10 Styrmedel för laddinfrastruktur
Utredningens förslag och bedömningar:
EU
•Utbyggnad av laddinfrastruktur är och bör fortsatt vara ett prioriterat område i EU:s gröna giv, genom bl.a. kommande skärpningar av det s.k.
Sverige
Utredningen ger i korthet följande inspel till Elektrifierings- kommissionen och Elektrifieringsstrategin angående det fort- satta planeringsarbete som behöver ta vid efter att kommissio- nens arbete avslutats under 2022:
Långsiktig nationell planering och nya mått
•En bred och långsiktig nationell plan för de statliga insatserna för laddinfrastruktur i transportsektorn och för arbetsmaski- ner bör tas fram, upprätthållas och utvecklas över tid.
Planeringen bör utgå från en snabb elektrifieringstakt i linje med vad som antagits i utredningens scenarier.
Nya planerings- och uppföljningsmått behöver utvecklas och ersätta de mått som tidigare använts.
391
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
Ansvarsfördelning
•Energimyndighetens och övriga myndigheters ansvar bör för- tydligas och ges tillräckliga resurser när uppgifterna nu ökar i omfattning på området. Ansvarsfördelningen behöver utgå från respektive myndighets övriga uppgifter och kompetens- områden.
Eltillförsel- och elnätsfrågor
•Laddinfrastrukturen bör integreras i elnätet på ett effektivt sätt genom att en stor del av laddningen sker vid lägre effekt- nivåer och utnyttjar olika möjligheter till s.k. efterfråge- flexibilitet, för att den tillkommande el- och effektefterfrågan inte ska bidra negativt till de kapacitetsproblem som finns i delar av elnätet i dag.
•För att möta den ökade el- och effektefterfrågan från främst industrins omställning mot nettonollutsläpp och samtidigt bereda väg för en omfattande elektrifiering av transporter och arbetsmaskiner behöver elnätets kapacitet förstärkas och ut- byggnaden av stamnätet skyndsamt genomföras. Styrmedels- förändringar kan behöva genomföras för att röja kvarstående hinder på området, bland annat inom det miljörättsliga om- rådet. Klimaträttsutredningen har inlett en översyn av dessa frågor. Utredningen ska vara klar våren 2022.
Särskilt om ”hemmaladdning” för personbilar
Utredningens ger i korthet följande inspel till Energimyndig- hetens m.fl. myndigheters uppdrag om bättre tillgång till ladd- infrastruktur för hemmaladdning oavsett boendeform:
Krav m.m. vid nybyggnation och ombyggnadstillfällen:
•Kraven på laddinfrastruktur i plan- och bygglagstiftningen vid nybyggnation och större ombyggnadstillfällen är lågt ställda. Det finns skäl att överväga skärpningar, bl.a. att låta kraven omfatta ouppvärmda byggnader och skärpa kraven beträff- ande ledningsinfrastruktur för parkeringar som är avsedda att användas under längre tid.
392
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
•Som komplement till lagstiftningen bör berörda bransch- organisationer uppmuntras att uppdatera sina färdplaner inom ramen för initiativet Fossilfritt Sverige.
•Boverket bör ges i uppgift att utforma vägledningen om de nya stöden till renovering av äldre bostadsområden, så att de som söker stöd för sådan renovering uppmuntras att samtidigt även investera i åtgärder som minskar beroendet av fossil- drivna transporter, t.ex. laddinfrastruktur.
•Planering för laddinfrastruktur behöver utvecklas till att bli en integrerad del i den kommunala bebyggelse- och infrastruk- turplaneringen och i arbetet för en ökad transporteffektivitet i samhället.
Laddinfrastruktur i samfälligheter
•Även om rättsområdet inte är helt klarlagt, tyder Lantmäteriets och lantmäterimyndigheternas tillämpning på att framkomliga alternativ finns för laddinfrastruktur inom ramen för ge- mensamhetsanläggningar. Dessa behöver tydliggöras.
•Kostnaderna för samfällighetsföreningars förrättningsavgifter beträffande laddinfrastruktur bör minskas.
Enskilda boendes rätt i bostadsrätter och hyresrätter
•Det bör övervägas om enskilda boendes rätt att få till stånd laddmöjligheter kan förstärkas genom ”right to
Särskilt om laddinfrastruktur för tunga fordon
•Laddinfrastruktur behöver snabbt komma på plats som möj- liggör depåladdning, destinationsladdning och snabbladdning. Ett flertal aktörer (såväl myndigheter som aktörer inom näringslivet) bör knytas till utvecklingen.
393
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
Skälen för utredningens förslag och bedömningar
För att möjliggöra en snabb elektrifiering av vägtransporterna i linje med utredningens scenarier och andra scenarioarbeten (se kapitel 2 och 6), behöver infrastrukturen för laddning av laddbara fordon byggas ut på ett ändamålsenligt och effektivt sätt i en takt som inte bromsar introduktionen av sådana fordon.
Även inom arbetsmaskiner (kapitel 13) och sjöfart, flyg (kapitel 14) utgör eldrift med batterier en tekniklösning under stark framväxt. Även inom dessa områden är tillgången till en ändamålsenlig ladd- infrastruktur i form av ledningsnät, energilager, dynamisk laddning och stationära laddpunkter centrala för att de elektrifierade alter- nativen ska kunna utvecklas på ett effektivt sätt. Parallellt behöver även infrastruktur för vätgas växa fram.
Rollen för det offentliga och behovet av planer för laddinfrastruktur
Delar av den fortsatta utbyggnaden av infrastrukturen för laddning kommer fortsatt behöva ekonomiskt stöd från staten och statens medel behöver fördelas så kostnadseffektivt och samordnat som möjligt. Insatserna behöver även löpande följas upp och utvärderas så att styrmedlens verkningsfullhet och kostnadseffektivitet kan utvecklas över tid.
Ett antal myndigheter har ansvar för de stödsystem och den lagreglering som hittills införts på området, se avsnitt 10.3 nedan. Myndigheternas olika roller och ansvar i genomförandet och plane- ringen för den fortsatta utbyggnaden behöver nu bli tydligare och den samlade myndighetsresursen förstärkas i och med att uppgift- erna på området ökar i omfattning.
På nationell nivå saknas exempelvis huvudansvar för att upprätt- hålla och utveckla en nationell plan på området. Energimyndigheten har sedan 2015 i uppdrag av regeringen att samordna stöd till utbygg- naden av laddinfrastruktur i Sverige. Uppdraget är främst kopplat till bidraget till klimatinvesteringar. Trafikverket ansvarar för insatserna för att bygga ut laddinfrastruktur längs vita sträckor i det statliga vägnätet, den sistnämnda uppgiften skulle i princip kunna utökas till ett mer allmänt ansvar för hela det statliga vägnätet och inte bara gälla den geografiska utbredningen utan även laddinfrastrukturens tillgänglighet och kapacitet längs olika vägsträckor.
394
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
En nationell plan bör tas fram, upprätthållas och utvecklas för hur insatserna från det offentliga ska kunna komplettera insatserna från näringsliv och privatpersoner i den fortsatta utbyggnaden av ladd- infrastruktur. Planen bör inledningsvis fokusera på system för stationär laddning av batterielektriska vägfordon och på hur allmänt tillgängliga (publika) laddplatser kan komplettera privata och en- skilda (semi- och
För planeringen såväl som möjligheten att följa upp och utvärdera densamma behöver nya mått tas fram vad gäller kapacitet och geo- grafisk täckningsgrad i det statliga vägnätet. De schablonmått som används för att bedöma relationen mellan allmänt tillgängliga ladd- punkter och antalet laddbara bilar behöver utvecklas, se även avsnitt 10.4.7 och 10.5.
En inriktning från det offentliga har hittills varit att följa med i marknadsutvecklingen snarare än att utarbeta mål och mått för utbyggnad av laddinfrastruktur, en inritning som utredningen be- dömer nu bör förändras. Det är samtidigt en utmaning att planera för en fortsatt utbyggnad på ett område som befinner sig under snabb teknisk utveckling, men utredningen finner det ändå nöd- vändigt att arbeta framåt utifrån målet om en snabb elektrifiering, i linje med utredningens scenarier, och med en tydligare prioritering att laddinfrastrukturen måste ”gå före” och kunna svara upp mot en efterfrågeökning i närtid. En risk är annars en ”hönan och ägget”– inställning, dvs. en ömsesidig avvaktan där varken utbyggnaden av laddinfrastruktur eller försäljningen av laddbara fordon tar fart.
Genom en tydligare nationell planering över tid kan Sverige även svara upp på ett bra sätt inför kommande förväntade skärpningar av
395
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
Med en tydligare nationell samordning, vägledning och planering förbättras även förutsättningarna för att insatserna på regional och lokal nivå ska kunna ta ytterligare fart. Länsstyrelserna har i sitt in- ledande arbete med att ta fram regionala planer för laddinfrastruktur och alternativa drivmedel även efterlyst ett större mått av nationell samordning.
Planeringen för laddinfrastruktur behöver även utvecklas till att bli en integrerad del i den kommunala bebyggelse- och infrastruktur- planeringen och i arbetet för en ökad transporteffektivitet i sam- hället.
Utredning har inte studerat i detalj hur en sådan integrering skulle kunna understödjas men noterar att Klimaträttsutredningen valt att prioritera planering och kravställande för ett mer transport- effektivt samhälle för en översyn i utredningens fas två. Ovan nämnda behov av integrering av planering och även kravställande för laddinfrastruktur skulle kunna utgöra en av de aspekter som Klimat- rättsutredningen väljer att ta med i sin översyn.
Särskilt om laddinfrastruktur för personbilar
Personbilar behöver huvudsakligen laddas genom s.k. normalladd- ning, vid lägre effektnivåer på platser där bilen står parkerad under lång tid. Att sådan laddning kan ske nära hemmet oavsett boende- form är av central betydelse, inte minst ur fördelningspolitiskt perspektiv. Utredningen har valt att fördjupa bilden av några områden där det i dag bedöms finnas hinder för utbyggnaden av laddinfrastruktur för normalladdning. Utredningens arbete är tänkt som inspel till pågående utredningar på området, främst Energi- myndighetens uppdrag om bättre tillgång till laddinfrastruktur för hemmaladdning oavsett boendeform.
Ett första område är kraven på laddinfrastruktur i plan- och bygg- lagstiftningen vid nybyggnation och större renoveringar. Utred- ningen konstaterar att kraven är lågt ställda (motsvarande EU- rättslig miniminivå) och till följd av trubbig utformning innebär att många nya och renoverade
396
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
för ouppvärmda byggnader och beträffande ledningsinfrastruktur för parkeringar som är avsedda att användas under längre tid. Det är viktigt att kraven omfattar de situationer där investeringar i led- ningsinfrastruktur är som mest kostnadseffektiva, när ny- eller om- byggnad av parkeringsanläggningar sker. Se vidare avsnitt 10.6.1.
Ett andra område är samfälligheters möjligheter att inrätta ladd- infrastruktur inom ramen för gemensamhetsanläggningar. Även om rättsområdet inte är helt klarlagt, tyder Lantmäteriets och lantmäte- rimyndigheternas tillämpning på att framkomliga alternativ finns. Det vore enligt utredningens mening av stort värde att alternativen tydliggjordes i Energimyndighetens nyss nämnda utredning om hemmaladdning och kunde utmynna i en tydligare vägledning från berörda myndigheter till samfälligheterna. I dagsläget möts sam- fälligheter vid ansökan om förrättning för laddinfrastruktur av betydande administrativa kostnader i form av förrättningsavgifter till Lantmäteriet eller lantmäterimyndighet. Kostnaderna är dess- utom oförutsägbara, då i många fall ingen fast avgift utan timtaxa tas ut. Även detta hinder behöver undanröjas, i första hand genom minskade kostnader. Se vidare avsnitt 10.6.3.
Det tredje området avser rätt att få till stånd laddinfrastruktur för enskilda boende i bostadsrättsföreningar och hyresrätter. I flera länder har enskildas rättigheter i detta avseende förstärkts genom s.k. ”right to
En betydande del av hushållen i Sverige väljer att köpa, dela eller hyra bil utifrån förutsättningen att den ska kunna användas för längre resor. Därmed behöver även nätet med laddning längs större vägar fortsätta byggas ut för att upprätthålla en hög kapacitet och med en ytterligare högre geografisk täckningsgrad. Systemen för laddning och betalning behöver samtidigt förenklas och pålitligheten ligga på en hög nivå. Området är särskilt viktigt för förutsätt- ningarna att genomföra en utfasning av fossila drivmedel på lands- bygd, se även kapitel 9. Det är viktigt att det utvecklas former för att ge varaktiga incitament från det offentliga i områden där det saknas kommersiellt underlag.
397
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
Särskilt om laddinfrastruktur för tunga fordon
För den kommersiella trafiken är det avgörande att laddinfrastruk- turen byggs ut i alla delar, depåladdning, destinationsladdning och snabbladdning längs större vägar.
Under uppbyggnadsfasen av laddinfrastrukturen kommer offent- ligt stöd att behövas, innan volymerna av laddande fordon blivit så stora att laddinfrastrukturen går att bedriva på affärsmässiga grun- der. Laddningen av tunga fordon kommer i alla led behöva ske vid högre effektnivåer än personbilar. För att detta ska vara möjligt be- höver samarbetet med elnätsansvariga fungera väl från start och identifierade flaskhalsar i elnätskapacitet åtgärdas.
Ett flertal aktörer behöver knytas till utbyggnaden av laddinfra- struktur för tunga fordon, däribland elnätsföretag, elleverantörer, laddoperatörer, leverantörer av teknik för laddning, fordonstillverk- are, åkeriföretag och speditörer, kommuner, regioner, länsstyrelser tillsammans med Trafikverket, Energimarknadsinspektionen och Energimyndigheten.
Elefterfrågan och effektutmaningen
En framtida omfattande användning av el för vägtransporter, övriga trafikslag och arbetsmaskiner med ökar efterfrågan på el i landet. Enligt utredningens scenarier, se kapitel 6, kan det handla om en tillkommande efterfrågan genom direkt elanvändning på samman- lagt knappt 30 TWh år 2040. Det är en betydande ökning, som i storlek motsvarar knappt 20 procent av den sammanlagda netto- tillförseln av el i det svenska elnätet under de senaste åren.
Den beräknade sammanlagda ökningen av elefterfrågan till följd av trafikens och arbetsmaskinernas omställning är samtidigt ungefär hälften så stor jämfört med motsvarande ökning som bedöms krävas för att järn- och stål- och gruvindustrin i Sverige ska kunna gå över till vätgas producerad med fossilfri el och fasa ut användningen av fossil råvara.1
Övergången till eldrift kan även påverka effektefterfrågan i på olika nivåer av elnätet. För att en allt högre andel eldrivna fordon ska kunna laddas via elnätet behöver laddinfrastrukturen integreras på
1För den sistnämnda omställningen bedöms elanvändningen behöva öka med omkring
55TWh 2045. Fossilfritt Sverige (2021).
398
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
ett ”elnätssmart” sätt samtidigt identifierade flaskhalsar i elnätet byggs ut för högre kapacitet. Men utbyggnaden behöver också be- tjäna den logistik och infrastruktur som framför allt de kommer- siella trafikflödena behöver följa.
Genom att så långt som möjligt undanröja de hinder som identi- fierats för normalladdning vid lägre effektnivåer, förbättras förut- sättningarna att den totala effektbelastningen inte behöver öka på något omfattande sätt. Det finns dock i utgångsläget vissa kapa- citetsbegränsningar i nätet i storstadsområden i södra Sverige. I dessa elnät blir det särskilt viktigt att systemen för laddning av el- bilar fortsätter introduceras på ett elnätssmart sätt. Elnätsföretagen planerar tillsammans med kommuner, län och regioner för att det ska vara möjligt. Tillgång till laddning vid låga effektnivåer är en nyckel i sammanhanget men även andra lösningar som möjliggör en ökad s.k. efterfrågeflexibilitet vid laddning är på väg att introduceras på olika nivåer.2
Kompletterande laddning i form av s.k. destinationsladdning och snabbladdning längs större vägar kommer även den behöva byggas ut på ett sätt som tar hänsyn till elnätets förutsättningar. Om det uppstår flaskhalsar kan laddning med högre effektnivåer även behöva kompletteras med lokala energilager (batterier).
10.1Inriktning och avgränsning av utredningens arbete med frågor rörande laddinfrastruktur
Som konstateras i utredningens direktiv kräver en ökning av antalet eldrivna fordon och arbetsmaskiner en utbyggnad av möjligheterna att ladda dessa fordon. Med laddinfrastruktur avser utredningen, om annat inte sägs, ledningsinfrastruktur och laddpunkter. Med be- greppet ledningsinfrastruktur menas i de sammanhang som avser krav vid ny- och ombyggnation (se avsnitt 10.6.1 nedan) förberedande åtgärder, såsom kanaler för elektriska kablar.3 I övrigt används
2Det kan exempelvis handla om tidsstyrd laddning, system för lastbalansering mot övrig elanvändning i hemmet eller mot övriga fordon på en gemensam parkering eller genom att laddpunkten är uppkopplad mot nätet.
3Se Boverket (2019) där motsvarande terminologi används. Med ledningsinfrastruktur avses enligt Boverket förberedande åtgärder för att underlätta framtida installation av ladd- ningspunkter. Exempel på ledningsinfrastruktur är därmed tomrör i mark och inne i bygg- nader, kabelrännor, kabelstegar och liknande för framdragning av kabel samt förberedelse i form av genomföringar i väggar och bjälklag mellan tilltänka elcentraler och parkeringsplatser för att kunna installera laddningspunkter i framtiden.
399
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
begreppet ledningsinfrastruktur i bredare bemärkelse, omfattande både förberedande åtgärder och en färdig fungerande och ända- målsenlig ledningsinfrastruktur som leder fram till laddpunkten.
I och med arbetet i Elektrifieringskommissionen4 och regering- ens Elektrifieringsstrategi pågår redan två stora sammanhållna pro- cesser i syfte att utforma en strategi och utveckla handlingsplaner för en effektiv elektrifiering av transportsektorn, se vidare avsnitt 10.2. Utredningen har därför inte funnit det som sin uppgift att ge några heltäckande förslag på området.
Utredningens målsättning har i stället varit att betona och be- skriva några viktiga aspekter på den pågående utvecklingen för att på så sätt understödja det arbete som pågår.
För att framför allt ge ett inspel till det pågående arbetet i Elektri- fieringskommissionen går utredningen i avsnitt 10.3 nedan igenom hur den samlade ansvarsfördelningen för de statliga uppgifterna på området laddinfrastruktur hittills har organiserats och för en diskus- sion om hur detta arbete, till sitt innehåll och sin inriktning skulle kunna bedrivas framöver.
Utredningen har däremot inte funnit det som sin uppgift att i detalj studera och ge förslag på hur uppgifterna bäst fördelas mellan myndigheterna på området och lägger inte heller fram några förslag på hur stora resurser som skulle behöva avsättas.
I avsnitt
Bedömningarna och förslagen är i denna del tänkta att fungera som ett inspel till det regeringsuppdrag Energimyndigheten nyligen givits på området, se nästa avsnitt.5
I avsnitt 10.7 görs en kort beskrivning av hur laddinfrastrukturen för tunga fordon bedöms behöva utvecklas. Kapitlet avslutas i 10.8 med en sammanställning av
4Dnr I2020/02592.
5Dnr I2021/00109 Uppdrag att analysera och föreslå åtgärder för bättre tillgång till hemma- laddning oavsett boendeform.
400
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
10.2Pågående uppdrag och arbeten
Elektrifieringskommissionen inrättades i oktober 2020. Kommis- sionens uppdrag syftar till att påskynda arbetet med elektrifiering av de tunga vägtransporterna och transporterna som helhet. Kommis- sionen ska bidra till investeringar i elvägar, laddinfrastruktur för ellastbilar samt andra effektiva tillämpningar.6
Kommissionens arbete innebär ett omfattande samråd med en rad berörda aktörer i samhället. Analysen ska omfatta alla trafikslag, person- och godstransporter. Kommissionen ska skyndsamt ta fram en handlingsplan för elektrifieringen av de mest trafikerade vägarna i Sverige, som pekar ut den övergripande inriktningen för hur sam- hället gemensamt ställer om transporterna till eldrift genom att tyd- liggöra ansvarsfördelning och redovisa åtaganden från berörda aktörer.
Arbetet i kommissionen ska också inledningsvis särskilt fokusera på hur de tunga transporterna inom de mest trafikerade områdena ska kunna elektrifieras i en nära framtid, exempelvis genom så kallade regionala elektrifieringspiloter som har fokus på batteri- elektrisk drift och elektrifiering via vätgasdrift. Elektrifierings- kommissionen är tillsatt för en period av två år.
Regeringen har även tillsatt en särskild utredare med uppgift att utreda elvägar.7 Även Trafikverket har tilldelats två regerings- uppdrag, dels för att (tillsammans med en rad andra myndigheter) ta fram en plan för utbyggnad av elvägar8, dels med uppgiften att ana- lysera behovet av laddinfrastruktur för snabbladdning av tunga fordon längs större vägar9. Uppdragen redovisades i februari 2021.
Regeringen arbetar dessutom med att ta fram en nationell strategi för elektrifiering. Elektrifieringsstrategin syftar till att ta ett helhets- grepp om förutsättningarna på tillförselsidan i energisektorn för att möjliggöra en ökad elektrifiering samt hur eventuella hinder för en ökad elektrifiering ska kunna hanteras. Arbetet med strategin start- ade i oktober 2020 och ska vara slutfört i oktober 2021. I arbetet med strategin hanteras bland annat hinder som identifierats för elektri- fieringen av transporter, men även hinder på tillförselsidan för att möjliggöra elektrifiering av industrin. Även Elektrifieringskommis-
6Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 22.
7Dir. 2020:105.
8Dnr I2020/02590.
9Dnr I2020/02588.
401
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
sionens förslag ska beaktas i arbetet med att ta fram en nationell elektrifieringsstrategi.
För att hushållens användning av elbilar ska kunna möjliggöras oavsett bebyggelseform har regeringen i januari 2021 beslutat att ge Energimyndigheten i uppdrag att utreda dessa frågor10 och lämna förslag på samhällsekonomiskt effektiva åtgärder som underlättar för dem som har ett laddbart fordon att kunna ladda det i närheten av bostaden eller vid arbetsplatsen. Uppdraget ska redovisas i slutet av augusti 2021 och kommer även det utgöra ett underlag till arbetet med Elektrifieringsstrategin.
10.3Det offentligas ansvar för laddinfrastruktur, handlingsplaner och strategier
10.3.1Bakgrund
Laddinfrastrukturen för personbilar började byggas ut under 2010- talet i Sverige medan motsvarande utbyggnad för tunga fordon nu är i en tidig inledande fas. En utveckling mot en ökad elektrifiering av arbetsmaskiner, hamnar, fartyg och på sikt även flyg har också på- börjats i samhället. Utbyggnaden av laddinfrastrukturen bedöms hittills i huvudsak ha kunnat hålla jämna steg11 med ökningen av ladd- bara lätta fordon.
Den expansion vi nu ser ut att stå inför är dock betydligt mer omfattande än den som genomförts under de senaste fem åren.
I utredningens scenarier och i fordonstillverkarnas egna färd- planer, se kapitel 6, handlar det om att antalet batterielektriska bilar kan behöva öka från att utgöra omkring en procent av trafiken med personbilar till omkring femtio procent i inledningen av
De tunga fordonens laddinfrastruktur behöver samtidigt också byggas ut med laddpunkter för s.k. destinationsladdning och depå- laddning för att fungera som en helhet.
10Dnr I2021/00109.
11Lönsamheten för operatörer av allmänt tillgängliga (publika) laddstationer är fortfarande låg vilket tyder på att det även finns en viss överkapacitet i det hittills uppbyggda nätet längs större vägar. Kunskapen om hur väl den privata
402
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
Flera myndigheter på olika nivåer är redan inblandade i olika in- satser som har betydelse för tillgången till och lokaliseringen av ladd- infrastruktur.
10.3.2Befintliga samordningsansvar och andra myndighetsansvar på nationell och regional nivå
Energimyndigheten har sedan 2015 i uppdrag av regeringen att sam- ordna stöd till utbyggnaden av laddinfrastruktur i Sverige. Upp- draget är främst kopplat till bidraget till klimatinvesteringar, för vilket Naturvårdsverket har huvudansvar. Uppdraget preciseras i förordningstexten.12 Från 201813 utökades Energimyndighetens be- fintliga uppdrag till att även omfatta infrastruktur för förnybara drivmedel generellt, denna del av uppgiften framgår av Energimyn- dighetens eget regleringsbrev.14
Den förstnämnda uppgiften däremot står endast omnämnd i direkta termer i Naturvårdsverkets regleringsbrev.
Energimyndigheten ansvarar även för medlen för genomförandet av regionala elektrifieringspiloter för laddinfrastruktur för tunga fordon och tankstationer för vätgas som tillkommit under 2021.15
Inom samordningsuppdraget har Energimyndighetens vid sidan av insatserna kopplade till anslaget för lokala klimatinvesteringar även haft fokus på att engagera framför allt offentliga aktörer i form av myndigheter, kommunala bolag och lokala energi- och klimat- rådgivare i arbetet med att bidra till att utveckla en ändamålsenlig laddinfrastruktur.16
Energimyndighetens utgifter för samordning av stöd till laddinfra- struktur får finansieras via en särskild anslagspost under ramanslaget
12Enligt § 18 i förordning (2015:517) om stöd till lokala klimatinvesteringar ska Statens energimyndighet inför varje prövningstillfälle lämna uppgifter till Naturvårdsverket om för- delningen av laddningspunkter för elfordon i varje region, om vilka prioriteringar som bör göras för att säkerställa en effektiv utveckling av laddinfrastrukturen i regionerna och om de övriga uppgifter som har betydelse för en sådan utveckling. Förordning (2017:815).
13Energimyndighetens regleringsbrev 2018 M2017/03110/S, M2017/00599/Ee.
14Utvidgningen av samordningsuppdraget tillkom på förslag av Energimyndigheten tillsam- mans med en rad andra myndigheter inom ramen för Energimyndighetens samordnings- uppdrag för omställning av transportsektorn till fossilfrihet, det s.k.
15Energimyndighetens regleringsbrev 2021 I2020/03364 m.m. Beslutet i rd 2020. BP 21.
16Pers. kommunikation Martina Wikström, Anders Lewald Energimyndigheten.
403
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
för klimatinvesteringar.17 Enligt Energimyndigheten kan anslaget inte användas för lönemedel. Liknande finansiering ges även till Energimyndigheten via anslaget för laddinfrastruktur längs större vägar som Trafikverket har huvudansvar för, se nedan.
Naturvårdsverket ansvarar i inledningen av 2021 för sammanlagt tre olika investeringsstöd för laddinfrastruktur.18 Inom ramen för Klimatklivet kan stöd ges till allmänt tillgängliga laddstationer, både i form av platser för snabbladdning och för s.k. destinationsladdning. Stöd kan också ges till laddning av andra fordonstyper som lastbilar, båtar, bussar och flyg. Naturvårdsverket ansvarar även för särskilda stöd till enskilda laddpunkter som bland annat kan sökas av fastig- hetsföretag, bostadsrättsföreningar och samfälligheter. Slutligen an- svarar myndigheten även för det särskilda stödet till laddplatser för privatpersoner i eget hus, det s.k.
Länsstyrelserna har i regleringsbrevet för 201821 fått i uppdrag att, i dialog med Energimyndigheten, ta fram regionala planer för infra- struktur för elfordon och förnybara drivmedel. Uppdraget ses som en del av länsstyrelsernas långsiktiga arbete att leda och samordna det regionala arbetet inom samtliga relevanta sakområden avseende energiomställning och minskad klimatpåverkan.22 Arbetet med de regionala planerna redovisades under 2019 och 2020. Länsstyrelserna
17Naturvårdsverkets regleringsbrev 2021, M2020/02056 (delvis)M2020/02000, M2020/01479 m.fl. Enligt Naturvårdsverkets regleringsbrev för 2021 ska sammanlagt 8 miljoner kronor föras till Energimyndigheten för myndighetens uppgifter med samordning av stöd till ladd- infrastruktur.
18
19För installationer som slutförts innan 31 december 2020.
20www.skatteverket.se/privat/fastigheterochbostad/gronteknik.4.676f4884175c97df4192860
.html.
21Fi2020/00609 m.fl.
22Förslaget fördes fram inom samordningsuppdraget för omställning av transportsektorn till fossilfrihet, det s.k.
404
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
fick från och med
Trafikverket har ansvar för investeringsbidragen till s.k. vita väg- sträckor24 och att utreda förutsättningarna för att elvägar på sikt ska kunna vara en del av det svenska transportsystemet25 samt att bygga en elvägspilot.26
Ytterligare myndigheter med uppgifter på området är Energimark- nadsinspektion, Boverket, Skatteverket, Tillväxtverket och Lant- mäteriet, se tabell 10.1. Även inom regioner och i kommuner pågår arbete med planering och genomförande av laddinfrastruktur.
Tabell 10.1 Statliga myndigheter med ansvar på området utbyggnad av laddinfrastruktur
Myndighet |
|
Uppgift |
Tidsperiod |
Kommentar |
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Energimyndigheten |
|
Samordningsuppdrag |
|
2021– |
|
Uppdraget är |
|
|
|
|
investeringar i ladd- |
|
|
|
huvudsakligen |
|
|
|
|
infrastruktur |
|
|
|
kopplat till |
|
|
|
|
|
|
|
|
genomförandet av |
|
|
|
|
|
|
|
|
Klimatklivet |
|
Energimyndigheten |
|
Stöd till regionala |
2021– |
Ansvarar för |
||||
|
|
|
elektrifieringspiloter |
|
|
medlen |
||
|
|
|
tunga fordon |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
Trafikverket |
|
Vita vägsträckor (ladd- |
|
|
|
|
|
|
|
|
infrastruktur längs |
|
|
|
|
|
|
|
|
större vägar) |
|
|
|
|
|
|
|
|
Utredningar och |
|
|
|
|
|
|
|
|
pilotprojekt elvägar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
Naturvårdsverket |
|
Stöd till allmänt |
|
2021– |
|
|
|
|
|
|
tillgängliga |
|
|
|
|
|
|
|
|
laddstationer och till |
|
|
|
|
|
andra fordonstyper som lastbilar, båtar, bussar och flyg via Klimatklivet
23Fi2019/04079/SFÖ m.fl.
24Förordning (2020:577) om statligt stöd för utbyggnad av publika laddstationer för snabb- laddning av elfordon.
25N2017/06217/TS.
26N2018/03462/TIF, TRV har också regeringens uppdrag att hantera innovationspartner- skapen med Frankrike och Tyskland avseende elvägar samt arbetar med elvägsdemonstratorer inom ramen för verkets
405
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
Myndighet |
Uppgift |
Tidsperiod |
Kommentar |
|
|
|
|
Naturvårdsverket |
Särskilda stöd till |
2021- |
|
|
enskilda laddpunkter |
|
|
|
kan sökas av bl.a. |
|
|
|
fastighetsföretag, |
|
|
|
bostadsrättsföreningar |
|
|
|
och samfälligheter. |
|
|
Naturvårdsverket |
Ladda hemma stödet |
31/12 2020 |
Stödet ersätts av |
|
|
|
avdraget för Grön |
|
|
|
teknik |
|
|
|
|
Naturvårdsverket |
Uppföljning och utvär- |
Redovisas |
|
|
dering av Klivet |
återkommande |
|
Skatteverket |
Avdrag för Grön teknik |
2021- |
Infördes årsskiftet |
|
|
|
2020/21, omfatt- |
|
|
|
ningen beror av hur |
|
|
|
många som söker |
Boverket |
PBL, PBF, föreskrifter |
|
Regelgivning, |
|
|
|
tillsyn och vägled- |
|
|
|
ning kopplad till |
|
|
|
lagstiftning enligt |
|
|
|
|
|
|
|
byggnaders |
|
|
|
energiprestanda. |
Lantmäteriet |
Anläggningslagen, |
|
|
|
samfälligheter, rege- |
|
|
|
ringsuppdrag om |
|
|
|
vägledning |
|
|
|
|
|
|
Energi- |
Föreskrifter och tillsyn |
|
|
marknadsinspektionen |
av elnätsföretagen, |
|
|
|
ellagen |
|
|
Tillväxtverket |
EU:s regionalfonder, |
|
|
|
grön återhämtning |
|
|
Länsstyrelser |
Ta fram och genomföra |
|
Uppgiften kom |
|
regionala planer för |
|
2018 och komplet- |
|
infrastruktur för el- |
|
terades 2020. |
|
fordon och förnybara |
|
|
|
drivmedel. |
|
|
406
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
10.3.3Fortsatt samordning och ansvar på nationell nivå
Några olika aktörers syn på hur det nationella myndighetsansvaret behöver utvecklas
Energimyndigheten är av uppfattningen att det offentliga redan tar ett stort ansvar för utbyggnaden av laddinfrastruktur, både icke- publik/hemmaladdning och den publika laddinfrastrukturen, dvs. den som är tillgänglig för allmänheten, och anser att laddinfrastruk- turen redan är väl utbyggd i stora delar av landet i förhållande till laddfordonsmarknaden.27
Trafikverkets investeringsbidrag till snabbladdning längs vita sträckor utgör enligt Energimyndigheten den sista pusselbiten för ett nationellt rikstäckande nätverk av snabbladdningsstationer för personbilar. För att en likvärdig laddinfrastruktur ska uppnås be- höver i första hand
Energimyndigheten menar vidare att statens roll för stöd till en fortsatt utbyggnad sannolikt även i fortsättningen går via investe- ringsstöd till marknadens aktörer. Energimyndigheten menar också att staten bör ha en roll i att följa marknadsutvecklingen och att fortsätta röja hinder i regelverk som oavsiktligt motverkar en ända- målsenlig utbyggnad av laddinfrastruktur. Energimyndigheten kon- staterar även myndighetens samordningsuppdrag kring laddinfra- struktur kan utvecklas.
Trafikverket menar att det statliga ansvaret för utbyggnad av laddinfrastruktur längs vägnätet bör bli tydligare.28 Trafikverket menar vidare att det finns flera starka skäl för att laddinfrastruktur ska vara ett offentligt ansvar, särskilt i glesbygd. Precis som det offentliga har tagit ansvar för att även glesbygden ska ha tillgång till exempelvis telefoni och elektricitet behöver tillgången till laddinfra- struktur regleras om den ska bli rikstäckande.
I länsstyrelsernas inledande arbete med att ta fram regionala planer för laddinfrastruktur och alternativa drivmedel efterlystes ett större mått av nationell samordning.29
27Se Energimyndigheten (2021b).
28Trafikverket (2020a).
29Se exempelvis Länsstyrelsen i Stockholms län (2020).
407
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
Energiföretagen har tillsammans med BilSweden, Svensk Sjöfart och Transportföretagen tagit fram en tidslinje för hur elektrifiering av transportsektorn behöver genomföras.30
Organisationerna föreslår bland annat att Energimyndigheten snarast bör ges i uppdrag att utreda och föreslå ett mål för utbygg- nadstakt för laddinfrastruktur, i vilken även sjöfarten inkluderas. Myndigheten bör också analysera om det behövs ytterligare finan- siella stöd för att skynda på utvecklingen. Det kan exempelvis ske genom en ökning av det Klimatkliv som Naturvårdsverket admi- nistrerar. Organisationerna menar även att det är viktigt att upp- draget tar hänsyn till att utbyggnaden av laddinfrastruktur för per- sonbilar och tunga transporter samordnas, så att en tydlig utrull- ningsplan som omfattar både nationell, regional och lokal nivå tas fram.
Även i BilSwedens och de tunga fordonstillverkarnas färdplan31 framhålls att man ser ett stort behov av att anpassa Klimatklivet så att det även stödjer en mer systemorienterad utbyggnad av infra- struktur. Dessutom kommer ett specifikt anpassat investeringsstöd behövas för tunga elektriska lastbilar under en introduktionsfas.
Även i fordonsindustrins färdplan för personbilar och lätta last- bilar32 konstateras att staten behöver ta en samordnande roll kring utbyggnaden av laddinfrastruktur.
10.3.4Utredningens förslag om utvecklingen av de samlade statliga insatserna – nationell plan, utvärdering och samordning av insatser
Fortsatta insatser från det offentliga är motiverade
Utbyggnaden av laddinfrastruktur kommer att ske med varierande företagsekonomisk lönsamhet i olika delar av vägnätet och bebyg- gelsen. Detta gäller även vid en snabb ökning av antalet laddbara fordon. För att laddpunkterna ska kunna byggas ut på ett mer hel- täckande vis så att det även omfattar vägnät med lägre trafikmängder och för att kapaciteten ska vara tillräckligt hög i nätet även under en
30Energiföretagen januari 2021.
31Färdplan för fossilfri konkurrenskraft – Fordonsindustrin tunga fordon okt. 2020.
32Färdplan för fossilfri konkurrenskraft – Fordonsindustrin lätta fordon dec. 2019.
408
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
fas då antalet laddbara bilar snabbt ökar behöver det offentliga vara med och bidra till finansieringen på olika sätt.
På områden som inte kommit lika långt i sin marknadsintroduk- tion som personbilarna har, kan behovet av insatser från det offent- liga vara motiverade även av andra skäl, se även kapitel 12, 13 och 14 om tunga fordon, arbetsmaskiner och sjöfart. Det handlar i dessa fall om att det offentliga kan behöva ge incitament till flera s.k. kollek- tiva nyttor samtidigt, både i form av laddinfrastruktur och i form av ökad kunskap genom teknikutveckling fram till marknadsintro- duktion.
Det offentliga kan också behöva ta ansvar för att undanröja andra s.k. marknadsmisslyckanden för att infrastrukturen för laddning ska kunna utvecklas på ett ändamålsenligt sätt. Exempel på detta är situa- tionen för boende i flerfamiljshus och samfälligheter där det kan finnas organisatoriska hinder och s.k. delade incitament när ladd- infrastrukturen ska byggas ut. Även andra barriärer kopplade till hur integreringen av laddinfrastrukturen ska kunna genomföras i på ett effektivt sätt i elnätet, (där elnätsföretagen har en monopolställning) motiverar att det offentliga tar en aktiv roll i genomförandet.
Styrmedlen behöver utvecklas
Utbyggnaden av laddinfrastrukturen förutsätter enligt utredningens bedömning fortsatt ekonomiskt stöd från staten och statens medel behöver fördelas så kostnadseffektivt och samordnat som möjligt. Insatserna behöver även följas upp och utvärderas. Den samman- ställning över de aktuella anslagen på området som redovisas i av- snitt 10.3.2 ovan indikerar att samordningsbehovet på området är stort och växande. Effektiviteten i stödgivningen behöver följas upp och sätt att öka andelen finansiering från näringslivet kan behöva ut- vecklas så att medlen från det offentliga kan fördelas med så stor samhällsnytta som möjligt på en snabbt växande marknad.
409
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
En långsiktig nationell plan för laddinfrastruktur behöver tas fram och upprätthållas
En inriktning från det offentliga har hittills varit att följa med i mark- nadsutvecklingen snarare än att utarbeta mål och mått för utbyggnad av laddinfrastruktur. Inriktningen kan förklaras av att området be- funnit och befinner sig under snabb utveckling och nya lösningar för hur de eldrivna bilarnas laddning bäst genomförs i olika situationer förändras över tid, samtidigt som möjligheterna att effektivt ladda äldre laddbara bilar behöver finnas kvar. Det är en utmaning att under en pågående teknikomställning planera och investera i infra- struktur på ett sätt som är flexibelt i förhållande till framtida teknik- förändringar. Det är också, både beträffande lätta och tunga fordon, svårt att bedöma hur många allmänt tillgängliga laddplatser som kommer att behövas.
Enligt utredningens uppfattning behöver det offentliga, oaktat dessa utmaningar, fortsättningsvis arbeta och planera utifrån målet om en snabb elektrifiering (i linje med utredningens scenarier) och med en tydligare prioritering att laddinfrastrukturen måste ”gå före” och kunna svara upp mot en efterfrågeökning i närtid. En risk är annars en ”hönan och
Behovet av förstärkt samordning och kostnadseffektiva styr- medel för att understödja en snabb och bred elektrifiering, är även det tungt vägande skäl för att en nationell plan för utbyggnad av laddinfrastruktur för transportsektorn och arbetsmaskiner nu be- höver tas fram, upprätthållas och utvecklas över tid.
33Jämför med analysen av den amerikanska elektrifieringsprocessen i JOHN PAUL MACDUFFIE AND SARAH E. LIGHT, EV Turning Point: Momentum Builds for U.S. Electric Vehicle Transition, Yale, mars 2021, där författarna bland annat konstaterar att ”the
”chicken and egg” line with respect to EVs and charging infrastructure is often cited, but a more fitting analogy […] might be, ”If you build it, they will come””.
34Directive 2014/94/EU of the European Parliament and of the Council of 22 October 2014 on the deployment of alternative fuels infrastructure.
410
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
Även de nya
I och med att elektrifieringen nu ser ut att expandera till flera trafikslag samtidigt kommer även möjliga samordningsvinster mellan ny laddinfrastruktur för tunga fordon och för personbilar be- höva tas tillvara liksom de vinster som kan finnas mellan den infra- struktur som nu behöver byggas upp för tunga fordon i lokal och regional trafik och för fjärrtrafikens kommande behov.
När en nationell plan tas fram bör den utgå från en målbild som innebär att uppsatta klimatmål nås. En rimlig utgångspunkt är enligt utredningens uppfattning att planen ligger i linje med den utveckling som antagits i utredningens scenarier och i fordonsindustrins egna färdplaner, men planen kommer samtidigt behöva justeras över tid och följa utvecklingen noga för att hantera även andra utfall.
Planen bör inledningsvis fokusera på system för stationär ladd- ning av batterielektriska fordon och på hur allmänt tillgängliga (publika) laddplatser kan komplettera privata och enskilda (icke- publika) laddplatser, men behöver även omfatta andra utvecklings- spår, som dynamisk laddning och vätgas.
Nya planerings- och uppföljningsmått behöver dessutom utveck- las till grund för planeringen, både vad gäller kapacitet och geo- grafisk täckningsgrad i det statliga vägnätet och de schablonmått som används för att bedöma relationen mellan allmänt tillgängliga laddpunkter och antalet laddbara bilar, se även avsnitt 10.4.7 och 10.5.
Flera myndigheters ansvar behöver förtydligas
Insatserna för att bygga ut laddinfrastruktur längs vita sträckor, se även avsnitt 10.4.7, kommer fortsatt vara viktigt och uppgiften skulle i princip kunna utökas till ett mer allmänt ansvar för hela det statliga vägnätet för den ansvariga myndigheten, Trafikverket. Inom ramen för en sådan uppgift borde inte bara den geografiska utbred- ningen utan även laddinfrastrukturens tillgänglighet och kapacitet
411
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
längs olika vägsträckor analyseras. Det här är särskilt viktigt för till- gängligheten till ändamålsenlig laddinfrastruktur på landsbygd.
För att kunna göra den här typen av analyser kan nya beräknings- verktyg och uppföljningsmått behöva utvecklas och tillämpas för vägnätets olika delar.
Utfallet av de förslag som nu behöver genomföras för att röja hinder för
Laddinfrastruktur lokalt och regionalt för tunga fordon och på sikt även andra trafikslag och arbetsmaskiner kommer också kräva ytterligare myndighetsinsatser. Se vidare avsnitt 10.7.
Naturvårdsverket är samtidigt den myndighet som ansvarar för och handlägger merparten av de investeringsstöd som finns för laddinfrastruktur i utgångsläget.
Samordnings- och planeringsansvar behöver också preciseras
Av genomgången i avsnitt 10.3.2 framträder bilden av ett expander- ande område där uppgiften att samordna insatserna nationellt inte är särskilt väl preciserad och resurssatt.
Energimyndighetens samordningsuppgift är huvudsakligen ut- tryckt kopplat till det särskilda stödet till lokala klimatinvesteringar. Det är därför osäkert vad som sker med uppgiften om just denna stödform skulle tas bort.
Utredningen noterar också att regeringen hittills endast har beslutat om uppdrag att ta fram (och genomföra) planer för utbygg- nad av infrastruktur för elfordon och förnybara drivmedel till läns- styrelserna på regional nivå medan motsvarande uppdrag inte getts på nationell nivå. I länsstyrelsernas uppdrag är dessutom infra- strukturen för elfordon ställd parallellt med annan infrastruktur för förnybara drivmedel.
Det ovanstående illustrerar sammantaget varför området både är i behov av en nationell plan som upprätthålls och utvecklas, en resurs-
412
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
förstärkning och en tydligare precisering av planerings- och samord- ningsansvar och en utvecklad fördelning av ansvar mellan de myn- digheter som redan i dag har uppgifter på området.
10.3.5Samordning och ansvar på regional nivå
Länsstyrelserna har sedan några år tillbaka tilldelats ett samman- hållande ansvar, i dialog med Energimyndigheten, för att ta fram regionala planer för infrastruktur för elfordon och förnybara driv- medel. År 2020 utvidgades uppdraget till att även genomföra de föreslagna planerna.
Utredningen vill framhålla att det är viktigt att det regionala arbetet snabbt kommer in i en genomförandefas där aktörer med centrala genomförandeuppgifter och ansvar på området knyts till processen.
När det gäller området tunga fordon bör de inblandade aktörerna i genomförandet av de inledande regionala pilotprogrammen vara viktiga i det arbete som länsstyrelserna i övriga delar av landet sätts att koordinera. Figuren nedan från Trafikverkets rapport om statio- när laddning av tunga fordon35 ger en illustration av vilka dessa aktörer kan vara.
Bland de offentliga aktörerna har även kommunerna med sitt huvudansvar för planläggning av mark och vatten och som mark- och fastighetsägare en nyckelroll i sammanhanget.
Planering för laddinfrastruktur behöver bli en integrerad del i den kommunala bebyggelse- och infrastrukturplaneringen och i arbetet för en ökad transporteffektivitet på olika nivåer i samhället.
35Trafikverket 2021 (a) stationär laddning.
413
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
Figur 10.1 Berörda aktörer stationär laddning tunga fordon
Källa: Trafikverket 2021.
10.4Laddinfrastruktur för personbilar
Antalet batterielektriska bilar behöver som redan nämnts öka snabbt under det kommande decenniet för att bidra till en samhällseko- nomiskt effektiv utfasning av de fossila drivmedlen senast 2040. På vägen kan även laddbara bilar i form av laddhybrider fungera som en övergångslösning och en introduktion till elbilsanvändning.
För att bereda väg för utvecklingen behöver infrastrukturen för laddning byggas ut i en takt som inte bromsar introduktionen av el- bilar. Utbyggnaden behöver samtidigt också vara flexibel med tanke på den teknikutveckling som pågår både när det gäller fordon, ladd- ningstekniker och tekniker för att hantera de olika effektutmaningar som finns i elnätet på olika nivåer.
Den rådande inriktningen när det gäller hur laddningen av ladd- bara bilar bäst bedrivs är att i första hand göra det möjligt att ladda bilen där den står långvarigt parkerad, dvs. främst nära hem och arbetsplatser. Det är också den modell för elbilsladdning i dagsläget är vanligast. Enligt Energimyndigheten sker omkring
36Energimyndigheten,
414
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
Utöver enskilda och privata laddplatser behöver det även finnas ett tillräckligt omfattande nät av allmänt tillgängliga laddningssta- tioner. Det allmänt tillgängliga nätet består både av laddplatser med snabbladdare, främst längs större vägar, och av punkter för normal- laddning på olika spännings- och effektnivå, se faktaruta nedan, de sistnämnda laddpunkterna benämns ibland platser för s.k. destina- tionsladdning.
Fakta om laddning av laddbara personbilar
Laddningen delas vanligen in i två kategorier:
•Normalladdning innebär att laddningen sker med låga effek- ter från 3,6 kW till max 22 kW (laddning mellan
•Snabbladdning innebär att laddningen sker med högre effek- ter (>50 kW likström, >22 kW trefas, 32 A växelström).
Ett batteri till en laddhybrid har ofta en lagringskapacitet på mellan 5 och 12 kWh. Sådana batterier kan räcka till en körsträcka på omkring
Ett batteri till en bil med enbart eldrift är ofta betydligt större. Ett batteri på 45 kWh kan räcka till en körsträcka på
Även ett större elbilsbatteri kan normalladdas, exempelvis för att fylla på den el som behövs för en dags användning. Med en laddeffekt på 11 kW kan även ett större elbilsbatteri laddas fullt vid en natts normalladdning.
En snabbladdning av en större elbil kan ta uppemot en halv- timme. En del elbilsanvändare som saknar tillgång till hemma- laddning eller laddning vid arbetsplatsen använder sig i stället av snabbladdning och annan allmänt tillgänglig laddning. Återkom- mande snabbladdning kan dock försämra batteriets hållbarhet.
415
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
Utvecklingen går snabbt på området varför dagens laddlös- ningar med stor sannolikhet kommer kompletteras av nya inom en relativt snar framtid, utvecklingen gäller särskilt på snabbladd- ningsområdet. Allteftersom ny teknik fasas in kan samtidigt äldre laddningslösningar behöva behållas för att det ska vara möjligt att ladda även äldre elbilar.
Vid sidan av äldre standarder har det nyligen tillkommit en standard för induktiv laddning av personbilar och det arbetas med standarder för s.k. tvåvägsladdning,
10.4.1Normalladdning där bilen står parkerad under längre tid är fördelaktigt ur nätsynpunkt
Merparten av laddningen bedöms alltså främst ske vid låga effekt- nivåer under längre tid. Att laddningen sker på detta sätt kan även vara det mest fördelaktiga från nätsynpunkt, särskilt om laddningen sker under tider då nätet är mindre belastat. Då skapas de bästa förutsättningarna för att laddningsstrategier och s.k. efterfråge- flexibilitet kan utvecklas.
Bilens batteri kan då bidra till att balansera elförbrukning i en bostad, s.k. ”vehicle to home”. Laddningsmodellen öppnar även för en utvecklingsväg som innebär att bilarnas batterier, via sin ladd- punkt, kan utgöra en mobil lagerkapacitet37, som kan bidra till balansering av elnätet s.k. ”vehicle to grid”.38
Effekten av olika laddningsstrategier kan exemplifieras med resultat från en studie från Chalmers39 där effekten av en hög andel elbilar i det svenska transportsystemet (60 procent) modellerats. I studien användes en kostnadsminimerande investeringsmodell och en kraftförsörjningsmodell i vilken det kan visas hur laddning av el- bilar genom lagring av el i bilarnas batterier kan minska effekt- topparna i systemet. Modellberäkningen indikerar att 3,8 miljoner elbilar skulle öka elbehovet med 11 TWh i Sverige och samtidigt till- föra en betydande batterikapacitet i det svenska elsystemet. En optimerad laddningsstrategi för elbilarna skulle, enligt modellresul-
37För att det ska vara möjligt i praktiken behöver bilens batteri vara uppkopplad till nätet under lång tid och även under perioder då belastningen är hög.
38M. Taljegard (2018).
39Ibid.
416
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
taten, kunna bidra till att minska behovet av toppeffekt i elsystemet under de högst belastade timmarna, om även
Det svenska elnätet har byggts ut med en relativt hög kapacitet även ute i regionala och lokala nät då det på många platser dimen- sionerats för en relativt hög användning av el, exempelvis för elupp- värmning. Normalladdning av personbilar kan av den anledningen i princip även genomföras i det befintliga elnätet på många platser i landet, även via befintliga motorvärmaruttag. Elsäkerhetsverket re- kommenderar dock inte att sådan laddning sker regelbundet om inte ett elinstallationsföretag särskilt kontrollerat anläggningen och be- dömt att den klarar en hög belastning över lång tid.41
10.4.2Normal- och flexibel laddning av elbilar i ansträngda elnät i storstadsområden
I städer som Stockholm och Uppsala, där det skett en stor inflytt- ning och näringslivstillväxt under senare år har dock efterfrågan nu stigit så mycket att nätkapaciteten blivit ansträngd.42 Även i andra större städer som Malmö och Västerås bedöms en liknande situation kunna uppstå i närtid.
Enligt nuvarande utbyggnadsplaner för stamnätet i Sverige kommer denna kapacitetsbrist inte vara avhjälpt genom åtgärder på tillförselsidan förrän framemot 2030. Insatser pågår dock i ansträng- da elnätsområden för att frigöra kapacitet i det befintliga nätet.43
I redan ansträngda nät blir det särskilt viktigt att den tillkom- mande effektefterfrågan från elbilsladdning utvecklas så att befint- liga kapacitetsproblemen inte förvärras. Laddpunkterna för elbilar behöver byggas ut på ett ”näteffektivt sätt”, i grundfallet inom be- fintliga abonnemang, för att möjliggöra laddning på lägre effekt-
40Studien refereras i SOU 2018:76 s.
41www.elsakerhetsverket.se/privatpersoner/sakraelprodukter/produkter/laddstationer/.
42Se exempelvis Energimarknadsinspektionen (2020).
43Både i Uppsala och Stockholm har försök startat med s.k. flexmarknader, på vilka kunder kan få betalt för att avstå från delar av sin elanvändning under perioder då nätet är som mest ansträngt. På flexmarknaderna ska även lokala elproducenter, t.ex. kraftvärmeverk, kunna till- föra extra effektkapacitet. På sikt kan även laddpunkter/platser ingå.
417
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
nivåer och med möjlighet44 att sänka efterfrågan under perioder med särskilt hög belastning. Köpare och säljare av el till laddbara bilar kan då även komma att ingå bland den grupp aktörer som kan erbjuda s.k. efterfrågeflexibilitet i nätet.
Andelen boende med tillgång till egen parkeringsplats nära huset är dock samtidigt lägre på de ställen där det uppstått problem med nätkapaciteten jämfört med situationen i övriga landet, vilket för- sämrar förutsättningarna för fastighetsnära laddning under längre tid. Av den anledningen kan även andra typer av laddningslösningar behöva byggas ut just i dessa miljöer. Ett exempel är laddplatser på gatumark. I Stockholm har exempelvis ett antal gatustråk förberetts för elbilsladdning samtidigt som nätet ändå skulle förnyas. De ladd- punkter som byggs ut längs dessa s.k. laddgator erbjuds en särskild eltariff som i genomsnitt är lägre än elkostnaden i nätet i övrigt. Eltariffen är dock villkorad med att elnätsföretaget ska kunna be- gränsa strömförsörjningen till laddpunkterna under ett antal timmar under året då elnätet i Stockholm kan ligga nära sin maxkapacitet.45
Ytterligare ett exempel på andra lösningar kan hämtas från Västerås där ett stationärt batterilager installerats för att begränsa effekttopparna kopplat till elbilsladdning vid en laddstation med snabbladdning.46
10.4.3Hur innehavet av laddbara personbilar och den tillhörande laddinfrastrukturen utvecklats hittills
I Sverige fanns det omkring 12 700 allmänt tillgängliga laddpunkter för laddbara bilar i slutet av 2020, varav omkring 1 400 med snabb- laddning, vid sammanlagt knappt 2 500 laddstationer.47
Utbyggnaden av laddpunkter har delvis finansierats med stöd från det offentliga, främst via medlen för lokala klimatinvesteringar, Klivet, men också via särskilda medel för bidrag till laddplatser vid större vägar (vita sträckor) och
Det saknas statistik över det totala antalet privata laddpunkter för normalladdning men sedan 2018 har drygt 35 000 hushåll fått bidrag
44Laddningen kan styras digitalt på olika nivåer beroende på hur laddpunkten är utrustad.
45Miljöbilar i Stockholm.
46
47Powercircle webb:
418
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
till en egen laddpunkt och knappt 20 000
Andelen laddbara personbilar utgjorde omkring 4 procent av hela personbilsflottan vid den 1 maj 2021. Försäljningen av laddbara bilar har stigit med 80 procent under de föregående 12 månaderna medan antalet nya allmänna laddpunkter ökat med 25 procent. De två in- vesteringsområdena ser ut att gå i otakt men tar också olika lång tid att få på plats.
Den regionala fördelningen
Det finns laddbara bilar i hela landet men andelen är högre i de tre storstadsområdena. Statistiken över nyregistrerade laddbara bilar49 ger dock en något oklar bild över var bilarna i praktiken hamnar eftersom de nya bilarna i hög utsträckning registreras på olika leasingföretag som har sina adresser i några få kommuner i Stock- holmsområdet (Stockholm, Solna och Sundbyberg), i Lund och Göteborg.50
Till och med 2020 har en betydande del av de laddbara bilarna introducerats som förmånsbilar i Sverige. Genom att i stället studera statistik över var andelen förmånsbilar varit som högst i landet under senare år ges en indikation om var introduktionen av laddbara bilar hittills kan antas varit störst. Statistik från 2018 visar att det detta år fanns förmånsbilar i hela landet men att andelen var högst i några kranskommuner till Stockholm, Göteborg och Malmö.51
Följande tjugo kommuner hade den högsta andelen förmånsbilar i fordonsparken under 2018:
48Naturvårdsverket (2021a). Lägesbeskrivning av Klimatklivet, skrivelse
49Trafikanalys (2020c).
50Om antalet laddbara bilar fortsätter öka under kommande år, som prognosticerats och andelen företagsägda bilar fortsätter vara hög, trots de ändringar av förmånsreglerna som regeringen aviserat, se kap. 11 kommer det bli allt mer betydelsefullt att statistiken på området följer bilen snarare än leasingföretagens adresser. Registreringen av nya bilar på företagsadress kommer ge en alltmer otydlig bild över var de laddbara bilarna hamnar i landet. Det kommer försvåra för de aktörer som har behov att analysera utvecklingen av marknaden för ladd- infrastruktur.
51Statistikutdrag från Skatteverket.
419
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
Figur 10.2 Kommuner med högst andel förmånsbilar jämfört med bilparken i kommunen 2018
Högst andel förmånsbilar i fordonsparken 2018
0,16
0,14
0,12
0,1
0,08
0,06
0,04
0,02
0
Kungsbacka |
Lidingö |
Nykvarn |
Täby |
Vaxholm |
Härryda |
Lerum |
Partille |
Tyresö |
Vellinge |
Värmdö |
Lomma |
Göteborg |
Ekerö |
Danderyd |
Mölndal |
Salem |
Nacka |
Öckerö |
Österåker |
Källa: Egen bearbetning av statistik från Skatteverket och Trafikanalys.
Statistik över andelen privatägda laddbara bilar från 2020 ger även bilden av att de laddbara bilarna hittills är vanligast i storstads- kommuner.52
Följande kommuner hade den högsta andelen privatägda laddbara bilar 2020:
52Trafikanalys (2020c).
420
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
Figur 10.3 Kommuner med högst andel privatägda laddbara bilar 2020
Högst andel privatägda laddbara bilar i bilparken 2020
0,035
0,03
0,025
0,02
0,015
0,01
0,005
0
Lidingö |
Danderyd |
Täby |
Vaxholm |
Ekerö |
Värmdö |
Nacka |
Österåker |
Lomma |
Sollentuna |
Tyresö |
Vellinge |
Vallentuna |
Kungsbacka |
Lerum |
Härryda |
Partille |
Håbo |
Kävlinge |
Staffanstorp |
Källa: Egen bearbetning av fordonsstatistik från Trafikanalys (2020c).
Det är samtidigt också värt att notera att det finns laddbara bilar och förmånsbilar i hela landet och att antalet och andelen laddbara bilar ökar år från år även utanför storstadsområdena.53
Tillväxten av laddbara bilar har hittills varit störst i de delar av landet där de största hindren för laddning riskerar att uppstå
Det största behovet av laddpunkter har inledningsvis naturligen uppstått och behövt lösas hos innehavare av nya bilar dvs. den som köper en ny laddbar bil eller på olika sätt tecknar avtal om att leasa/hyra en ny laddbar bil, inklusive innehavare av förmånsbilar.
Bland nybilsinnehavarna är andelen boende i småfamiljshus med tillgång till egen parkeringsplats relativt hög. De kommuner som finns med i figurerna ovan utmärks också alla av att de har en relativt hög andel småhus i sitt bostadsbestånd.54 Det är också i linje med undersökningar som gjorts på området som visar att en övervägande majoritet av elbilarna köps eller leasas av personer som bor i småhus (villor eller radhus).55
53ELIS, elbilsstatistik i Sverige, Powercircle. Trafikanalys (2020).
54SCB hemsida
55Chen (2019).
421
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
Ytterligare en aspekt på småhusbebyggelsen i storstädernas krans- kommuner är att det där är relativt vanligt med gemensamma parke- ringsplatser och garage som är organiserade i samfälligheter eller bostadsrättsföreningar. I dessa delar av bebyggelsen har det visat sig uppkomma hinder för att fastighetsnära laddning av laddbara bilar ska gå att genomföra pga. bristande lönsamhet, delade incitament, överspillningseffekter och organisatoriska hinder jämfört med ut- byggnaden kopplad till boende i enfamiljshus. I de kommande avsnitten utvecklas hur dessa hinder kan se ut mer i detalj.
Det är på ett vis slående att ”den första vågen” av laddbara bilar delvis ägt rum i kommuner där hindren för att åstadkomma en ändamålsenlig laddinfrastruktur med ett högt inslag normalladdning kan vara större (högre andel gemensamma parkeringar kopplade till småhus och viss förekomst av kapacitetsbegränsningar i nät samt en högre andel flerbostadshus) jämfört med övriga delar av landet. Om inte dessa hinder funnits hade kanske introduktionen kunnat gå snabbare än den hittills gjort.
Bland potentiella köpare av laddbara bilar som nu börjar kunna köpa sin bil på andra- eller tredjehandsmarknaden kan inslaget av boende i flerfamiljshus komma att bli ytterligare högre, det gäller särskilt boende i storstadsområden.
10.4.4Hur infrastrukturen för laddning av personbilar nära bostäder kan behöva växa mot 2030 och därefter
Iutredningens
Om de laddbara bilarna i första hand antas behöva laddas när de står parkerade under lång tid även framemot 2030 ställer det krav på att det finns ungefär samma antal laddpunkter som bilar nära hem- met vid denna tid, dvs. som mest uppemot 2,5 miljoner bostadsnära laddpunkter.5657 Antalet laddpunkter för normalladdning behöver i så fall växa till i minst samma takt som försäljningen av nya laddbara
56För att bidra till
57En del hushåll kan komma att inneha mer än en elbil.
422
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
bilar, samtidigt som de allmänt tillgängliga laddpunkterna också behöver bli fler.
Laddpunkter för normalladdning kan också etableras vid arbets- platser och dämpa behovet av en utbyggnad nära bostadshus.
Behovet kan också bli mindre om trenden mot att bilar hyrs eller delas fortsätter att förstärkas.
Det sistnämnda illustrerar även att analysen av det framtida be- hovet behöver ha i åtanke att det är i den täta bebyggelsen (med delade parkeringsplatser) som potentialerna att nå en ökad trans- porteffektivitet och en minskad bilanvändning bedöms vara störst, se kapitel 9.
Utredningen konstaterar därför även att en samordnad planering för en smart och resurseffektiv elektrifiering tillsammans med andra åtgärder för ökad transporteffektivitet nu behöver bli en allt vikti- gare del i samhällsplaneringen för att underlätta omställningen från fossila drivmedel.
10.4.5Sämre förutsättningar för utbyggnad av laddinfrastruktur för boende i flerbostadshus och samfällighetsföreningar än i enskilda småhus
Antal investeringsstöd tyder på lägre utbyggnadstakt
Drygt 2 miljoner hushåll bor i småhus i dag i Sverige medan drygt 2,3 miljoner hushåll bor i flerbostadshus.58 Bland flerbostadsfamiljs- husen dominerar hyresrätter (57 procent) men även bostadsrätter (43 procent) utgör en betydande del av beståndet.59 Det finns sam- manlagt omkring 28 800 aktiva bostadsrättsföreningar i Sverige i dag.60
Till flerbostadsfamiljshusen finns ofta, men inte alltid, parke- ringsplatser knutna. Parkeringsplatserna kan ibland ligga en bit bort från husen, exempelvis i ett parkeringshus med boendeparkering. Ägandeformen för flerbostadsfamiljshusen och de tillhörande par- keringsplatserna kan också skilja sig åt.
58Nästan en femtedel av dagens bostäder byggdes under åren 1965 till 1974, perioden för det s.k. miljonprogrammet. Utbyggnaden under perioden bestod både av småhus och fler- bostadshus. Delar av detta bostadsbestånd är nu i behov av renovering.
59SCB hemsida april 2021,
60Hitta brf.se maj 2021, www.hittabrf.se/faktaaktiva.asp.
423
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
Hushållen i flerbostadsfamiljshus äger färre bilar jämfört med de som bor i småhus. Ungefär hälften av de som bor i hyreslägenhet saknar bil i dag och de boende innehar i genomsnitt cirka 0,7 bil per hushåll. Biltätheten är högre i flerbostadshus med bostadsrätter än den är i husen med hyreslägenheter.
Investeringsstöd kan sökas för laddinfrastruktur inom ramen för stödet till klimatinvesteringar.61 I slutet av 2020 hade sammanlagt drygt 7 000 ansökningar för olika typer av
Ansökningarna kom främst från bostadsrättsföreningar och ägare av flerbostadshus och lokaler (bolag). Antalet beviljade ansök- ningar ökade kraftigt det senaste året, se figur nedan. Siffrorna är dock alltjämt låga och kan exempelvis jämföras med antalet beviljade s.k.
Figur 10.4 Antal beviljade ansökningar om stöd från Naturvårdsverket till system med laddpunkter för enskild
350 |
|
300 |
|
250 |
|
200 |
|
150 |
Bolag |
|
Bostadsrättsförening
100
Samfällighet
50
0
Kv4 Kv1 Kv2 Kv3 Kv4 Kv1
2019 |
2020 |
2021 |
Källa: Naturvårdsverket.
61Under 2019 delades regleringen av stödet till klimatinvesteringar upp i två delar genom att en särskild förordning (2019:525) om stöd till installation av laddningspunkter till elfordon beslutades. Anslaget till klimatinvesteringar uppgår sammanlagt till 1 906 000 tkr 2021.
62Naturvårdsverket sammanställning av beviljade anslag per län och kategori, december 2020.
424
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
Situationen för bostadsrättsföreningar
Statistiken från fördelningen av investeringsbidrag visar att antalet bostadsrättsföreningar som erhållit medel ökat kraftigt under senare år. Investeringstakten behöver dock stiga ytterligare om en större del av den här typen av bebyggelse ska ha installerat möjlighet till elbilsladdning om exempelvis tio år.
Liksom för boende i hyresrätter och i än högre grad i samfällig- heter är enskilda boendes möjlighet att styra frågan om laddinfra- struktur begränsade i en bostadsrättsförening.
Boende i den här typen av föreningar kan också stöta på praktiska hinder som exempelvis handlar om elledningskapacitet samt om hur avgifterna för parkeringsplatserna med laddpunkter ska tas ut. För de sistnämnda hindren finns oftast lösningar medan de förstnämnda organisatoriska hindren i vissa fall kan visa sig vara mer svårbe- mästrade. Se avsnitt 10.6.2 och 10.6.4 nedan.
Situationen för hyresrätter
De kommunala och privata bostadsbolagen är organiserade i branschorganisationen Sveriges allmännytta, som ansvarar för omkring 800 000 bostäder och ungefär lika många parkeringsplatser.
Under den senaste tiden har en mer positiv attityd till elbils- laddning kunna skönjas och flera bostadsbolag har ingått avtal med leverantörer av teknik för laddinfrastruktur. Antalet ansökningar om investeringar i laddpunkter visar också en klart stigande trend, se figur 10.4 ovan.63
Om den positiva utvecklingen fortsätter kan situationen möjligen innebära mindre hinder för elbilsladdning jämfört med situationen i bostadsrättsföreningar och samfälligheter. En sådan utveckling skulle i så fall också kunna leda till positiva överspillningseffekter till framför allt bostadsrättsföreningar.
Den enskilde hyresgästens rätt är dock svag på så sätt att hen inte kan ta initiativ till eller kräva att någon åtgärd vidtas för att möjlig- göra elbilsladdning, se avsnitt 10.6.2 och 6.4 nedan.
63Naturvårdsverket sammanställning av antalet ansökningar t.o.m. januari 2021.
425
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
Situationen för samfälligheter
Omkring 47 procent av alla hushåll i Sverige bor i småhus, dvs. en- och tvåbostadshus samt
De flesta småhus är utrustade med egen parkeringsplats, men det förekommer också att hushållen går ihop i samfällighetsföreningar, som äger och förvaltar parkeringsplatser gemensamt inom ramen för en s.k. gemensamhetsanläggning. Det förekommer även att bostads- rättsföreningar och ägare av hyreshus tillsammans bildar en sam- fällighetsförening som gemensamt förvaltar de parkeringsplatser och garage som är knutna till området. Detta är särskilt vanligt i stor- stadsområden.
Det har tidigare gjorts uppskattningar som visar att det finns knappt 10 000 samfälligheter med gemensamhetsanläggningar som omfattar parkeringsplatser och att cirka 10 procent av alla småhus i landet, dvs. omkring 200 000 fastigheter, är medlemmar i en sam- fällighet där parkeringsplats ingår.66
Genomgången i SOU 2018:76 pekade även mot att de områden där användningen av laddbara bilar börjat växa fram i högst takt i landet sammanföll med de områden där andelen parkeringsplatser i samfälligheter bedömdes vara som störst.
Samtidigt visar statistiken ovan från investeringsbidragen att sammanlagt knappt 150 föreningar, dvs. drygt en promille av dessa föreningar, hittills har sökt stöd till investeringar i laddinfrastruktur.
Antalet ansökningar från samfällighetsföreningar har legat kvar på ungefär samma låga nivå under flera år, samtidigt som ansökning- arna stigit både från bostadsrättsföreningar och fastighetsbolag. Bland samfälligheterna finns även exempel på föreningar som sökt och tilldelats bidrag men sedan valt att avstå bidraget pga. upplevda osäkerheter med att genomföra investeringen.67
Dessa osäkerheter bedöms främst ha att göra med vissa juridiska frågetecken kring laddinfrastruktur i befintliga gemensamhetsan- läggningar. Även kostnaderna för att på olika sätt komplettera
64Cirka två procent av småhusen är organiserade i bostadsrättsföreningar.
65Statistikutdrag från Trafikanalys.
66SOU 2018:76.
67Personlig kommunikation Nanna Wikholm Naturvårdsverket.
426
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
tidigare anläggningsbeslut bedöms vara höga och oförutsägbara hos Lantmäteriet, se vidare avsnitt 10.6.3 nedan.
10.4.6Destinationsladdning och snabbladdning i tätort
I många tätorter har energiföretag och privata laddoperatörer även byggt ut allmänt tillgängliga laddpunkter som möjliggör normal- laddning och även snabbladdning, som komplement till den mer fastighetsnära laddningen. Även dessa laddpunkter har i hög ut- sträckning byggts ut med statlig delfinansiering. Laddpunkter med destinationsladdning, exempelvis vid köp- och resecentra och andra allmänt tillgängliga lägen används av ägare av elbilar och laddhybri- der för att kompletteringsladda om möjlighet ges men kan svårligen helt ersätta behovet att ladda bilen under längre tid när bilen ändå står parkerad.
Ekonomin i en sådan laddningslösning är även sämre för bil- ägaren då laddoperatören tar ut ett högre pris på laddningen jämfört med motsvarande kostnad för laddning med eget abonnemang. Snabbladdning kan som regel inte användas i laddhybrider.
Området kan ses som ett ”kommunicerande kärl” med utveck- lingen av fastighetsnära laddning vid flerfamiljshus. Exempel från Göteborg, Västerås och Stockholm m.fl. platser visar att kommun- erna, de lokala energiföretagen och parkeringsföretagen nu sam- arbetar för att kunna erbjuda boende som har svårt att ordna en egen fastighetsnära laddning andra alternativ till laddning i exempelvis parkeringshus.
10.4.7Laddmöjligheter vid längre resor
En geografiskt hög täckningsgrad
För att möjliggöra god rörlighet och för att förstärka förtroendet för elbilar (som inte kan använda förbränningsmotordrift vid längre körsträckor som laddhybrider kan) finns också ett behov av allmänt tillgängliga stationer för snabbladdning. Trafikverket har kartlagt tillgången på snabbladdning längs större vägar i ett regeringsuppdrag 2018 och kartläggningen uppdaterades under 2020.68
68Trafikverket (2018b).
427
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
Snabbladdning är enligt
Trafikverkets kartläggning visar att bristen på snabbladdning är störst i inre Norrland men även längs vissa vägsträckor söderut, se figur 10.5. I analysen antas även att de snabbladdningsstationer som redan beviljats stöd från Klimatklivet kommer byggas ut.
Bilden över nätet av laddpunkter för snabbladdning i Sverige hösten 2020 visar samtidigt också att den geografiska täcknings- graden skulle kunna betraktas som god i stora delar av vägnätet. En betydande del av laddpunkterna har etablerats med stöd från Klimat- klivet eller från
428
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
Figur 10.5 Vita vägsträckor visar bristen på snabbladdning längs Trafikverkets funktionellt prioriterade vägnät för långväga personresor. Svarta vägsträckor är täckta med snabbladdning. I analysen antas att de stationer med snabbladdning som beviljats stöd från Klimatklivet byggs
Källa: Trafikverket 2020.
429
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
För att säkerställa en grundläggande tillgång till laddinfrastruktur för snabbladdning av elbilar i hela landet, även på sträckor som i nuläget inte är kommersiellt intressanta, har Trafikverket fått i upp- drag från regeringen att under perioden
Laddoperatörerna lyfter driftkostnaderna som ett hinder för att inte fler laddstationer med snabbladdning byggs. Det är framför allt effektavgifterna som lyfts fram och i kombination med få laddningar som gör att affären kan vara svår att få ihop.
Området är särskilt viktigt för förutsättningarna att genomföra en utfasning av fossila drivmedel på landsbygd. Om det exempelvis skulle visa sig att det inte går att med tillräcklig kapacitet och till- förlitlighet upprätthålla publika snabbladdningsstationer i områden där det saknas kommersiellt underlag kan ytterligare styrmedel behöva aktualiseras över tid, se även kapitel 9.
Laddinfrastrukturen behöver vara tillförlitlig och ha tillräcklig kapacitet även när antalet elbilar ökar i antal
Vid sidan av den geografiska täckningsgraden, är det även av yttersta vikt att den laddning som erbjuds betraktas som väl fungerande av elbilsbilisten. I begreppet ligger att laddplatserna faktiskt ska fung- era väl även i praktisk drift och att det ska finnas en tillräcklig ladd- kapacitet så att inte elbilsbilisten råkar ut för s.k. ”laddköer”.
Till hjälp att planera sin resa kan elbilsbilisten använda olika appar med uppgifter om möjliga laddplatser, antal och typ, längs den tänkta färdvägen. Apparna använder bland annat data om alla publika laddstationer i Norden som finns inlagda i en öppen nordisk databas,
69Trafikverket administrerar vid sidan av det särskilda stödet till vita sträckor även EU:s TEN- T program och EU:s nya s.k.
430
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
NOBIL.70 De här systemen behöver vara väl uppdaterade så att ”laddkartan” verkligen stämmer med verkligheten.
Att det utvecklas enhetliga betalsystem är även det en viktig fak- tor i sammanhanget, för att infrastrukturen för laddning ska kunna betraktas som funktionell och användarvänlig. Frågan har under 2020 lyfts upp till regeringen och de ansvariga företagen arbetar med att ta fram förslag på en gemensam frivillig lösning som ska vara möjlig att genomföra under 2021. Förslaget kan komma att omfatta någon form av bidrag till eftermontering på befintliga stationer.
Antalet elbilar har under våren 2021 ökat till drygt 215 000 st.71 Denna volym kan som tidigare nämnts komma att öka på ett bety- dande sätt under de närmaste tio åren. Den genomsnittlige elbils- användaren kan också antas komma att förändras över tid, från entusiastiska och teknikkunniga ”early adopters” till de som har en betydligt lägre tolerans för komplicerade lösningar med låg använ- darvänlighet.72
Laddinfrastrukturen för långväga transporter kommer behöva byggas ut och öka i kapacitet på ett betydande sätt som gör att den betraktas som funktionell och inte skapar hinder. Även denna ut- byggnad behöver, precis som utbyggnaden lokalt och regionalt, ske på ett så ”elnätssmart” sätt som möjligt.
10.5Hur kan det sammanlagda behovet av laddpunkter behöva utvecklas över tid?
Det är en svår uppgift att i förväg uppskatta hur den allmänt till- gängliga laddinfrastrukturen behöver utvecklas för att på ett ända- målsenligt sätt stödja en allt mer omfattande bilpark med elbilar.
70I Sverige är det sedan 2021 Energimyndigheten som ansvarar för driften av NOBIL.
71I inledningen av maj 2021. Trafikanalys fordonsstatistik månad för månad. www.trafa.se/vagtrafik/fordon/.
72Jämför erfarenheter från Norge
73CPEV=Charge Point per Electric Vehicle.
431
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
förhållandet mellan antalet elbilar och laddinfrastrukturen.74 Organi- sationen menade att det nya måttet skulle kunna användas i kom- missionens arbete med att revidera
I rapporten uppskattade T&E exempelvis att det i Sverige skulle behövas drygt 40 000 publika laddpunkter år 2025 och knappt 90 000 publika laddpunkter år 2030 för att Sveriges andel av organi- sationens
Branschorganisationen Powercircle75 har med hjälp av T&E:s be- räkningsverktyg gjort en egen beräkning för Sverige utifrån organi- sationens eget elbilsscenario till 2030. Powercircles elbilsscenario hamnar på ungefär samma nivå som utredningens högsta elektrifie- ringsscenario till 2030, se kapitel 6. Powercircles beräkning visar att antalet publika laddpunkter behöver öka från dagens nära 12 000 till 50 000 år 2025 och 90 000 år 2030, vilket motsvarar en betydligt snabbare årlig ökningstakt än den som hittills uppmätts men en be- tydligt lägre ökning än om kommissionens en på
Beräkningen bygger på antagandet att den allmänt tillgängliga laddinfrastrukturen får en allt viktigare roll när fler boende i fler- bostadshus skaffar elbil eller laddhybrid. Resultaten påverkas även av den antagna beläggningen per laddpunkt, dvs. hur stor del av dygnets timmar som laddpunkten antas användas. Här lyfter organi- sationen att det finns goda möjligheter att faktiskt utnyttja ladd- punkter mer effektivt genom bokningstjänster som möjliggörs av smarta laddboxar, vilket skulle kunna göra att antal laddpunkter skulle kunna hamna på lägre nivåer än vad beräkningen nu visar.
Beräkningen utgår från att det är en kombination av snabbladd- ning längs vägar, publik laddning på offentliga parkeringar och vid kommersiella fastigheter, samt laddning vid företag och bostäder som kommer att behövas. Ju fler hinder som röjs för att möjliggöra laddning invid bostäder och arbetsplatser desto lägre blir behovet av allmänt tillgängliga laddplatser. En ökad bildelning kan också minska det sammanlagda behovet av laddpunkter.
74Transport & Environment (2020a). Recharge EU how many charge points will Europe and its member states need in the 2020s. T&E gör i sin beräkningsmetod skillnad mellan andelen elbilar och laddhybrider eftersom de två fordonstyperna har väldigt olika laddbehov. Metoden skiljer även på olika nivåer av publik laddning, där en snabbladdare som kan användas flera gånger per dag ges högst vikt.
