sou 2021 48

I en värld som ställer om

Sverige utan fossila drivmedel 2040

BETÄNKANDE AV
UTFASNINGSUTREDNINGEN	SOU 2021:48

I en värld som ställer om

Sverige utan fossila drivmedel 2040

Betänkande av Utfasningsutredningen

Stockholm 2021

SOU 2021:48

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2021

ISBN 978-91-525-0130-6 (tryck)

ISBN 978-91-525-0131-3 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Per Bolund

Regeringen beslutade den 19 december 2019 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag om utfasning av fossila drivmedel och utreda förutsättningarna för förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar. Som utredare förordnades samma dag Sven Hunhammar. Genom tilläggsdirektiv den 10 december 2020 förlängdes utredningstiden till den 1 juni 2021.

Som huvudsekreterare anställdes den 1 februari 2020 teknologie licentiaten Anna Elofsson, och som sekreterare den 1 mars 2020 hovrättsassessorn Magdalena Pucher och den 1 april 2020 utredare Eva Jernbäcker. Den 1 september 2020 anställdes som sekreterare utredningsledaren Anna Mellin och utredningsledaren Helen Lindblom. Den 8 september 2020 entledigades Anna Elofsson och Magdalena Pucher anställdes samma dag som huvudsekreterare. Den 1 november 2020 entledigades Anna Mellin. Nationalekonomen Lina Jonsson har varit anställd som sekreterare i utredningen på deltid fr.o.m. den 4 januari 2021 t.o.m. den 30 april 2021. Från Naturvårdsverket har utredare Per Andersson varit inlånad för att arbeta i sekretariatet på deltid fr.o.m. den 1 november 2020.

Som experter förordnades den 27 april 2020 kansliråden Martin Larsson (Miljödepartementet) och Anna Ullström (Infrastruktur- departementet), departementssekreterarna Emmi Jozsa (Näringsde- partementet) och Andreas Kannesten (Infrastrukturdeparte- mentet), professorn Yvonne Andersson-Sköld (Statens väg- och transportforskningsinstitut), docenterna Åsa Löfgren (Göteborgs universitet), Maria Grahn och Daniel Johansson (Chalmers Tekniska Högskola), utredare Eric Sjöberg (Naturvårdsverket), senior sakkunnige Magnus Lindgren (Trafikverket), nationella sam- ordnaren Håkan Johansson (Trafikverket), senior rådgivaren Kristina Holmgren (Energimyndigheten), utredarna Camilla Hållén (Trafikanalys) och Per Öhlund (Transportstyrelsen) samt avdel-

ningschefen vid Europakommissionen Pierre Schellekens. Som sak- kunniga förordnades den 27 april 2020 kanslirådet Anna Segerstedt och departementssekreteraren Viktor Gunnarsson (Finansdeparte- mentet). Den 7 september 2020 entledigades Camilla Hållén och utredaren Pia Sundbergh förordnades i stället. Den 8 september 2020 förordnades som sakkunnig departementssekreteraren Pia- Maria Lindroos (Miljödepartementet). Den 21 september 2020 ent- ledigades Anna Segerstedt och departementssekreteraren Miriam Münnich Vass förordnades i stället. Den 17 oktober 2020 entledi- gades Pierre Schellekens. Den 16 november 2020 entledigades Emmi Jozsa och departementssekreteraren Moa Eklund förordnades i stället.

Utredningen som antagit namnet Utfasningsutredningen har slutfört uppdraget och överlämnar härmed betänkandet I en värld som ställer om – Sverige utan fossila drivmedel 2040 (SOU 2021:48).

Stockholm i juni 2021

Sven Hunhammar

/Magdalena Pucher

Eva Jernbäcker

Helen Lindblom

Lina Jonsson

Per Andersson

Innehåll

Innehåll ..............................................................................			5
Begrepp............................................................................			25
Sammanfattning ................................................................			27
1	Uppdraget och dess genomförande..............................		55
1.1	Utredningens uppdrag............................................................		55
1.2	Utredningens genomförande .................................................		56
2	Utredningens utgångspunkter och övergripande
	problemanalys...........................................................		59
2.1	Utfasning – när och hur, inte om...........................................		60
2.2	Sverige utgör ett föregångsland i EU och globalt .................		61
	2.2.1	Globala scenariomodelleringar ger en bild
		av hur omställningen från fossila drivmedel
		behöver utvecklas ....................................................	63

2.3Utfasningen av fossila drivmedel behöver samspela väl

med omställningen i andra delar av samhället .......................

2.4Utfasningen behöver vara resurs- och energieffektiv

och hållbar utifrån en rad olika samhällsperspektiv ..............

2.5Tolkning av termen utfasning påverkar

valet av utfasningsår ................................................................	67
2.6 Skillnad mellan styrmedel och åtgärder .................................	67

Innehåll

SOU 2021:48

2.7Förbud mot nya bensin- och dieseldrivna personbilar

är ett av flera möjliga styrmedel.............................................		69
2.8 Flera styrmedel behövs för en effektiv utfasning .................		69
2.8.1	Det behövs en bred systemsyn för en
	långsiktigt effektiv och hållbar utfasning ..............	71

2.8.2Fler styrmedel betyder inte ”ju fler desto

	bättre” ......................................................................	72
2.8.3	Styrmedlen behöver vara kostnadseffektiva ..........	72

2.8.4Styrmedlen behöver vara genomförbara

och verkningsfulla ...................................................

2.9Ett långsiktigt tidsperspektiv påverkar de val som

behöver genomföras i närtid ..................................................

2.10Förslagen till styrmedelsförändringar utgår från befintliga styrmedel och aviserade förändringar

	i klimathandlingsplanen..........................................................	75
2.11	Osäkerheter behöver vägas in ................................................	75
3	Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen
	i EU och Sverige ........................................................	77
3.1	Inledning .................................................................................	77

3.2Klimatkonventionen, Parisavtalet och FN:s

hållbarhetsmål .........................................................................		77
3.2.1	Klimatkonventionen ...............................................	77
3.2.2	Parisavtalet...............................................................	78
3.2.3	FN:s hållbarhetsmål ................................................	79
3.3 EU:s klimatramverk, klimatmål och centrala rättsakter .....		79

3.3.1EU:s klimat- och energiramverk till 2030

	och långsiktiga klimatmål till 2050.........................	79
3.3.2	Centrala rättsakter och utveckling
	genom den gröna given ...........................................	79

3.4Sveriges klimatramverk, klimatmål

och klimathandlingsplan ........................................................		85
3.4.1	Det klimatpolitiska ramverket ...............................	85
3.4.2	En fossilfri välfärdsnation.......................................	87

SOU 2021:48

Innehåll

3.4.3Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan

	och generationsmålet...............................................	88
3.4.4	Sveriges transportpolitiska mål...............................	88
3.4.5	Sveriges närings- och regionalpolitiska mål ...........	89
3.4.6	Sveriges energipolitiska mål ....................................	90

3.4.7Sveriges luftvårdsprogram i enlighet med

		takdirektivet.............................................................	91
	3.4.8	Styrning och styrmedel av särskild betydelse
		för utfasningen av fossila drivmedel .......................	91
4	Internationell utblick .................................................		95
4.1	Inledning..................................................................................		96

4.2Sammanfattande observationer – elektrifiering av

	personbilsflottan .....................................................................		96
4.3	Utblick mot fordonsindustrin ...............................................		98
4.4	Norge	.......................................................................................	99
	4.4.1	Klimatstrategi i samarbete med EU .......................	99

4.4.2Största andelen elbilar i världen och endast

”nullutslippskjøretøy” från 2025 ..........................	100
4.5 Finland ...................................................................................	101

4.5.1Ett av världens mest ambitiösa klimatmål och arbete med ett nationellt handelssystem

inom vägtransporter ..............................................

101

4.5.2Mål om 100 procent laddbara bilar i

	nybilsförsäljningen 2030 .......................................	102
4.6 Danmark ................................................................................		102
4.6.1	Omfattande höjning av de danska klimatmålen ..	102

4.6.2Initiativ på EU-nivå och mål om utfasning av

fossildrivna bilar i nybilsförsäljningen till 2030 ... 103

4.7 Tyskland ................................................................................

104

4.7.1Tyskland är på väg att skärpa landets

	klimatmål och genomföra en ”Autowende” ........	104
4.7.2	Starka initiativ från städerna och EU-mål
	om nollutsläpp i nya bilar 2030.............................	106

Innehåll

SOU 2021:48

4.8 Frankrike...............................................................................

107

4.8.1Även i Frankrike pågår skärpningar

av landets klimatstrategi........................................

107

4.8.2En av de renaste nybilsflottorna i Europa och lagfäst mål om försäljningsstopp av

	fossildrivna bilar 2040 ...........................................	108
4.9 Nederländerna ......................................................................		109
4.9.1	Klimatlag och klimatöverenskommelse...............	109

4.9.2Regionala nollutsläppszoner och 100 procent

nya utsläppsfria bilar 2030 ....................................	110
4.10 Spanien ..................................................................................	111

4.10.1Förslag till ny spansk klimatlag lades fram

under Covid-19 krisen ..........................................

111

4.10.2Nollutsläpp från nya bilar 2040 och särskilda

krav på lågutsläppszoner .......................................	112
4.11 Storbritannien .......................................................................	112

4.11.1 Snabbare utsläppsminskningar
i transportsektorn viktig del när
Storbritannien skärper landets klimatlag .............	112

4.11.2Utsläppsfria stadscentra och plan att förbjuda

nya bilar med förbränningsmotor från 2030........	113
4.12 Irland .....................................................................................	114

4.12.1Sektorsmål i förslaget till reviderad irländsk

klimatlag ................................................................

114

4.12.2Planerade förbud för nyregistrering och

besiktning av fossildrivna bilar .............................	115
4.13 Italien.....................................................................................	115

4.13.1Transporter betydelsefull del i Italiens

integrerade energi- och klimatplan ......................

115

4.13.2Äldre personbilsflotta men målsättningar

	i flera städer ...........................................................	116
4.14 Exempel utanför Europa ......................................................		117
4.14.1	Kalifornien.............................................................	117
4.14.2	Quebec...................................................................	119
4.14.3	Kina ........................................................................	119

SOU 2021:48Innehåll

5	Nuvarande användning av fossila drivmedel ...............		121
5.1	Utsläpp av växthusgaser .......................................................		121
	5.1.1	Totala territoriella utsläpp.....................................	121

5.1.2Utsläpp från inrikes transporter

	och arbetsmaskiner................................................	122
5.1.3	Bunkring till internationell sjö- och luftfart ........	125
5.2 Drivmedelsanvändning i energitermer.................................		125

5.2.1Historisk utveckling och fördelning mellan

		sektorer ..................................................................	125
6	Förslag till utfasningsår............................................		129
6.1	Scenarier för analys av utfasningsår .....................................		138
	6.1.1	Scenarier som verktyg ...........................................	138
	6.1.2	Utfasning bör ske efter 2030 och senast 2045 .....	138

6.1.3Metod för utredningens scenarier av

	utfasningsår ............................................................	141
6.1.4	Referens- och måluppfyllande scenarier ..............	144
6.2 Resultatredovisning ..............................................................		147
6.2.1	Elektrifiering av fordonsflottan............................	148
6.2.2	Trafikarbetsutvecklingen ......................................	153

6.2.3Drivmedelsanvändning för transport

och arbetsmaskiner................................................

156

6.2.4Behov av förnybara flytande och gasformiga

	drivmedel för att nå utfasning 2035, 2040
	respektive 2045 ......................................................	158
6.2.5	Möjlig fördelning mellan olika typer
	av biodrivmedel/elektrobränslen ..........................	161
6.2.6	Total elefterfrågan och effektbehov .....................	163
6.2.7	Direkta utsläpp av växthusgaser ...........................	165
6.2.8	Indirekta utsläpp av växthusgaser.........................	168
6.2.9	Andra miljö- och hälsoaspekter............................	170

6.2.10Resurseffektivitetsaspekter – batterier

	och kritiska material ..............................................	172
6.2.11	Resurseffektivitetsaspekter – biodrivmedel.........	176
6.2.12	Totala åtgärdskostnader ........................................	179

6.2.13Utredningens scenarier i jämförelse med andra

måluppfyllande scenarier.......................................

183

Innehåll

SOU 2021:48

6.4.4Utvecklad diskussion kring

	elektrifieringsantaganden för personbilar............	210
6.4.5	Övriga trafikslag....................................................	211

6.4.6Återkoppling mellan utfasningsår,

		elektrifieringstakt och annan utveckling	............. 212
	6.4.7	Återkoppling mellan körkostnad
		och trafikarbete .....................................................	213
	6.4.8	Arbetsmaskiner .....................................................	216
	6.4.9	Verktyg som används i scenarioarbetet ...............	219
7	Styrmedel för att säkerställa en utfasning
	av fossila drivmedel .................................................		221
7.1	Inledning ...............................................................................		228

7.2Relevanta perspektiv vid utveckling av generella

ekonomiska styrmedel för utfasning av fossila
drivmedel...............................................................................	230

7.2.1Styrmedel som säkerställer en utfasning

av fossila drivmedel behöver införas både i EU

och i Sverige...........................................................

230

7.2.2Påverkan på andra sektorer

	och risk för koldioxidläckage................................	231
7.2.3	Är styrmedlen politiskt genomförbara ................	234
7.2.4	Juridisk genomförbarhet.......................................	235
7.3 Dagens styrmedelsmix och en historisk tillbakablick ........		235

7.3.1Transportsektorn som en del i EU:s

klimatpolitik ..........................................................

236

7.3.2Uppdelningen i energi- och koldioxidskatt

på drivmedel påverkar i dag inte
biodrivmedlens konkurrenskraft..........................	236

SOU 2021:48

Innehåll

7.3.3Ambitioner om höjd beskattning av främst

	diesel som enbart delvis fullföljts..........................	238
7.3.4	Reduktionsplikten tvingar in biodrivmedel
	i bensin och diesel utan skattedifferentiering ......	239

7.3.5Reduktionsplikten förväntas skärpas kraftigt

	till 2030...................................................................	240
7.3.6	Högre produktpriser har påverkat bensin-
	och dieselpriserna mer än vad energi- och
	koldioxidskattehöjningarna har gjort sedan
	1990-talet................................................................	243

7.3.7Drivmedelspriserna i Sverige ligger i nivå med

priserna i många andra av EU:s rikare länder.......

244

7.3.8Högre beskattning av drivmedel i vägtrafiken

jämfört med flera andra sektorer ..........................

244

7.3.9Från kilometerskatt till Eurovinjett och kanske tillbaka till avståndsbaserad skatt för

	tunga fordon?.........................................................	245
7.4 Styrmedelsalternativ för att säkerställa utfasning ...............		246
7.4.1	Förbud mot försäljning av fossila drivmedel .......	247
7.4.2	Differentierad beskattning av drivmedel..............	248
7.4.3	Reduktionsplikt för utfasning ..............................	251
7.4.4	System med överlåtbara utsläppsrätter.................	258

7.5Fri handel, fri rörlighet och skydd för investeringar – vissa rättsliga aspekter vid en nationell utfasning av

fossila drivmedel....................................................................

272

7.5.1Fri handel och fri rörlighet – frågor att ha

	i åtanke ...................................................................	272
7.5.2	EU-rättsliga aspekter.............................................	273
7.5.3	WTO-rättsliga aspekter ........................................	281
7.5.4	Investeringsrättsliga aspekter ...............................	283

7.6Utredningens förslag gällande generella styrmedel

för utfasning ..........................................................................

284

7.6.1Reduktionsplikten är en bra utgångspunkt

för styrmedelsutformningen för utfasning ..........

286

7.6.2Överväg en omvandling av reduktionsplikten

till ett utsläppshandelssystem på sikt ...................

