

117

Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2021:54

•om det finns skulder för indrivning, samt i vissa fall om det har funnits skulder de senaste åren,

•vem/vilka som vill få betalt,

•krav på betalning, dvs. betalningsförelägganden, tre år tillbaka i tiden,

•betalningsförelägganden som blivit återkallade av sökande eller fastställda genom ett utslag, det vill säga ett beslut, och

•beslut om konkurs.33

Enligt information på Kronofogdemyndighetens hemsida kan skuld- utdrag begäras. Myndigheter får i skuldutdrag information om aktuella mål inklusive mål med anknytning till brott, preskriberade mål, på- gående verkställighet och eventuell skuldsanering.34

Hos Polismyndigheten förs ett misstanke- och belastningsregister.35 Misstankeregistret innehåller personuppgifter om den som är skäli- gen misstänkt för brott eller har begärts överlämnad eller utlämnad för brott. Det är endast den som är över 15 år som kan finnas med i registret.36 Belastningsregistret innehåller bl.a. uppgifter om brott- målsdomar, vissa utländska domar, godkända strafförelägganden och ordningsböter. I registret finns också uppgifter om gärningen. Också i detta register är det bara den som är över 15 år som kan finnas med. Vid misstanke om brott tar Migrationsverket kontakt med Polis- myndigheten och/eller Åklagarmyndigheten för att utreda hur pro- gnosen för processen ser ut respektive om misstanken fortfarande kvarstår samt om delgivning skett och om det finns hinder mot att kommunicera uppgiften om att sökanden är misstänkt för brott i medborgarskapsärendet.37

Migrationsverket begär också regelmässigt utlåtanden från Säker- hetspolisen. Om Säkerhetspolisen befarar att personen i fråga kan utgöra ett säkerhetshot görs en utredning. Utifrån vad som är känt om personens bakgrund, kontakter eller egna aktiviteter i Sverige eller

33Information om skuldupplysning på Kronofogdemyndighetens hemsida, https://kronofogden.se/Skuldupplysning.html [2021-01-20].

34Information om skuldutdrag på Kronofogdemyndighetens hemsida, https://kronofogden.se/Skuldutdrag.html [2021-04-19].

35Se lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister och för- ordningarna med samma namn (SFS 1999:1134 och SFS 1999:1135).

36Information om några av polisens register på Polismyndighetens hemsida, https://polisen.se/lagar-och-regler/behandling-av-personuppgifter/polisens-register/ [2021-01-21].

37Enligt information från Migrationsverket.

120

SOU 2021:54

Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

utomlands gör Säkerhetspolisen en bedömning av om personen kan komma att ägna sig åt säkerhetshotande verksamhet. Det kan t.ex. handla om att personen bedöms ha kopplingar till olovlig under- rättelseverksamhet, dvs. spionage eller terrorism. När utredningen är klar lämnar Säkerhetspolisen ett yttrande till Migrationsverket. Om Säkerhetspolisen förordar att personen ska få avslag på sin ansökan av säkerhetsskäl lämnar Säkerhetspolisen en erinran. Det är dock Migrationsverket som fattar beslut i ärendet.38 Enligt uppgifter från Migrationsverket förekommer det i princip inte att svenskt medbor- garskap beviljas efter att Säkerhetspolisen lämnat en erinran.

Uppgifter om brottslighet i ett annat land

Det finns i dag inga särskilda bestämmelser om att Migrationsverket får hämta in information om enskilda från t.ex. utländska register. Myndigheten har heller inga rutiner som innebär att myndigheten kontaktar utländska myndigheter för att få information om en sök- ande har dömts för brott i ett annat land. Få länder lämnar dessutom ut sådan information. Det händer dock att Migrationsverket får upp- gifter om att sökanden har dömts för brott i något annat land.39 I sådana fall får Migrationsverket enligt äldre praxis beakta även sådan brottslighet.40 Uppgifterna kan komma från tips eller från den sökande själv. Sökanden kan t.ex. i sitt ärende om uppehållstillstånd ha angett att han eller hon behöver skydd på grund av att han eller hon har begått en gärning för vilken sökanden riskerar att bli bestraf- fad på ett sätt som utgör grund för uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl. Det kan också vid frågor från Migrationsverket om var sökanden har befunnit sig komma fram att sökanden suttit i fängelse i ett annat land under en viss period.

När det kommer fram information om att sökanden har dömts för brott utomlands ombeds sökanden att komma in med domen eller domarna till Migrationsverket. I de fall sådana domar lämnas in be- dömer Migrationsverket likvärdigheten mellan de brott och påfölj- der som sökanden dömts för och brott och påföljder i Sverige för att

38Information om Säkerhetspolisens arbete med utlänningsärenden på Säkerhetspolisens hem- sida, www.sakerhetspolisen.se/om-sakerhetspolisen/utlanningsarenden.html [2021-01-20].

39Enligt information från Migrationsverket.

40Reg. 1993-12-02 Ku92/4154/MP se Sandesjö & Björk (2021), Medborgarskapslagen – med kommentarer.

121

Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2021:54

bestämma om, och i så fall vilken, karenstid som gäller för sökanden.41 Enligt uppgifter från Migrationsverket aktualiseras frågan om sökan- den blivit dömd för brott utomlands i relativt få fall. Att Migrations- verket faktiskt får en dom från sökanden som Migrationsverket kan grunda en bedömning om karenstider på är ännu ovanligare.

Information om brottslighet kan också ha kommit fram i pröv- ningen av sökandens uppehållstillståndsärende i form av en s.k. SIS- spärr efter att Migrationsverket har gjort en slagning i Schengens informationssystem (SIS).42

SIS är ett EU-rättsbaserat informationssystem som består av dels en central del, dels en nationell del (se avsnitt 12.2.4). I Sverige ansvarar Polismyndigheten för den nationella delen. SIS används tex. för att föra in uppgifter om efterlysta eller eftersökta personer eller föremål. I asyl- och migrationsrättssammanhang används SIS för att föra in så kallade SIS-spärrar för tredjelandsmedborgare som ska nekas tillträde till Schengen på grund av att de har ett återreseförbud eller att en medlemsstat anser att tredjelandsmedborgaren utgör ett hot mot tex. allmän ordning och säkerhet. Sökningar och kontroll i SIS sker vid olika tillfällen, t.ex. när någon ansöker om Schengenviser- ing, innan ett uppehållstillstånd beviljas, vid gränskontroll och annan kontroll som verkställs av polismyndighet eller tullmyndighet.

I november 2018 antogs tre nya EU-förordningar om SIS och även om dessa har trätt i kraft ska de inte börja tillämpas förrän tidigast i december 2021. I departementspromemorian Ds 2019:27 lämnas för- slag till de författningsändringar som krävs för att anpassa svensk rätt till de nya EU-förordningarna om SIS. I promemorian föreslås att det i förordning ska införas vissa kompletterande bestämmelser, bl.a. i fråga om nationella myndigheters åtkomst till SIS och om vissa registreringar enligt polisförordningen. De synpunkter som remiss- instanserna lämnat på promemorians förslag i dessa delar avseende bl.a. direktåtkomst till SIS för Migrationsverket kommer att beaktas inom ramen för arbetet med regleringen på förordningsnivå.43

41Enligt information från Migrationsverket.

42Enligt information från Migrationsverket.

43Se Ds 2019:27 och Justitiedepartementet (2021). Anpassningar av svensk lag till EU:s förord- ningar om Schengens informationssystem, s. 33 f.

122

SOU 2021:54

Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

5.4Krav på hederligt levnadssätt för barn

Ett av villkoren i 11 § medborgarskapslagen är att sökanden ska ha fyllt 18 år. Det innebär att barn som utgångspunkt inte kan ansöka om naturalisation. Det förekommer dock att Migrationsverket under vissa omständigheter med stöd av 12 § medborgarskapslagen beviljar dispens från åldersvillkoret (självständig naturalisation av barn).44 I de fall dispens beviljas från ålderskravet tillämpas kravet om heder- ligt levnadssätt på sökanden, trots att denne är ett barn, om barnet har fyllt 15 år.

I enlighet med 13 § medborgarskapslagen ska det i ett beslut om naturalisation bestämmas om även sökandens ogifta barn som är under 18 år förvärvar medborgarskap. I äldre praxis från Utlänningsnämn- den har kravet på hederligt levnadssätt, som uppställs för vuxna sökande enligt 11 § 5 medborgarskapslagen, haft betydelse även vid prövningen av om barnet ska få svenskt medborgarskap enligt 13 §.

Denna princip har bekräftats av Migrationsöverdomstolen i rätts- fallet MIG 2019:26. I avgörandet uttalar Migrationsöverdomstolen att när det gäller prövningen av om ett barn ska beviljas svenskt med- borgarskap vid en förälders naturalisation måste den göras utifrån ett barnperspektiv. Enligt Migrationsöverdomstolen innebär det att det vid en sådan prövning inte kan ställas lika höga krav, t.ex. i fråga om hederligt levnadssätt, på ett barn som på en vuxen. Migrations- överdomstolen uttalar vidare att sedan det förenklade förfarandet har införts för barn att genom anmälan enligt 7 § medborgarskaps- lagen förvärva svenskt medborgarskap finns det skäl att även beakta den hänsyn till barns integration i det svenska samhället som ligger till grund för den lagstiftningen även vid prövningen enligt 13 §. Vid bedömningen av om barnet i det aktuella fallet skulle få förvärva svenskt medborgarskap vid moderns naturalisation, trots den brotts- lighet som barnet hade gjort sig skyldig till, beaktade Migrations- överdomstolen därför både att brottslingen var ett barn och att barnet hade en relativt lång hemvist här i landet. Domstolen beaktade även att brotten hade begåtts under en relativt begränsad period och avsåg ett litet antal brott som var av förhållandevis ringa karaktär. Vidare bedömdes risken för fortsatt brottslighet som mycket låg.

44Sandesjö & Björk (2021), Medborgarskapslagen – med kommentarer, kommentaren till 12 §.

123

Anmälningsärenden – en förenklad typ av förvärv av medborgarskap

SOU 2021:54

1.permanent uppehållstillstånd i Sverige, och

2.hemvist här i landet sedan tre år eller, om barnet är statslöst, två år. Anmälan ska göras innan barnet har fyllt arton år.

Om barnet har fyllt tolv år och har utländskt medborgarskap, krävs för förvärv av svenskt medborgarskap att barnet samtycker till det. Sådant samtycke behövs dock inte om barnet är varaktigt förhindrat att lämna samtycke på grund av en psykisk störning eller på grund av något annat liknande förhållande.

I 8 § medborgarskapslagen är det unga vuxna som själva kan anmäla att de önskar förvärva svenskt medborgarskap. Enligt 8 § gäller.

En utlänning som har fyllt arton men inte tjugoett år förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan, om han eller hon har

1.permanent uppehållstillstånd i Sverige, och

2.hemvist här i landet sedan han eller hon fyllde tretton år eller, i fråga om den som är statslös, femton år.

I prop. 2020/21:191 om ändrade regler i utlänningslagen föreslås änd- ringar i 6 och 8 §§ medborgarskapslagen med innebörden att krav på permanent uppehållstillstånd i dessa bestämmelser inte ska gälla för statslösa födda i Sverige om de har hemvist här i landet sedan fem år eller under sammanlagt tio år och har beviljats ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd enligt 5 kap. 1, 3, 3 a eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlännings- lagen (2005:716).1 Dessa förslag föreslås träda i kraft den 20 juli 2021, men har ännu inte lett till lagstiftning.

I 9 § finns det en möjlighet för den som fyllt 18 år att under vissa förutsättningar återfå sitt svenska medborgarskap genom anmälan. Bestämmelsen lyder.

Den som har fyllt arton år och som har förlorat eller befriats från sitt svenska medborgarskap återfår detta genom anmälan, om han eller hon

1.har permanent uppehållstillstånd i Sverige,

2.har haft hemvist här i landet under sammanlagt tio år, och

3.sedan två år har hemvist här i landet.

1Prop. 2020/21:191 s. 124–126.

126

SOU 2021:54

Anmälningsärenden – en förenklad typ av förvärv av medborgarskap

Om en utlänning blir svensk medborgare enligt någon av ovan nämnda bestämmelser, förvärvar även dessa personers barn under vissa om- ständigheter svenskt medborgarskap enligt 10 § medborgarskapslagen. Där står.

Om en utlänning blir svensk medborgare enligt 6, 7, 8 eller 9 §, förvärvar även hans eller hennes ogifta barn som har hemvist här i landet och inte har fyllt arton år svenskt medborgarskap om utlänningen

1.ensam har vårdnaden om barnet, eller

2.har vårdnaden gemensamt med den andra föräldern och han eller hon är svensk medborgare.

Blir föräldrarna till ett ogift barn som har hemvist här i landet och som inte har fyllt arton år samtidigt svenska medborgare enligt 6, 7, 8 eller 9 §, förvärvar även barnet svenskt medborgarskap om han eller hon står under bådas vårdnad.

I 18 och 19 §§ medborgarskapslagen finns bestämmelser som rör för- värv av svenskt medborgarskap genom anmälan för nordiska medbor- gare. I 18 § sägs följande.

En medborgare i en avtalsstat förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan, om han eller hon

1.har fyllt arton år,

2.har hemvist här i landet sedan fem år, och

3.under denna tid inte har dömts till frihetsberövande påföljd.

När en person förvärvar medborgarskap på sådant sätt tillämpas 10 § i fråga om medborgarens barn.

I 19 § sägs följande.

Den som har förlorat sitt svenska medborgarskap och därefter oavbrutet varit medborgare i en avtalsstat, får tillbaka svenskt medborgarskap genom anmälan, om han eller hon har tagit hemvist här i landet. Vid sådant för- värv av medborgarskap tillämpas 10 § när det gäller medborgarens barn.

Enligt punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap gäller bl.a. att den som har förlorat sitt svenska medborgarskap enligt 7 § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap återfår detta genom anmälan till Migra- tionsverket. De som avses här är de som har förlorat sitt svenska med- borgarskap före år 2001. Svenskt medborgarskap kan alltså förvärvas genom anmälan också på denna grund. När en person återfår svenskt

127

Anmälningsärenden – en förenklad typ av förvärv av medborgarskap

SOU 2021:54

medborgarskap enligt punkt 4 i ikraftträdande- och övergångs- bestämmelserna till lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap i nu gällande lydelse ska 10 § tillämpas i fråga om medborgarens barn (se punkt 3 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen [2014:481] om ändring i lagen om svenskt medborgarskap).

Som beskrivits i delbetänkandet (SOU 2021:2 s. 156 och 167) upphävdes 4 och 5 §§ medborgarskapslagen genom lagen (2014:481) om ändringar i lagen om svenskt medborgarskap. Enligt 4 § var det möjligt för barn att under vissa förhållanden vid sina föräldrars äkten- skap förvärva svenskt medborgarskap genom legitimation. Bestäm- melserna i 5 § rörde möjligheten för ett barn som fötts utomlands med en far som var svensk medborgare att under vissa förhållanden förvärva medborgarskap genom anmälan. När bestämmelserna upp- hävdes föreskrevs i punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestäm- melserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap att båda bestämmelserna skulle fortsätta gälla för barn som fötts före den 1 april 2015. Det innebär att det fortfarande är möjligt för barn att förvärva medborgarskap genom anmälan enligt den upphävda 5 §. Bestämmelsen lyder.

Ett barn, som har fötts utomlands och som inte har förvärvat svenskt medborgarskap enligt 1 eller 4 § men vars far sedan barnets födelse är svensk medborgare, förvärvar svenskt medborgarskap genom att fadern anmäler önskemål om det innan barnet har fyllt arton år. Det som sägs om en far gäller även en förälder enligt 1 kap. 9 § föräldrabalken.

Om barnet har fyllt tolv år och har utländskt medborgarskap, krävs för förvärv av svenskt medborgarskap att barnet samtycker därtill. Sådant samtycke behövs dock inte om barnet är varaktigt förhindrat att lämna samtycke på grund av en psykisk störning eller på grund av något annat liknande förhållande.

Barnets vårdnadshavare skall samtycka till förvärvet av svenskt medbor- garskap.

Av punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap sägs även att när en person förvärvar medborgarskap enligt den upp- hävda 5 § ska 10 § tillämpas i fråga om medborgarens barn.

Som framgår finns det i dag ett relativt stort antal bestämmelser som möjliggör förvärv av medborgarskap genom anmälan. Förutom att flera av dagens bestämmelser är riktade till barn eller unga vuxna eller

128

SOU 2021:54

Anmälningsärenden – en förenklad typ av förvärv av medborgarskap

rör specifika situationer framgår redan nu att anmälningsinstitutet skiljer sig i flera avseende från vad som gäller vid ansökan om med- borgarskap efter naturalisation. För det första gäller inte lika många villkor. De villkor som ställs ska vara uppfyllda vid tidpunkten för anmälan och inte vid beslutstillfället som vid ansökan om naturalisa- tion och förvärvet gäller från tidpunkten för anmälan och inte från beslutstillfället som vid ansökan om naturalisation. För att förstå varför dessa skillnader finns och varför det hittills inte funnits något krav på hederligt levnadssätt i bestämmelser om förvärv av medbor- garskap genom anmälan redogörs nedan för den historiska utveck- lingen av möjligheten att förvärva medborgarskap genom anmälan.2

6.2Utvecklingen av möjligheten att förvärva medborgarskap genom anmälan

6.2.1Anmälningsärenden före 2001

Som framgår av avsnitt 5.3.1 reglerades förvärv av svenskt medborgar- skap genom naturalisation redan i 1858 års medborgarskapsförordning. I övrigt blev dock den svenska medborgarskapsrätten föremål för när- mare reglering i lag först genom 1894 års medborgarskapslag. Lagen byggde på ett förslag av en svensk-dansk-norsk kommitté från år 1890. Lagen innehöll inga bestämmelser om naturalisation utan hän- visade i den delen till den redan existerande medborgarskapsförord- ningen från år 1858. Lagen innebar i huvudsak en kodifiering av vad som vid den tiden ansågs vara gällande rätt.3

En viktig utgångspunkt, som är av betydelse för förståelsen av dåtidens reglering, är att de flesta länder relativt strikt tillämpade principerna om att dubbelt medborgarskap skulle undvikas och att statslöshet skulle undvikas. Flera bestämmelser i den tidens författ- ningar handlade därför om när det svenska medborgarskapet gick förlorat. Som ett exempel gällde att om en svensk man eller svensk ogift kvinna, efter uppnådd ålder av 21 år, eller en änka, efter äkten- skapets upplösning, hade haft oavbruten hemvist utanför Sverige, gick det svenska medborgarskapet förlorat, om vistelsen inte hade föranletts

2I 18 § medborgarskapslagen finns dock ett krav på att den som anmälan avser inte får ha dömts till frihetsberövande påföljd under sin hemvist i Sverige de fem senaste åren.

3Wahlbäck och Nordström (1952). Lagen om svenskt medborgarskap med förklarande anmärk- ningar, s. 7.

129

Anmälningsärenden – en förenklad typ av förvärv av medborgarskap

SOU 2021:54

av ett offentligt uppdrag för Sverige, eller att en skriftlig förklaring gjorts om att medborgarskapet inte skulle gå förlorat. En sådan förklaring skulle, för att fortsätta gälla, förnyas vart tionde år. På grund av de många bestämmelserna om när svenskt medborgarskap gick förlorat fanns också flera bestämmelser om hur det svenska med- borgarskapet kunde återvinnas. Enligt 1894 års medborgarskapslag kunde den som förlorat sitt svenska medborgarskap automatiskt återvinna sitt medborgarskap genom att åter ta hemvist i Sverige.

En annan situation som automatiskt ledde till förvärv av svenskt medborgarskap, och som utgjorde ett undantag från den annars grund- läggande principen om att medborgarskapsförvärv vilar på härstam- ningsprincipen, var när medborgarskap förvärvades vid så kallad increscens. Enligt 2 § 1894 års medborgarskapslag blev nämligen en utländsk man eller ogift utländsk kvinna som var född i Sverige och oavbrutet haft sin hemvist i Sverige tills han eller hon blev 22 år, automatiskt svensk medborgare om denne inte avsade sig den rätten skriftligen. En person som fötts, vuxit upp och fått sin uppfostran här i landet och därför levt sig in i de svenska förhållandena ansågs därmed ha vuxit in i (increscens) det svenska samhället. Det ansågs att en sådan person till följd av increscens hade erhållit en ovillkorlig rätt att erhålla svenskt medborgarskap om personen så önskade.4

Således kunde två kategorier personer automatiskt förvärva svenskt medborgarskap enligt 1894 års lag, dels de som tidigare varit svenska medborgare från födelsen, men som av vissa skäl förlorat det och nu flyttat tillbaka till Sverige, dels personer med utländskt medborgar- skap som var födda i landet och som levt hela sin barndom och upp- växt här tills de fyllde 22 år. För dem som tidigare varit svenska med- borgare, men inte hade varit det sedan födelsen och som efter att ha förlorat det svenska medborgarskapet ville återvinna det, fanns i stället möjligheten till återvinning genom skriftlig anmälan.

Många regler fördes över till och utvecklades vidare i 1924 års med- borgarskapslag och senare till 1950 års medborgarskapslag. Eftersom andra länder ansåg att deras medborgarskap inte hade gått förlorat genom automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap ledde den svenska ordningen om automatiska förvärv i stor utsträckning till dubbelt medborgarskap. På grund av detta ändrades därför denna ord- ning i och med införandet av 1950 års medborgarskapslag, på så sätt att medborgarskap vid increscens och återvinning av medborgarskap

4Sundberg (1953). Förvärv och förlust av svenskt medborgarskap, s. 21.

130

SOU 2021:54

Anmälningsärenden – en förenklad typ av förvärv av medborgarskap

fick giltighet först genom en skriftlig anmälan. Den nya bestämmel- sen gällande increscens gick ut på att en utlänning som fötts i Sverige och oavbrutet haft sin hemvist i Sverige förvärvade svenskt medbor- garskap om personen efter det att han fyllt 21 år, men innan han fyllt 23 år, hos den länsstyrelse i det län där han var kyrkobokförd, skrift- ligen anmält sin önskan om att bli svensk medborgare. I det fall per- sonen var statslös kunde en skriftlig anmälan göras redan när personen fyllt 18 år.

När det gäller återvinning av svenskt medborgarskap krävdes, för- utom en skriftlig anmälan, att personen förvärvat sitt medborgar- skap i Sverige vid födelsen och oavbrutet haft sin hemvist i Sverige till 18 års ålder och att han eller hon sedan åter haft hemvist i Sverige i två år. För att en sådan person skulle kunna återvinna sitt svenska medborgarskap gällde vidare att han eller hon kunde styrka att det utländska medborgarskapet därigenom förlorades. Utöver denna bestämmelse om återvinning infördes även vissa andra bestämmelser om återvinning. En bestämmelse rörde återvinning av medborgarskap för medborgare i Danmark och Norge genom anmälan och var ett resultat av ett nordiskt samarbete. Enligt bestämmelsen kunde åter- vinning ske oberoende av hur det svenska medborgarskapet ursprung- ligen förvärvats. Återvinningen var inte heller kopplad till oavbruten hemvisttid eller viss längd på hemvisttid vid återkomsten, utan kunde aktualiseras om personen varit medborgare i ett annat nordiskt land och så snart personen åter flyttat till Sverige och gjorde en anmälan.

Av ovan gjorda genomgång framgår att möjligheten till förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan uteslutande kom till använd- ning dels vid increscens, dels i fall av återvinning av svenskt medbor- garskap för någon som redan tidigare hade varit svensk medborgare. Syftet med kravet på skriftlig anmälan verkar främst ha varit att und- vika dubbelt medborgarskap. Andra länder accepterade inte automa- tiska förvärv av medborgarskap som skäl för förlust av medborgar- skap, vilket alltså riskerade att leda till dubbla medborgarskap vilket sågs som problematiskt i Sverige. Det framgår också att det i dessa fall av anmälan inte var fråga om någon diskretionär prövning utan bara om att bekräfta och dokumentera redan existerande faktum. Om villkoren för förvärv var uppfyllda blev den anmälande svensk med- borgare från den dagen anmälan gavs in.5 Mot bakgrund av vid vilka

5Wahlbäck och Nordström (1952). Lagen om svenskt medborgarskap med förklarande anmärk- ningar, s. 25.

131

Anmälningsärenden – en förenklad typ av förvärv av medborgarskap

SOU 2021:54

situationer anmälningsförfarandet tillämpades är det inte så konstigt att det i sådana ärenden inte fanns något krav motsvarande det krav på hederligt levnadssätt som ställdes och ställs upp för förvärv av medborgarskap genom naturalisation.

Som en konsekvens av det nordiska samarbete som pågått allt- sedan 1880-talet infördes emellertid i och med 1950 års medborgar- skap också en möjlighet för medborgare i Danmark och Norge att under vissa förutsättningar bli medborgare i Sverige efter en skriftlig anmälan i form av en ensidig förklaring. Motsvarande möjligheter för svenska medborgare att bli medborgare i Danmark respektive Norge infördes där. Kriterierna för att bli svensk medborgare genom en sådan ensidig förklaring var att medborgarskapet i den fördrags- slutande staten skulle ha förvärvats på annat sätt än genom natura- lisation, att den nordiska medborgaren hade fyllt 21 men inte 60 år, att den nordiska medborgaren hade haft hemvist i Sverige sedan tio år och inte hade dömts till frihetsstraff under de senaste tio åren.

Den här typen av förvärv skiljer sig väsentligt från de tidigare redo- gjorda situationerna för när förvärv genom anmälan kunde göras och påminner mer till sin karaktär om en ansökan om naturalisation. Den nya möjligheten till förvärv av medborgarskap benämndes ”natura- lisation av nordiska medborgare genom anmälan”.6 Likheten med andra naturalisationsärenden kan möjligen förklara varför det vid denna typ av förvärv genom anmälan kopplades på ett villkor om anmälarens levnadssätt. Förklaringen till att valet föll på att förvärvet skulle kunna göras genom anmälan i form av en ensidig förklaring (utan skönsmässig prövning) i stället för efter ansökan om naturalisa- tion, kanske kan finnas i den dåvarande politiska situationen. Den nordiska överenskommelsen slöts nämligen strax efter andra världs- krigets slut, i en situation där både Danmark och Norge hade varit ockuperade av Tyskland.7 I motsats till kravet på hederligt levnadssätt i naturalisationsärenden var det här inte fråga om en helhetsbedöm- ning av ett visst levnadssätt utan ett i lagtexten uttryckligen preciserat krav på att den nordiska medborgaren inte fick ha dömts till frihets- straff under de senaste tio åren.

Bestämmelsen om increscens ändrades år 1968 på så sätt att det inte längre krävdes att personen var född i Sverige. Bestämmelsen

6Sundberg (1953). Förvärv och förlust av svenskt medborgarskap, s. 40–44.

7Wahlbäck och Nordström (1952). Lagen om svenskt medborgarskap med förklarande anmärk- ningar, s. 7 och Sundberg (1953). Förvärv och förlust av svenskt medborgarskap, s. 21.

132

SOU 2021:54

Anmälningsärenden – en förenklad typ av förvärv av medborgarskap

ändrades då till att en utlänning, som oavbrutet haft sitt hemvist i riket från det han fyllt 16 år och dessutom tidigare haft sitt hemvist här under sammanlagt minst fem år, förvärvade svenskt medborgar- skap genom att, efter det han fyllt 21 år men innan han fyllt 23 år, skriftligen anmält sin önskan att bli svensk medborgare.8 Den som inte var medborgare i någon stat eller kunde styrka att han eller hon skulle förlora sitt utländska medborgarskap genom att förvärva svenskt medborgarskap, kunde göra en sådan anmälan redan då han eller hon fyllt 18 år, om han vid tiden för anmälan hade sitt hemvist i Sverige sedan fem år och dessutom tidigare haft sitt hemvist här under sam- manlagt minst fem år.

6.2.2Anmälningsärenden från och med 2001

Med 2001 års medborgarskapslag infördes de flesta av de nu gällande möjligheterna att förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan. Av betänkandet som låg till grund för propositionen till 2001 års medborgarskapslag, SOU 1999:34, framgår att det tidigare gällande regelverket ansågs alltför bristfälligt i fråga om främst statslösa och ungdomars möjligheter att förvärva svenskt medborgarskap. Beträf- fande statslösa barn konstaterades bl.a. att en konsekvens av att Sverige tillämpade härstamningsprincipen var att barn som föddes i Sverige inte alltid förvärvade ett medborgarskap vid födelsen. Så- ledes blev t.ex. ett barn som föddes i Sverige statslöst om båda föräldrarna var statslösa. Detsamma gällde om två föräldrar – som visserligen hade medborgarskap men vars respektive land renodlat tillämpade territorialprincipen – fick barn i Sverige.9 I betänkandet angavs att statslöshet även kunde uppkomma när en av föräldrarna var svensk medborgare, nämligen i de fall då fadern var svensk med- borgare, men inte gift med barnets utländska mor. Barnet blev i dessa fall statslöst om modern var statslös, eller om lagstiftningen i hennes hemland inte gav barn rätt till medborgarskap efter modern.10

Det konstaterades också i betänkandet att barn i Sverige med enbart utländskt medborgarskap saknade möjligheter att förvärva

8Se 3 § lagen (1968:704) angående ändring i lagen den 22 juni 1950 (nr 382) om svenskt medbor- garskap.

9Territorialprincipen (Jus soli) är en princip för bestämmande av medborgarskap som utgår från att medborgarskap avgörs av det territorium på vilket ett barn är fött.

10SOU 1999:34 s. 235.

133

Anmälningsärenden – en förenklad typ av förvärv av medborgarskap

SOU 2021:54

medborgarskap före 18 års ålder om inte deras föräldrar ansökte om medborgarskap för dem.11 Det betonades att fördelarna med att er- bjuda de nu aktuella barnen svenskt medborgarskap främst var att en sådan ordning helt allmänt skulle förbättra villkoren för det enskilda barnets integration i det svenska samhället. Det påpekades att barnen föds här i landet och i många fall också kommer att tillbringa hela sin uppväxt och resten av sitt liv här. Det uttalades att genom att underlätta villkoren för förvärv av svenskt medborgarskap skulle det visa att det svenska samhället räknar med att barnen hör hit och att de betraktas som fullt ut tillhöriga den svenska samhällsgemenskapen. Därmed skulle också förutsättningarna öka för att barnen under sin uppväxt skulle uppleva lojalitet och samhörighet med Sverige, något som ansågs vara av stor betydelse inte bara för de enskilda barnen utan även för samhället i stort.12

I den proposition som byggde på kommitténs förslag (prop. 1999/2000:147) föreslogs en ny lag om svenskt medborgarskap (2001 års medborgarskapslag) som innehöll flera regler om anmäl- ningsärenden. Där föreslogs bl.a. att ett barn med en svensk far alltid skulle förvärva svenskt medborgarskap vid födelsen om barnet föddes i Sverige. Men om ett barn med en svensk far föddes i utlandet före- slogs att barnet skulle kunna få svenskt medborgarskap genom anmä- lan. Bakgrunden var att enligt då gällande bestämmelser förvärvade ett barn svenskt medborgarskap vid födelsen om modern var svensk medborgare. Detta gällde oavsett om barnet hade fötts i Sverige eller i utlandet och oavsett om modern hade del i vårdnaden om barnet eller inte. Det ställdes inte heller något krav på att modern skulle vara gift med barnets far. Om endast fadern var svensk medborgare kräv- des att han var gift med barnets mor för att barnet vid födelsen skulle få faderns medborgarskap.13

Ett statslöst barn som föddes i Sverige skulle enligt förslaget kunna få svenskt medborgarskap genom anmälan om barnet hade perma- nent uppehållstillstånd i Sverige och hemvist här. Ett statslöst barn som kommit till Sverige under sin uppväxt skulle vidare enligt för- slaget kunna få svenskt medborgarskap genom anmälan om barnet hade permanent uppehållstillstånd i Sverige och hemvist här sedan minst tre år.14 När det gällde barn med utländskt medborgarskap

11Jfr a. SOU s. 255.

12A. SOU s. 262.

13Prop. 1999/2000:147 s. 26–30.

14A. prop. s. 34–37.

134

SOU 2021:54

Anmälningsärenden – en förenklad typ av förvärv av medborgarskap

föreslogs att de under samma förutsättningar skulle kunna få svenskt medborgarskap om barnet haft hemvist här sedan minst fem år.

I enlighet med förslagen infördes ett antal nya möjligheter till för- värv av svenskt medborgarskap genom anmälan i 2001 års medbor- garskapslag. Enligt 5 § kunde ett barn, som hade fötts utomlands och som inte hade förvärvat svenskt medborgarskap enligt 1 eller 4 §, men vars far sedan barnets födelse var svensk medborgare, förvärva svenskt medborgarskap genom att fadern eller föräldern anmälde önskemål om det innan barnet hade fyllt 18 år. Den bestämmelsen upphävdes år 2015 i samband med att det infördes en ny bestäm- melse i 2 § medborgarskapslagen som innebär att svenskt medbor- garskap alltid förs över från förälder till barn oavsett förälderns kön och andra omständigheter.15 Samtidigt infördes en övergångsbestäm- melse som innebär att bl.a. den upphävda 5 § ska fortsätta gälla för barn som fötts före den 1 april 2015 (punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen [2014:481] om ändring i lagen [2001:82] om svenskt medborgarskap). 6–10 §§ infördes med i huvudsak samma innehåll som gäller i dag och som redogörs för i avsnitt 6.1. Enligt 6 § gällde ursprungligen att anmälan skulle ha gjorts innan barnet hade fyllt 5 år. År 2015 ändrades detta till att anmälan ska ha gjorts innan barnet har fyllt 18 år. I 7 § föreskrevs tidigare ett villkor på fem års hemvisttid eller, om barnet var statslöst, tre år. Detta ändrades år 2015 till tre år eller, om barnet är statslöst, två år. Bestämmelserna i 8 § gällde tidigare den som fyllt 18 men inte 20 år, men sedan år 2015 har bestämmelsen ändrats till att omfatta den som fyllt 18 år men inte 21 år.16 Enligt den ursprungliga lydelsen i 9 § kunde den som hade fyllt 18 år och som hade förlorat eller befriats från sitt svenska medborgarskap återfå detta genom anmälan, om han eller hon hade permanent uppehållstillstånd i Sverige, före 18 års ålder hade haft hemvist här i landet under sammanlagt tio år och sedan två år hade hemvist här i landet.

Bestämmelsen ändrades år 2014 på så sätt att kravet att personen ska ha haft hemvist här under sammanlagt tio år inte längre behövde var uppfyllt före 18 års ålder.17 Syftet med ändringen var att under- lätta cirkulär migration, dvs personers rörlighet till och från Sverige

15Genom lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, se prop. 2013/14:143 s. 17–20.

16Ibid.

17Genom lagen (2014:794) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, se prop. 2013/14:213 s. 40–42.

135

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

SOU 2021:54

krav på hederligt levnadssätt för utländska medborgare som sökte svenskt medborgarskap efter uppnådd myndighetsålder. Det var i huvudsak med hänvisning till integrationshänsyn som regeringen valde att inte gå vidare med frågan.

Det finns i och för sig inte några principiella hinder mot att införa ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden (jfr avsnitt 6.2). Av redogörelsen i kapitel 5 framgår emellertid att ”kravet på heder- ligt levnadssätt” i naturalisationsärenden är ett samlingsbegrepp för den prövning som görs enligt 11 § 5 medborgarskapslagen. Det fram- går att innebörden av hederligt levnadssätt är vid och har utvecklats i praxis och förändrats över tid. Frånvaro av kriminell belastning och karenstider är bara en aspekt som ryms i begreppet hederligt levnads- sätt. Som framgår av 11 § medborgarskapslagen är kravet på heder- ligt levnadssätt bara ett av flera krav som måste vara uppfyllda vid en ansökan om naturalisation. Bedömningen av om någon ska beviljas medborgarskap (naturaliseras) grundar sig på en helhetsbedömning av alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet. Prövningen är dessutom diskretionär, vilket innebär att trots att sökanden har upp- fyllt alla kriterier kan ansökan ändå avslås.

Av redogörelsen i avsnitt 6.2 framgår att förvärv av medborgar- skap genom anmälan hittills har gått till på ett helt annat sätt. Det har endast funnits ett fåtal kriterier i bestämmelserna som har varit relativt lätta för den handläggande myndigheten att kontrollera. Efter en kontroll av om kriterierna varit uppfyllda har den handläggande myndigheten beslutat om förvärv av medborgarskap.1 Enligt utred- ningen skulle det därför inte vara lämpligt att införa ett krav på heder- ligt levnadssätt i anmälningsärenden för personer över 15 år i den mening som avses i ansökningsärenden. Trots att det i kommittédirek- tiven hänvisas till ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden förefaller det inte heller vara ett krav på hederligt levnadssätt i den meningen som uppdraget egentligen avser, utan något annat. Av kom- mittédirektiven framgår nämligen också att utredningen bl.a. ska utreda om det i anmälningsärenden för personer över 15 år bör införas ett krav att den som anmälan gäller inte är misstänkt eller dömd för allvarlig brottslighet eller bedöms utgöra ett hot mot rikets säkerhet. Det framstår således som att det bara är de delarna av kravet på heder- ligt levnadssätt som gäller kriminell belastning och hot mot rikets säkerhet som avses. Mot bakgrund av att de flesta som förvärvar med-

1Jfr prop. 1983/84:156 s. 9.

138

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

SOU 2021:54

•medborgare i ett nordiskt land, och

•unga vuxna som är 18–22 år gamla och har bott i Finland tillräck- ligt länge.2

För vissa av dessa grupper ställs bl.a. krav på skötsamt levnadssätt. För medborgare i ett nordiskt land krävs att sökanden är myndig och har fått sitt nordiska medborgarskap på ett annat sätt än efter ansö- kan, har bott i Finland under de senaste fem åren och inte har blivit dömd till fängelsestraff under denna tid.3 För att en anmälan om medborgarskap för unga vuxna som är 18–22 år ska beviljas gäller att den som anmälan avser inte får ha dömts till fängelsestraff och att han eller hon har bott i Finland i sammanlagt minst tio år, eller är född i Finland och har bott där i totalt minst sex år.4 En tidigare finsk medborgare kan under vissa förhållanden åter förvärva finskt med- borgarskap efter anmälan. Om sökanden genom en lagakraftvunnen dom har dömts till ett straff på grund av landsförräderibrott, högför- räderibrott eller terroristbrott, kan dock förvärv genom anmälan inte ske.

En person som har ett annat medborgarskap utöver det finska och som har dömts för landsförräderibrott, högförräderibrott eller terroristbrott kan enligt finsk rätt förlora sitt finska medborgarskap.

7.2.2Norge

Utöver automatiskt förvärv av medborgarskap vid födelsen och för- värv efter ansökan om naturalisation finns det i Norge möjlighet att beviljas medborgarskap genom anmälan. Barn under 18 år får auto- matiskt norskt medborgarskap om en förälder blir norsk genom anmä- lan, förutsatt att barnet bor i Norge. Barn födda före den 1 september 2006 som har en norsk pappa eller norska adoptivföräldrar kan be- viljas norskt medborgarskap efter anmälan av pappan/adoptivföräld- rarna. Anmälan måste göras innan barnet fyller 18 år.

2Information om anmälan om medborgarskap på finska Migrationsverkets hemsida, https://migri.fi/sv/medborgarskapsanmalan [2021-01-18].

3Information om anmälan om medborgarskap för nordiska medborgare på finska Migrations- verkets hemsida, https://migri.fi/sv/medborgare-i-ett-nordiskt-land [2021-01-18].

4Information om anmälan om medborgarskap för unga vuxna på finska Migrationsverkets hem- sida, https://migri.fi/sv/unga-vuxna-som-ar-18-22-ar-gamla [2021-01-18].

140

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

Personer under 18 år kan vidare bli norska medborgare genom anmälan om de tidigare varit norska medborgare och efter det bara varit medborgare i nordiska länder. Slutligen kan nordiska medbor- gare som fyllt 18 år och har bott i Norge i minst sju år anmäla med- borgarskap. Medborgarskap efter anmälan av nordiska medborgare beviljas dock endast om personen under tiden denne bott i Norge inte har dömts till fängelsestraff eller annan påföljd till följd av något straffbart beteende. Även i de fall en tidigare norsk medborgare som, på grund av det tidigare förbudet mot dubbelt medborgarskap, har förlorat sitt medborgarskap efter förvärvandet av ett annat än ett nordiskt medborgarskap, vill återfå sitt norska medborgarskap ställs krav på att personen inte är åtalad eller dömd för en gärning som kan ge fängelsestraff eller annan straffrättslig sanktion. Återfående av med- borgarskap genom anmälan i ett sådant fall beviljas inte heller om det skulle strida mot nationella intressen eller utrikespolitiska hänsyn. I dessa fall måste anmälan om medborgarskap kompletteras med ett intyg från polisen. Skyldigheten att inkomma med intyg från polisen gäller för personer som är 15 år och äldre. Om personen bor i Norge kan en ansökan om medborgarskap göras i stället.5

I de fall en tidigare norsk medborgare har förlorat sitt medborgar- skap på grund av förvärvande av annat nordiskt medborgarskap, men vill återfå det genom anmälan ställs dock inte motsvarande krav (jfr 21 § loven om norsk statsborgerskap [statsborgerloven]).6

Medborgarskap kan enligt norsk rätt återkallas för den som döms för vissa allvarligare överträdelser.

7.2.3Danmark

I Danmark finns möjligheten att, utöver automatiskt förvärv vid födelsen, beviljas medborgarskap efter ansökan eller anmälan. En an- mälan om medborgarskap kan dock bara göras av nordiska medbor- gare. I de fall sökanden är mellan 18 och 23 år gäller vissa krav och för nordiska medborgare i övrigt gäller andra krav. För den som är mellan 18 och 23 år gäller att han eller hon ska:

5Information om anmälan om medborgarskap på Utlendingsdirektoratets hemsida, www.udi.no/skal-soke/statsborgerskap/melde-statsborgerskap-for-de-som-tidligere-har- vart-norsk-statsborger/?c=usa [2021-01-18].

6Lovdata (2020). Information om lagen om norskt medborgarskap, kapittel 4.

141

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

SOU 2021:54

•bo i Danmark,

•vara ostraffad,

•inte vara åtalad för något brott och inte ha blivit dömd till straff i enlighet med kapitel 9 i strafflagen, och

•vara bosatt i Danmark och ha varit bosatt i Danmark i samman- lagt minst tio år, varav minst fem år under de senaste sex åren. Till dessa tio år kan medräknas perioder då personen har bott i andra nordiska länder om det var mer än fem år innan personen lämnade in sin anmälan. Det är endast perioder som personen har bott i andra nordiska länder innan han eller hon fyllde 16 år som kan inräknas.7

Om en person med medborgarskap i ett annat nordiskt land inte har fått sådant medborgarskap genom naturalisation kan han eller hon också bli dansk medborgare genom anmälan om personen:

•har fyllt 18 år,

•bor i Danmark och har varit bosatt i landet de senaste sju åren, och

•under dessa sju år inte har dömts till frihetsstraff eller annat om- händertagande som kan likställas med frihetsstraff.8

I de fall barn förvärvar medborgarskap i samband med sina föräldrars anmälan om medborgarskap krävs att även barnen uppfyller de krav på levnadssätt som ställs på föräldrarna. Den som tidigare varit dansk medborgare genom födelsen och som bott i Danmark tills personen fyllde 18 år och därefter förlorat sitt medborgarskap kan efter att åter ha bott i Danmark i två år återfå danskt medborgarskap genom anmälan. I denna situation verkar det inte uppställas några krav av- seende levnadssätt. Medborgarskap kan dock enligt dansk rätt åter- kallas för den som döms för vissa överträdelser förutsatt att perso- nen därigenom inte blir statslös.

7Information om anmälan om medborgarskap på Nordiska samarbetets hemsida, www.norden.org/sv/info-norden/danskt-medborgarskap [2021-01-18].

8Information om anmälan om medborgarskap på Nordiska samarbetets hemsida, www.norden.org/sv/info-norden/danskt-medborgarskap [2021-01-18].

142

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

7.2.4Sammanfattning

Genomgången av hur det ser ut i Finland, Norge och Danmark visar att det i samtliga länder finns någon typ av krav på skötsamt levnads- sätt i vissa anmälningsärenden. Inte i något fall är dock dessa krav formulerade på samma sätt som i 11 § 5 medborgarskapslagen. I stället är det fråga om i lagen uttryckligen preciserade krav som t.ex. att anmälaren inte får ha dömts till fängelsestraff eller annan påföljd som en följd av något straffbart beteende. I Danmark, där det inte är möj- ligt att anmäla förvärv av medborgarskap för andra än nordiska med- borgare, är skötsamhetskravet för dem mellan 18 och 23 år formule- rat på ett annat sätt än för andra vuxna. För dem mellan 18 och 23 år gäller att de, förutom att de ska uppfylla de andra kraven, också ska vara ostraffade och inte får vara åtalade för något brott och inte ha blivit dömda till straff eller andra påföljder, t.ex. rättspsykiatrisk vård.

7.3Är det rimligt med ett krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. för barn?

Som påpekas i kommittédirektiven är de flesta som förvärvar med- borgarskap genom anmälan barn eller unga vuxna. I såväl 6 som 7 § medborgarskapslagen är det fråga om situationer där barn kan för- värva medborgarskap genom anmälan av den eller dem som har vård- naden om barnet. Frågan är om det är rimligt att införa ett krav på att barn inte får vara misstänkta eller dömda för allvarlig brottslighet eller bedöms utgöra ett hot mot rikets säkerhet.

Enligt artikel 3 i barnkonventionen, som enligt lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter numera är svensk lag, gäller att vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, admi- nistrativa myndigheter eller lagstiftande organ, i första hand ska beak- tas vad som är bäst för barnet. Enligt utredningen bör därför vad som är bäst för barnet beaktas vid ett övervägande om det ska införas ett krav på bl.a. frånvaro av allvarlig brottslighet i anmälningsärenden.

Även barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6) är en grundläggande princip i barnkonventionen. Enligt barnrättskom- mittén ska ordet ”utveckling” här tolkas i dess vidaste bemärkelse – som ett helhetsbegrepp som omfattar barnets fysiska, mentala, and-

143

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

SOU 2021:54

liga, moraliska, psykologiska och sociala utveckling.9 Begreppet utveck- ling handlar inte enbart om att förbereda barnet för vuxenlivet. Det handlar om att erbjuda bästa möjliga förhållanden för barndomen, det vill säga för barnets liv just nu.10

I 8 § medborgarskapslagen är det unga vuxna som fyllt 18 men inte

21 år som kan förvärva medborgarskap genom anmälan. Dessa är per definition inte barn längre, men de är fortfarande unga vuxna. Frågan är om det finns särskilda aspekter rörande denna grupp som bör beak- tas vid ett eventuellt införande av ett krav som det som utredningen ska utreda.

I en rapport från Brottsförebyggande rådet (Brå) år 2009 som handlar om brottsförebyggande åtgärder för unga förbrytare poäng- teras betydelsen av att förstärka känslan av anknytning till samhälls- kollektivet samt motarbeta känslor av utanförskap hos unga som en viktig åtgärd.11 I Riyadhriktlinjerna12 betonas betydelsen av förebyg- gande strategier som underlättar en framgångsrik social anpassning och integration av alla barn, i synnerhet genom familjen, samhälls- gemenskapen, kamratgrupper, skolor, yrkesutbildning och arbets- livet, liksom genom frivilligorganisationer.13 Såsom uttalandena i förarbetena till 7 och 8 §§ medborgarskapslagen skulle kunna förstås (se avsnitt 5.2), bidrar ett svenskt medborgarskap för ett barn som är varaktigt bosatt i Sverige och som lever sitt liv här och går i skolan här till att integrera barnet eller den unga vuxna i den svenska sam- hällsgemenskapen. Om det är så, bör det enligt utredningen som ut- gångspunkt krävas relativt mycket för att ett barn eller en ung vuxen inte ska få förvärva medborgarskap genom anmälan med hänvisning till eventuella krav på t.ex. frånvaro av allvarlig brottslighet.

När det gäller brottslighet bland barn och unga kan det konstateras att straffmyndighetsåldern i Sverige sedan år 1905 har varit 15 år, vilket ligger i linje med de övriga skandinaviska länderna, men kan betraktas som relativt högt i ett bredare internationellt perspektiv. Barn som begår brott innan de fyllt 15 år ska hanteras inom ramen för socialtjänstens arbete. För dessa barn ligger huvudansvaret för

9Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 5 (2003) (CRC/GC/2003/5), paragraf 12.

10UNICEF (2008). Handbok om barnkonventionen, s. 85.

11Brottsförebyggande rådet, Brå-centrum för kunskap om brott och åtgärder mot brott (2009). Orsaker till brott bland unga och metoder att motverka kriminell utveckling – En kunskaps- inventering, s. 13.

12FN (1990). United Nations Guidelines for the Prevention of Juvenile Delinquency (The Riyadh Guidelines).

13Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 10 (2007) (CRC/C/GC/10), paragraf 18.

144

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

samhällets reaktion på brottsligt beteende hos de sociala myndig- heterna och de blir inte föremål för det straffrättsliga påföljdssyste- met. För ungdomar som är 15 år eller äldre när de begår brott skiljs det i påföljdssystemet mellan de som är 15–17 år och de som är 18– 20 år. För 15–17-åringar har ansvaret för samhällets reaktion på brott enligt tradition delats mellan de sociala myndigheterna och straff- rättssystemet. För ungdomar som är 18 år och äldre är det huvud- sakligen rättsväsendet som bär ansvaret för samhällets reaktion på lagöverträdelser, men även för denna grupp framgår det av brotts- balken (BrB) att de inte ska dömas lika hårt som personer som är 21 år eller äldre. Anledningarna till denna särbehandling av ungdomar är dels en uppfattning att de inte har en tillräcklig mognad för att fullt ut ställas till svars för sina handlingar, dels en uppfattning att unga som begår brott ofta kan ha ett särskilt behov av vård och stöd. Ungdomar som begår brott när de fyllt 15 år kan bli lagförda antingen av en åklagare – genom åtalsunderlåtelse eller strafföreläggande – eller i domstol. En åklagare får meddela åtalsunderlåtelse, beslut om att den misstänkte inte kommer att åtalas för brottet, bl.a. om det kan antas att brottet inte skulle leda till någon annan påföljd än böter. Ett strafföreläggande handlar oftast om ett bötesstraff. År 2011 med- delades 56 procent av samtliga lagföringar som rörde personer i 15– 17-årsåldern i form av antingen åtalsunderlåtelse eller strafföreläg- gande, medan motsvarande andel bland 18–20-åringar var 49 procent.

Skolundersökningen om brott är en statistisk undersökning som genomförs bland elever i årskurs nio och beskriver såväl utsatthet för brott som delaktighet i brott. Undersökningen genomförs av Brå. Ungefär hälften (52 procent) av eleverna uppgav år 2019 att de begått något brott (stöldbrott, våldsbrott, skadegörelse eller narkotikabrott) vid minst ett tillfälle under de senaste tolv månaderna, vilket är på ungefär samma nivå som åren 2017 och 2015. Samtliga brottstyper var vanligast bland killar. Däremot var könsskillnaderna relativt små vid stöldbrott och narkotikabrott, och större vid våldsbrott och skade- görelse. Bland svenskfödda med två utrikesfödda föräldrar var det en något högre andel som uppgav delaktighet i brott, förutom i stöld- brott, än bland svenskfödda elever med minst en svenskfödd för- älder. Delaktighet i brott var också vanligare bland elever med skilda föräldrar och, framför allt, bland elever där familjen har svaga ekono- miska resurser. Bland de elever som i Skolundersökningen om brott år 2019 uppgav att de begått något brott, har majoriteten även upp-

145

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

SOU 2021:54

gett att de utsatts för brott under samma år. Sett till brottstyp var exempelvis andelen utsatta generellt högre bland tjejer och killar som har begått narkotikabrott. Bland tjejer som hade begått narkotika- brott uppgav drygt 58 procent att de utsatts för sexualbrott, vilket kan jämföras med drygt 21 procent bland tjejer totalt. Bland killar hade nästan 13 procent av dem som begått narkotikabrott blivit ut- satta för rån, vilket kan jämföras med 4,1 procent bland killar totalt.

Redogörelsen ovan visar å ena sidan att brottslighet bland barn och unga vuxna är relativt vanlig, å andra sidan att en stor del av de ung- domsbrott som blir lagförda är mindre allvarliga förseelser som till exempel snatterier och lindrigare skadegörelsebrott.

Som framgår av avsnitt 5.4 omfattas barn som fyllt 15 år av pröv- ningen av hederligt levnadssätt vid såväl självständig naturalisation av barn enligt 12 § som tillsammans med föräldrarna vid tillämpningen av 13 § medborgarskapslagen. Vid den prövningen kan det dock inte ställas lika höga krav på ett barn som på en vuxen. Mot den bakgrun- den anser utredningen att viss brottslighet bör beaktas också i anmäl- ningsärenden.

Enligt 1 kap. 6 § brottsbalken får inte den som begått brott innan han eller hon fyllt 15 år dömas till påföljd. Det är därför bara den som begått brott efter att han eller hon fyllt 15 år som kan förekomma i belastningsregistret, som är det register som en allvarlig brottslig- het kan kontrolleras mot. Mot den bakgrunden anser utredningen att det är rimligt att krav på bl.a. frånvaro av allvarlig brottslighet, på motsvarande sätt som gäller vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt i naturalisationsärenden, ska begränsas till att gälla barn som fyllt 15 år.

7.4Ett krav avseende brottslighet

Som utredningen kommit fram till i avsnitt 7.1 ska utredningen överväga om det bör införas ett i lagtexten preciserat krav med inne- börden att personer över 15 år för att förvärva medborgarskap genom anmälan inte får vara misstänkta eller dömda för allvarlig brottlighet eller bedömas utgöra ett hot mot rikets säkerhet. Med beaktande av att de flesta som förvärvar medborgarskap genom anmälan är barn eller unga vuxna, slås det fast i kommittédirektiven att eventuella skötsamhetskav i anmälningsärenden endast bör omfatta allvarliga

146

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

brott. Det finns i dag inte någon allmänt vedertagen definition av vad som avses med allvarliga brott. Inte heller kommittédirektiven ger någon ledning om vad som avses med allvarliga brott eller allvarlig brottslighet. Det ankommer därför på utredningen att slå fast vad som avses med allvarliga brott i detta sammanhang och om sådana brott bör leda till att utlänningen inte ska kunna bli svensk med- borgare genom anmälan.

Utredningen går därför igenom olika aspekter av brottslighet och börjar med frågan om det finns brott som bör leda till att utlän- ningen diskvalificeras från att bli svensk medborgare genom anmälan och i så fall vilken typ av brott (allvarliga brott) som bör leda till detta. Vi fortsätter med olika aspekter på brottslighet t.ex. hur man ska se på brott utomlands och på upprepad brottslighet och över- väger om det bör leda till att utlänningen ska diskvalificeras från att kunna få svenskt medborgarskap genom anmälan.

Det ankommer också på utredningen att överväga hur en bestäm- melse skulle kunna utformas om vi anser att en sådan ska införas. I avsnitt 7.4.4 föreslås hur en bestämmelse ska utformas.

7.4.1Allvarliga brott

Förslag: I anmälningsärenden ska brott som har ett maximistraff på minst fyra års fängelse i straffskalan (allvarliga brott) diskvali- ficera en utlänning från medborgarskap genom anmälan.

Det finns många olika metoder att ringa in vilken typ av brott eller brottslighet som skulle kunna diskvalificera en person från att erhålla medborgarskap. I 1961 års FN-konvention om begränsning av stats- löshet (1961 års konvention) (SÖ 1969:12), enligt vilken det är tillåtet för en konventionsstat att även för gruppen statslösa som föds i kon- ventionsstaten, ställa krav på frånvaro av brottslighet,14 används tek- niken att i konventionstexten precisera kravet så att en person varken får ha dömts för ett brott mot statens säkerhet eller för något brott till fängelse i fem år eller mera.15 Att syftet är att ringa in allvarliga

14Se artikel 1.1 b) läst tillsammans med artikel 1.2 c) i 1961 års konventionen om begränsning av statslöshet.

15Eftersom den svenska översättningen inte helt får anses spegla den engelska versionen av konventionsbestämmelsen (som är originalspråk) utgår utredningen i fortsättningen från den engelska versionen i konventionen.

147

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

SOU 2021:54

brott anser utredningen följer av att kravet ställs för statslösa som är födda i en konventionsstat, dvs. en mycket skyddsvärd grupp. Utred- ningen förstår konventionen så att en konventionsstat även i förhål- lande till denna skyddsvärda grupp får ställa krav på frånvaro av brotts- lighet, men endast i fråga om allvarliga brott. I konventionstexten används två olika tekniker för att fånga in vilken typ av allvarliga brott som medför att en konventionsstat inte är skyldig att bevilja medborgaskap ens för den skyddsvärda gruppen statslösa födda i kon- ventionsstaten. Den första tekniken är att nämna en särskild brotts- typ – brott mot statens säkerhet. Den andra tekniken är att kräva att den statslösa inte får vara dömd för något brott till fängelse i fem år eller mera. I det senare fallet bestäms allvarligheten genom att kravet kopplas till att personen fått en viss påföljd – fängelse, under en viss tid – fem år eller mer. Att det i konventionen anges som acceptabelt att ställa krav på att en statslös person, för att beviljas medborgarskap, inte får ha dömts för ett brott mot statens säkerhet skulle kunna för- stås som att det anses som allmänt accepterat bland konventions- staterna att en stat inte ska tvingas bevilja medborgarskap till någon som dömts för brott mot den statens säkerhet. På liknande sätt skulle utredningen med allvarliga brott kunna avse endast brott mot Sverige säkerhet. Utredningen anser emellertid att det skulle leda till en allt- för snäv avgränsning i förhållande till uppdraget enligt kommitté- direktiven.

Med ett liknande resonemang skulle ett annat alternativ kunna vara att utredningen med utgångspunkt i 1 § medborgarskapslagen, där det stadgas att ”medborgarskapet förenar alla medborgare och står för samhörighet med Sverige”, anser att allvarliga brott är sådana brott som är riktade mot samhället och andra medmänniskor. Att utifrån särskilda ändamål bestämma vad som utgör allvarliga brott eller särskilt allvarliga brott har gjorts i andra sammanhang. I t.ex. 1 § lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott finns en uppräkning av åtgärder som får vidtas för att förhindra uppräknade brott som hänvisas till som särskilt allvarliga. Lagen reglerar när det får ges tillstånd till bl.a. hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kamera- övervakning. I tabell 7.1. finns en sammanställning av de brott som det hänvisas till i den lagen. Av sammanställningen framgår brotts- beteckning, lagrum och straffskala.

148

SOU 2021:54Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

Tabell 7.1	Särskilt allvarliga brott i lagen om åtgärder för att förhindra
	särskilt allvarliga brott

Brottsbeteckning		Lagrum	Straffskala

Sabotage		13 kap. 4 § BrB	Fängelse i högst 4 år
Grovt sabotage		13 kap. 5 § BrB	Fängelse 2–18 år eller på livstid

Mordbrand		13 kap. 1 § BrB	Fängelse 2–8 år
Grov mordbrand		13 kap. 2 § BrB	Fängelse 6–18 år eller på livstid

Allmänfarlig ödeläggelse		13 kap. 3 § BrB	Fängelse 2–8 år,
			grovt brott:
			fängelse 6–18 år eller på livstid
Grov kapning eller sjö- eller		13 kap. 5 a § BrB	Fängelse 2–18 år eller på livstid
luftfartssabotage eller flygplatssabotage

Grovt flygplatssabotage

Uppror

Väpnat hot mot laglig ordning

Brott mot medborgerlig frihet

Högförräderi

Krigsanstiftan

Spioneri

Grovt spioneri

Grov obehörig befattning med hemlig uppgift

Grov olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, mot främmande makt eller mot person

Grov olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt

Grov olovlig underrättelseverksamhet mot person

Grovt företagsspioneri

Terroristbrott

Grovt brott enligt 3 § andra stycket lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall

13 kap. 5 b § BrB		Fängelse 2–18 år eller på livstid
18 kap. 1 § BrB		Fängelse 10–18 år eller på livstid
		om faran var ringa:
		fängelse 4–10 år

18 kap. 3 § BrB		Fängelse 6–10 år
18 kap. 5 § BrB		Fängelse högst 6 år

19 kap. 1 § BrB		Fängelse 10–18 år eller på livstid
		Om faran var ringa:
		fängelse 4–10 år
19 kap. 2 § BrB		Fängelse 2–8 år

19 kap. 5 § BrB		Fängelse högst 6 år
19 kap. 6 § BrB		Fängelse 4–18 år eller på livstid
19 kap. 8 § BrB		Fängelse högst 4 år
19 kap. 10 § andra		Fängelse 6 månader–4 år
stycket BrB

19 kap. 10 a § andra		Fängelse 6 månader–4 år
stycket BrB
19 kap. 10 b § andra		Fängelse 6 månader–4 år
stycket BrB

26 § lagen (2018:558)		Fängelse 6 månader–6 år
om företagshemligheter
2 § lagen (2003:148) om		Fängelse 4–18 år eller på livstid
straff för terroristbrott

		Fängelse 6 månader–6 år

149

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärendenSOU 2021:54

Brottsbeteckning	Lagrum	Straffskala

Grovt brott enligt 6 § lagen (2010:299)		Fängelse 6 månader–6 år
om straff för offentlig uppmaning,
rekrytering och utbildning avseende
terroristbrott och annan särskilt allvarlig
brottslighet
Mord	3 kap. 1 § BrB	Fängelse 10–18 år eller på livstid

Dråp	3 kap. 2 § BrB	Fängelse 6–10 år
Grov misshandel	3 kap. 6 § första stycket	Fängelse 1 år och 6 månader–6 år
	BrB
Synnerligen grov misshandel	3 kap. 6 § andra stycket	Fängelse 5–10 år
	BrB
Människorov	4 kap. 1 § BrB	Fängelse 4–18 år eller på livstid

Olaga frihetsberövande	4 kap. 2 § första stycket	Fängelse 1–10 år
	BrB

Källa: Sammanställning av brott som det hänvisas till i lagen om åtgärder för att förhindra särskilt allvarliga brott.

Även t.ex. 2 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, liksom 2 § lagen (2002:444) om straff för finan- siering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, innehåller en upp- räkning av brott som anses som särskilt allvarliga i sammanhanget.

På liknande sätt skulle utredningen alltså kunna föreslå vilka brott som bör anses som allvarliga ur ett medborgarskapsperspektiv. En uppräkning av vissa brott och kanske även brottens svårighetsgrad, t.ex. en uppräkning av brott som kan anses utgöra grova våldsbrott, skulle vara ett tydligt och förutsebart sätt att förmedla vilka brott som anses som allvarliga för såväl den enskilde som för den som ska kontrollera om ett krav på frånvaro av allvarlig brottslighet är upp- fyllt.

Svårigheterna med en sådan avgränsning är dock att bestämma vilka typer av brott som bör diskvalificera från svenskt medborgarskap respektive vilka typer av brott som man kan acceptera att den som vill bli svensk medborgare har begått. Utredningen saknar vetenskap- lig grund för att göra en sådan bedömning och anser att ett sådant till- vägagångssätt skulle framstå som alltför skönsmässigt. Att utifrån ett medborgarskapsperspektiv definiera vad som bör anses som allvarliga brott framstår därför enligt utredningen inte som lämpligt.

150

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

Alternativet som används i 1961 års konvention att bestämma vilka brott som anses som allvarliga genom att koppla ett krav till att en person inte får ha dömts till en viss påföljd – fängelse, och eventuellt knyta det till viss tid – är ett annat alternativ som kan övervägas. Även om en viss påföljd enligt svensk straffrätt i och för sig har viss kopp- ling till typen av brott finns det fler omständigheter som kan påverka valet av påföljd.16 Det innebär att två personer som båda omfattas av rekvisiten i samma straffbestämmelse skulle kunna dömas till olika påföljder beroende på omständigheterna i det enskilda fallet.

En annan ännu mer påtaglig nackdel i detta sammanhang är varia- tionen av påföljder. Som nämnts är möjligheten att förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan till stor del riktad till barn och unga vuxna. För unga i åldersgruppen 15–17 år som begått brott, men också lagöverträdare i åldern 18–20 år, gäller att de särbehandlas i förhållande till vad som gäller för vuxna både beträffande straffmätning och vid valet av påföljd.17 Vid straffmätningen innebär en sådan särbehand- ling att om någon har begått ett brott innan han eller hon fyllt 21 år ska dennes ungdom beaktas särskilt i mildrande riktning (ungdoms- reduktion). Riktlinjer för hur denna reduktion bör göras har utveck- lats i doktrin och praxis. Straffnedsättningen blir generellt större för dem som vid tidpunkten för brottet var väsentligt yngre än 21 år, än för dem som nästan uppnått denna ålder. I princip blir det fråga om allt större straffnedsättning ju yngre lagöverträdaren är.18

Vid valet av påföljd gäller delvis olika regler för åldersgrupperna 15–17 år respektive 18–20 år. För lagöverträdare som var under 18 år vid tidpunkten för lagföringen bestäms påföljden normalt till böter eller till någon av de särskilda ungdomspåföljderna ungdomsvård, ung- domstjänst eller ungdomsövervakning. Sluten ungdomsvård kan också bli aktuellt. Fängelse får väljas som påföljd för dem som begått brott före 18 års ålder endast om det finns synnerliga skäl. Om domstolen anser att det finns sådana skäl ska påföljden i stället för fängelse bestämmas till sluten ungdomsvård på viss tid, om inte särskilda skäl talar mot det. Lagöverträdare som fyllt 18 men inte 21 år vid tidpunk- ten för lagföringen döms som utgångspunkt till samma slag av påfölj-

16Asp & Ulväng (2013), Kriminalrättens grunder, s. 27.

17Det pågår ett arbete med att ta fram en lagrådsremiss som kommer att begränsa ungdoms- reduktionen och särbehandlingen vid påföljdsvalet för 18–20-åringar. Ett utkast till lagråds- remiss remitterades i juli 2020 och remisstiden gick ut i november 2020. Se Justitiedeparte- mentet (2020). Slopad straffrabatt för unga myndiga vid allvarlig brottslighet (utkast till lagråds- remiss).

18Prop. 2019/20:118 s. 25 f.