75Powercircle februari 2021. https://press.powercircle.org/posts/blogposts/okad-
432
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
10.6Utredningens förslag på hur förutsättningarna för normalladdning kan förbättras för vissa boendeformer
Utredningen har som nämnts valt att fördjupa bilden av några om- råden som bedöms vara särskilt viktiga för utbyggnaden av ladd- infrastruktur för normalladdning. Områdena behandlar bl.a. de situationer som Boverket 2019 identifierade kunde försvåra en ut- byggnad av laddpunkter i den befintliga bebyggelsen76, nämligen
•risk för boende att bli nekad att installera laddpunkt,
•bilparkeringen förvaltas av en samfällighet och
•hushållens boendeparkering ligger utanför fastighetens tomt.
Som också nämnts pågår mer specifika utredningar och arbeten inom dessa områden, bl.a. Energimyndighetens uppdrag att utreda förbättrade möjligheter för hemmaladdning av elfordon.77 Utred- ningens resonemang nedan, särskilt angående samfälligheter och ”right to
Det ska nämnas att kraven på laddinfrastruktur vid ny- och ombyggnation (se nedan) inte bara omfattar bostadshus utan även andra byggnader. Utredningens resonemang i denna del har således betydelse även för andra former av normalladdning än den som sker vid bostaden i olika boendeformer.
76Boverkets (2019). Boverket föreslog en ytterligare utredning inom några år för att utröna om de identifierade situationerna verkligen kunde betraktats som relevanta hinder, samt vad som i så fall skulle kunna göras för att undanröja dem. Utredningen kan notera att de tre situationerna fortfarande är relevanta.
77Dnr I2021/00109.
433
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
10.6.1Kraven på laddinfrastruktur vid ny- och ombyggnation är lågt ställda och skärpningar bör övervägas
Kraven vid ny- och ombyggnation
Sedan 2018 finns vissa minimikrav på laddinfrastruktur i direktivet om byggnaders energiprestanda.78 Kraven innebär i korthet att bostadsbyggnader som har parkeringsplatser med fler än tio platser, inuti eller utanför byggnaden, ska förses med ledningsinfrastruktur för laddpunkter vid ny- och ombyggnation79. För andra byggnader som har parkeringsplatser med fler än tio platser innebär kraven att ledningsinfrastruktur ska byggas ut för en femtedel av parkerings- ytan och en laddpunkt finnas per parkering vid ny- och ombygg- nation. Från 2025 ska retroaktiva krav dessutom gälla för byggnader som inte utgör bostadsbyggnader och som har parkeringsplatser med fler än 20 platser; dessa krav får bestämmas av medlemsstaterna själva. Kraven gäller i samtliga fall endast uppvärmda byggnader.
Boverket fick under 2018 i uppdrag av regeringen att lämna för- slag på hur kraven skulle implementeras i de svenska byggreglerna. Boverkets förslag, vilket antogs, var att i allt väsentligt ställa krav enligt direktivets lägsta nivå.80 Reglerna infördes i maj 2020 i plan- och bygglagen (2010:900, PBL) samt plan- och byggförordningen (2011:338, PBF).81
Sedan ett flertal remissinstanser lyft skäl för skärpta krav genom- förde Boverket under 2020 ytterligare ett regeringsuppdrag, med uppgiften att analysera konsekvenserna av att skärpa kraven i vissa avseenden.82 Av uppdraget framgick att remissinstanserna ifråga ansåg en reglering enligt direktivets minimikrav vara oförenlig med Sveriges höga klimatmål inom transportsektorn och otillräcklig för omställningen av fordonsflottan till fossilfrihet. Regeringen upp- märksammande också att nya scenarier pekade på en allt snabbare elektrifiering av transportsektorn.83
78Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/31/EU av den 19 maj 2010 om byggnaders energiprestanda.
79I direktivet anges ”större renoveringar”, men kravet har för svensk del kopplats till ombygg- nad enligt terminologin i plan- och bygglagen (2010:900), varför den termen används fortsatt.
80Boverket (2019).
81Lagen (2020:239) om ändring i plan- och bygglagen trädde i kraft den 15 maj 2020. Kravet på utrustning för laddning av laddbara fordon vid uppförande av byggnader och ombyggnad i förordningen (2020:274) om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) trädde i kraft den 25 maj 2020.
82Boverket (2020a).
83Boverket (2020a), bilaga 1.
434
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
De kravhöjningar Boverket gavs i uppdrag att analysera avsåg bl.a. att kraven skulle gälla parkeringar med fler än fem parkeringsplatser (i stället för tio platser) samt att kraven på omfattningen av lednings- infrastruktur och laddpunkter skulle skärpas i vissa avseenden.84 Dessutom innebar ändringen att kraven även skulle gäller oupp- värmda byggnader.
Boverket fann på en övergripande nivå att kostnaderna vid utök- ade krav inte skulle vägas upp av klimatvinsten. I den närmare analy- sen skilde sig dock bedömningen åt beträffande krav på förberedande ledningsinfrastruktur och krav på laddpunkter Kostnadsökningar vid högre krav härrörde enligt Boverkets bedömning i första hand från ökade krav på laddpunkter. När det gäller ledningsinfrastruktur fann Boverket däremot att kostnaderna generellt sett kunde betraktas som låga vid sådan nybyggnad och ombyggnad som reglerna om- fattade och att det, med tanke på efterfrågan, sannolikt inte skulle innebära stora onödiga kostnader att höja kraven för parkeringar som är avsedda att användas under längre tid, i första hand parke- ringar i anslutning till bostäder eller vid arbetsplatser.85 Även Energi- myndigheten, som samarbetade med Boverket i rapporten, bedömde att utökade krav på förberedelse för installation av laddpunkter för bostäder samt vid vissa lokaler, t.ex. arbetsplatser, skulle vara rimliga att införa.86
Analysen har ännu inte lett till några förslag på ökade krav.
Diskussion
Utredningen konstaterar att implementeringen av direktivet om byggnaders energiprestanda har resulterat i lågt ställda krav på ladd- infrastruktur, motsvarande direktivets minimumnivå, trots att ett flertal remissinstanser anfört att dessa krav är otillräckliga och oför- enliga med Sveriges högt ställda klimatmål på transportområdet. Det kan också konstateras att reglerna har fått en relativt trubbig utform-
84Skärpningarna innebar att krav på laddpunkter för 20 procent av platserna skulle införas (jämfört med gällande regler som för bostäder inte innehåller några krav på laddpunkter och för övriga byggnader ställer krav på en laddpunkt). Skärpningarna innebar vidare krav på ledningsinfrastruktur för alla platser för byggnader som inte är bostäder (jämfört med nuvarande krav som innebär att ledningsinfrastruktur ska finnas för 20 procent av platserna; för bostäder gäller redan krav på ”full” förberedelse av ledningsinfrastruktur). Se Boverkets rapport (2020a) s. 23.
85Boverket (2020a).
86Boverket (2019) s. 55.
435
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
ning med svårmotiverade gränsdragningar, inte minst genom kopp- lingen till uppvärmda byggnader. Som exempel kan nämnas att kraven träffar en parkeringsplats (med fler än tio platser) på tomten till ett bostadshus, men däremot inte ett ouppvärmt garage med samma storlek och placering (eftersom garaget utgör en egen bygg- nad). Utformningen innebär att många nya och renoverade
Utredningen kan därtill konstatera att Boverkets kostnadsanalys av höjda kravnivåer inte ledde till något förslag till skärpning, trots att verket i sin analys gjorde viss skillnad i bedömningen mellan ledningsinfrastruktur och laddinfrastruktur. Utredningen tolkar analysen så, att höjda krav beträffande förberedande ledningsinfra- struktur på parkeringar som är avsedda att användas under längre tid, dvs.i första hand parkeringar vid bostäder och arbetsplatser, bedöm- des kunna vara effektiva.
Utredningen har inte haft möjlighet att företa egna kostnads- analyser eller en fördjupad utredning som hade kunnat mynna ut i konkreta ändringsförslag. Mot bakgrund av ovanstående konstate- randen finns det dock enligt utredningens mening skäl att i vart fall överväga att låta kraven omfatta ouppvärmda byggnader samt skärpa kraven beträffande ledningsinfrastruktur för parkeringar som är av- sedda att användas under längre tid. Det är viktigt att kraven om- fattar de situationer där investeringar i ledningsinfrastruktur är som mest kostnadseffektiva, när ny- eller ombyggnad av parkerings- anläggningar sker.
Beträffande laddpunkter har utredningen som nämnts inte haft möjlighet att göra någon egen kostnadsanalys och kan därmed inte närmare utvärdera den analys Boverket har gjort. Utredningen kan dock konstatera att Boverkets beräkningar pekar mot att de befint- liga kraven medför att en bråkdel ytterligare laddpunkter kommer på plats, jämfört med det totala behovet av fastighetsnära laddning som enligt utredningens resonemang i avsnitt 10.4.4 ovan kan komma att uppgå till sammanlagt uppemot 2,5 miljoner laddpunk- ter, varav en inte obetydlig del i anslutning till flerbostadshus.87 Ansvaret för att sådana laddpunkter kommer på plats i erforderlig omfattning läggs därmed i princip helt på marknadens aktörer i
87Boverket (2019) och (2020a). Kraven enligt PBF beräknas enligt Boverket endast leda till att knappt 9 000 laddpunkter kommer på plats till 2030 och 30 000 parkeringsplatser förbereds med ledningsinfrastruktur.
436
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
kombination med de incitament som ges av statliga investerings- bidrag.
Ett viktigt alternativ eller komplement till skärpta krav är mot den bakgrunden att fastighetsbranschens egna åtaganden blir mer omfattande på området samt att incitamenten att investera i led- ningsinfrastruktur och laddpunkter tas tillvara i samband med andra större renoveringsinsatser i flerbostadshus, vilket behandlas i nästa avsnitt. Det bör noteras att statligt stöd enbart kan vara alternativ och inte komplement till skärpta krav, eftersom statsstödsreglerna medför att bidrag inte kan ges för laddpunkter som måste installeras enligt lagkrav.
10.6.2Bygg- och fastighetsbranschens färdplaner och de nya stöden till energieffektivisering och renovering av flerbostadshus behöver utvecklas
Bygg- och fastighetsbranschens färdplaner
Under initiativet fossilfritt Sverige har
Färdplanerna saknar dock åtaganden om åtgärder som bygg- och fastighetsbranschen skulle kunna genomföra i sina fastigheter både vid nybyggnation, i befintlig bebyggelse och vid renovering för att förbättra förutsättningarna att minska användningen av fossila driv- medel för de som bor, arbetar eller besöker de fastigheter branschen bygger, äger och förvaltar. Det kan exempelvis handla om att göra åtaganden om installation av laddinfrastruktur även i den befintliga bebyggelsen vid andra tidpunkter än de som omfattas av den nya lagstiftningen på området.
88www.fossilfrittsverige.se.
89www.byggforetagen.se
437
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
De nya stöden till energieffektivisering och renovering av flerbostadshus
I regeringens budgetproposition för 2021 finns ett nytt stöd för energieffektivisering och renovering av flerbostadshus.
Riksrevisionen har nyligen utvärderat det tidigare stödet till reno- vering av områden med socioekonomiska utmaningar och Boverket har använt resultaten för att nu bättre utforma det nya stödet.90 Boverket arbetar nu med inriktningen att det nya stödet ska renodlas till ökad energieffektivisering i flerbostadshus. Syftet med det nya stödet bör vara att förbättra lönsamheten vid genomförandet av energieffektiviserande åtgärder. Stödet bör riktas till byggnader med sämst energiprestanda där potentialen för energieffektivisering be- döms vara störst.
Stödet föreslås kombineras med vägledningsmaterial som ska kunna förenkla för de som söker stöd. Boverket föreslår även att vägledningarna bör samordnas med vad som görs inom andra styr- medel, exempelvis investeringsstödet för hyresbostäder och bostä- der för studerande.
Det är den här typen av vägledning som utredningen menar skulle behöva kompletteras ytterligare så att den även enkelt leder till de möjligheter som finns att söka investeringsbidrag för olika typer av åtgärder som minskar beroendet av fossildrivna transporter, exem- pelvis genom infrastruktur för laddning av olika typer av laddbara fordon, inklusive bilpooler. I nuläget handlar det främst om medel från det särskilda bidraget enligt förordning (2019:525) om stöd till installation av laddpunkter till elfordon som administreras av Naturvårdsverket.
Det nya stödet till investeringar i renovering och energieffekti- visering av flerbostadshus bygger på en överenskommelse mellan regeringspartierna, Centerpartiet och Liberalerna. Det omfattar 900 miljoner kronor för 2021, 2 400 miljoner kronor för 2022 och 1 000 miljoner kronor för 2023.
90Boverket (2020b).
438
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
10.6.3Hinder för samfälligheter behöver undanröjas – de rättsliga möjligheterna behöver förtydligas och de administrativa kostnaderna minskas
Samfälligheter är vanliga men få investerar i laddinfrastruktur?
Även om de flesta småhus har egna parkeringsplatser förekommer ägandeformer där flera småhus gemensamt äger en garage- och par- keringsanläggning. I många fall bildar delägarna en samfällighets- förening för att sköta förvaltningen av den gemensamma anlägg- ningen (gemensamhetsanläggningen). Det förekommer även att bostadsrättsföreningar och ägare av hyreshus tillsammans bildar en samfällighetsförening som gemensamt förvaltar de parkeringsplatser och garage som är knutna till området. Detta är särskilt vanlig i storstadsområden.
I avsnitt 10.4.5 har redovisats statistik som visar att antalet sam- fälligheter som söker bidrag för att installera laddinfrastruktur är få jämfört med bostadsrättsföreningar och fastighetsbolag, samt att den låga nivån har legat fast under flera år. Detta tros bero på ett osäkert rättsläge (vilket behandlas i det följande) sammantaget med höga och oförutsägbara förrättningskostnader hos Lantmäteriet eller lantmäterimyndighet (vilket behandlas sist i avsnittet).
Som också nämnts har Energimyndigheten getts i särskilt upp- drag att utreda förbättrade möjligheter för hemmaladdning av el- fordon. Därtill har Lantmäteriet i regleringsbrev för 2021 fått i upp- drag att redovisa hur myndighetens interna och externa kommu- nikation har förtydligats i vissa avseenden som har med laddinfra- struktur i samfällighetsföreningar att göra.91 Utredningens tankar nedan är därmed tänkta som bidrag till pågående arbeten.
91Förtydligandena ska avse hur kraven på laddinfrastruktur i plan- och byggreglerna (beskriv- na i avsnitt 10.6.1 ovan) påverkar Lantmäteriets handläggning av förrättningar rörande ladd- infrastruktur i samfälligheter. Se Lantmäteriets regleringsbrev för 2021, Regleringsbrev 2021 Myndighet Lantmäteriet – Ekonomistyrningsverket (esv.se).
439
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
Allmänt om gemensamhetsanläggningar – villkor, förvaltning, utvidgning
Gemensamhetsanläggningar av denna typ bildas genom förrättning av Lantmäteriet eller lantmäterimyndighet och grundar sig på anlägg- ningslagen (1973:1149). En grundläggande förutsättning är att det är en anläggning som är gemensam för flera fastigheter och tillgodoser ändamål av stadigvarande betydelse för dem (1 §).
För att få bilda en gemensamhetsanläggning krävs därtill att vissa ytterligare förutsättningar i anläggningslagen är uppfyllda. Det krävs bl.a. att det för de anslutna fastigheterna är av väsentlig betydelse att ha del i anläggningen (väsentlighetsvillkoret, 5 §), att nyttan över- väger olägenheterna (båtnadsvillkoret, 6 §) och att fastighetsägare inte har beaktansvärda skäl att motsätta sig anläggningen (opinions- villkoret, 7 §). Lagen ställer också krav på lokalisering och utförande, på så sätt att en gemensamhetsanläggning ska förläggas och utföras på ett sådant sätt att ändamålet med anläggningen uppfylls med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad (8 §).
I samband med inrättande av en gemensamhetsanläggning, ska Lantmäteriet fastställa andelstal eller avgift för fördelning av kost- nader för anläggningens utförande respektive drift (15 §). Det är möjligt att bestämma olika andelstal för skilda delar av anläggningen (sektionsindelning). De skilda sektionerna (verksamhetsgrenarna) utgör då tillsammans en anläggning.
En samfällighetsförening får vid förvaltningen av en gemensam- hetsanläggning inte avvika från ändamålen den bildats för att tillgo- dose. Om en förändring inte ryms inom förvaltningen av anlägg- ningen utan innebär att ändamålet med anläggningen måste ändras eller utvidgas, krävs en ny lantmäteriförrättning (s.k. omprövning, 35 §). En omprövning kan ske i huvudsak om ändrade förhållanden inträtt eller det föreligger ett klart behov av omprövning. Vid om- prövning behöver villkoren i anläggningslagen (om stadigvarande och väsentlig betydelse m.m.) uppfyllas.92
92De materiella villkor som gäller vid nybildning prövas alltså även vid omprövning. Se prop. 1966:128 s. 271.
440
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
Närmare om villkoren vid ny gemensamhetsanläggning eller omprövning
Kravet på stadigvarande betydelse
Kravet på stadigvarande betydelse för berörda fastigheter innebär att en gemensamhetsanläggning inte kan inrättas för att tillgodose ett tillfälligt ändamål.93 Det ska finnas ett faktiskt behov av anlägg- ningen och behovet ska, både nu och på längre sikt, kunna kopplas till en typisk användare (normalanvändare) av de fastigheter som ska anslutas till gemensamhetsanläggningen.
Väsentlighetsvillkoret
Väsentlighetsvillkoret innebär att en gemensamhetsanläggning inte får inrättas för annan fastighet än sådan för vilken det är av väsentlig betydelse att ha del i anläggningen. Det avgörande bör i princip vara om det föreligger ett påtagligt behov för fastigheten att ha tillgång till den nyttighet som avses med gemensamhetsanläggningen.94 Syftet är att en fastighet inte ska kunna tvångsanslutas till en anlägg- ning som inte fastigheten har ett väsentligt behov av. Väsentlig- hetskravet reglerar både vilka fastigheter som kan tvingas med och vilka fastigheter som kan kräva att få vara med. Väsentlighetskravet är dispositivt, vilket innebär att det går att avtala bort, men det förutsätter att samtliga delägare är överens om det.
Kravet på väsentlig betydelse kan anses vara uppfyllt för en fastig- het även om fastigheten inte har behov av anläggningen vid anslut- ningstillfället men kan väntas få det inom den närmaste framtiden.95 För gemensamhetsanläggning för fiber finns sedan 2016 praxis från mark- och miljööverdomstolen (MÖD) till stöd för att anse det som väsentligt för bostadshus att vara en del av sådan anläggning.96 Domstolen slog då fast att tillgång till bredband via fiber numera, till följd av den tekniska utvecklingen, är en sådan viktig samhälls- funktion som är av väsentlig betydelse för en bostadsfastighet. Domstolen menade att fiber och alla de funktioner som fiber kan
93Något krav på att ändamålet för all framtid ska tillgodoses med just den aktuella anlägg- ningen finns alltså inte. Se prop. 1973:160 s. 178.
94Prop. 1973:160 s. 151.
95Prop. 1973:160 s. 188.
96Mark- och miljööverdomstolens dom MÖD 2016:43.
441
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
tillhandahålla (TV, bredband och telefoni) alltså får anses höra till vad som kan förutsättas finnas i en modern bostad och får också förutsättas vara till nytta för ägaren av en fastighet – även den som inte använder någon eller några av funktionerna får anses ha nytta av dem på så sätt att den omständigheten att funktionerna finns påverkar marknadsvärdet av fastigheten positivt. Domstolen lyfte i sammanhanget också fram bl.a. att regeringens bredbandsstrategi, förarbeten till lagstiftning och riksdagsbundna mål pekade på högt ställda politiska mål på bredbandsnätet.
Båtnadsvillkoret
Båtnadsvillkoret innebär att fördelarna med anläggningen, av ekono- misk eller annan art, måste vara större än de kostnader och olägen- heter som uppstår. I kostnaderna ingår byggkostnader, framtida kostnader för drift och underhåll, förrättningskostnader och en- skilda fastighetsägares anpassnings/fullföljdskostnader.97
Även miljömässiga och sociala fördelar som inte påverkar fastig- hetsvärdet kan beaktas som en förbättring.98 Båtnadsvillkoret prövas inte för varje enskild fastighetsägare utan gäller för hela anlägg- ningen. Båtnadsvillkoret är inte dispositivt och går därför inte att avtala bort.
Opinionsvillkoret
Av opinionsvillkoret följer att en gemensamhetsanläggning inte får inrättas, om ägarna av de fastigheter som ska delta i anläggningen och hyresgästerna i sådana fastigheter mera allmänt motsätter sig åt- gärden och har beaktansvärda skäl för det. Vid prövningen av opini- onsvillkoret ska störst hänsyn tas till de fastighetsägares åsikter vars fastigheter har störst nytta av anläggningen. Det är även dessa fastig- heter som kommer att stå för den största delen av kostnaderna då andelstalen sätts, efter den nytta fastigheten har av anläggningen. Det sker ingen omröstning om bildandet av anläggningen utan det är förrättningslantmätaren som får tolka gruppens inställning.99
97Prop. 1973 :160 s. 84. Det kan noteras att stadsbidrag räknas in och på så sätt kan bidra till båtnaden genom att kostnaden minskar.
98Prop. 1973 :160 s. 150 och prop. 1985/86:90 s. 108.
99Ekbäck, P. (2007).
442
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
Särskilt om laddinfrastruktur inom ramen för gemensamhetsanläggning
Förvaltning eller förrättning
För en samfällighetsförening som önskar installera laddinfrastruktur på befintlig parkeringsanläggning är en första fråga huruvida föränd- ringen kräver en ny förrättning (omprövning) eller kan fattas inom ramen för förvaltningen. Frågan är i sin tur beroende av om föränd- ringen ryms inom samfällighetens ändamål. En förnyelse av tekniska anordningar i gemensamhetsanläggningen har i domstolspraxis an- setts falla inom en samfällighets ändamål under förutsättning att resultatet inte kan anses innebära att det blir fråga om en anläggning av principiellt annan art.100 Ändringar för en mer allmän anpassning till följd av höjda krav från medlemmar i en förening eller till utveck- lingen, kräver en ny förrättning.101 Utrymmet har i praxis tolkats relativt snävt och i en underrättsdom har ändamålet parkering inte ansetts omfatta förvaltning av laddpunkter.102 Förutsatt att tolk- ningen är korrekt, krävs sannolikt en ny förrättning i de flesta fall då laddinfrastruktur ska installeras. Möjligen kan en annan bedömning dock göras i fall då tillgång till el inom parkeringsanläggningen redan ingår i samfällighetens ansvar, t.ex. genom motorvärmare.103 Det- samma kan gälla om laddinfrastruktur krävs enligt plan- och bygg- reglerna (se avsnitt 10.6.1 ovan). Det kan argumenteras för att förändringen då bör rymmas inom ramen för befintlig förvaltning med hänvisning till att den behövs för att uppfylla tvingande lag- stiftning.104 Någon överrättspraxis som behandlar frågan finns ännu inte.
För en ny gemensamhetsanläggning krävs naturligen alltid en för- rättning.
100Högsta domstolens avgöranden NJA 1989 s. 291 och NJA 2015 s. 939.
101Högsta domstolens avgörande NJA 2015 s. 939.
102Mark- och miljödomstolens (MMD) i Vänersborg dom den 5 februari 2020 i mål nr F
103Österberg, T. Samfällighetsföreningar kan visst besluta om laddstolpar för elbilar, artikel i Samhällsbyggaren publicerad den 10 mars 2021 (samhallsbyggaren.se).
104Se Boverket (2019) s. 46, där ett sådant resonemang förs.
443
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
Villkoren vid förrättning – potentiella förtydliganden och möjliga resonemang
Om en ny förrättning krävs (ny anläggning eller omprövning), måste anläggningen som nämnts uppfylla villkoren i anläggnings- lagen. Det finns ännu inget överrättsfall som behandlar frågan om laddinfrastruktur och hur en sådan del eller utvidgning av en gemen- samhetsanläggning förhåller sig till villkoren i anläggningslagen. Visst stöd finns däremot enligt vad utredningen kunnat finna i under- rättspraxis samt i Lantmäteriets och lantmäterimyndigheternas prak- tiska tillämpning.105
I de fall som avser omprövning för tillkommande laddinfra- struktur krävs till en början att villkoren för själva omprövningen är uppfyllda, som huvudregel ändrade förhållanden eller ett klart behov av omprövning. I underrättspraxis finns stöd för att ändrade förhåll- anden och behov av omprövning ska anses föreligga i dessa fall med hänvisning till den tekniska utvecklingen.106 Det finns också i Lant- mäteriets och lantmäterimyndigheternas tillämpning flera exempel på omprövningar som gjorts för tillkommande laddinfrastruktur.107
Ett grundläggande villkor för laddinfrastruktur inom ramen för en gemensamhetsanläggning är att ändamålet laddning bedöms vara av stadigvarande betydelse. Även för en sådan bedömning finns stöd i underrättspraxis och flera exempel på faktisk tillämpning av lant- mäterimyndigheterna.108 Inte i något av de fall utredningen sett har bedömningen gjorts att kravet på stadigvarande betydelse inte ska anses uppfyllt för ändamålet laddning. Till stöd för att anse kravet uppfyllt har lantmäterimyndigheterna bl.a. lyft fram den allt högre andelen laddbara fordon i persontransporterna, den troliga ut- vecklingen mot omfattande elektrifiering av personbilsflottan och
105Utredningen gör inte anspråk på någon fullständig genomgång av underrätts- och myndig- hetspraxis i frågan. Utredningen har tagit del av MMD:s i Växjö dom 12 februari 2021 i mål F
106Se Arkeologen GA:1. Behov av omprövning ansågs föreligga ”med beaktande av den tek- niska utvecklingen och behov”.
107Se t.ex. Järfälla Kallhäll GA:10 och Göteborg Torp GA:1.
108Se t.ex. Arkeologen GA:1 samt Sollentuna Sjöberg GA:2, Järfälla Kallhäll GA:10 och Göteborg Torp GA:1.
444
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
det faktum att laddning vid hemmet i dagsläget är den vanligaste och mest tillgängliga laddningsformen.109 Resonemangen är enligt utred- ningens mening övertygande. Det kan också noteras att de överens- stämmer med de förhoppningar som uttryckts från regeringshåll, bl.a. om att regeringens arbete för elektrifieringen av fordonsflottan och utvecklingen mot att laddinfrastruktur på parkeringar och i garage bildar väsentliga inslag i samhällets infrastruktur, också får genomslag i rättstillämpningen.110 Det vore enligt utredningens mening av stort värde om tolkningen och tillämpningen av villkoret stadigvarande betydelse, om möjligt, på ett tydligare sätt också fram- gick av Lantmäteriets information till samfällighetsföreningar.
Det villkor som i dagsläget tycks skapa viss osäkerhet i tillämp- ningen är väsentlighetsvillkoret. Det är inte fullt klarlagt när och hur väsentlighetsvillkoret ska tillämpas i förhållande till laddinfrastruk- tur. Osäkerheten utgör inte något problem i de fall samtliga delägare är överens om laddinfrastrukturen. Detta eftersom väsentlighetsvill- koret är dispositivt. Osäkerheten bör inte heller innebära något pro- blem i de fall (av nybyggnation eller ombyggnation) där kraven på laddinfrastruktur följer av de tekniska byggnadskraven i PBL (se ovan).
Villkoret kan däremot vara av betydelse i de övriga fall då någon eller några delägare motsätter sig att laddinfrastruktur installeras i ny eller befintlig anläggning. För dessa fall skulle tydligare vägledning genom prejudikat vara av värde. Osäkerheten innebär dock inte att alternativ behöver saknas för de sakägare som önskar gå samman.
Hur en överrätt kommer att bedöma ett sådant fall återstår att se. Med ledning i ovannämnda praxis beträffande fiber kan den ökande andelen laddbara bilar i nybilsförsäljningen och regeringens styrning och mål mot en elektrifierad personbilsflotta beaktas (inte minst det av utredningen föreslagna målet om nollutsläppsfordon i nybils- försäljningen, om det antas). Det kan i ljuset av den utvecklingen argumenteras för att ändamålet parkering i allt högre grad kan sam-
109Se t.ex. Järfälla Kallhäll GA:10, där det konstaterades att den tekniska utvecklingen inom bilindustrin medfört att elbilar och laddhybrider blivit en vanlig företeelse inom person- transport och att en rimlig följd av detta blir att behovet av laddstolpar för denna typ av fordon ökar, inte minst i anslutning till bostadsfastigheter. Kravet på stadigvarande betydelse ansågs därför uppfyllt. Se även lantmäterimyndighetens beslut i Arkeologen GA:1, där samma slutsats nåddes. Resonemanget grundade sig där i att det är otvivelaktigt att personbilsflottan i Sverige i framtiden kommer att bestå till merparten av eldrivna fordon och att laddning i hemmet, även om andra alternativ kan komma att finnas, i dagsläget är den mest tillgängliga och vanligaste laddningsformen.
110Se t.ex. justitieminister Morgan Johanssons svar på skriftlig fråga 2019/20: 785 från riksdagsmannen Lars Beckman den 29 januari 2020 (Ju2020/00275/PO).
445
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
mankopplas med ändamålet laddning av elbil. Med andra ord – om möjligheten till parkering ses som naturlig del av en modern bostad och förutsätts vara till nytta för ägaren av en fastighet (vilket är det generella synsättet enligt dagens praxis), bör detsamma gälla möjlig- heten till laddning.
Stöd för en sådan linje finns möjligen i en nyligen meddelad dom från mark- och miljödomstolen (MMD).111 I målet hindrade väsent- lighetsvillkoret inte tillägg för laddinfrastruktur i en befintlig parke- ringsanläggning. Domstolen gick i stället över till kravet på utform- ning och lokalisering, dvs.att utformningen av anläggningen måste anpassas efter i vilken omfattning de inblandade fastigheterna kunde beräknas använda den.112 En fråga som infinner sig är om en sådan anpassning skulle kunna aktualisera en sektionsindelning av anlägg- ningen, med olika kostnadsfördelning som följd (se närmare om sektioner nedan).113
Bedömningen skulle möjligen också kunna skilja mellan den för- beredande ledningsinfrastrukturen och tillkommande laddpunkter, med argumentet att starkare skäl finns för att bedöma lednings- infrastrukturen vara värdehöjande och av väsentlig betydelse för hela kollektivet, medan laddpunkter bör kunna installeras och bekostas av de sakägare som har ett faktiskt behov av dem. Leverantörer av laddpunkter och ledningsinfrastruktur kan i dagsläget erbjuda system- lösningar där enskilda sakägare kan investera i laddpunkter och debiteras särskilt för sin individuella förbrukning utan att föreningen behöver sköta administrationen. Några praktiska hinder för en sådan uppdelning borde således inte föreligga.
Det ska poängteras att det ovanstående endast är några tänkbara aspekter av frågan och utredningen har inte haft möjlighet att företa någon djupare analys. Utredningen förespråkar dock, inte minst mot bakgrund av ovanstående resonemang, att möjligheterna till olika andelstal, uppdelning mellan ledningsinfrastruktur och laddpunkter, eller på andra sätt flexibla lösningar, förtydligas.
111 Se tidigare referens till Arkeologen GA:1. MMD:s i Växjö dom 12 februari 2021 i mål F
112Domstolen återförvisade målet till lantmäterimyndigheten i Lunds kommun, varför dom- stolen inte kom att bedöma den aktuella anläggningen i sak. Kravet på lämpligt utförande och lokalisering finns i 8 § anläggningslagen och beskrivs kortfattat i ovan under rubriken Allmänt om gemensamhetsanläggningar – villkor, förvaltning, utvidgning.
113Se t.ex. Göteborg Torp GA:1där en sektion bildades för laddinfrastruktur.
446
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
I lantmäterimyndigheternas praxis finns exempel på att en sek- tionsindelning har bildats för laddinfrastruktur.114 Genom sektions- indelning möjliggörs att endast de sakägare som har behov av ladd- infrastrukturen har andelstal i (och därmed kostnadsansvar för) densamma. Som alternativ kan en egen gemensamhetsanläggning bildas för enbart laddinfrastrukturen. Ett ytterligare alternativ som särskilt lyfts fram i Lantmäteriets information till samfällighets- föreningar är att föreningen på avtalsrättslig väg ger rätt till de del- tagande fastighetsägare som så vill att enskilt eller genom en eko- nomisk förening installera laddinfrastruktur inom samfällighetens parkeringsanläggning.
Det vore enligt utredningens mening av stort värde om de olika alternativen tydliggjordes i Energimyndighetens utredning och kunde utmynna i en tydligare vägledning från berörda myndigheter till samfällighetsföreningarna. De olika alternativen behöver inför en sådan vägledning ställas mot varandra så att förutsättningar, fördelar och nackdelar framgår i relation till de skilda förhållanden som kan föreligga i en samfällighet (t.ex. beträffande hur stor andel sakägare som önskar installera laddinfrastrukturen, hur markägarförhållan- dena ser ut etc.).
Av anläggningslagens förarbeten framgår att en sektionsindel- ning i allmänhet bör undvikas med hänsyn till den ökade admini- stration detta innebär vid förvaltningen av anläggningen.115 I Lant- mäteriets handbok lyfts också aspekterna att sektionsindelning inte fråntar samtliga deltagande fastigheter rätt att nyttja alla delar av anläggningen och att ägarna av alla deltagande fastigheter också är sakägare vid en eventuell omprövning av en del av anläggningen. Mot denna bakgrund framhåller Lantmäteriet att det normalt är att före- dra att bilda separata gemensamhetsanläggningar med tydliga av- gränsningar i stället för att inrätta en gemensamhetsanläggning med sektionsindelningar.116
De ovanstående aspekterna kan dock behöva utvärderas närmare i förhållande till just laddinfrastruktur. Problemet att samtliga sak- ägare har rätt att nyttja hela anläggningen kan möjligen visa sig vara mindre i praktiken, i vart fall vid reserverade parkeringsplatser. Aspekterna, såsom ökad administration, bör också vägas mot mot-
114Göteborg Torp GA:1.
115Prop. 1973:160, s. 218.
116Jfr dock Göteborg Torp GA:1.
447
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
svarigheterna i övriga alternativ. Även en separat gemensamhets- anläggning eller en ekonomisk förening innebär en avsevärd admini- stration, inte minst genom att den sedvanliga strukturen runt den nya anläggningen eller föreningen (styrelse, förvaltning m.m.) be- höver bildas. Dessa alternativ förutsätter dessutom avtalsmässiga regleringar i förhållande till bl.a. samfällighetsföreningen som äger parkeringsanläggningen (eftersom laddinfrastrukturen installeras inom samfälligheten) och eventuell extern markägare, i de fall sam- fällighetsföreningen inte äger marken. I ovannämnt fall som avsåg sektionsindelning för laddinfrastruktur bedömde förrättningslant- mätaren att sektionsindelning var lämpligare än en separat anlägg- ning, eftersom laddpunkterna skulle vara beroende av teknik som ingick i den befintliga parkeringsanläggningen.117
Det finns säkerligen fler relevanta aspekter av alternativen än de som nämnts, som framkommer vid en fördjupad utredning. Även fler alternativ kan finnas. Som redan nämnts har utredningen inte haft möjlighet att inom ramen för uppdraget fördjupa sig i ämnet mer än vad som redovisats. I och med de särskilda uppdrag som getts Energimyndigheten och Lantmäteriet på området kan dock ovan- stående frågor förhoppningsvis belysas fullt och utmynna i den vägledning till samfällighetsföreningar som utredningen efterlyser.
De administrativa kostnaderna bör minskas
Idagsläget möts samfällighetsföreningar vid ansökan om förrättning för laddinfrastruktur av betydande administrativa kostnader i form av förrättningsavgifter till Lantmäteriet och lantmäterimyndighet- erna. Kostnaderna är dessutom oförutsägbara, då i många fall ingen fast avgift utan timtaxa tas ut.
Bidrag till del av förrättningsavgiften kan erhållas inom ramen för det befintliga särskilda stödet för enskilda laddpunkter som Natur- vårdsverket ansvarar för. Stödet gäller som mest 50 procent av kostnaderna för laddinfrastruktur och har beskrivits i avsnitt 10.3.2 ovan. Ett alternativ vore att särskilt avsätta bidragsmedel från stödprogrammet till just förrättningskostnader. Som jämförelse kan nämnas att bidrag till förrättningskostnader tidigare gått till enskilda
117Göteborg Torp GA:1.
448
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
vägföreningar när de bildade samfälligheter, genom förordning (1989:891) om statsbidrag till enskild väghållning.
Ett annat alternativ vore möjligen att ge Lantmäteriet och lant- mäterimyndigheterna ett tidsbegränsat anslag för nedsättning av avgifterna i de aktuella fallen, dvs. i de fall som avser nybildning eller omprövning av gemensamhetsanläggningar för att möjliggöra ladd- infrastruktur. På så sätt kunde medlen gå direkt till myndigheterna, vilket rimligen borde ge administrativa vinster i förhållande till att överföra medel via en ytterligare statlig myndighet och/eller sam- fällighetsföreningar. Utredningen har dock inte haft möjlighet att undersöka de närmare förutsättningarna för ett sådant anslag. Det kan noteras att befintlig reglering om nedsatta förrättningsavgifter avser andra typer av situationer, jfr 7 § förordning (1995:1459) om avgifter vid lantmäteriförrättningar.
10.6.4”Right to plug” bör utredas i förhållande till boende i bostadsrätter och hyresrätter
En enskild medlem i en bostadsrättsförening kan genom sin initia- tivrätt väcka frågan om investering i laddinfrastruktur i föreningen. Den enskilde eller en minoritet i föreningen har dock i övrigt små möjligheter att driva en sådan fråga och har ingen rätt att ”kräva” möjlighet till elbilsladdning eller på egen bekostnad installera ladd- infrastruktur. För en sådan åtgärd krävs ett majoritetsbeslut i styrel- sen eller på föreningsstämman.118
På motsvarande sätt har en hyrestagare ingen rätt att kräva att få installera laddinfrastruktur på hyresvärdens egendom eller på annat sätt få sådan infrastruktur på plats, utan detta är en fråga som hyres- värden själv disponerar.
I flera länder har regelförändringar gjorts för att tillförsäkra en- skilda boende en större rätt genom s.k. ”right to plug”- eller ”right to
118Gränsen mellan styrelsens respektive stämmans beslutsrätt är inte alldeles klar och är inte föremål för någon djupare analys här. Styrelsen bör i vissa fall kunna fatta beslut om installa- tion av laddinfrastruktur inom ramen för den löpande förvaltningen. Om åtgärden innebär väsentliga förändringar i föreningens hus eller mark eller väntas medföra större kostnader, kan frågan dock behöva hänskjutas till stämman. I bägge fall krävs som huvudregel enkel majoritet för beslutet.
449
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
”säkerställa att varje hyresgäst eller delägare i flerfamiljshus har rätt att installera laddinfrastruktur utan att behöva inhämta potentiellt svåra medgivanden från hyresvärd eller övriga delägare”.119
När det gäller bostadsrätter och andra typer av delägande av bostadsfastigheter kan Norges lagstiftning nämnas som exempel. De norska bestämmelserna innebär att en enskild boende i en bostads- rättsförening eller andelsfastighet (”sameier”) inte får nekas ladd- möjlighet av föreningen utan sakliga skäl. Detta under förutsättning att den boende redan har en rätt att parkera inom ramen för bostads- rätten eller samägandet. Som huvudregel ska kostnaderna för led- ning och eventuell kapacitetshöjning av nätet bekostas av kollek- tivet, medan kostnaden för den enskilda laddningsstationen beror på om installationen görs inom ramen för en gemensam anläggning eller hör till den enskilda bostadsrätten/andelsrätten. Som sakliga skäl för nekande kan räknas att kostnaden fördelad per person blir allt för stor, varvid ett halvt basbelopp (cirka 25 000 kronor) har angetts som riktmärke. Annan saklig grund kan vara att det inte finns något lämpligt utrymme för att sätta upp en laddpunkt på det gemensamma området, att laddpunkten inte uppfyller gällande säkerhetsstandarder eller att det redan finns annan laddningsmöjlig- het inom ramen för bostads/andelsrätten.120
Intressant nog innebär den norska lagen således inte bara en rätt för en enskild att få till stånd installation av infrastrukturen, utan också att denna till del ska bekostas av kollektivet. De lagstiftningar utredningen i övrigt sett på detta område är mer begränsade, på så sätt att installationen av infrastrukturen förutsetts ske på initiativ- tagarens bekostnad.
Som exempel kan nämnas lagstiftningen i Kalifornien, som innebär att en ägare till lägenhet i flerfamiljshus
119Commission Recommendation (EU) 2019/1019 of 7 June 2019 on building modernisation.
120Lov om eierseksjoner (eierseksjonsloven) 25 a § och Lov om burettslag (burettslagslova)
121California Civil Code, Hiring of Real Property, § 1947.6.
450
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
Flera amerikanska och kanadensiska delstater har följt Kaliforniens exempel och infört liknande regleringar.
Ett ytterligare exempel på hyresrättens område bjuder den fran- ska mobilitetslagen (Loi pour les Mobilités), som stadgar att en fastighetsägare inte får vägra laddmöjlighet till en boende, förutsatt att den boende själv bekostar installationen av laddpunkten och den löpande elförbrukningen.122
Förutsättningarna för någon typ av motsvarande eller i vart fall förstärkt rätt för enskilda boende för svensk lagstiftnings del bör undersökas. En djupare analys har inte varit möjlig inom ramen för utredningens arbete. Vid en bedömning måste hänsyn naturligen tas till den i svensk rätt grundlagsskyddade äganderätten. Bostads- rättslagen sätter i nuvarande utformning en relativt skarp gräns som hindrar enskilda medlemmar från ingrepp i föreningens fastighet. Även de länder vi nämnt ovan förutsättas dock ha ett starkt skydd för äganderätten som de behövt ta hänsyn till vid införandet av sina regleringar. Inte minst med tanke på dessa exempel bör förut- sättningarna utredas närmare även för svensk del.
10.7Laddinfrastruktur för tunga fordon
10.7.1Huvudsakligen batterielektrisk drift i inledningen
Utvecklingen av elektrifierade tunga fordon har tagit hög fart under de allra senaste åren. Längst i utvecklingen har de batterielektriska bussarna kommit. Batterielektriska tunga lastbilar byggs och intro- duceras nu både i Kina, i Nordamerika och EU. I nuläget finns det tunga batterielektriska fordon på upp till 40 ton tillgängliga på marknaden123, för de ännu tyngre fordonen och för fordon som används för fjärrtrafik är de tekniska alternativen mer osäkra. Här pågår utveckling av såväl batterielektrisk drift, bränslecellsdrift, vätgasdrift i förbränningsmotor som dynamisk laddning via elväg.
Lastbilstillverkarna Volvo och Scania presenterade tillsammans med BilSweden under hösten 2020 en färdplan för hur tunga fordon i snabb takt skulle kunna elektrifieras i Sverige samtidigt som mot- svarande utveckling antas äga rum även i övriga EU.124 Regering och
122LOI n°
123Trafikverket (2021a).
124Färdplan för fossilfri konkurrenskraft Fordonsindustrin – tunga fordon 2020.
451
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
riksdag har under hösten 2020 fattat ett antal beslut i riktning mot att stödja färdplanens intentioner. En inledande uppgift för den tidi- gare beskrivna Elektrifieringskommissionen är att ta fram genom- förandeplaner för s.k. regionala elektrifieringspiloter för tunga väg- transporter.
Som stöd till arbetet i Elektrifieringskommissionen har Trafik- verket genomfört två regeringsuppdrag. I det ena uppdraget ligger fokus på att ta fram en plan för utbyggnad av elvägar125 och i det andra uppdraget126 är uppgiften att analysera och ge förslag till hur behovet av snabbladdning av batteridrivna lastbilar längs större vägar skulle kunna tillgodoses. Båda uppdragen redovisades i februari 2021. Energimyndigheten har tilldelats ansvaret för genomförandet av elektrifieringspiloterna.
Enligt fordonstillverkarnas färdplan behövs det tydliga och ambi- tiösa etappmål för elektrifieringen av de tunga transporterna. En detaljerad strategi behöver också tas fram som visar vilka roller och ansvar olika aktörer har för en snabb utbyggnad av laddinfrastruk- turen och för nätets effekt och kapacitet. Det sistnämnda ingår i Elektrifieringskommissionens uppdrag.
10.7.2Utbyggnad av laddinfrastruktur för lokala och regionala transporter i en första fas
Enligt färdplanen från tillverkarna av tunga fordon behöver inrikt- ningen i en första fas vara att skapa förutsättningar för att den lokala- och regionala tunga vägtrafiken ska kunna elektrifieras under de närmaste åren.
Trafikverket ansluter till fordonstillverkarnas bild i regerings- uppdraget om stationär laddning, och förordar även de att utbygg- naden under de första åren på
Staten behöver enligt fordonstillverkarna bidra till finansieringen både av laddinfrastruktur för tunga transporter och för köp och
125Trafikverket (2021b).
126Trafikverket (2021a).
452
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
brukandet av fordonet, se kapitel 12. Även Trafikverket delar denna bedömning.
Trafikverket konstaterar att laddinfrastrukturen för de tunga for- donen behöver byggas ut på flera olika sätt så att den ska fungera som helhet. Strukturen behöver bestå av laddning med lägre effekt vid depåer eller andra platser där fordonen står stilla under längre perioder, vid destinationer där lastbilarna ändå stannar under ett arbetspass såsom vid logistikcentraler (så kallad destinationsladd- ning) samt allmänt tillgänglig snabbladdning med högre effekter längs större vägar och vid andra strategiskt utvalda punkter (se fakta- ruta nedan). En ändamålsenlig utbyggnad av laddinfrastruktur inne- bär att fordonen kan laddas när fordonen ändå behöver stanna för att uppfylla reglerna om kör- och vilotider.
En stor andel av fordonen står still under ganska lång tid per arbetspass vilket skulle kunna ge möjlighet till kompletterings- laddning om det finns tillgång till laddning på den plats där stoppet sker. Eftersom stoppen är fördelade över stor del av dygnets timmar kommer belastningen på elnätet att vara betydligt lägre än om alla fordon stannar samtidigt. För en depå med många fordon kan den samlade laddeffekten för depåladdning ändå bli relativt hög och kräva högspänningsnät.
Fordonstillverkarna framhåller i sin färdplan att tillgången till ändamålsenlig laddinfrastruktur är den enskilt viktigaste framgångs- faktorn för att tunga elbilar ska kunna slå igenom. Tillverkarnas ambition är att arbeta för att upp till 50 procent av försäljningen av nya tunga lastbilar, över 16 ton, ska kunna vara elektriska lastbilar 2030. En så snabb introduktion förutsätter att även utbyggnaden av infrastrukturen håller samma takt.
Trafikverket gör den övergripande bedömningen att det inte finns några rättsliga eller tekniska hinder att bygga ut infrastruktur för stationär laddning. Regelverket för att bygga kompletterande elnät fram till laddstationer och till depåladdning av tunga fordon kan dock enligt Trafikverket behöva ses över för att snabba på tiden fram till anslutning för att underlätta elektrifiering av tunga fordon.
Bedömningarna ovan understryker enligt utredningen att beho- vet av detaljerade nätutvecklingsplaner/handlingsplaner för utbygg- nad av laddinfrastruktur lokalt och regionalt både för lätta och tunga fordon samtidigt är påkallat. Till det ska läggas det behov som sam- tidigt finns av elektrifiering av hamnar och arbetsmaskiner. Pro-
453
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
cessen för elnätsanslutningar, se avsnitt 10.8 nedan, kommer vara ytterst central för hur snabbt planerna kommer kunna realiseras.
Fakta: Tre olika typer av laddning av batterielektriska tunga for- don, lokalt och regionalt:
•Depåladdning, enskilda
•Laddstationer vid olika destinationer, till exempel logistik- centraler där laddning kan ske under lastning och lossning. Sådana laddstationer kan betjäna många användare. Därmed kan det finnas affärsmöjligheter för företag som vill tillhanda- hålla laddningmöjligheter: bränsleleverantörer som i dag leve- rerar direkt till åkerier men även terminaloperatörer. Denna typ av laddning bedöms stå för kanske 15 procent av ladd- ningsenergin. Effekten behöver vara betydligt högre (över 150 kW) än för ”depåladdningen”, och flera fordon måste kunna ladda samtidigt. Det ställer högre krav på att det finns tillräcklig näteffekt framdragen till laddstationen.
•Allmänt tillgängliga (publika) laddstationer, förmodligen längs huvudvägnätet, inriktade på att möjliggöra längre körningar men även som reservalternativ eller för oplanerade uppdrag för regional trafik. Denna del av laddningen kommer upp- skattningsvis svara för fem procent av totala laddningsenergin. I ännu högre grad än för depå- och destinationsladdning ställs höga krav på hög laddeffekt (över 350 kW), laddning av flera fordon samtidigt och hög framdragen näteffekt. Det saknas än så länge en standard för laddning med denna nivå, men en ny standard är under utveckling och sannolikt helt klar sent 2024.
Genom att gradvis bygga ut ett nät av laddstationer vid lämpliga logistikstationer, som passar in med de distributionsrutter som lastbilarna kör, kan en allt större andel av den tunga trafiken
454
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
elektrifieras med lönsamhet både i transportverksamheten och med tiden också för laddinfrastrukturen.
När lokaliseringen av publika laddplatser för den tunga trafiken ska planeras kan fordonstillverkarnas data om var denna trafik kör respektive stannar kunna användas. Även Trafikverket har tagit fram en egen kartläggning som kan användas för att lokalisera viktiga noder för den lokala och regionala fordonstrafiken där laddinfra- struktur kan vara lämplig att lokalisera.
I Trafikverkets utvecklingsscenarier127 uppgår antalet laddbara tunga fordon till 26 000 år 2030, vilket motsvarar omkring en fjärde- del av fordonsflottan över 3,5 ton. Alla tunga elbilar antas behöva tillgång till depåladdare. Utöver depåladdare antas det behövas cirka 6 600
Trafikverket hamnar i sitt scenario i liknande tal som fordonstill- verkarna tagit fram i sitt färdplansarbete, med skillnaden att Trafik- verket även inkluderat behovet av laddpunkter för eldrivna lastbilar i segmentet mellan
Under uppbyggnadsfasen av laddinfrastrukturen kommer offent- ligt stöd att behövas, innan volymerna av laddande fordon blivit så stora att laddinfrastrukturen går att bedriva på affärsmässiga grunder. Bidragen kan antas fördelas på olika sätt, uppdelat på inve- steringar i fordon respektive laddinfrastruktur eller som i Trafik- verkets beräkning, genom att bidraget i första hand läggs på fordons- kostnaden medan fordonsägarna får betala för kostnaden för ladd- infrastrukturen.
I det inledande arbetet med de regionala elektrifieringspiloterna har dock Energimyndigheten uppmärksammat att det i nuläget saknas möjlighet för staten att ge bidrag till depåladdare och destina- tionsladdare av den typ som behövs för de tunga fordon. Sverige kommer därför snarast behöva ansöka om ett särskilt undantag från statsstödsbestämmelserna för att även kunna dela ut stöd den här typen av laddpunkter. I den s.k. gruppundantagsförordningen räk- nas inte denna typ av infrastruktur upp som stödberättigad varför
127Trafikverket (2021a).
455
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
länder som vill införa sådant stöd behöver ansöka om det i särskild ordning.
10.7.3Utbyggnad av infrastruktur för fjärrtransporter i en andra fas
De tekniska lösningarna för fjärrtrafiken bedöms av fordonstillverk- arna kunna bli kommersiellt tillgängliga i mitten av
•Utbyggnad av snabbladdare för tunga lastbilar längs större transportleder.
•Utbyggnad av dynamisk laddning/elvägar för fjärrtrafiken längst med större transportleder.
•Utbyggnad av vätgasinfrastruktur.
Även Trafikverket konstaterar i uppdraget om att ta fram en plan för elvägsutbyggnad i Sverige128 bland annat att elektrifieringen av lokala och regionala transporter är möjlig att genomföra med batterielek- triska fordon som laddas stationärt men att elektrifieringen av fjärrtransporter kan ske på några olika sätt.
Vilken eller vilka av dessa utvecklingsvägar som bör prioriteras är fortfarande osäkert och svåra att förutse i dag. Teknik- och mark- nadsutvecklingen behöver följas och fortsatta steg tas successivt. Nya kunskapsunderlag behöver tas fram. De pågående demonstra- tionsprojekten inklusive ett inplanerat pilotprojekt med elvägar bör även de fortsätta som planerat.
128Trafikverket (2021b).
456
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
Trafikverkets kalkyler av den samhällsekonomiska nyttan med investeringar i elväg pekar dock mot att elvägsalternativet kan vara dyrare än stationär laddning och batterielektrisk drift.129
En möjlig utveckling baserat på en utbyggnad av lokala och regio- nala laddstationsnätverk skulle kunna vara att komplettera infra- strukturen främst längs huvudvägnätet med supersnabbladdning, över 500 kW, för att möjliggöra kör- och vilotidsbaserad laddning i kombination med andra serviceerbjudanden. Denna typ av lösning kan då byggas ut mellan regioner och utefter större vägstråk och därmed bli en fortsättning på utrullningen av de lokala och regionala transporterna.130
Internationell harmonisering är nödvändig framför allt för den tunga fjärrtrafiken, och en betydande andel av den tunga trafiken på de svenska huvudvägarna består i dag av lastbilar registrerade i andra europeiska länder. Utbyggnad av elvägar i Sverige behöver koor- dineras med övriga Europa, så att även utländska fordon kan använda samma system.
Motsvarande koordinering är också viktig vid en utbyggnad av supersnabbladdare för batterielektriska fjärrlastbilar och om statio- ner för vätgastankning ska byggas ut.
Den europeiska kommissionen har under de senaste åren satt igång ett antal initiativ som kan bidra till teknikutvecklingen på området, bland annat inom batteriområdet och i stora satsningar på att skala upp produktionen av grön vätgas. Även kommissionen lyfter fram att det pågår en utveckling längs flera spår för de tunga fordonen i fjärrtrafik, av vilka bränsleceller och vätgas kan vara ett.131
Ett sammanhållet nätverk med gränsöverskridande infrastruktur för laddning och tankning behöver byggas upp. Förslaget till revi- derat
129Beräkningarna faller även ut till fördel för en hög användning av biodrivmedel. I kalkylerna har Trafikverket antagit att ett något högre dieselpris uppstår till följd av en hög inblandning av HVO i diesel. Skillnaden i antaget pris för HVO respektive fossil diesel är relativt lågt satt i beräkningsförutsättningarna, varför biodrivmedelalternativet faller ut som ett relativt kost- nadseffektivt åtgärdsalternativ. Den samhällsekonomiska kalkylen för elväg och även batteri- elektrisk drift påverkas negativt av detta antagande. Med andra antaganden om dessa pris- relationer hade kalkylerna lett till andra resultat.
130Trafikverket (2021a).
131COM (2020) 789 final av den 9 december.
457
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
detta område, som en del i EU:s nya långtidsbudget och medlen för återstart efter
10.7.4Kort om
Direktivet om spridning av infrastruktur för alternativa drivmedel (Alternative fuels infrastructure directive, AFID)132 reglerar minimi- krav för uppbyggnaden av en infrastruktur för alternativa drivmedel, gemensamma tekniska specifikationer för laddnings- och tankstatio- ner samt krav beträffande användarinformation. Minimikraven inne- bär att medlemsländerna till 2020 måste sätta nationella mål för an- talet laddpunkter som ska finnas tillgängliga för allmänheten, fram- för allt i tätortsmiljö. Medlemsstaterna ska vidare säkerställa tillräck- liga tankmöjligheter för flytande naturgas (LNG), komprimerad naturgas CNG och vätgas till 2025.
I direktivets förarbeten (preambles) anges som en indikativ in- riktning att antalet allmänt tillgängliga laddpunkter ska motsvara en tiondel av antalet laddbara bilar vid samma tid men att andelen be- höver ta hänsyn till hur andelen privat tillgängliga laddpunkter sam- tidigt utvecklas.
Ambitionsnivån bland medlemsstaterna när det gäller direktivets krav har överlag bedömts vara låg. Sverige har först vid inledningen av 2020 rapporterat hur landet satt mål om hur den allmänt tillgäng- liga laddinfrastrukturen ska vara tillräckligt väl utbyggd till den 31 december 2020. En sådan inriktning saknades i det underlag som tidigare skickades in.
Kommissionen arbetar med att ta fram ett förslag till revidering av direktivet så att det blir uppdaterat i förhållande till EU:s skärpta klimatmål och koldioxidkrav på både lätta och tunga fordon. Kom- missionen ska publicera förslaget till reviderat direktiv senast i juni 2021. Kommissionens analyserar bland annat möjligheterna att sätta tvingande mål för laddinfrastruktur i medlemsstaterna till 2025 samt att utvidga bestämmelserna till att även omfatta tunga vägfordon.133,134
132Directive 2014/94/EU of the European Parliament and of the Council of 22 October 2014 on the deployment of alternative fuels infrastructure.
133Europeiska kommissionen (2020) Revision of the Directive 2014/94/EU on the Deploy- ment of Alternative Fuel Infrastructure, Combined Evaluation roadmap/Inception Impact Assessment.
134
458
SOU 2021:48 |
Styrmedel för laddinfrastruktur |
10.8Ledningsnät, nätanslutning och planering för elektrifiering av transporter
10.8.1Elmarknadsdirektivet har ändrats för att bland annat skapa bättre förutsättningar för elektrifiering av transportsektorn
Under 2018 enades Europiska rådet och parlamentet om fem rätts- akter som reglerar el- och andra energimarknader i EU. Några av ändringarna syftar till att underlätta för elektrifiering av transport- sektorn. Energimarknadsinspektion la i början av 2020 fram förslag om hur de nya och ändrade rättsakterna skulle kunna genomföras i svensk rätt.135
De nya reglerna medför bland annat att begreppet laddpunkt (laddningspunkt) behöver definieras i den svenska ellagen, att system- ansvariga (elnätsföretagen) inte själva, som grundregel får utveckla, förvalta och driva laddpunkter för elbilar utan måste bereda plats för andra aktörer att installera sådana lösningar.
I de nya bestämmelserna ingår även att systemansvariga ska ta fram s.k. nätutvecklingsplaner, med två års mellanrum, som bland annat innehåller analyser av hur det aktuella elnätet ska kunna skapa tillräckliga möjligheter till elbilsladdning inom de närmsta fem till tio åren. Enligt den nya lagstiftningen ska även en ansökan om att installera infrastruktur och laddpunkter för elbilsladdning inte kunna avslås pga. kapacitetsbrist utan att den systemansvarige in- kommer med en förklaring om hur denna kapacitetsbrist ska kunna åtgärdas. I praktiken kommer det i många fall även handla om att inkomma med en begäran om en höjning av en säkringsnivå inom ett befintligt fastighetsabonnemang, inte om en ny nätanslutning.
Ansökningar om att ansluta en elektrisk anläggning behöver enligt ellagen behandlas inom skälig tid. Detta gäller således även ansökningar om laddpunkter för elektromobilitet. Vad som ska be- traktas som skälig tid har i ellagen preciserats så, att anslutnings- skyldigheten som huvudregel ska fullgöras inom två år från begäran om anslutning.136
135Energimarknadsinspektionen(2020b).
136Bestämmelsen återfinns i 7 a i ellagen (1997:857) som stadgar att ett nätföretags anslut- ningsskyldighet ska fullgöras inom två år från det att nätkoncessionshavaren har tagit emot en begäran om anslutning, om inte en längre tid är nödvändig med hänsyn till anslutningens omfattning och tekniska utformning eller det annars finns särskilda skäl. Lag (2014:270).
459
Styrmedel för laddinfrastruktur |
SOU 2021:48 |
Eventuell tidsutdräkt blir en fråga för tillsynsmyndigheten, dvs. Energimarknadsinspektionen.
Energimarknadsinspektionen är också ansvarig myndighet för de nätutvecklingsplaner som nu kommer behöva tas fram, i vilka hän- syn också kommer behöva tas till behovet av att bygga ut laddinfra- strukturen både för lätta och tunga fordon.
Den nya lagstiftningen ska genomföras i svensk rätt under 2021 och träda i kraft under 2022.
10.8.2Ytterligare åtgärder behöver genomföras
De ändringar som till följd av den utvecklade
Även andra typer av lagstiftningsförändringar kan behöva ge- nomföras för att röja ytterligare hinder på området, bland annat inom det miljörättsliga området. Det sistnämnda är ett område som Klimaträttsutredningen137 nu utreder fram till maj 2022.
137Se SOU 2021:21.
460
11 Styrmedel för personbilar
Utredningens förslag och bedömningar:
EU
•Sverige bör verka för skärpta krav i förordningen (2019/631) om nya bilars koldioxidutsläpp och nollutsläppskrav för per- sonbilar i samma förordning 2030 eller så snart som möjligt därefter och senast 2035. Reglernas omställningstryck mot nollutsläpp bör inte försvagas och definitionen av nollutsläpp bör inte bli mindre strikt.
Sverige
•Ett riksdagsbundet mål bör antas om att alla nya personbilar (klass I) från 2030 ska vara nollutsläppsfordon (NUF), dvs. bilar utan koldioxidutsläpp vid körning (från ”avgasröret”).
•Nivåerna för
•Nedsättningen för miljöanpassade bilar i bilförmånsreglerna bör ses över för att med god framförhållning kunna förenkla systemet och bättre motsvara incitamenten för val av laddbara bilar till privatköpare.
461
Styrmedel för personbilar |
SOU 2021:48 |
Skälen för utredningens förslag och bedömningar
Detta kapitel berör styrmedel riktade specifikt mot personbils- flottan som kan underlätta, möjliggöra och delvis även säkerställa en utfasning av fossila drivmedel till 2040. I kapitel 7 ges en beskrivning av hur styrmedel kan utformas för att övergripande säkerställa en utfasning av fossila drivmedel. Personbilsflottans utveckling påverkas dessutom av tillgängligheten till andra färdsätt än bil samt tillgången till laddinfrastruktur. Dessa faktorer har behandlats i kapitel 9 och 10.
Infasning av nollutsläppsfordon genom
Styrningen behöver riktas mot infasning av nollutsläppsfordon (dvs. fordon som inte ger upphov till koldioxidutsläpp vid körning, NUF). Med dagens teknik innebär det i huvudsak batterielektrisk drift.1 Utredningen bedömer att Sverige i första hand bör verka för en strikt reglering på
Flera
1I kapitlet talas därför fortsatt om elbilar. Även eldrift genom bränslecell skulle dock kunna komma ifråga, liksom vätgas i förbränningsmotor.
2Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/631 av den 17 april 2019 om fast- ställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon och om upphävande av förordningarna (EG) nr 443/2009 och (EU) nr 510/2011.
462
SOU 2021:48 |
Styrmedel för personbilar |
partikelutsläpp från broms- och däckslitage. Det saknas därmed enligt utredningen skäl att införa krav ur ett livscykelperspektiv även i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp. Det saknas även skäl att i förordningen införa någon typ av kreditering för förnybara flytande eller gasformiga drivmedel. En sådan utveckling skulle med- föra risk för s.k. dubbelräkning och sänka det sammantagna omställ- ningstrycket mot elektrifiering som förordningen bidrar till. Även den övergripande ambitionen att förordningarna ska bidra till en ökad energieffektivitet och en samhällsekonomiskt effektiv om- ställning mot EU:s klimatmål riskerar att sänkas vid en sådan förändring.
Se vidare avsnitt 11.3.1.
Ett nationellt riksdagsbundet mål
På nationell nivå bedömer utredningen att det är förenat med svårigheter att införa en strikt reglering motsvarande den som före- slås på
Utredningen är medveten om att en tidigare infasning av noll- utsläppsfordon i Sverige än EU skapar risk för ”utsläppsläckage”, på så sätt att bilar med högre utsläpp i stället säljs i andra
3Personbilar har högst åtta sittplatser och delas in i klass I och II. Förenklat uttryckt är en personbil klass I en bil byggd för persontransport, medan personbil klass II är en bil utrustad som husbil. Definitionerna finns i lagen om vägtrafikdefinitioner (2001:559) 2 §.
463
Styrmedel för personbilar |
SOU 2021:48 |
bidra till att de
Se vidare avsnitt 11.3.2.
Nivåerna för
Till centrala nationella styrmedel riktade mot nybilsförsäljningen hör
Även malus bör följas noga i förhållande till marknadsutveckling och
464
SOU 2021:48 |
Styrmedel för personbilar |
inte vunnit framgång. En möjlig förbättring som enligt utredningens mening bör övervägas är att förlänga malus i tid, dvs. till att gälla längre än tre år från första registrering av en bil. Om begagnade bilar med förbränningsmotor omfattas av malus längre tid än nu gällande tre år, ökar sannolikt incitamenten att välja en begagnad laddbar bil framför andra
I takt med att elbilar antas slå igenom på bredare front blir det viktigare att underlätta användningen av fordonen snarare än att stödja nybilsköpen. En helt avgörande förutsättning för de batteri- elektriska bilarna är utbyggnaden av en ändamålsenlig laddinfra- struktur, där även fördelningspolitiska hänsyn tas bl.a. genom att hinder för laddmöjligheter i olika boendeformer undanröjs samt till- räcklig täckningsgrad säkerställs av publika laddstationer i landsbygd. Utredningens förslag kring laddinfrastruktur behandlas i kapitel 10.
Fordonsflottan kan även påverkas av utskrotning av bilar med förbränningsmotor eller konvertering av dessa till drift med hög- inblandade biodrivmedel eller eldrift. Generellt är det dock betydligt mer kostnadseffektivt att påverka inflödet i fordonsflottan än att i efterhand skrota ut fungerande bilar eller investera i konverte- ringsåtgärder för bilar med kort återstående livslängd. Utredningens förhoppning är därmed att den föreslagna styrmedelsinriktningen ska möjliggöra en utfasning utan skrotning av fungerande fordon eller konvertering.
Se vidare avsnitt 11.3.3.
Nedsättningen för miljöanpassade bilar i bilförmånsreglerna bör ses över
Den nuvarande nedsättningen för miljöanpassade bilar bedöms utgöra en relativt trubbig reglering som är svår att tillämpa i förhåll- ande till elbilar. I praktiken innebär nedsättningen att förmåns- bilister subventioneras långt mer än privatbilsköpare. Reglerna främ- jar därtill elbilar i dyrare prissegment. Förmånsreglerna bör därför ses över för att bättre spegla de incitament som ges till privatköpare.
Se vidare avsnitt 11.3.4.
465
Styrmedel för personbilar |
SOU 2021:48 |
11.1Inledning
Detta kapitel berör styrmedel riktade specifikt mot personbils- flottan som kan underlätta, möjliggöra och delvis även säkerställa en utfasning av fossila drivmedel till 2040. I kapitel 7 ges en beskrivning av hur styrmedel kan utformas för att övergripande säkerställa en utfasning av fossila drivmedel.
Utredningen har bedömt att en utfasning av fossila drivmedel underlättas av en snabb elektrifiering. Med dagens teknik innebär det i huvudsak batterielektrisk drift.4 Detta stöds även av andra analyser som pekar på att en hög grad av elektrifiering är det mest kost- nadseffektiva sättet att snabbt minska koldioxidutsläppen från transportsektorn, se kapitel 6. I synnerhet gäller detta för person- bilstrafiken som också är den del av transportsektorn där elektri- fieringen hunnit längst.
En utgångspunkt för de styrmedel som diskuteras i detta kapitel är därför att de ska främja en snabb infasning av eldrivna fordon i den svenska personbilsflottan. En stor andel elbilar i fordonsflottan håller nere användningen av biodrivmedel och minskar dessutom de negativa konsekvenserna av högre drivmedelspriser till följd av en stegvis skärpt reduktionsplikt. Ur ett fördelningsperspektiv är det därför viktigt att inte bara ha en hög andel eldrift i nybilsförsälj- ningen utan också att det finns ett stort utbud av begagnade laddbara bilar tillgängliga för de hushåll som inte har ekonomisk möjlighet att köpa en helt ny bil. Om detta inte lyckas finns en risk för att förtida utskrotning eller dyr konvertering krävs när vi närmar oss utfas- ningsåret. I diskussionen om styrmedel som påverkar personbils- flottan ska man inte glömma bort att även de styrmedel som på- verkar drivmedelspriset har betydelse för fordonsval. Styrmedel för utfasning av försäljning av fossila drivmedel (se kapitel 7) är därmed även de betydelsefulla för en kostnadseffektiv styrning mot noll- utsläppsfordon.
4I kapitlet talas därför fortsatt om elbilar. Även eldrift genom bränslecell skulle dock kunna komma ifråga, liksom vätgas i förbränningsmotor.
466
SOU 2021:48 |
Styrmedel för personbilar |
11.1.1Laddbara bilar i den svenska fordonsflottan
De senaste åren har andelen laddbara bilar i nybilsförsäljningen ökat kraftigt även om de fortfarande står för en relativt liten andel av den totala fordonsflottan. Figur 11.1. visar personbilsflottan (staplar) samt nybilsförsäljningen (linje) för åren 2016 till 2020 uppdelat på bensin, diesel, elhybrid (ej laddbar), laddhybrid samt elbil. Som framgår skedde en ökning av antalet sålda laddhybrider (lila linje) samt elbilar (blå linje) mellan 2019 och 2020 samtidigt som försälj- ningen av nya bensin- och dieselbilar sjönk kraftigt. Den minskade försäljningen av bensin- och dieselbilar är större än motsvarande ök- ning av laddbara bilar mellan 2019 och 2020 vilket innebar att den samlade nybilsförsäljningen sjönk.
En stor andel av de laddbara bilarna ägs av företag. Vid årsskiftet 2020/2021 ägdes hela 63 procent av elbilarna och 72 procent av ladd- hybriderna av juridisk person, vilket kan jämföras med drygt 20 pro- cent räknat för hela personbilsflottan.5
5Uppgifter lämnade av Trafikanalys.
467
Styrmedel för personbilarSOU 2021:48
Figur 11.1 |
|
|
Personbilsflottan samt nyregistrering |
||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
Fordon i trafik visas i form av staplar på vänster axel och |
||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
nyregistrering i linje på höger axel |
|
|
||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3 500 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
250 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
3 000 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
200 000 |
|
Bensin - flotta |
|||||||
2 500 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Diesel - flotta |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
150 000 |
|
Elhybrid - flotta |
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
2 000 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Laddhybrid - flotta |
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
El - flotta |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1 500 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Bensin - nyregistrering |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 000 |
|
Diesel - nyregistrering |
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1 000 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Elhybrid - nyregistrering |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Laddhybrid - nyregistrering |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 000 |
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
500 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
El - nyregistrering |
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
2016 |
|
|
2017 |
|
|
2018 |
|
|
2019 |
|
2020 |
|
|
|
|
||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Egen bearbetning av Trafikanalys statistik.6
Fordonsflottans utveckling beror dock inte enbart på nybils- försäljningen utan det förekommer även en omfattande import och export av begagnade fordon. Figur 11.2 visar andelen personbilar nyregistrerade åren
6Fordon 2020, PB Tab5 (fordon i trafik) samt RS Tab6 (nyregistering). För elhybrider inkluderas s.k. mildhybrider (200 kW eller lägre effekt hos elmotorn) till och med 2019 i ny- bilsförsäljningen. Från och med 2020 klassas mildhybrider i stället som bensin resp. dieselbilar i nybilsförsäljningen, medan äldre mildhybrider i den befintliga fordonsflottan fortfarande klassas som elhybrider.
468
SOU 2021:48 |
Styrmedel för personbilar |
kommer en avsevärd export även av nyare begagnade bensin- och dieselbilar vilket tyder på att betalningsviljan även för dessa bilar kan vara högre hos utländska köpare av begagnade bilar jämfört med i Sverige. Det förkommer även import av begagnade personbilar till Sverige men denna är avsevärt mindre än exporten, i synnerhet för laddbara bilar.7
Figur 11.2 Andel personbilar som exporterats inom 0 till 5 år
Uppdelat på drivmedel och registreringsår (observera att för bilar nyare än 2015 har ej fem år gått sedan nyregistrering)
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Bensin |
|
Diesel |
|
Elhybrid |
|
Laddhybrid |
|
El |
|
Gas |
|
|
|
|
|
||||||
|
|
|
|
|
Källa: Egen bearbetning av datamaterial från Trafikanalys.
7Det finns ingen officiell statistiksammanställning över importen av begagnade personbilar. I Jonsson et al., (2020) s.
469
Styrmedel för personbilar |
SOU 2021:48 |
11.1.2Dagens styrmedel
Koldioxidkraven i EU styr mot elektrifiering
EU:s förordning om nya bilars koldioxidutsläpp8 ger en stark styr- ning mot elektrifiering. Förordningen ställer egentligen krav på energieffektivitet men uttryckt som gram koldioxidutsläpp per kilo- meter där beräkningen görs baserat på det fossila kolinnehållet i bensin respektive diesel. Elbilar har därför per definition nollutsläpp
iberäkningen oavsett energieffektivitet. Laddhybriders koldioxid- utsläpp beräknas utifrån bränsleförbrukningen vid drift med för- bränningsmotorn medan den del av körsträckan som kan gå med eldrift har nollutsläpp. För att klara kraven måste det genomsnittliga utsläppet av alla nyregistrerade fordon från en tillverkare vara under en viss gräns. Tillverkare som överskrider sitt utsläppsmål åläggs sanktionsavgift.
Genom att eldrift ger nollutsläpp i beräkningen är försäljning av laddbara bilar ett effektivt sätt för biltillverkare att sänka sina genom- snittliga utsläpp och därmed öka sannolikheten att klara kraven. Batterielektriska bilar och snåla laddhybrider har dessutom gynnats genom så kallade superkrediter som inneburit att bilar med låga utsläpp (under 50 gram per km) viktats högre i beräkningen av ge- nomsnittliga utsläpp, något som också finns för åren
Kraven skärptes 2020 till 95 gram per kilometer för personbilar från tidigare 130 gram per kilometer. Den kraftigt ökade andelen laddbara bilar både i Sverige och i EU från 2019 till 2020 har bedömts till stor del bero på de skärpta
Från 2025 och framåt är referensvärdet satt i relativa tal och inne- bär att de genomsnittliga koldioxidutsläppen för personbilar på flottnivå ska minska med 15 procent
8Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/631 av den 17 april 2019 om fast- ställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon och om upphävande av förordningarna (EG) nr 443/2009 och (EU) nr 510/2011.
9Se t.ex. Transport & Environment (2021a). För svensk del anses även
470
SOU 2021:48 |
Styrmedel för personbilar |
krav gällande koldioxid ska tas fram i juni 2021 innehållande en tydlig plan från 2025 och framåt mot klimatneutrala transporter.10
Kommande års kravskärpningar i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp kommer att ge ytterligare styrning mot elektrifie- ring. Utöver att koldioxidkraven stimulerar försäljningen av ladd- bara fordon finns en parallell process kring kommande avgaskrav (Euro 7), som kan innebära väsentligt högre kostnader för utveck- lingen av förbränningsmotorer och i förlängningen göra det svårt eller till och med omöjligt att få typgodkännande för förbrännings- motorer. Dessa aspekter behandlas närmare i avsitt 11.3.1 nedan.
Fokus på nybilsförsäljningen i svenska styrmedel
Sverige har under många år stöttat köp av nya personbilar med särskilt goda miljöegenskaper genom inköpssubventioner och ned- satta förmånsvärden i kombination med koldioxiddifferentierad fordonsskatt.
Det nuvarande
Även nedsättningen av förmånsvärdet för miljöanpassade bilar påverkar framför allt nybilsförsäljningen. Förmånsvärdet beräknas bland annat utifrån bilens listpris och nedsättningen innebär att förmånsvärdet för elbil, laddhybrid och gasbil beräknas utifrån ett (lägre) nybilspris för motsvarande bil med förbränningsmotor, i de flesta fall en bensinbil. Det finns för de allra flesta bilar ingen kopp- ling mellan förmånsvärde och bilens ålder, vilket gör att det blir eko- nomiskt ofördelaktigt att ha en äldre bil som förmånsbil.11
För att få köpare av begagnade bilar att välja en energieffektiv och helst laddbar bil är styrmedlen betydligt svagare. Det finns ingen inköpssubvention för köp av begagnade laddbara bilar motsvarande
10COM (2019) 640 final av den 11 december 2019.
11En särskild s.k. sexårsregel finns som innebär att de billigaste bilarna får höjt förmånsvärde då de blir sex år gamla (se inkomstskattelagen (1999:1229) 61 kap. 7 §). Regeln träffar dock mycket få bilar i praktiken.
471
Styrmedel för personbilar |
SOU 2021:48 |
bonus (även om bonusen indirekt bidrar till att sänka begagna- tpriserna på laddbara bilar). Den årliga fordonsskatten har en kol- dioxidkomponent, men denna är väsentligt lägre än malusen. Visser- ligen gynnas även köpare av begagnade laddbara bilar av stöd till utbyggnad av laddinfrastruktur och de styrmedel som höjer driv- medelspriset, främst reduktionsplikt och drivmedelsbeskattning, ger samma incitament till val av bränslesnåla bilar oavsett om dessa är nya eller begagnade. Sammantaget är dock incitamenten att välja en laddbar bil för köparen av begagnad bil väsentligt lägre än för nybils- köparen. Detta i förening med andra länders styrmedel har gjort att betalningsviljan för begagnade laddbara bilar är relativt låg i Sverige jämfört med andra länder. Eftersom begagnade bilar är varor som kan säljas över nationsgränserna har som resultat en stor andel av dessa bilar exporterats från Sverige efter några år.12
Större incitament till förmånsbilisten än privatköparen
12Se den statistik som Trafikanalys tar fram, exempelvis Minskad export av begagnade per- sonbilar under 2020 (trafa.se).
13Skatteverket (2021).
14För elbilar cirka 260 000 kronor och för laddhybrider cirka 140 000 kronor baserat på ett genomsnitt av bilmodeller. Om man tar hänsyn till att dyrare elbilar är relativt vanligare som förmånsbilar blir den genomsnittliga nedsättningen för elbilar högre. Beräkningar på detta finns dock endast för 2018 som visar att nedsättningen per förmånsbil var 349 000 kronor jämfört med 263 000 kronor per bilmodell för elbilar. Se Skatteverket (2021).
472
SOU 2021:48 |
Styrmedel för personbilar |
Körkostnaden har betydelse för val av eldrift
För valet av personbil är det inte bara priset vid inköp utan även kostnaden vid användning som har betydelse. För en bil med för- bränningsmotor är drivmedelskostnaden en stor kostnadspost och högre drivmedelspriser ger därför incitament att välja en bränslesnål bil. Eldrift ger väsentligt lägre körkostnader än även en bränslesnål bensin- eller dieselbil och den totala kostnaden för att äga och bruka en laddbar bil kan därför vara lägre än för en bensin- eller dieselbil även om den laddbara bilen är dyrare vid inköp. Ju högre priset på drivmedel är desto kortare körsträcka krävs för att den laddbara bilen ska bli ett attraktivt val. Att andelen förnybara drivmedel i bensin och diesel genom en höjd reduktionsplikt kommer att öka, och därigenom leda till höjda drivmedelspriser, kan förväntas göra eldrift allt mer konkurrenskraftigt. Även reduktionsplikten samt beskattningen av drivmedel är alltså styrmedel som påverkar for- donsflottans sammansättning. Fördelen med att låta priset på drivmedel styra mot energieffektivare fordon och elektrifiering är att drivmedelspriset påverkar både köparna av nya fordon och begag- nade fordon. De samlade kostnaderna för eldrift påverkas också av möjligheten att ladda till en låg kostnad där både tillgängligheten till laddinfrastruktur och priset vid laddning har betydelse. Även de styrmedel som stödjer en snabb utbyggnad av laddinfrastruktur hör alltså till styrmedel som påverkar fordonsvalet. Utredningen be- handlar styrmedel för laddinfrastruktur i kapitel 10.