289

Innehåll

SOU 2021:48

7.6.3Förbered för ett EU-gemensamt utsläppshandelssystem men ha beredskap

	för ett nationellt system........................................	292
7.6.4	Planerad utveckling via kontrollstationer............	294

8	Styrmedel för långsiktigt hållbara förnybara drivmedel . 295
8.1	Inledning ...............................................................................		302
8.2	Hur biodrivmedel används i Sverige och EU i dag.............		304
	8.2.1	Hög användning och import av biodrivmedel
		i Sverige i utgångsläget ..........................................	304

8.2.2Lägre totalanvändning och lägre andel

import av biodrivmedel i EU27 ............................

308

8.2.3Summering och analys – utgångsläget

i Sverige och i EU ..................................................

309

8.3Bakgrund om biodrivmedels energi-,

klimat- och miljöegenskaper ................................................

310

8.4Användning av förnybara drivmedel i scenarier

som innebär att fossila drivmedel fasas ut...........................		312
8.4.1	Budskap från svenska utfasningsscenarier...........	312

8.4.2Budskap från EU-kommissionens

	nettonollscenarier..................................................	312
8.4.3	Budskap från utfasnings och
	nettonollscenarier – summering och analys ........	316

8.5Potentialer för framställning av avancerade

biodrivmedel och elektrobränslen i Sverige ........................

317

8.5.1	Storleken på biomassapotentialerna från
	jordbruksmark inklusive marginalmarker
	beror av jordbrukets utveckling ...........................	318

8.5.2Stora men osäkra potentialer för tillförsel

av skogsbaserad bioråvara .....................................

319

8.5.3De faktiskt realiserbara potentialerna beror på

om nya produktionssystem kommer på plats ..... 320

8.5.4Potentialer för elektrobränslen till transporter

och arbetsmaskiner................................................

325

8.5.5Summering och analys tekniska, ekonomiska

och realiserbara potentialer...................................

327

SOU 2021:48		Innehåll
8.6 Den svenska biodrivmedelsstrategin ...................................		328
8.6.1	Bakgrund ................................................................	328

8.6.2Reduktionspliktsystemet har 2030-målet i

sikte ........................................................................

330

8.6.3Höginblandade biodrivmedel omfattas

inte av reduktionsplikten.......................................

334

8.6.4Pumplagen och särskilda investeringsbidrag bygger upp infrastrukturen för biodrivmedel

och andra förnybara drivmedel i Sverige ..............

335

8.6.5Styrmedel för nya biodrivmedelsdrivna fordon

	kompletterar de ekonomiska styrmedlen
	för rena och höginblandade biodrivmedel............	336
8.6.6	Stöd ges även till forskning, utveckling,
	demonstration och marknadsintroduktion..........	337

8.6.7Regeringens klimathandlingsplan summerar

	den nationella biodrivmedelsstrategin..................	338
8.6.8	Den nuvarande svenska strategin och
	motsvarande strategi på EU-nivå..........................	340

8.7Utvecklade skäl för utredningens

förslag och bedömningar ......................................................

342

8.7.1Hur incitamenten för vissa biodrivmedelsalternativ i nya vägfordon

kan behöva utvecklas .............................................

346

8.8Särskilt om utvecklingen av biogasmarknaden i Sverige

och i EU.................................................................................

348

8.8.1Styrmedel och marknadsutveckling i Norge

och i EU .................................................................

350

8.9Betydelsefulla rättsakter för flytande och gasformiga

förnybara drivmedel inom EU .............................................		351
8.9.1	Förnybartdirektivet ...............................................	351

8.9.2Energiskattedirektivet och reglerna om statligt

	stöd .........................................................................	354
8.9.3	Bränslekvalitetsdirektivet......................................	355

8.9.4Förnybara drivmedel i flyg och sjöfart

	(ReFuelEU Aviation, FuelEUMaritime) .............	356
8.9.5	Fordon....................................................................	357
8.9.6	Infrastruktur ..........................................................	359

Innehåll

SOU 2021:48

	8.9.7	EU:s taxonomiförslag och delegerad akt.............	359
9	Styrmedel för ett mer transporteffektivt samhälle ........		361
9.1	Inledning ...............................................................................		365

9.1.1Trafikökningen förväntas fortsätta även

	framöver.................................................................	365
9.1.2	Vad är ett mer transporteffektivt samhälle? ........	369
9.2 Nulägesbild – mål och styrmedel ........................................		372

9.2.1Andelen kollektivtrafik, cykel

	och gång ska öka ...................................................	372
9.2.2	Stor bredd av styrmedel och åtgärder ..................	373

9.2.3Splittrad bild och osäkerhet kring vad styrmedlen enskilt eller i kombinationer

kan bidra med ........................................................

375

9.2.4Behov av breddad syn på ett transporteffektivt

samhälle..................................................................	378
9.3 Styrmedel för ett transporteffektivt samhälle.....................	379

9.3.1Genomför redan tidigare lagda förslag

	som förväntas leda till en samhällsekonomiskt
	kostnadseffektiv omställning ...............................	379
9.3.2	Myndigheter bör ges permanent ansvar
	att identifiera effektiva styrmedel samt
	öka kunskap och utveckla metoder för
	transporteffektivt samhälle...................................	381

9.3.3Utred landsbygdens möjligheter

		till snabb omställning............................................	384
	9.3.4	Ökat fokus på godstransporter ............................	386
	9.3.5	Översyn av transportsektorns beskattning .........	388
10	Styrmedel för laddinfrastruktur..................................		391
10.1	Inriktning och avgränsning av utredningens arbete med
	frågor rörande laddinfrastruktur .........................................		399
10.2	Pågående uppdrag och arbeten ............................................		401
10.3	Det offentligas ansvar för laddinfrastruktur,
	handlingsplaner och strategier .............................................		402
	10.3.1	Bakgrund................................................................	402

SOU 2021:48	Innehåll
10.3.2 Befintliga samordningsansvar och andra
myndighetsansvar på nationell och regional
nivå .........................................................................	403
10.3.3 Fortsatt samordning och ansvar på nationell
nivå .........................................................................	407
10.3.4 Utredningens förslag om utvecklingen av
de samlade statliga insatserna – nationell plan,
utvärdering och samordning av insatser...............	408
10.3.5 Samordning och ansvar på regional nivå ..............	413
10.4 Laddinfrastruktur för personbilar........................................	414

10.4.1Normalladdning där bilen står parkerad under

längre tid är fördelaktigt ur nätsynpunkt .............	416
10.4.2 Normal- och flexibel laddning av elbilar

i ansträngda elnät i storstadsområden ..................

417

10.4.3Hur innehavet av laddbara personbilar och den tillhörande laddinfrastrukturen utvecklats

hittills .....................................................................	418
10.4.4 Hur infrastrukturen för laddning
av personbilar nära bostäder kan behöva
växa mot 2030 och därefter ..................................	422
10.4.5 Sämre förutsättningar för utbyggnad
av laddinfrastruktur för boende i
flerbostadshus och samfällighetsföreningar
än i enskilda småhus ..............................................	423
10.4.6 Destinationsladdning och snabbladdning
i tätort.....................................................................	427
10.4.7 Laddmöjligheter vid längre resor..........................	427
10.5 Hur kan det sammanlagda behovet av laddpunkter
behöva utvecklas över tid?....................................................	431
10.6 Utredningens förslag på hur förutsättningarna för
normalladdning kan förbättras för vissa boendeformer .....	433
10.6.1 Kraven på laddinfrastruktur vid ny- och
ombyggnation är lågt ställda och skärpningar
bör övervägas .........................................................	434

Innehåll

SOU 2021:48

10.6.2Bygg- och fastighetsbranschens färdplaner och de nya stöden till energieffektivisering och renovering av flerbostadshus behöver

utvecklas ................................................................

437

10.6.3Hinder för samfälligheter behöver undanröjas

– de rättsliga möjligheterna behöver

förtydligas och de administrativa kostnaderna
minskas ..................................................................	439

10.6.4”Right to plug” bör utredas i förhållande till

boende i bostadsrätter och hyresrätter ................	449
10.7 Laddinfrastruktur för tunga fordon ....................................	451
10.7.1 Huvudsakligen batterielektrisk drift i

inledningen ............................................................

451

10.7.2Utbyggnad av laddinfrastruktur för lokala

		och regionala transporter i en första fas...............	452
	10.7.3 Utbyggnad av infrastruktur för
		fjärrtransporter i en andra fas ...............................	456
	10.7.4	Kort om AFID-direktivet ....................................	458
10.8	Ledningsnät, nätanslutning och planering
	för elektrifiering av transporter ...........................................		459
	10.8.1 Elmarknadsdirektivet har ändrats för att bland
		annat skapa bättre förutsättningar för
		elektrifiering av transportsektorn ........................	459
	10.8.2 Ytterligare åtgärder behöver genomföras ............		460
11	Styrmedel för personbilar..........................................		461
11.1	Inledning ...............................................................................		466
	11.1.1 Laddbara bilar i den svenska fordonsflottan .......		467
	11.1.2	Dagens styrmedel..................................................	470
11.2	Utredningens bedömning kring framtida styrning och
	styrmedelsutformning..........................................................		474
	11.2.1 Verka för nollutsläpp i nya bilar såväl
		på EU-nivå som nationellt....................................	474

11.2.2Fokus även på begagnatmarknaden och

styrmedel som påverkar användandet ..................

475

SOU 2021:48		Innehåll
11.3	Utredningens förslag om styrning
	och styrmedelsförändringar..................................................	476
	11.3.1 Verka för nollutsläppskrav för personbilar
	i EU-förordningen om nya bilars
	koldioxidutsläpp 2030 eller så snart
	som möjligt därefter och senast 2035...................	476
	11.3.2 Förslag till riksdagsbundet mål om att nya
	personbilar 2030 ska vara nollutsläppsfordon .....	482
	11.3.3 Bonus-malus – noga kontrollerad
	nertrappning av bonus samtidigt som en
	förlängd malus övervägs........................................	487
	11.3.4 Se över nedsättningen i förmånsvärde för att
	med god framförhållning kunna förenkla
	systemet och bättre motsvara privatinköp...........	491
	11.3.5 Skrotningspremier och konvertering – överväg
	endast om omställningen inte lyckas....................	494
	11.3.6 Fortsatt stöd till utbyggnad
	av laddinfrastruktur ...............................................	495
	11.3.7 Kompensera inte för högre drivmedelspriser
	med sänkt beskattning ..........................................	495
	11.3.8 Positivt att det offentliga föregår med gott
	exempel – skärpta krav vid offentlig
	upphandling genom det reviderade CVD-
	direktivet ................................................................	496
	11.3.9 Ingen rekommendation om miljözoner som
	utfasningsverktyg (trots inspiration från
	många europeiska städer)......................................	497
12	Styrmedel för lätta lastbilar och tunga fordon .............	501
12.1	Inledning................................................................................	507
12.2	Utgångsläge och utveckling mot en utfasning
	av de fossila drivmedlen ........................................................	507
	12.2.1 Trettio procent av användningen av fossila
	drivmedel i utgångsläget........................................	507
	12.2.2 Marknadsförhållanden...........................................	508
	12.2.3 Dagens styrmedel och andra incitament
	till åtgärder .............................................................	509

Innehåll

SOU 2021:48

12.2.4Utfasning av de fossila drivmedlen genom elektrifiering, effektivisering och användning av flytande och gasformiga förnybara och

fossilfria drivmedel................................................	510
12.3 Förslag till styrmedelsutveckling.........................................	511

12.3.1Utredningens utgångspunkter för hur den

fortsatta styrningen behöver utvecklas................	511
12.3.2 EU:s regler om genomsnittliga

koldioxidutsläpp för nya lätta lastbilar och
tunga fordon ska ses över och skärpas .................	512

12.3.3Utvecklingen av klimatpremien för inköp

av tunga lastbilar ....................................................

525

12.3.4Utveckling av systemet med bonus-malus

		för lätta lastbilar.....................................................	528
	12.3.5 Skärpta krav vid offentlig upphandling................		530
	12.3.6 Lokala styrmedel och åtgärder .............................		533
	12.3.7 Vägavgifter för tunga fordon................................		535
13	Styrmedel för arbetsmaskiner....................................		537
13.1	Introduktion .........................................................................		541
13.2	Utsläpp av växthusgaser och energianvändning .................		542
13.3	Åtgärdsmöjligheter...............................................................		545
	13.3.1 Ökad användning av förnybara drivmedel...........		545
	13.3.2 Ökad energieffektivisering i arbetsmaskiner.......		546
	13.3.3	Ökad elektrifiering................................................	546
	13.3.4	Ändrade produktionssystem ................................	546
13.4	Branschernas arbete för omställning ...................................		547
	13.4.1	Omställning i lantbruksbranschen.......................	547
	13.4.2	Omställning i skogsnäringen................................	548
	13.4.3 Omställning i bygg- och anläggningssektorn......		549
	13.4.4	Omställning i bergmaterialindustrin....................	550
	13.4.5 Omställning i gruv- och mineralnäringen ...........		550
	13.4.6	Omställning i skidanläggningsbranschen ............	551
	13.4.7 Hushållens arbetsmaskiner – ej färdplan .............		552
	13.4.8 Arbetsmaskiner i offentlig sektor – ej färdplan ..		552
	13.4.9 Övriga (flygplatser hamnar mm) – ej färdplan....		553

SOU 2021:48Innehåll

13.5	Incitament och hinder för omställning................................		553
13.6	Befintliga styrmedel, behov av utveckling och förslag
	på nya styrmedel ...................................................................		556
	13.6.1 Reglering av arbetsmaskiners utsläpp inom
		EU ..........................................................................	556
	13.6.2 Utveckling av prissättning av drivmedel inom
		EU ..........................................................................	559
	13.6.3 Utveckling av beskattning och prissättning
		av drivmedel på nationell nivå ...............................	560
	13.6.4 Ökad statlig finansiering av forskning,
		utveckling, demonstration och
		marknadsintroduktion ..........................................	563
	13.6.5 Krav vid upphandling av egen maskinpark,
		entreprenader och andra arbetsmaskintjänster ....	566
	13.6.6	Miljözon för arbetsmaskiner.................................	568
14	Styrmedel för inrikes flyg, sjöfart, järnväg och
	Försvarsmaktens transporter .....................................		571
14.1	Introduktion..........................................................................		575
14.2	Växthusgasutsläpp och energianvändning...........................		577
	14.2.1 Kort om inrikes sjöfarts klimatpåverkan
		och utveckling........................................................	579
	14.2.2 Inrikesflygets klimatpåverkan och utveckling .....		583
	14.2.3 Järnvägens klimatpåverkan och utveckling ..........		584
	14.2.4	Försvarsmaktens transporters klimatpåverkan
		och utveckling........................................................	585
	14.2.5	Klimatmål...............................................................	585
14.3	Marknadsförhållanden och aktörer......................................		586
	14.3.1	Trafikslagsövergripande ........................................	586

14.3.2Aktörer, marknadsförhållanden – inrikes

		sjöfart .....................................................................	587
	14.3.3 Aktörer, marknadsförhållanden – inrikes flyg.....		589
14.4	Branscherna och deras åtaganden i färdplanerna.................		590
	14.4.1	Inrikes sjöfart.........................................................	590
	14.4.2	Inrikes flyg .............................................................	592
14.5	Vilka åtgärdsmöjligheter finns? ...........................................		593

Innehåll

SOU 2021:48

	14.5.1	Inrikes yrkessjöfart ...............................................	593
	14.5.2	Fritidsbåtar ............................................................	596
	14.5.3	Inrikes flyg.............................................................	597
	14.5.4	Lok och motorvagnar ...........................................	598
	14.5.5	Försvarsmaktens transportverksamhet................	599
14.6	Dagens styrmedel och utveckling av styrmedel .................		599
	14.6.1	Inrikes sjöfart ........................................................	599
	14.6.2	Inrikes flyg.............................................................	605
14.7	Motiv och förslag till styrmedelsförändringar....................		609
	14.7.1 Utredningens förslag på utveckling inom EU ....		609
	14.7.2 Utredningens förslag på utveckling nationellt ....		610
15	Förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och
	dieseldrivna bilar .....................................................		615
15.1	Uppdraget .............................................................................		616
15.2	Tolkning, avgränsning och läsanvisning..............................		617
15.3	Andra länders förbudsplaner – kort sammanfattning av
	utblicken i kapitel 4 ..............................................................		619
15.4	Definitionen av en bensin- och dieseldriven bil .................		621
15.5	Möjliga utformningar av ett förbud ....................................		623
15.6	Möjligheterna för ett nationellt förbud enligt EU-
	rätten	.....................................................................................	627
	15.6.1	Sammanfattning ....................................................	627
	15.6.2	Primär- och sekundärrätt......................................	628

15.6.3Sekundärrättsliga regler (dvs. harmoniserat

område) finns – förordningen om
typgodkännande och förordningen om nya
bilars koldioxidutsläpp..........................................	629

15.6.4Ett förbud bedöms falla inom harmoniserat område och måste därmed uppfylla kraven i

art 114 EUF-fördraget..........................................

