Vilja välja vård och omsorg - En hållbar kompetensförsörjning inom vård och omsorg om äldre, del 2

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		45
1	Författningsförslag.....................................................	79
1.1	Lag om ändring i miljöbalken (1998:808)..............................	79
1.2	Lag om ändring i rättegångsbalken (1942:740)...................	132
1.3	Lag om ändring i jaktlag (1987:259) ....................................	133
1.4	Lag om ändring i fiskelag (1993:787)...................................	135

1.5Lag om ändring i lag (2014:1009) om handel

med timmer och trävaror......................................................

137

1.6Lag om ändring i lag (2000:1225) om straff

för smuggling ........................................................................

138

1.7Lag om ändring i offentlighets-

och sekretesslag (2009:400)..................................................

139

1.8Lag om ändring i lag (1996:701) om Tullverkets befogenhet vid Sveriges inre gräns mot ett annat land

inom EU ................................................................................

140

1.9Lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges

ekonomiska zon ....................................................................		142
1.10 Förordning om ändring i
artskyddsförordningen (2007:845) ......................................		143
1.10.1 Bilaga 1 – bilaga I till fågeldirektivet.....................		166
1.10.2 Bilaga 2 – bilagorna II och III fågeldirektivet ......		174
1.10.3 Bilaga 3	– bilaga II livsmiljödirektivet ..................	180
1.10.4 Bilaga 4	– bilaga IV a livsmiljödirektivet ..............	212
1.10.5 Bilaga 5	– bilaga IV b livsmiljödirektivet ..............	224
		5

Innehåll

SOU 2021:51

	1.10.6 Bilaga 6 – bilaga V livsmiljödirektivet ..................	227
	1.10.7 Bilaga 7 – nationell fridlysning .............................	230
	1.10.8 Bilaga 8 – Information som ska framgå
	av livsmiljöunderlag...............................................	230
1.11	Förordning om ändring i jaktförordningen (1987:905).....	232
1.12	Förordning om ändring i förordningen (1994:1716)
	om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen .......................	239
1.13	Förordning om ändring i förordningen (1994:1830)
	om införsel av levande djur m.m..........................................	241
1.14	Förordning om ändring i förordningen (1998:1252)
	om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. ........................	243
1.15	Förordning om ändring i förordningen (1998:904)
	om anmälan för samråd ........................................................	247
1.16	Förordning om ändring i
	miljöbedömningsförordningen (2017:966).........................	250
1.17	Förordning om ändring i miljötillsynsförordningen
	(2011:13) ...............................................................................	251
1.18	Förordning om ändring i förordning (2007:667)
	om allvarliga miljöskador .....................................................	254
1.19	Förordning om ändring i förordning (1998:940)
	om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken ....	255
1.20	Förordning om ändring i förordning (2009:1464)
	med instruktion för Statens jordbruksverk ........................	256
1.21	Förordning om ändring i förordning (2009:1393)
	med instruktion för Skogsstyrelsen ....................................	257
1.22	Förordning om ändring i förordning (2012:989)
	med instruktion för Naturvårdsverket................................	258
1.23	Förordning om värden för fridlysta djur och växter ..........	260

SOU 2021:51		Innehåll
2	Uppdragen och genomförandet .................................	261
2.1	Utredningens uppdrag..........................................................	261
2.2	Utredningens arbete .............................................................	262
3	Definitioner och begrepp ..........................................	267
3.1	Biogeografiska regioner ........................................................	267
3.2	Biologisk mångfald – definition ...........................................	268
3.3	Ekologisk integritet och resiliens.........................................	268
3.4	Vad är en art?.........................................................................	269

3.5Skyddade arter, fridlysta, fredade, hotade, rödlistade

och andra ...............................................................................		270
3.5.1	Skyddade arter .......................................................	270
3.5.2	Fridlysta arter ........................................................	271
3.5.3	Fredade arter enligt jakt- och fiskeregler .............	271
3.5.4	Naturvårdsarter .....................................................	272
3.5.5	Signalarter ..............................................................	273

3.5.6Typiska arter för naturtyper

		i Natura 2000-områden .........................................	273
	3.5.7	Rödlistade arter......................................................	273
	3.5.8	Hotade arter i Sverige............................................	274
	3.5.9	Paraplyarter ............................................................	275
	3.5.10	Ansvarsart ..............................................................	275
3.6	Gynnsam bevarandestatus ....................................................		275
3.7	Utdöendeskuld......................................................................		276
3.8	Kontinuerlig ekologisk funktion .........................................		277
3.9	Skyddsåtgärd .........................................................................		277
3.10	Kompensationsåtgärd ...........................................................		277
4	Bakgrund internationellt...........................................		279
4.1	Internationellrättsliga aspekter av utredningsuppdraget ....		279
4.2	Biologisk mångfald i ett internationellt perspektiv ............		280

Innehåll

SOU 2021:51

4.3 Internationella naturvårdsunionen, IUCN (1948) ............

282

4.4Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga

rättigheterna, EKMR (1950)................................................		284
4.4.1	Autonom tolkning av EKMR:s begrepp..............	285
4.4.2	Subsidiaritet och margin of appreciation ..............	285
4.4.3	Proportionalitetsprincipen ...................................	286
4.4.4	Staten ska avhålla sig från vissa handlingar..........	287

4.4.5Skydd för ägande, konventionens första

		tilläggsprotokoll, artikel 1.1..................................	287
	4.4.6	Ersättningens betydelse för proportionaliteten ..	291
	4.4.7	Rätt till respekt för sin egendom .........................	292
	4.4.8	Allmänt om artikel 6 .............................................	293
	4.4.9	Anklagelse för brott i artikel 6 .............................	293
	4.4.10	Civila rättigheter i artikel 6...................................	294
	4.4.11	Rättvis rättegång i artikel 6...................................	295
4.5	Ramsarkonventionen (1971) ...............................................		297
4.6	CITES-konventionen (1973)...............................................		297

4.7Helsingforskonventionen, Östersjökonventionen,

	HELCOM (1974/1981).......................................................	303
4.8	Bonnkonventionen, CMS (1979/1983) ..............................	303
4.9	Bernkonventionen (1979) ....................................................	304
4.10	FN:s havsrättskonvention (1982) .......................................	307
4.11	ILO:s konvention nr 169 om ursprungsfolk
	och stamfolk i självstyrande länder (1989) .........................	307
4.12	Riodeklarationen (1992) ......................................................	309
	4.12.1 Princip 2: suverän rätt att utnyttja,
	ansvar att inte skada ..............................................	309
	4.12.2 Princip 3: hållbar utveckling.................................	310
	4.12.3 Princip 4: integrationsprincipen...........................	310
	4.12.4 Princip 7: bevara, skydda och återställa
	jordens ekosystem.................................................	310
	4.12.5 Princip 8: begränsa och undanröja ohållbara
	produktions- och konsumtionsmönster..............	310

SOU 2021:51

Innehåll

4.12.6Princip 10: miljöinformation, deltagande,

rättsmedel...............................................................

310

4.12.7Princip 13: regler om ansvar och ersättning

för miljöskador ......................................................	311
4.12.8 Princip 15: försiktighetsprincipen ........................	311

4.12.9Princip 16: Principen om att förorenaren

		ska betala ................................................................	311
	4.12.10	Princip 17: miljökonsekvensutredningar .............	312
	4.12.11	Princip 22: urbefolkningars identitet,
		kultur och intressen ...............................................	312
4.13	OSPAR: Oslo-Pariskonventionen
	(1992 [1972 och 1974])................................................................		312
	4.13.1	OSPAR:s rekommendationer av relevans
		för Sverige ..............................................................	313
4.14	Konventionen om biologisk mångfald, CBD (1993) .........		313
	4.14.1	Aichimålen .............................................................	316
	4.14.2	Biologisk mångfald och ekosystemtjänster .........	318
	4.14.3	En ny strategisk plan är fördröjd..........................	318
	4.14.4	Sverige implementerar CBD i miljömålen ...........	319
	4.14.5	Ekosystemansatsen, Malawi-principerna
		och adaptiv förvaltning..........................................	320

4.15Överenskommelsen om tillsyn av efterlevnad av internationella bevarande- och förvaltningsåtgärder

	vid fiske på det fria havet (1993)..........................................			321
4.16	Aarhuskonventionen (1998/2001).......................................			322
4.17	Europeiska landskapskonventionen (2000/2004)...............			325
4.18	Agenda 2030		..........................................................................	326
	4.18.1	Indikatorer och uppföljning .................................		329
	4.18.2	Mål	15.1 Bevara, restaurera och säkerställa ..........	331
	4.18.3	Mål	15.2 Främja hållbart skogsbruk .....................	331
	4.18.4	Mål	15.3 Återställa förstörd mark ........................	332
	4.18.5	Mål	5.4 Bevara bergsekosystem ............................	332

4.18.6Mål 15.5 Skydda biologisk mångfald

	och naturliga livsmiljöer ........................................	333
4.18.7	Mål 15.6 Vinstdelning av genetiska resurser ........	333
4.18.8	Mål 15.7 Stoppa tjuvjakt och illegal handel..........	333

Innehåll

SOU 2021:51

	4.18.9	Mål 15.8 Förhindra invasiva främmande arter.....	333
	4.18.10	Mål 15.9 Integrera ekosystem och biologisk
		mångfald ................................................................	334
	4.18.11	Mål 15.A Öka de finansiella resurserna ...............	334
	4.18.12	Mål 15.B Finansiera och skapa incitament
		för hållbart brukande av skog ...............................	334
	4.18.13	Mål 15.C Bekämpa tjuvjakt och illegal handel ....	334
5	EU-rättslig bakgrund ................................................		335
5.1	EU:s visioner och mål för biologisk mångfald....................		335
	5.1.1	Vision och mål inom EU efter 2010 ....................	335
	5.1.2	Ministerrådets slutsatser.......................................	336
	5.1.3	EU:s biologiska mångfaldsstrategi till 2020 ........	337
	5.1.4	Gröna given ...........................................................	340
	5.1.5	Strategi för biologisk mångfald för 2030 .............	340
5.2	EU:s rättsordning .................................................................		341
	5.2.1	Fördragen ..............................................................	343
	5.2.2	EU:s rättighetsstadga............................................	345
	5.2.3	Förordningar .........................................................	350
	5.2.4	Direktiv..................................................................	351
	5.2.5	Direkt effekt och direktivskonform tolkning .....	354
	5.2.6	Allmänna rättsprinciper ........................................	356
	5.2.7	Centrala miljörättsliga principer ..........................	356
	5.2.8	Medlemsstaternas handlingsutrymme .................	357
	5.2.9	Att tolka EU-rätt ..................................................	358
	5.2.10	EU-domstolen.......................................................	360

5.2.11Allmänt om EU som part till internationella

	konventioner .........................................................	365
5.3 Rättsstatsprincipen och tillgång till effektiva rättsmedel...		367
5.3.1	Principen om nationellt processuellt ansvar........	368
5.3.2	EU som part till Aarhuskonventionen ................	369

5.3.3Exempel på genomförande i

	sekundärlagstiftning..............................................	370
5.3.4	Miljöorganisationers talan ....................................	371
5.3.5	Aarhuskonventionens artikel 9 (3) ......................	372

5.3.6Nationella domstolars kontroll

av myndighetsbeslut..............................................

374

SOU 2021:51Innehåll

	5.3.7	Interimistiska åtgärder ..........................................	375
5.4	Naturvårdsdirektiven – inledning ........................................		375
5.5	Livsmiljödirektivet ................................................................		376
	5.5.1	Livsmiljödirektivets mål och syfte........................	377
	5.5.2	Livsmiljödirektivets bilagor ..................................	378
	5.5.3	Natura 2000 – särskilda bevarandeområden.........	384
	5.5.4	Genomförandet av livsmiljödirektivet .................	390

5.5.5Det strikta skyddssystemet i

livsmiljödirektivet..................................................

395

5.5.6Livsmiljödirektivets artikel 12.1 a), avsiktligt

fånga eller döda ......................................................

397

5.5.7Livsmiljödirektivets artikel 12.1 b), avsiktligt

störa ........................................................................

398

5.5.8Livsmiljödirektivet artikel 12.1 c, avsiktligt

	förstöra eller samla in ägg i naturen......................	399
5.5.9	Om man saknar avsikt men godtar
	konsekvensen.........................................................	399

5.5.10Livsmiljödirektivets artikel 12.1 d, skada eller

	förstöra parningsplatser eller rastplatser ..............	400
5.5.11	Livsmiljödirektivets artikel 12.2 ...........................	403
5.5.12	Livsmiljödirektivets artikel 12.4 ...........................	403

5.5.13Allmänt om livsmiljödirektivets artikel 12

	och pågående verksamheter...................................	404
5.5.14	Artikel 13 – Strikt skydd av växter .......................	406
5.5.15	Undantag enligt livsmiljödirektivets artikel 16....	407

5.5.16Livsmiljödirektivets övervaknings-

	och rapporteringsmekanism..................................	408
5.6 Fågeldirektivet.......................................................................		409
5.6.1	Fågeldirektivets tillämpningsområde ...................	410
5.6.2	Fågeldirektivets bilagor .........................................	412
5.6.3	Natura 2000-områden för bilaga I-arter...............	414
5.6.4	Fridlysningen i artikel 5 ........................................	416
5.6.5	Tillämpningsområdet för artikel 5........................	416
5.6.6	Avsiktligheten i artikel 5 .......................................	417

5.6.7Artikel 5 i fågeldirektivet – ett generellt

	system för skydd....................................................	418
5.6.8	Avsiktlighet i fågeldirektivets artikel 5 b och d ...	418

Innehåll

SOU 2021:51

5.6.9	Förbudet att störa i artikel 5 d fågeldirektivet ....	419
5.6.10	Artikel 6 .................................................................	420

5.6.11Artikel 7: tillåten jakt på vissa fågelarter

på vissa villkor .......................................................

421

5.6.12Artikel 8: Vissa förbjudna medel och metoder

vid jakt ...................................................................	421
5.6.13 Förbud mot vissa kommersiella verksamheter....	422

5.6.14Tillåtna kommersiella aktiviteter med vissa

fåglar.......................................................................

422

5.6.15Artikel 9: Fågeldirektivets

		undantagsmöjligheter............................................	423
	5.6.16	Regelbundet förekommande flyttfåglar...............	424
	5.6.17	Fågeldirektivets rapporteringsskyldighet ............	424
5.7	Fitness check av naturvårdsdirektiven 2016 .......................		425
	5.7.1	Implementering av artskydd.................................	428
	5.7.2	Arternas status enligt EEA 2015 ..........................	429
5.8	Naturens status i EU enligt EEA 2020 ...............................		429

5.8.1Status och trender för fågelpopulationer

enligt fågeldirektivet .............................................

429

5.8.2Status och trender för livsmiljöer och arter

	enligt livsmiljödirektivet .......................................	430
5.8.3	Hot och åtgärder ...................................................	431

5.8.4Status för skyddade områden

		i Natura 2000-nätverket........................................	432
	5.8.5	Slutsatser................................................................	433
5.9	Rådets CITES-förordning 338/97.......................................		434
	5.9.1	Bilagorna till rådets CITES-förordning 338/97 ..	435
	5.9.2	Införsel (import), export och reexport ...............	436
	5.9.3	Förbud ...................................................................	436
	5.9.4	Kontroll av efterlevnad och sanktioner ...............	439
	5.9.5	Tillämpning............................................................	443
5.10	Förebyggande av att invasiva arter sprids ...........................		444
5.11	Annan EU-rätt som kan påverka artskyddet
	och artskyddets genomförande............................................		445
	5.11.1	Miljöansvarsdirektivet...........................................	445
	5.11.2	Miljöbrottsdirektivet ............................................	447

SOU 2021:51Innehåll

	5.11.3	Zoo-direktivet........................................................	448
	5.11.4	Miljöbedömningsdirektiven..................................	450
	5.11.5	Ramdirektivet för vatten .......................................	450
	5.11.6 Förordning om handel med sälprodukter ............		451
	5.11.7	Timmerförordningen ............................................	451
	5.11.8	Rekommendationer om minimikriterier
		för miljötillsyn .......................................................	452
6	Bakgrund Sverige ....................................................		453
6.1	En översikt ............................................................................		453

6.2Publikationer om det svenska landskapets historiska

utveckling samt svensk miljöhistoria...................................

453

6.3Historik – utveckling av rättsligt skydd

för arter i Sverige ...................................................................

453

6.3.11909 Lag om naturminnesmärken och

	fridlysning ..............................................................	454
6.3.2	1952 Naturskyddslagen med föreskrift................	455

6.3.31962 Naturen och samhället

	– naturvårdsutredning ...........................................		456
6.3.4	1963	Statens naturvårdsnämnd inrättas................	456
6.3.5	1964	Naturvårdslagen............................................	457

6.3.61964 Naturvårdskungörelse till

	naturvårdslagen......................................................		458
6.3.7	1967	Statens naturvårdsverk bildas.......................	458
6.3.8	1974	Naturvårdskungörelse ..................................	458
6.3.9	1975	CITES-konventionen genomförs................	459
6.3.10	1976	Naturvårdsförordning ..................................	459

6.3.111982 Naturvårdsverkets föreskrifter om

	fridlysning av vissa kräl- och groddjur .................		459
6.3.12	1983	Bernkonventionen ........................................	460
6.3.13	1985	Naturvårdsverkets föreskrifter
	om fridlysta djur ....................................................		460
6.3.14	1991	Biotopskydd införs i naturvårdslagen .........	460
6.3.15	1992	Naturvårdsverkets föreskrift om
	fridlysning av orkidéer...........................................		461

Innehåll

SOU 2021:51

6.3.16Mitten av 1990-talet Sverige går med i EU och EU:s CITES-regler genomförs i lag

	och förordning ......................................................		461
6.3.17	1998	Miljöbalken...................................................	462
6.3.18	1998	Artskyddsförordningen ...............................	462

6.3.191999 Naturvårdsverket ser över nationellt

	fridlysta arter .........................................................		465
6.3.20	2001	Ändringar i miljöbalken...............................	466
6.3.21	2007	Artskyddsförordningen revideras ...............	466
6.4 Nuvarande regelverk som berör artskydd...........................			467

6.4.1Lagar, förordningar, föreskrifter

	och allmänna råd....................................................	467
6.4.2	Miljöbalken............................................................	469
6.4.3	Artskyddsförordningen ........................................	482
6.4.4	Jaktlagstiftning ......................................................	486
6.4.5	Fiskelagstiftning....................................................	490
6.4.6	Skogsvårdslagstiftning ..........................................	494
6.4.7	Reglering av invasiva arter ....................................	504
6.4.8	Plan- och bygglagen (PBL) ..................................	504
6.4.9	Infrastrukturprojekt, vägar och järnvägar ...........	506
6.4.10	Jordbruket .............................................................	506
6.4.11	Minerallagen ..........................................................	509
6.5 Biologisk mångfald i Sverige ................................................		510
6.5.1	Sveriges genomförande av Agenda 2030..............	511
6.5.2	Det svenska miljömålssystemet ...........................	515

6.5.3Sveriges genomförande av konventionen

	om biologisk mångfald (CBD) ............................	532
6.5.4	Sveriges genomförande av EU:
	naturvårdsdirektiv .................................................	537
6.5.5	Den svenska rödlistan ...........................................	542
6.6 Underlag om biologisk mångfald i Sverige .........................		547
6.6.1	Underlag om arter och natur................................	547

6.6.2Sveriges infrastruktur för geografisk

	miljöinformation ...................................................	549
6.6.3	Sveriges dataportal ................................................	550

SOU 2021:51

Innehåll

6.6.4Svensk biodiversitetsatlas och Svenska LifeWatch – infrastruktur för data om arter

	och ekosystem .......................................................	550
6.6.5	Datavärdskap Naturdata .......................................	551
6.6.6	Naturvårdsverkets kartverktyg Skyddad natur....	552
6.6.7	SLU Artdatabanken...............................................	553
6.6.8	Miljöövervakning...................................................	556

6.6.9NILS – Nationell Inventering av Landskapet

	i Sverige ..................................................................	560
6.6.10	Nationella Marktäckedata (NMD) ......................	561
6.6.11	VISS – VattenInformationsSystem Sverige .........	561

6.6.12Nationell standard för naturvärdesinventering

	(NVI) .....................................................................	562
6.6.13	Branschspecifika inventeringar .............................	562
6.6.14	Skogsstyrelsens rikstäckande inventeringar.........	563
6.6.15	Länsstyrelsernas regionala inventeringar .............	565

6.6.16Länsvisa handlingsplaner för grön

infrastruktur...........................................................	565
6.6.17 Kommunernas naturdata.......................................	569

6.6.18Övriga informationskällor om biologisk

		mångfald.................................................................	569
	6.6.19	Beställning av naturinventeringar .........................	569
6.7	Rätten till rättslig prövning enligt miljöbalken ...................		570
	6.7.1	Miljörelaterade förvaltningsbeslut........................	570
	6.7.2	Prövning i Mark- och miljödomstolar..................	573
7	Skydd av arter i Finland, Danmark och Tyskland.........		577
7.1	Uppdraget..............................................................................		577

7.2Finlands implementering av naturvårdsdirektivens

artskydd .................................................................................

578

7.2.1Bakgrund – naturgeografi och biologisk

mångfald i Finland .................................................

578

7.2.2Strategi för bevarande och hållbart nyttjande

	av biologisk mångfald i Finland ............................	580
7.2.3	Grundläggande lagar om natur .............................	580
7.2.4	Organisation ..........................................................	581
7.2.5	Skydd av förekomstplatser....................................	582

Innehåll

SOU 2021:51

7.2.6	Områdesskydd enligt naturvårdslagen ................	582
7.2.7	Skydd av arter enligt naturvårdslagen ..................	585
7.2.8	Miljöhänsyn i skogen ............................................	589
7.2.9	Ersättningsfrågor ..................................................	594
7.2.10	Tillståndspliktiga verksamheter (vindkraft)........	595
7.2.11	Finlands strafflag...................................................	597

7.3Danmarks implementering av naturvårdsdirektivens

artskydd.................................................................................

598

7.3.1Bakgrund – naturgeografi och biologisk

	mångfald i Danmark..............................................	598
7.3.2	Naturvårdspolitik..................................................	600
7.3.3	Grundläggande lagar om natur i Danmark ..........	601
7.3.4	Danmarks skogsvårdslag ......................................	604

7.3.5Naturvårdsdirektivens omedelbara betydelse

för dansk rätt .........................................................

605

7.3.6Kritik av den danska implementeringen

	har medfört lagändringar ......................................	606
7.3.7	Natura 2000 områden i Danmark.........................	607

7.3.8Skydd av arter som skyddas av

	livsmiljödirektivet .................................................	611
7.3.9	Fredning av fåglar och boträd ..............................	614
7.3.10	Insamling och användning av arter ......................	616
7.3.11	Ersättning ..............................................................	617
7.3.12	Mer fokus på population än arter vid prövning ..	618

7.4Tysklands implementering av naturvårdsdirektivens

artskydd	.................................................................................	619
7.4.1	Bakgrund – biologisk mångfald i Tyskland .........	619
7.4.2	Odlingslandskap i Tyskland .................................	619
7.4.3	Skogsbruk i Tyskland............................................	620

7.4.4Naturskyddslagstiftning i Tyskland,

en översikt .............................................................

621

7.4.5Landskapsplanering och naturskydd

	i Tyskland ..............................................................	622
7.4.6	Utvecklingen av artskydd i Tyskland ..................	626
7.4.7	Översikt av artskyddet i Tyskland .......................	628
7.4.8	Bundesnaturschutzgesetz, BNatSchG.................	629
7.4.9	Naturskyddslagstiftningens och
	landskapsförvaltningens mål och syfte ................	630

SOU 2021:51		Innehåll
7.4.10 Natur och landskap ska observeras ......................		632
7.4.11	Landskapsplanering enligt BNatSchG .................	633
7.4.12	Betydelsen av landskapsplaneringsnivå ................	637
7.4.13	Landskapsplanering och egendomsskydd ............	638
7.4.14	Områdesskydd.......................................................	638
7.4.15	Särskilt om gräsmark .............................................	639
7.4.16 Skydd för vilda djur och växter.............................		640
7.4.17 Allmänt skydd för vilda djur och växter ..............		641

7.4.18Strikt skydd av särskilt skyddade arter

och livsmiljöer........................................................	642
7.4.19 Särskilt skyddade arter ..........................................	643

7.4.20Åtkomstförbud och förbud mot innehav

av särskild skyddade arter......................................	644
7.4.21 Fågelskydd och luftledningar ...............................	644

7.4.22Den som gör ett ingrepp i naturen är skyldig att undvika försämring samt att vidta åtgärder

för att undvika det .................................................

645

7.4.23Jordbruk, skogsbruk och fiske ses inte

		som ingrepp förutsatt att målen för naturvård
		och landskapsförvaltning beaktas .........................	646
	7.4.24	Godkännande av ingrepp ......................................	647
	7.4.25	Tillstånd till ingrepp ..............................................	648
	7.4.26	Förbud vid ingrepp som har tillåtits.....................	649
	7.4.27	Begreppet avsiktligt döda vad gäller fåglar ...........	650
	7.4.28	Förbudet att döda i samband med ingrepp ..........	650
	7.4.29	Relation till byggnadslagstiftning.........................	652
	7.4.30	Undantag................................................................	652
	7.4.31	Övervakning ..........................................................	653
	7.4.32	Egendomsrättsliga frågor och ersättning .............	654
	7.4.33	Naturvårdskontrakt inom jordbruket ..................	655
	7.4.34	Exempel på jordbrukslandskapsvård i Sachsen....	656
	7.4.35	Tyskland, delstaterna och några andra detaljer....	658
8	Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt
	– bakgrund..............................................................		661
8.1	Utredningens uppdrag och genomförande .........................		661
8.2	Perspektiv på egendom och ekologiska värden...................		662
	8.2.1	Ägandet syftar till att främja välfärden ................	663

Innehåll

SOU 2021:51

8.2.2

Fyra typer av äganderegimer ................................

664

8.2.3Problem med fria tillgångar: free-riders

och allmänningens tragedi ....................................

665

8.2.4Externaliteter – kostnader som inte inkluderas

i priset ....................................................................

666

8.2.5Knapphet i biologisk mångfald kan lösas

	med ägande i kombination med kravrätt .............	668
8.2.6	Förlusten av biologisk mångfald som
	externalitet.............................................................	669
8.2.7	Den svårfångade äganderätten..............................	670

8.2.8Exkluderingsfrihet, användarfrihet,

	avtalsfrihet, säkerhet .............................................	672
8.2.9	Att äga naturresurser ............................................	674
8.2.10	Rättsordningen definierar ägande
	och äganderätt kräver sammanhang .....................	675
8.2.11	Ägandet följer av rättsordningen .........................	676

8.3Utredningens utgångspunkter i analysen

av egendomsskyddet.............................................................		679
8.4 Rättsstaten ............................................................................		680
8.4.1	Individen, staten och rättsordningen...................	682

8.4.2Rättssäkerhet, en princip på rättssystemets

nivå .........................................................................

683

8.4.3Rättssäkerhetsgarantier – rättsregler

	på rättsordningens nivå .........................................	684
8.4.4	Rättssäkerhet är inte en egenskap
	i rättsordningen. .....................................................	685
8.5 Utrymmet för rådighetsinskränkningar i EKMR...............		689

8.5.1Europeiska konventionen om skydd för

	de mänskliga rättigheterna, EKMR (1950)..........	690
8.5.2	Allmänt om konventionen: subsidiaritet
	och ”margin of appreciation”................................	691
8.5.3	Allmänt om konventionen: Proportionalitet ......	692

8.5.4Egendomsskyddet i artikel 1 i det första

	tilläggsprotokollet till EKMR...............................	692
8.5.5	Egendomsskyddets omfattning............................	693

8.5.6Tillåtna inskränkningar med hänsyn

till allmänintresset .................................................

695

SOU 2021:51		Innehåll
8.5.7	Inskränkningen måste vara proportionell ............	697
8.5.8	Proportionalitet och ersättning ............................	699

8.5.9Stöd i lag, förutsebarhet och andra

	rättssäkerhetsgarantier ..........................................	700
8.5.10 Korta slutsatser om Europadomstolens praxis....		700
8.5.11	EKMR gäller som lag i Sverige..............................	701
8.5.12	Om rättigheter enligt konventionen kränks ........	702
8.6 Fridlysningsreglerna och EKMR .........................................		703

8.6.1Tidigare utredningen om ersättning

	vid rådighetsinskränkningar..................................	703
8.6.2	Utredningens överväganden .................................	704

8.6.3Fråga 1: Reducerar fridlysningsreglerna fastighetsägarnas effektiva utövande av

sitt ägande?.............................................................

704

8.6.4Fråga 2: Ligger reduceringen av fastighetsägarnas effektiva utövande av

sitt ägande i det allmännas intresse? .....................

705

8.6.5Fråga 3: Framgår reduceringen av fastighetsägarnas effektiva utövande

av sitt ägande av författning? ................................

705

8.6.6Fråga 4: Proportionaliteten av en sådan

	reducering ..............................................................	717
8.6.7	Förenlighet med EKMR:s krav på ersättning ......	718
8.7 Regleringen av egendomsskyddet i Sverige.........................		718

8.7.1Egendomsskyddet i 2 kap. 15 §

regeringsformen.....................................................

721

8.7.2Rådighetsinskränkningar vid angelägna

	allmänna intressen .................................................	723
8.7.3	Proportionalitet .....................................................	724

8.7.4Författningstyp som kan begränsa

	egendomsskyddet ..................................................	725
8.7.5	Full ersättning vid expropriation ..........................	725

8.7.6Ersättning vid inskränkning i användningen

	av egendom ............................................................	726
8.7.7	Ersättning är huvudregel enligt andra stycket .....	726

8.7.8Vid vissa inskränkningar enligt tredje stycket

gäller inte andra stycket och ersättning
regleras i lag............................................................	727

Innehåll

SOU 2021:51

8.8 Vad som regleras i 2 kap. 15 § andra stycket
regeringsformen och vad som regleras i tredje ...................	727

8.8.1Frågan om markägare utan särskilt stöd i lag

	kan få ersättning ....................................................	728
8.8.2	Miljöskyddsskäl eller naturvårdsskäl ...................	729
8.8.3	Betydelsen av bestämmelsernas karaktär .............	734
8.9 Ersättning 31 kap. 4 § miljöbalken ......................................		736
8.9.1	Bakgrund till 31 kap. 4 § miljöbalken...................	736

8.9.2När ersättning ska utgå enligt 31 kap. 4 §

	miljöbalken ............................................................	739
8.10 Avsevärt försvårande av pågående markanvändning
inom berörd del av fastigheten ............................................		740
8.10.1	Pågående markanvändning ...................................	741
8.10.2	Principen om lagenlighet ......................................	743

8.10.3Principen om lagenlighet: hänsynsregler

och artskydd ..........................................................