Även andra
Det faktum att flera av våra grannländer har en styrmedelsutform- ning som höjer betalningsviljan även för begagnade laddbara bilar har, i kombination med de svenska styrmedlen, gett en omfattande export av dessa bilar från Sverige. Ett exempel är den norska moms- befrielsen för elbilar som gör att en norsk privatperson som köper en begagnad svensk elbil från ett leasingföretag inte behöver betala moms på priset, medan samma bil är belagd med moms för en svensk köpare. Flera länder, däribland Finland och Nederländerna, har en registreringsskatt som även omfattar import av begagnade bilar och som är differentierad för bilens koldioxidutsläpp, vilket ger incita- ment att välja bilar med låga utsläpp även för köpare av begagnade
473
Styrmedel för personbilar |
SOU 2021:48 |
importerade bilar. Eftersom import- och exportflöden är en funk- tion av styrmedelsutformningen i både import- och exportlandet är det svårt att förutse i vilken utsträckning förändringar i den svenska styrmedelsutformningen kan hejda dagens omfattande export av begagnade laddbara fordon.
Även för nybilsförsäljningen påverkas den svenska försäljningen av laddbara fordon av styrmedelsutformningen i andra länder. Detta beror på att kraven i EU:s förordning om nya bilars koldioxidutsläpp är utformade som krav för den totala nyförsäljningen i hela unionen, vilket gör att en högre försäljning av laddbara bilar i ett land kan möjliggöra en försäljning av bilar med högre utsläpp i ett annat land. Utredningen är visserligen av uppfattningen att den europeiska marknaden inte ska ses som endast ett nollsummespel där stark nationell styrning i nybilsförsäljningen enbart medför att utsläppen i stället hamnar någon annanstans. En marknadsintroduktion av bilar med lägre utsläpp i föregångsländer kan enligt utredningens syn bidra till att de koldioxidkraven kan skärpas snabbare. På kortare sikt kan dock en snabb styrmedelsutveckling i andra europeiska länder medföra att efterfrågan på laddbara bilar överstiger utbudet. Sverige är långt ifrån det enda land som försöker stimulera försäljningen av laddbara bilar med nationella styrmedel och en snabb utveckling sker på många håll, se kapitel 4. Som framgår i kapitel 4 finns i många länder uttalade politiska mål om att nå full elektrifiering i nybils- försäljningen vid visst årtal, antingen formulerade positivt såsom mål om enbart nya utsläppsfria fordon eller negativt i form av slutår för nya bilar med förbränningsmotor.
11.2Utredningens bedömning kring framtida styrning och styrmedelsutformning
11.2.1Verka för nollutsläpp i nya bilar såväl på
Utredningen har i kapitel 6 konstaterat att en kostnadseffektiv och hållbar utfasning av fossila drivmedel till år 2040 underlättas av att personbilsflottan elektrifieras. Utredningen har också konstaterat att den omställningen behöver ske skyndsamt och gynnas av om nybilsförsäljningen kan elektrifieras till 2030. Som också behandlats sker även styrningen på
474
SOU 2021:48 |
Styrmedel för personbilar |
inte minst genom kraven i förordningen om nya bilars koldioxid- utsläpp. Inriktningen överensstämmer också med vad utredningen kunnat se i andra länder och delar av fordonsindustrin, där planer om nollutsläpp i nybilsförsäljningen runt 2030/2035 har aviserats på flera håll.
Styrmedlen såväl inom EU som nationellt bör mot den bak- grunden främja och verka för en fortsatt utveckling mot nollutsläpp i personbilsflottan genom infasning av nollutsläppsfordon och utfas- ning av övriga bilar. Med nollutsläpp avses som redan behandlats detsamma som enligt de
Att det i större utsträckning behövs styrmedel som gynnar an- vändandet av nollutsläppsfordon innebär dock inte att alla stimu- lanser av sådana fordon är bra. I ett läge där andelen nollutsläpps- fordon förväntas öka kraftigt i nybilsförsäljningen är det inte lämp- ligt att ge stimulanser som riskerar att leda till ökad trafik och trängsel. Att ge nollutsläppsfordon rätt att köra i kollektivtrafik- körfält eller undantag från trängsel- eller parkeringsavgifter är därför något som utredningen avråder ifrån. Förutom att sådana styrmedel kan ge upphov till ökade trafikmängder finns en fördelningspolitisk dimension som kan minska acceptansen för den omställning som en utfasning av fossila drivmedel innebär. Utredningen förespråkar av samma skäl inte heller inrättande av miljözoner, där andra fordon än nollutsläppsfordon utestängs, med huvudsakligt syfte att påskynda omställningen.
11.2.2Fokus även på begagnatmarknaden och styrmedel som påverkar användandet
En omställning av den svenska personbilsflottan kräver utöver noll- utsläppsfordon i nybilsförsäljningen också att bilarna stannar i landet och utgör en växande del av den begagnade flottan. Som nämnts sker i dagsläget en relativt stor export av nyare begagnade
475
Styrmedel för personbilar |
SOU 2021:48 |
laddbara bilar från Sverige, vilket riskerar att försena omställningen nationellt. Exporten kan antas bero på en relativt låg betalningsvilja för dessa i landet jämfört med motsvarande betalningsvilja i andra länder. Detta kan i sin tur antas bero bl.a. på relationen mellan de svenska inköpssubventionerna (som sänker priset på begagnade bilar) och andra länders styrmedel, vilket gör frågan komplex och svår att lösa nationellt. Inte desto mindre bör större fokus läggas på frågan och begagnatmarknaden överlag i styrmedelsinriktningen.
I takt med att elbilarna slår igenom på allt bredare front blir det viktigare att underlätta användandet än att stödja nybilsköpen. Här har utbyggnaden av laddinfrastruktur en avgörande betydelse. Ut- redningens förslag kring laddinfrastruktur behandlas i kapitel 10.
Elbilens konkurrenskraft beror på kostnaderna för att köpa och använda en elbil i jämförelse med motsvarande kostnader för en bil med förbränningsmotor. Detta gör att även styrmedel som ökar kostnaderna för att använda drivmedel påverkar valet av en laddbar bil. Att låta merkostnaderna för en högre andel förnybara drivmedel slå igenom på drivmedelspriserna stärker därmed elbilens attrak- tivitet, vilket talar för att inte kompensera de högre drivmedelspris- erna med en sänkt drivmedelsbeskattning.
11.3Utredningens förslag om styrning och styrmedelsförändringar
11.3.1Verka för nollutsläppskrav för personbilar i EU- förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp 2030 eller så snart som möjligt därefter och senast 2035
Gällande krav och deras betydelse för omställningen
De gällande kraven i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp har beskrivits i avsnitt 11.1.2 ovan. Förordningen innebär i korthet krav riktade mot fordonstillverkare, innebärande att de genomsnitt- liga utsläppen av koldioxid från dennes flotta av nyregistrerade fordon inte får överskrida ett årligt bindande utsläppsmål. Tillverk- are som överskrider sitt utsläppsmål åläggs sanktionsavgift.
Kraven i förordningen har som nämnts haft stor betydelse för att driva på energieffektiviseringen av nya fordon i Europa. En nyligen genomförd norsk analys konkluderar att förordningens krav är den
476
SOU 2021:48 |
Styrmedel för personbilar |
drivande faktorn bakom elektrifieringen i Europa.15
Nuvarande krav i förordningen innebär ett referensvärde om
95gram per km. Från 2025 och framåt är referensvärdet satt i relativa tal och innebär att de genomsnittliga koldioxidutsläppen för person- bilar på flottnivå ska minska med 15 procent
Kommande revidering och möjliga spår
15Transportøkonomiskt institutt (2019). De strikta kraven på
16SWD (2017) 650 final av den 8 november 2017.
17Förordningen om ny bilars koldioxidutsläpp (2019/631), skäl 10 i ingressen. Utvärdering- arna har gällt tidigare motsvarigheter till förordningen.
18Kvoterna, som anges för EU:s fordonsflotta som helhet, är för personbilar 15 procent för 2025 och 35 procent för 2030. Om en tillverkares andel överstiger kvotvärdet kan tillverkaren få ett motsvarande mindre strikt utsläppsmål med upp till fem procent. Vid beräkningen viktas utsläppsfria och utsläppssnåla fordon olika utifrån deras koldioxidutsläpp, dvs. utsläppsfria fordon viktas högst.
19COM (2019) 640 final av den 11 december 2019.
20Inception Impact Assessment, Ref. Ares(2020)6081912.
477
Styrmedel för personbilar |
SOU 2021:48 |
ningen, aviserat att bedöma vid vilken tidpunkt förbränningsmoto- rer för bilar inte längre bör släppas ut på marknaden.21
Bland internationella organisationer har argumenterats för än högre mål om minst minus
Även flera medlemsländer har propagerat för kraftigt skärpta reg- ler. I ett gemensamt skriftligt ställningstagande i mars 2021 anförs från nio länder, däribland Danmark och Nederländerna, att kraven i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp måste skärpas mar- kant för att påskynda omställningen till utsläppsfria vägtransporter, att incitamenten för utsläppsfria fordon i förordningen bör öka och, inte minst, att förordningen bör inkludera krav som innebär full utfasning av nya bensin- och dieseldrivna bilar vid visst årtal.23
Åandra sidan finns röster i annan riktning, för att fordonens användning av biodrivmedel eller elektrobränslen ska få räknas in i förordningen genom t.ex. någon form av krediteringssystem. Bl.a. har det tyska ekonomiministeriet beställt en rapport där förslag till ett sådant krediteringssystem har tagits fram.24
Angränsande förslag handlar om att utsläppen bör räknas i ett livscykelperspektiv i stället för i avgasröret. Av ingressen till förord- ningen om nya bilars koldioxidutsläpp framgår att
21COM (2020) 562 final av den 17 september 2020.
22Se bl.a. Transport & Environment (2021b) och ICCT (2020a).
23The Netherlands at International Organisations,
24Frontier economics & Flick Gocke Schaumburg (2020).
25Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020)6081912 - 29/10/2020.
26Skäl 50 i ingressen.
478
SOU 2021:48 |
Styrmedel för personbilar |
Diskussion
Utredningens bedömning är till en början att kravnivåerna för genomsnittliga koldioxidutsläpp bör skärpas kraftigt för
Förordningen bör enligt utredningens mening inte utvidgas till att omfatta utsläpp ur ett livscykelperspektiv. Detta innebär inte att nollutsläppsfordon inte omfattas eller fortsatt ska omfattas av krav som täcker hela livscykeln. Tvärtom innebär regelutvecklingen på
27Jfr motsvarande resonemang av organisationen Agora Energiwende, Ökoinstitut & Agora Energiewende (2020).
28Transport & Environment (2021b). Organisationen beräknar att kvotnivåerna därmed i praktiken medför att genomsnittsänkningen behöver vara endast 11 procent i perioden 2025– 2029 (och inte 15 procent).
29Inception Impact Assessment, Ref. Ares
479
Styrmedel för personbilar |
SOU 2021:48 |
nya bilars koldioxidutsläpp. Det finns enligt utredningens mening inte heller skäl att medge någon typ av kreditering för biodrivmedel i förordningen. Detta skulle tvärtom innebära risk för omfattande dubbelreglering (särskilt i förhållande till förnybartdirektivet30) och s.k. dubbelräkning. Det skulle också sänka det sammantagna om- ställningstrycket mot elektrifiering som förordningen bidrar till och enligt utredningens mening strida mot den övergripande ambitionen att regleringen ska bidra till en ökad energieffektivitet och en sam- hällsekonomiskt effektiv omställning.
Utredningen förespråkar som viktigaste inriktningspunkt att krav på enbart nya utsläppsfria fordon införs i förordningen vid visst årtal för personbilar och att det redan nu införs en tidplan för när och hur det ska regleras. Företrädelsevis kan utsläppstaket (nuvar- ande 95 gram per km) gradvis sänkas och nå noll vid årtalet i fråga. Ett alternativt förfarande vore att låta de frivilliga kvoterna för utsläppsfria fordon blir tvingande och gradvis stigande mot 100 pro- cent. Såväl nollutsläppskrav som full kvotplikt skulle innebära att bilar med förbränningsmotor i praktiken fasas ut i nybilsförsälj- ningen. Regleringen kan i den bemärkelsen jämföras med ett EU- omfattande förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar (i vart fall så länge böterna som tas ut om kraven inte uppfylls är tillräckligt höga, så att tillverkare inte väljer böter framför kravuppfyllelse). Detta bör noteras särskilt i förhållande till utredningens uppdrag att analysera hur ett
Uppdragets omfattning har inte medgett en så omfattande analys att utredningen kan underbygga ett bestämt förslag till konkret årtal. Enligt utredningens mening ligger dock mycket i de argument som förts fram (se ovan) om att EU:s klimatmål i förening med person- bilars livslängd leder till ett årtal senast i mitten av
Det finns säkerligen alternativa regleringsvägar och komplement att beakta. En full infasning av utsläppsfria fordon (oavsett om så
30Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG.
480
SOU 2021:48 |
Styrmedel för personbilar |
sker genom nollutsläppskrav eller en
När det gäller alternativa regleringsspår kan noteras att det paral- lellt med revideringen av förordningen om nya bilars koldioxid- utsläpp pågår en översyn av tidigare nämnda avgaskrav för olika for- donskategorier (de s.k.
31Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) 2018/858 av den 30 maj 2018 om godkän- nande av och marknadskontroll över motorfordon och släpfordon till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon, om ändring av förordningarna (EG) nr 715/2007 och (EG) nr 595/2009 samt om upphävande av direktiv 2007/46/EG. Reglerna behandlas närmare i kapitel 15, avsnitt 15.6.3.
32Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 715/2007 av den 20 juni 2007 om typ- godkännande av motorfordon med avseende på utsläpp från lätta personbilar och lätta nytto- fordon (Euro 5 och Euro 6) samt Kommissionens förordning (EU) 2017/1151 av den 1 juni 2017 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 715/2007 om typgodkännande av motorfordon med avseende på utsläpp från lätta personbilar och lätta nyttofordon (Euro 5 och Euro 6) och om tillgång till information om reparation och underhåll av fordon samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46/EG, kommis- sionens förordningar (EG) nr 692/2008 och (EU) nr 1230/2012 och om upphävande av kommissionens förordning (EG) nr 692/2008.
33Clean Energy Wire, German engineers warn new Eu rules could spell end combustion engine,
18February 2021 (cleanenergywire.org).
34Transport & Environment (2020b).
481
Styrmedel för personbilar |
SOU 2021:48 |
fortskridit till dess. Enligt utredningens förmenande innebär kraf- tiga skärpningar av EU:s avgaskrav dock en svår balansgång. For- donsbranschen är på väg att genomföra en strukturomvandling mot olika typer av elektrifiering, vilket ”rätt” ställda krav skulle kunna påskynda. Å andra sidan finns risken för en kravnivå som medför att branschen tvingas investera i ytterligare utveckling av motorteknik för fossila drivmedel. Det skulle i så fall kunna fördröja en övergång till eldrift. Inte minst mot denna bakgrund förespråkar utredningen, baserat på befintligt underlag, att
Det kan avslutningsvis noteras att förordningens utformning innebär att elbilar i dagsläget inte omfattas av några energieffektivi- tetskrav. Däremot finns krav på mätning och deklaration av energi- effektivitet i typgodkännandereglerna för enskilda bilar, vilket gäller även elbilar. Det är rimligt att man initialt inte belastat den nya tekniken med energieffektivitetskrav, men på längre sikt behöver sådana krav och lämplig regleringsform övervägas.
11.3.2Förslag till riksdagsbundet mål om att nya personbilar 2030 ska vara nollutsläppsfordon
Ett tydligt politiskt besked om färdriktning
Utredningen förespråkar i första hand
35Utredningen avser Volvo cars vd Håkan Samuelssons uttalande vintern 2020, återgivet bl.a. i Svenska Dagbladet Näringsliv, 2 december 2020, Volvochefens giv: Förbjud bensin och diesel, Volvos vd: Förbjud bensin- och dieselbilar, SvD.
482
SOU 2021:48 |
Styrmedel för personbilar |
främsta är att en sådan strikt nationell reglering bedöms svår att förena med gällande
Utredningen bedömer däremot att det är värdefullt med ett rakt och tydligt politiskt besked till samhällets aktörer om den nationella färdriktningen i omställningen. Ett sådant besked kan ges genom ett riksdagsbundet mål om nollutsläpp i nybilsförsäljningen till 2030. På så sätt uppnås delvis det syfte som ett nutida besked om ett framtida förbud mot nya bensin- och dieselbilar skulle göra. Ett satt mål kan också tjäna som underlag och motivering för styrmedelsförändringar och därmed skapa en större genomförbarhet och acceptans inför förändringar som syftar till att uppnå omställningen. Målet kan också formuleras på ett sätt som ger utrymme för viss flexibilitet och anpassningar (formuleringen behandlas nedan).36
Ett politiskt mål om nollutsläpp i nybilsförsäljningen är också väl överensstämmande med vad utredningen kunnat se i flera andra europeiska länder. Andra länders styrning och strategier beträffande nybilsförsäljningen redovisas i kapitel 4. Sammanfattningsvis kan sägas att många länder har uttalade planer om att nybilsförsäljningen vid visst årtal ska ha ställt om till nollutsläpp. Dessa planer kan vara formulerade såsom just infasnings- eller utfasningsmål. I många fall har planerna kodifierats genom målsättningar i nationella klimat- lagar, klimatplaner eller liknande ramverk.37
36Som formulerats i Utredningen om en klimatpositiv framtid: ”Ett sätt att skapa långsik- tighet utan att göra alltför stort avkall på flexibiliteten är att kombinera tydliga och långsiktigt stabila mål om vilka det råder politisk enighet med relativt stort handlingsutrymme för enskilda regeringar att föreslå hur dessa mål bör uppfyllas”. SOU 2020:4 s. 409.
37T.ex. Frankrikes klimatlag, Danmarks och Irlands respektive klimatplaner samt Norges transportplan. Se närmare i kapitel 4.
483
Styrmedel för personbilar |
SOU 2021:48 |
Närmare utformning – mål om enbart nollutsläppsfordon (NUF) i nybilsförsäljningen av personbilar (klass I) 2030
Målet bör enligt utredningens mening formuleras som ett mål om enbart nollutsläppsfordon (NUF) i nybilsförsäljningen av person- bilar (klass I) 2030. Personbilar klass II (huvudsakligen husbilar)38 bör enligt utredningens mening inte omfattas av målet, utan kunna utvecklas i samma takt som lätta lastbilar. Lätta lastbilar behandlas i kapitel 12.
Hänvisningen till nollutsläpp och utredningens definition av begreppet har behandlats tidigare, bl.a. i föregående avsnitt. Med nollutsläpp avses således noll koldioxidutsläpp (biogent eller fossilt) vid körning (från ”avgasröret”).
Definitionen överensstämmer därmed med EU:s definition av Zero Emission Vehicle (ZEV) i förordningen om nya bilars kol- dioxidutsläpp.39 Den europeiska förordningens ZEV benämns i svensk översättning som ”utsläppsfritt fordon”. I de europeiska reg- lerna förekommer också begreppet clean vehicle (rent fordon), nämligen i direktivet om rena och energieffektiva vägfordon 40. Från 2025 skärps begreppet för lätta fordon på så sätt att ett fordon måste vara ”utsläppsfritt” för att också räknas som ”rent”.
Det kan som jämförelse noteras att begreppet ZEV även före- kommer i regleringar utanför EU. Som exempel kan nämnas infas- ningskraven i Kalifornien och Quebec, vilka beskrivs närmare i kapi- tel 4. Även i dessa sammanhang avses fordon som inte har några utsläpp från avgasröret; utöver koldioxid räknas i dessa regleringar även andra växthusgaser. I den kinesiska lagstiftningen, som infört infasningskrav inspirerade av Kalifornien, används begreppet New Energy Vehicle (NEV). Med NEV avses i dagsläget elbilar, ladd- hybrider och bränslecellsbilar.
Även i nationella europeiska mål förekommer nollutsläppstermer med direkt hänvisning till EU:s ZEV eller med motsvarande inne-
38Personbilar har högst åtta sittplatser och delas in i klass I och II. Förenklat uttryckt är en personbil klass I en bil byggd för persontransport, medan en personbil klass II är en bil utrustad som husbil. Definitionerna finns i lagen om vägtrafikdefinitioner (2001:559) 2 §.
39Förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp har beskrivits i avsnitt 11.3.1 ovan. I arti- kel 3.1 m, klargörs att utsläppsvärdet fastställs enligt förordningen om avgaskrav (EU) 2017/1151. Detta innebär att endast de bränslen som utgör referensbränslen i enligt dessa krav kan ligga till grund för beräkning av utsläppsnivå. Dessa är i dagsläget: Bensin (E10), Etanol (E85), LPG, Naturgas/biometan, Vätgas och Diesel (B7). Såväl biogen som fossil koldioxid räknas som utsläpp.
40Se avsnitt 11.3.8 nedan.
484
SOU 2021:48 |
Styrmedel för personbilar |
börd. Som exempel kan nämnas det danska målet om en miljon ”noll- och lågutsläppsbilar” 2030, med vilket menas bilar som släpper ut noll respektive upp till 50 gram koldioxid per km i avgasröret.41 Även det norska målet om enbart ”nullutslippskjøretøy” 2025 kan nämnas, med vilket menas bilar som inte släpper ut några växthus- gaser i avgasröret.42
Det är enligt utredningens mening en fördel att begreppet nollut- släppsfordon (NUF) är ett eget begrepp och således inte en direkt översättning av ZEV. På så vis kan innebörden i begreppet bestäm- mas nationellt och förändringar möjliggöras om det skulle vara nödvändigt. En annan sak är att utredningen ser klara fördelar i att innebörden i NUF överensstämmer med EU:s syn på och definition av nollutsläpp i detta sammanhang, liksom med flera andra länders formuleringar.
Som alternativ skulle målet kunna formuleras i förhållande till utsläppen snarare än fordonet, på så sätt att målet avser nollutsläpp i nybilsförsäljningen eller i nya bilar 2030. Den faktiska betydelsen skulle dock, med hänvisning till utredningens definition av nollut- släpp, vara densamma. Utredningen bedömer att hänvisningen till nollutsläppsfordon skapar en mer slagkraftig och tydlig målformu- lering.
Utredningen har även övervägt begreppet nollutsläppsbil, för att närmare ringa in vad målsättningen avser. Även termen bil är dock bredare än målsättningens omfattning och tillägget om att det är personbilar klass I som avses skulle ändå behöva kvarstå. Någon för- enkling i formuleringen skulle alltså inte uppnås. Utredningen anser att det då är en fördel att i stället använda den bredare termen fordon, vilket möjliggör att fler kategorier av fordon på sikt skulle kunna inkluderas i målet om ”NUF” utan att begreppet behöver ändras.
Utredningen föreslår att målet ska avse alla nya personbilar utan att några undantag anges. Utredningen vill samtidigt förespråka en pragmatisk inställning till målets tillämpning. Syftet med NUF- målet är att snabbare uppnå en elektrifiering av vägtrafiken så att långsiktigt hållbara drivmedel kan allokeras till de delar av transport- sektorn och arbetsmaskiner som inte så lätt kan elektrifieras. Det
41Gemensamt används benämningen ”gröna bilar”. Se Aftale mellem regeringen, Radikale Venstre,Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten om: Grøn omstilling af vejtransporten (4 december 2020). Målet beskrivs också i kapitel 4, avsnitt 4.6.2.
42Nasjonal transportplan
avsnitt 4.4.2.
485
Styrmedel för personbilar |
SOU 2021:48 |
gäller främst för flytande drivmedel. Biogas är ett drivmedel med låg klimatpåverkan som i dag används även i personbilar. Det är dock i skrivande stund svårt att avgöra hur snabbt marknaden för biogas kommer att hinna utvecklas för tunga fordon, arbetsmaskiner, sjöfart och flyg. Likaså är det osäkert om biogasdrivna personbilar kommer att finnas kvar på marknaden när fler och fler bilföretag aviserar att de inom kort uteslutande kommer att satsa på elektri- fiering. Det bör i sammanhanget påpekas att biogasen är skatte- befriad till 2030, vilket utredningen ser som positivt och kan för- längas. Dessutom omfattas gasbilarna inte av malus. Mot den bak- grunden finns möjligheter att utnyttja potentialen för biogas och att gjorda investeringar inte har varit förgäves.
Utredningens förslag innebär att målet avser nybilsförsäljning. Som alternativ kan övervägas att låta målet avse nyregistrering. Någon skillnad i sak, dvs. i vilka bilar som omfattas, bedöms inte föreligga. Ett mål i förhållande till nyregistrering har möjligen den fördelen att nyregistrering är lätt att definiera administrativt och följa upp. Utredningen förespråkar dock i första hand ett mål i för- hållande till nybilsförsäljningen, eftersom det bedöms tydligare och mer lättbegripligt. Målet är tänkt att vara en viktig långsiktig signal inte enbart för biltillverkare och branschen i övrigt, utan även för bilkonsumenter och allmänheten.
Utredningen har övervägt en placering av målet som etappmål i förhållande till de nationella klimatmålen eller de transportpolitiska målen. Målet om nollutsläppsfordon avser visserligen att vara ett bidrag till att uppnå det föreslagna utfasningsmålet och bidrar i för- längningen också till miljökvalitetsmålet om begränsad klimatpå- verkan. Utredningen bedömer samtidigt att ett försäljningsmål för personbilar inte passar in bland de övriga etappmålens bredd och for- muleringar. Utredningen bedömer att målet inte heller bör vara etappmål i förhållande till de transportpolitiska målen, utan i stället vara ”fristående”. Det kan övervägas om termen mål ska undvikas, för att undvika sammanblandning med mål i de befintliga målsyste- men. Inriktning eller ambition kan då tänkas. Utredningen bedömer dock att termen ”mål” bäst överensstämmer med det som avses.
Med tanke på att det rör sig om en viktig politisk ståndpunkt där bred förankring är av värde, bör målet fastställas av riksdagen.
486
SOU 2021:48 |
Styrmedel för personbilar |
11.3.3
av bonus samtidigt som en förlängd malus övervägs
Nuvarande regler och effekter
Bonus ges i dagsläget med högst belopp (70 000 kronor) för en elbil och med nedtrappande belopp beroende på utsläppsgrad för bilar som släpper ut upp till 60 gram koldioxid per km.45 Malus utgår för bilar med koldioxidutsläpp över 90 gram per km och beräknas med visst belopp per gram utsläpp. Beloppet är lägre för utsläpp i spannet
43Skr. 2019/20:170 s. 6.
44Early adopters är kortfattat en konsumentgrupp som väljer en viss ny vara innan majoriteten av befolkningen gör det. Begreppet används inom marknadsföring, företagsekonomi och innovationsforskning.
45Förordningen (2017:1334) om klimatbonusbilar, 5 §. Bilar som kan drivas med fordonsgas omfattas av bonus oavsett utsläpp.
46Vägtrafikskattelagen (2006:227) 2 kap. § 9 a. Beloppen per gram koldioxid är i dagsläget
107kronor per gram i det lägre spannet
487
Styrmedel för personbilar |
SOU 2021:48 |
effekt.47 Sedan 2020 gäller en ny körcykel för utsläppsmätning som resulterat i högre uppmätta och deklarerade koldioxidvärden i genom- snitt och därmed högre fordonsskatt.48 Det har även lett till att fler bilar omfattas av malus.
En dominerande andel av utbetalningarna av bonus har gått till juridiska personer; under perioden januari till september 2020 var siffran 79 procent.49 Av dessa beräknas en stor andel vara förmåns- bilar, som vanligtvis leasas på tre år.50 Det förekommer därtill privat- leasing av bonusbilar, som inte ingår i siffran om 79 procent och inte heller redovisas särskilt i statistiken.51 Som redan påtalats är markna- den internationaliserad och en hög andel bonusbilar exporteras efter leasingperiodens slut.52
Bonus – undvik ”ryckighet”; i stället förutsägbar och kontrollerad nertrappning
Bonus motiveras som nämnts av att driva teknikomställningen och prisa in fordon med inga eller låga koldioxidutsläpp i nybilsförsälj- ningen. I takt med att de laddbara fordonen slår igenom på bred front och inte längre är att betrakta som ”ny teknik” blir behovet av inköpssubventioner naturligen svagare. Inköpspriserna för en elbil är alltjämt högre än för motsvarande bil med förbränningsmotor, men som behandlats i kapitel 6 är det sannolikt att prisparitet kan nås redan runt 2025. Med tanke på lägre driftskostnader kommer elbilar i ett sådant läge, givet en tillräckligt väl utbyggd laddinfra- struktur, att ha samtliga rent ekonomiska fördelar jämfört med kon- ventionella bilar. Flera andra faktorer spelar in, däribland faktisk och upplevd tillgång till laddinfrastruktur m.m., men givet en gynnsam utveckling kan behovet av inköpssubventioner för elbilar komma att bestå under relativt få år till. Utredningen har föreslagit ett mål om enbart nollutsläppsfordon i nybilsförsäljningen av personbilar 2030.
47Trafikverket bedömde i februari 2020 att minskningen i nya bilars genomsnittliga kol- dioxidutsläpp i Sverige under 2019 helt och hållet berodde på ökad andel laddbara
49Beräkningen av utsläpp sker sedan 2020 enligt körcykeln WLTP i stället för tidigare NEDP.
49Information från Trafikanalys,
50Runt
51I de fallen registreras bilen inte på leasinggivaren utan på leasingtagaren.
52Se avsnitt 11.1.1 ovan.
488
SOU 2021:48 |
Styrmedel för personbilar |
Om utvecklingen sker i sådan takt som utredningen därmed hoppas och ser som möjlig, finns det framåt det årtalet inte skäl att ha kvar inköpssubventioner.
En framtida nertrappning av bonus bör samtidigt inte ske med kort varsel eller uppfattas som ryckig, vilket systemet hittills har fått viss kritik för, utan behöver ske på ett förutsägbart och successivt sätt. Utredningen rekommenderar därför att det med god framför- hållning utformas en tydligare långsiktig plan för bonusen, inne- hållande en plan för stegvis nertrappning. Detta betyder inte att det inte kan finnas utrymme för viss flexibilitet. Marknadsutvecklingen för laddbara fordon beror som nämnts på ett flertal faktorer som är svåra att förutse, varför utvecklingen behöver följas noga. Även om prisparitet nås, kan osäkerheten kring laddinfrastruktur eller andra faktorer göra att marknadsutvecklingen går långsammare än väntat. Det är viktigt att den positiva trenden för laddbara bilar i nybils- försäljningen inte bryts genom en för tidig eller snabb utfasning. Täta kontrollstationer behöver därför finnas på plats och möjliggöra eventuell justering av planen i mer ”generös” riktning. Detta fråntar inte värdet av att en plan finns på plats och innehåller en slags ”minsta möjliga” subventionsplan, som tillverkare och konsumenter kan räkna med.
Utredningen ser det inte som sin uppgift att gå in på de närmare detaljerna kring en framtida nertrappning av bonus. En naturlig nertrappningsväg att överväga är dock att gradvis skärpa bonusdelen till att endast avse nollutsläppsfordon, vilket utredningen har noterat redan sker i flera andra länders regleringar. Som exempel kan nämnas det franska
Marknaden bör också följas ur fördelningspolitiskt perspektiv. Elbilarna har under en inledande fas tillhört dyrare prissegment, vilket är naturligt vid introduktion av ny teknik. Marknaden är dock nu på väg att breddas med ett stort antal nya modeller täckande fler prissegment. Pristak för bonus kan övervägas.53 Flera länder har in-
53Även förändrad bonus för de allra billigaste bilarna skulle kunna övervägas, beroende på marknadsutvecklingen. I dagsläget kan bonus ges med maximalt 25 procent av bilens nybils- pris, vilket kan begränsa möjligheten för bilar under viss prisnivå att erhålla det högsta bonus- beloppet (70 000 kronor).
489
Styrmedel för personbilar |
SOU 2021:48 |
fört pristak för bonus för att inte gynna de allra dyraste bilarna. Sådana pristak finns bl.a. i Frankrike, Finland, Tyskland och Italien.54
Malus – täta kontrollstationer och övervägande om förlängd malusperiod
Malus påverkan på nybilsförsäljningen kan, liksom för bonus, antas plana ut när prisparitet nås mellan elbilar och bilar med förbrän- ningsmotor (se nedan). En fortsatt malus kan dock fortsatt skicka en prissignal (givet s.k. ”närsynthet” hos vissa konsumenter55) och verka för att dämpa nybilsförsäljningen generellt. I flera grannländer sker en motsvarande styrning genom koldioxiddifferentierade regi- streringsskatter, bl.a. Danmark, Norge och Frankrike.
Liksom beträffande bonus behövs täta kontrollstationer för att utvärdera malus i förhållande till marknadsutvecklingen och uppsatt
54Högre bonus ges för bilar med inköpspris upp till 45 000 euro och lägre bonus för bilar med inköpspris i spannet mellan 45 000 och 60 000 euro.
55Med närsynthet menas att konsumenter i vissa fall inte prisar in framtida körkostnader i tillräckligt stor utsträckning vid sitt nybilsköp. Malus kompletterar i ett sådant fall en mer generell prissättning genom att åstadkomma något som prissättningen inte klarar av. Se exempelvis Grigolon, Reynaert och Verboven (2018).
56Förslaget innebar att bonusmottagaren skulle åläggas återbetala bonusen om fordonet i fråga avregistrerats tidigare än fem år från påställning av någon annan anledning än att den skrotas. Miljödepartementets promemoria M2020/01180/R. Förslaget möttes av relativt kraftig kritik och är under omarbetning.
490
SOU 2021:48 |
Styrmedel för personbilar |
förbränningsmotor omfattas av malus längre tid än nu gällande tre år, ökar sannolikt incitamenten att välja en begagnad laddbar bil framför andra
På något längre sikt kan en utvidgning till linjär malus övervägas, dvs. med gradvis ökande belopp för alla bilar med utsläpp. På så sätt skulle även t.ex. laddhybrider omfattas av malus, om än med lågt belopp. Vid en marknadsutveckling där nollutsläppsfordon finns i alla prissegment och är ekonomiskt fördelaktiga samt förutsätt- ningar för laddinfrastruktur m.m. finns i hela landet, skulle en sådan linjär malus innebära ett tydligt och konsekvent incitament längst hela utsläppsskalan.
Det kan noteras att utredningens syn på en fortsatt malus innebär att budgetneutraliteten i
11.3.4Se över nedsättningen i förmånsvärde för att med god framförhållning kunna förenkla systemet och bättre motsvara privatinköp
Nuvarande regler och effekter
Privat användning av tjänstebil beskattas genom att värdet av tillgång till en personbil läggs till den beskattningsbara inkomsten som därmed påverkar både sociala avgifter och inkomstskatt.57 Värdet av denna tillgång till bil beräknas schablonmässigt och benämns för- månsvärde.58 Reglerna för förmånsbilar är avsedda att som huvud- regel spegla principen om neutral beskattning mellan förmån och kontant lön. Det finns även en avsikt att styra mot mer miljö- anpassade bilar. Det senare sker främst genom särskild nedsättning av förmånsvärdet (se nedan). Dessutom påverkar malus förmåns-
5761 kap. 11 § andra stycket inkomstskattelagen (1999:1229) (IL). Med undantag för använd- ning i ringa omfattning, med vilket avses ett fåtal tillfällen per år och en sammanlagd körsträcka på högst 100 mil (prop. 1993/94:90 s. 93 f).
58Förmånsvärdet beräknas som summan av 0,29 prisbasbelopp, ett ränterelaterat belopp, ett prisrelaterat belopp, och bilens fordonsskatt enligt vägtrafikskattelagen (2006:227). Beräk- ningen framgår närmare av 61 kap. 5 § IL.
491
Styrmedel för personbilar |
SOU 2021:48 |
värdet på ett direkt sätt, sedan man brutit ut fordonsskatten ur schablonberäkningen och låtit den bli en egen beräkningspost.59
Nedsättningen i förmånsvärde gäller för bilar som är utrustade med teknik för drift helt eller delvis med elektricitet eller med andra mer miljöanpassade drivmedel än bensin och dieselolja och som på grund av detta har ett högre nybilspris än en närmast jämförbar bil utan sådan teknik (konventionell bil).60 Nedsättningen innebär att förmånsvärdet sätts ned till en nivå som motsvarar nybilspriset för den närmast jämförbara konventionella bilen.61 Som beskrivits tidig- are beräknar Skatteverket att den genomsnittliga nedsättningen av nybilspriset för 2020 var cirka 260 000 kronor för elbilar och cirka 140 000 kronor för laddhybrider. Tidigare fanns dessutom en ytter- ligare tidsbegränsad nedsättning av förmånsvärdet för gasbilar, el- bilar och laddhybrider med ytterligare 40 procent, dock högst 10 000 kronor. Denna upphörde att gälla vid årsskiftet 2020/21.
Regeringen har föreslagit förändringar i den schabloniserade beräkningen av förmånsvärde, för att bättre motsvara kostnaden av att ha en privatägd bil. Förändringarna omfattar inte nedsättningen, men höjer skatteuttaget för bilförmån generellt.62
Som redan nämnts bedöms en relativt stor andel av registrerade bonusbilar vara förmånsbilar. Av de bonusbilar som registrerades på juridisk person under de första nio månaderna 2020 beräknas 60–
70procent vara förmånsbilar.63 Förmånsbilarna har således inneburit ett stort inflöde av nya bonusbilar.
59Prop. 2017/18:01 s. 257 ff.
60Reglerna finns i 61 kap. 8 a § IL.
61Reglerna gäller bilar som tas i trafik 1 juli 2018 och framåt. För äldre bilar gäller en något annorlunda beräkning, se lagen (2017:1212) om ändring i inkomstskattelagen.
62Prop. 2020/21:156.
63Information från Trafikanalys
492
SOU 2021:48 |
Styrmedel för personbilar |
Översyn av nedsättningen till närmast motsvarande bil
Ett fortsatt nedsatt förmånsvärde för miljöanpassade bilar kan moti- veras med ett resonemang motsvarande det som förts beträffande
Detta betyder enligt utredningens mening inte att några tvära förändringar ska göras i nutid. Tvärtom har systemet, liksom beträf- fande bonus, kritiserats för ryckighet och kortsiktiga beslut. En översyn av och plan för nedsättningen behöver däremot göras för att möjliggöra god framförhållning, motsvarande vad utredningen anfört om bonus ovan. Liksom beträffande bonus behöver mark- naden och utvecklingen i nybilsförsäljningen samtidigt följas noga. Utredningens uppgift är som nämnts inte att gå in i detaljer för en sådan översyn. Utredningen kan samtidigt inte undgå att notera att nuvarande regelutformning med nedsättning till närmast jämförbara bil ter sig administrativt tungrodd, vilket Skatteverket också nyligen påpekat. Utformningen kan antas ha fungerat väl för
Mot ovanstående bakgrund bör en inriktning vid översynen vara att nedsättningen bättre ska motsvara inköpssubventionen vid privatköp av bil. En direkt koppling mellan bonus och förmåns- beskattningen kan visserligen vara svår att uppnå, eftersom före- skrifter om skatt måste meddelas i lag, medan bonus bestäms av regeringen i förordningsform. Försmånsskattereglerna kan med andra ord sannolikt inte utformas så att de har en direkt koppling till klimatbonusförordningen. Andra sätt att uppnå en bättre spegling
493
Styrmedel för personbilar |
SOU 2021:48 |
av bonus bör dock kunna övervägas. Som alternativ kan t.ex. tänkas en schablonmässig nedsättning i förmånsvärde, som i genomsnitt motsvarar effekten av vid tidpunkten gällande bonus. Framkomlig- heten för en sådan reglering beror förstås på hur bonusreglerna ser ut och hur ofta de ändras. Det kan vara snårigt att försöka spegla differentierade bonusnivåer och/eller täta ändringar i bonusreglerna. En utveckling som avsevärt skulle förenkla en sådan spegling är dock om bonus framgent skärps till att enbart gälla nollutsläppsfordon (se ovan). När det gäller en motsvarande skärpning även i förmåns- reglerna kan som jämförelse nämnas utvecklingen i flera europeiska länder, bl.a. Nederländerna och Norge, där en nedsatt förmåns- beskattning endast gäller för bilar som inte släpper ut koldioxid vid körning samt Irland där förmånsskatten är undantagen enbart för batterielektriska bilar.64
11.3.5Skrotningspremier och konvertering – överväg endast om omställningen inte lyckas
Fordonsflottan påverkas inte enbart av nybilsförsäljning samt import- och exportflöden utan också av utskrotning av bilar med förbränningsmotor och möjligheten till konvertering av dessa till drift med rena eller höginblandade biodrivmedel eller eldrift. Gene- rellt är det dock betydligt mer kostnadseffektivt att påverka inflödet i fordonsflottan än att i efterhand skrota ut fungerande bilar eller investera i konverteringsåtgärder för bilar med kort återstående livslängd.
Utredningens mening är därför att denna typ av åtgärder endast bör övervägas om andra alternativ saknas, t.ex. om en snabb infas- ning av nollutsläppsfordon av någon anledning misslyckas. Sådana överväganden kan då främst vara motiverade av att underlätta för låginkomsthushåll att byta till eldrift. En skrotningspremie kopplat till nyköp av vissa personbilar, elcykel eller kollektivtrafikbiljett finns i Finland, där den som skrotar en personbil ges en skrotnings- premie på upptill 2 000 euro beroende på vad som anskaffas. Högst premie ges vid nyanskaffning av en personbil som drivs med el eller
64Se om andra länders styrmedel i kapitel 4.
494
SOU 2021:48 |
Styrmedel för personbilar |
metan.65 Eftersom premien infördes i december 2020 kan inga slut- satser ännu dras om dess effekter, men i propositionen uppmärk- sammas att de direkta positiva miljöeffekterna bedöms vara små och att det finns risk för missbruk av systemet genom vidareförsäljning.
Konvertering av bensinbilar till exempelvis E85 kan även vara en nödlösning om förnybar bensin inte finns tillgänglig när utfasnings- året närmar sig. En sådan lösning riskerar dock att bli uteslutande nationell och löser inte bristen på förnybar bensin för hitresande europeiska bilar. Utredningens förhoppning är mot bakgrund av allt det ovanstående att den föreslagna styrmedelsinriktningen ska möj- liggöra en utfasning utan skrotning av fungerande fordon eller kon- vertering.
11.3.6Fortsatt stöd till utbyggnad av laddinfrastruktur
Medan
11.3.7Kompensera inte för högre drivmedelspriser med sänkt beskattning
En högre andel förnybara drivmedel kommer att leda till högre driv- medelspriser. Vid tidigare skärpningar av reduktionsplikten har i vissa fall beskattningen av bensin och diesel sänkts för att hålla nere prisökningen vid pump. En sänkt beskattning gör val av eldrivna fordon mindre attraktiva, både för köpare av nya och begagnade bilar.
65Lag om skrotningspremie för personbilar åren 2020 och 2021 (839/2020). Se även finska regeringens proposition RP 201/2020 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om skrotningspremie för personbilar åren 2020 och 2021.
495
Styrmedel för personbilar |
SOU 2021:48 |
11.3.8Positivt att det offentliga föregår med gott exempel – skärpta krav vid offentlig upphandling genom det reviderade
Direktivet om rena och energieffektiva vägfordon (Clean Vehicle Directive,
Med ”rena” fordon avses för personbilar under första tidsinter- vallet fordon som släpper ut max 50 gram koldioxid per km. Under det andra tidsintervallet avses endast utsläppsfria fordon. 69 Beräk- ningen av utsläpp sker på motsvarande sätt som enligt förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp (se ovan), dvs. utsläpp från avgas- röret. Direktivet korrelerar därmed med nämnd förordning på så sätt att ett ”rent” fordon motsvarar ett förordningens definition av ”ut- släppssnålt” fordon under det första tidsspannet och förordningens definition av ”utsläppsfritt” fordon under det andra.
Regeringen har nyligen lämnat förslag på hur direktivet ska implementeras för svensk del, till största del genom ändringar i lagen om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafik- tjänster.70 Utredningen har inte sett skäl att närmare fördjupa sig i detaljerna av den kommande implementeringen, utan bedömer det som positivt att en plan nu finns på plats och att det offentliga på detta sätt kan föregå med gott exempel. Regleringen omfattar även kommuner och regioner, vilket är betydelsefullt med tanke på att dessa står för en dominerande andel av de totala offentliga upp- handlingarna. Utredningen noterar även särskilt att förslaget innebär
66Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/33/EG den 23 april 2009 om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon, reviderat genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1161 av den 20 juni 2019 om ändring av direktiv 2009/33/EG om främj- ande av rena och energieffektiva vägtransportfordon.
67Direktivet omfattar upphandlingar som överstiger vissa tröskelvärden. Undantag görs för vissa typer av fordon, bl.a. utryckningsfordon och fordon som används av Försvarsmakt, Polismyndighet m.m.
68Se artikel 5 och tabell 3.
69Se artikel 4.4 a) och tabell 2. För att även främja förbättrad luftkvalitet ska ”rena” fordon under den första tidsperioden tillåtas släppa ut högst 80 procent av utsläppsgränsvärdena för kväveoxid och ultrafina partiklar enligt bilens tillämpliga utsläppsklass enligt
70Regeringens promemoria Genomförande av ändringar i direktivet om miljökrav vid upp- handling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster, 29 mars 2021.
496
SOU 2021:48 |
Styrmedel för personbilar |
att miljöbilsdefinitionen i reglerna om statliga upphandlingar av personbilar föreslås skärpas från att följa klimatbonusdefinitionen till att motsvara direktivets definition av ”ren bil”.71 Eftersom dessa regler inte enbart gäller en viss lägsta andel (såsom direktivet) utan gäller vid alla statliga upphandlingar som regleringen omfattar, kom- mer denna förändring ha inverkan utöver den tvingande andelen om 38,5 procent.
11.3.9Ingen rekommendation om miljözoner som utfasningsverktyg (trots inspiration från många europeiska städer)
Miljözoner i europeiska städer
Ett stort antal europeiska städer har inrättat lokala lågutsläppszoner (miljözoner) inom vilka fordon tillhörande vissa utsläppsklasser (enligt EU:s avgaskrav, s.k.
Zonerna har historiskt främst använts som redskap för att för- bättra luftkvaliteten lokalt. Enligt det s.k. luftkvalitetsdirektivet73 från 2008 är varje medlemsland skyldigt att tillse att nödvändiga åt- gärder vidtas för att inte överskrida uppsatta gränsvärden för kväve- oxid och vissa partiklar i luften. Lokala miljözoner har på
Miljözoner betraktas dock på många håll även som ett verktyg för en snabbare omställning av fordonsflottan. I många städer ingår miljözoner i städernas klimatplaner som ett långsiktigt medel för
71Förordning (2020:486) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar.
72Se närmare om miljözoner i olika europeiska länder i kapitel 4. Miljözoner kan utformas på olika sätt och innebära olika typer av begränsningar. I vissa städer aktualiseras tillfälliga miljö- zoner vid vissa nivåer av lokala luftföroreningar, medan zonerna i andra fall är permanenta. Zonerna kan gälla enbart tung trafik eller all trafik och innebära att vissa fordon måste erlägga en avgift för inträde eller att de helt utestängs från zonen. Även gränsvärdena kan variera; i vissa fall träffas endast lägre utsläppsklasser såsom Euro 3 och 4 av bestämmelserna, medan andra zoner sätter en högre gräns vid t.ex. Euro 6 eller utsläppsfria fordon.
73Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa.
497
Styrmedel för personbilar |
SOU 2021:48 |
utfasning av fossildrivna bilar i städerna.74 Rom har aviserat att endast utsläppsfria fordon ska tillåtas i staden 2030 och att detta mål ska uppnås genom gradvis skärpta tillträdeskrav i stadens lågut- släppszoner. På liknande sätt stadgas i Paris klimatplan målen att förbjuda dieseldrivna bilar från 2024 och bensindrivna bilar 2030, vilket ska uppnås bl.a. genom gradvis minskat tillträde till stadens lågutsläppszoner. I stadssamarbetet ”C40 Cities” har fler än 25 stora städer världen över förbundit sig att omvandla en del av eller hela staden till nollutsläppszon till
Svenska förhållanden
Miljözoner får införas av kommuner i särskilt miljökänsliga områden inom tättbebyggda områden.76 Kommunen beslutar om själva det geografiska området som en miljözon ska omfatta samt även om dispenser och vissa undantag. Det finns tre miljözonsklasser, varav personbilar omfattas av klass 2 och 3. I klass 2 ställs vissa krav på utsläppsnivå (utsläppsklass Euro 5 eller 6) medan klass 3 för lätta fordons del tillåter fordon med endast eldrift, bränslecellsfordon och gasfordon.77
Miljözoner klass 2 finns inrättade i flera av våra städer. Hittills har inga miljözoner klass 3 inrättats och utredningen har inte heller kunnat finna att de svenska städerna har utformat några konkreta planer som inkluderar sådana zoner på lite längre sikt.
Liksom på europeisk nivå har miljözoner alltsedan dess tillkomst
ibörjan av
74För referenser och utförligare beskrivning av ett antal europeiska länders strategier och styrmedel i detta avseende se kapitel 4. Se även t.ex. Transport & Environment (2018). Organisationen menar att nollutsläppszoner utgör ett effektivt verktyg för att uppmuntra bilägare att byta äldre högutsläppande bilar mot utsläppsfria bilar.
75C40 Cities, ”Fossil fuel free streets declaration”, (c40.org).
76Reglerna om miljözoner finns i trafikförordningen (1998:1276). Av 10 kap. 1 § andra stycket 3 framgår att särskilda trafikregler får gälla bl.a. ”att ett särskilt miljökänsligt område inom tättbebyggt område ska vara miljözon”.
77Se trafikförordningen 4 kap. 22 b och 22 c §§.
498
SOU 2021:48 |
Styrmedel för personbilar |
Diskussion
Som nämnts har miljözoner främst avsetts som ett verktyg för för- bättrad luftkvalitet. Regleringen och begreppet ”miljökänsligt om- råde” är samtidigt vidare och medger att även andra miljöstörningar kan utgöra skäl för miljözon, i första hand lokala störningar såsom buller, trängsel och skador på byggnader.78
På sina håll har miljözoner därtill, även i svensk kontext, lyfts som ett möjligt verktyg för sänkta växthusgasutsläpp och påskyndad omställning av fordonsflottan.79 Transportstyrelsen anger i sin senaste utredning om miljözonerna och dess regelefterlevnad (2018– 2019) att ”syftet med miljözoner är att förbättra luftkvaliteten, att minska buller och att stimulera teknikutvecklingen av fordons- flottan.”80 Utredningen har inte inom ramen för uppdraget kunnat företa någon egen undersökning av miljözoners klimateffekter. På det underlag utredningen kunnat finna måste klimateffekterna av sådana zoner för personbilars del dock betraktas som osäkra. En miljözon har bedömts kunna resultera i minskade koldioxidutsläpp om trafiken minskar totalt sett, men också innebära ökade totala ut- släpp om trafiken i stället leds om till längre resvägar utanför zonen. På liknande sätt har miljözoner bedömts antingen kunna påskynda eller försena förnyelse av personbilsflottan, beroende på vilka bilar som byts in och vilka bilar de i sin tur ersätter.81 Mot bakgrund av den redovisade osäkerheten bör eventuella klimateffekter därför enligt utredningens mening ses som en möjlig bieffekt, snarare än
78Begreppet ”miljökänsligt område” har utöver miljözonsbestämmelsen använts i skilda betydelser på bl.a. i Jordbruksverkets föreskrifter och i olika kommunala sammanhang och kan mot den bakgrunden knappast tolkas mer enhetligt än att det avser ett område som är känsligt för miljöstörningar.
79Se t.ex. miljömålsberedningen i SOU 2016:47 s. 535, som menade att ”införande av miljözon kan bidra till minskade utsläpp av både luftföroreningar och växthusgaser”. IVL har i en rapport på uppdrag av Fossilfritt Sverige 2017 anfört bl.a. att ”En mindre, utsläppsfri miljözon är […] ett bra verktyg för kommuner för att påskynda en övergång till utsläppsfria fordon i ett större område”. Se IVL (2017) s. 5.
80Transportstyrelsen (2018).
81De analyser som gjorts har i många fall avsett lågutsläppszoner, men flera av aspekterna bedöms vara relevanta även för miljözon klass 3. I en särskild studie för Trafikanalys av bl.a. IVL konstateras att om begagnade bilar från storstadsområdena ersätter än äldre och potentiellt törstigare bilar i andra delar av landet, kan miljö- och klimatvinster uppnås. Det är dock även tänkbart att ett utökat utbud av äldre begagnade bilar utanför storstäderna minskar kostnaderna och kan leda till att fler väljer större och törstigare bilmodeller eller att inköp av nyare, snålare bilar fördröjs. Se IVL & Koucky and Partners AB (2015). I en rapport 2021 konstaterar IVL återigen att klimateffekterna av miljözoner är osäkra, se IVL (2021a), bilaga 1. Se också Transportstyrelsen (2017) s. 30 f, där bedömningen görs att klimateffekterna av miljözoner för lätta fordon är så små och osäkra att de saknar relevans i sammanhanget.
499
Styrmedel för personbilar |
SOU 2021:48 |
huvudsakligt skäl för miljözon för personbilar. Utredningen ser där- till att miljözoner är problematiska ur fördelningspolitisk aspekt, i vart fall så länge nollutsläppsfordon främst finns bland nya bilar och i högre prissegment. I takt med att elektrifieringen når allt större delar av personbilsflottan minskar den fördelningspolitiska proble- matiken. Då minskar å andra sidan även effekterna av en miljözon, eftersom en allt mindre del av flottan exkluderas från zonen (och därmed kan föranleda förändringar i form av minskad trafik eller bilbyte). Mot bakgrund av ovanstående ser utredningen inte skäl att förespråka miljözoner för personbilar som ett centralt verktyg för att underlätta utfasningen av fossila drivmedel. Däremot kan miljö- zoner införas av andra skäl.
Som behandlas i kapitel 12 bedömer utredningen att delvis andra aspekter gör sig gällande när det gäller lätta lastbilar och tunga for- don och att miljözoner kan spela en roll i att underlätta om- ställningen för dessa fordonskategorier. För dessa fordonskategorier föreligger inte samma problematik kopplat till fördelningseffekter som för personbilar.
Närbesläktat till miljözoner är bilfria zoner där motordriven fordonstrafik helt förbjuds. Detta är ett styrmedel som syftar till att minska bilresandet. Styrmedel för ett mer transporteffektivt sam- hälle diskuteras i kapitel 9.
500
12Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon
Utredningens förslag och bedömningar:
EU
•Sverige bör verka för att kraven på tunga fordon i förord- ningen (2019/1242) om nya tunga fordons koldioxidutsläpp utvidgas till att även omfatta tunga fordon i kategorin 3,5– 16 ton. Vid kommande översyn 2022 bör kraven skärpas till 2030 och en tydlig tidtabell mot krav på nollutsläpp införas. Nollutsläppskravet bör införas senast 2040.
•Sverige bör verka för att det införs skärpta krav på lätta last- bilar upp till 3,5 ton i förordningen (2019/631) om nya bilars koldioxidutsläpp. De nya kraven bör följa motsvarande krav- skärpning för personbilar i förordningen och innehålla en tydlig tidtabell för när nollutsläppskrav ska införas även för lätta lastbilar. Nollutsläppskravet bör införas senast 2035.
•Förordningarnas omställningstryck mot nollutsläpp bör inte försvagas och definitionerna av nollutsläpp bör inte bli mindre strikta.
Sverige
Tunga fordon
•Klimatpremien för (miljö)lastbilar bör utvärderas med täta mellanrum. Premien bedöms behöva förlängas i tid och ansla- get behöva öka i omfattning under
501
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
SOU 2021:48 |
skillnaden jämfört med motsvarande fossildrivna alternativ sjunker kan premien sänkas för att slutligen fasas ut. Den samlade effekten av klimatpremien och stöden till laddinfra- struktur behöver utvärderas tillsammans.
•Hur stora medlen från det offentliga behöver bli beror bland annat av hur dieselpriset utvecklas, vilket i sin tur bland annat påverkas av nivån i andra mer generellt verkande styrmedel, se utredningens förslag i kapitel 7. Incitamenten via de generellt verkande styrmedlen bedöms dock inte ensamma vara till- räckliga då det handlar om en teknikutveckling i ett relativt tidigt skede.
•Motsvarande fordonsbeskattning där premiedelen (bonusen) även kompletteras med en förhöjd malusdel, som införts för lätta fordon, bedöms inte behöva införas för tunga fordon.
•Förutsättningarna för hur olika dedikerade alternativ med bio- drivmedel för tunga fordon bäst kan utvecklas i samspel med introduktionen av eldrivna lastbilar behöver utredas särskilt.
Lätta lastbilar
•
Generellt
•Den offentliga upphandlingen av fordon och transporttjänster bör understödja tidig marknadsintroduktion av lätta och tunga eldrivna lastbilar.
•Miljözoner, tidszoner för lastning och lossning, samordning av godstransporter, upphandlingskrav m.fl. verktyg och initia- tiv som genomförs på lokal nivå, kan alla kan bidra till att fasa ut användningen av fossila drivmedel och fasa in tunga fordon och lätta lastbilar med nollutsläpp i tätortsmiljöer.
502
SOU 2021:48 |
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
•Det bör utredas om överenskommelser om nollutsläppszoner för hållbar citylogistik, som är under genomförande i Neder- länderna, kan vara ett exempel att följa även i Sverige.
Skälen för utredningens förslag och bedömningar
För att de fossila drivmedlen ska kunna fasas ut från hela transport- sektorn på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt behöver även lastbilar och bussar elektrifieras så långt möjligt, transporterna effektiviseras och förnybara och fossilfria flytande och gasformiga drivmedel användas i kvarvarande förbränningsmotorer och i app- likationer som kan vara svåra att elektrifiera.
Skärpta koldioxid- och avgaskrav inom EU
Översynen 2022 av förordningen om nya tunga fordons koldioxid- utsläpp1 är ett centralt tillfälle för skärpning och utvidgning av kraven till att även omfatta tunga fordon i kategorin
Översynen 2021 av förordningen om nya bilars koldioxid- utsläpp3, som omfattar lätta lastbilar, är även det ett tillfälle att driva på utvecklingen för en övergång till nollutsläppsfordon i kategorin lätta lastbilar. De skärpta kraven på lätta lastbilar bör så långt möjligt följa motsvarande kravskärpning på personbilar. Tidtabellen för
1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1242 av den 20 juni 2019 om fastställande av normer för koldioxidutsläpp från nya tunga fordon och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 595/2009 och (EU) 2018/956 och rådets direktiv 96/53/EG.
2Det finns exempel på fordon under 16 ton som redan omfattas av kraven, men dessa utgör en liten andel.
3Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/631 av den 17 april 2019 om fast- ställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon och om upphävande av förordningarna (EG) nr 443/2009 och (EU) nr 510/2011.
503
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
SOU 2021:48 |
införande av nollutsläppskrav kan dock behöva sättas mot ett något senare slutår, men senast 2035.
Det är värdefullt att flera
Klimatpremien för tunga lastbilar
Utvecklingen av eldrivna tunga lastbilar har tagit fart under de allra senaste åren. Sedan några år tillbaka finns ett utbud av biogasdrivna tunga fordon och fordon som kan använda höginblandad etanol, ED95. På sikt kan också en användning av vätgas i bränslecellsfordon komma att växa fram som ett teknikalternativ. Även alternativ där vätgas används i förbränningsmotorer kan komma att introduceras, kanske framför allt i särskilt tunga lastbilar i fjärrtrafik.
Utvecklingen av batterielektriska lastbilar och andra nollut- släppsalternativ fram till kommersiell marknadsintroduktion4 be- döms behöva medfinansieras med offentliga medel under
4Det handlar om insatser för marknadsintroduktion dvs. i de senare leden av en teknik- utvecklingskedja som innehåller både Forskning, Utveckling, Demonstration och Marknads- introduktion, FUDM.
504
SOU 2021:48 |
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
generellt verkande styrmedlen inte ensamma kommer att vara till- räckliga under
Den nyligen introducerade klimatpremien till miljölastbilar och eldrivna arbetsmaskiner kommer därför behöva öka i omfattning jämfört med dagens nivåer för att inriktningen mot att stödja denna teknikutveckling i alla led ska kunna genomföras på ett mer om- fattande sätt i Sverige. Om teknikutvecklingen fram till kommersiell marknadsintroduktion blir framgångsrik skulle det kunna sänka kostnaderna för att uppnå klimatmål både i Sverige, inom EU och globalt. En sådan kostnadssänkning bedöms också förbättra förut- sättningarna att samhällsekonomiskt effektivt genomföra utfas- ningen av fossila drivmedel till år 2040 som utredningen föreslår.
Motsvarande fordonsbeskattning där premiedelen (bonusen) även kompletteras med en förhöjd malusdel, som införts för lätta fordon bedöms inte behöva införas för tunga fordon. Slutsatsen bygger dock på att priset på användning av flytande och gasformiga drivmedel stiger under perioden.
Insatserna från det offentliga på området behöver också bestå i att ge stöd till uppbyggnad av erforderlig laddinfrastruktur, se kapi- tel 10. Den samlade effekten av stöden till nya elfordon och infra- struktur behöver följas upp och utvärderas tillsammans över tid.
Formerna för och incitamenten till fortsatt användning av ut- vecklade dedikerade biodrivmedelsalternativ behöver utredas sär- skilt och fullföljas på lämpligt sätt parallellt med en växande intro- duktion av fordon som använder elmotor för sin framdrift.
Elektrifieringen av framför allt stadsbussar har kommit långt såväl globalt som i Sverige och bedöms inom en snar framtid kunna konkurrera företagsekonomiskt utan särskilda ekonomiska incitament. Utvecklingen ges stöd genom en särskild elbusspremie som nyligen har kunnat sänkas eftersom kostnaderna för inköp av eldrivna bussar sjunkit. Premien bedöms kunna tas bort inom en snar framtid.
505
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
SOU 2021:48 |
Elektrifieringen av lätta lastbilar är också under utveckling, men bedöms ligga något efter motsvarande utveckling på personbilssidan. Utvecklingen går främst mot batterielektrisk drift. Även biogas- drivna lätta lastbilar förekommer på marknaden.
Systemet med
Styrmedel på lokal nivå ger ytterligare incitament
Utredningen noterar att miljözoner, tidszoner för lastning och lossning, regional samordning av godstransporter, upphandlingskrav m.fl. verktyg och initiativ, som genomförs på lokal nivå, alla kan bidra till att understödja utvecklingen mot en snabb, resurs- och transporteffektiv elektrifiering av tunga och lätta vägtransporter. Den klimatöverenskommelse som träffats mellan ett antal städer och den nationella nivån i Nederländerna om införande av nollut- släppszoner för hållbar citylogistik skulle kunna utgöra ett exempel att närmare studera även i Sverige. Nollutsläppszoner skulle i princip kunna likställas med miljözon klass 3 i den svenska lagstiftningen. Flera av de styrmedel som behövs för genomförandet av nollut- släppszoner finns redan på plats eller är under genomförande i Sverige (miljözonklass 3, stadsmiljöavtal, medel till laddinfrastruk- tur, klimatpremie till miljölastbilar,
5I2021/01006.
506
SOU 2021:48 |
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
12.1Inledning
Detta kapitel behandlar lätta (<3,5 ton) och tunga lastbilar som bussar (>3,5 ton), det vill säga fordon som främst är avsedda för godstransporter. Tillsammans står transporter med lastbil och buss för 30 procent av användningen av flytande och gasformiga driv- medel i dag, varavcirka70 procent består av fossila drivmedel, främst diesel.
Utredningens egna scenarioanalyser och andra scenariomodelle- ringar som bland annat genomförts av
De styrmedel som diskuteras i detta kapitel tar därför främst sikte på att på olika sätt möjliggöra en sådan utveckling på ett samhälls- ekonomiskt effektivt sätt. I analysen behöver hänsyn tas till situatio- nen för tillverkare av såväl lätta lastbilar och tunga fordon som arbetar med att utveckla ny fordonsteknik med nollutsläpp. I Sverige finns främst tillverkare av lastbilar och bussar etablerade. Den teknik som dessa utvecklar kan komma att efterfrågas både inom EU, i Nordamerika och i Asien bland annat i förhållande till de koldioxid- krav som är under utveckling på dessa marknader.
12.2Utgångsläge och utveckling mot en utfasning av de fossila drivmedlen
12.2.1Trettio procent av användningen av fossila drivmedel i utgångsläget
Lätta och tunga lastbilar samt bussar använde tillsammans (2019) cirka 30 procent av de flytande och gasformiga drivmedlen i Sverige varav tunga lastbilar använde 17 procentenheter, lätta lastbilar 8 pro- centenheter och bussar 5 procentenheter. Energianvändningen be-
6Se kapitel 2, 6 och 8.
7Vid användning samtidigt som även livscykelutsläppen hålls låga bland annat genom krav på batterier och andra energilager i fordonen.
507
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
SOU 2021:48 |
stod till drygt 30 procent av biodrivmedel, den största delen i form av s.k.
Användningen av fordon som är särskilt utvecklade för förnybara drivmedel skiljer sig åt mellan de tre fordonsslagen. Bland de tunga lastbilarna var endast 29 eldrivna och 88 etanoldrivna fordon i trafik 2020 (av sammanlagt drygt 84 000 tunga fordon). Drygt en procent var gasdrivna.8
Av de lätta lastbilarna utgjordes knappt 3 procent av fordon drivna med förnybara drivmedel 2020, varav 1,5 procentenheter var gasdrivna, 0,9 procentenheter eldrivna och 0,4 procentenheter an- vände etanol. De eldrivna lätta lastbilarna ökar snabbast i antal, ökningen har legat på omkring 50 procent både 2019 och 2020 jäm- fört med föregående år.9 Laddhybrider utgör däremot en mycket liten andel av flottan och bedöms även på sikt inte vara ett attraktivt alternativ eftersom sådana bilar behöver laddas ofta för att kunna köra på el samt att dubbla drivlinor gör att nyttolasten minskar.10
För bussar är andelen fordon som är utvecklade för att använda förnybara drivmedel betydligt högre, 25 procent, varav merparten utgörs av (bio)gasdrivna bussar. Här pågår en snabb utveckling mot en ökad användning av eldrivna stadsbussar i större städer vilket samtidigt bedöms leda till att de biogasdrivna bussarna successivt fasas ut. Antalet eldrivna bussar ökade med 75 procent under 2020, men från en låg nivå.
12.2.2Marknadsförhållanden
Lastbilsflottan omsätts snabbare än motsvarande omsättning i personbilsflottan, den ekonomiska livslängden för tunga lastbilar sätts exempelvis till
Tunga lastbilar registrerade i storstadskommuner är i genomsnitt yngre än lastbilar i landsbygdskommuner, åtta år jämfört med 14 år. Samma mönster gäller även för lätta lastbilar registrerade i storstads-
8Trafikanalys, www.trafa.se/globalassets/statistik/vagtrafik/fordon/2021/fordon_2020.xlsx.
9Ibid.
10Trafikanalys (2020b).
508
SOU 2021:48 |
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
kommuner men med en något mindre skillnad, sex år jämfört med tio år. Vidare har tunga lastbilar med tillstånd för yrkesmässig trafik betydligt lägre genomsnittsålder (sex år) jämfört med tunga lastbilar i firmabilstrafik (17,5 år). Tunga lastbilar registrerade inom jord- bruk, skogsbruk och fiske har högst medelålder på 23 år medan snittet inom transport och magasinering har allra lägst medelålder på sex år.11
Lätta lastbilar är ett växande segment och förväntas fortsätta öka i framtiden när städerna växer och logistikkedjor förändras, bland annat till följd av en ökad
Att det byggs ut en ändamålsenlig laddinfrastruktur är en förut- sättning för elektrifiering av både de lätta och tunga lastbilarna, se kapitel 10. Ur denna synvinkel är det en fördel att transportmark- naden är uppdelad i olika segment, där majoriteten av körsträckorna ligger i spannet
Ungefär hälften av den svenska bussförsäljningen utgörs av bussar för stadstrafik. På den marknaden bedöms elbussar redan vara konkurrenskraftiga.13 Fjärrbussar har en större utmaning avseende laddinfrastruktur och därmed även fordonsutbud och i detta seg- ment används inte heller biodrivmedel i samma utsträckning som i stadsbussar.
12.2.3Dagens styrmedel och andra incitament till åtgärder
Användningen av fossila drivmedel i lätta och tunga lastbilar samt bussar omfattas av drivmedelsskatter utan nedsättning. Drivmedels- användningen omfattas även av reduktionsplikten för förnybara låginblandade drivmedel. Vid sidan av dessa mer generellt verkande styrmedel påverkas utbudet av fordon med låga koldioxidutsläpp av
11Trafikanalys (2019b).
12Fossilfritt Sverige 2020, Färdplan Fordonsindustrin – Tunga fordon.
13Ibid.
509
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
SOU 2021:48 |
EU:s förordningar om nya tunga fordons respektive nya bilars kol- dioxidutsläpp. Klimatpremier till tunga lastbilar och bussar påverkar incitamenten vid nybilsköp. Nya lätta lastbilar omfattas av en kli- matbonus och av högre fordonsskatter, malus, i samma bonus-
Beslut har även nyligen tagits om större statliga bidrag till inve- steringar i laddinfrastruktur och infrastruktur för elektrifiering med vätgasteknik i s.k. regionala elektrifieringspiloter. Motsvarande bi- drag ges sedan tidigare till infrastruktur för olika typer av flytande och gasformiga förnybara drivmedel bland annat inom Klimatklivet, se kapitel 8.
Viktiga marknadsaktörer är vid sidan av tillverkarna av lastbilar och bussar, elhandels- och elnätsföretag, laddoperatörer, drivmedels- företag, åkerier och speditörer även privata och offentliga aktörer som köper transporttjänster.
En trend i samhället är att transportköparna inom ramen för det egna företagets eller den offentliga institutionens hållbarhetsarbete väljer att ställa krav på miljö- och klimategenskaper hos de trans- porter som upphandlas. Kraven resulterar i nuläget ofta i att villkor ställs på användning av s.k. höginblandade biodrivmedel, främst HVO100, utöver den inblandning av biodrivmedel som följer av reduktionsplikten.
12.2.4Utfasning av de fossila drivmedlen genom elektrifiering, effektivisering och användning av flytande och gasformiga förnybara och fossilfria drivmedel
I utredningens scenarier med en relativt hög elektrifieringstakt
För de tunga fordonen antas de tekniska lösningarna för att nå nollutsläpp främst handla om batterielektrisk drift via statisk och
510
SOU 2021:48 |
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
dynamisk laddning (elvägar), men även bränslecellsfordon och vät- gas i förbränningsmotor antas kunna komma att användas.
I scenarierna finns det även kvar en andel äldre förbrännings- motordrivna lätta lastbilar och tunga fordon 2040. Styrningen mot en utfasning av de fossila drivmedlen behöver därför, vid sidan av styrmedel och åtgärder som understödjer en ökad transporteffek- tivitet och som styr in en allt större andel fordon med nollutsläpp, även kompletteras med styrmedel som fortsatt ger incitament till användning av hållbara flytande och gasformiga förnybara och fossil- fria drivmedel, inklusive biodrivmedel, se kapitel 7 och 8. Den sistnämnda typen av drivmedel kan även visa sig betydelsefulla för att det ska vara möjligt att fasa ut fossila drivmedel i en del gods- transporttillämpningar som kan vara särskilt svåra att elektrifiera. Det kan till exempel handla om de tyngsta transporterna av timmer och stål.
12.3Förslag till styrmedelsutveckling
12.3.1Utredningens utgångspunkter för hur den fortsatta styrningen behöver utvecklas
Utvecklingen av eldrivna bussar, lätta lastbilar och tunga fordon går fort i samhället. Bakom utvecklingen ligger styrmedel från det offentliga och teknikutveckling på stora marknader (Kina, EU och USA (Kalifornien)) som tillsammans hittills bland annat lett till att kostnaderna för elbilsbatterier sjunkit betydande samtidigt som batteriernas energitäthet ökat. Även utvecklingen mot användning av vätgas och bränsleceller i tunga fordon har ökat i omfattning.14 En betydelsefull drivkraft för utvecklingen under de kommande åren är hur förordningarna om nya tunga fordons respektive nya bilars koldioxidutsläpp nu genomförs och skärps inom EU.15
Till utvecklingen bidrar även nationella incitamentssystem och lokala krav samt privata och offentliga aktörers egna åtaganden om att elektrifiera verksamhetens fordonsflottor respektive de trans- porter man köper upp.16
14Bloomberg NEF (2020), IEA (2020b).
15Ibid.
16Ibid.
511
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
SOU 2021:48 |
De tunga fordonen ligger i utgångsläget något efter utvecklingen inom personbilar, stadsbussar och lätta lastbilar. Nya eldrivna tunga lastbilar bedöms därför under de närmaste åren behöva något mer omfattande stöd från det offentliga för att nollutsläppsteknik snabbt ska kunna nå en högre konkurrenskraft och kostnaderna gå ned. De lätta lastbilarna och framför allt stadsbussarna har kommit längre i sin marknadsmognad men kan även de behöva vissa fortsatta incitament för att introduktionen ska kunna ta fart. Hur stora med- len från det offentliga behöver vara beror bland annat av hur diesel- priset utvecklas vilket i sin tur bland annat påverkas av hur driv- medelsbeskattningen och reduktionsplikten sätts eller nivån på andra mer generellt verkande styrmedel, se utredningens förslag i kapitel 7.
För samtliga fordonsslag är utbyggnaden av en väl fungerande laddinfrastruktur en förutsättning för att introduktionen ska kunna öka i omfattning.
12.3.2EU:s regler om genomsnittliga koldioxidutsläpp för nya lätta lastbilar och tunga fordon ska ses över och skärpas
Tunga lastbilar
Den första
17Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1242 av den 20 juni 2019 om fast- ställande av normer för koldioxidutsläpp från nya tunga fordon och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 595/2009 och (EU) 2018/956 och rådets direktiv 96/53/EG.
512
SOU 2021:48 |
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
I ett första skede ska kraven endast tillämpas på nya tunga last- bilar över 16 ton18 i fyra av de sammanlagt sexton fordonsgrupper som förordningen skiljer mellan. De fyra fordonsgrupperna beräk- nas sammanlagt står för cirka två tredjedelar av utsläppen från tunga fordon i Europa. Som grund för kraven har s.k. referensvärden tagits fram med en simuleringsmodell (VECTO19) som utvecklats av EU- kommissionen.
Iett inledande skede används
Översyn av ambitionsnivåer och omfattning 2025 och 2030 samt nya krav 2035 och 2040
I en planerad översyn av förordningen 2022, se figur 12.1 nedan, ska
18Även fordon under 16 ton omfattas i några fall av kraven.
19VECTO=Vehicle Energy Consumption Calculation Tool.
513
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
SOU 2021:48 |
Figur 12.1 Översikt över de olika element som översynen av koldioxidreglerna för tunga fordon 2022 ska omfatta
Källa: DG Clima presentation oktober 2020.
Översyn av incitamenten för lågutsläpps- och nollutsläppsfordon
Förordningen om nya tunga fordons koldioxidutsläpp omfattar incitament för utsläppsfria och utsläppssnåla fordon (ZLEV20) i form av superkrediter. Definitionen av utsläppsfria fordon skiljer sig något från motsvarande begrepp i förordningen om nya bilars kol- dioxidutsläpp. Gränsen för ett
Även begreppet utsläppssnåla fordon (LEV21) har en annan bety- delse jämfört med förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp. Till
20ZEV =Zero Emission Vehicle.
21LEV = Low Emission Vehicle.
514
SOU 2021:48 |
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
Från 2025 ska superkrediterna ersättas av ett system med kvoter, där tillverkare som överträffar en referenskvot får tillräkna sig sänkta utsläppsvärden. Kvoten är satt till två procent. Även dessa regler ska ses över 2022 i syfte att förstärka incitamenten.
Behandlingen av biodrivmedel och elektrobränslen samt beräkning av livscykelutsläpp
I översynen av förordningarna om nya tunga fordons respektive nya bilars koldioxidutsläpp ingår även frågan om utsläppseffekten av att fordon använder förnybara flytande och gasformiga drivmedel ska kunna räknas med mot koldioxidkraven i förordningen. Detta gäller främst tunga etanoldrivna fordon, ED95), gasfordon och fordon vars motorer kan använda s.k. höginblandad
En annan närliggande fråga handlar om att
Hur skulle kraven på de tunga fordonen kunna skärpas?
Efter att EU beslutade om förordningen om nya tunga fordons koldioxidutsläpp 2019 har ytterligare steg tagits i framför allt Kali- fornien mot att reglera de tunga fordonens utsläpp av koldioxid och styra in fordon med nollutsläpp.22 De föreslagna Kaliforniska reg- lerna innebär att nivån på den lägst tillåtna andelen nollutsläpps- fordon i nybilsförsäljningen successivt höjs. Senast 2045 ska
22ICCT (2020b) juli 2020,
515
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
SOU 2021:48 |
100 procent, inklusive de allra tyngsta fordonskategorierna utgöras av nollutsläppsfordon. Som nollutsläppsfordon räknas både batteri- elektriska fordon och fordon med bränsleceller. Flera andra delstater i USA har ställt sig bakom inriktningen.23
Förslag har förts fram om att även
I december 2020 deklarerade de europeiska tillverkarna av tunga fordon att de enbart ska sälja fossilfria nya tunga fordon senast 2040.25 I deklarationen framhålls vikten av offentliga investeringar i infrastruktur för laddning och elnätskapacitet samt vikten av kol- dioxidprissättning.
När det gäller frågan om, och i så fall hur, användning av flytande eller gasformiga förnybara (bio- och elektro) drivmedel ska kunna räknas mot kraven i förordningen om nya tunga fordons koldioxid- utsläpp, är en första svårighet i sammanhanget att de fordon som är anpassade för att kunna använda förnybara drivmedel i de flesta fall även kan använda fossila drivmedel som ett alternativ (naturgas, fossil diesel). För att kontrollera att så inte sker behöver därför någon form av mekanism introduceras som säkerställer att fordonen i praktiken alltid använder förnybara och inte fossila drivmedel.
Ett förslag med den inriktningen handlar om att införa en form av krediteringssystem kopplad till användning av förnybara driv- medel. I en studie beställd av det tyska ekonomiministeriet26 har ett förslag till en sådan mekanism tagits fram. I studien föreslås att alla biodrivmedel som minst uppfyller det lägsta hållbarhetskravet i förnybartdirektivet27 ska vara tillåtna för kreditering, samtidigt som systemet ska utformas så att det inte leder till dubbelräkning i förhållande till de introduktionskrav som redan ställs i förnybart- direktivet, se kapitel 8.
23CARB juli 2020,
24Transport & Environment (2020c)
25PIK, ACEA december 2020,
26Det tyska ekonomidepartementet beställde en sådan studie av Frontier economics och Flick Gocke Schaumburg (2020).
27Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. Förnybartdirektivet har nyligen om- förhandlats och det omarbetade direktivet (direktiv (EU) 2018/2001) anger nya mål för 2030.
516
SOU 2021:48 |
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
Ett närliggande förslag handlar i stället om att koldioxidkraven på nya tunga fordon i förordningen borde vidgas från att enbart gälla utsläppen från fordonets avgasrör till att även ställa krav som håller ner utsläppen under fordonets livscykel.