631

15.6.5Ett förbud uppfyller sannolikt

inte kraven i artikel 114.5 ......................................

633

15.6.6Förbudet kan inte sägas vara en tillfällig

åtgärd enligt artikel 114.10....................................

642

SOU 2021:48

Innehåll

15.6.7Primärrättens ramar

(artikel 34 EUF-fördraget) är vidare men

proportionalitetsbedömningen osäker .................	643
15.6.8 Anmälan om ny teknisk föreskrift .......................	645

15.6.9Ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar är sannolikt inte förenligt

		med gällande EU-rätt ............................................	646
	15.6.10	En ansökan till EU-kommissionen
		skulle kunna påverka EU-arbetet..........................	647
15.7	Utrymme för ett förbud enligt den internationella
	handelsrätten .........................................................................		650
	15.7.1	Sammanfattning.....................................................	650
	15.7.2	GATT och TBT .....................................................	651
	15.7.3	Risk att ett nationellt förbud bedöms utgöra
		en importrestriktion m.m., som därmed måste
		rättfärdigas .............................................................	652
	15.7.4	Närmare om kriterierna för en legitim
		nationell åtgärd ......................................................	653
	15.7.5	Risk att förbudet skulle bedömas vara
		oproportionerligt eller diskriminerande...............	656
15.8	Vägar framåt – i första hand nollutsläppskrav
	på EU-nivå.............................................................................		658
16	Konsekvensanalys....................................................		661
16.1	Inledning................................................................................		661
16.2	Utredningens förslag ............................................................		662
	16.2.1	Utfasning av fossila drivmedel 2040.....................	663
	16.2.2	Styrmedel för att säkerställa en utfasning ............	663
	16.2.3	Styrmedelsinriktning för att underlätta
		en utfasning............................................................	664
16.3	Kostnader för en utfasning av fossila drivmedel.................		669
	16.3.1	Kostnaden för att ersätta fossila
		med förnybara drivmedel ......................................	669
	16.3.2	Kostnader för elektrifiering ..................................	672

Innehåll

SOU 2021:48

16.4 Konsekvenser av dagens styrmedelinriktning ....................		676
16.4.1	Högre körkostnader för bensin- och
	dieselfordon med växande reduktionsplikt .........	676
16.4.2	Risk för koldioxidläckage om Sverige får
	väsentligt högre dieselpriser än övriga Europa ....	682

16.4.3Elektrifiering ger nya möjligheter att parera

högre drivmedelspriser för hushåll och företag .. 684
16.4.4 Minskade skatteintäkter från
drivmedelsförsäljningen och statliga stöd
påverkar de offentliga finanserna .........................	684
16.4.5 Svag styrning mot minskade utsläpp för
sjöfart och dieseldriven järnvägstrafik .................	685
16.4.6 Nationell beredskap och upprätthållande
av samhällsviktiga funktioner ...............................	685

16.4.7Resurseffektivitetsaspekter på elektrifiering

och ökad användning av biodrivmedel.................	687
16.5 Konsekvenser av en utfasning 2040 i stället för 2045.........	687
16.5.1 Lägre kumulativa direkta utsläpp av

växthusgaser vid ett tidigare utfasningsår............

688

16.5.2Inte större indirekta utsläpp av växthusgaser

vid ett tidigare utfasningsår ..................................	689
16.6 Hur påverkar utredningens förslag om
styrmedelsinriktning konsekvenserna av utfasningen.......	689

16.6.1Mer likartade prisökningar för bensin och

diesel ......................................................................

689

16.6.2Samma styrning för förnybara flytande drivmedel oavsett om de används som

höginblandade eller som drop-in..........................	691
16.6.3 Underlättad elektrifiering även

för de som inte är nybilsköpare ............................

693

16.6.4Underlättad elektrifiering och ett transporteffektivt samhälle minskar riskerna

med en hög användning av biodrivmedel.............	694
16.7 Övriga effekter .....................................................................	695

16.7.1Påverkan på måluppfyllelsen för de energi-,

klimat- och transportpolitiska målen...................	695
16.7.2 Påverkan på offentliga finanser ............................	697

SOU 2021:48	Innehåll
16.7.3 Näringspolitiska effekter ......................................	697

16.7.4Sysselsättning, tillgänglighet och service

i olika delar av landet .............................................	699
16.7.5 Den kommunala självstyrelsen .............................	700

16.7.6Förhållandet till EU:s statsstödsregler,

EU:s bestämmelser om fri rörlighet för varor

	och Världshandelsorganisationens avtal om
	tekniska handelshinder..........................................	700
16.7.7 Effekter för möjligheterna att nå
	de integrationspolitiska målen samt
	jämställdheten mellan kvinnor och män...............	700
16.7.8 Brottsligheten och det brottsförebyggande
	arbetet.....................................................................	701
Referenser ......................................................................		703
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2019:106 .........................................	723
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2020:131 .........................................	735

Begrepp

I syfte att underlätta läsningen av betänkandet förklaras här några för utredningen centrala begrepp. Listan gör inte anspråk på att besvara hur begreppen tolkas eller bör tolkas allmänt sett, utan avser enbart att förklara hur utredningen använt begreppen i betänkandet.

Fordon
Bränslecellsfordon	Ett eldrivet fordon som har en bränslecell,
	vanligtvis med vätgas som energibärare.
Elbil	En bil som drivs enbart av el från batteri,
	även benämnd batterielektrisk bil.
Eldriven bil/eldrivet	Utredningens samlingsbegrepp för bil-
fordon	ar/fordon med endast eldrift (inklusive
	bränslecell), dvs. med motor som drivs av
	el som enda energikälla.
Laddhybrid	Fordon som kombinerar förbrännings-
	motor med möjlighet till extern laddning
	med el.
Laddfordon/laddbara	Samlingsbegrepp för fordon som kan lad-
fordon	das från elnätet, t.ex. elbilar och laddhy-
	brider.

Utredningens begreppSOU 2021:48

Drivmedel
Bränsle	Flytande eller gasformig energibärare som
	förbränns och kan användas för framdrift,
	uppvärmning och elkraftproduktion om-
	bord på exempelvis ett fartyg.
Drivmedel	Ett bränsle som är avsett för motordrift.
Drop-in drivmedel	Förnybart drivmedel som kan blandas in
	och användas som diesel eller bensin sam-
	tidigt som bränslestandarden för diesel
	eller bensin fortfarande uppfylls.
Elektrobränslen	Bränslen som framställs genom att vätgas,
	som produceras genom elektrolys av el
	och vatten, kombineras med koldioxid (av
	biogent ursprung eller från luften) eller
	med kväve.
Avancerade	Biodrivmedel som klassas som avancerade
biodrivmedel	biodrivmedel enligt bilaga 9A i förnybart-
	direktivet.
Långsiktigt hållbara	Avancerade biodrivmedel eller förnybart
förnybara drivmedel	eller fossilfritt framställda elektrobränslen
	inklusive vätgas.
Hållbara	Ett biodrivmedel som uppfyller hållbar-
biodrivmedel	hetskriterier enligt drivmedelslagen
	(2011:319).
Rena och	Drivmedel som helt eller till stor del
höginblandade	består av biodrivmedel och som i dag
biodrivmedel	omfattas av skattenedsättning och inte är
	inkluderade i reduktionsplikten.
	Exempelvis E85, HVO100 och FAME.

Sammanfattning

Utredningens huvudsakliga förslag och bedömningar:

•Användningen av fossila drivmedel i inrikes transporter och arbetsmaskiner i Sverige ska vara utfasad senast 2040. Utfas- ningsåret bör vara ett riksdagsbundet etappmål.

•Utfasningen kan ske på ett så hållbart och kostnadseffektivt sätt som möjligt genom en kombination av en omfattande elektrifie- ring, minskad trafik genom ett mer transporteffektivt samhälle, och en övergång till långsiktigt hållbara förnybara drivmedel. Främst vägtransporterna bör elektrifieras så långt och snabbt som möjligt så att förnybara flytande och gasformiga drivmedel frigörs för användning inom arbetsmaskiner, flyg och sjöfart.

•De för utfasningen mest centrala styrmedlen behöver skärpas i närtid. Det handlar främst om att:

•Sverige bör verka för att EU-omfattande nollutsläppskrav med tydliga tidtabeller införs på nya personbilar, lätta last- bilar och tunga fordon.

•De offentliga insatserna för laddinfrastruktur behöver sam- ordnas bättre, takten öka och hinder röjas.

•Reduktionspliktsystemet bör förändras genom att (i) sam- ma reduktionskrav ställs på diesel och bensin, (ii) rena och höginblandade flytande biodrivmedel förs in under systemet och (iii) en särskild kvot införs för avancerade biodrivmedel och elektrobränslen.

•Förutsättningarna för att omforma reduktionsplikten till ett utsläppshandelssystem bör utredas, i samspel med pågående utveckling inom EU.

Sammanfattning

SOU 2021:48

•Ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna person- bilar bedöms som svårt att införa, inte minst ur EU-rättslig syn- punkt.

•Sverige bör i stället verka för EU-omfattande nollutsläpps- krav i förordningen (2019/631) om nya bilars koldioxid- utsläpp till 2030 eller strax därefter och senast 2035.

•På nationell nivå föreslås ett riksdagsbundet mål om endast nollutsläppsfordon (NUF) i nybilsförsäljningen av person- bilar 2030. Med NUF menas fordon utan koldioxidutsläpp vid körning (från ”avgasröret”). EU-kraven kompletteras med fortsatt utveckling av de nationella styrmedlen.

SOU 2021:48

Sammanfattning

Uppdraget

I den klimatpolitiska handlingsplanen (prop. 2019/20:65) konsta- terar regeringen att användningen av fossila drivmedel i både inrikes transporter och arbetsmaskiner i princip måste minska till noll om Sverige ska kunna nå det riksdagsbundna målet om nettonollutsläpp av växthusgaser senast 2045.

Regeringen bedömer även att den pågående utfasningen behöver ske i en snabbare takt och att ett årtal därför behöver utredas för när de fossila drivmedlen ska vara helt utfasade. För att konkretisera och utveckla dessa bedömningar ytterligare har denna utredning tillsatts. Utredningen har tagit namnet Utfasningsutredningen (M 2019:04).

Utredningens främsta uppgifter är att:

• Föreslå ett årtal för när fossila drivmedel ska vara utfasade i Sverige, och vilka åtgärder som kan vidtas i ett långsiktigt per- spektiv för att detta ska kunna genomföras på ett så kostnads- effektivt sätt som möjligt.

•Analysera förutsättningarna för att införa ett nationellt förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna personbilar.

•Analysera hur ett EU-förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna personbilar och en utfasning av fossila drivmedel i EU kan åstadkommas.

Uppdraget omfattar arbetsmaskiner och inrikes vägtrafik, flyg, sjö- fart och järnväg. Uppdraget omfattar inte internationell sjöfart och internationellt flyg.

Utredningens utgångspunkter

Sveriges omställning sker i ett EU och en värld som ställer om

Utredningens uppgift är inte att analysera om en utfasning av fossila drivmedel i Sverige ska ske, utan hur och hur snabbt det kan gå att genomföra den. Utfasningen behöver vara kostnadseffektiv och håll- bar utifrån en rad olika perspektiv, inte minst miljömässiga, sociala och fördelningspolitiska. Transportsektorn måste fortsätta tillgo- dose en grundläggande tillgänglighet.

Sammanfattning

SOU 2021:48

Ytterligare en utgångspunkt är att Sverige bör vara ett föregångs- land, en roll som ställer krav på att utfasningen genomförs på ett sätt som även kan genomföras i andra delar av EU och världen. Andra länder ska både vilja och kunna ta efter. Den svenska utfasningen äger rum i en omvärld som också ställer om, med globala klimatmål i sikte. Systemgränsen för utredningens analys behöver därför vara global, snarare än nationell.

Omställningen i världen går för långsamt i förhållande till den ut- veckling som Parisavtalets temperaturmål ställer krav på, men takten ökar samtidigt i flera länder och regioner världen över. Omställ- ningen har också tagit fart i delar av näringslivet.

Inom EU-politiken pågår en omfattande och snabb översyn och skärpning av ett antal gemensamma regelverk på klimatområdet, bland annat EU:s utsläppshandelssystem, förordningarna om nya lätta och tunga fordons koldioxidutsläpp och förnybartdirektivet, i syfte att skapa förutsättningar för att EU:s skärpta klimatmål till 2030 och mål om nettonollutsläpp senast 2050 ska kunna nås. De skärpta klimatmålen innebär att fossila drivmedel behöver fasas ut i vägtransporter och arbetsmaskiner i EU som helhet senast 2050.1

1I EU:s scenarier som når nettonollutsläpp senast 2050 återstår enbart en viss användning av fossila drivmedel i utrikes flyg och sjöfart. Utsläppen från transporter inklusive internationellt flyg och sjöfart minskar med 90 procent.

SOU 2021:48

Sammanfattning

Figur 1 Ett globalt perspektiv behövs för att dra slutsatser och identifiera lösningar som även andra länder kan genomföra

Globala scenariomodelleringar ger en bild av hur omställningen från fossila drivmedel behöver ske

Globala 1,5 och 2 graders-scenarier och nettonollscenarier för EU2 förmedlar ett antal gemensamma budskap av betydelse för trans- portsektorns och arbetsmaskinernas omställning från fossila driv- medel. Scenarioresultaten pekar mot en omfattande elektrifiering3, framför allt i vägtransportsektorn, tillsammans med åtgärder för ökad transporteffektivitet, för att transportsektorn och arbets- maskinerna ska kunna bidra på ett så hållbart och kostnadseffektivt sätt som möjligt till att nå nettonollutsläpp i EU och världen. Resultat från nordiska optimeringsscenarier kommer till liknande resultat.

För att det ska vara möjligt att fasa ut fossila drivmedel även i trafikslag och arbetsmaskinstillämpningar som kan vara svåra att elektrifiera, behöver långsiktigt hållbara förnybara drivmedel, som avancerade biodrivmedel och elektrobränslen, utvecklas. Sådana drivmedel, främst av s.k. drop-in typ, är viktiga för att det ska vara möjligt att fasa ut användningen av fossila drivmedel även i befintliga äldre fordon, farkoster och maskiner.

2Se International Panel on Climate Change, IPCC, (2018) SR1,5, IEA (2020) WEO 2020, IRENA (2020) Global energy transformation 2050, A clean planet for all – COM (2018)773.

3Med elektrifiering avses övergång till direkt eldrift med elmotor med olika tekniker. Det kan handla om batterielektrisk drift med stationär eller dynamisk laddning eller elmotordrift med vätgas och bränsleceller.