151

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

SOU 2021:54

der som andra myndiga lagöverträdare. Under vissa förutsättningar kan det bli aktuellt att döma till någon av de särskilda ungdomspåfölj- derna.19

År 2018 meddelades 8 477 lagföringsbeslut (dom, strafföreläggande, straffvarning eller åtalsunderlåtelse) avseende personer som vid tiden för lagföringen var 15–17 år. De vanligaste påföljderna i domslut för denna åldersgrupp var ungdomsvård respektive böter (cirka 1 300 beslut vardera) samt ungdomstjänst (cirka 1 200 beslut). Påföljden bestämdes till sluten ungdomsvård i 51 fall och fängelse i 10 fall. När det gäller villkorlig dom och skyddstillsyn dömdes dessa påföljder ut i 11 respektive 12 fall under året. Strafförelägganden meddelades i knappt 1 600 fall och beslut om straffvarning alternativt åtalsunder- låtelse i närmare 3 000 fall. När det gäller personer som vid tiden för lagföringen var 18–20 år meddelades totalt 11 166 lagföringsbeslut år 2018. De vanligaste påföljderna i domslut för denna åldersgrupp var böter (cirka 3 500 beslut), villkorlig dom (cirka 950 beslut), och skyddstillsyn (cirka 850 beslut). Påföljden bestämdes till fängelse i närmare 600 fall. I 200 fall dömdes till ungdomstjänst och i 194 fall till ungdomsvård. Till sluten ungdomsvård dömdes i 16 fall och till rättspsykiatrisk vård i 17 fall. Strafförelägganden meddelades i cirka 3 700 fall och beslut om åtalsunderlåtelse i cirka 1 100 fall.20

Med hänsyn till att påföljdsbestämningen i hög grad styrs av om- ständigheterna i varje enskilt fall samt den variation av påföljder som då aktualiseras, särskilt i fråga om barn och unga vuxna, anser utred- ningen att tekniken att bestämma vilka brott som anses allvarliga genom att titta på vilken påföljd en person har fått inte är lämplig. Ett sådant alternativ skulle inte heller fungera om även misstanke om brott ska vara diskvalificerande för beviljande av medborgarskap, vilket enligt kommittédirektiven ingår i utredningsuppdraget.

En annan metod för att avgöra ett brotts allvar är att se på straff- skalan för brottet. Straffskalan är ett mått på hur allvarligt lagstifta- ren ser på den aktuella brottstypen i förhållande till andra brott. I tabell 7.2 finns en sammanställning av brott som har hänvisats till som allvarliga våldsbrott, i ett sammanhang där straffskalorna för allvarliga våldsbrott utreddes.21

19A. prop. s. 26.

20A. prop. s. 30.

21Bilaga 2 till betänkandet Straffskalorna för allvarliga våldsbrott. (SOU 2014:18) s. 243–247.

152

SOU 2021:54Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

Tabell 7.2	Allvarliga våldsbrott22

Brottsbeteckning		Lagrum	Straffskala
Mord		3 kap. 1 § BrB	Fängelse 10–18 år eller på livstid
Dråp		3 kap. 2 § BrB	Fängelse 6–10 år

Grov misshandel		3 kap. 6 § BrB	Fängelse 1–6 år,
			synnerligen grovt brott: fängelse 4–10 år
Misshandel		3 kap. 5 § BrB	Fängelse i högst 2 år,
			ringa brott: böter eller fängelse i högst 6 mån
Människorov		4 kap. 1 § BrB	Fängelse 4–18 år eller på livstid,
			mindre grovt brott: fängelse i högst 6 år
Människohandel		4 kap. 1 a § BrB	Fängelse 2–10 år,
			mindre grovt brott: fängelse i högst 4 år

Olaga frihetsberövande		4 kap. 2 § BrB	Fängelse 1–10 år
			mindre grovt brott: böter eller fängelse i högst 2 år
Olaga tvång		4 kap. 4 § BrB	Böter eller fängelse i högst 2 år
			grovt brott: fängelse 6 mån–6 år

Grov fridskränkning		4 kap. 4 a § BrB	Fängelse 9 mån–6 år
Grov kvinnofridskränkning		4 kap. 4 a § BrB	Fängelse 9 mån–6 år
Olaga förföljelse		4 kap. 4 b § BrB	Fängelse högst 4 år
Olaga hot		4 kap. 5 § BrB	Böter eller fängelse i högst 1 år
			grovt brott: fängelse 6 mån–4 år

Våldtäkt		6 kap. 1 § BrB	Fängelse 2–6 år,
			mindre grovt brott: fängelse i högst 4 år
Grov våldtäkt		6 kap. 1 § BrB	Fängelse 4–10 år

Våldtäkt mot barn		6 kap. 4 § BrB	Fängelse 2–6 år
Grov våldtäkt mot barn		6 kap. 4 § BrB	Fängelse 4–10 år
Sexuellt utnyttjande av		6 kap. 5 § BrB	Fängelse i högst 4 år
barn
Sexuellt övergrepp mot		6 kap. 6 § BrB	Fängelse i högst 2 år
barn

Grovt sexuellt		6 kap. 6 § BrB	Fängelse 1–6 år
övergrepp mot barn
Rån		8 kap. 5 § BrB	Fängelse 1–6 år

Grovt rån		8 kap. 6 § BrB	Fängelse 4–10 år
Utpressning		9 kap. 4 § BrB	Fängelse i högst 2 år, ringa brott: böter,
			grovt brott: fängelse 1–6 år.
Kapning		13 kap. 5 a § BrB	Fängelse i högst 4 år,
			grovt brott: fängelse 2–18 år eller på livstid

22I prop. 2016/17:108 föreslogs att minimistraffet för vissa allvarliga våldsbrott skulle höjas, vilket också gjordes. Vissa av minimistraffen i tabellen stämmer därför inte längre.

153

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärendenSOU 2021:54

Brottsbeteckning	Lagrum	Straffskala
Flygplatssabotage	13 kap. 5 b § BrB	Fängelse i högst 4 år,
		grovt brott: fängelse 2–18 år eller på livstid
Våldsamt upplopp	16 kap. 2 § BrB	Anstiftare och anförare: fängelse i högst 10 år
		Annan deltagare: böter eller fängelse i högst 4 år
Myteri	16 kap. 6 § BrB	Anstiftare och anförare: fängelse i högst 6 år, vid
		våld mot person eller egendom eller om brottet
		annars är att anse som grovt fängelse i högst
		18 år eller på livstid.
		Annan deltagare: böter eller fängelse i högst 4 år,
		vid våld mot person eller egendom fängelse i högst
		6 år, om brottet annars är att anse som grovt
		fängelse i högst 18 år eller på livstid
Våld eller hot mot	17 kap. 1 § BrB	Fängelse i högst 4 år ringa brott: böter eller
tjänsteman		fängelse i högst 6 mån

Övergrepp i rättssak	17 kap. 10 § BrB	Fängelse i högst 4 år ringa brott: böter eller
		fängelse i högst 6 mån
		grovt brott: fängelse 2–8 år
Folkrättsbrott	22 kap. 6 § BrB	Fängelse i högst 4 år,
		grovt brott: fängelse i högst 18 år eller på livstid

Folkmord	1 § lagen (2014:406)	Fängelse 4–18 år eller på livstid
	om straff för folkmord,
	brott mot
	mänskligheten och
	krigsförbrytelser
Brott mot mänskligheten	2 § lagen om straff för	Fängelse 4–18 år eller på livstid
	folkmord, brott mot
	mänskligheten och
	krigsförbrytelser
Krigsförbrytelse (mot	4 § lagen om straff för	Fängelse i högst 6 år
person)	folkmord, brott mot
	mänskligheten och
	krigsförbrytelser
Grov krigsförbrytelse	11 § lagen om straff	Fängelse 4–18 år eller på livstid
	för folkmord, brott mot
	mänskligheten och
	krigsförbrytelser

Terroristbrott	2 § lagen (2003:148)	Fängelse 4–18 år eller på livstid,
	om straff för	mindre grovt brott: fängelse 2–6 år
	terroristbrott
Brott mot lagen med	2 § lagen (1982:316)	Fängelse i högst 4 år,
förbud mot könsstympning	med förbud mot	grovt brott: fängelse 2–10 år
av kvinnor	könsstympning av
	kvinnor

Källa: Sammanställning hämtad från bilaga 2 till SOU 2014:18. Observera att vissa brott har fått ändrade straffskalor sedan sammanställningen gjordes.

154

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

I betänkandet Straffskalorna för allvarliga våldsbrott (SOU 2014:18) redogörs för vad som gäller allmänt om brottsbalkens straffskalor. I betänkandet uttalas följande.23

Enligt Fängelsestraffkommittén avses med straffvärde brottets svårhet, eller allvar, i förhållande till andra brott. Fängelsestraffkommittén gjorde åtskillnad mellan det abstrakta och det konkreta straffvärdet. Det abstrakta straffvärdet avser en hel brottstyps straffvärde, uttryckt genom angivande av brottets straffskala. Det abstrakta straffvärdet är ett mått på hur allvarligt lagstiftaren vill se på den aktuella brottstypen i förhållande till andra brott. Det innebär att även lagstiftaren måste göra en bedömning av vilken fara, kränkning eller skada en brottstyp rent generellt innebär. Inom straffskalan ska i princip alla tänkbara gärningstyper som faller inom det aktuella tillämpningsområdet kunna inordnas, och straffskalan måste därmed ha en viss spännvidd, från ett lägsta straff till ett högsta, uttryckt i böter och/eller fängelse. Med det konkreta straffvärdet avses det exakta straffvärde som fastställs för en enskild gärning. Båda formerna av straff- värde är ett uttryck för brottets svårhet eller förkastlighet.

Föreskriften att straffvärdet ska vara avgörande för straffmätningen är ett uttryck för den vikt som bör läggas på principerna om ekvivalens och proportionalitet eller med andra ord att lika svåra brott ska ges lika stränga straff och att svårare brott ska straffas strängare än lindrigare brott. Straffvärdebedömningen är alltså ett relativt omdöme och innebär att olika brott måste jämföras med varandra. Däremot följer inte av propor- tionalitets- eller ekvivalensprincipen vilken exakt nivå som straffvärdet, vare sig i ett enskilt fall eller generellt, ska ligga. Det straffrättsliga systemet bygger också på en humanitetsprincip, som i korthet innebär att sam- hällets ingripande mot den enskilde med straff ska ske med måttlighet och försiktighet och att frihetsberövande straff i det längsta bör undvikas, alternativt göras så korta som möjligt. Inte heller humanitetsprincipen säger dock något om ingripandenivån i absoluta tal, utan kan endast ge ganska grova uppskattningar av vad som är en acceptabel repressions- nivå. När det gäller det abstrakta straffvärdet är det alltså ytterst lagstif- taren som får göra en bedömning av en brottstyps svårhet, i relation till andra brott, och vilket ingripande från samhällets sida som är rimligt, även med beaktande av humanitetsprincipen.

23Prop. 1987/88:120 s. 31 och 77 f., SOU 1986:14 s. 80, 131, 143 och 155, SOU 2008:85 s. 245 f., Borgeke 2012), Att bestämma påföljd för brott, s. 33 f., Asp och von Hirsch, Straffvärde, SvJT 1999 s. 151, Jareborg, Rättvisa och straffnivå, Festskrift till Josef Zila, 2013, s. 81–95 och Ulväng (2005), Påföljdskonkurrens – Problem och principer, s. 106–112 se SOU 2014:18 s. 35 f.

155

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

SOU 2021:54

När det gäller fängelsestraff och straffskalornas utformning uttalas följande i samma betänkande.24

För varje brottstyp i brottsbalkens brottskatalog anges en straffskala, som uttrycker ett lägsta och ett högsta straff. Strafflatituden uttrycks i böter och/eller fängelse.

Fängelse kan dömas ut i lägst 14 dagar, det allmänna fängelseminimum, vilket följer av 26 kap. 1 § brottsbalken. En straffskala som anger att någon får dömas till ”fängelse i högst x år” innebär alltså att straffskalan sträcker sig från fängelseminimum 14 dagar till högst x års fängelse.

Av 26 kap. 1 § framgår också att det längsta tidsbestämda fängelsestraf- fet är 10 års fängelse, med tre undantag:

- Om ett brott har livstids fängelse i straffskalan kan det längsta tids- bestämda straffet för detta brott vara 18 års fängelse (vilket i så fall följer av det brottets straffskala).

- Om domstolen dömer för flera brott och fängelse bestäms som gemen- sam påföljd får fängelsestraffets längd sättas över det högsta fängelse- straff som kan följa på brotten, dock med de begräsningar som följer av 26 kap. 2 §. Som längst kan fyra års fängelse läggas till straffskalan för det allvarligaste brottet som domstolen ska döma över. Om detta brott har 10 års fängelse som längsta fängelsestraff, kan alltså maximalt 14 års fängelse dömas ut.

-Om någon tidigare gjort sig skyldig till brott och på nytt ska dömas till fängelse får, under vissa förutsättningar som följer av 26 kap. 3 §, domstolen också överskrida brottets, eller brottens, längsta angivna fäng- elsestraff. Resultatet av tillämpningen av denna bestämmelse blir den- samma som ovan beskrivits – maximalt fyra års fängelse kan läggas till den strängaste straffskalan; om denna har ett straffmaximum på 10 års fängelse kan maximalt 14 års fängelse dömas ut.25

Mot bakgrund av vad som redogjorts för anser utredningen att den mest framkomliga vägen är att med hjälp av det abstrakta straffvärdet och straffskalor bestämma vad som bör avses med allvarliga brott, i den mening att en person som begått sådana brott inte bör kunna bli svensk medborgare genom anmälan.

Frågan är om utgångspunkten då bör vara det lägsta föreskrivna straffet för brottet, dvs. brottets minimistraff. I kommittédirektiven

24SOU 2014:8 s. 36 f.

25Ibid.

156

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

ställs som förutsättning att eventuella skötsamhetskrav i anmälnings- ärenden endast bör omfatta allvarliga brott. Det innebär att den nivå på minimistraff som i så fall väljs inte kan sättas alltför lågt. Enligt 26 kap. 1 § brottsbalken är allmänt fängelseminimum 14 dagars fäng- else, vilket enligt utredningen får anses för lågt. För mord (3 kap. 1 § brottsbalken) är minimistraffet i stället väldigt högt, tio års fängelse. Spannet av minimistraff som används vid olika typer av brott är uppenbarligen stort.

De två sammanställningar som finns i tabellerna 7.1 och 7.2 skulle enligt utredningen, trots att vissa brott fått ändrade straffskalor, ändå kunna bidra till att ge viss vägledning för att bedöma vilken nivå som i sådana fall skulle kunna utgöra en rimlig tröskel. En jämförelse av sammanställningarna i tabellerna visar att många av de brott som tagits med som särskilt allvarliga brott har ett minimistraff på två års fängelse medan minimistraffen för de brott som tagits upp i sam- manställningen när det gäller allvarliga våldsbrott varierar från böter gällande t.ex. olaga tvång till fyra års fängelse för terroristbrott. För att sätta dessa nivåer i ett sammanhang kan det nämnas att minimi- straffet för t.ex. grovt olaga hot i dag är nio månaders fängelse (4 kap. 5 § andra stycket BrB) medan det för olaga frihetsberövande (4 kap. 2 § BrB), grovt sexuellt övergrepp mot barn (6 kap. 6 § andra stycket BrB) och rån (8 kap. 5 § BrB) är ett års fängelse och för grov miss- handel är ett år och sex månader (3 kap. 6 § BrB). Vid en jämförelse av brotten i de två sammanställningarna och med beaktande av nu aktuella minimistraff framstår det som om en rimlig utgångspunkt att med allvarliga brott i detta sammanhang inrikta sig på brott som har minimistraff på minst ett års fängelse.

Konsekvenserna av ett sådant vägval skulle dock bli att vissa brott för vilka det gäller en vid straffskala, t.ex. fängelse i högst sex år (där minimistraffet i praktiken är 14 dagars fängelse), skulle falla utanför. De exempel vi kan se i tabellerna ovan är bl.a. våldsamt upplopp, som för anstiftare kan ge fängelse i högst tio år, och brott mot medbor- gerlig frihet, spioneri och myteri som kan ge fängelse i sex år, men också ett antal brott som kan ge fängelse i högst fyra år, t.ex. olaga förföljelse och sexuellt utnyttjande av barn. Mot den bakgrunden har utredningen övervägt ett annat alternativ. I stället för att utgå från brottens minimistraff har utredningen övervägt att utgå från det högst föreskrivna straffet för brottet, dvs. brottets maximistraff. En undersökning av straffskalorna för olika brott i brottsbalken visar

157

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

hur kommittédirektiven är formulerade har utredningen svårt att se att t.ex. olovlig identitetsanvändning och tillgrepp av fortskaffnings- medel kan betraktas som allvarliga brott i aktuellt sammanhang, varför ett maximistraff bör vara högre än två års fängelse. Vid en jämförelse mellan tabellerna 7.1 och 7.2, respektive en analys av nu gällande straffskalor för olika brott, anser utredningen att det mest rimliga är att med allvarliga brott inkludera brott som har ett maximistraff på lägst fyra års fängelse eller mer i straffskalan. Då fångar man in de brott som har fyra års fängelse i straffskalan, men också en mängd övriga brott som kan betraktas som allvarliga, t.ex. mord, våldtäkt och grov misshandel. Självklart är det inte bara brott i brottsbalken som avses, utan även brott enligt andra författningar, t.ex. grovt narkotikabrott enligt 3 § första stycket narkotikastrafflagen (1968:64) för vilket det föreskrivs fängelse i lägst två och högst sju år, liksom grovt vapenbrott enligt 9 kap. 1 a § vapenlagen (1996:67) för vilket det föreskrivs fängelse i lägst två och högst fem år.

Utredningen har övervägt att ringa in vilka brott som avses genom att använda såväl minimi- som maximistraff, dvs. med allvarliga brott i sammanhanget skulle kunna avses antingen brott med minimistraff på minst ett års fängelse eller brott med maximistraff på minst fyra års fängelse i straffskalan. En genomgång av hur straffskalorna är utformade visar emellertid att en sådan kombination skulle ha be- gränsad praktisk nytta på grund av att i de fall minimistraffet har satts till ett års fängelse har maximistraffet oftast satts till mer än fyra års fängelse. Mot den bakgrunden har utredningen kommit till slutsatsen att en kombination av minimi- och maximistraff inte är ändamålsenlig.

Vad som avses med allvarliga brott bör därför enligt utredningen bara knytas till brottets maximistraff. Som utvecklas ovan anser utred- ningen alltså att med allvarliga brott avses brott som har ett maximi- straff på minst fyra års fängelse i straffskalan.

7.4.2Utländsk brottslighet

Förslag: I anmälningsärenden ska brottlighet i andra länder kunna beaktas på motsvarande sätt som sker vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt i naturalisationsärenden.

159

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

SOU 2021:54

I naturalisationsärenden beaktas brott som begåtts utomlands om det kommer till Migrationsverkets kännedom. Det aktualiserar frågan hur brott begångna i andra länder ska behandlas i anmälningsärenden. Med tanke på vilken typ av kriminalitet som utredningen föreslår ska leda till diskvalificering av svenskt medborgarskap genom anmälan och att det i flera av bestämmelserna om förvärv av medborgarskap genom anmälan ställs krav på endast några få års hemvisttid, anser utredningen att det som utgångspunkt är rimligt att brott begångna i andra länder bör kunna beaktas på motsvarande sätt som sker vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt. Ett annat synsätt skulle riskera att anses stötande för den allmänna rättskänslan.

De brott som ska beaktas bör bara vara sådana brott som mot- svarar de brott som utredningen bedömt som allvarliga i avsnitt 7.4.1. Det innebär att man ska försöka bedöma hur det utländska brottet motsvarar ett svenskt brott och vilken straffskala det svenska brottet har. Detta betyder att ett brott som betraktas som mindre allvarligt i ett annat land – dvs. som har ett kortare maximistraff där än i Sverige – kan komma att omfattas av vad som avses med allvarliga brott här. Det kan å andra sidan medföra att brott som betraktas som mycket allvarliga i andra länder inte omfattas av vad som avses med allvarliga brott här.

Sammanfattningsvis föreslår utredningen att om det kommer fram vid prövningen att den som anmälan avser har begått brott i andra länder ska det kunna beaktas på motsvarande sätt som sker vid pröv- ningen av kravet på hederligt levnadssätt.

7.4.3Upprepad brottslighet

Förslag: Upprepad brottslighet ska under vissa förutsättningar kunna leda till att en utlänning diskvalificeras från att förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan.

Utredningen bedömer att det sannolikt skulle uppfattas som stötande för den allmänna rättskänslan om en person beviljas svenskt med- borgarskap genom anmälan, om personen visserligen inte begått ett allvarligt brott enligt förslagen i avsnitt 7.4.1 eller 7.4.2, men upp- repade gånger begått andra brott med t.ex. två eller tre års fängelse

160

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

som maximistraff i straffskalan, som t.ex. våldsbrott, vapenbrott eller narkotikabrott.

Enligt utredningen bör upprepad brottslighet åtminstone i vissa situationer (eller misstanke om sådan brottslighet, se avsnitt 7.4.5) kunna ligga till grund för diskvalificering av förvärv av svenskt med- borgarskap genom anmälan. Vid bedömningen av om upprepad brotts- lighet ska vara diskvalificerande för förvärv bör hänsyn tas till vilken typ av brott det är fråga om och hur allvarliga de är, hur många brott det handlar om och hur lång tid det har gått mellan brotten och tid- punkten för prövningen av anmälan (jfr avsnitt 9.3).

Om en person har begått många brott med kort mellanrum mellan gärningarna, i nära anslutning till prövningen av anmälan, anser utred- ningen att det är rimligt att typen av brott inte behöver vara lika allvarliga för att personen ska kunna diskvalificeras från förvärv av medborgarskap. Upprepad brottslighet av brott med böter i straff- skalan bör mycket sällan kunna leda till diskvalificering av förvärv av medborgarskap genom anmälan, utom i kombination med grövre brottslighet.

Om en person i stället har begått allvarligare typer av brott, utan att rymmas i den grupp av brott som utredningen kategoriserar som allvarliga brott i avsnitt 7.4.1 eller 7.4.2, anser utredningen att även färre brott, med längre mellanrum mellan brotten och som ligger längre tillbaka i tiden i förhållande till prövningstillfället, bör kunna leda till att en person diskvalificeras från förvärv av medborgarskap genom anmälan.

Vid bedömningen av om omständigheterna vid upprepad brotts- lighet och om sådan upprepad brottslighet ska leda till diskvalificering kan viss vägledning hämtas från de karenstider som gäller vid pröv- ningen av kravet på hederligt levnadssätt i 11 § 5 medborgarskaps- lagen i naturalisationsärenden (avsnitt 5.3.2). Enligt utredningen bör även brottslighet i andra länder beaktas vid bedömningen av upp- repad brottslighet. De närmare överväganden som ska göras vid be- dömningen av upprepad brottslighet får dock överlämnas till praxis.

Sammanfattningsvis föreslår utredningen att upprepad brottslig- het i vissa fall ska kunna leda till att en person diskvalificeras från att kunna förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan. Det inne- fattas då i lagtextens uttryck allvarlig brottslighet, se avsnitt 7.4.4.

161

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

tänkt för allvarlig brottslighet. Enligt 1 § lagen (1998:621) om miss- tankeregister ska Polismyndigheten med hjälp av automatiserad be- handling föra ett register med uppgifter om dem som är skäligen misstänkta för brott (misstankeregistret). Mot den bakgrunden anser utredningen att det inte är lämpligt med bara en misstanke om allvar- lig brottslighet utan att det i så fall måste röra sig om en skälig miss- tanke om brott. Enligt 23 kap. 2 § rättegångsbalken (RB) ska frågan om vem som är skäligen misstänkt för ett brott utredas under en för- undersökning. Enligt 23 kap. 1 § rättegångsbalken ska en förunder- sökning inledas så snart det, på grund av angivelse eller av annat skäl, finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Detta innebär att det måste förutsättas finnas åtminstone viss bevisning innan någon når upp till det som kallas skäligen miss- tänkt. Enligt 23 kap. 3 § rättegångsbalken ska beslut att inleda en förundersökning fattas av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller åklagaren. Har förundersökningen inletts av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen och är saken inte av enkel beskaffenhet, ska led- ningen av förundersökningen om brottet övertas av åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren ska också i annat fall överta ledningen när det är motiverat av särskilda skäl. När förundersökningen leds av åklagaren, får han eller hon anlita biträde av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen för att genom- föra den.

Mot bakgrund av att det för att kvalificeras som skäligen misstänkt ändå krävs viss bevisning samt med hänsyn till anmälningsinstitutets karaktär av en snabbare och enklare prövning anser utredningen att det är rimligt att redan skälig misstanke om allvarlig brottslighet ska räcka för att diskvalificera från förvärv av medborgarskap genom anmälan. Utredningen föreslår därför att kravet i medborgarskaps- lagen avseende allvarlig brottslighet ska omfatta också den som är skäligen misstänkt för allvarlig brottslighet.

Uttrycket allvarlig brottslighet avser inte bara skälig misstanke om ett allvarligt brott utan också upprepad brottslighet (jfr avsnitt 7.4.3 och 7.4.4). Det innebär t.ex. att en person som har blivit dömd för ett brott som har ett maximistraff som är lägre än fyra år men som också är skäligen misstänkt för ytterligare ett relativt allvarligt brott eller flera mindre allvarliga brott kan diskvalificeras från svenskt medbor- garskap genom anmälan. Om en person är skäligen misstänkt för ett eller flera brott i andra länder riskerar också denne att, om det

163

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

SOU 2021:54

kommer till Migrationsverkets kännedom, inte få bli svensk med- borgare genom anmälan.

Den som funnits i misstankeregistret, men därefter tagits bort kommer däremot inte att diskvalificeras från förvärv av medborgar- skap.

7.4.6Ingen begränsning i tid

Bedömning: Någon preciserad period inom vilken en person inte får ha dömts eller ha varit misstänkt för allvarlig brottslighet bör inte fastställas.

I artikel 5 första stycket i det nordiska avtalet mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om medborgarskap (SÖ 2012:6),26 som ligger till grund för formuleringen i 18 § medborgarskapslagen och för motsvarande bestämmelser i de andra nordiska länderna, föreskrivs.

Avtalsstaterna ska ha bestämmelser som innebär att en medborgare i en avtalsstat genom att göra en skriftlig anmälan till behörig myndighet i en annan medlemsstat förvärvar denna stats medborgarskap om han eller hon

1)har fyllt 18 år

2)sedan sju år har hemvist i den avtalsstaten, och

3)under denna tid inte har dömts till fängelsestraff eller annan påföljd som enligt lagen i denna stat är likställd med frihetsstraff.

Enligt andra stycket får en avtalsstat bestämma kortare tid för hem- vist än den som avses i punkt 2 i första stycket. I tredje stycket samma paragraf uttalas att en avtalsstat får bestämma att den som gör anmälan, vid tidpunkten för anmälan inte får avtjäna eller, under de senaste sju åren eller under den kortare hemvisttid som avtalsstaten har bestämt, ha avtjänat frihetsstraff. Således har det i avtalet preci- serats en tid inom vilken angiven typ av brottslighet får beaktas av avtalsstaterna. Det framgår att den period som avses också knyts till hemvisttiden. Genomgången i avsnitt 7.2 om krav på hederligt lev- nadssätt i anmälningsärenden i andra nordiska länder jämförd med

26Avtal mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om medborgarskap Köpenhamn den 13 september 2010 (SÖ 2012:6).

164

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

18 § medborgarskapslagen visar att Danmark och Norge har valt att ställa upp ett krav på sju års hemvist medan Finland och Sverige har valt att kräva fem års hemvist. Det innebär i sin tur att den period inom vilken brottslighet beaktas i Danmark och Norge är sju år medan den i Finland och Sverige är fem år.

Tekniken att precisera ett krav i tid på det sätt som gjorts i det nordiska avtalet, kan användas för att undvika en situation där en person som vid något tillfälle dömts för ett brott för all framtid skulle vara utesluten från möjlighet att beviljas svenskt medborgarskap genom anmälan.27 Mot den bakgrunden har utredningen övervägt om ett krav på frånvaro av allvarlig brottslighet, såsom det definieras i avsnitt 7.4.1–7.4.5, bör begränsas i tiden på motsvarande sätt som i det nordiska avtalet.

Med hänsyn till att 7 § medborgarskapslagen bara är tillämplig när det är fråga om personer som ännu inte fyllt 18 år och att kraven på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. (dvs. kraven i avsnitt 7.4.1–7.4.5,

7.5och 7.6), enligt vad som föreslås i avsnitt 7.7.1, bara ska gälla för barn som fyllt 15 år, anser utredningen att det inte finns något behov av att närmare precisera någon sådan period. När det gäller 8 § med- borgarskapslagen skiljer sig förutsättningarna i denna bestämmelse från 7 §. Eftersom bestämmelsen är tillämplig på personer som fyllt 18 men inte 21 år kan det i praktiken bli fråga om brottslighet under en period på sex år som kan komma att beaktas om någon tidsperiod inte läggs fast. Å ena sidan kan sex år anses utgöra en mycket lång period för unga personer. Å andra sidan är den brottslighet som ska diskvalificera en person från att förvärva medborgarskap genom anmä- lan av allvarligt slag. Vid en sammantagen bedömning anser utred- ningen att för att förvärv av medborgarskap i det enskilda fallet inte ska anses stötande för den allmänna rättskänslan är det rimligt att någon begränsande period inte läggs fast i 8 §.

Som framgår av avsnitt 7.7.1 föreslås kraven på frånvaro av allvar- lig brottslighet m.m. gälla också för dem som vill återfå sina svenska medborgarskap enligt 9 § medborgarskapslagen eller enligt punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. När det gäller dessa personer skulle det med beaktande av att det är fråga om personer som tidigare varit

27Motsvarande resonemang var ett av skälen som anfördes av departementschefen i förarbetena till 1950 års medborgarskapslag till varför dispens från kravet på hederligt levnadssätt infördes i naturalisationsärenden, se prop. 1950:217 s. 42 f.

165

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

Enligt kommittédirektiven ska utredningen utreda om det bör infö- ras ett krav på att den som anmälan avser inte får bedömas utgöra ett hot mot rikets säkerhet.

I en skrivelse från Säkerhetspolisen till Justitiedepartementet (Ju2017/02733/L7) påpekar Säkerhetspolisen att det i anmälnings- ärenden inte görs någon prövning motsvarande den som görs i natura- lisationsärenden, om en person utgör en fara för rikets säkerhet. Det påpekas att Säkerhetspolisen därför inte får anmälningsärenden på remiss. Förvärv av medborgarskap kan i dessa fall ske trots att Säker- hetspolisen har information om att en person utgör en fara för rikets säkerhet. Det uppges att det främst är 8 och 9 §§ medborgarskaps- lagen, som rör vuxna personer, som är av intresse. Enligt 8 § medbor- garskapslagen kan t.ex. en utlänning som kommit hit som ensam- kommande barn i åldern 13–15 år förvärva medborgarskap genom anmälan fram till dagen innan personen fyller 21 år om denne upp- fyller kraven på permanent uppehållstillstånd och hemvist. Säkerhets- polisen anser att det bör finnas en möjlighet för Migrationsverket att även i anmälningsärenden kunna vägra medborgarskap av skäl som rör rikets säkerhet.

Inom ramen för prövningen av hederligt levnadssätt i naturalisa- tionsärenden görs en bedömning av om sökanden utgör en fara för rikets säkerhet. Att motsvarande prövning inte görs i anmälnings- ärenden skulle kunna anses som stötande för den allmänna rättskäns- lan. Utredningen anser att utgångspunkten bör vara att ett sådant krav ska finnas också vid förvärv av medborgarskap genom anmälan. Med hänsyn till anmälningsinstitutets karaktär behöver ett sådant krav preciseras för att bli lätt att kontrollera. Eftersom kravet enligt utred- ningen bör motsvara det som görs inom ramen för prövningen av hederligt levnadssätt i naturalisationsärenden och någon närmare precisering av kravet i den delen inte finns, måste ledning hittas någon annanstans. Enligt 27 § andra stycket medborgarskapslagen är ett säkerhetsärende ett ärende där Säkerhetspolisen hos Migrationsverket har föreslagit att ansökan ska avslås av skäl som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet. Enligt utredningen bör därför utgångspunkten vara att motsvarande formulering används i ett krav i anmälnings- ärenden. I den formuleringen ingår alltså även en hänvisning till ”all- män säkerhet” vilket egentligen inte omfattas av utredningens upp- drag enligt kommittédirektiven. Utredningen anser dock att det som utgångspunkt skulle vara motiverat om ett krav, om att förvärv av

167

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

SOU 2021:54

medborgarskap genom anmälan inte ska kunna ske om den som anmälan avser utgör ett säkerhetshot, omfattar även allmän säkerhet med hänvisning till att kravet bör motsvara det som sker vid pröv- ningen av hederligt levnadssätt i naturalisationsärenden.

Vad som avses med ”skäl som rör rikets säkerhet” eller ”allmän säkerhet” finns inte närmare förklarat i förarbetena till 27 § medbor- garskapslagen. Enligt uttalanden i betänkandet Ett effektivare regel- verk för utlänningsärenden med säkerhetsaspekter (SOU 2020:16) avses med ”rikets säkerhet” i allmänhet skyddet för Sveriges obero- ende – i betydelsen självständighet och suveränitet – och bestånd (dvs. den fortsatta existensen av nationen Sverige). Som påpekas där saknas det dock en allmänt vedertagen definition av vad som avses med ”rikets säkerhet”. Uttrycket rikets säkerhet har, enligt uttalan- den i betänkandet, i hög grad kommit att förknippas med framför allt militära förhållanden.28 I betänkandet redogörs även för betydelsen av begreppet ”rikets säkerhet” i kontexten terrorism, islamistisk respek- tive politisk extremism (dvs. våldsbejakande höger- och vänsterextre- mism) samt andra hot mot Sveriges säkerhet. I sammanhanget ”andra hot mot Sveriges säkerhet” hänvisas bl.a. till regeringens nationella säkerhetsstrategi från januari 2017, straffbestämmelserna avseende brott mot Sveriges säkerhet i 19 kap. brottsbalken och säkerhets- skyddslagstiftningen.29

Någon allmänt vedertagen definition av vad som avses med ”allmän säkerhet” har utredningen inte heller kunnat hitta. I utlänningslagen används dock begrepp som ”fara för rikets säkerhet” liksom ”allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet”. Av 4 kap. 2 c § 3 utlännings- lagen framgår t.ex. att en utlänning är utesluten från att anses som alternativt skyddsbehövande om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon utgör en fara för rikets säkerhet. Enligt 4 kap. 3 § andra stycket utlänningslagen får en utlänning vägras flyktings- tatusförklaring om han eller hon

1.genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige, eller

2.har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här.

28SOU 2020:16 s. 156.

29SOU 2020:16 s. 150 f.

168

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

Såväl bestämmelsen i 4 kap. 2 c § som i 4 kap. 3 § utlänningslagen härrör från det omarbetade skyddsgrundsdirektivet,30 även om hän- visningen till ”allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet” i den svenska översättningen av direktivet i stället hänvisas till som ”om vederbörande utgör en samhällsfara i medlemsstaten i fråga...”. I det ursprungliga skyddsgrundsdirektivet användes emellertid i artikel 24.2, som gällde skyldigheten för medlemsstaterna att förnya uppehålls- tillstånd för personer som beviljats status som skyddsbehövande, uttrycket att uppehållstillståndet skulle vara förnybart ”om inte tving- ande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ord- ningen kräver något annat”. I artikel 27 och 28 i rörlighetsdirektivet, som också ligger till grund för vissa bestämmelser i utlänningslagen t.ex. bestämmelserna om uppehållsrätt, hänvisas till ”hänsyn till all- män ordning, säkerhet eller hälsa”.31 Bestämmelsen i artikel 27 gäller begränsningar i rätten till inresa och uppehåll medan artikel 28 hand- lar om skydd mot utvisning. Även om det framgår av artikel 28.3 i rörlighetsdirektivet att det är upp till medlemsstaterna att definiera vad som avses med tvingande hänsyn till allmän säkerhet har EU- domstolen i bl.a. mål C-348/09 uttalat.

Även om medlemsstaterna i princip fortfarande är fria att utifrån natio- nella behov, vilka kan variera från en medlemsstat till en annan och från en tidsperiod till en annan, bestämma vad hänsynen till allmän ordning och allmän säkerhet kräver, särskilt om de anförs till stöd för ett undan- tag från den grundläggande principen om fri rörlighet för personer, så bör dessa hänsyn emellertid tolkas restriktivt, så att deras räckvidd inte kan bestämmas ensidigt av varje medlemsstat utan kontroll av Europeiska unionens institutioner.32

Mot den bakgrunden har EU-domstolen slagit fast vad som avses med ”allmän säkerhet” och ”allmän ordning” i artikel 27 och 28 i rörlighetsdirektivet. I mål C-373/13, uttalar domstolen att innebör- den och räckvidden av dessa begrepp enligt fast rättspraxis ska fast-

30Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att beteck- nas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning), L 337/9, 20.12.2011.

31Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedbor- gares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlems- staternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG, L 229/35, 29.6.2004.

32Mål C-348/09, P.I. mot Oberbürgermeisterin der Stadt Remscheid, punkt 23.

169

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

SOU 2021:54

ställas med beaktande av såväl ordalydelsen i de relevanta bestämmel- serna i unionsrätten, deras sammanhang som de mål som eftersträvas med de föreskrifter som de ingår i.33 Domstolen uttalar:

Vid tolkningen av begreppet ”tvingande hänsyn till den nationella säker- heten eller den allmänna ordningen” i den mening som avses i artikel 24.1 i direktiv 2004/83, ska det inledningsvis beaktas att det redan har slagits fast att begreppet ”allmän säkerhet” i den mening som avses i artikel 28.3 i direktiv 2004/38 omfattar både en medlemsstats inre och yttre säkerhet (se, bland annat, dom Tsakouridis, C-145/09, EU:C:2010:708, punkt 43 och där angiven rättspraxis). Domstolen har även slagit fast att den allmänna säkerheten kan påverkas av ett hot mot väsentliga offentliga institutioners och tjänsters funktionssätt samt befolkningens överlev- nad, av risken för en allvarlig störning i de yttre förbindelserna eller av den fredliga samexistensen mellan folken samt av ett hot mot militära intressen (dom Tsakouridis, C-145/09, EU:C:2010:708, punkt 44) …

Vidare ska det framhållas att begreppet ”allmän ordning” i direktiv 2004/38, särskilt i artiklarna 27 och 28 i det direktivet, i domstolens praxis har tolkats på så sätt att begreppet under alla omständigheter förutsätter att det utöver den störning av ordningen i samhället som varje lagöverträ- delse innebär föreligger ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse (se, bland annat, dom Byankov, C-249/11, EU:C:2012:608, punkt 40 och där angiven rättspraxis).

Det ska härvid, beträffande direktiv 2004/83, erinras om att det i skäl 28 i det direktivet anges att begreppet ”nationell säkerhet” och ”allmän ord- ning” också omfattar fall då en tredjelandsmedborgare är medlem i en sammanslutning som stöder internationell terrorism eller stöder en sådan sammanslutning.

Det ska dessutom framhållas att det i artikel 1.3 i rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931/Gusp av den 27 december 2001 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism (EGT L 344, s. 93) i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad gemensam ståndpunkt 2001/931) definieras vad som avses med ”terroristhandling” och att PKK återfinns i den förteckning som bifogats den gemensamma ståndpunkten.34

Trots att medborgarskapsrätten inte är EU-rättsligt baserad utan bygger på nationell rätt anser utredningen att EU-domstolens tolkning av begreppen ”allmän ordning” och ”allmän säkerhet” ger viss ledning också för förståelsen av vad som avses med att någon utgör en fara mot rikets säkerhet eller allmän säkerhet i medborgarskapssamman-

33Mål C-373/13, T, H.T mot Land Baden-Wurttemberg,̂punkt 58.

34Mål C-373/13, T, H.T mot Land Baden-Wurttemberg,̂punkt 78–81.

170

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

hang. Med beaktande dels av vad som redogjorts för i betänkandet Ett effektivare regelverk för utlänningsärenden med säkerhetsaspekter (SOU 2020:16), dels av vad EU-domstolen har uttalat i asyl- och migra- tionsrättssammanhang tycks begreppet ”rikets säkerhet”, främst ta sikte på ett yttre skydd för nationen Sverige medan ”allmän säker- het” i stället handlar om olika inre hot av allvarligt slag mot grund- läggande samhällsintressen, såsom t.ex. offentliga institutioners och tjänsters funktionssätt.

Av kommittédirektiven framgår att det som ska utredas är om det bör införas ett krav på att förvärv genom anmälan inte ska kunna ske om den som anmälan avser bedöms utgöra ett hot mot rikets säker- het. Vad som avses med ”hot” finns inte närmare beskrivet.

Även i detta sammanhang kan uttalanden av EU-domstolen vara till viss ledning. Domstolen har i samma avgörande som hänvisas till ovan också uttalat.

[B]egreppet ”tvingande hänsyn till allmän säkerhet” i den mening som avses i artikel 28.3 i nämnda direktiv inte enbart förutsätter förekoms- ten av ett hot mot den allmänna säkerheten, utan dessutom att ett sådant hot är synnerligen allvarligt, vilket framgår av uttrycket ”tvingande hän- syn” (dom Tsakouridis, C-145/09, EU:C:2010:708, punkt 41).35

Uttalandena bidrar till att nyansera förståelsen att begreppet ”hot” kan delas upp i olika grader. Utredningen anser att begreppet ”hot” i ett nytt krav i medborgarskapslagens bestämmelser om förvärv av medborgarskap genom anmälan bör vara av den lägre graden, dvs. för att någon ska bedömas utgöra ett hot mot rikets säkerhet eller allmän säkerhet ska det inte krävas att hotet är synnerligen allvarligt. Utredningen anser att begreppet ”hot” får anses ha samma betydelse som ordet ”fara” för rikets säkerhet eller allmän säkerhet.

Uttrycket hot talar ju också om att det i första hand är fråga om en framåtsyftande bedömning till skillnad från den allvarliga brotts- ligheten. Men för att göra denna framåtsyftande bedömning måste man också beakta hur personen agerat bakåt i tiden. Något skäl att då begränsa sig till att se hur personen agerat under senare tid finns inte.

Sammanfattningsvis anser utredningen att medborgarskapslagens bestämmelser om förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan ska kompletteras med ett krav att förvärv genom anmälan inte ska kunna ske om den som anmälan avser bedöms utgöra ett hot mot

35Mål C-373/13, T, H.T mot Land Baden-Württemberg, punkt 78.

171

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

7.6Ett krav avseende verksamhet i eller bestämmande inflytande över bl.a. terroristorganisationer

Förslag: Det ska införas ett krav i lagen om svenskt medborgar- skap som innebär att den som har varit verksam i eller haft bestäm- mande inflytande över en organisation eller grupp vars verksam- het innefattat terroristhandlingar eller systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor inte ska kunna förvärva medborgarskap genom anmälan.

Som utvecklas i avsnitt 5.3.1 anses kravet på hederligt levnadssätt i

11§ 5 medborgarskapslagen inte vara uppfyllt av den som varit verk- sam i eller haft bestämmande inflytande över en organisation om vilken det är känt att verksamheten innefattat systematiska, omfattande och grova övergrepp som tortyr, mord och utomrättsliga avrättningar eller som varit verksam i eller haft bestämmande inflytande över en grupp eller enhet som bedöms ha deltagit i terroristhandlingar. Av avsnitt 5.3.2 framgår att i de fall en sökande har varit verksam eller haft bestämmande inflytande över en sådan organisation eller grupp gäller en karenstid innan personen kan bli svensk medborgare och att denna tid i regel har ansetts böra vara 25 år sedan sökanden var verksam i, eller hade bestämmande inflytande över, organisationen eller gruppen. Det framgår att den närmare innebörden av kravet på hederligt levnadssätt i denna del och synen på karenstid bygger på praxis från regeringen och Migrationsöverdomstolen. Trots att det här inte är fråga om gärningar som någon är skäligen misstänkt eller dömd för, anser utredningen att det skulle vara stötande för den allmänna rättskänslan om personer som varit verksamma i eller har haft bestämmande inflytande över en sådan organisationen, eller grupp, beviljades svenskt medborgarskap. Utredningen anser därför att ett krav på frånvaro av verksamhet eller bestämmande inflytande i sådana organisationer och grupper som omfattas av prövningen av kravet på hederligt levnadssätt bör gälla även i anmälningsärenden.

Utredningen föreslår att prövningen görs på samma sätt som vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt i naturalisationsärenden. Vad som avses med verksamhet och bestämmande inflytande ska således bedömas på samma sätt vid prövningen av detta krav i anmäl- ningsärenden som vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt

173

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

SOU 2021:54

i naturalisationsärenden.36 När det gäller vilka organisationer och grupper som ska omfattas föreslås att samma typ av organisationer och grupper som avses vid prövningen av kravet på hederligt levnads- sätt i naturalisationsärenden ska omfattas även vid prövningen av det här föreslagna kravet i anmälningsärenden. Som framgår av avsnitt 5.3.2 är det bl.a. fråga om sådana organisationer som nämns i regeringens beslut den 2 september 2004 (Ju2003/262/IM). Organisationer som avses här är organisationer vars verksamhet innefattat systematiska, omfattande och grova övergrepp såsom tortyr, mord och utomrätts- liga avrättningar. Där framgår också att Migrationsöverdomstolen i rättsfallet MIG 2007:40 II har ansett att en person som har varit verksam i en organisation som ägnat sig åt handlingar av samma karaktär som de som Europeiska unionens råd sammanställt i en bilaga till den gemensamma ståndpunkten om tillämpning av särskilda åtgär- der i syfte att bekämpa terrorism,37 vid prövningen av kravet på heder- ligt levnadssätt, ska likställas med den organisation som finns om- nämnd i regeringens praxisbeslut.

Utredningen föreslår att detta i lagtexten preciseras som en orga- nisation eller grupp vars verksamhet innefattat terroristhandlingar eller systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra män- niskor. Vad som avses med terroristhandlingar framgår bl.a. av rådets gemensamma ståndpunkt om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism.38

Inte heller när det gäller sådana organisationer eller grupper som nu har beskrivits finns det anledning att begränsa regeln till att gälla handlingar under en viss tid bakåt i tiden. I fråga om sådana grupper- ingar tillämpas ju i praxis avseende naturalisationsärenden normalt en karenstid på 25 år (avsnitt 5.3.2).

Det skulle kunna övervägas om kravet strider mot föreningsfriheten i 2 kap. 1 § 5 regeringsformen (RF), men utredningen bedömer att det inte är någon risk. För det första utgår utredningen ifrån att den vanligaste situationen som det föreslagna kravet kommer att träffa gäller personers verksamhet i, eller bestämmande inflytande över, organisationer i andra länder, ofta innan de kom till Sverige. För det andra innebär kravet inget förbud mot att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften utan det är ett krav för att förvärva

36Jfr MIG 2007:40.

37Rådets gemensamma ståndpunkt av den 27 december 2001, om tillämpning av särskilda åtgär- der i syfte att bekämpa terrorism (2001/931/GUSP), L 344/93, 28.12.2001.

38Ibid.

174

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

svenskt medborgarskap genom anmälan. Utredningen anser inte heller att förslaget skulle strida mot t.ex. artikel 20 i FN:s allmänna förklar- ing om de mänskliga rättigheterna eller artikel 11 i Europakonven- tionen. Föreningsfriheten är vidare inte en absolut rättighet, utan är en rättighet som enligt 2 kap. 20 § 1 regeringsformen får begränsas genom lag på föreskrivet sätt för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle (2 kap. 21 § RF). För utländ- ska medborgare får dessutom begränsningar göras genom lag i fråga om bl.a. föreningsfriheten (2 kap. 24 § andra stycket RF).

7.7Personkretsen

7.7.1Vem ska omfattas av kraven?

Förslag: De nya kraven på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. i lagen om svenskt medborgarskap ska gälla alla som har fyllt 15 år, inom ramen för vad som är tillåtet enligt Sveriges inter- nationella förpliktelser.

Åldersgräns

Bevekelsegrunderna för utredningens förslag om krav avseende all- varlig brottslighet (avsnitt 7.4), hot mot Sveriges säkerhet och allmän säkerhet (avsitt 7.5) samt verksamhet i vissa grupper och organisa- tioner (avsnitt 7.6) – i fortsättningen benämnt allvarlig brottslighet

m.m.– är i hög grad desamma som anförts i olika förarbeten som skäl för kravet på hederligt levnadssätt i naturalisationsärenden, dvs. att säkerställa att beviljandet av svenskt medborgarskap i det enskilda fallet inte uppfattas som stötande för den allmänna rättskänslan. Som framgår av avsnitt 5.4 tillämpas kravet på hederligt levnadssätt i naturalisationsärenden på alla som ansöker om medborgarskap och har fyllt 15 år. Mot den bakgrunden anser utredningen att mot- svarande bör gälla för utredningens förslag om krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. (i avsnitt 7.4–7.6), om det inte finns t.ex. konventionsåtaganden eller internationella avtal som ställer krav på något annat.

Som framgår av kapitel 9 föreslås prövningen av förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan i fortsättningen utgå från förhållan-

175

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

SOU 2021:54

dena vid tidpunkten för beslutet. Förvärv av svenskt medborgarskap föreslås i linje med detta fastställas till beslutsdagen. Det innebär att ett barn som har fyllt 15 år vid tiden för beslutet om förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan kommer att omfattas av de nya kraven.

Den som vill återfå sitt svenska medborgarskap

Enligt 9 § medborgarskapslagen gäller att den som har fyllt arton år och som har förlorat eller befriats från sitt svenska medborgarskap återfår detta genom anmälan, om han eller hon har permanent uppe- hållstillstånd i Sverige, har haft hemvist här i landet under samman- lagt tio år, och sedan två år har hemvist här i landet.

Enligt punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap kan även den som har förlorat sitt svenska medborgarskap enligt 7 § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap återfå sitt svenska medborgarskap genom anmälan till Migrationsverket.

Bestämmelserna reglerar rätten till återvinning av svenskt med- borgarskap för dem som tidigare varit svenska medborgare. Även om 9 § medborgarskapslagen har ändrats väsentligt genom åren är denna tillsammans med punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmel- serna till lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap de enda bestäm- melserna i nu gällande medborgarskapslag, enligt vilka anmälan om förvärv av medborgarskap kan göras som fortfarande till sitt innehåll motsvarar äldre rätts bestämmelser om förvärv av medborgarskap genom anmälan. Mot bakgrund av att det i dessa fall är fråga om personer som tidigare varit svenska medborgare och nu vill bli det igen skulle det kunna uppfattas som problematiskt och kanske rent av stötande om sådana personer omfattas av utredningens förslag om krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. Det skulle också kunna betraktas som en skyldighet för Sverige och ”god ton” att Sverige återtar sina medborgare trots att de har begått t.ex. allvarliga brott.

Ur allmänhetens perspektiv skulle det dock kunna uppfattas som stötande om en sådan person inte skulle omfattas av utredningens förslag om krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. Som fram- går av avsnitt 7.2 kan en tidigare finsk medborgare under vissa för- hållanden åter förvärva finskt medborgarskap efter anmälan. Det

176

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

SOU 2021:54

Barn som avses i punkt 2 i ikraft- och övergångsbestämmelserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap

I punkten föreskrivs att de upphävda 4 och 5 §§ medborgarskaps- förordningen fortfarande gäller för barn som har fötts före den 1 april 2015. Bestämmelsen i 4 § är inte aktuell här. I delbetänkandet (SOU 2021:2 s. 167) redogörs för bestämmelserna i den upphävda 5 §. Den gällde för ett barn som fötts utomlands och inte förvärvat svenskt medborgarskap men vars far eller förälder enligt föräldrabalken, sedan barnets födelse var svensk medborgare. Enligt bestämmelsen kunde fadern eller föräldern anmäla önskemål om att hans/förälderns barn ska förvärva svenskt medborgarskap innan barnet har fyllt 18 år.

Frågan är om dessa barn, när de fyllt 15 år, också bör omfattas av utredningens förslag om krav på frånvaro av allvarlig brottslighet

m.m.i avsnitt 7.4–7.6. Som framgår av delbetänkandet (s. 168) finns det bestämmelser i 1997 års europeiska konvention om medborgar- skap (SÖ 2001:20) om barn som är födda utomlands, men som har åtminstone en förälder som är medborgare i en avtalsstat. Om sådana barn inte förvärvar medborgarskap automatiskt anges i artikel 6.4 b) i konventionen att medborgarskap ska underlättas på annat sätt. Som exempel på sådana åtgärder anges i konventionens förklarande text en sänkning av kravet på hemvisttid, mindre stränga språkkrav, för- enklad procedur samt lägre avgifter. Det poängteras emellertid att det fortfarande är upp till de fördragsslutande staterna att själva bestämma hur de vill förfara med medborgarskap för dessa barn.

Med hänsyn till de skäl som anfördes till grund för att 5 § med- borgarskapslagen upphävdes (se prop. 2013/14:143 s. 17–19), dvs. att svenskt medborgarskap alltid skulle föras över från förälder till barn oavsett förälderns kön och andra omständigheter (vilket reglerades i en ny bestämmelse i 2 § medborgarskapslagen), skulle, på liknande sätt som anfördes i utredningens delbetänkande gällande kravet på svenska och samhällskunskap, kunna argumenteras för att utred- ningens förslag om krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. (i avsnitt 7.4-7.6) inte bör gälla de barn som avses i punkt 2 i ikraft- och övergångsbestämmelserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. Det finns emellertid inga konventionsåtaganden som innebär att Sverige inte får ställa krav motsvarande de som föreslås i avsnitt 7.4–7.6. Mot den bak-

178

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

grunden och med hänsyn till att kravet på hederligt levnadssätt i naturalisationsärenden såsom framgår av avsnitt 5.4 också tillämpas på barn som fyllt 15 år framstår det som inkonsekvent att exkludera de barn som avses i det här sammanhanget från ett sådant krav. Ut- redningen föreslår därför att även dessa barn ska omfattas av utred- ningens förslag om krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m.

Av punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgar- skap framgår att när en person förvärvar medborgarskap enligt den upphävda 5 § tillämpas 10 § medborgarskapslagen i fråga om den personens barn. Mot den bakgrunden borde därför även dessa barn omfattas av utredningens förslag om krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. Sannolikheten att någon som är ett barn (inte fyllt 18 år) också själv har hunnit bli förälder är dock relativt liten. Den omständigheten tillsammans med omständigheten att kraven på från- varo av allvarlig brottslighet m.m. bara gäller barn som fyllt 15 år, utesluter att kraven får någon praktisk betydelse för dessa barn.

Ogifta barn som avses i 10 § medborgarskapslagen

Enligt 10 § medborgarskapslagen kan under vissa förhållanden barn till dem som förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan enligt 6, 7, 8 eller 9 § också bli medborgare. Närmare bestämt gäller det för ogifta barn som har hemvist i Sverige och som inte fyllt 18 år. Sådana barn förvärvar medborgarskap samtidigt med en av föräldrarna om denne har ensam vårdnad om barnet. Samma sak gäller i de fall föräld- rarna har gemensam vårdnad, men den andre föräldern redan är svensk medborgare. Om båda föräldrarna samtidigt får svenskt medborgar- skap genom anmälan och de har gemensam vårdnad om barnet för- värvar deras barn också svenskt medborgarskap. Som poängterats i författningskommentaren till 10 § i förarbetena innebär det att om endast en av föräldrarna – vid gemensam vårdnad – blir svensk med- borgare blir däremot barnet inte svensk medborgare samtidigt med denna förälder.39 I sådana fall är barnet i stället hänvisat till att ansöka om naturalisation.40

39Prop. 1999/2000:147 s. 76.

40Prop. 1975/76:136 s. 26.

179

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

Statslösa födda i Sverige

Att undvika statslöshet har varit en viktig utgångspunkt för den svenska lagstiftaren och är något som Sverige genom olika konventions- åtaganden har förbundit sig att respektera. Innebörden av detta är att eventuella krav för förvärv av medborgarskap för statslösa måste vara i enlighet med Sveriges konventionsåtaganden. Av omedelbar relevans i detta sammanhang är 1954 års FN-konvention angående statslösa personers rättsliga ställning (1954 års konvention) (SÖ 1965:54), och 1961 års FN-konvention om begränsning av statslöshet (1961 års konvention) (SÖ 1969:12), som båda har till syfte att ge artikel 15 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna ett konkret innehåll.41

Enligt artikel 15.1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna har var och en rätt till en nationalitet och enligt arti- kel 15.2 får ingen godtyckligt fråntas sin nationalitet eller nekas rätten att ändra nationalitet. I artikel 32 i 1954 års konvention sägs t.ex. att en fördragsslutande stat så mycket som möjligt ska underlätta stats- lösa personers införlivande med samhället och deras naturalisation. Det sägs vidare att en fördragsslutande stat särskilt ska bemöda sig om att påskynda naturalisationsförfarandet och så mycket som möjligt nedbringa avgifterna och kostnaderna för detta.

För att de fördragsslutande staterna ska veta i förhållande till vilka personer dessa åtagande gäller är det av avgörande betydelse att veta vad som avses med ”statslösa personer” enligt konventionen och om det finns fall då konventionen inte är tillämplig. Av artikel 1.1 i 1954 års konvention framgår att det med uttrycket ”statslös person” i konven- tionen avses en person som inte av någon stat med tillämpning av dess lagstiftning anses såsom dess medborgare. Denna formulering har gett upphov till en gränsdragning mellan personer som är de jure statslösa respektive de facto statslösa. Det är bara de som är de jure statslösa som avses i 1954 års konvention. Med statslösa de facto av- ses personer som har en sådan samhörighet som normalt medför med- borgarskap till mer än ett land, men att dessa länder inte kan komma överens om vem av dem som har beviljat personen medborgarskap. Eftersom det inom medborgarskapsrätten finns en presumtion att alla är medborgare i något land om inget annat kan bevisas och en

41UNHCR, Department of International Protection, (2003). The 1954 Convention relating to the Status of Stateless Persons: Implementation within the European Union Member States and Recommendations for Harmonisation.

181

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

SOU 2021:54

person i den situation som just beskrivits inte kommer att kunna bevisa i vilket land han eller hon är medborgare är denna person inte att anses som statslös de jure. Personen saknar dock faktisk natio- nalitet och har därför inte tillgång till något lands skydd. Mot den bakgrunden är personen statslös de facto.42

Enligt artikel 1.2 i 1954 års konvention framgår när konventionen inte är tillämplig, dvs. när en person trots att den uppfyller defini- tionen inte har kvalificerat sig för att åtnjuta den behandling och de rättigheter som konventionen syftar till att säkerställa för statslösa personer. Förutom när det gäller personer som åtnjuter beskydd eller bistånd av andra FN-organ eller institutioner än Förenta Nationernas Höge Kommissarie för flyktingar, så länge som dylikt beskydd eller bistånd åtnjutes, ska konventionen inte heller tillämpas på dem som av vederbörliga myndigheter i det land, vari de bosatt sig, erkänts ha de rättigheter och skyldigheter, som är förbundna med innehav av medborgarskap i sagda land. Konventionen ska dock inte heller till- lämpas på dem beträffande vilka det föreligger allvarliga skäl att anta, att de har

a)förövat brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänsk- ligheten, sådana dessa brott blivit definierade i de internationella överenskommelser, som tillkommit för att meddela bestämmel- ser angående sådana brott;

b)förövat grovt icke-politiskt brott utanför det land, vari de äro bo- satta, innan de erhöll tillträde till detsamma;

c)gjort sig skyldiga till gärningar, som strider mot Förenta Nationernas syften och grundsatser.

De uppräknade situationerna känns i hög grad igen från artikel 1 D–F i 1951 års FN-konvention om flyktingars rättsliga ställning (flykting- konventionen) (SÖ 1953:17). För att förstå syftet bakom 1954 års konvention är det relevant att känna till att den i sin ursprungliga form tillkom parallellt med flyktingkonventionen och att syftet var att skapa ett regelverk om internationellt skydd inte bara för flyk- tingar utan även för statslösa. Tanken var att definiera när personer som var i behov av skydd kunde klassificeras som flyktingar respek- tive statslösa och med den statusen tilldelas vissa rättigheter. Doku-

42UNHCR (2005). Nationality and Statelessness: A Handbook for Parliamentarians, s. 11.

182

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

mentet gällande statslösa antogs emellertid inte vid samma tidpunkt som flyktingkonventionen utan först tre år senare. Systematiken i 1954 års konvention borde därför kunna förstås på samma sätt som flyktingkonventionen. Mot den bakgrunden borde personer som be- gått sådana brott som anges i artikel 1.2 i 1954 års konvention vara uteslutna från att tilldelas status som de jure statslösa.

Även om det inte framgår av ingressen till 1961 års konvention anser utredningen att det konventionsåtagande som avses där endast får anses omfatta statslösa personer så som de definieras enligt 1954 års konvention och att konventionsåtagandet om begränsning av stats- löshet inte omfattar de som av något av de ovan angivna skälen är uteslutna från statusen som statslös. Det skulle i sådana fall innebära att de krav som utredningen föreslår i avsnitt 7.4–7.6 och 7.9 om- fattar sådana personer som skulle ha definierats som de jure statslösa, men som på grund av att de begått sådana brott som nämns i arti- kel 1.2 i 1954 års konvention är uteslutna, eftersom konventions- åtagandet inte täcker dessa personer.

Oavsett den tolkningen framgår det av artikel 1.1 a) och b) i 1961 års konvention att en fördragsslutande stat ska bevilja på dess territorium födda personer medborgarskap, om de annars skulle bli statslösa, antingen enligt bestämmelse i lag vid födelsen eller på an- sökan. Om den fördragsslutande staten väljer alternativet att bevilja dessa personer medborgarskap efter ansökan, vilket Sverige gjort, får vissa i konventionen specificerade villkor uppställas. I den svenska officiella översättningen av artikel 1.1 b) läst tillsammans med arti- kel 1.2 c) i 1961 års konvention får som villkor ställas att sökanden ”varken övertygats om brott mot statens säkerhet eller för brott överhuvudtaget ådömts frihetsstraff i fem år eller mera.” Vad som avses med att sökanden inte ska ha ”övertygats” om brott mot statens säkerhet är inte helt klart men i den engelska versionen av bestäm- melsen sägs ”that the person concerned has neither been convicted of an offence against national security nor has been sentenced to imprisonment for a term of five years or more on a criminal charge.” Begreppet ”convicted” betyder ”har av en domstol förklarats skyldig till ett brott”.43 Begreppet ”imprisonment” betyder ”att fängsla någon” eller att ”bli fängslad”.44 Eftersom den svenska översättningen inte helt får anses spegla den engelska versionen av konventionsbestäm-

43Cambridge dictionary.

44Ibid.

183

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

SOU 2021:54

melsen (som är originalspråk) utgår utredningen i fortsättningen från den engelska versionen av konventionen. Enligt konventionens krav på frånvaro av brottslighet får en person alltså varken ha dömts för ett brott mot statens säkerhet eller för något brott till fängelse i fem år eller mera. Av artikel 1.1 b) framgår även att om de angivna villkoren är uppfyllda får en sådan ansökan inte avslås. Enligt utred- ningen får det anses innebära att de villkor som ställs av en fördrags- slutande stat inte får vara strängare än de som föreskrivs i konven- tionen.

Det kan konstateras att utredningens förslag i avsnitt 7.4 i flera avseenden går längre än villkoren i artikel 1.2 c) i 1961 års konven- tion. För det första föreslår utredningen att inte bara brottslighet som anmälaren har dömts för ska beaktas utan även skälig misstanke om sådan brottlighet. För det andra innebär utredningens förslag till definition av allvarlig brottslighet att det sannolikt är brott som är mindre allvarliga än de som avses i konventionen. I konventionen sägs heller inget om upprepad brottslighet. När det gäller utredningens förslag i avsnitt 7.5 räcker det att den som anmälan avser bedöms utgöra ett hot mot rikets säkerhet eller allmän säkerhet medan det i konventionen ställs krav på att personen ska vara dömd för ett brott mot statens säkerhet. Utredningens förslag i avsnitt 7.6 går också ut- över vad som tillåts enligt konventionen. Mot den bakgrunden anser utredningen att statslösa barn och unga födda i Sverige inte bör om- fattas av utredningens förslag om krav på frånvaro av allvarlig brotts- lighet m.m. Det föreslås att några krav inte ska tas in i 6 § medborgar- skapslagen och att det ska tas in ett undantag för sådana unga vuxna i 8 §. Frågan om det borde tas in ett krav som är mindre omfattande för denna grupp tas upp i avsnitt 7.8.

Om en svensk medborgare som förlorat sitt svenska medborgar- skap men önskar återfå det har ett barn som är statslöst och fött i Sverige omfattas barnet av 10 § medborgarskapslagen och de krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. som ställs upp i den para- grafen. För att undvika att statslösa barn födda i Sverige omfattas av kraven skulle paragrafen behöva kompletteras med en bestämmelse i vilken det framgår att kraven i paragrafen inte gäller statslösa födda i Sverige. Utredningen bedömer dock att den situationen är mycket ovanlig, dvs. att en person som är svensk medborgare förlorar sitt svenska medborgarskap, får ett barn som föds i Sverige och då är statslöst, och därefter önskar återfå sitt svenska medborgarskap. Om

184

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

detta ändå skulle inträffa kan medborgarskap för dessa barn i stället förvärvas enligt 6 §. Något undantag för dessa barn har därför inte tagits in i 10 §.

Eftersom artikel 1 i 1961 års konvention inte omfattar statslösa som inte är födda i Sverige anser utredningen att denna kategori personer bör omfattas av utredningens förslag om krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m.

Nordiska medborgare

Som redogjorts för i bl.a. delbetänkandet (SOU 2021:2 s. 166) finns det ett avtal mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om medborgarskap.45 Som framgår av avsnitt 7.4.6 ska en medborgare i en avtalsstat enligt artikel 5 i avtalet genom att göra en skriftlig an- mälan till behörig myndighet i en annan avtalsstat kunna förvärva denna stats medborgarskap om hon eller han har uppfyllt vissa krite- rier bl.a. sedan sju år har hemvist i avtalsstaten och inte under denna tid har dömts till fängelse eller annan påföljd som enligt lagen i denna stat i detta hänseende är likställd med frihetsstraff. En avtalsstat får bestämma att den som gör anmälan, vid tidpunkten för anmälan inte får avtjäna eller, under de senaste sju åren eller under den kortare hem- visttid som avtalsstaten har bestämt, ha avtjänat frihetsstraff. En avtals- stat får också bestämma att den som gör anmälan, vid tidpunkten för anmälan inte får vara eller, under den tid som avses i första meningen ha varit underkastad annan påföljd som enligt lagen i denna stat är likställd med frihetsstraff.

I enlighet med avtalet gäller enligt 18 § första stycket medborgar- skapslagen att en medborgare i en avtalsstat förvärvar svenskt med- borgarskap genom anmälan, om han eller hon har fyllt 18 år, har hemvist här i landet sedan fem år och under denna tid inte har dömts till frihetsberövande påföljd.

I 19 § medborgarskapslagen finns i dag inget krav avseende brotts- lighet. Där sägs att den som har förlorat sitt svenska medborgarskap och därefter oavbrutet varit medborgare i en avtalsstat, får tillbaka svenskt medborgarskap genom anmälan, om han eller hon tagit hem- vist här i landet.

45Se fotnot 26.