744

8.10.4Principen om lagenlighet: ny kunskap

eller nya problem...................................................

747

8.10.5Principen om lagenlighet och gränsen mellan

krav på laglighet och lag som innebär ett
ingripande ..............................................................	748
8.10.6 Principen om lagenlighet: Straffregler
och artskydd ..........................................................	753
8.10.7 Avsevärt försvårande.............................................	755
8.10.8 Berörd del av fastigheten ......................................	756

8.10.9Möjligheten till ersättningen relativt rätten

	till ersättning..........................................................	758
8.11 Principen om att förorenaren betalar, snedvridande
av konkurrens och otillåtet statligt stöd .............................		762
8.11.1	Principen om att förorenaren betalar...................	762
8.11.2	Otillåtet statligt stöd.............................................	765

8.11.3Statligt stöd: statliga medel som utgör

	en fördel.................................................................	766
8.11.4	Påverkar handeln och snedvrider
	konkurrensen.........................................................	769
8.12 Undantag från förbudet mot statsstöd ...............................		770
8.12.1	Stöd som kommissionen godkänner....................	770

SOU 2021:51

Innehåll

8.12.2Tillåtet statsstöd i vissa fall: gruppundantag

		och de minimis-stöd ..............................................	774
8.13	Skogsutredningen om statsstöd ...........................................		776
8.14	Några sammanfattande kommentarer .................................		779
9	Förebygga artskyddsbrott, bakgrund ..........................		781
9.1	Utredningens direktiv...........................................................		781
9.2	Artskyddsbrottslighet internationellt..................................		782
	9.2.1	Global artskyddsbrottslighet ................................	783

9.2.2CITES-konventionens genomförande

	i EU och Sverige ....................................................	784
9.2.3	EU:s handlingsplan mot artskyddsbrott..............	785
9.3 Artskyddsbrott i Sverige ......................................................		786

9.3.1Jordbruksverkets åtgärdsförslag

	mot artskyddsbrottslighet.....................................	787
9.3.2	Myndigheters insatser vad gäller illegal handel....	787
9.3.3	Olaglig handel med CITES-listade arter..............	789

9.3.4Artskyddsbrott avseende vilda fåglar och arter

i bilaga 1 till artskyddsförordningen.....................

791

9.3.5Artskyddsbrott avseende nationellt fridlysta

	arter i bilaga 2 till artskyddsförordningen............	792
9.3.6	Otillåten hantering av invasiv främmande art......	793
9.3.7	Artskyddsbrott avseende fågelägg........................	796

9.3.8Regler om djurskydd och smittskydd

	angränsar till artskyddet ........................................	797
9.3.9	Jaktbrott och jakthäleri .........................................	797
9.3.10	Fiskebrott...............................................................	798

9.4Regleringen av handel och kommersiella aktiviteter

med hotade djur och växter ..................................................		799
9.4.1	Kommersiella aktiviteter med arter ......................	799

9.4.2Förvaring, handel, transport, djurparker och

	hägn ........................................................................	799
9.5 Allmänt om miljöstraffstadganden i 29 kap. miljöbalken...		800
9.5.1	Krav på tydlighet med rekvisit i lagen ..................	801
9.5.2	Att sanktionera EU-förordningar ........................	805

Innehåll

SOU 2021:51

9.6	Miljösanktionsavgifter enligt 30 kap. MB ...........................		806
9.7	Skadestånd i samband med brott .........................................		806
9.8	Allmänt om rättsverkan av brott .........................................		811
	9.8.1	Förverkande...........................................................	811
	9.8.2	Förverkande enligt brottsbalken..........................	814
	9.8.3	Förverkande enligt 29 kap. miljöbalken...............	814
	9.8.4	Förverkande enligt jaktlagstiftning......................	816
	9.8.5	Förverkande enligt fiskelagstiftning ....................	818

9.8.6Vad som händer med förverkandeobjektet

		enligt fiskelagstiftningen ......................................	819
	9.8.7	Kort om företagsbot .............................................	819
9.9	Beslag	.....................................................................................	820
	9.9.1	Beslag enligt arstskyddsförordningen..................	821
	9.9.2	Beslag enligt jaktlagen...........................................	822
	9.9.3	Beslag enligt smugglingslagen ..............................	823
	9.9.4	Beslag enligt fiskelagen .........................................	824
	9.9.5	Beslag enligt kustbevakningslag ...........................	825
	9.9.6	Övrigt om beslag av skyddade arter.....................	825
9.10	Förverkandepåföljd i Finland ..............................................		825
	9.10.1	Brott för vilka naturvårdslagens
		förverkandepåföljd kan utdömas (i Finland).......	826
	9.10.2	Naturskyddsbrott (i Finland) ..............................	827
	9.10.3	Finska strafflagens möjlighet att jämka
		förverkandepåföljden ............................................	831
	9.10.4	Riktgivande värden för djur och växter ...............	831
	9.10.5	Straff för jaktbrott enligt strafflagen ...................	834
	9.10.6	Straff för grovt jaktbrott enligt strafflagen .........	834
	9.10.7	Ersättning till jakträttshavaren enligt
		det riktgivande värdet............................................	835

9.10.8Jaktbrott när ingen har rätt att tillägna sig

		viltet .......................................................................	835
9.11	Förbudet mot dubbelbestraffning eller dubbelprövning ...		836
9.12	Äggsamlingar ........................................................................		837
	9.12.1	Kort om oologi, läran om ägg ..............................	837
	9.12.2	Vetenskapliga naturaliesamlingar .........................	838

SOU 2021:51	Innehåll
9.13 Äggsamlare och äggsamlingar ..............................................	839

9.13.1Samlingarnas storlek, utformning och

		laglighet ..................................................................	840
	9.13.2 Ägg har unika, identifierbara kännetecken ..........		841
9.14	Ägg i Bernkonventionen och fågeldirektivet ......................		842
	9.14.1	Äggsamlingar i Bernkonventionen .......................	842
	9.14.2	Äggsamlingar i fågeldirektivet ..............................	842
9.15	Regler kring ägg i svensk rätt ...............................................		843

9.15.1Att plocka ägg från vilda fåglar räknas

som jakt ..................................................................

843

9.15.2Fågelägg och fågelbon är som huvudregel

fredade enligt jaktlagstiftningen ...........................	844
9.15.3 Skyddsjakt på fågelägg...........................................	845

9.15.4Tillstånd att ta ägg på annans jaktmark

	i undersökningssyfte .............................................	846
9.15.5	Jakt i vilthägn .........................................................	847
9.15.6	Jaktbrott och jakthäleri gällande ägg ....................	847
9.15.7	Äggsamlande som artskyddsbrott ........................	847
9.15.8	Ägghantering enligt artskyddsförordningen .......	848
9.15.9	Övergivna bon och odugliga ägg ..........................	848
9.15.10	Ägg från fåglar som hålls i hägn ...........................	849
9.15.11	Preskription ...........................................................	852
9.16 Kort utblick mot regleringen i tre andra nordiska länder
rörande ägg ............................................................................		853
9.16.1	Äggsamlingar i Norge ...........................................	853
9.16.2	Äggsamlingar i Danmark ......................................	855
9.16.3	Äggsamlingar i Finland .........................................	857
9.17 Tillsyn enligt miljöbalken .....................................................		859

9.17.1Tillsynsmyndigheten ska kontrollera

	att miljöbalken följs ...............................................	860
9.17.2	Operativ tillsyn och tillsynsvägledning................	860
9.17.3	Tillsynsmyndigheter ska samarbeta......................	862

9.17.4Tillsynsmyndighet får besluta om de

	förelägganden och förbud som behövs ................	862
9.17.5	Tillsyn gällande artskydd ......................................	863
9.17.6	Styrning av statliga miljötillsynsmyndigheter .....	864

Innehåll

SOU 2021:51

9.18 Myndigheternas roller gällande artskyddsbrott..................		865
9.18.1	Jordbruksverket.....................................................	865
9.18.2	Naturvårdsverket ..................................................	865
9.18.3	Havs- och vattenmyndigheten .............................	866
9.18.4	Naturhistoriska riksmuseet ..................................	866
9.18.5	Statens veterinärmedicinska anstalt, SVA ...........	867
9.18.6	Tullverket...............................................................	867
9.18.7	Polismyndigheten .................................................	867
9.18.8	Åklagarmyndigheten.............................................	867
9.18.9	Länsstyrelserna......................................................	868
9.18.10	Kustbevakningen...................................................	869
9.19 Sanktioner gällande artskydd och angränsande regler........		869
9.19.1	Sanktioner enligt miljöbalken...............................	869
9.19.2	Artskyddsbrott......................................................	870
9.19.3	Invasiva arter .........................................................	871
9.19.4	Miljösanktionsavgift .............................................	872
9.19.5	Jaktbrott och jakthäleri.........................................	873
9.19.6	Brott mot skogsvårdslagen ...................................	874
9.19.7	Brott mot fiskelagen .............................................	874

9.19.8Brottsbekämpande myndigheter och

domstolar...............................................................

875

9.19.9Nationell operativ enhet för miljö- och

		arbetsmiljömål inom Åklagarmyndigheten .........	876
	9.19.10	Övriga miljöbrottsbekämpande myndigheter .....	877
	9.19.11	Miljöbrottssamverkan...........................................	877
	9.19.12 Nationell samverkan om artskyddsbrottslighet..		879
	9.19.13 Allmänna domstolar i brottmål ............................		879
VOL. 2
10	Förslag kunskapskrav och utredningsansvar ................		881
10.1	Utredningens direktiv ..........................................................		881
10.2	Kunskapskravet i 2 kap. miljöbalken gäller alla ..................		881

10.2.1Alla typer av åtgärder omfattas av

utredningsansvaret ................................................

882

10.2.2Innebörden av bevisbörderegeln: 2 kap. 1 §

miljöbalken ............................................................

885

10Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

10.1Utredningens direktiv

Enligt utredningsdirektiven ska vi analysera och klarlägga statens re- spektive verksamhetsutövarens inklusive fastighetsägarens utrednings- ansvar när det gäller frågor om artskydd, och då särskilt klargöra statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd.

10.2Kunskapskravet i 2 kap. miljöbalken gäller alla

Utredningens bedömning: Miljöbalkens 2 kap., inklusive kun- skapskravet och beviskravet, gäller alla i den mån en åtgärd inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Hur kraven ska till- godoses i olika verksamheter utvecklas lämpligen i olika vägled- ningar.

Utredningens uppgift är att analysera och klarlägga statens respek- tive verksamhetsutövarens, inklusive fastighetsägarens utrednings- ansvar i frågor om artskydd.

I denna del lägger vi således inte ett förslag om förändring utan vi redogör endast för vad som redan i dag följer av lagstiftningen. Vår bedömning utgör endast ett sådant klarläggande som vi ska göra en- ligt utredningsdirektiven och innebär således inte någon förändring av rättsläget. Under arbetets gång har dock ett antal förslag lyfts om hur och på vilket sätt miljöbalkens utredningsansvar skulle kunna anpassas, framför allt när det handlar om verksamheter eller åtgärder inom de areella näringarna och när verksamhetsutövaren (eller den som vidtar en åtgärd) är en enskild.

881

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

Utredningens överväganden har resulterat i att vi ser ett behov av att förtydliga det som redan i dag gäller enligt 2 kap. miljöbalken. Vi ser emellertid inte något skäl att föreslå ändringar i miljöbalken. Det finns redan i dag utrymme att differentiera kunskapskravet inom ramen för miljöbalkens bestämmelser.

10.2.1Alla typer av åtgärder omfattas av utredningsansvaret

Vår utgångspunkt i detta är uttalandena i miljöbalkspropositionen, som innebär att reglerna i 2 kap. miljöbalken är bindande för var och en, oavsett om det handlar om sådant som man gör i det dagliga livet eller inom ramen för en näringsverksamhet.1

Det framgår vidare av miljöbalkspropositionen att alla typer av åtgärder som kan få betydelse för de intressen balken avser att skydda omfattas av utredningsansvaret, och att det i vissa fall inte är endast själva åtgärden eller verksamheten som kan få konsekvenser för människors hälsa och miljön, utan också en anläggning i sig. I pro- positionen exemplifieras det med att en väg, oavsett trafiken på den, kan ha betydelse för till exempel landskapsbilden, tillgängligheten till naturen eller vissa arters livsmiljö. Det är tydligt att reglerna gäller för alla, oavsett om någon myndighet har föreskrivit särskilda krav eller inte. Det som faller utanför bestämmelsernas tillämpningsom- råde är åtgärder som är av försumbar betydelse i det enskilda fallet.

Vad gäller åtgärder eller verksamheter inom de areella näringarna omfattas alltså även dessa av miljöbalken, ofta parallellt med annan lagstiftning.2 Detta tydliggörs till exempel i de gemensamma riktlin- jerna för handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket som Natur- vårdsverket och Skogsstyrelsen har tagit fram.3 Miljöbalken gäller alltså parallellt med skogsvårdslagen.

Frågan är hur 2 kap. miljöbalken ska förhålla sig till 30 § skogs- vårdslagen med tillhörande föreskrifter. Det finns nämligen proposi- tionsuttalanden som tyder på att 30 § skogsvårdslagen ska ses som lex specialis i förhållande till 2 kap. miljöbalken. Lex specialis är en all- män lagvalsprincip som innebär att detaljerade föreskrifter går före allmänna.

1Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. s. 210 ff.

21 kap. 3 § miljöbalken.

3Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2016) Gemensamma riktlinjer för handläggning av art- skyddsärenden i skogsbruket 21 juni 2016 Version 1.1 2016-07-05.

882

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

Av propositionen4 som behandlar följdlagstiftning till miljöbalken

m.m.framgår att miljöbalkens målparagraf, allmänna hänsynsregler och miljökvalitetsnormer utfärdade med stöd av miljöbalken är till- lämpliga på skogsmark och skogsbruk, det vill säga inom skogsvårds- lagens tillämpningsområde.5 Därav följer, enligt propositionen, att föreskrifter som meddelas med stöd av skogsvårdslagen ska vara för- enliga med de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och att de ska främja uppfyllandet av miljöbalkens mål, sådant som detta kommer till uttryck i 1 kap. 1 § miljöbalken. Regeringen påpekar vidare att i den mån en fråga får anses vara olämpligt reglerad i skogsvårds- förordningen eller Skogsstyrelsens föreskrifter ska reglerna natur- ligtvis ändras samt att förskrifterna givetvis ska medverka till att miljö- målet för skogsbruket uppnås. Vid utfärdandet av nya eller ändrade föreskrifter ska dessutom beaktas hur frågan behandlas i miljöbalken.

Det finns dock situationer där skogsvårdslagen eller skogsvårds- förordningen eller annan föreskrift inte ändrats på så sätt. Det kan då inträffa att två bestämmelser är tillämpliga på samma fråga men leder till olika resultat. Bestämmelserna är alltså oförenliga. En be- dömning då måste göras av vilken bestämmelse som ska tillämpas. Det är i sådana situationer som frågan om lex specialis aktualiseras.6 Lagvalsregeln säger då att en mer detaljerad föreskrift ska gå före en allmän föreskrift. Enligt propositionen innebär principen, i föreva- rande fall, att de detaljerade föreskrifterna om miljöhänsyn i skogs- vårdsförfattningarna ska tillämpas före miljöbalkens allmänna hän- synsregler.7 Innebörden blir att en tillsynsmyndighet inte, med stöd av miljöbalkens allmänna hänsynsregler, får meddela förelägganden om bredden på skyddszoner med träd och buskar som lämnas kvar mot vattendrag, eftersom bestämmelser om sådana skyddszoner finns i Skogsstyrelsens föreskrifter. Vidare innebär, enligt propositionen, lagvalsprövningen att miljöbalkens hänsynsregler endast kan läggas till grund för ingripanden om en fråga om miljöhänsyn är oreglerad i skogsvårdsförfattningarna. Miljöbalkens hänsynsregel om försik- tighetsmått (2 kap. 3 §) blir således tillämplig i de frågor som inte är särskilt reglerade i skogsvårdsförfattningarna. Detsamma gäller i prin- cip lokaliseringsregeln (2 kap. 6 §). Ifråga om denna regel finns det dock naturliga begränsningar i samband med skogsbruk. Möjligheten

4Prop. 1997/98:90. Följdlagstiftning till miljöbalken m.m.

5Prop. 1997/98:90. Följdlagstiftning till miljöbalken m.m. s. 240 f.

6Prop. 1997/98:90. Följdlagstiftning till miljöbalken m.m. s. 241.

7Ibid.

883

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

till alternativ lokalisering är naturligtvis av betydelse vid bedömn- ingen av om en plats kan godtas.8 Andra hänsynsregler i miljöbalken kommer, enligt propositionen, att gälla så gott som utan inskränk- ning, eftersom inga eller endast få föreskrifter på området finns i skogsvårdsförfattningarna. Enligt propositionen gäller detta till exem- pel kravet på kunskap och produktvalsprincipen. Av propositionen följer vidare att någon begränsning av möjligheten att ställa krav inte bör gälla i fråga om föreläggande och förbud i samband med anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.9 Även vid en tillämpning av principen om lex specialis är således, enligt propositionen, bestäm- melsen om kravet på kunskap tillämplig.

Om tillämpligheten av hänsynsreglerna i övrigt kan följande note- ras. När det kommer till det synsätt som etablerats i Mark- och miljö- överdomstolens praxis, att artskyddsreglerna ska ses som en preci- sering av allmän hänsyn, bör även 4 § skogsvårdslagen noteras. Av bestämmelsen följer att bestämmelser i skogsvårdslagen eller dess föreskrifter inte ska tillämpas i den mån det vad där sägs strider mot föreskrifter som har meddelats med stöd 8 kap. miljöbalken. Det inne- bär att de allmänna hänsynsreglerna har preciserats på ett sätt som möjligen skulle innebära att de är än mer precisa (eftersom de utgår från arternas artspecifika behov) än de generella hänsynsreglerna i skogsvårdslagstiftningen. Framför allt innebär det att det finns en lag- valsregel i skogsvårdslagen som uttrycker att det är skogsvårdslagen som inte ska tillämpas om resultaten av bestämmelsernas tillämpning är oförenliga.

Det innebär att reglerna i 2 kap. miljöbalken omfattar såväl miljö- farliga verksamheter som vattenverksamheter, liksom allt annat som kan få betydelse för de intressen som miljöbalken avser att skydda. Att 2 kap. miljöbalken är tillämplig bör innebära att även 2 kap. 7 § miljöbalken ska tillämpas, såväl ifråga om kunskapskravet som i övrigt, när artskyddsbestämmelserna tillämpas. Vad tillämpningen av 2 kap. 7 § miljöbalken kan leda till, när det är fråga om de fridlysningsregler som följer av naturvårdsdirektiven, är emellertid en annan fråga.10 Vi återkommer till den frågan i samband med förslagen om fridlysnings- regler. Miljöbalkens hänsynsregler ska alltså tillämpas fullt ut även

8Ibid. med hänvisning till prop. 1997/98:45, del 1, s. 219.

9Prop. 1997/98:90. Följdlagstiftning till miljöbalken m.m. s. 242.

10Se t.ex. Darpö och Lindahl (2015). Vindkraft, fåglar och brister i höjden. Om artskyddet vid prövningen av vindkraftverk – analys, del II. JP Miljönet den 8 oktober 2015.

884

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

ifråga om areella näringar, åtminstone såvitt avser bestämmelserna om artskydd.

10.2.2Innebörden av bevisbörderegeln: 2 kap. 1 § miljöbalken

Av 2 kap. 1 § miljöbalken följer att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd är skyldiga att visa att de förpliktelser som följer av 2 kap. iakttas. Det gäller ifråga om tillåt- lighetsprövning, tillståndsprövning, vid godkännande och dispens, villkor som inte avser ersättning samt vid tillsyn enligt miljöbalken. Detta gäller även den som har bedrivit verksamhet som kan antas ha orsakat skada eller olägenhet för miljön.

Första stycket ger uttryck för en princip som delvis framträtt redan innan miljöbalken: den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska visa att hänsynsreglerna enligt kapitlet iakttas.11 Det anses naturligt att den utövar en verksamhet är den som bäst kan klargöra hur denna bedrivits eller ska bedrivas och därför också får komma med utredning i frågan, om det blir diskussion om huruvida verksamheten ska tillåtas. Bevisbördan är gene- rell, både när det gäller verksamhetens tillåtlighet och vid tillsyn av verksamheter, oavsett om de behöver tillståndsprövas eller inte. Bevis- regeln gäller samtliga skyldigheter enligt andra kapitlet.12

10.2.3Vilken kunskap krävs enligt 2 kap. 2 § miljöbalken

Av miljöbalkspropositionen framgår att en hänvisning i balken till skyddet för människors hälsa och miljön innebär att 1 kap. 1 § miljö- balken ska beaktas i alla de delar som är relevanta i sammanhanget.13 En sådan hänvisning finns i 2 kap. 2 § miljöbalken i och med att be- stämmelsen anger att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som be- hövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfatt- ning för att skydda människors hälsa och miljön. Bestämmelsen syftar på den kunskap som behövs vid den praktiska tillämpningen av bal- ken.14 För att avgöra hur mycket kunskap som behövs finns det alltså

11Bengtsson et al. Miljöbalken (JUNO, NJ, version 19), kommentaren till 2 kap. 1 §.

12Bengtsson et al. Miljöbalken (JUNO, NJ, version 19), kommentaren till 2 kap. 1 §.

13Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2 s. 7.

14Kruse (JUNO, Karnov), kommentaren till 2 kap. 2 § miljöbalken, not 22.

885

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

skäl att se till 1 kap. 1 § miljöbalken i alla relevanta delar. Det ut- trycks också tydligt i propositionen att med risker för hälsa och miljö avses i bestämmelsen, liksom i balken i övrigt, risker beträf- fande allt som omfattas av miljöbalkens mål.15 Bevarande av biolo- gisk mångfald och resurshushållning är, enligt propositionen, utan tvivel av betydelse för skyddet av miljön.16

Regeringen framhåller i förarbetena till miljöbalken att det alltid är den eventuella effekten av en verksamhet eller åtgärd, och inte vem som vidtar åtgärden eller utövar verksamheten som ska vara avgörande för vilken kunskap som behövs.17 Var och en som bedriver eller avser bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kun- skap som behövs om åtgärdens effekter på den omgivande miljön.

Bestämmelsen i 2 kap. 2 § stadgar att nödvändig kunskap måste föreligga redan innan verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas. Den innebär alltså ett krav på adekvat planering och förberedelse av den som tänker vidta en åtgärd. Kravet innebär vidare en skyldighet för verksamhetsutövaren att fortlöpande hålla sig informerad om verksamheten eller åtgärden och dess inverkan på människors hälsa och miljön.18

Enligt regeringen understryker kunskapsregeln vikten av att i för- väg överväga konsekvenserna för miljön av ett visst handlande. Den menar att ett framgångsrikt miljöarbete förutsätter att var och en av oss tar ansvar för miljön och att sådant ansvar i sin tur förutsätter kunskap om miljön och hur vi påverkar den.19 Det räcker alltså inte att en verksamhetsutövare vet och förstår vad denne avser göra; hen måste också kunna redogöra för miljökonsekvenserna av sitt hand- lande, i det här fallet hur en åtgärd/verksamhet påverkar fridlysta, röd- listade eller regionalt prioriterade arter.

Erforderlig kunskap vad gäller artskyddet omfattar därmed hur de arter som förekommer i området påverkas av verksamheten eller åtgärden samt vilka försiktighetsmått som krävs för att minimera den negativa påverkan på människors hälsa och miljön. Det är den som planerar en verksamhet eller att vidta en åtgärd som bäst vet vad den avser göra. Då är det också denne som måste fundera över hur om- givningen kommer att påverkas av den åtgärden. Man kan emellertid

15Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 211.

16Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2 s. 7 f.

17Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 211.

18Kruse (JUNO, Karnov), kommentaren till 2 kap. 2 § miljöbalken, not 22.

19Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 212.

886

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

anta att beviskravet kan variera i olika sammanhang; exempelvis när miljöriskerna är mycket påtagliga kan det fordras en fullständig ut- redning om vidtagna eller avsedda försiktighetsmått, medan man i mindre allvarliga fall kan nöja sig med en viss sannolikhet för detta.20 De flesta verksamheter inom areella näringar kräver någon form av planering som utgår från platsens geografi och fysiska miljö. Det är också rimligt att anta att en verksamhetsutövare eller markägare har en sådan planering och därmed överblick över områdets förutsätt- ningar. Med ledning av vilken naturtyp som finns i ett område, kom- binerat med uppgifter om markens brukningshistorik eller hävd, före- komst av strukturer som död ved, bergbranter, raviner eller liknande i skogsmark, är det möjligt att dra i varje fall preliminära slutsatser

om vilka arter som är sannolika att finna inom området.

I odlingslandskapet förutsätter inkomststöd och ersättningar enligt EU:s gemensamma jordbrukspolitik att brukade marker kar- teras efter typ av mark och skötsel, så kallade block. En markägare är skyldig att kontrollera att informationen om blocken är korrekt, och att den uppdateras löpande när det sker förändringar i det bru- kade landskapet. Strukturer som är av betydelse för biologisk mång- fald i odlingslandskapet, exempelvis diken eller stenmurar, kan ibland ingå i blocken, men kan också utgöra så kallade tvärvillkorselement, som också ska kartläggas. Sammantaget innebär detta att det bör finnas tillgång till tydligt underlag gällande marker och strukturer som kan vara av betydelse för biologisk mångfald i odlingslandskapet.

Enligt kraven i de skogliga certifieringarna ska det finnas skogs- bruksplaner (PEFC) eller skötselplaner (FSC) som underlag för alla skogliga åtgärder som omfattas av certifieringen. Därmed ska alla certi- fierade markägare och verksamhetsutövare ha tillgång till ett skogligt planeringsunderlag som kan utgöra underlag för bedömning av åt- gärders påverkan på fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter. Eftersom all planering av åtgärder i skogen baseras på bestånd bör sådana underlag finnas även hos icke certifierade markägare. Det finns heller inte något som hindrar att verksamhetsutövare och mark- ägare, utöver befintliga underlag, hämtar kompletterande informa- tion från myndigheter. För både odlingslandskapet och skogen finns det generella råd och målbilder framtagna för olika naturtyper och deras betydelse för arter och biologisk mångfald. Denna kunskap

20Bengtsson et al. Miljöbalken (JUNO, NJ, version 19), kommentaren till 2 kap. 1 §. Se även prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 210.

887

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

kan tillämpas direkt av markägare och verksamhetsutövare utifrån den dokumentation som finns om deras markinnehav. De livsmiljö- underlag som utredningen föreslår ska givetvis utgöra ytterligare ett underlag för bedömning av vilken påverkan en planerad åtgärd kan medföra för artskyddet.

Eftersom artskyddet utgår från artens behov måste ett kunskaps- underlag också omfatta information om när, vid vilken tid, fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter kan befinna sig inom verk- samhetens/åtgärdens påverkansområde. Den aktuella arten kanske endast finns på platsen under en viss period under en planeringspro- cess som sträcker sig över många år. Sådan kunskap är viktig efter- som det då kan vara möjligt att bedriva verksamheten/vidta åtgärden utan att berörda arter påverkas.

Information om specifika arter och deras ekologi finns bland annat i Artfakta hos SLU Artdatabanken, samt i de åtgärdsprogram som har tagits fram för cirka 200 hotade arter och vissa naturmiljöer.

Sammantaget bedömer utredningen att flertalet markägare/verk- samhetsutövare redan i dag bör ha tillgång till information som kan ge en preliminär bild av var fridlysta, hotade eller regionalt priorite- rade arter kan förekomma. Med utgångspunkt från denna kunskap ska markägaren/verksamhetsutövaren söka kompletterande informa- tion som specifika artförekomster och delge denna information till myndigheter i samband med en anmälan eller tillståndsansökan.

10.2.4Särskilt om kunskap i skogen

Redan i samband med avregleringen av skogsbruket 1993 betonades vikten av ökad kunskap hos skogsägare och andra aktörer. I proposi- tionen underströks också att varje skogsägare bör ha en åtgärdsplan för sin fastighet.21 Även om det poängterades att också myndigheter behöver ha tillgång till relevant data om naturvärden för att kunna tillämpa befintliga styrmedel, ansågs det i första hand vara ett ansvar för varje skogsägare att skaffa sig tillräcklig kunskap för att kunna möta den nya skogspolitiken och det skärpta miljömålet.

Behovet av kunskapsuppbyggande noterades i samband med kon- staterandet av en utveckling mot att allt fler skogsägare saknar en naturlig förankring i lantbruket, då skogsfastigheter i ökad utsträck-

21Prop. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik. s. 37–38.

888

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

ning förvärvas i kapitalplaceringssyfte eller genom arv. Utan ökade kunskaper hos skogsägarna bedömdes det inte som möjligt att nå de föreslagna målen.22

10.2.5Särskilt om kunskap i odlingslandskapet

Grundläggande bestämmelser om hänsyn till natur- och kulturvär- den i jordbruket finns i 2 kap. miljöbalken, förordningen om miljö- hänsyn i jordbruket23 samt i Jordbruksverkets föreskrifter24. Enligt föreskrifterna får brukningsvägar, åkerrenar och hägnadsrester inte skadas, ändras eller tas bort, inte heller träd och buskar som är präg- lade av jordbruksmarkens skötsel eller som är viktiga för den bio- logiska mångfalden. Vidare får nyodling eller kultivering i betesmark inte ske om natur- eller kulturvärden kan skadas av åtgärden, inte heller får material i form av sten eller massor placeras på betesmark. Ett antal olika biotoper och strukturer i odlingslandskapet omfattas också av generellt biotopskydd enligt 7 kap. 11 § miljöbalken, vilka framgår av förordningen om områdesskydd25.

Sammantaget innebär dessa bestämmelser att en markägare, för att kunna följa gällande regler och för att uppfylla kraven enligt jord- bruksstöden, redan bör ha god kännedom om var dessa strukturer och miljöer förekommer i odlingslandskapet.