Sammanfattning

SOU 2021:48

Utredningens tillvägagångssätt och utgångspunkter vid styrmedelsanalysen

I analysen av hur styrmedel bör förändras har utredningen studerat möjliga regelförändringar som inom kort kan komma att läggas fram och förhandlas inom ramen för EU:s gröna giv. När det gäller natio- nella styrmedel har utredningen främst studerat några av de styr- medel regeringen lyfte fram i den nationella klimathandlingsplanen från 2019.

Styrmedlen i den nuvarande svenska klimatstrategin på området transporter och arbetsmaskiner bedöms främst ta sikte på etapp- målen till 2030 i klimatramverket, inklusive det särskilda målet om 70 procents utsläppsminskning för inrikes transporter. Utredningen har analyserat styrmedlen utifrån att de nu även behöver möjliggöra och säkerställa en utfasning och ytterligare sammanlänkas med skärpta regler på EU-nivå.

Trots det långsiktiga tidsperspektiv som utredningen behandlar, behöver utformningen och genomförandet av vissa styrmedel och åtgärder förändras i närtid. Utredningen lämnar därför, på en över- siktlig nivå, ett antal förslag till styrmedelsförändringar som behöver genomföras i steg under 2020-talet. Utredningens förslag till föränd- ringar behöver i de flesta fall utvecklas ytterligare i detalj innan de kan genomföras. I flera fall pekar utredningen på redan pågående utredningar där den mer detaljerade analysen av utformningen kan slutföras i närtid.

Styrmedlen behöver därefter återkommande följas upp och vid behov justeras. Vägen mot en utfasning av de fossila drivmedlen be- höver vara robust och förutsägbar men också flexibel, eftersom utvecklingen är osäker på många sätt. Utredningens bedömning är att kontrollstationer behöver genomföras längs vägen, men den huvudsakliga kursen hållas fast.

SOU 2021:48

Sammanfattning

Utredningens förslag

Användningen av fossila drivmedel fasas ut senast 2040 i Sverige

Val av utfasningsår

Användningen av fossila drivmedel i inrikes transporter och arbets- maskiner stod 2019 för knappt 40 procent av Sveriges utsläpp av växthusgaser. Användningen har därmed en avgörande roll för möj- ligheterna att nå klimatmålet till 2045 i det svenska klimatramverket. Utsläppen från inrikes transporter och arbetsmaskiner behöver även minska för att etappmålen till 2030 och 2040 i klimatramverket ska nås.

Målåret för utfasning av fossila drivmedel är en avvägning mellan att så snabbt som möjligt minska utsläppen på nationell nivå och samtidigt genomföra utfasningen på ett sätt som är så hållbart och kostnadseffektivt som möjligt. Sverige har sedan en lång tid tillbaka ambitionen att tillhöra de länder som ligger i framkant av den globala omställningen mot klimatmålen och då bland annat på transport- området.

Tidsintervallet för ett målår för utfasning har bedömts ligga mellan 2030 och 2045. Utredningen har i analysen utgått från tre årtal: 2035, 2040 och 2045.

Utredningen föreslår vid en samlad avvägning att utfasningsåret ska vara 2040. Genom en utfasning 2040 underlättas måluppfyllelsen av det klimatpolitiska målet om nettonollutsläpp i hela ekonomin senast 2045. Utfasning till 2040 bidrar även till att etappmålet 2040 i det klimatpolitiska ramverket enklare kan nås.

Valet av utfasningsår skickar dessutom en signal om Sverige som föregångsland. Ett relativt stort antal länder har valt att sätta stopp- datum för användningen av kol i eltillförselsektorn men hittills har inget land valt att formulera ett motsvarande stoppdatum för an- vändningen av fossila drivmedel före 2050.

Världen är långt ifrån att nå Parisavtalets temperaturmål. Alla steg som länder tar som ökar takten i utsläppsminskningarna och visar hur en snabbare omställning skulle kunna gå till är därför av största vikt.

Genom ett ambitiöst nationellt utfasningsmål har Sverige som medlemsstat även möjlighet att påverka EU:s gemensamma klimat- strategi i riktning mot ytterligare skärpningar. EU ska inom några år

Sammanfattning

SOU 2021:48

börja förhandla ett 2040-mål och ett ambitiöst svenskt mål har då möjlighet att påverka den EU-gemensamma ambitionen. När EU:s ambitioner höjs förbättras även Sveriges förutsättningar att nå den föreslagna utfasningen 2040.

De stora investeringar i ny teknik- och infrastruktur som snabbt behöver göras för att nå en utfasning av fossila drivmedel till 2040 kan dessutom leda till konkurrensfördelar för företag verksamma i Sverige. Möjligheterna att nå ett sådant resultat ökar om omställ- ningens inriktning följer den som även andra länder och EU väljer.

De stora förändringar som krävs för att nå en utfasning på det sätt som utredningen förordar bedöms däremot inte hinna genom- föras på ett hållbart och kostnadseffektivt sätt till 2035. Ett utfas- ningsår 2035 bedöms inte heller uppfylla ambitionen att fasa ut fossila drivmedel på ett sätt som andra länder kan ta efter.

Med en snabb elektrifiering kan utfasning 2040 ske med en relativt liten ökning av flytande och gasformiga förnybara drivmedel jämfört med dagens nivå

Utredningen har tagit fram ett antal scenarier för att belysa vilka konsekvenser en utfasning av fossila drivmedel kan få beroende på den framtida utvecklingen inom transportsektorn och arbetsmaskins- användningen. I scenarierna varieras antaganden om elektrifierings- takt, trafikutveckling och behov av förnybara drivmedel. Utred- ningens scenarioresultat visar att en omfattande elektrifiering, framför allt av vägtransporterna, bör betonas för att transportsek- torn och arbetsmaskinerna ska kunna minska sina utsläpp på ett så hållbart och samhällsekonomiskt kostnadseffektivt sätt som möjligt. Satsningar på ett transporteffektivt samhälle är också en del av en hållbar och kostnadseffektiv omställning och bidrar till att dämpa behovet av drivmedel. Därigenom frigörs förnybara flytande och gasformiga drivmedel för användning inom flyg, sjöfart och andra tillämpningar där elektrifiering kan vara svårare att genomföra.

I scenariot med högst elektrifiering (”HögEl”) kan utfasningen genomföras på ett sätt som innebär att användningen av flytande och gasformiga förnybara drivmedel för användning i förbrännings- motorer inte behöver hamna så mycket högre 2040 jämfört med dagens användningsnivå. I figuren nedan redovisas behovet av flyt- ande och gasformiga drivmedel år 2018, 2030 och 2040 i utred-

SOU 2021:48

Sammanfattning

ningens scenario HögEl. Drivmedelsbehovet minskar kraftigt över tid tack vare den snabba elektrifieringen, trots att trafiken ökar i sce- narierna. Den gröna linjen indikerar det totala behovet av förnybara flytande och gasformiga drivmedel enligt detta scenario. Behovet kulminerar år 2030 till följd av de aviserade nivåerna inom reduk- tionsplikten till detta år. För att nå utfasning 2040 krävs cirka 27 TWh i scenario HögEl. I utredningens scenario där samma höga elektrifiering dessutom kombineras med en dämpad trafikutveckling (”HögEl-20%”) skulle behovet uppgå till 21 TWh år 2040. I sce- narierna med en minskad trafik dämpas dessutom transportsektorns efterfrågan på el, effekt och batterimaterial något.

Figur 2 Användning av flytande och gasformiga drivmedel år 2018, 2030 och 2040 enligt scenario HögEl. Den gröna linjen indikerar behov av förnybara drivmedel för att klara aviserad reduktionsplikt 2030 samt utfasning 2040

Källa: Utredningens beräkningar.

Utredningen föreslår:

•Användningen av fossila drivmedel ska vara utfasad i Sverige senast 2040.

•Utfasningsåret bör vara ett riksdagsbundet etappmål.

Sammanfattning

SOU 2021:48

•Kontrollstationer bör genomföras regelbundet, åtminstone i sam- band med regeringens arbete med att ta fram en ny klimathand- lingsplan under varje mandatperiod.

Fasa in nollutsläppsfordon i EU och Sverige, främst genom EU- omfattande nollutsläppskrav i nybilsförsäljningen av personbilar till 2030

Utredningen bedömer, med grund i både utredningens egna sce- narioarbete och analys av globala scenarier, att personbilsflottan bör elektrifieras så snabbt det är möjligt och att utfasningen skulle gyn- nas av att nybilsförsäljningen helt domineras nollutsläppsfordon (fordon utan koldioxidutsläpp vid körning, från ”avgasröret”) 2030. Med dagens teknik innebär det i huvudsak batterielektrisk drift.

Inriktningen överensstämmer med vad som sker i ett flertal andra länder och regioner, som har aviserat planer på att fasa ut eller till och med förbjuda nya bensin- och dieseldrivna personbilar natio- nellt. Årtalen för planerna skiljer sig åt, men ligger i många fall runt 2030–2035. Även bilbranschen präglas av en snabb omställning. Flera stora bilföretag har nyligen kommunicerat mål eller planer på att sluta tillverka bilar med förbränningsmotor och enbart tillverka elbilar från 2030–2035.

Utredningen förespråkar i första hand att infasningen drivs fram- åt i hela EU genom förordningen (2019/631) om nya bilars kol- dioxidutsläpp. Sverige bör verka för nollutsläppskrav för personbilar i regleringen till 2030 eller så snart som möjligt därefter och senast 2035. Ett nollutsläppskrav innebär i praktiken att personbilar med förbränningsmotor fasas ut i nybilsförsäljningen i hela EU.

Eftersom det inte är givet att regelutvecklingen på EU-nivå ut- vecklas tillräckligt snabbt, kan någon form av reglering övervägas även nationellt. Utredningen har fått i uppdrag att särskilt utreda ett

SOU 2021:48

Sammanfattning

nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar. Att införa en strikt nationell reglering bedöms dock vara svårt, inte minst ur EU-rättslig synpunkt. Detta beror i huvudsak på att regler om bilars tekniska sammansättning och marknadstillträde är harmoniserade. Utrymmet för nationella åtgärder som inskränker den fria rörlig- heten för bilar är därmed begränsat och villkoren för undantag (en- ligt artikel 114.5 i fördraget om EU:s funktionssätt) bedöms vara svåra att uppfylla. Detta utesluter inte att en undantagsansökan enligt artikel 114.5 skulle kunna användas för att påverka det fort- satta EU-arbetet mot nollutsläppskrav.

På nationell nivå föreslår utredningen i stället att ett riksdags- bundet mål införs om endast nollutsläppsfordon (NUF) i nybilsför- säljningen av personbilar 2030. Ett sådant mål bedöms kunna utgöra en värdefull och tydlig signal till tillverkare och konsumenter samt tjäna som underlag för den nationella styrningen.

De nationella styrmedlen bör utvecklas och utvärderas i förhåll- ande till det föreslagna NUF-målet. I takt med att nollutsläppsfor- don slår igenom på marknaden bör incitamenten för dessa stegvis kunna skiftas från incitament i nybilsförsäljningen till incitament som i större utsträckning även påverkar köp av begagnade person- bilar.

Figur 3 Reglering för nollutsläpp i nya personbilar

Utredningen föreslår:

•Sverige bör verka för EU-omfattande nollutsläppskrav för per- sonbilar i förordningen (2019/631) om nya bilars koldioxidut- släpp till 2030 eller så snart som möjligt därefter och senast 2035. Reglernas omställningstryck mot nollutsläpp bör inte försvagas och definitionen av nollutsläpp bör inte bli mindre strikt.

•Ett riksdagsbundet nationellt mål bör antas om att alla nya per- sonbilar från 2030 ska vara nollutsläppsfordon (NUF). Ett noll-

Sammanfattning

SOU 2021:48

utsläppsfordon har inga koldioxidutsläpp vid körning, från ”avgasröret”.

•Bonus-malus–systemet bör få en tydligare långsiktig plan. Bonu- sen bör stegvis fasas ut och malusen kan behöva skärpas för att förstärka styrningen mot nollutsläppsfordon och få större genomslag på begagnatmarknaden.

•Nedsättningen för miljöanpassade bilar i bilförmånsreglerna bör förenklas och justeras så att samma incitament för val av laddbara bilar ges till privatköparen som förmånsbilisten.

Även lätta lastbilar och tunga fordon behöver nå nollutsläpp

Sverige bör verka för skärpta krav och en tydlig tidsplan för inför- ande av EU-omfattande nollutsläppskrav även för nya lätta lastbilar och nya tunga fordon i förordningarna om nya bilars respektive nya tunga fordons koldioxidutsläpp. Tidpunkten för när nollutsläpps- krav kan uppnås antas ligga något längre fram i tiden än motsvarande krav på personbilar.

Irevideringen av koldioxidkraven för nya fordon är det viktigt att behålla den övergripande ambitionen om ökad energieffektivitet och en samhällsekonomiskt effektiv omställning mot EU:s klimatmål. Förordningarnas omställningstryck mot elektrifiering bör inte för- svagas till exempel genom att kraven att nå nollutsläpp vid körning från ”avgasröret” blir mindre strikta.

Klimatpremien för lastbilar bedöms i ett inledande skede behöva öka i omfattning, då antalet fordon som omfattas av premien snabbt kan komma att öka från dagens mycket låga nivåer. Bidraget per fordon förväntas däremot kunna sjunka i takt med att prisdifferen- sen avtar. Premien bedöms kunna fasas ut mot slutet av 2020-talet.

Den samlade effekten av klimatpremien för tunga fordon respek- tive systemet med bonus-malus för lätta lastbilar samt stöden till laddinfrastruktur behöver utvärderas tillsammans. Hur stora medlen från det offentliga kan behöva bli beror bland annat av hur diesel- priset utvecklas, vilket i sin tur bland annat påverkas av nivån på styr- medel som reduktionsplikten. Incitamenten via dieselpriset bedöms dock inte vara tillräckligt då det handlar om teknikutveckling i ett relativt tidigt skede.

SOU 2021:48

Sammanfattning

Miljözoner, tidszoner för lastning och lossning, samordning av godstransporter, upphandlingskrav med flera initiativ som genom- förs på lokal nivå, kan alla bidra till att fasa ut användningen av fossila drivmedel och fasa in tunga fordon och lätta lastbilar med nollut- släpp i tätortsmiljöer.

Utredningen föreslår:

•Sverige bör verka för att kraven på tunga fordon i förordningen (2019/1242) om nya tunga fordons koldioxidutsläpp utvidgas till att även omfatta tunga fordon i kategorin 3,5–16 ton. Vid kom- mande översyn 2022 bör kraven skärpas till 2030 och en tydlig tidtabell mot krav på nollutsläpp införas. Nollutsläppskravet bör införas senast 2040.

•Sverige bör verka för att det införs skärpta krav på lätta lastbilar upp till 3,5 ton i förordningen (2019/631) om nya bilars kol- dioxidutsläpp. De nya kraven bör följa motsvarande kravskärp- ning för personbilar i förordningen och innehålla en tydlig tid- tabell för när nollutsläppskrav ska införas även för lätta lastbilar. Nollutsläppskravet bör införas senast 2035.

•Klimatpremien för miljölastbilar och eldrivna arbetsmaskiner bör utvärderas med täta mellanrum. Premien bedöms behöva för- längas i tid och anslaget behöva öka i omfattning under 2020-talet för att senare fasas ut.

•Förutsättningarna för hur olika dedikerade alternativ med bio- drivmedel, exempelvis biogas, för tunga fordon bäst kan utveck- las i samspel med introduktionen av eldrivna lastbilar behöver utredas särskilt.

•Bonus-malus–systemets effekter på introduktionen av lätta last- bilar med nollutsläpp bör utvärderas med täta mellanrum och utvecklas mot ett system med enbart malus på sikt.

•Den offentliga upphandlingen av fordon och transporttjänster bör understödja tidig marknadsintroduktion av lätta och tunga eldrivna lastbilar.

•Utred om överenskommelser om nollutsläppszoner för citylo- gistik, som är under genomförande i Nederländerna, kan vara ett exempel att följa även i Sverige.