185

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

SOU 2021:54

Det kan konstateras att utredningens förslag i avsnitt 7.4 i vissa hänseenden är mindre långtgående än avtalet och 18 § medborgar- skapslagen, medan de i andra hänseenden går längre. Enligt avtalet räcker det med att anmälaren har dömts till fängelse medan det enligt utredningens förslag krävs att det är fråga om ett brott för vilka det finns minst fyra års fängelse i straffskalan. Å andra sidan räcker det enligt utredningens förslag med skälig misstanke medan det enligt avtalet krävs att anmälaren har blivit dömd. När det gäller utred- ningens förslag i avsnitt 7.5 och 7.6 finns det inte något utrymme enligt avtalet att ställa upp några sådana villkor. Mot den bakgrunden anser utredningen att nordiska medborgare som önskar förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan enligt 18 eller 19 § medbor- garskapslagen inte ska omfattas av utredningens förslag om krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m.

För dem som önskar förvärva svenskt medborgarskap i enlighet med 18 § medborgarskapslagen gäller fortsatt att de under sin hem- visttid sedan fem år inte får ha dömts till frihetsberövande påföljd. Nordiska medborgare som önskar förvärva svenskt medborgarskap i enlighet med andra bestämmelser än 18 eller 19 § medborgarskaps- lagen omfattas dock av utredningen förslag om krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m.

Ogifta barn till nordiska medborgare

Eftersom nordiska medborgare som önskar förvärva svenskt medbor- garskap genom anmälan enligt 18 eller 19 § medborgarskapslagen inte föreslås omfattas av utredningens förslag om krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. (avsnitt 7.4–7.6) och därmed inte heller krav på identitet (avsnitt 7.9) ska inte heller deras barn göra det vid tillämpning av 10 § medborgarskapslagen. Ogifta barn till andra ut- länningar som förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan före- slås omfattas av utredningens förslag om krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. och krav på identitet. Dessa krav föreslås införas i 10 § medborgarskapslagen. Eftersom 18 och 19 §§ i nämnda lag inne- håller hänvisningar till den bestämmelsen, krävs det ett klargörande i 18 och 19 §§ att anmälarens barn inte omfattas av utredningens för- slag om krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. och krav på identitet. För att undvika att barn till nordiska medborgare som för-

186

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

värvar svenskt medborgarskap enligt 18 eller 19 § ska omfattas av kraven föreslår utredningen att det i 18 § andra stycket och i 19 § medborgarskapslagen ska föras in en skrivning om att endast 10 § första och andra styckena ska tillämpas när barn till nordiska med- borgare förvärvar svenskt medborgarskap.

7.8Ett annat krav för statslösa födda i Sverige?

Bedömning: Det ska inte införas ett annat, mindre omfattande, krav på frånvaro av brottslighet för statslösa födda i Sverige.

Som framgår av avsnitt 7.7.2 anser utredningen att statslösa barn och unga som är födda i Sverige inte ska omfattas av de krav som utred- ningen föreslår på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. (avsnitt 7.4– 7.6). Utredningen har dock övervägt om det i stället bör införas ett annat, mindre omfattande, krav för statslösa födda i Sverige. Som framgår av avsnitt 7.2.2 medger artikel 1.1 b) läst tillsammans med artikel 1.2 c) i 1961 års konvention att de fördragsslutande staterna ställer upp villkor även för statslösa födda i landet om den fördrags- slutande staten möjliggör förvärv av medborgarskap efter anmälan. Ett sådant villkor är att sökanden varken har dömts för brott mot statens säkerhet eller för något brott till fängelse i fem år eller mera.

Förutom 1954 och 1961 års konventioner måste dock Sverige, i synnerhet när det gäller statslösa barn och unga födda i Sverige, också beakta 1997 års europeiska konvention om medborgarskap (1997 års konvention) (SÖ 2001:20). 1997 års konvention är i huvudsak en konsoliderad sammanställning av det stora antal internationella instru- ment om medborgarskap, dubbelt medborgarskap och statslöshet som Europarådets medlemsstater och konventionens övriga signatär- stater har att förhålla sig till, varav 1954 och 1961 års konventioner är de mest relevanta i detta sammanhang.46 I artikel 2.2 i 1997 års konvention stadgas.

Varje konventionsstat skall i sin nationella lagstiftning föreskriva att medborgarskap i staten skall förvärvas av barn födda inom dess terri- torium som inte vid födseln förvärvar annat medborgarskap. Sådant med- borgarskap ska medges

46Se bl.a. Europarådet (1997). Explanatory Report to the European Convention on Nationality, punkt 11.

187

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

SOU 2021:54

a)vid födseln ex lege, eller

b)därefter, för barn som har förblivit statslösa, efter ansökan till behö- rig myndigheten eller för barnet i fråga på det sätt som föreskrivs i konventionsstatens nationella lagstiftning. En sådan ansökan får göras beroende av legalt och varaktigt hemvist inom dess territorium under en tid av högst fem år omedelbart innan ansökan gjordes.

I punkt 50 i den förklarande rapporten, som inte är juridiskt bindande, men som kan användas vid tolkningen av konventionen, anges att.

Where the nationality is not acquired at birth, it must be provided that the child concerned may submit an application for the acquisition of nationality according to the procedure laid down in internal law, subject to one or both of the indicated conditions. No time-limit is indicated as a condition because the provision applies only to children and it is there- fore implicit, in accordance with the definition of the term “child” in Article 2, that the time-limit is 18 years of age. The nationality must be granted to all children fulfilling the conditions specified in sub-para- graph b. The reference to a period not exceeding five years of lawful and habitual residence means that such residence must be effective and in compliance with the provisions concerning the stay of foreigners in the State.47

Eftersom det i artikel 6.2 b) i 1997 års konvention inte hänvisas till liknande villkor som ställs i artikel 1.1 b) läst tillsammans med arti- kel 1.2 c) i 1961 års konvention och de uttalanden som görs i punkt 50 i den förklarande rapporten skulle en tolkning av artikel 2.2 i 1997 års konvention kunna vara att det inte är tillåtet för konventionsstaterna att införa villkor om t.ex. frånvaro av allvarlig brottslighet för stats- lösa barn födda i en konventionsstat. Oavsett om den tolkningen är korrekt eller inte anser utredningen att sannolikheten för att ett barn ska ha hunnit dömas för brott mot statens säkerhet, eller för något brott, till fängelse i fem år eller mera är mycket liten. Mot den bak- grunden anser utredningen att det inte ska ställas något krav i 6 § med- borgarskapslagen på frånvaro av brottslighet på statslösa barn födda i Sverige.

För att anmälningsbestämmelserna ska vara konsekventa i det här hänseendet anser utredningen att det inte heller ska ställas något sådant krav på dem som är statslösa födda i Sverige som omfattas av 8 § med- borgarskapslagen, dvs. de som fyllt 18 men inte 21 år.

47Europarådet (1997). Explanatory Report to the European Convention on Nationality, punkt 50.

188

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

7.9Den uppgivna identiteten ska vara riktig

Bedömning: Utredningens förslag om krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. förutsätter kännedom om identiteten hos den som anmälan avser.

Förslag: Alla bestämmelser i lagen om svenskt medborgarskap där det föreslås att det ska införas krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m., ska kompletteras med ett krav på att det görs sannolikt att den uppgivna identiteten avseende dem som fyllt 15 år är riktig.

Frågan om krav på identitet skulle införas i anmälningsärenden över- vägdes i förarbetena till 2001 års medborgarskapslag.48 Det som då diskuterades var krav på styrkt identitet. Barn som fötts i Sverige och som tilldelats personuppgifter i Sverige, ansågs ha styrkt identitet även om det i något avseende rådde oklarhet i fråga om föräldrarnas identitet. Beträffande statslösa barn som kommit till Sverige någon gång under sin uppväxt, närmare bestämt före 13 års ålder, ansåg kommittén att man kunde utgå från att vissa av dessa barn av de svenska myndigheterna inte skulle bedömas ha styrkta identiteter. Frågan om dessa barn behövde kunna styrka sin identitet ansågs inte omedelbart vara beroende av om deras föräldrar kunde styrka sin identitet. Av SOU 1999:34 s. 250 framgår att det, för barn, eller för personer som kommit hit som barn, var önskvärt ur principiell syn- punkt att barnens förvärv av svenskt medborgarskap inte skulle för- senas på grund av att föräldrarna lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet vid ankomsten till Sverige. Samma resonemang fördes i fråga om andra utländska barn än de statslösa.49

Kommittén kunde inte se några avgörande hinder mot att låta de nu aktuella barnen få medborgarskap i den identitet i vilken de var folk- bokförda i Sverige och föreslog därför att det inte skulle uppställas krav på styrkt identitet. Detta höll regeringen med om i den proposition där kommitténs förslag togs upp och något krav på styrkt identitet infördes inte i anmälningsbestämmelserna i medborgarskapslagen.50

48SOU 1999:34 s. 248 f.

49SOU 1999:34 s. 266.

50Prop. 1999/2000:147 s. 38 f.

189

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

SOU 2021:54

I och med att utredningen nu föreslår krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. aktualiseras åter frågan om identitet. För att de före- slagna kraven ska kunna kontrolleras och bli meningsfulla behöver den handläggande myndigheten känna till identiteten på den som anmälan avser. Utredningen föreslår därför att medborgarskapslagens bestämmelser om förvärv genom anmälan ska kompletteras med ett krav på identitet. För personer som kommer från vissa länder kan det vara mycket svårt eller till och med omöjligt att styrka sin iden- titet med handlingar som godtas här i Sverige. Utredningen anser därför att det ska räcka med att identiteten har gjorts sannolik. Enligt 12 § andra stycket medborgarskapslagen kan den som ansöker om naturalisation (enligt 11 § samma lag) och som inte kan styrka sin identitet ändå naturaliseras om han eller hon sedan minst åtta år har hemvist i Sverige och gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig. Utredningen anser att ett krav på sannolik identitet i anmäl- ningsärenden kan utformas på samma sätt, dvs. att det för förvärv ska krävas att den eller de som har vårdnaden av den som anmälan avser, eller den som anmälan avser, gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig.

Eftersom utredningen har föreslagit att kraven på frånvaro av all- varlig brottslighet m.m. ska begränsas till att gälla för dem som fyllt

15år anser utredningen att även kravet på att det måste göras sanno- likt att den uppgivna identiteten är riktig kan begränsas till dem som fyllt 15 år. Beträffande barn födda i Sverige är utredningen inte av någon annan uppfattning än den som givits uttryck för i tidigare för- arbetsuttalanden, dvs. att barn som fötts i Sverige och som tilldelas personuppgifter i Sverige, får anses ha styrkt sin identitet.

Mot den bakgrunden föreslår utredningen att alla anmälnings- bestämmelser i vilka det föreslås införas krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. enligt avsnitt 7.4–7.6 ska kompletteras med ett krav på att det måste göras sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig, dvs. 7–10 §§. Förslaget omfattar även punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om svenskt med- borgarskap och punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmel- serna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap.

I bestämmelserna som rör barn ska det förtydligas att kravet bara gäller dem som fyllt 15 år. I de bestämmelser som skulle kunna vara

190

SOU 2021:54

Ett krav på hederligt levnadssätt i anmälningsärenden

tillämpliga också för statslösa barn eller unga födda i Sverige ska det anges att kravet inte gäller dem.

7.10Konsekvenser av utredningens förslag för anmälningsinstitutet

Vid en jämförelse mellan de av utredningen föreslagna kraven på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. och kravet på hederligt lev- nadssätt i naturalisationsärenden skulle de av utredningen föreslagna kraven, ur vissa perspektiv, kunna framstå som mer absoluta och mindre generösa än de som gäller vid prövning av kravet på hederligt levnadssätt i naturalisationsärenden. Vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt, som bygger på en helhetsbedömning, ska en prognos göras av sökandens förmåga och möjligheter att leva heder- ligt i framtiden. Bedömningen som visserligen bygger på sökandens tidigare levnadssätt innefattar också en möjlighet för Migrations- verket att ta hänsyn till olika förmildrande omständigheter. När det gäller de av utredningen föreslagna kraven om frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. bygger de däremot huvudsakligen på personens tidigare agerande och möjliggör inte på samma sätt att den hand- läggande myndigheten tar hänsyn till t.ex. förmildrande omständig- heter. Mot bakgrund av att de flesta som förvärvar medborgarskap genom anmälan är barn och unga vuxna skulle utredningens förslag därför kunna ifrågasättas.

Som framgår av kapitel 6 har emellertid förvärv av svenskt med- borgarskap genom anmälan under lång tid motiverats med att det i vissa fall bör vara möjligt att förvärva medborgarskap på ett enklare och snabbare sätt än genom ansökan om naturalisation. I ett försök att upprätthålla anmälningsinstitutets karaktär har utredningen ut- format kraven i avsnitt 7.4–7.6 och 7.9 på ett så tydligt och preciserat sätt som ansetts möjligt inom ramen för utredningens uppdrag för att kraven ska kunna kontrolleras på ett relativt enkelt och snabbt sätt. Om syftet bakom anmälningsinstitutet ska upprätthållas någor- lunda samtidigt som nya krav enligt utredningens förslag införs anser utredningen att det är rimligt med bakåtsyftande och mer absolut formulerade krav. I de fall den som anmälan avser diskvalificeras från att förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan på grund av något av de föreslagna kraven på frånvaro av allvarlig brottslighet

191

Handläggande myndighet

SOU 2021:54

3.Länsstyrelsen i Skåne län, när den som anmälan gäller är folkbok- förd i Skåne, Kronobergs eller Blekinge län,

4.Länsstyrelsen i Västra Götalands län, när den som anmälan gäller är folkbokförd i Västra Götalands eller Hallands län,

5.Länsstyrelsen i Dalarnas län, när den som anmälan gäller är folk- bokförd i Dalarnas, Värmlands, Örebro eller Gävleborgs län,

6.Länsstyrelsen i Västernorrlands län, när den som anmälan gäller är folkbokförd i Västernorrlands eller Jämtlands län, och

7.Länsstyrelsen i Norrbottens län, när den som anmälan gäller är folkbokförd i Norrbottens eller Västerbottens län.

Enligt 5 § medborgarskapsförordningen ska ansökningar om svenskt medborgarskap (naturalisation) och ansökningar enligt 14 § andra stycket, 15 eller 21 § medborgarskapslagen ges in till Migrationsverket. Om sökanden inte är folkbokförd i Sverige, ska ansökan dock ges in till en svensk beskickning eller ett svenskt karriärkonsulat inom vars verksamhetsområde sökanden är bosatt. En ansökan om naturalisa- tion som gäller en utlänning som är under 15 år och adopterad av en svensk medborgare ska alltid ges in till Migrationsverket.

Det är alltså Migrationsverket som handlägger alla naturalisations- ärenden och därmed prövar kravet på hederligt levnadssätt i 11 § 5 medborgarskapslagen. Migrationsverket handlägger också alla anmäl- ningsärenden som inte handläggs av länsstyrelserna. Länsstyrelserna handlägger anmälningsärenden enligt 7–9, 18 och 19 §§ medborgar- skapslagen som rör nordiska medborgare. I och med att det i 18 § med- borgarskapslagen finns ett krav på att anmälaren under sin hemvisttid i Sverige sedan fem år inte har dömts till frihetsberövande påföljd, måste länsstyrelserna kontrollera att detta krav är uppfyllt.

Enligt 24 § medborgarskapslagen är det den myndighet till vilken anmälan görs som ska meddela beslut om anmälan har medfört för- värv av svenskt medborgarskap eller inte och enligt 10 § medborgar- skapsförordningen ska Migrationsverket utfärda bevis om svenskt medborgarskap när någon har förvärvat svenskt medborgarskap genom anmälan eller naturalisation. Om förvärvet skett genom en anmälan till en länsstyrelse, ska dock beviset utfärdas av den länsstyrelse som först har prövat ärendet.

194

Handläggande myndighetSOU 2021:54

Tabell 8.1	Vilka migrationsdomstolar överprövar vilka länsstyrelsers beslut

Beslutsfattare		Domstol

Länsstyrelsen i Stockholms län		Migrationsdomstolen i Stockholm
Länsstyrelsen i Dalarnas län		Migrationsdomstolen i Stockholm
Länsstyrelsen i Västra Götaland		Migrationsdomstolen i Göteborg
Länsstyrelsen i Östergötland		Migrationsdomstolen i Malmö

Länsstyrelsen i Skåne		Migrationsdomstolen i Malmö
Länsstyrelsen i Västernorrland		Migrationsdomstolen i Luleå

Länsstyrelsen i Norrbotten		Migrationsdomstolen i Luleå

Källa: Utredningens sammanställning.

8.2Bakgrunden till nuvarande handläggningsordning

8.2.1Naturalisationsärenden

I betänkandet Decentralisering av naturalisationsärenden m.m. (SOU 1966:20) finns en redogörelse över den historiska utvecklingen av förvärv av svenskt medborgarskap i form av naturalisation.1 Enligt den redogörelsen torde det vanligaste sättet för en utlännings förvärv av rättigheten att betraktas som svensk undersåte under 1700-talet ha varit faktiskt hemvisttagande. Naturalisation genom regerings- beslut förekom emellertid också. Ett vanligt sätt att bli erkänd som svensk undersåte efter inflyttning var att utlänningen av magistrat beviljades så kallat burskap. Att beviljas burskap innebar en laglig rätt att utöva ett yrke i en stad och åtnjuta de förmåner som tillkom bor- gare.2 Vid sidan av detta blev det under 1800-talets första hälft allt vanligare att Kungl. Maj:t själv upptog utlänningar till svenska under- såtar såväl när dessa sökte burskap som i andra fall. Möjligheten att bli svensk undersåte genom burskap fanns kvar till år 1864 när när- ingsfrihet infördes. Vid 1800-talets mitt, framställdes anmärkningar av konstitutionsutskottet mot det sätt, varpå Kungl. Maj:t utövat naturalisationsrätten. 3 Genom en grundlagsändring år 1858 reglerades Kungl. Maj:ts utövande av naturalisationsrätten. I regeringsformen föreskrevs.

1SOU 1966:20 s. 7–10.

2Nordisk familjebok (1878).

3Regeringskansliet (2008). Regeringskansliet genom tiderna (2 uppl).

196

SOU 2021:54

Handläggande myndighet

Konungen äger att genom naturalisation till svensk medborgare upptaga utländsk man i den ordning och under de villkor, som uti särskild därom av Konung och Ständer gemensamt stiftad lag bestämmas. Sålunda natura- liserad utlänning njute samma rättigheter och förmåner som infödd svensk man, dock utan att kunna till ledamot av statsrådet utnämnas.

Villkoren för naturalisation lades samtidigt fast i förordningen den 27 februari 1858 (nr 13) angående ordningen och villkoren för utländsk mans upptagande till svensk medborgare (1858 års medborgarskaps- förordning).

Ordningen att ansökningar om naturalisation till svensk medbor- gare var förbehållet Kungl. Maj:t var grundlagsfäst ända till år 1965. Enligt Kungl. kungörelsen den 24 november 1950 med vissa bestäm- melser rörande tillämpningen av lagen den 22 juni 1950 om svenskt medborgarskap skulle dock ansökningar om naturalisation ges in till länsstyrelsen i det län där sökanden var kyrkobokförd eller, om han inte var kyrkobokförd i riket, till svensk beskickning eller lönat svenskt konsulat. Länsstyrelse, beskickning eller konsulat som mottog en så- dan ansökan skulle i första hand se till att ansökan var fullständig och om detta inte var fallet förelägga sökanden att inom viss tid komplet- tera ansökan. Länsstyrelsen remitterade regelmässigt det anhängig- gjorda ärendet för utredning till polismyndigheter i sökandens bosätt- ningsorter i Sverige (de som gällde vid ansökan och de som gällt tidigare). Efter fullbordad utredning lämnade länsstyrelsen eget yttrande i ärendet. Detta innehöll i de flesta fall endast ett kortfattat till- eller avstyrkande av ansökningen. Därefter skickades ärendena till Justitiedepartementet som var ansvarig för handläggningen av dessa ärenden. Vid behov remitterades ärendena för ytterligare utred- ning, varefter de föredrogs muntligt för det statsråd som var ansvarigt för naturalisationsärendena. Beslut i naturalisationsärende fattades sedan i konselj. Kungl. Maj:t kunde i anledning av naturalisations- ansökan meddela antingen naturalisationsbeslut (bifallsbeslut) eller avslagsbeslut. Till naturalisationsbeslut räknades även beslut med villkor att sökanden inom viss tid inför länsstyrelse skulle styrka att han erhållit befrielse från sitt utländska medborgarskap (villkorligt bifallsbeslut).

När regeringsformen ändrades år 1965 innebar det en möjlighet att flytta över avgörandet av naturalisationsärenden till en annan myn- dighet än Kungl. Maj:t, vilket också skedde. I betänkandet Decen- tralisering av naturalisationsärenden m.m. (SOU 1966:20) föreslogs

197

Handläggande myndighet

SOU 2021:54

att avgörandet av naturalisationsärenden skulle flyttas till den nya centrala utlänningsmyndigheten, Statens invandrarverk.4 Förslaget togs upp i prop. 1968:158 och bifölls av riksdagen. I och med riksdagens beslut (SFS 1968:704) ändrades således handläggningsordningen så att naturalisationsärendena fördes över till Statens invandraverk. Den 1 juli 2000 blev Statens invandrarverk Migrationsverket. Med anled- ning av ändringarna i medborgarskapslagen genom riksdagens beslut (SFS 1968:704) utfärdades år 1969 en ny medborgarskapskungörelse (SFS 1969:235) som ersatte 1950 års medborgarskapskungörelse. Genom 1969 års medborgarskapskungörelse övertog Polismyndig- heten helt länsstyrelsernas utredningsuppgifter beträffande natura- lisationsärenden.5 För dem som var folkbokförda gällde den ordningen

ivart fall fram till mitten av 1990-talet.6 I den lydelse av medborgar- skapskungörelsen som gällde innan den upphävdes framgår dock att ansökningar om naturalisation skulle ges in till Migrationsverket (SFS 2000:394). När 1969 års medborgarskapskungörelse upphävdes ersattes den med nu gällande medborgarskapsförordning (2001:218).

8.2.2Anmälningsärenden

Utredningen redogör i kapitel 6 för anmälningsärendenas historiska utveckling. Av avsnitt 6.2.1 framgår att kravet på att alla anmälningar skulle vara skriftliga infördes i och med att 1950 års medborgarskaps- lag antogs. I de fall förvärv av medborgarskap var möjligt genom anmä- lan skulle den skriftliga anmälan om detta göras hos länsstyrelsen i det län där personen var kyrkobokförd (jfr 3, 4 och 10 §§ i 1950 års med- borgarskapslag, som gällde förvärv av medborgarskap på grund av increscens, återvinning och förvärv av medborgarskap genom anmälan av nordiska medborgare).

I början av 1980-talet övervägdes om inte alla anmälningsärenden av främst besparingsskäl skulle flyttas över antingen till pastors- ämbetena eller till Statens invandrarverk. Det konstaterades då att det inte skulle innebära någon besparing. Som ytterligare skäl mot änd- ring anfördes att den övervägande delen av ärendena var anmälningar av nordbor, och då i huvudsak finländare. Eftersom handläggningen endast gick ut på att kontrollera om i lagen fastställda villkor var upp-

4SOU 1966:20 s. 40 f.

5Jfr SOU 1974:69 s. 337 f.

6Jfr prop. 1994/95:179 s. 29.

198

Handläggande myndighet

SOU 2021:54

8.3En handläggande myndighet för alla medborgarskapsärenden

Förslag: Alla anmälningsärenden ska prövas av Migrationsverket. De ska därför ges in till Migrationsverket.

Utredningens förslag i såväl delbetänkandet Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap (SOU 2021:2) som i kapitel 7 i detta betänkande innebär att det tillkommer nya krav för förvärv av svenskt medborgarskap i de flesta paragrafer om förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan. Bestämmelsen i 6 § med- borgarskapslagen om vissa statslösa barn födda i Sverige liksom be- stämmelserna i 18 och 19 §§ som rör nordiska medborgare omfattas dock inte. I delbetänkandet föreslår utredningen krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap och i detta betänkande föreslår utred- ningen krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. som framgår av avsnitt 7.4–7.6 samt 7.9.

Förutom att antalet villkor föreslås öka innebär kraven att hand- läggningen av anmälningsärenden i väsentligt högre grad än i dag kommer att präglas av en relativt omfattande och mångfacetterad pröv- ning snarare än den enklare formaliakontroll som hittills karaktäri- serat handläggningen av anmälningsärenden. De föreslagna villkoren bedöms även ställa andra krav på handläggarnas kompetens än som ställts hittills. Det ökade antalet villkor och den ökande komplexi- teten innebär i sig ett ökat behov av en sammanhållen rättsbildning. En sådan rättsbildning är svårare att uppnå om anmälningsärendena handläggs av flera olika myndigheter. Det vore därför bättre om alla anmälningsärenden handlades av en och samma myndighet.

Av avsnitt 8.2.1 framgår att det finns historiska förklaringar till varför naturalisationsärenden lämnades in till länsstyrelserna, vilket i sin tur sannolikt var skälet för varför motsvarande ordning infördes även för anmälningsärenden i och med antagandet av 1950 års med- borgarskapslag (se avsnitt 6.2.1), men med den skillnaden att det i anmälningsärenden också var länsstyrelserna som fattade beslut. Som skäl för att länsstyrelserna har fortsatt handlägga vissa anmälnings- ärenden har bl.a. anförts den geografiska närheten. Med den tekniska utveckling som skett, som möjliggör såväl inlämnande av en anmälan som kommunikation med handläggande myndighet på elektronisk

200

SOU 2021:54

Handläggande myndighet

väg, framstår emellertid inte längre argument om geografisk närhet som lika viktiga. Den relativt nyligen genomförda förändringen i 3 § medborgarskapsförordningen, enligt vilken det numera bara är 7 läns- styrelser i stället för 21 som handlägger anmälningsärenden, talar också för att den geografiska aspekten inte längre har samma betydelse som den haft tidigare. Ändringen i 3 § har med största sannolikhet sin grund i de slutsatser som presenterades i prop. 2011/12:31, i vilken möjligheterna till koncentration av länsstyrelsernas arbete på bl.a. medborgarskapsområdet togs upp till behandling.10 Av propositionen framgår att länsstyrelsernas handläggning av bl.a. anmälningsärenden uppfyllde ett antal kriterier för när koncentration har förordats i andra sammanhang. En sammanställning av dessa kriterier, som redo- görs för i propositionen, visar följande.

Tabell 8.2	Skäl för koncentration av länsstyrelsernas handläggning
	av anmälningsärenden

Låg besöksfrekvens på länsstyrelsen		Ja
Få externa besök		Ja

Begränsat behov av lokalkännedom		Ja
Behov av likformigt utförande		Ja
Begränsat samband med länsstyrelsens övriga kärnverksamhet		Ja
Begränsad betydelse för länsstyrelsens uppdrag enl. 2 §
länsstyrelseinstruktionen		Ja

Få årsarbetskrafter		Ja
Hög komplexitet		Nej

Källa: Prop. 2011/12:31 s. 32.

Ett skäl som har anförts för att länsstyrelserna fortsatt ska handlägga vissa anmälningsärenden har varit handläggningens enkelhet. Med de förslag som utredningen lägger har detta förändrats.

Eftersom de argument som tidigare anförts till stöd för varför vissa anmälningsärenden bör handläggas av länsstyrelserna inte längre har samma bäring och för att skapa förutsättningar för en sammanhållen rättsbildning föreslår utredningen att alla anmälningsärenden flyttas över till Migrationsverket. En överflyttning av alla ärenden till Migra- tionsverket framstår också av kompetensskäl och effektivitetsskäl

10Prop. 2011/12:31 s. 31 f.

201

Handläggande myndighet

SOU 2021:54

som mer ändamålsenlig när fler villkor för förvärv av medborgarskap föreslås.

Det kan dock konstateras att utredningens förslag vare sig i del- betänkandet (SOU 2021:2) eller i detta betänkande innebär att ytter- ligare villkor förs in i 18 och 19 §§ medborgarskapslagen. De argu- ment som anförts för att flytta över de andra anmälningsärendena till Migrationsverket gör sig alltså inte gällande på samma sätt för anmälningsärenden enligt 18 och 19 §§ medborgarskapslagen. Det skulle därför kunna argumenteras för att dessa ärenden kan fortsätta handläggas av länsstyrelserna. Utredningen anser dock av bl.a. tyd- lighetsskäl att en sådan ordning vore mindre lämplig.

De skäl som anfördes i prop. 2011/12:31 till stöd för en koncen- tration av länsstyrelsernas arbete på bl.a. medborgarskapsområdet är aktuella även i detta fall. I och med att det redan skett en regionaliser- ing av ärendehandläggningen till 7 av landets 21 länsstyrelser kan det utifrån enskildas perspektiv vara tydligare att bara ha en myndighet att vända sig till. Vid en överflyttning av även de ärenden som regleras i 18 och 19 §§ skulle alla medborgarskapsärenden handläggas av en och samma myndighet vilket, inte minst från de enskildas perspektiv, skulle framstå som mer logiskt. En sådan ordning skulle också under- lätta möjligheterna att överblicka och utvärdera medborgarskapshan- teringen i sin helhet på ett annat sätt än vad som är möjligt i dag. All statistik skulle finnas på en och samma myndighet och omfattas av samma myndighets årsredovisning. Som framgår av avsnitt 8.1 innebär dagens ordning att länsstyrelsernas beslut överprövas av landets samt- liga migrationsdomstolar. En överflyttning av alla anmälningsärenden till Migrationsverket skulle, under förutsättningen att myndighetens beslut fortsatt fattas av myndighetens medborgarskapsenheter, som är placerade i Norrköping, innebära att alla medborgarskapsärenden skulle överprövas av Förvaltningsrätten i Malmö, i dess egenskap av migrationsdomstol.

Av avsnitt 15.1.2 framgår att det rör sig om cirka 3 520 ärenden per år som handläggs av länsstyrelserna. För att sätta dessa siffror i perspektiv kan det nämnas att Migrationsverket år 2020 fick in totalt 84 111 medborgarskapsärenden, vara 11 511 utgjorde anmälningsären- den.11 En överflyttning av alla anmälningsärenden till Migrations- verket skulle med nödvändighet innebära ytterligare belastning på myndigheten som redan tyngs av betydande balanser när det gäller

11Migrationsverket (2021). Migrationsverkets årsredovisning 2020, s. 75.

202

Ändrad tidpunkt för förvärv av medborgarskap efter anmälan

SOU 2021:54

beslut om att lämna Sverige har fått stanna här på grund av att en i familjen blivit svensk medborgare.

Migrationsverket har i en skrivelse till regeringen föreslagit att svenskt medborgarskap ska förvärvas från beslutsdagen i stället för på anmälningsdagen (Ju2017/09735/EMA). Migrationsverket skulle i sådana fall kunna vänta in utgången i ett ärende om återkallelse av permanent uppehållstillstånd innan beslut fattas i anmälningsärendet.

Utredningen ska därför enligt kommittédirektiven utreda om för- värv genom anmälan även fortsättningsvis bör ske från tidpunkten för anmälan, eller om prövningen i stället ska utgå från förhållandena vid tidpunkten för beslutet.

9.2Tidpunkten för förvärv genom anmälan

9.2.1Bakgrund till nuvarande ordning

Som betonats i flera avsnitt kan medborgarskap förvärvas på olika sätt, automatiskt vid t.ex. födelsen, vid anmälan eller efter ansökan (natura- lisation). Förvärv efter ansökan innebär att en utlänning under vissa givna förutsättningar kan bli upptagen som svensk medborgare. Vid en sådan prövning har det varit förutsättningarna vid tidpunkten för beslutet som har ansetts avgörande (se t.ex. MIG 2007:28, MIG 2008:5 och MIG 2013:22).

Vid förvärv av medborgarskap genom anmälan har däremot en annan ordning gällt. Såsom konstateras i MIG 2014:23 har i dessa fall gällt att villkoren ska vara uppfyllda vid tidpunkten för anmälan. För- klaringen till skillnaden i synen på naturalisations- och anmälnings- ärenden finns i den historiska utvecklingen av möjligheten att förvärva medborgarskap genom anmälan som redogjorts för i avsnitt 6.2.1. Där framgår bl.a. att det i vissa fall (bl.a. vid increscens) var möjligt att före 1950 års medborgarskapslag förvärva svenskt medborgarskap automatiskt. Kravet på en skriftlig anmälan, och därmed även beho- vet av en kontroll av villkoren, tillkom i 1950 års medborgarskapslag. I en kommentar till 1950 års medborgarskapslag sägs att om villkoren för förvärv av medborgarskap genom anmälan är uppfyllda blir den anmälande svensk medborgare från den dag anmälan gavs in. Där ut- talas också att det åligger länsstyrelsen, som vid den tiden var ansvarig

206

Ändrad tidpunkt för förvärv av medborgarskap efter anmälan

SOU 2021:54

9.3Ändrad tidpunkt för förvärv

Förslag: Prövningen av om villkoren för förvärv av medborgarskap genom anmälan är uppfyllda i lagen om svenskt medborgarskap ska inte längre utgå från förhållandena vid anmälningstillfället utan från förhållandena vid tidpunkten för beslutet i ärendet. För- värv av svenskt medborgarskap ska i fortsättningen fastställas till beslutsdagen.

Uttrycket förvärv genom anmälan i 6–10 §§ lagen om svenskt medborgarskap och relevanta övergångsbestämmelser ska därför ersättas med förvärv efter anmälan.

Bedömning: Anmälningsärenden avseende nordiska medborgare enligt 18 och 19 §§ lagen om svenskt medborgarskap bör inte om- fattas av förslaget om ändrad tidpunkt för förvärv.

Tidigare har utgångspunkten i de bestämmelser som gäller förvärv av svenskt medborgarskap varit att förvärv av medborgarskap gäller från tidpunkten för anmälan eftersom det är då villkoren för förvärv har ansetts behöva vara uppfyllda. Eftersom själva grunden för varför vill- koren ska vara uppfyllda vid tidpunkten för anmälan inte längre före- ligger (se avsnitt 9.2.2) finns det inte längre några skäl att kräva att villkoren för förvärv av medborgarskap genom anmälan ska vara upp- fyllda vid tidpunkten för anmälan. Det finns därför inte heller någon grund för att tidpunkten för förvärv ska vara kopplad till anmälnings- tidpunkten.

Utredningen kan konstatera att en fördel med att utgå från för- hållandena vid tidpunkten för beslutet är att den typ av oönskade konsekvenser som Migrationsverket tar upp i sin skrivelse (Ju2017/09735/EMA) skulle kunna undvikas (se avsnitt 9.1). Frågan är då om det finns några nackdelar med ett sådant förslag.

Av förarbetsuttalanden till 2001 års medborgarskapslag kan ut- läsas att skälen för att den då gällande ordningen föreslogs gälla också i de anmälningsbestämmelser som infördes i medborgarskapslagen var att den snabbhet och enkelhet i handläggningen som präglat anmäl- ningsförfarandet historiskt eftersträvades också i de nya anmälnings- ärendena. Utredningen har dock svårt att se att det är tidpunkten för när villkoren ska vara uppfyllda som har betydelse i det samman-

208

SOU 2021:54

Ändrad tidpunkt för förvärv av medborgarskap efter anmälan

hanget. Snabbheten och enkelheten har i stället att göra med vilka och hur många villkor som ställs upp för förvärvet.

Det kan dock konstateras att en ändrad tidpunkt för när villkoren ska vara uppfyllda från anmälningstidpunkten till beslutstillfället inne- bär att förutsättningarna för förvärv kan komma att ändras under handläggningens gång, vilket kan vara negativt ur vissa aspekter. Den som anmälan gäller kan t.ex. fylla 15 år efter det att anmälan lämnats in, men innan beslut fattats, vilket vid en ändring av när villkoren ska vara uppfyllda innebär att den som anmälan gäller kommer att om- fattas av de krav på frånvaro av allvarlig brottslighet som utredningen föreslår i kapitel 7. Konsekvensen blir alltså att det skapas en osäker- het om vad som kommer att krävas för förvärv av medborgarskap och att ärendet kan behöva kompletteras under handläggningens gång. Det innebär också att Migrationsverkets handläggningstid kan få en avgörande betydelse för den som anmälan avser.

Utredningen har emellertid redan i sitt delbetänkande gällande krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt med- borgarskap, som föreslås gälla för dem som fyllt 16 men inte 67 år, argumenterat för att det är åldern vid tidpunkten för beslutet som ska vara avgörande för om en sökande ska omfattas av kraven på kun- skaper i svenska och samhällskunskap för förvärv av svenskt medbor- garskap.4 Utredningen anser att samma argument gör sig gällande även här, dvs. att det är en princip inom många förvaltningsrättsområ- den att det är omständigheterna vid tidpunkten för beslutet som ska ligga till grund för beslutet. Detta gäller t.ex. i naturalisationsärenden och inom utlänningsrätten.

Eftersom det inte längre finns några bärande skäl för att villkoren för förvärv av medborgarskap genom anmälan ska vara uppfyllda vid anmälningstidpunkten, och den nuvarande ordningen har fått vissa oönskade konsekvenser, anser utredningen att prövningen av förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan i fortsättningen ska utgå från förhållandena vid tidpunkten för beslutet och att förvärv av svenskt medborgarskap ska fastställas till beslutsdagen. Detta innebär att det skapas en enhetlighet i hanteringen av ärenden om naturalisation och anmälan.

För att förtydliga den ändrade tidpunkten för förvärv av medbor- garskap föreslår utredningen att uttrycket förvärv genom anmälan ska ersätts med förvärv efter anmälan i anmälningsbestämmelserna i

4SOU 2021:2 s. 161.

209

Ändrad tidpunkt för förvärv av medborgarskap efter anmälan

SOU 2021:54

medborgarskapslagen och relevanta övergångsbestämmelser i enlighet med Lagrådets förslag i beredningen av 2001 års medborgarskapslag.5 När ordningen för anmälningsärenden ändras så att prövningen av förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan ska utgå från förhållandena vid tidpunkten för beslutet, bedömer utredningen att 8 § medborgarskapslagen behöver formuleras om för att vara i enlig- het med Sveriges konventionsåtaganden. Enligt artikel 1.1 i 1961 års FN-konvention om begränsning av statslöshet (SÖ 1969:12) ska en fördragsslutande stat bevilja en på dess territorium född person med- borgarskap om denne annars skulle bli statslös. Medborgarskap ska beviljas enligt bestämmelse i lag, genom födsel eller efter ansökan. Det framgår att ansökan ska kunna göras av sökanden själv eller på dennes vägnar. Enligt artikel 1.2 a) i samma konvention får den för- dragsslutande parten vid annat förvärv av medborgarskap än genom födelsen föreskriva att ansökan ska göras under en viss tid som bestäms av den fördragsslutande parten, men som inte får börja senare än vid 18 års ålder och inte upphöra tidigare än vid en ålder av 21 år. Även om bestämmelserna i 8 § medborgarskapslagen inte tillkommit för detta syfte och därmed inte direkt speglar konventionens krav, ger den ändå personer som fyllt 18 men inte 21 år möjligheten att under

angivna förhållanden förvärva medborgarskap genom anmälan.

För att 8 § medborgarskapslagen ska vara i enlighet med bestäm- melserna i konventionen föreslår därför utredningen att det specifi- ceras i 8 § att det är den som har fyllt 18 men inte 21 år vid anmälnings- tillfället som omfattas av bestämmelsen. Om detta inte specificeras skulle det innebära att en person som fyller 21 år efter att anmälan kommit in får avslag på anmälan med hänvisning till att han eller hon på grund av sin ålder inte längre omfattas av bestämmelsen vid be- slutstillfället.

När det gäller de bestämmelser som bygger på det nordiska avtalet, dvs. 18 och 19 §§ medborgarskapslagen, finns det formuleringar i artikel 5 i avtalet som stadgar att medlemsstaterna får ställa som vill- kor att den som gör anmälan, vid tidpunkten för anmälan inte får vara kriminellt belastad på visst angivet sätt.6 Eftersom avtalet innehåller bestämmelser om hur lång hemvisttid avtalsstaterna får kräva och det finns en koppling mellan hemvisttiden och perioden under vilken en

5Prop. 1999/2000:147 s. 135.

6Avtal mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om medborgarskap Köpenhamn den 13 september 2010 (SÖ 2012:6).

210

Hedersrelaterat våld och förtryck

SOU 2021:54

Enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap får den som är eller önskar bli utländsk medborgare på ansökan befrias från sitt svenska med- borgarskap. Befrielse ska medges den som saknar hemvist i Sverige. Den som har hemvist i Sverige får vägras befrielse endast om det finns särskilda skäl (15 § första stycket). Är sökanden inte redan utländsk medborgare krävs som villkor för befrielsen från svenskt medborgarskap att han eller hon inom viss tid förvärvar medborgarskap i ett annat land (15 § andra stycket). Ett barn som redan är utländsk medborgare ska således befrias från sitt svenska medborgaskap om det saknar hemvist i Sverige. Om barnet har förts utomlands men fortfarande bedöms ha hemvist här får befrielse däremot vägras om det finns särskilda skäl.

Med särskilda skäl avses att sökanden genom att avsäga sig sitt svenska medborgarskap skulle uppnå otillbörliga fördelar gentemot svenska staten, t.ex. då sökanden är misstänkt för brottslighet här i landet och avsägelsen skulle försvåra eller omöjliggöra ett utlämnande hit. Ett annat exempel som omfattas kan vara då sökanden under pågående värnpliktstjänstgör- ing söker om befrielse från sitt svenska medborgarskap vilket med omedel- bar verkan skulle innebära att personen i fråga inte längre omfattades av skyldigheten att fullgöra värnplikt här (prop. 1999/2000:147 s. 57). Utifrån dessa uttalanden är det enligt utredningens bedömning inte tydligt att en ansökan om befrielse av ett barns medborgarskap kan nekas på den grunden att barnet t.ex. riskerar att giftas bort mot sin vilja. Det ankom- mer dock på de tillämpande myndigheterna att i varje enskilt fall avgöra vad som avses med särskilda skäl (a.a. s. 57).

Om ett barn som är utländsk medborgare inte längre anses ha hemvist i Sverige finns det dock inte några möjligheter att avslå en ansökan om att det ska befrias från sitt medborgarskap. Den rådande ordningen möj- liggör således åtminstone i det sistnämnda fallet för vårdnadshavare att försvåra svenska myndigheters arbete när ett barn förts utomlands för att t.ex. könsstympas eller giftas bort.

Medborgarskapsfrågor ligger emellertid utanför vårt uppdrag. Frågor som rör medborgarskapet kräver sannolikt särskilda överväganden och bör därför behandlas i särskild ordning.1

10.2Om medborgarskap

10.2.1Inledning

Utredningen har i kapitel 3 i delbetänkandet Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap (SOU 2021:2) presenterat en överblick över medborgarskapets folkrättsliga och

1SOU 2018:69 s. 205 f.

214

SOU 2021:54

Hedersrelaterat våld och förtryck

juridiska betydelse och redogjort för det svenska medborgarskapet i dag och historiskt. För mera utförlig information hänvisas därför till delbetänkandet. I nu aktuellt sammanhang bedömer utredningen emellertid att det kan vara bra att kort informera om några grund- tankar i fråga om medborgarskap.

Medborgarskapet är det rättsliga förhållandet mellan en person och en stat och anses vara en fråga som varje stat har exklusiv kompe- tens att besluta om (jfr artikel 1 i Haagkonventionen den 12 april 1930 för lösande av vissa konflikter mellan medborgarskapslagar [SÖ 1937:9]). Medborgarskapet brukar delas upp i en folkrättslig och en juridisk betydelse. Som exempel på den folkrättsliga betydelsen kan nämnas tillämpningen av reglerna om ett värdlands skyldighet att respektera utländska medborgares rättsställning. För att andra stater ska vara skyldiga att ge medborgarskapet rättslig verkan krävs att det finns en verklig anknytning (genuine link) mellan individen och staten i fråga. Detta kan uttryckas som att det krävs att medborgarskapet bygger på något förhållande som innebär en naturlig samhörighet mellan staten och individen. Endast i extrema fall torde ett medbor- garskap som beviljats enligt nationell rätt inte anses ha rättslig verkan på det internationella planet. Rätten till medborgarskap finns reglerat i flera konventioner, däribland 1997 års europeiska konvention om medborgarskap (1997 års konvention) (SÖ 2001:20), 1957 års kon- vention om gifta kvinnors medborgarskap (SÖ 1958:27), den inter- nationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR) (SÖ 1971:42) och 1989 års FN-konvention om barnets rättigheter (SÖ 1999:20). Även FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 innehåller bestämmelser om rätten till ett medborgarskap (FN:s allmänna förklaring). I sammanhanget bör också 1961 års FN-konvention om begränsning av statslöshet (1961 års konvention) (SÖ 1969:12) nämnas.

10.2.2Medborgarskapets juridiska betydelse och frågor om konsulärt bistånd

I Sverige har svenska medborgare och andra personer som är bosatta här i princip samma rättigheter och skyldigheter. Det finns emeller- tid vissa skillnader mellan svenska medborgares och andra personers friheter och rättigheter, såsom vissa politiska rättigheter, innehav av vissa offentliga anställningar och rätt till konsulärt bistånd. Svenska

215

Hedersrelaterat våld och förtryck

SOU 2021:54

medborgare får, till skillnad från andra personer som är bosatta här, rösta i riksdagsvalet och de har rätt till ett svenskt pass. En vuxen svensk medborgare kan inte heller på statens initiativ fråntas sitt svenska medborgarskap (se dock undantag i 14 § medborgarskaps- lagen). Det krävs också svenskt medborgarskap för ett fåtal arbeten, t.ex. lagfaren domare, nämndeman och polis. Svenskt medborgarskap är också ofta en förutsättning för att Sverige ska ha rätt att ge kon- sulärt bistånd till en enskild person i utlandet. Det konsulära upp- draget omfattar svenska medborgare som är bosatta i Sverige, flyk- tingar eller statslösa som är bosatta i Sverige samt, vid särskilda skäl, svenska medborgare ej bosatta i Sverige eller annan i Sverige bosatt utlänning (3 § lagen [2003:491] om konsulärt ekonomiskt bistånd).

Sverige har diplomatiska förbindelser med i stort sett alla själv- ständiga länder i världen. I nästan hälften av dessa länder har Sverige diplomatisk representation i form av ambassad eller konsulat. En vik- tig uppgift för de svenska ambassaderna är att på olika sätt hjälpa svenskar som hamnat i nöd. I länder där Sverige varken har ambassad eller konsulat kan en svensk medborgare i en nödsituation vända sig till ett annat EU-lands eller nordiskt lands ambassad eller konsulat för att få hjälp. Medborgaren har då rätt till hjälp och service på samma villkor som den statens egna medborgare. Vid behov kan dessa också utfärda tillfälliga resedokument för att möjliggöra hemresa.2 Utrikes- förvaltningens ramar för Sveriges agerande utomlands regleras av och i 1963 års Wienkonvention om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10). I artikel 5 i konventionen anges de konsulära uppgifterna. Där fram- går bl.a. uppgiften att ge hjälp och bistånd åt den sändande statens medborgare. Av artikel 55 i konventionen följer en skyldighet att

2Information om hjälp till svenskar utomlands på regeringens hemsida, www.regeringen.se/uds- reseinformation/under-din-resa/ [2021-02-10]. Sådana situationer regleras, såvitt gäller för- hållandet till andra medlemsstater i Europeiska unionen, av Direktiv (EU) 2015/637 av den

20april 2015 om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG. Direktivet syftar till att fastställa de samordnings- och samarbetsåtgärder som behövs för att främja unionsmedborgarnas möjligheter att utöva sin rätt enligt artikel 20.2 c i EUF-fördraget. Av artikel 20.2 c i EUF-fördraget framgår att unionsmedborgare ska ha rätt till skydd inom ett tredjelands territorium där den medlemsstat i vilken de är medborgare inte är representerad. Skyddet ska ges på samma villkor som gäller för medborgarna i den egna medlemsstaten och ska kunna ges av varje medlemsstats diplomatiska och konsulära myndigheter. I syfte att genom- föra direktivet förskriver lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd numera bl.a. att unions- medborgare och deras familjemedlemmar ges rätt till konsulärt skydd i tredjeland på samma villkor som svenska medborgare och att den som har fått konsulärt skydd av en annan med- lemsstat i EU ska ersätta staten för de kostnader som staten har haft för det konsulära skyddet i enlighet med det konsulära direktivet (4 a och 12 a §§ lagen (2003:491) om konsulärt ekono- miskt bistånd).

216

SOU 2021:54

Hedersrelaterat våld och förtryck

respektera verksamhetslandets lagar och förordningar, om det inte inkräktar på privilegier och immunitet, samt att inte blanda sig i statens inre angelägenheter. Förhållanden och regelverk i olika länder skiljer sig åt och kan ibland påverka förutsättningar för det konsulära uppdraget. Möjligheterna att hjälpa en person som är nödställd i ut- landet kan vara begränsade, framför allt när personen är medborgare i det andra landet (vistelselandet).

När personer med anknytning till Sverige utsätts för tvångsäkten- skap sker det ofta i utlandet. Även könsstympning av personer med anknytning till riket förekommer utomlands. Mot denna bakgrund hanterar utrikesförvaltningen årligen ett antal konsulära ärenden som rör personer som befinner sig i utlandet och som riskerar att bli bort- gifta eller som har blivit det. Också ärenden om misstänkt köns- stympning förekommer, om än i mindre utsträckning.3 Det före- kommer även att barn och unga vuxna förs utomlands och placeras på institutioner där syftet är att på olika sätt förändra individens bete- ende, ofta utifrån värderingar kopplade till en patriarkal och/eller hedersrelaterad kontext (s.k. uppfostringsresor).

Ärenden rörande personer som befinner sig i utlandet och är ut- satta för olika former av hedersrelaterat våld eller förtryck såsom t.ex. tvångsäktenskap, våld i nära relationer med hederskoppling eller s.k. uppfostringresor hanteras av Utrikesdepartementet under beteck- ningen familjerelaterade tvångsärenden (tidigare benämnda familje- konfliktärenden). Handläggningen sker med stöd av 3 kap. 14 § för- ordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen (IFUR). Utgångspunkten i det konsulära arbetet om hjälp till själv- hjälp samt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd som ofta aktuali- seras i konsulära ärenden är som regel inte tillämpbara i ärenden gäl- lande familjerelaterat tvång eftersom personens handlingsmöjlighet/ handlingsfrihet ofta är beskuren och personens anhöriga ofta är de som orsakat nödställdheten. Hanteringen av ärenden gällande familje- relaterat tvång hanteras därför ofta i nära samarbete med socialtjänst och andra relevanta myndigheter i Sverige.

I betänkandet Ökat skydd mot hedersrelaterad brottslighet (SOU 2018:69) uttalas följande i fråga om möjligheterna att hjälpa utsatta personer som har förts utomlands:

3Delar av detta och nästföljande stycke är hämtat från SOU 2018:69 s. 163–167.

217

Hedersrelaterat våld och förtryck

SOU 2021:54

[De familjerelaterade tvångs][ä]rendena har som regel sin grund i en hederspräglad eller patriarkal normkultur i förening med en icke-jäm- ställd lagstiftning och rättstillämpning i vistelselandet. Nödställdheten i familjekonfliktsärenden är vanligtvis framkallad av den närmaste familje- kretsen och möjligheterna till självhjälp är därmed begränsade. Förebyg- gande skydd genom reseförsäkring och rimliga försiktighetsåtgärder är sällan tillämpliga. Dessa nödställda har som regel stark anknytning till vistelselandet, som ofta är den nödställdas ursprungsland och likaså med- borgarskapsland. Den omständigheten att ärendena oftast inbegriper minderåriga, försvårar ytterligare användandet av konsulärt ekonomiskt bistånd. En bilateral problematik kan riskeras i förhållande till vistelse- landet ifall utrikesförvaltningen – om än enligt svenskt regelverk och med konventionsstöd – finansierar en utresa som av det andra landet betraktas som regelstridig. Kravet på en underskriven ansökan om kon- sulärt ekonomiskt bistånd (och därmed förutsättning för återkrav) även- tyras slutligen i fall där fysisk kontakt mellan den nödställda och utlands- myndigheten etableras först när personen befinner sig på flykt inför en redan arrangerad och finansierad avresa och/eller i fall där den nöd- ställda är minderårig och inte rättskapabel.

Med utgångspunkt i IFUR, och enligt etablerad praxis, innebär utrikes- förvaltningens stöd normalt sett sambandsfunktioner mellan den nöd- ställda och inhemska svenska myndigheter respektive erforderliga instan- ser i vistelselandet. Det konsulära uppdraget innefattar däremot inga utredande eller verkställande funktioner, vare sig inom eller utom Sverige. Handläggningsrutinen förutsätter såväl en uttrycklig viljeyttring från den nödställda personen, som en fungerande kommunikationskanal mellan denna och ambassaden.

Förutsatt att den nödställda personen gett sitt medgivande, kontaktar UD-KC i dessa ärenden de lokala myndigheterna på personens hemort i Sverige, i första hand socialtjänsten. Erfarenheten visar att socialtjäns- ten, i fall där den hjälpsökande konstateras fortsatt ha hemvist i kom- munen, ofta kan bevilja försörjningsstöd för repatrieringskostnaderna för provisoriskt pass och biljetter till hemresa. I fall av nödställda minder- åriga, där vårdnadshavares medgivande krävs för att utfärda pass, ankom- mer det vidare på hemortskommunen att yttra sig om förutsättningar finns för utfärdande av pass utan båda vårdnadshavarnas medgivande (11 § Passlagen). Undantagsvis förekommer i dessa ärenden också beslut om omedelbart omhändertagande enligt LVU, även om detta inte alltid är verkställbart i utlandet. I fall där socialtjänsten har beslutat att ge stöd lämnas en betalningsgaranti till Utrikesdepartementet. Utlandsmyndig- heten ordnar sedan den nödställdes hemresa och redovisar kostnaderna med fakturaunderlag till Utrikesdepartementet.

218

SOU 2021:54

Hedersrelaterat våld och förtryck

Utöver socialtjänsten aktualiseras relativt ofta kontakter med polis och/ eller åklagare. När förundersökning inleds, tvingas åklagare emellertid ofta konstatera att det underlag man kan få fram inte räcker för anhållan och begäran om häktning.

En rad faktorer rapporteras begränsa utrikesförvaltningens möjlighet att bistå en nödställd inom ramen för en familjekonflikt. Bland dessa kan nämnas säkerhetshot som p.g.a. lokala förhållanden eller den nöd- ställdas familjekontext kan omöjliggöra nödvändigt stöd från enskilda på plats, eller medföra att ambassadens handlingsutrymme inskränks eller elimineras. Den nödställde har oftast blivit fråntagen sina resehandlingar och kan ha en begränsad fysisk rörelsefrihet, dvs. vara bevakad eller till och med inlåst. De facto saknar utrikesförvaltningen förutsättningar för konsulärt stöd i flera områden och länder där familjekonfliktsärenden förekommer. Säkerhetsläget i dessa länder kan ofta vara sådant att Utrikes- departementet avråder från resor dit, eller att det saknas en utlandsmyn- dighet på plats. De nödställda är vidare som regel underkastade vistelse- landets lagstiftning avseende familjerätt och utresebestämmelser, t.ex. när den nödställde betraktas som medborgare endast i vistelselandet. Möjligheten att i vistelselandet ordna en spärr för utresa kan förekomma i olika former, t.ex. när vårdnaden om barnet tillkommer endast den ene föräldern enligt lokal lag och dennes uttryckliga medgivande behövs vid utresan.4

Enligt uppgift från Utrikesdepartementet hanterades 114 ärenden av familjerelaterat tvång år 2019, varav 12 ärenden gällde personer som inte var svenska medborgare. När en genomgång av ärenden gjordes år 2020 kunde Utrikesdepartementet bekräfta att personen eller per- sonerna i 43 av dessa ärenden hade kommit tillbaka till Sverige igen.5 I 28 av ärendena förekom uppgifter om en konkret risk för barn- eller tvångsäktenskap för personen eller personerna och i 20 ärenden fanns uppgifter om att det rörde sig om en s.k. uppfostringsresa. I 65 ärenden fanns det uppgifter om att den nödställdes pass beslagtagits av en närstående. Vidare hade socialtjänsten haft kännedom om indi- viden eller individerna sedan tidigare i 50 av ärendena och polis eller åklagare var inkopplad i 21 av dem.

Under år 2020 hanterade Utrikesdepartementet 72 ärenden rörande familjerelaterat tvång varav 12 ärenden avsåg personer som inte var svenska medborgare. I 31 av ärendena har Utrikesdepartementet kunnat bekräfta att personen eller personerna har kommit tillbaka

4SOU 2018:69 s. 166 f.

5Utrikesdepartementet (2020). Statistik – ärenden gällande familjerelaterat tvång 2019. Enligt Utrikesdepartementet kan det inte kan uteslutas att fler personer kommit tillbaka inom ramen för de 114 ärendena givet den tid som förflutit sedan räkningen gjordes.

219

Hedersrelaterat våld och förtryck

SOU 2021:54

till Sverige.6 I 12 av ärendena förekom uppgifter om en konkret risk för barn- eller tvångsäktenskap och i 11 ärenden fanns uppgifter om att det rörde sig om en s.k. uppfostringsresa. I 40 ärenden fanns det uppgifter om att den nödställdes pass hade beslagtagits av en närstå- ende. Socialtjänsten hade i 50 fall haft kännedom om individen eller individerna sedan tidigare och polis eller åklagare hade varit inkopp- lade i 20 ärenden. Ärendena gällande familjerelaterat tvång under 2019 och 2020 var framför allt kopplade till länder i Mellanöstern och på Afrikas horn.

Enligt Utrikesdepartementets bedömning bör den lägre ärende- inströmningen under år 2020 jämfört med år 2019 i huvudsak kunna härledas till Covid 19-pandemin. Det kan dock inte uteslutas att de nya bestämmelserna om utreseförbud i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga fått effekt (se om bestämmelserna i avsnitt 10.3.4). Sedan lagen trädde i kraft den 1 juli 2020 har ett antal beslut om utreseförbud fattats av landets socialnämnder.

10.3Hedersrelaterat våld och förtryck

Det finns ingen universell definition av hedersrelaterat våld och för- tryck. Begreppet har som framgår nedan dock förekommit åtmin- stone sedan 1990-talet. FN:s speciella rapportör avseende våld mot kvinnor, dess orsaker och konsekvenser Radhika Coomaraswamy uttalade t.ex. år 1999 i Report of the Special Rapporteur on violence against women, its causes and consequences (1999) att:

Honour is defined in terms of women’s assigned sexual and familial roles as dictated by traditional family ideology. Thus adultery, premar- ital relationships (which may or may not include sexual relations), rape and falling in love with an ‘inappropriate’ person may constitute viola- tions of family honour.

Gällande begreppet våld uttalar Isdal i Meningen med våld (2001) att:

Våld är varje handling riktad mot en annan person, som genom att denna handling skadar, smärtar, skrämmer eller kränker, får denna person att göra något mot sin vilja eller avstå från att göra något den vill.7

6Utrikesdepartementet (2021). Statistik – ärenden gällande familjerelaterat tvång 2020.

7Isdal (2001) Meningen med våld. Oslo: Kommuneforlaget AS. Per Isdal är psykolog, psyko- terapeut och föreläsare med lång erfarenhet av att möta män med våldsproblem. År 1987 var han med och startade Alternativ til Vold i Norge, Europas första behandlingscentrum för män med våldsproblematik, och han sitter sedan dess i ledningen för behandlingscentrumet.

220

SOU 2021:54

Hedersrelaterat våld och förtryck

Innebörden av begreppet hedersrelaterat våld och förtryck eller där- till närliggande och liknande uttryck har diskuterats i ett flertal ut- redningar. Bland några av dem kan nämnas betänkandena Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap (SOU 2012:35), Nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck (SOU 2015:55), Ökat skydd mot hedersrelaterad brotts- lighet (SOU 2018:69) och Ett särskilt hedersbrott (SOU 2020:57).

Det sistnämnda betänkandet innehåller en grundlig och välskriven genomgång av begreppet hedersrelaterat våld och förtryck som spänner över ett antal år och inkluderar många olika aktörers uppfattningar. Det innehåller också en sammanställning av statistik över heders- relaterat våld och förtryck. Mot den bakgrunden och då betänkandet är nyskrivet finns det enligt utredningens uppfattning goda skäl för att använda sig av delar av det materialet. Om inget annat anges är den text och de fotnoter som anges i avsnitten 10.3.1 och 10.3.3 nedan därför hämtade från avsnitten 6.2 och 6.3 i betänkandet Ett särskilt hedersbrott (SOU 2020:57).

I sammanhanget bör dock också nämnas att betänkandet Natio- nell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck (SOU 2015:55) ligger till grund för regeringens arbete och insatser inom nu aktuellt område för perioden 2017–2026.8 Målet under strategiperioden är att mäns våld mot kvinnor och hedersrela- terat våld och förtryck ska synliggöras och förebyggas och att åtgär- der ska vidtas inom samhällets alla områden och verksamheter för att nå det jämställdhetspolitiska målet. Regeringen har härvid bl.a. uttalat att strategins tillämpningsområde är alla former av fysiskt, psykiskt och sexuellt våld och hot om våld som riktas mot kvinnor och flickor, inklusive hedersrelaterat våld och förtryck med skiftande uttryck såsom könsstympning och tvångsäktenskap. Även män och pojkar kan vara utsatta för våld från närstående, inklusive heders- relaterat våld och förtryck och kvinnor och flickor kan utsätta när- stående för våld, exempelvis i hederssammanhang. Det uttalas också att barn av båda könen drabbas av mäns våld mot kvinnor och våld i nära relationer, dels genom att direkt utsättas för våld, dels genom att tvingas bevittna våld, dvs. att se eller höra den brottsliga gärningen

8Regeringen (2016). En nationell strategi för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor Utdrag (kapitel 5, sid 109-155) ur Makt, mål och myndighet – feministisk politik för en jämställd framtid Skr. 2016/17:10.

221

Hedersrelaterat våld och förtryck

SOU 2021:54

begås (prop. 2005/06:166).9 Härutöver bör nämnas att det i punkt 42 i januariavtalet uttalas följande:

Stoppa hedersbrotten. Hedersrelaterat våld och förtryck måste bekäm- pas genom strängare straff och mer kunskap om dessa brott och för- tryck. Brott med hedersmotiv ska utgöra en egen brottsrubricering och det ska införas en särskild straffskärpningsgrund för brott med heders- motiv (Utredning 2019–2020. Ny lagstiftning från 1 januari 2022). Reg- lerna för utvisning av icke-svenska medborgare som döms för heders- relaterade brott och hatbrott ska skärpas och frågan om utvisning ska alltid prövas vid sådana brott. Skyddet för den som drabbas av heders- relaterad brottslighet måste stärkas så att den som drabbas inte avvisas i sådana fall. Kompetens om hedersrelaterat våld ska öka. Arbetet mot heder ska öka i skolorna. Det behövs ett tydligt barnrättsperspektiv i arbetet mot hedersförtrycket. Möjligheterna ska öka att utan föräldrars samtycke ge insatser till unga vid misstanke om hedersbrott liksom att lagen om vård av unga (LVU) ska skärpas i samma syfte. Myndigheternas möjligheter ska stärkas att ingripa vid misstanke om att personer förs ur landet för att giftas bort mot sin vilja eller könsstympas (Tas i samma utredning. Kan hanteras genom tidigare leverans av det sistnämnda för- slaget). Inga offentliga medel ska utbetalas till föreningar eller religiösa samfund som genomför barnvigslar eller sanktionerar annan heders- relaterad brottslighet (Genomlysning av befintliga förordningar och myn- dighetsinstruktioner under 2019). Kompetensteamet mot hedersbrott permanentas.10

10.3.1Hedersbrottsutredningen11

6.2Vad är hedersrelaterat våld och förtryck? 6.2.1 Olika definitioner

[…]

I en handlingsplan 2007 beskrev regeringen hedersrelaterat våld och för- tryck på följande sätt.12

Hedersrelaterat våld och förtryck har, liksom mäns våld mot kvinnor generellt, sin grund i kön, makt, sexualitet och kulturella föreställningar om dessa. Detta bekräftas av de rapporter som FN:s speciella rapportör om våld mot kvinnor har skrivit (se bl.a. Cultural practices in the family

9Regeringens skr. 2016/17:10. Makt, mål och myndighet – feministisk politik för en jämställd framtid, s. 114.

10Januariavtalet är en sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna från januari 2019 som innehåller 73 åtgärdspunkter.

11Texten i avsnittet är hämtad från SOU 2020:57 s. 98–104.

12Regeringen (2007). Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer, s. 12 f.

222

SOU 2021:54

Hedersrelaterat våld och förtryck

that are violent towards women [E/CN.4/2002/83] och Intersections between culture and violence against women [A/HRC/4/34]). Det finns många likheter i våldets struktur och mekanismer, t.ex. att våld och för- tryck ofta utövas i en nära relation och att den våldsutsatta på olika sätt är beroende av och starkt känslomässigt bunden till förövaren eller för- övarna. Synen på kvinnors och mäns sexualitet är central för att förstå våldets struktur och mekanismer både rörande mäns våld mot kvinnor generellt och hedersrelaterat våld och förtryck.

När det gäller hedersrelaterat våld och förtryck är kontrollen av flickors och kvinnors sexualitet central och starkt knuten till kollektivet. I heders- tänkandet står föreställningar om oskuld och kyskhet i fokus och famil- jens rykte och anseende ses som avhängigt flickors och kvinnors faktiska eller påstådda beteende. Detta förhållande kan vara mer eller mindre uttalat och kontrollen kan sträcka sig från vardagliga former av begräns- ningar i flickors och kvinnors liv som berör exempelvis klädval, socialt umgänge och rörelsefrihet till livsval som utbildning, jobb och giftermål och skilsmässa. I sin mest extrema form resulterar hederstänkandet i hot om våld och våld, inklusive dödligt våld.

Det hedersrelaterade våldets kollektiva karaktär innebär att det kan finnas fler förövare av båda könen och att offren kan vara både kvinnor och män samt flickor och pojkar. Det kan också innebära att våldet sank- tioneras av familjen och den närmaste omgivningen, även av andra kvinnor. Detta gör att det i vissa fall är påkallat med särskilda insatser för att bekämpa hedersrelaterat våld och förtryck. Specifik kunskap om heders- relaterat våld och förtryck och särskilda rutiner är nödvändigt, exempelvis i polisutredningar, vid riskbedömningar och vid bedömningar av vilka stödinsatser som bör ges till den våldsutsatta personen.

Hederstänkandet kan ta sig olika uttryck beroende på kulturella före- ställningar och religion men är inte kopplat till någon specifik kultur eller religion. Hederstänkande kan även förekomma i icke-religiösa sam- manhang. […]

Tvångsäktenskap och könsstympning är specifika företeelser som har sin grund i bl.a. föreställningen om att mäns och familjers heder är av- hängig kvinnors och flickors sexuella beteende. Arrangerade äktenskap har inte sällan starka inslag av påverkan och det kan vara svårt att avgöra om det [är] fråga om ett tvångsäktenskap. Att gå emot familjens tradi- tion och önskemål från föräldrar och andra släktingar kan för den enskilda flickan eller kvinnan, och även för unga män, vara så kännbart att det i praktiken inte är ett möjligt alternativ. Hedersrelaterat våld och förtryck drabbar också homo- och bisexuella av båda könen, samt transpersoner. […]

223

Hedersrelaterat våld och förtryck

SOU 2021:54

Riksorganisationen GAPF – Glöm aldrig Pela och Fadime, som bildades efter mordet på Pela Atroshi 2001 (då under namnet Glöm aldrig Pela- föreningen) beskriver begreppen hederskultur och hedersrelaterat våld på följande sätt:13

Hederskultur

I de flesta kulturer är familjen den viktigaste delen av en persons liv.