Preliminära bedömningar av var fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter kan förekomma i odlingslandskapet bör till stor del kunna göras utifrån befintligt kunskapsunderlag. Det finns dock arter vars förekomster inte är så lätt förutsägbara. Det kan exempelvis gälla vilka miljöer som är nödvändiga för insekter och vilda pollina- törer under olika skeden av deras livscykel, men också var fåglar kan tänkas häcka i odlade grödor eller vall. Här krävs mer specialiserade bedömningar där rådgivning har stor betydelse, exempelvis art- och naturtypsinformation som Jordbruksverket har tagit fram, men också artfynd och annan kunskap som finns hos myndigheter eller ideella organisationer.

22Prop. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik. s. 39 och 82.

23Förordning (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket.

24Statens jordbruksverks föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket (SJVFS 2020:2).

25Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

889

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

10.2.6Vem som ska ha kunskapen

Kunskapskravet i 2 kap. miljöbalken träffar alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd. Det är alltså verk- samhetsutövaren eller den som avser vidta en åtgärd som har ansvaret för att skaffa sig kunskap.

Det framhålls av Skogsutredningen att det är vanligt förekom- mande, särskilt bland mindre skogsägare, att rätten att avverka över- låts till en annan aktör, vanligtvis ett skogsbolag eller en skogsägar- förening. Skogsutredningen resonerar kring vem som då ska anses som verksamhetsutövare huvudsakligen enligt följande.26

Avverkningsrätten är en nyttjanderätt enligt 7 kap. 3 § jordabalken. Den innebär att skogsägaren är skyldig att hålla träden reserverade för skogs- bolagets (nyttjanderättsinnehavarens) räkning under den tid som anges i kontraktet, dock längst fem år (7 kap. 5 § jordabalken) Sådana nyttjande- rätter tillåter avverkning utan markägarens medgivande (NJA 2009 s. 570) och överlåtelserna är sakrättsligt skyddade redan genom avtalet (NJA 1979 s. 451). Så länge ett träd inte har avverkats utgör det tillbehör till fast egen- dom, se 2 kap. 1 § jordabalken. Ett träd som huggs ned får därigenom karaktären av lös egendom. Skogsbolagen köper således en nyttjanderätt till att avverka träd. Äganderätten till träden övergår först när träden av- verkats och därmed blir lös egendom.

Som nämnts ovan åligger kunskapskravet i miljöbalken verksamhets- utövaren. En verksamhetsutövare är den som har de faktiska och rätts- liga möjligheterna att vidta åtgärder mot störningar och olägenheter. Vad gäller det offentligrättsliga kravet på kunskap i miljöbalken utgör det ett krav som ska vara uppfyllt innan en åtgärd vidtas.

Markägaren är den som har det författningsreglerade kravet att lämna in en avverkningsanmälan. Det innebär att den hänsynsredovisning som ska göras enligt skogsvårdslagen åligger markägaren. Markägaren äger fortfarande marken och de träd som avverkningsanmälan omfattar. Det gäller även om markägaren genom avtal överlåtit ansvaret att lämna in en avverkningsanmälan genom ett ombud eller ingått avtal om avverk- ningsrätt. Som Skogsutredningen har redogjort för är den hänsyn som anges i anmälan inte bindande för markägaren. Hur avverkningen utförs och vilken hänsyn som tas i praktiken bör därför i många fall vara helt beroende av kunskaperna hos den som utför avverkningen och efterföl- jande föryngringsåtgärder, som markberedning och plantering.

I det läge när avverkningen faktiskt utförs kan det hävdas att mark- ägaren förlorat den faktiska och rättsliga rådigheten över själva avverk- ningen av träden och därmed inte bör ses som verksamhetsutövare. Mark- och miljööverdomstolen har i ett flertal avgörande anfört att vem som

26SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen. s. 776 ff. Resten av detta avsnitt är hämtat från skogsutredningens betänkande. För referenser se skogsutredningens betänkande.

890

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

är verksamhetsutövare ofta måste avgöras utifrån förhållanden i det en- skilda fallet. Domstolen har i ett avgörande (MÖD 2010:23) bedömt att verksamhetsutövaransvaret ålegat den som har varit ansvarig att anmäla en viss verksamhet till tillsynsmyndigheten trots att uppdraget att utföra verksamheten till viss del överlämnats på uppdrag till annan aktör. Domstolen la i detta fall viss vikt vid att uppdragstagaren var utbytbar.

Iett annat avgörande (MÖD 2005:64) har Mark- och miljööverdom- stolen ansett att ett bolag var verksamhetsutövare då bolaget enligt avtal på uppdrag ställt i ordning en plats och ansvarade för underhåll samt för att erforderliga lov och tillstånd fanns för den verksamhet som bedrevs på platsen. Dessa uttalanden har dock gjorts i andra avseende än just kunskaps- kravet. Någon omfattande praxis på detta område i fråga om skogsbruk har Skogsutredningen inte kunnat hitta. Mark- och miljööverdomstolen har i ett avgörande (Mark- och miljööverdomstolens dom 2016-06-16 i mål nr M 425-16) prövat om ett bolag som förvärvat en avverkningsrätt av en fastighetsägare och som därefter på beställning från fastighetsägaren plante- rat granplantor kunde anses utgöra verksamhetsutövare enligt miljöbalken. Länsstyrelsen hade förelagt bolaget att ta bort de granplantor som plan- terats då planteringen hade utförts i ett naturreservat i strid med reservats- föreskrifter. Mark- och miljööverdomstolen bedömde att bolaget inte kunde anses utgöra en verksamhetsutövare. Avgränsningen av området hade inför avverkningen utförts av fastighetsägaren, dennes konsult och representanter från grannmarkens ägare. Uppdraget till bolaget gällde så- ledes en av beställaren redan utpekad plats. Enligt domstolen kunde därför bolaget inte anses ha något bestämmande inflytande över var planteringen skulle ske. Bolaget hade agerat på fastighetsägarens uppdrag i enlighet med uppdraget. Såsom uppdraget var utformat hade bolaget inte heller haft någon anledning att själv utreda eller ifrågasätta fastighetsgränserna och avgränsningen av planteringsområdet.

Markägaren har alltid den faktiska och rättsliga möjligheten att innan en avverkning utförs påverka hur den ska utföras. Utgången i nyss nämnda avgörande talar således för att en markägare som avser att avverka skog på sin fastighet som huvudregel bör kunna anses utgöra verksamhetsutövare enligt miljöbalken. I vilken utsträckning en markägare i praktiken har möj- lighet att påverka beror i stor utsträckning på markägarens egen kompetens

iatt bedöma åtgärdens påverkan på naturvärden. Det kan krävas en sär- skild kompetens för att kunna bedöma om ett område har särskild betydelse för biologisk mångfald eller inte. Det kan inte heller uteslutas att det i vissa fall kan finnas flera aktörer som utför delar av en skogsbruksåtgärd och som

idessa delar kan anses utgöra verksamhetsutövare i miljöbalkens mening. Skogsutredningen har inte kunnat hitta några avgöranden som behandlar hur en sådan situation ska hanteras i fråga om skogsbruksåtgärder. I två hov- rättsavgöranden (RH 2013:43 och RH 2007:8) har domstolarna prövat vem som i straffrättsligt hänseende kan hållas ansvarigt för underlåtelse att lämna in en avverkningsanmälan innan avverkning. Skyldigheten regleras i skogs- vårdslagen och den åligger uttryckligen markägaren. Skogsutredningen be- dömer därför inte att utgången i dessa avgöranden har någon avgörande be- tydelse vid bedömning av begreppet verksamhetsutövare enligt miljöbalken.

891

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

Artskyddsutredningen instämmer i den analys som gjorts av Skogs- utredningen beträffande att det är markägaren som är verksamhets- utövare, oaktat om markägaren anlitar någon annan för att utföra själva arbetet i skogen. Detsamma bör gälla inom jordbruket, exempelvis om lantbrukare anlitar maskinstationer för åtgärder som att plöja, så, skörda eller rensa diken.

10.2.7Vilken information behövs?

Information på olika nivåer behövs för att en verksamhetsutövare ska kunna uppfylla kunskapskraven. Ansvaret för att ta fram infor- mationen kan översiktligt sammanfattas på följande sätt:

Tabell 10.1 Information som behövs för att uppfylla kunskapskravet i miljöbalken

Ansvar för att ta fram och tillgängliggöra sådan information

Typ av information	Exempel	Ansvar

Regelverk	Lagar, förordningar, föreskrifter	Stat och myndigheter
Fakta om arter och	Ekosystemtjänster, landskaps-	Stat och myndigheter, universitet,
livsmiljöer	perspektiv, systematiska	högskolor och forsknings-
	inventeringar, basfakta om arter:	institutioner
	ekologi, utbredning, namn och
	släktskap samt kännetecken

Vägledning	Rådgivning, riktlinjer, beskrivning	Stat och myndigheter
	av faktorer som kan gynna respek-
	tive skada arter och livsmiljöer
	eller andra faktorer i naturland-
	skapet

Statusbedömning av	Miljöövervakning, rödlistan, rappor-
arter och livsmiljöer	tering enligt EU-direktiv: fågel-,
	livsmiljö-, vatten- och havsdirektiven
Naturgeografisk	Förekomst av naturtyper, arter,
information om	strukturer och ekologiska
specifika platser	funktioner, landskapsinformation

Stat och myndigheter

Markägare, verksamhetsutövare, ideella organisationer, allmän- heten, stat och myndigheter på ett övergripande plan, univer- sitet, högskolor och forskningsinstitutioner

Information om hur	Markägare, verksamhetsutövare
en planerad verk-
samhet kan påverka
naturmiljön på en
specifik plats

892

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

Sammantaget betyder ovanstående att markägare och verksamhets- utövare inte har ansvar för att ta fram övergripande information om arters ekologi eller funktioner i landskapet. Däremot har dessa aktö- rer ansvar för att ta fram den naturgeografiska information, i vid bemärkelse, som behövs för att konsekvenserna av en verksamhet eller åtgärd ska kunna bedömas utifrån den övergripande informa- tion som staten och olika myndigheter tillhandahåller. Saknas grund- läggande information faller även det på den som vill vidta en åtgärd eller påbörja en verksamhet att ta fram denna. Det ankommer också på verksamhetsutövaren eller markägaren att känna till regelverket och ha tillräcklig kunskap om ett geografiskt område för att kunna bedöma om en planerad åtgärd kan komma att påverka naturmiljön på ett sådant sätt att det behövs en anmälan eller prövning enligt miljö- balken.

Utredningen konstaterar alltså att staten har ett övergripande ansvar för att ta fram kunskap om natur och biologisk mångfald, samt att samordna och tillgängliggöra denna kunskap, så länge en mark- ägare eller verksamhetsutövare inte gör anspråk på att utföra någon åtgärd som riskerar att påverka naturen. Ansvaret att ta fram kun- skap faller på markägaren eller verksamhetsutövaren först då denne av- ser att bedriva verksamhet eller vidta en åtgärd som kan komma att påverka naturmiljön.

10.2.8Kunskapskrav utgår från effekten och ska vara rimliga

Regeringen framhåller i miljöbalkspropositionen att det rimligen måste variera med verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning hur långt skyldigheten att skaffa kunskap bör sträcka sig.27 Enligt pro- positionen beror kraven som kan ställas bland annat på verksamhe- tens eller åtgärdens art och omfattning. Vid bedömningen av vilken kunskap som kan anses motiverad att inhämta måste beaktas graden av sannolikhet för att en verksamhet eller åtgärd ska få konsekvenser för miljöbalkens mål. Det är dock alltid den eventuella effekten av en verksamhet eller åtgärd, och inte vem som vidtar åtgärden eller ut- övar verksamheten som ska vara avgörande för vilken kunskap som behövs.

27Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 211.

893

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

I det dagliga livet begränsar sig kraven för gemene man till att skaffa sig sådan information som förmedlas genom produktinformation och liknande lättillgänglig information på varor eller förpackningar. För yrkesmässig verksamhet kan det däremot ställas krav på att skaffa kunskap inom och utom landet och att, om tidigare erfarenhet sak- nas, göra egna undersökningar.28

Därtill omfattas kunskapskravet av rimlighetsavvägningen i 2 kap. 7 § miljöbalken. En utgångspunkt för bedömningen är att de krav ska ställas som behövs för att miljöbalkens mål ska uppnås. En cen- tral del av tillämpningen av denna bestämmelse är sedan att bedöma proportionerna mellan nyttan av det man gör och kostnaderna för att göra det. Detta innebär att det är förhållandena i det enskilda fallet som avgör vilka krav som kan ställas. Vad som bedöms vara orimligt stora kostnader i ett fall kan betraktas som skäliga krav i ett annat, beroende på hur behoven av det aktuella försiktighetsmåttet värde- ras i de olika fallen.

Vad gäller vikten att förebygga eller begränsa miljöpåverkan har olägenhetens karaktär, såsom farlighet och omfattning, betydelse. Även graden av känslighet i det område där påverkan sker och graden av känslighet hos dem som utsätts för störning ska beaktas.29 Kun- skapskravet kan på så sätt sägas vara differentierat beroende på

•risken för störning från aktuell verksamhet/åtgärd,

•hur stor effekten riskerar bli beroende på störningens art,

•hur stor effekten riskerar bli beroende på vilka arter som riskerar att drabbas.

Det finns utrymme för att ställa högre krav på enskilda vid yrkes- mässig verksamhet.

10.2.9Olika sätt att ta fram kunskapen

Det är alltså verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd som ska presentera ett underlag som innebär att åtgärdens/verksam- hetens påverkan på miljön kan bedömas och i möjligaste mån motver- kas. Frågan är då hur verksamhetsutövaren skaffar sig denna kunskap.

28Kruse (JUNO, Karnov), kommentaren till 2 kap. 2 § miljöbalken, not 22.

29Kruse (JUNO, Karnov), kommentaren till 2 kap. 7 § miljöbalken, not 53.

894

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

Det finns mycket information om biologisk mångfald i Sverige, men informationen kan vara spridd mellan olika myndigheter och aktörer. Det kan därmed vara svårt att få överblick över den informa- tion som finns, och som inte alltid är så lätt att tolka.

Naturinventeringar utförs av många olika aktörer: projektörer, konsulter, branschföretag inom skogsnäringen, kommuner, länssty- relser, centrala myndigheter, ideella organisationer, privatpersoner, grund- och högskolor mer mera. Eftersom metoderna kan skilja sig mycket åt kan det vara svårt att jämföra resultaten och underlagen är inte alltid kvalitetssäkrade. Det finns en nationell standard för hur en naturvärdesinventering avseende biologisk mångfald ska genom- föras.30 Syftet med standarden är i första hand att ensa metoder för framtagande av underlag inför exploatering och fysisk planering, men metoden kan även användas i andra sammanhang som exempelvis naturvårdsplanering. Denna metod kan vara användbar som utgångs- punkt för inventering och bedömning av naturvärden i ett större per- spektiv, till exempel på landskapsnivå eller för det totala markinne- havet hos en större markägare. Viktigt är dock att utgå från vilken kunskap som behövs i det enskilda fallet då inventeringar enligt SIS inte alltid kan hantera detta.

Naturinventeringar utförs också av olika konsultföretag, både större aktörer och mer specialiserade företag. Skogsstyrelsen utför naturvärdesinventeringar som betaltjänst om en markägare önskar det. Även Sveaskog med flera större aktörer inom skogsbruket har tagit fram rutiner för naturvärdesbedömningar. Det kan också finnas andra metoder som används inom en bransch, exempelvis har Vatten- fall tagit fram en metod för bland annat fågelinventeringar i samband med vindkraftsetablering.

10.2.10 Skogsutredningens bedömning och förslag

Utredningen konstaterar att Skogsutredningen, som lämnade sitt be- tänkande31 den 30 november 2020, har gjort en noggrann genomgång av kunskapskravet enligt skogsvårdslagen och miljöbalken. Artskydds- utredningen instämmer i den bedömning som Skogsutredningen har gjort av ansvarsfördelningen mellan stat och verksamhetsutövare lik-

30SIS (Swedish Standards Institute). Svensk standard SS 199000:2014: Naturvärdesinventering avseende biologisk mångfald (NVI) – Genomförande, naturvärdesbedömning och redovisning.

31SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen.

895

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

som att kunskapskravet gäller även för åtgärder inom pågående mark- användning. Skogsutredningens bedömning lyder enligt följande.

Skogsägare har ett ansvar för kunskap både enligt skogsvårdslagen och miljöbalken. Det är i många fall svårt att skilja på när respektive lags kun- skapskrav ska tillämpas av myndigheter. Det finns behov av att förtyd- liga vilket krav på kunskap som finns för markägaren.32

Skogsutredningens slutsats innebär att reglerna i miljöbalken riktar sig till den som är verksamhetsutövare och därmed till den som är ansvarig för att vidta åtgärder för att hindra eller motverka att verk- samheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Artskyddsutredningen instämmer i slutsatsen att det är viktigt att tydliggöra att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet har ett ansvar, enligt 2 kap. miljöbalken, att ha eller skaffa sig tillräcklig kunskap.

10.2.11 Sammanfattande slutsats

Det är verksamhetsutövarens eller den som vidtar en åtgärds ansvar att ta fram den kunskap och det underlag som behövs, inklusive under- lag, i frågor som rör miljöförhållanden och frågor om verksamhetens eller åtgärdens betydelse för olika enskilda och allmänna intressen.

Mycket information om biologisk mångfald finns framtagen och tillgänglig hos myndigheter. Här kan ett samråd tjäna till att sam- rådande myndighet(er) tillhandahåller sådana offentliga uppgifter. Även uppgifter om inventeringar och kunskapsunderlag med tidigare genomförda bedömningar som finns tillgängliga bör på förfrågan till- handahållas. Myndigheterna ska även vid behov hjälpa verksamhets- utövaren/den som ska vidta en åtgärd med förtydligande om vad som krävs för att ett kunskapsunderlag ska vara tillräckligt i ett enskilt ärende. Detta följer av myndigheternas serviceskyldighet.33 När det sedan kommer till hur den egna verksamheten påverkar miljön, är det verksamhetsutövaren/den som vidtar åtgärden som har att bekosta undersökningar och underlag för att utröna detta.

Sammantaget innebär våra slutsatser att vi instämmer i Skogsut- redningens analys och bedömning av kunskapskravets placering. Hur omfattande utredningar och artinventeringar som kunskapskravet

32SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 805.

33Prop. 2017/18:243. Vattenmiljö och vattenkraft. s. 83.

896

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

kommer att generera beror av omständigheterna i det enskilda fallet. Här menar vi att de livsmiljöunderlag som vi föreslår (se kap. 11) kan utgöra ett bra underlag för att bedöma utredningsbehovet. Visar underlaget att det är sannolikt att vissa arter förekommer kommer kraven att ställas högre. Ett sätt för verksamhetsutövaren/den som ska vidta åtgärden att minska utredningskostnaden kan då vara att utgå från att arten ifråga finns där och redan utifrån vad som framgår av livsmiljöunderlaget vidta försiktighetsmått. Det är i slutänden den ansvariga myndigheten som måste bedöma om underlaget är tillräck- ligt för att kunna ligga till grund för ett beslut och att det beslutet inte fattas i strid med fridlysningsbestämmelserna.

De förslag som Skogsutredningen har lagt i anledning av detta handlar om förtydliganden i skogsvårdslagen, vilken ligger utanför ramarna för denna utredning. Förslagen inverkar emellertid inte heller på vårt utredningsuppdrag. Skogsutredningens förslag om att en under- rättelse till Skogsstyrelsen om avverkning, uttag av skogsbränsle eller skyddsdikning inte längre ska utgöra en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, och att markägaren själv ska bedöma om åtgärden omfattas av samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken eller inte, bedömer vi kan vara ett bra sätt att tydliggöra skillnaden mellan de båda lagstiftningarna.

10.3Förslag: Utred SLU Artdatabankens roll och finansiering

Utredningens förslag: Statskontoret får i uppdrag att utreda SLU Artdatabankens huvudmannaskap, formella myndighetsroll och funktion som kunskapscentrum för arter och biologisk mång- fald, i syfte att formellt förtydliga verksamhetens uppdrag samt föreslå en långsiktig finansiering av verksamheten.

Kunskapsunderlag och webbtjänster som tillhandahålls av SLU Art- databanken har en avgörande roll för många myndigheters dagliga verksamhet och ärendehandläggning. Bland tjänsterna kan nämnas Artportalen, Artfakta, Analysportalen, Dyntaxa, SKUD (Svensk kul- turväxtdatabas) den svenska rödlistan samt det svenska artprojektet, där böckerna i serien Nationalnyckeln ingår.

897

Förslag kunskapskrav och utredningsansvarSOU 2021:51

Webbtjänsten Artportalen är en databas för observationer av väx- ter, djur och svampar i Sverige, där vem som helst kan rapportera in fynd eller söka bland databasens alla fyndnoteringar. Fram till och med 2019 hade 74 miljoner fynd registrerats i Artportalen34, och an- talet ökar ständigt när nya fynd rapporteras. Fynden som registreras i Artportalen härrör till 3,5 procent från offentlig verksamhet, medan övriga 96,5 procent rapporteras in av allmänheten.35 Genom denna så kallade citizen science, medborgarforskning, kan information om naturen registreras i en omfattning som aldrig skulle kunna bekostas med offentliga medel.

Artportalen används i mycket stor utsträckning som underlag för ärendehandläggning och planering av myndigheter som kommuner, länsstyrelser, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Trafikverket, med flera, men också av kommersiella aktörer som exempelvis konsult- företag. I Artportalen kan dessa aktörer, och allmänheten, söka fram artfynd inom större eller mindre områden samt läsa närmare infor- mation om varje enskilt fynd.

Under 2019 var antalet unika användare i Artportalen 680 000, varav 200 000 återvändande användare.36 400 handläggare hos läns- styrelserna och 211 handläggare hos Skogsstyrelsen har tillgång till verktyget via en särskilt utvecklad tjänst för offentlig verksamhet. Totalt hämtade länsstyrelserna ut fynd från Artportalen 18 miljoner gånger under 2020 och Skogsstyrelsen 500 000 gånger. Kommuner har direkt åtkomst till Artportalen och enskilda uttag registreras inte, men ett hundratal kommuner har behörighet att se även skyd- dade artuppgifter. I genomsnitt får Artportalen cirka 500 förfråg- ningar per år från konsultföretag med begäran om uttag av skyddade artuppgifter ur databasen. 37

SLU Artdatabanken finansieras till 70 procent genom statliga an- slag och till övriga 30 procent genom uppdrag, bidrag och övriga intäkter. Naturvårdsverket står ensamt för cirka 16 procent av intäk- terna genom de uppdrag och bidrag som myndigheten lämnar till verk- samheten.38

34SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 8.

35SLU Artdatabanken e-post 2021-03-26.

36SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 8.

37SLU Artdatabanken e-post 2021-03-26.

38SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 13.

898

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

Inför 2019 stod SLU Artdatabanken inför stora budgetnedskär- ningar på grund av minskad extern finansiering.39 Som en följd av de minskade intäkterna varslades personal och avgifter infördes för bland annat behörighet till åtkomst till skyddsklassade data. Endast tre länsstyrelser valde att betala avgiften, vilket medförde att övriga länsstyrelser stängdes av från tjänsten. Avstängningen av behörighet till skyddsklassade data berörde fler än 100 handläggare hos länssty- relserna. Skogsstyrelsen avböjde att betala avgiften och även där stängdes alla behörigheter till skyddsklassade arter av för hundratals handläggare. Drygt 100 kommuner hade behörighet innan avgiften infördes, cirka 60 procent avböjde att betala avgiften och stängdes därmed av från tjänsten.

Utredningen konstaterar att Artportalen fyller en mycket viktig funktion som kunskapsunderlag för flertalet av Sveriges myndig- heter som arbetar med miljö, natur och biologisk mångfald, liksom för många företag. Motsvarande tjänst finns visserligen hos SBDI, som inkluderar Artportalens fynddatabas, men denna tjänst bedömer utredningen vara mer svåranvänd än Artportalen, eftersom all text är på engelska och tjänsten främst vänder sig till forskare.

Artskyddsutredningen har undersökt i vilken mån landets kom- muner har egna system för noteringar av artfynd, något som blev ganska vanligt i början av 1990-talet. De samlade svaren tyder på att de allra flesta av landets kommuner har slutat använda egna system och i stället använder Artportalen.

Utredningen konstaterar att om Sverige ska kunna uppfylla sina internationella åtaganden gällande biologisk mångfald, och arbeta aktivt med att nå de nationella miljökvalitetsmålen, är det en grund- läggande förutsättning att information om arter och biologisk mång- fald finns tillgänglig som stöd för myndigheters och företags verk- samheter. En situation där tillgängligheten till fakta om arter och artfynd kan komma att stängas av för många myndigheter ökar risken för att viktig information inte kommer att vägas in vid planering och ärendehandläggning.

Utredningen bedömer sammantaget att Artportalen i nuläget är den viktigaste och mest lättillgängliga källan till kunskap om artfynd för markägare, verksamhetsutövare, allmänhet och myndigheter. Det är därför av stor vikt att Artportalens verktyg även fortsatt är tillgäng- liga som underlag för planering och ärendehandläggning. Utred-

39SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 8 och 12.

899

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

ningen föreslår därmed att Statskontoret får i uppdrag att utreda SLU Artdatabankens huvudmannaskap, formella myndighetsroll och funktion som kunskapscentrum för arter och biologisk mångfald. Syftet ska vara att föreslå lösningar på hur verksamheten kan få en tydlig roll och en långsiktigt stabil finansiering.

10.4Förslag: Nationell bristanalys av vilken kunskap om biologisk mångfald som behöver kompletteras

Utredningens förslag: Naturvårdsverket får i uppdrag av reger- ingen att i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer göra en analys av vilka data gällande biologisk mångfald i Sverige som behöver kompletteras, därför att kunskap saknas.

Analysen ska ligga till grund för prioriteringar av riktade in- venterings- eller övervakningsinsatser i syfte att ta fram underlag som behövs för arbetet med att uppnå de nationella miljökvali- tetsmålen samt uppfylla Sveriges internationella åtaganden gäl- lande biologisk mångfald.

I Sverige har många framsynta insatser gjorts för att bygga upp kun- skap till stöd för arbetet med biologisk mångfald, exempelvis genom tidigare inventeringar av våtmarker, sumpskogar och nyckelbiotoper

iskogslandskapet, ängs- och betesmarker, genom miljöövervakning, NILS (Nationell inventering av landskapet, NILS), svensk fågel- taxering, basinventering av Natura 2000 och skyddade områden, med mera. Artskyddsutredningen konstaterar dock att det saknas objek- tiva rikstäckande inventeringar för andra specifika artgrupper än fåglar, exempelvis insekter, svampar, lavar och mossor. Detta påpekas också som en brist av LRF i deras rapport om miljömålet Levande skogar40.

Artskyddsutredningen konstaterar att styrkan med nationellt täckande kunskapsinhämtning, som utförs systematiskt med en på förhand utarbetad vetenskaplig metod, är att resultaten är jämför- bara och kvalitetssäkrade, ger överblick och tjänar som ett pålitligt beslutsunderlag för myndigheter och andra aktörer.

40LRF (2020), Levande skogar – skogliga miljöer för en hållbar framtid, s. 17.

900

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

Utredningen konstaterar vidare att det finns brister i vår kunskap om vissa livsmiljöers och artgruppers förekomst och/eller ekolo- giska behov41. Kunskapsläget kan exempelvis begränsas av att vissa arter är svåra att hitta eller artbestämma, eller av att arterna inte har varit föremål för intresse från professionella eller ideella artexperter. Särskilt allvarlig är bristen på kunskap i de fall det gäller fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter.

Enligt utredningen behövs en analys av inom vilka artgrupper eller livsmiljöer kunskapsläget är bristfälligt, och vilka sakområden som är viktigast att komplettera. Syftet med en sådan analys är att tydliggöra eventuella kunskapsbrister som kan motverka att Sverige når miljömålen eller lever upp till internationella åtaganden. När det är klarlagt var kunskapsluckorna finns kan inventeringsinsatser rik- tas till de sakområden där det finns störst behov av mer kunskap.

10.5Förslag: Information om fridlysta arter

Utredningens förslag: Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten samt SLU Art- databanken ta fram tydlig och samlad information om samtliga fridlysta arter enligt följande:

•Vilka arter som är fridlysta enligt EU:s fågeldirektiv och som förekommer i Sverige

•Vilka arter som är fridlysta enligt EU:s livsmiljödirektiv och som förekommer i Sverige

•Vilka arter som är nationellt fridlysta i Sverige

•Bevarandestatus för de fridlysta arterna enligt SLU Artdata- bankens rödlista 2020

•Skäl för fridlysning för respektive art

•Översiktlig beskrivning av respektive arts ekologi, vad arten behöver för att överleva samt vad som kan utgöra hot

•Information om jakt: hänvisning till jaktlagens inledande para- grafer

41Naturvårdsverket (2020): Sveriges arter och naturtyper i EU:s art- och habitatdirektiv, s. 13.

901

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

•Information om fiske: hänvisning till information om fred- ning av fisk, vattenlevande kräftdjur och blötdjur enligt fiske- bestämmelserna.

Informationen ska finnas lätt tillgänglig på Naturvårdsverkets webbplats. Webbplatserna för Havs- och vattenmyndigheten, Jord- bruksverket och Skogsstyrelsen ska ha tydliga hänvisningar till Naturvårdsverkets information.

Informationen om vilka arter som är fridlysta i Sverige är utspridd i olika dokument och digitala medier hos flera olika myndigheter. Det saknas tydlig, samlad information om vilka arter som omfattas av formellt skydd, varför arterna är fridlysta och vilka ekologiska behov arterna har. För att markägare och andra verksamhetsutövare ska kunna ta hänsyn till fridlysta arter och deras behov och arbeta pro- aktivt med att förebygga påverkan på dessa arter behöver det finnas lätt tillgänglig, samlad information om arterna och deras behov.

Arter i artskyddsförordningens bilaga 1

Som det ser ut i dag framgår alla arter som är fridlysta enligt EU:s livsmiljödirektiv av artskyddsförordningens bilaga 1, där de arter som omfattas av fridlysningsreglerna i vår svenska artskyddsförord- ning är markerade med ”N”. Myskoxe och järv omfattas inte av EU:s livsmiljödirektivs bilaga IV, men ingår i bilaga 1 till artskyddsförord- ningen med markeringen ”n”, eftersom arterna kräver noggrant skydd enligt en nationell svensk bedömning eller till följd av internationella åtaganden, i detta fall genom att båda arterna omfattas av Bernkon- ventionen.