Diskussion
Skärp kraven mot nollutsläpp
Översynen av förordningen av nya tunga fordons koldioxidutsläpp 2022 är alltså ett tillfälle att utvidga kraven till att omfatta fler for- donstyper än de som ingår i dag och dessutom skärpa utsläppskraven successivt till att enbart nollutsläppsfordon blir tillåtna på sikt. Kravställandet borde så långt möjligt även ha som inriktning att harmoniera med motsvarande krav under utveckling i Kalifornien.
En harmonisering skulle exempelvis kunna innebära att de nuvar- ande ”superkrediterna” i förordningen tas bort och ersätts med ett kvotsystem, där kvoten ZLEV- fordon successivt höjs. En nackdel med en sådan reglering vore dock att den inte ställer direkta krav på hur bränsleförbrukningen och koldioxidutsläppen utvecklas från nya tunga fordon som använder förbränningsmotorer. Sammantaget kan det därför ändå bedömas vara bättre att ställa krav på successivt sänkta gränser för genomsnittsutsläpp ned till noll. Det är då samtidigt viktigt att se över och begränsa hur effekten av nollut- släpps- och lågutsläppsfordon krediteras, så att inte krediteringen i sig (exempelvis genom dubbelräkning) urholkar den sammanlagda effekten av kravskärpningen.
Styr mot en tekniktransformation
Utredningen konstaterar övergripande att om en revidering skulle göras i riktning mot att även nya fordonens användning av biodriv- medel eller elektrodrivmedel får räknas in mot de genomsnittliga koldioxidkraven, och eventuellt även som ZEV, respektive LEV- fordon, så sänks det sammantagna omställningstrycket mot elek- trifiering (med batterielektrisk drift eller bränslecellsdrift) via kol- dioxidregleringen av tunga fordon. Även den övergripande ambi- tionen att koldioxidregleringen ska bidra till en ökad energieffek-
517
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
SOU 2021:48 |
tivitet och en samhällsekonomiskt effektiv omställning mot EU:s klimatmål riskerar att sänkas vid en sådan förändring.
Globala scenariomodelleringar,
En inriktning mot att på olika sätt öppna upp för att användning av biodrivmedel och elektrobränslen får tillgodoräknas mot koldiox- idkraven i förordningen skulle exempelvis kunna gynna användning av flytande biogas, HVO, FAME, ED95 och elektrobränslen i nya tunga fordon. Samtidigt skulle dock incitamenten att fortsatta ut- veckla förbränningsmotorer som även kan drivas med fossila driv- medel också förstärks.
Dilemmat kan illustreras med exemplet biogas i tunga fordon. Livscykelanalyser visar att användning av biogas ger stor klimatnytta när drivmedlet ersätter diesel. Biogasanvändning från substrat inom avfalls- och jordbrukssektorn kan dessutom bidra till flera andra samtidiga miljönyttor. På
Om förordningen om nya tunga fordons koldioxidutsläpp skulle revideras så att även fordonens användning av biodrivmedel och elektrobränslen får räknas mot koldioxidkraven, kommer detta komplicera förordningen och dessutom innebära att trereglerings- områden inom EU dessutom överlappar varandra. Överlappet uppstår i förhållande till förnybartdirektivet och bränslekvalitetsdirektivet.29
Hur stor den sammantagna effekten av en eventuell förändring kan bli beror samtidigt av hur förslaget utformas mer i detalj. Utredningen kan av den anledningen främst i principiella ordalag, se ovan, diskutera vilken betydelse en eventuell förändring skulle få.
28Ökoinstitut, ICCT (2020).
29Europaparlamentets och rådets direktiv 98/70/EG av den 13 oktober 1998 om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv 93/12/EEG (bränslekvali- tetsdirektivet).
518
SOU 2021:48 |
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
Nollutsläppsfordonets utsläpp regleras i olika led och så nära utsläppskällan som möjligt
Ytterligare en invändning mot kraven i förordningarna om nya tunga fordons respektive nya bilars koldioxidutsläpp samt definitionerna av nollutsläppsfordon handlar om att dessa inte baseras på analyser av
Mot denna invändning talar att förordningarna och deras defini- tioner av nollutsläppsfordon som nämnts utgår från systemanalys med vida systemgränser (ovan nämnda scenarier) och även från
–Krav på återvinning, låga tillverkningsutsläpp och hållbar gruv- drift av fordonets batteri enligt förslaget till EU:s nya batteri- förordning31.
–Ett skärpt utsläppshandelssystem där bland annat utsläppen från metall- och elproduktion ingår. Parallellt föreslås även ett system med gränsskattejusteringar för producenter utanför EU införas.
–Skärpta koldioxidkrav vid fordonets användning, enligt de för- ordningar som diskuteras ovan, samt krav på mätning av for- donens energieffektivitet även vid eldrift samt
–Framtagande av beräkningsmetoder för partikelutsläpp från broms- och däckslitage.
Dessa krav tillsammans reglerar nollutsläppsfordonets livscykelut- släpp i flera led och utifrån flera olika aspekter.
Samtidigt arbetar
30Se
31Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL concerning batteries and waste batteries, repealing Directive 2006/66/EC and amending Regulation (EU) No 2019/1020 COM/2020/798 final.
519
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
SOU 2021:48 |
marknaden. Ett sådant redovisningskrav vore i grunden positivt och en möjlig utveckling på området är att tillverkarna av såväl tunga som lätta fordon kommer behöva redovisa uppdaterade data hur for- donens
Samtidigt bör principen att styrmedlen bör riktas så nära källan som möjligt följas och dubbelreglering så långt möjligt undvikas. Kraven i förordningen om nya tunga fordons koldioxidutsläpp bör bland annat därför inte utformas baserat på beräkningar av LCA- utsläpp.
Lätta lastbilar
Från och med januari 2020 reglerar en och samma
Bestämmelserna gäller genomsnittet av varje tillverkares33 hela fordonsförsäljning i Europa. Undantagna från kraven är tillverkare som årligen registrerar färre än 1 000 nya lätta lastbilar på den europeiska marknaden, samt vissa specialfordon.34
Reglerna innebär krav på varje tillverkare att de genomsnittliga koldioxidutsläppen från dennes flotta av nyregistrerade fordon under ett kalenderår inte får överskrida dess årliga specifika utsläpps- mål. Tillverkare som överskrider sitt utsläppsmål åläggs sanktions- avgift. Det specifika utsläppsmålet för varje tillverkare beräknas utifrån ett referensvärde och den genomsnittliga vikten hos de bilar tillverkaren säljer inom EU under ett kalenderår (i förhållande till en i lagstiftningen angiven standardvikt).
För 2020 är referensvärdet för lätta lastbilar 147 gram koldioxid per km. Från 2025 och framåt är referensvärdet satt i relativa tal och innebär att de genomsnittliga koldioxidutsläppen ska minska med 15 procent från 2025 och med 31 procent från 2030, i båda fallen
32Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/631 av den 17 april 2019 om fast- ställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon och om upphävande av förordningarna (EG) nr 443/2009 och (EU) nr 510/2011.
33Med tillverkare avses den person eller det organ som inför godkännandemyndigheten ansvarar för alla delar av förfarandet för typgodkännande av fordonet inom EU.
34Vissa undantag kan också ges till tillverkare som registrerar färre än 22 000 lätta lastbilar per år i unionen, se artikel 10.
520
SOU 2021:48 |
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
räknat från det faktiska medelvärdet under 2021.35 Sänkningen med 31 procent är lägre än motsvarande sänkning för lätta bilar som är 37,5 procent.
Förordningen innehåller även särskilda incitament för utsläpps- fria och utsläppssnåla bilar (ZLEV), med vilka menas bilar med ut- släpp från avgasröret på noll upp till 50 gram koldioxid per km36. Från 2025 finns frivilliga kvoter/riktvärden för sådana fordon. Kvot- erna, som anges för EU:s fordonsflotta som helhet, är för lätta lastbilar 15 procent för 2025 och 30 procent för 2030. Om en till- verkares andel överstiger kvotvärdet kan tillverkaren få ett mindre strikt utsläppsmål innebärande en sänkning om maximalt fem pro- cent. Vid beräkningen viktas samtliga ZLEV:s inte lika, utan diffe- rentiering sker utefter deras koldioxidutsläpp. Det finns inga sank- tioner för tillverkare vars andel understiger kvoterna.
Det är tillåtet att ”köpa” utsläppsrätter från andra tillverkare och det finns också ett utjämningssystem inom koncerner som kan tillämpas för att uppfylla kraven.
Slutligen innehåller förordningen bestämmelser om uppföljning och rapportering och om möjligheter för
Hur kraven på lätta lastbilar skulle kunna skärpas
De sammanlagda utsläppen har endast minskat svagt från denna kategori fordon de senaste åren i Sverige medan utsläppen ökat i övriga EU, samtidigt som de fordonsspecifika utsläppsnivåerna legat
35Detta sätt att bestämma referensvärdet beror på att ett nytt provförfarande för mätning av fordons koldioxidutsläpp och bränsleförbrukning har börjat tillämpas, Worldwide Harmo- nised Light Vehicles Test procedure (nedan kallat WLTP). Förfarandet anses bättre spegla verkliga körförhållanden och man vill se hur det redan satta målet om 147 g/km har uppfyllts mätt enligt det nya förfarandet, innan man sätter nya bestämt mål. Eftersom dessa resultat kommer att vara tillgängliga först från och med 2021, har man valt att för 2025 och framåt sätta mål i procentuellt förhållande till detta kommande resultat i stället för fasta nivåer.
36Fastställt i enlighet med förordning (EU) 2017/1151, se Förordning 2019/631 Artikel 3.1 punkten m).
37COM (2019) 640 final av den 11 december 2019.
521
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
SOU 2021:48 |
långt under tidigare kravnivåer. Under 2020 minskade koldioxid- utsläppen för nya lätta lastbilar i Sverige till 154 gram per km. Inom EU (plus Norge och Island) var genomsnittet 158 gram per km 2019, vilket gör att det ännu är en bit kvar till EU:s genomsnittskrav i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp på 147 gram per km. Användningen av eldrivna lätta lastbilar ökar samtidigt om än från relativt låga nivåer.
I en
Samtidigt är marknadsandelen för den här typen av fordon fort- farande låg, vilket kan tolkas som att det finns ytterligare marknads- barriärer vid sidan av de direkt ekonomiska för introduktionen av fordonen. Det kan exempelvis handla om att köparna är ovana vid att använda elbilar, att fordonens räckvidd fortfarande är otillräcklig, brister i laddinfrastrukturen samt osäkerheter om fordonens andra- handsvärde. En del av dessa barriärer skulle kunna överbryggas med ökad kunskap i kombination med att laddinfrastrukturen ytterligare byggs ut. Ytterligare en faktor i sammanhanget är att utbudet av modeller behöver bli större.
Det norska transportekonomiska institutet (TÖI) gjorde 2019 bedömningen att det skulle kunna vara något enklare att klara det norska nollutsläppsmålet39 till 2025 för lätta lastbilar än för samtliga personbilskategorier.40 På den norska marknaden fanns det hösten 2019 sammanlagt 46 olika eldrivna modeller av lätta lastbilar och modellutbudet väntades öka under de två kommande åren.41
38Tsakalidis et al., (2020).
39Målet gäller att försäljningen av nya personbilar och lätta lastbilar i det närmaste ska bestå av 100 procent nollutsläppsfordon 2025, se kapitel 11.
40Transportøkonomiskt institutt (2019). Ett investeringsbidrag på högst 50 000 NOK hade nyligen introducerats i Norge när studien gjordes.
41Ibid s. 41.
522
SOU 2021:48 |
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
Organisationen Transport & Environment föreslår att EU skulle kunna införa krav på enbart nollutsläppsfordon i nybilsförsäljningen av lätta lastbilar från 2035.42
Vid sidan av en analys av skärpta kravnivåer ska
Diskussion
Marknadsutvecklingen förefaller sammantaget tala för att EU, där det även finns ledande tillverkare av lätta lastbilar, borde kunna gå vidare och skärpa kraven på lätta lastbilar i kommande revisioner av förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp på ett sätt som ytterligare förstärker incitamenten för eldrivna lätta lastbilar och därmed ökar utbudet på den europeiska marknaden.
Kraven på de lätta lastbilarna i förordningen borde därmed kunna närma sig motsvarande krav på personbilar och även omfatta ett årtal där nya fossilt drivna lätta lastbilar fasas ut på samma sätt som kan bli aktuellt för personbilar. Tidtabellen för införande av nollut- släppskrav kan dock behöva sättas mot ett något senare slutår, men dock senast 2035. Kravskärpningen bör genomföras på ett sätt som inte urholkar skärpningen av de genomsnittliga kraven.
Om en sådan skärpning i förordningen kommer på plats skulle medlemsländernas behov av egna incitamentsystem kopplade till försäljningen av nya fordon minska. Viktigast för medlemsländerna
42Transport& Environment (2020) föreslår 2035 på
43Inception Impact Assessment, Ares
523
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
SOU 2021:48 |
blir då i stället att bygga ut den allmänt tillgängliga laddinfrastruk- turen. På vägen framstår det dock som motiverat att behålla dagens nationella incitament för att etablera marknaden ytterligare, se vidare avsnitt 12.3.4 nedan.
Ett hinder för marknadsintroduktionen av eldrivna lättare last- bilar kan vara på väg att tas bort i Sverige, liksom i en del andra med- lemsländer, i och med att Transportstyrelsen getts i uppdrag att utreda en höjning av maxvikten för
Skärpta avgaskrav på lätta lastbilar och tunga fordon som en alternativ väg att nå nollutsläpp
Enligt intresseorganisationen T&E innebär en kommande skärp- ning av avgaskraven en möjlighet att helt få bort utsläpp från vägtransporter och också en regleringsväg för
Kommissionen har inlett arbetet med att ta fram förslag till Euro
44Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 595/2009 av den 18 juni 2009 om typ- godkännande av motorfordon och motorer vad gäller utsläpp från tunga fordon (Euro 6) och om tillgång till information om reparation och underhåll av fordon samt om ändring av förordning (EG) nr 715/2007 och direktiv 2007/46/EG och om upphävande av direktiven 80/1269/EEG, 2005/55/EG och 2005/78/EG. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 715/2007 av den 20 juni 2007 om typgodkännande av motorfordon med avseende på utsläpp från lätta personbilar och lätta nyttofordon (Euro 5 och Euro 6).
45Transport & environment (2020c).
524
SOU 2021:48 |
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
innebära slutet för förbränningsmotorn under
Diskussion
Att ytterligare skärpa avgaskraven på nya fordon utrustade med för- bränningsmotor innebär en svår balansgång då de berörda bransch- erna är på väg att genomföra en strukturomvandling mot olika typer av elektrifiering. Ett införande av Euro 7 krav kan innebära att struk- turomvandlingen påskyndas, eller så innebär de att fordonsbranschen tvingas investera i ytterligare utveckling av motorteknik för fossila drivmedel. Det sistnämnda skulle i så fall även kunna fördröja en övergång till eldrift.
12.3.3Utvecklingen av klimatpremien för inköp av tunga lastbilar
I september 2020 infördes en klimatpremie för företag, kommuner och regioner vid inköp av tunga lastbilar (över 3,5 ton) som drivs av el, gas eller bioetanol samt eldrivna arbetsmaskiner.47 Stöd får bevil- jas med ett belopp som motsvarar högst 20 procent av inköpskost- naden, dock högst 40 procent av merkostnaden i förhållande till en jämförbar konventionell lastbil eller arbetsmaskin.48
Enligt nu gällande regler ges premien i den mån det finns medel. Anslaget uppgår sammanlagt till 270 miljoner kronor under 2021.49 Anslaget får också användas till premier för elbussar. Elbuss- premiens maxbelopp sänktes 2020 till att högst få uppgå till 10 pro- cent av inköpskostnaden. Stöden till elbussar får under 2021 maxi- malt uppgå till 100 miljoner kronor.
Elbusspremien är översökt. Anslaget till olika fordonskategorier fördelas enligt en s.k. ”först till
46Clean Energy Wire, German engineers warn new Eu rules could spell end combustion engine,
18February 2021,
47Förordning om statligt stöd till vissa miljöfordon, SFS 2020:750. Förordningen trädde
i kraft i september 2020. För arbetsmaskiners del krävs att de har en nedre effektgräns på 75 kW och att de registreras i vägtrafikregistret.
48
49Prop. 2020/21:100.
525
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
SOU 2021:48 |
kan successivt förväntas fasas ut till förmån för premier till övriga fordonskategorier.
I april 2021 har ansökningar om bidrag till sammanlagt drygt 130 ellastbilar kommit och ungefär lika många ansökningar för bio- gaslastbilar kommit in.
Diskussion- hur behöver klimatpremien utvecklas?
Det finns anledning att successivt utvärdera och även under en tidsperiod höja den totala omfattningen av miljölastbilspremien när de inledande regionala elektrifieringspiloterna för utbyggnad av laddinfrastruktur till tunga fordon genomförts, se kapitel 10. Detta för att premien ska kunna bidra till en relativt snabb och omfattande utrullning av eldrivna tunga lastbilar under
Den tekniska utvecklingen går fort för tunga lastbilar, och utbudet av lastbilar med låga utsläpp eller nollutsläpp ökar. Det tunga segmentet ligger dock några år efter utvecklingen inom lätta fordon och de eldrivna lastbilarna är i nuläget betydligt dyrare i inköp än motsvarande fossildrivna alternativ. Det bedöms därför finnas skäl för statlig intervention under en period för att det snabbare ska kunna uppstå tillräckliga läreffekter (skaleffekter) i produktionen av eldrivna tunga lastbilar och priserna ska kunna gå ned. På lite sikt bedöms det finnas hög potential för kostnads- reduktioner jämfört med konventionella tunga lastbilar, främst avse- ende kostnaden av det totala ägandeskapet.50
Stödet bör kunna fasas ut när tekniken är kommersiellt gångbar utan stöd. En tidigare utfasning eller sänkning av premien kan också diskuteras med tanke på att fordonen även behöver introduceras för att möta EU:s krav i förordningen om nya tunga fordons kol- dioxidutsläpp.
Det kommer således vara mycket viktigt att följa den här mark- nadens utveckling för att undvika såväl överkompensation som att premierna inte leder till önskad effekt. Den samlade effekten av
50Se exempelvis Fossilfritt
526
SOU 2021:48 |
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
stöden till nya elfordon och laddinfrastruktur behöver även följas upp och utvärderas tillsammans.
När det gäller vätgasdrivna alternativ kan det offentliga stödet till teknikutveckling fram till kommersiell marknadsintroduktion kom- ma att behövas på ytterligare längre sikt.
Hur stora de samlade medlen från det offentliga kan behöva vara beror också bland annat av hur dieselpriset utvecklas vilket i sin tur bland annat påverkas av hur drivmedelsbeskattningen och reduk- tionsplikten sätts eller nivån på andra mer generellt verkande styr- medel, se utredningens förslag i kapitel 7.
Om teknikutvecklingen fram till kommersiell marknadsintro- duktion blir framgångsrik skulle det kunna sänka kostnaderna för att uppnå klimatmål både i Sverige, inom EU och globalt. En sådan kostnadssänkning bedöms också förbättra förutsättningarna att samhällsekonomiskt effektivt genomföra utfasningen av fossila driv- medel till år 2040 som utredningen föreslår.
Motsvarande fordonsbeskattning där premiedelen (bonusen) även kompletteras med en förhöjd malusdel, som införts för lätta fordon bedöms däremot inte behöva införas för tunga fordon. Slutsatsen bygger dock på att priset på användning av flytande och gasformiga drivmedel stiger under perioden.
Stödgivningen till biogasdrivna tunga fordon har under stödets första halvår utvecklats i ungefär samma takt som stödet till eldrivna lastbilar. Hur denna utveckling kommer se ut på lite längre sikt är dock osäker. Intresset för etanoldrivna lastbilar har hittills varit begränsat.
En särskild utredning kan behöva genomföras för att studera hur den fortsatta stödgivningen till den här typen av alternativ bäst kan utvecklas i samspel med introduktionen av eldrivna lastbilar.
Premien väntas kunna sjunka över tid
Trafikverket redovisar i regeringsuppdraget om stationär laddning för ellastbilar51 beräkningar som indikerar att bidraget till den här typen av lastbilar successivt skulle kunna sänkas till betydligt lägre nivåer än under de inledande åren. Hur premienivån kan behöva utvecklas över tid beror av flera faktorer samtidigt. Förutom på
51Trafikverket(2021a).
527
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
SOU 2021:48 |
fordonens kostnadsutveckling handlar det även om kostnader för och eventuella samtidiga stöd för laddinfrastruktur, samt på hur dieselpriserna och övriga körkostnader utvecklas.
I inledningen av 2021 hamnade klimatpremien på några av de allra första ellastbilarna på uppemot 900 000 kronor för en (medelstor) tung lastbil för lokal distribution.52
Enligt fordonstillverkarnas färdplan antas antalet eldrivna last- bilar (över 16 ton) under de första åren
Trafikverket räknar i ovan nämnda regeringsuppdrag även med att eldrivna fordon introduceras i ungefär samma takt bland fordon i segmentet 3,5 till 16 ton vilket gör att antalet fordon som skulle kunna omfattas av en klimatpremie stiger ytterligare. Samtidigt som antalet fordon ökar antas dock premien per fordon räknat successivt kunna bli lägre.
12.3.4Utveckling av systemet med
Systemet med
52Personlig kommunikation, Peter Dädeby, Energimyndigheten.
528
SOU 2021:48 |
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
Diskussion – förslag till utveckling av
Konstruktionen av
Utformningen innebär samtidigt sammantaget att de ekono- miska incitamenten för att köpa en eldriven lätt lastbil är högre än motsvarande incitament på personbilssidan. Andelen batteri- elektriska lätta lastbilar i nybilsförsäljningen har också stigit sedan styrmedlet infördes, samtidigt som den totala försäljningen av nya lätta lastbilar sjunkit. Andelen i fordonsparken är ungefär en pro- cent, dvs. på samma nivå som för personbilar. Precis som utred- ningen föreslår för personbilar, se kapitel 11, bör även nivåerna i
För att de eldrivna alternativen ska kunna konkurrera behöver samtidigt övriga parametrar som påverkar valet av bil utvecklas väl, se ovan om koldioxidkraven på lätta lastbilar och utvecklingen i Norge. Det handlar framför allt om utbud av fordon, räckvidd och laddinfrastruktur.
Den fortsatta styrmedelsutvecklingen behöver samtidigt också beakta att det är viktigt att ändringarna inte sker för ofta och oan- nonserat. Fordonsskatten på personbilar och lätta lastbilar har höjts i flera omgångar under de senaste åren, vilket skapat en stor ryckighet på marknaden.
53Se exempelvis organisationens remissvar på Finansdepartementets PM ”Förstärkt och för- enklad miljöstyrning i
54Kågeson (2019).
529
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
SOU 2021:48 |
12.3.5Skärpta krav vid offentlig upphandling
Krav vid offentlig upphandling av lätta lastbilar
Upphandlande myndigheter och enheter ska vid köp och leasing av bilar beakta den energi- och miljöpåverkan som är kopplad till driften under hela användningstiden.55 Detta framgår av lagen om miljökrav vid upphandling, som dock inte ställer några mer specifika krav på myndigheterna i detta avseende.
På förordningsnivå finns särskilda regler för statliga upphand- lingar av personbilar och lätta lastbilar.56 Förordningen anger att de personbilar och lätta lastbilar som en statlig myndighet köper in eller ingår leasingavtal om ska vara ”miljöbilar”. Med miljöbilar menas enligt förordningen bilar som uppfyller kraven för klimatbonusbil enligt förordningen om klimatbonusbilar. Som redovisats i avsnittet om
Vid särskilda skäl får myndigheterna göra avsteg från kravet på miljöbil. För lätta lastbilar gäller då att de får släppa ut högst 230 gram koldioxid per kilometer vid blandad körning. I förord- ningen undantas vissa typer av fordon från kraven, bl.a. utrycknings- fordon och fordon som används av Försvarsmakten, Polismyn- digheten m.fl.
Den svenska regleringen bygger på
55Lagen (2011:846) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster.
56Förordning (2020:486) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar, vilken trädde ikraft den 1 juli 2020 och ersatte tidigare förordning med samma namn.
57Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/33/EG den 23 april 2009 om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon, reviderat genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1161 av den 20 juni 2019 om ändring av direktiv 2009/33/EG om främj- ande av rena och energieffektiva vägtransportfordon. Se artikel 3. Direktivet omfattar upp- handlingar som överstiger vissa tröskelvärden.
530
SOU 2021:48 |
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
koldioxidutsläpp (se avsnitt 12.3.2 ovan). Detta innebär att ett ”rent” fordon får släppa ut högst 50 gram koldioxid/km.58 För att även främja förbättrad luftkvalitet ska ”rena” fordon dessutom tillåtas släppa ut högst 80 procent av utsläppsgränsvärdena för kväve- oxid och ultrafina partiklar enligt bilens tillämpliga
För Sveriges del är den obligatoriska andelen beträffande person- bilar och lätta lastbilar 38,5 procent räknat på referensperioden 2 augusti 2021 till den 31 december 2025. Därefter följer en ny refe- rensperiod med samma procentuella krav för Sveriges del från den 1 januari 2026 till den 31 december 2030.59
Regeringen har nyligen lämnat förslag på hur direktivet ska implementeras för svensk del, till största del genom ändringar i lagen om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafik- tjänster, se vidare kapitel 11.60
Krav vid offentlig upphandling av tunga fordon
De ovan beskrivna upphandlingsreglerna avser även tunga fordon. För tunga fordon definieras ”rena” fordon genom användningen
av alternativa bränslen i enlighet med direktivet om utbyggnad av infrastrukturen för alternativa bränslen61. Om flytande biobränslen, syntetiska bränslen eller paraffiniska bränslen ska användas i de upphandlade fordonen måste de upphandlande myndigheterna och upphandlande enheterna, genom obligatoriska avtalsvillkor eller på andra lika effektiva sätt i det offentliga upphandlingsförfarandet,
58Se art 4.4 a) och tabell 2. Direktivet tar även höjd för en möjlig framtida anpassning till utsläppsmätning i ett livscykelperspektiv och anger bl.a. att ”Kommissionen bör i [senare] översyn av reglerna även bedöma bland annat möjligheten att anpassa direktivet till en even- tuell metod för beräkning av koldioxidutsläpp under hela livscykeln och koldioxidutsläpp från källa till hjul som utvecklats inom ramen för EU:s utsläppsnormer för koldioxidutsläpp från fordon […]” (punkt 31).
59Se tabell 3 till direktivet.
60Promemoria - Genomförande av ändringar i direktivet om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster, www.regeringen.se/49650f/contentassets/f3e6d3f2aca44854a84284fc6f311409/genomforand
612014/94/EU.
531
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
SOU 2021:48 |
säkerställa att endast sådana bränslen kommer att användas i for- donen.62
För tunga lastbilar respektive bussar gäller att 10 procent respek- tive 45 procent av de fordon som upphandlas ska uppfylla kraven under den första referensperioden och 15 procent respektive 65 pro- cent under den andra.63
Upphandling av transporttjänster
Vid sidan av de ovan nämnda reglerna för offentlig upphandling av fordon genomför det offentliga på olika nivåer också upphandling av transporttjänster på vilka också kan ställas olika typer av hållbar- hetskrav.
Diskussion
Sverige kommer behöva genomföra det ovan beskrivna regelverket i svensk rätt inom en snar framtid och förslag på hur har nyligen presenterats i en promemoria från regeringen. Med tanke på den ovan nämnda utvecklingen av utbudet på tunga nollutsläppsfordon finns förutsättningar att nå en högre andel nollutsläppsfordon i Sverige än vad
Detta är ett kompletterande styrmedel till koldioxidkraven för nya lätta lastbilar och tunga fordon. De fastställda minimimålen främjar skapandet av initiala marknader för ”rena” fordon i hela EU, dvs. större genomslag än om kraven enbart infördes nationellt. De ger tid att anpassa förfarandena för offentlig upphandling och ger en tydlig signal till marknaden.
Med tanke på att det offentligas utgifter för varor, arbeten och tjänster stod för omkring 17 procent av Sveriges BNP 2017 kan offentliga myndigheter genom sin offentliga upphandlingspolicy
62Artikel 4.4 b). Se även punkten 14 i ingressen till direktivet. Flytande biobränslen, synte- tiska bränslen eller paraffiniska bränslen får visserligen innehålla bränsletillsatser, som t.ex. i fallet med etanolbaserat bränsle för anpassade dieselmotorer ED95, men de bör inte blandas med fossila bränslen.
63Se tabell 4 till direktivet. När det gäller skillnaden i andelstal framgår av ändringsdirektivet att konsekvensbedömningen visat att marknaderna för utsläppssnåla och utsläppsfria stads- bussar karakteriseras av ökande marknadsmognad, medan marknaderna för utsläppssnåla och utsläppsfria lastbilar befinner sig i ett tidigare stadium av marknadsutveckling. Det är enligt direktivet en fördel om bestämmelserna om offentlig upphandling tar hänsyn till dessa skillnader. Se punkten 16 i ändringsdirektivet.
532
SOU 2021:48 |
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
främja och stödja marknader för hållbara transporter. Genom att sätta minimimål för upphandling kan det bidra till att nå målet att främja och stimulera marknadsgenomslaget för noll- och lågutsläpps- fordon, samtidigt som betydelsen av att beakta miljöaspekter i upp- handlingsbesluten uppmärksammas. Kompletterande styrmedel som detta, som också styr mot nollutsläppsfordon på längre sikt, ger en tydlig signal och en möjlighet för aktörerna på marknaden att an- passa utbuden. Samtidigt som de stegvisa kraven på miniminivåer ger flexibilitet för upphandlande myndigheter och enheter i valet av teknik som kan användas.
I Sverige riktas en stor del av den offentliga upphandlingen av transporttjänster på området mot inköp av
Inriktningen i den här typen av upphandling borde kunna ändras till att i högre utsträckning än tidigare även omfatta fordon med noll- utsläpp (jämför motsvarande resonemang för arbetsmaskiners del i kapitel 13).
12.3.6Lokala styrmedel och åtgärder
Det lokala arbetet med att sänka utsläppen av växthusgaser och övrig miljöpåverkan från lätta lastbilar, bussar och tunga fordon genom att bland annat stimulera till en ökad användning av fordon med noll- utsläpp kan genomföras med hjälp av flera olika styrmedel som kan tillämpas på lokal nivå och i samspel med styrmedel på nationell nivå och inom EU.
533
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
SOU 2021:48 |
Ett sådant styrmedel är den upphandling av fordon och trans- porter som kommunerna själva genomför i den egna organisationen. Andra möjliga styrmedel är miljözoner, se kapitel 11, och lokala tra- fikregler som reglerar vid vilka tidpunkter lastning och lossning är tillåtna. Regler som sammantaget skulle kunna användas för att ge särskilda fördelar för fordon med nollutsläpp.
Kommunala och regionala initiativ kring samordnad godsplane- ring är också ett viktigt område som skulle kunna bidra till intro- duktionen av fordon med nollutsläpp. Planeringen skulle då både behöva omfatta hur logistiken löses på det mest effektiva sättet sam- tidigt som en ändamålsenlig laddinfrastruktur byggs upp för en effektiv användning av nollutsläppsfordon i olika storlekskategorier.
Utvecklingen av en hållbar citylogistik i Nederländerna skulle kunna vara värt att följa och inspireras av. I landet har ett stort antal s.k. klimatöverenskommelser träffats mellan olika aktörer i sam- hället för att bidra till att landets klimatlag och de etappmål som beslutats faktiskt ska nås. En sådan klimatöverenskommelse har träffats mellan staten och omkring
I kapitel 11.3.9 går utredningen igenom och diskuterar de rätts- liga förutsättningarna för inrättande av miljözoner för fordon med nollutsläpp mer i detalj.
Utredningen finner det vara mer lämpligt att söka tillämpa olika typer av zoner, eller tidsgränser i stadsmiljön för tunga fordon, lätta lastbilar och om möjligt även arbetsmaskiner än för personbilar. Utredningen finner det i princip vara möjligt att genomföra en liknande styrmedelslösning som i Nederländerna även i Sverige, då
64Ministry of Economic Affairs and Climate Policy (2019) Integrated National Energy and Climate plan
534
SOU 2021:48 |
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
flera av elementen som krävs för genomförandet redan finns på plats eller är under genomförande (Miljözon klass 3, stadsmiljöavtal, medel till laddinfrastruktur, klimatpremie till miljölastbilar, redan etablerade klimatkontrakt inom ramen för innovationsprogrammet ”Viable cities”65 m.m.). De närmare förutsättningarna för ett even- tuellt genomförande behöver dock studeras mer i detalj. Ett sam- manhang där en sådan utredning skulle kunna vara aktuell är inom ramen för Trafikanalys regeringsuppdrag om att ta fram underlag inför den kommande klimatpolitiska handlingsplanen.66
12.3.7Vägavgifter för tunga fordon
Vägavgifter för tunga fordon är en omdiskuterad och länge utredd fråga i Sverige. En avståndsbaserad vägavgift har tidigare funnits i Sverige men avskaffades 1993, med motiveringen att det kunde förutsättas att komma i konflikt med EU:s regler om fri rörlighet, samt att det var ett komplicerat och resurskrävande system. År 1998 introducerades den nuvarande tidsbaserade avgiften för tunga for- don över 12 ton i enlighet med det s.k. Eurovinjettdirektivet.67
Två statliga utredningar har genomförts sedan dess och tagit fram förslag på möjliga utformningar av om en avståndsbaserad skatt för tunga fordon på väg68, men dessa har inte lett till någon regelför- ändring.
Ytterligare en utredning har nu tillsatts (Dir. 2020:38). Utred- ningen har ett bredare perspektiv att utreda både avstånds- och tidsbaserade avgifter eller andra alternativa miljöstyrande system för
65Även i Sverige finns exempel på klimatkontrakt mellan städer och den nationella nivån för att understödja innovation och lokala testbäddar. Klimatkontrakt 2030 är ett avtal mellan städer, myndigheter och innovationsprogrammet Viable cities där alla parter tar på sig att öka takten i omställningen. Kontrakten revideras årligen. De första kontrakten undertecknades i slutet av 2020.
66I2021/01006.
67Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/62/EG av den 17 juni 1999 om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer.
68SOU 2004:63 och SOU 2017:11.
535
Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon |
SOU 2021:48 |
att bidra till bland annat att nå miljö- och klimatmålen och även kunna fånga upp kostnader som uppstår på grund av trängsel och vägslitage. Syftet med att införa ett nytt system är inte att öka avgiftsuttaget för tunga transporter på väg, utan att det ska bli miljö- styrande och kunna kompensera budgetbortfallet från Eurovinjett- avgiften. Utredningen ska vara klar i oktober 2021.
För- och nackdelar
En av fördelarna med en tidsbaserad avgift ur ett svenskt perspektiv är de långa transportavstånden som är en konkurrensnackdel för vissa branscher, särskilt på landsbygden. En nackdel är att avgiften inte är beroende av körsträckan och därmed är ett trubbigare styr- medel för att fånga upp fordonens påverkan på vägarna och sam- hället (externa effekter).
I jämförelse med den tidsbaserade avgiften påverkas kostnaden av körsträckan med en avståndsbaserad vägavgift, vilket gör att den har bättre precision och potential för att fånga den tunga trafikens sam- hällsekonomiska marginalkostnader (ex. slitage, trängsel, luftföro- reningar och buller) och bidra till ett på lång sikt hållbart trans- portsystem. Det finns även fördelar ur konkurrenssynpunkt då den belastar alla lastbilar på lika villkor oavsett härkomst, och är mer harmoniserat mot övergången till avståndsbaserade avgifter i andra europeiska länder. Vidare ger uppbyggnaden av ett tekniskt system för att implementera avståndsbaserade avgifter en ökad möjlighet till kontroll av regelefterlevnaden för t.ex. kör- och vilotidsregleringen och cabotagetransporter.
Systemet kan också inledningsvis ge möjlighet att ge ytterligare incitament till en introduktion av tunga fordon med nollutsläpp.
536
13Styrmedel för arbetsmaskiner
Utredningens förslag och bedömningar
EU
•Sverige bör inom EU verka för att det införs en definition av nollutsläpp och lågutsläpp för motorer till arbetsmaskiner. När definitioner av nollutsläpp och lågutsläpp införs i EU bör inriktningen vara att även ge incitament till utveckling och marknadsintroduktion av dem.
•Sverige bör verka för att mindre arbetsmaskiner (arbetsred- skap), med bensinmotor eller elmotor som till stor del används av hushåll, bör föras in för reglering under ekodesigndirektivet. Strävan bör vara krav på nollutsläpp i vissa applikationer.
•Sverige bör fortsätta att verka för att energiskattedirektivets ändras så att det tydliggörs att minimiskatten på fossilt driv- medel tar hänsyn till kostnaderna för växthusgasutsläpp och att möjligheterna till undantag begränsas.
•Sverige bör i kommande diskussioner om utvidgning handels- systemet EU ETS verka för att större fiskefartyg omfattas av handelssystemet.
Sverige
•Utökade riktade statliga medel bör avsättas till forskning, ut- veckling, demonstrationsprojekt och marknadsintroduktion av arbetsmaskiner med nollutsläpp, inklusive laddinfrastruktur.
•Den nyligen införda klimatpremien för miljölastbilar och el- drivna arbetsmaskiner bör utvärderas med täta mellanrum och anslagen kan komma att behöva utökas och omfatta fler typer
537
Styrmedel för arbetsmaskiner |
SOU 2021:48 |
av arbetsmaskiner, bland annat med lägre effekt och arbets- maskiner med låga utsläpp av växthusgaser.
•Trafikverket bör ges i uppdrag att, i samarbete med andra myndigheter som använder arbetsmaskiner för sina åtaganden, utveckla upphandlingskraven så att övergången till eldrivna arbetsmaskiner främjas.
•En utökad registerplikt för arbetsmaskiner underlättar upp- följning av arbetsmaskiners emissioner, ställda krav vid upp- handling och ger förutsättningar för att på sikt kunna införa miljözoner för arbetsmaskiner.
•Den nuvarande skattebefrielsen för fossilt bränsle till fartyg för yrkesfiske bör på sikt avvecklas. Bränsle till fiskefartyg bör även omfattas av reduktionsplikten. Samordning bör ske om större fiskefartyg införlivas i handelssystemet EU ETS. En särskild studie om de juridiska och administrativa förutsätt- ningarna för beskattning och reduktionsplikt bör övervägas.
•Den nuvarande återbetalningen av delar av skatten på diesel till arbetsmaskiner inom jordbruk, skogsbruk och vattenbruks- verksamhet bör fasas ut. Förslagen bör ha en generell inrikt- ning för de olika sektorerna och kompensatoriska åtgärder bör övervägas för att uppnå andra samhällsmål.
Skälen för utredningens förslag och bedömningar
Utredningen ser elektrifiering och ökad andel långsiktigt hållbara förnybara drivmedel som huvudinriktningen för utfasning av fossila drivmedel i arbetsmaskiner. Arbetsmaskiner omfattar olika typer av maskiner som används inom flera användningsområden och har i många fall ett stort energi- och effektbehov. För många större arbetsmaskiner är det troligt att långsiktigt hållbara förnybara driv- medel snarare än el kommer vara den huvudsakliga energibäraren vid utfasning av fossila drivmedel till år 2040.
De övergripande hindren för att minska utsläppen av växthus- gaser genom eldrivna arbetsmaskiner är dess nuvarande prestanda, inköpspris och det begränsade utbudet. För helt eldrivna arbets- maskiner krävs även el för direktdrift eller laddmöjligheter i arbets-
538
SOU 2021:48 |
Styrmedel för arbetsmaskiner |
området. För många arbetsmoment finns därför i dag inget alter- nativ till förbränningsmotorer.
Utvecklingen inom EU
Det är viktigt att det på europeisk nivå skapas en marknad för elek- trifierade arbetsmaskiner. Sverige bör verka för att det införs en definition av större motorer till arbetsmaskiner med nollutsläpp och lågutsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Lämplig rättsakt för detta kan vara EU förordning 2016/1628.1
En enhetlig definition av motorer med nollutsläpp och lågutsläpp inom EU kan underlätta kravställande eller vid anbudsvärdering vid upphandling. Definitionen av nollutsläppsmotorer och lågutsläpps- motorer kan på sikt utgöra grund för särskilda miljözonsbestäm- melser i städer i Sverige och i EU.
Redan i dag finns eldrivna mindre handhållna arbetsmaskiner som bland annat används av hushåll. Sverige bör verka för att energi- prestandan hos mindre arbetsmaskiner (arbetsredskap) med bensin- motor eller elmotor som till stor del används av hushåll bör föras in för reglering under ekodesigndirektivet2. Strävan bör vara att för- bränningsmotordrift förbjuds i vissa applikationer.
Sverige bör fortsätta att verka för att energiskattedirektivet3 ändras så att det tydliggörs att minimiskatten på fossilt bränsle tar hänsyn till kostnaderna för växthusgasutsläpp och att möjligheterna till undantag begränsas. En sådan utveckling bör medföra att fossilt bränsle till fiskefartyg inom gemenskapens farvatten som huvud- regel omfattas av obligatorisk beskattning. Ett alternativ eller kom- plement för större fiskefartyg är att de vid utvidgning av handels- systemet EU ETS omfattas av det.
1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1628 av den 14 september 2016 om krav för utsläppsgränser vad gäller gas- och partikelformiga föroreningar samt typgod- kännande av förbränningsmotorer för mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg, om ändring av förordningarna (EU) nr 1024/2012 och (EU) nr 167/2013 samt om ändring och upphävande av direktiv 97/68/EG.
2Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/125/EG av den 21 oktober 2009 om upprätt- ande av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energirelaterade produkter.
3Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskaps- ramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet.
539
Styrmedel för arbetsmaskiner |
SOU 2021:48 |
Utvecklingen inom Sverige
Ett centralt område för att i Sverige påskynda omställningen till motorer med nollutsläpp eller lågutsläpp av växthusgaser är ytter- ligare stöd till forskning, utveckling, demonstration och marknads- introduktion (FUDM). FUDM kan förbättra incitamentstukturen och bidra till att överbrygga ett antal hinder, framför allt genom att finansiera projekt som har som syfte att reducera kostnaden för tek- nikutveckling och bidra till att minska osäkerhet kring användning av ny teknik.
Den under år 2020 införda klimatpremien för miljölastbilar och eldrivna arbetsmaskiner över 75 kW bör utvärderas med täta mellan- rum. Utvärderingen kan innefatta frågor som förlängning av pre- mien samt utökning av stödets omfattning till att även inkludera motorer med lägre effekt och med låga utsläpp av växthusgaser, vilka i dag inte omfattas av stödet.
Genom samordning av krav, vid upphandling av arbetsmaskiner och entreprenader där arbetsmaskiner används kan myndigheter och kommuner påskynda introduktionen av motorer utan eller med lågutsläpp av växthusgaser. Trafikverket, som har erfarenhet av att ställa krav och ge incitament vid upphandlingar, bör ges i uppdrag att utveckla statliga myndigheters upphandling. De större kommun- erna bör bjudas in för samordning och erfarenhetsutbyte. Dessa arbetar redan aktivt med incitament och krav vid upphandling av mer miljöanpassade arbetsmaskiner.
Ett första steg för bättre kontroll och uppföljning är ett mer om- fattande register för arbetsmaskiner. Transportstyrelsen har nyligen erhållit ett regeringsuppdrag att analysera förutsättningarna för att utveckla registerföringen av arbetsmaskiner4. Utöver upphandling skulle en utökad registerplikt skapa bättre förutsättningar för att på sikt införa miljözoner för arbetsmaskiner. Miljözoner för arbets- maskiner kan ge kommuner ökade förutsättningar att förbättra luft- kvalitet och påverkan omställningstakten till nollutsläppsfordon
4M2021/00358.
540
SOU 2021:48 |
Styrmedel för arbetsmaskiner |
i arbetsmaskinsflottan. För att kunna införa miljözon för arbets- maskiner krävs ändringar i Trafikförordningen eller annat relevant regelverk.
Den nuvarande skattebefrielsen för fossilt bränsle till yrkesfiske bör på sikt avvecklas. Bränsle till fiskefartyg bör även omfattas av reduktionsplikten. Detta främjar ett hållbart fiske med avseende på höjd energieffektivitet och minskade koldioxidutsläpp. Användning av reduktionspliktigt och skattebelagt bränsle skulle kunna kopplas till erhållandet av fiskekvoter. Kompensatoriska åtgärder till fisket behöver dessutom övervägas. En särskild utredning om de juridiska och administrativa förutsättningarna för beskattning och reduk- tionsplikt bör övervägas. Samordning bör ske om större fiskefartyg skulle införlivas i handelssystemet EU ETS vid en eventuell utök- ning av handelssystemet med sjöfart.
Den nuvarande återbetalningen av delar av skatten på diesel till arbetsmaskiner inom jordbruk, skogsbruk och vattenbruksverk- samhet bör fasas ut. Utredningens bedömning är att stöd till verk- samheter eller sektorer inte bör ske genom nedsättning av skatt på fossila drivmedel. För att sektorerna inte ska förlora konkurrens- kraft och möjlighet att uppnå andra samhällsmål, som exempelvis livsmedelsstrategin, så bör en sådan utfasning följas av kompen- satoriska åtgärder. Utredningen har samrått med den särskilde ut- redaren på området som analyserar alternativ till nedsättningen av dieselskatten. Utredningen om fossiloberoende jordbruk5 kommer att lämna sitt slutbetänkande senast den sista juli 2021.
13.1Introduktion
Detta kapitel handlar om styrmedel för utfasning av fossila driv- medel i arbetsmaskiner. En arbetsmaskin är en mobil maskin som inte är avsedd att transportera gods eller personer på väg.
Den definition av arbetsmaskin som används här följer de inter- nationella anvisningar som används vid rapportering av utsläpp växt- husgaser och luftföroreningar. Arbetsmaskiner omfattar således även snöskotrar, terrängmotorcyklar och terrängfordon samt fiske- fartyg för yrkesfiske.
5Kommittédirektiv 2020:16.
541
Styrmedel för arbetsmaskiner |
SOU 2021:48 |
Lok, motorvagnar och övriga fartyg för yrkestrafik eller för privat bruk (fritidsbåtar) samt Försvarsmaktens fordon och maskiner om- fattas inte utan hanteras i stället i kapitel 14.
Arbetsmaskiner domineras i dag av förbränningsmotorer, men det finns exempel på eldrivna arbetsmaskiner både i hybridform, till- sammans med en förbränningsmotor, och i helelektriska tillämp- ningar anslutna till elnätet eller med laddbart batteri. Med begreppet eldrivna arbetsmaskiner menas här även maskiner drivna med el från bränsleceller. Motorer drivna med bränsleceller är på väg att introdu- ceras inom transportsektorn och kan på sikt även få stor betydelse för utfasningen av fossila drivmedel för större arbetsmaskiner.
Användning av elmotorer har under de senaste åren blivit allt vanligare i vissa typer av applikationer, större främst i gruvor och i små arbetsmaskiner som används av privatpersoner för exempelvis trädgårdsskötsel.
13.2Utsläpp av växthusgaser och energianvändning
Utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner beräknades år 2019 sammanlagt uppgå till 3,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter vilket motsvarade drygt sex procent av de totala utsläppen i landet eller 22 procent av vägtrafikens utsläpp av växthusgaser. Utsläppen var därmed i ungefär samma storleksordning som motsvarande utsläpp från tunga lastbilar6.
Utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner har ökar något sedan 1990, se även kapitel 5 för utsläppstrender, men har minskat något under de senaste tio åren till följd av ökad användning av bio- drivmedel. Under de senaste 20 åren har användningen av förnybara drivmedel i arbetsmaskiner ökat kontinuerligt. Den huvudsakliga användningen av förnybara drivmedel sker i dag genom reduktions- plikten.
Omkring 90 procent av arbetsmaskinernas drivmedelsanvänd- ning kom enligt utsläppsstatistiken från maskiner utrustade med dieselmotorer. Bensinmotorer är vanligast i små arbetsmaskiner, bland annat i gräsklippare, motorsågar samt i snöskotrar och andra mindre terrängfordon. Arbetsmaskinernas användning av drivmedel uppgick år 2019 sammanlagt till omkring 16 TWh fördelad på
6Naturvårdsverket (2020a) s. 109.
542
SOU 2021:48 |
Styrmedel för arbetsmaskiner |
10,8 TWh diesel av fossilt ursprung, 1,7 TWh bensin samt 3,8 TWh biodrivmedel, främst i form av HVO och FAME.
Avgaskraven på motorer till arbetsmaskiner har historiskt sett legat efter både i tid och kravnivå jämfört med motsvarande krav på dieselmotorer för tunga fordon. Skillnaden medför att de samlade utsläppen av luftföroreningar av kväveoxider och förbrännings- partiklar sammanlagt är högre från arbetsmaskiner än från tunga fordon trots att deras utsläpp av växthusgaser är ungefär lika stora.
Arbetsmaskinerna i industri- samt bygg- och anläggningssektorn beräknas tillsammans bidra med drygt en tredjedel av växthusgas- utsläppen. Arbetsmaskinerna inom jordbruk- och skogsbruk med knappt en tredjedel av utsläppen från arbetsmaskiner. Andelarna har varierat något under perioden
Figur 13.1 Växthusgasutsläpp från arbetsmaskiner
Miljoner ton
Sammantaget var utsläppen av växthusgaser år 2019 från arbets- maskiner 3,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter (CO2e), varav från jordbruk cirka 534 000 ton, skogsbruk 478 000 ton, industri- och byggsektorn (inkl. vägarbeten) 1 360 000 ton, fiskefartyg för yrkes- fiske 94 000 ton, övriga (flygplatser, hamnar, m.m.) 185 000 ton, kommersiella8 och offentliga verksamheter 391 000 ton, hushåll 263 000 ton, varav cirka 30 procent från snöskotrar och terränghjul- ingar och resten från gräsklippare m.m.
7Naturvårdsverket (2020a) s. 109.
8T.ex. gräsklippning och snöröjning runt affärsverksamheter och lokaler.
543
Styrmedel för arbetsmaskiner |
SOU 2021:48 |
De totala utsläppen från snöskotrar och terränghjulingar var 104 000 ton koldioxidekvivalenter år 2019, vilka återfinns inom både hushåll och jordbruk.
Figur 13.2 Växthusgasutsläpp från arbetsmaskiner 2018, fördelat på maskintyp och sektorer
Beräkningen av utsläppen av växthusgaser och luftföroreningar från arbetsmaskiner görs med hjälp av en modell med statistik över antal arbetsmaskiner i olika branscher, deras åldersstruktur och omsätt- ning, specifika utsläpp och drivmedelsanvändning. Visst underlag uppdateras årligen, annat mer sällan. Vid större uppdateringar av ingångsdata uppdateras även tidigare års utsläppsdata. Det är svårt att ge en generell bedömning som gäller alla typer av arbetsmaskiner, när det gäller var de största osäkerheterna i underlagsdata till model- len för beräkning av utsläpp finns9.
Eftersom arbetsmaskinsstatistiken inte uppdateras varje år utan modellberäknas blir framför allt fördelningen mellan olika branscher osäker. När de modellerade utsläppen från jordbruks- och skogs- bruk enligt utsläppsstatistiken jämförs med utsläppssiffror som kan
9Naturvårdsverket (2018).
544
SOU 2021:48 |
Styrmedel för arbetsmaskiner |
beräknats via statistik från Skatteverket10 hamnar utsläppsnivån enligt de två källorna cirka 10 procent ifrån varandra.11
13.3Åtgärdsmöjligheter
Det finns tre huvudinriktningar och kombinationer av dem för att minska växthusgasutsläppen från arbetsmaskiner. En central åtgärd är energieffektivisering i arbetsmaskinen. En annan åtgärd är att övergå till långsiktigt hållbara förnybara drivmedel, exempelvis för- nybara gasformiga eller flytande drivmedel eller elektrifiering. Därutöver kan aktuellt arbetsmoment ändras eller helt utgå genom ändrad arbetsprocess.
13.3.1Ökad användning av förnybara drivmedel
Reduktionsplikten ses som ett centralt styrmedel för att minska ut- släppen av växthusgaser. Reduktionspliktens nivåer är under första halvåret 2021 21 procent för diesel och 4,2 procent för bensin och kommer öka, se vidare kapitel 7 och 8.
Nuvarande undantag från energi- och koldioxidskatt, som Sverige har under år 2021 på flytande biodrivmedel, bedömer utred- ningen att vi på sikt sannolikt inte kommer kunna behålla.
Utvecklingen framöver om även rena och höginblandade driv- medel ingår i reduktionsplikten medför att effekten uteblir på de samlade växthusgasutsläppen av att använda rena och höginblandade flytande drivmedel inom de sektorer som omfattas av reglerna för användning av reduktionspliktigt drivmedel. Av detta skäl ser utred- ningen att det på sikt kan bli svårt att förorda användning av rena och höginblandade flytande drivmedel i de arbetsmaskiner som omfattas av reduktionsplikten. Därmed ökar motiven för elektri- fiering då det generellt även innebär högre verkningsgrad i motorer och mindre behov av såväl fossila som förnybara bränslen.
10Återbetalning pga. skattenedsättning.
11Modellen har byggts upp med underlag från framför allt större undersökningar år 2006/2007 och senare undersökningar. Kalibrering av modellen har därefter genomförts. Beräkningen av de årsvisa utsläppen görs genom att modellen körs efter att den inrapporterade totala mängden drivmedel som sålts i landet det aktuella året fördelas mellan vägfordon, andra transportslag och arbetsmaskiner. Se vidare Naturvårdsverket (2018).
545
Styrmedel för arbetsmaskiner |
SOU 2021:48 |
13.3.2Ökad energieffektivisering i arbetsmaskiner
Inom samtliga sektorer finns möjligheter till energieffektivisering genom effektivare förbränningsmotorer (högre verkningsgrad) och genom ändrade arbetsrutiner för maskinen så att den når en högre verkningsgrad för arbetsmoment. Möjligheterna till energieffektivi- sering skiljer mellan sektorerna. Ytterligare ett alternativ för vissa sektorer är att på sikt byta motor till en elmotor, vilken har högre verkningsgrad än en förbränningsmotor.
13.3.3Ökad elektrifiering
En elmotor har betydligt högre verkningsgrad än en förbrännings- motor och produktionen av el i Sverige och i vårt närområde medför förhållandevis låga utsläpp av växthusgaser per energienhet. Nack- delar med eldrift jämfört med förbränningsmotorer är en högre investeringskostnad för flertalet större maskiner som kräver batteri, en begränsad energimängd kan lagras i batterier och att det krävs strömförsörjning i anslutning den plats eller de platser där arbets- maskinen verkar. Strömförsörjning behövs antingen för direkt el- drift från elnätet eller för laddning av batterier. Längst har elektri- fieringen kommit hos handhållna maskiner som används av privat- personer och i gruvnäringen där även arbetsmiljöskäl och kostnader för ventilation av förbränningsgaser drivit på utvecklingen. En vari- ant av elektrifiering är hybriddrift med eller utan möjlighet till ladd- ning från nätet. Vid hybriddrift kan elmotorn bistå vid effekttoppar så att en högre verkningsgrad sammantaget erhålls.
Vätgas är ett sätt att lagra energi för att senare omvandla energin via bränsleceller till el för elmotordrift. Om vätgasen produceras med fossilfri el blir växthusgasutsläppen mycket små.
13.3.4Ändrade produktionssystem
Inom flera branscher finns en potential till energibesparing och där- igenom minskade växthusgasutsläpp genom ändrade produktions- system. Energibesparingar kan ske genom förbättrade logistiklös- ningar, automatisering, digitalisering och ändrade produktions- metoder. På detta sätt kan transporter och användning av arbets-
546
SOU 2021:48 |
Styrmedel för arbetsmaskiner |
maskiner för vissa moment undvikas, eller begränsas, exempelvis vid masshantering i bygg och anläggningsbranschen. Dessa förändrade arbetssätt kan minska både behovet av arbetsmaskiner och höga effektuttag från dem.
13.4Branschernas arbete för omställning
Genomgången nedan görs främst för de branscher som enligt utsläppsstatistiken står för de den största användningen av fossila drivmedel, dvs. arbetsmaskiner inom jordbruk, skogsbruk, bygg- och anläggning, inklusive infrastruktur och bergmaterial samt övrig tillverkningsindustri. Underlagen är hämtade från branschernas fossilfria färdplaner för ökad konkurrenskraft och texterna foku- serar på arbetsmaskiner. Genomgång görs även översiktligt för de sektorer i utsläppstatistiken som har utsläpp från arbetsmaskiner men ingen färdplan, exempelvis inom offentlig sektor och hushåll.
13.4.1Omställning i lantbruksbranschen
Enligt lantbruksbranschens färdplan för fossilfri konkurrenskraft12 ska branschen vara 100 procent fossilfri både vad gäller drivmedel, torkning och värme till 2030 och omställningen ska ske med in- hemska fossilfria alternativ i form av fastbränslen, biogas, biodiesel, etanol, el m.m.
I färdplanen framförs reformer som politiken behöver genom- föra för att lantbruksbranschen ska kunna bli fossilfri, bland annat följande:
–att det införs en premie som ska ge jord- och skogsbrukare samma ersättning som via dagens dieselskatteåterbetalningssystem.
–stimulansåtgärder för inhemsk produktion av hållbart förnybara drivmedel.
–mer forskning och resurser om hur nya rön ska tillämpas och fungera i företagen.
–fortsatt skattefrihet för 100 procent biodrivmedel.
12Fossilfritt Sverige – Lantbruksbranschen (2020).
547
Styrmedel för arbetsmaskiner |
SOU 2021:48 |
13.4.2Omställning i skogsnäringen
Skogsnäringens färdplan för fossilfri konkurrenskraft13 innehåller, vid sidan av en vision om att branschen ska kunna medverka till ut- vecklingen av en växande bioekonomi som bidrar till omställningen till fossilfrihet i stort i samhället14, även en målbild om hur bransch- ens egen användning av fossil energi ska kunna fasas ut. Enligt mål- bilden ska arbetsmaskinerna som används inom skogsindustri och i skogsbruket inte använda fossila drivmedel 2030.
Branschen bedömer att ökad elektrifiering är ett alternativ för omställningen till fossilfrihet hos arbetsmaskiner som används i industrianläggningar och för delar av transporterna på väg. För att fasa ut fossila drivmedel från skogsmaskiner behövs främst biodriv- medel. Ny teknik för ökad automatisering och tillämpning av digital teknik används redan för att sänka kostnaderna för bland annat driv- medel vid exempelvis arbete med skogsmaskiner men här finns ytterligare potentialer.
I färdplanen framförs reformer som politiken behöver genom- föra för att branschen ska kunna bli fossilfri, bland annat följande:
–undanröja osäkerheten kring synen på skogsbruk, kring skatter och avgifter kopplade till biobaserade produkter, transporter med mera
–ökad statlig finansiering av forskning och innovation.
Ett hinder för att branschen ska kunna uppfylla målbilden om att fasa ut användningen av fossila drivmedel till 2030 är att biodriv- medel är dyrare än sina fossila alternativ när de används inom skogs- bruket. Det förklaras främst med att skogssektorn liksom jord- brukssektorn ges en återbetalning av energi- och koldioxidskatten på diesel vilket gör höginblandade biodrivmedel dyrare än sina fos- sila alternativ i dessa branscher.
13Fossilfritt Sverige – Skogsnäringen (2018).
14Som en del i bidraget till en växande bioekonomi ska branschen kunna öka produktionen av biodrivmedel till 10 TWh 2030 från nuvarande nivå på 1 TWh.
548
SOU 2021:48 |
Styrmedel för arbetsmaskiner |
13.4.3Omställning i bygg- och anläggningssektorn
Ifärdplanen från bygg- och anläggningssektorn15 är visionen att hela värdekedjan kopplad till byggande och användning av byggnader ska nå klimatneutralitet 2045 och att utsläppen ska halveras till 2030. Färdplanen har därmed ett konsumtionsperspektiv snarare än ett territoriellt perspektiv, dvs. målbilden omfattar även klimatpåverkan som kan uppstå längs värdekedjan utanför Sveriges gränser.
I färdplanen framförs reformer som politiken behöver genom- föra för att branschen ska kunna bli fossilfri, bland annat följande.
–Inför ambitiösa, långsiktiga och förutsägbara lagkrav för bygg- och anläggningssektorn utifrån Sveriges klimatmål, för att möj- liggöra nödvändiga investeringar för omställning med bibehållen eller stärkt konkurrenskraft.
–Ta fram en strategi och åtgärdsplan i samråd med marknadens aktörer för tillgång och distribution av hållbara och fossilfria bränslen till bygg- och anläggningssektorn.
–Använd offentlig upphandling som en motor i klimatomställ- ningen. Stärk kompetensen om Lag om offentlig upphandling (LOU) hos offentliga upphandlare och säkerställ så att uppfölj- ningen är lika skarp som upphandlingskraven.
Bygg- och anläggningssektorns färdplan är främst inriktad mot att bidra till att begränsa byggnadernas klimatpåverkan, allra främst ut- släpp från tillverkningen av de byggmaterial som ger upphov till störst utsläpp av växthusgaser, dvs. betong och stål.
I färdplanen konstateras att effektiva logistiklösningar, elektri- fiering samt val av och utveckling av hållbara biodrivmedel också är viktiga aspekter för att minska byggskedets klimatpåverkan.
Det exemplifieras med att Trafikverket ställer krav på att reducera klimatpåverkan ur ett livscykelperspektiv i investerings- och under- hållsprojekt samt vid upphandling av materiel till järnvägen. Under 2017 utvecklade även Trafikverket tillsammans med storstäderna klimatkrav på material med betydande klimatpåverkan som cement, betong och armeringsstål samt på drivmedel.
15Fossilfritt Sverige – Bygg- och anläggningssektorn (2018).
549
Styrmedel för arbetsmaskiner |
SOU 2021:48 |
13.4.4Omställning i bergmaterialindustrin
Sveriges bergmaterialindustri (SBMI) är branschorganisationen för producenter och leverantörer av bergmaterial samt de företag som på annat sätt arbetar i branschen. Branschens målbild är att år 2030 ska bergmaterialindustrins utsläpp av växthusgaser från produk- tionsprocesser minskat med 50 procent jämfört med 2015 års nivå och år 2045 är branschen helt fossilfri och till stora delar automa- tiserad eller fjärrstyrd.
I färdplanen framförs reformer som politiken behöver genom- föra för att branschen ska kunna bli fossilfri, bland annat följande.
–Offentlig upphandling bör vara drivande genom att ställa högre klimatkrav än privata beställare. En ny inköpsstrategi från Trafik- verket med flera kan bli utvecklingsdrivande.
–Stärka kompetensen om LOU hos offentliga upphandlare och säkerställ så att uppföljningen är lika skarp som upphandlings- kraven.
–Elektrifiering är inte lämpligt överallt. En välfungerande marknad för biobränslen behöver säkras.
–Skapa demonstrationsarenor för framtidens industri, t.ex. upp- muntra produktion och teknikutveckling så att nya råvaror kan användas – till exempel vätgas från solceller.
–Behovet av styrmedel i form av investeringsbidrag, t.ex. Klimat- klivet.
–På internationella arenan föreslår branschen
13.4.5Omställning i gruv- och mineralnäringen
I färdplanen från gruv- och mineralbranschen konstateras att ett av de viktigaste spåren mot fossilfrihet är elektrifiering.16 Branschen har kommit långt med att byta dieseldrivna maskiner till eldrivna och digitalisering driver effektivisering och optimering, vilket minskar den totala energi- och bränsleåtgången. Med hjälp av biodrivmedel
16Fossilfritt Sverige – Gruv- och mineralbranschen (2018).
550
SOU 2021:48 |
Styrmedel för arbetsmaskiner |
i tillämpningar där el inte kan användas, bedöms maskiner och interna transporter vara fossilfria redan 2035 inom gruv- och mineral- industrin.
I färdplanen framförs reformer som politiken behöver genom- föra för att branschen ska kunna bli fossilfri, bland annat följande.
–Helhetssyn i politiska beslut för att till exempel undvika styr- medel som suboptimerar konkurrenskraft och försvårar fossil- frihet
–förutsättningar för tillgång till fossilfri el med låg systemkostnad och hög tillförlitlighet
–tillgång till biobränsle till konkurrenskraftigt pris och strategisk allokering av biomassa
–FoU inom bland annat batterilösningar och vätgas.
13.4.6Omställning i skidanläggningsbranschen
ISkidanläggningsbranschens färdplan för fossilfri konkurrenskraft17 anges målet att till år 2027 ska branschen erbjuda skidåkning med fossilfri drift av skidanläggningarna. I dag står drivmedel till pist- maskiner och snöskotrar för omkring 75 procent av den totala klimatpåverkan från SLAO:s medlemmars kärnverksamhet och 25 procent från snötillverkning. Inom kärnverksamheten finns till viss del tekniken för omställning tillgänglig för pistmaskiner. Be- gränsningen ligger i att det i dag inte finns fossilfria bränslen till snö- skotrar och terrängfordon och att eldrivna snöskotrar ännu inte är i full produktion. Uppmaningar till politiken med koppling till arbets- maskiner är bland annat:
–Säkra en väl fungerande marknad för biobränslen
–Fortsatt skattebefrielse för fossilfria drivmedel
–Mer ambitiös reduktionspliktskurva så att investeringarna kom- mer i produktion.
–Biodrivmedel bör ingå i all offentlig upphandling för att säkra större produktion
17Fossilfritt Sverige – Skidanläggningsbranschen (2020).
551
Styrmedel för arbetsmaskiner |
SOU 2021:48 |
–Bidrag till eldrivna snöskotrar, t.ex. ”Klimatklivet” och riktade bidrag
–Ge Vinnova och/eller Energimyndigheten i uppdrag att skapa ett kompetenscentrum inom snö och vinterklimat
–Statlig riskavtäckningsfond bör utredas för investering i åtgärder som minskar klimat- och miljöpåverkan från pistmaskiner och snöskotrar.
13.4.7Hushållens arbetsmaskiner – ej färdplan
Inom hushållssektorn används ett stort antal små arbetsmaskiner, främst bensindrivna förbränningsmotorer med låg effekt t.ex. gräs- klippare, andra trädgårdsredskap och motorsågar. De eldrivna maskinerna har fått ett förhållandevis stort genomslag under senare år.
Hushållssektorn kännetecknas även av ett stort antal användare samtidigt som driftstiden för respektive arbetsmaskin är jämförelse- vis kort. Detta leder både till att utbytestakten kan vara låg samt att driftskostnaden inte utgör en betydande utgift för användaren. De avgränsade ytorna och begränsade avstånden ökar möjligheterna för eldrift. Det finns även redan i dag i relativt stor utsträckning elektri- fierade mindre arbetsmaskiner som kan konkurrera prismässigt med förbränningsmotordrivna alternativ.
En del av arbetsmaskinerna som i hög grad används av hushållen är snöskotrar och andra terränghjulingar. Dessa drivs i hög grad med bensin. Dessa beräknas svara för 77 000 ton koldioxidekvivalenter eller 30 procent av de totala utsläppen från hushållens arbetsmaskiner.
13.4.8Arbetsmaskiner i offentlig sektor – ej färdplan
I den offentliga verksamheten används arbetsmaskiner för skötsel av t.ex. parkmark och för snöröjning. Framför allt används traktorer och mindre verktyg liknande de som används i hushållssektorn. För snöröjning används hjullastare och traktorer vid sidan av lastbilar. Många av de företag som utför t.ex. snöröjning är under andra delar av året aktiva i entreprenadsektorn och jordbruket.18
18WSP (2017).
552
SOU 2021:48 |
Styrmedel för arbetsmaskiner |
Vad som skiljer offentliga verksamheter från de andra sektorerna där samma typ av maskiner används, exempelvis jordbrukssektorn och hushållssektorn, är att kommuner och myndigheter utgör en tydlig beställare. I offentlig verksamhet kan det även finns möjlig- heter att genom riktad finansiering tillhandahålla infrastruktur i form av exempelvis laddinfrastruktur. Offentlig upphandling kan påverka marknadsutvecklingen även på detta område, vid sidan av bygg- och anläggningssektorn. Flera kommuner och myndigheter ställer krav eller har miljökriterier vid anbudsvärdering av tjänster med arbetsmaskiner.
13.4.9Övriga (flygplatser hamnar mm) – ej färdplan
Utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner inom sektorn ”övriga” (hamnar, flygplatser mm) beräknades år 2019 vara omkring 185 000 ton koldioxidekvivalenter. Flygplatser och hamnar drivs i flera fall av bolag som ägs av staten eller kommuner. Genom det offentliga ägandet av bolagen kan det offentliga påverka upphand- lingar och de arbetsmaskiner som används inom anläggningarna. Exempelvis har Swedavia19 målet att ha nollutsläpp av koldioxid från den egna verksamheten på Arlanda vid utgången av 2020.
13.5Incitament och hinder för omställning
En minskning av utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner kan åstadkommas genom att ersätta förbränningsmotordrivna maskiner med elektrifierade20 och mer effektiva sådana, genom användning av förnybara gasformiga och flytande drivmedel21 och genom att effek- tivisera användningen, t.ex. ändrade arbetsmetoder.
Ett övergripande hinder för att minska växthusgasutsläppen genom elektrifiering är den nuvarande prestandan och inköpspris för dessa maskiner. Även bristande utbud är ett hinder, dvs. i vissa fall finns inte eldrivna arbetsmaskiner som klarar det arbete som ska ut-
19Swedavia (2020). Miljö. Klimatarbete. Hämtat från Webb
20Med elektrifierade fordon avses fordon med batterielektrisk drift, som kan laddas stationärt eller dynamiskt. Även fordon med bränsleceller kan finnas med som teknikalternativ.
21Med förnybara gasformiga och flytande drivmedel avses biodrivmedel och olika typer av syntetiska drivmedel (vätgas, elektrodrivmedel) som kan användas i förbränningsmotor.
553
Styrmedel för arbetsmaskiner |
SOU 2021:48 |
föras. För helt eldrivna arbetsmaskiner krävs även infrastruktur för elanslutning vid direktdrift eller för laddmöjlighet av batterier i arbetsområdet.
För flertalet arbetsmaskiner, som kräver hög effekt under längre tid i områden som saknar el för eller där kostnaderna för nytt eller förstärkt elnät för direktdrift eller laddning av batterier, kommer hållbara förnybara bränslen behövas under åtminstone de närmaste
Myndigheter och kommuner kan spela en avgörande roll för att påskynda eldrift genom krav på egen maskinpark och vid offentlig upphandling av entreprenader.
Ett centralt område för att ytterligare påskynda omställningen till arbetsmaskiner utan eller med mycket små utsläpp av växthusgaser är ytterligare stöd till forskning, utveckling, demonstration och mark- nadsintroduktion (FUDM). FUDM kan förbättra incitamentstuk- turen och bidra till att överbrygga ett antal hinder, framför allt genom att finansiera projekt som har som syfte att reducera kostnaden för teknikutveckling och bidra till att minska osäkerhet kring använd- ning av ny teknik. Identifierade hinder för introduktion av ny teknik inkluderar brist på information, merkostnad för ny teknik och risk- aversion. Tilläggas bör dock att tillverkningen av tyngre arbets- maskiner i Sverige är begränsad och att majoriteten av arbetsmaskin- erna på marknaden produceras och utvecklas av utländska bolag.
Vikten av att staten vidtar åtgärder för att göra det mer ekono- miskt attraktivt att använda förnybara drivmedel för att klara branscherna uppställda klimatmål lyfts exempelvis fram i de olika branschernas ”Färdplaner för fossilfri konkurrenskraft”. Flera av färdplanerna lyfter även att krav behöver ställa av upphandlande myndigheter och andra beställare på att arbetsmaskiner och trans- porter drivs med förnybara drivmedel. Behovet av stöd till forsk- ning, utveckling, demonstrationsprojekt och marknadsintroduktion (FUDM) lyfts även fram för att främja omställningen till fossilfrihet för arbetsmaskiner.
Som genomgången i avsnitten om Färdplaner för fossilfri kon- kurrenskraft pekar mot finns det inom vissa branscher och för en ökande andel maskintyper alternativ som gör det möjligt att skifta
554
SOU 2021:48 |
Styrmedel för arbetsmaskiner |
från förbränningsmotor till att använda elmotor, hybridlösningar eller drift med bränsleceller i allt större utsträckning, Samtidigt framstår biodrivmedel som det främsta alternativet inom kort och medellång sikt. På lång sikt kan vätgas med bränsleceller eller elektrobränslen bli betydelsefulla för att klara omställningen i stora arbetsmaskiner som bland annat verkar utan närhet till infrastruktur för laddning.
Den snabba tekniska utvecklingen på området digitalisering och automatisering gör det också möjligt att nå en allt högre energi- och resurseffektivitet när arbetsmaskinerna används.
Även inom branscher där elektrifiering och hybridisering växer fram som alternativ ställs det samtidigt upphandlingskrav och görs åtaganden av företag som leder till en ökad användning av bio- drivmedel utöver den som redan följer av reduktionsplikten.
Det finns även andra skillnader mellan de olika branscherna eller marknaderna där arbetsmaskiner används som gör att incitamenten för omställning kan behöva se olika ut. Arbetsmaskiner inom bygg- och anläggningsbranschen och de som används av den offentliga sektorn skiljer sig exempelvis från övriga branscher i och med att där finns en tydlig
För att få ett bredare genomslag för elektrifierade arbetsmaskiner krävs sammanfattningsvis incitament så att:
•maskinerna finns på marknaden och kan utföra det arbete som förväntas av dem
•maskinerna prismässigt vid inköp och drift ekonomiskt kan konkurrera med förbränningsmotordrivna maskiner
•planering för elektrifiering och att tillräcklig effektförsörjning finns på plats för drift eller laddning av batterier
•eldrift via bränsleceller utvecklas och får en marknadsintroduk- tion.
22WSP (2017).
555
Styrmedel för arbetsmaskiner |
SOU 2021:48 |
13.6Befintliga styrmedel, behov av utveckling och förslag på nya styrmedel
Omställningen till fossilfria drivmedel i arbetsmaskiner behöver samordnas med omställningen inom EU. Det är viktigt att behovet av omställning till fossilfrihet av arbetsmaskinerna lyfts upp på dag- ordningen, bland annat så att krav på energieffektivisering och elektrifiering av arbetsmaskiner införs och att ekonomiska styr- medel införs för att bland annat fartyg för yrkesfiske omfattas av koldioxidprissättning på bränsle.
De befintliga nationella styrmedlen, med aviserad inriktning, som har störst potential att minska arbetsmaskinernas utsläpp av växt- husgaser i närtid är reduktionsplikten. Därutöver kommer kraftigare styrning via statligt stöd och genom offentlig upphandling driva på utvecklingen mot elektrifiering.
Nedan redovisas förslag utveckling av befintliga styrmedel samt nya styrmedel som bör övervägas för att underlätta utfasning av fossila drivmedel till år 2040.
13.6.1Reglering av arbetsmaskiners utsläpp inom EU
Dagens styrning
Den första
23Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1242 av den 20 juni 2019 om fast- ställande av normer för koldioxidutsläpp från nya tunga fordon och om ändring av Europa- parlamentets och rådets förordningar (EG) nr 595/2009 och (EU) 2018/956 och rådets direktiv 96/53/EG.
556
SOU 2021:48 |
Styrmedel för arbetsmaskiner |
glöms bort som källa till utsläpp av växthusgaser och luftförore- ningar. Det tydligaste exemplet är enligt frågeställaren att staden London ställer krav på
Den nuvarande förordningen med avgaskrav på arbetsmaskiner (EU) 2016/1628 omfattar ett mycket brett spektrum av arbets- maskiner vilket gör att en revidering av denna förordning för att även införa koldioxidkrav skulle kräva omfattande och detaljerade kon- sekvensanalyser för varje ingående maskintyp. Kommissionen plan- erar inte för någon revidering av direktivet. Från den 1 januari 2020 trädde dessutom nya skärpta avgaskrav i kraft enligt förordningen, de s.k. steg V kraven. Kommissionen ska dock återkomma med en rapport i vilken ytterligare behov av avgaskravskärpningar samt eventuella tillägg av ytterligare avgaskomponenter för reglering ska analyseras.26
Under våren har flera organisationer med tillverkare av arbets- maskiner bett kommissionen om att få senarelägga de skärpta avgas- kraven och tillåtas att fortsätta sälja maskiner som klarar de tidigare steg IV kraven. Miljöorganisationer har då framfört att tillverkarna
24Europaparlamentet, parlamentsfrågor, 5 februari 2020. Angående: Utsläpp från mobila maskiner som inte är på väg (NRMM)
25Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/842 av den 30 maj 2018 om med- lemsstaternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden
26Europaparlamentet, parlamentsfrågor, 30 april 2020. Svar från Breton på Europeiska kommissionens vägnar. Fråga referens:
557
Styrmedel för arbetsmaskiner |
SOU 2021:48 |
i så fall skulle behöva gå med på att även införa koldioxidkrav på sina maskiner.27
Utredningens förslag på fortsatt inriktning
Den stora spännvidden av olika arbetsmaskinsmodeller gör det svårt att exempelvis införa nya provmetoder för maskiner i stället för motorer för att sedan kunna införa koldioxidkrav. En väg framåt skulle kunna vara att endast välja ut de mest centrala typerna av arbetsmaskiner för att gå vidare med koldioxidkrav. Ett annat alter- nativ skulle kunna vara att endast införa definitioner av vad som exempelvis kännetecknar en nollutsläppsmotor, respektive en noll- utsläppsmaskin och ev. även en lågutsläppsmotor i den nuvarande förordningen med avgaskrav.
Sverige bör verka för att avgaskraven på motorer till arbets- maskiner även omfattar utsläppen av koldioxid och andra växthus- gaser från i första hand de maskiner som svarar för de största ut- släppen av växthusgaser.
I samband med att
När definitioner av nollutsläpp och lågutsläpp införs i EU för motorer till arbetsmaskiner bör inriktningen vara att även ge incita- ment till utveckling och marknadsintroduktion av dem. Defini- tionen av nollutsläpp och lågutsläpp kan underlätta kravställning och/eller anbudsvärdering vid upphandling och på sikt utgöra grund för särskilda miljözonsbestämmelser i Sverige och i EU.
För vissa mindre arbetsmaskiner med låg effekt (mindre än
37 kilowatt) bör det övervägas att införa förbud av försäljning av
27Forbes, 4 april 2020. Construction Sector Calls On The EU To Delay Regulation On Engines’ Emission Limits Due To
28Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1628 av den 14 september 2016 om krav för utsläppsgränser vad gäller gas- och partikelformiga föroreningar samt typgodkän- nande av förbränningsmotorer för mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg, om ändring av förordningarna (EU) nr 1024/2012 och (EU) nr 167/2013 samt om ändring och upphävande av direktiv 97/68/EG.EU förordning 2016/1628.
558
SOU 2021:48 |
Styrmedel för arbetsmaskiner |
maskiner med förbränningsmotor under ekodesigndirektivet29. Det finns redan i dag i stor utsträckning olika elektrifierade mindre arbetsmaskiner med en lägre effekt som t.ex. gräsklippare, trimmer, motorsåg och snöslunga. För dessa mindre maskiner finns redan i dag, med några få undantag, likvärdiga alternativ som också kan konkurrera prismässigt.