Imånga länder är familjen rangordnad utifrån kön och ålder, där de unga är underordnade de äldre och kvinnorna är underordnade männen. Den enskilda familjens status är till största del beroende av familjens heder.

I sådana samhällen bedöms ofta mannens värde och status utifrån familje- tillhörighet och anseende, och mannens heder är i sin tur beroende av familjemedlemmarnas uppförande.

Särskilt viktig för familjens heder är de kvinnliga familjemedlemmarnas sexualitet. Kvinnornas kyskhet utgör därmed gränsen mellan heder och skam. Kvinnorna är med andra ord bärare av männens och familjens heder.

Hedersrelaterat våld

Hedersrelaterat våld definieras ofta som våld mot en kvinna som utförs av hennes make eller en manlig släkting. Det kännetecknas av att det både planeras och utförs av släktingar till den drabbade, med motivet att kvinnan har fläckat familjens heder.

Förtrycket kan yttra sig genom att personen inte själv får bestämma hur den ska klä sig eller vilka den ska umgås med. I sin mest extrema form utsätts personen för fysiskt våld, i värsta fall med dödlig utgång.

Anledningen till att familjen känner sig vanhedrad är ofta att kvinnan haft en påstådd eller verklig sexuell relation innan hon ingått äktenskap, eller utanför äktenskapet.

[---]

Även pojkar och män drabbas av hedersvåld

Även om pojkar och män ofta ges större frihet än kvinnorna kan också de riskera att utsättas för hedersvåld och tvångsgifte om de bryter mot rådande normer.

13Riksorganisationen GAPF. Vad är hedersvåld och förtryck?

224

SOU 2021:54

Hedersrelaterat våld och förtryck

Det är också männen som bevakar och kontrollerar sina kvinnliga familje- medlemmar, och om de inte uppfyller dessa krav kan de själva drabbas av våld och förtryck.14

[---]

Samband med äktenskap mot en parts vilja

Det finns samband mellan hedersrelaterat våld och förtryck och äkten- skap mot en persons vilja. Föräldrar och släktingar tvingar i dessa fall en person att gifta sig genom att hota eller använda våld. I vissa fall luras barn och unga att åka utomlands, för att där bli gifta mot sin vilja.

[---]

I dag vet vi genom forskning och erfarenheter från frivilligorganisa- tioner mer om vilka som faller offer för och vilka som utövar heders- relaterat våld och annat sådant förtryck. Tidigare har fokus legat på unga kvinnor som brottsoffer. Vi har dock haft flera fall av hedersmord och mordförsök på unga män. I Sverige har vi också haft flera fall av upp- märksammade hedersmord på vuxna kvinnor. Majoriteten av förövarna är män, många gånger unga och minderåriga pojkar. Samtidigt visar nya studier att kvinnor i många fall antingen agerar männens medlöpare eller tvingas delta i utövandet av hedersrelaterat våld.15

10.3.2Sammanfattning av begreppet

Länsstyrelsen Östergötland, som sedan år 2005 återkommande har haft nationella regeringsuppdrag för att förebygga och motverka hedersrelaterat våld och förtryck, sammanfattar hedersrelaterat våld och förtryck på följande sätt.16

Hedersrelaterat våld och förtryck handlar om att upprätthålla gemen- samma normer och värderingar som råder i den egna familjen/släkten eller ett större kollektiv. Det kan också handla om att återupprätta famil- jens eller släktens anseende om det skadats. Heder handlar om en kollek- tiv moral där kontrollen av kvinnans sexualitet är en förutsättning för upprätthållandet av kollektivet och patriarkatet. Kontrollen av flickors och kvinnors sexualitet betraktas därför som nödvändig för att upprätt- hålla familjens anseende. Familjens anseende och status är beroende av flickors och kvinnors faktiska eller påstådda beteende. Det innebär att

14Även HBTQI-personer kan drabbas för hedersrelaterat våld och förtryck och kan utsättas för s.k. omvändelseterapi jfr Regeringens Uppdrag till Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor att kartlägga och sammanställa kunskap om unga hbtq-personers levnadsvillkor, [A2020/01666/MRB], USSMA:s kommentar.

15Se t.ex. Elisabeth Bates,”Male victims of honour-based violence and abuse in England: Who does what to whom – and why?” i: Men, Masculinities and ’Honour’-Based Violence, 2019.

16Arbetet har utförts av Nationella kompetensteamet mot hedersrelaterat våld och förtryck. Se Länsstyrelsen Östergötland (2020). Vad är hedersrelaterat våld och förtryck?

225

Hedersrelaterat våld och förtryck

SOU 2021:54

rykten kan räcka för att en familj ska anses förlora sin heder. Det kan också medföra att flickor och kvinnor som utsätts för sexuella övergrepp inte vågar berätta om det, och att de skuldbeläggs om det kommer fram.

Hedersbrottsutredningen sammanfattar i SOU 2020:57 s. 107 heders- relaterat våld och förtryck på följande sätt.

Hedersförtryck innefattar ofta

1.ett privat uppställande av normer (som kan leda till att det uppstår s.k. parallellsamhällen) och

2.ett privat hot om – och genomförande av – sanktioner om den för- tryckta personen inte rättar sig efter de uppställda normerna

3.i en kontext där familjens eller släktens heder utgör incitament att upp- ställa normer samt hota om och utföra sanktioner som inte är accepte- rade i samhället i övrigt.

Som exempel på hedersrelaterat våld och förtryck kan nämnas kon- troll av flickors och kvinnors liv genom vardagliga former av begräns- ningar rörande klädval, socialt umgänge och rörelsefrihet till livsval som utbildning, arbete, giftermål och skilsmässa. Könsstympning kan också ses som en av flera kontrollmekanismer som historiskt/traditio- nellt sett använts för att upprätthålla oskuldsnormer. Andra kontroll- mekanismer kan vara fysisk och social segregering, barn- och tvångs- äktenskap och paternalistisk auktoritet. I sin mest extrema form resulterar hederstänket i hot om våld och våld inklusive dödligt våld.17

10.3.3Hur många är drabbade av hedersrelaterat våld och förtryck?18

6.3Hur många är drabbade av hedersförtryck? 6.3.1 Ett internationellt problem

Enligt Amnesty International, som sammanställt uppgifter från FN med uppgifter från egna undersökningar, mördas omkring 5 000 kvinnor per år av manliga närstående för att återupprätta familjens heder. Hedersmord förekommer i många länder och mörkertalet är stort.19

17SOU 2018:69 s. 64.

18Texten i avsnittet är hämtad från SOU 2020:57 s. 110–120.

19Se Amnesty International, Hedersmord (tillgänglig på: www.slideshare.net/AmnestySverige/hedersmord?from=embed, hämtad 2019-12-07) med hän- visningar. Observera att vissa av uppgifterna kommer från undersökningar gjorda i slutet av

226

SOU 2021:54

Hedersrelaterat våld och förtryck

Det bör understrykas att ovan redovisade uppgifter avser endast den allra allvarligaste formen av hedersförtryck, som innefattar dödligt våld. Det skulle alltså, med en populär liknelse, kunna sägas röra sig om toppen av ett isberg.

Även om det finns tillgänglig statistik avseende exempelvis förekomsten av barnäktenskap så är det svårt att mot denna dra några slutsatser om hur många av de personer som gifts bort som är utsatta för barnäkten- skap utifrån ett hedersmotiv.

Utifrån det övergripande konstaterandet att tusentals kvinnor mördas i hederns namn varje år, i ett globalt perspektiv, ska vi gå över till att studera förekomsten av hedersförtryck i Sverige på ett något mer detaljerat plan.

6.3.2 Sverige

En ungefärlig bild utifrån olika undersökningar

[…]

I en artikel från 2019 undersöks om unga tillåts ha vänner eller inte för sina föräldrar. I texten diskuteras olika förklaringar till varför en grupp ungdomar inte tillåts umgås med vänner av motsatt kön och vilka even- tuella konsekvenser det kan innebära för en ungdom att inte få umgås vänskapligt med vänner på grund av vännens kön. En fråga är om det upp- levs som stigmatiserande för den som inte får ha vänner av motsatt kön. En annan fråga är om sådana restriktioner kan försvåra den unges del- tagande i könsblandade vänskapsgrupper i andra sammanhang. En särskild fråga är om – och i så fall på vilket sätt – kyskhetsnormer bidrar till att vänskapsrelationer med det motsatta könet sexualiseras. Underlaget för undersökningen är enkätundersökningen ”UNG08” som berörts ovan. I artikeln konstateras att en grupp ungdomar – framför allt flickor med utlandsfödda föräldrar – inte tillåts umgås med vänner av motsatt kön:20

Bland utlandsfödda flickor uppger 17 procent att de aldrig tillåts umgås med killkompisar, varken på fritiden, hemma hos sig själv eller hemma hos en killkompis. Hälften uppger även att de har begränsningar avseende umgänget med killkompisar. Bland flickor som är födda i Sverige uppger 10 procent med två utlandsfödda föräldrar att de aldrig tillåts umgås med en killkompis och 49 procent uppger att de har begränsningar. Bland flickor som har en utlandsfödd förälder uppger 22 procent begränsning i umgänget med killkompisar.

1990-talet. Bland andra Riksföreningen Glöm aldrig Pela och Fadime – GAPF hänvisar till uppgifterna från FN och Amnesty International i sitt informationsarbete. Se https://gapf.se/hedersvald/ (hämtad 2019-12-07). Siffran har samtidigt kritiserats för att vara för låg. Enbart i Pakistan sker årligen 1 500–2 000 hedersmord, enligt en uppgift, se Tahira Khan, Beyond honour: a historical materialist explanation of honour, 2006.

20Mariet Ghadimi, ”När vänner av motsatt kön inte tillåts. Ungdomars erfarenheter av föräld- rars restriktioner” i Barn. Forskning om barn og barndom i Norden nr 1, 2019, se särskilt s. 33 f. (tillgänglig på: www.ntnu.no/ojs/index.php/BARN/article/view/3018/2936, hämtad 2019-12-08).

227

Hedersrelaterat våld och förtryck

SOU 2021:54

En annan studie, UNG018, undersökte förekomsten av hedersrelaterat våld och förtyck bland elever i årkurs nio i Uppsala. 1 062 elever deltog i undersökningen. En av frågorna löd ”Finns det förväntningar i din familj eller släkt att du ska vänta med sex tills du gifter dig?” 20 procent av alla flickor och 10 procent av alla pojkar svarade att de förväntades vänta med sex till dess att de gifte sig. Av flickorna hade 66 procent och av pojkarna 35 procent två utomnordiskt födda föräldrar.21

Socialstyrelsen fick 2017 i uppdrag av regeringen att genomföra en nationell kartläggning av hedersrelaterat våld och förtryck inklusive barn- äktenskap och tvångsäktenskap. I en rapport 2019 redovisades resultaten av Socialstyrelsens arbete med uppdraget. I rapportens sammanfattning angav Socialstyrelsen följande:22

Under de senaste åren har hedersrelaterat våld och förtryck uppmärk- sammats allt mer. Utsatta har synliggjorts i allt större utsträckning. Om- fattningen av det hedersrelaterade våldet och förtrycket är dock mycket svårt att belägga. Det finns mörkertal och området är svårt att under- söka.

[---]

Att kartlägga hedersrelaterat våld och förtryck kräver datainsamling från flera källor. Socialstyrelsen har därför efterfrågat och sammanställt befintlig statistik och uppgifter från myndigheter, kommuner och verk- samheter. Ytterst få kommuner har genomfört kartläggningar av heders- relaterat våld och förtryck. Hedersrelaterat våld och förtryck mäts på olika sätt och med olika mätmetoder, vilket innebär att resultaten inte är jämförbara. Det är också vanligt att uppgifter som berör hedersrelaterat våld och förtryck ingår som en delmängd i befintlig statistik och att upp- gifterna inte särredovisas. Statistik över brottskoderna ”äktenskaps- tvång” och ”vilseledande till tvångsäktenskapsresa” från Brå visar att få polisanmälningar har lett till domar.

Även bland de myndigheter som Socialstyrelsen har samverkat med finns mycket begränsad information om omfattningen av hedersrelaterat våld och förtryck.

21Mariet Ghadimi och Serine Gunnarsson, UNG018. En kartläggning av hedersrelaterat våld och förtryck bland unga i Uppsala, 2018 (tillgänglig på: www.hedersfortryck.se/wp-content/ uploads/2019/03/UNG-018-En-kartläggning-av-hedersrelaterat-våld-och-förtryck-i- Uppsala.pdf).

22Socialstyrelsen, Ett liv utan våld och förtryck. Slutredovisning av uppdraget att genomföra en nationell kartläggning av hedersrelaterat våld och förtryck, 2019 s. 7 f. (tillgänglig på: www.socialstyrelsen.se/globalassets/sharepoint-dokument/artikelkatalog/ovrigt/ 2019-3-17.pdf, hämtad 2019-12-09). Se även s. 25–28 (i SOU 2020:57).

228

SOU 2021:54

Hedersrelaterat våld och förtryck

För att ändå försöka att ge en bild av hedersförtryckets omfattning valde Socialstyrelsen – trots att metoden kritiserades av forskare – att hänvisa till tidigare undersökningar som gjorts bl.a. på lokal nivå:23

Kartläggningar i Göteborg, Malmö och Stockholm där elever i årskurs nio har fått svara på frågor visar att mellan 7 procent och 20 procent av ungdomarna lever med hedersrelaterade normer och förtryck. I en kart- läggning i Uppsala visas att 20 procent av flickorna och 10 procent av pojkarna i årskurs nio har ett oskuldskrav på sig. Av flickorna svarar 26 procent och sju procent av pojkarna att det är familjen som bestäm- mer deras framtida partner. Länsstyrelsen i Östergötland som ansvarar för den nationella stödtelefonen som ger stöd och råd till yrkesverk- samma som arbetar mot hedersvåld rapporterar att antalet ärenden ökade från 600 till 959 på ett år.

[Inom Polismyndigheten finns] sedan september 2019 en möjlighet att ”flagga” ärenden där det anses finnas anledning att utreda ett eventuellt hedersmotiv. Möjligheten infördes nyligen och det går ännu inte att pre- sentera statistik utifrån denna kodning. Vidare är det viktigt att under- stryka att syftet med ”flaggningen” inte är att föra statistik utan att tidigt kunna identifiera brott med ett eventuellt hedersmotiv.24 Det vore där- för olämpligt att använda antalet ”flaggningar” som ett mått på hur utbrett hedersrelaterat förtryck är.

Mot bakgrund av den nya särskilda straffskärpningsgrunden avseende brott med hedersmotiv som infördes i 29 kap. 2 § 10 brottsbalken den 1 juli 2020 bedömer vi att det finns bättre förutsättningar för att i fram- tiden föra statistik över hur många fällande brottmålsdomar som inne- håller en hänvisning till det aktuella lagrummet i domslutet. Det skulle kunna innebära att det i framtiden går att utläsa i hur många av fällande brottmålsdomar avseende en viss brottstyp, exempelvis misshandel, som domstolen konstaterat ett hedersmotiv. I den delen måste dock beaktas att beviskravet i brottmål innebär att det ska vara ställt utom rimligt tvivel att en straffskärpande omständighet har förelegat. Mörkertalet kommer alltså att omfatta inte bara situationer i vilka hedersmotivet aldrig förts på tal utan också situationer i vilka hedersmotivet har påståtts av exempelvis åklagaren – och kanske till och med framstår som sanno- likt för domstolen – men domstolen inte har funnit det ställt utom rimligt tvivel att sådant motiv förelåg vid tidpunkten för gärningen.

23Rapporten s. 7. Se även s. 29–43 (i SOU 2020:57) med hänvisningar till de lokala under- sökningarna.

24https://polisen.se/om-polisen/polisens-arbete/hedersrelaterade-brott/ (hämtad 2019-12-08).

229

Hedersrelaterat våld och förtryck

SOU 2021:54

10.3.4Tvångsäktenskap, vilseledande till tvångsäktenskapsresa och könsstympning

Bestämmelser som syftar till att bekämpa hedersrelaterad brottslig- het och motverka hedersvåld och förtryck finns bl.a. i brottsbalken, lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor, lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, passlagen (1978:302) och passförordningen (1979:664). Brottsbalken innehåller t.ex. bestäm- melser om äktenskapstvång samt försök, förberedelse och stämpling till sådant brott, vilseledande till äktenskapsresa och barnäktenskaps- brott. Sedan den 1 juli 2020 finns också en särskild straffskärpnings- grund kopplad till hedersbrottslighet i brottsbalken. I samband med att straffskärpningsgrunden infördes i brottsbalken och barnäkten- skapsbrott blev ett eget brott i brottsbalken trädde bestämmelser om utreseförbud och tillfälligt utreseförbud i kraft i lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga. Ändringar kopplade till utreseförbudet i lagen om vård av unga gjordes också i passlagen och passförordningen. I detta avsnitt ges en liten överblick av de olika brotten och begrep- pen i syfte att öka kunskapen om hedersrelaterade brott för en bättre förståelse för utredningsuppdraget i denna del.

Äktenskapstvång och barnäktenskap

Äktenskapstvång

Barn- och tvångsäktenskap kan ske genom att familj eller släktingar försöker övertyga, pressa, tvinga, hota eller misshandla barnet eller den unga till att gifta sig mot sin vilja. Brotten drabbar båda könen, men främst flickor.

Brottet äktenskapstvång infördes i svensk rätt år 2014 och regle- ras i 4 kap. 4 c § brottsbalken. Enligt paragrafens första stycke döms den som, i andra fall än då det gäller brottet människohandel, genom olaga tvång eller utnyttjande av utsatt belägenhet förmår en person att ingå ett äktenskap som är giltigt i den stat där det ingås, i den stat enligt vars lag det ingås eller i en stat i vilken minst en av makarna är medborgare eller har hemvist för äktenskapstvång till fängelse i högst fyra år. Av andra stycket framgår att detsamma gäller den som på sätt som anges i första stycket förmår någon att ingå en äktenskapsliknande förbindelse, om den ingås enligt regler som gäller inom en grupp och

230

SOU 2021:54

Hedersrelaterat våld och förtryck

som innebär att parterna betraktas som makar och anses ha rättig- heter eller skyldigheter i förhållande till varandra, och innefattar frågan om upplösning av förbindelsen.

Av förarbetena (prop. 2013/14:208 s. 140 f.) framgår att begreppet olaga tvång bl.a. omfattar att någon genom misshandel eller annars med våld eller genom hot om brottslig gärning tvingar en annan per- son att göra, tåla eller underlåta något. Med våld avses inte bara det som i andra bestämmelser betecknas som våld mot person, dvs. miss- handel och annat fysiskt betvingande. Det kan också vara fråga om lindrigare former av våldsanvändning mot en annan person. Våldet måste dock ha varit av sådan styrka att det har övervunnit ett mot- stånd från den andras sida. Som exempel på hot om brottslig gärning kan nämnas hot om att brottsoffret ska utsättas för misshandel eller för något som är att bedöma som exempelvis förtal, förolämpning eller ofredande. Hot som avser något som inte är brottsligt, såsom att personen t.ex. ska bemötas med tystnad eller uteslutas ur familje- gemenskapen, omfattas inte av begreppet olaga hot. Sådana hot kan emellertid ingå i ett utnyttjande av en persons utsatta belägenhet.

Med utnyttjande av utsatt belägenhet avses olika situationer där gärningspersonen utnyttjar att offret befinner sig i en beroendeställ- ning i förhållande till honom eller henne, t.ex. situationer där gärnings- personen utnyttjar att offret lever under ekonomiskt svåra förhållan- den, lever i flyktingskap, befinner sig i vanmakt, har en intellektuell funktionsnedsättning eller någon sjukdom eller är beroende av narko- tika. För straffbarhet krävs att omständigheterna vid en helhetsbedöm- ning är sådana att brottsoffret inte har något annat verkligt eller god- tagbart alternativ än att underkasta sig gärningspersonens vilja.

Innebörden av begreppet äktenskapsliknande förbindelse framgår av avsnittet om barnäktenskapsbrott nedan.

Barnäktenskapsbrott

Sedan den 1 juli 2020 är barnäktenskapsbrott ett eget brott som regleras i 4 kap. 4 c § tredje stycket brottsbalken. I förarbetena (prop. 2019/20:131 s. 101) uttalas att om ett äktenskapstvångsbrott, dvs. brottet som regleras i 4 kap. 4 c § första och andra styckena brotts- balken, riktar sig mot en person som inte har fyllt 18 år, ska personen i stället dömas för barnäktenskapsbrott. Bestämmelserna omfattar

231

Hedersrelaterat våld och förtryck

SOU 2021:54

fall där gärningspersonen genom olaga tvång eller utnyttjande av utsatt belägenhet förmått en person som inte har fyllt 18 år att ingå ett äktenskap eller en äktenskapsliknande förbindelse. Barnäktenskaps- brott omfattar också den situationen att någon förmått eller tillåtit en person som inte har fyllt 18 år att ingå ett äktenskap som är giltigt i den stat där det ingicks, i den stat enligt vars lag det ingicks eller i en stat i vilken minst en av makarna är medborgare eller har hemvist eller en äktenskapsliknande förbindelse. Med äktenskapsliknande för- bindelser förstås enligt förarbetena sådana förbindelser som i praktiken kan upplevas som lika bindande eller förpliktande som ett rättsligt giltigt äktenskap. Prövningen utgår från vad förbindelsen innebär och enligt de regler som gäller inom en grupp och som innebär att parterna betraktas som makar och anses ha rättigheter eller skyldigheter i för- hållande till varandra. Detta gäller även om den som begår en sådan gärning inte haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omständig- heten att den andra personen inte fyllt 18 år.

Bestämmelserna om barnäktenskapsbrott omfattar alla äktenskap och äktenskapsförbindelser som ingås med personer som inte har fyllt 18 år, även sådana som i och för sig uppfyller rekvisiten för äkten- skapstvång. Som framgår ovan så omfattar tillämpningsområdet, i förhållande till äktenskapstvång, också den som förmår eller tillåter en person som inte har fyllt 18 år att ingå ett äktenskap.

Vilseledande till äktenskapsresa

Vilseledande till äktenskapsresa är sedan den 1 juli 2014 straffbart enligt bestämmelserna i 4 kap. 4 d § brottsbalken. För vilseledande till äktenskapsresa döms den som, i annat fall än när det gäller brottet människohandel, genom vilseledande förmår en person att resa till en annan stat än den där han eller hon bor, i syfte att personen ska utsättas för äktenskapstvång eller barnäktenskap. Straffet är fängelse i högst två år.

Av förarbetena (prop. 2013/14:208 s. 145 f.) framgår att vilse- ledande kan bestå i att en person hos en annan person framkallar en oriktig uppfattning, eller vidmakthåller eller förstärker en oriktig upp- fattning som den andra personen redan har. Det kan ske såväl genom uttryckliga lögner som genom att gärningspersonen beter sig på ett sätt som förmedlar ett missvisande budskap. Som exempel på vilse-

232

Hedersrelaterat våld och förtryck

SOU 2021:54

Straffskärpning för hedersbrott

I 29 kap. 2 § brottsbalken finns bestämmelser om omständigheter som särskilt ska beaktas som försvårande vid bedömningen av straffvär- det. Av punkten 10 framgår att det vid bedömningen av straffvärdet ska betraktas som försvårande om ett motiv för brottet varit att be- vara eller återupprätta en persons eller familjs, släkts eller annan lik- nande grupps heder. Syftet med bestämmelsen är att förtydliga och markera att brott med hedersmotiv har ett högre straffvärde än lik- artad brottslighet som inte har ett sådant motiv. Hedersmotivet be- höver inte ha varit det enda eller det huvudsakliga motivet för brottet för att bestämmelsen ska kunna tillämpas, det räcker att ett motiv för brottet har varit hänförligt till heder (prop. 2019/20:131 s. 1 och 104).

Utreseförbud

I 31 a § lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga finns bestämmelser om utreseförbud. Utreseförbud kan meddelas om det finns en påtaglig risk för att någon som är under 18 år förs utom- lands eller lämnar Sverige i syfte att ingå äktenskap eller en äkten- skapsliknande förbindelse eller könsstympas.

För bestämmelsernas tillämplighet måste det finnas konkreta om- ständigheter som talar för en risk att föras utomlands eller lämna Sverige i de syften som anges i bestämmelsen. Subjektiva antaganden om en risk eller ovidkommande omständigheter, t.ex. samhällsvärder- ingar eller inställning i trosfrågor, får inte läggas till grund för ett utreseförbud (se prop. 2019/20:131 s. 70 f.). Vid bedömningen måste utgångspunkten vara den unges situation och en närliggande eller klart förutsebar utveckling av denna. Hypotetiska resonemang om framtida händelser kan inte ligga till grund för beslut om ett utrese- förbud. Det krävs dock inte att det finns formella misstankar mot någon i ett straffrättsligt förfarande.

Beslut om utreseförbud meddelas av förvaltningsrätten efter ansö- kan av socialnämnden (31 b §). Om det är sannolikt att ett utrese- förbud behövs och rättens beslut om utreseförbud inte kan avvaktas med hänsyn till risken för att den unge förs utomlands eller lämnar Sverige får socialnämnden besluta om tillfälligt utreseförbud (31 d § första stycket lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga). Om ett tillfälligt beslut om utreseförbud inte kan avvaktas får nämn-

234

SOU 2021:54

Hedersrelaterat våld och förtryck

dens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har för- ordnat besluta om ett sådant förbud (31 d § andra stycket lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga).

Bestämmelserna om utreseförbud syftar till att skydda barn från att föras utomlands i syfte att ingå barnäktenskap eller att köns- stympas. Att föra ut ett barn ur Sverige i strid med ett utreseförbud är straffbart (prop. 2019/2020:131 s. 1).

Ett utreseförbud utgör såväl hinder mot att utfärda pass som skäl för att återkalla pass.25

I sammanhanget kan nämnas att regeringen tillsatt en utredning för att bl.a. se över om utreseförbudet kan utvidgas till att omfatta andra situationer då barn förs ut ur landet för att utsättas för t.ex. uppfostringsresor.26

Statistik

Av Brottsförebyggande rådets (Brå) officiella kriminalstatistik kan utläsas att det enligt preliminära siffror för år 2020 anmäldes 82 fall av äktenskapstvång och vilseledande till äktenskapsresa. Detta kan jämföras med 110 respektive 131 fall av äktenskapstvång och vilse- ledande till äktenskapsresa åren dessförinnan (2019 och 2018).

När det gäller lagföring meddelades under år 2019 två domar om äktenskapstvång med fängelse som påföljd. År 2018 meddelades fyra villkorliga domar för äktenskapstvång.

När det gäller könsstympning anmäldes enligt preliminära siffror för år 2020 preliminärt 41 fall av brott mot lagen med förbud mot könsstympning av kvinnor, varav 15 var begångna utomlands. Under 2019 anmäldes 39 fall av könsstympning. Inga av de anmälda fallen av könsstympning ledde såvitt framkommit till lagföring. Uppgifter om könsstympning presenteras också i prop. 2020/21:1 Utgiftsområde 13 s. 67 f. Av propositionen framgår att antalet kvinnor och flickor som sökt vård och registrerats kopplat till könsstympning ökat varje år mellan 2012 och 2018. Under år 2018 registrerades 1 110 nydiagnos- tiserade kvinnor och flickor med någon av diagnoskoderna som indi-

25Se 7 a § första stycket och 12 § första stycket 10 passlagen. Se också 18 § första stycket 1 pass- lagen om Polismyndighetens möjligheter att omhänderta ett pass om fråga om återkallelse har uppkommit och det finns risk att passinnehavaren reser ut ur landet innan beslut om åter- kallelse hinner meddelas.

26Socialdepartementet (2021). Utredning om utvidgat utreseförbud för barn.

235

Befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2021:54

11.2Befrielse från medborgarskap

11.2.1Bakgrund till bestämmelserna

Bestämmelser om befrielse från svenskt medborgarskap finns i 15 § medborgarskapslagen. I paragrafen anges att:

Den som är eller önskar bli utländsk medborgare får på ansökan befrias från sitt svenska medborgarskap. Befrielse skall medges den som saknar hemvist i Sverige. Den som har hemvist i Sverige får vägras befrielse endast om det finns särskilda skäl.

Är sökanden inte redan utländsk medborgare skall som villkor för be- frielsen från svenskt medborgarskap krävas att han eller hon inom viss tid förvärvar medborgarskap i ett annat land.

Bestämmelserna i 15 § medborgarskapslagen gör det således möjligt för en enskild att befrias från sitt svenska medborgarskap. En grund- förutsättning är dock att befrielsen inte leder till att den enskilde blir statslös. För den som saknar hemvist i Sverige ska, som framgår ovan, befrielse medges, medan den som har hemvist i Sverige får vägras be- frielse, dock endast om det finns särskilda skäl. Skrivningen om att den som har hemvist i Sverige får befrias från sitt svenska medbor- garskap endast om det finns särskilda skäl för det, är en kodifiering av vad som tidigare gällde enligt praxis (prop. 1999/2000:147 s. 78). Med särskilda skäl avses, enligt författningskommentaren till bestäm- melsen, bl.a. att sökanden genom att avsäga sig sitt svenska medbor- garskap skulle uppnå otillbörliga fördelar gentemot svenska staten, t.ex. då sökanden är misstänkt för brottslighet här i landet och av- sägelsen skulle försvåra eller omöjliggöra ett utlämnande hit. Ett annat exempel som nämns är om sökanden under pågående värnpliktstjänst- göring ansöker om befrielse från sitt svenska medborgarskap vilket med omedelbar verkan skulle innebära att personen i fråga inte längre omfattades av skyldigheten att fullgöra värnplikt i Sverige. Rent allmänt gäller dock att det är upp till tillämpande myndigheter att i varje enskilt fall pröva om det föreligger sådana omständigheter som kan utgöra särskilda skäl för att vägra någon med hemvist i Sverige befrielse från det svenska medborgarskapet (a. prop. s. 57).

Bestämmelser om befrielse från svenskt medborgarskap går att spåra tillbaka till lagen den 1 oktober 1894 om förvärvande och förlust av medborgarrätt (1894 års medborgarskapslag). I dess 5 § angavs att:

238

SOU 2021:54

Befrielse från svenskt medborgarskap

Svensk medborgarerätt förloras af den, som blifver medborgare i annat land.

Önskar någon, för vinnande af utländsk medborgarerätt, att frikallas från sina medborgerliga förpligtelser till Sverige, göre derom ansökning hos Konungen. Bifalles ansökningen, varde dervid såsom vilkor stadgadt, att sökanden inom viss utsatt tid skall hafva förvärfvat medborgarerätt i annat land.1

Vilka närmare överväganden som gjordes vid införandet av bestäm- melserna om befrielse i 1894 års medborgarskapslag framgår inte av förarbetena. Enligt utredningens uppfattning är en av anledningarna till att bestämmelserna infördes sannolikt att säkerställa att en person inte innehar dubbelt medborgarskap, vilket fram till 2000-talet var en av grundprinciperna i svensk medborgarskapslagstiftning (jfr 1999/2000:147 s. 15), och att säkerställa att en befrielse från medbor- garskap inte leder till statslöshet (jfr också FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 enligt vilken det är en mänsk- lig rättighet att byta medborgarskap). I lagen (1924:130) om förvär- vande och förlust av svenskt medborgarskap (1924 års medborgarskaps- lag) som ersatte 1894 års lag infördes bestämmelser om befrielse från svenskt medborgarskap i 10 §. Bestämmelserna löd enligt följande:

Vill någon, som är eller önskar bliva utländsk medborgare, erhålla befrielse från sitt svenska medborgarskap, göre därom ansökning hos Konungen.

Bifalles dylik ansökning, vare, om sökanden ej redan är utländsk med- borgare, som villkor stadgat, att sökanden inom viss tid skall hava för- värvat medborgarskap i annat land.

Som synes skiljer sig inte bestämmelserna i 5 § andra stycket 1894 års lag och 10 § 1924 års lag så mycket i sak. Av förarbetena (prop. 1923:29 s. 6 f. och 47 samt prop. 1924:137 s. 4) framgår också att 10 § i 1924 års lag motsvarar andra stycket i 5 § av 1894 års lag, men att det före- slagna nya stadgandet skiljer sig från regeln i 1894 års lag såtillvida, att i ”detsamma uttryckligen utsäges, att medgivande till utträde ur det medborgarrättsliga förhållandet kan erhållas även i det fall, att veder- börande redan är medborgare i annat land”.2

1Prop. 1894:8 s. 3.

2Förslaget till ny medborgarskapslag lades först fram för riksdagen i prop. 1923:29. Proposi- tionen antogs emellertid inte av den första kammaren i riksdagen varför ytterligare arbete med en ny medborgarskapslag fick göras. Förslaget till 1924 års medborgarskapslag lades fram för riksdagen i prop. 1924:137.

239

Befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2021:54

När 1924 års medborgarskapslag ersattes av lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap (1950 års medborgarskapslag) följde 10 § i 1924 års lag med till den nya lagen med vissa redaktionella ändringar. Vid en jämförelse av förarbetena (prop. 1950:217 s. 53 f.) framgår dock att paragrafen i sak anses överensstämma med 10 § i gällande lag. I för- arbetena framhölls också att man vid tillämpningen av paragrafen borde beakta att Sverige är bundet av 1930 års Haagkonvention för lösande av vissa konflikter mellan medborgarskapslagar (SÖ 1937:9) enligt vilken befrielse från medborgarskap inte får vägras den som ofrivilligt blivit innehavare av dubbelt medborgarskap och som har sitt hemvist i utlandet. Bestämmelserna fördes in i 9 § 1950 års medborgarskaps- lag och formulerades enligt följande:

Konungen må på ansökan befria den som är eller önskar bliva utländsk medborgare från hans svenska medborgarskap. Är sökanden ej redan utländsk medborgare, skall som villkor för befrielsen stadgas, att han inom viss tid förvärvar medborgarskap i annan stat.3

Från att det hade varit kungen som beslutade om befrielse ändrades detta genom prop. 1968:158 till att ankomma på den dåvarande centrala utlänningsmyndigheten (jfr prop. 1968:158 s. 4 och 52). Detta grun- dades på ett förslag om att utlänningsärenden och naturalisations- ärenden skulle flyttas över till och hanteras av en central utlännings- myndighet varvid det ansågs ändamålsenligt att också beslutanderätten rörande bl.a. befrielseärenden fördes över till denna myndighet (a. prop. s. 70–72).

Bestämmelserna om befrielse förändrades ytterligare något i sak genom prop. 1978/79:72 då skrivningarna om att en person ska med- ges befrielse från sitt svenska medborgarskap om han eller hon inte har hemvist i Sverige infördes. Bakgrunden till att Sverige inte skulle neka en person befrielse från svenskt medborgarskap om han eller hon inte har sitt hemvist i Sverige grundades på 1963 års Europakon- vention om begränsning av fall av flerfaldigt medborgarskap m.m. Enligt artikel 2 i konventionen i dess dåvarande lydelse får en med- lemsstat inte neka den som har sitt hemvist (ordinary residence) utan- för statens territorium befrielse från statens medborgarskap.4 Liknande bestämmelser finns i artikel 8 i 1997 års europeiska konvention om medborgarskap (SÖ 2001:20) (1997 års konvention) och artikel 6 i Haagkonventionen.

3Se prop. 1950:217 s. 9.

4Konventionen har sagts upp, se prop. 1999/2000:147 s. 17 och 25.

240

SOU 2021:54

Befrielse från svenskt medborgarskap

Bestämmelserna om befrielse i 9 § 1950 års medborgarskapslag såg, med undantag för namnet på den myndighet som beslutar om befri- else, ut som anges nedan från och med den 1 juli 1979 fram till att 1950 års lag upphävdes när medborgarskapslagen trädde i kraft den 1 juli 2000.5

Migrationsverket må på ansökan befria den som är eller önskar bliva utländsk medborgare från hans svenska medborgarskap. Befrielse får ej vägras den som har sitt hemvist utom riket.

Är sökanden ej redan utländsk medborgare, skall som villkor för befri- elsen från svenskt medborgarskap föreskrivas, att han inom viss tid för- värvar medborgarskap i annan stat.

Sammanfattningsvis förefaller bestämmelserna om befrielse från svenskt medborgarskap ha varit nästintill desamma under många år.

11.2.2Handläggning av befrielseärenden

Enligt 5 § medborgarskapsförordningen (2001:218) ska en ansökan om befrielse från medborgarskap som huvudregel ges in till Migra- tionsverket. Om personen inte är folkbokförd i Sverige ska ansökan emellertid ges in till en svensk beskickning eller ett svenskt karriär- konsulat inom vars verksamhetsområde sökanden är bosatt. Till an- sökan ska bifogas personbevis, eller för den som inte är folkbokförd i Sverige, annan likvärdig handling (se 2 § medborgarskapsförord- ningen). Även bestyrkt kopia av utländskt pass eller annan handling som visar att sökanden har medborgarskap i annat land eller handling som visar att han eller hon ansöker om medborgarskap i annat land ska ges in med ansökan.6

För barn under 18 år ska en bestyrkt kopia av folkbokföringsdoku- ment som visar vem som är vårdnadshavare för barnet bifogas ansökan.7 Ansökningar som gäller barn ska också skrivas under av båda vård- nadshavarna eller den som har ensam vårdnad om barnet. Av 2 § första

5Prop. 1978/79:72 s. 4. Centrala utlänningsmyndigheten utmönstrades genom prop. 1983/84:156 s. 2 till Statens invandrarverk som därefter ersattes av Migrationsverket, se prop. 1999/2000:43 s. 10.

6Information om ansökan om att bli befriad från svenskt medborgarskap på Migrationsverkets hemsida, https://migrationsverket.se/download/18.5e83388f141c129ba6312e8e/1485556226 052/mbl_312011_sv.pdf [2021-04-20].

7Information om Befrielse från svenskt medborgarskap på Sweden abroads hemsida, www.swedenabroad.se/sv/om-utlandet-f%C3%B6r-svenska- medborgare/norge/hj%C3%A4lp-till-svenskar-utomlands/hj%C3%A4lp-kring- medborgarskap/befrielse-svenskt-medborgarskap/# [2021-02-05].

241

Befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2021:54

stycket medborgarskapsförordningen framgår att den som gör en ansökan på heder och samvete ska bekräfta att de uppgifter som lämnas är sanna.

Migrationsverket fattar beslut i befrielseärenden efter egen utred- ning eller efter att ha erhållit handlingarna i ärendet och den utred- ning som svensk beskickning eller svenskt karriärkonsulat har gjort (jfr 7 och 8 §§ medborgarskapsförordningen). Vid handläggningen kontrolleras t.ex. om den som ansöker om befrielse har sitt hemvist i Sverige, eller om han eller hon är avregistrerad som utflyttad, om sökanden har ett annat medborgarskap eller har för avsikt att ansöka om medborgarskap i ett annat land och, för barn, vem som är vård- nadshavare för barnet och att båda vårdnadshavarna har skrivit under ansökan och är eniga om den. Om endast en av två vårdnadshavare står bakom ansökan om befrielse avslår Migrationsverket således ansökan.

Det finns inte några särskilda bestämmelser om barn i 15 § medbor- garskapslagen. Några bestämmelser kopplade till barns befrielse från svenskt medborgarskap finns inte heller i medborgarskapsförord- ningen. Varken lagen eller förordningen innehåller några särskilda be- stämmelser om hur barns ansökningar om befrielse från medborgar- skap ska handläggas. Migrationsverkets ansökningsblankett innehåller dock ett krav på samtycke till ansökan om befrielse genom att an- sökan ska skrivas under av barn som är 12 år eller äldre.8 Och det bör i sammanhanget noteras att lagen (2018:1997) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) gäller som svensk lag sedan den 1 januari 2020 och att den innehåller bestäm- melser om såväl barns rätt till ett medborgarskap som bestämmelser om skydd för det medborgarskap som ett barn förvärvat (se artik- larna 7 och 8 i barnkonventionen).

Enligt Migrationsverket var antalet ansökningar om befrielse från svenskt medborgarskap som rörde barn sju stycken år 2020 och 27 stycken år 2019. År 2020 avsåg fyra av ansökningarna flickor och tre pojkar. År 2019 rörde elva av ärendena flickor och 16 ärenden rörde pojkar. Detta kan jämföras med 87 respektive 189 stycken ansök- ningar från vuxna de angivna åren, varav 45 respektive 50 procent om- fattade kvinnor och 55 respektive 50 procent omfattade män. När det gäller utfall noteras att år 2019 var bifallsandelen 89 procent för

8Information om ansökan om att bli befriad från svenskt medborgarskap på Migrationsverkets hemsida, https://migrationsverket.se/download/18.5e83388f141c129ba6312e8e/1485556226 052/mbl_312011_sv.pdf [2021-04-20].

242

SOU 2021:54

Befrielse från svenskt medborgarskap

barn och 92 procent för vuxna. Fem ansökningar från vuxna avslogs och två ärenden avseende vuxna avskrevs. År 2020 bifölls två av de sex ärenden som avgjordes när det gällde barn och 57 procent av de vuxna 65 ansökningarna som avgjordes bifölls. Samma år avskrevs totalt 18 ansökningar (2 barn och 16 vuxna). Den vanligaste anled- ningen till att en ansökan avslås är enligt uppgift från tjänstemän på Migrationsverket att sökanden inte kan visa att han eller hon har eller inom viss tid förvärvar ett annat medborgarskap. Den minskning av antalet ärenden som skett från år 2019 till år 2020 kan enligt uppgift från tjänsteman på Migrationsverket ha samband med att Norge från och med den 1 januari 2020 tillåter dubbla medborgarskap. Befrielse- ärenden med personer som sökt norskt medborgarskap uppskattas fram till år 2020 ha utgjort cirka 50 procent av ärendena.

Utrikesdepartementet hanterade år 2019 114 konsulära ärenden där en person med avsikt hade förts ut, eller kvarhållits av närstående i utlandet i en hedersrelaterad eller patriarkal kontext (s.k. ärenden gällande familjerelaterat tvång). Ärendena omfattade totalt 211 indi- vider och av dessa var 73 personer myndiga och 138 personer barn. Under år 2020 hanterades 72 ärenden gällande familjerelaterat tvång. Ärendena omfattade totalt 134 individer varav 46 personer var myn- diga och 88 personer var barn. Enligt Utrikesdepartementets bedöm- ning bör den lägre ärendeinströmningen under år 2020 jämfört med år 2019 i huvudsak kunna härledas till Covid 19-pandemin. Det kan dock inte uteslutas att de nya bestämmelserna om utreseförbud i lagen om vård av unga fått effekt. Sedan bestämmelserna trädde i kraft den 1 juli 2020 har ett antal beslut om utreseförbud fattats av landets socialnämnder. Utrikesdepartementet har tidigare år haft ett konsu- lärt ärende där barn befriats från sitt svenska medborgarskap inför eller efter bortförande till utlandet.

För att bättre kunna förstå de svenska bestämmelserna om befri- else från medborgarskap och även förstå hur de förhåller sig till inter- nationella överenskommelser följer, i avsnitten nedan, en redogörelse av några konventionsåtaganden som är särskilt intressanta när det gäller regleringen av befrielse från medborgarskap. Det ges också en redogörelse för hur några andra länders lagstiftning ser ut när det gäller barns befrielse från medborgarskap.

243

Befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2021:54

11.2.3Konventionsåtaganden

Bestämmelserna om befrielse från medborgarskap bygger enligt ut- redningens uppfattning till synes på två grundtankar eller parametrar, hemvist och undvikande av statslöshet samt individens rätt att be- stämma själv (artikel 15 i FN:s allmänna förklaring). Bestämmelserna om att en person inte ska nekas befrielse från svenskt medborgar- skap om han eller hon inte har sitt hemvist i Sverige hänger samman med konventionsåtaganden och infördes i 1950 års medborgarskaps- lag i slutet av 1970-talet med anledning av artikel 2 i den dåvarande lydelsen av 1963 års Europakonvention om begränsning av fall av flerfaldigt medborgarskap m.m. I artikeln angavs att ”en medlems- stat inte får neka den som har sitt hemvist (ordinary residence) utan- för statens territorium befrielse från statens medborgarskap”. Liknande bestämmelser om befrielse från medborgarskap om en person saknar hemvist i konventionsstaten och bestämmelser som syftar till att begränsa eller motverka uppkomsten av statslöshet i samband med befrielse finns också i artikel 8 i 1997 års konvention, artikel 7 i 1961 års konvention om begränsning av statslöshet (1961 års konvention) (SÖ 1969:12) och artikel 6 i Haagkonventionen till vilka Sverige är anslutet. I artikel 6 i Haagkonventionen anges att:

Utan att detta innebär någon inskränkning i rätten för en stat att medgiva än större frihet för sina medborgare att avsäga sig medborgarskap, som han förvärvat annorledes än på grund av egen fri vilja, må envar, vilken äger två medborgarskap, avsäga sig medborgarskapet i en av dessa stater med tillstånd av denna stat.

Dylikt tillstånd kan icke förvägras den, som har sitt vanliga och huvud- sakliga hemvist i utlandet, förutsatt att han uppfyller de villkor som upp- ställas enligt lagen i den stat, från vars medborgarskap han önskar avstå.

Enligt artikeln ska en konventionsstat medge en person befrielse från medborgarskap som han eller hon har förvärvat utan eget agerande, vilket i svensk medborgarskapslagstiftning i dag sannolikt skulle be- tecknas som ett automatiskt förvärv, om han eller hon har två med- borgarskap. Konventionsstaten har dock möjlighet att vara mera gene- rös i sin lagstiftning och medge befrielse av andra anledningar, vilket i konventionen uttrycks som ”utan inskränkning i rätten för en stat att medgiva än större frihet för medborgarna att avsäga sig sitt med- borgarskap”.

244

SOU 2021:54

Befrielse från svenskt medborgarskap

Av artikel 7 i Haagkonventionen framgår att:

I den mån enligt lagen i en stat befrielse från medborgarskap kan med- givas, medför beslut om sådan befrielse icke förlust av medborgarskap i denna stat – såvitt den, som erhållit befrielsen, icke redan äger med- borgarskap i annan stat – förrän i och med att han förvärvar nytt med- borgarskap.

Beslut om befrielse från medborgarskap förlorar sin giltighet, om den, som erhållit befrielsen, icke förvärvar nytt medborgarskap inom den frist, som fastställts av den stat, av vilken beslutet meddelats. Vad nu sagts äger dock ej tillämpning för det fall, att den, som erhållit befrielse från medbor- garskap, redan äger medborgarskap i annan stat än den, vilken meddelat befrielsen.

Den stat, i vilken någon, som av annan stat erhållit befrielse från med- borgarskap, upptagits till medborgare, skall härom lämna meddelande till den stat, från vars medborgarskap befrielse vunnits.

Enligt Haagkonventionen får således en konventionsstat medge en person befrielse från medborgarskap om detta inte leder till att denne blir statslös. För den som har hemvist utomlands kan en stat inte neka befrielse från medborgarskap om han eller hon uppfyller de eventu- ella villkor för detta som staten ställer upp. En stat har således möjlig- het att ställa upp villkor för att en person som har hemvist utomlands ska kunna befrias från sitt medborgarskap så länge detta inte leder till att han eller hon blir statslös. Artikel 8 i 1997 års konvention har liknande innebörd men skiljer sig ändå lite från artikel 6 i Haagkon- ventionen. I artikel 8 i 1997 års konvention anges att:

Varje konventionsstat skall tillåta avsägelse av medborgarskap i den staten om den berörda personen därigenom inte blir statslös.

En konventionsstat får dock i sin nationella lagstiftning föreskriva att av- sägelse endast får göras av medborgare som har varaktigt hemvist utom- lands.

Såsom utredningen uppfattar det är huvudregeln enligt 1997 års kon- vention att en stat som är ansluten till konventionen ska medge en person befrielse från medborgarskap såvida det inte leder till att han eller hon blir statslös. Konventionen gör det dock möjligt för en stat att föreskriva att en person endast ska medges befrielse från medbor- garskap om personen inte längre har hemvist i konventionsstaten.

245

Befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2021:54

Av artikel 7 i 1961 års konvention följer bl.a. att:

1.(a) Om lagen i fördragsslutande stat medgiver befrielse från med- borgarskap, skall sådan befrielse icke meddelas med mindre vederbörande innehar eller förvärvar annat medborgarskap.

(b)Bestämmelserna under (a) skall icke vara tillämpliga, om det skulle strida mot de principer som fastställts i artiklarna 13 och 14 i den all- männa förklaringen om de mänskliga rättigheterna som godkänts den 10 december 1948 av Förenat Nationernas generalförsamling.

2.Medborgare i fördragsslutande stat, som söker naturalisation i främ- mande land, skall icke förlora sitt medborgarskap med mindre han för- värvar eller har tillförsäkrats förvärv av medborgarskap i det främmande landet. […]

6.Med undantag för i denna artikel angivna fall skall en person icke för- lora medborgarskap i fördragsslutande stat, om han därigenom blir stats- lös, oaktat sådan förlust icke är uttryckligen förbjuden i annan bestäm- melse i denna konvention.

Enligt utredningens uppfattning ger Haagkonventionen en konven- tionsstat förhållandevis stora möjligheter när det gäller att reglera be- frielse från medborgarskap. Som anges ovan får en konventionsstat inte neka den som har sitt vanliga och varaktiga hemvist utomlands befrielse, om denne uppfyller de villkor som staten föreskriver, dvs. det är möjligt att ställa upp villkor för befrielsen. 1997 års konven- tion ger också den som har sitt varaktiga hemvist utomlands rätt till befrielse, men talar inte i övrigt om huruvida det ska vara möjligt att t.ex. ställa upp särskilda villkor för att befrielse ska kunna ske. Någon ledning i detta avseende finns inte heller i den förklarande rapporten till konventionen. Det kan dock noteras att punkt 78 i den förklar- ande rapporten till 1997 års konvention som behandlar rätten till befrielse från medborgarskap i artikel 8 i konventionen särskilt betonar individens vilja. Enligt denna punkt utgör individens vilja en viktig faktor i bedömningen av om det finns en varaktig samhörighet mellan individen och staten, av denna orsak bör staterna ha bestämmelser som tillåter befrielse av medborgarskap på villkor att personen inte blir statslös. Enligt punkt 81 i den förklarande rapporten är det inte acceptabelt enligt artikel 8 att avslå en ansökan om befrielse från med- borgarskap för en person som är varaktigt bosatt i en annan stat på den grunden att personen fortfarande har militära skyldigheter i ur- sprungslandet eller på grund av att det pågår civila eller straffrättsliga

246

SOU 2021:54

Befrielse från svenskt medborgarskap

förfaranden mot personen i ursprungslandet. Civila och straffrätts- liga förfaranden har ingen koppling till nationalitet och kan fortgå även om en person avstår från sin ursprungliga nationalitet.

Utredningens slutsats är därför att det enligt 1997 års konvention inte är möjligt att ställa upp särskilda villkor för befrielse från med- borgarskap för den som har sitt hemvist utomlands, men att rätten till befrielse från medborgarskapet måste utgå från individens vilja. För betydelsen av denna slutsats se avsnitt 11.4.2.

Utöver vad som nu sagts bör dock nämnas också 1989 års FN- konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) (SÖ 1999:20), som införts i svensk rätt genom lagen (2018:1197) om Förenta natio- nernas konvention om barnets rättigheter. Den nya lagen innebär ett förtydligande av att domstolar och rättstillämpare ska beakta de rättigheter som följer av barnkonventionen. Barnets roll som rätts- subjekt tydliggörs och barnet förväntas i högre grad hamna i fokus i de situationer som gäller barnet. Rättigheterna i barnkonventionen ska ses som en helhet, rättigheterna är odelbara och ömsesidigt förstärk- ande. Av konventionen framgår att konventionsstaterna ska vidta alla effektiva och lämpliga åtgärder för att avskaffa traditionella sedvänjor som är skadliga för barns hälsa (artikel 24.2). Dessutom föreskriver barnkonventionen att barn har rätt att skyddas från alla former av våld, inklusive fysiskt, sexuellt eller psykiskt våld (artikel 19). Konventio- nen kräver att konventionsstaterna säkerställer att inget barn utsätts för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller straff (artikel 37(a)). Konventionens fyra grundläggande princi- per ska tillämpas på frågan om skadliga sedvänjor, nämligen skydd från diskriminering (artikel 2), säkerställande av barnets bästa (arti- kel 3), rätten till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6) och barnets rätt att höras (artikel 12).

Barnäktenskap, tvångsäktenskap, månggifte och hedersrelaterat våld och förtyck är olika former av uttryck för skadliga sedvänjor. Erfarenheten visar att flickor mycket oftare blir bortgifta eller för- lovade med män som är betydligt äldre, vilket ökar risken för våld och kränkningar av deras rättigheter (allmän rekommendation nr 31 av FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor/allmän kommentar nr 18 av FN:s kommitté för barnets rättigheter).

Barnkonventionen innehåller också bestämmelser om att barn har rätt att bli registrerade omedelbart efter födelsen och att de har en rätt att förvärva ett medborgarskap från födelsen (artikel 7). Barn har

247

Befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2021:54

också en rätt att behålla sin identitet däri inkluderat sitt medborgar- skap, och om ett barn olagligt berövas en del av eller hela sin identitet, ska konventionsstaterna ge lämpligt stöd och skydd i syfte att snabbt återupprätta barnets identitet (artikel 8).

En konventionsstat ska, som framgår ovan, som huvudregel alltså tillåta befrielse från medborgarskap om detta inte leder till statslös- het. Möjligheterna till befrielse kan dock begränsas till att gälla endast för den som har hemvist utanför staten. Flera stater har utformat sina bestämmelser om befrielse i enlighet med detta och tillåter endast be- frielse från medborgarskap om personen har varaktigt hemvist utom- lands. Danmark, Island och Norge har t.ex. bestämmelser om befri- else från medborgarskap om medborgaren bor utomlands och har ett annat medborgarskap eller förvärvar ett medborgarskap inom viss tid från ansökan om befrielse. De sistnämnda staterna har, precis som Sverige, också valt att tillåta befrielse såväl för den som har hemvist i landet som den som saknar hemvist där. För den som saknar hem- vist medges befrielse, såvida det inte leder till statslöshet. En ansökan om befrielse för den som saknar hemvist i Sverige torde emellertid kunna avslås om det finns formella fel såsom att t.ex. den som anges som sökande inte alls har ansökt om befrielse utan någon har gett in en ansökan i hans eller hennes namn och kanske förfalskat dennes namnteckning, eller att endast en av två vårdnadshavare för ett barn har skrivit under ansökan och det efter kontroll visar sig att den som inte har skrivit under inte heller vill göra det.

När det gäller befrielse från medborgarskap för den som har hem- vist i Sverige vägras befrielse endast om det finns särskilda skäl. Skriv- ningen särskilda skäl syftar till att säkerställa att en enskild inte ska kunna avsäga sig sitt medborgarskap för att t.ex. slippa göra militär- tjänstgöring eller utlämnas till Sverige om denne är misstänkt för brott här. I sammanhanget kan noteras att migrationsministern i ett svar på en riksdagsfråga om befrielse från svenskt medborgarskap vid risk för tvångsgifte har uttalat att:

Den som är eller önskar bli utländsk medborgare får på ansökan befrias från sitt svenska medborgarskap. Befrielse ska medges den som saknar hemvist i Sverige. Den som har hemvist i Sverige får vägras befrielse endast om det finns särskilda skäl. Det kan till exempel gälla barn omhänder- tagna enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga som ge- nom befrielse skulle riskera att skadas, eller personer misstänkta för brott som genom befrielse skulle uppnå otillbörliga fördelar gentemot staten. Skulle Migrationsverket få indikation om att det föreligger risk för tvångs-

248

SOU 2021:54

Befrielse från svenskt medborgarskap

gifte och sökanden har hemvist i Sverige kan en utredning vidtas, en oros- anmälan upprättas och ansökan om befrielse från medborgarskap vägras.9

Vad innebär det då att ha, respektive att inte ha, eller sakna hemvist i Sverige? Någon definition av begreppet hemvist finns inte i med- borgarskapslagen. Begreppet förekommer dock i ett flertal bestäm- melser i och med att viss tids hemvist krävs för förvärv av svenskt medborgarskap såväl vid vissa fall av anmälningar som ansökningar. Begreppet hemvist förekommer också i andra författningar bl.a. folk- bokföringslagen (1991:481), inkomstskattelagen (1991:1229), utlän- ningslagen (2005:716) och socialförsäkringsbalken och kan allmänt och lite enkelt uttryckt sägas betyda den plats där en person är bosatt stadigvarande eller varaktigt.10 När det gäller hemvistbegreppet i med- borgarskapslagen uttalas i promemorian Hemvisttidens beräkning i naturalisationsärenden och prövning av anmälningsärenden enligt med- borgarskapslagen (DsA 1983:12 s. 17) bl.a. följande:

Den grundläggande regeln får anses vara att en person har sitt hemvist där han faktiskt och på ett varaktigt sätt är bosatt. Det skall därvid vara fråga om ett boende med avsikt att kvarstanna. Kyrkobokföring eller mantalsskrivning grundar inte i sig hemvist, om personen i fråga inte är bosatt på orten, lika lite som de utgör förutsättning för att någon skall anses ha hemvist på en viss plats. När annat inte anges är det möjligt att samtidigt ha hemvist såväl i Sverige som i annat land.

Hemvistbegreppet är inte knutet till krav på en viss minsta tids vistelse. En utlänning kan alltså anses ha hemvist i Sverige redan från ankomsten hit. Den omständigheten att vistelsen har pågått länge innebär å andra sidan inte med nödvändighet, att personen i fråga har hemvist på vistelseorten.

En viktig utgångspunkt vid bedömningen av hemvistbegreppet är det s.k. subjektiva rekvisitet. Det skall finnas en avsikt att stanna. Det be- höver inte vara fråga om att stanna för alltid men det får, å andra sidan, inte vara fråga om tillfälliga vistelser för exempelvis rekreation, värn- pliktstjänstgöring eller besök hos släktingar eller bekanta. Hänsyn böra tas till sådana omständigheter som förekomsten av fast bostad och stadig- varande arbete. Att en person bor på hotell eller hos bekanta talar således mot att han skall anses ha hemvist på den orten.

Resonemanget kring begreppet hemvist är som synes kopplat till när någon anses ha hemvist i Sverige. Något stöd för att något annat

9Riksdagen (2018). Befrielse från medborgarskap vid risk för tvångsgifte, Skriftlig fråga 2017/18:570 av Johan Forssell (M).

10Jfr SOU 1976:39 s. 311–327.

249

Befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2021:54

resonemang gäller eller för att hemvistbegreppet ska förstås på ett annat sätt vid bedömningen av om en person saknar hemvist i Sverige har utredningen inte kunnat hitta. Utredningen anser därför att uttalandena bör kunna läggas till grund även för bedömningen av om en person saknar hemvist i Sverige i ärenden om befrielse från med- borgarskap. När det gäller hemvisttidens beräkning är frågan om av- brott i hemvistet också av visst intresse. I prop. 1999/2000:147 s. 47 uttalas följande om detta:

Frågan om vad som utgör avbrott i hemvistet har betydelse såväl i natura- lisationsärenden som i vissa anmälningsärenden. Det krävs givetvis inte att en utlänning måste ha varit innanför Sveriges gränser under hela den hemvisttid som föreskrivs. Sedvanliga semesterresor, kortare släktbesök och andra liknande besök i utlandet bryter inte hemvistet. De påverkar inte heller beräkningen av hemvisttiden.

Utlandsvistelser av annat slag bör bedömas mot den bakgrunden att en person normalt anses ha sitt hemvist på den ort där han eller hon bor och har för avsikt att kvarstanna. Hemvist på en viss ort anses alltså före- ligga om bosättningen med hänsyn till vistelsens varaktighet och omstän- digheterna i övrigt måste anses vara stadigvarande. Hemvisttiden bör inte anses avbruten om inte sökanden antingen tagit hemvist i ett annat land eller på annat sätt gett upp hemvistet i Sverige. Vid bedömningen bör, vid sidan av de faktiska förhållandena, hänsyn tas till sökandens av- sikt (se regeringens beslut den 2 december 1999, Ku 1999/1876). De fak- tiska förhållandena tar sikte på objektivt konstaterbara omständigheter såsom familj, bostad och anställning.

Liknande uttalanden om hemvist och avbrott i hemvistet finns också i äldre förarbeten. I prop. 1975/76:136 s. 54 f. om ändringar i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap (1950 års medborgarskaps- lag) anförs bl.a. följande beträffande förutsättningarna för naturali- sation vid bedömningen av hemvistvillkoret:

Med hemvist avses den ort där personen faktiskt är bosatt på ett var- aktigt sätt. Härvid bortses från tillfälliga avbrott t.ex. för semesterresor, som inte hindrat sökandens anpassning till svenska förhållanden. Om utlandsvistelsen är av sådan längd eller i övrigt skett under sådana om- ständigheter att bosättningen här anses ha avbrutits, räknas som hem- vist endast hemvistperioden omedelbart före naturalisationen. Utflytt- ning ur riket i emigrationssyfte anses i princip alltid som avbrott i hem- visttiden, även om vederbörande efter relativt kort tid återvänder. Dis- pens ges i regel när omständigheterna kunnat visa att sökanden haft för avsikt att återvända till Sverige. Dispens ges emellertid i princip inte om det bedöms att utresa från Sverige skett i emigrationssyfte. Sökanden får då tillgodoräkna sig endast tiden från återflyttningen. Har sökanden

250

SOU 2021:54

Befrielse från svenskt medborgarskap

tidigare vistats mycket länge i Sverige och är avbrottet förhållandevis kort kan dock undantagsvis bedömas skäligt att viss hänsyn tas till den tidigare vistelsen.

11.2.4Befrielse från medborgarskap i andra länder

De nordiska länderna

För att komma fram till hur barns rättigheter i befrielseärenden kan stärkas har utredningen bl.a. undersökt hur lagstiftningen ser ut i andra länder. Utredningen kan härvid konstatera att historiskt sett har bestämmelserna om befrielse eller förlust av medborgarskap i de nor- diska länderna varit likartade, sannolikt på grund av samarbeten mellan länderna när medborgarskapslagstiftningarna togs fram i Danmark, Norge och Sverige.11 Sedan början av 2000-talet finns dock några skillnader. Bestämmelser om återkallande av medborgarskap på grund av bedrägligt beteende finns t.ex. i Danmarks (2002), Finlands (2003) och Norges (2006) medborgarskapslagstiftningar och sedan år 2004 finns i Danmark även bestämmelser om förlust av danskt medborgar- skap i allvarliga fall av skadligt beteende mot staten.

Två bestämmelser är dock gemensamma för de nordiska länderna när det gäller förlust eller befrielse från medborgarskap: möjligheten till frivillig avsägelse eller befrielse från medborgarskap och auto- matisk förlust av medborgarskap vid 22 års ålder för medborgare som fötts utomlands och aldrig bott i landet.12 Det noteras också att det i några nordiska länder finns särskilda bestämmelser som reglerar befrielse från medborgarskap för barn. I Finland behöver t.ex. det barn som ansökan om befrielse avser vara närvarande när ansökan ges in till servicestället eller beskickningen.13 Om barnet har ett eget pass eller en egen identitetshandling kontrolleras barnets identitet och att båda vårdnadshavarna står bakom ansökan. Ett barn som har fyllt 12 år hörs också med anledning av en ansökan om befrielse och om barnet fyllt 15 år, krävs samtycke från honom eller henne för att befrielse ska medges. Såvitt framkommit i kontakter med finska Migrationsverket kontrolleras barnets samtycke utifrån svaren som

11Jfr prop. 1924:137 s. 7–10 och prop. 1950:217 s. 13.

12Nordic Council of Ministers (2018). Citizenship in the Nordic Countries Past, Present, Future, s. 62.

13Information om befrielse från finskt medborgarskap på finska Migrationsverkets hemsida, https://migri.fi/sv/befrielse-fran-finskt-medborgarskap [2021-02-03.

251

Befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2021:54

ges i ansökningsformuläret om befrielse. Något separat och enskilt samtal med barnet äger inte rum.

Under år 2020 fattades 22 beslut om befrielse från finskt medbor- garskap varav ett av dem avsåg barn. År 2019 meddelades 36 beslut totalt.14

I Danmark kan barn befrias från danskt medborgarskap efter ansökan, under förutsättning att båda vårdnadshavarna är överens om det och att båda har undertecknat ansökan. För ansökan gäller vidare att:

•barnet är under 18 år,

•barnet är ogift, och

•barnet samtycker till befrielsen om barnet är 12 år eller äldre.15

För den som bor utomlands kan befrielse från danskt medborgar- skap inte nekas.

Enligt uppgift från Udlændinge- og Integrationsministeriet så innebär samtycke till befrielse att ett barn som har fyllt 12 år måste underteckna en oberoende samtyckesförklaring i god tro och det oav- sett om ansökan endast omfattar barnet i fråga eller om barnet om- fattas av en förälders ansökan om befrielse. Någon kontroll av om samtyckesförklaringen faktiskt har undertecknats av barnet i fråga görs inte och det sker inget samtal eller liknande med den som ansöker om befrielse. Enligt ministeriet fanns det i april 2021 25 ansökningar om befrielse inneliggande. Av dessa rörde tre ansökningar barn.

Även Norge ställer krav på barns samtycke till befrielse från med- borgarskap från det att barnet har fyllt 12 år.16 Om samtycke inte finns kan ansökan avslås. Samtycke krävs dock inte om barnet per- manent är förhindrat att ge sitt samtycke på grund av sjukdom eller utvecklingsstörning. Barn under 12 år ges också möjlighet att uttrycka sina åsikter i ärenden om befrielse. Enligt 31 § lov om norsk stats- borgerskap (statsborgerloven) som reglerar befrielse från medborgar- skap för barn ska barns åsikt tillmätas betydelse utifrån barnets ålder

14Information om Statistik rörande ansökningar om befrielse på finska Migrationsverkets hemsida, https://tilastot.migri.fi/index.html#decisions/23331/45?l=sv&start=588&end=5

99[2021-02-26].

15Information om befrielse från danskt medborgarskap på Utlännings- och integrationsmini- steriet i Danmarks hemsida, https://uim.dk/arbejdsomrader/statsborgerskab/danske- statsborgere/losning-fra-dansk-statsborgerskab [2021-02-03].

16Lovdata (2020). Information om lagen om norskt medborgarskap (statsborgerloven).