Sammanfattning

SOU 2021:48

Innovationsprojekt och upphandlingskrav kan stödja elektrifieringen av arbetsmaskiner

Elektrifiering tillsammans med en ökad andel långsiktigt hållbara förnybara drivmedel genom reduktionsplikt är huvudinriktningen för utfasning av fossila drivmedel även i arbetsmaskiner.

I samband med att EU-kommissionen genomför sin analys av möjligheterna att skärpa eller utvidga avgaskraven på motorer till arbetsmaskiner bör ytterligare incitament för elektrifiering av arbetsmaskiner övervägas. Reglering via ekodesigndirektivet av min- dre arbetsmaskiner bör också aktualiseras.

Enhetliga definitioner av motorer med nollutsläpp och lågutsläpp för arbetsmaskiner inom EU kan underlätta krav eller användas vid upphandlingar. Definitionen av nollutsläppsmaskiner kan på sikt utgöra grund för särskilda miljözonsbestämmelser i städer i Sverige och i EU. Även en utökad registerplikt för arbetsmaskiner skulle underlätta kravställning vid upphandling och ge förutsättningar för att på sikt kunna införa miljözoner för arbetsmaskiner.

För att påskynda elektrifieringen av arbetsmaskiner nationellt förordas även utökade riktade statliga medel till forskning, utveck- ling, demonstrationsprojekt och marknadsintroduktion av elektri- fierade arbetsmaskiner. Klimatpremien för miljölastbilar och el- drivna arbetsmaskiner (över 75 kW) behöver utvärderas och kan be- höva förändras över tid, då omfattningen i dag är begränsad till större motorer och har en snävare omfattning än motsvarande premie för lastbilar.

Utredningen föreslår:

•Sverige bör verka för att det införs en definition av nollutsläpp och nära-nollutsläpp i EU:s förordning med avgaskrav på moto- rer till arbetsmaskiner.

•Energiprestandan hos mindre arbetsmaskiner (arbetsredskap), med bensinmotor eller elmotor som till stor del används av hus- håll, bör föras in för reglering under ekodesigndirektivet.

•Trafikverket bör ges i uppdrag att, i samarbete med andra myn- digheter som använder arbetsmaskiner för sina åtaganden, ut- veckla upphandlingskraven för egen maskinpark och entrepre- nader så att elektrifierade arbetsmaskiner främjas.

SOU 2021:48

Sammanfattning

•Klimatpremien för miljölastbilar och eldrivna arbetsmaskiner kan behöva utökas och omfatta andra typer av arbetsmaskiner, bland annat med lägre effekt.

De offentliga insatserna för laddinfrastruktur behöver samordnas bättre, takten öka och hinder röjas

Rollen för det offentliga i utbyggnaden av laddinfrastruktur bör förstärkas, bland annat genom en nationell långsiktig plan för hur de statliga insatserna ska genomföras och organiseras. Med en planering för en hög elektrifieringstakt minskar risken för att infrastrukturen inte byggs ut med tillräcklig kapacitet i alla delar av vägnätet. Plane- ringen behöver omfatta alla trafikslag och arbetsmaskiner. Insats- erna behöver löpande följas upp och utvärderas så att insatserna är verkningsfulla och kostnadseffektiva.

Ett antal myndigheter har ansvar för de stödsystem och den lag- reglering som hittills införts på området. Myndigheternas olika rol- ler och ansvar behöver bli tydligare.

Hinder bör röjas för utbyggnaden av laddinfrastruktur för hem- maladdning i olika boendeformer. Utredningens förslag och under- lag är i denna del tänkta att fungera som ett inspel till Energimyndig- hetens pågående uppdrag om bättre tillgång till laddinfrastruktur för hemmaladdning oavsett boendeform, som ska redovisas i augusti 2021.

Laddinfrastrukturen behöver integreras i elnätet på ett effektivt sätt genom att en stor del av laddningen sker vid lägre effektnivåer och utnyttjar olika möjligheter till s.k. efterfrågeflexibilitet. Detta för att den tillkommande el- och effektefterfrågan inte ska bidra negativt till de kapacitetsproblem som finns i delar av elnätet i dag.

Elnätets kapacitet behöver även förstärkas och stamnätet skynd- samt byggas ut för att möta den ökade el- och effektefterfrågan som väntas följa av främst industrins omställning mot nettonollutsläpp och samtidigt förbättra förutsättningarna för en omfattande elektri- fiering av vägfordon, andra trafikslag och arbetsmaskiner.

Utredningen föreslår:

•Sverige bör stödja revideringen av AFID-direktivet så att direk- tivet bidrar till att laddinfrastruktur byggs ut på ett mer heltäck-

Sammanfattning

SOU 2021:48

ande sätt i hela EU. Direktivet bör utvidgas till att omfatta ladd- infrastruktur även för tunga fordon.

•En bred och långsiktig nationell plan för de statliga insatserna för laddinfrastruktur i transportsektorn och för arbetsmaskiner bör tas fram. Planen bör utgå från en målbild i linje med den snabba elektrifieringstakt som utredningen bedömer är nödvändig för att nå målet om utfasning 2040 på ett kostnadseffektivt sätt. Nya planerings- och uppföljningsmått bör utvecklas som en grund för planeringen.

•Energimyndighetens och övriga myndigheters ansvar bör förtyd- ligas och myndigheterna ges tillräckliga resurser när uppgifterna nu ökar i omfattning. Ansvarsfördelningen bör utgå från respek- tive myndighets övriga uppgifter och kompetensområden.

•Förutsättningarna för hemmaladdning i olika boendeformer be- höver förbättras. Detta bör bland annat inbegripa höjda krav eller ökat stöd för installation av laddinfrastruktur vid ny- och om- byggnationer, tydligare möjligheter för laddinfrastruktur inom ramen för samfälligheter och överväganden om s.k. ”right to plug”-bestämmelser för boende i flerbostadshus.

•Planering för laddinfrastruktur bör utvecklas till att bli en inte- grerad del i den kommunala bebyggelse- och infrastrukturplane- ringen och i arbetet för en ökad transporteffektivitet.

Ökad styrning för utfasning av fossila drivmedel i sjöfart, flyg och järnvägstrafik

Sverige bör verka för att styrmedel i första hand införs och skärps på EU-nivå för den trafik som kan bunkra både i Sverige och i andra länder. Utredningen bedömer att även nationella styrmedel kommer behövas för att nå utfasning av fossila drivmedel till år 2040. Driv- medel som används i yrkessjöfart, fiskefartyg och järnvägstrafik är i dag skattebefriade och ingår inte i reduktionsplikten, vilket på sikt bör förändras. Ökade satsningar bedöms även behövas för forsk- ning, utveckling, demonstration och marknadsintroduktion för att påskynda elektrifiering.

Det är viktigt att staten i sin egen fartygsflotta och vid upphand- ling av trafik stimulerar teknikutveckling och energieffektivisering.

SOU 2021:48

Sammanfattning

De statliga fartygen tillsammans med den upphandlade Gotlands- trafiken svarar för närmare hälften av inrikessjöfartens växthusgas- utsläpp.

Utredningen föreslår:

•Sverige bör verka för att sjöfart omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS).

•Sverige bör fortsätta verka för att energiskattedirektivet ändras så att möjligheten till undantag för skatt på fossila drivmedel till inrikes flyg och sjöfart samt skyldigheten till skattebefrielse för fossilt drivmedel till utrikes flyg och sjöfart tas bort.

•Drivmedelsanvändningen i inrikes sjöfart, fiskefartyg och järnväg bör på sikt omfattas av reduktionsplikt.

•Utökade satsningar bör ske på forskning, utveckling, demon- stration och marknadsintroduktion av batterielektrisk drift och drift med bränsleceller inom flyg och sjöfart. Ytterligare riktat stöd för laddning vid hamn behöver även övervägas.

•Vid Trafikverkets upphandling av Gotlandstrafiken, för ny upp- handlingsperiod från och med 2027, bör ambitionen vara att de fossila bränslena för den upphandlade trafiken fasas ut.

Genomför samhällsekonomiskt motiverade åtgärder för ökad transporteffektivitet

Åtgärder för ett transporteffektivt samhälle kan leda till många olika nyttor lokalt. Dessutom kan utfasningen av fossila drivmedel under- lättas genom att behovet av energi och andra resurser minskar. De tidigare redovisade förslagen i regeringens klimatpolitiska hand- lingsplan och olika myndigheters underlag till regeringen på detta område bör därför genomföras när de är samhällsekonomiskt moti- verade. Detta kan förbättra tillgängligheten för hushåll som inte har tillgång till bil eller som påverkas negativt av högre drivmedelskost- nader. Insatserna kan också bidra till att dämpa negativa konsek- venser för näringslivets transporter.

Utredningen föreslår:

Sammanfattning

SOU 2021:48

•Ge berörda myndigheter ett tydligare långsiktigt ansvar för att fortsatt identifiera hinder och genomföra samhällsekonomiskt motiverade åtgärder som leder till en ökad transporteffektivitet.

•Det bör utredas hur ökade satsningar på elektrifiering i lands- bygd, vid sidan av tillgänglighetssatsningar för alternativ till bilen, kan genomföras.

•En utredning av framtida beskattning av användningen av trans- portsystemet bör tillsättas i syfte att skapa ett effektivt kapacitets- utnyttjande och internalisera trafikens externa kostnader. Utred- ningen bör belysa avståndsbaserade vägskatter för både lätta och tunga fordon, men även inbegripa andra styrmedel.

Säkerställ utfasningen med en utvecklad reduktionsplikt som på sikt förändras till ett styrmedel som direkt reglerar mängden utsläpp

De två styrmedelsalternativ som utredningen bedömer vara bäst lämpade för att övergripande styra mot en utfasning av fossila drivmedel är (i) en utveckling av dagens reduktionsplikt eller (ii) en förändring av reduktionsplikten så att den på sikt direkt reglerar mängden utsläpp och omformas till ett system med överlåtbara ut- släppsrätter. Det finns för- och nackdelar med båda alternativen.

Den fortsatta analysen av de två alternativen behöver göras tillsammans med de förslag till handelssystem på EU-nivå som EU- kommissionen har aviserat att man avser lägga fram inom kort.

Reduktionsplikten bör snarast ställa samma reduktionskrav på bensin och diesel samt inkludera rena och höginblandade flytande biodrivmedel

Gemensamma reduktionsnivåer för bensin och diesel samt en inklu- dering av rena och höginblandade flytande biodrivmedel i reduk- tionsplikten skulle öka kostnadseffektiviteten både i styrningen mot det föreslagna utfasningsåret 2040 och mot nuvarande 2030-mål. Den nuvarande lägre ambitionen för bensin fram till 2030 (prop. 2020/21:180) innebär att prisökningen till följd av reduk- tionsplikten blir väsentligt högre för diesel än för bensin under de

SOU 2021:48

Sammanfattning

närmaste åren. Samtidigt är det bensin som är svårast att ersätta med ett förnybart drivmedel. Den högre prisökningen på diesel fram till 2030 påverkar därför konkurrensförhållandena mellan bensin och diesel i motsatt riktning mot vad som vore önskvärt för att nå en utfasning.

Att inkludera rena och höginblandade flytande biodrivmedel i reduktionsplikten kan underlätta gemensamma reduktionsnivåer för bensin och diesel genom att det ger de drivmedelsleverantörer som säljer en hög andel bensin ytterligare ett sätt att klara reduk- tionskraven. Dagens beskattning baserad på volym snarare än energiinnehåll missgynnar dessutom främst etanoldrivmedlen E85 och ED95. Sverige bör därför även fortsättningsvis verka för att energiskattedirektivet ändras så att drivmedel kan beskattas baserat på energiinnehåll.

Den föreslagna förändringen av dagens reduktionsplikt, så att samma reduktionskrav ställs på bensin och diesel samt att rena och höginblandade flytande drivmedel inkluderas, bör ske så snart som möjligt.

Fördelarna med ett system med överlåtbara utsläppsrätter ökar närmare utfasningsåret

På lite längre sikt finns det skäl att antingen låta reduktionsplikten övergå i ett system med överlåtbara utsläppsrätter eller kombinera någon form av reduktionsplikt med ett system med utsläppsrätter för drivmedelsförsäljningen.

Ett system med överlåtbara utsläppsrätter för drivmedelsförsälj- ningen är ett styrmedel som skulle kunna säkerställa en utfasning av fossila drivmedel genom att det sätter ett utsläppstak. Systemet kan alltså i praktiken motsvara ett förbud mot försäljning av fossila driv- medel den dag inga nya utsläppsrätter utfärdas. Beroende på om kravet på inlämning av utsläppsrätter baseras på enbart fossila ut- släpp eller livscykelutsläpp4 sätts tak antingen för försäljningen av fossila drivmedel i Sverige eller för total drivmedelsanvändning (under förutsättning att förnybara drivmedel alltid är förknippade med vissa livscykelutsläpp).

4På samma sätt som i reduktionsplikten.

Sammanfattning

SOU 2021:48

Styrmedlet reduktionsplikt och ett system med överlåtbara ut- släppsrätter skiljer sig åt när det gäller i vilken utsträckning som åt- gärdskostnaderna för utsläppsminskningar slår igenom på driv- medelspriset. En reduktionsplikt där reduktionskraven är relativt låga kan ge starka incitament till utsläppsreduktioner5 genom driv- medelsbyte utan att effekten på drivmedelspriset blir så hög. Mot- svarande reduktionskostnader inom ett utsläppshandelssystem ger väsentligt högre prispåverkan eftersom kostnaden då slår igenom på drivmedlens fulla utsläpp. När styrmedlen behöver styra in de reduktionsnivåer som krävs för utfasning kommer dock denna skill- nad att försvinna eftersom all fossil drivmedelsanvändning då behö- ver ersättas.

Om styrmedlet ska ge incitament till teknikutveckling för pro- duktionstekniker som är i ett tidigt utvecklingsskede där kostnads- sänkningar kan förväntas på sikt, är det möjligt att kombinera ett system med utsläppsrätter med en mindre kvot för förnybara driv- medel under utveckling.

Fördelarna med utsläppshandel ökar alltså över tid, genom att betydelsen av ett utsläppstak blir viktigare när utfasningsåret kom- mer närmare, samtidigt som dess nackdel, i form av högre prispå- verkan på drivmedelspriset för samma utsläppsreduktion jämfört med en reduktionsplikt, minskar.

Ett EU-gemensamt utsläppshandelssystem för transportsektorn kan komma att införas

Det är i nuläget oklart huruvida det kommer införas ett utsläpps- handelssystem inom EU där utsläpp från vägtransporter och arbets- maskiner ingår. EU-kommissionen har aviserat att man avser lägga fram ett förslag om ett sådant system senare under 2021, men hur förslaget kommer se ut och kan komma att utvecklas i de kommande förhandlingarna är i dag inte känt. Om ett utsläppshandelssystem införs behöver länder som vill fasa ut användningen av fossila driv- medel något snabbare än EU som helhet ta ställning till hur de vill agera i förhållande till styrmedlet. Detta bland annat för att säker- ställa att de utsläppsminskningar som genomförs tidigare i det egna landet inte enbart resulterar i att utsläppen ökar någon annanstans.

5I reduktionsplikten sätter reduktionspliktsavgiften på 4 respektive 5 kronor taket för hur dyra utsläppsreduktioner som plikten ger upphov till.

SOU 2021:48

Sammanfattning

Sådant säkerställande kan exempelvis ske genom annullering av ut- släppsrätter, på liknande sätt som Sverige redan i dag genomför i för- hållande till Sveriges EU-mål utanför den handlande sektorn (i den s.k. ESR-sektorn).

En utsläppshandel på EU-nivå som siktar mot utfasning senare än 2040 behöver även åtföljas av strategier för en tidigare nationell utfasning och kan exempelvis även kombineras med en begränsad reduktionsplikt för att riktat stödja utvecklingen av förnybara driv- medel med särskilt goda egenskaper.