Alla fåglar som omfattas av bilagorna I–III till fågeldirektivet fram- går också av bilaga 1 till artskyddsförordningen.

Generellt gäller att arter som omfattas av livsmiljödirektivet, men enligt svensk lag fredas genom fiskebestämmelserna, inte framgår av artskyddsförordningens bilaga 1. Det gäller fiskar och vattenlevande arter av kräftdjur och blötdjur, som i stället fredas.

Några arter av fiskar samt vattenlevande arter av kräftdjur och blötdjur som omfattas av livsmiljödirektivet framgår inte av artskydds- förordningen utan skyddas i stället av fiskelagstiftningen, se nedan.

902

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

Sirlig skivsnäcka och tjockskalig målarmussla är dubbelt fredade genom dels genom 4 § artskyddsförordningen, dels genom 2 kap. 5 § förord- ning fiskeförordningen. Vissa fiskar är enbart fredade genom fiske- reglerna, se nedan.

Enligt EU:s fågeldirektiv är alla arter av vilda fåglar fredade om de förekommer vilt inom EU:s europeiska territorium, vilket inklu- derar det geografiska Europa samt de makaronesiska öarna Madeira, Azorerna och Kanarieöarna. Fågeldirektivets artikel 1 ska enligt EU- kommissionen tillämpas med stöd av artlistan EU Bird List42 som Kommissionen tar fram i samverkan med medlemsstaterna. Listan omfattar arter som har en stabil population, arter som förekommer tillfälligt, arter som har försvunnit sedan 1950 samt arter som har införts av människan. Enligt Kommissionen ska artikel 1 i fågeldirek- tivet tillämpas för arter som har en stabil population, men också för tillfälligt förekommande arter. Fågeldirektivet ska inte tillämpas för införda arter.

En komplett lista över fågelarter som omfattas av EU:s fågel- direktiv och som förekommer i Sverige framgår inte någonstans i svensk författning och finns heller inte publicerad av någon myn- dighet, däremot av ideella organisationer. Sammantaget bedöms cirka 250 arter häcka regelbundet i landet. Flertalet av dessa framgår av bilaga 1 till artskyddsförordningen, där de är markerade med ”S”. Listan i bilagan har dock inte reviderats sedan artskyddsförordningen togs fram 2007 och situationen gällande vilka arter som häckar regel- bundet kan ha ändrats. Bilaga 1 till artskyddsförordningen redovisar heller inte vilka arter som kan förekomma mer eller mindre tillfälligt och utgör alltså inte en komplett lista över de fågelarter som förekom- mer vilt i Sverige och som därmed ska omfattas av artikel 1 i fågel- direktivet.

SLU Artdatabanken har en lista över alla fågelarter som förekom- mer vilt i Sverige, men den är inte publicerad. BirdLife Sverige har en uppdaterad artlista på sin webbplats.43

42EU-kommissionen, EU Bird List (endast tillgänglig digitalt): https://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/wildbirds/eu_species/index_en.htm.

43BirdLife Sverige, Sveriges fågeltaxa, lista över fåglar som förekommer i Sverige: https://birdlife.se/ rk/sveriges-fageltaxa.

903

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

Fiskelagstiftningen omfattar också fridlysta och fredade arter

Några arter av fiskar samt vattenlevande arter av kräftdjur och blöt- djur som omfattas av EU:s livsmiljödirektiv återfinns inte i artskydds- förordningens bilagor, utan skyddas i stället av fiskelagstiftningen. Det gäller flodpärlmussla, samt fiskarterna asp, majfisk, staksill samt nissöga som är fredade genom fiskeförordningen.44 Fiskarterna flod- nejonöga, bäcknejonöga, havsnejonöga omfattas av EU:s livsmiljö- direktiv och förekommer i Sverige men de svenska populationerna är undantagna och omfattas därmed inte av direktivet. Blötdjurs- arterna sirlig skivsnäcka och tjockskalig målarmussla är dubbelt fredade genom dels genom 4 § artskyddsförordningen, dels genom 2 kap. 5 § förordning fiskeförordningen. Fisken mal är också fredad genom 2 kap. 5 § fiskeförordningen, men omfattas inte av livsmiljö- direktivet.

Enligt Havs- och vattenmyndighetens (Fiskeriverkets) föreskrif- ter45 är det förbjudet att fiska skärkniv, havsnejonöga, pigghaj, små- fläckig rödhaj, brugd, sillhaj (håbrand), slätrocka, knaggrocka, maj- fisk, staksill, blåfenad tonfisk och ål. Dessa arter är alltså fredade enligt fiskebestämmelserna.

Jaktlagstiftningen fredar däggdjur och fåglar

Med vilt avses vilda däggdjur och fåglar, enligt 2 § jaktlagen. Enligt 3 § jaktlagen är allt vilt fredat och får jagas endast om detta följer av jaktlagen eller av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Arter som inte omfattas av bestämmelser om laglig jakt är alltså fredade.

Vissa arter av vilt kan vara fredat enligt både jaktlagen och 4 § artskyddsförordningen, till exempel gäller detta för alla arter av fåg- lar som förekommer vilt i Sverige (cirka 250 arter). Dessutom är ett stort antal däggdjur fredade/fridlysta enligt båda regelverken: alla arter av valar som kan förekomma i Sverige (cirka 17 arter), alla arter av fladdermöss (19 arter), brunbjörn, lo, fjällräv, järv, utter, varg, vikare (säl), myskoxe samt buskmus och hasselmus.

442 kap. 5 § förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen.

453 kap. 1 § Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön.

904

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

I de fall det finns laglig jakt på vilt gäller jaktreglerna. I de fall det inte finns laglig jakt på en art av vilt gäller fredning enligt jaktlagen och fridlysning enligt artskyddsförordningen parallellt. Vid illegal jakt ska jaktreglerna tillämpas.

Fridlysta arter – information om skäl för skydd, ekologi och behov av hänsyn

I artskyddsförordningens båda bilagor listas flertalet fridlysta arter, men där finns inga uppgifter om skälen till att arterna behöver skydd, vilka ekologiska behov arterna har, i vilka naturmiljöer de förekom- mer, vilka hänsyn som kan behövas, med mera.

Båda bilagorna till artskyddsförordningen är uppställda i syste- matisk ordning, det vill säga eftersläktskap. Arterna i bilaga 1 är sor- terade i bokstavsordning efter det vetenskapliga namnet, vilket inte är så lätt att hitta i om man söker efter det svenska namnet. I denna bilaga dominerar dessutom arter som inte förekommer i Sverige, vilket gör att det är lätt att missa de arter som omfattas av fridlysning enlig 4 och 7 §§. Bilaga 2 är lättare att orientera sig i, eftersom arterna är sorterade efter det svenska namnet. Båda bilagorna till artskydds- förordningen bör kunna göras enklare att läsa och söka i.

Information hos SLU Artdatabanken: Artportalen, Artfakta

Ekologisk information om många arter finns i SLU Artdatabankens databas Artfakta.46 Databasen omfattar främst rödlistade arter och innehåller därmed inte komplett information om alla arter som före- kommer i Sverige, men databasen uppdateras löpande genom att ny information tillförs. Det är lätt att söka på det svenska namnet, men är också möjligt att göra filtrerade sökningar på olika teman. Det är oklart om det går att få fram kompletta listor över alla fridlysta arter genom sökning i Artfakta. Sökningar kan också kompliceras av att Artfakta har med underarter, varianter och hybrider som inte framgår av artskyddsförordningens bilagor, men som ändå kan omfattas av fridlysningen.

SLU Artdatabanken har lanserat begreppet naturvårdsarter som en samlingsterm för arter som bör uppmärksammas i verksamheter

46SLU Artdatabanken: https://artfakta.se/artbestamning.

905

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

som påverkar naturmiljön.47 Begreppet omfattar både fridlysta arter, typiska arter, rödlistade arter, ansvarsarter, signalarter och nyckel- arter. Många av dessa är sådana arter som indikerar gynnsam beva- randestatus för utpekade naturtyper enligt EU:s livsmiljödirektiv.

SLU Artdatabanken tillhandahåller också webbplatsen Artpor- talen, som är en databas för observationer av Sveriges växter, djur och svampar. Webbplatsen drivs av SLU Artdatabanken på uppdrag av Naturvårdsverket och är ett viktigt verktyg för såväl professio- nella aktörer som för intresserade privatpersoner.

Vem som helst kan rapportera artfynd till Artportalen och söka bland databasens observationer. Rapportörerna finns runt om i landet och består till största delen av privatpersoner, men också av profes- sionella tjänstemän, forskare och andra som i tjänsten genererar fynd- uppgifter om olika arter. Även om vem som helst kan söka i Art- portalen kan vissa känsliga uppgifter skyddas från åtkomst för alla utom de som har särskilt behörighet.

Naturvårdsverkets information

Naturvårdsverket har bra generell information om fridlysta arter, men mer utvecklad ekologisk information finns bara för vissa ut- valda arter.48 Det finns ingen regionalt anpassad information och den information som finns är ganska kortfattad. För mer information om växter hänvisar Naturvårdsverket till Den virtuella floran, som administreras av Naturhistoriska riksmuseet.49

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har tillsam- mans med SLU Artdatabanken tagit fram mycket omfattande och bra information i rapportform om cirka 200 rödlistade arter genom så kallade åtgärdsprogram för hotade arter (ÅGP).50 Vissa av de arter som omfattas av åtgärdsprogram är fridlysta, men inte alla. Några av programmen omfattar hela naturtyper och berör därmed större grupper av arter. Samtliga åtgärdsprogram finns listade i ett doku- ment på Naturvårdsverkets webb.51 Informationen i åtgärdsprogram-

47SLU Artdatabanken: www.artdatabanken.se/publikationer/bestall-publikationer/ naturvardsarter.

48Naturvårdsverket: www.naturvardsverket.se/Var-natur/Djur-och-vaxter/Fridlysta-arter.

49Naturhistoriska riksmuseet: http://linnaeus.nrm.se/flora.

50SLU Artdatabanken: www.artdatabanken.se/arter-och-natur/naturvard/atgardsprogram.

51Naturvårdsverket: www.naturvardsverket.se/upload/miljoarbete-i-samhallet/miljoarbete-i- sverige/naturvard/atgardsprogram-hotade-arter-20191114.pdf.

906

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

men finns inte tillgänglig i sökbar form förutom via textsökning i respektive dokument.

Skogsstyrelsens information om biologisk mångfald

Skogsstyrelsen har mycket information om naturvärden och miljö- hänsyn på sin webbplats.52 Här finns bland annat branschens mål- bilder för god miljöhänsyn gällande ett antal olika teman som till exempel kantzoner mot våtmarker, träd och buskar med naturvär- den, hänsynskrävande biotoper, med mera.53

Skogsstyrelsen har tagit fram en lista över cirka 70 fågelarter som ska prioriteras när ärenden granskas enligt 30 § skogsvårdslagen.54 På uppdrag av Skogsstyrelsen har SLU Artdatabanken sammanställt kun- skapsunderlag om ett antal fågelarter i form av Vägledning för hänsyn till fåglar, även kallade artvisa vägledningar som finns tillgängliga via Skogsstyrelsens webbplats.55 Det bör dock påpekas att dessa artvisa vägledningar bygger på bedömningar av arternas bevarandestatus på regional nivå och att vägledningarna alltså inte kan tillämpas för landet som helhet.

Ytterligare information om arter och naturtyper i skogsmiljöer finns i form av signalarter56 och nyckelbiotoper57. Skogsstyrelsens inventeringar av sumpskogar och nyckelbiotoper redovisas i kart- verktyget Skogens pärlor.58

52Skogsstyrelsen: www.skogsstyrelsen.se.

53Skogsstyrelsen: www.skogsstyrelsen.se/mer-om-skog/malbilder-for-god-miljohansyn.

54Skogsstyrelsen, prioriterade fågelarter: www.skogsstyrelsen.se/globalassets/lag-och- tillsyn/artskydd/fridlysta-och-prioriterade-arter/prioriterade-fagelarter-bilaga-4.pdf.

55Skogsstyrelsen, artvisa vägledningar: www.skogsstyrelsen.se/lag-och-tillsyn/artskydd.

56Skogsstyrelsen, signalarter: www.skogsstyrelsen.se/miljo-och-klimat/biologisk- mangfald/signalarter.

57Skogsstyrelsen, nyckelbiotoper: www.skogsstyrelsen.se/miljo-och-klimat/biologisk- mangfald/nyckelbiotoper.

58Skogsstyrelsen, Skogens pärlor: www.skogsstyrelsen.se/sjalvservice/karttjanster/skogens- parlor.

907

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

Havs- och vattenmyndighetens ansvar för åtgärdsprogram

Myndigheten ansvarar för ett antal åtgärdsprogram för hotade arter som lever i vatten, till exempel flodnejonöga och flodpärlmussla (som dock inte är fridlysta enligt artskyddsförordningen).59

Jordbruksverkets information om biologisk mångfald

Jordbruksverket har på sin webbplats övergripande information om biologisk mångfald i odlingslandskapet, inklusive regler och råd om hur man gynnar den biologiska mångfalden.60 Myndigheten har under lång tid tagit fram ett stort antal faktabroschyrer om naturmiljöer som har betydelse för biologisk mångfald i odlingslandskapet.

Länsstyrelsernas regionala artlistor

I många län har länsstyrelsen och Skogsstyrelsens distrikt gemen- samt tagit fram regionala artlistor över både fridlysta och rödlistade arter som förekommer i länet. Listorna är dock inte alltid offentliga och får betraktas som verktyg i myndigheternas löpande arbete.

10.6Förslag: Ta fram råd och riktlinjer för hänsynskrävande naturmiljöer

Utredningens förslag: Naturvårdsverket får i uppdrag att i sam- verkan med berörda myndigheter ta fram råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer på land, inklusive vad som kan skada arter som är beroende av livsmiljöerna samt vilken skötsel eller vilka åtgärder som kan behövas för att gynna sådana livsmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade.

Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att i samverkan med övriga berörda myndigheter ta fram motsvarande råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer i vatten.

59Havs- och vattenmyndigheten, åtgärdsprogram för hotade arter: www.havochvatten.se/download/18.7bb4ad22156f6eab61641854/1473238022741/havs- atgardsprogram-och-kunskapsuppbyggande-program-hotade-arter.pdf.

60Jordbruksverkets webbplats: https://jordbruksverket.se/vaxter/odling/biologisk- mangfald/natur--och-kulturmiljoer#h-Reglerochradomhurdugynnardenbiologiskamangfalden.

908

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

Utredningen bedömer att det är viktigt att information som behövs för att arbeta proaktivt med biologisk mångfald inom areella när- ingar och andra verksamheter tas fram ur ett användarperspektiv, så att den blir praktiskt tillämpbar. Ett sätt kan vara att ta fram råd och riktlinjerför olika naturmiljöer och branscher i syfte att gynna bio- logisk mångfald.

I Riksrevisionens rapport Skyddet av värdefull skog från 2018 dras slutsatsen att det finns behov av att tydliggöra innebörden av det så kallade sektorsansvaret i termer av statens respektive markägares ansvar för uppfyllande av miljömålen61:

Det finns ett behov av att tydliggöra innebörden av det så kallade sek- torsansvaret i termer av statens respektive markägares ansvar för upp- fyllande av miljömålen.

Skogssektorn arbetar i samverkan med branschföreträdare och andra intressenter för skogsbruk med att ta fram målbilder för god miljö- hänsyn är exempel på sådana råd och riktlinjer, liksom de publika- tioner Jordbruksverket har tagit fram om skötsel och biologisk mång- fald i olika naturtyper i odlingslandskapet (se nedan).

Utredningen konstaterar att ett mer proaktivt arbetssätt skulle kunna ge mycket positiva effekter för att bevara biologisk mångfald i naturlandskapet, samtidigt som verksamhet kan bedrivas. Arbetet med råd och riktlinjer för hänsynskrävande biotoper bör kunna vara ett viktigt verktyg för proaktivt arbete med bevarande av biologisk mångfald. Om åtgärder utformas för att gynna till exempel fridlysta eller rödlistade arter kan mycket vinnas utan att verksamheter be- höver försvåras. Generella riktlinjer kan arbetas fram för att till exem- pel skydda vissa viktiga strukturer i naturmiljön. Det är också viktigt att ta fram exempel på hur hänsyn kan planeras in i olika miljöer och för olika verksamheter. Sammantaget bör den biologiska mångfalden i stort kunna gynnas avsevärt av att råd och riktlinjer utformas för vissa naturtyper och paraplyarter. Om dessa kan gynnas genom att hänsyn planeras in som förebyggande åtgärder kan ett stort antal andra arter komma att inkluderas i de positiva effekterna.

61Riksrevisionen (2018), Skyddet av värdefull skog, s. 6 (RiR 2018:17).

909

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

Skogssektorns arbete med målbilder för hänsynskrävande biotoper

Skogssektorn har arbetat fram målbilder62 för olika typer av hänsyn i skogen, dessa kan ligga till grund för en utveckling av sådant kun- skapsunderlag som omfattas av utredningens förslag:

•Miljöhänsyn

•Friluftsliv och rekreation

•Hänsynskrävande biotoper.

Skogssektorns målbildsdokument för hänsynskrävande biotoper i skogsmark kan läsas som en sammanhållen rapport eller skrivas ut som separata faktablad. Faktabladen beskriver huvudkaraktärerna för de olika biotoperna, målbilder för god hänsyn inom skogsbruket, naturvärden, beskrivningar och definitioner. De biotoper som be- skrivs är:

•Äldre sandtallskog

•Äldre skog på uddar/öar/holmar på myr, i sjö och vattendrag

•Äldre hänglavsrik skog

•Äldre hällmarkskog

•Naturskogsrester-barrskog

•Bergbranter och rasbranter

•Lodytor

•Raviner och klyftor

•Blockmarker

•Örtrika bestånd på kalkrika marker

•Sumpskog/dråg med naturskogskaraktär

•Strand-/svämskogar med naturskogskaraktär

•Källpåverkad mark och källor

•Örtrika områden längs dråg, bäckar, åar och andra vattendrag

62Skogsstyrelsen, skogssektorns målbilder för god miljöhänsyn: www.skogsstyrelsen.se/mer- om-skog/malbilder-for-god-miljohansyn.

910

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

•Kärr och småvatten

•Äldre skogsbete

•Hassellundar

•Tidigare åkerholmar som ingår i skogsmark

•Brynmiljöer i anslutning till öppen jordbruksmark

•Igenvuxna hagar och lövängar

•Yngre brandfält

•Träd och buskar med naturvärden.

På uppdrag av Skogsstyrelsen har SLU Artdatabanken tagit fram art- visa vägledningar63 för ett stort antal fågelarter, underlag som används i myndighetens löpande arbete. I dessa vägledningar beskrivs kort- fattat artens ekologiska krav, utbredning och regionala skillnader, om arten har signalvärde för skyddsvärda skogsmiljöer, vilka fak- torer som missgynnar eller hotar arten samt allmänna behov av hän- syn. För arter som omfattas av dessa vägledningar bör det vara möjligt att koppla ihop de befintliga vägledningarna med beskrivningar av hänsynskrävande biotoper. Därefter bör arbetet utvecklas för att täcka in hänsynskrävande biotoper i naturlandskapet i stort, med areella näringar som målgrupp.

Jordbruksverkets underlag om skötsel av biotoper för biologisk mångfald i odlingslandskapet

Jordbruksverket har på sin webbplats övergripande information om biologisk mångfald i odlingslandskapet, inklusive regler och råd om hur man gynnar den biologiska mångfalden. Myndigheten har under lång tid tagit fram ett stort antal faktabroschyrer om naturmiljöer som har betydelse för biologisk mångfald i odlingslandskapet. Vissa är dock endast tillgängliga som papperspublikationer. Några exempel är:

•Skogsbetesmarker, 2013

•Hamling och lövtäkt, 2001

63Skogsstyrelsen, vägledningar för hänsyn till fåglar: www.skogsstyrelsen.se/lag-och-tillsyn/ artskydd.

911

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

SOU 2021:51

•Fäbodskog och fäbodbruk, 1997

•Restaurering av betesmarker och ängar, 2006

•Naturbetesmarker

•Bete och betesdjur

•Småskalig naturvårdsbränning – för flora och fauna

•Gynna brynen och få nyttor tillbaka, 2018

•Buskar och träd behövs på slätten

•Skötsel av äldre hamlade träd

•Gynna mångfalden vid vatten

•Träd i odlingslandskapet, 1994

•Insekter i odlingslandskapet, 1998

•Faktablad om fjärilar i odlingslandskapet, 2016

•Faktablad om fåglar i odlingslandskapet, 2019.

Jordbruksverket har också tagit fram appar med information om van- liga fjärilar, fåglar och insekter som är nyttiga i odlingslandskapet.64 Apparna kan laddas ner i mobilen och ger i realtid lättillgänglig in- formation om arters ekologiska behov och vilka hot som finns, men ger också om konkreta skötselåtgärder som kan vidtas för att gynna arterna.

Sammantaget bedömer utredningen att arbetet med att ta fram råd och riktlinjer för hänsynskrävande natur bör utvecklas och sam- ordnas, så att informationen blir lätt tillgänglig och praktiskt tillämp- bar i olika verksamheter. Naturvårdsverket samt Havs- och vatten- myndigheten bör därmed få i uppdrag att samordna och utveckla sådana underlag.

64Jordbruksverket: https://jordbruksverket.se/e-tjanster-databaser-och-appar/appar.

912

SOU 2021:51

Förslag kunskapskrav och utredningsansvar

10.7Förslag: Sammanställ positiva och negativa åtgärder

Utredningens förslag: Naturvårdsverket får i uppdrag att i sam- råd med berörda myndigheter sammanställa information om de positiva åtgärder som görs för hänsynskrävande naturmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade.

Naturvårdsverket får också i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer sammanställa information om effekter från olika verksamheter och åtgärder på hänsynskrä- vande naturmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regio- nalt prioriterade. Sammanställningen ska även omfatta en kvali- tativ och kvantitativ analys av effekterna.

Utredningen har informerats om att det saknas sammanställningar av de positiva åtgärder som görs för hänsynskrävande naturmiljöer och arter, men också motsvarande sammanställningar vad gäller nega- tiv påverkan.65

Utredningen bedömer att det är av betydelse för ett proaktivt arbetssätt för att gynna biologisk mångfald att kartlägga både posi- tiva och negativa åtgärder som kan påverka utvecklingen. Naturvårds- verket bör därmed få i uppdrag att göra sådana sammanställningar.

10.8Förslag: Tydlig information om olika skyddsformer och begrepp

Utredningens förslag: Naturvårdsverket får i uppdrag att ta fram och på sin webbplats göra tillgänglig tydlig, samlad information om vad fridlysning, rödlistning, CITES-listning, med flera be- grepp som gäller biologisk mångfald, innebär och vad som skiljer de olika begreppen åt.

För allmänheten, men även för professionella aktörer, kan det vara oklart vilka skillnaderna är mellan olika begrepp som rör artskyddet: fridlysning, fredning, rödlistning, CITES-listning, naturvårdsarter, paraplyarter, med mera. Begreppet hotade arter används också ofta

65Naturvårdsverket PM 2021-02-24.

913

11Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

11.1Arbetets utförande

Enligt utredningsdirektiven ska översynen syfta till att värna och stärka den privata äganderätten samt säkerställa ett rättssäkert, tydligt och lättillgängligt regelverk som innebär ett effektivt artskydd och där- igenom bidrar till bevarandet av den biologiska mångfalden över tid. Som beskrevs i föregående kapitel ska utredaren också analysera och klarlägga statens respektive verksamhetsutövarens inklusive fastig- hetsägarens utredningsansvar när det gäller frågor om artskydd, och då särskilt klargöra statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd – hänsyn behöver tas till de särskilda förutsätt- ningar som finns vid pågående och icke-pågående markanvändning. Lagstiftningen ska vara tydlig i fråga om när markägare har rätt till ersättning. Regelverket ska vara förenligt med EU-rätten och med andra internationella åtaganden.1 I kapitlet om kunskapskrav och ut- redningsansvar klargjorde vi det grundläggande utredningsansvaret och lämnade förslag på hur statens ansvar att tillhandahålla nödvän- digt underlag ifråga om artskydd ska förtydligas. I denna del går vi vidare i det uppdraget och kopplar ihop det ansvaret med de hänsyn som behöver tas till de särskilda förutsättningar som finns vid på- gående och icke-pågående markanvändning, samt med de krav på före- byggande strategi som följer av naturvårdsdirektiven.2

Vidare hanterar vi i denna del själva artskyddet och hur det ska säkerställas i ett tydligt och lättillgängligt regelverk som är förenligt med EU-rätten och andra internationella åtaganden samt bidrar till bevarandet av biologisk mångfald över tid. Av utredningsdirektiven framgår att artskyddet ska vara rättssäkert. Regelverket ska värna

1Dir. 2020:58, s. 7 och 14.

2De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, p. 77.

915

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

äganderätten genom att bidra till en ökad förutsebarhet och en till- lämpning som innebär att lika fall behandlas lika.3 Exakt vad som avses med rättssäkerhetsbegreppet kan inte utläsas ur utrednings- direktiven men vi har tolkat det som att det snarare handlar om vissa rättssäkerhetsgarantier, se avsnitt 8.4.2.–8.4.4. Att undersöka alla tänk- bara rättssäkerhetsgarantier som är av betydelse för förslagen och analysera olika utfall beträffande våra förslag låter sig inte göras inom ramen för utredningen. Därför har vi valt att tolka utredningsdirek- tiven tämligen fritt i detta avseende. I det följande utgår vi från vad som framkommit vid utredningens expertgruppsmöten såvitt avser olika aspekter som kan förstås och analyseras i termer av rättssäker- het. Vi uppfattar att det är följande egenskaper som efterfrågas i det regelsystem som föreslås.

•Artskyddsreglerna ska förmå ge arterna nödvändigt skydd för att Sverige ska kunna uppfylla såväl nationella mål som internatio- nella och EU-rättsliga förpliktelser.

•I den mån grundlagsstadgade rättigheter begränsas ska det finnas möjligheter till grundlagsstadgad ersättning.

•Tillämpningen av reglerna får inte innebära att oproportionerliga krav ställs på verksamhetsutövare.

•De som berörs av reglerna (myndigheter, företag och andra verk- samhetsutövare) ska i rimlig utsträckning kunna förutse reglernas tillämpning; lika fall ska behandlas lika, olika fall ska behandlas olika.

•Det ska finnas möjlighet att överklaga beslut som fattas och som rör handlingar eller underlåtenheter i strid med bestämmelser som relaterar till miljön samt beslut som berör individuella rättigheter.

Ett inneboende problem är svårigheten att reglera ett komplext system med förutsebar lagstiftning. Naturen är ett komplext system som innehåller många återkopplingar, tidsfördröjningar, icke-linjära möns- ter och till viss del slumpmässiga element medan de rättsliga reglerna

3Dir. 2020:58, s. 1.

916

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

måste formuleras för att möta allmänna krav på rättssäkerhet och förutsebarhet.4 Systemen behöver på något sätt göras kompatibla.5

Av Agenda 2030-propositionen framgår att hållbar utveckling ska vägleda all politik fram till 2030 och att Sverige ska driva på genom- förandet av Agenda 2030 såväl nationellt som internationellt samt att genomförandet ska präglas av agendans princip att ingen ska lämnas utanför.6

Att förvaltningen måste äga rum inom ramen för de planetära gränsvärdena innebär därför med nödvändighet att en ekosystem- baserad adaptiv förvaltning också inkluderar klimatfrågan och inne- bär att förvaltningen av biologisk mångfald och användningen av eko- systemtjänster också ska utgöra en del av strategin för att anpassa sig till de negativa effekterna av klimatförändringen. Härvid är det vik- tigt att beakta att sådana anpassningsåtgärder till negativa följder av klimatförändringen kan ha såväl positiv som negativ inverkan på bio- diversiteten men att det är möjligt att välja instrument som ökar de positiva effekterna samtidigt som de negativa minskar, och att dessa väljs.7

Denna utredning har delvis sin bakgrund i prop. 2013/14:141 En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.8 Proposi- tionen är i sin tur av betydelse inte bara för arbetet med att uppnå flera av de svenska miljökvalitetsmålen och generationsmålet men också för de internationella mål som kallas Aichimålen, det vill säga målen i den strategiska plan för biologisk mångfald 2011–2020 som har antagits inom konventionen för biologisk mångfald.

Även målen i EU:s strategi för biologisk mångfald till 2020 var av relevans för propositionen.9 Eftersom utredningen syftar till att se över det svenska regelverket och ta fram förslag som är förenligt med

4Forsberg (2012). Skogen som livsmiljö En rättsvetenskaplig studie om skyddet för biologisk mång- fald. Diss., Uppsala universitet, s. 72 f.

5Forsberg (2012) a.a., s. 73. Detta eftersom naturen endast reagerar på påverkan – inte på att regler föreskriver något. Om detta reaktörs- och aktörsperspektiv, se Westerlund (2004). Miljörättsliga grundfrågor 2.0, s. 33 ff.

6Prop. 2019/20:188. Sveriges genomförande av Agenda 2030.

7Secretariat of the Convention on Biological Diversity (2009). Connecting Biodiversity and Climate Change Mitigation and Adaptation: Report of the Second Ad Hoc Technical Expert Group on Biodiversity and Climate Change. Montreal, Technical Series No. 41., s. 12.

8Av prop. 2013/14:141. En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, s. 80 framgår att syftet med uppdraget bör vara att efter en allmän översyn av bestämmelserna på området föreslå dels en lättöverskådlig och samlad artskyddslagstiftning, dels enskilda bestämmelser som på ett bättre sätt än i dag tillvaratar nationella och internationella skyddsintressen samtidigt som de är väl avpassade för deras praktiska tillämpning.

9Prop. 2013/14:141. En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, s. 1.

917

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

EU-rätten och internationella åtaganden bör det vara självklart att det är den arbetsmetod som har preciserats genom Malawiprinciperna inom den globala konventionen om biologisk mångfald (CBD) som ska vara vägledande för utredningsarbetet. Centrala funktioner är, en- ligt Malawiprincpierna, just adaptiv förvaltning. Utredningen bör där- för, metodmässigt, ta sin utgångspunkt i ekosystemansatsen och behovet av en adaptiv förvaltning.