252

SOU 2021:54

Befrielse från svenskt medborgarskap

och mognad. Enligt förarbetena till 31 § statsborgerloven innebär kravet på samtycke att barnet får vetorätt i de fall då ett beslut ska fattas om barnets eget medborgarskap och att det är upp till myndig- heterna att se till att barnets samtycke finns i ansökan, som en allmän regel genom barnets egen underskrift.17 Beslut som fattas i strid med bestämmelserna om bl.a. samtycke kan innebära att beslutet om befrielse anses ogiltigt. När det gäller barns möjlighet till att uttrycka sin åsikt uttalas att barnets åsikt kan förmedlas genom den eller de personer som representerar barnet (barnets vårdnadshavare) och att en överträdelse av denna bestämmelse kan betraktas som ett procedur- fel, vilket kan påverka beslutets giltighet. I sammanhanget kan noteras att barnkonventionen gäller som lag också i Norge.18

Enligt uppgift från Kunnskapsdepartementet är det ovanligt att föräldrar ansöker om befrielse från norskt medborgarskap för sina barn. Utlendingsdirektoratet har t.ex. inte haft någon ansökan om befrielse de senaste fyra åren.

På Island finns det två grunder till förlust av eller befrielse från medborgarskap: dels frivillig avsägelse, dels automatisk förlust vid 22 års ålder på grund av födelse och kontinuerlig bosättning eller hemvist utomlands.19

Ansökan om befrielse kan beviljas för den som är bosatt utom- lands och vill bli, eller har blivit, utländsk medborgare. För den som vid ansökan om befrielse inte redan är medborgare i en annan stat krävs bevis på detta inom viss tid. Den som är bosatt eller har hem- vist på Island får avslag på en ansökan om befrielse, såvida det inte föreligger särskilda skäl för befrielse.

Barn som har fyllt 12 år behöver samtycka till en ansökan om be- frielse från isländskt medborgarskap. På ansökan ska föräldrarna ange orsaken till varför barnet ska befrias. I perioden januari 2017–maj 2021 har sammanlagt 26 ansökningar om befrielse rörande barn getts in. Av dessa bifölls 22. Fyra av ansökningarna återkallades av föräldrarna.20

17Uppgift i mejl från tjänsteman på Integreringsavdelingen, Kunnskapsdepartementet [2021-03-16].

18Information om FNs konvensjon om barnets rettigheter på Regeringskansliets i Norge hemsida, https://regjeringen.no/no/tema/familie-og-barn/innsiktsartikler/fns- barnekonvensjon/fns-konvensjon-om-barnets-rettigheter/id2511390/.

19Nordic Council of Ministers (2018). Citizenship in the Nordic Countries Past, Present, Future, s. 63.

20Uppgift i mejl från tjänsteman på Útlendingastofnun [2021-05-25].

253

SOU 2021:54

Befrielse från svenskt medborgarskap

Därutöver krävs att sökanden

•redan har ett annat medborgarskap, eller

•kommer att få ett annat medborgarskap efter att ha gett upp sitt brittiska medborgarskap.22

I USA måste den som vill avsäga sig sitt amerikanska medborgarskap personligen infinna sig hos en amerikansk konsulär eller diplomatisk tjänsteman på en amerikansk ambassad eller ett amerikanskt konsu- lat.23 Sökanden måste också underteckna en avsägelseed. De avsäg- elser utomlands som inte uppfyller de villkor som beskrivs ovan har ingen rättsverkan. Det är inte möjligt att avsäga sig medborgarskapet via post, e-post eller genom ombud då amerikanska medborgare endast kan avsäga sig sitt medborgarskap personligen. I linje med detta kan föräldrar inte avsäga sina barn deras amerikanska med- borgarskap. Förälder, förvaltare eller liknande kan inte heller begära befrielse från medborgarskap åt en enskild som saknar tillräcklig kapacitet för att själva ansöka om befrielse från medborgarskap. Den som är minderårig och vill avsäga sig sitt amerikanska medborgar- skap måste själv visa en konsulär tjänsteman att han eller hon agerar frivilligt, utan otillbörlig påverkan från förälder eller föräldrar, och att han eller hon till fullo förstår konsekvenserna av avsägelsen av sitt amerikanska medborgarskap. Barn som är under 16 år anses som utgångspunkt inte ha sådan mognad och förståelse som krävs för av- sägelse och kan därför inte avsäga sig medborgarskapet. Ansökningar om avsägelse från den som är mellan 16 och 18 år övervägs mycket noggrant och det görs en grundlig bedömning av om ansökan är fri- villig och hur förankrat barnets ansökan är. Om det inte finns starka skäl för avsägelse kan minderåriga få avslag på ansökan och får då vänta till 18 års ålder för att avstå från sitt amerikanska medborgar- skap. Systemet innehåller således en del skyddsåtgärder för barn och unga när det gäller avsägelse från medborgarskap.24

22Information om förlust av brittiskt medborgarskap (Give up [renounce] British citizenship or nationality) på Regeringskansliets i Förenade kungariket hemsida, www.gov.uk/renounce- british-nationality [2021-02-10].

23Se section 349(a)(5) Immigration and Nationality Act.

24Information om avsägelse av amerikanskt medborgarskap på U.S. Department of State Bureau of Consular Affairs hemsida, https://travel.state.gov/content/travel/en/legal/travel- legal-considerations/us-citizenship/Renunciation-US-Nationality-Abroad.html [2021-02-09].

255

Befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2021:54

11.3Hur kan barns rättigheter stärkas?

11.3.1Bestämmelserna bör utökas för att skydda barn

Bedömning: Bestämmelserna om befrielse från svenskt medborgar- skap i lagen om svenskt medborgarskap bör utökas med krav på barns samtycke och på att en befrielse inte får stå i strid med barnets bästa.

Av redogörelsen för andra länders bestämmelser om befrielse från medborgarskap i avsnitt 11.2.4 ovan framgår att det är vanligt med bestämmelser om barns samtycke. Enligt utredningens uppfattning är bestämmelser om barns samtycke till befrielse från medborgar- skap en säkerhetsåtgärd som kan skydda mot en förlust av medbor- garskap mot ett barns vilja. Ett krav på samtycke får också anses överensstämma med det uppdrag som utredningen har att stärka barns rättigheter i befrielseärenden enligt medborgarskapslagen. Be- stämmelser om samtycke är även en tydlig signal om att barnets upp- fattning är betydelsefull och en väsentlig del när en bedömning av barnets bästa ska göras (prop. 2017/18:186 s. 96). Samtyckesbestäm- melser ligger enligt utredningen också i linje med uttalanden i barn- konventionen som sedan den 1 januari 2020 gäller som svensk lag.25 I artikel 8 anges t.ex. att barnets rätt att behålla sin identitet, inne- fattande bl.a. medborgarskap, ska respekteras. Och enligt artikel 12 ska det barn som är i stånd att bilda egna åsikter tillförsäkras rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör honom eller henne, varvid barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Av artikel 12 framgår också att barn särskilt ska beredas möjlighet att höras i alla domstols- och administrativa förfaranden som rör barnet. Enligt utredningen är det rimligt att barn äger visst inflytande över sitt medborgarskap, eller i alla fall att myndigheterna kontrollerar att barnet står bakom en ansökan om befrielse från med- borgarskap. Det är också lämpligt att kodifiera de rutiner som Migra- tionsverket har i befrielseärenden som rör barn, med krav på att den som är 12 år eller äldre skriver under en ansökan om att bli befriad från svenskt medborgarskap.

Mot bakgrund av vad som nu sagts bedömer utredningen att det bör föras in bestämmelser om att barn måste samtycka till en an-

25Lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.

256

SOU 2021:54

Befrielse från svenskt medborgarskap

sökan om befrielse från svenskt medborgarskap för att ansökan ska kunna bifallas. Bestämmelserna om samtycke bör gälla såväl barn som saknar hemvist i Sverige, som barn med hemvist här, eftersom sam- tycke är en grundförutsättning för att ansökan ska godtas, på samma sätt som en persons underskrift av ansökan om befrielse är en grund- förutsättning för att ansökan ska prövas och det oavsett om personen som befrielsen gäller har hemvist i Sverige eller utomlands. Samtyckes- bestämmelser är också ett uttryck för att befrielse från svenskt med- borgarskap ska ske på initiativ av den enskilde som beslutet gäller, dvs. barnet. Kravet på samtycke strider därför inte mot konventions- åtagandena i 1997 års konvention (se avsnitt 11.4.2). Samtycket bör kontrolleras genom en grundlig utredning av omständigheterna kring ansökan och barnets levnadsförhållanden (se avsnitt 11.3.2). Bestäm- melser om barns samtycke utgör dock inte någon absolut garanti mot att barn befrias från medborgarskap mot sin vilja, eftersom barn som utsätts för hot och våld, eller lever i en hederkontext, inte alltid vågar berätta vad det verkligen känner och vill, eller hur hans eller hennes situation ser ut. Det finns därför en risk för att barn som utsätts för hot och påtryckningar eller lever i en sådan miljö, inte kan, eller känner att det är möjligt att säga nej till en ansökan om befrielse, eller kan uttrycka detta i kontakter med Migrationsverket.

Enligt artikel 3 i barnkonventionen ska det vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärds- institutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstift- ande organ, i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. I artikeln uttalas också att en konventionsstat ska tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för barnets välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkom- mer dess föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har juri- diskt ansvar för barnet, och ska för detta ändamål vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder och administrativa åtgärder. Bestämmelser om att hänsyn ska tas till barnets bästa och/eller att en bedömning ska göras av vad som är förenligt med barnets bästa finns bl.a. i 1 kap. 10 § utlänningslagen (2005:716), 4 kap. 1 § och 6 kap. 2 a § föräldra- balken och 46 § lagen (2016:1013) om personnamn. Mot denna bak- grund och som en ytterligare skyddsåtgärd föreslår utredningen att det ska föras in bestämmelser om att det vid beslut om befrielse ska göras en bedömning av barnets bästa vid handläggningen av en ansökan om befrielse från medborgarskap. För bifall till en ansökan om befri-

257

SOU 2021:54

Befrielse från svenskt medborgarskap

får ställas krav på att en sökande som inte redan är utländsk medbor- gare inom viss tid förvärvar medborgarskap i ett annat land. Som villkor för barns befrielse från svenskt medborgarskap ska således krävas att barnet samtycker till befrielsen och att befrielsen inte bedöms stå i strid med barnets bästa.

Regleringen av samtycke vid barns befrielse från medborgarskap

Vid regleringen av samtycke till befrielse är frågan om från vilken ålder samtycke ska krävas intressant. Av avsnitt 11.2.4 ovan framgår t.ex. att åldersgränsen för barns samtycke i andra länder varierar. I Danmark, Island och Norge krävs samtycke från barn som har fyllt 12 år, medan det i Frankrike krävs samtycke från barn som har fyllt 13 år och från 16 år i USA. I Finland krävs samtycke från barn som har fyllt 15 år, men redan från 12 års ålder har barns uppfattning om ansökan om befrielse betydelse. I sammanhanget är värt att notera att Norge även har bestämmelser om att barn under 12 år ska ges möjlighet att uttrycka sina åsikter när det gäller befrielse från med- borgarskap och att barnets åsikt då ska tillmätas betydelse i förhål- lande till barnets ålder och mognad.

Bestämmelser om barns samtycke förekommer i svensk rätt i bl.a. föräldrabalken där det t.ex. i 4 kap. 7 § anges att den som har fyllt 12 år som huvudregel inte får adopteras utan samtycke. Ytterligare exempel på när barns samtycke krävs, eller när barnets manifestering av vilja måste kontrolleras finns i 21 kap. 5 § samma lag. Där föreskrivs att verkställighet av domar, beslut eller avtal om vårdnad, boende eller umgänge m.m. inte får ske mot barnets vilja, om det inte är nöd- vändigt med hänsyn till barnets bästa. Vid bestämmandet av barnets vilja tas hänsyn till om barnet har nått en sådan ålder och mognad att barnets vilja bör beaktas i verkställighetsärenden. Lagstiftaren förde följande resonemang kring barns ålder och samtycke i verkställighets- ärenden i förarbetena (prop. 2005/06:99 s. 82):

[Det] finns stora möjligheter att vid avgörandet ta hänsyn till yngre barns vilja, samtidigt som det vanligen inte uppfattas som en begränsning av möjligheterna för ett barn i åldern tolv år och uppåt att få sin vilja be- aktad. Den nuvarande bestämmelsen i 21 kap. 5 § innehåller däremot en åldersgräns. Åldersgränsen är inte absolut utan mer att se som ett rikt- märke. Av bestämmelsen framgår att domstolen med beaktande av barnets mognad kan ta hänsyn till viljan hos ett yngre barn men också kan be- sluta om verkställighet i strid mot viljan hos ett äldre barn. Skillnaden i

259

Befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2021:54

förhållande till bestämmelsen i 6 kap. är alltså att det finns ett tydligt riktmärke. Risken med ett sådant riktmärke är att bedömningarna i prak- tiken blir schablonmässiga, vilket främst torde gå ut över de yngre barnens möjligheter till inflytande. Det är också svårt att se att det finns något hållbart argument för att det är nödvändigt att ha detta riktmärke vid just verkställighetsprövningen. Regeringen föreslår därför att åldersgrän- sen utgår.

Som ytterligare exempel på barns samtycke kan nämnas 46 § första stycket lagen (2016:1013) om personnamn enligt vilken en anmälan om namnändring m.m. avseende ett barn som har fyllt 12 år i princip inte får göras utan barnets samtycke. Barnets samtycke krävs dock inte om barnet är varaktigt förhindrat att lämna det på grund av en psykisk sjukdom eller något annat liknande förhållande (se liknande skrivningar i 4 kap. 7 § föräldrabalken). Av paragrafens andra stycke framgår att vid bedömningen av om ett namnbyte är förenligt med barnets bästa ska hänsyn tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad, även när barnets samtycke inte behövs. Innebör- den av detta är att åsikter hos barn som är yngre än 12 år också ska beaktas i ärenden om namnbyte utifrån den ålder och mognad som barnet har nått (se vidare om detta i avsnittet om regleringen av barnets bästa nedan).

Bestämmelser om barns samtycke finns också i 7 § medborgar- skapslagen. Paragrafen reglerar förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan och i tredje stycket föreskrivs att det för förvärv krävs att barn som har fyllt 12 år och har utländskt medborgarskap samtycker till att bli svensk medborgare.

När bestämmelserna om barns samtycke infördes i 7 § medborgar- skapslagen konstaterades att bestämmelser om barns samtycke redan fanns i flera författningar. Enligt regeringens uppfattning saknades det därför skäl att på medborgarskapsområdet ha en högre ålders- gräns än den som vanligen används för barns samtycke. Regeringen an- såg också att en sänkning av åldersgränsen skulle stärka barnets rätt i medborgarskapsärenden. Åldersgränsen för barns samtycke i medbor- garskapsärenden sattes därför till 12 år (prop. 1999/2000:147 s. 30 f.). Uttalandet bör ses mot bakgrund av att det i 2 a § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap fanns bestämmelser om att det krävdes samtycke från ett barn som hade fyllt 15 år för förvärv av svenskt med- borgarskap genom anmälan om barnets far var svensk medborgare

260

SOU 2021:54

Befrielse från svenskt medborgarskap

och genom dom eller avtal hade fått vårdnaden om barnet (dvs. barn till ogifta föräldrar).

Det kan diskuteras om bestämmelserna om barns samtycke ska formuleras ”åldersneutralt” på liknande sätt som bestämmelserna om barns vilja i 21 kap. 5 § föräldrabalken och 46 § andra stycket lagen om personnamn där hänsyn får tas till viljan utifrån barnets mognad och insikt.

Enligt artikel 12 i barnkonventionen ska konventionsstaterna till- försäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska till- mätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Med beaktande av att medborgarskapslagen redan i dag innehåller ett krav på samtycke från 12 år i 7 § och att 12 år är en åldersgräns som ansetts lämplig för samtyckesbestämmelser i ett flertal andra författningar anser utredningen att det är lämpligt att kravet på barns samtycke för befrielse från medborgarskap ska gälla från 12 års ålder. Ålders- gränsen är också i linje med andra länders bestämmelser om samtycke. Utredningen föreslår därför att det ska ställas krav på att barn som har fyllt 12 år ska samtycka till ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap för att ansökan ska kunna bifallas. Det bör dock noteras att utredningen nedan föreslår att vid bedömningen av om en befrielse kan anses stå i strid med barnets bästa ska hänsyn tas till barns åsikter utifrån barnets ålder och mognad. Bedömningen i den delen omfattar alla barn och inte bara de som fyllt 12 år.

Undantag från kravet på samtycke bör dock kunna göras för barn som är varaktigt förhindrade att lämna samtycke på grund av en sjukdom eller på grund av något annat liknande förhållande. Hindret bör vara av sådan omfattning och påverka barnet på sådant sätt att det inte går att förstå vad barnet vill och önskar. Som exempel på vad som skulle kunna vara ett hinder kan nämnas fysisk eller psykisk sjuk- dom, eller resultatet av en sådan sjukdom, eller en omfattande intellek- tuell funktionsnedsättning. Hindret får inte vara övergående och bör kunna styrkas med läkarintyg (jfr prop. 1981/82:156 s. 78 f.). I sam- manhanget kan noteras att 7 § tredje stycket medborgarskapslagen och 46 § första stycket lagen om personnamn innehåller en liknande bestämmelse.

261

Befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2021:54

Regleringen av barnets bästa

När det gäller villkoret att ett barns befrielse från svenskt medborgar- skap vid en bedömning inte ska stå i strid med barnets bästa kan man tänka sig många olika situationer. Om en eller båda vårdnadshavarna inte samtidigt för egen del ansöker om befrielse från sitt svenska medborgarskap, utan endast ansöker om befrielse för ett eller flera av sina barn, skulle det kunna vara en sådan situation. För att en ansökan om befrielse i det exemplet inte ska anses strida mot barnets bästa bör det finnas en verklig grund och en rimlig förklaring till varför endast barnet eller barnen ska befrias från sitt svenska medborgar- skap. Om det saknas grund eller rimlig förklaring bör ansökan kunna avslås.

Andra situationer då en ansökan skulle kunna avslås är om det i ärendet kommer fram uppgifter som gör att syftet med ansökan om befrielse på goda grunder kan misstänkas vara att försvaga barnets skydd mot utnyttjande, omänsklig behandling eller sådana traditio- nella sedvänjor som är skadliga för barnet, eller att barnet löper risk för att könsstympas, giftas bort eller lämnas kvar i föräldrarnas hem- land.

Det finns emellertid omständigheter som kan tala för att en befri- else inte skulle bedömas stå i strid med barnets bästa. Om ett barn har väldigt svag anknytning till Sverige, tex. för att han eller hon är född utomlands och aldrig har bott i Sverige, skulle det kunna inne- bära att en befrielse inte anses strida mot barnets bästa. Det är dock viktigt att se de nämnda situationerna som exempel och inte som en uttömmande beskrivning. Bedömningen av vad som är eller inte är barnets bästa måste alltid vara individuell och ske utifrån omständig- heterna i varje enskilt fall, utifrån det berörda barnets eller de be- rörda barnens specifika situation, med hänsyn tagen till personliga sammanhang, situationer och behov.

Bestämmelserna bör betraktas som ett komplement till bestäm- melserna om krav på samtycke och ett ytterligare skydd för barns med- borgarskap.

För att kunna bedöma om en befrielse från svenskt medborgarskap inte står i strid med barnets bästa bör bestämmelserna kombineras med föreskrifter om att barnets egen åsikt ska kunna tillmätas bety- delse vid bedömningen av ansökans förenlighet med barnets bästa. För att säkerställa att även yngre barn ges möjlighet att få sina syn-

262

SOU 2021:54

Befrielse från svenskt medborgarskap

punkter och åsikter framförda och beaktade inom ramen för befrielse- ärenden och för att t.ex. könsstympning och ibland också barn- äktenskap kan aktualiseras före 12 års ålder bör det, till skillnad från när det gäller samtycke, inte ställas upp någon exakt åldersgräns för när barnets uppfattning ska beaktas. Utöver att detta utgör ett extra skydd mot en felaktig befrielse ger bestämmelser om barnets bästa där barnets åsikter ska tillmätas betydelse också en tydlig signal om hur viktiga bestämmelserna om barnets rätt att uttrycka sin åsikt i artikel 12 i barnkonventionen är. Bestämmelserna bör formuleras som att man vid bedömningen av om en befrielse står i strid med barnets bästa ska ta hänsyn till barnets åsikt utifrån barnets ålder och mog- nad, även då inte samtycke krävs. Formuleringen liknar den som finns i 21 kap. 5 § föräldrabalken och 36 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och har samma innebörd. Det vill säga att även åsikten hos barn som är yngre än 12 år ska kunna tillmätas betydelse vid bedömningen av barnets bästa.

Att barnets ålder och mognad ska beaktas innebär att det normalt ska fästas större avseende vid ett äldre barns inställning än vid ett yngre barns. Enbart ålder kan dock inte avgöra vikten av ett barns åsikter. Hur mycket ett barn förstår är inte på ett entydigt sätt knutet till barnets ålder. Uttrycket mognad avser förmågan att förstå och bedöma konsekvenserna av en särskild fråga, varvid den fortlöpande utvecklingen av barnets förmågor måste beaktas. I ärenden som om- fattar barn som inte har fyllt 12 år och där barnets samtycke inte är en förutsättning för befrielse är barnets åsikter inte avgörande, utan andra omständigheter kan tillsammans väga tyngre vid en samlad bedömning av barnets bästa (jfr prop. 2015/16:180 s. 134).

Hur ska samtycket kontrolleras och hur görs bedömningen av barnets bästa?

Det är enligt utredningen rimligt att kräva att barns samtycke till befrielse från medborgarskap manifesteras genom att barnet skriver under ansökan om befrielse och att samtycket kontrolleras genom att Migrationsverket tar kontakt med barnet och på ett barnanpassat sätt samtalar med det för att bilda sig en uppfattning om barnets inställ- ning och omständigheterna bakom ansökan och om barnet har insikt i vad en befrielse innebär.

263

Befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2021:54

Som ett led i att klargöra barnets inställning och barnets bästa bör Migrationsverket kunna begära att barnet ska infinna sig personligen på Migrationsverket eller – om barnet vistas utomlands – på en ambassad eller liknande för samtal med en handläggare. Ett annat sätt att utreda samtycket kan vara att prata med barnet i telefon. Det bör vara upp till Migrationsverket att i varje enskilt ärende besluta om hur hand- läggningen ska gå till och om det krävs ett möte med barnet, hur mötet ska genomföras osv. Utredningen inser att det kan vara både svårt, tidsödande och kostsamt att få till ett samtal med ett barn som befinner sig utomlands. Detta bör dock inte ha avgörande betydelse då det bör vara möjligt att genomföra ett möte med barnet med hjälp av digitala möteslösningar eller genom att barnet samtalar med personal på t.ex. en ambassad eller konsulat som filmar samtalet. Om Migrationsverket vill samtala med ett barn som befinner sig utom- lands, kan barnet behöva kallas till en ambassad eller konsulat för att säkerställa att det kan få tala ostört. Samtal torde kunna genomföras med hjälp av digitala möteslösningar där ambassadpersonal eller lik- nande är behjälpliga med uppkoppling mot Migrationsverket eller genom att ambassadpersonal har ett samtal med barnet utifrån fråge- formulär som Migrationsverket har tagit fram och att samtalet filmas och sedan skickas över till Migrationsverket. Samtal med barn kan bidra till att bedöma vilken åsikt barnet har och vad som kan anses vara i hans eller hennes bästa intresse. Samtal med barnet kan också behövas för att Migrationsverket ska ha ett så gott underlag som möj- ligt för sitt beslut om befrielse. I sammanhanget kan nämnas att Migrationsverket sedan den 1 januari 2020 har huvudansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna, vilket innebär att det på många myndigheter i utlandet finns personal som arbetar åt Migrationsverket och som torde kunna vara behjälplig vid utredningen av ärenden om befrielse från svenskt medborgarskap.

För att Migrationsverket ska ha ett så omfattande och så utförligt beslutsunderlag som möjligt anser utredningen också att verket som regel bör ta kontakt med socialtjänsten i varje enskilt befrielseärende som rör ett barn eller ung vuxen för att inhämta de eventuella uppgif- ter som finns hos socialtjänsten. Detta då det är sannolikt att social- tjänsten kan ha kännedom om barn som lever i en hederskontext, eftersom det finns en anmälningsskyldighet för bl.a. skola och polis om de misstänker att ett barn far illa. Uppgifter från socialtjänsten bedöms därför kunna bidra till att Migrationsverket kan få ett bättre

264

SOU 2021:54

Befrielse från svenskt medborgarskap

och mera gediget underlag för sitt beslut. Utredningen utesluter dock inte att kontakter behöver tas med andra myndigheter såsom t.ex. Polismyndigheten, ambassader eller Utrikesdepartementet. Uppgif- ter hos socialtjänsten omfattas som regel av sekretess. I 28 § med- borgarskapslagen finns dock en uppgiftsskyldighet för socialnämn- den att lämna uppgifter om en utlännings personliga förhållanden till bl.a. Migrationsverket, om uppgifterna behövs i ett ärende om svenskt medborgarskap. Migrationsverket kan således under handläggningen av ett befrielseärende få del av uppgifter om en enskild från social- tjänsten även om sekretess gäller för de uppgifter som efterfrågas (prop. 1981/82:186 s. 32).

Myndigheten bör noga utreda hur barnets livssituation ser ut, att barnet agerar frivilligt och att varken föräldrar eller släktingar för- söker påverka barnets inställning till ett beslut om befrielse samt att barnet utifrån sin ålder och mognad förstår konsekvenserna av en befrielse från medborgarskap. Det är extra viktigt att den informa- tion som ges och de samtal som hålls med barn är anpassade till barn. Ansökningar om befrielse som gäller barn bör således övervägas mycket noggrant och det bör göras en samlad bedömning av de om- ständigheter som föreligger. För det fall Migrationsverket tvivlar på om samtycket är välgrundat eller om omständigheterna talar för att barnet riskerar att t.ex. utsättas för skadliga sedvänjor bör ansökan om befrielse kunna avslås på den grunden att samtycke inte föreligger och/eller med hänvisning till att en befrielse bedöms stå i strid med barnets bästa. Avslag på grund av att en befrielse anses strida mot barnets bästa kan givetvis aktualiseras även av andra anledningar så- som att det på goda grunder kan misstänkas att syftet med ansökan är att försvaga barnets skydd mot utnyttjande eller traditionella sed- vänjor som är skadliga för barnet, eller att barnet t.ex. löper risk för att skickas till en s.k. uppfostringsinstitution, giftas bort, könsstym- pas eller lämnas kvar i föräldrarnas hemland. Avslag på en ansökan om befrielse ska kunna överklagas, se avsnitt 13.2.

En ansökan avseende befrielse ska enligt huvudregeln i 5 § med- borgarskapsförordningen ges in till Migrationsverket. För den som inte är folkbokförd i Sverige ska ansökan ges in till en svensk be- skickning eller ett svenskt karriärkonsulat inom vars verksamhets- område sökanden är bosatt. Enligt 7 § medborgarskapsförordningen ska den myndighet hos vilken en anmälan eller ansökan ges in göra den utredning som behövs för ärendets prövning. När utredningen

265

SOU 2021:54

Befrielse från svenskt medborgarskap

11.4.2Befrielse kan vägras om ansökan inte görs av fri vilja

Förslag: Bestämmelserna om befrielse från svenskt medborgar- skap ska ändras och utökas på så sätt att befrielse ska kunna vägras om det finns anledning att anta att sökanden inte själv vill befrias från sitt svenska medborgarskap. För den som har hemvist i Sverige ska befrielse, liksom i dag, kunna vägras också om det annars finns särskilda skäl.

Hemvist i Sverige

Mot bakgrund av vad som sägs om befrielse i 1961 och 1997 års kon- ventioner (se avsnitt 11.2.3 ovan) kan konstateras att det i princip står konventionsstaterna fritt att utforma regler om befrielse från medborgarskap för den som har hemvist i konventionsstaten. Som regel gäller dock att befrielse från medborgarskap inte får leda till statslöshet.

För den som har hemvist i Sverige gäller i dag att en ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap får vägras endast om det finns särskilda skäl för det (jfr 15 § första stycket tredje meningen medbor- garskapslagen). Enligt förarbetena (prop. 1999/2000:147 s. 57) syftar skrivningen särskilda skäl till att bl.a. motverka den situationen att en sökande genom att avsäga sig sitt svenska medborgarskap uppnår otillbörliga fördelar gentemot svenska staten, t.ex. då sökanden är misstänkt för brottslighet här i landet och en avsägelse skulle för- svåra eller omöjliggöra ett utlämnande hit. Ett annat exempel på sär- skilda skäl som nämns i förarbetena är då sökanden under pågående värnpliktstjänstgöring ansöker om befrielse från sitt svenska medbor- garskap vilket med omedelbar verkan skulle innebära att personen i fråga inte längre omfattades av skyldigheten att fullgöra värnplikt här. Vidare uttalas att det är upp till handläggande myndigheter att avgöra vad som kan utgöra särskilda skäl.

Uttrycket ”särskilda skäl” förekommer i många författningar och används ofta för att dels undvika att tynga en författning med en lista med olika omständigheter som ska beaktas eller inte beaktas vid till- lämpningen av en lag eller förordning, dels ge tillämparna av lagen eller förordningen utrymme att beakta sådana situationer som lagstiftaren inte alltid kunde förutse vid författningens tillkomst. Med beaktande

267

Befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2021:54

av vad som sägs i förarbetena om att det är upp till myndigheterna att avgöra vad som är särskilda skäl i befrielseärenden torde den om- ständigheten att det finns risk för att ett barn tvingas in i äktenskap eller råkar ut för könsstympning, eller utsätts för hot eller tvång kunna omfattas av uttrycket (jfr migrationsministerns uttalande som återges i avsnitt 11.2.3). Med detta sagt så är det viktigt att även skydda vuxna, om det finns anledning att misstänka att personens ansökan om att bli befriad från svenskt medborgarskap inte är ett uttryck för personens vilja, utan beror på t.ex. hedersförtryck eller otillbörlig på- verkan från annan, t.ex. en fysisk person, en organisation eller annan stat. Som exempel kan nämnas att det förekommer att gifta kvinnor tas med utomlands och kvarlämnas där för att utsättas för kontroll och förtryck (SOU 2018:69 s. 173 f.).

Enligt Utrikesdepartementet kan det också förekomma situatio- ner där människor som sitter häktade eller fängslade utomlands utsätts för påtryckningar att avsäga sig sitt medborgarskap. Utredningen före- slår därför att bestämmelserna i 15 § medborgarskapslagen ska justeras så att befrielse från svenskt medborgarskap för den som har hemvist i Sverige ska kunna vägras om det finns anledning att anta att personen inte själv vill befrias från sitt svenska medborgarskap, eller om det annars finns särskilda skäl.

Hemvist utomlands

I 15 § första stycket andra meningen medborgarskapslagen föreskrivs att befrielse från medborgarskap ska medges den som inte har hem- vist i Sverige. Som enda krav för bifall gäller att befrielsen inte får leda till att den sökande blir statslös.

Av redogörelsen och analysen av konventionsåtaganden i av- snitt 11.2.3 framgår att det enligt 1961 års konvention är möjligt för en stat att ställa upp villkor för befrielse för den som har sitt vanliga och huvudsakliga hemvist i utlandet. 1997 års konvention innehåller däremot inga skrivningar om villkor, varför utredningen anser att det enligt ordalydelsen i artikel 6.2 inte går att dra slutsatsen att bestäm- melserna om befrielse får förenas med några särskilda villkor för den som har hemvist utomlands, om bestämmelserna ska vara i överens- stämmelse med båda nu nämnda konventionsåtaganden. I den för- klarande rapporten till 1997 års konvention uttalas emellertid att

268

SOU 2021:54

Befrielse från svenskt medborgarskap

individens fria vilja är utgångspunkten för varför staterna bör ha bestämmelser som tillåter befrielse från medborgarskap. Med hän- syn till denna utgångspunkt anser utredningen att det är möjligt att föreskriva att också en ansökan om befrielse från en person som saknar hemvist i Sverige ska kunna vägras om det finns anledning att anta att han eller hon inte själv vill befrias från sitt svenska medborgar- skap. För denna tolkning talar även det faktum att syftet med den mänskliga rättigheten att kunna byta medborgarskap är att individen ska kunna utöva denna rättighet utan hinder från staten. Att staten skulle tvingas tillmötesgå en ansökan om befrielse som går emot per- sonens egen vilja kan anses strida mot själva syftet med denna rättighet.

Mot bakgrund av vad som nu sagts föreslår utredningen att bestäm- melserna om befrielse för den som saknar hemvist i Sverige ska änd- ras på så sätt att befrielse – på samma sätt som för den som har hem- vist i Sverige – ska kunna vägras om det kan antas att sökanden inte själv vill befrias från sitt svenska medborgarskap.

Vid bedömningen av om det finns anledning att anta att en person inte vill befrias från sitt medborgarskap bör kunna beaktas vilken avsikt personen har när det gäller hans eller hennes bosättning och om det finns skäl att ifrågasätta om personen själv har valt att bosätta sig utomlands. När någon inte frivilligt har bosatt sig i utlandet eller själv har medverkat till en registrering som utvandrad i folkbokför- ingsdatabasen kan Migrationsverket avslå ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap.

Handläggningen av det nya kriteriet

Utredningen anser att det sannolikt är svårt att handlägga dessa ären- den, eftersom det troligen inte finns orosanmälningar hos socialtjäns- ten på samma sätt som när det gäller barn. Det kan emellertid finnas uppgifter hos t.ex. Polismyndigheten och Utrikesdepartementet som kan användas vid handläggningen och vid bedömningen av om befri- else ska medges eller ej. Migrationsverket bör på samma sätt som när det gäller barn också kunna kalla sökanden till samtal för att ha ett bättre underlag för sin bedömning och beslut. Oavsett de svårigheter som kan finnas anser utredningen att bestämmelser om att befrielse får nekas om det finns skäl att anta att den sökande själv inte vill

269

Befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2021:54

befrias från sitt medborgarskap sänder ett viktigt budskap om att ingen ska förlora sitt medborgarskap mot sin vilja.

11.5Ändring av beslut om befrielse från svenskt medborgarskap

11.5.1Grunderna för att ändra förvaltningsbeslut

När det gäller frågan om ett beslut om befrielse från medborgarskap som meddelats efter en ansökan om befrielse som gjorts genom hot, tvång, urkundsförfalskning eller annat otillbörligt förfarande ska kunna ändras av Migrationsverket, och i så fall med retroaktiv effekt, kon- stateras inledningsvis följande.

Möjligheten för myndigheter att själva ändra sina beslut regleras i 37 och 38 §§ förvaltningslagen (2017:900). Enligt 37 § förvaltnings- lagen får en myndighet ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part får dock ändras till den enskildes nackdel bara om det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas, tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras omedelbart, eller om felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter.

Bestämmelserna kan sägas utgöra en kodifiering av vad som sedan länge gällt enligt fast praxis. Anledningen till att gynnande förvalt- ningsbeslut vinner negativ rättskraft är i första hand hänsyn till den enskildes rättstrygghet, men också hänsyn till förtroendet för det allmänna.

Bestämmelser som reglerar när en myndighet är skyldig att ändra ett beslut som den har meddelat som första instans finns i 38 § för- valtningslagen. Av bestämmelsen framgår att en myndighet ska ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning, och beslutet kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part.

Som framgår ovan kan myndigheter således med stöd av förvalt- ningslagen ändra såväl betungande som gynnande beslut i gynnande

270

SOU 2021:54

Befrielse från svenskt medborgarskap

riktning. För att en myndighet ska kunna ändra ett gynnande beslut till nackdel för en enskild krävs att någon av grunderna i 37 § förvalt- ningslagen är uppfyllda, t.ex. att beslutet blivit fel på grund av att parten har lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter eller om det finns be- stämmelser om återkallelseförbehåll. I förarbetena (prop. 2016/17:180 s. 232 f. och 233 f.) uttalas bl.a. följande om detta.

En andra situation som bör omfattas av undantagsregleringen är sådana fall där det från början har stått klart för den enskilde att myndigheten kan komma att ändra sitt beslut om myndigheten anser att det finns skäl för det. Det är fallet t.ex. när det finns ett tydligt återkallelseförbehåll knutet till beslutet. Bestämmelser om sådana återkallelseförbehåll bör i första hand tas in i de föreskrifter som beslutet grundas på. Av tydlig- hetsskäl bör en upplysning om innehållet i dessa föreskrifter lämpligen tas in i beslutet i det enskilda ärendet. En särskild fråga är hur precisa föreskrifter om sådana återkallelseförbehåll rimligen måste vara för att uppfylla rättssäkerhetens krav. […]

En tredje situation som bör omfattas av undantagsregleringen avser fall då ett beslut grundar sig på felaktiga förutsättningar till följd av att den enskilde har lämnat vilseledande uppgifter eller undanhållit relevanta fakta. På liknande sätt som när ett återkallelseförbehåll tagits in i ett beslut gäller här att den enskildes förväntningar om att beslutet ska stå sig under sådana förhållanden inte kan anses berättigade. Återkallelsen av en beslutad förmån är i dessa fall inte att se som någon form av bestraffning för ett oärligt beteende. Det är alltså inte det felaktiga uppgiftslämnan- det i sig som utgör grund för ändring och det är inte heller relevant om vilseledandet har skett uppsåtligen eller inte. Det finns vidare inte något krav på att uppgifterna ska ha lämnats på heder och samvete. Den grund- läggande förutsättningen för ändring är i stället att beslutet har blivit fel- aktigt till följd av partens agerande. Om felaktigheten inte är relevant för ärendets avgörande finns därför inte någon grund för återkallelse enligt nuvarande praxis. Detsamma gäller om myndigheten har insett att en i och för sig relevant uppgift var felaktig och därför bortsett från denna då beslutet fattades.

CSN och Stockholms universitet efterfrågar ett klargörande av att ett utelämnande av relevanta fakta kan vara en godtagbar grund för ändring av det tidigare beslutet. Enligt regeringens mening omfattar uttrycket ”oriktiga eller vilseledande uppgifter” de tänkbara fall då ett fel beror på partens eget agerande vid uppgiftslämnandet, dvs. även fall då en miss- visande bild lämnas till följd av att vissa betydelsefulla fakta utelämnas. Däremot omfattas inte det fallet att ett beslut föregåtts av exempelvis en muta (jfr SOU 2006:2).

271

Befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2021:54

Som framgår ovan kan en myndighet ändra ett förvaltningsbeslut om det t.ex. framkommer att det grundas på felaktiga uppgifter eller om- ständigheter och inte minst om det finns ett återkallelseförbehåll i lag eller förordning. Som exempel på bestämmelser som innehåller åter- kallelseförbehåll kan nämnas 12 § passlagen (1978:302), 5 kap. 3 § körkortslagen (1998:488) och 7 kap. utlänningslagen (2005:716).

11.5.2Återkallelse av beslut om befrielse

Förslag: Det ska införas en ny bestämmelse i lagen om svenskt medborgarskap om att ett beslut om befrielse från svenskt med- borgarskap ska återkallas om det fanns hinder mot bifall till an- sökan om befrielse vid tidpunkten för beslutet och inte särskilda skäl talar emot återkallelse. Ett beslut om återkallelse ska gälla från den dag då beslutet om befrielse från svenskt medborgarskap fick laga kraft.

Bestämmelserna i 5 § medborgarskapsförordningen, om vart vissa ansökningar om svenskt medborgarskap och ansökningar om bl.a. befrielse från svenskt medborgarskap ska ges in, ska komplet- teras med att ansökningar om återkallelse av ett beslut om befri- else ska ges in till Migrationsverket. Om sökanden inte är folkbok- förd i Sverige, ska ansökan dock ges in till en svensk beskickning eller ett svenskt karriärkonsulat inom vars verksamhetsområde sökanden är bosatt.

Utgångspunkten för den fråga som utredningen har att besvara är att Migrationsverket har meddelat ett beslut om befrielse från svenskt medborgarskap på felaktig grund, t.ex. att ansökan har lämnats in efter hot, tvång, urkundsförfalskning eller annat otillbörligt förfar- ande. Utredningsuppdraget i denna del syftar bl.a. till att motverka hedersförtryck och våld. Som framgår av avsnitt 10.3.2 innefattar hedersförtryck ofta hot om, eller genomförande av sanktioner som inte är accepterade av samhället i övrigt, i syfte att få den förtryckta personen att rätta sig efter de normer som familj eller släkt ställer upp. Som exempel på hedersförtryck kan bl.a. fysisk och social segreg- ering, barn- och tvångsäktenskap och könsstympning nämnas, men i vissa fall också placering i s.k. uppfostringsinstitution. I sin mest extrema form kan hedersförtryck resultera i hot om våld och våld

272

SOU 2021:54

Befrielse från svenskt medborgarskap

inklusive dödligt våld. En felaktig grund för en ansökan om befrielse kan således vara att sökanden har tvingats eller hotats till att skriva under och vidhålla sin ansökan och att det i grund och botten inte finns något samtycke till befrielsen, eller att ett barn säger sig sam- tycka men egentligen inte gör det. En annan grund kan vara att an- sökan har getts in av någon annan än sökanden.

Utredningen föreslår i avsnitt 11.3.2 att det, för att stärka barns ställning och medborgerliga rättigheter, ska krävas samtycke till en ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap från barn som har fyllt 12 år och att befrielse från medborgarskap ska kunna medges endast om det inte strider mot barnets bästa. Förslaget utgör dock inte någon garanti för att barn inte kommer att befrias från sitt medborgarskap mot sin vilja, eftersom det – även vid en grundlig utredning – kan vara svårt att inse att samtycke inte finns eller att befrielsen står i strid med barnets bästa. Inte heller de förslag som lämnas i avsnitt 11.4.2, om att befrielse får vägras om det finns anled- ning att anta att sökanden inte själv vill befrias från sitt svenska med- borgarskap, utgör en absolut garanti mot en befrielse från svenskt medborgarskap på felaktig grund. Om det i efterhand framkommer att befrielse skett i strid med sökandens vilja kan han eller hon visser- ligen i vissa fall begära återvinning enligt 9 § medborgarskapslagen. Bestämmelsen om återvinning gäller dock endast vuxna och ställer krav på bl.a. hemvist i Sverige sedan två år. Detta innebär att bestäm- melserna i 9 § inte utgör ett tillräckligt bra skydd för personer som ansökt om och på felaktig grund beviljats befrielse från sitt svenska medborgarskap enligt 15 § medborgarskapslagen.

En ofrivillig förlust av medborgarskap kan få både långtgående och oönskade konsekvenser för en enskild som har tagits med eller blivit kvarhållen utomlands – detta inte minst när den enskilde är ett barn. Som exempel kan nämnas att den som befriats från svenskt med- borgarskap inte har rätt att vistas här i landet om uppehållstillstånd saknas. En person som saknar svenskt medborgarskap kan inte heller få ett pass utfärdat av svenska myndigheter, vilket får stor påverkan på dem som förts utomlands och utsätts för kvarhållande, tvång eller löper en risk för att bli bortgifta då de ofta har fråntagits sina pass och behöver ett nytt pass för att kunna resa tillbaka till Sverige.

Som framgår av avsnitt 11.2.2 hanterar Utrikesdepartementet år- ligen ett antal konsulära ärenden som rör personer som befinner sig i utlandet och som riskerar att bli bortgifta eller som har blivit det,

273

Befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2021:54

eller barn och unga som skickats utomlands för att placeras i upp- fostringsinstitutioner. Det förekommer också ärenden där vuxna kvinnor kvarhålls utomlands och utsätts för kontroll. Även ärenden om misstänkt könsstympning förekommer, om än i mycket mindre utsträckning. Det kan även förekomma situationer där svenska med- borgare utsätts för påtryckningar från en annan stat att avsäga sig sitt svenska medborgarskap.

I avsnitt 11.5.1 framgår att det finns stöd i förvaltningslagen för att en myndighet under vissa omständigheter kan återkalla ett tidigare fattat beslut. När det gäller befrielse från medborgarskap kan det enligt utredningens uppfattning även hävdas att 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen, som innehåller bestämmelser om att ingen svensk medborgare som är eller har varit bosatt i riket får fråntas sitt med- borgarskap, också ger stöd för att ett beslut om befrielse fattat på fel- aktiga grunder ska kunna återkallas (jfr RÅ 2006 ref. 73 och NJA 2014

s.323). Regeln utgör ett skydd för det svenska medborgarskapet och omfattar alla svenska medborgare som någon gång har varit bosatta här i landet (prop. 1975/76:209 s. 121).

Mot bakgrund av vad som nu sagts anser utredningen att ett beslut om befrielse från svenskt medborgarskap ska kunna återkallas om det har fattats utifrån en felaktig föreställning av omständigheterna som var för handen vid tidpunkten för befrielsebeslutet. Som exem- pel på omständigheter som skulle ha kunnat utgjort hinder mot bifall till ansökan om befrielse kan nämnas att ett samtycke lämnades på grund av tvång eller hot om våld.

I sammanhanget bör beaktas att bestämmelserna i 2 § medborgar- skapsförordningen, om att en ansökan ska vara skriftlig och att sökan- den ska lämna en försäkran på heder och samvete om att uppgifterna är sanna, inte heller garanterar att en sökande vuxen inte har utsatts för tvång eller hot om våld och därför har skrivit under en ansökan om befrielse mot sin vilja. De bestämmelserna hindrar inte heller att han eller hon råkar ut för att en ansökan om befrielse förfalskas i hans eller hennes namn (jfr förslaget i avsnitt 11.4.2 om möjligheten att avslå en ansökan om befrielse om det finns anledning att anta att sökanden inte själv vill befrias från sitt svenska medborgarskap). Återkallelsemöjligheten bör därför också omfatta vuxna.

Med beaktande av att återkallelse av ett beslut om befrielse från svenskt medborgarskap föreslås kunna ske under vissa omständig- heter och med beaktande av vad som framgår av förarbetena till för-

274

SOU 2021:54

Befrielse från svenskt medborgarskap

valtningslagen (prop. 2016/17:180 s. 231 f.) ovan, föreslår utredningen att återkallelsemöjligheten förs in i lag. Lämplig placering är enligt utredningen i en ny bestämmelse efter den föreslagna nya 15 a § med- borgarskapslagen om krav på samtycke till befrielse m.m. för barn.

När det gäller den faktiska utformningen av bestämmelserna kan det diskuteras om en återkallelse av ett befrielsebeslut som är grun- dat på felaktiga förutsättningar ska uttryckas som att återkallelse ska få ske om det finns särskilda skäl för det (jfr bestämmelserna om återkallelse i 7 kap. 2 § utlänningslagen) eller om det ska uttryckas som att beslutet ska återkallas eller inte ska gälla om det fanns hinder mot bifall till ansökan (jfr t.ex. 12 § 8 passlagen och 5 kap. 3 § 9 kör- kortslagen).

Formuleringarnas syfte är enligt utredningen desamma och det finns inget som i sig talar för att den ena skrivningen är att föredra framför den andra. Som framgår av avsnitt 11.4.2 ovan så ger uttrycket särskilda skäl tillämparen viss möjlighet att beakta även sådana om- ständigheter som lagstiftaren inte förutsåg vid införandet av en be- stämmelse. Begreppet är också väl inarbetat i svensk rätt. En använd- ning av begreppet särskilda skäl här kan emellertid skapa viss förvirring eller otydlighet då 15 § andra stycket medborgarskaps- lagen innehåller en bestämmelse om att en ansökan om befrielse från medborgarskap för den som har hemvist i Sverige får vägras endast om det finns särskilda skäl. Sådana särskilda skäl omfattar enligt vad som sägs ovan även risk för t.ex. tvångsäktenskap och könsstymp- ning. Att då i en ny bestämmelse föreskriva att ett beslut om befri- else ska kunna återkallas eller inte gälla om det finns särskilda skäl, är inte lämpligt.

En formulering som innehåller begreppet hinder speglar dess- utom bättre de faktiska omständigheterna, dvs. att det fanns hinder mot befrielse eftersom det saknades samtycke till ansökan om befrielse eller att personen inte ville befrias. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna utformas som att ett beslut om befrielse från svenskt medborgarskap ska kunna återkallas om det förelåg hinder vid tidpunkten för beslutet. Att hindret ska ha förelegat vid tidpunkten för beslutet kan t.ex. omfatta den situationen att barnet eller den vuxna inte samtyckte till ansökan om befrielse, men skrev under för att han eller hon inte vågade säga emot, eller för att det förekom hot om våld eller psykisk eller fysisk misshandel, eller att någon annan skrev under ansökan i stället för den som befriades från

275

Befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2021:54

medborgarskapet. Hindret behöver inte kvarstå vid tidpunkten då återkallelsen initieras, eftersom en sådan ordning skulle göra det omöjligt för den som först efter att tvånget upphört och/eller om- ständigheterna förändrats har möjlighet att ansöka om återkallelse.

Migrationsverket är dock inte skyldigt att återkalla ett tidigare fattat befrielsebeslut utan måste göra en individuell bedömning. I något fall skulle kanske en återkallelse av ett befrielsebeslut kunna vara till nackdel för individen, t.ex. om han eller hon har etablerat sig i sitt ”andra medborgarskapsland” och den omständigheten att han eller hon åter får svenskt medborgarskap innebär nackdelar i förhållande till det landet. Det skulle också kunna vara så att en individ begått terroristhandlingar under den tid som han eller hon var befriad från sitt svenska medborgarskap. Att härefter bifalla en ansökan om åter- kallelse av befrielsebeslutet skulle framstå som stötande, inte minst med beaktande av det förslag som utredningen lägger i avsnitt 7.6 om att den som medverkat i t.ex. en terroristorganisation inte ska kunna förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om återkallelse ska utformas så att återkallelse ska kunna ske om inte särskilda skäl talar emot en återkallelse.

Återkallelse ska kunna ske om det efter att beslutet om befrielse har meddelats visar sig att det inte fanns samtycke eller att det fanns anledning att anta att befrielseansökan inte låg i linje med den sökan- des vilja, eller att någon förfalskat ansökan om befrielse. Det vill säga att omständigheterna var sådana att befrielse aldrig borde ha med- getts.

Som utgångspunkt bör det vara upp till den befriade att upp- märksamma Migrationsverket på att det förelåg hinder för bifall till ansökan vid tidpunkten för ansökan. Till stöd för att det förelåg hinder kan den befriade ge in t.ex. en polisanmälan eller en dom om hot, våld eller urkundsförfalskning som visar vilka omständigheter som förelåg vid tidpunkten för ansökan. Även uppgifter som visar vilka kontakter som förevarit och/eller åtgärder som t.ex. social- tjänsten, Utrikesdepartementet, ambassader och skolor har övervägt eller vidtagit, bör kunna användas till stöd för att visa att omstän- digheterna vid tidpunkten för ansökan om befrielse var sådana att hinder mot bifall till ansökan förelåg och att befrielse inte skulle ha medgivits om detta hade varit känt.

276

SOU 2021:54

Befrielse från svenskt medborgarskap

Utredningen har övervägt om det ska införas en uttrycklig rätt för t.ex. Utrikesdepartementet att ge in en ansökan om återkallelse av ett tidigare fattat beslut om befrielse. Utredningen anser emellertid att någon sådan bestämmelse inte ska föras in. Anledningen för det är att det dels framstår som ovanligt att reglera detta, dels förefaller svårt att utse vilken eller vilka myndigheter eller organ som ska anses lämpliga att åläggas denna uppgift. Därutöver framstår det som svårt att faktiskt veta om en enskild vill att en myndighet agerar för honom eller henne. För den som av någon anledning inte själv kan skicka in en ansökan om återkallelse bör det vara möjligt att använda sig av ombud som brukligt är i sådana situationer. En muntlig fullmakt till en företrädare för en svensk myndighet bör under vissa omständig- heter kunna godtas. Om det kommer till Migrationsverkets känne- dom att omständigheterna kring befrielsen var sådana att ansökan aldrig borde ha bifallits, torde myndigheten kunna initiera en ompröv- ning av befrielsebeslutet.

Nästa fråga är att ta ställning till om ett återkallelsebeslut ska gälla med retroaktiv verkan och i sådana fall från vilken tidpunkt.

Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer får ett avgörande verkan när det har fått laga kraft om inget annat har bestämts i beslutet eller föreskrivits i lag (jfr t.ex. 40 § lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga).26

Enligt utredningens uppfattning är det rimligt att den som aldrig borde ha befriats från svenskt medborgarskap inte får ”ett glapp” i sitt medborgarskap, eftersom återkallelsebeslutet i sig innebär att be- frielse inte skulle ha medgetts om hela situationen hade varit känd och personen således inte borde ha varit utan sitt svenska medbor- garskap.

En retroaktiv verkan av ett återkallelsebeslut kan också få den positiva effekten att ett barn som fötts under sin förälders ”befrielse- tid” skulle kunna erhålla svenskt medborgarskap med stöd av 2 § medborgarskapslagen. En sådan ordning ligger enligt utredningens mening i linje med skyddet för barns rätt till medborgarskap från födelsen (jfr artiklarna 7 och 8 i barnkonventionen).

En fråga är dock om ett återkallelsebeslut med retroaktiv verkan kan resultera i att något annat myndighetsärende kompliceras, eller att det uppkommer någon annan fråga kopplad till den period som personen var befriad från sitt svenska medborgarskap som skulle tala

26Bohlin & Warnling-Nerep (2004), Förvaltningsrättens grunder, s. 193 ff.

277

Befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2021:54

mot att ett återkallelsebeslut ska gälla med retroaktiv verkan. Det kan konstateras att svenskt medborgarskap är en förutsättning för att få rösta i riksdagsval och för vissa arbeten. Den som har svenskt medborgarskap har också rätt att resa in i Sverige och kan få ett svenskt pass utfärdat. Det kan inte uteslutas att den som befriats från svenskt medborgarskap gått miste om att t.ex. rösta i riksdagsval (om han eller hon var myndig under befrielseperioden). En påtaglig och sannolik följd av befrielsen kan vara att den befriade inte kunnat erhålla ett svenskt pass och/eller att han eller hon hindrats eller haft svårt att resa in i Sverige. För den som sitter frihetsberövad utom- lands kan en befrielse från svenskt medborgarskap försvåra för utlands- myndigheterna att hävda konsulär access. Inget av det som nu sagts påverkas dock av att ett återkallelsebeslut får retroaktiv verkan.

Vad gäller andra eventuella effekter kan noteras att sociala förmåner såsom barnbidrag, sjukpenning och föräldrapenning är bosättnings- eller arbetsbaserade. Det faktum att en person inte innehaft svenskt medborgarskap under viss tid kan såvitt utredningen kan bedöma således inte resultera i att han eller hon gått miste om en social för- mån. Detta under förutsättning att denne varit bosatt utomlands under befrielsetiden. För den som vistas i Sverige utan medborgarskap skulle det kunna vara en annan situation eftersom det krävs uppehållstill- stånd för vistelse här. Den som befriats från sitt svenska medborgar- skap mot sin vilja skulle således kunna gå miste om en social förmån.

Ett förslag om att ett återkallelsebeslut ska gälla retroaktivt bör oftast inte vara till nackdel för den enskilde som hamnat i en sådan situation. Mot bakgrund av vad som nu har sagts föreslår utredningen att ett återkallelsebeslut ska gälla från den dag då beslutet om befrielse från svenskt medborgarskap fick laga kraft. Det vill säga retroaktivt.

Utredningen föreslår ingen tidsgräns för när en ansökan om åter- kallelse ska ges in. Det kan visserligen argumenteras för att det är lättare att bedöma de omständigheter som förelåg vid tidpunkten för när befrielsebeslutet fattades om de ligger närmare i tiden. Den som är minderårig kanske emellertid inte har möjlighet att agera och ansöka om återkallelse förrän han eller hon är myndig. Det kan således dröja lång tid innan frågan om återkallelse aktualiseras. Det är heller inte omöjligt att det dröjer innan en vuxen person inser att någon annan har ansökt om att befria honom eller henne från svenskt medborgarskap, eftersom ett beslut om befrielse inte delges någon

278

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2021:54

tillämplig i samtliga EU:s medlemsländer sedan den 25 maj 2018. Av artikel 2.2 a i dataskyddsförordningen framgår dock att förordningen inte ska tillämpas på behandling av personuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten. Medborgar- skapsrätten är inte EU-rättsligt reglerad och utgör alltså inte unions- rätt. I svensk rätt har dock lagstiftaren valt att låta den personupp- giftbehandling som sker enligt medborgarskapslagstiftningen omfattas av dataskyddsförordningen.1 Dataskyddsförordningen kompletteras i Sverige av bl.a. lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen).

Dataskyddslagen gäller vid behandling av personuppgifter som utförs inom ramen för verksamhet som bedrivs vid personuppgifts- ansvarigas eller personuppgiftsbiträdens verksamhetsställen i Sverige (1 kap. 5 § första stycket dataskyddslagen). Med personuppgiftsansva- rig avses en fysisk eller juridisk person, offentlig myndighet, institution eller annat organ som ensamt eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter; om ända- målen och medlen för behandlingen bestäms av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt kan den personuppgiftsansvarige eller de särskilda kriterierna för hur denne ska utses föreskrivas i unions- rätten eller i medlemsstaternas nationella rätt (artikel 4.2 dataskydds- förordningen). Lagen är emellertid subsidiär till annan lag eller för- ordning, vilket möjliggör avvikande bestämmelser i registerförfattningar (jfr 1 kap. 6 § dataskyddslagen). Exempel på författningar som kom- pletterar såväl dataskyddsförordningen som dataskyddslagen är utlän- ningsdatalagen (2016:27) och utlänningsdataförordningen (2016:30).

Under handläggningen av en anmälan eller ansökan kontrollerar Migrationsverket om de krav som medborgarskapslagen ställer upp, för förvärv av eller befrielse från svenskt medborgarskap, är upp- fyllda. Det kan t.ex. röra sig om att kontrollera en persons ålder och uppehållstillståndsstatus och att bedöma hans eller hennes hemvist. När det gäller ansökningar om svenskt medborgarskap enligt 11 § medborgarskapslagen inhämtar Migrationsverket bl.a. uppgifter från Kronofogdemyndigheten, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen till stöd för sin bedömning av om sökanden uppfyller kravet i 11 § 5 på hederligt levnadssätt. De uppgifter som hämtas in kan t.ex. avse uppgifter om en person har begått brott eller har skulder. I samman-

1Detta framgår bl.a. av 1 kap. 2 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning (dataskyddslagen) och 1 § och 2 § 6 utlänningsdatalagen.

282

SOU 2021:54

Personuppgiftsbehandling och sekretess

hanget kan nämnas att anmälningsärenden som rör nordiska med- borgare hanteras av vissa utpekade länsstyrelser.

Migrationsverket och länsstyrelserna behandlar således person- uppgifter inom ramen för sin handläggning av medborgarskapsären- den i dag. Med behandling förstås enligt artikel 4.2 dataskydds- förordningen en åtgärd eller kombination av åtgärder beträffande personuppgifter eller uppsättningar av personuppgifter, oberoende av om de utförs automatiserat eller ej, såsom insamling, registrering, organisering, strukturering, lagring, bearbetning eller ändring, fram- tagning, läsning, användning, utlämning genom överföring, spridning eller tillhandahållande på annat sätt, justering eller sammanförande, begränsning, radering eller förstöring.

Utredningen föreslår i detta betänkande bl.a. att alla anmälnings- ärenden om medborgarskap ska handläggas av Migrationsverket (avsnitt 8.3), att prövningen av förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan ska utgå från förhållandena vid tidpunkten för be- slutet och att förvärv av svenskt medborgarskap ska fastställas till beslutsdagen i stället för vid anmälningstillfället (avsnitt 9.3). Utred- ningen föreslår vidare att en förutsättning för medborgarskapsför- värv efter anmälan för den som fyllt 15 år ska vara att han eller hon, varken är skäligen misstänkt eller dömd för allvarlig brottslighet, bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet, eller har varit verksamt i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattat terroristhand- lingar eller systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor (avsnitt 7.4–7.6). De som omfattas av dessa krav måste också göra sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig (avsnitt 7.9).

Vidare lämnas förslag på ändringar i bestämmelserna som rör befrielse från svenskt medborgarskap (avsnitt 11.3.2 och 11.4.2) och i avsnitt 4.5 ger utredningen förslag på justeringar av hemvistkravet i 8 § medborgarskapslagen. I avsnitt 4.4.3 presenterar utredningen sin syn på hur bestämmelser om automatiskt förvärv av svenskt med- borgarskap skulle kunna utformas och hur ett sådant system skulle kunna fungera.

Som en följd av förslagen i detta betänkande kommer Migrations- verket att behandla fler personuppgifter i ärenden om förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan och i ärenden om befrielse från svenskt medborgarskap och återkallelse av befrielsebeslut än vad som sker vid ärendehandläggningen i dag. När det gäller anmäl-

283

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2021:54

ningsärendena kommer myndigheten – på liknande sätt som sker i naturalisationsärenden i dag – att med hjälp av Polismyndigheten och Säkerhetspolisen kontrollera bl.a. om en person är skäligen miss- tänkt eller dömd för allvarlig brottslighet eller utgör ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet samt om personen har varit verksamt i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattat terroristhandlingar eller syste- matiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor. Den personuppgiftsbehandling som kommer att utföras av Migrations- verket med anledning av förslagen i betänkandet faller alltså inom ramen för myndighetens handläggning av medborgarskapsärenden och omfattas, precis som i dag, av dataskyddsförordningen.

När det gäller avsnitt 4 och resonemanget om automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap för vissa statslösa födda i Sverige, konsta- teras att Skatteverkets handläggning i ärenden om registrering av ny- födda barn i Sverige i dag omfattas av dataskyddsförordningen. Om regeringen går fram med ett förslag med bestämmelser om automa- tiska förvärv av medborgarskap för vissa statslösa barn födda i Sverige kommer samma typ av personuppgifter att behöva behandlas som i dag. Enda skillnaden i personuppgiftsbehandlingshänseende är att personuppgifter i sådana fall också kommer att skickas mellan Skatteverket och Migrationsverket (om systemet sätts upp på det sätt som utredningen redogör för i avsnitt 4.4.3). Skatteverkets behand- ling av personuppgifter i det systemet skulle således omfattas av data- skyddsförordningen på samma sätt som den behandling som myndig- heten utför i dag i folkbokföringshänseende med anledning av anmäl- ningar om barns födsel. Utredningen redogör därför i avsnitt 12.4 för hur en sådan personuppgiftsbehandling skulle se ut.

12.1.2Rättslig grund för personuppgiftsbehandlingen

Bedömning: Det finns rättslig grund för den personuppgifts- behandling som utförs inom medborgarskapsområdet i dag och den behandling som förslagen i detta betänkande ger upphov till.

Dataskyddsregleringen bygger på att varje behandling av personupp- gifter ska vila på en rättslig grund för att vara laglig. Vilka de rättliga grunderna är framgår av artikel 6.1 i dataskyddsförordningen. Om

284

SOU 2021:54

Personuppgiftsbehandling och sekretess

ingen av de grunder som anges där är tillämplig, är behandlingen inte laglig och får därmed inte genomföras. De rättsliga grunderna är i viss mån överlappande. Flera rättsliga grunder kan därför vara tillämpliga avseende en och samma behandling. Av artikel 6.1 framgår att person- uppgiftsbehandlingen är laglig om den rättsliga grunden är någon av följande:

a)Den registrerade har lämnat sitt samtycke till att dennes personupp- gifter behandlas för ett eller flera specifika ändamål.

b)Behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal i vilket den regi- strerade är part eller för att vidta åtgärder på begäran av den registrerade innan ett sådant avtal ingås.

c)Behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige.

d)Behandlingen är nödvändig för att skydda intressen som är av grund- läggande betydelse för den registrerade eller för en annan fysisk person.

e)Behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning.

f)Behandlingen är nödvändig för ändamål som rör den personuppgifts- ansvariges eller en tredje parts berättigade intressen, om inte den regi- strerades intressen eller grundläggande rättigheter och friheter väger tyngre och kräver skydd av personuppgifter, särskilt när den registre- rade är ett barn.

Av särskilt intresse för myndigheters verksamheter är artikel 6.1 c enligt vilken personuppgiftbehandlingen, för att vara laglig, ska vara nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den per- sonuppgiftsansvarige och artikel 6.1 e enligt vilken behandlingen, för att vara laglig, ska vara nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighets- utövning.

Som framgår av avsnitt 12.1.1 kompletteras dataskyddsförord- ningen av bl.a. dataskyddslagen. I förarbetena till dataskyddslagen uttalas att alla uppgifter som riksdag eller regering gett i uppdrag åt statliga myndigheter att utföra är av allmänt intresse. Om uppgifterna inte vore av allmänt intresse skulle myndigheterna inte ha ålagts att utföra dem (prop. 2017/18:105 s. 56 f.). Begreppet myndighetsutöv- ning definieras i svensk rätt ofta som ”utövning av befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande i förhållande till enskilda” (jfr

285

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2021:54

prop. 1971:30 s. 331 f., SOU 2017:39 s. 119 och Lagrådsremiss om Ny dataskyddslag s. 61). Den rättsliga grunden i artikel 6.1 e i data- skyddsförordningen, dvs. att behandlingen är nödvändig för att ut- föra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personupp- giftsansvariges myndighetsutövning, bör därför i regel kunna tillämpas av myndigheter.

Utredningen bedömer att den rättsliga grunden för behandlingen av personuppgifter hos Migrationsverket och länsstyrelserna i sam- band med handläggningen av en ansökan eller en anmälan om svenskt medborgarskap, är att den är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning (artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen). Det finns således rättslig grund för per- sonuppgiftsbehandlingen inom medborgarskapsområdet. Detsamma gäller Skatteverkets personuppgiftsbehandling vid handläggningen av anmälningar av nyfödda barn i folkbokföringshänseende i dag. Den rättsliga grunden för behandlingen av personuppgifter hos Skatte- verket, i samband med handläggningen i folkbokföringsverksamheten av en anmälan om att ett barn har fötts i Sverige och registreringen av bl.a. barnets medborgarskap, är således också att den är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse, eller som ett led i myn- dighetsutövning (artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen).

Den rättsliga grunden samtycke aktualiseras inte, eftersom det råder betydande ojämlikhet mellan individerna och myndigheterna (jfr prop. 2017/18:218 s. 41 f. och utredningens delbetänkande SOU 2021:2 s. 322).

12.1.3Personuppgiftsbehandlingen inom medborgarskapsområdet i dag är tillåten och fastställd

Bedömning: Den rättsliga grunden för personuppgiftsbehand- lingen på medborgarskapsområdet är som utgångspunkt tillåten och fastställd på det sätt som krävs enligt EU:s dataskyddsförord- ning. Bestämmelserna i utlänningsdatalagen är tillämpliga vid Migra- tionsverkets personuppgiftsbehandling i verksamhet om svenskt medborgarskap, liksom lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning är tillämplig vid länsstyrelsernas behandling av personuppgifter vid handläggningen av anmälnings- ärenden om medborgarskap.

286

SOU 2021:54

Personuppgiftsbehandling och sekretess

Personuppgiftsbehandling ska vara tillåten och fastställd

Enligt artikel 6.2 i dataskyddsförordningen får medlemsstaterna be- hålla eller införa mer specifika bestämmelser för att anpassa tillämp- ningen av bestämmelserna i förordningen med hänsyn till behand- ling för att efterleva punkt 6.1 c och e, genom att närmare fastställa specifika krav för uppgiftsbehandlingen och andra åtgärder för att säkerställa en laglig och rättvis behandling.