Utredningen föreslår:

•Reduktionsplikten bör ställa samma krav på utsläppsreduktion från bensin och diesel.

•Rena och höginblandade flytande biodrivmedel som kan använ- das som inblandningskomponenter i bensin och diesel bör föras in under reduktionsplikten.

•Beskattningen av drivmedel behöver ske på energibas i stället för som i dag på volymbas. Förändringen påverkar främst etanol.

•Styrmedelsutformningen mot 2040 behöver utredas vidare, där svenska styrmedel för utfasning mot 2040 behöver samverka ytterligare med styrmedel på EU-nivå. Här är det aviserade för- slaget från EU-kommissionen om ett utsläppshandelssystem för transportsektorn inom EU av central betydelse.

Sammanfattning

SOU 2021:48

Figur 4 Förslag till förändringar av reduktionsplikten

Stöd utvecklingen av långsiktigt hållbara förnybara drivmedel, inklusive förnybar bensin

Utfasningen av fossila drivmedel kräver att det finns långsiktigt håll- bara förnybara flytande och gasformiga drivmedel, dvs. drivmedel med särskilt låga livscykelutsläpp och liten påverkan på markanvänd- ningen, i form av avancerade biodrivmedel och elektrobränslen.

Flytande eller gasformiga drivmedel kommer fortsatt att behövas för användning i sjöfart, flyg och i befintliga arbetsmaskiner och väg- fordon med förbränningsmotorer. Även i andra tillämpningar som till exempel i reservkraftverk eller inom totalförsvaret kan den här typen av drivmedel behövas när de fossila drivmedlen fasas ut.

Fullskalig produktion av förnybara drivmedel finns i dag för att ersätta fossil diesel och i viss omfattning för flygbränsle. Det pågår även en utveckling mot produktion av marina bränslen. Det saknas dock i dag produktion av förnybar bensin som fullt ut kan ersätta fossil bensin. Detta gör det svårt att sätta ett tidigt utfasningsår efter- som utredningen bedömer att utfasningen av fossila drivmedel i be- fintliga förbränningsmotorer i första hand behöver ske genom an- vändning av s.k. drop-in drivmedel, både i bensin- och dieselmotorer.

SOU 2021:48

Sammanfattning

Även produktionen av förnybar diesel, flygbränsle och marina bränslen behöver utvecklas så att råvarubasen ökar i omfattning på ett långsiktigt hållbart sätt. Råvarubasen behöver breddas till lignin/cellulosa från skogs-, jordbruksrester och energigrödor samt el, biogen koldioxid och grön vätgas.

Reduktionsplikten är det huvudsakliga styrmedel som påverkar vilka förnybara flytande drivmedel som används på den svenska marknaden. Styrmedlet ger incitament till drivmedel med låga livs- cykelutsläpp men inga extra incitament för långsiktigt hållbara teknikalternativ som ännu inte kan konkurrera kommersiellt i sina första fullskaliga anläggningar. Det behövs därför en särskild kvot för avancerade biodrivmedel och elektrobränslen. En sådan föränd- ring studeras närmare inom ramen för Energimyndighetens pågå- ende regeringsuppdrag.

En särskild svårighet i sammanhanget är också att området präg- las av stor investeringsosäkerhet. Produktionstekniker som har en inbyggd produktflexibilitet kan då vara mer fördelaktiga att inve- stera i då de enklare kan ställas om ifall marknadsförutsättningarna ändras.

Sverige kan inte ensamt driva på teknikutvecklingen av avan- cerade biodrivmedel och elektrobränslen, men bör vara med och bidra till den initialmarknad som behöver komma på plats. Det är därför viktigt att Sverige driver på initiativ inom EU så incitament till teknikutveckling av långsiktigt hållbara teknikalternativ förstärks på en större marknad.

Utredningen föreslår:

•Sverige bör vid översynen av förnybartdirektivet 2021 verka för att användningen av förnybar energi i transportsektorn samt andelen avancerade biodrivmedel och elektrobränslen ökar.

•Sverige bör aktivt driva på EU-initiativen ”FuelEUMaritime” och ”RefuelEUAviation”.

•En särskild kvot bör införas för avancerade biodrivmedel och elektrobränslen i reduktionsplikten så att utvecklingen fram till kommersiell marknadsintroduktion stöds nationellt.

Sammanfattning

SOU 2021:48

Figur 5 Utfasning av fossila drivmedel 2040

Konsekvenser av att fasa ut fossila drivmedel

Utredningen föreslår att fossila drivmedel ska vara utfasade 2040. Utfasningen bedöms kunna ske på ett så hållbart och kostnads- effektivt sätt som möjligt genom en omfattande elektrifiering, en effektivisering av transportsystemet och en infasning av långsiktigt hållbara förnybara drivmedel.

De konsekvenser som uppstår vid en utfasning 2040 uppstår till stor del även vid en utfasning 2045, då Sverige ska uppnå nettonoll- utsläpp enligt det redan beslutade klimatpolitiska ramverket. En tidigare utfasning än 2045 ger lägre kumulativa utsläpp och bedöms även ge lägre livscykelutsläpp när hänsyn tas till utsläpp vid fordons- och drivmedelstillverkning. Genom styrmedel och åtgärder som underlättar elektrifieringen och möjliggör ett transporteffektivt samhälle kan behovet av biodrivmedel för att nå utfasningen dämpas. Därigenom minskar riskerna som en hög biodrivmedelsanvändning för med sig.

Elektrifieringen kan också leda till negativa konsekvenser och det är därför viktigt att Sverige, vid sidan av insatser för att minska

SOU 2021:48

Sammanfattning

behovet av fordon och trafikarbete, arbetar aktivt för ökad håll- barhet och återvinning kopplat till batteri- och fordonsproduktion, exempelvis genom EU:s batteriförordning.

Snabb teknisk utveckling på elektrifieringsområdet gör att utfasningen kan ske lättare än vad som bedömdes för bara några år sedan

Möjligheterna att ersätta fossila drivmedel med el för transporter och i en del arbetsmaskinstillämpningar ser betydligt bättre ut i dag jämfört med för bara några år sedan. Det är tekniska framsteg i utvecklingen av batterier, enskilda fordonstillverkares tidiga teknik- val och en styrning på framför allt EU-nivå som tillsammans gett starka incitament till fordonsbranschen som helhet att prioritera utveckling och marknadsföring av laddbara fordon. Detta illustreras av att skärpningen av koldioxidkraven 2021 för personbilar har resulterat i en kraftig ökning av andelen sålda laddbara personbilar i EU. Även för tunga fordon och arbetsmaskiner ser nu elektrifie- ringen betydligt mer lovande ut än för ett decennium sedan.

Utvecklingen gör att kostnaderna för att fasa ut fossila drivmedel har sjunkit jämfört med om utfasningen helt hade fått förlita sig på att ersätta fossila med förnybara flytande och gasformiga drivmedel, energieffektivare förbränningsmotorer och minskat trafikarbete. Elektrifieringen har alltså öppnat för ytterligare sätt att minska användningen av fossila drivmedel som i många fall är billigare än de alternativ som tidigare stod till buds.

Elbilar och laddhybrider har i dag en högre inköpskostnad, men betydligt lägre körkostnader än motsvarande bilar med enbart för- bränningsmotor. För att möjliggöra eldrift för alla är det viktigt att de laddbara bilar som nu säljs också stannar kvar i Sverige, så att utbudet av begagnade laddbara bilar snabbt växer. Dessutom behövs en väl utbyggd laddinfrastruktur både för laddning vid hemmet och för att kunna använda elbilar vid långresor i hela landet. För de som bor i småhus är möjligheten till hemmaladdning sällan ett problem, men åtgärder behövs för att förenkla möjligheten till laddning för boende i samfälligheter och flerbostadshus.

De förslag som lämnas av utredningen gällande både styrmedel för personbilar och laddinfrastruktur är till stor del motiverade av en ambition att underlätta för hela befolkningen att kunna dra nytta av elektrifieringens möjligheter. Parallellt är det också viktigt med

Sammanfattning

SOU 2021:48

åtgärder som möjliggör tillgänglighet även utan bil. Det är dessutom viktigt att beskattningen av transportsektorn utvecklas på ett sätt som gör att även den elektrifierade trafikens externa kostnader internaliseras för att motverka lokala problem såsom trängsel och dålig luftkvalitet.

Elektrifieringen kan minska kostnaderna för omställningen även för den tunga trafiken. Här har tekniken inte nått lika långt och utredningen bedömer därför att staten bör stödja inköp av fordon (genom nuvarande klimatpremie) samt utbyggnad av laddinfrastruk- tur. Stöden kommer att behöva finnas kvar längre än för person- bilstrafiken. En elektrifiering, inklusive vätgassatsningar, av den tunga trafiken är en viktig komponent som ger den svenska industrin låga transportkostnader. Samtidigt bör även samhällsekonomiskt motiverade insatser genomföras för att underlätta överflyttning till mer energieffektiva transportlösningar.

Bytet från fossila till förnybara drivmedel innebär högre drivmedelspriser

För hushåll och företag som går över till eldrift kan kör- och trans- portkostnaderna sjunka, men för de som har kvar fordon med för- bränningsmotor kommer ett byte från fossila till förnybara driv- medel att innebära högre drivmedelspriser och transportkostnader. Utredningens förslag om gemensamma reduktionskrav för bensin och diesel kommer att minska de problem som kan uppstå med väsentligt högre prispåslag för diesel jämfört med bensin. Högre dieselpriser i Sverige jämfört med våra grannländer kan både ge upphov till så kallad ”dieselturism” och försämra konkurrenskraften för den del av det svenska näringslivet som är känsligt för höga transportkostnader och som har svårt att elektrifiera sina transporter och sin användning av arbetsmaskiner. Även om utredningens förslag dämpar effekten på dieselpriset något jämfört med nuvarande styrmedelsinriktning så kommer en utfasning, oavsett till vilket år den sker, att innebära högre kostnader för den drivmedelsanvänd- ning som inte så enkelt kan ersättas med eldrift. Samtidigt är högre drivmedelspriser en viktig drivkraft för elektrifiering, energieffekti- visering och minskad trafik. Negativa effekter av högre drivmedels- priser balanseras av att utredningens förslag och inriktning i övrigt syftar till att göra övergången till eldrift och andra mer transport-

SOU 2021:48

Sammanfattning

effektiva lösningar tillgängliga i alla delar av landet och även för hus- håll med sämre ekonomiska förutsättningar.

1Uppdraget och dess genomförande

1.1Utredningens uppdrag

Användningen av fossila drivmedel i inrikes transporter och arbets- maskiner ger upphov till knappt 40 procent av utsläppen av växthus- gaser i Sverige. Regeringen konstaterar i den klimatpolitiska hand- lingsplanen (prop. 2019/20:65) att användningen av fossila drivmedel i både inrikes transporter och arbetsmaskiner i princip måste minska till noll om Sverige ska kunna nå det riksdagsbundna målet om netto- nollutsläpp av växthusgaser senast 2045.

Regeringen bedömer även att den pågående utfasningen behöver ske i en snabbare takt och att ett årtal för när de fossila drivmedlen ska vara helt utfasade därför behöver utredas. För att omställningen till en fossilfri transportsektor ska kunna ske på ett energi- och resursmässigt effektivt sätt är det angeläget att inte bara inrikta styrningen mot vilka drivmedel som tillhandahålls utan också mot de nya fordon som sätts på marknaden. Som ett led i utfasningen bör enligt regeringen därför förutsättningarna för förbud mot nya bensin- eller dieseldrivna bilar utredas.

Regeringens ställningstaganden följer i huvudsak de rekommen- dationer som det klimatpolitiska rådet gav i sin årsrapport från 20191 där rådet menade att styrningen mot nollutsläpp i transportsektorn bortom 2030 behövde förstärkas och en tidsatt handlingsplan sättas upp för hur nollutsläpp ska kunna uppnås. En del av en sådan handlingsplan borde enligt det klimatpolitiska rådet vara att sätta ett stoppdatum för försäljning av fossila drivmedel samt att även öka styrningen mot klimateffektiva fordon av alla kategorier.

1Klimatpolitiska rådet (2019).

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2021:48

För att konkretisera och utveckla dessa bedömningar har denna utredning tillsatts. Utredningens uppdrag bygger även på punkt 31 i den sakpolitiska överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet.

Utredningen ska mot denna bakgrund i huvudsak

•föreslå ett årtal för när fossila drivmedel ska vara utfasade i Sverige, och vilka åtgärder som kan vidtas i ett långsiktigt per- spektiv för att detta ska kunna genomföras på ett så kostnads- effektivt sätt som möjligt,

•analysera förutsättningarna för att införa ett nationellt förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar,

•analysera hur ett EU-förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar och en utfasning av fossila drivmedel i EU kan åstadkommas, och

•lämna nödvändiga författningsförslag, dock inte inom skatte- området där endast åtgärder får analyseras och konsekvensana- lyser utföras.

Utredningens närmare uppdrag i de olika delarna behandlas i den fortsatta framställningen under respektive kapitel.

Utredningens direktiv (dir. 2019:106 och dir. 2020:131) finns bifogat till betänkandet i bilagorna 1–2.

Utredningen har tagit namnet Utfasningsutredningen M 2019:04.

1.2Utredningens genomförande

Utredningen har hållit regelbundna sammanträden med förordnade sakkunniga och experter. Sammanlagt har utredningen genomfört åtta sammanträden, vilka med hänsyn till Corona-pandemin alla har hållits digitalt. Arbetet har även i övrigt bedrivits i nära samråd med expertgruppen.

Under arbetets gång har utredningen hållit sig uppdaterad om pågående arbeten och nationella initiativ av betydelse för utredning- ens uppdrag, bl.a. Elektrifieringskommissionen och Elektrifierings- strategin, det nationella initiativet Fossilfritt Sverige samt Energi- myndighetens uppdrag att utreda behovet av ytterligare styrmedel

SOU 2021:48

Uppdraget och dess genomförande

för att främja produktion av biodrivmedel med ny teknik och Kon- junkturinstitutets uppdrag att analysera förutsättningarna för konvertering av fordon till lågutsläppsfordon.

Sekretariatet haft även haft avstämningar med angränsande och andra för utredningen relevanta utredningar, bl.a. Utredningen för fossiloberoende jordbruk (N 2020:01), Klimaträttsutredningen (M 2019:05), Utredningen om ett nytt miljöstyrande system för godstransporter på väg (Fi 2020:05) och Utredningen om samord- ning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08).

Utredningen genomförde i december 2020 ett digitalt bransch- seminarium där några av utredningens preliminära förslag presente- rades för ett 40-tal företrädare för intresseorganisationer och berörda delar av näringslivet, däribland fordonstillverkare, drivmedelspro- ducenter, drivmedelsförsäljare, transportköpare och speditörer. Vid seminariet och efterföljande möten gavs tillfälle att komma med synpunkter. Utredningen har även vid ett flertal tillfällen träffat företrädare för berörda företag och organisationer i bilaterala samtal samt medverkat vid flera seminarier.

Utredningen har haft samråd med Försvarsmakten. Utredningen har uppdragit åt teknologie doktor Bengt

Johansson vid Lunds Tekniska Högskola att bistå utredningen med en analys av hur skatter, utsläppsrätter och reduktionsplikt kan bidra till utfasning av fossila drivmedel. Teknologie doktor Simon Davidsson Kurland vid Chalmers Tekniska Högskola har bistått utredningen med ett underlag om kritiska material till elektrifierade transporter. Utredningen har även gett det statliga forsknings- institutet RISE i uppdrag att ta fram dels en syntes om förnybar bensin, dels en rapport om möjligheter till laddning för boende i flerbostadshus och samfälligheter.