11.1.1Malawiprinciperna i svensk tappning

Av Naturvårdsverkets rapport10 framgår att ekosystemansatsen som arbetsmetod kan fungera som en översiktlig checklista, som genom att precisera frågeställningen bland annat pekar ut berörda aktörer samt pekar på ekosystemens kapacitet att leverera varor och tjänster samtidigt som den betonar betydelsen av delaktighet.11 Ekosystem- ansatsen beskrivs med tolv vägledande principer, de s.k. Malawiprin- ciperna, som syftar till att göra tillämpningen av ekosystemansatsen enklare:12 Naturvårdsverket har sammanfattat principerna under sex rubriker. Dessa behandlas kortfattat var för sig, nedan.

Rubrik 1. Gemensamma mål och delaktighet

Rubrik 1 sammanfattar Malawiprinciperna 1, 2 och 12 och betonar betydelsen av delaktighet vid målformulering och förvaltning. Sam- hällets samlade intressen bör bestämma förvaltningens mål. Detta betyder att alla relevanta sektorer, vetenskapliga discipliner och övriga intressenter (t.ex. ursprungsbefolkningar och lokalsamhällen) ska vara delaktiga i besluten. Förvaltningen bör ligga på lägsta lämpliga nivå och engagera alla intressegrupper för att kunna balansera lokala och allmänna intressen.13

10Naturvårdsverkets rapport 5782 (2007). Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser.

11Naturvårdsverket, a.a., s. 14.

12Naturvårdsverket, a.a.

13Naturvårdsverket, a.a., s. 15.

918

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

Rubrik 2. Naturens kapacitet att producera varor och tjänster sätter gränser

Rubrik 2 sammanfattar Malawiprinciperna 5, 6 och 10 och betonar vikten av att bibehålla ekosystemens förmåga att producera ekosys- temtjänster samt att försiktighetsprincipen bör tillämpas. Bevarande av ekosystemens struktur och funktion bör vara ett prioriterat mål, eftersom ett fungerande ekosystem har en förmåga att klara av för- ändringar bättre. Ett fungerande ekosystem har även god kapacitet att producera varor och tjänster. En utarmning av ekosystemen kan leda till ökad sårbarhet. Därför måste ekosystemen förvaltas inom ramen för dess kapacitet att producera varor och tjänster. Förvalt- ningen bör alltså även tillämpa försiktighetsprincipen. Ekosystem- ansatsen bör tillämpas för att uppnå en balans mellan bevarande och nyttjande av resurser.14

Rubrik 3. Kunskap är en källa till framgång

Rubrik 3 omfattar Malawiprinciperna 11 och 12 och handlar om vikten av att alla typer av kunskaper bör tydliggöras i processen. Ekosystem- ansatsen bör beakta alla typer av relevant information från alla be- rörda sektorer, inklusive vetenskaplig kunskap från olika discipliner, och lokal kunskap.15

Rubrik 4. Att göra eller inte göra – men det kostar

Rubrik 4 omfattar Malawiprincip 4 och betonar vikten av att förstå ekosystemens värden ur ett ekonomiskt perspektiv. Det är grundläg- gande att förstå ekosystemens värde ur ett ekonomiskt perspektiv. Förvaltningen bör bland annat reducera subventioner som leder till utarmning av biologisk mångfald, samt skapa incitament som främ- jar biologisk mångfald och hållbart nyttjande.16

14Naturvårdsverket, a.a., s. 16.

15Naturvårdsverket, a.a., s. 17.

16Naturvårdsverket, a.a., s. 18.

919

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

Rubrik 5. Avgränsningar i tid och rum

Rubrik 5 sammanfattar Malawiprincip 3, 7 och 8 och handlar om hur avgränsningar, i såväl tid som rum, bör göras. Ekosystemansatsen bör tillämpas på lämplig skala, både när det gäller geografiska avgräns- ningar och tidsmässiga aspekter. Målen för förvaltningen bör vara långsiktiga, eftersom effekter av förvaltning ibland inte märks förrän efter lång tid. Även effekter, verkliga eller tänkbara, på andra eko- system av förvaltning bör beaktas.17

Rubrik 6. Flexibilitet i förvaltningen

Rubrik 6 beskriver Malawiprincip 9 och handlar om att förvaltningen bör vara adaptiv. Förvaltningen måste acceptera att förändringar sker och därför bör förvaltningen vara dynamisk och anpassas efter upp- följning och utvärdering för att bättre nå målen. Även mål och syften kan förändras över tid.18

11.1.2Adaptiv förvaltning och ofullständig kunskap

Ekosystemansatsen förutsätter adaptiv förvaltning för att ta hänsyn till komplexiteten och dynamiken i ekosystemen, men också till att vår kunskap om hur ekosystemen fungerar inte är fullständig. Det innebär också en insikt om att även om vetenskapliga överväganden bör ligga till grund för bevarandeinsatsen så är det inte säkert att veten- skapen alltid kan ge svar.19 Således måste den ofullständiga kunska- pen återspeglas i naturvården och mer allmänt i miljölagstiftningen. Vetenskapen måste också informera lagstiftaren och beslutsfattare om hur vetenskaplig (ofullständig) kunskap bäst införlivas i besluts- processer. Det är också viktigt att skilja närvaron av olika vetenskap- liga bedömningar (som i och för sig kan variera men ändå vara veten-

17Naturvårdsverket, a.a., s. 19.

18Ibid.

19Balias (2018). The appropriate assessment under the European habitats directive: Interplay between science, law, and policy. Journal of International Wildlife Law and Policy, 2 October 2018, Vol. 21(4), pp. 281–306 som hänvisar till W.E. Wagner (2003). The Bad Science Fiction: Reclaiming the Debate over the Role of Science. Public Health and Environmental Regulation,

66L. & Contemp. Probs. 63, 64.

920

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

skapligt baserade) från värdebaserade bedömningar.20 Detta för att veta vilken typ av bedömning som bör göras i ett visst avseende; utfallet av tillämpningen av vissa regler ska bero av en vetenskaplig bedöm- ning medan andra regler förutsätter att en avvägning ska göras mellan vissa värden.

Med adaptiv förvaltning menas, mycket kortfattat, att åtgärderna (förvaltningen) planeras, följs upp och justeras kontinuerligt och på ett kunskapsuppbyggande sätt; det handlar om att fånga upp, försöka förstå och förändra i en medveten och lärande process som ständigt upprepas. Ekosystemansatsen pekar även på att åtgärderna (förvalt- ningen) ska genomföras på den lägsta lämpliga nivån för att skapa enga- gemang och delaktighet, inte bara när det gäller att formulera mål, utan även när det gäller genomförandet. Ekosystemansatsen betonar även vikten av försiktighetsprincipen.21

11.1.3Erkännandet av att ekosystemen är dynamiska

Karaktäristiskt för teorier om adaptiv förvaltning är erkännandet av att ekosystemen är dynamiska och att förändring därmed är ound- viklig. Adaptiv förvaltning beskrivs därför ofta som en lärandepro- cess där förvaltningsåtgärder har karaktären av hypoteser att testa, för att sedan utvärdera, jämföra med målformuleringar och vid behov ompröva.22 Det krävs alltså hela tiden en utvärdering av huruvida de uppsatta målen har nåtts eller inte samt vid behov en omformulering av hypoteserna eller förvaltningsmålen.

Utvärderingen anses utgöra grunden för införskaffandet av den kunskap om ekosystemen som är nödvändig för förvaltningen. När utvärderingen har skett måste den nya kunskapen inkorporeras i fram- tida beslutsfattande. Därmed uppkommer en adaptiv förvaltningscykel som något förenklat kan beskrivas som att man med den preliminära kunskapen som grund formulerar mål, vidtar åtgärder för att nå detta

20Balias (2018). The appropriate assessment under the European habitats directive: Interplay between science, law, and policy. Journal of International Wildlife Law and Policy, 2 October 2018, Vol. 21(4), pp. 281–306.

21Naturvårdsverkets rapport 5782 (2007). Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser. s. 11.

22Christiernsson (2011). Rättens förhållande till komplexa och dynamiska ekosystem En studie om rättsliga förutsättningar för adaptiv och ekosystembaserad reglering och planering för bevarandet av biologisk mångfald vid jakt. Diss., Luleå tekniska universitet. s. 58.

921

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

mål, observerar systematiskt, utvärderar om åtgärderna har lett mot målet, och med den nya kunskapen formuleras vid behov nya mål.23

11.1.4Åtgärder för biologisk mångfald som metod för ekosystembaserad anpassning

Ekosystembaserad anpassning innebär att man använder förvalt- ningen av ekosystemen som ett instrument för att vidta anpassnings- åtgärder. Sådan ekosystembaserad anpassning kan tillämpas på regional, nationell och lokal nivå, både på projekt- och programnivå och på kort eller lång sikt. Ekosystembaserad anpassning som direkt ankny- ter till biodiversitet inkluderar bland annat:

•hållbar vattenförvaltning där avrinningsområden, akviferer, sväm- plan och tillhörande vegetation kan bidra till att reglera över- svämningar,

•katastrofriskreducering där återställande av kustnära livsmiljöer kan vara en effektiv åtgärd mot stormfloder och kusterosion,

•hållbar förvaltning av gräsmarker och landområden för att jord- bruksmarkers försörjning av ekosystemtjänster

•etablering av jordbrukssystem där användningen av inhemska specifika grödor och boskapsorter, bibehållandet av genetisk mång- fald av grödor och boskap samt bevarandet av olika jordbruks- landskap kan trygga livsmedelsförsörjningen, och

•att etablera och förvalta skyddade områden för att säkerställa fort- satt leverans av ekosystemtjänster för ökad resiliens vad gäller kli- matförändringar.

För att säkerställa att ekosystembaserade anpassningsaktiviteter ger de sociala, ekonomiska, kulturella och biologiska mångfaldsfördelar som de kan ge är det viktigt att beaktas samtliga fördelar vid planer- ing, design, genomförande, övervakning och utvärdering. Avvägningar och synergier behöver därför identifieras och undersöks noggrant och här betonas vikten av deltagande av alla berörda intressenter vid be-

23Christiernsson. a.a., s. 58 f.

922

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

slut om hur åtgärder ska vidtas och genomföras.24 Omvänt blir det också viktigt att överväga just vilka synergier åtgärder för biologisk mångfald kan medföra vad gäller andra ekosystemtjänster, till exem- pel anpassning i klimathänseende.

11.1.5Adaptiva funktioner; relationen mellan systemets komponenter

Det centrala för funktionerna i ett adaptivt styrsystem är relationen mellan de olika komponenterna i systemet – i det här fallet relationen mellan naturen med de biologiska system som ska skyddas och det rättsliga systemet.25

Teorier kring adaptiv förvaltning ger sällan konkreta och syste- matiska förslag på hur rättssystem bör utformas. Emellertid finns det rättsvetenskapliga forskare som dragit generella slutsatser och några av dessa redovisas nedan.

a)Rätten bör utformas för att hantera den ofullständiga kunskapen. Förvaltningsbeslut ska kunna fattas även när effekten på ekosys- temet inte med säkerhet kan fastställas i förväg. Detta innebär att resultatet utvärderas i efterhand och att besluten om nödvändigt justeras.26

b)Om det finns risk för irreversibla skador på den biologiska mång- falden bör angreppssättet kombineras med funktioner som säker- ställer att gränser för hållbarhet inte överskrids.

24Secretariat of the Convention on Biological Diversity (2009). Connecting Biodiversity and Climate Change Mitigation and Adaptation: Report of the Second Ad Hoc Technical Expert Group on Biodiversity and Climate Change. Montreal, Technical Series No. 41., s. 45.

25Flera forskare har skrivit om adaptiv förvaltning som förvaltningsmodell ur miljörättsligt perspektiv (se t.ex. Westerlund (1997) En hållbar rättsordning; (2003) Miljörättsliga grundfrågor 2.0; (2010) ”Rätt och riktig vetenskap” i Nordisk miljörättslig tidskrift 2010:1; Gipperth (1999) Miljökvalitetsnormer: En rättsvetenskaplig studie i reglerteknik för operationalisering av miljö- mål; Dalhammar (2008) Miljömålen och miljöbalken – Möjligheter till rättsligt genomdrivande av miljökvalitetsmål); Ebbesson (2010) ”The rule of law in governance of complex socio-eco- logical changes” Global Environmental Change 20(3):414–422 och Bohman (2017) Trans- boundary Law for Social-Ecological Resilience?: A Study on Eutrophication in the Baltic Sea Area. Även ur ett naturvetenskapligt perspektiv finns mycket skrivet men för utredningens syften är det just kopplingen natur-juridik som är intressant. I framställningen rörande centrala funk- tioner för adaptiv förvaltning tas utgångspunkt i Christiernssons och Forsbergs akademiska avhandlingar rörande adaptiv förvaltning eftersom dessa handlar om just art- och habitatskydd (med fokus på jakt respektive skog).

26Christiernsson (2011). Rättens förhållande till komplexa och dynamiska ekosystem En studie om rättsliga förutsättningar för adaptiv och ekosystembaserad reglering och planering för bevarandet av biologisk mångfald vid jakt. Diss., Luleå tekniska universitet. s. 63 f.

923

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

c)Om icke skyddsvärda arter omfattas av skyddssystemet och en hög skyddsnivå finns risk för låg acceptans av reglerna.27

d)Rätten bör möjliggöra ett brett deltagande och decentralisera be- slutsfattandet till lokal nivå. Lägre nivåer ökar emellertid risken för bristande holistisk syn. En sådan utformning bör därför kom- bineras med funktioner som minimerar riskerna för brist på holi- stisk syn i förvaltningen28 t.ex.

i.genom att låta nivån för beslutsfattande variera med artens utbredningsområden eller

ii.se till att rätten innehåller funktioner som säkerställer ett holi- stiskt perspektiv även om beslutsfattandet har decentralise- rats.29

e)För ökad legitimitet kan lagstiftningen ställa krav på viss delta- gandeprocess som

i.dels säkerställer att intressenterna är delaktiga i beslutsproces- ser (t.ex. vad avser listning eller utformning av förvaltnings- planer),

ii.dels att dessa får en ökad kunskap om regleringen.30

f)Rätten bör möjliggöra adaptivitet genom att tillåta viss experi- mentell förvaltning (för inlärning) och samtidigt säkerställa en tillämpning av försiktighetsprinicpen som minimerar riskerna för irreversibla skador. Detta kan ske genom att man vid experimen- tell förvaltning kräver mer beslutsunderlag eller större säkerhets- marginaler.31

g)Återkoppling kan ses som kärnan i ett adaptivt förvaltningssystem.32 Det innebär bl.a. att

27Christiernsson. a.a., s. 336.

28Risker med lokal förvaltning kan bl.a. vara att det från det lokala perspektivet kan vara svårt att se större ekosystemsamband, strukturer och andra ekologiska värden samt att t.ex. viltarter som ska skyddas kan ge upphov till lokala skador och konflikter i lokalbefolkningen. Se Christiernsson. a.a., s. 60 f.

29Christiernsson. a.a., s. 62.

30Christiernsson. a.a., s. 336.

31Christiernsson. a.a., s. 63 f.

32Se prinicp 4 i Addis Abeba-principerna (COP 7 decisions VII/12 annex II, Addis Ababa principles and Guidelines on the Sustainable Use of Biodiversity).

924

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

i. Miljöövervakningsfunktioner måste kopplas till den adaptiva regleringen eller planeringen.33

ii.Rätten behöver innehålla funktioner för att återkoppla kun- skap om effekter i naturen till styrsystemet för att vid behov anpassa rättsläget.34

h)Rätten behöver innehålla funktioner som minimerar risken för konflikter med enskildas rättssäkerhet när förvaltningen görs mer adaptiv.35 Detta innebär bl.a. att

i.Vid rättslig operationalisering av miljömål behöver målet kon- kretiseras så att tydliga handlingsregler kan utkristalliseras.36

ii.Det måste klart och tydligt framgå av bestämmelse eller beslut att omfattningen av vad man måste avstå från att göra eller vil- ken åtgärd man ska vidta kan förändras, t.ex. vid ny ekologisk kunskap. Förändringen kan avse tidsperspektivet, den rumsliga skalan eller något annat som fastställts rättsligt.37

iii.Ett angreppssätt som ger upphov till lägre risk för konflikter med förutsebarhet (men också sämre förutsättningar för adap- tivitet) är att fastställa vad som ska gälla för kortare tidsperioder men utan möjlighet att ändra förutsättningar under den fast- ställda tiden.38

iv.Ett alternativ för att åstadkomma precisering kan vara rättsligt bindande förvaltningsplaner som beaktar såväl de särskilda be- hoven för varje art i kombination med de specifika intressena beroende på vilken typ av exploateringsintresse som är aktuell i olika områden.39

33Christiernsson. a.a., s. 336.

34Christiernsson a.a., s. 95.

35Christiernsson a.a., s. 64.

36Forsberg, a.a. s. 81.

37Christiernsson. a.a., s. 334.

38Ibid.

39Christiernsson. a.a., s. 336.

925

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

11.2Grundläggande kriterier i utredningens arbete

I arbetet med att ta fram förslag på fridlysningsbestämmelser samt regler för hur dessa ska tillämpas har vi, mot bakgrund av ovanstå- ende, satt upp vissa kriterier för vad våra förslag ska svara mot. Dessa grundläggande kriterier är således ovan angivna rättssäkerhetsgaran- tier jämte kravet på adaptivitet. Bitvis är kriterierna överlappande, men vi redovisar dem ändå självständigt, för tydlighets skull.

•Effektivt artskydd: Reglerna ska förmå ge nödvändigt skydd för fridlysta arter, så att Sverige ska kunna uppfylla såväl nationella mål som internationella och EU-rättsliga förpliktelser.

•Proportionalitet: Tillämpningen av reglerna får inte innebära att oproportionerliga krav ställs på verksamhetsutövare.

•Tillgång till rättsmedel: Det ska finnas rättsliga medel för att överklaga de beslut som fattas.

•Skydd för egendom: I den mån grundlagsstadgade rättigheter begränsas ska det finnas möjligheter till grundlagsstadgad ersätt- ning.

•Förutsebarhet: De som berörs av reglerna (myndigheter, företag och andra verksamhetsutövare) ska i rimlig utsträckning kunna förutse reglernas tillämpning; lika fall ska behandlas lika, olika fall ska behandlas olika.

•Adaptivitet: Systemet måste kunna anpassas vid ny kunskap eller nya förutsättningar i övrigt.

Ett annat sätt att angripa problematiken hade varit att göra avväg- ningar mellan dessa kriterier, men vi uppfattar inte att avvägningar i egentlig mening är möjliga; det effektiva artskyddet ska tillgodoses och för de aktörer som berörs måste regelsystemet garantera vissa grundläggande funktioner, till exempel förutsebarhet och proportio- nalitet. Vår ambition med nedanstående förslag är alltså att så lång som möjligt tillgodose samtliga dessa kriterier.

Vår utgångspunkt i det följande är att de, för egendomsskyddet inskränkande, effekter som följer av artskyddet inte innebär en otill- låten kränkning av egendomsskyddet i vare sig EKMR eller regerings- formen. En proportionalitetsavvägning ska dock alltid göras i det

926

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

enskilda fallet. Enligt Europadomstolen ska dock, i samband med proportionalitetsbedömningen, hänsyn tas till om den enskilde till- erkänns ersättning i någon form. Viktigast för att en ersättningsrätt ska föreligga vid rådighetsinskränkningar är att den som anser sig vara ersättningsberättigad kan sägas ha legitima förväntningar att få fortsätta att bedriva verksamheten.

Nedan inleder vi med allmänna utgångspunkter och en kortfattad sammanfattning av varje kriterium och hur vi ser på det. Därefter redogör vi för våra förslag.

11.3Allmänna utgångspunkter

11.3.1Effektivt artskydd

Varför det behövs ett skydd av biologisk mångfald och ett skydd av arter i form av fridlysningsbestämmelser finns närmare beskrivet i bakgrundsdelarna. I bakgrundsdelarna beskrivs också de internatio- nella och EU-rättsliga åtaganden som Sverige ska leva upp till.

Effektivitetsbegreppet i utredningsdirektiven kan problematise- ras. Om vi utgår från en ekonomiskt effektiv allokering går en sådan ut på att maximera samhällets nettofördelar. En nettofördel definieras härvid som att nyttan överskrider kostnaderna. Ekonomisk effek- tivitet anses föreligga när marginalnyttan för den senast producerade enheten är lika med marginalkostnaden.40 En sådan definition av effek- tivitet kräver mycket information och är därför förenad med stora osäkerheter, just med avseende på informationsunderlaget. Ur mora- liskt perspektiv kan man ha invändningar mot en sådan effektivitets- definition; till exempel kan mycket allvarliga hälso- eller miljöeffekter som endast påverkar ett fåtal människor respektive naturmiljöer tänkas godtas om de totalt sett uppvägs av de positiva effekterna.41 Kostnadseffektivitet innebär att man i stället specificerar ett policy- mål (till exempel gynnsam bevarandestatus för en viss art) och att man därefter etablerar ett system som försäkrar att det policymålet nås. Kostnadseffektiviteten påverkar endast det andra steget, valet av

40Härvid bortses från lösningar där optimum ligger på ”ingen användning” eller ”fullständig användning”.

41Tietenberg (2002) The Tradable Permits Approach to Protecting the Commons: What Have We Learned? s. 3. De etiska problem som kan tänkas uppkomma liknar de som även andra nytto- maiximerande filosofier har att hantera, se till exempel Rawls kritik av utilitarismen i Rawls (1971), En teori om rättvisa.

927

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

instrument för att nå det uppsatta målet. Kostnadseffektivitetskri- teriet ger alltså ingen vägledning när det gäller att sätta ett lämpligt policymål. Kostnadseffektiviteten blir relevant när det gäller att välja sätt och medel för att möta det satta policymålet. Kortfattat innebär kostnadseffektivitetskriteriet att den bästa allokeringen är den som gör att målet nås till minsta möjliga kostnad. Om målet samtidigt råkar vara ekonomiskt effektiv så kommer den kostnadseffektiva allo- keringen också att vara effektiv. Det finns dock inget i kostnadseffek- tivitetskriteriet som garanterar ett sådant resultat.42

Vi har inte utgått från att det är ekonomisk effektivitet som ska uppnås (eftersom det skulle kunna innebära att Sverige åsidosätter EU-rättsliga och internationella åtaganden förutsatt att förtjänsten är tillräckligt god) utan har läst utredningsdirektiven som att de sna- rare handlar om kostnadseffektivitet då ett visst mål ska nås (Sverige ska leva upp till sina EU-rättsliga och internationella åtaganden). En- ligt utredningsdirektiven har vi emellertid även fått en anvisning om vilket medel som ska användas för att nå det målet, nämligen frid- lysningsbestämmelserna. Som vi tolkar utredningsdirektiven handlar vårt utrymme för att använda kostnadseffektivitetskriteriet i över- synen därmed endast om att hitta en lämplig avvägning i hur frid- lysningsbestämmelserna utformas. Slutsatsen blir att vi måste utgå från att Sverige ska uppfylla sina internationella förpliktelser samt nationellt uppsatta mål. Förutsatt att fridlysningsreglerna kan säker- ställa att så sker, ska vi välja den utformning av reglerna som är mest fungerande och rättssäker. Vad som är mest fungerande tolkar vi handlar om möjligheten att genomdriva dem (tillsyn och kontroll). Innebör- den av rättssäkerhetsbegreppet har vi diskuterat i avsnitt 8.4.2.–8.4.4 och där dragit slutsatsen att det måste handla om att befintliga rätts- säkerhetsgarantier är tillämpliga ifråga om de regler vi föreslår.

I avsnittet om EU:s naturvårdsdirektiv framgår vad som krävs generellt för att leva upp direktivens krav. Det är här viktigt att skilja mellan det resultat som direktiven föreskriver ska uppnås och de metoder för att uppnå resultatet som direktiven föreskriver ska använ- das (till exempel Natura 2000 och förbudsreglerna) samt den valfri- het som medlemsstaternas nationella myndigheter har i övrigt när det gäller att bestämma form och tillvägagångssätt för genomföran-

42Tietenberg (1980) Transferable discharge permits and the control of stationary source air pollu- tion: a survey and synthesis, s. 395.

928

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

det.43 Medlemsstaterna måste använda föreskrivna metoder (de är nödvändiga villkor för ett korrekt genomförande av direktivet) men att endast använda dem kanske inte räcker för att nå det resultat som ska nås; de föreskrivna metoderna är då inte tillräckliga för ett kor- rekt genomförande.

I avsnittet om tolkning av naturvårdsdirektivens förbudsregler fokuseras på tolkningen av förbudsbestämmelser i artiklarna 5 (fågel- direktivet) och 12 (livsmiljödirektivet). I avsnittet om Sverige och skyddet av biologisk mångfald redovisas de internationella åtagan- den som Sverige har gjort rörande biologisk mångfald, hur dessa i vissa avseenden genomförs genom de svenska miljömålen samt att de svenska miljömålen som kopplar till biologisk mångfald inte nås.

Att miljöbalken ska användas som redskap för att nå de svenska miljömålen är inte något nytt, utan framgår redan av miljöbalkspro- positionen, där regeringen förklarar att miljöbalken medför förbättrade förutsättningar att använda lagstiftningen som instrument för att styra mot av riksdagen fastställda miljömål.44 Utredningsdirektiven pekar också på att bevarandet av den biologiska mångfalden är ett viktigt allmänt intresse, vilket återspeglas bland annat i miljöbalkens portalparagraf och i flera av de 16 miljökvalitetsmål som riksdagen har beslutat om.45 Av utredningsdirektiven framgår vidare att art- skyddsförordningen (som är antagen med stöd av 8 kap. miljöbal- ken) är en viktig del i arbetet för att nå miljökvalitetsmålen och för att bevara den biologiska mångfalden samt att det därför är viktigt att artskyddsförordningen är utformad på ett sätt som innebär att reg- lerna och deras tillämpning på ett effektivt sätt bidrar till att uppnå syftet med regelverket: att bevara arter och bestånd av arter över tid.46

I detta avsnitt använder vi generellt följande begrepp gällande arter:

•Fridlyst: skyddad enligt lag.

•Hotad: rödlistad i någon av kategorierna sårbar (VU), starkt hotad (EN) eller akut hotad (CR).

•Regionalt prioriterad: arter utvalda i samverkan mellan länsstyrel- sen och Skogsstyrelsen.

43FEUF artikel 288.

44Prop. 1997/98:45. Miljöbalk, s. 162.

45Dir. 2020 :58, s. 5.

46Dir. 2020 :58, s. 6.

929

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

11.3.2Skyddet av arter i 8 kap. miljöbalken

Redan i miljöbalkens portalparagraf anges att bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling, samt att en sådan utveck- ling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde, och att män- niskans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Det föreskrivs alltså ett ansvar för män- niskan att förvalta naturen väl, och härigenom speglas den så kallade förvaltartanken. Bengtsson pekar på att utgångspunkten är att natu- ren som sådan har ett värde och att människan, samtidigt som natu- ren brukas, ska förvalta den väl, vilket bland annat framgår av att bio- logisk mångfald nämns särskilt.47

Den föreslagna utformningen av 8 kap. miljöbalken ska alltså ses i ljuset av miljöbalkens portalparagraf, som anses spegla idén att det genom lagstiftning är möjligt att driva samhällsutvecklingen i en be- stämd riktning. Av miljöbalkspropositionen framgår att miljöbalken är avsedd att användas som verktyg för att nå miljömålen, och att miljömålen ska tjäna som ledning när det gäller tolkningen av vad be- greppet hållbar utveckling i 1 kap. 1 § innebär.48 En precisering för det nationella miljömålet Ett rikt växt- och djurliv är att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer.

Genom att införa en inledande bestämmelse i 8 kap. miljöbalken, avser vi framför allt att tydliggöra, att syftet med de åtgärder som vidtas enligt kapitlet är att uppfylla miljöbalkens mål om hållbar ut- veckling, preciserat som att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer. Mot bakgrund av det tolknings- imperativ som portalparagrafen innebär bör preciseringen utgöra målsättningen för vad som kan anses vara ett effektivt, välfungerande och rättssäkert artskydd. Kopplingen mellan portalparagrafen, miljö- målen och de förslagna ändringarna i 8 kap. miljöbalken diskuteras mer utförligt i avsnittet om den målsättning som utredningen före- slår ska införas i 8 kap. 1 § miljöbalken.

Själva resursen, som i det här fallet är resursen biologisk mång- fald, förvaltas inte av en utpekad aktör. Mark förvaltas av den som äger marken eller innehavare av annan rätt till marken. Arterna som finns på, i och över marken rör sig fritt och bryr sig varken om fastighetsgränser eller administrativa gränser. Ansvaret för att inte

47Bengtsson (JUNO upplaga 12) Speciell fastighetsrätt, s. 27.

48Den koppling som finns mellan myndigheternas arbete med att uppnå en viss angiven miljö- kvalitet och regelverket i miljöbalken återfinns genom begreppet hållbar utveckling.

930

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

göra något i strid med de regler som skyddar arterna gäller alla, oav- sett om man är markägare eller inte. Det åligger emellertid även en markägare, verksamhetsutövare eller innehavare av särskild rätt att inte göra något som är i strid med de regler som skyddar arterna. Syf- tet med att införa inledande målbestämmelse i 8 kap. miljöbalken är att i artskyddssammanhang synliggöra det förvaltaransvar som följer av miljöbalkens portalparagraf. Ansvar för skyddet av arter har alla som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet som kan inverka på den biologiska mångfalden, i och med att miljöbalken ska tilläm- pas så att den biologiska mångfalden bevaras49.

I många situationer måste utövare och myndigheter bedöma om och på vilket sätt en verksamhet eller åtgärd får utföras med hänsyn till bestämmelserna om artskydd. Då tillämpas den typ av regler som formulerar de egentliga kraven, det vill säga de fridlysningsregler som

viföreslår i 8 kap. miljöbalken. Dessa ska, enligt etablerad praxis till- lämpas inom ramen för allmän hänsyn. I de allmänna hänsynsreglerna anges grundkraven för alla slags verksamheter och åtgärder. Funk- tioner hos reglerna kan emellertid variera.