Enligt artikel 6.3 första stycket i dataskyddsförordningen ska den rättsliga grunden för behandlingen som avses i bl.a. 6.1 e vara fast- ställd i unionsrätten eller i den nationella rätten. I skäl 45 till data- skyddsförordningen anges att förordningen inte medför något krav på en särskild lag för varje enskild behandling, utan att det kan räcka med en lag som grund för flera behandlingar som bygger på en rätts- lig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige, eller om behandlingen krävs för att utföra en uppgift av allmänt intresse, eller om behandlingen utförs som ett led i myndighetsutövning. Av orda- lydelsen i artikel 6.3 första stycket framgår att det som ska fastställas i unionsrätten eller i nationell rätt är den grund för behandlingen som avses i artikel 6.1 c och e. Det krävs således inte en reglering i unions- rätten eller i nationell rätt av den personuppgiftsbehandling som ska ske med stöd av dessa rättsliga grunder. Det som måste ha stöd i rätts- ordningen är i stället den rättsliga förpliktelsen, respektive uppgiften av allmänt intresse eller rätten att utöva myndighet (prop. 2017/18:105 s. 49). En utgångspunkt är alltså att de myndigheter som behandlar personuppgifter i enlighet med gällande rätt uppfyller kraven på lag- lig behandling i artikel 6.1 c eller e och att den rättsliga grunden för behandlingen är fastställd i enlighet med nationell rätt.

Vid personuppgiftsbehandling ska också vissa principer iakttas. Detta framgår av artikel 5 i dataskyddsförordningen. I artikel 5.1 a slås t.ex. fast att personuppgifter ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade. Av artikel 5.1 b fram- går att personuppgifterna ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och att de inte senare får behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål (den s.k. finalitetsprincipen). Personuppgifterna ska även vara adekvata, relevanta och inte för om- fattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas (princi- pen om uppgiftsminimering i artikel 5.1 c). Personuppgifterna ska vidare vara riktiga och om nödvändigt uppdaterade (5.1 d). Bland de

287

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2021:54

ytterligare principer som nämns finns den om lagringsminimering samt integritet och konfidentialitet (5.1 e och f). Det är alltid den person- uppgiftsansvarige som ansvarar för, och ska kunna visa att, principerna i artikel 5 följs (artikel 5.2). I dataskyddsförordningen definieras per- sonuppgiftsansvarig som bl.a. en fysisk eller juridisk person, eller en offentlig myndighet som ensam eller tillsammans med andra bestäm- mer ändamålen för och medlen för behandlingen av personuppgifter. Den personuppgiftsansvarige eller de särskilda kriterierna för hur denna ska utses kan, i enlighet med artikel 4.7, också föreskrivas i medlemsstaternas nationella rätt.

Dataskyddslagen

Dataskyddslagen innehåller bestämmelser som på ett generellt plan kompletterar dataskyddsförordningen. Enligt 1 kap. 6 § dataskydds- lagen är lagen subsidiär till annan lag eller förordning, vilket möjlig- gör avvikande bestämmelser i registerförfattningar.

Av dataskyddslagen framgår bl.a. att behandling som omfattar person- eller samordningsnummer ska vara klart motiverad med hän- syn till ändamålet, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl (3 kap. 10 § dataskyddslagen). I 3 kap. 3 § data- skyddslagen finns också bestämmelser som rör behandling av käns- liga personuppgifter. I bestämmelsens första och andra stycken anges.

Känsliga personuppgifter får behandlas av en myndighet med stöd av artikel 9.2 g i EU:s dataskyddsförordning

1.om uppgifterna har lämnats till myndigheten och behandlingen krävs enligt lag,

2.om behandlingen är nödvändig för handläggningen av ett ärende, eller

3.i annat fall, om behandlingen är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse och inte innebär ett otillbörligt intrång i den registre- rades personliga integritet.

Vid behandling som sker enbart med stöd av första stycket är det för- bjudet att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grun- dat på känsliga personuppgifter.

Av artikel 9.1 i dataskyddsförordningen framgår att behandling av personuppgifter som avslöjar t.ex. ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter och uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons

288

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2021:54

Utlänningsdatalagen och utlänningsdataförordningen

När det gäller personuppgiftsbehandling vid handläggning av med- borgarskapsärenden är två författningar av särskild betydelse: ut- länningsdatalagen och utlänningsdataförordningen.

Utlänningsdatalagen är en sektorsspecifik registerlag som reglerar automatiserad personuppgiftsbehandling som sker i den verksamhet som Migrationsverket, utlandsmyndigheterna och Polismyndigheten bedriver enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Kom- pletterande bestämmelser till lagen finns i utlänningsdataförordningen.

Syftet med utlänningsdatalagen är att ge myndigheterna möjlig- het att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt och effektivt sätt och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling. I lagen finns bestämmelser om bl.a. tillåtna ända- mål för personuppgiftsbehandling, behandling av känsliga person- uppgifter, behandling av uppgifter i Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier, sökbegränsningar och myndigheters direktåtkomst till Migrationsverkets register. Regelverket är tänkt att vara flexibelt för att passa de olika myndigheternas verksamheter och göra det möjligt att utveckla och effektivisera myndigheternas verksamheter och it-stöd. På grund av den snabba tekniska utveck- lingen har målsättningen också varit att i så stor utsträckning som möj- ligt göra utlänningsdatalagen och utlänningsdataförordningen teknik- neutrala.3

Av 2 § 6 utlänningsdatalagen framgår att lagen gäller vid behand- ling av personuppgifter i Migrationsverkets och utlandsmyndig- heternas verksamhet som rör svenskt medborgarskap. Enligt 4 b § utlänningsdatalagen gäller dataskyddslagen, och föreskrifter som har meddelats i anslutning till dataskyddslagen, vid behandling av per- sonuppgifter enligt utlänningsdatalagen, om inte annat följer av utlän- ningsdatalagen eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen. Det innebär att i den mån det finns avvikande bestämmel- ser i utlänningsdatalagen eller utlänningsdataförordningen ska dessa tilllämpas, men om särreglering saknas i utlänningsdatalagen gäller i stället dataskyddslagen.

Av 14 § utlänningsdatalagen framgår att känsliga personuppgifter enligt artikel 9.1 i dataskyddsförordningen endast får behandlas för de ändamål som anges i 11 och 13 §§ om uppgifterna är absolut nödvän-

3Prop. 2017/18:254 s. 12.

290

SOU 2021:54

Personuppgiftsbehandling och sekretess

diga för syftet med behandlingen (för innebörden av känsliga person- uppgifter se avsnittet om dataskyddslagen ovan).

Utlänningsdataförordningen innehåller kompletterande föreskrifter om sådan behandling av personuppgifter som omfattas av utlännings- datalagen, däribland bestämmelser om tillgången till personuppgifter och begränsningar av direktåtkomst enligt 19 § utlänningsdatalagen.

Migrationsverkets personuppgiftsbehandling i medborgarskapsärenden

Personuppgiftsbehandling

I 1 § förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket slås fast att Migrationsverket är förvaltningsmyndighet för frågor som rör bl.a. medborgarskap. Bestämmelser om förvärv av medborgar- skap och befrielse från medborgarskap finns i medborgarskapslagen. I lagens 22–27 §§ finns bestämmelser om förfarandet, t.ex. att huvud- regeln är att Migrationsverket prövar ärenden om medborgarskap. Av 7 § medborgarskapsförordningen (2001:218) framgår att den myndighet, till vilken en anmälan eller ansökan ska ges in, ska göra den utredning som behövs för ärendets prövning. Enligt 8 § samma förordning ska en svensk beskickning eller ett svenskt karriärkonsulat som har gjort en utredning enligt 7 § sända handlingarna i ärendet till Migrationsverket.

Som framgår ovan gäller utlänningsdatalagen Migrationsverkets och utlandsmyndigheternas personuppgiftsbehandling i verksamhet som rör bl.a. svenskt medborgarskap (2 § 6). Enligt 11 § 1 utlännings- datalagen, som är en ändamålsbestämmelse, får Migrationsverket, Polismyndigheten och utlandsmyndigheterna behandla personupp- gifter om det behövs för bl.a. handläggning av ärenden, eller en myn- dighets biträde i sådana ärenden i verksamhet som avses i 2 och 3 §§. Enligt förarbetena till utlänningsdatalagen avses med verksamhet som rör medborgarskap Migrationsverkets och utlandsmyndigheternas verksamhet enligt medborgarskapslagen och medborgarskapsförord- ningen.

Personuppgifter som behandlas enligt 11 och 12 §§ utlännings- datalagen får även behandlas när det är nödvändigt för att tillhanda- hålla information till bl.a. en annan myndighet, om uppgifterna läm-

291

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2021:54

nas med stöd av lag eller förordning. Detta framgår av 13 § första stycket 2 utlänningsdatalagen (prop. 2015/16:65 s. 68 f.).

När det gäller medborgarskapsärenden torde känsliga uppgifter i form av t.ex. en persons personnummer, etnicitet, religion eller hälso- tillstånd, liksom uppgifter om lagöverträdelser, kunna förekomma i samband med Migrationsverkets handläggning av en ansökan eller anmälan om medborgarskap. Som framgår av avsnitten ovan inne- håller 3 kap. 3 § dataskyddslagen bestämmelser som rör behandling av känsliga personuppgifter. Av 14 § utlänningsdatalagen framgår att känsliga personuppgifter enligt artikel 9.1 i dataskyddsförordningen endast får behandlas för de ändamål som anges i 11 och 13 §§ om uppgifterna är absolut nödvändiga för syftet med behandlingen. Be- stämmelser om uppgifter om lagöverträdelser finns i artikel 10 i data- skyddsförordningen. Motsvarande bestämmelser finns i 3 kap. 8 § dataskyddslagen. Av 11 § 1 och 2 § 6 utlänningsdatalagen framgår att personuppgifter får behandlas inom ramen för handläggning av ären- den om medborgarskap.

Sammantaget är utredningens bedömning att Migrationsverkets och utlandsmyndigheternas behandling av personuppgifter inom ramen för myndighetens handläggning av medborgarskapsärenden, däri in- kluderat behandling av känsliga personuppgifter, är tillåten och fast- ställd i nationell rätt och lever upp till kraven på laglig behandling i dataskyddsförordningen.

Utredningens uppdrag att titta på frågan om det behövs ett tyd- ligare författningsstöd för det informationsutbyte som sker inom ramen för Migrationsverkets prövning av hederligt levnadssätt enligt 11 § 5 medborgarskapslagen i naturalisationsärenden i dag, utreds i avsnitt 12.2.

När det gäller personuppgiftsbehandling och informationsutbyte kan det dock redan här konstateras att informationsutbyte kan ske på olika sätt.

Personuppgiftsbehandling och informationsutbyte genom uppgiftslämnande

Det finns en rad olika författningar som föreskriver en uppgifts- skyldighet för myndigheter, dvs. att myndigheter ska lämna ut upp- gifter i vissa angivna situationer. Det kan vara fråga om att en myn- dighet i vissa fall är skyldig att lämna ut uppgifter till vissa utpekade

292

SOU 2021:54

Personuppgiftsbehandling och sekretess

myndigheter. I 20 § andra stycket utlänningsdatalagen anges t.ex. att Migrationsverket på begäran av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller en utlandsmyndighet ska lämna ut personuppgifter som myn- digheten behandlar enligt 11 § 1 eller 2 utlänningsdatalagen, i bl.a. verksamhet som rör svenskt medborgarskap. Av detta följer att om någon av de uppräknade myndigheterna begär det, ska Migrations- verket lämna ut de efterfrågade personuppgifterna. Utlämnande för- utsätter således att uppgifterna begärs.

Enligt 20 § andra stycket andra meningen ska Migrationsverket också på begäran av Polismyndigheten lämna ut personuppgifter som verket behandlar enligt 15 § andra stycket 1, 2 eller 5, dvs. fotografier och fingeravtryck. I denna bestämmelse nämns emellertid inte med- borgarskapsärenden. Om det finns skäl för det ska Migrationsverket dock, enligt bestämmelserna i 20 § tredje stycket, på eget initiativ lämna uppgifter som avses i andra stycket andra meningen till Polis- myndigheten.

Enligt utredningens bedömning är Migrationsverkets behandling av personuppgifter i medborgarskapsärenden i nu nämnda avseenden tillåten och fastställd på det sätt som artikel 6.3 dataskyddsförord- ningen kräver.

Personuppgiftsbehandling och informationsutbyte genom direktåtkomst

Som nämns ovan förutsätter 20 § utlänningsdatalagen att uppgift- erna har begärts för att de ska lämnas ut. Det finns emellertid andra lösningar enligt vilka en begäran i det enskilda fallet inte förutsätts, t.ex. genom direktåtkomst i andra myndigheters register eller data- baser.

Det finns inte någon legaldefinition av begreppet direktåtkomst, men frågor om sådan åtkomst har diskuterats i ett flertal förarbeten (se t.ex. prop. 2000/01:33 s. 110 f.). Den grundläggande innebörden av begreppet direktåtkomst är vanligtvis att någon har direkt tillgång till någon annans register eller databas och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna påverka innehållet i registret eller databasen. I begreppet direktåtkomst ligger också att den som är ansvarig för registret eller databasen inte har någon kontroll över vilka uppgifter som mottagaren vid varje tillfälle tar del av.

293

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2021:54

En myndighet får inte ge en annan myndighet direktåtkomst till ett register, om uppgifterna i registret omfattas av sekretess som inne- bär att den mottagande myndigheten vid en prövning enligt offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) inte med säkerhet skulle ha rätt att ta del av uppgifterna. I och med att direktåtkomst innebär att den mottagande myndigheten fritt kan avgöra vilka uppgifter den vill ta del av blir uppgifterna nämligen att anse som röjda i OSL:s mening i och med att direktåtkomsten finns. Det spelar i det avse- endet ingen roll om den mottagande myndigheten faktiskt tar del av en viss uppgift eller inte. Eftersom en bestämmelse om direktåtkomst inte har ansetts ha någon sekretessbrytande effekt i sig, är en för- utsättning för att direktåtkomst ska kunna tillåtas, att åtkomsten antingen endast avser offentliga uppgifter, eller att den avser sådana sekretessbelagda uppgifter som får lämnas ut till den mottagande myndigheten med stöd av sekretessbrytande bestämmelser. Mot den bakgrunden brukar regler om direktåtkomst enligt uttalanden i prop. 2015/16:65 därför ofta kompletteras med sekretessbrytande bestämmelser som är utformade som regler om uppgiftsskyldighet. Dessa formuleras ofta som en rätt för mottagande myndighet att ta del av uppgifter.4 Ett exempel på en sådan sekretessbrytande bestäm- melse är 20 § utlänningsdatalagen enligt vilken, som framgår ovan, det bl.a. anges att Migrationsverket på begäran av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller en utlandsmyndighet ska lämna ut personupp- gifter som myndigheten behandlar enligt 11 § 1 eller 2 utlännings- datalagen, i bl.a. verksamhet som rör svenskt medborgarskap. Med stöd i 20 § utlänningsdatalagen listas därefter i 19 § samma lag vilka myndigheter som får medges direktåtkomst till uppgifter hos Migra- tionsverket; däribland nämns Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, utlandsmyndigheterna och Skatteverket. De närmare förutsättningarna för direktåtkomst till personuppgifter hos Migrationsverket enligt 19 och 20 §§ utlänningsdatalagen, regleras i 8–13 §§ utlänningsdataför- ordningen. Det framgår av 8 § i den nämnda förordningen att direkt- åtkomst får medges endast i den utsträckning som anges i 9–13 §§ i utlänningsdataförordningen.

På liknande sätt har Migrationsverket direktåtkomst till andra myn- digheters register och databaser. Som utvecklas i avsnitt 12.2.3 har Migrationsverket direktåtkomst till t.ex. Polismyndighetens miss- tanke- och belastningsregister.

4Prop. 2015/16:65 s. 93.

294

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2021:54

12.2Tydligare författningsstöd för informationsutbytet vid prövningen av hederligt levnadssätt

12.2.1Utredningens uppdrag

Som framgår av avsnitt 5.3.3 hämtar Migrationsverket i alla ärenden om ansökan om naturalisation som ett led i prövningen av kravet på hederligt levnadssätt in uppgifter från såväl Polismyndigheten, Säker- hetspolisen som Kronofogdemyndigheten. Migrationsverket har i en skrivelse till Justitiedepartementet (Ju2018/02791/L7) efterfrågat ett tydligare rättsligt stöd för det informationsutbyte som sker i dag inom ramen för prövningen av hederligt levnadssätt.

Av skrivelsen framgår att samtliga ansökningar om medborgar- skap sedan länge omfattas av ett remissförfarande med Säkerhets- polisen. Detta sker genom en automatisk överföring av uppgifterna till myndigheten. Migrationsverket anser att det rättsliga stödet för remissförfarandet och informationsutbytet behöver förtydligas ytter- ligare i författning. I samma skrivelse föreslår Migrationsverket en ny bestämmelse i medborgarskapsförordningen som ett förtydligande komplement till 11 § 5 medborgarskapslagen. Den föreslagna bestäm- melsen uppges ge ett tydligt författningsstöd också åt övriga kon- troller med myndigheter i medborgarskapsärenden.

Det framgår av skrivelsen att kontrollen motiveras utifrån den diskretionära prövning som 11 § medborgarskapslagen ger utrymme för samt vandelskravet i punkt 5 samma paragraf och att det är för- arbetsuttalanden som ger stöd för att kontrollen hos Säkerhetspolisen är en del av vandelsprövningen. Migrationsverket anser emellertid att inte enbart dessa uttalanden bör utgöra grunden för kontrollen och informationsutbytet samt att det rättsliga stödet för remissförfaran- det bör förtydligas i författning.

Myndigheten anser att eftersom det är Migrationsverket som ini- tierar remissförfarandet och informationsutbytet är det mindre lämp- ligt att söka stöd i Säkerhetspolisens möjligheter att begära åtkomst till uppgifterna i 20 § utlänningsdataförordningen. Även om stödet för utlämnandet kan motiveras med 11 § 5 medborgarskapslagen och den sekretessbrytande regeln i 10 kap. 28 § OSL finns det enligt Migrationsverket skäl att förtydliga rätten till kontroll hos Säkerhets- polisen. I samma sammanhang bör övriga kontroller med myndigheter i medborgarskapsärenden ges ett tydligt författningsstöd.

296

SOU 2021:54

Personuppgiftsbehandling och sekretess

Skälet till att det behövs ett tydligare författningsstöd är enligt Migrationsverket att det är fråga om integritetskänslig personupp- giftsbehandling. Migrationsverket föreslår en ny bestämmelse i med- borgarskapsförordningen med följande lydelse.

Vid prövningen av om 11 § 5 medborgarskapslagen är uppfylld ska en kontroll göras med Säkerhetspolisen, Kronofogdemyndigheten samt med misstanke- och belastningsregistret.

12.2.2Krav på stöd för informationsutbyte

Som framgår av avsnitt 12.1.3 är utgångspunkten att gällande rätt som tillämpas vid handläggningen av medborgarskapsärenden lever upp till kraven i dataskyddsförordningen. Mot bakgrund av Migra- tionsverkets skrivelse finns det ändå anledning att utreda om det finns ett behov av ett tydligare författningsstöd för informationsutbytet i prövningen av hederligt levnadssätt. Utredningen inleder därför med att utreda vilket stöd som finns i dag för det informationsutbyte som Migrationsverkets gör i samband med prövningen av kravet på heder- ligt levnadssätt. Som utvecklas i avsnitt 12.1.3 kan informationsutbyte inom ramen för Migrationsverkets handläggning av medborgarskaps- ärenden ske på olika sätt. Oavsett vilket sätt det sker på, måste ett informationsutbyte göras i enlighet med offentlighets- och sekretess- lagen.

Offentlighet- och sekretessaspekter

Enligt artikel 5.1 a i dataskyddsförordningen ska personuppgiftsbe- handlingen ske på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade.

För svensk del innebär den grundlagsskyddade offentlighetsprin- cipen att verksamhet inom den offentliga sektorn ska vara öppen för insyn och kontroll genom allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar. Av 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen följer att en begräns- ning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges i en särskild lag, eller i annan lag, som den särskilda lagen hänvisar till. Den sär- skilda lag som avses är numera offentlighets- och sekretesslagen.

Den som ansöker om eller anmäler förvärv av svenskt medborgar- skap är med nödvändighet utlänning. Enligt 21 kap. 5 § första stycket

297

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2021:54

OSL, gäller sekretess för uppgift som rör en utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarligt men som föranleds av förhållan- det mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller orga- nisation av utlänningar. Sekretessen gäller med ett rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgifterna är offentliga. Bestämmelsen avser att skydda mot skador som hänger samman med den enskildes särskilda förhållanden som utlänning. Typexemplet är att röjande av uppgifter om en politisk flykting här i landet leder till repressalier mot flyktingen eller hans anhöriga i hemlandet.

Härutöver finns bestämmelser om sekretess som rör utlänningar i

37 kap. OSL. I det kapitlet finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskild bl.a. vid utlänningskontroll och i Schengensamarbetet. Enligt 37 kap. 1 § första stycket OSL gäller sekretess, utöver vad som följer av 21 kap. 5 §, också för uppgifter i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretessen gäller i detta fall med ett omvänt skade- rekvisit, dvs. presumtionen är att uppgifterna inte är offentliga.

Med utlänning avses i 21 kap. 5 § och i bestämmelserna i 37 kap. både utländsk medborgare och statslös.5 Bestämmelsen i 37 kap 1 § OSL tar sikte på uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Sekretessen är här alltså mera omfattande än enligt 21 kap. 5 § OSL. Som exempel på uppgifter som skyddas kan nämnas uppgifter om hälsotillstånd och religiös eller politisk uppfattning. Uppgiften att en person sökt asyl eller uppehållstillstånd på annan grund skyddas också. Även uppgifter om utlänningens ekonomiska omständigheter av personlig natur kan skyddas. Inte bara uppgifter som är att hänföra till den utlänning som ett ärende avser omfattas av bestämmelsen, utan också uppgifter om andra personers förhållanden, t.ex. en upp- giftslämnare. Vid bedömning av frågan om vilka uppgifter som bör skyddas måste beaktas att uppgifter som i Sverige anses som tämligen harmlösa kan för den som kommer från ett annat land uppfattas som ytterst ömtåliga och sådana att deras röjande skulle kunna få negativa konsekvenser för utlänningen eller för utlänningens närstående i hem- landet.6

5Lenberg, Geijer & Tansjö (2020), Offentlighets- och sekretesslagen med kommentarer.

6Ibid.

298

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2021:54

12.2.3Det befintliga stödet för informationsutbyte mellan Migrationsverket och Polismyndigheten, Säkerhetspolisen respektive Kronofogdemyndigheten

Bedömning: Migrationsverket bör ges ett tydligare författnings- stöd för informationsutbytet med vissa myndigheter vid pröv- ningen av kravet på hederligt levnadssätt i medborgarskapsären- den genom en ny bestämmelse i medborgarskapsförordningen.

Nedan följer en redogörelse av hur utredningen uppfattar det rätts- liga stödet för Migrationsverkets befintliga informationsutbyte med Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Kronofogdemyndigheten vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt i 11 § 5 medborgar- skapslagen.

I dag är det främst ett utdrag från Polismyndighetens misstanke- och belastningsregister, ett yttrande från Säkerhetspolisen och ett skuldutdrag från Kronofogdemyndigheten som hämtas in av Migra- tionsverket vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt. I prak- tiken går informationsutbytet mellan Migrationsverket och nämnda myndigheter till på olika sätt i förhållande till de olika myndigheterna. När det gäller informationsutbytet mellan Migrationsverket och Polis- myndigheten sker det genom att Migrationsverket har direktåtkomst till misstanke- och belastningsregistret. När det gäller Säkerhetspolisen och Kronofogdemyndigheten skickas i stället uppgifterna om en sök- andes namn, personnummer och medborgarskap elektroniskt från Migrationsverket genom en knapptryckning på handläggarens dator. Därefter kan myndigheterna göra de kontroller som är nödvändiga och skicka tillbaka information till Migrationsverket. Sättet som informa- tionen skickas tillbaka till Migrationsverket på ser olika ut beroende på vilken myndighet det handlar om. När det gäller Säkerhetspolisen meddelas ett yttrande elektroniskt. Ett sådant kan vara kortfattat om myndigheten inte lämnar någon erinran. I de fall myndigheten lämnar en erinran sker det i form av brev. Från Kronofogdemyndigheten skickas antingen ett elektroniskt meddelande om att personen inte förekommer hos myndigheten eller ett skuldutdrag. Det utredningen ska ta ställning till är om författningsstödet för detta informations- utbyte är tillräckligt tydligt eller om det behöver förtydligas.

300

SOU 2021:54

Personuppgiftsbehandling och sekretess

Polismyndigheten

Som framgår av avsnitt 12.1.3 finns det generella stödet för Migra- tionsverkets personuppgiftsbehandling i myndighetens handläggning

imedborgarskapsärenden i 11 § 1 utlänningsdatalagen läst tillsam- mans med 2 § 6 samma lag. Enligt 1 § utlänningsdatalagen är syftet med lagen att ge Migrationsverket, Polismyndigheten och utlands- myndigheterna möjlighet att behandla personuppgifter på ett ända- målsenligt sätt i sin verksamhet enligt utlännings- och medborgar- skapslagstiftningen och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling. Av 2 § 6 utlänningsdatalagen framgår att lagen gäller vid behandling av personuppgifter i Migrations- verkets och utlandsmyndigheternas verksamhet som rör svenskt med- borgarskap. I 3 § samma lag sägs att utlänningsdatalagen också gäller vid behandling av personuppgifter i Polismyndighetens verksamhet som rör utlänningars inresa och vistelse i Sverige och utresa eller avlägsnande från Sverige. Det finns ingen hänvisning i 3 § till verk- samhet som rör svenskt medborgarskap. Enligt utredningen kan detta inte förstås på annat sätt än att utlänningsdatalagen inte är tillämplig på behandling av sådana personuppgifter som Polismyndigheten be- handlar med anledning av Migrationsverkets prövning av kravet på hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden.

Stöd för den behandlingen av personuppgifter hos Polismyndig- heten som föranleds av Migrationsverkets prövning av kravet på heder- ligt levnadssätt får, enligt utredningen, i stället sökas i brottsdatalagen (2018:1177). Enligt 1 kap. 2 § gäller brottsdatalagen vid behandling av personuppgifter som utförs av behöriga myndigheter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder. Lagen gäller också vid behandling av personuppgifter som en behörig myndighet utför i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Enligt 1 kap. 3 § samma lag gäller brottsdatalagen vid sådan behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad och för annan behandling av personuppgifter som ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier.

Enligt 2 kap. 1 § första stycket brottsdatalagen får personuppgifter behandlas om det är nödvändigt för att en behörig myndighet ska kunna utföra sin uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brotts-

301

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2021:54

lig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga på- följder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Enligt 2 kap. 22 § samma lag stadgas dock också att innan personuppgifter som behandlas med stöd av lagen behandlas för ett ändamål utanför lagens tillämpningsområde ska det säkerställas att det är nödvändigt och pro- portionerligt att personuppgifterna behandlas för det ändamålet. Enligt paragrafens andra stycke ska någon prövning inte göras i den utsträck- ning skyldighet att lämna uppgifter följer av lag eller förordning.

Mot bakgrund av vad som nu sagts tolkar utredningen det som att Polismyndigheten har stöd dels för att föra ett misstanke- och belast- ningsregister, dels för att behandla personuppgifterna som förekom- mer i detta register för ändamål utanför brottsdatalagens tillämpnings- område om det säkerställs att det är nödvändigt och proportionerligt att personuppgifterna behandlas för det ändamålet. Nödvändigheten och proportionaliteten i behandlingen behöver dock inte fastställas om det finns en fastställd skyldighet i lag eller förordning att lämna uppgifter.

I 5 § lagen (1998:621) om misstankeregister stadgas.

Uppgifter ur misstankeregistret ska lämnas ut om det begärs av

1.Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket, Kustbevakningen, åklagar- myndighet eller allmän domstol för verksamhet som avses i 2 § första stycket 1–3,

2.myndighet i övrigt i den utsträckning regeringen för vissa slag av ären- den föreskriver det eller för ett särskilt fall ger tillstånd till det.

Regeringen får föreskriva att en myndighet som avses i första stycket får ha direktåtkomst till registret. […]

Enligt 3 § 8 förordningen (1999:1135) om misstankeregister ska upp- gifter ur misstankeregistret lämnas ut om det begärs av Migrations- verket, i bl.a. ärenden enligt medborgarskapslagen. På motsvarande sätt sägs i 6 § lagen (1998:620) om belastningsregister.

Personuppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut om det begärs av

1.Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern, Integritetsskyddsmyndig- heten eller Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden för deras tillsyns- verksamhet,

2.Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket, Kustbevakningen, en åklagar- myndighet eller allmän domstol för sådan verksamhet som avses i 2 § första stycket 1–3,

302

SOU 2021:54

Personuppgiftsbehandling och sekretess

3.allmän förvaltningsdomstol för prövning enligt 2 § första stycket 4, eller

4.en myndighet i övrigt i den utsträckning regeringen för vissa slag av ärenden föreskriver det eller för ett särskilt fall ger tillstånd till det.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela före- skrifter om att en myndighet som avses i första stycket får ha direkt- åtkomst till registret. […]

På motsvarande sätt som i förordningen (1999:1135) om misstanke- register framgår av 10 § 14 förordningen (1999:1134) om belastnings- register att uppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut om det be- gärs av Migrationsverket i bl.a. ärenden enligt medborgarskapslagen.

Enligt 20 § andra stycket utlänningsdatalagen ska Migrationsverket på begäran av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller en utlands- myndighet lämna ut personuppgifter som myndigheten behandlar enligt 11 § 1 eller 2 utlänningsdatalagen, dvs. bl.a. i verksamhet som rör svenskt medborgarskap. Av detta följer att om någon av de upp- räknade myndigheterna begär det, ska Migrationsverket lämna ut efter- frågade personuppgifter till dem. Bestämmelsen förutsätter således att uppgifterna begärs.

Med stöd i 20 § utlänningsdatalagen listas dock i 19 § utlännings- datalagen vilka myndigheter som får medges direktåtkomst till upp- gifter hos Migrationsverket; däribland nämns Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, utlandsmyndigheterna och Skatteverket (innebör- den av direktåtkomst behandlas i avsnitt 12.1.3). Bestämmelserna i 19 § utlänningsdatalagen ger därför det stöd som krävs för att Polis- myndigheten vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt ska få hämta uppgifter om sökandens namn, personnummer och med- borgarskap direkt i Migrationsverkets register för att därefter kunna kontrollera om personen förekommer i misstanke- eller belastnings- registret. 20 § utlänningsdatalagen är den sekretessbrytande bestäm- melse som gör att informationsutbytet i den här delen har stöd i 10 kap. 28 § OSL.

Enligt 9 § utlänningsdataförordningen ska Polismyndighetens direktåtkomst begränsas till de personuppgifter som myndigheten behöver för de ändamål som anges i 11 § 1–4 och 15 § andra stycket 2 och 6 utlänningsdatalagen. I 11 § 1 utlänningsdatalagen hänvisas till 2 § samma lag och i 2 § 6 utlänningsdatalagen finns en koppling till personuppgiftsbehandling som rör svenskt medborgarskap. Läst till- sammans innebär dessa bestämmelser att Polismyndighetens direkt-

303

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2021:54

åtkomst begränsas till de personuppgifter som myndigheten behöver för att bistå Migrationsverket i den myndighetens handläggning av ärenden om svenskt medborgarskap.

Sammantaget anser utredningen att det finns stöd i det befintliga regelverket för det informationsutbyte som sker mellan Migrations- verket och Polismyndigheten vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt vad gäller Migrationsverkets inhämtande av utdrag från Polismyndighetens misstanke- och belastningsregister. Som nämnts i avsnitt 12.1.3 ska behandling av personuppgifter enligt artikel 5.1 a i dataskyddsförordningen inte bara vara laglig utan även korrekt och öppen. Utifrån ett öppenhetsperspektiv anser utredningen att det kan vara lämpligt att informationsutbytet mellan Migrationsverket och Polismyndigheten i fråga om misstanke- och belastningsregist- ret förtydligas.

Säkerhetspolisen

Som nämnts ovan sker informationsutbytet med Säkerhetspolisen vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt på ett annat sätt än mellan Migrationsverket och Polismyndigheten. Vid en prövning av kravet på hederligt levnadssätt skickar Migrationsverket en remiss till Säkerhetspolisen genom en knapptryckning. Migrationsverket skickar då över uppgifter om namn, personnummer och medborgar- skap på den som ansökan om medborgarskap avser. Därefter kan Säkerhetspolisen göra kontroller mot sina register. De uppgifter som Säkerhetspolisen behandlar inom ramen för detta arbete har stöd i 2 kap. 1 § 3 c i lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter där det framgår att personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att fullgöra uppgifter enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen.

Om Säkerhetspolisen inom ramen för sitt arbete med kontroller i medborgarskapsärenden behöver det har den myndigheten med stöd av 19 och 20 §§ utlänningsdatalagen direktåtkomst till uppgifter hos Migrationsverket. På motsvarande sätt som för Polismyndigheten utgör i så fall 20 § utlänningsdatalagen den sekretessbrytande bestäm- melse som gör att utlämnandet av uppgifter till Säkerhetspolisen är i enlighet med 10 kap. 28 § OSL. Enligt 11 § utlänningsdataförord- ningen ska Säkerhetspolisens direktåtkomst begränsas till de person-

304

SOU 2021:54

Personuppgiftsbehandling och sekretess

uppgifter som myndigheten behöver för att fullgöra sådana uppgifter som avses i 2 kap. 1 § 1 a och b, 2, 3 a och c och 4 lagen om Säker- hetspolisens behandling av personuppgifter. Som framgår ovan anges i 2 kap. 1 § 3 c i den lagen att personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att fullgöra uppgifter enligt utlännings- och medbor- garskapslagstiftningen. I 11 § 1 utlänningsdatalagen hänvisas till 2 § samma lag och i 2 § 6 utlänningsdatalagen finns en koppling till personuppgiftsbehandling som rör svenskt medborgarskap. Läst till- sammans innebär dessa bestämmelser att Säkerhetspolisens direkt- åtkomst begränsas till de personuppgifter som myndigheten behöver för att bistå Migrationsverket vid den myndighetens handläggning av ärenden om svenskt medborgarskap. I dessa delar anser utredningen att det finns ett tillräckligt tydligt stöd för informationsutbytet mellan myndigheterna.

När det gäller det initiala utlämnandet av Migrationsverket av upp- gifter anser dock utredningen att författningsstödet skulle behöva förtydligas ur sekretessperspektiv. Utredningen bedömer också att det finns behov av förtydligande när det gäller den delen av informations- utbytet som rör de uppgifter som Säkerhetspolisen lämnar tillbaka till Migrationsverket. Eftersom Migrationsverket lämnar ut och hämtar in uppgifter från Säkerhetspolisen i alla ärenden om ansökan om naturalisation som ett led i prövningen av kravet på hederligt levnads- sätt anser utredningen att vare sig 10 kap. 2 § eller 10 kap. 27 § OSL är lämpliga att hänvisa till i sammanhanget. Enligt kommentaren till OSL är visserligen syftet med bestämmelsen i 1 kap. 2 § OSL att för- hindra att sekretessregleringen gör det omöjligt för en myndighet och dess personal att sköta de uppgifter som åvilar myndigheten men bestämmelsen ska tillämpas restriktivt.9 Enligt 10 kap. 27 § OSL gäller utöver vad som följer av 2, 3, 5 och 15–26 §§ att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekre- tessen ska skydda. Eftersom inhämtandet av uppgifter sker regelmäs- sigt vid prövningen av hederligt levnadssätt och det finns ett krav i 10 kap. 27 § OSL om att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda anser utredningen att inte heller 10 kap. 27 § OSL utgör ett lämpligt stöd för Migrationsverkets inhämtande av uppgifter från Säkerhetspolisen.

9Se prop. 1979/80:2 Del A s. 465 och 494.

305

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2021:54

För att stöd ska finnas för Migrationsverkets utlämnande av upp- gifter till Säkerhetspolisen respektive Säkerhetspolisens utlämnande av uppgifter till Migrationsverkets enligt 10 kap. 28 § OSL behöver uppgiftsskyldigheten följa av lag eller förordning. Någon explicit be- stämmelse till stöd för Migrationsverkets regelmässiga utlämnande av uppgifter till Säkerhetspolisen har utredningen inte kunnat hitta i medborgarskapslagen, medborgarskapsförordningen, utlänningsdata- lagen, utlänningsdataförordningen eller förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket.

Någon explicit skyldighet för Säkerhetspolisen att lämna uppgif- ter till Migrationsverket har utredningen inte heller kunnat hitta i vare sig medborgarskapslagen, medborgarskapsförordningen, lagen om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter, förordningen (2019:1235) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter eller förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att stödet för informa- tionsutbytet skulle kunna förtydligas. Ett sådant stöd skulle även vara lämpligt med hänsyn till kraven på öppenhet i artikel 5.1 a dataskydds- förordningen.

Med hänsyn till hur 10 kap. 28 § OSL är formulerad har utred- ningen övervägt om inte det lämpligaste författningsstödet, ur ett sekretessperspektiv åtminstone, gällande Säkerhetspolisens utläm- nande av uppgifter, skulle vara att införa en sekretessbrytande be- stämmelse i lag eller förordning som styr Säkerhetspolisens arbete med en skyldighet för Säkerhetspolisen att lämna ut uppgifter till Migrationsverket som verket är i behov av för sin prövning av kravet på hederligt levnadssätt. Varken Migrationsverket eller Säkerhets- polisen har dock efterfrågat en sådan sekretessbrytande bestämmelse. Det Migrationsverket har föreslagit är en bestämmelse i medborgar- skapsförordningen. Som framgår anser utredningen dessutom att även Migrationsverkets utlämnande av uppgifter till Säkerhetspolisen skulle behöva förtydligas ur ett sekretessperspektiv. Mot den samlade bak- grunden föreslår utredningen att utgångspunkten ska vara att det efterfrågade författningsstödet förs in i form av en bestämmelse i medborgarskapsförordningen som föreslagits av Migrationsverket.

306

SOU 2021:54

Personuppgiftsbehandling och sekretess

Kronofogdemyndigheten

När det gäller informationsutbytet mellan Migrationsverket och Kronofogdemyndigheten kan utredningen inledningsvis konstatera att det framgår av 2 kap. 3 § 3 och 4 lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet att uppgifter i Kronofogdemyndighetens databas får behandlas för att fullgöra upp- giftslämnande som sker i överensstämmelse med lag eller förordning, och andra ändamål, under förutsättning att uppgifterna inte behand- las på ett sätt som är oförenligt med det ändamål för vilket uppgif- terna samlades in.

När det gäller utlämnandet och inhämtandet av uppgifter vid pröv- ningen av kravet på hederligt levnadssätt kan utredningen därefter konstatera att Kronofogdemyndigheten inte nämns i vare sig 19 eller 20 § utlänningsdatalagen. Det finns inte heller några andra explicita bestämmelser till stöd för att Migrationsverket får lämna uppgifter till Kronofogdemyndigheten i medborgarskapslagen, medborgar- skapsförordningen, förordningen (2016:1333) med instruktion för Kronofogdemyndigheten, lagen om behandling av uppgifter i Krono- fogdemyndighetens verksamhet eller förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet. Ut- redningen anser därför att det finns ett behov av ett tydligare författ- ningsstöd i den delen, åtminstone ur sekretessperspektiv. Det finns inte heller några explicita bestämmelser i nämnda författningar som rör Kronofogdemyndighetens skyldighet att lämna uppgifter till Migra- tionsverket inom ramen för Migrationsverkets prövning av kravet på hederligt levnadssätt. Även av det skälet finns det således enligt utred- ningen skäl för förtydligande. Stödet skulle även med hänsyn till kraven på öppenhet i artikel 5.1 a i dataskyddsförordningen vara lämp- ligt att förtydliga.

Med hänsyn till hur 10 kap. 28 § OSL är formulerad har utred- ningen även gällande informationsutbytet mellan Migrationsverket och Kronofogdemyndigheten övervägt om inte det lämpligaste för- fattningsstödet, ur ett sekretessperspektiv, skulle vara att införa en sekretessbrytande bestämmelse i lag eller förordning som styr Krono- fogdemyndighetens arbete med en skyldighet för Kronofogdemyn- digheten att lämna ut uppgifter till Migrationsverket, som verket är i behov av för sin prövning av kravet på hederligt levnadssätt. Varken Migrationsverket eller Kronofogdemyndigheten har dock efterfrå-

307

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2021:54

Schengens informationssystem är ett system som Schengenländerna använder för att utbyta information med varandra inom ramen för polissamarbete, straffrättsligt samarbete och migrationskontroll. SIS används tex. för att föra in uppgifter om efterlysta eller eftersökta personer eller föremål. På migrationsområdet används SIS för att föra in så kallade SIS-spärrar för tredjelandsmedborgare som ska nekas tillträde till Schengen på grund av att de har ett återreseförbud, eller att en medlemsstat anser att tredjelandsmedborgaren utgör ett hot mot t.ex. allmän ordning och säkerhet.

Sökningar och kontroll i SIS sker vid olika tillfällen: t.ex. när någon ansöker om Schengenvisering, innan ett uppehållstillstånd beviljas, vid gränskontroll och annan kontroll som verkställs av polismyndig- het eller tullmyndighet.

SIS består dels av en central del, dels en nationell del som både är en spegling av centrala SIS och ett register där varje medlemsstat ansvarar för sina egna registreringar. I Sverige ansvarar Polismyndig- heten för den nationella delen av SIS.

I november 2018 antogs tre nya EU-förordningar om SIS (SIS- förordningarna). Förordningarna ersätter EU:s nuvarande regelverk om SIS och innebär att en ny version av systemet ska tas i drift vid ett datum som kommissionen ska fastställa senast den 28 december 2021.

Vissa bestämmelser i SIS-förordningarna har börjat tillämpas redan innan den nya versionen av systemet tagits i full drift. Det gäller bl.a. ändringar i SIS II-regelverkets bestämmelser om användningen av fotografier och fingeravtryck som har tillämpats från och med den 28 december 2020. Med anledning av detta beslutade regeringen den 10 september 2020 propositionen Ändrade bestämmelser om foto- grafier och fingeravtryck i SIS II-regelverket (prop. 2020/21:6). Riks- dagen beslutade den 18 november 2020 att anta regeringens förslag (bet. 2020/21:JuU7, rskr. 2020/21:55). Lagändringarna trädde i kraft den 28 december 2020.

I förhållande till den tidigare SIS-regleringen innebär de nya SIS- förordningarna bl.a. att SIS kommer att kunna användas för fler ända- mål än tidigare, att fler uppgifter kan registreras i SIS och att finger- avtryck i högre utsträckning ska kunna användas för att identifiera personer. Samtidigt införs nya funktioner för kontroll och uppfölj- ning av användningen av SIS för att ge ett bättre skydd för dem vars personuppgifter kommer att registreras i systemet.

310

SOU 2021:54

Personuppgiftsbehandling och sekretess

En av SIS-förordningarna är Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2018/1862 av den 28 november 2018 om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på om- rådet polissamarbete och straffrättsligt samarbete, om ändring och upphävande av rådets beslut 2007/533/RIF och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1986/2006 och kommissionens beslut 2010/261/EU (polisförordningen). Polisförord- ningen omfattar såväl personer som föremål och kännetecknande för förordningen är att det i regel är medlemsstaternas nationella regler som styr vilka registreringar som ska göras och om verkställighet av en begärd åtgärd kan beviljas. Genom polisförordningen förs nya typer av registreringar in i SIS. De nya registreringskategorierna gäller sår- bara personer som behöver hindras från att resa (kapitel VII i polis- förordningen), undersökningskontroller (kapitel IX i polisförord- ningen) och okända efterlysta personer som söks för identifiering (kapitel XI i polisförordningen).

En annan SIS-förordning är Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2018/1860 av den 28 november 2018 om användning av Schengens informationssystem för återvändande av tredjelands- medborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändande- förordningen). Genom återvändandeförordningen införs ett krav på medlemsstater att i SIS föra in registreringar om tredjelandsmed- borgare som är föremål för ett beslut om återvändande, dvs. för svensk del ett beslut om avvisning eller utvisning (artikel 3.1). Denna typ av SIS-spärr är ny och är tänkt att vara ett hjälpmedel för att kontrollera om skyldigheten att återvända har fullgjorts. En huvud- princip är att varje beslut om återvändande utan dröjsmål ska regi- streras i SIS som en registrering om återvändande. I registreringen ska det bland annat framgå om det finns ett beslut om återreseförbud.

Den tredje SIS-förordningen är Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1861 av den 28 november 2018 om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på området in- och utresekontroller, om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och om ändring och upphävande av förordning (EG) nr 1987/2006 (gränsförordningen). Gränsförord- ningen gäller, i likhet med återvändandeförordningen, sådana tredje- landsmedborgare som inte har rätt att vistas på medlemsstaternas territorium. Enligt artikel 24.1 i gränsförordningen finns det två huvudsituationer när en SIS-spärr om nekad inresa och vistelse ska

311

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2021:54

föras in; dels när den berörda tredjelandsmedborgaren har ett åter- reseförbud, dels när personen bedöms utgöra ett hot mot den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten eller den nationella säkerheten. Effekten av en sådan SIS-spärr är att den berörda tredjelandsmedbor- garen kommer att nekas inresa och vistelse inom Schengenområdet, i huvudsak i enlighet med andra EU-författningar.

När en tredjelandsmedborgare som har ett beslut om återvändande sedan passerar Schengens yttre gränser ska SIS-registreringen om återvändande genast tas bort, och, i de fall beslutet åtföljs av ett åter- reseförbud, ersättas med en registrering om nekad inresa och vistelse enligt artikel 24.1 b i gränsförordningen.

En tredjelandsmedborgare med rätt att bo och vistas i ett Schengen- land, eller som blir medborgare i sådan medlemsstat, ska inte ha en SIS-registrering om återvändande eller nekad inresa och vistelse (se bl.a. artikel 40.3 i gränsförordningen och artikel 14.2 i återvändande- förordningen). Genom artiklarna om samråd i gränsförordningen och

iåtervändandeförordningen (artikel 27–30 respektive artikel 9–12) införs tydliga bestämmelser om hur medlemsstater ska agera när de uppmärksammar att andra medlemsstater har gjort en annan bedöm- ning i fråga om tredjelandsmedborgares rätt till uppehållstillstånd eller visering för längre vistelse inom Schengen. Med visering för längre vistelse avses i svensk rätt en nationell visering (artikel 3.20 i gräns- förordningen, artikel 18 i Schengenkonventionen, ändrad genom för- ordningen [EU] nr 610/2013, samt prop. 2010/11:121 s. 36). När den beviljande medlemsstaten fattar beslut i fråga om uppehållstillstånd eller nationell visering är den skyldig att ta hänsyn till skälen för den registrerande medlemsstatens beslut och i enlighet med nationell rätt beakta de eventuella hot mot den allmänna ordningen eller den all- männa säkerheten som den berörda tredjelandsmedborgarens närvaro på medlemsstaternas territorium kan utgöra.

I Ds 2019:27 föreslås att det ska införas ett stöd i nationell rätt för Migrationsverket att få direktåtkomst till SIS vid prövning av ansökan om medborgarskap. I promemorian föreslås därför även en ändring i 37 kap. 6 § andra stycket OSL så att sekretess ska gälla även hos en myndighet som prövar ansökningar om medborgarskap.

312

SOU 2021:54

Personuppgiftsbehandling och sekretess

Vad är Ecris-systemet och hur fungerar det?

Ecris-systemet är ett EU-rättsligt grundat system som baseras på medlemsstaternas nationella kriminalregister. Systemet grundar sig på ett rambeslut och ett rådsbeslut från år 2009 och syftar till att för- bättra utbytet av uppgifter om brottmålsdomar mellan EU:s med- lemsstater. Systemet innebär att varje medlemsstat som meddelar en dom mot en annan medlemsstats medborgare ska informera med- borgarstaten om domen. Medborgarstaten lagrar sedan informa- tionen och varje medlemsstat får på så vis samlad information om de egna medborgarnas brottshistorik inom EU. Informationen kan vidarebefordras vid förfrågningar från andra medlemsstater. Förfar- andet att begära ut uppgifter ur kriminalregister har påskyndats och förenklats genom Ecris. Det är inte enbart uppgifter om domar som vidarebefordras via Ecris, utan även vissa identitetsuppgifter, såsom namn, födelsedatum, fingeravtryck och eventuell pseudonym eller alias. (Se vidare om Ecris-systemet i SOU 2021:20.)

Sverige anslöt sig till Ecris-systemet år 2013, varvid Polismyndig- heten blev svensk centralmyndighet för samarbetet. Vid genomför- andet av rambeslutet gjordes ändringar framför allt i lagen om belast- ningsregister och förordningen om belastningsregister.

Ecris-systemet utesluter i princip ett utbyte av uppgifter om dömda tredjelandsmedborgare, dvs. personer som inte är unions-medborgare. Till skillnad från när en unionsmedborgare döms inom EU finns det för tredjelandsmedborgare inte någon medborgarstat som tar emot och lagrar den samlade brottshistoriken. En medlemsstat måste alltså skicka generella ansökningar till samtliga medlemsstater för att få en heltäckande bild av en tredjelandsmedborgares brottshistorik inom EU. Av praktiska skäl är detta ofta inte genomförbart. Ecris-syste- met används därför sällan för att begära uppgifter om dömda tredje- landsmedborgare. Det innebär att bl.a. domstolar och brottsbekäm- pande myndigheter inte har tillgång till fullständig information om dömda tredjelandsmedborgares brottshistorik inom EU.

För att förbättra informationsutbytet om fällande domar mot tredjelandsmedborgare inom EU utfärdade Europaparlamentet och rådet 2019 en förordning om inrättande av ett centraliserat system för identifiering av medlemsstater som innehar uppgifter om fällande domar mot tredjelandsmedborgare och statslösa personer (Ecris- TCN). Förordningen, som är direkt tillämplig, lägger fast regler om

313

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2021:54

inrättandet av ett centralt system på unionsnivå, däribland bestäm- melser om personuppgifter, ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna och den organisation som är ansvarig för utveckling och underhåll av det centraliserade systemet. Den lägger också fast vissa dataskydds- bestämmelser.

I enlighet med vad som närmare framgår av förordningen ska den dömande medlemsstaten skapa en uppgiftspost i Ecris-TCN för varje dömd tredjelandsmedborgare. Det gäller även om denne också är unionsmedborgare. Uppgiftsposten ska innehålla olika identitets- uppgifter om den dömde, bl.a. namn, födelsedatum och fingeravtryck. En träff i Ecris-TCN innebär att den sökande medlemsstaten får information om vilka andra medlemsstater som har uppgifter om fällande domar mot en viss tredjelandsmedborgare. Däremot ger en träff inte något svar på vad domarna innebär, t.ex. om brott och på- följd. För att få sådan information måste en träff i Ecris-TCN följas upp genom en ansökan via Ecris-systemet hos den medlemsstat som har dessa uppgifter.

Genom inrättandet av Ecris-TCN kommer det befintliga Ecris att i betydligt större utsträckning tas i anspråk för utbyte av kriminal- registeruppgifter om tredjelandsmedborgare. För att tillgodose ett ändamålsenligt utbyte av sådana uppgifter har Europaparlamentet och rådet antagit ett direktiv om ändring av rambeslutet om Ecris (änd- ringsdirektivet). I direktivet finns bl.a. bestämmelser om medborgar- skap i domar och om skyldighet att bifoga ansiktsbild vid underrättelse om domar. Dessutom klargör ändringsdirektivet att kriminalregister- utdrag som avser eller begärs av en tredjelandsmedborgare ska kom- pletteras med uppgifter från andra medlemsstater. Till skillnad från förordningen om Ecris-TCN är ändringsdirektivet inte direkt tillämp- ligt, utan ska genomföras i svensk rätt. I SOU 2021:20 föreslås olika åtgärder med anledning av förordningen om Ecris-TCN och ändrings- direktivet.

Såvitt den här utredningen förstår kommer en träff i Ecris-TCN att resultera i att Polismyndigheten upprättar en ansökan om att få ut uppgifter om den registrerades brottshistorik via Ecris.

Såväl arbetet med det nationella regelverket med anledning av de nya SIS-förordningarna som arbetet med anledning av EU-rättsakterna gällande Ecris och Ecris-TCN föranleder utredningen att överväga om det i vissa fall skulle kunna uppstå ett behov hos Migrationsverket att även kunna hämta in andra uppgifter från Polismyndigheten än

314

SOU 2021:54

Personuppgiftsbehandling och sekretess

de som finns i Polismyndighetens misstanke- och belastningsregister. I så fall borde en ny bestämmelse i medborgarskapsförordningen hänvisa till Polismyndigheten i stället för till Polismyndighetens miss- tanke- och belastningsregister. Om det i en bestämmelse i medborgar- skapsförordningen skulle hänvisas till Polismyndigheten bedömer utredningen att det finns stöd i 2 kap. 22 § brottsdatalagen både för Polismyndighetens personuppgiftsbehandling och för att Polismyn- digheten ska kunna lämna ut uppgifter som Migrationsverket är i behov av för sin prövning av kravet på hederligt levnadssätt.

Mot bakgrund av att Migrationsverket i dag beaktar utländsk brotts- lighet anser utredningen därför att det vore lämpligare att i en bestäm- melse i medborgarskapsförordningen hänvisa till Polismyndigheten i stället för till Polismyndighetens misstanke- och belastningsregister.

För- och nackdelar med att uttryckligen nämna vissa myndigheter

Migrationsverket har föreslagit en bestämmelse i medborgarskaps- förordningen enligt vilken Migrationsverket vid prövningen av om 11 § 5 medborgarskapslagen är uppfylld ska göra en kontroll med Säkerhetspolisen, Kronofogdemyndigheten samt med misstanke- och belastningsregistret. Av skäl som framgår ovan anser utredningen att det är lämpligare att hänvisa till Polismyndigheten i stället för till Polismyndighetens misstanke- och belastningsregister.

En helt annan fråga som utredningen har övervägt är hur en be- stämmelse liknande den som Migrationsverket efterfrågar bör utfor- mas med hänsyn till innebörden av kravet på hederligt levnadssätt. Som framgår av avsnitt 5.3 har vikten av att kravet på hederligt lev- nadssätt inte regleras uttömmande i lag betonats i flera förarbeten. Det framgår att det under lång tid funnits en politisk vilja att detta krav ska tolkas brett och kunna utvecklas i praxis. Om medborgar- skapsförordningen innehåller en bestämmelse enligt vilken Migra- tionsverket inom ramen för sin prövning av kravet på hederligt lev- nadssätt ska lämna ut och hämta uppgifter från vissa myndigheter finns en risk att en sådan bestämmelse uppfattas som att det bara är från dessa myndigheter uppgifter får lämnas till och hämtas från. Det finns alltså enligt utredningen en risk att en sådan bestämmelse skulle kunna uppfattas som en begränsning vid prövningen och utvecklingen av kravet på hederligt levnadssätt i framtiden. Samtidigt går det inte att

315

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2021:54

Utredningens förslag om utökade krav i anmälningsärenden, ändrad tidpunkt för förvärv av medborgarskap genom anmälan och ärenden om befrielse föreslås alla regleras i medborgarskapslagen.

Den behandling av uppgifter som kommer att ske hos Migrations- verket med anledning av förslagen är således tillåten enligt 2 § 6 och 11 § utlänningsdatalagen och fastställda i den nationella rätten på det sätt som krävs enligt artikel 6.3 i dataskyddsförordningen.

Av avsnitt 12.1.3 framgår att det i 14 § utlänningsdatalagen finns stöd för Migrationsverket att behandla känsliga uppgifter i ärenden om bl.a. anmälningar om svenskt medborgarskap och ansökningar om befrielse från svenskt medborgarskap. Utredningen bedömer att den behandling av känsliga uppgifter som kommer att ske med anled- ning av förslagen i detta betänkande omfattas av samma bestämmel- ser. Behandlingen av känsliga uppgifter med anledning av förslagen i betänkandet är således tillåten och fastställd i den nationella rätten på det sätt som krävs enligt artikel 6.3 i dataskyddsförordningen. När det gäller behandling av personnummer finns i stället stöd för behand- lingen i 3 kap. 10 § dataskyddslagen (jfr prop. 2017/18:254 s. 49 f.).

Sammanfattningsvis finns således inte något behov av ytterligare bestämmelser för att Migrationsverkets behandling av personuppgif- ter i de ovan angivna förslagen ska vara tillåten.

När det gäller utredningens uppdrag att undersöka om det be- hövs ett tydligare författningsstöd för det informationsutbyte som sker inom ramen för Migrationsverkets prövning av hederligt lev- nadssätt enligt 11 § 5 medborgarskapslagen i naturalisationsärenden framgår av avsnitt 12.2.4 att utredningen föreslår att det ska införas en ny bestämmelse i medborgarskapsförordningen för att förtydliga författningsstödet för detta informationsutbyte. Mot den bakgrun- den aktualiseras frågan om inte också det informationsutbyte som föreslås ske mellan Migrationsverket och andra myndigheter med anledning av utredningens förslag i avsnitt 7.4–7.6 om nya krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. också skulle behöva ett tydligt författningsstöd. Utredningen anser att så är fallet, eftersom de före- slagna kraven på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. förutsätts handläggas på likartat sätt som prövningen av kravet på hederligt levnadssätt enligt 11 § 5 medborgarskapslagen. Vad gäller personupp- giftsbehandling och frågan om stöd för informationsutbytet mellan Migrationsverket och andra myndigheter har utredningen övervägt om den bestämmelse som utredningen föreslår i avsnitt 12.2.4 kan

318

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2021:54

12.4Personuppgiftsbehandlingen vid automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap

12.4.1Skatteverkets behandling av personuppgifter

Bedömning: Vid införandet av ett system med automatiskt för- värv kommer bestämmelserna i lagen om behandling av person- uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, folkbokför- ingslagen och lagen om svenskt medborgarskap att vara tillämpliga vid den behandling av uppgifter som sker hos Skatteverket. Någon ytterligare reglering behövs därför inte för att Skatteverkets be- handling ska vara tillåten.

Skatteverkets handläggning av ärenden om födelseanmälan av nyfödda barn i Sverige omfattas av dataskyddsförordningen. Den rättsliga grunden för behandlingen av personuppgifter hos Skatteverket i form av bl.a. registrering av barnets medborgarskap, i samband med hand- läggningen av ett ärende om folkbokföring av barn från födelsen, är att behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning (artikel 6.1 e i data- skyddsförordningen).

En anmälan om födelsen av ett barn innehåller bl.a. uppgifter om barnets födelsedatum och kön samt namn och personnummer på den som har fött barnet. Skatteverkets handläggning av automatiska för- värv av medborgarskap för statslösa barn födda i Sverige bedöms om- fattas av dataskyddsförordningen på samma sätt som myndighetens nuvarande handläggning av anmälningar avseende barn födda i Sverige.

I avsnitt 4.4.3 resonerar utredningen kring hur ett system med automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap för vissa statslösa barn födda i Sverige skulle kunna se ut. Bestämmelser som reglerar auto- matiska förvärv skulle enligt utredningens bedömning lämpligen tas in i 2 § 3 medborgarskapslagen. Det svenska medborgarskapet skulle i sådana fall registreras av Skatteverket på samma sätt som gäller vid förvärv av svenskt medborgarskap enligt 2 § medborgarskapslagen i dag. Skatteverket bedöms dock behöva ta hjälp av Migrationsverket vid bedömningen av om det nyfödda barnet är statslöst eller inte och för kontroll av om någon av barnets föräldrar har permanent uppe- hållstillstånd i Sverige. För att Migrationsverket i ett sådant scenario ska kunna bistå Skatteverket med sådana yttranden, kommer Skatte-

320

SOU 2021:54

Personuppgiftsbehandling och sekretess

verket att behöva föra över uppgifter till Migrationsverket. Ett system med automatiskt förvärv innebär således att myndigheterna kommer att utbyta information med varandra och att personuppgiftsbehand- ling kommer att ske.

Ett system med automatiskt förvärv av medborgarskap innebär att uppgifter om bl.a. en nyfödds personnummer och medborgarskap kommer att behöva hanteras av såväl Skatteverket som Migrations- verket. Personuppgifter kommer i sådana fall alltså att behandlas av Skatteverket inom ramen för myndighetens ärendehanteringssystem, på det sätt som sker i dag, och av Migrationsverket inom dess verk- samhet och system.

Skatteverkets uppdrag att folkbokföra nyfödda barn följer bl.a. av 2 § förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket och 1 § tredje stycket folkbokföringslagen (1991:481). Skatteverkets per- sonuppgiftsbehandling inom folkbokföringsverksamheten regleras av 1 kap. 1 § lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet och förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokförings- verksamhet. Av 2 kap. 1 § lagen om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet framgår att det i folkbok- föringsverksamheten finns en folkbokföringsdatabas. Enligt 1 kap. 4 § 2 i den senast nämnda lagen får personuppgifter bl.a. behandlas för handläggning av folkbokföringsärenden. I folkbokföringsdata- basen får bl.a. uppgifter om namn, personnummer och medborgar- skap behandlas vid handläggningen av folkbokföringsärenden (2 kap. 3 §). Skatteverkets behandling av uppgifter i folkbokföringsdatabasen är således tillåten enligt 1 kap. 1 § och 4 § 2 och 2 kap. 1 och 3 §§ lagen om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokför- ingsverksamhet.

Om automatiskt förvärv av medborgarskap för statslösa barn födda i Sverige regleras i 2 § medborgarskapslagen kommer den behandling av uppgifter som sker hos Skatteverket att vara tillåten enligt de ovan angivna bestämmelserna i lagen om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, folkbokföringslagen och medborgarskapslagen och vara fastställda i den nationella rätten på det sätt som krävs enligt artikel 6.3 i dataskyddsförordningen.

När det gäller känsliga personuppgifter framgår av avsnitt 12.1.3 att behandlingen av sådana uppgifter omgärdas av särskilda regler (se artikel 9.1 och 9.2 g dataskyddsförordningen).

321

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2021:54

Utredningen bedömer att det i en verksamhet med automatiska förvärv av svenskt medborgarskap för vissa statslösa barn födda i Sverige, kan komma att förekomma känsliga personuppgifter i form av t.ex. etniskt ursprung hos Skatteverket. Känsliga personuppgifter får enligt 3 kap. 3 § dataskyddslagen behandlas med stöd av arti- kel 9.2 g i dataskyddsförordningen under vissa omständigheter bl.a. om uppgifterna har lämnats till myndigheten och behandlingen krävs enligt lag eller om behandlingen är nödvändig för handläggningen av ett ärende (se avsnitt 12.1.3).

Av 1 kap. 6 § lagen om behandling av personuppgifter i Skatte- verkets folkbokföringsverksamhet framgår att bl.a. känsliga person- uppgifter i artikel 9.1 i dataskyddsförordningen får behandlas endast om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för hand- läggningen av det. Av 1 kap. 4 § 2 och 2 kap. 3 § i den nämnda lagen framgår att uppgifter, däribland uppgifter om medborgarskap, får behandlas för att tillhandahålla information som behövs för hand- läggningen av folkbokföringsärenden i folkbokföringsdatabasen. Ut- redningen bedömer att lagen ger Skatteverket stöd för att behandla känsliga personuppgifter inom ramen för sin folkbokföringsverk- samhet och att bestämmelserna är fastställda i den nationella rätten på det sätt som krävs enligt artikel 6.3 i dataskyddsförordningen.

Mot bakgrund av vad som nu sagts, bedöms inte några ytterligare bestämmelser behöva införas för att Skatteverket ska kunna behandla personuppgifter i ett system med automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap för vissa statslösa barn födda i Sverige.

12.4.2Stöd för Skatteverkets utlämnande av uppgifter till Migrationsverket

Bedömning: I ett system med automatiskt förvärv av svenskt med- borgarskap för statslösa barn födda i Sverige, bör det införas bestämmelser om uppgiftsskyldighet. Bestämmelserna bör införas i förordningen om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet för att möjliggöra ett elektroniskt över- lämnande av personuppgifter från Skatteverket till Migrations- verket via medium för automatiserad behandling i ärenden om automatiskt förvärv av medborgarskap enligt lagen om svenskt medborgarskap.

322

SOU 2021:54

Personuppgiftsbehandling och sekretess

För att Migrationsverket ska kunna bistå Skatteverket med en be- dömning av om ett barn fött i Sverige är statslöst eller inte i ärenden om automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap och med kontroll av om någon av barnets föräldrar har permanent uppehållstillstånd här i landet, krävs att Migrationsverket erhåller uppgifter från Skatte- verket (jfr avsnitt 12.4.1). Enligt utredningens uppfattning bör över- föringen av uppgifter från Skatteverket till Migrationsverket, för bedömning av om ett barn är statslöst eller inte, i sådana fall ske genom utlämnande på medium för automatiserad behandling, vilket är fördelaktigt bl.a. från integritetshänseende. För att säkerställa att ett elektroniskt överlämnande av personuppgifter från Skatteverket till Migrationsverket kan ske via medium för automatiserad behand- ling i ärenden om automatiskt förvärv av medborgarskap enligt lagen om svenskt medborgarskap föreslår utredningen att det förs in be- stämmelser om en uppgiftsskyldighet för Skatteverket. Sådana be- stämmelser placeras lämpligast i förordningen om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.

12.4.3Migrationsverkets behandling av personuppgifter

Bedömning: Utlänningsdatalagens bestämmelser om Migrations- verkets personuppgiftsbehandling i verksamhet om svenskt med- borgarskap är tillämpliga om Migrationsverket ska bistå Skatte- verket vid bedömningen av statslöshet i ett system med automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap för vissa statslösa barn födda i Sverige.

I ett system med automatiskt förvärv av medborgarskap kommer uppgifter om bl.a. personnummer och medborgarskap att behöva hanteras av såväl Skatteverket som Migrationsverket.

Om Skatteverket ska ta hjälp av Migrationsverket vid bedömningen av om ett nyfött barn är statslöst, bedömer utredningen i avsnitt 4.4.3, att det i 5 § förordningen med instruktion för Migrationsverket bör tas in en bestämmelse om att Migrationsverket ska bistå Skatteverket med bedömningen av statslöshet i Skatteverkets ärenden om folk- bokföring efter anmälan av ett barns födelse. Systemet förutsätter informationsutbyte mellan myndigheterna och innebär personupp- giftsbehandling.

323

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2021:54

Automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap för statslösa barn födda i Sverige regleras enligt vad som framgår av avsnitt 4.4.2 lämp- ligast i 2 § medborgarskapslagen. Den behandling av uppgifter som kommer att ske hos Migrationsverket om ett system med automa- tiskt förvärv införs, är enligt utredningens uppfattning tillåten enligt de i avsnitt 12.1.3 angivna bestämmelserna i utlänningsdatalagen och fastställda i den nationella rätten på det sätt som krävs enligt arti- kel 6.3 i dataskyddsförordningen. Det finns således inte något behov av ytterligare bestämmelser för att Migrationsverkets behandling av personuppgifter i ett sådant system ska vara tillåten.