13.6.2Utveckling av prissättning av drivmedel inom EU
Dagens styrning
Energiskattedirektivet30 styr medlemsstaternas beskattning av energi- produkter och elektricitet. Direktivet reglerar bland annat minimi- skatter på bränslen för olika användningsområden samt möjligheter och skyldigheter till undantag från beskattning. Direktivet anger att skattebefrielse ska ges för energiprodukter som levereras för använd- ning som bränsle för sjöfart inom gemenskapens farvatten (inklusive fiske), annat än i privata nöjesfartyg. Samtidigt anges att medlems- staterna får begränsa tillämpningsområdet för skattebefrielserna till att gälla internationella transporter och transporter mellan gemen- skapens medlemsstater31. Detta skapar ett tolkningsutrymme vad gäller möjlighet till beskattning av bränsle till fartyg för yrkesfiske som i dag är skattebefriat.
Processer med översyn av energiskattedirektivet har påbörjats vid olika tidpunkter och nu pågår åter översyn inom
29Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/125/EG av den 21 oktober 2009 om upprätt- ande av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energirelaterade produkter.
30Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemen- skapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet.
31Artikel 14. P 1c och p 2.
32COM (2019) final av den 11 december 2019.
559
Styrmedel för arbetsmaskiner |
SOU 2021:48 |
Utredningens förslag på utveckling
Prissättning utsläpp av växthusgaser inom EU bör bli mer enhetlig. Detta ökar generellt effektiviteten för styrmedlen. Vid översynen av energiskattedirektivet bör kraven på undantag och möjligheterna till nedsättning begränsas, bland annat vad gäller fossilt bränsle till fiske- fartyg. Ett alternativ eller komplement är att större fiskefartyg om- fattas av handelssystemet EU ETS.
13.6.3Utveckling av beskattning och prissättning av drivmedel på nationell nivå
Dagens styrning
Priset på bensin och diesel för arbetsmaskiner påverkar förutsätt- ningarna för energieffektivisering, elektrifiering samt övergång till höginblandade förnybara drivmedel. Inom reduktionsplikten be- skattas det förnybara och det fossila lika. Reduktionsplikten ska öka till år 2030 med 66 procent för diesel och 28 procent för bensin. Reduktionsnivåerna avses i fortsättningen ses över i regelbundna kontrollstationer. Reduktionsplikten omfattar flertalet kvaliteter av bensin och diesel för motorbränslen33. Aviserad ökning av reduk- tionsplikten beräknas öka priset på reduktionspliktigt drivmedel.
Fossilt reduktionspliktigt dieselbränsle till flertalet arbetsmaski- ner är högbeskattat, men andelen skatt, inklusive mervärdesskatt, i förhållande till priset vid pump har i stort sett varit oförändrat sedan 1994 (1994 upphörde kilometerskatten för vägfordon)34. Ut- över beskattningen har världsmarknadspriset och inflationen och ökade kvalitetskrav på bränslena påverkat priset. Höginblandade och rena biodrivmedel ligger utanför reduktionsplikten och är skatte- befriade till utgången av 2021 Därefter är det osäkert om Sverige kan behålla nedsättningen, se även kapitel 7 och 8.
Omkring 70 procent35 av de drivmedel som används i arbets- maskiner omfattas av full energi- och koldioxidskatt.
33Omfattar exempelvis inte alkylatbensin, märkt dieselolja och obeskattat bränsle.
34Drivkraft Sverige (f.d. SPBI), årsmedelpriser motorbränslen. Webb
35Bränsle till arbetsmaskiner med skattenedsättning
560
SOU 2021:48 |
Styrmedel för arbetsmaskiner |
För diesel som används i arbetsfordon vid tillverkningsprocessen i gruvindustriell verksamhet, s.k. gruvdiesel, togs fram till och med den 31 juli 2019 energi- och koldioxidskatt ut med 11 respektive 60 procent av de generella skattenivåerna. Denna nedsättning av- skaffades från och med den 1 augusti 2019.
Bränsle till fartyg för yrkesfiske är skattebefriat36 och omfattas inte av reduktionsplikt. Skattebefrielsen av fossilt bränsle till fiske kan ses som en av flera subventioner37. Genom skattebefrielsen minskar incitamenten att hushålla med fossilt bränsle bland annat genom mindre energikrävande fiskemetoder. Sammantaget beräk- nades svenska fiskefartyg år 2019 medföra utsläpp med 94 000 ton koldioxidekvivalenter. Utsläppen har minskat under senare år bland annat beroende på minskad aktivitet.
Diesel inom
Utredningens förslag på utveckling
Utredningen föreslår att skattenedsättning för arbetsmaskiner och fartyg som används inom
36Lag om skatt på energi (1994:1776).
37Daniel J Skerritt m.fl. (2020).
386a kap. 2a § SFS 1994:177.
39Kommittédirektiv 2020:16.
561
Styrmedel för arbetsmaskiner |
SOU 2021:48 |
uppnå andra samhällsmål som tex livsmedelsstrategin så bör en sådan utfasning följas av kompensatoriska åtgärder. Utredningens bedöm- ning är att stöd till verksamheter eller sektorer inte bör ske genom nedsättning av skatt på fossila drivmedel. Frågan utreds mer ingå- ende inom utredningen om ett fossiloberoende jordbruk.
Bränsle till fartyg för yrkesfiske har ingen energi- och koldioxid- skatt. Genom en utfasning av skattebefrielsen ökar incitamentet för bränslebesparing, exempelvis genom energieffektivare fartyg och ändrade fiskemetoder, och prisskillnaden till förnybara drivmedel minskar.40 Detta främjar ett hållbart fiske med avseende på höjd energieffektivitet och minskade koldioxidutsläpp. Energibesparande fiskemetoder kan även ge andra miljövinster. För att undvika bunk- ring utanför Sverige (där bränslet sannolikt fortsättningsvis skulle vara skattebefriat) skulle krav på redovisning av inköpt beskattat bränsle kunna kopplas till erhållandet av fiskekvoter. Ett tänkbart komplement till beskattning av bränslet är att det skulle omfattas av reduktionsplikten. En särskild studie om de juridiska och admini- strativa förutsättningarna för beskattning och reduktionsplikt bör övervägas.
Ett alternativ eller komplement till utfasning av skattebefrielsen av fossilt bränsle skulle kunna vara att utsläpp av växthusgaser från större fiskefartyg skulle kunna omfattas av handelssystemet EU ETS. Det pågår även en översyn av energiskattedirektivet som en del i den europeiska gröna given.41 Där diskuteras bland annat att de generella undantagen och möjligheterna till nedsättning från skatt ska begränsas.42 Sverige har ställt sig generellt positiv till en sådan utveckling.43
Om den generella skattebefrielsen och möjligheterna till ned- sättning tas bort eller minskar bör alternativa stödformer utökas genom befintliga stödsystem via EU eller från svensk sida44. Utred- ningens bedömning är att stöd till verksamheter eller sektorer inte bör ske genom nedsättning av skatt på fossila drivmedel.
40Riksrevisionen (2008).
41COM (2019) 640 final av den 11 december 2019.
42COM (2020)789 final av den 9 december 2020.
43Ministry of Finance. Swedish comments on the inception impact assessment of the revision of Energy Taxation Directive.
44Proposition 2020/21:1. Utgiftsområde 23.
562
SOU 2021:48 |
Styrmedel för arbetsmaskiner |
13.6.4Ökad statlig finansiering av forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion
Dagens styrning
Elektrifieringen av arbetsmaskiner ligger i flera fall efter elektrifie- ringen inom vägtransporter och förutsättningarna varierar kraftig för olika typer av maskiner och användningsområden.
Det pågår och håller på och startas ett antal projekt inom forsk- ning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion (FUDM) som mer eller mindre omfattar elektrifiering av arbetsmaskiner. Nedan ges några exempel.
Förordningen (2020:750) om statligt stöd till vissa miljöfordon, reglerar ansökan av och utbetalningar till miljölastbilar och eldrivna arbetsmaskiner. Enligt förordningen har Energimyndigheten i upp- drag att betala ut en premie för vissa miljölastbilar och eldrivna arbetsmaskiner i en ny klimatpremie. Premien ska främja introduk- tionen av bland annat eldrivna arbetsmaskiner på marknaden. Ar- betsmaskiner som kan få stöd omfattar de med en nettoeffekt över 75 kW och som drivs enbart av elektrisk energi från en bränslecell, ett batteri eller en extern källa. De ska även vara eller ska bli registrerad enligt förordningen (2019:383) om fordonsregistrering och användning. Den sökande kan få max 20 procent av arbets- maskinens inköpspris i stöd. Förutsättningarna för stöd beskrivs mer ingående i Energimyndighetens vägledning för ansökan och utbetalning av Klimatpremien. Premien omfattar minst 20 miljoner kronor för 2020 och stödet beräknas finnas fram till 2023.45
Det går också att söka stöd för t.ex. merkostnader vid nyinveste- ring och demonstration som minskar utsläppen av växthusgaser från arbetsmaskiner inom ramen för det statliga Klimatklivet. Eftersom merkostnaderna vid inköp av tex. eldrivna arbetsmaskiner fortfar- ande kan vara relativt höga har dock bidragen från Klimatklivet inte kunnat gå till så många projekt hittills, då de ger en relativt liten utsläppsreduktion i förhållande till insatt bidragskrona.
När det gäller insatser för forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion så finansierar staten forskning och ut- veckling i särskilda program, exempelvis via Energimyndigheten,
45Energimyndigheten 2020, Nu går det att söka klimatpremie för miljölastbilar och elektriska arbetsmaskiner. Webb
563
Styrmedel för arbetsmaskiner |
SOU 2021:48 |
Formas och Vinnova46, i syfte att reducera utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar. Fordonsstrategisk Forskning och Innovation (FFI) är ett exempel på ett sådant forskningsprogram i samarbete mellan fordonsindustrin och staten. Programmet leds av Vinnova. Forskningsprogrammet kan även finansiera forskning, innovation och utveckling inom miljö och klimat relaterat till arbetsmaskiner men har sin tyngdpunkt på transportområdet. I budgetproposi- tionen för 2021 föreslås programmet för fordonsstrategisk forsk- ning och innovation (FFI) förstärkas med stöd till forskning och ut- veckling för arbetsmaskiner i syfte att minska växthusgasutsläppen från arbetsmaskiner och stärka svensk fordonsindustris konkurrens- kraft. Den föreslagna satsningen omfattar 50 miljoner kronor 2021 på forskning och utveckling för arbetsmaskiner. För 2022 beräknas
50miljoner kronor behöva tillföras för ändamålet.47 Utredningen ser att det hade varit till fördel för utvecklingen på arbetsmaskinsom- rådet om en viss andel av medlen inom programmet i förväg avsattes till området.
Mistras styrelse har under hösten 2020 beslutat att tilldela forsk- ningsprogrammet Mistra Carbon Exit forskningsmedel för en andra fas med upp till 66 miljoner kronor över en kommande fyraårs- period. Mistra Carbon Exit med IVL Svenska Miljöinstitutet som programvärd, tilldelades forskningsmedel från Mistra och startade sin verksamhet den 1 april 2017. Mistra Carbon Exit tar fram ny kunskap och utvecklar strategier för hur det svenska samhället och svenska företag ska kunna bli föregångare i att erbjuda produkter och tjänster med låga eller inga koldioxidutsläpp.48
Energimyndigheten49 har tidigare genomfört ett första steg i en utökad satsning mot att accelerera utvecklingen av elektromobilitet med ett anslag på 20 miljoner kronor för forskning och innovation. Insatserna ska bidra till en snabbare utveckling av nya tekniker för främst elektrifierade fordon, men även för elektrifierade fartyg, luftfartyg och arbetsmaskiner samt stärka kompetens och svensk
46Vinnova 2021 Fossilfria mobila arbetsmaskiner – våren 2021. Webb.
47Prop. 2020/21:1. Utgiftsområde 24.
48Mistra, 66 MSEK till Mistra Carbon Exit för omställningen till nettonollutsläpp. Webb
49Energimyndigheten 2018, Var med och bidra till en snabbare elektrifiering av transport- sektorn. Webb
564
SOU 2021:48 |
Styrmedel för arbetsmaskiner |
konkurrenskraft inom dessa områden. Projektet startade under slutet av 2018 pågår till 31 december 2020.
Utredningens förslag på utveckling
Det pågår och håller på och startas ett antal projekt inom forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion (FUDM) som mer eller mindre omfattar elektrifiering av arbetsmaskiner. I branschernas ”färdplaner” lyfts behovet av FUDM för att kunna öka takten för elektrifiering av arbetsmaskiner. Utredningens be- dömning är, trots ökande anslag, att de statliga stöden bör öka. Elektrifieringen av arbetsmaskiner ligger i flera fall efter elektri- fieringen inom vägtransporter och förutsättningarna varierar kraftig för olika typer av maskiner och användningsområden. Särskilda stöd kan behöva övervägas till exempelvis jordbrukssektorn, vilken gene- rellt har bristande möjligheter till större kapitalinvesteringar. Sam- mantaget är nuvarande stöd för omställning förhållandevis små trots att arbetsmaskiner står för förhållandevis stora växthusgasutsläpp.
Införd klimatpremie för företag, kommuner och regioner vid in- köp av tunga lastbilar (över 3,5 ton) som drivs av el, gas eller bio- etanol samt eldrivna arbetsmaskiner behöver följa upp och utvärd- eras. Det bör vid utvärderingen bedömas om stödets omfattning bör utökas och om stöd bland annat ska kunna ges till arbetsmaskiner med lägre effekt (under 75 kW) exempelvis till mindre hjullastare, gräv- maskiner, traktorer samt till åkgräsklippare, snöskotrar och terräng- hjulingar. Det bör även övervägas om stöd ska kunna ges till arbets- maskiner med låga utsläpp växthusgaser exempelvis laddhybrider.
565
Styrmedel för arbetsmaskiner |
SOU 2021:48 |
13.6.5Krav vid upphandling av egen maskinpark, entreprenader och andra arbetsmaskintjänster
Dagens styrning
Trafikverket50 och de tre storstadskommunerna51 ställer vid upp- handling av entreprenader olika miljökrav. Vad gäller krav avseende klimatpåverkan från drivmedel till bland annat arbetsmaskiner i stor- stadsregionerna, ska minst 20 procent av den samlade energianvänd- ningen bestå av el från förnybara energikällor och/eller hållbara höginblandade biodrivmedel som inte omfattas av reduktionsplikt.
Trafikverket ställer krav på leverantörer i investerings- och under- hållsprojekt att minska infrastrukturens klimatpåverkan. Kraven gäller klimatpåverkan vid byggnation, de material som används och framtida underhåll. Klimatkraven omfattar investeringsprojekt på över 50 miljoner där entreprenaden planeras att avslutas 2020 eller senare.52 Leverantörer kan premieras för goda lösningar (bättre klimatprestanda än ställda krav). För att stimulera till ytterligare minskad klimatbelastning kan det ingå ekonomiska incitament i form av bonus i kontrakten.
Trafikverkets långsiktiga mål är att infrastrukturen ska vara klimatneutral senast 2045. Ett delmål är minst 50 procents reduktion till år 2030. Delmålen omsätts succesivt i upphandlingskrav på kon- sulter, entreprenörer och materialleverantörer. Trafikverket testar att tillämpa de egna
Trafikkontoret och Business Region Göteborg har beställt en rapport i sitt arbete med att vara en föregångare på miljöområdet bland annat angående utsläppsfria bygg- och anläggningsplatser. Av
50Trafikverket Miljökrav – Trafikverket beställare. Webb
51Trafikverket m.fl. (2018).
52Trafikverket För dig i branschen. Klimatkrav. Webb
53Stockholms stad (2020).
566
SOU 2021:48 |
Styrmedel för arbetsmaskiner |
rapporten framgår det att det finns utsläppsfria eldrivna arbets- maskiner att tillgå, dock i begränsad utsträckning och främst i de mindre segmenten. Högt pris, osäkert andrahandsvärde och begrän- sad batterikapacitet är faktorer som håller tillbaka dagens efterfrågan på maskinerna. Flera tillverkare uppgav att de planerar att utöka sitt sortiment med utsläppsfria arbetsmaskiner, både vad gäller el- och vätgasdrivna.54 Slutsatser som lyfts är bland annat att entreprena- derna blir dyrare, behov av långsiktighet, kontinuerlig utveckling av kravnivå, vikten av samordning mellan olika beställare, att
Oslo kommun har erfarenheter av att ställa krav på nollutsläpp och lågutsläpp från motorer till arbetsmaskiner vid upphandling av entreprenader.55
Det är i dag svårt för entreprenörer och upphandlande kommu- ner och myndigheter att hålla dokumentation över alla arbetsmaski- ner som används med avseende på utsläppsklass av reglerade föro- reningar. Trafikverket och de tre storstadskommunerna ställer där- för ålderskrav i stället för krav på utsläppsklass på maskinerna i upp- handlade entreprenadtjänster. Det uppdrag som nyligen givits till Transportstyrelsen56 om att analysera förutsättningarna för att ut- veckla registerföringen av arbetsmaskiner kan på sikt skapa förut- sättningar för förbättrad uppföljning och kravställning.
Utredningens förslag på utveckling
Staten bör vara föregångare vad gäller egna arbetsmaskiner och vid upphandling av tjänster som utförs med arbetsmaskiner. På detta sätt kan offentliga medel användas för att främja marknadsintro- duktion för arbetsmaskiner med små utsläpp av växthusgaser. En plan bör antas för hur statliga myndigheter ska gå till väga för att nå utsläppsfria arbetsmaskiner vid upphandling av entreprenader och andra tjänster där arbetsmaskiner används.
54WSP (2020).
55Oslo kommune (2021).
56M2021/00358.
567
Styrmedel för arbetsmaskiner |
SOU 2021:48 |
Trafikverket (eller annan lämplig myndighet) bör ges i uppdrag att, i samarbete med andra myndigheter som använder arbetsmaskin- er för sina åtaganden, utveckla upphandlingskraven för egen maskin- park och entreprenader. Detta så att övergången till elektrifierade arbetsmaskiner främjas. Även kommuner bör bjudas in att delta. Maskiner som används i tätorter och andra känsliga områden bör prioriteras. Upphandlingskraven kan även behöva kompletteras med ett målår för när kravet på nollutsläpp ska ställas som ett generellt minimikrav för vissa arbetsmaskiner.
Om registerföringen av arbetsmaskiner utökas kommer uppfölj- ningen av miljökrav vid upphandlade entreprenader underlättas.
13.6.6Miljözon för arbetsmaskiner
Ett komplement till krav vid upphandling kan vara att införa miljö- zon som omfattar krav på utsläppsprestanda för arbetsmaskiner. Arbetsmaskiner som används i stadsmiljö kan, liksom tunga och lätta vägfordon, lokalt bidra till höga halter av luftföroreningar och bullerstörningar. Ett sätt att begränsa arbetsmaskiners negativa på- verkan på luftkvaliteten i städer är därför att införa bestämmelser som ger kommuner möjlighet att införa miljözoner för arbets- maskiner. Miljözonsbestämmelser kan fungera som ett alternativ eller komplement till upphandlingskrav. Den främsta skillnaden mellan miljözonsbestämmelser och upphandlingskrav är att miljö- zonsbestämmelser kan tillämpas i geografiskt avgränsade områden och omfatta alla verksamhetsutövare. En annan skillnad är att polis utövar tillsyn över att miljözonsbestämmelser efterlevs medan upp- handlande myndighet behöver utföra tillsyn över upphandlingskrav. Miljözon kan med nuvarande regler införas genom lokala trafik- föreskrifter för motordrivna fordon på väg i tättbebyggt område eller att ett särskilt miljökänsligt område inom tättbebyggt område57. Ett antal förändringar i reglerna skulle behöva genomföras för att miljözon även skulle kunna omfatta arbetsmaskiner.
En stad som arbetar aktivt med miljözon för arbetsmaskiner är London där ett flertal områden i staden omfattas av krav på att arbetsmaskiner ska uppfylla vissa krav på reglerade luftföroreningar.
57Trafikförordning (1998:1276).
568
SOU 2021:48 |
Styrmedel för arbetsmaskiner |
Till år 2040 har det aviserats att kraven kommer skärpas och då ska kraven vara
I Transportstyrelsens tidigare regeringsuppdrag om miljözoner från 201759 studerade myndigheten om även andra fordon som t.ex. mobila maskiner skulle kunna inkluderas i bestämmelserna om miljözon. Transportstyrelsen såg då inte någon möjlighet att inklu- dera mobila maskiner med hänvisning till att ”uppgifterna om for- donens miljöklass är svåråtkomliga, uppgifter om fordonens iden- titet är svåråtkomliga och fordonen förekommer inte i vägtrafik- registret”.
Miljözonsbestämmelserna bör dock i princip kunna utvecklas till att omfatta sådana arbetsmaskiner som regleras av avgaskraven i EU- förordning 2016/1628. Efter ett eventuellt framtida införande av definition av nollutsläpp och lågutsläpp för motorer till arbets- maskiner, skulle också en sådan klassificering potentiellt kunna ligga till grund för miljözonsbestämmelser. Om registerföringen av arbetsmaskiner utökas kommer uppföljningen av eventuella fram- tida miljözoner för arbetsmaskiner underlättas60.
58City of London (2021) London's 'Low Emission Zone' for
59Transportstyrelsen (2017) s. 88.
60M2021/00358.
569
14Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter
Utredningens förslag och bedömningar:
EU
•Sverige bör verka för att sjöfart omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS).
•Sverige bör fortsätta verka för internationella överenskom- melser om beskattning av fossilt drivmedel till kommersiellt flyg.
•Sverige bör fortsätta verka för att energiskattedirektivet ändras så att möjligheten till undantag för skatt på fossila driv- medel till inrikes flyg och sjöfart samt skyldigheten till skatte- befrielse för fossilt drivmedel till utrikes flyg och sjöfart tas bort.
•Sverige bör stötta
Sverige
•Utökade satsningar bör ske på forskning, utveckling, demon- stration och marknadsintroduktion av batterielektrisk drift och drift med bränsleceller inom flyg och sjöfart. Även ytter- ligare riktat stöd för laddning vid hamn behöver övervägas.
•Utredningen ser positivt på reduktionsplikt för flygfotogen.
571
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
SOU 2021:48 |
•Användningen av fossilt bränsle till yrkesmässig inrikes sjöfart bör omfattas av skatt eller koldioxidprissättning och på sikt ingå i reduktionsplikten. Detta bör hanteras vid kommande kontrollstation.
•Vid Trafikverkets upphandling av Gotlandstrafiken, för ny upphandlingsperiod från och med 2027, bör ambitionen vara att de fossila bränslena för den upphandlade trafiken i det när- maste helt fasas ut.
•Arbetet bör fortsätta med utfasning av fossila bränslen i stat- liga fartyg.
•Vid Trafikverkets upphandling av flygtrafik för perioden efter 2023 behöver långtgående krav ställas för att fasa ut de fossila drivmedlen.
•Fossilt drivmedel till lok och motorvagnar behöver övervägas att omfattas av skatt och reduktionsplikt.
•För Försvarsmaktens transporter lämnas inga förslag.
Skälen för utredningens förslag och bedömningar
Utvecklingen internationellt
Att reglera den internationella sjöfartens och flygets utsläpp av växthusgaser internationellt, inom internationella sjöfartsorganisa- tionen (IMO) och internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO), är viktigt då de samlade utsläppen från trafikslagen huvud- sakligen är av internationell karaktär.
Sverige bör fortsätta verka för internationella överenskommelser om beskattning av fossilt bränsle till kommersiellt flyg. Om denna möjlighet öppnas skapas bättre förutsättningar att växla dagens svenska flygskatt per passagerare till skatt på bränsle till flyget, vilket ger en effektivare styrning för energieffektivisering och utfasning av fossila drivmedel.
572
SOU 2021:48 |
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
Utvecklingen inom EU
Styrmedel inom EU behövs då de kan ha förutsättningar att vidtas i snabbare och utöver internationell trafik även reglera inrikes trafik. Det är angeläget att även sjöfarten omfattas av EU:S handelssystem för utsläpp av växthusgaser, EU ETS1. Tänkbart är att handelssystem för sjöfarten i närtid kommer omfatta fartyg större än 5000 brutto2.
Utvecklingen i Sverige
Som komplement till internationella regler behöver nationella regler övervägas för att skapa förutsättningar för att fasa ut fossila driv- medel till år 2040.
Prissättningen på utsläpp av växthusgaser från fossila bränslen som används inom flyg, yrkessjöfart och tåg är låg i förhållande till motsvarande prissättning av drivmedel inom vägtrafiken. Fossila bränslen till inrikes yrkessjöfart, järnvägen och Försvarsmaktens transporter omfattas inte heller av reduktionsplikt. Detta medför att incitamenten att hushålla med fossila bränslen är lägre och kost- naden att byta till förnybara drivmedel är förhållandevis stor för den enskilda aktören. Att på något sätt prissätta fossilt drivmedel inom dessa sektorer behöver övervägas för att påskynda utfasningen av fossila drivmedel, särskilt vad gäller inrikes yrkesmässig sjöfart och järnväg. Innan reduktionsplikt införs för lok och motorvagnar
1Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/101/EG av den 19 november 2008 om ändring av direktiv 2003/87/EG så att luftfartsverksamhet införs i systemet för handel med utsläpps- rätter för växthusgaser inom gemenskapen.
2Brutto (bruttodräktighet) är ett enhetslöst mått för fartyg som baseras på fartygets totala inneslutna volym.
3Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020)1798478.
4Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020)1725215.
573
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
SOU 2021:48 |
behöver frågor om förutsättningarna för låginblandning studeras närmare.
En stor andel av fartygen som används inom inrikes trafik kan komma att exkluderas av det handelssystem som diskuteras inom EU. Tänkbart är att handelssystemet kommer kopplas till EU:s system om övervakning, rapportering och verifiering av koldioxid- utsläpp (MRV) från fartyg. Möjligt är att handelssystemet inte kommer omfatta mindre fartyg, <5 000 brutto, och statsfartyg. Om så blir fallet bör prissättning av växthusgasutsläpp även eftersträvas för mindre fartyg i inrikes trafik. Därutöver bör ambitionen vara att bränsle till inrikes yrkessjöfart och järnvägen ingår i den reduk- tionsplikt eller det nationella utsläppshandelssystem som utred- ningen ser som centrala styrmedel för att nå en utfasning av fossila drivmedel, se kapitel 7. Utformning av prissättning av fossilt bränsle till inrikes yrkessjöfart samt reduktionsplikt för inrikes yrkessjöfart bör hanteras vid kommande kontrollstation.
Vid Trafikverkets upphandling av Gotlandstrafiken, för ny upp- handlingsperiod från och med 2027, bör ambitionen vara att de fossila drivmedlen för den upphandlade Gotlandstrafiken i det när- maste helt fasas ut. Arbetet med att fasa ut de fossila bränslena i statliga fartyg, bland annat i Trafikverkets färjetrafik, Kustbevak- ningens och Sjöfartsverkets fartyg behöver fortsätta. Växthusgasut- släppen från dessa statliga fartyg och upphandlad Gotlandstrafik motsvarar knappt eller omkring hälften av den yrkesmässiga inrikes sjöfartens utsläpp. Vidare bör det vid Trafikverkets upphandling av flygtrafik under 2023 ställas långtgående krav för att fasa ut de fossila drivmedlen. Det är viktigt att staten går före med utfasningen av fossila drivmedel då det ger ett signalvärde och inte minst för att rå- digheten är stor. Inriktningen bör vara mot lösningar som stimulerar teknikutveckling.
Flyget och då även inrikesflyget omfattas i av flera styrmedel som påtagligt bidrar till minskade växthusgasutsläpp. Flygskatten är en skatt på flygresor som dämpar resandet med flyg och därmed även växthusgasutsläppen från flyget. Flyget omfattas därutöver av han- delssystemet
5Prop. 2020/21:135.
574
SOU 2021:48 |
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
Utökade satsningar bör ske på forskning, utveckling, demonstra- tion och marknadsintroduktion av batterielektrisk drift, drift med bränsleceller samt elektrobränslen inom flyg och sjöfart. Detta för att påskynda utfasningen av fossila drivmedel och minska behovet av biodrivmedel. Även ytterligare riktat stöd för elanslutning och ladd- ning vid hamn behöver övervägas.
Utredningen lämnar inga förslag för utfasning av fossila driv- medel från Försvarsmaktens transporter. Utredningen har haft svårt att överblicka förutsättningarna utifrån beredskapsskäl. Därutöver arbetar Försvarsmakten på uppdrag av regeringen med att minska växthusgasutsläppen6.
14.1Introduktion
Detta kapitel handlar om utfasningen av de fossila drivmedlen i övriga sektorer, det vill säga inrikes flyg, inrikes sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter. Flyget och sjöfarten är de trafikslag som står för majoriteten av drivmedelsanvändningen bland dessa trafikslag och är därmed i fokus i detta avsnitt. Kapitlet och förslagen är mer detaljerade då användningen av fossila drivmedel inom yrkes- sjöfarten, järnvägen och flyget i dagsläget är förhållandevis svagt reglerade jämfört med regleringen inom vägtrafiken.
Indelningen i inrikes flygtrafik och inrikes sjöfart i kapitlet utgår från rapporteringsrutiner för utsläppsstatistiken av växthusgaser. In- rikes flygtrafik och inrikes sjöfart omfattar därmed trafik mellan svenska hamnar respektive flygplatser med beaktande av levererat bränsle till sjöfart och flyg från energistatistiken. Inrikes sjöfart omfattar fritidsbåtar och yrkestrafik, vilken benämns som kommer- siell sjöfart i utsläppsstatistiken. Fiskefartyg omfattas inte, utan åter- finns under arbetsmaskiner enligt rapporteringsrutiner för växt- husgasutsläpp.
Sjöfarten och flyget har det gemensamt att de båda har en stark internationell koppling. Från ett kostnadseffektivitetsperspektiv vore det därför att föredra om framtida skärpta styrmedel för att minska växthusgasutsläppen från flyget och sjöfarten infördes glo- balt eller inom EU, men det har tagit tid att införa kraftfulla styr- medel. Kommande internationella styrmedel inom exempelvis
6Regleringsbrev 2021 avseende Försvarsmakten s. 30.
575
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
SOU 2021:48 |
sjöfarten kan komma att enbart omfatta de största fartygen. Detta talar för att internationella styrmedel för sjöfarten behöver komplet- teras med nationella styrmedel.
En gemensam faktor är att fossila drivmedel till sektorerna yrkes- mässig sjöfart, flyg, tåg och i Försvarsmaktens transportverksamhet (flyg och sjöfart) är förhållandevis billiga. Detta då bränslena inte omfattas av energiskatt och koldioxidskatt samt då mervärdes- skatten på bränslen för företag kvittas (ingående mot utgående mervärdesskatt). Detta minskar incitamenten för hushållning med bränslen och gör att kostnaden att gå över till förnybara drivmedel blir förhållandevis stor. Därutöver är andra styrmedel för att be- gränsa utsläppen från yrkesmässig sjöfart, järnvägen och Försvars- maktens transportverksamhet förhållandevis svaga vid jämförelse med exempelvis vägtrafiken.
En skillnad mellan yrkesflyget och yrkessjöfarten är att sjöfarten är en mycket mer heterogen sektor, med en stor variation av olika typer av fartyg som i sin tur varierar kraftigt i både klimat- och energieffektivitet. En annan skillnad mellan det kommersiella flyget och yrkessjöfarten är att flyget omfattas av EU:s utsläppshandels- system (EU ETS) och av flygskatt medan det för sjöfarten saknas motsvarande ekonomiska styrmedel för att begränsa växthusgas- utsläppen. Vidare har regeringen föreslagit att flygfotogen även ska omfattas av reduktionsplikt.7
Godstransporter till sjöss har vid hög lastfaktor och vid måttliga hastigheter generellt låg energiförbrukning per kilometer fraktat gods, men för persontransporter med inrikes sjöfart är energi- användningen och växthusgasutsläppen generellt lika höga eller högre per personkilometer jämfört med inrikes flyg. Dock är flyg- resorna vanligen betydligt längre.
En faktor som påverkar omställningen till energieffektivare far- koster och förnybara drivmedel inom nu behandlade trafikslag är att utbytestakten av farkosterna är låg. Exempelvis är genomsnitts- åldern för fartyg i den svenskregistrerade handelsflottan hela 44 år8, medan flygplan och lok har en medellivslängd på uppemot 40 år9.
7Prop. 2020/21:135.
8Trafikanalys (2020d).
9Trafikverket (2020g) s. 38.
576
SOU 2021:48 |
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
Gemensamt för fartyg och flyg i inrikestrafik är den i dag låga andelen fossilfria drivmedel, men i exempelvis upphandlad kollektiv- trafik i skärgårdarna, Trafikverkets vägfärjor samt i Gotlandstrafiken har förnybara drivmedel börjat introduceras. Det finns även ett antal mindre fartyg med eldrift som återkommande trafikerar kortare distanser.
Järnvägstrafiken är i huvudsak elektrifierad men en viss mindre mängd diesel används för drift av lok och motorvagnar. Det fossila drivmedlet som används inom järnvägen är skattebefriat och om- fattas inte av reduktionsplikten.
Vad gäller Försvarsmaktens transportverksamhet omfattar ut- släppen det bränsle som bunkrats i Sverige. Försvarets transport- verksamhet benämns militär verksamhet i utsläppsstatistiken.
14.2Växthusgasutsläpp och energianvändning
Utsläppen av växthusgaser från inrikes flyg, inrikes sjöfart, järn- vägen och försvarets transportverksamhet utgjorde 8,6 procent av utsläppen från inrikes transporter år 2019. Från år 1990 har utsläp- pen sammantaget minskat påtagligt, med 33 procent, framför allt genom kraftigt minskade utsläpp från försvarets transportverksam- het. Även utsläppen från inrikes flyg har minskat, medan utsläppen från inrikes sjöfart har ökat. Från år 2010 har utsläppen sammantaget ökat något, med 2 procent.
Utsläppen från flyg är underskattade vad gäller påverkan på växt- huseffekten, då den så kallade höghöjdseffekten inte beaktas i redo- visningen.10 Höghöjdseffekten är störst vid flygning på hög höjd och därmed på långväga flygresor vilket i första hand sker i utrikestrafik.
10SWD (2020) 277 final.
577
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporterSOU 2021:48
Tabell 14.1 Utsläppen av växthusgaser i tusen ton CO2e per år11
Sektor |
1990 |
2000 |
2010 |
2015 |
2019 |
|
|
|
|
|
|
Inrikes flyg |
687 |
656 |
486 |
512 |
477 |
vara: flygfotogen |
672 |
641 |
478 |
507 |
475 |
|
|
|
|
|
|
flygbensin |
15 |
15 |
8 |
5 |
2 |
Inrikes sjöfart |
462 |
542 |
667 |
653 |
706 |
|
|
|
|
|
|
varav: Yrkessjöfart |
350 |
431 |
505 |
477 |
530 |
Fritidsbåtar |
112 |
111 |
162 |
176 |
176 |
Järnväg |
102 |
75 |
60 |
46 |
45 |
Militär transportverksamhet |
862 |
397 |
175 |
189 |
183 |
varav: Militärt flyg |
731 |
303 |
125 |
136 |
124 |
Militär sjöfart |
52 |
53 |
19 |
31 |
32 |
|
|
|
|
|
|
Militär vägtrafik |
79 |
41 |
31 |
21 |
27 |
Summa |
2113 |
1670 |
1388 |
1400 |
1411 |
Sektorernas växthusgasutsläpp, i tabell 14.1, kan jämföras med de sammanlagda utsläppen från alla inrikes transporter som var drygt 16 miljoner ton koldioxidekvivalenter (CO2e) år 2019.
Trenderna för utsläppsutvecklingen framöver, utifrån dagens styrning, kan för samtliga sektorer förväntas bli i stort sett oföränd- rade eller något minskande, bland annat beroende på generellt energieffektivare farkoster. Det som generellt talar emot oföränd- rade eller minskade utsläpp från sektorerna är förväntad befolk- ningsökning och ekonomisk tillväxt.
Inrikes flyg och sjöfart utgör en mindre del av den samlade flyg- trafiken och sjöfarten inom samt till och från Sverige. Utsläppen från det bränsle som bunkrats till utrikes flygtrafik och utrikes sjöfart var 2 680 tusen ton koldioxidekvivalenter respektive 6 980 tusen ton koldioxidekvivalenter, år 2019. I båda fallen har ökningar av utsläppen skett sedan 1990 och 2010. Utöver trafikförändringar har ökningen av utsläpp från den internationella sjöfarten berott på att fler fartyg valt att i högre grad bunkra bränsle i Sverige under perioden.
Nedan redovisas energianvändningen för de olika trafikslagen.
11Statistiska centralbyrån, Statistikdatabasen 2020 (scb.se).
578
SOU 2021:48Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter
Tabell 14.2 Energianvändningen år 201812
Sektor |
TWh |
1 000 m3 |
Inrikes flyg |
2 |
216 |
Inrikes yrkessjöfart |
2 |
188 |
|
|
|
Varav: Diesel, Eo1 |
1 |
60 |
1 |
128 |
|
Järnväg |
0 |
17 |
Varav: Persontrafik |
|
5,3 |
|
|
|
Godstrafik |
|
12,1 |
Militär transportverksamhet13 |
|
– |
|
|
|
All inrikes trafik |
84 |
|
Anm. Fritidsbåtarnas energianvändning ingår inte i tabellen, men omfattar ytterligare knappt 1 TWh.
Sammantaget användes energi motsvarande omkring 6 TWh till inrikes flyg, inrikes sjöfart, tåg och för försvarets transportverk- samhet, vilket utifrån från det samlade energibehovet för inrikes transporter (84 TWh) utgör en liten andel av energibehovet. Med tanke på energianvändningen i sig bör energibehovet för dessa trans- porter inte utgöra hinder för omställning till förnybara drivmedel.
14.2.1Kort om inrikes sjöfarts klimatpåverkan och utveckling
Utsläppen av växthusgaser från fritidsbåtar beräknas vara omkring
180tusen ton koldioxidekvivalenter, varav närmare 80 procent kom- mer från bensinanvändning och resten från diesel. Utsläppen har ökat sedan 1990. Bränsle till fritidsbåtar omfattas av energiskatt, koldioxidskatt och mervärdesskatt samt av reduktionsplikten. Be- räkningen av utsläppen storlek från fritidsbåtar utgår från återkom- mande båtlivsundersökningar. Det är intervjuer som görs enligt ett formulär hos en andel av befolkningen i Sverige med frågor om båt- liv, fartyg och bland annat dess bränsleförbrukning14.
Växthusgasutsläppen från inrikes yrkessjöfart har ökat kontinu- erligt sedan 1990, med cirka 50 procent, till år 2019 och var år 2019
530tusen ton koldioxidekvivalenter. Ökningen från 2010 till år 2019
12Energimyndigheten, statistikdatabas 2020 (energimyndigheten.se).
13SOU 2019:11.
14Transportstyrelsen (2016).
579
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
SOU 2021:48 |
är cirka 5 procent. En bidragande orsak till ökningen före 2010 är Gotlandstrafikens övergång till höghastighetsfärjor15. Omkring två tredjedelar av bränslet till yrkessjöfarten utgjordes av eldningsolja 2– 6 och omkring en tredjedel utgjordes av diesel eller eldningsolja 1 under år 2018.
Ungefär eller drygt hälften av utsläppen från inrikes yrkessjöfart kommer från fartygstrafik som ägs eller upphandlas för trafikering av myndigheter och kommuner16, varav merparten från statliga fartyg och statligt upphandlad trafik. Dominerande är Gotlands- trafiken, regional kollektivtrafik till sjöss, Trafikverkets vägfärjor samt Sjöfartsverkets och Kustbevakningens fartyg. Beräkningarna för yrkessjöfartens utsläpp utgår från beräkningar från AIS data17 från fartygen och utsläppsberäkningarna avstäms med energistati- stiken.
15Rikstrafiken (2010). s. 10.
16Cirka 280/530 (510), se tabell 14.3.
17Automatic Identification System.
580
SOU 2021:48Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter
Tabell 14.3 Inrikes sjöfarts utsläpp från myndigheters fartyg eller av myndigheter och kommuner upphandlad
Delsektor: offentliga fartyg/ |
Utsläpp 2019/2018 |
Kommentar |
|
upphandlingar |
|
ton |
|
|
|
|
|
|
|
|
Upphandlad |
Gotlandstrafiken |
156 000 |
CO2 |
Gotlandstrafik18 |
|
|
|
Sthlm, Västra Götaland, |
Regional kollektivtrafik till sjöss |
35 000 |
CO2 |
Blekinge19 |
Trafikverkets vägfärjor |
34 500 CO2e |
År 202020 |
|
Sjöfartsverkets fartyg |
34 000 |
CO2 |
Ref.21 |
|
|
|
|
Kustbevakningens fartyg |
19 000 |
CO2 |
Ref.22 |
Övriga statliga fartyg |
3 000CO2e |
201723 |
|
|
|
|
|
Delsektorer: Ej offentligt ägda |
|
|
|
eller offentligt upphandlad |
Cirka 250 000 CO2 |
|
|
persontrafik |
|
|
(restpost) |
|
Cirka 510 000 CO2 |
|
|
Summa |
Cirka 530 000 CO2e |
Ref.24 |
|
Enligt den nationella rapporteringen var inrikes yrkessjöfarts utsläpp år 2018 544 000 ton koldioxidekvivalenter (CO2e) (536 000 ton CO2) och år 2019 530 000 ton koldioxidekvivalenter (511 000 ton CO2).
Inrikes transportarbete med gods till sjöss uppgick till 7,8 mil- jarder tonkilometer 2019. Godstransportarbete på inre vattenvägar uppgick 49 miljoner tonkilometer 2019. Transportarbetet med gods till sjöss har minskat något sedan år 2000. År 2000 var godstrans- portarbetet 8,1 miljarder tonkilometer och år 2010 var det 7,9 mil- jarder tonkilometer.
Sammantaget uppgick persontransportarbetet med inrikes sjöfart till 338 miljoner personkilometer år 2019, varav 255 miljoner person- kilometer med Gotlandstrafiken. Inrikes persontransporter har sedan år 2000 kontinuerlig ökat, en ökning med 70 procent sammantaget och med 40 procent för Gotlandstrafiken. Sedan 2010 har ökningen
18Destination Gotland (2019).
19Regiontrafik Stockholm, 22 400 ton CO2e (2019), Regiontrafik Västra Götaland, cirka
12000 ton CO2, Regiontrafik Blekinge cirka 1 000 ton CO2 (2019).
20Färjerederiet, Minskad bränsleförbrukning för andra året i rad för vägfärjorna, 2021 (trafikverket.se).
21Sjöfartsverket (2021).
22Kustbevakningen (2021).
23Trafikverket (2018c).
24Försvarsmaktens fartyg omfattas inte av sammanställningen över inrikes sjöfart. Utsläppen var 32 tusen ton CO2e, år 2019.
581
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
SOU 2021:48 |
av persontransporter sammantaget varit 32 procent och med 7 pro- cent för Gotlandstrafiken. Statistiken över persontransporter är förenad med flera osäkerheter framför allt vad gäller skärgårds- trafiken och har under perioden inte varit komplett25. Exempelvis ingår inte Trafikverkets vägfärjor.
För de offentligt ägda civila fartygen och för den trafikering som upphandlas pågår nu olika åtgärder för att minska utsläppen av växt- husgaser. Vid upphandling av kollektivtrafiken i regionerna Stock- holm, Västra Götaland, Blekinge och i Trafikverkets vägfärjor pågår arbete med infasning av HVO och flera fartyg i linjetrafik på kortare distanser drivs med el. Exempelvis utgjorde de förnybara drivmedlen 18 procent i Stockholmsregionens kollektivtrafik till sjöss, men ut- släppen var ändå i genomsnitt 422 gram koldioxidekvivalenter per personkilometer26. Som jämförelse är utsläppen per personkilometer med bil i stadstrafik omkring 130 gram koldioxidekvivalenter per personkilometer27. Även Gotlandstrafiken har under år 2020 börjat med inblandning av biogas i de fartyg som kan drivas med flytande naturgas (LNG), sk. ”dual fuel” (kan drivas med både flytande gas och marina oljor). För Gotlandstrafiken har upphandlingar medfört ökade krav på kortad restid med fartygen. Under de första åren efter millennieskiftet övergick trafiken helt till höghastighetsfärjor vilket bidrog till kraftigt ökade koldioxidutsläpp från cirka 42 000 ton år 199028 till dagens cirka 150 000 ton per år eller närmare en fördubb- ling av emissionerna per passagerare29.
Sjöfartsverket och Kustbevakningen har tagit fram analyser och föreslag på hur myndigheternas fartygsflottor kan bli fossilfria, vilka redovisats till regeringen under början av år 2021. Åtgärderna om- fattar både energieffektiviseringar och infasning av förnybara driv- medel.30 Även Trafikverket har tagit fram en strategi för hur statligt ägda fartyg kan bli fossilfria som bland annat omfattar Trafikverkets Färjerederi.31
25Trafikanalys (2020e).
26Region Stockholm (2020).
270,8 l/10 km x cirka 2,1 kgCO2e/l reduktionspliktigt bränsle/1,3 beläggnings- grad=130 g/pkm. Se även LIPASTO Beräkningssystem för trafikavgasutsläpp och energianvändning i Finland, http://lipasto.vtt.fi/en/index.htm (LIPASTO).
28Rikstrafiken (2010).
29Aldén (2003) s. 10.
30Sjöfartsverket (2021). Kustbevakningen (2021).
31Trafikverket. 2018.
582
SOU 2021:48 |
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
Även i den inrikes yrkesmässiga sjöfarten som inte drivs eller upphandlas av det offentliga pågår arbete med att minska växthus- gasutsläppen. Denna utveckling går dock långsammare då offentliga medel via upphandling inte på samma sätt finansierar ökade kost- nader av exempelvis förnybara drivmedel. För godssjöfarten är ut- släppen per tonkilometer för större fartyg i låga och måttliga farter, omkring
14.2.2Inrikesflygets klimatpåverkan och utveckling
Utsläppen av växthusgaser från inrikes flygtrafik har minskat kon- tinuerligt, med 30 procent från 1990 och med 2 procent från år 2010 till år 2019 då de var 477 tusen ton koldioxidekvivalenter. I redovis- ningen ingår inte den så kallade höghöjdseffekten. En vanligt använd faktor för uppräkning av koldioxidutsläppen för att ta med hög- höjdseffekten är med cirka
Under pandemin har antalet passagerare med inrikesflyget mins- kat kraftigt, med
För inrikesflyget hade under 2019 statliga flygplaster störst marknadsandelar, 89 procent av antalet passagerare och 78 procent av flygrörelserna. 142 flygbolag utförde inrikes flygtrafik, varav 84 hade någon form av passagerartrafik, resterande var post och frakt36.
När det gäller svenskars resvanor med flyg minskar tjänsteres- orna både andels- och antalsmässigt, och tjänsteresorna svarar för mindre än hälften av alla svenskars flygresor (inrikes och utrikes). Andelen tjänsteresor är dock högre än riksgenomsnittet på de upphandlade flyglinjerna. 2018 bröts den lilla men stadiga tillväxten inom inrikesflyget som pågått alltsedan 2009. Det är ett trendbrott som kan ha samband med en allmän ekonomisk avmattning men även med en ökad medvetenhet om klimathotet. Det har också in-
32LIPASTO. Databasen EMSA THETIS MRV (emsa.europa.eu).
33Transportstyrelsen (2019a).
34SWD (2020) 277 final.
35Transportstyrelsen (2020a). (Minskning med 78 procent kvartal 3 år 2020 jämfört med kvartal 3, år 2019).
36Trafikanalys (2020f).
583
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
SOU 2021:48 |
förts styrmedel i form av flygskatt samtidigt som många företag och myndigheter förändrat sina riktlinjer för sina medarbetares resor.37 Därutöver ingår flyget i EU:s handelssystem EU ETS.
Den viktigaste åtgärden inom flygtrafiken för att minska växt- husgasutsläppen har varit energieffektiviseringar (minskad energi- åtgång per passagerare eller fraktenhet) genom både energieffek- tivare flygplan och ökad beläggningsgrad. Nu pågår forskning och utveckling av elflyg med batterier/bränsleceller, vätgasdrift och in- blandning av förnybara drivmedel.
Mycket talar för att användningen av fossila drivmedel och där- med utsläppen av växthusgaser från inrikes flygtrafik kan förväntas minska framöver oaktat pandemins effekter. Det kan därutöver ta tid för återhämtning för inrikesflyget från nedgången under pandemin.
14.2.3Järnvägens klimatpåverkan och utveckling
Växthusgasutsläppen från lok och motorvagnar har minskat med 55 procent sedan år 1990 och med 25 procent från år 2010 till år 2019. År 2019 var utsläppen 45 tusen ton koldioxidekvivalenter. Att utsläppen minskat beror dels på nedläggning av vissa mindre oelektrifierade järnvägslinjer och av elektrifiering av vissa järnvägs- linjer. I dag används även viss utsträckning förnybara bränslen inom järnvägstrafiken, främst HVO. Vid utfasning av fossila bränslen kan elektrifiering (pantograf, batterier), förnybara bränslen och bränsle- celler användas för framdrift. Planer och utredningar om drift med bränsleceller finns både i Sverige och utomlands.38
Lok och motorvagnar med förbränningsmotorer används för per- sontransporter, godstransporter och för växellok och rangering vid terminaler och industrier. En mindre del av aktiviteterna är spår- bundna arbetsmaskiner för underhåll av spåranläggningarna. Unge- fär en tredjedel av dieselanvändningen användes år 2015 till person- transporter och två tredjedelar för godstransporter.39
37Trafikanalys (2020f).
38Vätgas Sverige, Kinnekullebanan på väg mot vätgasdrift, juni 2020 och Inlandsbanan planerar för vätgas, juli 2020 (vatgas.se). Tanalys, Alstom levererar Italiens första vätgaståg, 2020 (tanalys.se).
39Trafikanalys (2020g).
584
SOU 2021:48 |
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
14.2.4Försvarsmaktens transporters klimatpåverkan och utveckling
Växthusgasutsläppen från försvarets transporter har minskat med närmare 80 procent sedan år 1990, men har ökat något (5 procent) sedan år 2010, till år 2019. Huvudskälet till minskningen sedan 1990 är att försvarets verksamhet och därmed även dess transporter mins- kat. I dag kommer närmare 70 procent av växthusgasutsläppen från flygvapnet. År 2018 var energianvändningen cirka 0,6 TWh40.
Försvarsmakten och Försvarets materielverk (FMV) arbetar med att effektivisera energianvändningen och styra mot förnybara ener- gikällor.41 Inom Försvarsmakten pågår flera projekt för att minska klimatpåverkan från verksamheten, bland annat med att använda förnybart bränsle i flyg.42 Det bör noteras att Försvarsmaktens bränsleanvändning inte avses omfattas av reduktionsplikten.43
Enligt regleringsbrevet för 2021 ska Försvarsmakten senast 2022-
14.2.5Klimatmål
Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) är ett FN- organ för internationellt flyg. ICAO har satt upp två mål för att begränsa flygets klimatpåverkan. Från 2009 ska medlemsländernas flygflottor bli i genomsnitt 1,5 procent bränsleeffektivare per år, och en klimatneutral tillväxt i växthusgasutsläppen ska nås från och med 2020.45
Motsvarande
40SOU 2019:11.
41Försvarsmakten (2021) respektive Försvarets materielverk (2020).
42Försvarets materielverk, FMV testar svenskt biojetbränsle i Gripenmotorn, 2020 (fmv.se).
43Prop. 2020/21:180.
44Regleringsbrev 2021 avseende Försvarsmakten s. 30.
45Naturvårdsverket (2021b).
585
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
SOU 2021:48 |
även ett mål om att utsläppen per transportarbete ska minska med 40 procent till 2030. En översyn av strategin ska göras senast 2023.
Inrikes sjöfart och inrikes flyg omfattas av riksdagens mål om att växthusgasutsläppen i Sverige senast år 2030 sammantaget ska vara minst 63 procent lägre än utsläppen år 1990 och senast år 2040 vara minst 75 procent lägre än utsläppen år 1990. Till år 2045 är målet nettonollutsläpp46. Inrikes sjöfart omfattas därutöver av målet om att sammantaget minska växthusgasutsläppen från inrikes trans- porter med 70 procent till år 2030 jämfört med utsläppen år 2010. Det gör däremot inte inrikes flyg. Detta eftersom inrikes flyg ingår i EU ETS. Varken utrikes sjöfart och utrikes flyg omfattas av Sveriges klimatmål till år 2030, 2040 och 2045.
Utsläppen av växthusgaser från järnvägen och försvarets trans- portverksamhet omfattas av målen som är tillämpbara för inrikes transporter.
14.3Marknadsförhållanden och aktörer
14.3.1Trafikslagsövergripande
Näringslivet och allmänheten önskar billiga och snabba transporter. Sveriges ekonomi är förhållandevis import- och exportberoende vilket medför stora fraktvolymer. Svenskt näringsliv är ryggraden för Sveriges ekonomi och ger bland annat skatteintäkter till den offentliga verksamheten. Av detta skäl väger näringslivets synpunk- ter vid omställning till fossilfrihet tungt. Olika råvaror och insats- varor till industrin eller för export samt vår konsumtion bygger på en regional eller global handel med låga fraktkostnader. En mindre del i dessa transporter är inrikes transporter. För långväga frakter mellan kontinenter finns viss konkurrens mellan sjöfart och flyg- frakt. För kortväga godstransporter konkurrerar framför allt väg, järnväg och sjöfarten med varandra. Fördelar med lastbilstrans- porter, även om de kan vara dyrare per tonkilometer, är att de vanligen går snabbare och att omlastning i hamn eller terminal kan undvikas i högre grad. Omlastning tar tid, medför kostnader men även växthusgasutsläpp. Ett sätt att minska omlastning av gods i hamn är så kallade
46Prop. 2019/20:65.
586
SOU 2021:48 |
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
fartyget. Dessa fartyg har dock förhållandevis höga utsläpp per tonkilometer fraktat gods (jämförbart eller högre än lastbil med släp på väg47). Ställs det krav på att i ökad grad fasa ut fossila drivmedel för samtliga trafikslag eller enbart för vissa, ändras förutsättningarna för konkurrensen mellan trafikslagen. Detta under förutsättning att de olika trafikslagen får bära kostnadsökningen. Järnvägstrafiken drivs i huvudsak med elektricitet. Ett motiv till varför dieselbränsle till lok och motorvagnar är skattebefriat och inte reduktionspliktigt kan från samhällets sida vara att hålla ned kostnaden för järnvägs- trafik, vilken är energieffektiv, även med dieseldrift.
Samma önskemål om billiga och snabba transporter finns hos all- mänheten som hos näringslivet. Detta gäller för exempelvis för resor med både med flyg och sjöfart.
För försvarets transportverksamhet finns även förutsättningar för att ställa om till förnybara drivmedel. Här måste dock särskilda försvars- och beredskapshänsyn tas vid omställningen.
Om man beaktar utförda beräkningar av i vilken grad de olika trafikslagen bär sina beräknade marginalkostnader (rörliga skatter och avgifter dividerat med externa marginalkostnader) så visar beräkningar från Trafikanalys48 att järnvägstransporter med gods (med rådande energimix) i hög grad bär sina egna kostnader, det vill säga har en hög internaliseringsgrad och godssjöfart har en låg internaliseringsgrad och att lastbilstransporter med släp ligger däre- mellan. För persontransporter har järnvägstrafiken en hög inter- naliseringsgrad och sjöfarten en låg och flygresor ligger däremellan. Växthusgasutsläppen dominerar enligt beräkningarna de externa kost- naderna. Detta visar att sjöfartens utsläpp av växthusgaser behöver prissättas för att nå en mer enhetlig prissättning mellan trafikslagen och för att nå kostnadseffektiva reduktioner av växthusgaser.
14.3.2Aktörer, marknadsförhållanden – inrikes sjöfart
Sverige omges till stor del av vatten och sjöfarten har sedan länge utgjort en stor del av våra frakter av gods. Omkring 80 procent av det gods (i vikt) som fraktas till eller från utlandet i Sverige fraktas med fartyg. Stora transportgrupper är: varor från skogen, gruv-
47LIPASTO. Databasen EMSA THETIS MRV (emsa.europa.eu). Trafikanalys (2020h) s. 48.
48Trafikanalys (2020h) s. 47.
587
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
SOU 2021:48 |
näringen, verkstadsindustrin, kemikalieindustrin samt energibärare såsom olja. Även livsmedel, elektronik och avfall är stora produkt- grupper som ofta går med fartyg. Fartyg tar stora volymer och frak- ten är förhållandevis billig jämfört med andra trafikslag. Detta sär- skilt vid frakter på längre avstånd eftersom omlastning i hamn är förhållandevis kostsam vid kortare transportsträckor.
Fossila bränslen dominerar helt inom sjöfarten. Bränslen till yrkessjöfarten är skattebefriat och har förhållandevis låga krav på kvalitet. Detta gör att incitamentet att hushålla med bränsle är betyd- ligt svagare än för exempelvis frakt på väg där bränsleskatterna och kraven på högre kvalitet medför att priset per energienhet bränsle är drygt dubbelt så högt jämfört med bränslekostnaden för sjöfart.
Då tiden som åtgår för frakten påverkar kostnaderna eller attrak- tiviteteten att välja transporter till sjöss är fartygets hastighet en faktor som påverkar färdmedelsvalet för transportköparen. Då bränsleförbrukningen ökar påtagligt vid hastighetsökningar över ”normalfart” har bränslepriset betydelse för vilken hastighet som marknadsmässigt bedöms som mest lönsam. Detta medför att högre bränslekostnader har en påverkan på vilken hastighet som väljs för transporten. Denna effekt är starkast för transporter som upphand- las utan offentliga subventioner. Både kollektivtrafiken till sjöss och färjetrafiken till Gotland har höga utsläpp per fraktad enhet då korta restider efterfrågas av kunderna. En annan orsak till höga växthus- gasutsläpp per fraktad enhet är att trafikeringen kan vara schemalagd med ett reglerat antal avgångar per dag även vid låg beläggning av passagerare.
Många har blivit tillvanda med billiga transporter och många uppskattar att resa på semestrar till Gotland och i skärgårdarna. En betydande andel av personresorna till sjöss sker även av boende på öar och längs med kusterna. Dessa transporter är vanligen en del i kollektivtrafikförsörjningen eller regionalpolitiken och är upp- handlad av trafikhuvudmännen i regionerna samt drivs eller upp- handlas av Trafikverket49. Via trafikupphandlingar bidrar det offent- liga för en betydande del av de transportkostnader som bland annat beror på bränsleförbrukningen hos fartygen.
Generellt har kraven på utsläpp från fartyg av luftföroreningar, såsom svavel, kväveoxider, kolväten och partiklar, reglerats både svagare och betydligt senare (flera decennier) än för exempelvis
49Trafikverket (2021c).
588
SOU 2021:48 |
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
vägfordon. Detta gäller även för de krav och ekonomiska styrmedel som införts för att minska utsläppen av växthusgaser. En orsak till detta är att sjöfarten till stor del är internationell och internationella regleringar har tagit tid. Detta har medfört att energieffektiviserings- åtgärder och utfasningen av fossila drivmedel inom sjöfarten ligger efter vägtransporterna.
Då sjöfarten framför allt är internationell är det viktigt att inter- nationella styrmedel införs för att fasa ut de fossila drivmedlen. Olika internationella regler innebär att det nationellt finns begräns- ningar att ställa krav på fartygens emissioner eller dess bränslen. Exempelvis reglerar energiskattedirektivet50 att skatt generellt inte får tas ut på bränsle till yrkessjöfart, men samtidigt anges att med- lemsstaterna får begränsa tillämpningsområdet för skattebefriel- serna till att gälla internationella transporter och transporter mellan gemenskapens medlemsstater. Däremot kan det vara svårt att juri- diskt avgränsa vilken trafik som är inrikes respektive utrikes. Exem- pelvis har
14.3.3Aktörer, marknadsförhållanden – inrikes flyg
Växthusgasutsläppen från svenskars samlade flygresande, både in- rikes och utrikes, utgörs till fyra femtedelar av privata resor. Rester- ande del avser tjänsteresor.52 Individers beslut kring semesterresor och andra resor är därmed centrala för flygandets omfattning. För inrikes flyget är andelen tjänsteresor högre. Här kan både privata och offentliga organisationernas klimatpolicyers spela en stor roll. Coro- nakrisen har gjort att vi ersätter fysiska möten med digitala möten. Utvecklingen kan komma bidra till en mer bestående förändring.
Flygbolagen lever under stark konkurrens, både nationellt och internationellt. Det finns en tydlig överetablering, bolagens lönsam- het är generellt svag, och följaktligen är bolagens känslighet för eko-
50Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemen- skapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet.
51
52Göteborgs Universitet (2020).
589
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
SOU 2021:48 |
nomiska styrmedel ofta hög. Till flygbolagens möjligheter att bidra till minskade utsläpp ligger framför allt val av teknik som flygplan och bränslen men också genom prissättning av sina resor och strate- gier för att fylla sina flygplan, vilket medför att utsläppen per person blir lägre.
Tillverkningen av stora flygplan, åtminstone i västvärlden, domi- neras av Boeing och Airbus. Deras ansträngningar för att dels bygga mer energieffektiva konventionella jetplan, dels etablera ny teknik, exempelvis eldrift och vätgas, har stor betydelse för framtida utsläpp. Troligt är att tillverkarna drabbas avsevärt av Coronakrisen.
Det går i dag att tillverka förnybara drivmedel till flyget. Begräns- ningar för en ökad introduktion av förnybara drivmedel är priset och den i dagsläget begränsade tillverkningen.
Swedavia äger tio av de största flygplatserna i Sverige och arbetar för en utfasning av fossila bränslen till flyget. Bland annat köper Swedavia biobränsle motsvarande förbrukningen vid samtliga av bo- lagets tjänsteflygresor och ett omfattande arbete görs när det gäller att eliminera fossila utsläpp från själva flygplatsverksamheten.53
14.4Branscherna och deras åtaganden i färdplanerna.
14.4.1Inrikes sjöfart
Sjöfartsnäringens färdplan för fossilfri konkurrenskraft54 omfattar både inrikes och utrikes sjöfart, men fokuserar främst på inrikes sjöfart.
I färdplanen framhålls att för att uppnå målet om att minska växthusgasutsläppen, med 70 procent jämfört med 2010, behövs ett transporteffektivt samhälle genom samhällsplanering och övergång till fossilfria och energieffektiva fordon och fartyg som går på håll- bara drivmedel. Det anges att i dag är de stora hindren för att uppnå klimatmålet inte i första hand tekniska, även om dessa finns med som en del. I stället handlar det snarare om tillgången på fossilfria drivmedel, tillgången på väl fungerande finansiella instrument som möjliggör miljö- och klimatinvesteringar och en effektiv användning av ekonomiska styrmedel i form av skatter och avgifter som styr i rätt riktning. Det anges att för att påskynda en omställning behöver
53Swedavia, Vårt miljöarbete 2021 (swedavia.se).
54Fossilfritt Sverige – Sjöfartsnäringen (2020).
590
SOU 2021:48 |
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
lönsamheten öka, kostnader hållas låga och ekonomiska styrmedel anpassas.
Teknik för anpassning av fartyg till alternativa drivmedel och energikällor såsom gasdrift (LNG/LBG), batteridrift, biodiesel (HVO), metanol m.m. existerar men med vissa begränsningar. Exempelvis är dagens kvantiteter av biodrivmedel inte tillräckliga för att tillgodose sjöfartsnäringens totala behov (vare sig inrikes eller ut- rikes), liksom batterierna inte har tillräcklig kapacitet för större fartyg som trafikerar längre distanser.
En utmaning är att uppnå en tillräckligt hög grad av lönsamhet i omställningen. För detta krävs medvetna strategiska satsningar både från industrin och från statens sida. Utvecklingen kommer att innebära behov av investeringar, utveckling av ny teknik och nya lösningar. Färdplanen presenterar en checklista med drygt 50 förslag på åtgärder som olika aktörer kan vidta. Nedan ges några exempel på föreslagna åtgärder i färdplanen hos olika aktörer.
Sjöfartsnäringens aktörer:
–olika tekniska och bränslebesparande åtgärder
–samverka med kunder och hamnar för omställning,
Regering, myndigheter kommuner och övriga aktörer:
–skattenedsättning för el till mindre fartyg och laddning av batterier
–ökade statliga forsknings- och innovationsmedel
–ökad klimatdifferentierad hamn- och farledsavgifter
–krav på klimateffektiva transporter i offentliga
–införa riskavteckningsfond
–utreda
–utveckling samt stöd för olika förnybara drivmedel
591
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
SOU 2021:48 |
Juridiska åtgärder både nationellt och internationellt:
–tydliga ägardirektiv till hamnar
–styrmedel som gynnar rederier som går före
–verka för internationella styrmedel och global kvotplikt.
14.4.2Inrikes flyg
Flygbranschens färdplan55 har som mål ett fossilfritt inrikesflyg till år 2030 och att allt flyg som startar i Sverige är fossilfritt till år 2045, både in- och utrikes. För att nå målen ses ett bränslebyte – i kombi- nation med den teknikutveckling som sker parallellt – ha en central roll. För att uppnå fossilfritt flyg identifierar färdplanen ett antal hinder och föreslår åtgärder som kan bidra till att hindren röjs.
Föreslagna åtgärder från statens sida är bland annat skapandet av en långsiktig statlig målbild för övergången till fossilfritt flyg, inklusive elflyg, forskningsmedel för effektivisering av storskalig produktion av fossilfritt bränsle, investeringsstöd för produktions- anläggningar samt upphandling av fossilfritt bränsle för offentliga resor. Det framhålls att flygbranschen kan bidra genom att förbinda sig att köpa målsatta kvantiteter biobränsle under förutsättning att staten bidrar till att skapa en marknad där slutpriset är stabilt och rimligt. Branschen behöver tillsammans titta på lösningar där flyg- plats, politiken, flygbolag och bränsleproducenter samarbetar med slutkunden. Detta för att hitta en affärsmodell och en produkt som fungerar för att därigenom nå ett rimligt pris mot slutkunden.
Flygbolagen ska därmed enligt färdplanen ta en aktiv del i initiativ som leder till produktion av biobränsle eller teknikinnovation som främjar energieffektivisering inom flyget. Flygbolagen ska även bidra till att skapa en kommersiell marknad för biobränsle och arbeta för att höja betalningsviljan för biobränsle inom flyget.
55Fossilfritt Sverige – Flygbranschen (2020).
592
SOU 2021:48 |
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
14.5Vilka åtgärdsmöjligheter finns?
Det finns tre huvudinriktningar och kombinationer av dem för att minska växthusgasutsläppen från transporter. En första central åt- gärd är energieffektivisering så att det åtgår mindre energi för berörd transport. En andra åtgärd är övergå till hållbara förnybara driv- medel. Därutöver kan de aktuella transporterna minska.
14.5.1Inrikes yrkessjöfart
Energieffektivare fartyg och operationella åtgärder
Det finns många underlag som övergripande beskriver olika tänk- bara åtgärder för att minska energiåtgången och växthusgasutsläp- pen från sjöfart. Beräkningar och skattningar för olika åtgärder skil- jer och potentialen varierar för olika fartygstyper och dess använd- ning. Några referenser framgår av länkar nedan.56 Nedan ges några exempel på åtgärder som föreslagits.
Genom ökad lastfaktor kan bränsleförbrukningen minska per tonkilometer eller personkilometer. Ett högre kapacitetsutnyttjande kan nås genom att transportera mer gods per avgång och genom att minimera tomtransporterna mellan en lossningshamn och en last- ningshamn. Många fartyg går tomma eller med liten last vid retur- resa. För att fartyget ska vara sjödugligt fylls fartygets barlasttankar så det går djupare. Det finns viss möjlighet att justera barlastvatten- mängderna för att minska energiåtgången.
För att reglera förhållandet mellan fartygsägare och befraktare57 används särskilda kontrakt, certepartier, som bland annat anger vill- koren för fartygets prestanda, fart, bunkerförbrukning och reglering när en resa tar mer eller mindre tid än beräknat. Om incitament att minska bränsleförbrukningen saknas i dessa avtal, kan utformning av kontrakt ha stor påverkan på energibesparingspotentialen.
Tekniska åtgärder kan vidtas på nya och befintliga fartyg, vilka kan inkludera energieffektiva skrov, propellrar, roder, båtbottenbelägg- ningar, huvud- och hjälpmaskiner samt värmeåtervinningssystem.
56IMO (2009). Bilaga 4. Koucky & Partners AB (2016). VTI (2019a).
57Lastägare eller den som hyr fartyget. Även yrkesbeteckningen på rederitjänsteman eller tjänsteman på mäkleri som sysslar med att göra affärer på fraktmarknaden.
593
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
SOU 2021:48 |
Energi behövs inte bara för framdrift utan effektivisering kan ske för olika system ombord, t.ex. värme, pumpar och fläktar. Energi- åtgången är särskilt stor för passagerar- och kryssningsfartyg, men även för fartyg vars last behöver kylning eller uppvärmning under sjöresan.
Slow steaming är ett begrepp som används när fartyget drar ner på farten vilket leder till lägre bränsleförbrukning. Eftersom bränsle- förbrukningen per tidsenhet kan approximeras med ett kubiskt förhållande till farten, medför en viss minskning i fart en betydande besparing i bränsle. Störst bränslebesparande effekt har sänkt fart på de fartyg som går med hög hastighet.
Fartygen drar energi även vid liggtid i hamn. Liggtiden i hamn kan minskas genom effektivare lastning och lossning eller genom minskning av väntetider i hamn innan, under och efter att godset lossas eller lastas. När fartyg ligger i hamn är hjälpmotorer igång för kraftförsörjning och uppvärmning,
Sammanfattningsvis kan det vara möjligt att minska energi- behovet för sjöfarten med
Förnybara drivmedel
Genom elanslutning i hamn kan förbrukningen av fossila bränslen reduceras påtagligt för berörda fartyg. Då hamnar ofta ligger i eller nära tätorter ger det även en hälsovinst (minskade utsläpp av luft- föroreningar). Vid
Ett antal batteridrivna mindre passagerarfartyg finns. Hybrid- och elkabeldrift arbetar exempelvis Trafikverket med för sina väg- färjor. Batteridrift är än så länge mest lämpad för mindre fartyg som går i reguljär trafik med korta avstånd mellan hamnar, men planer finns för elektrifiering av större fartyg och längre distanser, exem-
594
SOU 2021:48 |
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
pelvis på linjen Göteborg – Fredrikshamn.58 Fartygen som planeras skulle kunna tas i drift år 2030 och beräknad batterikapacitet är 60– 70 MWh för en distans på 50 nautiska mil.
Att driva fartyg med vindkraft är en gammal och beprövad teknik. Nu utvecklas många tekniker men de är oftast mest lämpade för tra- fik på längre distanser över öppet vatten.
Av biodrivmedel har HVO fått störst genomslag i svenskt närområde. Det används i ren form (HVO100) eller som bland- bränsle. Exempel finns i mindre skala i Trafikverkets vägfärjor och i offentligt upphandlad kollektivtrafik till sjöss. Även metanol an- vänds som fartygsbränsle i enstaka fartyg. I dagsläget framställs mer- parten av metanolen från naturgas. Det används även inblandning av kyld förvätskad biogas (LBG) i förvätskad naturgas (LNG) för fartygsdrift i Sverige, bland annat för Gotlandstrafiken.
Elektrobränslen är ett samlingsnamn för syntetiska bränslen som framställs från el till kolhaltiga drivmedel. Inom sjöfarten ses elek- trobränslen som tänkbara framtida energibärare då de kan lagras. Även vätgas med bränsleceller kan komma spela en viktig roll fram- över för fartyg. Nackdelar i dag med både elektrobränslen och bränslecellsteknik är kostnaden och att energiförluster uppstår vid energiomvandling.
Priset per energienhet för förnybara drivmedel är i dag minst om- kring
Energieffektivare trafikslag och minskade transporter
Sjöfart med stora fraktvolymer i stora fartyg och vid låg eller måttlig hastighet är ett energieffektivt transportsätt vilket snarare föranleder att andelen transporter med sjöfart kan behöva öka. Däremot kan det finnas skäl att minska andelen transporter som har låg fyllnads- grad (beläggning) och hög hastighet.
Om kostnaderna för långväga frakt ökar eller om industrin väljer att av andra skäl flytta produktionsenheter, närmare sammansätt-
58Infrasverige, Från vision till verklighet: Stena Line sjösätter fossilfria fartyg senast 2030, 2021 (infrasverige.se).
595
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
SOU 2021:48 |
ningsenheter och marknaden för avsalu, kan långväga frakt minska. På sikt kan även ändrade konsumtionsmönster påverka fraktbe- hoven, exempelvis kommer frakten av fossila bränslen minska om förnybar el tar ökade andelar. Ytterligare en faktor som kan minska långväga frakter är om skillnaderna i lönekostnader minskar globalt, vilket skulle göra det mer lönsamt att tillverka arbetsintensiva pro- dukter närmare konsumenterna. Detta skulle kunna påverka lång- väga frakt med sjöfart, främst interkontinental frakt, men berör i mindre grad inrikes sjöfart.
14.5.2Fritidsbåtar
För fritidsbåtar finns flertalet av de åtgärdsmöjligheter för minskade klimatutsläpp som för yrkestrafiken. Skillnader är dock att fossilt bränsle till fritidsbåtar har högre kvalitet, både koldioxid- och ener- giskatt och då det är privatpersoner som köper bränslet så betalas även mervärdesskatt. Mervärdesskatten betalas på både bränslet och på koldioxid- och energiskatten. Bränslet till fritidsbåtar omfattas även av reduktionsplikten. Därmed är bränslet omkring 3 gånger dyrare vid bränslepump än för yrkestrafiken, vilket ökar incitamen- ten att hushålla med bränslet. Å andra sidan tas bränslekostnaden vanligen från ”nöjeskontot”, vilket i vissa fall kan minska drivkraften till hushållning jämfört med förutsättningarna för kommersiell trafik där man strävar efter lönsamhet för frakten. Det som mer skiljer från yrkestrafiken är att segelbåtar har bättre förutsättningar att konkurrera med motordrivna båtar samt att de minsta elmotorerna med batterier till fritidsbåtar är eller börjar bli ekono- miskt konkurrenskraftiga. Utveckling pågår även av större fritids- båtar med batterier och eldrift.59 Större elektrifierade båtar är för- hållandevis dyra och förutsättningarna för laddning vid hamnplats kan vara kostsam. Detta då förhållandevis höga effektuttag för ladd- ning behövs för större och eller många båtar vid laddning. Ytterligare en skillnad jämfört med yrkestrafiken är att huvuddelen av det bränsle som används i fritidsbåtar är bensin, cirka 80 procent60, vilket påverkar förutsättningarna för byte till exempelvis rena eller hög- inblandade biobränslen i befintliga motorer. Det finns ett antal
59Hamnen, Sveriges första elbåtsmässa efter stor ökning av elmotorer, 2019 (hamnen.se).
60Underlag till den nationella utsläppsstatistiken 2019.
596
SOU 2021:48 |
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
sjömackar som saluför HVO10061 vilket utgör ett alternativ till reduktionspliktig diesel.
14.5.3Inrikes flyg
Energieffektivisering av flygplanen haft stor betydelse för att minska utsläppen av växthusgaser. Dagens nya jetplan har betydligt lägre koldioxidutsläpp per passagerarkilometer än jetplan från
En tämligen stor potential för längre flygdistanser ligger i att bättre anpassa flygvägarna utifrån det aktuella vädret. Vindar och jet- strömmar kan utnyttjas bättre, men framför allt finns det möj- ligheter att minska höghöjdseffekterna då molnbildningen och bild- ningen av kondensationsstrimmor avgörs av lokalt rådande tempera- tur och luftfuktighet. Tid på dygnet har likaså stor betydelse för höghöjdseffekterna. Moln på natten stänger i värmen medan moln på dagen stänger ute värmestrålningen från solen. I dag tas knappast någon hänsyn till detta när bolagen lägger sina tidtabeller.
Potentialen med en lägre flyghöjd är något som knappast disku- teras i dag. Även jetplan på långa sträckor skulle i princip kunna flyga under tropopausen (8 000 meter) för att eliminera höghöjdseffek- ten. Hastigheten blir lägre och bränsleåtgången cirka 10 procent högre62 men klimatvinsten blir ändå betydande. Åtgärden har störst potential för utrikesflyget som i högre grad flyger på hög höjd.
I regeringens proposition om reduktionsplikt för flygfotogen63 föreslås utformningen av reduktionsplikt för flyget. Reduktions- plikt föreslås med inblandning av biodrivmedel med 0,8 procent från och med 1 juli 2021 som kontinuerligt ökar till 27 procent år 2030.
Förutsättningarna för elektrifiering64 finns i ett första skede för mindre plan (max 19 säten) på kortare sträckor med el från batterier, bränsleceller samt hybrider där någon av dessa två källor ingår med
61Svenska Kryssarklubben,
62SOU 2019:11.
63Proposition 2020/21:135.
64Trafikanalys (2020f).
597
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
SOU 2021:48 |
förbränningsmotor. Ett annat utvecklingsområde är förbränning av vätgas i gasturbin samt produktion av elektrobränslen.65 Det första elektriska flygplanet certifierades för serieproduktion av den euro- peiska flygsäkerhetsbyrån, EASA, sommaren 2020. Det var ett mindre tvåsitsigt flygplan. Utvecklingen går snabbt och det finns i dag ett drygt tiotal utvecklingsprojekt som aviserat att de ska lan- sera större plan med längre räckvidd.
14.5.4Lok och motorvagnar
De viktigaste åtgärdsmöjligheterna för att fasa ut fossilt diesel- bränsle i dieselmotordrivna lok och motorvagnar är byte till förny- bara drivmedel, exempelvis HVO100, samt elektrifiering, antingen elförsörjning via pantograf, batteri eller via bränslecell66. För oelektrifierade banor med låg trafikering är uppbyggnad av elförsörj- ning via pantograf kostsamt. Flera aktörer har för viss trafikering redan övergått till biobränsle eller överväger övergång till förnybara drivmedel, exempelvis på Inlandsbanan67 och Stångådalsbanan68 och Kinnekullebanan69. Risker för att diesellok inte klarar biobränslen har påtalats, dock bör denna risk vara liten om bränslena klarar EU- standard för diesel. Det har som skäl för att undanta lok från kvot- plikten angetts att de motorer som används i dieselloken inte har garantier som täcker inblandning av förnybara drivmedel samt att järnvägstrafiken skulle få försämrade konkurrensvillkor jämfört med vägtransporter.70
Planer finns för att köra tåg med exempelvis bränsleceller. En aspekt som är viktig vad gäller en total elektrifiering av järnvägs- trafiken är sårbarheten, inte minst vad gäller beredskapsfrågor vid utebliven strömförsörjning.
65IVL (2021b),
66TRIPLEF (2020).
67Inlandsbanan, Vi satsar på förnyelsebart bränsle, 2019 (inlandsbanan.se).
68Region Kalmar län (2020).
69Järnvägar, Batteritåg på Kinnekulle, 2020 (jarnvagar.nu).
702013/14:MJU11.