Bestämmelserna i 8 kap. miljöbalken är handlingsregler som anger vilket skydd som ska ges arterna. Flera av fridlysningsreglerna byg- ger på de bestämmelser som följer av naturvårdsdirektiven. Enligt kom- missionen är god information och vägledning från behöriga myndig- heter ett lämpligt sätt att genomföra dessa bestämmelser.50 På så sätt skulle det kunna uttryckas att fridlysningsbestämmelserna i 8 kap. i första hand vänder sig till myndigheter som utövar tillsyn och med- delar tillstånd. Det är därmed dessa myndigheter som genom att ut- öva tillsyn och meddela tillstånd med villkor ska försäkra sig om att det som är förbjudet enligt reglerna inte händer. De handlingsregler som tydligt riktar sig till var och en som agerar på ett sätt som kan påverka arterna är snarare de som framgår av 29 kap. miljöbalken.

Först i andra hand utgör fridlysningsreglerna handlingsdirektiv till var och en. Detta eftersom var och en måste kunna planera och utföra åtgärder eller bedriva verksamheter på ett sätt som accepteras av den myndighet som tillämpar reglerna, i samband med tillsyn, pröv- ning och annan kontroll. Reglerna styr också domstolars och andra myndigheters bedömning av miljöpåverkande verksamhet, till exem-

491 kap. 1 § andra stycket 3 miljöbalken.

50Kommissionen (2007): Guidance document on the strict protection of animal species of Com- munity interest under the ’Habitats’ Directive 92/43/EEC, s. 37.

931

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

pel vid tillståndsprövning. Om mark- och miljödomstolen anser att ett tillstånd får ges fastställer den, med utgångspunkt från bland annat hänsynsreglerna, villkor för verksamheten. Villkoren ska därför ses som en överförd precisering av hänsynsreglerna (inklusive artskydds- reglerna) i ett enskilt fall.

Reglerna styr också direkt och indirekt tillsynen av miljöpåver- kande verksamheter. Myndigheter ska kontrollera att hänsynsreg- lerna följs. Om en verksamhet har tillstånd, ska i stället kontrolleras att tillståndsvillkoren följs och dessa är, som sagt, en precisering av hänsynsreglerna. Hänsynsreglerna har normalt ett indirekt samband med regler om straff och liknande sanktioner, på det sättet att det är olagligt att bryta mot tillståndsvillkor (som alltså är en precisering av hänsynsreglerna).51

Kopplingen till försiktighetsprincipen är tydlig. Ännu tydligare blir den kopplingen när bevisbördan vad gäller risker läggs på den som vill utöva en riskabel verksamhet eller vidta en sådan åtgärd. För att slippa ett krav (som bedöms vara skäligt) måste alltså verksam- hetsutövaren/den som ska vidta en åtgärd visa att vissa risker inte föreligger eller, vilket är mer långtgående, att verksamheten eller åt- gärden uppfyller de lagliga kraven i alla dess delar. Denna senare be- visregel gäller normalt vid tillämpning av miljöbalkens allmänna hän- synsregler och följer av 2 kap. 1 § miljöbalken.52

När tillämpningen av en regel bygger på en objektiv bedömning bortses från den enskilde utövarens (subjektiva) omständigheter. Be- dömningen av bästa möjliga teknik i 2 kap. 3 § miljöbalken är objek- tiv. Utgångspunkten är här vilka kostnader som ett typiskt, välskött företag i branschen klarar, alltså inte ekonomin hos det företag som prövas. Å ena sidan betyder detta att ett företag med sämre ekonomi än det typiska inte kommer undan med att kravet är så dyrt att verk- samheten i praktiken kanske måste stänga. Å andra sidan ska inte ett företag tvingas att använda en dyrare och effektivare teknik än den branschtypiska, även om man faktiskt skulle ha råd med det.53

Genom att det är myndigheter som står för de kontrollerande funktionerna får myndigheterna ett tolkningsföreträde. Det måste vara myndigheterna som avgör om de (måhända diffusa) krav som följer av hänsynsreglerna efterlevs eller inte. Den som inte är nöjd

51Michanek och Zetterberg (JUNO upplaga 4). Den svenska miljörätten, s. 42 ff. (om krav- reglers funktioner).

52Michanek och Zetterberg. a.a., s. 44 (om kravreglers funktioner).

53Michanek och Zetterberg. a.a., s. 45 (om kravreglers funktioner).

932

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

med hur en myndighet har tolkat dessa regler, vilket till exempel kom- mer till uttryck genom föreläggande om försiktighetsmått eller vill- kor i ett tillstånd, kan överklaga beslutet genom vilket myndighetens tolkning kommer till uttryck.

Sammanfattningsvis avser vi, genom förslaget, att koppla ihop det förvaltaransvar som uttrycks i 1 kap. 1 § miljöbalken med 8 kap. miljö- balken. Syftet är att förtydliga att när artskyddsbestämmelserna tol- kas, inom ramen för och som en precisering av reglerna om allmän hänsyn i miljöbalken, så ska de åtgärder som vidtas (oaktat om det handlar om verksamhetsutövares försiktighetsmått eller myndig- heters tillsynsåtgärder eller andra åtgärder eller underlåtenheter som kan följa av att artskyddsbestämmelserna tillämpas) bland annat syfta till att genomföra portalparagrafens förvaltaransvar och att uppfylla miljöbalkens mål om hållbar utveckling, preciserat som att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer. Begrep- pet syftar inte till att förändra ansvarsfördelningen mellan myndig- heter och verksamhetsutövare när det handlar om biologisk mångfald.

Arterna

Av utredningsdirektiven framgår att vi ska se över artskyddsför- ordningen för att säkerställa att regelverket effektivt och rättssäkert kan skydda arter.54 Det finns inte någon avgränsning rörande vilka arter som avses, varför vi uppfattar att utredningsdirektiven avser samtliga arter som i sitt naturliga utbredningsområde förekommer i Sverige. Vi vill påpeka att det i det här avsnittet om arter handlar om överväganden och resonemang för att hitta utgångspunkter och mål- sättningar, inte om att formulera skarpa förslag.

För de arter som specificeras i fågeldirektivet och livsmiljödirek- tivet finns ett EU-rättsligt bindande krav på skydd. För övriga arter måste vi se till hur nationella mål eller övriga internationella förplik- telser är utformade.

Relevanta arter att utgå ifrån, och som ska nå och bevara gynnsam bevarandestatus är, med stöd av resonemanget ovan, dels de arter som omfattas av livsmiljödirektivet respektive fågeldirektivet, dels övriga naturligt förekommande arter knutna till det svenska natur- och kulturlandskapet. Utöver de arter och livsmiljöer som skyddas

54Dir. 2020:58, s. 6.

933

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

av EU:s direktiv bör målsättningen därmed även omfatta de arter som är nationellt fridlysta samt rödlistade arter som betecknas som hotade, vilket innebär arter som ingår i kategorierna sårbar (VU), starkt hotad (EN) samt akut hotad (CR).

Tidigt i utredningsarbetet kom vi, genom arbetet tillsammans med expertgruppen, fram till att rödlistan inte bör vara direktkopp- lad till olika fridlysningsbestämmelser och vi vill poängtera att det heller inte är vad som menas här. Dock menar vi att rödlistan kan ut- göra ett underlag, bland andra, vid inhämtningen av kunskap rörande arternas tillstånd. Särskilt mot bakgrund av att utredningsdirektiven lyfter att bestämmelserna ska vara utformade utifrån skyddsbehovet.55

Många länsstyrelser har tillsammans med Skogsstyrelsen tagit fram artlistor över sådana fridlysta eller rödlistade arter som bör priori- teras regionalt. Utredningen anser att även dessa regionala listor utgör ett viktigt underlag i tillämpningen av 8 kap.

Därmed kan de artgrupper som våra förslag främst bör fokusera på sammanfattas som:

•Fridlysta arter (enligt naturvårdsdirektiven eller nationell fridlys- ning)

•Hotade arter (enligt rödlistans kategorier sårbar, starkt hotad eller akut hotad)

•Regionalt prioriterade arter (enligt Skogsstyrelsens och länssty- relsens listor)

Sammantaget ska 8 kap. miljöbalken tillämpas med målsättningen att uppnå en balans där alla naturligt förekommande arter i landet beva- ras i livskraftiga populationer. Det innebär att det långsiktiga målet ska vara att antalet rödlistade arter ska minska successivt samt att inga nya arter ska behöva bli rödlistade. Miljöbalkens artskyddsreg- ler blir då ett mycket viktigt verktyg för att Sverige ska uppnå miljö- målet Ett rikt växt- och djurliv.

Vi är fullt medvetna om att det i ett längre tidsperspektiv, inom något eller några sekler, sannolikt är omöjligt att bevara alla de arter som finns i dag. Naturen är komplex och föränderlig och arter kan i framtiden påverkas av faktorer som vi nu inte känner till. Därtill på- verkar arterna varandra kontinuerligt, på sätt som inte alltid är tyd-

55Dir. 2020:58, s. 8.

934

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

ligt förutsägbara. Inom överskådlig tid måste dock miljömålen vara styrande för samhällets planering och utveckling.

Skyddsbehovet

EU:s naturvårdsdirektiv

Av utredningsdirektiven framgår att vi med de regler vi föreslår ska säkerställa ett effektivt, välfungerande och rättssäkert artskydd, som också är förenligt med Sveriges EU-rättsliga åtaganden. Bestämmel- serna ska vara utformade utifrån skyddsbehovet. För att kunna ut- forma ett regelsystem som svarar mot utredningsdirektiven är således arternas skyddsbehov centralt.56 Vilka arters skyddsbehov som ska omfattas måste bestämmas, liksom hur stort skyddsbehovet är. En rimlig utgångspunkt är att skydda de arter som Sverige åtagit sig att skydda enligt olika konventioner samt de som följer av EU:s natur- vårdsdirektiv och de svenska miljömålen.

Sveriges miljökvalitetsmål

När det gäller Sveriges miljömål är det framför allt Ett rikt växt- och djurliv, Ett rikt odlingslandskap, Levande skogar, Hav i balans och Myllrande våtmarker som är relevanta. Därmed inte sagt att övriga miljömål inte spelar in. I bakgrundsavsnittet om Sverige tas dessa upp. Vad gäller Ett rikt växt- och djurliv är målet inte uppnått och bedöm- ningen är att målet inte kommer att nås med befintliga och beslutade styrmedel.57

Bedömning av bevarandestatus för de arter och naturtyper som omfattas av EU:s livsmiljödirektiv görs vart sjätte år. Resultatet som redovisades till EU i april 2019 och publicerades i en svensk rapport 202058, visade att 80 procent av Sveriges naturtyper och 60 procent av arterna inte har gynnsam bevarandestatus. Förlusten av biologisk mångfald har inte bromsats upp. Förekomsten av främmande arter fortsätter att öka.

Rapporteringen enligt artikel 12 i EU:s fågeldirektiv är en ren till- ståndsbeskrivning som saknar bedömningar av bevarandestatus, men

56Dir. 2020:58, s. 8.

57Naturvårdsverket (2019). Underlagsrapport till den fördjupade utvärderingen av miljömålen.

58Naturvårdsverket (2020). Sveriges arter och naturtyper i EU:s art- och habitatdirektiv.

935

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

rapporteringen visar att det på lång sikt syns en generell utarmning av fågelbestånden i Sverige.59

Sveriges rapportering under 2019 enligt livsmiljödirektivets arti- kel 17 visar att behovet av insatser för att förbättra bevarandestatusen för våra gräsmarker är stort. Ett rikt odlingslandskap har en positiv påverkan på flera av de globala hålbarhetsmålen inom Agenda 2030 men odlingslandskapets minskande biologiska mångfald försvårar möjligheten att nå hållbarhetsmålen.60

Mot bakgrund av ovanstående konstaterar utredningen att det, för att nå de resultat som direktiven föreskriver, finns ett omfattande skyddsbehov utöver de metoder som följer direkt av direktiven. Det kan till exempel handla om att utöka det skydd som följer av direk- tivet till att i Sverige omfatta fler arter än vad som framgår av direk- tivet, eller genom att skydda de arter som framgår av direktivet på sätt som är striktare än direktivet föreskriver. Det kan också inne- bära att helt andra tillvägagångssätt än de som anvisas i direktivet behövs för att åstadkomma tillräckligt skydd, till exempel incitaments- baserade system.

Det innebär att de förslag på fridlysningsbestämmelser som vi lägger fram måste ge utrymme för att skydda de arter som behöver skydd, samt utgå från deras skyddsbehov. När det sedan gäller frågan om hur skyddsbehovet relaterar till de EU-rättsliga förpliktelserna, eller om förslagen omfattar sådant som ligger utanför direktivens tillämpningsområde, kommer vi att hantera den frågan allteftersom den blir relevant. Detta i syfte att kunna avgöra om det kan vara nöd- vändigt med anmälan till kommissionen enligt artikel 193 FEUF.

59SLU Artdatabanken (2020). Article 12 National Summary Factsheet – Sweden. Naturvårds- verket (2020). Miljömålen – Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020 – Med fokus på statliga insatser. Rapport 6919, s. 396. Positiva trender har emellertid, vad gäller skogsfåg- larnas diversitet och förekomst på nationell skala, påvisats i Sverige vilket har sammanfallit med strukturella förändringar i skogen som kan ha varit till nytta för fåglar vilket antyder ett orsakssamband med förändringar i skogsbruksmetoder. Förändringarna kan alternativt rela- teras till pågående klimatförändringar. (Ram et al. [2017] What drives current population trends in forest birds – forest quantity, quality or climate? A large-scale analysis from northern Europe? Forest Ecology and Management 385(2017) 177–188, s. 183).

60Naturvårdsverket. a.a., s. 326.

936

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

Syftet med de lagar som stiftas i dag måste, i ett längre tidsper- spektiv, vara att bevara de naturliga processerna i arternas livsmiljöer, och att artförändringar sker i ett naturligt tempo som inte påskyndas av mänsklig verksamhet. Detta långsiktiga mål för skyddet av arter, i kombination med övriga delar av miljö- och naturvården, kan sam- manfattas i begreppet ekologisk integritet, som innebär att ekosyste- mens naturliga komponenter och processer är intakta, utan någon betydande påverkan från människan. Ekologisk integritet innebär inte ett statiskt tillstånd, utan inkluderar naturliga förändringar.61

11.3.3Proportionalitet och skydd för egendom

Utredningens utgångspunkt: Egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen, läst i ljuset av EKMR, innebär att det måste göras en prövning i det enskilda fallet av proportionaliteten mellan all- mänintresset av ett tvångsförfogande och den enskildes egendoms- intresse. Proportionalitetsprincipen ska tillämpas i det enskilda fallet. Endast om tillämpningen i det enskilda fallet annars skulle utgöra en allvarlig och otvetydig kränkning av Europakonven- tionen är det, enligt Högsta domstolen, möjligt att frångå vad som följer av EU-domstolens tolkning av en EU-bestämmelse. Det betyder att det faktiska utrymmet för en sådan avvikelse är ytterst begränsat. En art-för-art-metod ska användas och genom- förandeåtgärder ska alltid övervägas i ljuset av det avsedda syftet, berörd art och omständigheterna i det enskilda fallet. Genom- förandet ska vara flexibelt och proportionerligt. Artens bevarande- status ska vara av särskild betydelse i proportionalitetsbedömningen som ska ske med respekt för bestämmelsernas syfte, att säkerställa den biologiska mångfalden samt att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.

Proportionalitetsprincipen i EKMR respektive svensk rätt beskrivs översiktligt i avsnittet om EU-rättslig bakgrund. Proportionalitets- principen anses vara en allmän rättsprincip som har betydelse när det

61Moberg och Simonsen (2011). Vad är resiliens? En introduktion till forskning om social- ekologiska system.

937

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

allmänna vidtar åtgärder som är betungande för enskilda.62 Vilka krav principen ställer i sådana situationer är dock något oklart.63

Proportionalitetsprövningen anses omfattar tre moment:

1.Kan den ifrågasatta åtgärden alls bidra till att nå de allmänna mål som den syftar till? Besvaras frågan nekande är åtgärden (natu- rligtvis) oproportionerlig och ingen ytterligare prövning krävs.

2.Finns det mindre ingripande alternativ som är lika lämpade för ändamålet och som är mer realistiska ur kostnads- eller effektivi- tetssynpunkt? Är svaret jakande är ingreppet oproportionerligt och det andra alternativet ska användas. Finns inte sådana alterna- tiv görs till sist en mer allmän avvägning:

3.Proportionaliteten i strikt mening prövas. Det innebär en avväg- ning mellan de berörda intressena i det enskilda fallet.

De intressen som bär upp artskyddet måste i avvägningen tillmätas mycket stor vikt. Proportionalitetsprincipen ska ses som en slutlig kontroll av att ett beslut med stöd av artskyddsbestämmelserna inte är orimligt med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Proportionalitetsprincipen ska inte uppfattas som en generell utvidgning av möjligheterna att inte behöva följa bestämmelserna eller som en utökad möjlighet till dispens. Det sagda gäller oavsett om artskyddsbestämmelserna följer av EU-förpliktelser eller inte.

Proportionalitet ifråga om EU-förpliktelser

I rättsfallet NJA 2014 s. 79 prövades frågan om i vilken mån en svensk domstol kan frångå vad som följer av EU-domstolens tolkning av en EU-bestämmelse med stöd av Europakonventionen (proportionali- tetsprincipen). Målet handlade om skyldigheten att överlämna ut-

62Bull och Sterzel (2019). Regeringsformen (JUNO version 4), s. 85 som hänvisar till HFD 2012 ref. 12 och HFD 2017 ref 5.

63Bull och Sterzel (2019), a.a., s. 85 som hänvisar till HFD 2015 ref. 16. Målet gällde huruvida en körkortshavare som, under tid då hans körkortsinnehav var förenat med villkor om alkolås, efter en höftledsoperation intagit narkotikaklassat läkemedel i enlighet med läkares ordination, skulle anses ha brukat narkotika på sätt som avses i körkortslagen. Av körkortslagen följer att ett beslut om villkor om alkolås ska undanröjas om körkortshavaren under villkorstiden brukar narkotika. Såsom regelverket kring alkolås har utformats finns enligt Högsta förvaltnings- domstolens mening inget utrymme för att i en situation som den förevarande underlåta att undanröja ett beslut om villkor om alkolås för körkortsinnehav. Om ett sådant beslut undan- röjs ska körkortet återkallas. En ledamot i HFD var skiljaktig och ifrågasatte huruvida om ett sådant ingrepp är förenligt med proportionalitetsprincipen.

938

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

släppsrätter enligt utsläppshandelslagen64 som implementerar EU:s utsläppshandelsdirektiv65. Enligt såväl svensk lag som direktivet ska en verksamhetsutövare för varje anläggning senast den 30 april till kontoföringsmyndigheten överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under när- mast föregående kalenderår. Sanktionen för att inte överlämna ut- släppsrätter i tid, vilket också följer av direktivet, är 40 euro per ton koldioxid som släpps ut från en anläggning och som verksamhetsut- övaren inte överlämnat utsläppsrätter för. I det här fallet hade bo- lagen ifråga utsläppsrätter på sina konton den 30 april 2007 som mot- svarade de faktiska utsläppen under år 2006 och de hade för avsikt att överlämna utsläppsrätterna. Detta skedde emellertid inte, vilket beroende på en brist i företagets administrativa rutiner på lägre nivå; de systemtekniska åtgärder som krävdes för att formellt överlämna utsläppsrätterna utfördes av misstag inte. Bolagen yrkade bland annat att avgiften skulle jämkas eftersom avgift om nästan 20 miljoner kro- nor inte står i rimlig proportion till överträdelsen och därmed strider mot proportionalitetsprincipen. Sedan Högsta domstolen vänt sig till EU-domstolen och frågat bland annat om avgiftsbeloppet i fråga kan justeras av nationell domstol med stöd av proportionalitetsprincipen, konstaterade EU-domstolen att avgiftsbeloppet inte kan justeras med stöd av proportionalitetsprincipen. Mot bakgrund av principen om unionsrättens företräde drog HD slutsatsen att svenska domstolar och myndigheter därmed är förhindrade att tolka en bestämmelse som har beslutats på EU-nivå på ett sätt som ändrar dess innehåll eller effekt och att de är bundna av EU-domstolens tolkning av EU-rätten. Samtidigt, framhöll HD, har Sverige en folkrättslig förpliktelse och ett eget ansvar för att tillse att rättigheterna enligt Europakonven- tionen inte kränks i det enskilda fallet. Eftersom EU-domstolens pröv- ning, enligt HD, måste anses inbegripa proportionalitetsprincipen också i Europadomstolens mening kan en svensk domstol frångå vad som följer av EU-domstolens tolkning av en EU-bestämmelse endast om tillämpningen i det enskilda fallet annars skulle utgöra en allvar- lig och otvetydig kränkning av Europakonventionen. Det betyder att det faktiska utrymmet för en sådan avvikelse är ytterst begränsat.

64Lag (2004:1199) om handel med utsläppsrätter.

65Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG.

939

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

I sin vägledning om tolkning av det strikta artskyddet i livsmiljö- direktivets artikel 12 har kommissionen understrukit att en art-för- artmetod måste användas och att medlemsstaterna därför alltid ska överväga sina genomförandeåtgärder i ljuset av det avsedda syftet, be- rörd art och omständigheterna i det enskilda fallet. I genomförandet, som ska vara flexibelt och proportionerligt, ska artens bevarande- status, enligt kommissionen, vara av särskild betydelse. Flexibilitet och proportionalitet ska emellertid inte, påpekar kommissionen, missuppfattas som ett koncept som reducerar medlemsstaternas för- pliktelser att agera på ett effektivt sätt utan som ett sätt att skapa utrymme för myndigheterna att anpassa sitt genomförande till de specifika omständigheterna i det enskilda fallet (i termer av bevarande- stuts men också sociala, ekonomiska och kulturella omständigheter). Genomförandet av ett flexibelt och proportionerligt tillvägagångs- sätt fordrar att medlemsstaterna agerar inom en tydlig ram med sam- ordnade och effektiva åtgärder som tillämpas på ett koherent sätt och med tillräckliga garantier. Koherens, förklarar kommissionen, betyder i det här sammanhanget att flexibilitet och proportionalitet inte kan tillämpas endast när det förefaller passande (till exempel endast när undantag beviljas) utan måste tillämpas på nödvändiga åtgärder i det strikta skyddssystemet så att genomförandet på ett övergripande plan ligger i linje med direktivets mål och syften. Kommissionen lyf- ter här fram att enligt domstolen utgör artiklarna 12, 13 och 16 i livs- miljödirektivet en sammanhängande samling bestämmelser som har till syfte att säkerställa skyddet av de berörda arternas bestånd.66 Till- ämpningen av flexibilitet och proportionalitet måste alltså ske med respekt för direktivets mål och syfte, det vill säga att säkerställa den biologiska mångfalden och att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.67

66Kommissionens vägledning (2007) hänvisar här till mål C-6/04, kommissionen mot Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, punkten 112.

67Kommissionens vägledning (2007), s. 20 samt Kommissionens utkast till vägledning (2019) Guidance document on the strict protection of species of Community interest under the Habitats Directive Draft version November 2019, s. 7.

940

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

Proportionalitet ifråga om nationella regler

Det måste göras en prövning i det enskilda fallet av proportio- naliteten mellan allmänintresset av ett tvångsförfogande och den enskildes egendomsintresse.

I rättsfallet NJA 2018 s. 753 (det så kallade Parkfastighetsmålet), där det var fråga om tvångsvis marköverföring enligt fastighetsbildnings- lagen (1970:988) konstaterade Högsta domstolen att egendoms- skyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen innebär att det måste göras en prövning i det enskilda fallet av proportionaliteten mellan allmän- intresset av ett tvångsförfogande och den enskildes egendomsintresse.

I MÖD 2020:2 I och II, som gällde dispens från det generella för- budet att vidta vissa åtgärder inom strandskyddsområde, diskuterar Mark- och miljööverdomstolen intresseprövningen enligt 7 kap. 25 § miljöbalken som gäller vid områdesskydd. Domstolen tog här ut- gångspunkt i 7 kap. 25 § miljöbalken som anger att en inskränkning i en enskilds rätt att använda mark eller vatten inte får gå längre än som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att den syftar till att uttrycka en propor- tionalitetsprincip.68 Mark- och miljööverdomstolen hänvisar bland annat till Parkfastighetsmålet men konstaterar att regleringen i 2 kap. 15 § regeringsformen primärt riktar sig till lagstiftaren, som vid in- förandet av gällande strandskyddsbestämmelser också har gjort en tämligen ingående avvägning mellan allmänintresset av att upprätt- hålla strandskyddet och motstående enskilda intressen. Enligt Mark- och miljödomstolen måste emellertid, även med den utgångspunk- ten, praxisutvecklingen ifråga om egendomsskyddet få genomslag även vid prövningen av förutsättningarna för dispens från strand- skyddet. Även om det, enligt Mark- och miljödomstolen, innebär att andra omständigheter än de särskilda strandskyddsskälen måste kunna beaktas som skäl för dispens så måste utgångspunkten för propor- tionalitetsbedömningen dock fortfarande vara att det allmänna in- tresset av att bevara allemansrättslig tillgång till strandområden för friluftsliv och områden med goda livsvillkor för djur- och växtliv är mycket starkt. Mark- och miljödomstolen framhåller härvid att den

68Mark- och miljööverdomstolen hänvisar till prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 320 ff.

941

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

allemansrättsliga tillgången till naturen, precis som egendomsskyd- det, är grundlagsfäst i 2 kap. 15 § regeringsformen.

Det sagda ska också ses i ljuset av Högsta domstolens dom av den

29december 2020 i mål nr T 6460-19 som gällde tillstånd i efterhand till vattenverksamhet (brygganläggning) enligt 11 kap. miljöbalken. Högsta domstolen konstaterade här att uppräkningen av dispens- grunder vad gäller strandskyddet är avsedd att vara uttömmande men att dispensprövningen också innefattar en mer övergripande intresse- avvägning. Enligt Högsta domstolen är det emellertid tydligt att de intressen som bär upp strandskyddet måste tillmätas mycket stor vikt. Högsta domstolen noterar också att även ett område som för tillfället är av begränsat intresse kan bli betydelsefullt i framtiden samt att även om en dispens inte förefaller skada syftet med strand- skyddet utesluter inte det att enskilda dispenser sammantaget kan ge en betydande negativ inverkan.69 Proportionalitetsprincipen ska, en- ligt Högsta domstolen, ses som en slutlig kontroll av att en nekad dispens inte är orimlig med hänsyn till omständigheterna i det en- skilda fallet; däremot kan den inte uppfattas som en mer generell utvidgning av möjligheterna till dispens. För att fylla sin funktion måste prövningen enligt 25 § avse samtliga omständigheter i det en- skilda fallet 70

2 kap. 7 § miljöbalken

De allmänna hänsynsreglerna är generella och gäller alla. Enligt 2 kap.

7§ miljöbalken ska en avvägning göras som även omfattar kunskaps- kravet och kravet på underlag. Mot bakgrund av de hänsyn som kan tas enligt 2 kap. 7 § miljöbalken är det alltså möjligt att tala om ett i någon mån differentierat kunskapskrav. Av bestämmelsens ordaly- delse framgår emellertid att verksamhetsutövarens bevisbörda enligt

2kap. 1 § miljöbalken inte kan bli föremål för någon rimlighetsav- vägning

En utgångspunkt för bedömningen enligt 2 kap. 7 § miljöbalken är att de krav som behövs för att miljöbalkens mål ska uppnås ska ställas. Sedan ska proportionerna mellan nyttan av ett försiktighets- mått och kostnaderna för att vidta det bedömas. Endast om kostna-

69Högsta domstolen hänvisar till prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 320 ff.

70Högsta domstolen hänvisar till prop. 1997/87:45. Miljöbalk. Del 1 s. 320 ff. och del 2 s. 97.

942

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

derna bedöms vara orimligt stora i förhållande till nyttan med åt- gärden eller försiktighetsmåttet kan det bli aktuellt att avstå från att föreskriva ett sådant krav. Detta innebär att det är förhållandena i det enskilda fallet som avgör vilka krav som kan ställas – vad som bedöms vara orimligt stora kostnader i ett fall kan betraktas som skäliga krav i ett annat, beroende på hur behoven av det aktuella för- siktighetsmåttet värderas i de olika fallen. Vad gäller vikten av att förebygga eller begränsa miljöpåverkan har olägenhetens karaktär, såsom farlighet och omfattning, betydelse. Även graden av känslig- het i det område där påverkan sker och graden av känslighet hos dem som utsätts för störning ska beaktas. Vid bedömningen av vilken nytta en åtgärd medför från miljö- och hälsoskyddssynpunkt är de miljömål som fastställs av särskild betydelse. En avvägning måste dessutom alltid göras med hänsyn till vad som får anses vara veder- taget godtagbart beteende. Kraven får inte vara orimliga med avse- ende på den olägenhet och det intrång i den personliga valfriheten som de föranleder. Av betydelse för vad som kan anses vara ett orim- ligt krav är också om det är fråga om näringsverksamhet eller en åt- gärd som vidtas i det dagliga livet. Det kan aldrig komma i fråga att jämka kraven så att den skadenivå som anges i 2 kap. 9 § första stycket miljöbalken överskrids. Om de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå en godtagbar skyddsnivå medför orimliga kostnader, bör verk- samheten inte tillåtas. Det ankommer på verksamhetsutövaren att visa att en åtgärd är orimlig.71

Skillnaden mellan avvägningen enligt 2 kap. 7 § miljöbalken och den allmänna proportionalitetsprincipen är att enligt 7 § så är det vissa uppräknade bestämmelser som ska vara föremål för avvägning och avvägningen ska göras mellan nyttan av ett försiktighetsmått och kost- naden för det medan den allmänna proportionalitetsavvägningen ska omfatta samtliga omständigheter i det enskilda fallet.

Agenda 2030

Härtill ska regeringens mål beaktas om att Sverige ska genomföra Agenda 2030 i alla tre dimensionerna (ekonomiskt, socialt och miljö- mässigt) genom en samstämmig nationell och internationell politik

71Kruse (JUNO, Karnov), kommentaren till 2 kap. 7 § miljöbalken, not 53.