Utredningen bedömer också att Migrationsverket har stöd för att behandla känsliga personuppgifter om myndigheten ska bistå Skatte- verket med bedömningen av om ett barn är statslöst eller inte. Några ytterligare bestämmelser för att möjliggöra för Migrationsverket att hantera känsliga uppgifter inom ramen för automatiska förvärv av svenskt medborgarskap behövs således inte.

12.5Sekretess

12.5.1De nya kraven i anmälningsärenden

Bedömning: Bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen om sekretess i ärende om svenskt medborgarskap för enskilds per- sonliga förhållanden är tillämpliga vid handläggningen av anmäl- ningsärenden med de nya kraven. Några nya bestämmelser behövs därför inte.

I avsnitt 7.4–7.6 föreslår utredningen att det ska införas nya krav för förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan. De nya kraven innebär att Migrationsverket kommer att ta emot uppgifter som av olika skäl skulle kunna uppfattas som integritetskränkande om de lämnades ut. Det skulle t.ex. kunna röra sig om uppgifter som vid ett offentliggörande skulle kunna riskera att medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myn- dighet eller organisation av utlänningar. Ett exempel skulle kunna vara om det i ärendehandläggningen framkommer att den som an- mälan avser har varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande

324

SOU 2021:54

Personuppgiftsbehandling och sekretess

över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattat terror- handlingar eller systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor, och sådana uppgifter skulle kunna leda till repressalier mot den som anmälan avser eller hans anhöriga i hemlandet. Det skulle också kunna röra uppgifter om en enskilds personliga förhål- landen gällande t.ex. religiös eller politisk uppfattning, vilket vid röjande skulle kunna få negativa konsekvenser för den som anmälan avser eller för utlänningens närstående i Sverige eller i hemlandet.

Även kravet som utredningen föreslår i avsnitt 7.9, dvs. ett krav på att vissa sökanden, i anmälningsärenden, ska göra sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig, innebär att Migrationsverket, på samma sätt som i naturalisationsärenden i dag, kan komma att ta emot upp- gifter om olika typer av personliga förhållanden om t.ex. falska iden- titetsuppgifter, etnicitet och hälsotillstånd som vid ett röjande skulle kunna få negativa konsekvenser för den som anmälan avser eller någon närstående till denne.

Bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen om sekretess i ärende om svenskt medborgarskap för enskilds personliga förhåll- anden (bl.a. 21 kap. 5 § och 37 kap. 1 §) är tillämpliga vid handlägg- ningen av ärenden med de nya kraven och bedöms ge tillfredsställ- ande skydd i sekretesshänseende. Detta gäller enligt utredningen även eventuella uppgifter om andra än den som anmälan avser och dennes närstående. Det finns därför inte behov av ytterligare bestämmelser.

12.5.2Befrielse från svenskt medborgarskap

Bedömning: Bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen om sekretess i ärende om svenskt medborgarskap för enskilds personliga förhållanden är tillämpliga vid handläggningen av ären- den om befrielse och återkallelse av ett befrielsebeslut. Några nya bestämmelser behövs därför inte.

Utredningen föreslår i kapitel 11 att bestämmelserna om befrielse i 15 § medborgarskapslagen ska ändras och att det ska införas nya bestämmelser om bl.a. samtycke från barn som har fyllt 12 år samt en möjligt att återkalla ett tidigare fattat beslut om befrielse. Upp- gifter om den sökandes person och levnadsförhållanden kommer ofrånkomligen att behöva hanteras av Migrationsverket under utred-

325

Överklagande

SOU 2021:54

Eftersom de krav som utredningen föreslår utgör nya villkor för förvärv av medborgarskap efter anmälan och Migrationsverkets eller en länsstyrelses beslut enligt medborgarskapslagen får överklagas till en migrationsdomstol enligt 26 § medborgarskapslagen, utom i fall som avses i 27 §, kommer beslut om avslag med hänvisning till de nya kraven huvudsakligen att kunna överklagas enligt 26 § medborgar- skapslagen. Någon ny överklagandebestämmelse behövs därför inte.

I avsnitt 7.5 föreslår utredningen att anmälningsärenden där Säker- hetspolisen föreslår avslag av skäl som rör Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet ska klassificeras som säkerhetsärenden och föreslår därför en ändring i 27 § andra stycket medborgarskapslagen. Beslut om av- slag i ett ärende om anmälan om förvärv av svenskt medborgarskap med hänvisning till Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet, som klassi- ficeras som ett säkerhetsärende, kommer därför att kunna överklagas till regeringen enligt 27 § första stycket medborgarskapslagen. Det behövs därför inte någon ny överklaganderegel avseende dessa ären- den heller.

I kapitel 8 föreslås att alla anmälningsärenden flyttas över till Migrationsverket, vilket innebär att, om utredningens förslag leder till lagstiftning, det i framtiden bara kommer att vara Migrationsverket som fattar beslut i medborgarskapsärenden. Som framgår i avsnitt 8.3 och 15.3 innebär det, under förutsättning att Migrationsverkets be- slut fattas av myndighetens medborgarskapsenheter, som är placerade i Norrköping, att Migrationsverkets beslut ska överprövas av Förvalt- ningsrätten i Malmö, i sin egenskap av migrationsdomstol. Migrations- domstolens beslut kan sedan överklagas hos Migrationsöverdomstolen i enlighet med bestämmelserna i 16 kap. utlänningslagen (2005:716).

I kapitel 9 föreslås att prövningen av förvärv av medborgarskap genom anmälan ska utgå från förhållandena vid tidpunkten för be- slutet och att förvärvet ska fastställas till beslutsdagen. Dessa för- ändringar påverkar inte möjligheten att överklaga.

Sammanfattningsvis bedöms det inte behöva göras några författ- ningsändringar i överklagandebestämmelserna i medborgarskapslagen med anledning av de föreslagna ändringarna i bestämmelserna avse- ende anmälningsärenden.

328

SOU 2021:54

Överklagande

13.2Befrielse och återkallelse av befrielsebeslut

Bedömning: Ett beslut enligt lagen om svenskt medborgarskap om att avslå en ansökan om befrielse eller en begäran om åter- kallelse av ett beslut om befrielse, kan överklagas enligt 26 § lagen om svenskt medborgarskap.

I kapitel 11 föreslås att det i medborgarskapslagen ska föras in en ny bestämmelse, 15 a §, om att det ska ställas krav på att en befrielse från svenskt medborgarskap inte ska få stå i strid med barnets bästa och att det ska krävas samtycke från barn som har fyllt 12 år. Det föreslås också att befrielse ska kunna vägras om det finns anledning att anta att sökanden inte själv vill befrias från sitt svenska medborgarskap. I kapitlet lämnas även förslag på bestämmelser om återkallelse av ett tidigare fattat beslut om befrielse om det fanns hinder mot bifall vid tidpunkten för beslutet om bifall i en ny 15 b § i medborgarskaps- lagen.

Ett avslag på en ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap kan i dag överklagas till en migrationsdomstol. Skäl för att ändra ord- ningen för överklagande med anledning av utredningens förslag om avslag på en ansökan om befrielse finns inte. Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap ska således kunna överklagas på samma sätt och ordning som gäller i dag.

Detta innebär enligt 26 § medborgarskapslagen att det är migra- tionsdomstolen som ska pröva ett överklagande av bl.a. ett beslut som rör befrielse från svenskt medborgarskap. Som framgår av avsnitt 13.1 ovan kommer Migrationsdomstolen i Malmö att vara behörig dom- stol i första instans under förutsättning att ansökningarna prövas av Migrationsverkets medborgarskapsenheter i Norrköping (jfr 16 kap. 1 § utlänningslagen och 6 § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m.). Migrationsöverdomstol är Kammarrätten i Stockholm.

Vad gäller frågan om beslut att avslå en begäran om att återkalla ett tidigare fattat beslut om befrielse ska kunna överklagas, anser utred- ningen att sådana beslut ska kunna överklagas och att ordningen för överklagande ska vara densamma som gäller för beslut om befrielse. Överklagande av beslut som fattats med stöd av medborgarskapslagen regleras av 26 § medborgarskapslagen. Återkallelse av befrielsebeslut föreslås regleras i 15 b § medborgarskapslagen. Det behövs således

329

SOU 2021:54

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

14.2Övergångsbestämmelser

14.2.1Automatiskt förvärv av medborgarskap för vissa statslösa barn födda i Sverige

Bedömning: Om bestämmelser om automatiskt förvärv införs bör födelsen av ett barn som har skett före ikraftträdandet hand- läggas enligt äldre bestämmelser i 2 § lagen om svenskt medbor- garskap.

I kapitel 4 behandlas frågan om statslösa barn som föds i Sverige och som har minst en förälder som har permanent uppehållstillstånd och hemvist i Sverige, ska förvärva svenskt medborgarskap automatiskt. Utredningen bedömer i avsnitt 4.4.4 att sådana bestämmelser inte bör införas, men presenterar olika lösningar och lämnar sin syn på vad som skulle kunna vara en lämplig ordning om ett sådant system skulle införas. Utredningen anser bl.a. att bestämmelser om automatiskt för- värv för statslösa barn födda i Sverige lämpligast förs in i 2 § medbor- garskapslagen. Vidare görs bedömningen att Skatteverket bör ansvara för beslut om registrering av svenskt medborgarskap efter automa- tiskt förvärv, men att Migrationsverket ska bistå med bedömningen av statslöshet för nyfödda barn födda i landet och för kontroll av om en förälder har permanent uppehållstillstånd i Sverige. Uppgifter kommer i sådana fall att behöva överföras mellan myndigheterna, sannolikt genom något slags digitalt system. Utöver vad som nu har sagts behöver det vid ett införande av automatiskt förvärv göras vissa ändringar i folkbokföringsförordningen (1991:749), förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folk- bokföringsverksamhet och förordningen (2019:502) med instruk- tion för Migrationsverket (avsnitt 4.4.2).

För det fall regeringen vill gå fram med ett förslag om automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap för statslösa barn födda i Sverige, har utredningen i avsnitt 14.1 ovan uttalat att det vid bestämmandet av ikraftträdandetidpunkten bör beaktas att Skatteverket behöver 9–

15månader på sig från det att riksdagen har fattat beslut om att syste- met ska införas, för att kunna sätta det i drift och ha en fungerande handläggningsorganisation. När det gäller frågan om eventuella över- gångsbestämmelser anser utredningen att det i sådana fall bör föras in bestämmelser som reglerar att de nya föreskrifterna om automa-

335

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2021:54

tiskt förvärv ska omfatta barn födda från och med ikraftträdandet, dvs. att en anmälan till Skatteverket om att ett barn fötts före det datumet ska handläggas utifrån de äldre bestämmelserna om förvärv av medborgarskap i 2 § medborgarskapslagen. Några ytterligare över- gångsbestämmelser kopplade till automatiskt förvärv för statslösa barn födda i Sverige bedöms inte behövas.

14.2.2Nya krav för förvärv i anmälningsärenden

Förslag: De äldre föreskrifterna i 7–10, 18 och 19 §§, punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap och punkt 2 i ikraftträdande- och över- gångsbestämmelserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap ska tillämpas vid handlägg- ningen av sådana anmälningsärenden som kommit in till Migra- tionsverket eller en länsstyrelse före den 1 januari 2023.

Äldre föreskrifter ska gälla för överklagande av

a)beslut som har meddelats före den 1 januari 2023, eller

b)beslut i sådana ärenden som har handlagts enligt äldre före- skrifter.

I kapitel 7 föreslås krav som innebär att medborgarskap efter anmälan ska kunna förvärvas av den som har fyllt 15 år bara om det har gjorts sannolikt att uppgiven identitet är riktig och han eller hon varken är skäligen misstänkt eller dömd för allvarlig brottslighet, bedöms ut- göra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet, eller har varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattat terroristhandlingar eller syste- matiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor.

Författningsförslagen finns i 7 § andra stycket, 8 § tredje och fjärde styckena, 9 § andra stycket och 10 § tredje stycket medborgarskaps- lagen samt i punkt 4 andra stycket i ikraftträdande- och övergångs- bestämmelserna till lagen om svenskt medborgarskap och punkt 2 andra och tredje styckena i ikraftträdande- och övergångsbestäm- melserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. Eftersom nordiska medborgare och deras barn inte ska omfattas av de nya kraven har det gjorts vissa ändringar också i 18 och 19 §§ medborgarskapslagen.

336

SOU 2021:54

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Innebörden av förslaget i avsnitt 7.4 är att även allvarlig brottslig- het som den som anmälan avser har varit skäligen misstänkt eller dömd för, före ikraftträdandet kan beaktas. Det faktum att även äldre brottslighet kan beaktas strider inte mot retroaktivitetsförbudet i 2 kap. 10 § regeringsformen, eftersom det inte är fråga om något straff eller någon annan brottspåföljd.

Som utgångspunkt anser utredningen att det är angeläget att de nya kraven på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. kan börja till- lämpas så fort som möjligt, helst omedelbart efter ikraftträdandet. Det skulle kunna uppfattas som märkligt att t.ex. en person som gör en anmälan om förvärv av svenskt medborgarskap före den 1 januari 2023 och som Säkerhetspolisen efter det datumet bedömer vara ett hot mot Sverige säkerhet eller allmän säkerhet inte skulle kunna dis- kvalificeras från att beviljas svenskt medborgarskap.

Om de föreslagna ändringarna skulle börja tillämpas i alla inne- liggande öppna ärenden hos myndigheterna vid ikraftträdandet den

1januari 2023, skulle det emellertid innebära att länsstyrelserna, som i avsnitt 14.2.3 föreslås handlägga alla anmälningsärenden som kommer in till länsstyrelserna före det datumet, skulle behöva införa nya rutiner bl.a. avseende inhämtande av yttranden från Säkerhetspolisen. Utred- ningen bedömer att en sådan ordning även skulle innebära att vissa justeringar skulle behöva göras i vissa författningar angående person- uppgiftsbehandling.

Ett alternativ till detta skulle kunna vara att länsstyrelserna lämnar över alla öppna ärenden till Migrationsverket den 1 januari 2023 och att Migrationsverket i alla ärenden börjar tillämpa de nya kraven omedelbart efter ikraftträdandet. Det skulle innebära att det i ett stort antal ärenden skulle krävas att utlänningen ska göra sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig och att Migrationsverket inhämtar upp- lysningar från Polisen och Säkerhetspolisen. Utredningen bedömer dock att ett sådant alternativ inte framstår som lämpligt av bl.a. prak- tiska skäl, inte minst om ärendena redan sedan tidigare haft långa hand- läggningstider.

Ett ytterligare alternativ skulle kunna vara att bara Migrations- verket börjar tillämpa de nya kraven omedelbart den 1 januari 2023 i de ärenden som ligger inne hos myndigheten vid det tillfället. Utred- ningen anser dock att inte heller detta alternativ är lämpligt. Det skulle innebära att nordiska medborgare som anmäler ett förvärv av svenskt medborgarskap enligt t.ex. 8 § medborgarskapslagen till en

337

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2021:54

länsstyrelse före den 1 januari 2023 skulle slippa kraven medan någon annan som gör en anmälan enligt samma paragraf till Migrations- verket skulle omfattas av kraven.

Mot den bakgrunden anser utredningen att de föreslagna kraven ska tillämpas endast på anmälningsärenden som kommit in till Migra- tionsverket efter den 1 januari 2023. Utredningen föreslår att det av övergångsbestämmelserna ska framgå att äldre föreskrifter ska tillämpas vid handläggningen av sådana anmälningsärenden som har kommit in till Migrationsverket eller länsstyrelsen före den 1 januari 2023. Äldre föreskrifter ska också gälla vid överklagande av beslut som har meddelats före den 1 januari 2023, och beslut i sådana ärenden som har handlagts enligt äldre föreskrifter.

I avsnitt 7.5 föreslår utredningen att anmälningsärenden där Säker- hetspolisen hos Migrationsverket har föreslagit att anmälan ska avslås av skäl som rör Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet ska klassificeras som säkerhetsärenden enligt 27 § andra stycket lagen om svenskt med- borgarskap. Konsekvensen av detta är att ett beslut om avslag på en anmälan om förvärv av svenskt medborgarskap som klassificeras som ett säkerhetsärende ska överklagas till regeringen enligt 27 § medbor- garskapslagen. Förslaget i avsnitt 7.5 föreslås dock bara tillämpas i anmälningsärenden som kommit in till Migrationsverket efter 1 januari 2023.

14.2.3En handläggande myndighet

Förslag: De äldre föreskrifterna i 22, 24 och 26 §§ medborgar- skapslagen och 10 § medborgarskapsförordningen ska tillämpas vid handläggningen av sådana anmälningsärenden som har kommit in till länsstyrelsen före den 1 januari 2023.

Enligt 22 § första stycket medborgarskapslagen prövar Migrations- verket ärenden enligt lagen, om inte annat framgår av andra stycket. Enligt andra stycket prövas anmälningar enligt 7, 8, 9, 18 eller 19 § som gäller medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge av länsstyrelsen. I 3 § andra stycket medborgarskapsförordningen anges att sådana anmälningar ska ges in till vissa länsstyrelser. Dessa läns- styrelser är i dag enligt 24 § medborgarskapslagen ansvariga för att meddela beslut i sådana anmälningsärenden. Enligt 22 § första stycket

338

SOU 2021:54

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

och 24 § medborgarskapslagen är Migrationsverket ansvarig myndig- het för att handlägga och fatta beslut i övriga ärenden om förvärv av medborgarskap, dvs. naturalisation och ärenden om förvärv av med- borgarskap efter anmälan som länsstyrelserna inte är ansvariga för. Enligt 10 § medborgarskapsförordningen ska Migrationsverket utfärda bevis om svenskt medborgarskap när någon har förvärvat svenskt medborgarskap genom anmälan eller naturalisation. Men om för- värvet skett genom en anmälan som avses i 3 § andra stycket, ska dock beviset enligt 10 § utfärdas av den länsstyrelse som först har prövat ärendet. I kapitel 8 föreslås att alla ärenden om förvärv av medborgarskap efter anmälan ska flyttas över till Migrationsverket. Därför föreslås att 22 och 26 §§ medborgarskapslagen ska ändras och att 24 § medborgarskapslagen ska upphävas. Vidare föreslås att 3 och 10 §§ medborgarskapsförordningen ska ändras.

För att undvika bl.a. praktiska svårigheter föreslår utredningen att de äldre föreskrifterna i 22, 24 och 26 §§ medborgarskapslagen samt 10 § medborgarskapsförordningen ska fortsätta tillämpas i sådana anmälningsärenden som har kommit in till Migrationsverket och läns- styrelsen före den 1 januari 2023.

I avsnitt 14.2.2 föreslår utredningen att det ska föras in övergångs- bestämmelser enligt vilka det ska framgå att äldre föreskrifter ska tillämpas vid handläggningen av sådana anmälningsärenden som har kommit in till Migrationsverket eller länsstyrelsen före den 1 januari 2023. En sådan formulering täcker in även 22, 24 och 26 §§ medbor- garskapslagen. Men det behövs en övergångsbestämmelse också i med- borgarskapsförordningen där det framgår att de äldre föreskrifterna i 10 § ska tillämpas i anmälningsärenden som har kommit in till Migra- tionsverket eller länsstyrelsen före den 1 januari 2023. Det behövs dock inte någon övergångsregel i fråga om 3 § eftersom den endast reglerar till vilken myndighet en anmälan ska ges in.

Förslagen innebär bl.a. att länsstyrelserna ska fortsätta att hand- lägga de ärenden som kommit in till dem före ikraftträdandet och att detta ska ske enligt de föreskrifter som gällde före ikraftträdandet (jfr 14.2.2 och 14.2.4).

339

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2021:54

14.2.4Tidpunkten för förvärv av medborgarskap i anmälningsärenden

Förslag: Äldre föreskrifter om prövningen och förvärv av med- borgarskap genom anmälan ska tillämpas vid handläggningen av sådana ärenden som har kommit in till Migrationsverket före den 1 januari 2023.

Äldre föreskrifter ska gälla för överklagande av

a)beslut som har meddelats före den 1 januari 2023, eller

b)beslut i sådana ärenden som har handlagts enligt äldre före- skrifter.

I avsnitt 9.3 föreslår utredningen att prövningen av förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan ska utgå från förhållandena vid tid- punkten för beslutet och att förvärv av svenskt medborgarskap ska fastställas till beslutsdagen. Förslaget omfattar inte anmälnings- ärenden enligt 18 och 19 §§ medborgarskapslagen. Förslaget föreslås genomföras genom att uttrycket ”förvärv genom anmälan” i 6–10 §§ medborgarskapslagen och relevanta övergångsbestämmelser ersätts med uttrycket ”förvärv efter anmälan”.

När det gäller processrättslig lagstiftning är utgångspunkten att nya regler ska tillämpas på varje processuell företeelse som inträffar efter det att regleringen har trätt i kraft.1 För många processrättsliga bestämmelser behövs därför inte några övergångsbestämmelser. I vissa fall kan det dock finnas anledning att överväga behovet av övergångs- bestämmelser även för processrättsliga bestämmelser.

Utredningen anser att förslaget att prövningen av förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan ska utgå från förhållandena vid tid- punkten för beslutet inte egentligen ryms inom det processrättsliga området, men att samma synsätt skulle kunna appliceras på utredning- ens förslag. Mot bakgrund av att utredningens förslag i avsnitt 7.4–

7.6och 7.9 i hög grad motiveras av hänsyn till den allmänna rätts- känslan skulle det ha kunnat vara befogat att den nya ordningen hade börjat gälla vid ikraftträdandetidpunkten och att de ärenden som då var inneliggande hos myndigheterna hade handlagts enligt de nya bestämmelserna. Men av likartade skäl som anförts emot att tillämpa de nya kraven i 7.4–7.6 och 7.9 i avsnitt 14.2.2 samt för att skapa

1Prop. 2012/13:45 s. 161 f.

340

SOU 2021:54

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

förutsebarhet för den enskilde har utredningen stannat för att de nya bestämmelserna inte ska tillämpas. Utredningen föreslår alltså att det nya förslaget att prövningen av förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan ska utgå från förhållandena vid tidpunkten för beslu- tet och att förvärv av svenskt medborgarskap ska fastställas till besluts- dagen ska tillämpas i ärenden endast om anmälan kommer in till Migrationsverket efter ikraftträdandet.

I avsnitt 14.2.2 lämnas förslag på övergångsbestämmelser enligt vilka äldre bestämmelser i 7–10 §§, punkt 4 i ikraftträdande- och enligt övergångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om svenskt med- borgarskap och punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmel- serna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap ska tillämpas vid handläggningen av anmälningsären- den som kommit in till Migrationsverket eller en länsstyrelse före den 1 januari 2023. Förslaget om att prövningen av förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan ska utgå från förhållandena vid tid- punkten för beslutet och att förvärv av svenskt medborgarskap ska fastställas till beslutsdagen berör också 6 § medborgarskapslagen. Äldre föreskrifter ska också gälla vid överklagande av beslut som har meddelats före den 1 januari 2023, och beslut i sådana ärenden som har handlagts enligt äldre föreskrifter.

14.2.5Befrielse från svenskt medborgarskap

Förslag: Äldre föreskrifter om befrielse i 15 § lagen om svenskt medborgarskap ska tillämpas vid handläggningen av sådana ären- den som har kommit in till Migrationsverket före den 1 januari 2023.

Äldre föreskrifter om befrielse i 15 § lagen om medborgarskap ska gälla för överklagande av

a)beslut som har meddelats före den 1 januari 2023, eller

b)beslut i sådana ärenden som har handlagts enligt äldre före- skrifter.

Bestämmelserna om återkallelse av beslut om befrielse i lagen om svenskt medborgarskap ska inte tillämpas på beslut om be- frielse som har fattats före den 1 januari 2023.

341

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2021:54

Utredningen föreslår i kapitel 11 att det ska krävas samtycke från barn som har fyllt 12 år för befrielse från svenskt medborgarskap och att befrielse endast ska få ske om det inte bedöms stå i strid med barnets bästa. Vid bedömningen av barnets bästa ska hänsyn tas till barnets åsikter med beaktande av barnets ålder och mognad, även då samtycke inte krävs på grund av att barnet är under 12 år

Vidare föreslås att bestämmelserna om befrielse ska ändras på så sätt att befrielse ska kunna vägras om det finns anledning att anta att den befrielsen gäller, inte själv vill befrias från sitt svenska medbor- garskap.

Utredningen anser att äldre föreskrifter ska tillämpas på ansök- ningar om befrielse som har getts in före ikraftträdandetidpunkten den 1 januari 2023 liksom eventuella överklaganden kopplade till beslut som fattats med stöd av äldre föreskrifter eller före detta datum. Detta eftersom de nya bestämmelserna bl.a. innehåller krav på samtycke från barn som har fyllt 12 år och en bedömning av om en befrielse kan anses stå i strid med barnets bästa. En annan ordning skulle innebära att Migrationsverket skulle behöva komplettera de ansökningar som kommit in före ikraftträdandet. Av samma anled- ning bör eventuella överklaganden av beslut som har fattats före ikraftträdandet eller med stöd av äldre föreskrifter prövas mot äldre förskrifter i 15 § medborgarskapslagen.

Vad sedan gäller förslaget om återkallelse av ett beslut om befrielse i 15 b § medborgarskapslagen anser utredningen att endast beslut om befrielse som har fattats med stöd av de nya bestämmelserna i 15 § medborgarskapslagen ska kunna återkallas, dvs. beslut som har fattats den 1 januari 2023 eller därefter.

Utredningen grundar sitt ställningstagande på att de nya bestäm- melserna om befrielse kommer att kräva att samtycke och barnets bästa utreds liksom en utredning av om det finns anledning att anta att den som ansökt om befrielse inte själv vill befrias från sitt svenska medborgarskap. Migrationsverket kommer därför sannolikt att ha något fler uppgifter i befrielseärendena än tidigare, vilket torde under- lätta handläggningen av begäran om återkallelse. Utredningen före- slår därför att det införs övergångsbestämmelser av denna innebörd.

342

SOU 2021:54

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

14.2.6Nya bestämmelser i medborgarskapsförordningen

Bedömning: Det krävs inte några övergångsbestämmelser när det gäller förslagen i medborgarskapsförordningen om

•att anmälningar om befrielse och återkallelse av ett tidigare fattat befrielsebeslut alltid ska ges in till Migrationsverket (5 §)

•tydligare författningsstöd för Migrationsverkets informations- utbyte med andra myndigheter med anledning av prövning av kravet på hederligt levnadssätt i 11 § 5 medborgarskapslagen och utredningens förslag om nya krav i anmälningsärenden (7 a §)

•avgiftsförändringar (11 §).

Utredningen bedömer att det inte finns något behov av övergångs- bestämmelser när det gäller förslaget om ändringar i 5 § medborgar- skapsförordningen om att ansökningar om befrielse och återkallelse av ett befrielsebeslut ska ges in till Migrationsverket. Det finns inte heller någon anledning att föreslå några övergångsbestämmelser med anledning av den nya 7 a § medborgarskapsförordningen rörande tyd- ligare författningsstöd för Migrationsverkets prövning av kravet på hederligt levnadssätt i 11 § 5 medborgarskapslagen (avsnitt 13.1.2) och tydligare författningsstöd för Migrationsverkets handläggning av de nya kraven i anmälningsärenden (kapitel 7).

När det gäller utredningens förslag på höjning av avgiften i 11 § medborgarskapsförordningen för anmälningsärenden enligt 7–9 §§ medborgarskapslagen med 300 kronor och förslaget om en ny avgift om 475 kronor för anmälningsärenden enligt 10 § medborgarskaps- lagen och punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen om svenskt medborgarskap som är kopplade till förslagen om nya krav, ändrad tidpunkt för när vill- koren för förvärv ska vara uppfyllda och överflyttning av alla anmäl- ningsärenden till Migrationsverket bedömer utredningen att det också saknas behov av övergångsbestämmelser. Utredningen föreslår därför inga övergångsbestämmelser avseende dessa bestämmelser.

Däremot har utredningen föreslagit i avsnitt 14.2.3 att det ska tas in en övergångsbestämmelse avseende 10 §.

343

Konsekvensanalys

SOU 2021:54

Sedan följer en redogörelse för övriga konsekvenser. I redogörelsen ingår en bedömning av den betydelse förslagen kan förväntas få för jämställdheten mellan kvinnor och män och de integrationspolitiska målen. Därefter behandlas konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet och eventuella konsekvenser ur klimat och miljö- perspektiv. Härefter behandlas andra än ekonomiska konsekvenser för kommuner och regioner, konsekvenser för den regionala tillväxten, konventionsåtaganden och övrigt. Avslutningsvis lämnas förslag till finansiering av de förslag som utredningen presenterar i betänkandet.

15.1Ekonomiska konsekvenser för staten

15.1.1Utgångspunkter

I kapitel 4 utreds frågan om automatiskt förvärv av svenskt medbor- garskap för vissa statslösa barn födda i Sverige. Utredningens bedöm- ning är att ett sådant system med automatiska förvärv inte bör införas. För att ge ett så gott beredningsunderlag som möjligt redogör utred- ningen ändå i detta kapitel för sina bedömningar av vilka effekter ett sådant system skulle få för framför allt Skatteverket och Migrations- verket.

I avsnitt 7.4–7.7.1 föreslås att det ska införas nya krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. i medborgarskapslagens bestämmelser om förvärv av medborgarskap efter anmälan för dem som fyllt 15 år. Förslagen förutsätter att Migrationsverket har kännedom om perso- nens identitet. Utredningen har därför i avsnitt 7.9 föreslagit att det även införs ett krav på att den eller de som har vårdnaden om ett barn som fyllt 15 år, eller annars den som anmälan avser, gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig.

Enligt nu gällande ordning handläggs anmälningsärenden rörande nordiska medborgare av vissa utpekade länsstyrelser. I kapitel 8 före- slår utredningen att dessa ärenden flyttas över till Migrationsverket.

I kapitel 9 föreslår utredningen att prövningen av förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan ska utgå från förhållandena vid tid- punkten för beslutet och att förvärv av svenskt medborgarskap ska fastställas till beslutsdagen i stället för till anmälningstillfället.

I avsnitt 11.3.2 föreslår utredningen att det ska införas bestämmel- ser om krav på en bedömning av om en befrielse kan antas stå i strid

346

SOU 2021:54

Konsekvensanalys

med barnets bästa och på samtycke från barn fyllda 12 år, i ärenden om befrielse från svenskt medborgarskap. I avsnitt 11.4.2 föreslås att bestämmelserna om befrielse från svenskt medborgarskap ska justeras på så sätt att befrielse ska kunna vägras om det kan antas att sökan- den inte själv vill befrias från sitt svenska medborgarskap. I avsnitt

11.5.2föreslås också att beslut om befrielse ska kunna återkallas under vissa omständigheter, såvida inte särskilda skäl talar emot.

15.1.2Migrationsverket

Bedömning: Utredningens förslag om införande av nya krav i anmälningsärenden, ändrad tidpunkt för när villkoren för förvärv ska vara uppfyllda och att alla anmälningsärenden ska flyttas över till Migrationsverket uppskattas innebära en kostnad för Migra- tionsverket om cirka 4,7 miljoner kronor per år. De ökade kost- naderna för Migrationsverket föreslås täckas genom anslag.

Förslaget om nya krav på samtycke m.m. i bestämmelserna om befrielse från svenskt medborgarskap i lagen om svenskt medbor- garskap och de nya bestämmelserna om återkallelse av ett tidigare fattat befrielsebeslut bedöms innebära endast marginellt ökade kostnader för Migrationsverket. Kostnaderna bedöms därför rym- mas inom befintliga anslag.

I ett system med automatiskt förvärv av medborgarskap för statslösa barn födda i Sverige bedöms Migrationsverket få kostna- der om cirka 500 000 kronor/år för arbetet med att bistå Skatte- verket i bedömningen av statslöshet i ärenden om automatiskt för- värv av svenskt medborgarskap för statslösa barn födda i Sverige och för kontrollen av om någon av barnets föräldrar har permanent uppehållstillstånd. Kostnaden för att underhålla det tekniska syste- met uppskattas till cirka 450 000 kronor/år och 1,5 miljoner kronor i uppstartskostnad.

Utredningen bedömer att införandet av nya krav i anmälningsärenden generellt kommer att innebära att handläggningen av anmälnings- ärenden blir mer resurskrävande än den är i dag. Även om inhämtande av utdrag ur bl.a. misstanke- och belastningsregistret och mottagan- det av yttrande och eventuell erinran från Säkerhetspolisen inte bedöms medföra någon större arbetsinsats bedöms kraven i 7.4–7.6 och 7.9

347

Konsekvensanalys

SOU 2021:54

medföra en ökad arbetsbörda. Ett ökat antal krav innebär också i sig att det finns fler anledningar för den enskilde att t.ex. komplettera sitt ärende eller vilja kommunicera med myndigheten. Utredningen har redan i delbetänkandet (SOU 2021:2) föreslagit nya krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgar- skap. Därtill kommer utredningens förslag i kapitel 9 att prövningen av förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan ska utgå från förhållandena vid tidpunkten för beslutet och att förvärv av svenskt medborgarskap ska fastställas till beslutsdagen, vilket kan komma att innebära ytterligare handläggning i ärendena och ökade handlägg- ningstider. Samtidigt bedömer utredningen att införandet av de nya kraven sannolikt kommer att påverka antalet personer som själva, eller genom vårdnadshavare, anmäler att de vill bli svenska medborgare. Antalet ärenden kommer alltså sannolikt att minska något.

Sammantaget är utredningens bedömning att de krav som före- slås i detta betänkande kommer att innebära en ökad kostnad när det gäller handläggningen av anmälningsärendena. Hur stor denna ökning kan antas bli är dock svårt att bedöma.

Enligt Migrationsverkets årsredovisning för år 2020 var den genom- snittliga kostnaden per avgjort medborgarskapsärende för det året 1 681 kronor.1 Ansökningsavgiften i ett naturalisationsärende är 1 500 kronor för alla utom för utlänningar under 15 år som adopteras av en svensk medborgare. För dessa är avgiften 175 kronor. Enligt 11 § medborgarskapsförordningen är avgiften för prövningen av en anmälan enligt 6–9 §§ medborgarskapslagen 175 kronor, men för anmälan enligt 18 och 19 §§ – som handläggs av vissa länsstyrelser – är avgiften 475 kronor. Avgift ska inte i något fall tas ut av den som är statslös och som fått flyktingförklaring eller resedokument av en svensk myn- dighet.

Utredningen utgår ifrån antagandet att skillnaden mellan avgif- terna hos Migrationsverket avspeglar den skillnad som hittills har funnits när det gäller omfattningen av handläggningsåtgärder i anmäl- ningsärenden jämfört med naturalisationsärenden. En prövning av en ansökan om naturalisation är diskretionär och kan innehålla många svåra och resurskrävande bedömningar. Mot denna bakgrund och med beaktande av hur avgiften har satts för en prövning enligt 18 och

19§§ medborgarskapslagen, med de krav som ställs i dessa paragrafer, anser utredningen att det är rimligt att uppskatta att de föreslagna

1Migrationsverket (2021). Migrationsverkets årsredovisning 2020, s. 76.

348

SOU 2021:54

Konsekvensanalys

kraven på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. och identitet (av- snitt 7.4–7.6 och 7.9) kommer att innebära en väsentligt ökad arbets- insats jämfört med ett anmälningsärende i dag.

Samtidigt kan det noteras att de nya kraven i kapitel 7 bara före- slås gälla dem som fyllt 15 år. Av tabell 15.1 nedan framgår hur många inkomna anmälningsärenden hos Migrationsverket som under åren 2017–2019 gällde personer som fyllt 15 år. Någon motsvarande sta- tistik gällande ärenden hos länsstyrelserna finns inte.

Tabell 15.1 Inkomna anmälningsärenden till Migrationsverket

Åren 2017–2019

Medborgarskapslagen	Totalt antal ärenden	Ärenden gällande personer
		över 15 år

7 §	62 535	10 699
8 §	2 974	2 963

9 §	45	45
Punkt 4 ikraft- och övergångs-
bestämmelserna till 2001:82*	476	470
Punkt 2 ikraft- och övergångs-
bestämmelserna till 2014:481	623	72

Källa: Migrationsverket. *I dess lydelse enligt SFS 2014:481.

Som framgår är många av de som anmäler förvärv av medborgarskap enligt 7 § medborgarskapslagen, eller punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om svenskt medborgar- skap, under 15 år. Eftersom personer som är under 15 år inte föreslås omfattas av de föreslagna kraven om frånvaro på allvarlig brottslig- het m.m. och identitet skulle det kunna anses omotiverat att beräkna ökade kostnader i dessa fall. Det totala antalet anmälningsärenden som gäller personer över 15 år är dock relativt stort. Mot den bakgrunden anser utredningen att det är rimligt att utgå från att tillämpningen av de nya kraven innebär en genomsnittlig ökning per ärende med 300 kronor, vilket innebär att ett genomsnittligt ärende antas kosta cirka 475 kronor.

Av statistik i Migrationsverkets årsredovisning för 2020 framgår att antalet anmälningsärenden har sjunkit markant från år 2018 till år 2020. År 2018 kom det in 29 652 anmälningsärenden, år 2019 var

349

SOU 2021:54Konsekvensanalys

Tabell 15.2 Antal inkomna anmälningsärenden till länsstyrelserna

Åren 2016–2019

Länsstyrelse	2016	2017	2018	2019	Totalt
Stockholm	1 401	1 428	1 782	1 207	5 818
Östergötland	228	201	214	143	786

Norrbotten	189	201	197	169	756
Skåne	1 264	1 067	1 281	980	4 592
Västra Götaland					902
Dalarna	245	225	280	180	930

Västernorrland	84	65	77	64	290
					14 074

Källa: Uppgifter från länsstyrelserna inhämtade av utredningen.

Således får länsstyrelserna i snitt in cirka 3 520 ärenden per år (14 074/4 = 3 519). Eftersom utredningen föreslår att alla anmäl- ningsärenden ska flyttas över till Migrationsverket kommer den ökade kostnaden för handläggningen av dessa ärenden innebära en ökad kost- nad för Migrationsverket med cirka (3 520 × 475 =) 1,7 miljoner kro- nor. Den sammantagna ökningen av kostnaderna hos Migrations- verket kan således beräknas till (3 + 1,7 =) 4,7 miljoner kronor.

För det fall regeringen går fram med ett förslag om ett system med automatiska förvärv av svenskt medborgarskap för vissa stats- lösa födda i Sverige som utredningen presenterar i avsnitt 4.4, kommer Migrationsverket få kostnader för arbetet med att bistå Skatteverket med bedömningen av statslöshet och med kontroll av om någon av barnets föräldrar har permanent uppehållstillstånd.

Av redogörelsen för hur ett sådant system skulle kunna se ut i avsnitt 4.4.3 framgår att Skatteverket föreslås skicka över uppgifter om de nyfödda barn som inte erhåller svenskt medborgarskap ge- nom sin svenska förälder (2 § 1 och 2 medborgarskapslagen) eller något utländskt medborgarskap, dvs. de som sannolikt är statslösa eller har okänt medborgarskap. Enligt uppgift från Statistiska centralbyrån (SCB) registrerades åren 2016–2020 mellan cirka 300 och 900 barn per år som statslösa och cirka 3 000 barn per år med okänt medbor- garskap. Av uppgifter från SCB framgår också att av de barn som registrerades som statslösa i den nämnda perioden hade mellan 200 och 900 av dem någon förälder med permanent uppehållstillstånd och cirka 2 000 av barnen som registrerades med okänt medbor-

351

Konsekvensanalys

SOU 2021:54

garskap hade minst en förälder med sådant uppehållstillstånd (se avsnitt 4.4.4). Med beaktande av de siffror som nu nämnts antar utred- ningen att Skatteverket i sådana fall kommer att skicka över cirka 3 500 ärenden (300 + 900 = 1200/2 avrundat till 500 + 3000) till Migrationsverket för bedömning av om de är statslösa och har en för- älder med permanent uppehållstillstånd. Kontrollen av om ett barn har en förälder med permanent uppehållstillstånd torde vara en enkel utredningsåtgärd som består i att en slagning görs i ett datasystem. Kostnaden för en sådan kontroll bedöms därför inte utgöra en stor handläggningskostnad. Detta kan ske automatiskt. Utredningen upp- skattar ändå att det uppkommer en viss kostnad och uppskattar den till 100 000 kronor per år. Utredningen föreställer sig att de ärenden där föräldrarna inte har permanent uppehållstillstånd kommer att skickas tillbaka till Skatteverket för fortsatt handläggning och registrer- ing i folkbokföringsdatabasen. Dessa ärenden kommer således inte att kräva någon bedömning av statslöshet eller ytterligare åtgärd av Migrationsverket. Utredningen uppskattar därför att det borde kvar- stå cirka 2 400 ärenden för Migrationsverket att hantera (200 + 900/2 = 550 + 2000 avrundat nedåt). Kostnaden för utredningen av statslöshet uppskattas till cirka 360 000 kronor per år. Utredningen baserar sin beräkning på följande antaganden och siffror.

Utredningen har i inledningen av detta avsnitt gjort antagandet att handläggningskostnaden för ett anmälningsärende motsvarar avgif- ten för en anmälan om medborgarskapsförvärv enligt 6–9 §§ med- borgarskapslagen. Sådana anmälningar kostar 175 kronor (11 § med- borgarskapsförordningen). I handläggningen av en anmälan enligt 6 och 8 §§ medborgarskapslagen ingår att utreda och bedöma om ett barn eller ung vuxen är statslös. Utredningen antar därför att kostna- den för att bedöma om ett barn fött i Sverige är statslöst eller inte, i ärenden om automatiskt förvärv av medborgarskap, inte kostar mer än 175 kronor. Då kontrollen av permanent uppehållstillstånd bedöms kosta cirka 25 kronor, återstår cirka 150 kronor per ärende som multi- pliceras med de 2 400 anmälningar som bedöms behöva en bedöm- ning av statslöshet efter att en kontroll av uppehållstillstånd har gjorts (= cirka 360 000 kronor). Den totala summan för Migrations- verkets hantering av de automatiska förvärven blir då 100 000 + 360 000 = 460 000 kronor per år.

För att Migrationsverket ska kunna bistå Skatteverket med kon- troll av permanent uppehållstillstånd och bedömning av statslöshet

352

SOU 2021:54

Konsekvensanalys

behöver myndigheterna kunna utbyta uppgifter med varandra. För detta krävs sannolikt att det skapas ett system där myndigheterna kan skicka frågor och svar för varje barn och ärende mellan sig t.ex. i ett digitalt frågeformulär och att myndigheterna kan spara ned sina svar/ärenden. Ett sådant utbyte skulle enligt uppgift från Skatteverket t.ex. kunna ske genom Application Programming Interface (API) som är en teknik som gör det möjligt för två program att utbyta data med varandra. Att sätta upp och strukturera en API kostar enligt Skatteverket mellan 500 00 och 2 miljoner kronor för den myndigheten att sätta upp. Migrationsverket får antas ha samma kostnader. Där- efter bedömer utredningen att det behöver ske ett visst underhålls- arbete varje år. Kostnaden för det är enligt Skatteverket cirka 30 pro- cent av installationskostnaden, dvs. mellan 150 000 och 600 000 kronor. Utredningen utgår ifrån att Migrationsverket skulle ha samma kost- nader.

Utifrån vad som nu sagts uppskattar utredningen att ett system med automatiskt förvärv av medborgarskap för vissa statslösa barn födda i Sverige skulle kosta Migrationsverket 1,5 miljoner kronor i initiala utvecklingskostnader och cirka 1 miljon kronor per år i löpande kostnad däri inkluderat handläggning och årligt underhåll av API- systemet.

När det gäller förslaget om ändringar i bestämmelserna om befri- else från svenskt medborgarskap i medborgarskapslagen bedöms detta leda till endast marginella ökade kostnader för Migrationsverket.

Utredningen grundar sin bedömning på att befrielseärenden redan hanteras av Migrationsverket i dag, att antalet ärenden per år är få och att de nya bestämmelserna inte bedöms leda till att antalet ansökningar om befrielse ökar. År 2019 inkom drygt 200 ärenden och knappt 30 av dem avsåg barn. Detta gäller enligt utredningens uppfattning även med beaktande av att handläggningen i ärenden om befrielse som gäller barn regelmässigt kommer att bli bredare och mera omfattande, eftersom Migrationsverket kommer att behöva kon- takta barn som omfattas av en befrielseansökan och även t.ex. social- tjänsten och Skatteverket. Migrationsverket kan också antas komma att behöva kontakta vuxna sökanden i vissa fall. Då antalet ärenden är så få antas de eventuella ökade kostnaderna emellertid inte bli märk- bara. Det finns enligt utredningens uppfattning en liten chans att antalet ansökningar kan kunna komma att minska något, då de nya bestäm-

353

Konsekvensanalys

SOU 2021:54

melserna måhända har en avskräckande effekt på den, eller de, som hotar eller tvingar någon att ansöka om befrielse.

Antalet återkallelseärenden bedöms inte heller bli många eller kostnadskrävande. Inte heller de nya bestämmelserna med möjlighet till återkallelse av ett tidigare fattat beslut om befrielse bedöms därför leda till annat än marginellt ökade kostnader för Migrationsverket.

15.1.3Säkerhetspolisen och Polismyndigheten

Bedömning: Utredningens förslag bedöms få konsekvenser för Säkerhetspolisen i form av fler förfrågningar och yttranden. Det bedöms medföra ett behov hos Säkerhetspolisen av ytterligare två årsarbetskrafter, motsvarande 2 miljoner kronor per år. De ökade kostnaderna bör täckas genom anslag. Vidare bedöms förslagen ge upphov till ett behov av teknisk utveckling och metodutveckling. Dessa kostnader bedöms rymmas inom befintliga anslag.

Utredningens förslag bedöms få begränsade konsekvenser för Polismyndigheten och bedöms inte medföra annat än marginellt ökade kostnader. Dessa bedöms rymmas inom befintliga anslag.

Utredningens förslag i avsnitt 7.5 innebär att Säkerhetspolisen kommer att få fler ärenden att lämna yttranden och eventuell erinran i jämfört med i dag. Utredningens förslag bedöms därför innebära ett behov hos Säkerhetspolisen av ytterligare två årsarbetskrafter och av teknisk utveckling och metodutveckling, både internt och tillsammans med andra myndigheter. Utredningen föreslår att Säkerhetspolisens behov av ytterligare arbetskraft täcks genom anslag om 2 miljoner kronor. Tillkommande kostnader för teknisk utveckling och metodutveck- ling bedöms rymmas inom befintliga anslag.

Med anledning av att Migrationsverket har direktåtkomst till Polis- myndighetens misstanke- och belastningsregister bedöms utredning- ens förslag i avsnitt 7.4 i den delen inte medföra några särskilda kon- sekvenser eller ökade kostnader för Polismyndigheten. Utredningens förslag innebär dock att Migrationsverket ska kunna utbyta informa- tion med Polismyndigheten också på annat sätt. Utredningen bedömer emellertid att detta endast kommer att aktualiseras i ett fåtal fall och inte kommer att medföra annat än marginella kostnader. Dessa be- döms rymmas inom befintliga anslag.

354

SOU 2021:54

Konsekvensanalys

15.1.4Skatteverket

Bedömning: I ett system med automatiska förvärv av svenskt medborgarskap för vissa statslösa barn födda i Sverige, bedöms Skatteverket ha initiala utvecklingskostnader om 1,55 miljo- ner kronor och kostnader om cirka 1 miljon kronor i handlägg- ning och underhåll av datasystem per år.

I ett system med automatiska förvärv av svenskt medborgarskap för vissa statslösa barn födda i Sverige, bedöms Skatteverket ansvara för beslut om registrering av svenskt medborgarskap efter automatiska förvärv för statslösa barn födda i Sverige (se avsnitt 4.4.3). En ut- redning av statslöshet samt kontroll av om någon förälder till barnet har permanent uppehållstillstånd ska i sådana fall göras av Migrations- verket som efter utredning och kontroll skickar över ett yttrande till Skatteverket. För att myndigheterna ska kunna samarbeta krävs att det finns ett digitalt system för detta. Skatteverket skulle enligt upp- gift t.ex. kunna begära yttrande från Migrationsverket genom en Application Programming Interface (API), som är en teknik som gör det möjligt för två program att utbyta data med varandra. Skatte- verket har uppgett att myndigheten har API:er som gör det möjligt för andra aktörer att kommunicera med dess system och använda Skatteverkets data i sina egna tjänster. Kostnaden för Skatteverket att sätta upp en API uppskattas till mellan 500 000 och 2 miljoner kro- nor (Migrationsverket antas få en liknande kostnad, se avsnitt 15.1.2). Driftskostnaden för en API bedöms uppgå till 30 procent av den initiala kostnaden, dvs. mellan 150 000 och 600 000 kronor per år. Utredningen antar härvid att kostnaden för utveckling skulle bli 1,5 miljoner kronor och det årliga underhållet av API-systemet 450 000 kronor. Härutöver uppkommer en engångskostnad för att ta bort en funktion hos Skatteverket som innebär att det sker en maskinell registrering av att ett barn är statslöst om båda föräldrarna är stats- lösa. Att ta bort den funktionen kostar enligt uppgift från myndig- heten 50 000 kronor.

Utöver vad som nu sagts kommer det att uppkomma en kostnad för Skatteverkets handläggning av de automatiska förvärven. Denna kostnad uppskattas till 500 000 kronor per år, vilket motsvarar kost- naden för en årsarbetskraft för den ökade arbetsinsats som de auto- matiska förvärven bedöms komma att innebära.

355

Konsekvensanalys

SOU 2021:54

När det gäller utredningens förslag om nya krav i kapitel 7 är det svårt att bedöma konsekvenserna för domstolarna. Som anförts i delbetänk- andet (SOU 2021:2) kan en möjlighet ändå vara att utgå ifrån den överklagandefrekvens som gällt tidigare för medborgarskapsärenden. Antalet mål om svenskt medborgarskap i migrationsdomstolarna brukar uppgå till cirka 1 200 om året. Om förslagen i delbetänkandet genomförs liksom om regeringens förslag i prop. 2020/21:191 om ändrade regler i utlänningslagen leder till lagstiftning bedöms det på sikt leda till färre ansökningar om medborgarskap. Om den här ut- redningens förslag leder till lagstiftning kommer det sannolikt också att innebära att antalet sökande minskar något. Å andra sidan införs nya krav vilket kan leda till fler överklaganden i de ärenden som kommer in till Migrationsverket. Det kan också leda till att målen avseende anmälningsärenden blir mer komplicerade.

I avsnitt 13.2 föreslås att Migrationsverkets beslut om befrielse från svenskt medborgarskap och beslut om återkallelse av ett sådant beslut ska kunna överklagas till migrationsdomstol i enlighet med vad som gäller enligt befintliga bestämmelser i 26 § medborgarskaps- lagen. Antalet befrielseärenden i dag är emellertid förhållandevis få och bedöms inte öka med anledning av utredningens förslag. Möjlig- heten till återkallelse av ett befrielsebeslut bedöms resultera i endast ett fåtal nya ärenden.

Även om utredningens förslag sannolikt kommer att innebära en viss ökning i antalet överklagade ärenden, bedöms nivån på antalet överklaganden sammantaget fortfarande vara så låg att migrations- domstolarna får antas kunna hantera konsekvenserna av de nya kraven inom ramen för sina befintliga anslag.

En konsekvens av utredningens förslag att vissa anmälningsärenden ska klassificeras som säkerhetsärenden enligt 27 § andra stycket med- borgarskapslagen är emellertid att regeringen, i sin egenskap av över- prövningsinstans för säkerhetsärenden, kan komma att få fler ärenden. Eftersom de nya ärendena främst rör barn över 15 år och unga vuxna handlar det troligtvis om ytterst få ärenden. Kostnaderna för att hand- lägga dessa bedöms som mycket begränsade och bedöms rymmas inom befintliga anslag.

För det fall regeringen går fram med ett förslag om automatiska förvärv av svenskt medborgarskap för vissa statslösa födda i Sverige, framgår av avsnitt 13.3 att ett beslut om registrering i folkbokförings- databasen ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol på

358

Konsekvensanalys

SOU 2021:54

En konsekvens av utredningens förslag om krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. (avsnitt 7.4–7.7) är att det sannolikt är färre som kommer att förvärva svenskt medborgarskap. Som utvecklats i delbetänkandet (SOU 2021:2) finns det en risk för att minskade möj- ligheter att förvärva svenskt medborgarskap kan leda till segregation.

När det gäller förslaget i avsnitt 11.3.2 om krav på samtycke för befrielse från medborgarskap och att befrielse inte ska medges om det bedöms strida mot barnets bästa, bedömer utredningen att för- slaget kommer att stärka barns och ungas rätt till medborgarskap och minska risken för att de förlorar sitt svenska medborgarskap mot sin vilja. Samma sak kan sägas när det gäller förslaget i avsnitt 11.4.2 om att befrielse ska kunna vägras, om det kan antas att sökanden inte själv vill befrias från sitt svenska medborgarskap. Detta gäller inte minst för personer som lever i en utsatt miljö eller hedersrelaterad kontext och oavsett om de är barn eller vuxna.

15.4.2Brottslighet och allmän säkerhet

Bedömning: Utredningen bedömer att de krav som utredningen föreslår på bl.a. frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. under vissa förutsättningar skulle kunna få en preventiv effekt på den enskildes benägenhet att begå allvarliga brott, eller agera på ett sätt som anses utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet.

Förslagen om ändringar i bestämmelserna om befrielse i lagen om svenskt medborgarskap och nya krav på barns samtycke till befrielse från medborgarskap, krav på en bedömning av barnets bästa och bestämmelser om återkallelse av befrielsebeslut bedöms utgöra ett ökat skydd mot att enskilda befrias från sitt svenska medborgarskap mot sin vilja.

Om betydelsen av ett svenskt medborgarskap värderas högt av den enskilde, bedömer utredningen att de krav som utredningen föreslår avseende bl.a. frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. (avsnitt 7.4–7.6) i vissa fall skulle kunna få en preventiv effekt på den enskildes benäg- enhet att begå allvarliga brott, eller agera på ett sätt som anses utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet. Detta skulle kunna leda till ett minskat lidande för enskilda, både sett ur det potentiella offrets och den potentiella förövarens perspektiv. Det

360

SOU 2021:54

Konsekvensanalys

skulle också kunna innebära samhällsekonomiska besparingar i olika hänseenden.

Förslagen om krav i anmälningsärenden bedöms vidare skapa för- utsättningar för en bättre kontroll av vilka som beviljas svenskt med- borgarskap efter anmälan. De föreslagna kraven innebär att personer som bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet förhindras återfå svenskt medborgarskap efter anmälan. Kraven innebär också att per- soner som begått allvarlig brottslighet inte längre kan bli svenska medborgare efter anmälan. Eftersom ett svenskt medborgarskap innebär fri rörlighet inom EU och EES kan kraven förväntas leda till att Sverige bidrar till mindre brottslighet inom EU.

Utredningen bedömer vidare, att förslagen om barns samtycke till befrielse från medborgarskap m.m. och möjligheten till återkallelse av ett beslut om befrielse från medborgarskap, kan ha en viss preventiv effekt. Som framgår av avsnitt 10.3.4 är det ytterst få brott som anmäls och ännu färre som leder till åtal och/eller dom. Den even- tuella effekten av förslagen bedöms därför inte gå att räkna på. För- slagen om barns samtycke till befrielse, krav på en bedömning av barnets bästa och bestämmelser om återkallelse av befrielsebeslut bedöms dock öka skyddet för utsatta individer och innebära att staten har större möjlighet att bistå med konsulär hjälp utomlands om individerna inte förlorar sitt svenska medborgarskap. Förslagen be- döms också kunna bidra till att färre barn med svenskt medborgar- skap utsätts för brottslighet i form av hedersförtryck. Vad som nu sagts har bäring också på förslaget om att befrielse ska kunna vägras om det finns anledning att anta att sökanden inte själv vill befrias från sitt svenska medborgarskap, dvs. även på vuxna.

15.4.3Sysselsättning och offentlig service

Bedömning: Utredningens förslag bedöms få marginella konse- kvenser för sysselsättningen.

Utredningens förslag bedöms få marginella konsekvenser för syssel- sättningen. Förslaget innebär att vissa arbetstillfällen skapas i katego- rin handläggning hos Migrationsverket. Införandet av flera krav för medborgarskapsförvärv i anmälningsärenden och Migrationsverkets eventuella uppdrag att bistå Skatteverket med bedömningar och kon-

361

SOU 2021:54

Konsekvensanalys

Förslaget om krav på sannolik identitet i anmälningsärenden bedöms innebära att möjligheten att förvärva svenskt medborgar- skap efter anmälan begränsas något i förhållande till hur det är i dag. Den konsekvensen är motiverad med beaktande av att förslagen om krav på bl.a. frånvaro av allvarlig brottslighet förutsätter att Migrationsverket har kännedom om personens identitet.

Förslagen om krav på bl.a. frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. förutsätter en kontroll som riskerar att kränka enskildas integritet. Kontrollen har stöd i medborgarskapsförordningen vilket bedöms utgöra ett ändamålsenligt skydd för den enskilde.

Utredningens förslag om ändringar i bestämmelserna om be- frielse från svenskt medborgarskap bedöms innebära positiva – icke mätbara – effekter för både barn och vuxna.

Ett system med bestämmelser om automatiska förvärv av svenskt medborgarskap för vissa statslösa födda i Sverige bedöms få positiva effekter för enskilda – annars statslösa – individer.

Förslaget om ett krav på frånvaro av allvarlig brottslighet (avsnitt 7.4) innebär att möjligheten till förvärv av svenskt medborgarskap för barn, unga vuxna och de som vill återfå svenskt medborgarskap be- gränsas. Med hänsyn till den innebörd av begreppet ”allvarlig brotts- lighet” som utredningen föreslår, bedömer dock utredningen att för- slaget endast får en begränsad inverkan på barns möjligheter att förvärva svenskt medborgarskap. Sannolikheten att barn är skäligen misstänkta, eller har dömts för allvarliga brott är relativt liten. Före- slaget bedöms få större inverkan på gruppen unga vuxna och de som vill återfå svenskt medborgarskap. Motsvarande borde enligt utred- ningen gälla för förslaget om krav på att den som anmälan avser inte får bedömas utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säker- het (avsnitt 7.5) liksom förslaget om krav på att den som anmälan avser inte får ha varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattat terrorist- handlingar eller systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor (avsnitt 7.6). Som framgår av avsnitt 7.4–7.6 anser dock utredningen att förslagen är motiverade med hänsyn till att bevil- jande av svenskt medborgarskap i det enskilda fallet inte ska anses stötande för den allmänna rättskänslan.

Som påpekas i avsnitt 7.9 är en förutsättning för att de föreslagna kraven i avsnitt 7.4–7.6 ska kunna kontrolleras och bli meningsfulla

363

Konsekvensanalys

SOU 2021:54

att den handläggande myndigheten känner till anmälarens identitet. Eftersom det inte finns något identitetskrav i anmälningsärenden i dag föreslås därför ett sådant i avsnitt 7.9. Kravet ska formuleras på samma sätt som i 12 § andra stycket medborgarskapslagen. Det faktum att det nu förs in ett krav på att det ska göras sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig innebär att möjligheten att för- värva svenskt medborgarskap efter anmälan begränsas jämfört med i dag. Eftersom förslagen om krav på frånvaro av allvarlig brottslig- het m.m. (avsnitt 7.4–7.6) förutsätter att den som vill förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan inte har begått något sådant brott anser utredningen att begränsningen får anses motiverad.

Utredningens förslag om krav på frånvaro av allvarlig brottslighet

m.m.förutsätter också att det görs kontroller som riskerar att kränka enskildas integritet. Med den kompletterande bestämmelse som ut- redningen föreslår i medborgarskapsförordningen (avsnitt 12.2.5) an- ser utredningen dock att det finns författningsstöd för den person- uppgiftsbehandling som utredningens förslag kräver och att det författningsstödet också utgör ett ändamålsenligt skydd för den enskilde.

När det gäller förslaget om krav på barns samtycke till befrielse från svenskt medborgarskap och en bedömning av barnets bästa vid en ansökan om befrielse bedöms detta, som framgår av avsnitt 11.3.2, utgöra ett extra skydd mot förlust av svenskt medborgarskap, om än inte en garanti. Detsamma bedöms gälla förslaget i avsnitt 11.4.2 om att befrielse ska kunna vägras om det finns anledning att anta att sök- anden inte själv vill befrias från sitt svenska medborgarskap. Några större mätbara effekter kan dock inte förutses även om bestämmel- serna kan antas få stor betydelse för den enskilda individen.

Om ett system med automatiskt förvärv av svenskt medborgar- skap för vissa statslösa barn födda i Sverige införs, bedömer utred- ningen att detta kommer att få såväl en principiell som faktisk betydelse för vissa barn och unga (jfr avsnitt 4.4.1). Vid ett införande av ett system med automatiska förvärv får sannolikt fler statslösa barn svenskt medborgarskap och vid en tidigare tidpunkt än enligt befintliga bestämmelser eftersom de i dag kräver ett aktivt agerande av barnets föräldrar, eller barnet själv när han eller hon blivit myndig. Detta bedöms vara en positiv effekt för den enskilda individen. Effekten är dock inte mätbar.

364

SOU 2021:54

Konsekvensanalys

15.4.7Konventionsåtaganden

Bedömning: Förslagen bedöms inte få några EU-rättsliga konse- kvenser. Förslagen bedöms respektera de konventionsåtaganden och internationella avtal som Sverige har att följa.

Utredningen har i sina förslag förhållit sig till de konventionsåtag- anden och internationella avtal som finns på området.

I avsnitt 7.7.2 föreslår utredningen, med hänvisning till konven- tionsåtaganden och internationella avtal som Sverige har att följa, att statslösa födda i Sverige och nordiska medborgare och deras barn inte ska omfattas av utredningens föreslagna krav på frånvaro av all- varlig brottslighet m.m. (jfr avsnitt 7.4–7.6). Vidare föreslås den änd- rade tidpunkten för förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan i avsnitt 9.3 inte omfatta anmälningsärenden enligt 18 och 19 §§ medborgarskapslagen med hänvisning till Sveriges åtaganden enligt internationella avtal.

I avsnitt 4.4.3 redogör utredningen för ett system som möjliggör för statslösa barn födda i Sverige att kunna förvärva medborgarskap automatiskt vid födelsen, om minst en förälder har permanent uppe- hållstillstånd i Sverige och hemvist här. Bestämmelser om automatiskt förvärv ex lege finns i flera konventioner som reglerar rättigheter för statslösa. Förslaget om automatiskt förvärv av svenskt medborgar- skap för vissa statslösa födda i Sverige medför att tiden som statslös förkortas eller försvinner. Detta bidrar till att bättre uppfylla syftet som uttrycks i artikel 7 i barnkonventionen att varje barn från födel- sen ska ha rätt till ett medborgarskap. Genom förslaget om justering av hemvisttiden för förvärv av medborgarskap efter anmälan i 8 § medborgarskapslagen bedöms Sverige fullt ut uppfylla de tidsfrister som ställs upp i 1961 och 1997 års konventioner när det gäller med- borgarskapsförvärv (avsnitt 4.5). Kravet på permanent uppehållstill- stånd vid förvärv ex lege innebär att förslaget inte fullt ut motsvarar det automatiska förvärv av medborgarskap som regleras i 1961 års konvention, men bidrar till att motverka uppkomsten av statslöshet vilket är syftet med konventionen.

Förslagen bedöms inte få några EU-rättsliga konsekvenser.

365

Konsekvensanalys

SOU 2021:54

15.5Förslag till finansiering av förslagen

Förslag: Utredningens förslag på nya krav, ändrad tidpunkt för förvärv av medborgarskap i anmälningsärenden och överflyttning av alla anmälningsärenden till Migrationsverket ska främst finan- sieras genom avgifterna för anmälningsärenden i 11 § medborgar- skapsförordningen.

Avgiften för anmälningsärenden enligt 7–9 §§ lagen om svenskt medborgarskap ska höjas med 300 kronor till 475 kronor och det ska införas en avgift för ärenden enligt punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen om svenskt medborgarskap som ska uppgå till 475 kronor.

Migrationsverkets kostnader med anledning av de nya kraven föreslås täckas genom att medel tillförs Utgiftsområde 8 Migra- tion.

Säkerhetspolisens kostnader med anledning av de nya kraven på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. föreslås täckas genom att medel tillförs Utgiftsområde 4 Rättsväsendet.

Bedömning: Kostnaderna som bedöms uppkomma om Migra- tionsverket får i uppdrag att bistå Skatteverket med en bedömning av statslöshet hos barn födda i Sverige och kontroll av om någon av barnets föräldrar har permanent uppehållstillstånd i landet, bör finansieras genom att myndigheten tillförs medel till Utgifts- område 8.

De kostnader som Skatteverket får vid ett införande av ett system med automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap bör finansieras genom att medel tillförs Utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution.

Utredningens antaganden i avsnitt 15.1.2 utgår ifrån att avgifterna i medborgarskapsförordningen för de olika ärendetyperna speglar kostnaden för deras respektive handläggning i dag. Vidare antas att de nya kraven och den ändrade tidpunkten för förvärv av medbor- garskap medför en väsentligt ökad arbetsinsats i de anmälningsären- den där den utökade prövningen ska göras. Om dessa antaganden är riktiga innebär det att en höjning av avgiften för anmälningsärenden med 300 kronor till 475 kronor skulle finansiera utredningens förslag när det gäller sådana ärenden (7–9 §§ medborgarskapslagen).

366

SOU 2021:54

Konsekvensanalys

Utredningen noterar att någon avgift inte tas ut enligt 11 § med- borgarskapsförordningen vid förvärv enligt 10 § medborgarskapslagen. I dag sker förvärv av svenskt medborgarskap enligt 10 § medborgar- skapslagen i princip automatiskt. Det har därför inte funnits någon grund för att ta ut en avgift. Om utredningens förslag i dels delbetänk- andet (SOU 2021:2), dels detta betänkande, blir lagstiftning kommer dock ärenden enligt 10 § medborgarskapslagen att behöva handläggas på samma sätt som andra anmälningsärenden. Det skulle därför kunna framstå som omotiverat att inte ta ut någon avgift i dessa fall. Med hänsyn till bestämmelsens särart samt att det endast bedöms vara fråga om ett fåtal fall anser utredningen emellertid att någon avgift för dessa inte ska införas.

Enligt 11 § medborgarskapsförordningen tas det ut en avgift med 475 kronor för anmälningsärenden enligt punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om svenskt med- borgarskap, men däremot inte för anmälningsärenden enligt punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. För att systemet ska vara konsekvent och rättvist föreslår utredningen att det ska tas ut en avgift på 475 kronor vid handläggningen av ärenden avseende båda dessa övergångsbestämmelser.