598
SOU 2021:48 |
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
14.5.5Försvarsmaktens transportverksamhet
Åtgärdsmöjligheterna för att minska växthusgasutsläppen från för- svarets transportverksamhet har utredningen utelämnat, då frågorna är komplexa. Generellt kan ersättningsbränslen som HVO100 och på sikt elektrobränslen utgöra en möjlig väg för utfasning av fossila drivmedel i transportfordon och farkoster på land och till sjöss. Även elektrifiering kan ha andra fördelar än minskade växthusgas- utsläpp då elmotorer är tysta och avger ringa värme. Försvarsmakten har dock lyft att reduktionsplikten innebär utmaningar för myndig- heten, att med erforderlig säkerhet få nödvändiga leveranser av vissa drivmedel, och att möjligheterna till någon form av undantag därför bör utredas.71 Detta har regeringen uppmärksammat och föreslår undantag från reduktionsplikten på drivmedel till Försvarsmakten.72
Försvarsmakten arbetar med att minska sin påverkan på klimatet, samt genom anpassningsåtgärder minska de risker som kan uppstå till följd av ett förändrat klimat. De har tre fokusområden; en effek- tivare energianvändning, ett minskat beroende av fossila bränslen genom ökad användning av förnybara energikällor och minskade utsläpp av växthusgaser.73
14.6Dagens styrmedel och utveckling av styrmedel
14.6.1Inrikes sjöfart
IMO – regler för internationell sjöfart
Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) har infört regler med syftet att minska växthusgasutsläppen från internationell sjöfart. Även om dessa inte primärt reglerar inrikes sjöfart så gäller de fartyg som både går i inrikes- och utrikes trafik samt sätter vissa ”stand- arder” för fartyg.
IMO har fattat beslut om två större styrmedel för att begränsa den internationella sjöfartens koldioxidutsläpp: index för energi- effektiv design (EEDI)74 och energieffektiviseringsplan (SEEMP)75.
71Försvarsmakten. (2019). s. 64.
72Prop. 2020/21:180.
73Försvarsmakten, Klimat och energi, 2021 (forsvarsmakten.se).
74Energy Efficiency Design Index.
75Ship Energy Efficiency Management Plan.
599
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
SOU 2021:48 |
Reglerna för EEDI är obligatoriska för nybyggda fartyg som går i internationell trafik och som har en storlek över 400 brutto, med vissa undantag. En referenslinje som avser mängden koldioxid som ett fartyg släpper ut i förhållande till transporterad last har beräknats för varje fartygstyp som omfattas av regelverket. Genom att fast- ställa ett så kallat reduceringsmål för dessa fartygstyper är tanken att IMO över tid ska driva på teknikutvecklingen mot mer energi- effektiva lösningar.
Det är obligatoriskt för alla fartyg som går i internationell trafik och har en volym över 400 brutto att ha en energieffektivitetsplan (SEEMP) ombord. Riktlinjer finns för hur en energieffektivitetsplan ska se ut och vad den ska innehålla. I anslutning till SEEMP finns det frivilliga verktyget EEOI, en indikator som kan användas för att följa upp operationell energieffektivitet.
Reglerna om EEDI och SEEMP är införlivade i Transport- styrelsens föreskrifter och trädde i kraft 2013.76 Därutöver har IMO beslutat om rapporteringsrutiner för fartygs koldioxidutsläpp, Data Collection System, DCS.77 Den första rapporteringsperioden bör- jade 1 januari 2018. Rapporteringskraven omfattar fartyg i inter- nationell trafik över 5 000 brutto. Uppgifterna är inte offentliga och utgör en mindre omfattande redovisning än EU:s krav för övervak- ning, rapportering och verifiering av koldioxidutsläpp (MRV).
Regler inom EU och deras utveckling
Inom EU:s rapporteringskrav för koldioxidutsläpp (MRV) omfattar bland annat transportarbete, tillryggalagd sträcka och förbrukning av drivmedel. Dessa började gälla från och med 1 januari 201878 och uppgifterna är offentliga.79 Direktivet omfattar fartygsrörelser för fartyg över 5 000 brutto för deras resor mellan medlemsstater, resor till och från en medlemsstats hamn till en hamn utanför EU samt bränsleförbrukning i hamn. Vissa fartyg är undantagna, bland annat örlogsfartyg, fiskefartyg och statsfartyg som inte används kom-
76Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot förorening från fartyg. (TSFS 2010:96).
77IMO, Amendments to MARPOL Annex VI on Data collection system for fuel oil consump- tion of ships, adopted by resolution MEPC.278(70), entered into force on 1 March 2018.
78Europarlamentets och rådets förordning (EU) nr 2015/757 om övervakning, rapportering och verifiering av koldioxidutsläppen frånsjötransporter (EU
79Databasen EMSA THETIS MRV (emsa.europa.eu).
600
SOU 2021:48 |
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
mersiellt. I Sverige är reglerna införda i Transportstyrelsens före- skrifter80.
Enligt
Beskattning av bränsle till sjöfarten inom gemenskapens far- vatten regleras genom energiskattedirektivet. Generellt får bränsle till sjöfarten inte beskattas men möjlighet för beskattning finns för bränsle till inrikes sjöfart (bränsle som inte används för interna- tionella transporter och transporter mellan gemenskapens medlems- stater). Vidare ges möjlighet till beskattning av bränsle till sjöfart mellan medlemsstater genom bilaterala avtal. 83
Det pågår nu en revision av energiskattedirektivet, för att se över skattesubventionerna för bland annat sjöfartsbränslen.
80Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot förorening från fartyg. (TSFS 2010:96).
81Commission Work Programme 2021, Annex I.
82Lighthouse (2020).
83Artikel 14 p 1c och p 2.
84Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020)1798478.
601
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
SOU 2021:48 |
Nationella styrmedel
Ecobonus ges vid överflyttning av godstransporter från väg till sjö- fart. Regeringen har för åren
Fartyg större än 400 brutto får vid liggtid i hamn en nedsättning av energiskatt på den landström som används av fartyget i hamn85(till 0,6 öre/kWh). Med landström avses el som förbrukas i skepp, som används för sjöfart och som har en volym om minst 400 brutto, när skeppet ligger i hamn och spänningen på elen som överförs till skeppet är minst 380 volt86. För att underlätta ökad elektrifiering skulle skattenedsättning för landanslutning kunna utökas till att även gälla yrkessjöfart under 400 brutto. Dessutom skulle laddning- en av batterier kunna inkluderas i nedsättningen av energiskatt vilket kan vara motiverat så länge fossilt bränsle är skattebefriat Ett sådant driftsstöd för elektrifiering genom nedsättning av energiskatten skulle kunna driva på utvecklingen mot elhybridlösningar och el- drivna fartyg. Omkring tio procent av fartygens bränsleförbrukning sker när de är förtöjda i hamn.87
Stöd för åtgärder inom sjöfarten kan sökas inom Klimatklivet88. Enstaka ansökningar har beviljats genom Klimatklivet för tankan- läggningar för biodrivmedel och för laddningsstationer för land- strömsförsörjning till sjöfart.
Flera myndigheter och stiftelser delar ut stöd till forskning, ut- veckling, demonstration och marknadsintroduktion (FUDM) som kopplar mer eller mindre till klimatanpassning av sjöfartssektorn samt förnybara drivmedel för sektorn. Detta har gjorts bland annat
8511 kap. 12b § och 1 kap. 15 § Lag om skatt på energi (1994:1776).
861 kap. 15 §. 11 kap. 9, 10 §§. Lag om skatt på energi (1994:1776).
87En uppgift anger att cirka 18 procent av fartygens bränsleförbrukning sker i hamnområdet för inrikes sjöfart och med i snitt cirka 12 procent för utrikes sjöfart. Detta omfattar även manövrering i hamn. VTI (2019b) s. 52.
En annan uppgift anger att 6 procent av all bränsleförbrukning i fartyg sker när fartyg är förtöjda. Detta omfatta alla fartygs bränsleförbrukning till och från EU och inom EU.
SWD (2020) 82 final s. 40.
88Förordning om stöd till lokala klimatinvesteringar (2015:517).
602
SOU 2021:48 |
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
med medel som fördelats från Trafikverket89, VINNOVA90 och Energimyndigheten91.
En del av Sjöfartsverkets farledsavgift är miljödifferentierad92 utifrån ett index, där koldioxidutsläpp är en av sex parametrar som bedöms. Avgifternas styrning mot minskade utsläpp av växthusgaser har bedömts bedöms som svag.93 Upphandlad kollektivtrafik för persontransporter i skärgårdarna betalar inte farledsavgift. Det gör inte heller vägfärjor.94 Vidare tas farledsavgift inte ut på fartyg vars volym är mindre än 300 brutto.
Flera hamnar, vilka ofta är kommunalt ägda, har infört differ- entierade hamnavgifter som premierar mer miljöanpassade fartyg och elanslutning i hamn. Hamnar har även gjort andra insatser för att bygga ut infrastruktur för elanslutning av fartyg i hamn.
Flera myndigheter och regioner (kommuner) ställer klimatkrav vid upphandling av fartyg samt av transporter eller transporttjänster. Upphandling har skett av fartyg med eldrift och introduktion av bio- drivmedel i både kollektivtrafik och vägfärjor. För Gotlandstrafiken har under lång tid olika miljökrav ställts på trafiken. Under senare år har drift med flytande naturgas (LNG) införts och under 2020 har viss inblandning av flytande biogas introducerats i fartygen.
Under år 2020 har regeringsuppdrag om omställning av egna far- tyg lämnats till Sjöfartsverket och Kustbevakningen. Uppdragen har redovisats under januari 2021.95 Sjöfartsverkets respektive Kust- bevakningens förslag är sammanfattningsvis inriktade på olika bränslebesparande åtgärder, introduktion av biobaserat dieselsub- stitut samt på sikt
89Trafikverket (2021d).
90Vinnova 2017. ZeroVisionTool - stärker sjöfartens konkurrenskraft. Webb.
91Energimyndigheten 2019. Sjöfartsprogrammet. Webb
92Sjöfartsverket, Farledsavgifter 2020 (sjofartsverket.se).
93Trafikanalys (2017).
94Förordning om farledsavgift (1997:1121).
95Sjöfartsverket (2021).
96Trafikverket (2018c) s. 6.
603
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
SOU 2021:48 |
Bränsle till fritidsbåtar beskattas med energiskatt, koldioxidskatt och mervärdesskatt. Därutöver omfattas bränslet av reduktions- plikten. Detta höjer priset på bränslet och bidrar till ökad hushåll- ning. Ungefär 80 procent av energianvändningen utgörs av bensin och cirka 20 procent av diesel. Ett undantag från reduktionsplikten är alkylatbensin. Alkylatbensin används främst i äldre tvåtakts- motorer och uppskattningsvis drevs omkring fyra procent av alla bensindrivna motorbåtar i Sverige med alkylatbensin år 2015.97
Förutsättningarna för att beskatta bränsle till inrikes yrkessjöfart och dess konsekvenser är översiktligt utredda i två tidigare studier, en från Sjöfartsverket98 om generell beskattning för allt bränsle till inrikes sjöfart och en från Naturvårdsverket om enbart skatt på fossilt bränsle för den yrkesmässiga trafik som transporterar per- soner inrikes till sjöss99. Om skatt skulle införas för fossilt bränsle till all inrikes yrkessjöfart omfattas störst volymer men det kommer bli svårt att administrativt hantera beskattning när fartyg även går på rutter till utlandet där de kan bunkra skattebefriat bränsle. Det som även talar emot att beskatta allt bränsle till inrikes sjöfart är att det finns en ambition att lyfta över gods från väg till den i flera fall mer energieffektiva godssjöfarten, vilket då skulle motverkas. Att beskatta bränsle till inrikes sjöfart är ett kostnadseffektivt sätt, men det har administrativa svårigheter. Ett sätt för att begränsa de administrativa svårigheterna och risken för bunkring utomlands skulle kunna vara att i ett första skede undanta godssjöfart som är konkurrensutsatt (då skulle enbart beskattning/krav på reduktions- pliktigt bränsle omfatta de fartyg som ägs respektive upphandlas för trafikering av kommuner och myndigheter). Genom ett högre pris på fossilt bränsle erhålls en styrning mot energieffektivisering och minskar prisskillnaden gentemot förnybara drivmedel. Detta skulle underlätta utfasningen av fossila drivmedel.
Utöver prissättning på fossilt bränsle kan administrativa regle- ringar eller ytterligare krav via upphandling användas för att öka användningen av förnybara drivmedel inom yrkessjöfarten, exem- pelvis att hela eller vissa delar av sjöfarten skulle omfattas av en reduktionsplikt.
97Transportstyrelsen (2016) s. 56.
98Sjöfartsverket (2004).
99Naturvårdsverket (2019).
604
SOU 2021:48 |
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
14.6.2Inrikes flyg
Internationella styrmedel som påverkar inrikes flygtrafik
Flyget är inkluderat i handelssystemet EU ETS sedan 2010 och om- fattade till en början flygningar både inom och utanför europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Genom det så kallade ”stop the
CORSIA omnämns trots att det enbart omfattar internationellt flyg. Hösten 2016 beslöt ICAO:s generalförsamling att införa ett globalt marknadsbaserat styrmedel (CORSIA), som ska reglera det internationella flygets koldioxidutsläpp. CORSIA innebär i korthet att det internationella flygets koldioxidutsläpp tillåts växa fram till år 2020. Därefter skulle flygbolagen köpa utsläppskrediter för de utsläpp som överstiger de genomsnittliga utsläppen under 2019 och 2020105. Utsläppskrediter ska bidra till utsläppsminskningar inom
100Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation.
101Naturvårdsverket och Energimyndigheten, Utsläppshandel, För dig som är flygoperatör 2021 (naturvardsverket.se).
102Under januari t.o.m april 2021 har priset varit ungefär 400 kronor per ton koldioxid.
103EEA (2020). EU Emissions Trading System (ETS) data viewer. Webb
104Förordning om vissa utsläpp av växthusgaser (2020:1180).
105ICAO, Resolution
605
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
SOU 2021:48 |
andra sektorer. Eftersom
Nationella styrmedel – flyg
Bränsle till flyg för privat ändamål beskattas sedan 2008.110 Omfatt- ningen av bränsleanvändning för privat ändamål är sammantaget förhållandevis liten.
Sverige införde flygskatt 2018.111 Flygskatt ska betalas för kom- mersiella flygresor och för resor med svenskt statsflyg. Skatten betalas för passagerare som reser från en flygplats i Sverige. Det flyg- företag som utför flygningen är skattskyldigt. Skatten är indelad i tre nivåer och betalas med olika belopp beroende på passagerarens slut- destination (för år 2021: 63 kronor, 262 kronor eller 418 kronor). Det betyder att om man flyger tur och retur inom Sverige tas skatt ut två gånger medan om man flyger till ett annat land inom Europa eller längre bort tas skatten en gång. Å andra sidan kan flygskatt även tas ut av berört land vid återresan. För närvarande har sju
106Transportstyrelsen (2019b).
107Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020)1725215.
108Rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt.
109Trafikverket (2020h).
1101 kap. 11 §. Lag om skatt på energi (1994:1776).
111Lag om skatt på flygresor (2017:1200).
606
SOU 2021:48 |
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
först infört och sedan avskaffat sina skatter.112 För att få ett perspek- tiv på skatten storlek kan följande räkneexempel göras. Om man antar att en genomsnittlig inrikesresa med flyg har en flygdistans på 53 mil
Alternativ eller komplement till flygskatt är att i stället beskatta det fossila bränslet. Detta är generellt mer träffsäkert styrmedel då det styr mot minskad användning av fossilt bränsle än minskat res- ande. Införs beskattning av drivmedel inom exempelvis EU undviks i hög grad en oönskad effekt av att om det enbart införs i Sverige så kan flygplanen i högre grad tanka utomlands och därmed generellt bära mer bränsle, vilket ökar bränsleförbrukningen.115
Regeringen har under våren 2021 lagt fram en proposition om re- duktionsplikt för flygfotogen med syftet att minska växthusgas- utsläppen från flyget.116 Reduktionsplikten innebär att leverantörer av flygfotogen, till både inrikes och utrikes flyg, blir skyldiga att blanda in biodrivmedel i fossil flygfotogen. Kravet på inblandning börjar på 0,8 procent under andra halvan av år 2021 för att successivt öka till 27 procent år 2030.
Ett tänkbart styrmedel för att ytterligare påverka utfasningen av fossila drivmedel inom flyget är differentiering av start- och land- ningsavgifterna. Efter ett regeringsuppdrag har Transportstyrelsen föreslagit att regeringen kompletterar den nationella förordningen om flygplatsavgifter med krav på klimatdifferentiering av flygplats- avgifter. Förslaget innebär att Stockholm Arlanda flygplats och Göteborg Landvetter flygplats i samråd med flygplatsanvändarna ska inrätta ett system för klimatdifferentiering av flygplatsavgifter.117 Regeringen kommer under våren 2021 lägga fram en proposition
112Trafikverket (2020h).
113Transportstyrelsen (2019c).
114Naturvårdsverket (2021c).
115Transportstyrelsen (2020b).
116Prop. 2020/21:135.
117Transportstyrelsen (2020c).
607
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
SOU 2021:48 |
som möjliggör miljöstyrande start- och landningsavgifter på vissa flygplatser.118
Genom olika styrsystem, exempelvis miljöledning i staten ska ett stort antal statliga myndigheter ha ett miljöledningssystem.119 Miljö- ledningssystemet ska innebära att den miljöpåverkan som verk- samhetens interna och externa verksamhet kan ge upphov till är utredd (miljöutredning). Genom detta arbete stävar myndigheter mot minskad klimatpåverkan bland annat från tjänsteresor och egna transporter. Ungefär en fjärdedel av myndigheterna hade under 2019 mål och åtgärder för att minska (eller inte öka) sina flygresor.120 Miljömålsrådet har till regeringen förslagit att ett etappmål för statliga myndigheter bör införas om att minska utsläppen av kol- dioxid från tjänsteresor med minst 50 procent till 2030 från år 2019.121 Ungefär en tredjedel av de sysselsatta i Sverige arbetar inom offentlig sektor. Motsvarande arbete med att minska växthusgas- utsläppen från tjänsteresor pågår i ett stort antal kommuner. En variant av ekonomiskt styrmedel som användas är ”klimatväxling” där tjänsteresor med högt klimatavtryck prissätts med ett internt prispåslag och medlen används inom organisationen eller till riktade klimatsatsningar.122
Trafikverket upphandlar flygtrafik på linjer med trafikplikt som inte bär sig för kommersiell trafik. Den upphandlade trafiken svar- ade 2018 för cirka 120 000 passagerare, att jämföra med den totala volymen för inrikestrafiken som var sju miljoner passagerare. För flygtrafiken löper nuvarande avtal ut i slutet av 2023. Trafikverket genomförde under 2020 en förstudie om i vilken utsträckning den upphandlade flygtrafiken kan bidra till målsättningen om att minska flygets klimatpåverkan samt tillgänglighet i hela landet, se även avsnitt 14.7.2.123
Ett ytterligare möjligt styrmedel är ökade informationsinsatser för att försöka påverka resenärernas beteende genom exempelvis klimatdeklaration av olika resor bland annat flygresor. Trafikanalys
118Pressmeddelande från Infrastrukturdepartementet. Miljöstyrande start- och landningsavgifter på flygplatser. Webb.
119Förordning om miljöledning i statliga myndigheter (2009:907). Naturvårdsverket (2021d)
120Naturvårdsverket (2020b) s. 16.
121Miljömålsrådet (2021).
122Klimatkommunerna, Klimatväxling av kommunens tjänsteresor, 2021 (klimatkommunerna.se). Västra Götalandsregionen, Klimatväxling, 2017 (vgregion.se).
123Trafikverket (2020i).
608
SOU 2021:48 |
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
har, i ett myndighetsgemensamt arbete, på uppdrag av regeringen lämnat förslag på författningsförslag på hur det kan göras obliga- toriskt att redovisa klimatpåverkan i samband med marknadsföring och försäljning av långväga resor.124
14.7Motiv och förslag till styrmedelsförändringar
14.7.1Utredningens förslag på utveckling inom EU
Det är viktigt att Sverige fortsätter att vara pådrivande för energi- effektivisering, prissättning av fossila utsläpp och för att främja för- nybara energibärare inom både den globala och den regionala (EU) sjöfarten. Beslut inom framför allt EU kommer påverka utfasningen av fossila bränslen för inrikes sjöfart.
Inom EU ska förslag läggas fram under 2021 som kommer på- verka sjöfartens växthusgasutsläpp och förutsättningarna för styr- ning av sjöfarten, både för inrikes och utrikes trafik i ett svenskt perspektiv.
Utvecklingen av handelssystemet EU ETS är centralt för utfas- ningen av fossilt bränsle till flyget samt och bör även omfatta sjöfart så att utsläppen av växthusgaser bättre prissätts. Genom ändringar av energiskattedirektivet kan möjligheten till undantag för skatt på fossila drivmedel till inrikes flyg och sjöfart samt skyldigheten till skattebefrielse för fossilt drivmedel till utrikes flyg och sjöfart tas bort. Beskattning av bränsle har generellt en bättre styrande effekt för att minska växthusgasutsläppen än flygskatt. För flyget har EU-
124Trafikanalys (2020i).
125KOM (2019).
126Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020)1798478.
609
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
SOU 2021:48 |
kommissionens initiativ ”ReFuelEU Aviation” tagits fram för att öka efterfrågan och framställningen av förnybara drivmedel till flyget. Det är viktigt att Sverige är med och driver på initiativet så att de blir tillräckligt omfattande för att nya fullskaliga anläggningar för förnybara bränslen ska komma på plats och teknikutvecklingen tar fart. Utöver stöd för ytterligare reglering inom EU behövs nationella styrmedel som påskyndar utfasningen av fossila bränslen för att underlätta utfasningen av fossila drivmedel för inrikes transporter till år 2040.
14.7.2Utredningens förslag på utveckling nationellt
Prissättning av växthusgasutsläpp och reduktionsplikt för sjöfart
Hushållningen med fossila bränslen inom inrikes yrkessjöfart är eftersatt då priset på det fossila bränslet som används är lågt. Inga kraftigare styrmedel som påskyndar utfasningen av fossila bränslen har införts för yrkesmässig inrikessjöfart. Då utbytestakten i fartygsflottan är låg och Sverige har en hög ambition vad gäller ut- fasningen av fossila bränslen är det angeläget att även nationella styr- medel införs som påskyndar utfasningen. För att påskynda utfas- ningen av fossila marina bränslen i inrikestrafiken behöver det övervägas styrmedel som i högre grad prissätter utsläpp av växthus- gaser särskilt med tanke på att det är osäkert vilken ambition EU:s kommande regleringar kommer få och då särskilt för mindre fartyg i inrikes sjöfart. Fartyg mindre än 5 000 brutto kommer initialt sannolikt inte omfattas av handelssystemet
Växthusgasutsläpp från inrikes yrkessjöfart bör på sikt prissättas och omfattas av reduktionsplikt. Detta bör samordnas om enbart större fartyg kommer omfattas av handelssystemet EU ETS.
Tidigare motiv att undanta bränslen till yrkessjöfarten från reduktionsplikten har varit att det finns risk att priset på marina dieselbränslen för fartyg kommer bli dyrare än de bränslen som erbjuds i näraliggande hamnar i våra grannländer. Bedömningen är att fartygen i en sådan situation kom mer att bunkra billigt fossilt dieselbränsle i andra länder i stället för att köpa det dyrare diesel- bränsle som skulle erbjudas i svenska hamnar. Detta kan leda till negativa effekter för miljön eftersom det skulle innebära ökade
610
SOU 2021:48 |
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
transporter av raffinerat bränsle från svenska raffinaderier till hamnar utanför Sveriges gränser.127 Lösningar för dessa förhållanden behöver analyseras. Ett sätt skulle kunna vara att initialt undanta konkurrensutsatt godssjöfart som även går till utländska hamnar eller att bränsleskatter enbart omfattar den sjöfart som bedrivs av det offentliga eller upphandlas av det offentliga. Genom prissättning erhålls incitament för hushållning med bränslet och övergång till förnybara drivmedel. Motiven och förutsättningarna för beskattning av fossilt bränsle till inrikes yrkessjöfart samt reduktionsplikt bör behandlas vid kommande kontrollstation. Med tanke på den avi- serade ökningen av förnybara bränslen, genom reduktionsplikten, inom vägtrafiken är energibehovet för all inrikes yrkessjöfart mått- ligt, cirka 2 TWh.
Stöd för elektrifiering
Utökade satsningar bör ske på forskning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion av batterielektrisk drift och drift med bränsleceller och elektrobränslen inom flyg och sjöfart. För att underlätta övergången till elektrifiering av sjöfarten kan nedsättning av energiskatten på landström behöva övervägas att omfatta även för mindre fartyg (under 400 brutto) i yrkestrafik och för el vid fram- drift. Dock kan en nedsättning av energiskatten för mindre fartyg i yrkestrafik och för framdrift främst ha ett symbolvärde och det kan vara mer rimligt att fossila drivmedel prissätts. Ytterligare riktat stöd för laddning vid hamn behöver i första hand övervägas då laddning är förenat med höga investeringskostnader. På sikt är en hög grad av elektrifiering av sjöfarten viktig både för att fasa ut fossila drivmedel och för att begränsa användningen av biobränslen. Mycket tyder på att tillgången till hållbara biobränslen kommer bli en knapp resurs framöver och de kan i varierande grad ge upphov till andra negativa konsekvenser.
127Lagrådsremiss, Reduktionsplikt för bensin och diesel – kontrollstation 2019 s. 43.
611
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
SOU 2021:48 |
Utfasning av fossila bränslen i Gotlandstrafiken
Vid Trafikverkets upphandling av Gotlandstrafiken, för ny upp- handlingsperiod från och med 2027, bör ambitionen vara att de fossila drivmedlen för den upphandlade Gotlandstrafiken i det när- maste helt fasas ut. Dagens utformning av Gotlandstrafiken är energikrävande och svarar för omkring 30 procent av inrikes yrkes- sjöfarts utsläpp av växthusgaser. Förnybara drivmedel behöver intro- duceras i hög grad, men även olika former av trafikering med olika hastigheter på fartyg kan behöva övervägs för att minska energi- åtgången.128 Trafikverket har ett pågående regeringsuppdrag om att analysera alternativa modeller för färjetrafik till Gotland som ska avrapporteras september 2021.129 En del i uppdraget är att analysera hur olika alternativa modeller för Gotlandstrafiken kan utformas för att uppnå en fossilfri Gotlandstrafik. Utredningen ser positivt på ansatsen om att uppnå fossilfri trafik och förutsätter att detta realiseras i den framtida färjetrafiken till Gotland. Det är viktigt att staten går före och driver på utfasningen av fossila bränslen genom upphandling av transporter. Upphandlingskraven behöver inriktas mot lösningar som stimulerar teknikutveckling. Det är inte bara de tekniska och ekonomiska frågorna som behöver beaktas vid utfas- ningen av fossila bränslen utan även regionalpolitiska hänsyn behö- ver tas vid utformningen av den framtida trafiken.
Staten går före med utfasning av fossila bränslen i egna fartyg
Det är viktigt att staten i sin egen fartygsflotta är föregångare för utfasning av fossila drivmedel. Förslag till fortsatt inriktning för fossilfri fartygsflotta har lämnats av Trafikverket, Sjöfartsverket och Kustbevakningen. De statliga fartygen tillsammans med upphandlad Gotlandstrafik svarar för omkring eller närmare hälften av inrikes yrkessjöfarts växthusgasutsläpp. Inriktningen bör vara mot lösning- ar som stimulerar teknikutveckling och energieffektivisering.
128KTH (2012). Energimyndigheten (2018) s. 34.
129I2020/02003/TP.
612
SOU 2021:48 |
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
Staten går före med utfasning av fossila drivmedel i upphandlad flygtrafik
Trafikverket genomförde under 2020 en förstudie för att undersöka möjligheterna att avtala om fossilfri flygtrafik under allmän trafik- plikt130. En av slutsatserna var att det i dagsläget råder stor osäkerhet om dagens
När eventuella rättsliga hinder har lösts förordar utredningen att staten går före genom att ställa långtgående klimatkrav vid trafike- ringen. Det är väsentligt att kraven ligger utanför den planerade reduktionsplikten. Kraven eller annan ekonomisk styrning skulle kunna omfatta energiåtgången per passagerarkilometer, användning av förnybart drivmedel utanför reduktionsplikten och/eller minsk- ning av flygets höghöjdseffekt. Det är inte bara de tekniska och ekonomiska frågorna som behöver beaktas vid utfasningen av fossila bränslen utan även regionalpolitiska hänsyn.
Reduktionsplikt för flygets drivmedel
Utredningen ser positivt på aviserad reduktionsplikt för flygfoto- gen. I flygbranschens färdplan lyfts infasning av förnybara drivmedel i flygtrafiken in som ett centralt styrmedel för att nå fossilfrihet.
Skatt på fossilt drivmedel till järnvägstrafik samt reduktionsplikt
Det bör övervägas att inte ge undantag för beskattningen av fossila bränslen som används av lok och motorvagnar och undantag från reduktionsplikten. Dock blir drivmedlet till lok och motorvagnar dyrare men då bränslet utgör cirka 6 procent131 av järnvägens sam- lade energianvändning blir kostnadsökningen i genomsnitt förhåll-
130Trafikverket (2020i).
131Enligt Energimyndighetens energistatistik använde järnvägen 3 TWh el och 17 tusen m3 diesel år 2019. 17 tusen m3 diesel motsvarar cirka 0,17 TWh.
613
Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och Försvarsmaktens transporter |
SOU 2021:48 |
andevis liten. För vissa mindre aktörer som exempelvis driver verk- samhet med i huvudsak förbränningsmotordrivna lok eller motor- vagnar kan prisökningen dock bli mer påtaglig.
Det har tidigare framhållits att spårbunden trafik inte bör om- fattas av reduktionsplikten då de högre kostnaderna för tågopera- törerna riskerar leda till att spårbunden trafik får minskad kon- kurrenskraft jämfört med exempelvis vägtrafiken. Detta i sin tur riskerar att transportarbete överförs från tåg till väg, vilket är nega- tivt ur ett klimatperspektiv eftersom vägtrafikens utsläpp är högre.132 Motsvarande argument kan även framhållas vad gäller beskattning av bränsle. Utredningen ser dock omfattningen av fossila drivmedel inom järnvägen som förhållandevis liten och bör generellt inte på- verka järnvägstrafikens konkurrenskraft i någon större utsträckning. Om stöd behövs för främja järnvägstrafiken bör det kunna ske på annat sätt än genom skattesubventioner på fossilt bränsle. Det har vidare framförts att de motorer som används i dieselloken inte har garantier som täcker inblandning av förnybara drivmedel. Innan reduktionsplikt införs för lok och motorvagnar behöver frågor om förutsättningarna för låginblandning studeras närmare.
132Lagrådsremiss, Reduktionsplikt för bensin och diesel – kontrollstation 2019 s. 44.
614
15Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar
Utredningens förslag och bedömningar:
•Utredningen utgår från att en bensin- och dieseldriven bil är en bil med förbränningsmotor, eftersom det inte går att tekniskt definiera en bil som är uteslutande fossildriven.
•Utredningen bedömer att ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar sannolikt inte skulle vara för- enligt med gällande
•Utredningen förespråkar i första hand
615
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
15.1Uppdraget
I utredningens uppdrag ingår att särskilt utreda förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar nationellt respektive inom EU.
Utredningen har i kapitel 11 behandlat styrning och styrmedel riktade mot personbilsflottan, som en del i utredningens breda upp- drag om utfasning av fossila drivmedel. I kapitel 11 föreslår ut- redningen bl.a. att Sverige verkar för en nollutsläppsreglering på EU- nivå för personbilar till 2030 eller snart därefter och senast 2035 samt att det på nationell nivå införs ett riksdagsbundet mål om nollutsläpp i nybilsförsäljningen av personbilar 2030. Dessa alternativ föreslås framför ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar. I detta kapitel redogör utredningen dock närmare och samlat för förutsättningarna för att införa ett nationellt förbud i enlighet med uppdraget. Utredningens bedömningar i detta kapitel underbygger på så sätt förslagen i kapitel 11.
I direktiven konstateras flera utmaningar och frågeställningar att ta hänsyn till vid övervägandet av ett nationellt förbud. Regler om fordon är harmoniserade genom
I uppdraget ingår mot den bakgrunden att
•kartlägga hur andra medlemsstater med politiska ambitioner att ställa om personbilsflottan arbetar för att uppnå detta,
•definiera vad som ska menas med att en bil är bensin- eller diesel- driven i detta sammanhang,
•analysera förutsättningarna för en anmälan med stöd av arti- kel 114.5 i FEUF om att införa ett nationellt förbud mot för- säljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar, och lämna ett underlag som kan ligga till grund för en sådan anmälan,
616
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
•analysera hur ett förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar ska kunna införas i EU, och lämna ett underlag som kan ligga till grund för regeringens kommande påverkans- arbete gentemot EU för att åstadkomma detta,
•lämna förslag på hur fordon som drivs med rena eller höginbland- ade förnybara drivmedel eller är laddhybrider ska kunna undantas från ett förbud,
•analysera hur marknaden för biodrivmedel skulle påverkas av ett nationellt förbud respektive ett förbud i EU mot nya bensin- och dieseldrivna bilar och effekterna för svenska företags konkur- renskraft samt för möjligheten att bo och verka i hela landet, samt
•analysera andra styrmedel som kan uppnå motsvarande resultat som ett förbud, dvs. att styra försäljningen av nya bilar så att de bidrar till en energi- och resurseffektiv omställning av transport- sektorn.
15.2Tolkning, avgränsning och läsanvisning
Med ett förbud mot försäljning förstås ett förbud i strikt mening, dvs. en lagbestämmelse som är kopplad till ett sanktionssystem eller som gör det omöjligt att registrera en ny bensin- eller dieseldriven personbil. Detta är viktigt att betona, eftersom ordet ”förbud” (eller engelskans ”ban”) har förekommit relativt ofta i den mediala rappor- teringen av vad olika länder planerar i förhållande till nya bensin- och dieseldrivna bilar. Det som avsetts har dock inte nödvändigtvis varit juridiska förbud, utan även olika typer av målsättningar (se vidare avsnitt 15.2.3 nedan).
Utblicken mot andra länder visar också att det i många fall är städer som driver på omställningen av bilflottan genom lokala miljö- zoner där gränserna stramas åt mot framtida nollutsläppszoner i hela eller delar av städerna (i många fall planeras sådana till
617
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
Utredningen uppfattar att de centrala frågorna i uppdraget rör de
I uppdraget nämns inget årtal för ett potentiellt förbud. Utred- ningen har dock i kapitel 6 konstaterat att fordonsflottan behöver elektrifieras skyndsamt och att omställningen gynnas av om nybils- försäljningen i huvudsak är elektrifierad 2030. Utredningen utgår därför från 2030 som potentiellt förbudsår.
Detta kapitel inleds med en sammanfattning av utredningens internationella utblick i förbudsfrågan. Exempel från andra länder förekommer också löpande i kapitlet. Utredningens samlade kart- läggning över hur vissa andra länder arbetar för att ställa om fordons- flottan finns i kapitel 4.
Utredningen går därefter över till att behandla de nationella för- utsättningarna för ett förbud, vilket inleds med möjliga definitioner av en bensin- och dieseldriven bil samt potentiella övergripande utformningar av ett förbud. Här behandlas även problematiken med ett binärt system i förhållande till hybrider och bilar som drivs med höginblandade eller rena biodrivmedel. Därefter följer analysen av relevant
Slutligen behandlas potentiella regelförändringar på
I uppdraget ingår som nämnts även att titta på alternativa styr- medel som uppnår motsvarande resultat som ett förbud, dvs. som styr nybilsförsäljningen mot nollutsläpp. Analysen av styrning och
618
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
styrmedel som riktar sig mot nybilsförsäljningen finns, som nämnts inledningsvis, i kapitel 11.
I direktiven efterfrågas avslutningsvis en analys av konsekvenser för bl.a. marknaden för biodrivmedel och svenska företags konkur- renskraft. Utredningen behandlar frågor om framtida biodriv- medelsbehov i olika transportsektorer och framtida biodrivmedels- potential i kapitlen 6 och 8. Konsekvenser av utredningens ställ- ningstaganden och alternativa strategier för bl.a. svenska företags konkurrenskraft finns samlade i konsekvensanalysen i kapitel 16.
15.3Andra länders förbudsplaner – kort sammanfattning av utblicken i kapitel 4
De senaste åren har ett flertal länder och delstater aviserat planer på att förbjuda eller fasa ut nya bensin- och dieseldrivna bilar inom sina territorier.1 Årtalen för planerna skiljer sig åt mellan länderna, men ligger i tidsspannet
I många fall har planerna kodifierats genom målsättningar i natio- nella klimatlagar, klimatplaner eller liknande ramverk.2 Ännu finns dock, såvitt utredningen kunnat finna, inget konkret exempel på ett regelrätt förbud i något land. Det återstår att se vilka fall en sådan strikt reglering är tänkt att följa de aviseringar som gjorts, och i vilka fall det som avsetts snarare är just målsättningar som är tänkta att uppnås genom ekonomiska incitament m.m. Ett exempel på det senare är Norge, vars transportplan stadgar att alla lätta fordon som säljs i landet från 2025 ska vara ”nullutslippskjøretøy” (bilar som inte släpper ut några växthusgaser vid körning), men där budskapet från politiskt håll tydligt varit att detta inte ska uppnås genom förbud, utan genom fortsatta ekonomiska incitament. Planer som tydligare avser ett regelrätt förbud kan som jämförelse ses i Storbritannien (där förbudet planeras träffa ”rena” fossildrivna bilar 2030 och hybrider 2035) samt Irland, som tagit fram ett utkast till lag med förbud mot nyregistrering av fossildrivna bilar efter 2030. Irland aviserade hösten 2020 om att ansöka hos
1Till dessa länder och delstater hör bl.a. Kina, Japan, Storbritannien, Frankrike, Kalifornien, Nederländerna, Irland, Spanien, Norge, Danmark, Slovenien, Singapore och Island.
2T.ex. Frankrikes klimatlag, Danmarks och Irlands respektive klimatplaner, Norges trans- portplan. Se om dessa länder i kapitel 4.
619
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
åtelse till nationellt förbud.3 Ett ytterligare exempel på konkreta planer är Kalifornien, vars guvernör hösten 2020 meddelade att nya bilar med förbränningsmotor ska förbjudas i delstaten 2035. Den ”exekutiva order” som gavs i anslutning till meddelandet innebär att en reglering ska föreslås ”som kräver en växande andel nollutsläpps- fordon i nybilsförsäljningen mot målet om 100 procent år 2035”. Möjligen är förbudet således tänkt att åstadkommas genom ett infas- ningskrav av utsläppsfria bilar, dvs. genom ett positivt formulerat krav snarare än ett negativt formulerat förbud.
Mindre strikta infasningskrav finns redan på flera håll, bl.a. just i Kalifornien som varit ledande inom regelutvecklingen på området och vars reglering inspirerat liknande krav inte bara i andra ameri- kanska delstater utan även i Kina. Infasningskraven utgörs i de flesta fall av kreditsystem, där biltillverkare är skyldiga att erhålla en viss mängd krediter. Krediter ges i första hand till utsläppsfria fordon men (i mindre mängd) även till vissa utsläppssnåla fordon. Dess- utom sker i vissa fall en differentiering i kredittal mellan utsläppsfria bilar beroende på räckvidd och energieffektivitet. Definitionen av de fordon som omfattas kan variera. I Kaliforniens fall räknas till ut- släppsfria bilar enbart sådana som inte släpper ut några växthusgaser från avgasröret, men även vissa
Även inom EU finns kvoter för utsläppsfria och utsläppssnåla fordon i nybilsförsäljningen, nämligen i förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp.4 Dessa kvoter utgör dock inte krav, utan är fri- villiga. Biltillverkarna ges incitament att uppnå eller överträffa kvot- erna, på så sätt att de i sådant fall ”belönas” med mindre strikta utsläppskrav.
Infasningskraven i Kalifornien och de länder och delstater som följt är som beskrivits i dagsläget inte binära (på så sätt att bilar tillåts eller inte), utan innebär genom kreditsystemen en möjlighet till viss flexibilitet. Skulle reglerna stramas åt, kan en motsvarighet till förbud dock åstadkommas, eftersom ett krav på 100 procent innebär att de bilar som inte fasas in i praktiken förbjuds. Ännu finns dock, såvitt utredningen kunnat finna, inget faktiskt exempel på en sådan reglering.
3Förutsättningarna för en sådan ansökan och de
4Reglerna behandlas närmare i kapitel 11 och avsnitt 15.6.3 nedan.
620
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
15.4Definitionen av en bensin- och dieseldriven bil
Uppdraget avser förutsättningarna för ett förbud mot bensin- och dieseldrivna personbilar. Som nämns i direktiven är avsikten sam- tidigt att värna fordon som har en roll att spela i en fossilfri trans- portsektor och undantag efterfrågas specifikt för fordon som drivs med rena eller höginblandade förnybara drivmedel eller är ladd- hybrider. Frågan är mot denna bakgrund hur en bensin- och diesel- driven bil kan definieras.
De bilar som omfattas av utredningens uppdrag är personbilar klass I och II. Personbilar definieras i lagen om vägtrafikdefinitioner (2001:559). Förenklat uttryckt är en personbil enligt lagen en bil med högst åtta sittplatser byggd för persontransport eller utrustad som husbil (2 §).5 Den rättsliga definitionen gör således inte någon uppdelning mellan personbilar beroende på typ av motor eller bränsle. Inte heller definitionerna i tidigare led, av bil eller fordon, gör någon sådan uppdelning. En bil är enligt dessa en typ av motor- drivet fordon, vilket i sin tur definieras som ”ett fordon som för framdrivande är försett med motor, dock inte ett sådant eldrivet for- don som är att anse som cykel […]”.6
Bilar klassificeras också utifrån utsläppsklasser, vilka definieras i avgasreningslagen (2011:318). I samma lag finns särskilda definitio- ner för elbilar, elhybrider och laddhybrider.7
Definitioner finns också för olika typer av bränslen, men dessa är inte kopplade till motor- eller fordonstyp. Bensin och diesel defini- eras i drivmedelslagen (2011:319) som bränslen avsedda för motor- drift. Därtill anges tekniska specifikationer för respektive bränsle genom hänvisning till
5En personbil definieras som en bil som är försedd med högst åtta sittplatser utöver förar- platsen. Personbilar delas in i klass I och klass II. Personbil klass I är en bil byggd huvud- sakligen för persontransport. Personbil klass II är permanent försedd med ett karosseri som är inrättat som bostadsutrymme och har viss fast monterad utrustning (bl.a. bord och utrym- me för matlagning).
62 § lagen om vägtrafikdefinitioner.
7En laddhybrid är en bil som uppfyller förutsättningarna för utsläppsklassen Elhybrid men har möjlighet till extern laddning med elektrisk energi. Förutsättningarna för att klassas som elhybrid är att bilen för sin framdrivning hämtar energi från två källor som är placerade i bilen och där den ena källan är lagrad energi i form av ett förbrukningsbart bränsle och den andra källan är ett batteri, en kondensator, ett svänghjul, en generator eller annan anordning för lagring av elektrisk energi. Se 32 § avgasreningslagen.
621
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
vilka anknyter till europeiska tulltaxeregler.8 Biodrivmedel definieras så som ett vätskeformigt eller gasformigt bränsle som är framställt av biomassa och avsett för motordrift.9
För att drivas av bensin eller diesel krävs en förbränningsmotor, med gnisttändning eller kompression. Förbränningsmotorn är dock inte begränsad till dessa bränslen, utan kan drivas även av biodriv- medel i låginblandad, höginblandad eller ren form. Förenklat kan sägas att kompressionsmotorer exempelvis kan drivas av HVO100 eller RME/B100, medan gnisttända motorer kan drivas av etanol eller biogas.
Nya bilar typgodkänns som huvudregel för ett referensbränsle eller vissa tillåtna kombinationer av referensbränslen i enlighet med internationella och
Det går sammanfattningsvis inte att tekniskt definiera en bil som är uteslutande fossildriven. Det går inte heller att tekniskt definiera en bil som uteslutande drivs av rena eller höginblandade biodriv- medel. I bägge fallen handlar det om en bil med förbränningsmotor som visserligen kan typgodkännas och certifieras för ett visst bränsle, men tankas med ett annat.
Utredningen ser därför inget rimligt alternativ till att utgå från att en bensin- eller dieseldriven bil är en bil med förbränningsmotor. Problematiken i förhållande till efterfrågade förbud återkommer utredningen till i nästa avsnitt.
8Se 2 § drivmedelslagen. Bensin ska enligt bestämmelsen omfattas av nr 2710 11 41, 2710 11 45, 2710 11 49, 2710 11 51 eller 2710 11 59 i kommissionens förordning (EG) nr 2031/2001 av den 6 augusti 2001, om ändring av bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan. Diesel ska omfattas av nr 2710 19 41 eller 2710 19 45 i samma förordning.
9Se 2 § drivmedelslagen. Se även 2 § i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen.
10Se närmare om EU:s typgodkännanderegler avsnitt 15.6.3 nedan.
622
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
15.5Möjliga utformningar av ett förbud
Förbud mot försäljning, import eller registrering?
Iuppdraget anges att förbudet ska avse försäljning av nya
Ett alternativ vore att i stället utforma regleringen som ett förbud riktat mot registrering av nya bilar med förbränningsmotor. En jämförelse kan här göras med Irlands planerade förbud, som i senast publicerade utkast till lag riktar sig mot nyregistrering av fossildrivna bilar.11 Även vid ett sådant förbud skulle formuleringen behöva över- vägas för att på ett lämpligt sätt träffa även importerade bilar. Ett förbud mot nyregistrering skulle kunna skapa ett kryphål i lagstift- ningen, eftersom nyregistrering som begrepp inte täcker bilar som först registrerats i ett annat
11The Climate Action Amendment Bill 2019, se
Tarjei Bekkedal, Senter for Europarett,
12Se om diskrimineringsförbud i
623
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
En fördel med ett sådant alternativ är att registreringen utgör ett nationellt sammanhållet system och att riskerna för ett kringgående därmed vore små jämfört med exempelvis ett försäljningsförbud. Ett förbud skulle kunna innebära att nyregistrering helt enkelt inte var möjlig för den avsedda typen av bilar och regleringen skulle då inte behöva kopplas till något nytt eller särskilt utformat sanktionssystem.
Förutsatt att ”rätt” importerade bilar skulle kunna särskiljas i systemet infinner sig frågan om ett förbud mot registrering genom att inte direkt avse den mellanstatliga handeln också skulle vara ett mindre påtagligt hinder mot den fria rörligheten inom EU än ett för- bud mot försäljning och import. Den
Undantag för laddhybrider och bilar som går på rena eller höginblandade biodrivmedel
I uppdraget anges att förslag ska lämnas på hur fordon som drivs med rena eller höginblandade förnybara drivmedel eller är ladd- hybrider ska kunna undantas från ett förbud.
När det gäller laddhybrider skulle detta kunna göras relativt en- kelt, eftersom undantaget i sådant fall avser en motortyp och således en teknisk specifikation. Undantaget skulle då kunna hänvisa till klassificeringen av laddhybrid i avgasreningslagen.15 En jämförelse kan här göras med Storbritanniens planerade förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar. Detaljer för den tilltänkta brit- tiska regleringen har ännu inte presenterats. Det har dock aviserats att försäljningen av rena bensin- och dieselbilar kommer att för- bjudas 2030, medan nya hybrider (med viss lägsta räckvidd) kommer
13Mål Italian Trailers, C 110/05, ECLI:EU:C:2009:66 m.fl.
14Jfr också analys av Arnesen/Bekkedal, Senter for Europarett. Norge är inte bundet av EU- rätten men i egenskap av
15Se om definitionerna i föregående avsnitt 15.4.
624
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
att vara undantagna förbudet under en femårsperiod och således förbjudas i nybilsförsäljningen först efter 2035.
När det gäller biodrivmedel är en undantagslösning svårare att finna, inte minst eftersom det inte på samma sätt handlar om motor- typ eller en teknisk specifikation. Den huvudsakliga skiljelinjen går så att säga inte vid bilen eller motorn, utan först vid själva driv- medlet. En möjlig utformning vore att undanta bilar som certifierats för ett förnybart drivmedel. Som nämnts innebär detta dock inte någon garanti för att bilen också tankas med drivmedlet.16 Undan- taget skulle därmed behöva förenas med någon typ av krav på att det förnybara bränslet väljs vid tankning eller ett förbud mot det fossila alternativet. Redan vid ett ytligt övervägande av en sådan reglering uppkommer en rad frågor. Skulle ett krav eller förbud behöva avse användningen/tankningen, och skulle det i så fall göras gällande mot brukaren av bilen eller dess ägare? Eller skulle ett förbud riktas mot försäljningen av det fossila alternativet och således försäljaren? Bägge alternativen ter sig svåra att genomföra praktiskt, inte minst i fråga om effektiv övervakning. Ett krav eller förbud riktat mot ägaren eller brukaren av bilen skulle förutsätta någon typ av teknisk kontroll- funktion i själva fordonet.17 Om försäljaren i stället gjordes ansvarig, skulle hen vid varje tanktillfälle behöva kontrollera huruvida den tankande bilen är ”ny” i förbudets mening och därmed tillhör undan- tagskategorin.
Ett ytterligare alternativ vore att förbjuda fossila drivmedel i samtliga personbilar. Förbudet skulle då kunna rikta sig mot för- säljning eller tankmöjligheter överlag. Ett sådant förbud skulle slå även mot befintlig bilflotta, vilket inte bedöms realistiskt till 2030. På lite längre sikt närmar sig ett sådant alternativ utredningens huvudfråga, nämligen frågan om en generell utfasning av fossila driv- medel. Möjligheterna för ett förbud mot fossila drivmedel behandlas i kapitel 7.
16I viss mån gäller motsvarande problematik i förhållande till laddhybrider, eftersom det inte finns någon garanti för att bilen faktiskt körs på el, eller att så sker i någon angiven lägsta grad. Det efterfrågade undantaget för dessa bilar kan dock ha delvis andra skäl, såsom att intro- ducera ny teknik och infrastruktur.
17Tekniska alternativ finns, men innebär ett flertal begränsningar och svårigheter, inte minst administrativt.
625
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
Infasningskrav
Ett alternativ till att förbjuda det som önskas bort är att ställa krav på det som i stället önskas in. Utredningen har i den internationella utblicken som nämnts sett flera exempel på infasningskrav, där krav ställs på viss andel nollutsläppsfordon18 i nybilsförsäljningen. Som främsta exempel kan Kalifornien nämnas, vars infasningskrav har inspirerat bl.a. Kina och ett tiotal amerikanska delstater till liknande regleringar.19 Även i EU:s förordning om nya bilars koldioxidutsläpp finns kvoter för utsläppsfria och utsläppssnåla bilar från 2025 och framåt, även om dessa inte utgör krav utan frivilliga incitament som ”belönas” med mindre strikta utsläppsmål.
De nämnda infasningskraven utgår från kreditsystem, där ut- släppsfria bilar erhåller högst andel krediter men där även utsläpps- snåla bilar kan räknas in i andelsberäkningen, då med lägre kredittal. Vid lägre andelar utgör sådana infasningskrav således inte något binärt system där bilar delas upp mellan påbjudna och förbjudna. Skulle infasningskraven dock skruvas upp till 100 procent, blir effekten jämförbar med ett förbud mot de bilar som inte fasas in. En sådan reglering kan vara under utveckling i Kalifornien, som aviserat att nya bilar med förbränningsmotor ska förbjudas i delstaten 2035. Även i andra fall då politiska uttalanden gjorts om framtida nationella ”förbud” mot bensin- och dieseldrivna bilar, är det tänkbart att den närmare regleringen övervägs i form av infasningskrav.20
För utredningens följande analys är valet mellan förbud och fullständigt infasningskrav av mindre betydelse, så länge det tänkta innehållet är detsamma, dvs. beträffande vilka bilar som regleras in respektive ut. Ett krav i nybilsförsäljningen på 100 procent utsläpps- fria fordon (enligt EU:s definition) innebär ett faktiskt huvudsakligt förbud mot nya bilar med förbränningsmotor.21 Utredningens
18Definitionerna skiljer sig något åt, men i praktiken omfattas i huvudsak eldrift. I Kalifornien avses med ZEV en bil som inte har några utsläpp (växthusgaser eller partiklar) ur avgasröret. Den europeiska motsvarigheten avser endast koldioxidutsläpp ur avgasröret. Kinesiska NEV (New Energy Vehicle) är ett något vidare begrepp som inkluderar även pluginhybrider. Se om de olika definitionerna kapitel 11, avsnitt 11.3.2.
19För Kaliforniens lagstiftning se Barclays Official California Code of Regulations § 1962.2. (i)(18). Lagen finns att läsa på https://govt.westlaw.com/calregs/Document/I505CA51BB0AD454499B57FC8B03D7856? viewType=FullText&originationContext=documenttoc&transitionType=CategoryPageIte m&contextData=(sc.Default). Se även kapitel 4.
20Se ovan avsnitt 15.3 och kapitel 4.
21EU:s definition innebär noll utsläpp av koldioxid från avgasröret.
626
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
analys av de handelsrättsliga och
15.6Möjligheterna för ett nationellt förbud enligt
15.6.1Sammanfattning
Inom EU reglerar särskilda förordningar nya personbilars tillträde till marknaden och sätter gränser för nya fordons genomsnittliga koldioxidutsläpp. Ett förbud bedöms falla inom dessa reglers tillämp- ningsområde. Reglerna utgör sekundärrätt och innebär att möjlig- heterna till nationella avvikelser är små. Särskilt snävt är utrymmet i förhållande till de reglerna om typgodkännande av bilar. Undantags- utrymmet är reglerat i artikel 114.5
1.den nationella åtgärden ska vara baserad på nya vetenskapliga rön,
2.problemet som motiverar åtgärden ska vara specifikt för med- lemsstaten ifråga och
3.problemet ska ha uppstått efter antagandet av de
En genomgång av praxis visar att undantagsmöjligheten enligt bestämmelsen har använts sparsamt av medlemsstaterna och tolkats restriktivt. Det är svårt att hävda att kunskapen om koldioxid- utsläppens påverkan på klimatet och personbilars andel av utsläppen är nya vetenskapliga belägg, eller att klimateffekterna av dessa ut- släpp utgör ett för Sverige nytt och landspecifikt problem.
[…]vid vilken tidpunkt förbränningsmotorer för bilar inte längre bör släppas ut på marknaden”.22 Detta sammantaget med accelera- tionen i EU:s regelutveckling på området skulle kunna ses som en pågående omvärdering av befintliga risker och en signal om att EU rör sig i riktning mot utfasning av nya bilar med förbränningsmotor, vilket skulle kunna tas till intäkt för ett ökat utrymme för med- lemsstater att ”gå före”. Det är dock svårt att se att ett sådant resone-
22COM (2020) 562 final av den 17 september 2020 s. 21 (Kommissionens meddelande om högre klimatmål).
627
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
mang skulle vinna framgång.
Utredningens slutsats är mot denna bakgrund att ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar sannolikt inte är för- enligt med gällande
En undantagsansökan enligt artikel 114.5 skulle ändå kunna över- vägas, eftersom en sådan ansökan kan ha ett signalvärde i sig och potential att driva på en fortsatt utveckling genom att lyfta frågan på
15.6.2Primär- och sekundärrätt
Primärrätten, dvs. de grundläggande
Några av de viktigaste bestämmelserna beträffande den fria rör- ligheten för varor finns i artiklarna 34 och 35 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortat
I den mån EU har lagstiftat inom ett område och sekundärrätt således finns på området (direktiv och förordningar), krymper medlemsstaters utrymme för nationella åtgärder än mer. Utrymmet varierar dock beroende på hur EU lagstiftat och vilken legal grund den
23Dessa behandlas närmare i avsnitt 15.6.7. nedan.
628
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
inte utesluter högre krav på nationell nivå. Om miljöskäl utgör den (åtminstone huvudsakliga) legala grunden för harmoniseringen, gäller som huvudregel att medlemsstater kan lagstifta om högre miljöskydd nationellt (artiklarna 192 och 193 i
De för utredningen inledningsvis relevanta frågorna är därmed om relevant sekundärrätt finns och huruvida förbudet kan anses falla inom sådant harmoniserat område. Därefter kan det
15.6.3Sekundärrättsliga regler (dvs. harmoniserat område) finns – förordningen om typgodkännande och förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp
På fordonsområdet finns
Förordningen om typgodkännande syftar till att säkerställa att fordon som släpps ut på EU:s inre marknad uppfyller tillräckliga krav beträffande säkerhet, hälsoskydd och miljöskydd samt tillse en väl fungerande inre marknad för företag och konsumenter.26 For- donstillverkare som vill agera på den europeiska marknaden är därför skyldiga att ansöka om typgodkännande för sina bilar och uppvisa att bilarna uppfyller en rad specifikationer. Dessa gäller bl.a. säkerhet (t.ex. ljus, bromsar, krocksäkerhet, skydd av fotgängare), miljö-
24Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) 2018/858 av den 30 maj 2018 om god- kännande av och marknadskontroll över motorfordon och släpfordon till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon, om ändring av förordningarna (EG) nr 715/2007 och (EG) nr 595/2009 samt om upphävande av direktiv 2007/46/EG.
25Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/631 av den 17 april 2019 om fast- ställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon och om upphävande av förordningarna (EG) nr 443/2009 och (EU) nr 510/2011.
26Se bl.a. skäl 7 och 37 i ingressen till typgodkännandeförordningen.
629
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
skydd (utsläpp, buller) och särskilda komponenter (t.ex. beträffande säten och säkerhetsbälten).
Medan de grundläggande reglerna om typgodkännande finns samlade typgodkännandeförordningen, framgår de närmare kraven i flera olika rättsakter. De gällande gränserna för avgasutsläpp finns i förordningen om EU:s avgaskrav (de s.k.
Typgodkännandereglerna bygger på ömsesidigt förtroende och fri rörlighet av varor medlemsstaterna emellan. Enligt förordningen om typgodkännade är medlemsländerna därmed som huvudregel förhindrade att ”förbjuda, begränsa eller hindra utsläppande på marknaden, registrering eller ibruktagande” av fordon som uppfyller kraven i förordningen (artikel 6.5). En smal undantagsmöjlighet finns i kapitel IX, som medger vissa ”provisoriska” åtgärder i de fall en medlemsstat upptäcker att ett fordon eller komponent innebär
27Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 715/2007 av den 20 juni 2007 om typgodkännande av motorfordon med avseende på utsläpp från lätta personbilar och lätta nyttofordon (Euro 5 och Euro 6) samt Kommissionens förordning (EU) 2017/1151 av den
1juni 2017 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 715/2007 om typgodkännande av motorfordon med avseende på utsläpp från lätta personbilar och lätta nyttofordon (Euro 5 och Euro 6) och om tillgång till information om reparation och underhåll av fordon samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46/EG, kommis- sionens förordningar (EG) nr 692/2008 och (EU) nr 1230/2012 och om upphävande av kommissionens förordning (EG) nr 692/2008.
28Reglerna beskrivs närmare i kapitel 11, avsnitt 11.1.2.
630
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
vissa allvarliga risker. Den bedöms dock sakna betydelse för utred- ningens fråga.29
När det gäller förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp fram- går av ingressen att eventuella nationella åtgärder inte bör medföra ytterligare eller strängare sanktioner för tillverkare som inte uppnår sina mål enligt förordningen.
15.6.4Ett förbud bedöms falla inom harmoniserat område och måste därmed uppfylla kraven i art 114
En avgörande fråga är om ett potentiellt nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar kan bedömas falla inom det nyss beskrivna harmoniserade området, dvs. typgodkännandeförordning- en och förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp. Av störst betydelse är typgodkännandeförordningen, eftersom den har den inre marknaden som legal grund (artikel 114
Det är inte alltid lätt att bedöma om en nationell åtgärd faller inom ett harmoniserat område. En harmonisering kan t.ex. avse enbart vissa aspekter av ett problem, enbart vissa särskilda produk- ter, eller enbart vissa stadier i en produkts livscykel.30
Typgodkännandereglerna för personbilar är ett brett regelverk som specificerar en rad tekniska och andra krav för godkännande av nya bilar. Reglerna innehåller visserligen inga krav beträffande en- skilda bilars koldioxidutsläpp (utöver kraven på deklaration av sådana utsläpp). Det skulle därför kunna argumenteras för att ett förbud mot bensin- och dieseldrivna bilar inte skulle strida mot typgodkännandeförordningen, eftersom förbudet avser sänkta kol- dioxidutsläpp och således ett område som inte regleras av för- ordningen. Samtidigt innebär det tänkta förbudet inte att kol- dioxidutsläpp förbjuds eller regleras, utan att en viss typ av bilar förbjuds, nämligen bilar med förbränningsmotor. Förbudet innebär alltså att tillgången till den inre marknaden för bilar villkoras av
29Regeln är legitimerad av artikel 114.10
30de Sadeleer, Nicolas (2014) s. 288.
631
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
användningen (eller
Ett förbud skulle möjligen även kunna bedömas falla inom tillämpningsområdet för förordningen om genomsnittliga koldioxid- krav. Dessa krav gäller som nämnts inte enskilda bilar, utan i för- hållande till en tillverkares hela flotta och dess genomsnittsutsläpp. Ett förbud mot nya bilar med förbränningsmotor kan sägas innebära strängare krav, eftersom den svenska nybilsmarknaden skulle kräva 100 procent utsläppsfria bilar. Att förordningen avråder medlems- länderna från strängare regler framgår inte minst av ingressen, som anger att nationella åtgärder inte bör medverka till ytterligare eller strängare sanktioner för tillverkare som inte uppnår sina mål enligt förordningen.
Även om förbudet skulle anses hamna inom tillämpningsområdet för förordningen om nya bilars koldioxidutsläpp, är utrymmet för undantag ändå vidare än enligt artikel 114
31Möjligen gäller en annan bedömning för den delen av förbudet som skulle träffa om- registrering av begagnade bilar (producerade efter förbudsåret) som importeras från utlandet. Detta eftersom typgodkännandereglerna endast gäller nya bilar. Förbudet gällande begagnade bilar skulle i så fall bedömas enligt ramarna för primärrättens område (se avsnittet om artikel 36
632
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
huvudregel fria att införa strängare krav till skydd för miljön än de harmoniserade reglerna, även om det ska noteras att detta inte innebär rätt att införa andra regler, utan enbart utvidga skyddet i de harmoniserade reglerna. Utredningen bedömer därför att de snävare ramarna i artikel 114 är de som i första hand måste beaktas för att avgöra ett förbuds legitimitet.
15.6.5Ett förbud uppfyller sannolikt inte kraven i artikel 114.5
Närmare om artikel 114.4 och 114.5
Artikel 114.4 och 114.5 reglerar det huvudsakliga utrymmet för nationella bestämmelser som avviker från harmoniserade regler (grundade på den inre marknaden). Artikel 114.4 avser det fall då en medlemsstat önskar behålla en avvikande nationell reglering vid tid- punkten när harmoniserade regler införs, medan artikel 114.5 gäller när en medlemsstat önskar införa en ny nationell åtgärd efter det att harmonisering skett.
Utrymmet för att behålla befintliga regler är vidare än för att införa nya. Enligt artikel 114.4 krävs att den nationella befintliga bestämmelsen grundar sig på väsentliga behov enligt artikel 36 EUF- fördraget eller miljö- eller arbetsmiljöskydd. Med väsentliga behov enligt artikel 36 avses bl.a. människors, djurs och växters liv och hälsa.32 För att en ny nationell åtgärd ska kunna tillåtas, däremot, måste den enligt artikel 114.5 vara grundad på nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd för att lösa ett problem som är specifikt för den medlemsstaten och som har uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärden.
För utredningens bedömning är det artikel 114.5 som är av rele- vans och som fortsatt kommer att behandlas. Även viss praxis beträffande artikel 114.4 är dock av intresse och tas därför upp i de fortsatta resonemangen.
32Artikel 36
633
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
En överblick över praxis
En genomgång av praxis visar att undantagsmöjligheten enligt artikel 114
Reglerna i artikel 114. 4 och 114.5 med åtföljande praxis har be- dömts medföra en ökad harmonisering snarare än fler nationella avvikelser. Detta dels då den strikta tolkningen av reglerna medfört relativt få ansökningar om nationella avvikelser, dels då de fall som faktiskt utmynnat i tillåtna avvikelser ofta lett till efterföljande har- moniseringsåtgärder.34 Skälen för att EU rört sig i samma riktning vid tillåtna avvikelser kan säkerligen variera. Tillåtna nationella åtgärder kan ha utgjort medel för kunskapsutveckling inom områd- ena hälsoskydd och miljöskydd, vilket triggat förändringar även på
33Se sammanställning i de Witte et al., (2017) s. 312 f, med hänvisningar. Sammanställningen visar att det under åren 1987 till 2014 gjordes 22 ansökningar gällande befintliga nationella regler enligt artikel 114.4.
34de Witte et al., (2017) s. 331 f.
634
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
De tre kraven i artikel 114.5
Kraven enligt artikel 114.5 brukar delas upp i följande tre delar.
1.Den nationella åtgärden ska vara baserad på nya vetenskapliga belägg (med anknytning till miljöskydd),
2.problemet som motiverar åtgärden ska vara specifikt för med- lemsstaten ifråga och
3.problemet ska ha uppstått efter antagandet av de
Nya vetenskapliga belägg
Kravet på nyhet innebär att de vetenskapliga beläggen för ett problem eller en risk som huvudregel måste ha uppkommit efter an- tagandet av
Nya vetenskapliga belägg kan föreligga om nya slutsatser dras med utgångspunkt från redan föreliggande uppgifter.35 Ett hand- lingsutrymme för medlemsstater kan finnas om omvärdering av de problem eller risker som är i fråga pågår på
35Kramer, L. (2016) s. 134 f.
36Kommissionens beslut av den 8 december 2006 om nationella bestämmelser som anmälts av Danmark angående vissa industriella växthusgaser (2006/62/EG) och Kommissionens beslut av den 21 december 2007 om nationella bestämmelser som anmälts av Republiken Österrike angående vissa fluorerade växthusgaser (2012/784/EU).
635
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
kommissionen fann att den relevanta förordningen hade till syfte att minska fluorerade gaser särskilt i medlemsländer som inte hade nationella regler motsvarande de i Österrike och Danmark samt att även EU skulle införa striktare krav på sikt. Länderna tilläts därför att genom sin reglering föregå resten av EU. Till bedömningen hörde vidare uppfyllande av internationella krav, vilket behandlas nedan.37
Ett visst utökat utrymme för medlemsstater kan vidare finnas genom åberopande av den s.k. försiktighetsprincipen, som innebär att medlemsstaters agerande kan legitimeras om vetenskaplig osäk- erhet råder och det är befogat att av försiktighet välja ett starkare skydd för miljö eller hälsa.38 Intressant nog har dock denna princip främst fått genomslag i ansökningar om befintlig nationell reglering under artikel 114.4, medan såväl
Bedömningen av de vetenskapliga belägg som en medlemsstat åberopar till stöd för sitt agerande är rigorös och inbegriper som huvudregel att åberopade nationella belägg granskas av EU:s ”egna” vetenskapliga organ.42 Undantag från denna huvudregel och en över- lag mindre strikt granskning kan dock skönjas i fall där det funnits tydliga internationella krav som medlemsstaten ifråga (och EU) varit bundna av och som legat till grund för den nationella av-
37Till slutsatsen bidrog också
38Jmf motsvarande princip enligt artikel 36
39de Witte et al., (2017) s. 318.
40Mål Land Oberösterreich
41Förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet Land Oberöstereich,
42de Witte et al., (2017) s. 314.
636
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
vikelsen.43 I flera sådana fall har
Landspecifikt problem
Kravet på landspecifikt problem har i praxis tolkats innebära att problemet inte nödvändigtvis måste vara unikt för landet i fråga (det behöver t.ex. inte avse ett miljöhot som är begränsat till landet), men att medlemsstaten ska påverkas på ett specifikt sätt, t.ex. på grund av landets särskilda egenskaper.45 Det som främst avses är särskilda demografiska, geografiska eller epidemiologiska omständigheter som gör problemet specifikt för landet.46 Problemet, sett till hur det påverkar medlemsstaten, ska kunna sägas vara ovanligt (”unusual”). Detta utesluter inte att problemet potentiellt kan uppkomma i fler länder (bl.a. av det skälet har
Motsatsvis innebär kravet på landspecifikt problem att nationella åtgärder inte får vidtas för att lösa ett problem som, återigen sett till hur det påverkar medlemsstaterna, är gemensamt för EU.47
43de Witte et al., (2017) s. 318 ff. Att på detta sätt ta hänsyn till internationella krav över- ensstämmer med principen om lojalt samarbete mellan EU och medlemsländerna (artikel 4.3
44Till slutsatsen bidrog som nämnts också
45I förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet Land Oberöstereich, punkt 110, anförs att ett specifikt problem uppenbarligen ligger någonstans mellan ett pro- blem som är unikt och ett som är gemensamt, allmänt och utbrett.
46de Sadeleer, N. (2014) s. 365.
47de Sadeleer, N. (2014) s. 366.
637
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
I ett mål i
Nytt problem
Problemet ska ha uppkommit efter att harmoniseringen skedde, dvs. efter att den harmoniserade rättsakten antogs. Detta utesluter inte att en risk har funnits redan innan, om den manifesterar sig först senare.50
Proportionalitet enligt artikel 114.6
Av punkten 6 framgår att de nationella bestämmelserna inte får utgöra ett medel för godtycklig diskriminering, innebära förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna eller utgöra ett hinder för den inre marknadens funktion. För att bedöma dessa aspekter ana- lyserar
Ett exempel på hur strikt principen tolkas ger det nyss nämnda målet mot Nederländerna (Dutch Emissions), som avsåg den neder-
48Mål Dutch Emissions
49Förslag till avgörande av generaladvokat Kokott i målet Dutch Emissions, ECLI:EU:C:2008:433, punkten 84.
50de Sadeleer, N. (2014) s. 367.
51de Witte et al., (2017) s. 320.
638
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
ländska statens önskan att i luftkvalitetssyfte införa striktare ut- släppskrav på dieselmotorer än de då gällande avgaskraven inom EU
Förfarandet och
Förfarandet vid avvikande nationella bestämmelser enligt artikel 114
Det är den ansökande medlemsstaten som har bevisbördan för att en nationell åtgärd uppfyller kraven i artikel 114. En intressant och något förvånande aspekt är dock att medlemsstaten inte har rätt att yttra sig i processen som följer ansökan, dvs. under kommissionens utredningstid inför ett beslut. Medlemsstaten måste alltså i prakti- ken förutse samtliga relevanta aspekter i frågan liksom eventuella kommentarer från andra medlemsstater, och försöka så att säga ”besvara” dessa redan i ansökan.52
Kommissionens beslut måste vara motiverat. Om beslutet inne- bär att den nationella åtgärden godkänns, ska kommissionen sam- tidigt besluta om de harmoniserade reglerna ska anpassas på mot- svarande sätt (artikel 114.7).
52de Witte et al., (2017) s. 311.
639
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
Kommissionens beslut kan överklagas till
Analys
Utredningen bedömer det som svårt att argumentera för att kunska- pen om koldioxidutsläppens påverkan på klimatet och personbilars andel av utsläppen utgör nya vetenskapliga belägg. Dessa fakta har varit väl kända länge, långt före antagandet av de harmoniserade reglerna på området, dvs. typgodkännandeförordningen (inbegripet
53I vissa exceptionella fall kan
54COM (2020) 562 final av den 17 september 2020 s. 21.
640
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
framgång.
Även kravet på ett nytt och landspecifikt problem är svåra att uppfylla. Klimateffekterna av utsläpp från transporter och arbets- maskiner utgör knappast ett nytt problem som specifikt berör Sverige. Sveriges geografiska belägenhet och därtill knutna flora och fauna särskilt i landets norra delar skulle kunna betraktas som land- specifika faktorer, men det är svårt att hävda att Sverige därmed drabbas särskilt hårt av effekterna av klimatförändringar. Som be- skrivits ovan kan ett visst undantagsutrymme möjligen grundas i ett lands svårigheter att uppfylla gällande
Slutligen ska proportionalitetsavvägningen nämnas med den relativt strikta tolkningen i praxis som beskrivits ovan. Ett förbud mot nya bilar med förbränningsmotor skulle, oaktat att Sverige är en liten marknad, innebära ett handelshinder. Mindre restriktiva alternativ kan sägas finnas, inte minst i de
641
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
skulle bedömas utgöra ett oproportionerligt hinder mot den inre marknadens funktion.
Utredningen har i det ovanstående försökt att lyfta potentiella argument för ett nationellt undantag. Med tanke på alla osäkerheter och invändningar är utredningens samlade bedömning dock att det tänkta förbudet sannolikt inte skulle bedömas uppfylla kraven i artikel 114.5.
15.6.6Förbudet kan inte sägas vara en tillfällig åtgärd enligt artikel 114.10
Utöver undantagsutrymmet för enskilda fall i artikel 114.4 och 114.5 innehåller artikel 114.10 ett särskilt utrymme för s.k. säkerhetsklau- suler i de harmoniserade rättsakter, dvs. förordningar och direktiv, som grundar sig i artikeln och alltså har den inre marknaden som legal grund. Sådana säkerhetsklausuler får ge medlemsstater rätt att vidta provisoriska åtgärder i
642
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
15.6.7Primärrättens ramar (artikel 34
Som framgått bedömer utredningen att ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar hamnar inom harmoniserat om- råde. Förbudet har därför analyserats i förhållande till de snäva ram- arna i artikel 114
Givet bestämmelsens bredd skulle ett förbud mot fossildrivna personbilar, oavsett utformning, med all sannolikhet ses vara en im- portrestriktion enligt artikel 34
Importrestriktioner kan under vissa förhållanden rättfärdigas. Det finns två huvudsakliga undantagsgrunder. Dels innehåller artikel 36
55Se avsnitt 15.6.5 ovan.
56Kravet klargjordes först i målet Cassis de Dijon, C120/78 ECLI:EU:C:1979:42, punkten 14. Se också de Sadeleer, N. (2014) s. 265.
57Mål Dassonville, C 8/74, ECLI:EU:C:1974:82.
58Jfr motsvarande skyddssyfte i den internationella handelsrätten, GATT artikel XX, av- snitt 15.7 nedan.
59Principerna för denna praxis grundlades i målet Cassis de Dijon. Vissa skillnader finns i tolkningen av undantagsutrymmet enligt de bägge grunderna, bl.a. när det gäller huruvida de nationella åtgärderna får vara differentierande (särbehandla varor t.ex. beroende ursprung). Dessa skillnader bedöms dock inte ha någon avgörande betydelse för analysen av ett poten- tiellt förbud som utan differentiering riktar mot alla nya bilar med förbränningsmotor, varför skillnaderna utelämnas här. För en djupare analys, se t.ex. de Sadeleer, N. (2014) s. 286 f. Se även Arnesen, F., Bekkedal, T. (2017) s. 3 f.
643
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
djurs och växters liv och hälsa.60 Som huvudregel har också uttalats att medlemsstater ska ha rätt att själva bestämma graden av skydd och att klimatskydd som skäl ska anses väga tungt.61
Förbud eller restriktioner får dock, enligt vad som framgår av artikel 36
Även när det gäller undantagsgrunden om allmänna hänsyn måste den nationella åtgärden uppfylla kraven på proportionalitet. EU- domstolen har därtill uttalat att den nationella åtgärden måste ingå i en sammanhängande och systematisk strategi till skydd för de åberopade hänsynen.62
Som redan sagts ses de just beskrivna primärrättsliga ramarna inte vara av direkt avgörande för frågan om ett förbuds förenlighet med
60Mål Ålands Vindkraft,
61Se motsvarande utgångspunkter i
62Se t.ex. mål Placanica,
63Kraven enligt artikel 114
644
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
utbyggnaden av laddinfrastruktur m.m. Som jämförelse kan nämnas att de primärrättsliga ramarna (eller mer korrekt deras motsvarighet i
Det finns trots ovanstående argument en risk att
15.6.8Anmälan om ny teknisk föreskrift
För fullständighets skull kan nämnas att
64Arnesen, F., Bekkedal, T. (2017). Norge är inte bundet av
65Så länge ett förbud står för sig självt och kan kringgås genom t.ex. handel av begagnade bilar från utlandet, resonerade utredningen, kan detta inte anses bidra till minskade utsläpp. I stället krävs en heltäckande strategi, vari förbudet ingår som del. Vilka övriga beståndsdelar som skulle behöva ingå låg utanför utredningens område att bedöma, då dessa bedömdes vara politiska snarare än juridiska. Som exempel nämnde utredningen dock incitament för infasning av nya utsläppsfria bilar och tillräckligt utvecklad infrastruktur för dessa samt incitament för utfasning av äldre bilar genom högre avgifter och skrotningspremier. Se s. 11.
66Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Direktivet är införlivat i svensk rätt genom förordningen (1994:2029) om tekniska regler.
67Preliminär bedömning gjord av tjänstemän vid Kommerskollegium vid intervju i januari 2021.
645
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
Det kan tilläggas att kraven i anmälningsdirektivet inte innebär att en nationell reglering kan stoppas av EU, utan medlemsstaten är endast tvungen att avvakta införandet av den nationella regleringen under viss tid då
15.6.9Ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar är sannolikt inte förenligt med gällande
Utredningens slutsats är att det tänkta förbudet sannolikt inte skulle bedömas uppfylla kraven i artikel 114.5
68Se t.ex. L, Kramer (2016) s. 135: ”To take another example: the continuing global climate problem would not justify a Member State introducing national standards for air emissions from cars which deviate from EU standards; again, this is neither a “new” scientific evidence nor is the problem specific to one Member State alone”. Se även Law & Policy Consulting (2020) samt bedömningen i den danska kommissionen för en grön omställning av personbilar, som beskrivs närmare i kapitel 4, avsnitt 4.6.2. I den danska utredningen tillades att bedöm- ningen är densamma vid ett ”de facto förbud”, dvs. om kraftiga avgifter eller andra begränsningar innebär att innehav eller bruk av dessa bilar i praktiken förbjuds. Se även IVL (2019).
69Skriftligt svar från kommissionär Elzbieta Bienkowska, Ref. Ares(2018)6516379– 18/12/2018.
646
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
kommissionens ståndpunkt har framkommit även i senare sam- manhang.70
15.6.10En ansökan till
Även om utredningen bedömt utsikterna som små när det gäller att i dagsläget vinna framgång med en
Huruvida en ansökan med detta perspektiv bör göras är en politisk avvägning. Med tanke på att frågan om infasning av noll- utsläppsfordon och som konsekvens också en utfasning av nya bilar med förbränningsmotor numera är så pass aktuell och tydlig inom EU, inte minst med hänsyn till kommissionens avisering om kom- mande kravskärpningar, förespråkar utredningen i första hand att arbete läggs på förhandlingarna om regelutveckling på
70Som exempel kan nämnas det tyska ordförandeskapets konferens om EU:s gröna giv i oktober 2020, då frågan om ett nationellt förbud i förhållande till
71I
72Se kapitel 11, avsnitt 11.3.1 och avsnitt 15.8 nedan om möjliga vägar framåt.
647
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
Skulle en ansökan göras, framgår av
I fråga om hur ett tilltänkt förbud kan beskrivas har utredningen behandlat möjliga definitioner och tänkbar utformning i avsnit- ten 15.4 och 15.5 ovan. Som framgår i de avsnitten skulle ett förbud lämpligen kunna riktas mot registrering av bilar med förbrännings- motor tillverkade (eller registrerade i utlandet) efter förbudsåret. Som förbudsår har utredningen utgått från 2030.
När det gäller skälen för åtgärden kan som naturlig utgångspunkt hänvisas till Parisavtalets krav samt EU:s klimatlag och skärpta klimatmål, liksom påpekas hur det av dessa följer att åtgärder för minskningar av koldioxidutsläppen är nödvändiga och brådskar. Fordonsflottans andel av utsläppen bör framgå och vikten betonas av att nybilsförsäljningen skyndsamt ställer om till nollutsläpp (i en- lighet med EU:s inriktning). Vidare kan följande resonemang lyftas. Som viktigaste åtgärder betraktas att den
När det gäller den närmare argumentationen för ett förbud utifrån villkoren i artikel 114.5
73The Netherlands at International Organisations,
648
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
att förbudet måste grunda sig i nya vetenskapliga belägg för att lösa ett problem som är nytt och specifikt för medlemsstaten.