943

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

som fäster avseende vid samtliga tre dimensionerna.72 Enligt SCB:s uppföljning av delmål 15.2, som visar aspekter för att fortsätta kunna nyttja skogens resurser långsiktigt, visar uppföljningen av miljöhän- syn ett ökande antal företeelser som har fått stor negativ påverkan på hänsynskrävande biotoper i samband med föryngringsavverkning och efterföljande föryngringsarbete. Det framgår också att det i sam- band med olika skogliga åtgärder som röjning, gallring och föryng- ringsavverkning är viktigt att ta hänsyn till den biologiska mångfalden, kulturmiljön och friluftslivet. Det framhålls vidare att miljöhänsyn ska tas vid alla åtgärder i skogsbruket och att tillämpningen av miljö- hänsyn har stor betydelse för den biologiska mångfalden och är ett viktigt komplement då god miljöhänsyn för flera arter är en förut- sättning för att de ska kunna fortleva i beståndet efter avverkning.73 Enligt SCB följs de aspekter som rör mål 14 om hav och marina re- surser och mål 15 om ekosystem och biologisk mångfald upp inom det svenska miljömålssystemet.74

Ersättningsregler

I den mån grundlagsstadgade rättigheter begränsas ska det finnas möjligheter till grundlagsstadgad ersättning. Ersättningsbestämmel- serna kan, enligt Europadomstolen, ha betydelse för huruvida en in- skränkning i egendomsskyddet anses proportionerligt. Omvänt kan det uttryckas som att ett annars oproportionerligt ingripande kan göras proportionerligt genom att ersättning utgår.

11.3.4Förutsebarhet och adaptivitet

De som berörs av reglerna (myndigheter, företag och enskilda) måste i rimlig utsträckning kunna förutse reglernas tillämpning. Förutse- barhet är ett frekvent förekommande begrepp och anses vara efter- strävansvärt i rättssäkerhetssammanhang. Förutsebarhet lyfts ofta som en viktig del av rättssäkerhetsbegreppet och kan syfta på olika aspekter.

72Prop. 2019/20:188. Sveriges genomförande av Agenda 2030.

73SCB. Genomförandet av Agenda 2030 i Sverige Statistisk lägesbild 2019, s. 110 f.

74SCB. a.a., s. 18.

944

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

Det kan handla om att skydda den enskilde mot olika typer av oförutsebara och betungande normer som tillämpas på omständig- heter som inträffade vid en tidpunkt då normerna varken var tillämp- liga eller förutsebara. Ett sådant syfte kan uppnås genom förbud mot retroaktivitet, genom krav på förutsebarhet eller genom skydd för berättigade förväntningar. Trots att syftet är likartat utgår dessa per- spektiv, enligt Lebeck, från tre olika kriterier för att avgöra huruvida legalitetsprincipen har kränkts.75

Förutsebarhet kan också handla om rättssubjektens (det vill säga dem som träffas av och de som ska följa lagstiftningen) möjlighet att se hur befintliga regler faktiskt kommer att tillämpas, i den rättsliga praktiken. Häri finns en önskan om att rättsreglerna ska vara till- gängliga, förståeliga, användarvänliga och ge entydiga svar; allmän- heten och deras juridiska ombud ska kunna förutse utfallet i dom- stol.76 En sådan förutsebarhet bygger till stor del på föreställningen om att man kan fastställa gällande rätt genom en värderingsfri och neutral tolkningsverksamhet. Gustafsson förklarar i det avseendet gäl- lande rätt som att den inte är något förrän den används av någon; fram till dess är gällande rätt ett överlagrat tillstånd.77 Här anses pre- judikat öka förutsebarheten eftersom prejudikat leder till att rätts- tillämpningen blir enhetlig och mer likformig; rättskipningen vinner i klarhet samtidigt som man gör vinster genom att bedömningen av rättsliga frågor underlättas.78 Lebeck konstaterar också att det finns betydande svårigheter i att kodifiera en regel mot bristande förutse- barhet eller vissa tolkningsmetoder, eftersom sådana bestämmelser själva måste vara föremål för tolkning.79 Emellertid, fortsätter Lebeck, har förarbeten spelat en central roll i svensk rätt. Förarbeten kan ha väsentlig betydelse vad avser domstolarnas tolkningspraxis och där- med också för förutsebarheten hos materiella bestämmelser.80

Intresset av förutsebarhet betonas ofta inom ramen för förmögen- hetsrätten där förutsebarhet syftar till att säkerställa partsautonomi, entreprenörskap och ekonomisk effektivitet. Förutsebarhet är viktig för att personer med trygghet ska kunna avgöra om, när och på vilka villkor de ska ingå avtal med andra. Enligt Ramberg förekommer till

75Se t.ex. Lebeck. (2018) Legalitetsprincipen i förvaltningsrätten, s. 66 f.

76Ramberg (2017) Prejudikat som rättskälla i förmögenhetsrätten, s. 62.

77Gustafsson (2011), Dissens, s. 72 f. Jfr Glavå och Petrusson (2002) Illusionen om rätten. I Minneseminar for David Roland Doublet 1954–2000, s. 109–151.

78SOU 1986:1. Översyn av rättegångsbalken, s. 25 och s. 49.

79Lebeck. a.a., s. 30.

80Lebeck. a.a., s. 32.

945

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

och med påståenden om att marknadsaktörer inte är intresserade av reglernas materiella innehåll, utan endast efterfrågar klara och tyd- liga regler som de kan anpassa sig till och planera efter. Det är, på- pekar Ramberg, en annan form av förutsebarhet än den som vanligt- vis diskuteras av jurister. En sådan förväntningsförutsebarhet tar sikte på reglernas materiella innehåll.81 Ur det perspektivet är det emeller- tid i princip omöjligt att åstadkomma total förutsebarhet eftersom rätten är genomsyrad av osäkerhet. Rättsregler är generellt skrivna men ska tillämpas i specifika situationer; det kommer alltid att finnas ett mått av osäkerhet om innehållet i rätten och därför kommer vi aldrig att uppnå total förutsebarhet även om vi strävar efter det.82 Det centrala för funktionerna i ett adaptivt styrsystem är relationen mellan de olika komponenterna i systemet – i det här fallet relationen mellan naturen med de biologiska system som ska skyddas och det rättsliga systemet.

Vissa adaptiva funktioner kommer vi att använda i konsekvens- analysen som ett sätt att få en fingervisning om huruvida det system

viförslår förmår omfatta dessa funktioner. Det handlar kortfattat om att:

1.genomföra det skydd som följer av naturvårdsdirektiven, Sveriges internationella åtaganden och nationella mål,

2.arternas behov av skydd och livsmiljö i den enskilda situationen sätter gränsen,

3.kunskap krävs om arternas behov av skydd och behov av livsmiljö,

4.nuvarande regleringsmodeller och måluppfyllnad,

5.på vilket sätt olika verksamheter påverkar olika arter,

6.överväga kostnader och vem som ska bära dessa kostnader,

7.möjlighet att avgränsa skyddsåtgärder i tid och rum samt möjlig- heten att utvärdera skyddsåtgärderna och göra en återkoppling så att dessa inte är mer ingripande än nödvändigt (proportionalitet och förutsebarhet),

8.möjlighet att differentiera skydd så arter inte omfattas av en högre skyddsnivå än vad som behövs för att nå målet,

81Ramberg. a.a., s. 62 f.

82Ramberg. a.a., s. 63.

946

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

9.flexibilitet så att överflödiga försiktighetsmått kan upphöra medan otillräckliga försiktighetsmått kan skärpas,

10.överväga olika modeller för skydd/åtgärder och vad som bör vara utgångspunkten i det enskilda fallet,

11.överväga hur berörda kan involveras i beslutsfattandet i syfte att överföra kunskap mellan aktörer samt öka beslutens legitimitet.

Ovanstående är alltså något vi avser använda som utgångspunkt när våra förslag analyseras med avseende på adaptiva funktioner och inte ett förslag i sig.

11.3.5Tillgång till rättsmedel

Det ska finnas möjlighet att överklaga de beslut som fattas rörande bestämmelserna i 8 kap. miljöbalken (och de rättsakter som antagits med stöd av kapitlet). Enligt artikel 19.1 FEU ska medlemsstaterna fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säker- ställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. När medlemsstaterna genomför EU-lagstiftning är de dessutom bundna av artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättig- heterna, som rör rätten till ett effektivt rättsmedel, och som före- skriver att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättig- heter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i artikeln.

Artikel 47 i stadgan motsvarar artiklarna 6 och 13 i Europakonven- tionen och behandlar rätten till en rättvis rättegång respektive rätten till ett effektivt rättsmedel. Ett effektivt rättsligt skydd är nära kopp- lat till EU-domstolens enhetliga tolkning av unionsrätten och möj- ligheten till, ibland även kravet att, de nationella domstolarna ska be- gära förhandsavgörande av EU-domstolen enligt artikel 267 i FEUF. Artikel 19.1 i FEU och artikel 47 i stadgan är förvisso endast till- lämpliga på unionsrättens område.

Sverige är också part till Aarhuskonventionen som i artikel 9 be- handlar tillgång till rättslig prövning. EU-domstolen har förklarat att det ankommer på nationella domstolar att i den utsträckning det är möjligt tolka den nationella rätten i enlighet med de mål som ställts upp i Aarhuskonventionen, för att säkerställa ett effektivt domstols- skydd inom de områden som omfattas av unionens miljölagstiftning.

947

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

Vikten av och innebörden av rätten till tillgång till rättsmedel en- ligt FEU, stadgan och Aarhuskonventionen, såsom den uttolkats av EU-domstolen, beskrivs i den EU-rättsliga bakgrunden.

11.4Nytt 8 kap. miljöbalken i sammanfattning

Utredningens övergripande förslag (se nedan om varje del separat): En inledande målbestämmelse ska införas i 8 kap. miljö- balken. I bestämmelserna ska målet med bestämmelserna i 8 kap. regleras. Bestämmelserna ska vara inriktade på att med utgångs- punkt i arternas skyddsbehov bidra till en god förvaltning av de naturligt förekommande arter som är knutna till respektive miljö- typ. För att avgöra arternas skyddsbehov ska såväl Sveriges EU- rättsliga och internationella åtaganden som Sveriges nationella miljömål beaktas samtidigt som hänsyn tas till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag.

Statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd ska genomföras genom att nuvarande status för arterna, mål samt åtgärder för att nå målen, ska dokumenteras i livs- miljöunderlag som på länsnivå ska uppdateras minst vart femte år. Livsmiljöunderlagen ska bland annat baseras på mål för hänsyns- krävande biotoper, landskapsplanering och samrådsförfaranden.

11.5Förslag: Målsättning i 8 kap. 1 § miljöbalken

Utredningens förslag: Bestämmelser om artskydd ska införas i 8 kap. miljöbalken. I bestämmelserna ska målet med tillämpningen av kapitlet regleras.

Målet, i ett längre tidsperspektiv, måste vara att bevara de natur- liga processerna i miljön, och att artförändringar sker i ett naturligt tempo som inte hotas av mänsklig verksamhet. Detta långsiktiga mål, i kombination med övriga delar av miljö- och naturvården, kan sammanfattas i begreppet ekologisk integritet, som innebär att ekosystemens naturliga komponenter och processer är intakta, utan någon betydande försämring genom påverkan från män- niskan. Ekologisk integritet innebär inte ett statiskt tillstånd, utan inkluderar naturliga förändringar. Mänsklig verksamhet ska be-

948

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

drivas med anpassning och hänsyn, så att denna verksamhet inte medför något långsiktigt hot mot de naturliga processerna.

Målet i 8 kap. 1 § ska precisera 1 kap. 1 § miljöbalken på så sätt att det korresponderar med preciseringarna för det nationella miljö- målet Ett rikt växt- och djurliv.

För att avgöra arternas skyddsbehov ska såväl Sveriges EU- rättsliga och internationella åtaganden som Sveriges nationella miljömål beaktas, samtidigt som hänsyn tas till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag.

11.5.1Ett tydligt mål för skyddet av arter i 8 kap. miljöbalken

Skyddet av arter bör koppla till ett tydligt mål som ska framgå av 8 kap. 1 § miljöbalken.83 Målet ska svara mot preciseringarna av det nationella miljömålet Ett rikt växt- och djurliv, vilket bland annat innebär att bevarandestatusen för i Sverige naturligt förekommande naturtyper och arter är gynnsam och för hotade arter har statusen förbättrats, samt att tillräcklig genetisk variation är bibehållen inom och mellan populationer. Mycket förenklat kan målet sammanfattas som att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer, vilket inkluderar tillräcklig genetisk variation.

Alla syftar här på att även de mest krävande arterna i en viss miljö ska bevaras, även specialiserade arter, med förbehåll för att den natur- liga ut utvecklingen påverkar artsammansättningen över tid.

Naturligt förekommande arter kräver att alla våra olika natur- och kulturbetingade miljöer måste bevaras genom skydd, skötsel och åter- skapande i tillräcklig omfattning.

Livskraftiga populationer innebär detsamma som gynnsam beva- randestatus för en art, det vill säga summan av de faktorer som på- verkar den berörda arten och som på lång sikt kan påverka den naturliga utbredningen och mängden hos dess populationer. En arts bevarande- status anses gynnsam när

•uppgifter om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livs- miljö,

83Om behovet av tydliga mål; se Michanek et al. (2019) Landskapsplanering av skog – för biologisk mångfald och ett varierat skogsbruk, Naturvårdsverkets rapport 6909, sammanfattningen, s. 9.

949

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

•artens naturliga eller hävdbetingade utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och

•det finns och sannolikt kommer att fortsätta att finnas en till- räckligt stor livsmiljö för att artens populationer ska bibehållas på lång sikt.

Det är till viss del en planerings- och skötselfråga att säkerställa dessa miljöers tillräckliga omfattning i tid och rum. Härvid ska särskilt be- aktas att ansvariga myndigheter ansvarar för att se till att förbuden enligt direktiven och nationella bestämmelser inte överträds. Detta fordrar en fungerande tillsyn.

Enligt de senaste årens utvärderingar av miljökvalitetsmålen finns det flera anledningar till att målen som berör biologisk mångfald inte nås. Exempel på anledningar är bristen på livsmiljöer, fragmenter- ingen av livsmiljöer och bristande spridningsvägar i landskapet, vil- ket bland annat försvårar för hotade arter att återetablera sig efter en störning. Stora insatser görs av samhället för att bevara naturmiljöer och hotade arter, exempelvis genom formellt områdesskydd, åtgärds- program för hotade arter, restaureringsinsatser, stöd för anläggande av våtmarker, länsvisa handlingsplaner för grön infrastruktur, med mera, men än har detta inte varit tillräckligt för att vända negativa trender. Det finns med andra ord ett behov av att, utöver vad som redan görs i dag, fortsätta skydda befintliga värden, restaurera och återskapa nya livsmiljöer liksom att etablera spridningsvägar i land- skapet. För detta behövs kunskap om var naturvårdsinsatser behövs liksom en landskapsansats vid förvaltning av arter och livsmiljöer. Således behövs strategisk landskapsplanering för att nå miljömålen.84 Vi påstår därmed inte att det skulle vara ett tillräckligt medel för att nå målet.

11.5.2Hur målsättningen i 8 kap. 1 § miljöbalken ska användas

Målet i 8 kap. 1 § miljöbalken ska precisera miljöbalkens portalpara- graf, 1 kap. 1 §, genom att korrespondera med preciseringarna för det nationella miljömålet Ett rikt växt- och djurliv (att alla naturligt före-

84Michanek et al. a.a., s. 17. För fullständiga referenser och källor, se rapporten.

950

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

kommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer). Miljöbalkens inledande paragraf anses spegla idén att det genom lagstiftning är möjligt att driva samhällsutvecklingen i en bestämd riktning. Här handlar det om att främja en hållbar utveckling så att nu levande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Lag- stiftning ska givetvis inte ses som det enda hjälpmedlet i denna process, utan utgör ett av flera instrument som ska styra utvecklingen i önskad riktning. Detsamma gäller tillsyn, förvaltning, planering, med mera.

Lagrådet anförde i sitt yttrande beträffande portalparagrafen att bestämmelserna i miljöbalken är avsedda att vara ett av flera hjälp- medel för att styra utvecklingen på området. Lagstiftning kan endast ge den rättsliga grundvalen för reformarbetet, men bidrar därigenom verksamt till att förutsättningar skapas för att genomföra vad som eftersträvas i miljöhänseende. Lagrådet anger som en möjlighet att det inledande stadgandet utformas på det sättet, att vad som sägs om tryggandet av en hållbar utveckling inte endast anges som ett mål med miljöbalken, utan som ett mål för samhällets samlade ansträngningar på miljöområdet. Miljöbalken kan bidra till och främja den utveckling som eftersträvas, men den kan inte ensam trygga en sådan utveckling.85

Av portalparagrafen framgår vidare att naturen ska skyddas inte bara som livsmiljö för människan, utan också för att den anses ha ett eget värde. Detta tydliggörs genom det förvaltaransvar som stadgas i första stycket och som innebär att de som lever nu inte får uppträda på ett sätt som skadar miljön och utarmar naturresurserna, utan varje generation anses ha ett ansvar för att förvalta arvet inför kommande generationer.86

Vid sidan av miljöbalkens mål finns de av riksdagen beslutade nationella miljömålen.87 Av miljöbalkspropositionen framgår att miljö- balken är avsedd att användas som verktyg för att nå miljömålen och att miljömålen ska tjäna som ledning när det gäller tolkningen av vad begreppet hållbar utveckling i 1 kap. 1 § innebär.88 Genom begreppet hållbar utveckling finns alltså en koppling mellan myndigheternas arbete med att uppnå en viss angiven miljökvalitet och regelverket i miljöbalken. I takt med att miljökvalitetsmålen fått en alltmer konkret

85Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 166.

86Jämför det av riksdagen fastställda generationsmålet: Det övergripande målet för miljöpoliti- ken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.

87Se t.ex. prop. 2009/10:155. Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete.

88Den koppling som finns mellan myndigheternas arbete med att uppnå en viss angiven miljö- kvalitet och regelverket i miljöbalken återfinns genom begreppet hållbar utveckling.

951

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

inriktning, har hållbarhetsbegreppet och därmed miljökvalitetsmålen också fått en tydligare inriktning i det enskilda fallet och domsto- larna har i ett antal fall också hänvisat till tolkningen av hållbarhets- begreppet.89

I portalparagrafens andra stycket anges bland annat att miljöbal- ken ska tillämpas så att den biologiska mångfalden bevaras. I begreppet innefattas såväl mångfald av ekosystem som mellan och inom arter. Markanvändning och samhällsbyggande måste enligt propositionen utformas på ett sätt som är förenligt med ett ekologiskt hållbart sam- hälle och samtidigt slå vakt om den materiella välfärden också för kommande generationer. I detta sägs ligga att ekosystemens långsik- tiga produktionsförmåga ska bevaras och värdefulla natur- och kultur- miljöer skyddas. Planeringen måste kombineras med skyddsåtgärder och ibland måste även med restaurering eller andra åtgärder som innebär någon form av biologisk kompensation vidtas. Portalpara- grafens andra stycke kan därmed sägas innebära en viss precisering i fråga om hur begreppet hållbar utveckling i första stycket ska tolkas.90

Genom att ange en målsättning för arbetet med artskyddet i 8 kap. miljöbalken som direkt anknyter till miljökvalitetsmålen ges en an- visning om hur hållbarhetsbegreppet i 1 kap. 1 § miljöbalken ska tolkas när det gäller artskyddsbestämmelserna. Målsättningen i den före- slagna bestämmelsen i 8 kap. 1 § miljöbalken syftar således till att pre- cisera 1 kap. 1 § miljöbalken i andra stycket vad avser hur begreppet hållbar utveckling i första stycket ska tolkas för artskyddets del.

11.5.3Målsättning: alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer

Flera internationella överenskommelser har slutits om mål och åt- gärder för att bevara biologisk mångfald. I 1992 års konvention om biologisk mångfald (CBD) beslutade parterna att stoppa förlusten av biologisk mångfald och att ekosystemen senast 2020 ska vara resilienta och fortsätta att erbjuda väsentliga ekosystemtjänster (se avsnittet om den internationella bakgrunden).

Vid 10:e partsmötet för konventionen, i Nagoya, Japan, 2010 antogs de så kallade Aichimålen, där det femte innebär att förlusten av alla naturliga livsmiljöer åtminstone ska halveras och om möjligt

89Några tidiga exempel är MÖD 2005:66 och MÖD 2010:38 och MÖD 2006:53.

90Bengtsson et al. Miljöbalken (JUNO, NJ, version 19), kommentaren till 1 kap. 1 § miljöbalken.

952

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

hindras nästan helt (close to zero), samt att degradering och fragmen- tering ska minska väsentligt senast 2020.91

Det är vetenskapligt belagt att den biologiska mångfalden mins- kar kraftigt globalt.92 Nätverk av biotoper i landskapet vidmakthålls och utvecklas av olika naturliga processer och störningsregimer, och av människan genom hävd eller naturvårdande skötsel. Detta fokus på arter i sitt ekologiska sammanhang speglar också en lång nordisk tradition, där kunskapen om vår flora och fauna jämfört med många andra länder är ovanligt god. Givet jämförelsevis goda kunskaper om samband mellan arter, livsmiljöer och processer för svenska miljöer, menar Angelstam et al. att det är möjligt att planera för bevarande av biologisk mångfald genom att studera hur livsmiljöer är fördelade i landskapet.93

När det gäller att tolka miljömålen finns det, enligt Angelstam et al., tre centrala ord och uttryck: alla, naturligt förekommande och livskraftiga populationer.

Alla

Ordet alla relaterar till att inte bara arter som är generalister, och som har små krav på livsmiljöns kvalitet eller storlek, ska finnas i våra landskap. Tvärtom tolkas skogs- och miljöpolitiken därför som att även specialiserade arter, som ofta har stora krav på arealen livsmiljö och dess kvaliteter, ska bevaras, det vill säga en noll-vision för förlust av biologisk mångfald. Begreppet naturliga betingelser i 1993 års skogs- politik talar samma språk. Detta kopplar till begreppet paraplyart, det vill säga att vi ska bevara de mest krävande arterna i en viss miljö. På detta sätt är sannolikheten stor att även mindre specialiserade och arealkrävande arter följer med på köpet. Fältstudier för både land- och vattenlevande djur bekräftar att detta är ett rimligt betraktelsesätt.94

91COP 10 Decision X/2. Strategic Plan for Biodiversity 2011–2020. www.cbd.int/decision/cop/?id=12268.

92Michanek et al. a.a., s. 16 f. För fullständiga referenser och källor, se rapporten.

93Angelstam et al. (2010). Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald – en uppföljning av 1997 års regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer. Skogs- styrelsens rapport 2010:4, s. 8.

94Angelstam et al. a.a., s. 9 som hänvisar till Oberge och Angelstam (2004). Usefulness of the umbrella species concept as a conservation tool. Conservation Biology 18(1): 76–85 samt Roberge och Angelstam (2006). Indicator species among resident forest birds – a crossregional evaluation in northern Europe, Biological Conservation 130: 134–147.

953

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

Det finns viss vägledning om vilka arter som är i fokus i preciser- ingarna av de olika miljömålen. Där framgår exempelvis av Levande skogar att naturligt förekommande arter knutna till skogslandskapet ska ha gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer. Vidare ska hotade arter ha återhämtat sig och deras livsmiljöer ska ha återställts i värdefulla skogar. För de arter som specificeras i livsmiljödirektivet finns därtill det EU-rätts- liga kravet på skydd. Typiskt sett fordras till exempel äldre skogar, stora mängder död ved, kontinuitet, konnektivitet, våtmarker och variation av substrat och habitat.95

Miljömålet Ett rikt odlingslandskap beskrivs enligt följande:

Odlingslandskapet ska vara öppet och variationsrikt med betydande in- slag av hävdade naturbetesmarker och slåtterängar, småbiotoper och vattenmiljöer, bland annat som en del i en grön infrastruktur och erbju- der livsmiljöer och spridningsvägar för vilda växt- och djurarter. Hotade arter och naturmiljöer har återhämtat sig. Biologiska värden och kultur- miljövärden i odlingslandskapet som uppkommit genom långvarig tradi- tionsenlig skötsel är bevarade eller förbättrade.

Med stöd av resonemanget ovan finner utredningen att relevanta arter att utgå ifrån och som ska nå och bevara gynnsam bevarande- status är naturligt förekommande arter knutna till natur- och kultur- landskapet, med särskilt fokus på fridlysta, hotade och regionalt prioriterade arter.

Naturligt förekommande

Begreppet naturligt förekommande har med begreppet representati- vitet att göra. Det handlar då om två saker. Dels om att Sverige är ett avlångt land med många olika naturgeografiska och kulturgeografiska regioner. Dessa regioner omfattar en lång rad livsmiljöer med olika artuppsättningar.

Våra arter har genom naturligt urval anpassat sig till olika natur- liga processer i ekosystemen (exempelvis brand och översvämning) och i det förindustriella kulturlandskapet, och till olika typer av tra- ditionella sätt att bruka naturen (exempelvis bete och hamling). Om processerna försvinner eller minskar kraftigt i omfattning, då mins- kar så småningom även livsmiljöernas utbredning. Som en följd av

95Michanek et al. a.a., s. 21.

954

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

minskat livsutrymme minskar gradvis arternas individantal, och där- igenom den genetiska mångfalden, och till sist minskar antalet arter.

För att anpassa människans verksamhet i syfte att bevara arterna krävs detaljerade kunskaper om olika miljöers ekologi och landskapets historiska utveckling i olika delar av landet. Det finns en lång historia bakom dagens tillstånd för den biologiska mångfalden i Sverige.

Här är det viktigt att notera att skillnaderna är stora mellan olika regioner i landet. I söder har vi brukat landskapet med hög intensitet under mycket lång tid, medan landets norra delar har en betydligt kortare historia av intensiv användning. Förhållandena förändras också i och med ett skiftande klimat. Att bevara naturligt förekommande arter kräver att alla våra olika natur- och kulturbetingade miljöer måste bevaras genom skydd, skötsel och återskapande i tillräcklig om- fattning.96

Vi går här inte in på huruvida målsättningen är realistisk eller inte. Det handlar just om en målsättning och om ett sätt att, vad gäller artskyddet, precisera den ambitiösa målsättning som redan framgår av miljöbalkens portalparagraf.

Livskraftiga populationer

Livskraftiga populationer eller stammar handlar kortsiktigt om popu- lationsekologi, och långsiktigt om populationsgenetik. Kombinerat med alla och naturligt förekommande så innebär detta att man måste betrakta både tid och rum. En population består av en samling indi- vider som finns i ett område vid en viss tidpunkt. Grupper av indi- vider kan bilda så kallade metapopulationer, som sammantaget tillhör artens totala utbredning. Småvuxna arter behöver i regel mindre area- ler än stora arter för att finnas i livskraftiga populationer. Livskraf- tighet är kopplat till att en population ska finnas kvar under lång tid.

För att kunna svara på frågan om hur mycket livsmiljö som be- hövs på lång sikt för naturligt förekommande arter, bör man försöka uppskatta hur mycket livsmiljö som de mest krävande arterna behö- ver på lång sikt för varje naturtyp i varje naturgeografisk region. Eftersom många egenskaper i en naturtyp är dynamiska, måste man betrakta hela landskaps dynamik under lång tid. Detta innebär att

96Angelstam et al. (2010). Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald – en uppföljning av 1997 års regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer. Skogsstyrelsens rapport 2010:4, s. 9.

955

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

Enligt Angelstam et al. har fokus under de senaste 20 åren 1990– 2010 i praktiken varit att bevara förekomster av arter på kort sikt genom avsättningar av små skogsbestånd, frivilligt eller formellt. Det långsiktiga målet att bevara alla naturligt förekommande arter i livskraftiga populationer enligt svensk skogs- och miljöpolitik inne- bär dock en mycket högre ambitionsnivå. Uppföljning av den detalj- hänsyn som har tagits hittills, i kombination med naturvårdande skötsel och skydd av nyckelbiotoper, visar att detta inte är tillräckligt för att vända de negativa trenderna för biologisk mångfald i skogen. Det behövs även en strategi och plan för hur avsättningar för skydd, både formella och frivilliga, i kombination med generell hänsyn och naturvårdande skötsel, ska utformas i ett helt landskap så att funk- tionella nätverk av skogsmiljöer bevaras och återskapas långsiktigt. Därför behöver biotoper och fungerande nätverk bevaras och åter- skapas.99

Flera centrala riktlinjer om biologisk mångfald handlar även om vatten. Att tänka och planera för avrinningsområden blir då ett natur- ligt sätt att betrakta hela landskap. Genom antagandet av EU:s ram- direktiv för vatten100 har ett rättsligt ramverk för en avrinningsom- rådesbaserad vattenförvaltning skapats i EU.

Flera EU-direktiv understryker behovet av att ekologiska sam- band ska vidmakthållas. Begreppet gynnsam bevarandestatus är här centralt. Detta kopplar till begreppet ekologisk integritet. Den högsta tänkbara ambitionsnivån handlar om resiliens, det vill säga ett systems förmåga att repa sig efter storskaliga störningar.101

99Angelstam et al. (2010), Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald – en uppföljning av 1997 års regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer. Skogsstyrelsens rapport 2010:4, s. 11.

100Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprät- tandet av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten).

101Angelstam et al. a.a., s. 11 som hänvisar till Olsson (2003). Efter Johannesburg – utmaningar för forskarsamhället. Miljövårdsberedningen rapport 2003:1.

958

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

Figur 11.2 Olika ambitionsnivåer för bevarande av biologisk mångfald

Illustration av att det finns olika ambitionsnivåer för bevarande av biologisk mångfald (arter, livsmiljöer och processer). Begreppet resiliens omfattar enligt många även samhällssystemet i sig

Källa: Angelstam et al. (2010). Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald – en uppföljning av 1997 års regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer. Skogsstyrelsens rapport 2010:4, s. 11.

För att bedöma tillstånd och trender för olika dimensioner av biolo- gisk mångfald (exempelvis arter, livsmiljöer och processer) är det nödvändigt att jämföra dagens tillstånd med mätbara mål för bio- logisk mångfald, vilka bygger på de riktlinjer som samhället kommit överens om i demokratisk ordning (exempelvis den svenska skogs- och miljöpolitiken).102 När det gäller ambitionsnivån livskraftiga popu- lationer så är det en central fråga om det finns tillräckliga kunskaper för att bedöma hur stor mängd livsmiljö som behövs i en region. Det finns här en klar parallell till begreppet kritisk belastningsgräns103 (critical load), som handlar om hur mycket nedfall av kväve och svavel som ekosystem tål. När det gäller biologisk mångfald handlar det i stället om critical loss. Helt enkelt: hur stora arealer av olika livs- miljöer behövs och hur mycket kan sådana miljöer påverkas innan de

102Angelstam et al. a.a., s. 12 som hänvisar till Villard och Jonsson (2009). Putting conserva- tion target science to work. I Villard och Jonsson (red), Setting conservation targets for managed forest landscapes. Cambridge University Press, Cambridge, s. 393–401.