Teknologie doktor Johannes Morfeldt har tillsammans med experten i utredningen teknologie doktor Daniel Johansson vid Chalmers Tekniska Högskola bistått utredningen med analyser av effekter på globala utsläpp av växthusgaser av att införa krav på noll- utsläppsfordon.

Slutligen har även docent Åsa Löfgren vid Handelshögskolan i Göteborg tillsammans med forskarkollegor inom forskningspro- grammet Mistra Carbon Exit, bistått utredningen med inledande policyanalys av styrmedlen reduktionsplikt och utsläppshandel.

2Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys

Utredningens utgångspunkter och bedömningar:

•Utredningens uppgift är inte att analysera om en utfasning av fossila drivmedel ska genomföras i Sverige, utan att föreslå när utfasningen bör ske och vad som krävs för en sådan utfasning.

•Sverige bör vara ett föregångsland när utfasningen av fossila drivmedel genomförs. Eftersom Sverige ställer om i en värld som också ställer om för att nå globala klimatmål betyder det att utfasningen av fossila drivmedel i Sverige behöver genom- föras på ett sätt som även kan genomföras i andra delar av EU och världen.

•Utfasningen av fossila drivmedel i inrikes transporter och ar- betsmaskiner behöver samspela väl med omställningen i andra delar av samhället. Den behöver vara resurseffektiv och hållbar utifrån en rad olika perspektiv, inte minst miljömässiga, sociala och fördelningspolitiska.

•Det behövs flera styrmedel för att en utfasning av fossila driv- medel ska kunna genomföras på ett effektivt sätt. Men fler styrmedel betyder inte ”ju fler desto bättre”. Den samlade styr- medelskombinationen behöver utformas på ett så kostnads- effektivt, genomförbart och verkningsfullt sätt som möjligt.

•Utredningens analys tar sin utgångspunkt i styrmedlen på EU- nivå, inklusive den översyn som nu pågår av EU-regleringen inom ramen för EU:s gröna giv, samt den svenska klimat- politiska handlingsplanen.

Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys

SOU 2021:48

•Ett eventuellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna per- sonbilar är ett av flera styrmedel som skulle kunna bidra till en utfasning av fossila drivmedel.

•Trots det långsiktiga tidsperspektiv som utredningen behand- lar behöver utformningen och genomförandet av styrmedel och åtgärder förändras i närtid.

•Osäkerheter behöver vägas in i de förslag som läggs fram. Strategin mot utfasning behöver vara robust, förutsägbar och flexibel. Kontrollstationer behöver genomföras längs vägen, men den huvudsakliga kursen hållas fast.

2.1Utfasning – när och hur, inte om

Riksdagen har fattat beslut om nationella klimatmål som bl.a. inne- bär att Sveriges utsläpp av växthusgaser ska vara netto-noll senast 2045. Därtill har regeringen även uttryckt som mål att Sverige ska vara ett föregångsland och det första fossilfria välfärdslandet. Att fasa ut användningen av fossila drivmedel i transportsektorn och i arbetsmaskiner följer som en konsekvens av dessa beslut, något som regeringen även konstaterar i den klimatpolitiska handlingsplanen. I handlingsplanen konstaterar regeringen även att utsläppen från in- rikes transporter och arbetsmaskiner i princip behöver nå noll senast 2045.1

Utredningens huvudsakliga uppgift blir därför att analysera hur besluten kan genomföras tekniskt, ekonomiskt och juridiskt. Upp- draget är att analysera vad som krävs och när i tid utfasningen behö- ver införas för att genomföra utfasningen i enlighet med fattade beslut, inte om utfasningen ska genomföras.

1Prop. 2019/20:65 s. 112.

SOU 2021:48

Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys

2.2Sverige utgör ett föregångsland i EU och globalt

I kommittédirektivet understryks att utredningen behöver ha ett EU-perspektiv och en tydlig EU-inriktning i sina analyser och förslag.

Utredningen har av den anledningen valt att utgå från synsättet att utfasningen av fossila drivmedel inklusive förändringen av nybils- försäljningen sker i ett EU som också ställer om för att nå unionens skärpta klimatmål till 2030 och det gemensamma målet om netto- nollutsläpp senast 2050.

De svenska klimatmålen och den svenska klimatlagen utgår från Parisavtalet under Klimatkonventionen, se kapitel 3. Parisavtalet innebär att det finns en bred internationell uppslutning om att be- gränsa den globala genomsnittliga temperaturökningen till långt under 2 grader, med en fortsatt strävan att begränsa temperatur- ökningen till högst 1,5 grader Celsius jämfört med förindustriell nivå.

Enligt IPCC:s specialrapport om 1,5 graders global uppvärm- ning2, innebär temperaturmålen att de globala koldioxidutsläppen behöver minska i en hög takt och nå nettonollutsläpp senast 2050, för att 1,5 gradersmålet ska vara inom räckhåll, medan högst 2 gra- ders temperaturökning med viss sannolikhet kan klaras om de globala koldioxidutsläppen når noll nettoutsläpp senast 2070. IPCC visar att de effekter som kan uppstå vid en temperaturökning över 1,5 grader men under 2 grader Celsius på flera sätt kan betraktas som farliga.3

För att netto-nollutsläpp ska vara möjligt att uppnå behöver stora delar av den globala användningen av fossil energi fasas ut.4 Eftersom klimatfrågan är global och omställningen av transportsektorn och arbetsmaskinerna behöver äga rum även utanför EU behöver ut- redningens perspektiv därmed också vara globalt. Utredningens bild när det gäller omställningen i omvärlden är därmed densamma som den som gäller för det nationella klimatramverket.5

2IPCC (2018).

3I en artikel från sommaren 2020 visar Hänsel, Drupp, Johansson et.al att Parisavtalets tem- peraturmål faller ut som samhällsekonomiskt effektiva mål när uppskattningar av de skador som kan uppstå vid högre temperaturökningar vägs in i kalkylen.

4Vid sida av utfasningen av fossila drivmedel kan också system för s.k. koldioxidavskiljning och lagring behöva öka i omfattning för att minska kvarvarande utsläpp av koldioxid av fossilt ursprung och i syfte att åstadkomma ett ökat upptag av koldioxid från atmosfären.

5SOU 2016:21.

Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys

SOU 2021:48

Sverige har sedan en lång tid tillbaka även ambitionen att tillhöra de länder som ligger i framkant av den globala omställningen mot klimatmålen och då bland annat på transportområdet. I ambitionen ingår att genomföra åtgärder på ett sätt som även andra länder kan ta efter.6

Utredningen menar samtidigt att det är viktigt att Sveriges roll i att vara föregångsland i EU inte enbart resulterar i ett nollsummespel där utsläppen flyttar från föregångslandet till andra EU-länder. I stället behöver styrmedel och teknikutveckling i föregångslandet bidra till att omställningen på EU-nivå ska kunna påskyndas och ge- nomföras till lägre kostnader.

För att de åtgärder som genomförs för utfasningen i Sverige ska kunna ses som goda exempel behöver de kunna betraktas som eko- nomiskt, socialt och ekologiskt hållbara även i den omställning som genomförs i EU och som behöver genomföras mot de globala klimatmålen. FN:s hållbarhetsmål och de svenska miljökvalitets- målen behöver också finnas med i analysen.

I figur 2.1 illustreras på ett förenklat sätt vikten av att ha ett glo- balt perspektiv när klimatfrågan analyseras. Slutsatserna som dras beror ofta av vilken systemgräns som har lagts kring problemet.

Figur 2.1 Ett globalt perspektiv behövs för att dra slutsatser och identifiera lösningar som andra länder kan ta efter

6Se SOU 2016:21 Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige, kap. 3.

SOU 2021:48

Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys

2.2.1Globala scenariomodelleringar ger en bild av hur omställningen från fossila drivmedel behöver utvecklas

Utredningen har studerat resultat och budskap från ett antal globala scenariomodelleringar för att undersöka om det finns några åter- kommande resultat från scenarierna som kan appliceras även på den svenska omställningen i och med intentionen att Sverige ska fasa ut användningen av fossila drivmedel på ett hållbart sätt i en värld som också ställer om. Genomgången visar att det finns några återkom- mande budskap. För transportsektorn (och därmed även för arbets- maskinerna) kan scenariobudskapen enkelt sammanfattas i följande punkter:

•Elektrifiera vägtransporterna, framför allt de lätta fordonen.7

•Allokera biodrivmedel/elektrobränslen till svårelektrifierade trafik- slag (sjö, flyg, ev. fjärrtransport på väg).

•Håll nere trafik- och energiefterfrågan.

•Vätgas kan få en betydande roll.

•Undvik hög biodrivmedelsanvändning och livsmedels-foderba- serade drivmedel (utveckla avancerade biodrivmedel, reducera potentiella markkonflikter vid biomassaanvändning).

Scenarierna utgörs av s.k. netto-nollscenarier, tre globala scenario- sammanställningar och en scenarioanalys med EU-länderna som systemgräns. Det finns olikheter i scenariometodik, antaganden och bedömningar av teknikutveckling, men det finns också vissa tydligt genomgående inslag i samtliga scenarier.

I tabellen nedan redovisas ett urval av slutsatser från de olika scenarioarbetena, de slutsatser som utredningen valt ut är sådana som främst har beröring med transportsektorns och arbetsmaski- ners omställning. Resultaten är hämtade från den Internationella Klimatpanelens, IPCC:s 1,5 gradersrapport8 från hösten 2018, International Energy Agencys (IEA:s) årligen återkommande

7De eldrivna lätta fordonen utgörs främst av batterielektriska fordon i scenarierna medan teknikerna för tunga fordon är flera. För tunga fordon handlar det främst om eldrift med bränsleceller och vätgas vid sidan av batterielektrisk drift men även förbränningsmotordrift med flytande eller gasformiga förnybara drivmedel förekommer.

8IPCC (2018).

Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys

SOU 2021:48

rapport World Energy Outlook, WEO 20209, The International Renewable Energy Association10, IRENA:s rapport Global Rene- wables outlook 202011 och EU-kommissionens netto-nollscenarier från 2018.12

Grön färg i tabellen indikerar att budskapet tydligt framgår, grått innebär att det inte specifikt framgår men inte heller det motsatta medan orange färg betyder att budskapet avviker.

IRENA: scenarier avviker något från övriga scenarioarbeten vad gäller biomassa- och biodrivmedelsanvändning, där organisationen förefaller ha en mer positiv syn på ett ökat biomassauttag globalt och inte redovisar samma problematiserande bild som övriga organisa- tioner. Detta är kanske inte så förvånande då IRENA är en organi- sation med främsta syfte att främja (en hållbar) användning av för- nybar energi inklusive biomassa. Däremot menar även IRENA att biodrivmedel i huvudsak bör styras till de sektorer som har svårast att ställa om genom elektrifiering.

9IEA (2020a).

10IRENA är en mellanstatlig organisation som bildats i syfte att stödja länders arbete med att ställa om till en hållbar användning av förnybar energi. Mer än 180 länder är medlemmar i organisationen.

11IRENA (2020).

12In depth analysis in support of the commission communication COM (2018)773.

SOU 2021:48Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys

Figur 2.2

Sammanfattning av huvudsakliga budskap från ett antal

scenarier på global respektive EU-nivå

Huvudsakliga budskap med bäring på

IPCC –

IEA – World

IRENA – Global

EU KOM Nettonoll

utfasning av fossila drivmedel

1,5

Energy

Renewables

och -55%

Outlook,

Outlook 2020 (net

scenarierna

NZE2050 (net

zero)

Hela energisektorn

Fasa ut fossil energi snabbt i eltillförsel

Bygg ut sol- och vindtillförsel snabbt

Elektrifiera användarsektorerna

Effektivisera energianvändningen och öka efterfrågeflexibiliteten (el)

Tekniker för negativa utsläpp, naturbaserade och tekniska (kolsänkor, bioCCS m.m.) behövs

Håll nere användningen av biomassa

Transportsektorn

Elektrifiera vägtransporter, framförallt lätta fordon

Allokera biodrivmedel/elektrobränslen till svårelektrifierade transportslag (sjö, flyg, ev. fjärrtransport)

Håll nere efterfrågan

Vätgas får en betydande roll

Undvik hög biodrivmedelsanvändning och livsmedels-foderbaserade drivmedel (utveckla avancerade biodrivmedel, reducera potentiella markkonflikter)

Källa: Utredningens analys av respektive scenario.

2.3Utfasningen av fossila drivmedel behöver samspela väl med omställningen i andra delar av samhället

När utredningen överväger olika sätt att fasa ut de fossila drivmedlen från inrikes transporter och arbetsmaskiner behöver förslagen även samspela väl med de förändringar som samtidigt sker eller behöver ske i övriga delar av energisystemet. Framför allt gäller detta elsyste- met och inom industrin, där exempelvis omställningen från använd- ning av fossila insatsvaror i form av kol inom järn- och stålindustrin planeras att ersättas med vätgas. Vätgasen förutsätts i sin tur produ- ceras med insats av stora mängder förnybar el, främst vindkraft.

Även övriga delar av industrins utveckling mot fossilfrihet be- döms komma att resultera i en ökad efterfrågan på el och andra förnybara och fossilfria energislag. Omställningen i industrisektorn kommer därför på många sätt behöva samspela med utfasningen av fossila drivmedel i transportsektorn och i arbetsmaskiner.

Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys

SOU 2021:48

Omställningen av transportsektorn och arbetsmaskinerna inom landet påverkar även förutsättningarna för hur användningen av fossila drivmedel ska kunna minska i de transporter som sker inter- nationellt, inom flyg och sjöfart.

2.4Utfasningen behöver vara resurs- och energieffektiv och hållbar utifrån en rad olika samhällsperspektiv

Globala scenariomodelleringar där växthusgasutsläppen minskar i linje med Parisavtalets temperaturmål illustrerar bland annat att de omfattande utsläppsminskningarna världen över som målen ställer krav på behöver ske på ett resurs- och energieffektivt sätt för att undvika en stor belastning på markanvändningen globalt, se även avsnitt 2.2. Åtgärderna behöver genomföras på ett sätt som kan betraktas som hållbart utifrån en rad olika samhällsperspektiv.13

Även EU-kommissionens analyser14 av hur EU ska kunna nå klimatneutralitet vid seklets mitt understryker att utsläppsminsk- ningen behöver ske på ett energi- och resurseffektivt sätt.

Eftersom utredningen utgår från perspektivet att Sverige genom- för utfasningen av fossila drivmedel i ett EU och i en värld som också ställer om och att omställningen i Sverige sker på ett sätt som i väsentliga delar harmonierar med hur omvärlden agerar eller behöver agera, för det med sig konsekvenser när det gäller exempelvis användningen av biodrivmedel och så kallade innovationskritiska material i elektrifierade fordon. Omställningen behöver vara förenlig med FN:s hållbarhetsmål i Agenda 2030, de svenska miljökvalitets- målen och de transportpolitiska målen. För omställningspolitiken inom EU, se kapitel 3, gäller principen ”do no harm”.

Hög resurs- och energieffektivitet i hela systemet, långsiktigt hållbara flytande och gasformiga förnybara drivmedel samt en håll- bar användning av material för elektriska drivsystem blir då alla viktiga förutsättningar för att omställningen från fossila drivmedel ska kunna betraktas som hållbar.

13IPCC (2018) och IPCC (2019).

14COM (2018)773 final och COM (2020)562 final.

SOU 2021:48

Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys

2.5Tolkning av termen utfasning påverkar valet av utfasningsår

Hur ska termen ”utfasning” egentligen tolkas, betyder den att all användning av fossila drivmedel är noll (ett stopp) eller finns visst utrymme kvar?

Utredningen noterar att det finns en viss skillnad i de ordval som används i detta sammanhang.

I Klimatpolitiska rådets rapport 2019 talas om ett stoppdatum för försäljning av fossila drivmedel medan ordet utfasning är det som regeringen använder i utredningens uppdrag.