Avseende nya belägg för ett nytt problem kan framhävas att även om personbilsflottans och mer specifikt förbränningsmotorers kol- dioxidutsläpp utgör ett sedan länge känt problem, kan en omvär- dering av det nu sägas ske inom EU, inte minst genom accelera- tionen i kravskärpningar för nya bilars koldioxidutsläpp och avise- ringen om att
Villkoret att förbudet avser ett nytt och landspecifikt problem är särskilt svårt att argumentera för. Om Sverige kan bedömas ha svårigheter att uppfylla någon del av EU:s klimatlagstiftning som kan knytas till transporters koldioxidutsläpp, kan detta möjligen lyftas. Det kan i sådant fall hänvisas till målet Dutch Emissions och generaladvokatens förslag till avgörande i målet, vilket har beskrivits i avsnitt 15.6.5 ovan.
Därefter bör den
74COM (2020) 562 final av den 17 september 2020.
649
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
15.7Utrymme för ett förbud enligt den internationella handelsrätten
15.7.1Sammanfattning
De internationella handelsavtalen hindrar som huvudregel bl.a. enskilda importrestriktioner och diskriminering mellan varor av samma slag. I avtalen finns dock visst utrymme för nationella åtgär- der som sker i legitimt syfte, t.ex. till skydd för liv och hälsa eller icke förnybara resurser. De krav som ställs på sådana åtgärder är bl.a. att de är proportionerliga och inte utgör godtycklig eller orättfärdig diskriminering.
Hur ett nationellt förbud mot nya bilar med förbränningsmotor skulle bedömas i praktiken är svårt att förutse, särskilt då direkt jämförbar praxis saknas. Utredningen bedömer att det finns risk för att förbudet, för att inte stå i strid med avtalen, skulle behöva rättfärdigas enligt reglerna om legitima syften. Även om utrymmet för nationella undantag bedöms vara vidare än enligt de nyss behandlade
Syftet att minska koldioxidutsläpp faller visserligen under legitima skyddsskäl och får anses väga tungt, men en så handelshind- rande åtgärd som ett förbud ställer samtidigt höga krav på en reell och tydlig koppling mellan mål och medel. Flera omständigheter, bl.a. förbudets utformning (riktat mot en biltyp snarare än drivmed- len som orsakar utsläppen) och den globala marknaden för bilar, gör att Världshandelsorganisationen (WTO) skulle kunna anse den kopplingen vara alltför svag för att finna förbudet vara ”nödvändigt” och proportionerligt i förhållande till det åsyftade målet om min- skade koldioxidutsläpp. Detta även sett till mindre handelshin- drande alternativ, främst i form av
650
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
15.7.2GATT och TBT
Som medlem i Världshandelsorganisationen (WTO) har Sverige en skyldighet att följa organisationens internationella handelsavtal. De avtal som ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar i första hand aktualiserar är det allmänna tull- och handelsav- talet (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) och avtalet om tekniska handelshinder (Agreement on Technical Barriers to Trade, TBT).
GATT innehåller generella regler för internationell handel med varor och är således generellt tillämpligt på all sådan handel. I avtalet stadgas bl.a. ett uttryckligt förbud mot importrestriktioner, vilket innebär att en medlemsstat som huvudregel inte får införa ett totalt importförbud för en viss vara.75 GATT innehåller även diskrimine- ringsförbud, som bl.a. innebär att länder inte får behandla impor- terade varor mindre gynnsamt än inhemska varor av samma slag.76
TBT har ett smalare tillämpningsområde och stadgar att tekniska specifikationer och standarder vid import inte ska vara diskrimine- rande eller skapa onödiga handelshinder.77
Såväl GATT som TBT medger visst utrymme för stater att vidta nationella handelshindrande åtgärder i vissa legitima syften. Enligt GATT kan sådana åtgärder tillåtas, bl.a. om de syftar till att skydda människors och djurs liv och hälsa eller bevara icke förnybara resur- ser (artikel XX).78 Enligt
Åtgärder för att minska koldioxidutsläpp har bedömts kunna falla såväl under syftet att skydda liv och hälsa som under skydd av miljö och icke förnybara resurser. Bedömningarna har i hittillsvar- ande praxis visserligen varit relativt begränsade och utgått bl.a. från åtgärdernas luftförbättrande effekter som hälsoaspekt och ren luft som förnybar resurs. I doktrin har dock bredare tankesätt lyfts fram,
75Artikel XI GATT.
76Artikel III:4 GATT. Bestämmelsen avser som nämnts varor av samma slag. Bedömningen av huruvida två varor är av samma slag eller ej beror bl.a. på (i) varans egenskaper, natur och kvalitet (dvs. fysiska egenskaper); (ii) varans slutanvändning i en given marknad (iii) konsu- menters preferenser och vanor samt (iv) varans tullklassifikation. Se vidare nästa avsnitt.
77 Artiklarna 2.1 och 2.2 TBT. Diskrimineringsregeln gäller, liksom tidigare nämnd regel i GATT, varor av ”samma slag”.
78Artikel XX (b) och (g) GATT.
79Artikel 2.2 TBT.
651
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
såsom att åtgärder för att minska koldioxidutsläpp även kan avse liv och hälsa på så sätt att de syftar till att skydda människor från negativa effekter av klimatförändringar (såsom stigande havsnivåer och översvämningar) samt, beträffande icke förnybara resurser, till att bevara jordens klimat och växt- och djurarter som riskerar att dö ut på grund av växthuseffekten.80
15.7.3Risk att ett nationellt förbud bedöms utgöra en importrestriktion m.m., som därmed måste rättfärdigas
Ett nationellt förbud mot nya bilar med förbränningsmotor skulle kunna bedömas vara en importrestriktion.81 Redan av det skälet skulle ett sådant förbud behöva rättfärdigas enligt GATT:s nämnda undantagsbestämmelse om nationella åtgärder i legitima syften (artikel XX). Ett nationellt förbud mot försäljning av bilar med för- bränningsmotor skulle troligtvis också bedömas utgöra en teknisk specifikation som hindrar import. Därför behöver även
Beroende på utformning skulle förbudet även kunna bedömas vara diskriminerande i förhållande till bilar från länder vars fordons- flottor inte i samma grad ställt om till eldrift. Det förutsätter dock att bilar som skulle omfattas av förbudet (dvs. nya bilar med förbrän- ningsmotor) skulle bedömas vara av ”samma slag” som bilar som inte omfattas. De kriterier som ska beaktas vid bedömningen är bl.a. varans fysiska egenskaper och tullklassifikation, varans slutanvänd- ning på en given marknad samt konsumenters vanor och prefe-
80Se målen US Gasoline (1996) och Brazil Taxation, (2017). Målen avsåg krav på bensin (i syfte att minska utsläpp) respektive utsläppskrav på fordon.
81Förbudet mot kvantitativa importrestriktioner har visserligen som huvudsyfte att främja tullar och skatter framför kvantitativa regleringar, såsom kvoter. Regeln innebär dock också ett generellt hinder mot ett fullständigt importförbud mot en viss vara. Även om förbudet mot nya bensin- och dieseldrivna bilar skulle riktas mot registrering och inte import, skulle det i prak- tiken innebära ett hinder mot de aktuella bilarnas tillträde på den svenska marknaden.
652
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
renser.82 Även om slutanvändningen kan sägas vara densamma för de bägge typerna av bilar och de på ett övergripande plan konkurrerar på samma marknad, talar övriga aspekter enligt utredningens be- dömning för att det handlar om olika varuslag. När det särskilt gäller konsumenters preferenser och vanor, bör beaktas att konsumenter i takt med en ökande klimatmedvetenhet skiljer och väljer bilar bl.a. efter klimatprestanda, varvid en bil med förbränningsmotor knap- past kan anses utbytbar med en eldriftsbil.83 Övervägande skäl talar därför enligt utredningens mening för att bilarna skulle kunna betraktas vara av olika slag. Bedömningen är dock inte given. Skulle en motsatt slutsats nås och förbudet bedömas vara diskriminerande, utgör detta ytterligare en aspekt som behöver rättfärdigas enligt bestämmelserna om legitima syften.
Förbudet motiveras av minskade koldioxidutsläpp, vilket kan ut- göra ett legitimt syfte enligt såväl GATT som TBT. De ytterligare krav som ställs för en tillåten nationell åtgärd behandlas i det följande.
15.7.4Närmare om kriterierna för en legitim nationell åtgärd
Att en åtgärd avser ett legitimt syfte utgör ett första steg i bedömningen. Såväl GATT som TBT ställer dock ytterligare krav på nationella åtgärders tillåtlighet. Enligt GATT måste en åtgärd till skydd för liv eller hälsa vara ”nödvändig”, medan en åtgärd till skydd för icke förnybara resurser kan vara tillåten om den ”genomförs i samband med begränsningar av inhemsk produktion eller konsum- tion”. I samtliga fall krävs att åtgärden inte utgör godtycklig eller orättfärdig diskriminering eller en förtäckt begränsning av inter- nationell handel.84 Enligt TBT krävs att de nationella åtgärderna är transparanta,
82se Överprövningsorganets rapport i Japan – Alocoholic Beverages II (1996), punkten 114 och Överprövningsorganets rapport i Philippines – Distilles Spirits (2012), punkten 170. De fyra kriterierna beskrivs i fullständiga ordalag (i) varans egenskaper, natur och kvalitet (dvs. fysiska egenskaper); (ii) varans slutanvändning i en given marknad (iii) konsumenters prefe- renser och vanor samt (iv) varans tullklassifikation.
83En jämförelse kan även göras med varor som är lika men producerats på olika sätt, med olika klimatpåverkan. Utvecklingen i
84Artikel XX GATT, den introducerande paragrafen (chapeaun).
653
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
Nationella åtgärders förenlighet med handelsavtalen prövas (efter klagomål från en annan medlemsstat) av en
Kravet på nödvändighet i GATT innebär i huvudsak att det måste finnas en tillräckligt stark koppling mellan målet och medlet. Medlet måste också vara proportionerligt, sett till målets vikt och medlets betydelse eller verkningsgrad ställt mot motstående intressen, dvs. mot påverkan på den internationella handeln. Ju mer handelshind- rande en åtgärd är, desto högre måste verkningsgraden vara för att den ska anses ”nödvändig”. Å andra sidan ger ett viktigt mål en större handlingsfrihet. Ju viktigare värde eller mål som står på spel, desto större utrymme finns för att ett medel ska anses ”nödvändigt”. Skydd av liv och hälsa har i praxis bedömts inneha ”högsta möjliga vikt”. Även miljöskydds vikt har särskilt betonats.86
I proportionalitetsbedömningen kan en jämförelse med eventuella alternativa och mindre handelshindrande åtgärder ingå, om sådana presenterats av en klagande stat. För att utgöra relevanta alternativ behöver dessa vara ekonomiskt och praktiskt genomförbara samt uppnå motsvarande verkningsgrad.87
Att bedöma verkningsgrad, såväl för en tilltänkt åtgärd som för alternativ, är dock svårt när det gäller klimatskyddande åtgärder. Detta har också särskilt uppmärksammats av WTO. I praxis har således uttalats att verkningarna för denna typ av åtgärder inte behöver vara omedelbart synbara eller mätbara. Det har vidare slagits fast att med tanke på att problem av sådan komplex natur som klimatet kräver omfattande strategier med många samverkande
85Jfr t.ex. målet
86Se t.ex. Överprövningsorganets rapport i EC – Asbestos (2001), punkten 172. Se även målet Brazil Tyres (2007) där det uttalades att få syften kan vara viktigare än att skydda liv och hälsa, och att miljöskydd inte är mindre viktigt.
87Marceau, G. (2016) s. 17.
654
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
åtgärder, måste verkningarna utvärderas över tid och kan dessutom svårligen brytas ut för en enskild åtgärd.88
När det gäller skydd för icke förnybara resurser i GATT är kravet på koppling inte uttryckt som ett nödvändighetstest, utan åtgärden måste ”vara relaterad till” ett sådant skydd. Detta har enligt praxis ansetts kräva att åtgärdens primära syfte avser skyddet för den icke förnybara resursen samt att det finns en verklig och nära koppling (”substantial relationship”) mellan dem, dvs. mellan målet och med- let, vilket i sin tur förutsätter att medlet inte är oproportionerligt. Med tilläggskravet att åtgärden måste vara ”korrelerad med regler för inhemsk konsumtion”, avses ett krav på opartiskhet och likabehand- ling när det gäller inhemsk och importerad produktion eller kon- sumtion.
När det slutligen gäller kravet på att åtgärden inte ska utgöra godtycklig eller orättfärdig diskriminering eller en förtäckt begräns- ning av internationell handel avses i huvudsak att åtgärden inte ska utgöra protektionism utan vara en handling i god tro. Undantagen får med andra ord inte missbrukas eller felanvändas för att t.ex. skydda inhemsk industri eller ekonomiska intressen. I förbudet mot godtycklig eller orättfärdig diskriminering ligger dessutom att medlemslandet som inför den nationella regleringen behöver ta hänsyn till vilka olika förhållanden som råder i olika
Ovanstående genomgång har behandlat den närmare innebörden av kriterierna för tillåtliga undantag enligt GATT. Det sagda kan dock i princip tillämpas även på en bedömning enligt
88AB i
89Se
90Kriterierna har beskrivits ovan i avsnitt 15.7.2.
655
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
mellan att undvika onödiga handelshinder å ena sidan och medlems- staters rätt att reglera och värna
15.7.5Risk att förbudet skulle bedömas vara oproportionerligt eller diskriminerande
Hur ett nationellt förbud mot nya bilar med förbränningsmotor skulle bedömas ställt mot reglerna om legitima skäl är givetvis svårt att förutse, särskilt då direkt jämförbar praxis saknas. En så restriktiv åtgärd som ett förbud utgör ett avsevärt handelshinder, vilket ställer höga krav i proportionalitetsbedömningen. Graden av ambition på miljö- och klimatområdet har visserligen generellt sett lämnats till medlemslandet att fritt bestämma och klimatet som syfte väger tungt, vilket ökar det nationella handlingsutrymmet. Det är dess- utom osäkert om och hur en klimatåtgärds effekter ska bedömas och jämföras med alternativa åtgärder. WTO har som nämnts särskilt uttalat att sådana åtgärders effekter kan utvärderas först i längre tidsperspektiv och för samlade strategier snarare än enskilda åtgärder tagna för sig.
Hänvisningen till klimat och minskade koldioxidutsläpp innebär dock inte att kravet på en reell och tydlig koppling mellan mål och medel kan bortses från. Det tilltänkta förbudet skulle rikta sig mot en viss typ av bilar, snarare än de drivmedel som orsakar koldioxid- utsläppen, vilket gör den kopplingen mindre uppenbar. Den globalt sammanlänkade bilmarknaden och Sveriges begränsade storlek innebär dessutom att den totala effekten när det gäller koldioxid- utsläpp är osäker – ett förbud i Sverige skulle kunna medföra att fler bilar med förbränningsmotor skulle kunna säljas till andra markna- der. Skälen för ett nationellt förbud i ett klimatperspektiv är visser- ligen fler och mer komplexa, inbegripet att vara föregångsland, driva på ett teknikskifte osv. Det är dock inte säkert att WTO skulle gå så långt i analysen och i vart fall osäkert vilken vikt sådana skäl skulle tillmätas. Det finns med andra ord en risk att WTO skulle anse kopplingen mellan mål och medel vara alltför svag för att finna förbudet vara ”nödvändigt” och proportionerligt. I samma riktning talar det faktum att nya bilar och nybilsförsäljning i hög grad är
91Se
656
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
föremål för reglering och standardisering, såväl regionalt som glo- balt. Utfasningen av fossila drivmedel i personbilsflottan ingår i EU:s strategi och politik på området, där ett av de huvudsakliga medlen är regleringen av nya bilars genomsnittliga koldioxidutsläpp. Detta tillsammans med övrig
De nämnda omständigheterna skulle också kunna leda till bedömningen att förbudet skulle missgynna länder som på alterna- tiva sätt vidtar åtgärder för minskade koldioxidutsläpp från sina fordonsindustrier (exempelvis genom att följa internationella regle- ringar på området) och en argumentation om att sådana alternativ är lika effektiva (sett till minskningen av de globala utsläppen). Det finns med andra ord en risk för att förbudet skulle bedömas eller i vart fall utmanas som godtyckligt eller orättfärdigt diskriminerande.
Sammanfattningsvis bedömer utredningen att det finns flera omständigheter som gör det osäkert om ett nationellt förbud mot nya bilar med förbränningsmotor skulle legitimeras enligt de inter- nationella handelsavtalen. Med det sagt ska noteras att handels- avtalen, eller i vart fall tolkningarna av de olika bestämmelserna, är dynamiska och till viss del styrda av rådande politiska och andra strömningar. Utrymmet för ett nationellt förbud kan därmed tänkas förändras.
92Avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen (1994).
657
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
15.8Vägar framåt – i första hand nollutsläppskrav på
Utredningen förespråkar att Sverige i första hand aktivt verkar för
93COM (2020) 562 final av den 17 september 2020.
94Se bl.a. Transport & Environment (2021b) och ICCT (2020). Se även gemensamt upprop till
658
SOU 2021:48 |
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
frivilliga kvoter för utsläppsfria bilar görs tvingande och gradvis skärps upp till 100 procent.
Parallellt pågår även revidering av EU:s avgaskrav för olika for- donskategorier
När det gäller alternativ på medlemsstatsnivå kan förändringar i typgodkännandeförordningen tänkas.97 Ett större handlingsutrymme för medlemsstater skulle kunna införas t.ex. genom att tillåta natio- nella avvikelser från reglerna om typgodkännande av miljöskäl eller specifikt av skäl som avser minskade koldioxidutsläpp. En jämförelse kan här göras med de
95Kraven avser hälsopåverkande utsläpp och beskrivs ovan i avsnitt 15.6.3.
96Transport & Environment (2020).
97Förordningen beskrivs i avsnitt 15.6.3 ovan.
98Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/412 av den 11 mars 2015 om ändring av direktiv 2001/18/EG vad gäller medlemsstaternas möjlighet att begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer inom sina territorier. Se även de Witte et al., (2017) s. 326 ff.
99Förfarandet innebär att de samarbetande medlemsstaterna integrerar eller samarbetar inom ett politikområde, utan att övriga medlemsstater måste delta. Samarbetet innebär inte några utökade befogenheter utöver de som tillåts i
659
Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar |
SOU 2021:48 |
Som nämnts förespråkar utredningen dock i första hand en EU- omfattande reglering, vilket behandlas närmare i kapitel 11. En sådan bedöms ha klara fördelar ur såväl klimatsynpunkt som ur ett inre
En
beviljas av Europeiska rådet, på förslag från
660
16 Konsekvensanalys
16.1Inledning
Utredningens huvudsakliga uppdrag är att ta fram ett förslag på utfasningsår för försäljningen av fossila drivmedel i Sverige. Utred- ningens förslag till utfasningsår är 2040.
Riksdagen har fattat beslut om nationella klimatmål som bland annat innebär att Sveriges utsläpp av växthusgaser ska vara nettonoll senast 2045. Att fasa ut användningen av fossila drivmedel i trans- portsektorn och i arbetsmaskiner följer som en konsekvens av detta beslut. I den klimatpolitiska handlingsplanen konstaterar regeringen att utsläppen från inrikes transporter och arbetsmaskiner i princip behöver nå noll senast 2045.1 Utredningens jämförelsealternativ till en utfasning 2040 är därför att fossila drivmedel i stället fasas ut till 2045.
Att jämföra en utfasning 2040 med en utfasning 2045 leder dock till att huvuddelen av de konsekvenser som en utfasning av fossila drivmedel får uppstår både i utrednings- och jämförelsealternativet. En strikt jämförelse enbart mellan utrednings- och jämförelse- alternativ ger därför begränsad information om till exempel de för- delningseffekter som en utfasning kan leda till. Utredningen kommer därför i analysen även att beskriva de effekter som en ut- fasning får generellt, oaktat utfasningsår.
Det skulle också vara möjligt att använda en referensbana med endast beslutade styrmedel som jämförelsealternativ, exempelvis den referensbana som Energimyndigheten nyligen publicerat (se kapitel 6), men utredningen anser inte att det är rimligt att sätta upp ett formellt jämförelsealternativ som innebär att målet om netto- nollutsläpp 2045 inte klaras.
1Prop. 2019/20:65s. 112.
661
Konsekvensanalys |
SOU 2021:48 |
I nästkommande avsnitt ges en kort sammanfattning av utred- ningens förslag gällande utfasningsår samt styrmedel för att både säkerställa och underlätta utfasningen av fossila drivmedel. Därefter följer i 16.3 en beskrivning av åtgärdskostnaderna för att åstad- komma en utfasning av fossila drivmedel oaktat utfasningsår och i 16.4 konsekvenserna av dagens styrmedelsinriktning. 16.3 och 16.4 beskriver därmed vårt jämförelsealternativ. Konsekvenserna av ut- redningens förslag delas upp i två avsnitt, 16.5 beskriver baserat på scenarioanalysen i kapitel 6 konsekvenserna av en tidigareläggning av utfasningen från 2045 till 2040. I avsnitt 16.6 beskrivs, på en över- siktlig nivå, konsekvenserna av de förslag till förändrad styrmedels- inriktning som ges i utredningen baserat på de problem med dagens inriktning som identifierats i avsnitt 16.4. Eftersom de förslag som lämnas rör en inriktning snarare än detaljerade styrmedelsförslag beskrivs dock konsekvenserna endast på ett principiellt plan. 16.7 tar upp konsekvenserna både av en utfasning generellt och av utred- ningens förslag för några särskilda områden.
16.2Utredningens förslag
I kapitel 7 analyseras flera olika styrmedel för att nå en utfasning av fossila drivmedel. Utredningen bedömer att för att säkerställa en utfasning av fossila drivmedel behövs någon form av kvantitativ reglering av vilka drivmedel som får säljas, med en kontinuerlig ned- trappning av koldioxidutsläppen från försäljningen av drivmedel. Utredningens förslag är att de närmaste åren nyttja nuvarande reduktionsplikt med vissa förändringar för att på längre sikt even- tuellt omvandla reduktionsplikten till en direkt reglering av utsläp- pens storlek i form av ett system med utsläppsrätter för drivmedel, se kapitel 7. En sådan förändring behöver dock utredas närmare och utredningen lämnar därför inget färdigt förslag på hur ett sådant styrmedel ska utformas i detalj.
Oavsett om utfasningen genomförs genom en stigande reduk- tionsplikt eller genom ett system med utsläppsrätter så kommer utfas- ningen att innebära högre drivmedelspriser. Utfasningen kommer därför att behöva genomföras med hänsyn tagen till fördelnings- politiska effekter, konkurrenseffekter och risker för eventuellt kol- dioxidläckage. Detta gäller oavsett val av utfasningsår. För att under-
662
SOU 2021:48 |
Konsekvensanalys |
lätta omställningen kan det därför vara önskvärt att komplettera det styrmedel som säkerställer en utfasning med styrmedel och åtgärder som minskar enskilda individers och företags kostnader för den omställning som utfasningen innebär. Det kan handla om att staten behöver stödja utbyggnaden av laddinfrastruktur, ge incitament för eldrivna fordon i nyförsäljningen eller underlätta utvecklingen mot ett mer transporteffektivt samhälle. Eftersom utredningen inte i detalj utrett hur dessa styrmedel ska utformas görs heller ingen full- ständig konsekvensanalys av dessa underlättande styrmedel. Där- emot analyseras på ett principiellt plan hur utredningens förslag kan påverka omställningen. Nedan beskrivs i korthet de förslag som lämnas.
16.2.1Utfasning av fossila drivmedel 2040
Utredningen föreslår att användningen av fossila drivmedel ska vara utfasad i Sverige senast 2040, se kapitel 6.
16.2.2Styrmedel för att säkerställa en utfasning
Dagens reduktionsplikt har en bana fram till 2030 enligt förslaget i regeringens proposition om reduktionsplikt för bensin och diesel- kontrollstation 2019 från april 20212. Reduktionsplikten säkerställer ökad inblandning av förnybara drivmedel i bensin och diesel så länge som merkostnaden för dessa jämfört med fossil bensin och diesel understiger reduktionspliktsavgiften. Utredningens uppgift är att titta på hur man med styrmedel kan åstadkomma en utfasning av fossila drivmedel till ett givet år. En naturlig utgångspunkt för en sådan analys är dagens reduktionsplikt. I kapitel 7 diskuteras för- och nackdelar med både en skärpning av dagens reduktionsplikt och en omvandling av reduktionsplikten till en direkt reglering av de utsläpp som drivmedlen ger upphov till.
Utredningen lämnar inget färdigt förslag på hur reduktionsplik- ten kan utvecklas och eventuellt omvandlas till ett utsläppshandels- system för drivmedelsförsäljningen men föreslår att detta snarast utreds. Ett utsläppshandelssystem kan endera enbart omfatta ut- släpp från den svenska drivmedelsförsäljningen eller utvidgas till
2Prop. 2020/21:180.
663
Konsekvensanalys |
SOU 2021:48 |
andra länder eller sektorer. Avsaknaden av färdigt förslag beror dels på att det är en alltför omfattande uppgift för denna utredning, dels på att det pågår processer inom EU kring en eventuell utvidgning av EU ETS som behöver beaktas. Utvidgningen skulle kunna innebära att transportsektorn inkluderas i EU ETS eller att ett särskilt han- delssystem utvecklas där vägtransporter kan komma att ingå.
Istället föreslås i kapitel 7 en tidsplan för när olika frågor behöver utredas. Den fortsatta utvecklingen av reduktionsplikten bör ske med följande utgångspunkter.
Dagens separata reduktionsnivåer för bensin och diesel kommer att leda till väsentligt högre prispåslag vid pump för diesel än för bensin fram till 2030. Motivet till den lägre reduktionsnivån för bensin är att det saknas ett förnybart alternativ till bensin som kan blandas in i högre andelar. Detta ger dock den paradoxala kon- sekvensen att det drivmedel, diesel, som är lättast att ersätta med förnybara drivmedel får ett högre prispåslag än det drivmedel, bensin, som är svårare att ersätta med en förnybar motsvarighet. Detta påverkar konkurrensförhållandena mellan bensin och diesel i motsatt riktning vad som vore önskvärt och ökar kostnaden för om- ställningen. Oavsett om utfasningen sker med en skärpt reduktions- plikt eller omvandling till utsläppshandel bör den utformas på ett sådant sätt att samma krav på utsläppsreduktion ställs på bensin och diesel. Även höginblandade biodrivmedel bör inkluderas på samma villkor som bensin och diesel för att öka kostnadseffektiviteten i styrningen. En särskild kvot för vissa avancerade biodrivmedel och elektrobränslen bör övervägas för att stimulera teknikutveckling, något som parallellt med denna utredning analyseras av Energimyn- digheten. Utredningens förslag och bedömningar i denna del be- skrivs i kapitel 8.
16.2.3Styrmedelsinriktning för att underlätta en utfasning
Utredningen ser elektrifiering som en kostnadseffektiv väg för att nå en utfasning, se kapitel 6. För att underlätta omställningen före- slås därför en styrmedelsinriktning som stimulerar elektrifiering. För elektrifiering av persontrafiken är det viktigt att eldrivna person- bilar kan användas brett i alla befolkningsgrupper och i hela landet för både korta och längre resor. Fokus behöver därför riktas från
664
SOU 2021:48 |
Konsekvensanalys |
styrmedel som ger incitament i nybilsförsäljningen till styrmedel som ger breda incitament för eldrift i användning och för köp av begagnade bilar. Här är en väl utbyggd laddinfrastruktur central. För elektrifieringen av tunga transporter är laddinfrastrukturen av avgör- ande betydelse.
Utredningen bedömer också att ett transporteffektivt samhälle kan underlätta utfasning genom att dämpa behovet av fossila driv- medel. Det är viktigt att staten genomför styrmedel som möjliggör att samhällsekonomiskt effektiva åtgärder inom transporteffektivt samhälle kommer till stånd.
Kompensera inte för prisökningar på drivmedel med sänkt beskattning
En ökad inblandning av förnybara drivmedel i bensin och diesel kommer att innebära högre drivmedelspriser. Detta ger incitament till olika sätt att minska användningen av drivmedel, både genom minskat trafikarbete, energieffektivare fordon samt elektrifiering. Utredningen uppmanar därför till att man undviker att kompensera för högre pumppriser för drivmedel genom sänkt beskattning. En sänkt beskattning innebär att man låter skattebetalarkollektivet stå för en del av denna merkostnad samtidigt som drivmedelskonsu- menten är den som har bäst möjlighet att välja den anpassningsmeka- nism som ger lägst kostnader. Utredningen förslår däremot att i sam- band med en inkludering av höginblandade biodrivmedel i reduk- tionsplikten (alternativt system med utsläppshandel) överväga en justering av energiskatten så att den beräknas på ett drivmedels energiinnehåll i stället för volym. Detta skulle innebära en sänkt beskattning av etanol som gör att beskattningen av etanol jämfört med andra drivmedel blir likvärdig sett till den energi som driv- medlen innehåller.
Verka för nollutsläpp i nya fordon såväl på
Styrmedlen såväl inom EU som nationellt bör verka för en fortsatt utveckling mot nollutsläpp i personbilsflottan genom infasning av nollutsläppfordon (bilar utan koldioxidutsläpp vid körning) och
665
Konsekvensanalys |
SOU 2021:48 |
utfasning av övriga bilar i nybilsförsäljningen. Utredningen före- språkar att Sverige verkar för
Även för tunga fordon och lätta lastbilar förespråkar utredningen att Sverige verkar för skärpta krav och en tydlig tidsplan för inför- ande av nollutsläppskrav i regleringen om genomsnittliga koldioxid- utsläpp. För tunga fordon bör Sverige även verka för en utvidgning av koldioxidkraven till fordon i kategorin
Över tiden sänkta stöd för investeringar i fordon men fortsatt stöd till laddinfrastruktur
Utredningen bedömer att incitamenten för elektrifiering bör skiftas från incitament i nybilsförsäljningen till incitament som i större utsträckning även påverkar köp av begagnade personbilar. Utred- ningen lämnar inga färdiga styrmedelsförslag men uppmanar till att
666
SOU 2021:48 |
Konsekvensanalys |
området är nära sammankopplat med Elektrifieringskommissionens arbete och det inledande arbetet med regionala s.k. elektrifierings- piloter.
Utredningen uppmanar också till en förstärkning av statens roll i utbyggnaden av laddinfrastruktur, bl.a. genom en nationell lång- siktig plan för hur de statliga insatserna till stöd för den fortsatta utbyggnaden av laddinfrastruktur bör genomföras och organiseras. Handlingsplanen behöver utgå från en målbild som är i linje med den snabba elektrifieringstakt som utredningen bedömer är nödvändig för att nå målet om utfasning 2040 på ett kostnadseffektivt sätt. Nya planerings- och uppföljningsmått behöver då utvecklas som en grund för planeringen, se kapitel 10. Med en framåtblickande plane- ring kan risken för att laddinfrastrukturen inte byggs ut med till- räcklig kapacitet i alla delar av vägnätet begränsas. Planeringen behöver omfatta alla trafikslag och arbetsmaskiner samtidigt. För- slagen är ett inspel till Elektrifieringskommissionen och Elektrifie- ringsstrategin.
Utredningen ger även övergripande förslag gällande hinderröjning för utbyggnad av laddinfrastruktur för hemmaladdning i olika bo- endeformer. Detta är avsett som medskick till Energimyndighetens pågående regeringsuppdrag om bättre tillgång till laddinfrastruktur för hemmaladdning oavsett boendeform, som ska redovisas i augusti 2022. Förslagen är således inte färdigbehandlade och kan därmed inte konsekvensutredas inom ramen för denna utredning.
Genomför redan tidigare lagda förslag inom transporteffektivt samhälle som förväntas leda till en samhällsekonomiskt effektiv omställning och ge myndigheter permanent ansvar att löpande identifiera effektiva styrmedel på området
Utredningen föreslår att de tidigare redovisade förslagen i reger- ingens klimathandlingsplan och olika myndigheters underlag till regeringen inom området transporteffektivt samhälle bör genom- föras när de är samhällsekonomiskt motiverade. Ett genomförande kommer förbättra tillgängligheten för de som inte har tillgång till bil eller som drabbas av högre drivmedelskostnader. Genomförandet kan också bidra till att dämpa negativa konsekvenser för näringslivet.
Berörda myndigheter bör ges ett tydligare långsiktigt ansvar för att fortsatt identifiera hinder och genomföra samhällsekonomiskt
667
Konsekvensanalys |
SOU 2021:48 |
motiverade åtgärder. I dag är ansvaret spritt på flera nivåer och ingen har ett samordningsansvar mellan t.ex. staten, regionerna eller kom- munerna. Digitaliseringen skapar också nya möjligheter som bör tas till vara.
Hur betydelsefulla satsningar inom transporteffektivt samhälle blir beror på omfattningen men också annan samhällsutveckling, exempelvis normförändringar, introduktion av automatiserade for- don och rekyleffekter.
Innovationsprojekt och upphandlingskrav kan stödja elektrifieringen av arbetsmaskiner, lastbilar och sjöfart
Utredningen ser elektrifiering tillsammans med ökad andel lång- siktigt hållbara förnybara drivmedel genom reduktionsplikt/ut- släppshandel som huvudinriktningen för utfasning av fossila driv- medel i arbetsmaskiner. För att påskynda elektrifieringen av arbets- maskiner förordas utökade riktade statliga medel till demon- strationsprojekt och marknadsintroduktion av elektrifierade arbets- maskiner. Även utökade medel till forskning och utveckling behöver övervägas. Den nyligen införda klimatpremien för lastbilar och el- drivna arbetsmaskiner (över 75 kW) bör utvärderas med täta mellan- rum och kan komma att behöva förlängas i tid och omfattning både för lastbilar och arbetsmaskiner.
Utvärderingen av klimatpremien för lastbilar behöver göras till- sammans med andra eventuella stöd till laddinfrastruktur. Utred- ningen bedömer övergripande att stödgivningen på området har förutsättningar att ge upphov till läreffekter och därmed sänka åt- gärdskostnaderna över tid. Utredningen föreslår också att Trafik- verket bör ges i uppdrag att, i samarbete med andra myndigheter som använder arbetsmaskiner för sina åtaganden, utveckla upphandlings- kraven för egen maskinpark och entreprenader. Detta så att över- gången till elektrifierade arbetsmaskiner främjas. Se vidare beskriv- ning i kapitel 13.
Utredningen förordar även en motsvarande inriktning när det gäller upphandling av fordon och transporttjänster med tunga och lätta lastbilar, se kapitel 12, samt upphandling av statlig sjöfart, se kapitel 14. Upphandlingskraven behöver i större utsträckning än i dag inriktas mot lösningar som stimulerar teknikutveckling mot nollutsläpp i olika tillämpningar.
668
SOU 2021:48 |
Konsekvensanalys |
Ökad styrning för utfasning av fossila drivmedel i sjöfart och järnvägstrafik
I dag är drivmedel som används i yrkessjöfart, fiskefartyg och järn- vägstrafik skattebefriat. Drivmedlet är heller inte inkluderat i reduk- tionsplikten. Utredningen föreslår i kapitel 13 och 14 att denna drivmedelsanvändning på sikt bör omfattas av reduktionsplikten eller ett utsläppshandelssystem och beskattas för att få en styrning som blir mer likvärdig vägtrafikens. Sverige bör verka för att styr- medel i första hand införs på
16.3Kostnader för en utfasning av fossila drivmedel
En utgångspunkt för såväl utredningens förslag som konsekvens- analysen är att en utfasning av fossila drivmedel kommer att ske. Utredningens förslag rör vid vilket årtal en sådan utfasning ska ha skett och på vilket sätt. I detta avsnitt görs därför en kortfattad beskrivning av vilka kostnader som är förknippade med en utfasning av fossila drivmedel. Beskrivningen baseras på de scenarioanalyser som presenterats i kapitel 6.
16.3.1Kostnaden för att ersätta fossila med förnybara drivmedel
Det råder stor osäkerhet kring merkostnaden för att ersätta fossila drivmedel med förnybara dito. Det finns många studier kring framtida produktionskostnader för olika typer av biodrivmedel men priset på förnybara drivmedel beror inte enbart på vad det kostar att producera ett drivmedel utan också på hur efterfrågan ser ut på andra marknader än den svenska, se kapitel 6. Sverige har också särskilda svårigheter genom de krav på köldegenskaper som vårt klimat kräver och att den svenska dieselstandarden (MK1) sätter begränsningar för användning av förnybar diesel som samproducerats med fossil råvara i raffinader som producerar diesel motsvarade miljöklass 3. I kostnadsberäkningarna som presenterats i kapitel 6 har Energi- myndighetens prisscenarier för drivmedel från Scenarier över
669
Konsekvensanalys |
SOU 2021:48 |
Sveriges energisystem 2020 använts.3 Energimyndigheten poängterar att osäkerheten är stor för hur biodrivmedelspriserna kan komma att utvecklats. Energimyndigheten anger ett pris på cirka 5 kronor per liter för fossil bensin 2021 vilket stiger till cirka 7 kronor per liter 2040 medan priset på etanol beräknas till knappt 10 kronor per liter och priset på biobensin till ungefär 20 kronor per liter under hela perioden. Helt fossilfri bensin får därmed en merkostnad på 12,10 kronor per liter 2040. För diesel antas att fossil diesel ökar i pris från drygt 4 kronor per liter 2021 till drygt 6 kronor per liter 2040. De biobaserade alternativen har konstanta priser på knappt 13 kronor per liter för FAME och 16 kronor per liter för HVO. Sammantaget innebär det en merkostnad för helt förnybar diesel 2040 på 9,70 kronor per liter jämfört med fossil diesel.
Ett annat sätt att räkna på kostnaderna för ökad inblandning av förnybara drivmedel är att utgå ifrån den föreslagna ökningen av reduktionsplikten till 2030 och de antagande om priseffekter av ökad inblandning av biodrivmedel som görs i propositionen4. Där anges att det för de närmsta åren efter 2020 uppstår en merkostnad på mellan 8 och 12 öre per liter exklusive mervärdesskatt för varje pro- centenhet reduktionsnivån ökar. Prisökningen antas vara densamma för bensin och diesel då införandet av flexibel kvot i praktiken innebär att åtgärdskostnaden är densamma. Det övre spannet motsvarar ungefär den maximala betalningsviljan för att uppfylla reduktionsplikten baserat på en reduktionspliktsavgift på 4 kronor per kilogram koldioxidekvivalenter. Regeringen anger i proposi- tionen att osäkerheten rörande kostnaden för att uppfylla reduk- tionsplikten troligtvis kommer att öka över tid men har använt samma kostnadsintervall för att ge en indikation om kostnaden 2030. För att beräkna prispåslaget för helt fossilfri bensin och diesel har ett antagande gjorts om att detta innebär 81 procents reduk- tionsnivå för bensin och 93 procent för diesel.5
Merkostnaden för förnybara drivmedel som ersätter bensin respektive diesel enligt dessa två alternativa sätt att beräkna redovisas i tabellen nedan. Båda beräkningssätten har stora osäkerheter, i syn- nerhet gäller detta för prisantagandet för förnybar bensin.
3Energimyndigheten (2021b), Scenarier över Sveriges energisystem 2020, ER 2021:6.
4Prop. 2020/21:180
5Antagandet baseras på uppgifter i Energimyndigheten (2019a) s. 46.
670
SOU 2021:48Konsekvensanalys
Tabell 16.1 Merkostnad kr/liter för förnybara drivmedel jämfört med dess fossila motsvarighet för år 2040
Exklusive skatter.
|
Bensin |
Diesel |
Utredningens beräkningar utifrån |
12,10 |
9,70 |
Energimyndighetens prisscenarier * |
|
|
Utredningens beräkningar utifrån Prop. |
||
2020/21:180** |
|
|
Källa: *Energimyndigheten (2021b) **beräkningar baserat på merkostnader per procents reduktion enligt propositionen samt antaganden om högsta möjliga reduktionsnivå för respektive drivmedel enligt Energimyndigheten (2019a) Kontrollstation för reduktionsplikten 2019.
Baserat på Energimyndighetens prisscenario samt antagandena i pro- positionen om reduktionsplikt ges en merkostnad kring 10 kro- nor/liter för såväl bensin som diesel. Eftersom drivmedel är belagda med mervärdesskatt är prisökningen vid pump 25 procent högre för de drivmedelskonsumenter som inte kan dra av mervärdesskatt.
För förnybar bensin är osäkerheten särskilt stor eftersom det i dag saknas ett förnybart alternativ som inte bara kan blandas in tillsammans med fossilt drivmedel utan helt kan ersätta detta. För att ersätta fossil bensin i ottomotorer är ett alternativ att konvertera fordon för ökad användning av etanol, t.ex. till E85, jämfört med att använda en stor andel biobensin när vi närmar oss utfasningsåret. Det är dock osannolikt att sådana lösningar sammantaget blir sär- skilt mycket billigare än de kostnadsuppskattningar som getts ovan. Nya typer av förnybara drivmedel såsom elektrobränslen kan också komma att förändra kostnadsbilden och det finns produktionskost- nadsbedömningar som ligger väsentligt under Energimyndighetens prisscenario, se kapitel 6. Dessa bedömningar förutsätter dock att tekniker som i dag enbart är i demonstrationsskala framgångsrikt kan fortsätta utvecklas och skalas upp.
För diesel kan HVO användas i en hög inblandningsgrad inom gällande dieselspecifikation och nyare motorer kan i de flesta fall även använda HVO100. Rent tekniskt är det alltså väsentligt enklare att nå en utfasning för diesel än för bensin. Däremot finns utma- ningar även för diesel när det gäller tillgången till råvara och produk- tionskapacitet för hållbar produktion i stor skala.
Sammanfattningsvis råder en stor osäkerhet om merkostnaden för förnybara drivmedel som helt kan ersätta fossil bensin och diesel.
671
Konsekvensanalys |
SOU 2021:48 |
Det finns dock få tecken på att merkostnaden kommer att sjunka väsentligt jämfört med dagens merkostnad för låginblandning i bensin respektive diesel. Merkostnaden för konsumenten beror heller inte enbart på produktionskostnaderna utan styrmedel, utbud och efterfrågan globalt styr prissättningen, se kapitel 6 för en dju- pare diskussion kring detta.
16.3.2Kostnader för elektrifiering
En viktig skillnad mellan användning av flytande och gasformiga förnybara drivmedel och elektrifiering är att elektrifiering innebär en kraftig energieffektivisering av fordonen. Utöver att elektrifiering innebär en lägre energianvändning per kilometer är också elektricitet ofta billigare per energienhet än både fossila och förnybara driv- medel6. Detta gör att övergång från flytande eller gasformigt driv- medel till elektricitet innebär kraftigt minskade kostnader för den energi som används för fordonens framdrift. Medan en ökad andel biodrivmedel ger högre körkostnader innebär elektrifiering lägre körkostnader. De kostnader som uppkommer vid elektrifiering härrör i stället från ökade inköpskostnader för fordon eller arbets- maskiner samt investeringar i laddinfrastruktur. I många fall kom- penseras dessa kostnader av de lägre driftskostnaderna vilket gör att elektrifiering i ett totalkostnadsperspektiv kan vara billigare inte bara jämfört med att använda biodrivmedel i förbränningsmotorer utan också jämfört med användning av fossila drivmedel. Eftersom fordonskostnaderna för eldrivna fordon förväntas sjunka över tiden ökar elektrifieringens konkurrenskraft ju närmre utfasningsåret vi kommer.
Merkostnader vid inköp av eldrivna fordon och arbetsmaskiner
För personbilar finns bedömningar om att elbilar kan nå kostnads- paritet med motsvarande bilar med förbränningsmotor vid inköp redan om några år, se kapitel 11. Räknat på totalkostnad för ägande kan kostnadsparitet sannolikt nås tidigare, i vissa segment redan i dag. I och med att elektrifiering i nuläget är förknippat med högre
6Gäller i de fall man kan ladda till det pris som betalas för hushållsel. Priset för kommersiell snabbladdning är ofta högre per kWh än priset på bensin och diesel i dag.
672
SOU 2021:48 |
Konsekvensanalys |
investeringskostnad för fordon men lägre driftskostnad, nås kost- nadsparitet fortare för fordon som kör långa sträckor. Även två- hjulingar och lätta lastbilar bedöms kunna nå kostnadsparitet relativt snart eller redan i dag. För tunga lastbilar har utvecklingen inte kommit lika långt och kostnadsmässig neutralitet sett till totala ägar- kostnader ligger också längre bort i tiden. Utifrån kostnadsantag- anden som redovisas i kapitel 6.4. nås kostnadsparitet för person- bilar kring år 2025.
För tunga fordon, där batterierna är betydligt större, är batteri- kostnaden en större post än för personbilar vilket också påverkar merkostnaden för hela fordonet. Samtidigt som merkostnaden vid inköp är högre för tunga fordon än för personbilar är också driv- medelsbesparingen per körd kilometer större och körsträckorna är dessutom i genomsnitt väsentligt längre för lastbilar än för person- bilar.7 Beroende på körmönster och möjlighet till laddning finns det därför ofta goda möjligheter att betala för en högre inköpskostnad genom lägre driftskostnader. Å andra sidan är minskade lastmöj- ligheter genom tunga och skrymmande batterier ett större problem för transportfordon än för personbilar och för nyttotrafik är det också viktigt att arbetstid inte förspills för laddning utan att laddning kan ske vid de stopp som ändå måste göras för lastning och lossning samt i samband med lagstadgade raster.
Investeringskostnader i laddinfrastruktur
Utöver merkostnader vid inköp av fordon innebär elektrifieringen också ett behov av investeringar i laddinfrastruktur. I kapitel 10 ges en mer fullödig beskrivning av vilka behov av laddinfrastruktur som finns för olika fordonstyper. För personbilar kommer en stor del av laddningen att kunna ske vid bilens vanliga parkeringsplats till en relativt låg investeringskostnad. Dessa laddpunkter kommer att behöva öka i takt med antalet laddbara personbilar i fordonsflottan. Utöver enskilda laddpunkter behöver det även finnas ett tillräckligt omfattande nät av allmänt tillgängliga laddningsstationer. Det allmänt tillgängliga nätet består både av laddpunkter med snabb- laddare och med punkter för normalladdning på olika spännings- och effektnivå. Hur mycket laddning som kommer behövas är
7Se Trafikanalys statistik, Körsträckor 2019 (trafa.se).
673
Konsekvensanalys |
SOU 2021:48 |
mycket svårt att bedöma. I kapitel 6 redovisas de antaganden som gjorts gällande laddpunkter per fordon och fördelningen mellan publika och
Tabell 16.2 Antagande om behov och kostnader för laddinfrastruktur per fordon exkl eventuellt statligt stöd
|
Personbil och lätt lastbil* |
Tunga lastbilar** |
|
|
|
Normalladdning (laddning vid depå/hem) |
|
|
effekt, kW per laddare |
5 |
50 |
|
|
|
antal laddare per fordon |
1 |
1 |
kostnad per laddare |
25 000 |
250 000 |
|
|
|
kostnad per tillkommande fordon |
25 000 |
250 000 |
Destinationsladdning (semipublik) |
|
|
|
|
|
effekt, kW per laddare |
22 |
350 |
antal fordon per laddare |
28 |
5,15 |
|
|
|
kostnad per laddare |
110 000 |
1 750 000 |
kostnad per tillkommande fordon |
4 000 |
340 000 |
|
|
|
Snabbladdning (publik) |
|
|
effekt, kW per laddare |
100 |
600 |
|
|
|
antal fordon per laddare |
139 |
12 |
kostnad per laddare |
500 000 |
3 000 000 |
|
|
|
kostnad per fordon |
3 600 |
244 000 |
TOTALKOSTNAD PER TILLKOMMANDE |
|
|
FORDON |
32 600 |
834 000 |
Källa: Utredningens beräkningar utifrån Powercircle (2021) för lätta fordon samt Trafikverket (2021) för tunga fordon. Antagande om en kostnad på 5 000 kronor per kW.
674
SOU 2021:48 |
Konsekvensanalys |
Ekonomiska drivkrafter för minskad drivmedelsanvändning minskar omställningskostnaden
De tekniska alternativen till fossila drivmedel, förnybara flytande och gasformiga drivmedel respektive elektrifiering, har olika kost- nadsprofiler. Merkostnaden i form av högre inköpskostnader för eldrivna fordon och investeringar i laddinfrastruktur kommer i många fall att kunna kompenseras genom lägre driftskostnader. Detta gör att det finns en stark privat- och företagsekonomisk driv- kraft bakom elektrifieringen. För användningen av förnybara flyt- ande och gasformiga drivmedel är det annorlunda. Att ersätta fossila drivmedel med förnybara dito innebär ingen energieffektivisering utan ger enbart högre drivmedelskostnader. Dessa högre driv- medelspriser ger dessutom ytterligare incitament för elektrifiering ju längre vi kommer på vägen mot en utfasning. Med de antaganden om kostnadsutveckling som utredningen utgår ifrån kommer elek- trifiering att bli ett allt billigare sätt att ersätta fossila drivmedel medan det inte finns motsvarande tendens till en kostnadssänkning för förnybara drivmedel. Högre drivmedelspriser genom ökad in- blandning av förnybara drivmedel ger inte bara incitament till elektrifiering utan även ett minskat trafikarbete. Hur den mest kost- nadseffektiva åtgärdsmixen ser ut mellan energieffektivare fordon, elektrifiering, minskat trafikarbete och användning av förnybara drivmedel är det inte möjligt att veta i dag.
Utredningens förslag tar därför sin utgångspunkt i att utfas- ningen av fossila drivmedel ska ske på ett sådant sätt att möjlighet ges till flera olika sätt att ersätta fossila drivmedel, både genom användning av förnybara flytande och gasformiga drivmedel, elektri- fiering och minskat trafikarbete. För att uppnå detta är det viktigt att den merkostnad som användning av förnybara flytande och gas- formiga drivmedel innebär övervältras på drivmedelskonsumen- terna. Det är trafikanterna som bäst känner till vilka kostnader de har för olika typer av anpassning och som därmed kan välja det sätt som innebär lägst kostnader.
675
Konsekvensanalys |
SOU 2021:48 |
16.4Konsekvenser av dagens styrmedelinriktning
Det finns en omfattande styrning i transportsektorn för att minska utsläppen av växthusgaser. I detta avsnitt beskriver vi de konsek- venser som dagens styrmedelsutformning kan förväntas få när vi närmar oss en utfasning av fossila drivmedel. De förslag till för- ändringar i styrmedelsinriktningen som utredningen lämnar kan ses som ett svar på de problem som identifierats med dagens inriktning. Detta avsnitt beskriver alltså det jämförelsealternativ som utred- ningen ser som troligt om utredningens förslag inte genomförs. Även detta jämförelsealternativ innebär en utfasning av fossila drivmedel.
16.4.1Högre körkostnader för bensin- och dieselfordon med växande reduktionsplikt
Då förnybara drivmedel generellt är väsentligt dyrare att producera än fossila dito innebär en utfasning av fossila komponenter i drivmedlen att priset på drivmedel stiger. Till viss del kan detta kom- penseras med sänkt beskattning men miniminivåerna i Energiskatte- direktivet sätter en nedre gräns för hur låg beskattningen av bensin och diesel kan bli i Sverige.
Hur pass mycket körkostnaderna för bensin- och dieselbilar kommer att stiga fram till utfasningsåret beror både på hur priset på drivmedel utvecklas och hur bränsleeffektiva fordonen är. Till viss del kommer ökade drivmedelspriser att kompenseras av att fordons- flottan blir allt mer energieffektiv. Individer och företag är dock olika känsliga för dessa kostnadsökningar och möter också olika stora kostnadsökningar i förhållande till sina inkomster och omsättning.
Effekter på drivmedelspriset genom ökad användning av biodrivmedel
I tidigare avsnitt (16.3.1.) redovisades beräkningar av merkostnaden för biodrivmedel både utifrån de antaganden som görs i propo- sitionen med förslag till ökad reduktionsplikt och baserat på pris- scenarier för olika drivmedel från Energimyndigheten. I tabellen nedan sammanställs beräkningar över påverkan på drivmedelspriset för perioden fram till 2040 baserat på dessa två beräkningssätt för
676
SOU 2021:48 |
Konsekvensanalys |
föreslagna nivåer för reduktionspliktens utveckling till 2030 och en fullständig utfasning 2040. Merkostnaden är exklusive mervärdes- skatt och antar oförändrad beskattning. För diesel ligger de båda beräkningssätten relativt lika medan merkostnaden för bensin blir väsentligt högre när vi använder Energimyndighetens prisprognoser. Detta beror på att vi här antar att man klarar reduktionsnivåerna för bensin genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dvs. genom etanol och biobensin. Eftersom biobensin förväntas vara väsentligt dyrare än HVO blir prispåslaget större i detta fall jämfört med när
vii enlighet med reduktionspliktspropositionen antar samma mer- kostnad för inblandning i bensin och diesel per utsläppsreduktion. Om reduktionsnivån för bensin fram till 2030 huvudsakligen upp- fylls genom högre inblandning av HVO i diesel är reduktionsplikts- propositionens beräkningar mer korrekta. För en utfasning där även bensinen behöver bli förnybar är dock beräkningarna baserat på Energimyndighetens prisprognoser mer rimliga. Båda beräknings- sätten är dock förknippade med betydande osäkerheter eftersom det finns en genuin osäkerhet om framtida biodrivmedelspriser, i syn- nerhet för förnybar bensin.
Tabell 16.3 Prispåverkan per liter drivmedel (exkl. mervärdesskatt) för reduktionspliktens utveckling till 2030 samt fullständig utfasning av fossila drivmedel (kr/l)
År |
Reduktionsnivå (%) |
Beräkning baserad på |
Beräkning baserad på |
|||
|
|
|
Prop. 2020/21:180* |
Energimyndighetens |
||
|
|
|
|
|
prisscenarier** |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Bensin |
Diesel |
Bensin |
Diesel |
Bensin |
Diesel |
|
|
|
|
|
|
|
2020 |
4,2 |
21 |
0,2 |
2,2 |
||
2022 |
7,8 |
30,5 |
0,8 |
3,4 |
||
|
|
|
|
|
|
|
2024 |
12,5 |
40 |
1,3 |
4,7 |
||
2026 |
19 |
50 |
2,0 |
6,0 |
||
|
|
|
|
|
|
|
2028 |
24 |
58 |
2,7 |
7,2 |
||
2030 |
28 |
66 |
3,4 |
8,3 |
||
2040 |
81 |
93 |
12,1 |
9,7 |
||
|
|
|
|
|
|
|
Källa:
**Utredningens beräkningar baserat på Energimyndigheten (2021). Här antas att bensinkvoten klaras genom inblandning och etanol och biobensin. För
677
Konsekvensanalys |
SOU 2021:48 |
De reduktionspliktsnivåer som är föreslagna för 2030 innebär pris- ökningar jämfört med 2020 på cirka 2 kr/liter för bensin och cirka
Prisökningen kompenseras delvis av en snålare personbilsflotta
Körkostnaderna är en funktion både av drivmedelspriset och hur energieffektiva fordonen är. Figuren nedan visar genomsnittlig bränsleanvändning för nya bensin- och dieselbilar i Sverige under en
8Prop. 2020/21:180.
9Reduktionspliktsavgiften för bensin är 5 kr/kg men eftersom reduktioner ska kunna flyttas mellan bensin och diesel är dieselns reduktionspliktsavgift på 4 kr/kg mer relevant för frågan om maximalt prispåslag även för bensin.
678
SOU 2021:48 |
Konsekvensanalys |
modell ger väldigt olika utslag på körkostnaden beroende på vilken årsmodell man utgår ifrån.
Figur 16.1
|
9,0 |
|
km |
8,0 |
|
|
||
l/100 |
7,0 |
|
6,0 |
||
Drivmedelsförbrukning |
||
5,0 |
||
|
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
Genomsnittlig drivmedelsförbrukning för nya bensin- och dieselbilar i Sverige
Diesel
Bensin inkl. hybrid
Källa: Utredningens beräkningar baserat på underlag från Trafikverket.10
Föga förvånande finns ett tydligt samband mellan inkomster och hur gamla bilar hushållen äger. Trafikanalys har visat11 att hushåll i den lägsta inkomstkvintilen äger bilar som i genomsnitt är 12 år gamla medan hushåll i den högsta inkomstkvintilen äger bilar som är knappt 8 år gamla. Här ingår enbart privatägda bilar vilket gör att skillnaden är ännu större om man tar hänsyn till förekomsten av förmånsbilar. Under åren 2012 till 2018 har alla inkomstgrupper fått minskade körkostnader men hushållen med lägst inkomster har inte sett lika stora kostnadsminskningar som hushållen med högre inkomster.
I figuren nedan redovisas körkostnaden per mil 2012 samt 2018 för olika inkomstgrupper där hushållen delats in i fem lika stora
10För bensinbilar görs ett viktat genomsnitt av drivmedelsförbrukningen för bensinbilar och elhybrider baserat på statistik över nybilsförsäljningen uppdelat på drivmedel från Trafikanalys (RS Tab. 6, i statistikpublikation Fordon) för åren
11Trafikanalys (2021e).
679
Konsekvensanalys |
SOU 2021:48 |
grupper. Under perioden har körkostnaderna minskat för alla grupper, med som mest 2,4 kr/mil för de två grupperna med högst inkomst (kvintil 4 och 5) och med 1,8 kr/mil för de med lägst in- komster (kvintil 1). Priserna på bensin och diesel är i princip de- samma 2012 som 2018 vilket gör att körkostnadsminskningen speg- lar fordonsflottans ökande bränsleeffektivitet.
Figur 16.2 Körkostnad för olika inkomstgrupper
2012 samt 2018
|
14,0 |
|
|
12,0 |
|
kr/mil |
10,0 |
|
8,0 |
||
Körkostnad |
||
6,0 |
||
|
||
|
4,0 |
2,0
0,0
20122018
Källa: Utredningens egna beräkningar baserade på uppgifter tillhandahållna av Trafikanalys.
Baserat på hur nya bilars bränsleförbrukning utvecklats är det rimligt att anta att köparna av äldre bilar under de närmaste åren kommer att kunna kompensera för högre drivmedelspriser genom att byta till nyare bilar. Körkostnadsminskningen mellan 2012 och 2018 för hög- inkomsttagarhushållen är i samma härad som den förväntade pris- ökningen på grund av reduktionsplikten under en fyraårsperiod. Bränsleeffektiviseringen kommer dock att avta när flottan av äldre bilar börjar bestå av årsmodellerna från 2012 och framåt. Även om det under denna period tillkommit laddbara bilar så är andelarna låga under perioden fram till 2019. När vi närmar oss 2030 kommer ett byte från en 15 år gammal bil till en 10 år gammal bil i genomsnitt inte att innebära någon lägre drivmedelsförbrukning. Detta gör att snålare bensin- och dieselbilar inte kommer att kunna kompensera
680
SOU 2021:48 |
Konsekvensanalys |
ägarna av äldre bilar för de prisökningar på bensin och diesel som kommer att ske kring 2030. För perioden från 2019 och framåt förväntar vi oss dock att andelen laddbara bilar ökar kraftigt i ny- bilsförsäljningen och under förutsättning att dessa också stannar i Sverige innebär detta att det under mitten av
Även om högre drivmedelspriser påverkar olika inkomstgrupper på ett likartat sätt när vi beräknar kostnadsökningen i kronor eller som andel av transportkostnaderna kan en lika stor procentuell ökning av kostnaderna i relation till inkomster eller utgifter drabba det fattigare hushållet mer än det rikare på grund av att det totala ekonomiska utrymmet är mer begränsat.13
Invånare i glesbygd är väsentligt mer känsliga för prisökningar än invånare i tätorter
Det är inte bara kostnaden per mil som har betydelse för hur högre drivmedelspriser påverkar privatekonomin utan också hur långa körsträckorna är. Genom att koppla uppgifter om privatägda bilars körsträckor och bränsleförbrukning till hushåll kan man undersöka hur de totala drivmedelskostnaderna fördelar sig i olika befolknings- grupper. Baserat på uppgifter som utredningen fått tillgång till från Trafikanalys kan man se att bilägande hushåll i glesbygd i genomsnitt hade en drivmedelskostnad som var 28 procent högre än för hushåll som ej bodde i glesbygd vilket motsvarar knappt 5 000 kronor per år.14 Detta är både en konsekvens av högre drivmedelskostnader per
12Energiskattedirektivet är under omförhandling och högre miniminivåer skulle minska möjligheten att sänka beskattningen ytterligare.
13se Johansson m fl. (2015) för en diskussion kring hur begreppet energifattigdom kan förstås i en svensk kontext.
1416 415 kronor utanför glesbygd och 21 040 kronor i glesbygd.
681
Konsekvensanalys |
SOU 2021:48 |
mil och ett större trafikarbete. Även Eliasson m.fl. (2018)15 beskriver en skillnad i konsekvenser mellan glesbygd och stad av ökade driv- medelspriser där de negativa effekterna för glesbygd är tydlig.
Aggregerade värden döljer dock den stora variation som finns mellan olika hushåll på samma plats och med liknande ekonomisk situation. Beroende på arbetsförhållanden, familjesituation och fritidsintressen kan två hushåll på samma plats och med samma inkomst påverkas på väldigt olika sätt av högre drivmedelspriser. Detta gör det också svårt att kompensera hushåll för ökade kost- nader för drivmedel genom transfereringar. Samtidigt är det inte önskvärt att ha en kompensation som fullt ut motsvarar det egna hushållets drivmedelskostnad eftersom det då skulle uppväga den styrning som ges genom att konsumenten får stå för den kostnad som användning av drivmedel innebär, både i produktionskostnad och genom de utsläpp som orsakas.
16.4.2Risk för koldioxidläckage om Sverige får väsentligt högre dieselpriser än övriga Europa
Reduktionspliktens utveckling till 2030 innebär att diesel kommer att öka i pris betydligt mer än bensin. Medan personbilar och lätta lastbilar finns med både bensin- och dieselmotor använder tunga fordon och större arbetsmaskiner i princip uteslutande diesel- motorer. Samtidigt har elektrifieringen inte kommit lika långt för tunga fordon som för personbilar vilket gör det väsentligt svårare på kort sikt för den tunga trafiken att övergå till eldrift jämfört med för personbilar och till viss del lätta lastbilar. Det är därför svårare för den tunga trafiken att anpassa sig till de närmaste årens högre driv- medelspriser genom elektrifiering än för den lätta trafiken. Den långväga tunga trafiken har däremot ett annat sätt att anpassa sig till högre svenska drivmedelspriser, nämligen genom tankning i andra länder. Något som sker även med dagens relativpriser och kan förväntas öka i omfattning om dieselpriset i Sverige stiger mer än i grannländerna. En sådan anpassning är oönskad både av fiskala skäl och för att det inte minskar de samlade utsläppen av växthusgaser (även om det hjälper till att nå nationella utsläppsmål). Det är därför olyckligt att prisökningen genom den föreslagna reduktionsplikten
15Eliasson, J., Pyddoke, R., Swärdh,
682
SOU 2021:48 |
Konsekvensanalys |
blir så pass mycket högre på diesel än på bensin fram till 2030, just den period då det är den lätta trafiken som enklast kan svara på högre drivmedelspriser genom elektrifiering.
Högre priser på just diesel har också betydelse för konkurrens- kraften hos den industri som har långa transportavstånd. I synnerhet de företag som verkar på en internationell marknad är känsliga för högre transportkostnader eftersom de inte kan föra över kostnads- ökningen på sina kunder på samma sätt som företag som saknar internationell konkurrens. Förutom att koldioxidläckage kan uppstå genom att långväga transporter väljer att tanka utanför Sverige kan läckage uppstå om höga transportkostnader i Sverige innebär att industriproduktion flyttar till platser där transporternas utsläpp inte regleras i samma utsträckning och där kanske även utsläpp från själva produktionen är mer oreglerade.
Tidigare genomförda analyser över bland annat vägskatt16 pekar mot att skogsindustrin, livsmedelsindustrin och bygg- och anlägg- ningsindustrin är de branscher som är mest känsliga för högre trans- portkostnader. Hur kostnadsökningen slutligen påverkar olika aktörer beror på möjligheten att övervältra kostnadsökningen på kunder respektive leverantörer. Högre drivmedelspriser kan dock på längre sikt också leda till elektrifiering av den tunga trafiken. Här finns skillnader mellan olika branscher när det gäller hur enkelt det är att elektrifiera transporterna, bland annat utifrån vilket vägnät som trafikeras och körmönster. Möjligheten att elektrifiera som respons på högre dieselpriser beror till stor del på tillgången till laddinfrastruktur för tunga fordon, en infrastruktur som kan bestå både av laddpunkter för snabbladdning och eventuellt på sikt dyna- misk laddning via elvägar. En snabb utbyggnad av laddinfrastruktur för tunga fordon kan därigenom dämpa de negativa konsekvenserna av högre dieselpriser för den svenska industrin.
För skogs- och jordbruket påverkar även högre dieselpriser pro- duktionskostnaderna genom arbetsmaskinernas dieselanvändning. Här är en försvårande omständighet att skogsmaskiner (skotare och skördare) samt jordbrukets arbetsmaskiner (t.ex. traktorer och skördetröskor) är de typer av arbetsmaskiner som bedömts svårast att elektrifiera.17
16Betänkandet från vägslitageskattekommittén, SOU 2017:11, s. 788.
17WSP (2017).
683
Konsekvensanalys |
SOU 2021:48 |
16.4.3Elektrifiering ger nya möjligheter att parera högre drivmedelspriser för hushåll och företag
Högre drivmedelspriser på grund av en högre inblandning av för- nybara drivmedel gör det mer lönsamt att välja ett laddbart fordon och att köra på el i så stor utsträckning som möjligt. Ju närmare 2040, desto lättare kommer det vara även för köpare av begagnade personbilar att svara på högre drivmedelspriser genom att byta till eldrift. Även för den tunga trafiken samt för arbetsmaskinerna för- väntas merkostnaden vid inköp för elektrifierade fordon/maskiner att minska över tid. För att det ska vara möjligt att köra på el krävs dock möjlighet att ladda. Möjligheterna att ladda vid sitt hem är stora för de som bor i egen villa redan i dag medan det finns hinder för de som bor i flerfamiljshus samt de som har sin parkering i form av en samfällighet, något som beskrivits i kapitel 10. Möjligheten att ladda vid sin bostad är därför ofta enklare att lösa för boende i landsbygd och mindre tätorter jämfört med boende i stadsmiljö. För att el- drivna fordon ska kunna användas på samma sätt som dagens fordon med förbränningsmotor krävs också att det finns tillgång till snabb- laddning vid långresor samt en fungerande laddinfrastruktur även för tunga fordon och arbetsmaskiner.
16.4.4Minskade skatteintäkter från drivmedelsförsäljningen och statliga stöd påverkar de offentliga finanserna
Dagens styrmedelsutformning påverkar de offentliga finansernas utveckling. Minskade drivmedelsvolymer, både genom den prisök- ning som reduktionsplikten innebär och genom stimulanser för elektrifiering genom t.ex. fordonssubventioner och stöd till utbygg- nad av laddinfrastruktur, innebär lägre skatteintäkter från energi- och koldioxidskatt. Samtidigt kompenseras detta till viss del av högre intäkter per såld liter drivmedel från mervärdesskatt när driv- medelspriset stiger samt ökade intäkter från beskattningen av el.
Den omställning som en utfasning av fossila drivmedel innebär kräver investeringar i såväl fordon, laddinfrastruktur som produk- tionsanläggningar för flytande och gasformiga förnybara drivmedel. Huvuddelen av dessa investeringskostnader kommer att belasta de som kör fordonet alternativt transportköparen, både privatpersoner och företag. Staten har dock hittills gett stöd både för köp av fordon
684
SOU 2021:48 |
Konsekvensanalys |
genom
16.4.5Svag styrning mot minskade utsläpp för sjöfart och dieseldriven järnvägstrafik
Medan de drivmedel som används i vägtrafiken, fritidsbåtar och arbetsmaskiner både beskattas och omfattas av krav på minskade livscykelutsläpp genom reduktionsplikten finns inga motsvarande styrmedel för de drivmedel som används i sjöfart och dieseldriven järnvägstrafik. Detta gör att incitamenten för utsläppsminskningar är avsevärt mindre inom dessa sektorer. Andelen förnybart driv- medel är också mycket låg och merkostnaden för att byta ut fossila drivmedel mot endera förnybara flytande och gasformiga drivmedel eller el blir hög för den aktör (t.ex. en offentlig upphandlare) som trots detta vill gå mot fossilfrihet.
16.4.6Nationell beredskap och upprätthållande av samhällsviktiga funktioner
Fungerande transporter och tillgången till drivmedel är en viktig del av beredskapen och upprätthållandet av samhällsviktiga funktioner. För den militära beredskapen handlar det främst om Försvars- maktens verksamhet. Inom civil beredskap räknas transporter i sig som en samhällsviktig sektor. Transporter är också en del av funk- tionaliteten i andra samhällsviktiga sektorer – t.ex. blåljusverksam- het och försörjning av livsmedel och läkemedel. Dessutom har driv- medel en bredare funktion än transporter i beredskapssammanhang
–bl.a. som reservkraft och som störningsreserv vid elavbrott. Drivmedel blir på så sätt också en del av frågan om elsäkerhet.
685
Konsekvensanalys |
SOU 2021:48 |
Det svenska totalförsvaret är under återuppbyggnad och mycket inom detta område är därför under förändring. Utfasningen av fossila drivmedel kommer att innebära såväl nya möjligheter som nya utmaningar i detta sammanhang. Beredskapsfrågor som kommer behöva hanteras beträffande transporter och drivmedel handlar om hur elsäkerhet samt tillgång till och lagring av flytande och gas- formiga drivmedel behöver utvecklas när transportsektorn ställer om. Det handlar också om hur eventuella kvarvarande behov av fossila drivmedel kan hanteras. Dessutom kan särskilda aspekter finnas under en övergångsfas – även om utvecklingen har en tydlig riktning så omfattar systemen i förändringsprocessen både det nya (förnybar drift) och det gamla (kvarstående fossildrift). Under hela förändringsprocessen förväntas samtidigt beredskapen upprätthållas.
Frågorna kommer att behöva hanteras även vid en utfasning 2045 och konsekvenserna är alltså i den meningen oberoende av utred- ningens förslag. Till stor del handlar möjligheterna att ställa om till fossilfria alternativ inom nationell beredskap och samhällsviktiga funktioner om samma centrala faktorer som för övriga samhället, dvs. användbarhet i äldre motorer
Vissa nischer kan komma att vara fortsatt beroende av
686
SOU 2021:48 |
Konsekvensanalys |
16.4.7Resurseffektivitetsaspekter på elektrifiering och ökad användning av biodrivmedel
För såväl elektrifiering som flytande och gasformiga förnybara drivmedel finns risker förknippade med att utsläpp av växthusgaser kan uppstå utanför den svenska transportsektorn. Det finns också begränsningar i tillgängliga resurser och risker kopplade till andra dimensioner av hållbarhet. För elektrifiering är batterierna den främsta utmaningen där det både handlar om tillgång till vissa metaller och att batteritillverkning är energikrävande. Batteritill- verkning som sker i länder med höga koldioxidutsläpp från elpro- duktionen och avsaknad av reglering av utsläppen kan innebära om- fattande livscykelutsläpp. För biodrivmedel kan konkurrens om biomassa uppstå som ger upphov till s.k. vattensängseffekter om en ökad svensk användning av biomassa i transportsektorn leder till att annan användning trängs undan och ersätts med fossila bränslen. Det finns också en risk för att negativa effekter kan uppstå på mark- användningen och kolinlagringen i landskapet. En fördjupad diskus- sion om resurseffektivitetsaspekter finns i kapitel 6.
16.5Konsekvenser av en utfasning 2040 i stället för 2045
Här diskuteras konsekvenserna av att tidigarelägga utfasningsåret från 2045 till 2040. En jämförelse gör också med en utfasning till 2035. I kapitel 6 görs en mer djuplodande analys som ligger till grund för utredningens förslag om utfasning av fossila drivmedel till 2040 baserat bland annat på framtagna scenarier. I och med att ett tidigare utfasningsår inom respektive scenario i princip uteslutande har att göra med volymer flytande och gasformiga förnybara drivmedel kommer valet av utfasningsår att främst beröra möjligheten att er- sätta fossila drivmedel med förnybara dito vid utfasningsåret.
687
Konsekvensanalys |
SOU 2021:48 |
16.5.1Lägre kumulativa direkta utsläpp av växthusgaser vid ett tidigare utfasningsår
I kapitel 6 redovisas utredningens scenarier över energianvändningen för transporter och arbetsmaskiner. I tabellen nedan sammanställs beräknade drivmedelsvolymer vid tre alternativa utfasningsår samt kumulativa direkta utsläpp från flytande och gasformiga drivmedel från 2020 och fram till de tre alternativa utfasningsåren.
Tabell 16.4 Behov av flytande och gasformiga förnybara drivmedel samt kumulativa utsläpp vid olika utfasningsår
Scenario |
Flytande och gasformiga |
Kumulativa utsläpp 2020- |
|
|||
|
drivmedel att ersätta vid |
utfasningsåret, miljoner ton CO2e |
||||
|
utfasningsåret, TWh |
|
|
|
|
|
|
2035 |
2040 |
2045 |
2035 |
2040 |
2045 |
LågEl |
68 |
60 |
57 |
142 |
155 |
167 |
MedelEl |
54 |
41 |
33 |
138 |
147 |
156 |
HögEl |
41 |
27 |
19 |
133 |
141 |
147 |
57 |
48 |
43 |
138 |
149 |
159 |
|
35 |
21 |
14 |
129 |
136 |
141 |
|
HögEl/+20% |
47 |
32 |
24 |
136 |
146 |
152 |
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Utredningens egna beräkningar.
En första observation är att det är stora skillnader i volymen driv- medel beroende på elektrifieringstakt i scenarierna. Scenariot med lägst elektrifieringstakt (LågEl) har större volymer drivmedel 2045 än de båda elektrifieringsscenarierna har 2035. Får vi en låg elektri- fieringstakt krävs alltså väldigt omfattande volymer förnybara flyt- ande och gasformiga drivmedel även vid en utfasning 2045. För scenarierna med snabbare elektrifiering sjunker drivmedelsanvänd- ningen relativt snabbt mellan 2035 och 2040 medan skillnaden är mindre mellan 2040 och 2045. Givet en hög elektrifieringstakt krävs alltså inte särskilt mycket större volymer förnybara drivmedel vid en utfasning 2040 än 2045. Kumulativa utsläpp blir cirka
688
SOU 2021:48 |
Konsekvensanalys |
Det bör noteras att de kumulativa besparingarna i hög grad beror av antaganden som görs om reduktionsplikt under åren fram till 2035.
16.5.2Inte större indirekta utsläpp av växthusgaser vid ett tidigare utfasningsår
Det skulle kunna vara så att en snabb utfasning av fossila drivmedel visserligen ger minskade direkta utsläpp från drivmedelsanvänd- ningen men å andra sidan ger större indirekta utsläpp från fordons- tillverkning, batteritillverkning och tillverkning av drivmedel. Detta är utsläpp som både kan uppstå i Sverige och utomlands men som inte bokförs i den svenska transportsektorn. Utredningen har därför gjort beräkningar av dessa indirekta utsläpp som visar att även om dessa inkluderas så ger en tidigare utfasning markant lägre kumu- lativa utsläpp av växthusgaser. Även i nuläget ger transportsektorn och arbetsmaskinerna upphov till utsläpp utanför respektive sektor och dessa är högre än vid en utfasning av fossila drivmedel. Skillnaden mellan olika utfasningsår är marginell.
16.6Hur påverkar utredningens förslag om styrmedelsinriktning konsekvenserna av utfasningen
Detta avsnitt analyserar utredningens förslag gällande styrmedels- inriktning för utfasning oaktat utfasningsår.
16.6.1Mer likartade prisökningar för bensin och diesel
Utredningen föreslår i kapitel 7 en förändring av reduktionsplikten så att samma reduktionskrav ställs på bensin som diesel, endera genom att låta reduktionsplikten få samma reduktionskrav eller, om detta bedöms hindras av bristande konkurrens på drivmedelsmark- naden, genom omvandling av reduktionsplikten till ett utsläpps- handelssystem. Oavsett vilket kommer en höjning av reduktions- kraven för bensin och en sänkning av densamma för diesel att innebära att prisökningarna på drivmedel framöver fördelas betyd- ligt jämnare än vad som dagens bana för reduktionsplikten impli-
689
Konsekvensanalys |
SOU 2021:48 |
cerar.18 Detta får flera konsekvenser. Lägre prisökningar på diesel minskar risken för negativa konsekvenser för den svenska industrins konkurrenskraft. Som tidigare beskrivits är det framför allt skogs- och livsmedelsindustrin som är känsliga för högre drivmedels- kostnader och som därmed gynnas mest av en sådan omläggning.
Även om prisökningarna på diesel kan hållas nere något med gemensamma reduktionskrav kommer dock priset att stiga i och med utfasningen och åtgärder kan behövas för att underlätta för i synnerhet det svenska jordbruket. De problem med konkurrenskraft som kan uppstå genom en nationell utfasning av fossila drivmedel som sker tidigare än i andra länder liknar de problem som högre krav i Sverige gällande t.ex. djuromsorg orsakar. För bibehållen konkur- renskraft krävs nog att livsmedelskonsumenterna är villiga att betala lite mer för produkter som är producerade med låga utsläpp av växt- husgaser. En utredning pågår som ska föreslå åtgärder och styrmedel för att främja en övergång till fossiloberoende jordbruksproduktion där kompensationsåtgärder för att stärka och öka konkurrenskraften även ska analyseras.19
Risken för att långväga transporter i allt högre grad väljer att tanka utanför Sverige minskar också om prisökningen på just diesel dämpas vilket både har positiva effekter på de globala koldioxid- utsläppen och de offentliga finanserna. En lägre prisökning på diesel har dock nackdelen att brytpunkten för när elektrifiering av tunga fordon (och andra fordon som drivs med diesel) blir företagseko- nomiskt lönsam förskjuts vilket kan försena elektrifieringen av den tunga trafiken något.
En högre prisökning på bensin innebär att incitamenten ökar att välja eldrift för personbilsanvändarna, både vid köp av fordon (såväl nya som begagnade) och vid användningen av laddhybrider. Högre bensinpris dämpar också trafikarbetet med bensindrivna personbilar. Risken minskar också för att svenska bilköpare väljer bensinbilar framför dieselbilar på grund av en högre prisökning för diesel. En högre bensinandel i personbilsflottan skulle försvåra utfasningen av fossila drivmedel eftersom det framför allt är för bensin som svårigheter finns med tillgång till förnybara alternativ. Å andra sidan
18Med de antaganden som gjorts i Energimyndighetens beräkningsverktyg för reduktions- plikten som använts i propositionen skulle en gemensam reduktionsnivå för 2030 blivit
56 procent. En gemensam reduktionsnivå 2030 skulle alltså innebära en ökning med 28 procentenheter för bensin och en minskning med 10 procentenheter för diesel.
19Se Dir. 2020:16, Ett fossiloberoende jordbruk, Kommittédirektiv.
690
SOU 2021:48 |
Konsekvensanalys |
innebär detta högre körkostnadsökningar för de hushåll som nyttjar bensindrivna personbilar.