103Angelstam et al. a.a., s. 12 som hänvisar till Nilsson, och Grennfelt (1988) Critical loads of sulphur and nitrogen. Nordic Council of Ministers 15.

959

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

förlorar sitt värde, och hur skiljer sig detta referensvärde åt mellan olika ambitionsnivåer för att bevara biologisk mångfald?104

Många arter har till exempel svårt att hävda sig i det traditionella trakthyggesbruket, som i dag är den dominerande brukningsmeto- den i svenska skogar, varför ökningen av alternativa metoder anses som en viktig åtgärd för att nå miljömålen. Även om en ökning har skett av hård död ved råder det fortfarande brist på död ved av lämp- lig kvalitet, liksom av gammal skog med bibehållen skoglig konti- nuitet. Trots bristen på dessa skogar avverkas de fortfarande.105 Be- hovet av att se över befintliga brukningsformer uppmärksammades av miljömålsutredningen106 men behovet av alternativa brukningsformer hade noterats redan i samband med skogsbrukets avreglering 1993.107

Artdatabankens referensarealer för vad som är gynnsam bevarande- status för gräsmarker i odlingslandskapet omfattar cirka 1,2 miljoner hektar. Enligt Sveriges senaste rapportering till EU finns det i dag drygt 347 000 hektar naturliga gräsmarker av de naturtyper som omfattas av livsmiljödirektivet. Det innebär att ytterligare mer än 870 000 hektar naturliga gräsmarker behöver restaureras och/eller återskapas för att naturtyperna ska få gynnsam bevarandestatus.108 Det är ett mål som är mycket svårt, till och med omöjligt, att nå då markanvändningen i Sverige har förändrats påtagligt under lång tid. Före detta biologiskt artrika gräsmarker har omvandlats till brukad åker, bebyggd mark eller skog, där skogen i sig kan ha stor betydelse för biologisk mångfald, vilket gör det svårt att återställa gräsmarker i den omfattning som behövs.

Ett mål behöver därför vara att hejda minskningen av arter och värdefulla livsmiljöer i odlingslandskapet och att på sikt öka livsmil- jöernas kvalitet och areal i landskapet. Det innebär bland annat att skapa och förbättra livsmiljöer och spridningsvägar för odlingslands- kapets arter, att skötselinsatser anpassas till olika arters behov, att de biologiskt mest värdefulla områdena och landskapen identifieras och bevaras, samt att styrmedel blir mer miljöeffektiva för att nå dessa mål. Dessutom måste det även fortsatt finnas en vilja i samhället att bevara odlingslandskapet och dess biologiska mångfald. Bevarandet

104Angelstam et al. a.a., s. 12.

105Michanek et al. a.a., s. 17. För fullständiga referenser och källor, se rapporten.

106Naturvårdsverket (2017); Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2017, Rapport 6749, s. 200. Ett av etappmålen för biologisk mångfald är ett varierat skogsbruk.

107Prop. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik, s. 40 f.

108Naturvårdsverket 2020, Sveriges arter och naturtyper i EU:s art– och habitatdirektiv.

960

SOU 2021:51

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

av biologisk mångfald ska kunna gå att förena med en rationell och lönsam jordbruksdrift, eftersom fortsatt jordbruk är det enskilt vik- tigaste verktyget för att långsiktigt kunna bevara natur- och kultur- värdena.

I det fortsatta naturvårdsarbetet behövs därför en kunskapsbase- rad helhetssyn på landskapet som inkluderar både produktions- och naturvårdsaspekter för att det ska vara möjligt att nå miljömålen.

11.6Förslag: Tillämpningsområde för 8 kap. miljöbalken

Utredningens förslag: Bestämmelserna i 8 kap. miljöbalken ska tillämpas i Sverige och i Sveriges ekonomiska zon.

I fråga om jakt efter fåglar och däggdjur, även illegal jakt, finns bestämmelser med motsvarande innebörd i jaktlagen (1987:259) och jaktförordningen (1987:905). 8 kap. miljöbalken gäller inte heller fiske.

I fråga om fiske finns bestämmelser med motsvarande inne- börd i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen.

11.6.1Artskyddet i Sveriges ekonomiska zon

I utredningens direktiv anges att regeringen har uppmärksammat att en bestämmelse motsvarande 7 kap. 32 § miljöbalken saknas för de svenska bestämmelser om artskydd som genomför livsmiljödirektivet och fågeldirektivet.

Av EU-domstolens praxis följer att EU:s medlemsstater är skyl- diga att genomföra livsmiljödirektivet även inom sina exklusiva eko- nomiska zoner i den utsträckning medlemsstaterna har jurisdiktion.109 Såvitt gäller Natura 2000-områden (skyddsområden som ska avsättas enligt naturvårdsdirektiven) har skyldigheten genomförts genom

7kap. 32 § miljöbalken som anger att miljöbalkens bestämmelser om Natura 2000-områden ska tillämpas även i Sveriges ekonomiska zon. Regeringen har uppmärksammat att motsvarande bestämmelse sak-

109Mål C-6/04, kommissionen mot Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, punkterna 117–119.

961

Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken

SOU 2021:51

nas för de svenska bestämmelser om artskydd som genomför dessa direktiv samt att bemyndigandena i 8 kap. 1–2 §§ miljöbalken avser föreskrifter om förbud inom landet, alltså inte även i exklusiv ekono- misk zon.110 Således behöver 8 kap. kompletteras med ett bemyndi- gande avseende föreskrifter om förbud även i Sveriges exklusiva eko- nomiska zon.

Utredningens förslag innebär ändringar i miljöbalken och i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon. I miljöbalken införs en bestämmelse i 8 kap. som motsvarar den i 7 kap. 32 § miljöbalken. Bestämmelsen innebär att de bestämmelser som implementerar livs- miljödirektivet och fågeldirektivet ska vara tillämpliga inom den eko- nomiska zonen. I lagen om Sveriges ekonomiska zon införs bestäm- melser som tydliggör vilka bestämmelser som ska tillämpas i den ekonomiska zonen.

Exklusiv ekonomisk zon och havsrättskonventionen

Sveriges sjöterritorium omfattar dels så kallat inre vatten, dels det så kallade territorialhavet. Inre vatten omfattar vattenområden på land och i havet innanför riksgränsen och de så kallade baslinjerna. Bas- linjen är normal eller rät. Den normala baslinjen utgörs av lågvatten- linjen utmed kusten sådan den angivits i av kuststaten officiellt erkända storskaliga sjökort.111 Den räta baslinjen används i områden där kustlinjen är mycket oregelbunden och djupt inskuren eller där öar ligger utmed kusten. Den enklaste modellen av rät baslinje är att då dra ett streck mellan lämpliga punkter.112

Sveriges ekonomiska zon utgör inte en del av Sveriges territorium, utan är ett område inom vilket Sverige har den jurisdiktion som föl- jer av Förenta nationernas havsrättskonvention (UNCLOS – United Nations Convention on Law of the Sea). Innebörden av detta är att medan Sverige har suveränitet över sitt sjöterritorium (inre vatten och territorialhav) eller luftrum (luftrummet över sjöterritoriet och så kan Sverige endast lagstifta i den ekonomiska zonen i sådana frå-

110Dir 2020:58, s. 8.

111Artikel 5, FN:s havsrättskonvention.

112Artikel 7, FN:s havsrättskonvention.

962

	miljöbalken.............................................................	885
10.2.4 Särskilt om kunskap i skogen ...............................		888
10.2.5 Särskilt om kunskap i odlingslandskapet .............		889
10.2.6	Vem som ska ha kunskapen ..................................	890
10.2.7	Vilken information behövs?..................................	892

		och ska vara rimliga ...............................................	893
	10.2.9	Olika sätt att ta fram kunskapen ..........................	894
	10.2.10	Skogsutredningens bedömning och förslag .........	895
	10.2.11	Sammanfattande slutsats .......................................	896
10.3	Förslag: Utred SLU Artdatabankens roll
	och finansiering .....................................................................		897
10.4	Förslag: Nationell bristanalys av vilken kunskap om
	biologisk mångfald som behöver kompletteras ....................		900
10.5	Förslag: Information om fridlysta arter ..............................		901
10.6	Förslag: Ta fram råd och riktlinjer för hänsynskrävande
	naturmiljöer...........................................................................		908
10.7	Förslag: Sammanställ positiva och negativa åtgärder..........		913
10.8	Förslag: Tydlig information om olika skyddsformer
	och begrepp ...........................................................................		913
11	Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken.............................		915
11.1	Arbetets utförande................................................................		915
	11.1.1	Malawiprinciperna i svensk tappning ...................	918
	11.1.2	Adaptiv förvaltning och ofullständig kunskap ....	920
	11.1.3	Erkännandet av att ekosystemen är dynamiska ...	921
	11.1.4	Åtgärder för biologisk mångfald som metod
		för ekosystembaserad anpassning.........................	922
	11.1.5	Adaptiva funktioner; relationen mellan
		systemets komponenter ........................................	923
11.2	Grundläggande kriterier i utredningens arbete ...................		926
11.3	Allmänna utgångspunkter ....................................................		927
	11.3.1	Effektivt artskydd..................................................	927

	11.3.2 Skyddet av arter i 8 kap. miljöbalken ...................		930
	11.3.3 Proportionalitet och skydd för egendom ............		937
	11.3.4	Förutsebarhet och adaptivitet ..............................	944
	11.3.5	Tillgång till rättsmedel ..........................................	947
11.4	Nytt 8 kap. miljöbalken i sammanfattning .........................		948
11.5	Förslag: Målsättning i 8 kap. 1 § miljöbalken......................		948

	ska användas ..........................................................	950
11.5.3 Målsättning: alla naturligt förekommande
	arter ska bevaras i livskraftiga populationer ........	952
11.6 Förslag: Tillämpningsområde för 8 kap. miljöbalken.........		961
11.6.1 Artskyddet i Sveriges ekonomiska zon ...............		961
11.6.2 Jakt – och fiskelagstiftningen ...............................		967
11.7 Planering som verktyg..........................................................		968
11.7.1	Agenda 2030 ..........................................................	968
11.7.2 EU-kommissionen om behov av planering .........		969
11.7.3 EU-domstolen om sammanhängande och
	samordnade konkreta och specifika
	skyddsåtgärder av förebyggande karaktär............	970
11.7.4	Landskapskonventionen om
	kartläggningsbehov ...............................................	971
11.7.5	Planering i odlingslandskapet ...............................	971
11.7.6 Kunskapsunderlag – behov och ansvar ................		972
11.7.7 Exempel på genomförande i praktiken ................		974

behövs i beslutsunderlag för fridlysta arter .........	983
11.8 Livsmiljöunderlag .................................................................	985

besluta om livsmiljöunderlag för länet.................	985
11.8.2 Förslag: Livsmiljöunderlagens omfattning..........	988

innehåll och framtagande......................................	989
11.8.4 Förslag: Livmiljöunderlagens beståndsdelar........	990

	11.8.5	Förslag: Samrådsförfarande vid beslut
		om att anta livsmiljöunderlag ................................	992
	11.8.6	Förslag: Information som ska framgå
		av livsmiljöunderlagen ...........................................	997
	11.8.7	Förslag: Uppföljning av livsmiljöunderlagen.....	1000
	11.8.8	Förslag: Justeringsintervall – 5-åriga cykler.......	1001
11.9	Förslag: Livsmiljöunderlagets funktion.............................		1002
11.10	Förslag: Viss påverkan på fridlysta arter ändrar
	naturmiljön väsentligt .........................................................		1005
	11.10.1	Anmälan för samråd: innehåll .............................	1006
11.11	Förslag: Bemyndigande och uppdrag rörande
	föreskrifter för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ......		1007
11.12	Förslag: Tydliggör ideella miljöorganisationers
	klagorätt	...............................................................................	1007
11.13	Förslag: Öka myndigheternas anslag för tillsyn
	av artskydd...........................................................................		1009
11.14	Separera fridlysningsregler och straffrättsliga regler ........		1011
12	Förslag om nya fridlysningsregler ............................		1013
12.1	Uppdraget............................................................................		1013
12.2	Nya fridlysningsbestämmelser införs
	i 8 kap. miljöbalken .............................................................		1013
	12.2.1	Nuvarande bemyndigande i 8 kap. 1 §
		miljöbalken...........................................................	1014

		miljöbalken...........................................................	1015
	12.2.3 Regeringsformen om att meddela regler i lag ....		1017
	12.2.4 Praxis och behov av förarbeten...........................		1017
	12.2.5	Fågeldirektivets implementering ........................	1018
	12.2.6	Slutsats .................................................................	1019
12.3	Nya bestämmelser som genomför fågeldirektivets
	artikel 5 och livsmiljödirektivets artikel 12........................		1019
12.4	Skyddet ska gälla inom arternas naturliga
	utbredningsområden...........................................................		1022

Innehåll	SOU 2021:51
12.5 Allmänt om fågeldirektivets artikel 5 .................................		1023
12.6 Implementering av fågeldirektivets artikel 5 a–c ...............		1028
12.6.1 Förslag: Förbud att avsiktligt fånga eller döda
	exemplar av fåglar .................................................	1028
12.6.2 Förslag: Förbud att avsiktligt förstöra eller
	skada fåglars ägg och bon.....................................	1029
12.6.3	Om avsiktlighetsbegreppet..................................	1029
12.6.4 Förslag: Förbud att samla ägg .............................		1037
12.6.5 Förslag: Förbud att inneha av fågelägg ...............		1038
12.6.6 Förslag: Befintliga äggsamlingar kan
	överlämnas ............................................................	1048
12.6.7 Förslag: Undantag för innehav av vissa ägg........		1050

BETÄNKANDE AV
ARTSKYDDSUTREDNINGEN	SOU 2021:51

bilaga IV a .............................................................	1065
12.7.5 Om avsiktlighetsbegreppet i artikel 12 a–c
i livsmiljödirektivet ..............................................	1065
12.7.6 Betydelsen av systematisk övervakning av
oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande...........	1066
12.7.7 Nödvändiga konkreta och förebyggande
åtgärder .................................................................	1067
12.7.8 Försämra eller förstöra
fortplantningsområden eller viloplatser..............	1069
12.8 Förslag: Ny bestämmelse om förbud att avsiktligt
plocka, samla in, skära av, dra upp med rötterna eller
förstöra vissa växter.............................................................	1077

SOU 2021:51	Innehåll
12.9 Bemyndiganden i 8 kap. miljöbalken .................................	1078

	föreskrifter för vissa verksamheter .....................	1080
12.10 Befintliga bestämmelser om undantag från fridlysning....		1084
12.10.1 Förslag: Bestämmelserna om undantag förblir
	i stort sett oförändrade........................................	1084
12.10.2 Undantag från fridlysning gällande vissa
	groddjur................................................................	1084
12.10.3 Undantag från fridlysning för vissa insekter
	och mossor...........................................................	1086
12.10.4 Undantag från nationell fridlysning gällande
	tovsippa tas bort ..................................................	1088
12.11 Nya bestämmelser om dispens från artskyddet ................		1089
12.11.1 Förslag: Dispens avseende arter som omfattas
	av bilaga IV i livsmiljödirektivet .........................	1089
12.11.2 Förslag: Dispens avseende fåglar ........................		1097
12.11.3 Förslag: Dispens avseende nationellt
	fridlysta arter........................................................	1101
12.12 Förslag: Kompensationsåtgärder ska alltid övervägas
vid dispens från fridlysningsbestämmelserna ....................		1102
12.12.1	Utredningens överväganden ...............................	1102
12.12.2 Kompensation enligt 7 kap. miljöbalken............		1103
12.12.3	Skadelindringshierarkin.......................................	1103
12.12.4	Kompensationsåtgärder till följd
	av artskyddsdispenser..........................................	1104
12.12.5 Underlag för att bedöma krav
	på kompensation..................................................	1105
12.13 Förslag: Dispens från fridlysning söks hos tillsyns-
eller prövningsmyndigheten...............................................		1107
12.13.1 Dispensfrågan i samband med
	tillståndsprövning ................................................	1107
12.13.2 Dispensfrågan i anmälningsärenden enligt
	12 kap. 6 § miljöbalken eller vid tillsyn...............	1108

fram vägledning för dispensprövning..................	1111
12.14 Förslag: Översyn av nationellt fridlysta arter enligt
nya kriterier..........................................................................	1112

12.14.2 Förslag: Omfattning av nationell fridlysning.....		1115
12.14.3 Förslag: Skydd för livsmiljöer för vissa arter
	fridlysta enligt nationella bestämmelser .............	1116
12.15 Förslag: Inför bestämmelse om
proportionalitetsavvägning i 8 kap. miljöbalken................		1117
12.15.1	Utredningens överväganden................................	1117
12.15.2	Proportionalitetsavvägningen..............................	1119
12.16 Förslag: Övervakning och rapportering av oavsiktligt
dödade eller fångade djur ....................................................		1119
12.16.1	Bakgrund...............................................................	1120
12.16.2	Överträdelseärende om tumlare..........................	1121
12.16.3 Kunskapskravet och ansvar för övervakning......		1123
12.16.4 Djurarter som ska övervakas framgår av
	bilaga IV a till livsmiljödirektivet ........................	1124
12.16.5 Om oavsiktligt dödande av berörda arter ...........		1126
12.16.6	Fåglar ....................................................................	1129
12.16.7 Förslag: Myndigheter får förelägga eller
	meddela villkor om övervakning eller
	rapportering..........................................................	1130
12.16.8 Förslag: Havs- och vattenmyndigheten
	och Naturvårdsverket ska ta fram vägledning
	gällande övervakning och rapportering
	av oavsiktlig fångst och dödande.........................	1131
12.16.9 Förslag: MKB ska innehålla förslag
	på övervakningssystem ........................................	1131
12.17 Förslag: Utred artskyddets tillämpning i jordbruket
och havs- och vattenmiljöer ................................................		1132
12.18 Förslag: Utred föreskrifter om att luftledningar för el
ska säkras mot risker för fågellivet .....................................		1133

	12.18.1	Utredningens överväganden ...............................	1135
12.19	Förslag: En bestämmelse införs som gör det möjligt
	att upphäva gamla fridlysningsbeslut.................................		1136
12.20	Förslag: Nytt skäl för beslut om biotopskydd införs
	i förordningen om områdesskydd......................................		1137
	12.20.1	Nuvarande regelverk för biotopskydd ...............	1137
	12.20.2	Statistik om biotopskydd ....................................	1140
	12.20.3	Utredningens överväganden ...............................	1142
13	Förslag om ersättningsmodell .................................		1147
13.1	Utredningens uppdrag och genomförande .......................		1147
	13.1.1	Skogsutredningen ................................................	1147
	13.1.2	De skogspolitiska målen .....................................	1148
	13.1.3	Uppdragets genomförande .................................	1151
13.2	Befintlig ersättningsrätt i 31 kap. 4 § 7 miljöbalken ..........		1152
13.3	Avsevärt försvårande av pågående laglig
	markanvändning inom berörd del av fastigheten ..............		1153

		av att man följer lagen..........................................	1154
13.4	Ersättningsrätten i dag........................................................		1157
	13.4.1 Ersättning enligt 31 kap. miljöbalken.................		1157
	13.4.2 4 kap. 1 § expropriationslagen.............................		1157
	13.4.3	Förtida överenskommelse...................................	1162
	13.4.4	Ersättningsmark...................................................	1164
	13.4.5	Toleranströskel – avsevärt försvårande ..............	1165
13.5	Bör en rätt till ersättning införas gällande artskyddet? ....		1166
	13.5.1 2 kap. 15 § regeringsformen ................................		1168
	13.5.2 Rådighetsinskränkningar i 2 kap. 15 §
		regeringsformen...................................................	1168
	13.5.3 Ersättningsrätt föreligger primärt enligt andra
		stycket i 2 kap. 15 § regeringsformen .................	1169
13.6	Rådighetsinskränkning till följd av artskyddet – allmänt . 1174
13.7	Ersättning som följd av 12:6-samråd .................................		1175

Innehåll	SOU 2021:51
13.8 Förslag: Ny ersättningsbestämmelse
i 31 kap. miljöbalken ............................................................	1177
13.8.1 Rimlighetsavvägningen i andra kapitlet ..............	1178
13.8.2 Avsevärt försvårande............................................	1186

		omfattas inte.........................................................	1188
	13.8.5	Skogsutredningen och 25-procentsregeln ..........	1189
	13.8.6 Förslag: Ersättning utgår inte för allmän
		hänsyn ...................................................................	1190
13.9	Förslag: Inskrivning av nekad dispens eller dispens
	med villkor som lett till ersättning .....................................		1192
13.10	Naturvårdsavtal....................................................................		1193
13.11	Ersättningsmodell................................................................		1198
13.12	Förslag: Skyldighet att söka träffa uppgörelse
	om ersättning .......................................................................		1201
13.13	Förslag: Rättegångskostnader.............................................		1202
14	Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott ....		1205
14.1	Allmänna utgångspunkter för övervägandena ...................		1205
14.2	Bestämmelser som relaterar till artskyddsbrotten.............		1206
	14.2.1	CITES-konventionen ..........................................	1206
	14.2.2	Rådets CITES-förordning 338/97 ......................	1208
14.3	Naturvårdsdirektiven och timmerförordningen................		1214
14.4	Förbud, sanktioner eller straffrättsliga sanktioner............		1215
	14.4.1	Miljöbrottsdirektivet: Effektiva,
		proportionella och avskräckande straffrättsliga
		påföljder ................................................................	1217
14.5	Konvention, förordning eller direktiv................................		1219
14.6	Nationella regler ..................................................................		1220
	14.6.1 Regleringen i 29 kap. miljöbalken .......................		1220

SOU 2021:51		Innehåll
14.6.2	Grovt brott...........................................................	1233
14.6.3 Försök och förberedelse till grovt
	artskyddsbrott .....................................................	1234
14.6.4	Smugglingslagen ..................................................	1234
14.6.5 Oförtullade levande djur och växter...................		1235
14.6.6 Lag om handel med timmer och trävaror...........		1236
14.6.7 Föreskrifter meddelade av myndigheter ............		1237
14.7 Förslag: Inför förbud mot handel, transport etc.
för nationellt fridlysta djurarter .........................................		1239

		djurarter................................................................	1243
14.8	Bedömning: Undantag från förbud mot förvaring
	för försäljning av vissa fåglar ..............................................		1244
14.9	Förslag: Krav att ägg ska innehålla embryo tas bort .........		1245
14.10	Förslag: Undantag för preparering av horn begränsas
	till arter som lever vilt i Sverige..........................................		1246
14.11	Bedömning: Bestämmelsen om varghybrider lämnas
	oförändrad ...........................................................................		1247
14.12	Förslag: Utred förbud mot handel, transport etc.
	för nationellt fridlysta växter..............................................		1248
14.13	Förslag till förslag till förändringar i 29 kap. miljöbalken 1250
	14.13.1 Förbjudet, olagligt eller kriminellt .....................		1250
	14.13.2	Grund för kriminalisering ...................................	1251
14.14	Förslag: Fridlysningsbrott..................................................		1253
	14.14.1 Om uppsåt och oaktsamhet ................................		1254
	14.14.2	Tillstånd, förelägganden, dispenser
		och godkännanden...............................................	1256
	14.14.3 Straffskalan samt försök och förberedelse .........		1257
	14.14.4 Särskilt om kriminalisering av innehav av ägg ...		1257
	14.14.5 Undantag från förbudet att inneha ägg ..............		1259
	14.14.6 Relationen mellan 29 kap. miljöbalken
		och jakt- och fiskelagstiftning.............................	1261
14.15	Förslag: Olovlig utsättning av art ......................................		1268

14.16	Förslag: CITES-brott..........................................................		1269
14.17	Förslag: Otillåten handel med fridlyst art respektive
	nationellt fridlyst art ...........................................................		1275
14.18	Förslag: Ny punkt i 29 kap. 8 § miljöbalken .....................		1277
14.19	Förslag: Förverkande av CITES-listade exemplar.............		1278
	14.19.1 Förverkande enligt 36 kap. 3 § 1 brottsbalken ...		1279
	14.19.2 Beslag enligt 27 kap. 14 a § rättegångsbalken .....		1280
	14.19.3 Ny bestämmelse i 29 kap. miljöbalken ...............		1281
14.20	Förslag: Artvärdesförverkande ...........................................		1283
	14.20.1 Artvärdesförverkande som en form
		av otillbörlighetsförverkande...............................	1286
	14.20.2 Förslag: Artvärdesförverkande i miljöbalken .....		1286
	14.20.3 Förslag: Artvärdesförverkande i jaktlagen..........		1287
	14.20.4 Förslag: Artvärdesförverkande i fiskelagen ........		1287
	14.20.5	Förslag: Artvärdesförverkande i
		smugglingslagen ...................................................	1288
	14.20.6 Förslag: Förordning om djur och växters
		värden som representant för sin art ....................	1288
	14.20.7	Motsvarighet till artvärdesförverkande
		för invasiva arter...................................................	1291
14.21	Förslag: Krav på tillstånd för handel som sker i större
	omfattning eller i förvärvssyfte ..........................................		1292
14.22	Förslag: Ändringar i artskyddsförordningens
	definitioner...........................................................................		1296
14.23	Förslag: Havs- och vattenmyndigheten ska
	vara vetenskaplig CITES-myndighet..................................		1298
14.24	Förslag: Tullverket får ökad befogenhet gällande
	CITES-arter vid Sveriges inre gräns ...................................		1299

import av djur och växter.....................................	1300
14.24.3 Utredningens samlade överväganden..................	1307
14.25 Förslag: Skogsstyrelsen tar över tillsyn över
CITES -listade träslag...........................................................	1310

14.26	Förslag: Inför möjlighet för myndigheter
	att sekretessbelägga vissa personuppgifter ........................		1311
14.27	Förslag: Ansvar för nationell kunskapsförsörjning om
	artskydd ...............................................................................		1312
14.28	Förslag: Naturvårdsverket får utökad befogenhet
	att besluta om beslagtagna levande exemplar ....................		1313
	14.28.1	Problembeskrivning ............................................	1314
	14.28.2	Beslag och förverkande enligt miljöbalken
		och djurskyddslagen ............................................	1316
	14.28.3	Nuvarande regler i artskyddsförordningen........	1317
	14.28.4	Alternativ vid förverkande av levande
		exemplar enligt CITES-konventionen ...............	1318
	14.28.5	Kostnader för förvaring av beslagtagna
		exemplar ...............................................................	1323
	14.28.6	Utredningens samlade överväganden .................	1324
14.29	Bedömning: Prövning och tillsyn av djurparker
	bör koncentreras till färre länsstyrelser .............................		1325
14.30	Förslag: 49 § i artskyddsförordningen ändras för att
	undvika dubbelprövning med djurskyddsreglerna............		1325
14.31	Förslag: Ansvar för artskydd införs i instruktion
	för Jordbruksverket och Naturvårdsverket.......................		1329
	14.31.1	Problembeskrivning ............................................	1329
	14.31.2	Jordbruksverkets instruktion .............................	1330
	14.31.3	Naturvårdsverkets instruktion ...........................	1331
	14.31.4	Havs- och vattenmyndigheten............................	1332
	14.31.5	Tullverket .............................................................	1332
	14.31.6	Polismyndigheten/NOA ....................................	1333
	14.31.7	Kustbevakningen .................................................	1333
	14.31.8	Åklagarmyndigheten/REMA .............................	1333
	14.31.9	Länsstyrelserna ....................................................	1334
	14.31.10	Naturhistoriska riksmuseet ................................	1334
14.32	Förslag: Djurparksdjur får endast säljas
	till andra djurparker.............................................................		1335
14.33	Förslag: Samla information om regler
	för handel med monterade djur ..........................................		1336

14.34	Förslag: Ta fram handlingsplan gällande artskydd
	och artskyddsbrottslighet ...................................................		1338
14.35	Förslag: Jordbruksverket ska ta fram en
	genomförandeplan för registrering av CITES -djur ...........		1339
14.36	Förslag: Säkerställ resurser för internationell
	medverkan gällande CITES ................................................		1342
14.37	Förslag: Regler om pälsproduktion i 37–39 §§
	artskyddsförordningen upphävs och flyttas ......................		1343
14.38	Tabell över Jordbruksverkets förslag och utredningens
	förslag	...................................................................................	1344
15	Konsekvensbeskrivning, fridlysning..........................		1351
15.1	Konsekvensbeskrivningens två kapitel...............................		1351
	15.1.1	Konsekvensbeskrivningens innehåll ...................	1351
	15.1.2 Rättsliga effekter och konsekvenser ...................		1352
	15.1.3 Övergripande om utredningens uppdrag............		1354
	15.1.4 Uppdelningen i två huvuduppdrag......................		1355
	15.1.5	Nollalternativet ....................................................	1357
	15.1.6 Allmänt om översynen av
		artskyddsförordningen ........................................	1357
	15.1.7	Avgränsningar för konsekvensbeskrivningen ....	1358
15.2	Övergripande syfte ..............................................................		1358
	15.2.1	Nollalternativet ....................................................	1359
15.3	Berörda verksamheter och aktörer .....................................		1361
	15.3.1	Skogsbruket..........................................................	1362
	15.3.2	Jordbruket ............................................................	1363
	15.3.3	Fisket ....................................................................	1363
	15.3.4	Infrastruktur.........................................................	1364
	15.3.5	Miljöfarliga verksamheter och
		vattenverksamheter ..............................................	1366
	15.3.6	Kommuner............................................................	1366
	15.3.7 Prövande och tillsynande myndigheter ..............		1366
15.4	Ett nytt 8 kap. miljöbalken .................................................		1367
	15.4.1 Konsekvenser av förslagen om
		normgivningsnivåer..............................................	1368

till stånd................................................................	1370
15.5 Kunskap, utredning och livsmiljöunderlag........................	1370

livsmiljöunderlag..................................................	1384
15.6 Förslag som handlar om fridlysning ..................................	1393

från livsmiljödirektivet ........................................	1397
15.6.4 Nationellt fridlysta arter .....................................	1399

15.6.5 Regeringen bestämmer
artskyddsförordningens listor ............................	1399

	miljötillsynsförordningen ...................................	1403
15.6.7	Kompensationsåtgärder ......................................	1405
15.6.8	Inskrivning av nekad dispens ..............................	1409