Sammanfattningsvis föreslår utredningen att förslagen på nya krav, ändrad tidpunkt för förvärv av medborgarskap i anmälningsärenden och överflyttning av alla anmälningsärenden till Migrationsverket ska finansieras främst genom en höjning av avgiften i 11 § medborgar- skapsförordningen för anmälningsärenden enligt 7–9 §§ samt genom införande av en avgift för anmälningsärenden enligt punkt 2 i ikraft- trädande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen om svenskt medborgarskap. Avgiften för anmälnings- ärenden enligt 7–9 §§ medborgarskapslagen föreslås höjas med 300 kro- nor och avgiften för ärenden enligt punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen om svenskt medborgarskap föreslås uppgå till 475 kronor. Dessa avgifter kommer, liksom i dag, att tillfalla statsbudgeten. Migrationsverkets kostnader med anledning av de nya kraven föreslås därför täckas genom att medel tillförs Utgiftsområde 8.

När det gäller bedömningen av kostnader kopplade till ett system med automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap för vissa statslösa barn födda i Sverige framgår av avsnitt 15.1.2 och 15.1.4 att Migrations-

367

Författningskommentar

SOU 2021:54

kvarstanna. Hemvistbegreppet är inte knutet till krav på en viss minsta tids vistelse (jfr Ds 1983:17 s. 12).

Övervägandena finns i avsnitt 4.4.

6 §

Paragrafen reglerar förutsättningarna för barn födda i Sverige och som sedan födelsen är statslösa, att förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan av den eller dem som har vårdnaden om barnet.

I första stycket har ordet genom anmälan bytts ut mot ordet efter anmälan för att markera att prövningen av förvärv av svenskt med- borgarskap enligt denna paragraf ska utgå från förhållandena vid tid- punkten för beslutet i stället för, som tidigare, vid anmälningstillfället och att förvärv av svenskt medborgarskap ska fastställas till besluts- dagen. Ändringen innebär att en anmälan kan avslås om barnet efter anmälningsdagen förlorar sitt hemvist i Sverige eller om hans eller hennes uppehållstillstånd har återkallats innan prövningen av anmälan har gjorts. Om barnet i stället får uppehållstillstånd eller tar sitt hem- vist här under Migrationsverkets handläggning kan anmälan bifallas.

Ändringen att villkoren ska vara uppfyllda vid tidpunkten för be- slutet i stället för vid anmälan innebär dock inte att tidpunkten i tredje stycket ändras, utan fortsatt gäller att anmälan ska göras innan barnet har fyllt 18 år.

För innebörden av att vara statslös, se kommentaren till 2 §. Övervägandena finns i avsnitt 9.3.

7 §

Paragrafen reglerar förutsättningarna för ett barn som inte har svenskt medborgarskap att förvärva sådant efter anmälan av den eller dem som har vårdnaden om barnet.

I första stycket har ordet genom anmälan bytts ut till ordet efter anmälan. Innebörden av bytet framgår av kommentaren till 6 §. Övervägandena finns i avsnitt 9.3.

I andra stycket, som är nytt, införs nya krav för medborgarskap. Enligt dessa kan medborgarskap för barn som har fyllt 15 år för- värvas bara om det görs sannolikt att barnets uppgivna identitet är riktig och barnet varken är skäligen misstänkt eller dömt för allvarlig

370

SOU 2021:54

Författningskommentar

brottslighet, bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet, eller har varit verksamt i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattat terro- risthandlingar eller systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor.

Kraven gäller bara för barn som vid beslutstillfället har fyllt 15 år (avsnitt 7.3 och 7.7.1).

Kravet på att det måste göras sannolikt att barnets uppgivna identitet är riktig är i den här bestämmelse främst riktad till den som har vårdnaden om barnet. Kravet har formulerats med 12 § andra stycket medborgarskapslagen som förebild (avsnitt 7.9).

Med begreppet allvarlig brottslighet avses brott med ett maximi- straff på minst fyra års fängelse i straffskalan (avsnitt 7.4.1), utländsk brottslighet (avsnitt 7.4.2) och upprepad brottslighet (avsnitt 7.4.3).

När det gäller uttrycket utländsk brottslighet omfattar det dels sådana allvarliga brott som har ett maximistraff på minst fyra års fängelse i straffskalan (avsnitt 7.4.1), dels mindre allvarliga brott om de är en del i upprepad brottslighet. Såväl misstankar som domar rörande utländska brott omfattas. Med utländska brott avses att brottet har begåtts utomlands.

Vid bedömningen av upprepad brottslighet är det typen av brott och hur allvarliga de är, hur många brott det handlar om och hur lång tid det har gått mellan brotten och tidpunkten för anmälan som ska beaktas. Vägledning för hur en sådan bedömning kan göras bör i viss utsträckning kunna hämtas från de karenstider som gäller vid pröv- ningen av kravet på hederligt levnadssätt i 11 § 5 medborgarskaps- lagen i naturalisationsärenden (se avsnitt 5.3.2). Det är inte bara allvar- lig brottslighet som någon dömts för som avses utan även skälig misstanke om allvarlig brottslighet omfattas (avsnitt 7.4.5).

När det gäller kravet på att den som anmälan avser inte får be- dömas utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet ska samma bedömningar göras som vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt enligt 11 § 5 medborgarskapslagen i naturalisationsären- dena (avsnitt 7.5).

Kravet att den som anmälan avser inte får ha varit verksam i, eller ha haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattat terroristhandlingar eller systematiska, omfat- tande och grova övergrepp på andra människor, har formulerats ut- ifrån praxis från regeringen och Migrationsöverdomstolen rörande

371

Författningskommentar

SOU 2021:54

prövningen av kravet på hederligt levnadssätt enligt 11 § 5 medbor- garskapslagen i naturalisationsärenden. Avsikten är att innebörden av vad som avses med verksamhet i, eller bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp, liksom vad som avses med en orga- nisation eller grupp vars verksamhet innefattat terroristhandlingar eller systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra män- niskor, som utvecklats i Migrationsöverdomstolens praxis, ska gälla även vid prövningen av detta krav (avsnitt 7.6).

Övervägandena finns främst i avsnitt 7.3–7.7, 7.9 och 9.3.

8 §

Paragrafen ger unga vuxna mellan 18 och 21 år möjlighet att ge in en egen anmälan om att förvärva svenskt medborgarskap.

I första stycket har ordet genom anmälan bytts ut mot ordet efter anmälan. Innebörden av bytet framgår av kommentaren till 6 §.

För att bestämmelsen ska vara i enlighet med 1961 års FN-kon- vention om begränsning av statslöshet har första stycket justerats så att det av punkt 1 framgår att det är den som har fyllt 18 men inte 21 år vid anmälningstillfället som kan förvärva medborgarskap enligt bestämmelsen, om övriga förutsättningar är uppfyllda (se avsnitt 9.3). Innebörden av detta är att anmälan kan ges in av den som har fyllt 18, men inte 21 år. Som en följd av detta har kraven i de tidigare punkterna 1 och 2 numrerats om till 2 och 3.

Punkt 2, som innehåller krav på permanent uppehållstillstånd i Sverige, motsvarar den tidigare punkten 1. Någon ändring i sak har inte gjorts.

Punkt 3, som motsvarar den tidigare andra punkten, har ändrats på så sätt att det som huvudregel krävs hemvist här i landet sedan fem år, i stället för som tidigare sedan utlänningen fyllde 13 år.

För den som är statslös, gäller delvis ett annat krav på hemvist, som innebär att de statslösa har fler alternativa sätt att uppnå hemvist- kravet. Enligt punkterna 3 a–c) gäller för den som är statslös ett krav på hemvist i Sverige sedan fem år, under sammanlagt tio år, eller sedan han eller hon fyllde 15 år. Ändringarna innebär bl.a. att kraven på hemvist för statslösa födda i Sverige anpassas till artikel 6.2 i 1961 års FN-konvention om begränsning av statslöshet. Övervägandena finns i avsnitt 4.5.

372

SOU 2021:54

Författningskommentar

Andra stycket ändras på så sätt att hänvisning sker till första stycket 2 i stället för första stycket 1. Ändringen är en följd av att det i första stycket 1 införs ytterligare en förutsättning för förvärv av medbor- garskap (se ovan) och innebär ingen ändring i sak.

I tredje stycket, som är nytt, införs nya krav för förvärv av medbor- garskap. Enligt dessa kan medborgarskap förvärvas bara om utlän- ningen gör sannolikt att hans eller hennes uppgivna identitet är riktig, och han eller hon varken är skäligen misstänkt eller dömd för allvarlig brottslighet, bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet, eller har varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattat terrorist- handlingar eller systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor.

Kraven är utformade på samma sätt och har samma innebörd som 7 § andra stycket med undantag för att kravet på att det måste göras sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig i tredje stycket är riktat till den som anmäler, dvs. den unga vuxna. För den närmare inne- börden av bestämmelsen i övrigt hänvisas till kommentaren till 7 § andra stycket.

Enligt fjärde stycket, som är nytt, framgår att kraven i tredje stycket inte gäller statslösa födda i Sverige. Stycket är en anpassning till Sveriges konventionsåtaganden (se 7.7.2).

Övervägandena finns främst i avsnitt 4.5, 7.4–7.7, 7.9 och 9.3.

9 §

Paragrafen reglerar förutsättningarna för den som fyllt 18 år och som har förlorat eller befriats från sitt svenska medborgarskap att återfå detta efter anmälan.

I första stycket har ordet genom anmälan bytts ut mot ordet efter anmälan 6 §. Innebörden av bytet framgår av kommentaren till 6 §.

I andra stycket, som är nytt, införs nya krav för den som vill återfå sitt medborgarskap. Enligt dessa kan medborgarskapet återfås bara om den som anmälan avser gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig, och han eller hon varken är skäligen misstänkt eller dömd för allvarlig brottslighet, bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet, eller har varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet inne-

373

Författningskommentar

SOU 2021:54

fattat terroristhandlingar eller systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor.

Kraven är utformade på samma sätt och har samma innebörd som 7 § andra stycket. Kravet på att det måste göras sannolikt att den upp- givna identiteten är riktig är dock riktat till den som anmälan avser, dvs. den som vill återfå svenskt medborgarskap. Kravet syftar i det här fallet bl.a. till att säkerställa att det verkligen är fråga om en person som tidigare varit svensk medborgare. För den närmare innebörden av be- stämmelsen i övrigt hänvisas till kommentaren till 7 § andra stycket.

Övervägandena finns främst i avsnitt 7.4–7.7, 7.9 och 9.3.

10 §

Paragrafen reglerar under vilka förutsättningar ett barn till en utlän- ning som förvärvar eller återfår svenskt medborgarskap efter anmälan enligt 6–9 §§ samtidigt kan förvärva svenskt medborgarskap. Para- grafen är tillämplig också enligt punkt 3 i ikraftträdande- och över- gångsbestämmelserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap på barn till dem som förvärvat medborgarskap enligt punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestäm- melserna till lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap och enligt punkt 2 i samma ikraftträdande- och övergångsbestämmelser när en person förvärvar medborgarskap enligt den upphävda 5 § medbor- garskapslagen (se avsnitt 7.7.1).

I tredje stycket, som är nytt, införs nya förutsättningar för förvärv av medborgarskap. Bestämmelsen innebär att ett barn som har fyllt 15 år förvärvar svenskt medborgarskap samtidigt som sin förälder bara om det görs sannolikt att barnets uppgivna identitet är riktig, och om barnet inte är skäligen misstänkt eller dömt för allvarlig brotts- lighet, bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet, eller har varit verksamt i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattat terrorist- handlingar eller systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor.

Kravet är utformat på samma sätt som och har samma innebörd som 7 § andra stycket. För den närmare innebörden av bestämmelsen hänvisas därför till kommentaren till den bestämmelsen.

Övervägandena finns främst i avsnitt 7.4–7.7, 7.9 och 9.3.

374

SOU 2021:54

Författningskommentar

15 §

Paragrafen reglerar förutsättningarna för befrielse från svenskt med- borgarskap.

Första stycket ändras på så sätt att befrielse kan vägras om det finns anledning att anta att sökanden inte själv vill befrias från sitt svenska medborgarskap, eller om det annars finns särskilda skäl. Exempel på när det skulle kunna antas att sökanden inte själv vill befrias från sitt svenska medborgarskap är om det finns anledning att misstänka att personens ansökan om att bli befriad från sitt svenska medborgar- skap inte är ett uttryck för hans eller hennes vilja, utan beror på t.ex. hedersförtryck eller otillbörlig påverkan från annan, t.ex. en fysisk person, en organisation eller annan stat. Även den situationen att någon gett in en förfalskad ansökan bör kunna omfattas av uttrycket.

Begreppet ”annars finns särskilda skäl” omfattar dem som har hemvist i Sverige och inrymmer som tidigare den situationen att sökanden genom att avsäga sig sitt svenska medborgarskap skulle uppnå otillbörliga fördelar gentemot svenska staten eller då sökanden under pågående värnpliktstjänstgöring ansöker om befrielse från sitt svenska medborgarskap. Det är dock fortsatt upp till de tillämpande myndigheterna att i varje enskilt fall pröva om omständigheterna är sådana att de kan anses utgöra särskilda skäl för att vägra någon befri- else från svenskt medborgarskap (jfr prop. 1999/2000:147 s. 57).

Bestämmelserna om att en ansökan om befrielse ska avslås på grund av att sökanden inte själv vill befrias från sitt medborgarskap omfattar såväl den som har hemvist i Sverige som den som saknar hemvist här i landet. Bestämmelserna om att befrielse kan vägras också om det annars finns särskilda skäl träffar som tidigare enbart den som har hemvist i Sverige. För betydelsen av begreppet hemvist hänvisas till författningskommentaren till 2 § ovan.

I andra stycket görs endast en språklig justering. Övervägandena finns i avsnitt 11.4.2.

15 a §

Paragrafen, som är ny, ställer upp särskilda villkor för barns befrielse från svenskt medborgarskap, som gäller utöver kraven i 15 §.

Enligt första stycket ska som villkor för barns befrielse från svenskt medborgarskap enligt 15 § dels krävas att befrielsen inte bedöms stå

375

Författningskommentar

SOU 2021:54

i strid med barnets bästa, dels krävas samtycke av barn som har fyllt

12år.

Att befrielsen inte ska bedömas stå i strid med barnets bästa inne-

bär att en befrielse som inte anses ligga i barnets intresse ska avslås på samma sätt som en ansökan om befrielse ska avslås om barnet inte samtycker till den. En befrielse skulle t.ex. kunna stå i strid med barnets bästa om syftet med ansökan om befrielse på goda grunder kan miss- tänkas vara att försvaga barnets skydd mot utnyttjande, omänsklig behandling eller sådana traditionella sedvänjor som är skadliga för barnet. Det skulle t.ex. kunna omfatta den situationen att det finns uppgifter från socialtjänst eller skola om att barnet lever i en heders- kontext och riskerar att giftas bort utomlands eller föras utomlands för att placeras i uppfostringsinstitution.

Med samtycke ska förstås att barnet har skrivit under ansökan om befrielse och att det genom Migrationsverkets kontakter med barnet framgår att barnet – utifrån sin ålder och mognad – är införstått med vad en befrielse betyder och att han eller hon önskar befrias från sitt svenska medborgarskap. Migrationsverket ska således genom kontak- ter och samtal med barnet försäkra sig om att barnet förstår inne- börden och konsekvenserna av samtycke till en befrielse. För det fall Migrationsverket tvivlar på att samtycket är välgrundat bör ansökan om befrielse kunna avslås på den grunden att samtycke inte före- ligger och/eller med hänvisning till att en befrielse bedöms stå i strid med barnets bästa.

Av andra stycket framgår att vid bedömningen av om en befrielse från svenskt medborgarskap står i strid med barnets bästa ska hänsyn tas till barnets åsikter med beaktande av barnets ålder och mognad, även då inte samtycke krävs. Bestämmelsen innebär att barnets åsikter ska beaktas utifrån dess ålder och mognad även vid ansökningar som avser barn under 12 år. Att barnets ålder och mognad ska beaktas innebär att det normalt ska fästas större avseende vid ett äldre barns inställning än vid ett yngre barns. Enbart ålder kan dock inte avgöra vikten av ett barns åsikter. Hur mycket ett barn förstår är inte på ett entydigt sätt knutet till barnets ålder. Med mognad avses förmågan att förstå och bedöma konsekvenserna av en särskild fråga, varvid den fortlöpande utvecklingen av barnets förmågor måste beaktas.

I det tredje stycket anges att det inte ska krävas samtycke om barnet är varaktigt förhindrat att lämna samtycke på grund av sjukdom eller något annat liknande förhållande. Bestämmelsen innebär att det inte

376

SOU 2021:54

Författningskommentar

krävs samtycke från barn fyllda 12 år om barnet är varaktigt förhind- rad att ta ställning till och lämna ett grundat samtycke till ansökan om befrielse. I begreppet varaktigt ligger att hindret ska vara av sådan omfattning och påverka barnet på ett sådant sätt att det inte går att förstå vad barnet vill och önskar. Hindret får inte vara övergående och bör kunna styrkas med läkarintyg (jfr prop. 1981/82:156 s. 78 f.). Som exempel på vad som skulle kunna vara ett hinder kan nämnas fysisk eller psykisk sjukdom eller resultatet av en sådan sjukdom eller en omfattande intellektuell funktionsnedsättning.

Övervägandena finns i avsnitt 11.3.2.

15 b §

Paragrafen, som är ny, reglerar förutsättningarna för återkallelse av ett beslut om befrielse från svenskt medborgarskap.

Enligt första stycket ska ett beslut om befrielse från svenskt med- borgarskap återkallas om det fanns hinder mot bifall till ansökan om befrielse vid tidpunkten för beslutet, om inte särskilda skäl talar emot en återkallelse. Bestämmelsen innebär att om det i efterhand visar sig att någon av de förutsättningar som anges i 15 eller 15 a § inte var upp- fyllda vid tidpunkten då beslutet om befrielse fattades ska befrielse- beslutet kunna återkallas. Uttrycket ”om inte särskilda skäl talar emot” innefattar t.ex. den situationen att det vid prövningen av om ett beslut om befrielse ska återkallas visar sig att personen bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller att han eller hon deltagit i en orga- nisation som begår eller har begått terroristhandlingar. Det vill säga sådana handlingar som enligt bl.a. 7 § andra stycket, 8 § tredje stycket,

9§ andra stycket och 10 § tredje stycket medborgarskapslagen skulle exkludera en person från att förvärva medborgarskap genom anmälan (jfr författningskommentarerna till de bestämmelserna ovan). Om en återkallelse skulle vara till nackdel för den enskilde eller om det framgår att den enskilde inte vill ha tillbaka sitt svenska medborgar- skap ska återkallelse inte ske.

I andra stycket anges att ett beslut om återkallelse ska gälla från den dag då beslutet om befrielse från svenskt medborgarskap fick laga kraft. Ett återkallelsebeslut gäller således retroaktivt.

Övervägandena finns i avsnitt 11.5.2.

377

SOU 2021:54

Författningskommentar

26 §

Paragrafen reglerar hur beslut enligt medborgarskapslagen får över- klagas.

Genom ändringen i första stycket framgår att huvudregeln är att Migrationsverkets beslut enligt medborgarskapslagen får överklagas till en migrationsdomstol. Ändringen är en följd av att utredningen föreslår att alla anmälningsärenden som handläggs av länsstyrelserna ska flyttas över till Migrationsverket.

Övervägandena finns i avsnitt 8.3.

27 §

Paragrafen reglerar överklaganden av Migrationsverkets beslut i säker- hetsärenden.

Andra stycket ändras på så sätt att begreppet säkerhetsärenden också omfattar anmälningar som avslås av skäl som rör Sveriges säkerhet och allmän säkerhet. Säkerhetsärenden överklagas enligt första stycket till regeringen. Uttrycket ”Sveriges säkerhet”, som är nytt, ersätter ut- trycket ”rikets säkerhet”. Någon ändring i sak är dock inte avsedd.

I tredje stycket görs endast en språklig justering. Övervägandena finns i avsnitt 7.5.

Punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lag (2001:82) om svenskt medborgarskap

Ikraft- och övergångsbestämmelsen reglerar medborgarskapsförvärv för personer som före år 2001 förlorade sitt svenska medborgarskap på grund av att de blev medborgare i en annan stat, men som önskar återfå detta.

I första stycket har ordet genom anmälan bytts ut mot ordet efter anmälan. Innebörden av efter anmälan framgår av kommentaren till 6 §.

I andra stycket, som är nytt, införs nya förutsättningar för den som vill återfå sitt medborgarskap. Enligt dessa kan medborgarskap bara återfås om den som anmälan avser gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig, och han eller hon varken är skäligen misstänkt eller dömd för allvarlig brottslighet, bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet, eller har varit verksam i, eller haft

379

Författningskommentar

SOU 2021:54

bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verk- samhet innefattat terroristhandlingar eller systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor.

Kravet är utformat på samma sätt och har samma innebörd som i 7 § andra stycket med undantag för att kravet på att det måste göras sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig är riktat till den som anmälan avser, dvs. den som vill återfå sitt svenska medborgarskap. För den närmare innebörden av bestämmelsen i övrigt hänvisas till kommentaren till 7 § andra stycket.

Övervägandena finns främst i avsnitt 7.4–7.7.1, 7.9 och 9.3.

Punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen om svenskt medborgarskap

Ikraft- och övergångsbestämmelsen reglerar medborgarskapsförvärv för barn under vissa omständigheter enligt de upphävda 4 och 5 §§ i medborgarskapslagen. De bestämmelserna gäller fortfarande för barn som fötts före den 1 april 2015, men den upphävda 4 § är inte aktuell i detta sammanhang. Enligt den upphävda 5 § kan ett barn som har fötts utomlands och som inte har förvärvat svenskt medborgarskap men vars far sedan barnets födelse är svensk medborgare, förvärva svenskt medborgarskap om fadern anmäler det innan barnet har fyllt 18 år.

I andra stycket, som är nytt, införs nya krav för barns förvärv av medborgarskap. I bestämmelsen anges att vid tillämpning av den upp- hävda 5 § kan ett barn som fyllt 15 år förvärva medborgarskap bara om det görs sannolikt att barnets uppgivna identitet är riktig, och barnet varken är skäligen misstänkt eller dömt för allvarlig brotts- lighet, bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet, eller har varit verksamt i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattat terrorist- handlingar eller systematiska, omfattande och grova övergrepp av andra människor.

Kraven är utformade på samma sätt och har samma innebörd som i 7 § andra stycket, se kommentaren till den bestämmelsen.

I tredje stycket, som är nytt, införs den tidigare andra meningen i första stycket om att 10 § ska tillämpas på ett barn till den person som förvärvar medborgarskap enligt den upphävda 5 §. Någon änd- ring i sak är inte avsedd.

Övervägandena finns främst i avsnitt 7.3–7.7.1, 7.9 och 9.3.

380

Referenser

SOU 2021:54

Justitiedepartementet (1924). Förslag till lag om förvärvande och förlust av svenskt medborgarskap. (Regeringens proposition 1924:137). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (1950). Förslag till lag om svenskt medborgarskap. (Regeringens proposition 1950:217). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (1968). Förslag till lag om ändring i utlännings- lagen den 30 april 195b (nr 193), m.m. (Regeringens proposition 1968:158). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (1971). Förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar m.m. (Regeringens proposition 1971:30). Stockholm: Regeringskansliet.

Arbetsmarknadsdepartementet (1976). Om ändringar i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. (Regeringens proposition 1975/76:136). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (1976). Om ändring i regeringsformen. (Regeringens proposition 1975/76:209).

Stockholm: Regeringskansliet.

Arbetsmarknadsdepartementet (1978). Om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. (Regeringens proposition 1978/79:72). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (1979). Förslag till sekretesslag m.m. (Regeringens proposition 1979/80:2).

Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (1982). Om namnlag. (Regeringens proposition 181/82:156). Stockholm: Regeringskansliet.

Socialdepartementet (1982). Om förbud mot omskärelse av kvinnor. (Regeringens proposition 1981/82:172).

Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (1982). Om ändring i sekretesslagen (1980:100), m.m. (Regeringens proposition 1981/82:186). Stockholm: Regeringskansliet.

Arbetsmarknadsdepartementet (1984). Om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. (Regeringens proposition 1983/84:156). Stockholm: Regeringskansliet.

384

SOU 2021:54

Referenser

Socialdepartementet (1989). Om vård i vissa fall av barn och ungdomar. (Regeringens proposition 1989/90:28). Stockholm: Regeringskansliet.

Arbetsmarknadsdepartementet (1995). Ändringar i utlänningslagen (1989:529). (Regeringens proposition 1994/95:179). Stockholm: Regeringskansliet.

Arbetsmarknadsdepartementet (1998). Kvinnofrid. (Regeringens proposition 1997/98:55). Stockholm: Regeringskansliet.

Inrikesdepartementet (1998). Medborgarskap och identitet. (Regeringens proposition 1997/98:178).

Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2000). Uppehållstillstånd på grund av

anknytning. (Regeringens proposition 1999/2000:43). Stockholm: Regeringskansliet.

Kulturdepartementet (2000). Lag om svenskt medborgarskap. (Regeringens proposition 1999/2000:147).

Stockholm: Regeringskansliet.

Finansdepartementet (2000). Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution. (Regeringens proposition 2000/01:33). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2006). Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. (Regeringens

proposition 2005/06:77). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2006). Barn som bevittnat våld. (Regeringens proposition 2005/06:166). Stockholm: Regeringskansliet.

Socialdepartementet (2006). Utfärdande av provisoriska pass för barn för direkt resa till Sverige. (Regeringens proposition 2005/06:144). Stockholm: Regeringskansliet.

Socialdepartementet (2011). Ändringar av viss länsstyrelse- verksamhet. (Regeringens proposition 2011/12:31). Stockholm: Regeringskansliet.

Arbetsmarknadsdepartementet (2013). Ett medborgarskap som grundas på samhörighet. (Regeringens proposition 2013/14:143). Stockholm: Regeringskansliet.

385

Referenser

SOU 2021:54

Justitiedepartementet (2014). Straffansvar för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. (Regeringens proposition 2013/14:146). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2014). Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap samt tillträde till Europarådets konvention om våld mot kvinnor. (Regeringens proposition 2013/14:208).

Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2014). Cirkulär migration och utveckling. (Regeringens proposition 2013/14:213).

Stockholm Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2015). Utlänningsdatalag. (Regeringens proposition 2015/16:65). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2015). En ny lag om personnamn. (Regeringens proposition 2015/16:180).

Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2017). En modern och rättssäker förvaltning

–ny förvaltningslag. (Regeringens proposition 2016/17:180). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2018). Ny dataskyddslag. (Regeringens proposition 2017/18:105). Stockholm: Regeringskansliet.

Socialdepartementet (2018). Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter. (Regeringens proposition 2017/18:186). Stockholm: Regeringskansliet.

Utbildningsdepartementet (2018). Behandling av personuppgifter på utbildningsområdet. (Regeringens proposition 2017/18:218). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2018). Anpassning av utlänningsdatalagen till EU:s dataskyddsförordning. (Regeringens proposition 2017/18:254). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2020). Ungdomsövervakning. (Regeringens proposition 2019/20:118). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2020). Ökat skydd mot hedersrelaterad brottslighet. (Regeringens proposition 2019/20:131). Stockholm: Regeringskansliet.

386

SOU 2021:54

Referenser

1954 års FN-konvention angående statslösa personers rättsliga ställning (SÖ 1965:54). https://lifos.migrationsverket.se/dokument?documentSummary Id=3342.

1957 års konvention om gifta kvinnors medborgarskap (SÖ 1958:27). 1961 års FN-konvention om begränsning av statslöshet (SÖ 1969:12). 1963 års Wienkonvention om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10).

Den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (SÖ 1971:42). www.regeringen.se/rattsliga-dokumen t/sveriges-internationella-overenskommelser/1994/01/so-197142/.

1989 års FN-konvention om barnets rättigheter (SÖ 1990:20).

1997 års europeiska konvention om medborgarskap (SÖ 2001:20). www.regeringen.se/rattsliga-dokument/sveriges-internationella- overenskommelser/2001/01/so-2001201/ [2021-06-12].

Avtal mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om medborgarskap, Köpenhamn den 13 september 2010 (SÖ 2012:6). www.regeringen.se/49c826/contentassets/ad330e150dc8480da1 3c21b2b9438aa6/avtal-mellan-danmark-finland-island-norge- och-sverige-om-medborgarskap [2021-04-27].

Avtal om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands

utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergi- gemenskapen. (EUT L 29, 31.1.2020).

Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG, L 229/35, 29.6.2004. L 158/77, 30.4.2004.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den

13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning). L 337/9, 20.12.2011.

389

SOU 2021:54

Referenser

Övrigt

Arbetsmarknadsdepartementet (1975). Förvärv av svenskt medborgarskap (DsA 1975:14). Stockholm: Regeringskansliet.

Arbetsmarknadsdepartementet (1983). Hemvisttidens beräkning i naturalisationsärenden och prövning av anmälningsärenden enligt medborgarskapslagen (DsA 1983:12).

Stockholm: Regeringskansliet.

Delegerade för de tre länderna (1921). Förslag till särskilda lagar för Sverige, Norge och Danmark om förvärvande och förlust av medborgarrätt. Stockholm: Isaac Marcus boktryckeri-aktiebolag

Justitiedepartementet (2017). Ny dataskyddslag (Regeringens lagrådsremiss). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2019). Ett nytt regelverk för Schengens

informationssystem (SIS) (Ds 2019:27). Stockholm. Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2020). Slopad straffrabatt för unga myndiga vid allvarlig brottslighet (utkast till lagrådsremiss) (Regeringens lagrådsremiss). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2021). Ändringar i utlänningslagen (Regeringens lagrådsremiss). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2021). Anpassningar av svensk lag till EU:s förordningar om Schengens informationssystem (Regeringens lagrådsremiss). Stockholm: Regeringskansliet.

Regeringen (2007). Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer. (Regeringens skr. 2007/08:39).

Regeringen (2016). En nationell strategi för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor Utdrag (kapitel 5, sid 109–155) ur Makt, mål och myndighet – feministisk politik för en jämställd framtid Skr. 2016/17:10.

Regeringen (2016). Makt, mål och myndighet – feministisk politik för en jämställd framtid (Regeringens skr. 2016/17:10).

Regeringens beslut den 30 juli 2020 [A2020/01666/MRB]. Uppdrag till Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor att kartlägga och sammanställa kunskap om unga hbtq-personers levnadsvillkor.

391

SOU 2021:54

Referenser

Polismyndigheten (2021). Information om några av polisens register. https://polisen.se/lagar-och-regler/behandling-av- personuppgifter/polisens-register/ [2021-01-21].

Regeringskansliet (2018). Handlingsplan mot könsstympning av flickor och kvinnor. Stockholm: Socialdepartementet. www.regeringen.se/4a34bd/contentassets/3257c5e17acb44258a 8a1caf5b343414/handlingsplan-mot-konsstympning-av-flickor- och-kvinnor_webb.pdf [2021-02-16].

Regeringskansliet (2021). Hjälp till svenskar utomlands. www.regeringen.se/uds-reseinformation/under-din-resa/ [2021-02-10].

Regeringskansliet (2008). Regeringskansliet genom tiderna (2 uppl.). www.regeringen.se/49bb57/contentassets/7f9d827dd80c4008a5 9b031f45620ab0/regeringskansliet-genom-tiderna [21-03-08].

Regeringskansliet i Förenade kungariket (2021).

Give up (renounce) British citizenship or nationality. www.gov.uk/renounce-british-nationality [2021-02-10].

Regeringskansliet i Norge (2020). FNs konvensjon om barnets rettigheter. https://regjeringen.no/no/tema/familie-og- barn/innsiktsartikler/fns-barnekonvensjon/fns-konvensjon-om- barnets-rettigheter/id2511390/ [2021-05-27].

Riksorganisationen GAPF. Vad är hedersvåld och förtryck? https://gapf.se/hedersvald/ [2019-12-06].

Service-Public.fr (2021). Perte volontaire de la nationalité française. https://service-public.fr/particuliers/vosdroits/F3073 [2021-02-10].

Socialstyrelsen (2019). Slutredovisning av uppdraget att genomföra

en nationell kartläggning av hedersrelaterat våld och förtryck. Socialstyrelsen (2019). Ett liv utan våld och förtryck.

Sweden Abroad (2018). Befrielse svenskt medborgarskap. www.swedenabroad.se/sv/om-utlandet-f%C3%B6r-svenska- medborgare/norge/hj%C3%A4lp-till-svenskar- utomlands/hj%C3%A4lp-kring-medborgarskap/befrielse- svenskt-medborgarskap/# [2021-02-05].

Säkerhetspolisen (2021). Information om Säkerhetspolisens arbete med utlänningsärenden. www.sakerhetspolisen.se/om- sakerhetspolisen/utlanningsarenden.html [2021-01-20].

395

Bilaga 1

SOU 2021:54

Det ingår inte i utredarens uppdrag att lämna förslag på grundlags- ändringar.

Uppdraget ska, i de delar som gäller språk- och samhällskunskaps- krav, redovisas senast den 15 oktober 2020. I övriga delar ska upp- draget redovisas senast den 1 maj 2021.

Medborgarskapets status ska stärkas och ett inkluderande samhälle främjas

Frågans tidigare behandling

I motsats till medborgarskapslagstiftningen i de flesta andra euro- peiska länder innehåller lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap (MedbL) inte något språk- eller samhällskunskapskrav för förvärv av medborgarskap. Inte heller den tidigare medborgarskapslagen, lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap, innehöll något sådant krav. Fram till i början av 1980-talet krävdes dock i praxis att sökanden skulle bifoga ett intyg om kunskaper i det svenska språket till ansökan om svenskt medborgarskap. Därefter har sökandens språkkunskaper i praktiken kommit att helt sakna betydelse (SOU 1999:34 s. 308).

Frågan om språkkrav behandlades i förarbetena till den nuvarande medborgarskapslagen. 1997 års medborgarskapskommitté uttalade i sitt betänkande Svenskt medborgarskap (SOU 1999:34 s. 313) att kun- skaper i svenska språket är av största vikt för alla som är permanent bosatta i landet. Kommittén ansåg dock, främst av rättviseskäl, att krav på språkkunskaper inte borde knytas till medborgarskapet. I den efter- följande propositionen anförde regeringen att, även om goda kun- skaper i landets språk och samhällsförhållanden har stor betydelse för integrationen, var möjligheterna att skapa en rättvis och praktiskt genomförbar ordning förenade med betydande svårigheter och en administrativ belastning som var svår att försvara (prop. 1999/2000:147 s. 63 f.).

Även 2012 års medborgarskapsutredning behandlade frågan om språkkrav för medborgarskap. Utredningen gjorde i sitt betänkande Det svenska medborgarskapet (SOU 2013:29 s. 186) bedömningen att det oklara kunskapsläget om vilka följder ett språkkunskapskrav skulle få och de risker som finns för negativa effekter, framför allt för dem som har sämst förutsättningar att uppfylla kravet, innebar att andra modeller för att koppla det svenska språket till medborgar-

400

SOU 2021:54

Bilaga 1

skapsförvärv var att föredra. Utredningen föreslog därför att en s.k. språkbonus skulle införas som incitament för att främja integrationen. Förslaget gick ut på att sökande som har en viss nivå av kunskaper i det svenska språket skulle kunna bli svensk medborgare efter ansökan, även om han eller hon haft hemvist i Sverige ett år kortare än vad som annars hade krävts. Förslaget har inte genomförts.

Hur kan krav på kunskaper i språk och samhällskunskap genomföras i praktiken?

Svenskt medborgarskap kan förvärvas automatiskt vid födseln, genom adoption, genom anmälan eller efter ansökan. Förvärv av medborgar- skap genom anmälan innebär ett förenklat förfarande där medborgar- skap beviljas efter en kontroll av om de formella kraven (permanent uppehållstillstånd och hemvist i Sverige under viss tid) var uppfyllda vid tidpunkten för anmälan. Anmälningsförfarandet gäller statslösa barn födda i Sverige, barn under 18 år, unga vuxna mellan 18 och 21 år, nordiska medborgare samt vissa personer som vill återfå svenskt med- borgarskap.

Förvärv av medborgarskap efter ansökan, naturalisation, är det vanligaste sättet att bli svensk medborgare för dem som inte blivit svenska medborgare vid födseln. Under 2018 tog Migrationsverket emot cirka 59 000 naturaliseringsärenden att jämföra med cirka 30 000 anmälningsärenden. För naturalisering krävs i regel styrkt identitet, minst 18 års ålder, permanent uppehållstillstånd, hemvist i Sverige under viss tid och att sökanden har haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt. I vissa fall kan barn till sökanden omfattas som bipersoner. Om barnet har fyllt 15 år krävs i så fall även att barnet har haft och kan komma att ha ett hederligt levnads- sätt. Om kraven är uppfyllda får ansökan beviljas. Att bli svensk med- borgare genom naturalisation är ingen rättighet. Det görs alltså, i mot- sats till vid anmälan, en diskretionär prövning. De flesta europeiska länder, bland dem samtliga nordiska länder, har i dag någon form av språk- eller samhällskunskapskrav kopplade till förvärv av medbor- garskap.

Det är svårt att överskatta betydelsen av kunskaper i svenska för den som bor och verkar här i landet. Att kunna språket och känna till de grundläggande förhållandena i landet är centralt för att vara inkluderad i samhället. Kunskaper i språket är även av väsentlig bety-

401

Bilaga 1

SOU 2021:54

delse för att en person ska kunna förstå sina skyldigheter och utöva sina rättigheter i samhället, det gäller både kvinnor och män. Det gäller inte minst de politiska rättigheter som medborgarskapet med- för, t.ex. rätten att rösta i val till riksdagen. Kunskaper om vårt sam- hälle syftar till att tydliggöra vilka lagar och principer som är centrala för vårt demokratiska och jämställda samhälle liksom vilka rättig- heter och skyldigheter varje individ har i vårt land. Syftet är att stärka medborgarskapets status och främja ett inkluderande samhälle där individen stärks och ökar sina möjligheter att bli en aktiv samhälls- medborgare. Det gäller både kvinnor och män. I sammanhanget är det dock värt att understryka att detta kan antas särskilt stärka ut- rikesfödda kvinnors förutsättningar för självständighet och frihet. Språket och grundläggande kunskaper om det svenska samhället kan i det sammanhanget ses som en nyckel till medborgarskapets förverk- ligande.

Samtidigt kan det finnas grupper för vilka ett godkänt prov i svenska och samhällskunskap av olika skäl varken är möjligt eller lämpligt att ställa upp som krav för medborgarskap. Särskild analys är nödvändig exempelvis i fråga om statslösa födda i Sverige. Likaså behöver sär- skilda överväganden göras vad gäller bl.a. barn, äldre, personer med funktionsnedsättning samt personer som av andra skäl har betydande svårigheter att visa tillräcklig kunskap. Uppdraget bygger på en över- enskommelse mellan regeringen, Centerpartiet och Liberalerna. För- slagens förenlighet med Sveriges internationella förpliktelser bör beaktas.

Utredaren ska därför

•lämna förslag som innebär att godkänt prov i svenska och i grund- läggande samhällskunskap är krav för svenskt medborgarskap,

•utreda i vilken utsträckning det är lämpligt med undantag från detta krav t.ex. inom grupperna barn, statslösa födda i Sverige, nordiska medborgare samt personer med funktionsnedsättning, och per- soner som av andra skäl har betydande svårigheter att visa tillräck- lig kunskap, bl.a. med beaktande av Sveriges internationella förplik- telser,

•föreslå ett system för språk- och samhällskunskapskrav som är rättssäkert, kostnadseffektivt och rättvist och då särskilt beakta de jämställdhetspolitiska målen och vikten av att ge lika goda för- utsättningar för integration för kvinnor och män,

402

SOU 2021:54

Bilaga 1

•utreda och lämna förslag om utformning och bedömning av prov, om i vilken regi utbildningar och prov ska arrangeras och om möj- lighet att göra om provet och överklaga provresultat,

•lämna förslag som så långt som möjligt utnyttjar befintliga system för undervisning och examination i svenska och samhällskunskap,

•analysera förslagens konsekvenser när det gäller behovet av lärare och examinatorer,

•redogöra för utländska förhållanden på området, särskilt i fråga om de andra nordiska länderna, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Andra frågor om medborgarskap

Utökade möjligheter att avslå en ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap i syfte att motverka hedersrelaterat våld och för- tryck.

Den som är eller önskar bli utländsk medborgare får efter ansökan befrias från sitt svenska medborgarskap. Befrielse ska medges den som saknar hemvist i Sverige. Den som har hemvist i Sverige får vägras befrielse endast om det finns särskilda skäl. Om sökanden inte redan har ett annat medborgarskap krävs som villkor för befrielsen att han eller hon inom en viss tid förvärvar ett annat medborgarskap (15 § MedbL). Särskilda skäl att avslå en ansökan om befrielse kan finnas om t.ex. brottsmisstänkta eller värnpliktiga genom befrielse skulle uppnå otillbörliga fördelar gentemot staten (prop. 1999/2000:147 s. 57).

Om en person, som utöver svenskt medborgarskap även har ut- ländskt medborgarskap, inte längre anses ha hemvist i Sverige finns det inte några möjligheter att avslå en ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap.

Utredningen om starkare skydd mot barnäktenskap, tvångsäkt- enskap och brott med hedersmotiv lyfte i sitt betänkande Ökat skydd mot hedersrelaterad brottslighet (SOU 2018:69 s. 206) fram att den rådande ordningen, åtminstone när det gäller barn som inte har hemvist i Sverige, möjliggör för vårdnadshavare att försvåra svenska myndigheters arbete när ett barn har förts utomlands för att t.ex. könsstympas eller tvingas in i barnäktenskap. Vårdnadshavare som

403

Bilaga 1

SOU 2021:54

på sitt barns vägnar har ansökt om befrielse från medborgarskap kan på det sättet hindra att barnet ges möjlighet till svenskt konsulärt stöd och att återvända till Sverige. Utredningen konstaterade dock att med- borgarskapsfrågor låg utanför den utredningens uppdrag och att dessa frågor därför i stället bör behandlas i särskild ordning.

Även vuxna eller barn över 12 år kan genom t.ex. påtryckningar, hot eller våld förmås att mot sin vilja ansöka om eller samtycka till befrielse från svenskt medborgarskap. Det kan övervägas om ett be- slut om befrielse av medborgarskap i en sådan situation ska kunna ändras.

Myndigheters möjligheter att ingripa vid misstanke om att per- soner förs ur landet för att giftas bort mot sin vilja eller könsstympas ska stärkas.

Utredaren ska därför

•lämna förslag till hur barns rättigheter i ärenden om befrielse från svenskt medborgarskap kan stärkas och hur möjligheterna att av- slå en ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap ska ut- ökas, i syfte att motverka hedersrelaterat våld eller tvång och för att stärka barns rättigheter,

•utreda om Migrationsverkets beslut om befrielse från medborgar- skap som meddelats i anledning av en ansökan som gjorts genom hot, tvång, urkundsförfalskning eller annat otillbörligt förfarande ska kunna ändras av Migrationsverket, och i så fall med retroaktiv effekt, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Bör tidpunkten för förvärv av medborgarskap genom anmälan justeras?

Vid förvärv av medborgarskap genom anmälan gäller att villkoren för förvärv, dvs. permanent uppehållstillstånd och hemvist i Sverige under viss tid, ska vara uppfyllda vid den dagen anmälan kommer in till Migrationsverket. Om så är fallet sker förvärvet från och med anmäl- ningsdagen även om själva beslutet fattas senare (prop. 1999/2000:147 s. 75). Den som uppfyller de formella kraven vid anmälningstillfället ska beviljas medborgarskap och det saknas möjlighet för Migrations- verket att beakta om omständigheterna har förändrats efter anmäl- ningstidpunkten. Det innebär att Migrationsverket måste bevilja

404

SOU 2021:54

Bilaga 1

svenskt medborgarskap för personer som visserligen uppfyllde kraven vid anmälningstidpunkten men som vid beslutsdatumet inte längre gör det.

Sedan 2015 har i frågan om återkallelse av permanent uppehålls- tillstånd aktualiserats i drygt 60 anmälningsärenden hos Migrations- verket. Enligt Migrationsverket är det i vissa av ärendena uppenbart att sökanden har varit medveten om att en anmälan om svenskt med- borgarskap kommer att stoppa en utvisning. Eftersom en svensk med- borgare aldrig kan utvisas från Sverige har konsekvensen i vissa fall blivit att familjer som egentligen har fått ett beslut om att lämna Sverige får stanna här på grund av att en i familjen blivit svensk med- borgare.

Migrationsverket har i en skrivelse till regeringen föreslagit att svenskt medborgarskap förvärvas från beslutsdagen i stället för på anmälningsdagen (Ju2017/09735/EMA). Migrationsverket skulle i så fall kunna vänta in utgången i ett ärende om återkallelse av perma- nent uppehållstillstånd innan beslut fattas i anmälningsärendet.

Utredaren ska därför

•utreda om förvärv genom anmälan fortsättningsvis bör ske från tidpunkten för anmälan eller om prövningen i stället ska utgå från förhållandena vid tidpunkten för beslutet, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Frågor om bland annat hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

I dag görs ingen prövning av hederligt levnadssätt i anmälnings- ärenden enligt 6–10 §§ MedbL. För anmälan om medborgarskap för nordiska medborgare enligt 18 § MedbL gäller dock att den som an- mäler inte sedan fem år får ha dömts till frihetsberövande påföljd.

En konsekvens av den nuvarande regleringen är att en person över

15 år som har begått brott kan beviljas svenskt medborgarskap genom anmälan, medan samma person hade fått avslag på sin ansökan om han eller hon varit över 18 år, alternativt fått avslag på begäran att omfattas som biperson i sin förälders beslut. Denna ordning kan före- falla orimlig, särskilt om personen som beviljats medborgarskap genom anmälan dömts för allvarlig brottslighet. Det kan även uppfattas inkon- sekvent att så skilda villkor ska gälla beroende av om medborgarskap förvärvas genom anmälan eller efter ansökan. Migrationsverket har i

405

Bilaga 1

SOU 2021:54

en skrivelse till regeringen föreslagit att ett krav på hederligt levnads- sätt införs i anmälningsärenden för personer över 15 år på ett sätt som motsvarar det som gäller i ansökningsärenden (Ju2017/09735/EMA). Det finns därför skäl att utreda om krav på hederligt levnadssätt bör införas i anmälningsärenden. Det bör dock understrykas att det som gäller prövningen av hederligt levnadssätt i ansökningsärenden är anpassat efter vuxna sökande, medan de flesta som förvärvar med- borgarskap genom anmälan är barn eller unga vuxna. Eventuella sköt- samhetskrav i anmälningsärenden bör därför endast omfatta allvarliga brott.

Som ett led i prövningen av om sökanden haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt begär Migrationsverket i ären- den om ansökan om medborgarskap in vissa uppgifter bl.a. från Säker- hetspolisen, Polismyndigheten och Kronofogdemyndigheten. Migra- tionsverket har i en skrivelse till regeringen föreslagit ett tydligare författningsstöd för detta förfarande (Ju2018/02791/L7).

Idag saknas också möjlighet att avslå en anmälan om medborgar- skap även om Säkerhetspolisen har information om att personen i fråga utgör en fara för rikets säkerhet. Säkerhetspolisen har i en skri- velse till Justitiedepartementet påtalat att det bör finnas en möjlighet för Migrationsverket att avslå anmälan om medborgarskap med hän- visning till att den som anmälan avser utgör ett hot mot rikets säker- het (Ju2017/02733/L7).

Utredaren ska därför

•utreda om det i anmälningsärenden för personer över 15 år bör införas ett krav att den som anmälan gäller inte är misstänkt eller dömd för allvarlig brottslighet eller bedöms utgöra ett hot mot rikets säkerhet, och då särskilt beakta Sveriges internationella åtag- anden för att undvika statslöshet,

•utreda om det behövs ett tydligare författningsstöd för informa- tionsutbytet i prövningen av hederligt levnadssätt i medborgar- skapsärenden,

•i arbetet särskilt beakta Sveriges åtaganden i fråga om barnets rättig- heter och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

406

SOU 2021:54

Bilaga 1

Behövs ytterligare åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet?

Undvikande av statslöshet är en grundläggande princip för svensk medborgarskapslagstiftning. I FN:s konvention om begränsning av statslöshet (SÖ 1969:12) framgår i artikel 1 att en konventionsstat ska bevilja medborgarskap till en person som är född på dess terri- torium, om han eller hon annars skulle bli statslös. Medborgarskapet ska antingen beviljas automatiskt vid födelsen eller på ansökan ställd till behörig myndighet. Sverige har valt det andra alternativet. Ett barn som har fötts i Sverige och som sedan födelsen är statslöst för- värvar svenskt medborgarskap genom anmälan av den eller dem som har vårdnaden om barnet, om barnet har permanent uppehållstill- stånd och hemvist i Sverige. Anmälan ska göras innan barnet har fyllt 18 år (6 § MedbL). För att undvika den period av tillfällig statslöshet som inträffar mellan barnets födelse och tidpunkten för förvärv av medborgarskap genom anmälan finns det skäl att utreda om vissa statslösa barn som föds i Sverige per automatik bör bli svenska med- borgare vid födelsen. Ett villkor för eventuellt automatiskt förvärv av medborgarskap ska i så fall vara att åtminstone en förälder har permanent uppehållstillstånd och även i övrigt en anknytning till Sverige, t.ex. genom bosättning. Detta för att förhindra att barn som inte kan förväntas växa upp i Sverige förvärvar svenskt medborgar- skap. Ett sådant automatiskt förvärv av medborgarskap förutsätter ett visst utbyte av information mellan Migrationsverket och Skatte- verket, som registrerar alla födslar i Sverige och vilket medborgar- skap ett barn som ska folkbokföras har.

Enligt FN:s konvention om begränsning av statslöshet gäller, när medborgarskapet inte förvärvas automatiskt, att konventionsstaten bl.a. får ställa upp villkor om att personen ska ha varit stadigvarande bosatt på statens territorium under en period som inte överstiger fem år omedelbart före ansökan om medborgarskap eller tio år sam- manlagt. Möjligheten till ansökan ska finnas under en period som inte får börja senare än vid 18 års ålder och inte upphöra tidigare än vid en ålder av 21 år. En statslös person som fyllt 18 men inte 21 år förvärvar enligt 8 § MedbL svenskt medborgarskap om han eller hon har permanent uppehållstillstånd i Sverige och hemvist här i landet sedan han eller hon fyllde 15 år. Det finns skäl att utreda om med- borgarskapslagen fullt ut uppfyller kraven i konventionen i fråga.

407

Statens offentliga utredningar 2021

Kronologisk förteckning

1.Säker och kostnadseffektiv it-drift

–rättsliga förutsättningar för utkontraktering. I.

2.Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap. Ju.

3.Skolbibliotek för bildning och utbildning. U.

4.Informationsöverföring inom vård och omsorg. S.

5.Ett förbättrat system för arbetskrafts- invandring. Ju.

6.God och nära vård. Rätt stöd till psykisk hälsa. S.

7.Förstärkt skydd för väljarna vid röst- mottagningen. Ju.

8.När behovet får styra

–ett tandvårdssystem för en mer jäm lik tandhälsa. Vol. 1 & Vol. 2, bilagor + Sammanfattning (häfte). S.

9.Vem kan man lita på? Enkel och ändamålsenlig användning av betrodda tjänster i den offentliga förvaltningen. I.

10.Radiologiska skador – skadestånd, säkerheter, skadereglering. M.

11.Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktions- nedsättning. U.

12.Andra chans för krisande företag

–En ny lag om företagsrekonstruktion. Ju.

13.En teknikneutral grundlags bestämmelse för regeringsbeslut. Ju.

14.Boende på (o)lika villkor

–merkostnader i bostad med särskild service för vuxna enligt LSS. S.

15.Föreningsfrihet och terrorist organisationer. Ju.

16.En väl fungerande ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner. Fi.

17.Ett moderniserat konsumentskydd. Fi.

18.Bolags rörlighet över gränserna. Volym 1 & 2. Ju.

19.En stärkt försörjningsberedskap för hälso- och sjukvården. Del 1 och 2. S.

20.Ecris-TCN – ett mer effektivt utbyte av brottmålsdomar mot tredjelands- medborgare. Ju.

21.En klimatanpassad miljöbalk för samtiden och framtiden. M.

22.Hårdare regler för nya nikotin- produkter. S.

23.Stärkt planering för en hållbar utveckling. Fi.

24.Äga avfall

–en del av den cirkulära ekonomin. M.

25.Struktur för ökad motståndskraft. Ju.

26.Använd det som fungerar. M.

27.Ett förbud mot rasistiska organisationer. Ju.

28.Immunitet för utställningsföremål. Ku.

29.Ökade möjligheter att förhindra illegal handel via post. I.

30.Kampen om tiden

–mer tid till lärande. U.

31.Kontroller på väg. I.

32.Papper, poddar och ...

Pliktmateriallagstiftning för ett tryggat källmaterial. U.

33.En tioårig grundskola. Införandet av en ny årskurs 1 i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. U.

34.Börja med barnen! En sammanhållen god och nära vård för barn och unga. S.

35.En stärkt rättsprocess och en ökad lagföring. Ju.

Statens offentliga utredningar 2021

Systematisk förteckning

Finansdepartementet

En väl fungerande ordning för val och

beslutsfattandei kommuner och regioner. [16]

Ett moderniserat konsumentskydd. [17]

Stärkt planering för en hållbar utveckling. [23]

Mervärdesskatt vid inhyrd personal för vård och social omsorg. [40]

Stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. [42]

Ett nytt regelverk för bygglov. Del 1 och 2. [47]

Infrastrukturdepartementet

Säker och kostnadseffektiv it-drift rättsliga förutsättningar för utkontraktering. [1]

Vem kan man lita på? Enkel och ändamåls enlig användning av betrodda tjänster i den offentliga förvaltningen. [9]

Ökade möjligheter att förhindra illegal handel via post. [29]

Kontroller på väg. [31]

Justitiedepartementet

Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap. [2]

Ett förbättrat system för arbetskrafts invandring. [5]

Förstärkt skydd för väljarna vid röst- mottagningen. [7]

Andra chans för krisande företag

–En ny lag om företagsrekonstruktion. [12]

En teknikneutral grundlagsbestämmelse för regeringsbeslut. [13]

Föreningsfrihet och terroristorganisationer. [15]

Bolags rörlighet över gränserna. Volym 1 & 2. [18]

Ecris-TCN – ett mer effektivt utbyte av brottmålsdomar mot tredjelandsmed- borgare. [20]

Struktur för ökad motståndskraft. [25]

Ett förbud mot rasistiska organisationer. [27]

En stärkt rättsprocess och en ökad lag föring. [35]

Gode män och förvaltare – en översyn. [36]

En ny lag om ordningsvakter m.m. [38]

Ett förstärkt skydd mot sexuella kränkningar. [43]

Snabbare lagföring

–ett snabbförfarande i brottmål. [46] Kommuner mot brott. [49]

Fri hyressättning vid nyproduktion. [50] Ändrade regler i medborgarskapslagen. [54]

Kulturdepartementet

Immunitet för utställningsföremål. [28]

Miljödepartementet

Radiologiska skador – skadestånd, säkerheter, skadereglering. [10]

En klimatanpassad miljöbalk för samtiden och framtiden. [21]

Äga avfall

–en del av den cirkulära ekonomin. [24] Använd det som fungerar. [26]

I en värld som ställer om.

Sverige utan fossila drivmedel 2040. [48]

Skydd av arter – vårt gemensamma ansvar. Vol. 1 och 2. [51]

En rättssäker vindkraftsprövning. [53]

Näringsdepartementet

En EU-anpassad djurläkemedels- lagstiftning. Del 1 och 2. [45]

Socialdepartementet

Informationsöverföring inom vård och omsorg. [4]

God och nära vård. Rätt stöd till psykisk hälsa. [6]

När behovet får styra

–ett tandvårdssystem för en mer jäm lik tandhälsa. Vol. 1 & Vol. 2, bilagor + Sammanfattning (häfte). [8]

Boende på (o)lika villkor – merkostnader i bostad med särskild service för vuxna enligt LSS. [14]

En stärkt försörjningsberedskap för hälso- och sjukvården. Del 1 och 2. [19]

Hårdare regler för nya nikotinprodukter. [22]

Börja med barnen! En sammanhållen god och nära vård för barn och unga. [34]

Stärkt rätt till personlig assistans. Ökad rättssäkerhet för barn, fler grundläggande behov och tryggare sjukvårdande insatser. [37]

Ombuds tillgång till vård- och omsorgsuppgifter och förenklad behörighetskontroll inom vården. [39]

VAB för vårdåtgärder i skolan. [41] Tillgänglighetsdirektivet. [44]

Vilja välja vård och omsorg.

En hållbar kompetensförsörjning inom vård och omsorg om äldre. [52]

Utbildningsdepartementet

Skolbibliotek för bildning och utbildning. [3]

Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktions- nedsättning. [11]

Kampen om tiden

– mer tid till lärande. [30]

Papper, poddar och ...

Pliktmateriallagstiftning för ett tryggat källmaterial. [32]

En tioårig grundskola. Införandet av en ny årskurs 1 i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. [33]

SLUTBETÄNKANDE AV UTREDNINGEN OM
SPRÅK- OCH SAMHÄLLSKUNSKAPSKRAV
FÖR SVENSKT MEDBORGARSKAP OCH ANDRA
FRÅGOR OM MEDBORGARSKAP (USSMA)	SOU 2021:54

SOU 2021:54		Innehåll
6	Anmälningsärenden – en förenklad typ av förvärv
	av medborgarskap....................................................	125
6.1	Förvärv av medborgarskap genom anmälan i dag ...............	125

		villkor till skydd för barns medborgarskap ..........	258
11.4 Ytterligare justeringar av bestämmelserna om befrielse .....			266
	11.4.1	Inledning ................................................................	266
	11.4.2 Befrielse kan vägras om ansökan inte görs
		av fri vilja ................................................................	267
11.5 Ändring av beslut om befrielse från svenskt
	medborgarskap ......................................................................		270
	11.5.1 Grunderna för att ändra förvaltningsbeslut .........		270
	11.5.2 Återkallelse av beslut om befrielse .......................		272
12	Personuppgiftsbehandling och sekretess ....................		281
12.1	Allmänna utgångspunkter
	för personuppgiftsbehandlingen ..........................................		281
	12.1.1	Personuppgiftsbehandlingen omfattas
		av EU:s dataskyddsförordning .............................	281
	12.1.2 Rättslig grund för personuppgiftsbehandlingen ...		284

i medborgarskapslagen .........................................................		317
12.3.1	Migrationsverkets personuppgiftsbehandling.....	317
12.3.2	Länsstyrelsernas personuppgiftsbehandling........	319
12.4 Personuppgiftsbehandlingen vid automatiskt förvärv av
svenskt medborgarskap ........................................................		320
12.4.1 Skatteverkets behandling av personuppgifter .....		320

		i anmälningsärenden ..............................................	340
	14.2.5 Befrielse från svenskt medborgarskap..................		341
	14.2.6	Nya bestämmelser i
		medborgarskapsförordningen...............................	343
15	Konsekvensanalys....................................................		345
15.1	Ekonomiska konsekvenser för staten..................................		346
	15.1.1	Utgångspunkter.....................................................	346
	15.1.2	Migrationsverket ...................................................	347
	15.1.3	Säkerhetspolisen och Polismyndigheten..............	354
	15.1.4	Skatteverket ...........................................................	355
15.2	Ekonomiska konsekvenser för kommuner, regioner,
	länsstyrelser, företag och enskilda .......................................		356
	15.2.1	Kommuner och regioner .......................................	356
	15.2.2	Länsstyrelser ..........................................................	356
	15.2.3	Företag och enskilda .............................................	357
15.3	Konsekvenser för domstolarna och regeringen
	i egenskap av överprövningsinstans .....................................		357
15.4	Övriga konsekvenser ............................................................		359
	15.4.1	Jämställdhet och integration.................................	359
	15.4.2 Brottslighet och allmän säkerhet ..........................		360
	15.4.3 Sysselsättning och offentlig service......................		361
	15.4.4	Klimat och miljö ....................................................	362
	15.4.5	Kommuner och regioner .......................................	362
	15.4.6	Enskilda..................................................................	362
	15.4.7	Konventionsåtaganden ..........................................	365
15.5	Förslag till finansiering av förslagen ....................................		366
16	Författningskommentar ............................................		369
16.1	Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:82) om
	svenskt medborgarskap ........................................................		369

Sammanfattning ................................................................		13
Summary ..........................................................................		23
1	Författningsförslag.....................................................	35

1.2 Förslag till förordning om ändring i
medborgarskapsförordningen (2001:218).............................	46

1.3 Förslag till förordning om ändring i
folkbokföringsförordningen (1991:749) ...............................	51

(2001:589) om behandling av personuppgifter i
Skatteverkets folkbokföringsverksamhet..............................	52

	(2019:502) med instruktion för Migrationsverket .................	53
2	Utredningens uppdrag och arbete................................	55
2.1	Utredningens uppdrag............................................................	55
2.2	Utredningens arbete ...............................................................	56
2.3	Utredningen och ändrade regler i utlänningslagen.................	57
3	Medborgarskap och statslösa barn födda i Sverige ........	59
3.1	Utredningens uppdrag............................................................	59

3.2	Statslösa barns rätt till medborgarskap .................................		60
	3.2.1	Internationella åtaganden .......................................	60
	3.2.2	Medborgarskapslagens bestämmelser ....................	64
	3.2.3	Registrering och fastställelse av statslöshet
		och medborgarskap för barn ..................................	68
4	Åtgärder för att begränsa förekomsten av statslöshet .....		73
4.1	Utredningens uppdrag ...........................................................		73

och medborgarskapslagen ......................................................		74
4.3 Uppehållstillstånd i Sverige....................................................		78
4.3.1	Allmänt ....................................................................	78
4.3.2	Bestämmelser från och med den 20 juli 2021 ........	79

	en förälder? ..............................................................	85
4.4.3	Hur kan ett automatiskt förvärv gå till? ................	90

	fyllt 18 men inte 21 år ..........................................................		100
5	Hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden ..........		105
5.1	Utredningens uppdrag .........................................................		105
5.2	Tidigare utredningar.............................................................		106
5.3	Hederligt levnadssätt vid naturalisation..............................		109
	5.3.1	Ett krav som funnits länge....................................	109

	brottslighet ............................................................	113
5.3.3	Prövningen av kravet på hederligt levnadssätt ....	119
5.4 Krav på hederligt levnadssätt för barn.................................		123

medborgarskap genom anmälan...........................................		129
6.2.1	Anmälningsärenden före 2001 ..............................	129
6.2.2	Anmälningsärenden från och med 2001...............	133
6.2.3	Sammanfattande kommentar ................................	136

i anmälningsärenden i andra nordiska länder ......................		139
7.2.1	Finland ...................................................................	139
7.2.2	Norge .....................................................................	140
7.2.3	Danmark ................................................................	141
7.2.4	Sammanfattning.....................................................	143

brottslighet m.m. för barn? ..................................................		143
7.4 Ett krav avseende brottslighet..............................................		146
7.4.1	Allvarliga brott.......................................................	147
7.4.2	Utländsk brottslighet ............................................	159
7.4.3	Upprepad brottslighet...........................................	160
7.4.4	Ett krav på frånvaro av allvarlig brottslighet........	162
7.4.5	Dömd eller misstänkt för allvarlig brottslighet ...	162
7.4.6	Ingen begränsning i tid..........................................	164

	inflytande över bl.a. terroristorganisationer........................		173
7.7	Personkretsen........................................................................		175
	7.7.1	Vem ska omfattas av kraven?................................	175
	7.7.2	Vem ska inte omfattas av de nya kraven ..............	180
7.8	Ett annat krav för statslösa födda i Sverige? .......................		187

7.9	Den uppgivna identiteten ska vara riktig ............................		189
7.10	Konsekvenser av utredningens förslag
	för anmälningsinstitutet .......................................................		191
8	Handläggande myndighet .........................................		193
8.1	Nuvarande ordning...............................................................		193
8.2	Bakgrunden till nuvarande handläggningsordning .............		196
	8.2.1	Naturalisationsärenden .........................................	196
	8.2.2	Anmälningsärenden ..............................................	198

	medborgarskapsärenden.......................................................		200
9	Ändrad tidpunkt för förvärv av medborgarskap
	efter anmälan ..........................................................		205
9.1	Utredningens uppdrag .........................................................		205
9.2	Tidpunkten för förvärv genom anmälan .............................		206
	9.2.1	Bakgrund till nuvarande ordning .........................	206
	9.2.2	Anmälningsärenden i dag .....................................	207
9.3	Ändrad tidpunkt för förvärv................................................		208
10	Hedersrelaterat våld och förtryck ...............................		213
10.1	Utredningens uppdrag .........................................................		213
10.2	Om medborgarskap..............................................................		214
	10.2.1	Inledning................................................................	214

	och frågor om konsulärt bistånd ..........................	215
10.3 Hedersrelaterat våld och förtryck .......................................		220
10.3.1	Hedersbrottsutredningen .....................................	222
10.3.2	Sammanfattning av begreppet ..............................	225

10.3.4 Tvångsäktenskap, vilseledande till
tvångsäktenskapsresa och könsstympning ..........	230

11	Befrielse från svenskt medborgarskap ........................		237
11.1	Utredningens uppdrag..........................................................		237
11.2	Befrielse från medborgarskap...............................................		238
	11.2.1	Bakgrund till bestämmelserna...............................	238
	11.2.2	Handläggning av befrielseärenden........................	241
	11.2.3	Konventionsåtaganden ..........................................	244
	11.2.4 Befrielse från medborgarskap i andra länder........		251
11.3	Hur kan barns rättigheter stärkas? ......................................		256
	11.3.1 Bestämmelserna bör utökas för att skydda barn ...		256

	fastställd .................................................................	286
12.2 Tydligare författningsstöd för informationsutbytet
vid prövningen av hederligt levnadssätt...............................		296
12.2.1	Utredningens uppdrag ..........................................	296
12.2.2	Krav på stöd för informationsutbyte ...................	297

12.2.4 En ny bestämmelse i
medborgarskapsförordningen ..............................	309

		uppgifter till Migrationsverket .............................	322
	12.4.3	Migrationsverkets behandling av
		personuppgifter .....................................................	323
12.5	Sekretess................................................................................		324
	12.5.1 De nya kraven i anmälningsärenden.....................		324
	12.5.2 Befrielse från svenskt medborgarskap .................		325
13	Överklagande ..........................................................		327
13.1	Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan..............		327
13.2	Befrielse och återkallelse av befrielsebeslut ........................		329
13.3	Automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap för
	vissa statslösa barn födda i Sverige ......................................		330
14	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		333
14.1	Ikraftträdande .......................................................................		333
14.2	Övergångsbestämmelser ......................................................		335
	14.2.1 Automatiskt förvärv av medborgarskap för
		vissa statslösa barn födda i Sverige.......................	335
	14.2.2 Nya krav för förvärv i anmälningsärenden ..........		336
	14.2.3	En handläggande myndighet ................................	338

Innehåll		SOU 2021:54
Referenser.......................................................................		383
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2019:70...........................................	399
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2020:67...........................................	411
Bilaga 3	Kommittédirektiv 2020:130.........................................	413