En eventuell särskild kvot för vissa avancerade biodrivmedel kommer att öka kostnaderna för att uppfylla en given nivå på reduk- tionsplikten och därigenom ge något högre drivmedelspriser. Hur mycket högre beror på hur stor denna särskilda kvot blir.
Om utredningens förslag om att likställa energibeskattningen per energiinnehåll kan genomföras kommer detta att ta bort den nuvar- ande skattemässiga nackdelen för etanol och därmed underlätta ett kostnadseffektivt användande av olika biodrivmedel.
16.6.2Samma styrning för förnybara flytande drivmedel oavsett om de används som höginblandade eller som
Utredningen föreslår i kapitel 7 att rena och höginblandade flytande biodrivmedel snarast bör föras in i reduktionsplikten. För biogasen som har ett statsstödgodkännande för skattebefrielse fram till 2030 föreslås ingen förändring. En inkludering i reduktionsplikten inne- bär att även dessa drivmedel påverkas av de incitament för lägre livscykelutsläpp som reduktionsplikten genom sin konstruktion ger. En gemensam styrning för alla flytande drivmedel ökar också kost- nadseffektiviteten genom att utsläppsreduktionerna kan ske där de är billigast, även om detta är genom ökad användning av rena flyt- ande förnybara drivmedel snarare än ökad låginblandning.
En sådan inkludering innebär att rena och höginblandade biodrivmedel inte längre kan vara skattebefriade. Drivmedelsbolagen kommer dock att prissätta dessa på ett sådant sätt att de blir attrak- tiva att köpa för drivmedelskonsumenterna om detta gör det billigare totalt sett att klara kraven i reduktionsplikten. Föränd- ringen berör i huvudsak HVO som både kan användas i hög inbland- ning inom den vanliga dieselspecifikationen och ren som HVO100 i många dieselmotorer. Den som i dag köper HVO100 kommer alltså sannolikt även fortsättningsvis att kunna göra detta till ett pris som ligger lägre än vad dagens pris på HVO100 plus full beskattning skulle innebära. Däremot kommer den enskildes köp av HVO100 inte att innebära en lägre andel fossila drivmedel i drivmedels- försäljningen i Sverige totalt sett. Detta eftersom en hög försäljning av HVO100 innebär att drivmedelsleverantören kan välja att sälja
691
Konsekvensanalys |
SOU 2021:48 |
övriga drivmedel med en lägre inblandning av förnybara drivmedel. För de aktörer som satt upp egna mål om fossilfrihet som de valt att uppfylla genom användning av HVO100 blir detta då verkningslöst sett till Sveriges totala utsläpp. Om de i stället väljer att köpa HVO100 med villkor att drivmedelsleverantören inte får tillgodo- räkna sig detta i uppfyllandet av reduktionsplikt kommer priset att stiga väsentligt när drivmedlet får full beskattning.
Det engagemang som visats genom att sätta egna mål om fossil- frihet behöver riktas mot åtgärder som har större möjlighet att driva fram teknikutveckling än vad användning av HVO100 har. Ut- redningen anser inte att enskilda företag och organisationers önskan om fossilfrihet genom användning av skattebefriade rena biodriv- medel ska få hindra en kostnadseffektiv styrning för minskade ut- släpp totalt sett. Om utredningen hade bedömt att det är rimligt att redan i dag i princip helt ersätta användningen av fossil diesel med HVO hade förslag lämnats om att höja reduktionspliktens generella nivå så att detta sker. I stället är reduktionspliktens nivå beslutad baserad på en avvägning mellan tillgång och pris på hållbart produ- cerad HVO och de utsläppsminskningar som användning av HVO innebär jämfört med fossil diesel. För de drivmedelsköpare som kunnat använda ren HVO till en låg kostnad för att därigenom kunna uppfylla egna målsättningar om fossilfrihet innebär dock inkluderandet i reduktionsplikten att de endera behöver ompröva sina egna mål eller ta till andra åtgärder för att minska sina utsläpp. På längre sikt, när utfasningen är genomförd, blir hela frågeställ- ningen om egna målsättningar inom klimatområdet som är högre än de nationella målsättningarna irrelevant.
För de höginblandade etanoldrivmedlen E85 och ED95 ger det lägre energiinnehållet i etanol jämfört med bensin och diesel en oproportionerligt hög beskattning vid inkludering i reduktions- plikten. För att behålla konkurrenskraften hos dessa drivmedel före- slås att statsstödsgodkännande för skattenedsättning söks motiverat inte utifrån etanolens miljöegenskaper utan som en justering för dess lägre energiinnehåll. Om detta beviljas bör även E85 och ED95 kunna bidra till att reduktionskraven uppfylls i reduktionsplikten.
Framtiden för höginblandade och rena flytande och gasformiga förnybara drivmedel påverkas också av den totala efterfrågan på flytande drivmedel. Sjunkande volymer även av förnybara flytande och gasformiga drivmedel åren efter 2030 talar inte för att det
692
SOU 2021:48 |
Konsekvensanalys |
kommer att vara företagsekonomiskt lönsamt att investera i en utbyggnad av tankställen för drivmedel som enbart kan användas i dedikerade fordon, även om sådana drivmedel kan ha en roll att spela för vissa nischer.
16.6.3Underlättad elektrifiering även för de som inte är nybilsköpare
Den styrmedelsinriktning som föreslås i kapitel 11 innebär att incitamenten stärks för val av energieffektiva och i synnerhet laddbara bilar på begagnatmarknaden. En förlängd malus innebär att de laddbara bilarna, som i nuläget i huvudsak kommer ut som för- månsbilar eller privatleasade bilar, blir mer konkurrenskraftiga jäm- fört med bensin- och dieselbilar när förstaägaren, ofta ett leasing- bolag, säljer bilen vidare. Den mycket omfattande exporten av laddbara bilar från Sverige kan därigenom dämpas vilket är en förut- sättning för att fordonsflottan ska kunna elektrifieras i den takt som är nödvändig för att en utfasning av fossila drivmedel ska vara möjlig till 2040. En sådan förändring behöver ske skyndsamt för att de senaste årens höga nybilsförsäljning av laddbara bilar ska kunna möjliggöra för framtida medel- och låginkomsttagare att köpa en laddbar bil. Om de förutsägelser som finns om prisparitet mellan elbilar och förbränningsmotorbilar redan i mitten av
Incitamenten inom förmånsbeskattningen för elektrifiering är i nuläget väsentligt starkare än den styrning som möter den som privat köper eller leasar en personbil. Utredningens förslag om att se över nedsättningen av förmånsvärdet så att styrningen blir mer lik- formig kan minska kostnaderna för omställningen.
Om utredningens förslag gällande laddinfrastruktur leder till en bättre tillgång till både hemmaladdning och snabbladdning längs vägnätet för både tunga och lätta fordon kan elektrifieringen ytter- ligare underlättas. De förslag som lämnas för att underlätta laddning i flerfamiljshus, och då i synnerhet förslag om att ställa krav på ladd- infrastruktur vid renoveringar, kan framför allt förbättra lågin- komsttagares möjlighet att ladda hemma. Även förslagen om att undanröja hinder för installation av laddplatser i samfälligheter är viktiga för att underlätta användandet av laddbara personbilar liksom
693
KonsekvensanalysSOU 2021:48
att utreda stöd till snabbladdning i glesbebyggda områden där kommersiellt underlag saknas.
16.6.4Underlättad elektrifiering och ett transporteffektivt samhälle minskar riskerna med en hög användning av biodrivmedel
En snabb elektrifiering minskar de risker som är förknippade med en stor användning av biodrivmedel i den svenska transportsektorn. Biomassa och bioenergi behövs i många sektorer och förväntas er- sätta fossila insatsvaror även i kemiindustrin och som byggmaterial i växande utsträckning. I en värld som ska minska sin användning av fossila bränslen och insatsvaror kan biomassa bli en knapp resurs. Styrmedel som ger en väldigt hög betalningsvilja för biomassa i transportsektorn riskerar att snedvrida användningen av biomassa bort från andra sektorer där den skulle kunna ge större samlade utsläppsminskningar. I framtiden kan visserligen en växande andel av de förnybara drivmedlen komma från elektrobränslen som inte kräver biomassa men dessa kräver å andra sidan stora mängder el vid tillverkningen.
Scenarioanalysen i kapitel 6 visar att en låg elektrifiering innebär att väldigt stora volymer förnybara flytande och gasformiga driv- medel behövs i Sverige även vid en utfasning 2045. Under förut- sättning att även andra delar av världen ska minska sin användning av fossila drivmedel på liknande sätt är detta en orealistiskt hög användning. Om å andra sidan enbart Sverige väljer denna väg för utfasning saknas helt värdet av att agera som föregångsland. En utfasning i linje med ett scenario med en låg elektrifiering är inte möjlig på global (eller ens europeisk) nivå.
Ytterligare en risk med att lita till en hög användning av förnybara flytande och gasformiga drivmedel för att klara utfasningen är att den strategin förutsätter att det vid utfasningsåret finns tillgång till drivmedel som helt och hållet kan ersätta fossil bensin och diesel. Som tidigare beskrivits finns i dag ingen förnybar bensin att köpa som helt kan ersätta fossil bensin. Genom att underlätta elektri- fieringen så mycket som möjligt minskar risken för att vid utfas- ningsåret stå med en stor fordonsflotta med bensinbilar men utan någon fossilfri bensin. Denna risk finns även om utredningen skulle ha valt 2045 som utfasningsår.
694
SOU 2021:48 |
Konsekvensanalys |
Även ett transporteffektivt samhälle minskar de risker som finns med en stor användning av biodrivmedel. På detta område uppmanar utredningen i kapitel 9 till att samhällsekonomiskt motiverade för- slag som tidigare identifierats i den klimatpolitiska handlingsplanen och olika myndigheters underlag genomförs. Höjda drivmedels- kostnader är även det en viktig drivkraft för ett mer transport- effektivt samhälle.
16.7Övriga effekter
Här behandlas eventuella övriga effekter både av en utfasning av fossila drivmedel generellt och det utfasningsår som föreslås. I den utsträckning som utredningens förslag till ändrad styrmedelsinrikt- ning har betydelse för effekterna uppmärksammas även det.
16.7.1Påverkan på måluppfyllelsen för de
Samtliga analyserade utfasningsår innebär att man når nettonoll- utsläppsmålet till 2045. Utredningens uppdrag är inte att analysera måluppfyllelsen för transportsektorns mål till 2030 men kan konsta- tera att en snabb elektrifiering inte bara är att föredra för det långsiktiga målet om utfasning utan också underlättar måluppfyllel- sen till 2030.
De energipolitiska målen ska förena försörjningstrygghet, kon- kurrenskraft och ekologisk hållbarhet.20 Målet om 100 procent för- nybar elproduktion 2040 innebär att elanvändningen i transport- sektorn vid det föreslagna utfasningsåret kommer att kunna vara i princip helt förnybar. Utredningen bedömer att varken valet av utfasningsår eller den inriktning mot elektrifiering som föreslås på något avgörande sätt försvårar uppfyllelsen av detta mål. För det andra energipolitiska målet, en effektivare energianvändning, under- lättas måluppfyllelsen av utredningens inriktning mot elektrifiering och att merkostnaden för övergång till förnybara flytande och gasformiga drivmedel ska slå igenom på drivmedelspriserna.
Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en sam- hällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörj-
20Prop. 2017/18:228.
695
Konsekvensanalys |
SOU 2021:48 |
ning för medborgarna och näringslivet i hela landet.21 Detta specificeras genom ett funktionsmål som innebär att transport- systemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och an- vändbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Trans- portsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. En utfasning av fossila drivmedel kan genom högre drivmedelspriser minska tillgängligheten men å andra sidan ger elektrifieringen en ökad tillgänglighet genom lägre transportkostnader. Den inriktning mot underlättad elektrifiering som utredningen föreslår påverkar därmed funktionsmålet positivt jämfört med om styrmedelsförslagen i stället hade riktats mot en ensidig övergång till förnybara flytande och gasformiga drivmedel för att nå utfasning. Även utifrån hänsynsmålet har en inriktning mot elektrifiering vissa fördelar, främst genom mindre bulleremis- sioner. Låga körkostnader genom elektrifiering kan dock ge ökade trafikmängder som i tätorter ökar bullerproblemen och dessutom ger upphov till andra negativa miljö- och hälsoeffekter. Det finns därför skäl att vara uppmärksam på hur trafikarbetet med personbil utvecklas för att vid behov kunna införa eller skärpa styrmedel som kan dämpa trafikarbete i synnerhet i tätorter. I hänsynsmålet ligger också frågan om transportsektorns klimatutsläpp som ju är denna utrednings huvudfråga. Här innebär som tidigare beskrivits ett tidi- gare utfasningsår än 2045 att de ackumulerade utsläppen av växt- husgaser minskar.
För möjligheten att nå takdirektivet avseende kväveoxider till 2030 bedöms att scenariot med en hög grad av elektrifiering till- sammans med ett oförändrat trafikarbete jämfört med dagens nivå (scenario
21Prop. 2008/09:93.
696
SOU 2021:48 |
Konsekvensanalys |
16.7.2Påverkan på offentliga finanser
De förslag som lämnas för vidare utredning kommer att innebära kostnadshöjningar för det offentliga. Detta gäller för ökat stöd till demonstrationsprojekt för elektrifierade arbetsmaskiner, att statliga myndigheter föreslås gå före i utfasningen av fossila drivmedel inklusive elektrifiering i egna fartyg och maskiner samt vid upphand- ling av entreprenadtjänster och trafikering. Detta sker till stor del redan i dag, men då huvudsakligen genom krav som leder till använd- ning av biodrivmedel. Ökade drivmedelskostnader för sjöfart som upphandlas genom inkludering i reduktionsplikt eller beskattning leder också till högre kostnader för upphandlande myndigheter.
Minskad användning av drivmedel minskar naturligtvis intäkt- erna från beskattning av drivmedel vilket enbart till en liten del kom- penseras genom ökade intäkter från beskattningen av elektricitet. Detta gäller även vid en utfasning till 2045 och med nuvarande styr- medelsinriktning även om en utfasning som i större utsträckning sker genom elektrifiering än övergång till biodrivmedel ger större tapp i skatteintäkter. I kapitel 9 föreslås en utredning av framtida beskattning av användningen av transportsystemet i syfte att skapa ett effektivt kapacitetsutnyttjande och internalisera trafikens ex- terna kostnader fullt ut. Resultatet av en sådan utredning kan även få positiva effekter på de offentliga finanserna och åtminstone delvis kompensera för minskade intäkter från beskattningen av drivmedel. Det är dock inte självklart att hela det skattebortfall som uppstår lämpligast kompenseras med skatte- och avgiftshöjningar inom transportsektorn.
16.7.3Näringspolitiska effekter
En av de faktorer som bromsar en ambitiös klimatpolitik, både i Sverige och inom EU, är farhågor om hur ökade produktions- kostnader genom krav på låg klimatpåverkan ska påverka närings- livets konkurrenskraft. Effekter på företag som är känsliga för högre drivmedelspriser har diskuterats tidigare men det finns också andra dimensioner av omställningen.
En sådan dimension är om en tidigare utfasning av fossila driv- medel i Sverige kan ge fördelar för inhemska företag genom att ge en hemmamarknad för teknik som i ett senare läge kommer att efter-
697
Konsekvensanalys |
SOU 2021:48 |
frågas även utanför Sverige. I detta fall kan det t.ex. handla om att en tidig elektrifiering kan ge möjlighet för svenska fordonstillverkare att prova tekniska lösningar och affärsmodeller i Sverige som sedan kan säljas även i andra länder. Betydelsen av dessa effekter är svåra att kvantifiera.
Jord- och skogsbruket är branscher som är känsliga för högre drivmedelspriser, dels genom sina transporter, dels genom använd- ning av dieseldrivna arbetsmaskiner som är svåra att elektrifiera. Utvecklingen behöver följas noga och åtgärder för att stärka kon- kurrenskraften om andra länder får väsentligt lägre drivmedelspriser kan behövas.
Särskilda effekter för små företag
Av de förslag som utredningen lämnar är det förslaget om att inklu- dera rena och höginblandade flytande drivmedel i reduktionsplikten som har direkta effekter som skiljer sig mellan små och stora företag. Som beskrivs i kapitel 7 finns ett antal mindre företag som säljer enbart höginblandade och rena biodrivmedel, främst för diesel- motorer. En inkludering i reduktionsplikten innebär att dessa före- tag för lönsamhet behöver kunna sälja sin överprestation i form av certifikat till de fyra stora drivmedelsleverantörerna som säljer fossila drivmedel. Farhågor finns om att dessa större företag, som också själva säljer höginblandade och rena biodrivmedel, av konkur- rensskäl inte kommer att vilja handla certifikat från dessa mindre konkurrerande företag även i det fall då detta skulle vara ett billigt sätt att uppfylla reduktionsplikten. I kapitel 7 diskuteras att ett sätt att hantera detta problem är genom att göra om reduktionsplikten till ett system med utsläppsrätter kopplat till drivmedelsförsälj- ningen. På detta sätt krävs inte att företagen handlar med varandra sinsemellan utan handeln med utsläppsrätter kan ske direkt mellan staten och drivmedelsleverantörerna även om det naturligtvis även är möjligt med handel mellan leverantörer.
698
SOU 2021:48 |
Konsekvensanalys |
16.7.4Sysselsättning, tillgänglighet och service i olika delar av landet
En utfasning av fossila drivmedel kommer att innebära högre driv- medelspriser genom växande andel förnybara drivmedel i kom- bination med att en växande andel av trafiken sker med eldrift som har låga körkostnader. Som beskrivits i kapitel 10 är förutsättning- arna för elektrifiering av personbilstrafiken generellt bättre på lands- bygd än i storstäderna genom att det är enklare att möjliggöra laddning vid hemmet för de som bor i småhus än flerfamiljshus. Den inriktning som föreslagits, med styrmedel för en snabb elektri- fiering, kan därför gynna landsbygden och mindre tätorter. I synner- het gäller detta om de laddbara bilarna i större utsträckning än i dag stannar kvar på den svenska begagnatmarknaden. För att möjliggöra elektrifiering även i områden som domineras av flerfamiljshus kan särskilda insatser behövas, något som diskuteras i kapitel 10.
Minskade drivmedelsvolymer kan leda till att antalet tankställen minskar vilket försvårar användningen av flytande och gasformiga drivmedel i synnerhet i de mer glest befolkade delarna av Sverige som ligger långt ifrån de vältrafikerade vägarna. Det är inte osannolikt att antalet tankställen kommer att minska snabbare än vad som är önsk- värt vilket kan föranleda behov av att ytterligare stödja mindre tank- ställen och serviceställen utöver vad som redan görs, t.ex. genom det stöd till kommersiell service på landsbygden som ges via Tillväxt- verket.22 Det är sannolikt under den period när omställningen pågår som försörjningstryggheten är som mest sårbar vilket talar för att behovet av stöd för tankställen på landsbygd till viss del redan uppstått och sannolikt ökar de närmaste åren.
Olika grupper har olika känslighet för de högre drivmedelspriser som utfasningen kommer att innebära. Här finns både socioekono- miska och geografiska dimensioner som beskrivits i avsnitt 16.4.1. Utöver denna direkta effekt via högre drivmedelskostnader kan dessutom hushållen påverkas av om företag och branscher får en försämrad konkurrenskraft. Branscher som är känsliga för högre drivmedelspriser i Sverige jämfört med andra länder är som tidigare nämnts bland annat skogs- och jordbruket, både genom höga trans- portkostnader och användningen av diesel i arbetsmaskiner. Minskad sysselsättning i dessa branscher skulle slå hårdare mot invånarna på
22Tillväxtverket, Regional Kapacitet – Service i landsbygder, (tillvaxtverket.se).
699
Konsekvensanalys |
SOU 2021:48 |
landsbygd och i mindre tätorter jämfört med de större städerna och storstadsområdena.
16.7.5Den kommunala självstyrelsen
Inget av utredningens förslag ändrar fördelningen av uppgifter mel- lan stat och kommun eller innebär en reglering av den kommunala verksamheten.
16.7.6Förhållandet till EU:s statsstödsregler, EU:s bestämmelser om fri rörlighet för varor och Världshandelsorganisationens avtal om tekniska handelshinder
Vid utarbetandet av utredningens förslag har hänsyn tagits till de juridiska begränsningar som
16.7.7Effekter för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen samt jämställdheten mellan kvinnor och män
En utfasning av fossila drivmedel och de förslag som utredningen lämnar får främst konsekvenser för transportkostnaderna, både för hushåll och företag. Hur stora effekter detta får för vardagslivet för olika grupper beror både på vanor och ekonomiska förhållanden. Att män i större utsträckning än kvinnor äger och reser med personbil kan tala för att män påverkas mer av både högre drivmedelspriser och lägre körkostnader genom elektrifiering. Å andra sidan kan god tillgänglighet med personbil (genom t.ex. låga körkostnader) vara till större nytta för kvinnor om dessa i större utsträckning har arbetstider och arbetsplatser som gör det svårt att nyttja kollektiv- trafik och dessutom lägre inkomster. En teknikomställning gynnar respektive missgynnar också olika branscher vilket påverkar de indi-
700
SOU 2021:48 |
Konsekvensanalys |
vider som arbetar där, något som kan ha både könsaspekter och skilja sig mellan människor med respektive utan utländsk bakgrund liksom människor med olika ekonomisk ställning. Att utfasningen i genomsnitt påverkar olika grupper på olika sätt är därför naturligt. De förslag som utredningen lämnat har också haft som ambition att underlätta en omställning även för individer som i dag kan ha svårare att dra nytta av de fördelar som elektrifieringen kan föra med sig och som bedömts vara särskilt känsliga för högre drivmedelspriser. En viktigare fråga än hur olika grupper i genomsnitt påverkas är kanske om utfasningen och de förslag som utredningen lämnar på något avgörande sätt påverkar människors möjligheter att på lika villkor utifrån ett jämställdhets- och integrationsperspektiv leva ett gott liv. Utredningen bedömer att varken utfasningen som sådan eller de förslag som utredningen lämnar för att underlätta utfasningen av fossila drivmedel har någon större sådan påverkan.
16.7.8Brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Utredningens förslag bedöms inte ha någon betydelse för brotts- ligheten och det brottsförebyggande arbetet.
701
Referenser
Propositioner, SOU och skrivelser
Prop. 2020/21:180, Reduktionsplikt för bensin och diesel- kontrollstation 2019.
Prop. 2020/21:156, Justerad beräkning av bilförmån.
Prop. 2020/21:151, Framtidens
Prop. 2020/21:135, Reduktionsplikt för flygfotogen. Prop. 2020/21:100,
Prop. 2019/20:65, En samlad politik för klimatet, klimatpolitisk handlingsplan.
Prop. 2019/20:1, Budgetpropositionen för 2020 Förslag till statens budget för 2020, finansplan och skattefrågor.
Prop. 2017/18:228, Energipolitikens inriktning.
Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018. Förslag till statens budget för 2018, finansplan och skattefrågor.
Prop. 2016/17:146, Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige. Prop. 2012/13:1, Budgetpropositionen för 2013.
Prop. 2008/09:93, Mål för framtidens resor och transporter.
Prop. 2007/08:1, Budgetpropositionen för 2008 Förslag till statsbudget för 2008, finansplan, skattefrågor och tilläggsbudget m.m.
Prop. 2005/06:160, Moderna transporter. Prop. 1994/95:4, Miljöklasser för bensin m.m.
Prop. 1993/94:90, Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen, m.m.
703
Referenser |
SOU 2021:48 |
Prop. 1985/86:90, Om följdlagstiftning till den nya plan- och bygglagen m.m.
Prop. 1973:160, Förslag till anläggningslag m.m.
Prop. 1966:128, Förslag till lag om vissa gemensamhetsanläggningar m.m.
SOU 2020:04, Vägen till en klimatpositiv framtid. SOU 2019:63, Mer biogas! För ett hållbart Sverige. SOU 2019:11, Biojet för flyget.
SOU 2018:76, Mindre aktörer i
SOU 2017:11, Vägskatt.
SOU 2016:47, En
SOU 2013:84, Fossilfrihet på väg.
SOU 2011:4, Genomförande av EU:s regelverk om inre vattenvägar i svensk rätt.
SOU 2008:24, Den svenska klimatstrategin. SOU 2004:63, Skatt på väg.
Skr. 2019/20:170, Riksrevisionens rapport om statliga åtgärder för fler miljöbilar.
Skr. 2017/18:230, Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stadsutveckling.
Lagrådsremiss, Reduktionsplikt för bensin och diesel – kontrollstation 2019, 24 mars 2021.
2013/14: MJU11. Miljö- och jordbruksutskottets betänkande. Ändring i lagen om kvotplikt för biodrivmedel.
COM (2020) 789 final av den 9 december 2020. Sustainable and Smart Mobility Strategy – putting European transport on track for the future.
704
SOU 2021:48 |
Referenser |
COM (2020)562 final av den 17 september 2020. Meddelande från Europeiska kommissionen om höjning av Europas klimatambition för 2030 och investering i en klimatneutral framtid till förmån för våra medborgare.
COM (2020) 474 final av den 3 september 2020. Critical Raw Materials Resilience: Charting a Path towards greater Security and Sustainability.
COM (2020) 456 final av den 27 maj 2020. EU vid ett vägskäl- bygga upp och bygga nytt för nästa generation, ett förslag till en återhämtningsplan från den ekonomiska kris som följer på Coronapandemin.
COM (2019) 640 final av den 11 december 2019. Den gröna given.
COM (2018) 773 final av den 28 november 2018. En ren jord åt alla. En europeisk strategisk långsiktig vision för en stark, modern, konkurrenskraftig och klimatneutral ekonomi.
Inception impact assessment, Ref. Ares (2020)6081605. Amendment of Regulation (EU) 2018/42 on binding annual greenhouse gas reductions by Member States from
Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020)1798478. FuelEU Maritime – Green European Maritime Space, 27 March 2020.
Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020)1725215. ReFuelEU Aviation - Sustainable Aviation Fuels, 24 March 2020.
Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020) 4087053. Revision of Directive (EU)2018/2001 on the promotion of the use of energy from renewable sources, 3 August 2020.
Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020)1800668. Development of
Inception Impact Assessment, Ref. Ares (2020) 6081912. Amendment of the Regulation setting CO2 emission standards for cars and vans, 29 October 2020.
SWD (2020) 82 final av den 19 maj 2020. Commission staff working document,
705
Referenser |
SOU 2021:48 |
SWD (2020) 176 final av den 17 september 2020. Impact Assessment Accompanying the document ”Stepping up Europe’s 2030 climate ambition. Investing in a
SWD (2020) 277 final av den 23 november 2020. Commission staff working document,
SWD (2017) 650 final av den 8 november 2017. Commission staff working document, impact assessment accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council setting emission performance standards for new passenger cars and for new light commercial vehicles as part of the Union's integrated approach to reduce CO2 emissions from light duty vehicles and amending Regulation (EC) No 715/2007 (recast).
Commission Work Programme 2021, 19 October 2020, Annex I: New Policy Objectives 2021.
European Commission, Critical Raw Materials for Strategic Technologies and Sectors in the EU, A Foresight Study, 2020.
European Commission, In depth analysis in support of the commission communication COM (2018)773 final, A clean planet for all – A European strategic
Rapporter, artiklar och publikationer
Ahmadi, L., Young, S.B., Fowler, M., Fraser, R.A., Achachlouei, M.A., (2017): A cascaded life cycle: reuse of electric vehicle
Aldén (2003): Miljöanpassade transportsystem för Gotland. Examensarbete, Gotlands Högskola 2003.
706
SOU 2021:48 |
Referenser |
Arnesen, F., Bekkedal, T. (2017):
BloombergNEF(2020): Electric Vehicles Outlook 2020.
Boverket(2020a): Konsekvenser av ändrade kravnivåer på laddinfrastruktur, Rapport 2020:18.
Boverket (2020b): Utvärdering av stödet för renovering och energieffektivisering. Rapport 2020:25.
Boverket (2019): Nya krav på laddinfrastruktur för laddfordon, Rapport 2019:15.
Brynolf S, Taljegård M, Grahn M, Hansson J. (2018): Electrofuels for the transport sector: a review of production costs. Renewable & Sustainable Energy Reviews 81 (2)
Börjesson, M. (2020): Transportsektorn och klimatpolitiken, juni 2020.
Börjesson, M. (2016): Potential för ökad tillförsel av inhemsk biomassa i en växande svensk bioekonomi. Lunds universitet.
CE Delft (2016): Calculation of additional profits of sectors and firms from the EU ETS.
Chen, B., (2019): Charging forward for apartments Quantifying the gap in electric vehicle ownership between apartments and houses – a Swedish case study. Thesis for the fulfilment of the Master of Science in Environmental Management and Policy, Lund, Sweden, IIIEE September 2019.
CTS (2016): Uppföljning av basprognoser för person- och godstransporter publicerade mellan 1975 och 2009. Working Paper 2016:16.
deJong J, Akselsson, C., Egnell, G., Löfgren, S., Olsson, B. (2017): Realizing the energy potential of forest biomass in Sweden – How much is environmentally sustainable? Forest Ecology and Management
de Sadeleer, N. (2014): EU Environmental Law and the Internal Market. Oxford (2014).
de Witte, B., Ott, A., Vos, E. (2017): Between Flexibility and Disintegration, The Trajectory of Differentiation in EU Law. Edward Elgar (2017).
707
Referenser |
SOU 2021:48 |
Derler, Z., (2020): European battery gigafactories boom despite Covid slowdown. Climate Home News (climatechangenews.com).
Destination Gotland (2019): Hållbarhetsredovisning 2018.
EEA (2020): Trends and projections in Europe 2020
Ekbäck, P. 2007: Fastighetssamverkan för utförande, drift och förvaltning av gemensamma anläggningar. Särskilt om anläggningslagen och lagen om förvaltning av samfälligheter. Fastighetsvetenskap, Kungl. Tekniska Högskolan, Stockholm.
Eliasson, J., Pyddoke, R., & Swärdh,
Energimarknadsinspektionen (2020a): Kapacitetsutmaningen i elnätet. Ei 2020:06.
Energimarknadsinspektionen(2020b): Ren energi inom EU Ett genomförande av fem rättsakter. Ei R2020:02.
Energimyndigheten (2021a): Scenarier över Sveriges energisystem 2020, ER 2021:6.
Energimyndigheten (2021b): Yttrande angående Inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplanering för perioden
Energimyndigheten(2020a): Energiläget i siffror 2020, ET2020:1.
Energimyndigheten (2020b): Övervakningsrapport avseende skattebefrielse för rena och höginblandade flytande biodrivmedel under 2019, dnr. 2020 - 000417.
Energimyndigheten (2020c): Drivmedel 2019, ER 2020:26.
Energimyndigheten (2020d): Kvalitetsdeklaration Elanvändning till vägtransporter.
Energimyndigheten (2020e): Övervakningsrapport avseende skattereduktion för flytande biodrivmedel under perioden januari till och med juni 2020, dnr.
Energimyndigheten (2019a): Komplettering till Kontrollstation 2019 för reduktionsplikten, Kontrollstation 2019 för reduktionsplikten.
Energimyndigheten (2019b): Kontrollstation 2019 för reduktionsplikten, Reduktionspliktens utveckling
708
SOU 2021:48 |
Referenser |
Energimyndigheten (2019c): Drivmedel 2019, ER 2020:26.
Energimyndigheten (2019d): Sveriges rapportering enligt direktiv om utbyggnad av infrastrukturen för alternativa bränslen avseende 2019 – underlag från Energimyndigheten.
Energimyndigheten (2018): Smart och förnybart energisystem på Gotland, ER 2018:5.
Energimyndigheten (2017): Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet.
Energimyndigheten (2007): Styrmedel i Klimatpolitiken, Delrapport 2 i Energimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till Kontrollstation 2008. ER2007:28.
Energimyndigheten & Naturvårdsverket (2006): EU:s system för handel med utsläppsrätter efter 2012. En rapport från Energimyndigheten och Naturvårdsverket, ER 2006:45, Energimyndigheten Eskilstuna.
Engström M. (2020): Miljöframgångar: från Freonförbud till klimatlag, Förlaget Fri Tanke.
Farchy, J., Warren, H., (2018): China Has a Secret Weapon in the Race to Dominate Electric Cars. Bloomberg.
Fossilfritt Sverige – Vätgasstrategi för fossilfri konkurrenskraft (2021).
Fossilfritt Sverige – Fordonsindustrin tunga fordon (2020): Färdplan för fossilfri konkurrenskraft tunga fordon.
Fossilfritt Sverige – Flygbranschen (2020): Färdplan för fossilfri konkurrenskraft Flygbranschen.
Fossilfritt Sverige, Lantbruksbranschen (2020): Färdplan för fossilfri konkurrenskraft.
Fossilfritt Sverige – Sjöfartsnäringen (2020): Färdplan för fossilfri konkurrenskraft.
Fossilfritt Sverige – Skidanläggningsbranschen (2020): Färdplan för fossilfri konkurrenskraft.
Fossilfritt Sverige – Fordonsindustrin lätta fordon (2019): Färdplan för fossilfri konkurrenskraft lätta fordon.
Fossilfritt Sverige Bygg- och anläggningssektorn (2018): Färdplan för fossilfri konkurrenskraft.
709
Referenser |
SOU 2021:48 |
Fossilfritt Sverige – Cementbranschen (2018): Färdplan cement för ett klimatneutralt betongbyggande.
Fossilfritt Sverige – Gruv- och mineralbranschen (2018): Färdplan för en konkurrenskraftig och fossilfri gruv- och mineralnäring.
Fossilfritt Sverige – Skogsnäringen (2018): Färdplan för fossilfri konkurrenskraft.
Frontier economics & Flick Gocke Schaumburg (2020): Crediting system for renewable fuels in EU emission standards for road transport. Report for the German Federal Ministry for Economic Affairs and Energy (BMWi), 20 May 2020.
Försvarets materielverk (2020): FMV Miljöpolicy. Beslut
Försvarsmakten (2019): Försvarsmaktens underlag för försvarspolitisk proposition
Grigolon, Reynaert och Verboven (2018): Consumer Valuation of Fuel Costs and Tax Policy: Evidence from the European Car Market. American Economic Journal: Economic Policy, Vol. 10, No.3, August 2018 (s.
Grosse, F., (2010): Is recycling “part of the solution”? The role of recycling in an expanding society and a world of finite resources. S.A.P.I.EN.S. Surveys and Perspectives Integrating Environment and Society.
Grubb, Hourcade, and Neuhoff (2014): Planetary Economics: energy, climate change and the three domains of sustainable development.
Göteborgs Universitet (2020): Flygresorna och klimatet. Utsläppsminskningar och acceptans för klimatsmartare alternativ.
Hansson J, Hackl R, Taljegard M, Brynolf S and Grahn M (2017):
The Potential for Electrofuels Production in Sweden Utilizing Fossil and Biogenic CO2 Point Sources. Front. Energy Res. 5:4. doi: 10.3389/fenrg.2017.00004.
Hepburn, Stern and Stiglitz, (2020): ”Carbon pricing”. Special issue in the European economic review, Eur Econ Rev. 2020;127:103440.
710
SOU 2021:48 |
Referenser |
Hänsel, M.C., Drupp, M.A., Johansson, D.J.A. et al (2020): Climate economics support for the UN climate targets. Nat. Clim. Chang.10,
ICCT (2020): Feedback public consultation, CO2 emissions for cars and vans – revision of performance standards, November 2020. Feedback from: International Council on Clean Transportation (ICCT) (europa.eu).
ICCT (2020b): Policy update: California’s Advanced Clean Trucks regulation: Sales requirements for
ICCT (2018): The role of standards in reducing CO2 emissions of passenger cars in the EU. Briefing, February 2018.
IEA (2021a): Global EV Outlook 2021. Trends and developments in electric vehicle markets.
IEA (2021b): The Role of Critical Minerals in Clean Energy Transitions. Part of World Energy Outlook, May 2021.
IEA (2020a): World Energy Outlook 2020.
IEA (2020b): Global Electric Vehicle Outlook 2020. Entering the decade of electric drive?
IEA (2019): World Energy Outlook 2019.
IMO (2009): Second IMO GHG Study.
IPCC (2019): Climate Change and Land: an IPCC special report on climate change, desertification, land degradation, sustainable land management, food security, and greenhouse gas fluxes in terrestrial ecosystems.
IPCC (2018): Global Warming of 1.5°C. An IPCC Special Report on the impacts of global warming of 1.5°C above
IRENA (2020): Global Renewables outlook 2020.
IVL (2021a):
IVL (2021b): Large scale bio electro jet fuel production integration at
IVL (2020): Vägskatt för personbilar. IVL rapport C469.
711
Referenser |
SOU 2021:48 |
IVL (2019): Kan Sverige förbjuda bensin- och dieselbilar och fossilt drivmedel? Åsa Romson, miljöjurist,
IVL (2017): 10 reformer som underlättar kommuners klimat- och miljöarbete. Nr C241, april 2017.
IVL & Koucky and Partners AB (2015): Miljözoner i framtiden – analys av miljözoner som omfattar lätta motorfordon.
Johansson, B., Jonsson, D.K., Veiback, E., Mittermaier, E. (2015): Energifattigdom, trygg energiförsörjning och offentligt agerande. FOI.
Johansson, B., (2021): Utfasning av fossila drivmedel - En analys av hur skatter, utsläppsrätter och reduktionsplikt kan bidra. Rapport nr 119, Miljö- och energisystem, Lunds universitet.
Jonsson, L., Hultén, S., Alexandersson, G., Nelander, L., Wadström, E. (2020): Elbilar och styrmedel – Rapport från forskningsprojekt finansierat av Trafikverket
Junne, T., Wulff, N., Breyer, C., Naegler, T. (2020): Critical materials in global
Karlsson Potter, H., Poulikidou, S., Henryson, K, Hammar, T, Hansson, J. (2020): HVO produced from Swedish Raw materials current and future potentials. September 2020, F3 svenskt kunskapscentrum för förnybara drivmedel.
Kommerskollegium (2019): Gränsjusteringsåtgärder för koldioxidutsläpp, En analys av de handelsrelaterade aspekterna och vägen framåt, december 2019.
Koucky & Partners AB (2016): Sjöfartens energianvändning – Hinder och möjligheter för omställning till fossilfrihet.
Kramer, L. (2016) : EU Environmental Law. Sweet & Maxwell (2016).
KTH (2012): Energieffektiv linjesjöfart till och från Gotland. Examensarbete, Simon Börjeson och Philippe Ghawi.
Kustbevakningen (2021): Uppdrag att analysera och föreslå hur myndighetens fartygsflotta skulle kunna bli fossilfri.
ISBN
712
SOU 2021:48 |
Referenser |
Kågeson P. (2019): Klimatmål på villovägar? En
Kågeson, P., Zetterberg, L., Forsbacka, K., (2008): Transporter och klimat. Om koldioxid och handel med utsläppsrätter. SNS Förlag, Stockholm.
K2 (2018): Kommunerna och kollektivtrafiken, En enkätundersökning om Sveriges kommuners arbete för att stödja kollektivtrafiken. Working Papers 2018:6.
Lighthouse (2020): Including maritime transport in the EU Emission Trading System – addressing design and impacts. C 521.
Länsstyrelsen i Stockholms län (2020): Regional plan för infrastruktur för elfordon och förnybara drivmedel. Rapport 2020:3.
Löfgren, Å, Burtraw, D., Wråke, M., Malinovskava A., (2018): Distribution of Allowance Asset Values and the Use of Auction Revenues in the EU Emissions Trading System. Review of Environmental Economics and Policy, 12(2), s.
Löfgren, Å., Burtraw, D, Sterner, T. och Zetterberg, L., (2021): Phasing out fossil fuel in the Swedish transport sector: reflections on the potential role of fuel standards and emission trading.
Policy brief Mistra carbon exit.
Marceau, G. (2016): The Interface Between the Trade Rules and Climate Change Actions. Springer International Publishing Switzerland 2016.
Milieu Law & Policy Consulting (2020):
Miljödepartementet Promemoria M2020/01180/R. Klimatbonusbilar ska vara registrerade i fem år,
Miljömålsrådet (2021). Miljömålsrådets årsrapport 2021 inklusive förslag till regeringen. Ärendenr:
Miljömålsrådet (2017): Bioenergi på rätt sätt. Om hållbar bioenergi i Sverige och i andra länder. En översikt initierad av Miljömålsrådet. Energimyndigheten, Naturvårdsverket, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen.
713
Referenser |
SOU 2021:48 |
Morfeldt, J, Davidsson Kurland, S., Johansson, D.J.A., (2020): Carbon footprint impacts of banning cars with internal combustion engines. Accepterad för publicering hos tidskriften Transportation Research Part D: Transport and Environment.
Naturvårdsverket (2021a): Lägesbeskrivning av Klimatklivet, skrivelse 15 april 2021, dnr.
Naturvårdsverket (2021b): Flygets klimatpåverkan.
Naturvårdsverket (2021c): Konsumtionsskatters roll i långsiktig miljöpolitik. Rapport 6962.
Naturvårdsverket (2021d): Om miljöledning i statliga myndigheter.
Naturvårdsverket (2020a): Fördjupad analys av den svenska klimatomställningen 2020. Rapport 6945.
Naturvårdsverket (2020b): Miljöledning i staten 2019. Rapport 6918.
Naturvårdsverket (2019): Minskad skattenedsättning av fossilt bränsle för persontransporter med inrikes sjöfart och för kraftvärmeproduktion. Rapport 6875.
Naturvårdsverket (2018): Arbetsmaskiners klimat- och luftutsläpp. Redovisning av regeringsuppdrag om kartläggning och förslag för minskade utsläpp. Rapport 6826, bilaga 3.
Naturvårdsverket och Jordbruksverket (2019): Minskade utsläpp av växthusgaser från jordbruket med ökad produktion? Scenarier till 2045 för utsläpp och upptag av växthusgaser inom jordbrukssektorn.
NECP (National Energy and Climate Plan) – finns för samtliga refererade länder under följande länk:
Nordic Council of Ministers (2019): Economic Policy Review 2019: Climate Policies in the Nordics. Nord 2019:012.
Nordic Energy Research (2021): Nordic Clean Energy Scenarios, juni 2021.
714
SOU 2021:48 |
Referenser |
Olivetti, E.A., Ceder, G., Gaustad, G.G., Fu, X., (2017): Lithium- Ion Battery Supply Chain Considerations: Analysis of Potential Bottlenecks in Critical Metals. Joule 1,
Portinson Hylander, J. (2020): Mellan effektivitet och rättvisa: mot en genomförbar omställning av transportsystemet. I: Björklund, P. (red.) Fossilfritt Sverige: en antologi om klimatomställning i praktiken. Verbal Förlag, Stockholm.
Powercircle (2019): Elbilsläget 2018, Prognos elbilsutvecklingen
PwC (2019): Global Automotive Tax Guide, november 2019 (pwc.de).
Regeringens promemoria Genomförande av ändringar i direktivet om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster, 29 mars 2021.
Region Kalmar län (2020): Trafikförsörjningsprogram. Förslag.
Region Stockholm (2020): Sjötrafikutredning del 1.
Rapport
Riksrevisionen (2021): Transportbidraget – bristande underlag och oklar måluppfyllelse. RIR 2021:2
Riksrevisionen (2008): Statens insatser för ett hållbart fiske. RiR 2008:23.
Rikstrafiken (2010): Långsiktigt hållbar linjesjöfart till Gotland
RISE (2020) Erik Furusjö och Johanna Mossberg: Förnybar bensin
–en kunskapssammanställning. December 2020, f3 01:2021.
Schiebe, T. (2019): Designing environmental taxes to promote biofuels from a State aid perspective. The impact of the Energy Taxation Directive on assessing selectivity of the Swedish and Finnish energy taxation systems. Lunds universitet.
Searle, S., Malins, C., (2015): A reassessment of global bioenergy potential in 2050. GCB Bioenergy (2015) 7,
Sjöfartsverket (2021): Fossilfri flotta. Regeringsuppdrag att analysera hur myndighetens båt- och fartygsflotta skulle kunna bli fossilfri. Dnr
Sjöfartsverket (2004): Beskattning av sjöfartens bränslen.
715
Referenser |
SOU 2021:48 |
Skatteverket (2021): Skatteverkets skrivelse Förenklad beskattning av bilförmån och drivmedelsförmån – förslag om lagändring, 2021-
Skerritt, D.J., Arthur, R., Ebrahim, N., Le Brenne, V., Le Manach, F., Schuhbauer, A., Villasante, S., Sumaila, R.,(2020): A
SMED (2021): PM
Stockholms stad (2020): Klimathandlingsplan
Svenskt kunskapscentrum för förnybara drivmedel f3 (2016): Dagens och framtiden hållbara biodrivmedel i sammandrag. Rapport4 f3 2016:03.
Svenskt kunskapscentrum för förnybara drivmedel f3 (2013): Dagens och framtiden hållbara biodrivmedel.
Sveriges integrerade nationella energi- och klimatplan 2020 till EU (NECP). Infrastrukturdepartementet, januari 2020.
Sweden’s fourth biennial report 2019 under the UNFCCC. Naturvårdsverket rapport 620, 2019.
Taljegard, M., (2018): The impact of an Electrification of Road Transportation on the Electricity system in Scandinavia. Licentiate thesis. Chalmers.
Tillväxtanalys (2017): Innovationskritiska metaller och mineral från brytning till produkt (No. 2017:03). Tillväxtanalys.
Tisserant, A., Pauliuk, S., (2016): Matching global cobalt demand under different scenarios for
Trafikanalys (2021a): Trafikarbete på svenska vägar
Trafikanalys (2021b): Korttidsprognoser. PM 2021:7 Tabeller, maj 2021.
Trafikanalys (2021c): Uppföljning av de transportpolitiska målen 2021. Rapport 2021:6.
716
SOU 2021:48 |
Referenser |
Trafikanalys (2021d): Transportsektorns samhällsekonomiska kostnader för 2020. Rapport 2021:4.
Trafikanalys (2021e): Transporternas ekonomiska överkomlighet – hur mäter vi det?, PM 2021:3.
Trafikanalys (2020a): Trafikarbete på svenska vägar
Trafikanalys (2020b): Vägfordonsflottans utveckling till år 2030, PM 2020:7, juni 2020.
Trafikanalys (2020c): Fordon i län och kommuner 2020.
Trafikanalys (2020d): Fartyg 2019 – svenska och utländska fartyg I svensk regi.
Trafikanalys (2020e): Statistik 2020:27. Transportarbete i Sverige
Trafikanalys (2020f): Elflyg – början på en spännande resa. Rapport 2020:12.
Trafikanalys (2020g): Bantrafik 2019.
Trafikanalys (2020h): Svensk sjöfarts internationella konkurrenssituation 2020. Rapport 2020:9.
Trafikanalys (2020i): Obligatoriska klimatdeklarationer för långväga resor. Rapport 2020:6.
Trafikanalys (2019a):
Trafikanalys (2019b): Tunga och lätta lastbilars transporter – fokus urbana miljöer, PM 2019:4.
Trafikanalys (2017): Miljökonsekvenser av nya farledsavgifter. PM 2017:9.
Trafikutskottet (2019): Mobilitet på landsbygden – en förstudie, Dnr 1835 - 2018/19.
Trafikverket (2021a): Behov av laddinfrastruktur för snabbladdning av tunga fordon längs större vägar, feb 2021.
Trafikverket (2021b): Regeringsuppdrag – Analysera förutsättningar och planera för en utbyggnad av elvägar, feb. 2021.
Trafikverket (2021c): Gällande trafikavtal. Färjeavtal.
Trafikverket (2021d): Forskning och innovation inom sjöfart.
Trafikverket (2020a): Scenarier för att nå klimatmålet för inrikes transporter – ett regeringsuppdrag, mars 2020.
717
Referenser |
SOU 2021:48 |
Trafikverket (2020b): Inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplanering för perioden
Trafikverket (2020c): Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 7.0 Kapitel 5 Tillämpade kalkylmodeller och generella kalkylvärden.
Trafikverket (2020d): Beskrivning av Scenarioverktyget Verktygets uppbyggnad, antaganden och effektsamband. Underlag till Scenarier för att nå klimatmålet för inrikes transporter – ett regeringsuppdrag, mars 2020.
Trafikverket (2020e): Digitaliseringens bidrag till Målbild 2030 – tillgänglighet i ett hållbart samhälle.
Trafikverket (2020f): PM, Biodrivmedel och energieffektiva fordon minskade utsläppen 2019 – men takten behöver öka för att nå
Trafikverket (2020g): Kunskapsunderlag om energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan, publikationsnummer: 2020:084.
Trafikverket (2020h): Effektiva styrmedel för att begränsa flygets klimatpåverkan. PM
Trafikverket (2020i): Upphandling av fossilfritt flyg – En förstudie
om möjligheten att avtala om fossilfri flygtrafik under allmän trafikplikt, dokumentdatum:
Trafikverket (2019): Underlag för reviderade
Trafikverket (2018a): Nationell plan för transportsystemet 2018– 2029 – Sammanställning och läshänvisning, TRV 2018/63947.
Trafikverket (2018b): Infrastruktur för snabbladdning längs större vägar – ett regeringsuppdrag, 2018:172.
Trafikverket (2018c): Omställning till fossilfrihet för statligt ägda fartyg – ett regeringsuppdrag. P nr 2018:236.
Trafikverket m.fl. (2018): Gemensamma miljökrav för entreprenader, 2018; Trafikverket, Malmö, Göteborg och Stockholm.
Transport & Environment (2021a): CO2 targets propel Europe to 1st place in
718
SOU 2021:48 |
Referenser |
Transport & Environment (2021b): Cars CO2 review: Europe’s chance to win the
Transport & Environment (2020a): Recharge
Transport & Environment (2020b): Road to Zero: the last EU emission standard for cars, vans, buses and trucks, T&E blueprint for
Transport & Environment (2020c): Unlocking electric trucking in the EU: recharging in cities, electrification of urban and regional deliveries (vol1), July 2020.
Transport & Environment (2019): Emission reduction strategies for the transport sector in Italy, a report produced under the framework of the EUKI project, January 2019.
Transport & Environment (2018): Roadmap to decarbonising European cars, November 2018.
Transportstyrelsen (2020a): Flygtrafikstatistik – utvecklingen under tredje kvartalet 2020.
Transportstyrelsen (2020b): Analys av en ökad risk för ekonomitankning till följd av införande av en nationell skatt på fossilt flygfotogen vid kommersiella resor.
Rapport. Dnr TSL
Transportstyrelsen (2020c): Transportstyrelsen föreslår att klimatstyrande avgifter införs på Sveriges största flygplatser. TSL
Transportstyrelsen (2019a): Flygets klimatpåverkan.
Transportstyrelsen (2019b): ICAO:s globala klimatstyrmedel –
CORSIA.
Tranportstyrelsen (2019c): Beräkna din flygresas utsläpp.
ICAO:s kalkylator.
Transportstyrelsen (2018): Hur ska regelefterlevnaden av miljözonsbestämmelser säkerställas? En utökad kommunal parkeringsövervakning. Utredningsuppdrag, TSG
Transportstyrelsen (2017): Miljözoner för lätta fordon. Redovisning av regeringsuppdrag, TSV
719
Referenser |
SOU 2021:48 |
Transportstyrelsen (2016): Båtlivsundersökningen 2015. Dnr TSG
Transportøkonomiskt institutt (2019): 360 degree analysis of the potential for
TRIPLEF (2020): Slutrapport Omvärldsanalys Teknik. Teknikens roll i omställningen.
Tsakalidis, A., Krause, J., Julea, A., Peduzzi, E., Pisoni, E., Thiel, C., (2020). Electric light commercial vehicles: Are they the sleeping giant of electromobility? European Commission, Joint Research Centre (JRC) Ispra Italy.
UNEP (2020): The emissions Gap Report 2020. United Nations Environment Programme.
Vedung(2002): Utvärderingsmodeller. Socialvetenskaplig tidskrift nr
VTI (2021): Kilometerskatt för Personbilar. Working Paper 2021:2.
VTI (2019a): Policies and measures to reduce air emissions from shipping. VTI notat
VTI (2019b): Maritime transport and air emissions in Sweden and
VTI notat
Winslott Hiselius, L., Khan, J., Smidfelt Rosqvist, L., Lund, E., Nilsson, L., Nilsson, M. (2020): En rättvis omställning av transportsystemet – En analys av de sociala effekterna av styrmedel för minskade klimatutsläpp. Lund, Lunds universitet, LTH, Institutionen för Teknik och samhälle, Trafik och väg, Bulletin 318.
Wolff, S., Seidenfus, M., Gordon, K., Álvarez, S., Kalt, S., Lienkamp, M., 2020: Scalable
World bank (2020): State and trends of Carbon Pricing.
WSP (2020): Utsläppsfria bygg- och anläggningsplatser. Rekommendationer till upphandlingskrav. Slutrapport
WSP (2017): Fossilfrihet för arbetsmaskiner. Rapport på uppdrag av Energimyndigheten.
720
SOU 2021:48 |
Referenser |
WSP (2015): Regionalisering klimatscenario. Dnr TRV 2016/18483.
Ökoinstitut, ICCT (2020): Decarbonization of
Ökoinstitut & Agora Energiewende (2020): How to Raise Europe’s Climate Ambitions for 2030: Implementing a
Ökoinstitut m.fl. (2016): Optimal use of biogas from waste streams, an assessment of the potential of biogas from digestion in the EU beyond 2020. Studie för Europeiska kommissionen.
721
Bilaga 1
Kommittédirektiv 2019:106
Utfasning av fossila drivmedel och förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar
Beslut vid regeringssammanträde den 19 december 2019
Sammanfattning
En särskild utredare ska lämna förslag om utfasning av fossila driv- medel och förbud mot försäljning av bensin- och dieseldrivna bilar.
Utredaren ska bl.a.
•föreslå ett årtal för när fossila drivmedel ska vara utfasade i Sverige, och vilka åtgärder som kan vidtas i ett långsiktigt perspektiv för att detta ska kunna genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt,
•analysera förutsättningarna för att införa ett nationellt förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar,
•analysera hur ett
•lämna nödvändiga författningsförslag, dock inte inom skatteom- rådet där endast åtgärder får analyseras och konsekvensanalyser utföras.
Uppdraget ska redovisas senast den 1 februari 2021.
723
Bilaga 1 |
SOU 2021:48 |
Uppdraget att utreda ett årtal när fossila drivmedel ska vara helt utfasade i Sverige
Fossila drivmedel behöver fasas ut i snabbare takt
Fossila drivmedel används främst i transporter och i arbetsmaskiner. Inrikes transporter omfattar vägtrafik, flyg, sjöfart och tågtrafik, och uppdraget exkluderar därför internationell sjöfart och internationellt flyg. Arbetsmaskiner omfattar arbetsfordon i jordbruk, skogsbruk och industri. De fossila drivmedel som används är främst bensin, diesel- bränslen och naturgas. Dessa fossila drivmedel har ungefär samma emissionsfaktorer, utsläpp per använd energi, och värmevärden. En övergång från ett fossilt drivmedel till ett annat minskar alltså inte utsläppen av växthusgaser i tillräckligt stor utsträckning.
Användningen av fossila drivmedel i inrikes transporter och i arbets- maskiner ger upphov till ungefär en tredjedel av utsläppen av växt- husgaser i Sverige. Enligt Energimyndighetens rapport Energiläget i siffror 2019 uppgick användningen av fossila drivmedel i inrikes trans- porter till cirka 67 TWh under 2017, vilket motsvarar nästan 17 mil- joner ton koldioxidekvivalenter. Därtill användes cirka 10 TWh fossila drivmedel i arbetsmaskiner under 2017, vilket motsvarar drygt 3 mil- joner ton koldioxidekvivalenter.
Utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter och arbets- maskiner minskar inte i den takt som krävs för att nå de klimatmål som riksdagen beslutat (prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320). Det etappmål som arbetsmaskiner omfattas av innebär att växthusgasutsläppen senast år 2030 bör vara minst 63 pro- cent lägre än utsläppen år 1990 och senast år 2040 vara minst 75 pro- cent lägre än utsläppen år 1990. Enligt statistik från Naturvårdsverkets årliga rapporter om växthusgasutsläpp ökade utsläppen från arbets- maskiner med nästan 6 procent mellan åren 1990 och 2017.
Etappmålet för transportsektorn innebär att växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart som ingår i EU ETS) ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med år 2010. Enligt statistik från Naturvårdsverkets årliga rapporter om växthus- gasutsläpp minskade utsläppen från inrikes transporter med drygt 2 procent per år mellan åren 2010 och 2017. För att klara etappmålet behöver därför utsläppen från inrikes transporter minska med i genom- snitt 8 procent per år mellan åren 2019 och 2030.
724
SOU 2021:48 |
Bilaga 1 |
Enligt scenarier från Trafikverkets promemoria Vägtrafikens ut- släpp 2019 och Naturvårdsverkets rapport Allmänt om komplette- rande åtgärder och förstärkta nettoupptag i skog och mark m.m. beräknas utsläppen från inrikes transporter, med befintliga styrmedel, minska med
För att Sverige ska nå riksdagens mål om nettonollutsläpp av växt- husgaser senast 2045, för att därefter uppnå negativa utsläpp, är det nödvändigt att användningen av fossila drivmedel i både inrikes trans- porter och i arbetsmaskiner i princip minskar till noll. Omställningen av transportsystemet behöver stå på tre ben: ett mer transporteffek- tivt samhälle, energieffektiva och fossilfria fordon och farkoster samt högre andel förnybara drivmedel.
Klimatpolitiska rådet har granskat hur regeringens samlade politik är förenlig med de nationella klimatmålen. I Klimatpolitiska rådets rapport 2019 pekar rådet ut transportsektorn som ett kritiskt om- råde för att nå det långsiktiga målet. Rådet rekommenderar reger- ingen att införa ett stoppdatum för försäljning av fossila drivmedel före 2045. Det bör enligt rådet omfatta såväl vägtransporter som arbets- maskiner. Vidare anser rådet att ett stoppdatum för försäljning av fossila drivmedel bör kompletteras med ett formellt krav om att alla nya bilar som säljs ska kunna drivas på ett fossilfritt drivmedel, in- klusive el, eller på ett bränsle med en hög inblandning biodrivmedel. Rådet anser dock att det inte räcker med att formalisera slutdatum för fossila drivmedel. Utöver det kommer nuvarande styrmedel för att stimulera övergången till förnybara drivmedel att behöva utvecklas.
Med bil avses i dessa direktiv fordonskategorierna personbil klass I och II, så som de definieras i lagen (2001:559) om vägtrafikdefini- tioner. Med bensin och dieselbränsle avses i dessa direktiv drivmedel så som de definieras i drivmedelslagen (2011:319).
Dessa kommittédirektiv bygger på en överenskommelse mellan regeringen, Centerpartiet och Liberalerna.
725
Bilaga 1 |
SOU 2021:48 |
Hur fossila drivmedel ska fasas ut
Under 2017 var andelen fossila drivmedel i Sverige 75 procent, ande- len biodrivmedel 22 procent och andelen el 3 procent av den totala energianvändningen i inrikes transporter (Energiläget i siffror 2019, Energimyndigheten). En snabb utfasning av fossila drivmedel i inrikes transporter är därför en stor utmaning för sektorn.
Det finns en rad olika styrmedel inom transportsektorn och för arbetsmaskiner som påverkar utsläppen av växthusgaser direkt eller indirekt. Några av de nationella styrmedlen är energi- och koldioxid- skatt på drivmedel,
I dag importerar Sverige mer än 80 procent av allt biodrivmedel (ER 2018:17, Energimyndigheten). Efterfrågan på biodrivmedel väntas öka även internationellt, vilket även påverkar förutsättningarna i Sverige. Sverige har god tillgång på biomassa, bl.a. främst i form av avverk- ningsrester från skogsbruket, som i ökad utsträckning skulle kunna förädlas till biodrivmedel om den tekniska utvecklingen leder till en effektiv produktion.
Den totala elanvändningen i inrikes transporter, exklusive bantra- fiken, och i arbetsmaskiner bedöms i dag uppgå till 0,4 TWh. En el- motor har en verkningsgrad som är
726
SOU 2021:48 |
Bilaga 1 |
En ökning av antalet eldrivna fordon och arbetsmaskiner kräver en utbyggnad av laddinfrastrukturen, inklusive elvägar och elnätet. Vidare kan en framtida omfattande laddning av elfordon leda till en ökad belastning på det svenska elsystemet, främst i form av höga effekttoppar som kan överskrida kapacitetsgränsen på vissa ställen i elnätet. En elektrifiering av inrikes transporter och av arbetsmaskiner kommer därför att kräva investeringar i såväl laddinfrastruktur och elvägar som i mer kapacitet i ett effektivt utnyttjat elnät.
Förutsättningarna för elektrifiering skiljer sig åt mellan olika delar av transportsystemet. Fordon som mest används för korta resor, som personbilar, stadsbussar och lätta lastbilar, bedöms ha bäst förutsätt- ningar för elektrifiering. Fordon som företrädesvis används för långa transporter, som länsbussar, tunga lastbilar och fartyg, samt vissa arbetsmaskiner är mer komplexa att elektrifiera. För dessa fordon kan andra tekniska lösningar och hållbara förnybara drivmedel behövas, som ren biobränsledrift, elvägar eller hybridsystem som kombinerar olika energikällor som biodrivmedel, el, vätgas och biogas.
Biodrivmedel används i dag inom flera delar av transportsektorn. En ökad elektrifiering inom delar av transportsektorn, till exempel persontrafiken, skulle därför kunna leda till att biodrivmedel frigörs för användning i andra delar av sektorn där elektrifiering har en be- gränsad teknisk möjlighet att ersätta fossila bränslen. Även vätgas kan ersätta fossila drivmedel. En utbredd användning av vätgas i personbilsflottan skulle kräva en omfattande ny infrastruktur för distribution och tankning. Även en ökad andel biodrivmedel som inte blandas in i bensin och diesel kräver en utbyggnad av infra- struktur för tankning och laddningsbara fordon kräver infrastruktur för laddning. Det behövs därför ett övergripande och långsiktigt perspektiv, med en kostnadseffektiv styrning som fördelar resur- serna dit där de gör störst nytta, för att analysera hur biodrivmedel, nya alternativa drivmedel och elektrifiering kan samverka mellan trafikslagen för att på effektivast möjliga sätt uppnå en utfasning av fossila drivmedel.
I glest befolkade områden med långa avstånd kommer sannolikt bilen även i fortsättningen att vara det viktigaste färdmedlet samti- digt som arbetsmaskiner behövs i bl.a. jord- och skogsbruk och där- med blir elektrifiering och förnybara drivmedel, även i form av kon- vertering, avgörande för landsbygdens omställning. Hänsyn behöver tas till detta.
727
Bilaga 1 |
SOU 2021:48 |
Utredaren ska därför
•analysera hur användningen av fossila drivmedel kan fasas ut på ett systematiskt och samhällsekonomiskt effektivt sätt,
•föreslå ett årtal för när fossila drivmedel ska vara utfasade i Sverige och vilka åtgärder som kan vidtas i ett långsiktigt perspektiv för att detta ska kunna genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt,
•analysera i vilken utsträckning tillgången till alternativ till fossila drivmedel kan bli ett hinder, och
•lämna nödvändiga författningsförslag, dock inte inom skatteom- rådet där endast åtgärder får analyseras och konsekvensanalyser utföras.
Vid utformningen av eventuella förslag på nationella åtgärder och styrmedel ska särskild hänsyn tas till EU:s statsstödsregler, EU:s bestämmelser om fri rörlighet för varor och Världshandelsorganisa- tionens avtal om tekniska handelshinder (TBT). Utredaren ska också ta hänsyn till Sveriges övriga internationella åtaganden på området, förslagens påverkan på svensk konkurrenskraft och människors möj- ligheter att transportera sig oavsett var i landet man bor. Utredaren ska vid utformningen även säkerställa att eventuella förslag är fören- liga med regeringsformen.
Uppdraget att fasa ut fossila drivmedel i EU och att utreda förutsättningarna för att förbjuda försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar i Sverige respektive i EU
Behovet av styrning mot fordonen och inte bara drivmedlet
Konventionella bilmotorer är anpassade för de kolväteblandningar som utgör bensin respektive diesel. De finns inga tekniska hinder för att framställa förnybara drivmedel som är så kemiskt lika fossil ben- sin och diesel att de kan användas i vanliga bensin- och dieselbilar. Ett sätt att ställa om transportsektorn till fossilfrihet är därför att fortsätta med konventionella bensin- och dieselmotorer och bara ersätta drivmedlet med kemiskt likvärdiga förnybara alternativ. Detta kan, vid sidan av konvertering till drift med el eller förnybara driv-
728
SOU 2021:48 |
Bilaga 1 |
medel som till exempel biogas eller etanol, vara ett sätt att ställa om de bensin- och dieselbilar som redan finns på marknaden och kommer att fortsätta att rulla i många år till (en genomsnittlig per- sonbil är i trafik i 18 år). Däremot är det inte den mest energi- och resurseffektiva lösningen för nya fordon. Där batteridrift är möjligt är detta oöverträffat ur energieffektivitetsperspektiv. Ren batteridrift kan dock för tillämpningar där det finns behov av lång räckvidd kräva mycket stora batterier, varför det ur ett sammantaget resursperspek- tiv kan vara mer fördelaktigt att kombinera el och biodrivmedel.
För att omställningen till en fossilfri transportsektor ska kunna ske på ett energi- och resursmässigt effektivt sätt är det alltså ange- läget att inte bara inrikta styrningen mot vilka drivmedel som till- handahålls utan också mot de nya fordon som sätts på marknaden.
EU:s regler för fordon och fossila drivmedel är harmoniserade
Hur fordon och fordonskomponenter ska godkännas inom EU regle- ras i Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46/EG av den
5september 2007 om fastställande av en ram för godkännande av motor- fordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon (ram- direktivet). Ramdirektivet kommer från och med den 1 september 2020 att ersättas av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/858 av den 30 maj 2018 om godkännande av och marknadskontroll över motorfordon och släpfordon till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon, om ändring av förordningarna (EG) nr 715/2007 och (EG) nr 595/2009 samt om upphävande av direktiv 2007/46/EG (ramförord- ningen).
I Europaparlamentets och rådets direktiv 98/70/EG av den
13oktober 1998 om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv 93/12/EEG (bränslekvalitetsdirektivet) fast- ställs tekniska specifikationer för bensin och dieselbränslen.
Godkännande av fordon och fordonskomponenter och miljöspe- cifikationer för fossila drivmedel regleras genom harmoniserade be- stämmelser på
729
Bilaga 1 |
SOU 2021:48 |
drivmedel, om fordonen eller drivmedlen uppfyller de
Enligt
Kan bestämmelser som avviker från harmoniserade åtgärder införas?
Ifördraget om Europeiska unionens funktionssätt
Kraven i artikel 114 är kumulativa, dvs. om något av villkoren inte är uppfyllt kan ett godkännande inte lämnas. Om en medlemsstat bemyndigas att införa nationella bestämmelser som avviker från en harmoniseringsåtgärd, ska kommissionen omedelbart undersöka om den ska föreslå en anpassning av den åtgärden (artikel 114.7).
730
SOU 2021:48 |
Bilaga 1 |
EU:s strategi för transportsektorn och väsentliga rättsakter
Kommissionen presenterade i juli 2016 en europeisk strategi för minskade utsläpp från transportsektor (COM[2016] 501 final av den 20 juli 2016). I strategin fastställs att år 2050 ska utsläppen av växthusgaser från transportsektorn vara minst 60 procent lägre än 1990 och stadigt på väg mot noll. I strategin anges också att fordon med låga utsläpp eller noll utsläpp behöver nå väsentliga marknads- andelar år 2030 för att EU på lång sikt ska uppnå noll utsläpp för transportsektorn.
På
I flera andra länder förutom Sverige, däribland Nederländerna, Frankrike och Tyskland, finns politiska ambitioner att nå en person- bilsflotta med noll utsläpp tidigare än i kommissionens strategi. Fler- talet länder i EU har också sedan flera år tillbaka infört ekonomiska styrmedel för att skynda på omställningen.
I EU får endast fordon som har ett
731
Bilaga 1 |
SOU 2021:48 |
Svårigheten att dra en skarp gräns mellan fordon som kan respek- tive inte kan gå på fossila respektive förnybara drivmedel innebär en utmaning när utredaren ska definiera vad som avses med en bensin- respektive dieselbil. Detta är särskilt problematiskt för så binära styr- medel som förbud, där en viss typ av motor antingen är tillåten eller förbjuden, jämfört med t.ex. ekonomiska styrmedel som kan ge en tydlig styrning mot energi- och resurseffektiva fordon utan att för- bjuda fordon som har en roll att spela i en hållbar och fossilfri trans- portsektor. Utredaren bör därför även analysera andra styrmedel som kan uppnå motsvarande resultat som ett förbud, dvs. att styra för- säljningen av nya bilar så att de bidrar till en energi- och resurseffek- tiv omställning av transportsektorn. Utredaren ska också föreslå hur fordon som drivs med rena eller höginblandade förnybara drivmedel eller som är laddhybrider ska kunna undantas från ett förbud.
I glest befolkade områden med långa avstånd kommer sannolikt bilen även i fortsättningen att vara det viktigaste färdmedlet och där- med blir elektrifiering och biodrivmedel avgörande för landsbygdens omställning. Hänsyn behöver tas till detta.
På
Låginblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen är det vanligaste sättet att öka andelen förnybar energi i transportsektorn i EU. I bränslekvalitetsdirektivet anges de tekniska specifikationer som ska uppfyllas av bensin och dieselbränslen som innehåller biodriv- medel. Endast bensin och dieselbränslen som uppfyller de tekniska specifikationerna får säljas på
Ett skäl till att biodrivmedel i huvudsak används för låginbland- ning i Europa är att det vid låginblandning behövs varken ny tank- infrastruktur eller specialbyggda fordon. I Sverige innebär låginbland- ningen att bensin- och dieseldrivna fordon i genomsnitt drivs med
732
SOU 2021:48 |
Bilaga 1 |
drygt 15 procent biodrivmedel genom reduktionsplikten. Om mark- naden för biodrivmedel förändras från låginblandning till i huvudsak höginblandning, som kräver särskild tankinfrastruktur och special- byggda fordon, kan det påverka kostnaden för konsumenten att använda biodrivmedel.
Utredaren ska därför
•kartlägga hur andra medlemsstater med politiska ambitioner att ställa om personbilsflottan arbetar för att uppnå detta,
•definiera vad som ska menas med att en bil är bensin- eller dieseldriven i detta sammanhang,
•analysera hur marknaden för biodrivmedel skulle påverkas av ett nationellt förbud respektive ett förbud i EU mot nya bensin- och dieseldrivna bilar och effekterna för svenska företags konkurrens- kraft samt för möjligheten att bo och verka i hela landet,
•analysera förutsättningarna för en anmälan med stöd av arti- kel 114.5 i
•analysera hur ett förbud mot försäljning av nya bensin- och diesel- drivna bilar och en utfasning av fossila drivmedel ska kunna infö- ras i EU, och lämna ett underlag som kan ligga till grund för regeringens kommande påverkansarbete gentemot EU för att åstadkomma detta,
•analysera andra styrmedel som kan uppnå motsvarande resultat som ett förbud, dvs. att styra försäljningen av nya bilar så att de bidrar till en energi- och resurseffektiv omställning av transport- sektorn, och
•lämna förslag på hur fordon som drivs med rena eller höginblan- dade förnybara drivmedel eller är laddhybrider ska kunna undantas från ett förbud.
733
Bilaga 1 |
SOU 2021:48 |
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska särskilt analysera konsekvenser och kostnader för en- skilda, företag och andra verksamheter av en utfasning av fossila driv- medel. Utöver de konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar som ska lämnas enligt kommittéförordningen (1998:1474) och för- ordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska utredaren särskilt bedöma och, om möjligt, kvantifiera förslagens konsekvenser för tillgängligheten för personer och gods. Utredaren ska även belysa och kvantifiera förslagens direkta och indirekta kon- sekvenser för att nå de
Kontakter och redovisning av uppdraget
Utredaren ska i sitt arbete samråda med Statens energimyndighet,
Uppdraget ska redovisas senast den 1 februari 2021.
(Miljödepartementet)
734
Bilaga 2
Kommittédirektiv 2020:131
Tilläggsdirektiv till
Utfasningsutredningen (M 2019:04)
Beslut vid regeringssammanträde den 10 december 2020
Förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 19 december 2019 kommittédirektiv om att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda och lämna förslag om utfasning av fossila drivmedel och förbud mot försäljning av bensin- och dieseldrivna bilar (dir. 2019:106). Uppdraget skulle enligt direk- tiven redovisas senast den 1 februari 2021.
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 1 juni 2021.
(Miljödepartementet)
735
Statens offentliga utredningar 2021
Kronologisk förteckning
1.Säker och kostnadseffektiv
–rättsliga förutsättningar för utkontraktering. I.
2.Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap. Ju.
3.Skolbibliotek för bildning och utbildning. U.
4.Informationsöverföring inom vård och omsorg. S.
5.Ett förbättrat system för arbetskrafts- invandring. Ju.
6.God och nära vård. Rätt stöd till psykisk hälsa. S.
7.Förstärkt skydd för väljarna vid röst- mottagningen. Ju.
8.När behovet får styra
–ett tandvårdssystem för en mer jäm lik tandhälsa. Vol. 1 & Vol. 2, bilagor + Sammanfattning (häfte). S.
9.Vem kan man lita på? Enkel och ändamålsenlig användning av betrodda tjänster i den offentliga förvaltningen. I.
10.Radiologiska skador – skadestånd, säkerheter, skadereglering. M.
11.Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktions- nedsättning. U.
12.Andra chans för krisande företag
–En ny lag om företagsrekonstruktion. Ju.
13.En teknikneutral grundlags bestämmelse för regeringsbeslut. Ju.
14.Boende på (o)lika villkor
–merkostnader i bostad med särskild service för vuxna enligt LSS. S.
15.Föreningsfrihet och terrorist organisationer. Ju.
16.En väl fungerande ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner. Fi.
17.Ett moderniserat konsumentskydd. Fi.
18.Bolags rörlighet över gränserna. Volym 1 & 2. Ju.
19.En stärkt försörjningsberedskap för hälso- och sjukvården. Del 1 och 2. S.
20.
21.En klimatanpassad miljöbalk för samtiden och framtiden. M.
22.Hårdare regler för nya nikotin- produkter. S.
23.Stärkt planering för en hållbar utveckling. Fi.
24.Äga avfall
–en del av den cirkulära ekonomin. M.
25.Struktur för ökad motståndskraft. Ju.
26.Använd det som fungerar. M.
27.Ett förbud mot rasistiska organisationer. Ju.
28.Immunitet för utställningsföremål. Ku.
29.Ökade möjligheter att förhindra illegal handel via post. I.
30.Kampen om tiden
–mer tid till lärande. U.
31.Kontroller på väg. I.
32.Papper, poddar och ...
Pliktmateriallagstiftning för ett tryggat källmaterial. U.
33.En tioårig grundskola. Införandet av en ny årskurs 1 i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. U.
34.Börja med barnen! En sammanhållen god och nära vård för barn och unga. S.
35.En stärkt rättsprocess och en ökad lagföring. Ju.
36.Gode män och förvaltare – en över- syn. Ju.
37.Stärkt rätt till personlig assistans. Ökad rättssäkerhet för barn, fler grundläggande behov och tryggare sjukvårdande insatser. S.
38.En ny lag om ordningsvakter m.m. Ju.
39.Ombuds tillgång till vård- och omsorgsuppgifter och förenklad behörighetskontroll inom vården. S.
40.Mervärdesskatt vid inhyrd personal för vård och social omsorg. Fi.
41.VAB för vårdåtgärder i skolan. S.
42.Stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Fi.
43.Ett förstärkt skydd mot sexuella kränkningar. Ju.
44.Tillgänglighetsdirektivet. S.
45.En
46.Snabbare lagföring
– ett snabbförfarande i brottmål. Ju.
47.Ett nytt regelverk för bygglov. Del 1 och 2. Fi.
48.I en värld som ställer om.
Sverige utan fossila drivmedel 2040. M.
Statens offentliga utredningar 2021
Systematisk förteckning
Finansdepartementet
En väl fungerande ordning för val och
beslutsfattandei kommuner och regioner. [16]
Ett moderniserat konsumentskydd. [17]
Stärkt planering för en hållbar utveckling. [23]
Mervärdesskatt vid inhyrd personal för vård och social omsorg. [40]
Stärkta åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. [42]
Ett nytt regelverk för bygglov. Del 1 och 2. [47]
Försvarsdepartementet
xxxxxxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx [x]
Infrastrukturdepartementet
Säker och kostnadseffektiv
Vem kan man lita på? Enkel och ändamåls enlig användning av betrodda tjänster i den offentliga förvaltningen. [9]
Ökade möjligheter att förhindra illegal handel via post. [29]
Kontroller på väg. [31]
Justitiedepartementet
Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap. [2]
Ett förbättrat system för arbetskrafts invandring. [5]
Förstärkt skydd för väljarna vid röst- mottagningen. [7]
Andra chans för krisande företag
–En ny lag om företagsrekonstruktion. [12]
En teknikneutral grundlagsbestämmelse för regeringsbeslut. [13]
Föreningsfrihet och terroristorganisationer. [15]
Bolags rörlighet över gränserna. Volym 1 & 2. [18]
Struktur för ökad motståndskraft. [25]
Ett förbud mot rasistiska organisationer. [27]
En stärkt rättsprocess och en ökad lag föring. [35]
Gode män och förvaltare – en översyn. [36]
En ny lag om ordningsvakter m.m. [38]
Ett förstärkt skydd mot sexuella kränkningar. [43]
Snabbare lagföring
– ett snabbförfarande i brottmål. [46]
Kulturdepartementet
Immunitet för utställningsföremål. [28]
Miljödepartementet
Radiologiska skador – skadestånd, säkerheter, skadereglering. [10]
En klimatanpassad miljöbalk för samtiden och framtiden. [21]
Äga avfall
–en del av den cirkulära ekonomin. [24] Använd det som fungerar. [26]
I en värld som ställer om.
Sverige utan fossila drivmedel 2040. [48]
Näringsdepartementet
En
Socialdepartementet
Informationsöverföring inom vård och omsorg. [4]
God och nära vård. Rätt stöd till psykisk hälsa. [6]
När behovet får styra
–ett tandvårdssystem för en mer jäm lik tandhälsa. Vol. 1 & Vol. 2, bilagor + Sammanfattning (häfte). [8]
Boende på (o)lika villkor – merkostnader i bostad med särskild service för vuxna enligt LSS. [14]
En stärkt försörjningsberedskap för hälso- och sjukvården. Del 1 och 2. [19]
Hårdare regler för nya nikotinprodukter. [22]
Börja med barnen! En sammanhållen god och nära vård för barn och unga. [34]
Stärkt rätt till personlig assistans. Ökad rättssäkerhet för barn, fler grundläggande behov och tryggare sjukvårdande insatser. [37]
Ombuds tillgång till vård- och omsorgsuppgifter och förenklad behörighetskontroll inom vården. [39]
VAB för vårdåtgärder i skolan. [41] Tillgänglighetsdirektivet. [44]
Utbildningsdepartementet
Skolbibliotek för bildning och utbildning. [3]
Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktions- nedsättning. [11]
Kampen om tiden
– mer tid till lärande. [30]
Papper, poddar och ...
Pliktmateriallagstiftning för ett tryggat källmaterial. [32]
En tioårig grundskola. Införandet av en ny årskurs 1 i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och
sameskolan. [33]
10333 Stockholm Växel
ISBN
Bildbearbetning: Agneta S Öberg
Ramspott och VICTOR
Bild: Agneta S Öberg, Frank
Omslag: Elanders Sverige AB