Utredningen väljer låta tolkningen bero av det årtal som föreslås och de styrmedel som förordas som mest centrala för att utfasningen ska kunna genomföras. Tolkningen påverkas alltså av om utfas- ningen genomförs med exempelvis ett förbud eller en strikt hållen utsläppskvot, med små möjligheter till undantag, eller genom styr- medel med en större inbyggd flexibilitet.

Utredningen noterar även att termen ”utfasad” redan används om användningen av fossila bränslen för individuell uppvärmning i Sverige. Enligt den senaste energistatistiken användes dock fortfar- ande cirka 1 TWh fossil energi i småhus och flerbostadshus 2018, vilket motsvarar en minskning med cirka 95 procent jämfört med motsvarande energianvändning 1990.15,16

2.6Skillnad mellan styrmedel och åtgärder

För att utsläppen av växthusgaser ska minska behöver det genom- föras fysiska åtgärder i transportsystemet och i de sektorer där arbetsmaskiner används. Incitament till att genomföra åtgärderna kan ges av olika styrmedel som beslutas av det allmänna på olika nivåer, t.ex. i form av skatter eller lagstiftade egenskapskrav på for- don och drivmedel. Drivkrafter och incitament till att åtgärder genomförs kan även uppstå av andra skäl t.ex. genom att preferenser och värderingar förändras i befolkningen eller om de ekonomiska förutsättningarna för åtgärder ändras över tid.

15Energimyndigheten (2020a).

16Användningen i lokaler uppgick samma år till 1,3 TWh vilket motsvarar en minskning av användningen av fossila bränslen med knappt 90 procent jämfört med 1990.

Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys

SOU 2021:48

Åtgärderna som genomförs kan utöver de avsedda effekterna (att minska utsläppen av växthusgaser) också föra med sig andra positiva (t.ex. renare luft) eller negativa effekter (t.ex. sämre tillgänglighet med bil).

Iutredningen används begreppen styrmedel och åtgärder så här17: Styrmedel är det som det allmänna på olika nivåer beslutar för att

skapa incitament för att åtgärder ska genomföras. Styrmedlen kan t.ex. vara skatter (ekonomiska styrmedel), regler (administrativa styrmedel) och informationskampanjer (informativa styrmedel).

Stöd till forskning och innovation, beslut om en budget för investeringar i infrastruktur och övergripande lagstiftning om sam- hällsplanering är ytterligare delar av den formella styrning som regering och riksdag förfogar över och kan i så motto även de be- traktas som styrmedel. Utöver styrmedel förfogar statsförvalt- ningen även över en mängd olika medel till åtgärder som kan genom- föras inom den egna verksamheten i syfte att bidra till att riksdagens och regeringens mål nås.

En åtgärd är det som fysiskt genomförs i transportsystemet för att minska utsläppen och kan vara en effekt av ett styrmedel eller andra drivkrafter. Det kan t.ex. vara att byta till en eldriven bil, att byta till biodrivmedel eller att införa ett nytt logistikupplägg med mindre frekventa transporter.

Styrmedel och åtgärder kan ingå i långa effektkedjor. Syftet med att försöka skilja på det som faktiskt minskar utsläppen, här åtgärd- erna, och styrmedel är att en trovärdig handlingsplan behöver inne- hålla beskrivningar av både styrmedel och åtgärder. En ensidig ton- vikt på styrmedel riskerar att bli abstrakt och utan tydliga kon- sekvenser. En tonvikt enbart på de fysiska åtgärderna riskerar att å sin sida att leda till ett önsketänkande av vad som kan åstadkommas.

Den svenska klimatstrategin på transportområdet brukar dela upp insatserna på tre olika faktorer; elektrifierade och effektivare fordon och farkoster, biodrivmedel och andra förnybara energibär- are samt ökad transporteffektivitet för att minska trafiken. Styr- medlen kan vara generella och då påverka flera eller samtliga faktorer eller mer specifika riktade mot någon av faktorerna i strategin.

17Jämför Vedung (2002).

SOU 2021:48

Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys

2.7Förbud mot nya bensin- och dieseldrivna personbilar är ett av flera möjliga styrmedel

Utredningen har i uppdrag att särskilt utreda förutsättningarna för ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna personbilar och alter- nativa sätt att styra nybilsförsäljningen mot en energi- och resurs- effektiv omställning av personbilsflottan.

Personbilarna står för ungefär hälften av användningen av fossila drivmedel i landet (i inrikes transporter och arbetsmaskiner) och åtgärderna som genomförs för att fasa ut användningen av dessa fordon får därför stor betydelse för hur utfasningen ska kunna genomföras på ett effektivt sätt även i övriga delar. Omställningen av personbilsflottan är med andra ord en viktig del i hela utfasningen av fossila drivmedel.

Utredningen har mot denna bakgrund valt att behandla det särskilda uppdraget rörande förbud som en integrerad del i det över- gripande uppdraget gällande utfasning av fossila drivmedel.

Ett tänkt förbud mot nybilsförsäljning av bensin- och diesel- drivna bilar betraktas därmed som ett möjligt medel bland flera för att bidra till en utfasning av de fossila drivmedlen i hela transport- sektorn och i arbetsmaskinerna.

2.8Flera styrmedel behövs för en effektiv utfasning

Enligt nationalekonomisk teori införs styrmedel för att korrigera ett marknadsmisslyckande, dvs. de införs för att uppnå en samhälls- ekonomiskt motiverad utveckling som inte nås genom den aktuella marknadens funktionssätt.

För att göra olika typer av åtgärder möjliga kan flera olika typer av styrmedel vara motiverade samtidigt, både för att på olika sätt göra det dyrare att använda det fossila alternativet18 och för att alter- nativ till att använda fossila drivmedel ska utvecklas och komma på plats tillräckligt snabbt. 19

Den globala ambitionen som följer av Parisavtalets temperatur- mål och ambitionen hos de länder som antagit netto-nollmål, där-

18Genom att på olika sätt prissätta den negativa externalitet som utsläppet ger upphov till.

19Den sistnämnda typen av styrmedel brukar benämnas möjliggörande styrmedel, ”enabling policies” i exempelvis scenariolitteratur. Enligt nationalekonomisk teori kan sådana styrmedel vara motiverade för att de hanterar s.k. överspillningseffekter eller kollektiva nyttor.

Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys

SOU 2021:48

ibland Sverige, för med sig att utfasningen av fossil energi, inklusive fossila drivmedel, behöver ske genom en snabb och omfattande sam- hällsomställning.

En så stor omställning ställer, enligt analyser av aktuell eko- nomisk litteratur20, krav på att det samtidigt tillämpas flera styrmedel för att målen ska kunna nås på ett effektivt och genomförbart sätt. Det kommer inte i praktiken att vara möjligt att nå mål om netto- nollutsläpp och utfasning av fossila drivmedel genom att enbart prissätta utsläppen av koldioxid.

I IPCC:s 1,5 gradersrapport konstateras också att behovet av flera styrmedel blir särskilt stort när systemet nu behöver förändras på ett mycket omfattande och snabbt sätt, när ny teknik behöver utvecklas och komma på plats i olika led samtidigt som människors beteenden kan behöva förändras.2122

Omfattande investeringar behöver göras i ett antal så kallade kollektiva nyttor för att en gemensam kostnadseffektiv infrastruk- tur23 ska kunna växa fram och för att ny teknik ska kunna utvecklas och snabbt nå en större marknadsmognad. I denna utveckling behö- ver det allmänna vara med och bidra för att minska risken, så att introduktionen kan växa tillräckligt snabbt och utan större bakslag.24 Fördelarna med de så kallade läroeffekter som då uppstår och sänker kostnaderna för omställningen kan på så sätt komma flera till godo.

Omfattningen och inriktningen på samhällets investeringar i transportinfrastruktur skulle kunna liknas vid investeringar som hanterar infrastrukturinvesteringar för ny teknik. Om samhället bygger upp en omfattande infrastruktur med kollektivtrafik och gång- och cykelvägar kan det leda till att vissa bilresor flyttas över.

Den här typen av investeringar motiveras dock huvudsakligen av andra nyttor, varför den tillkommande effekten på utsläppen av växthusgaser främst kan ses som en sidonytta.

20Se Hepburn, Stern och Stiglitz (2020), IPCC (2018) kap. 2 och kap. 4.

21Se IPCC (2018), kap. 2 och kap. 4.

22Se även Hepburn, Stern och Stiglitz (2020). Grubb (2014).

23När det gäller laddinfrastruktur finns det även andra barriärer av typen ”split-incentives” som kan hindra den enskilde från att genomföra en investering i tex. ett hyreshus, en bostadsrättsförening eller en samfällighet.

24De marknadsmisslyckanden det handlar om brukar benämnas kunskaps- och nätverks- externaliteter. Det finns en diskussion om hur omfattande det allmännas roll i en s.k. innovationskedja kan behöva vara och om behoven skiljer sig åt beroende på teknikområde samt om det allmännas förutsättningar att överhuvudtaget ”välja vinnare”.

SOU 2021:48

Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys

Informationsmisslyckanden tillsammans med andra närbesläk- tade s.k. beteendemisslyckanden, 25 kan också motivera riktade styr- medel vid sidan av att utsläppen prissätts. Ett område där sådana motiv finns är personbilsmarknaden.

När det gäller faktiska beteenden kan det till exempel handla om att den som står i begrepp att fatta ett större investeringsbeslut i slut- änden föredrar det invanda och fäster större vikt vid de kostnader och andra svårigheter som uppfattas komma att uppstå på kortare sikt jämfört med de intäkter som skulle kunna uppstå längre fram i tiden. Det sistnämnda beteendet benämns även förlustaversion eller närsynthet.26

2.8.1Det behövs en bred systemsyn för en långsiktigt effektiv och hållbar utfasning

Transportsystemet och även arbetsmaskinerna påverkar samhället på flera andra sätt än genom att ge upphov till ett betydande bidrag till utsläpp av växthusgaser. Styrningen behöver därför även utformas utifrån en ännu bredare systemsyn än den som enbart sätter en begränsning av utsläppen av växthusgaser i centrum.

Iden senaste syntesrapporten (AR5) från IPCC27 konstaterar forsk- arna att:

strategier för att minska utsläppen av växthusgaser vinner på om de ge- nomförs i en samlad strategi som också tar hänsyn till andra samhälls- mål, inklusive behovet att även anpassa sektorn till de klimatföränd- ringar som inte går att undvika.

Forskarna drar också slutsatsen att det kommer krävas flera olika typer av styrmedel på flera olika nivåer (internationellt, nationellt och regionalt) för att åstadkomma en effektiv omställning.

Behovet av integrerade strategier och samtidigt agerande på olika nivåer i samhället framhålls ännu starkare i IPCC:s 1,5 graders- rapport.28

25OECD (2017), ESO 2016:17.

26Nybilsköpen på den svenska marknaden görs dessutom ofta av företag. Dessa har främst kostnader och värdeförluster under bilens första år som utgångspunkt för sin ekonomiska investeringsanalys, utformningen av Bonus-malus–systemet, inklusive hur förmånsbilarna påverkas, får då särskilt stor betydelse för kalkylen. Andrahandsmarknaden för fordonet bli också viktig, och där kan även drivmedelspriserna ha en effekt.

27IPCC (2014).

28IPCC (2018).

Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys

SOU 2021:48

Utredningens inriktning är att utfasningen av de fossila driv- medlen behöver vara hållbar ur en rad olika aspekter. Det medför att olika åtgärders samtidiga nyttor och kostnader behöver finnas med i bilden när de analyseras. Det här en uppgift i utredningens konsek- vensanalys men också en del i värderingen av de styrmedelsförslag som analyseras på respektive område.

2.8.2Fler styrmedel betyder inte ”ju fler desto bättre”

Att det är motiverat med flera styrmedel betyder inte att slutsatsen blir att ”ju fler styrmedel desto bättre”. Den samlade styrningen och motiven bakom de olika styrmedlen behöver I stället noga analy- seras, i kombination med en marknadsanalys både på utbuds- och efterfrågesidan. Om sådana analyser görs ökar förutsättningarna för att s.k. dubbelstyrning med brist på additionalitet undviks. Med additionalitet avses den extra effekt ett ytterligare styrmedel bedöms leda till utöver de effekter de befintliga styrmedlen antas ge.

Utredningens analys av eventuella styrmedelsförändringar behö- ver dessutom utgå från den omfattande mix av styrmedel som redan finns inom området.

2.8.3Styrmedlen behöver vara kostnadseffektiva

Även om det i princip inte är möjligt att i förväg veta vilka vägval som långsiktigt är de mest kostnadseffektiva är det ändå möjligt att utforma en styrning som skapar förutsättningar för att hålla nere kostnaderna för genomförandet till så låga nivåer som möjligt, bl.a. genom att parera för oväntade händelser som kan uppstå längs vägen. Detta är också huvudskälet till utredningens förslag att utvecklingen ska följas upp vid särskilda kontrollstationer och inte vara alltför ensidigt inriktad mot en typ av åtgärder. Även kostnaderna för de styrmedel som föreslås behöver ingå i analysen.

För att styrmedlen i strategin ska kunna betraktas som kostnads- effektiva behöver det vara tydligt vilket eller vilka problem varje styrmedel syftar till att lösa. Samtidigt är det viktigt att ta hänsyn till hur olika styrmedel samspelar och vilka sidoeffekter olika styrmedel kan föra med sig för att hitta rätt nivå på den samlade styrningen.

SOU 2021:48

Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys

Ett villkor för kostnadseffektivitet i utformningen av styrmedel är att det inte ska gå att visa att något annat genomförbart styrmedel hade kunnat leda till samma effekt till lägre kostnad. I några fall kan även klimateffekten utgöra sidonyttan medan huvudsyftet är ett annat. Om hänsyn inte tas till samtidiga sidonyttor, utan enbart kli- mateffekter riskerar den samhällsekonomiska effektiviteten minska i strategin.

2.8.4Styrmedlen behöver vara genomförbara och verkningsfulla

Styrmedlen behöver även utformas med hänsyn till bedömningar av genomförbarhet i politiken både på kort och lång sikt.

En viktig aspekt på genomförbarheten är om styrmedlen riskerar att leda till koldioxidläckage29 som följd av att de påverkar de ekono- miska förutsättningarna för berörda aktörer på ett omfattande sätt. En annan viktig aspekt är att styrmedlen som föreslås ska gå att genomföras i hög samstämmighet med EU-rättens utveckling.

Acceptansfrågor är också centrala för genomförbarheten. Att ut- formningen av styrmedel framstår som rättvis mellan låg- och hög- inkomsttagare samt mellan olika delar av landet kan vara viktiga aspekter för ökad acceptans.

För att nå en i det närmaste total utfasning av de fossila driv- medlen behöver styrmedlen ha karaktären att de reglerar total- användning och volym. Även den egenskapen behöver beaktas när olika styrmedels egenskaper vägs mot varandra.

2.9Ett långsiktigt tidsperspektiv påverkar de val som behöver genomföras i närtid

När olika tidpunkter för utfasning av användningen av fossila drivmedel studeras ligger utredningens fokus på vad som behöver kunna hända under tidsperioden 2030 till 2045. Men detta tidsper- spektiv leder samtidigt till slutsatser om vad som, givet olika antag- anden, kan behöva hända även i det korta tidsperspektivet, dvs.

29Koldioxidläckage kan uppstå när verksamheter flyttar hela eller delar av sina verksamheter till följd av skärpta styrmedel inom en region.

Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys

SOU 2021:48

iinledningen av 2020-talet. Enligt kommittédirektivet ska utredaren bland annat föreslå:

vilka åtgärder [styrmedelsförändringar] som kan vidtas i ett långsiktigt perspektiv för att detta [utfasningen] ska kunna genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt.

Utredningens bedömning är att de styrmedelsförändringar som kan behöva vidtas ”i ett långsiktigt perspektiv” är sådana som behöver genomföras inom en relativt snar framtid för att öka effektiviteten i genomförandet mot det långsiktiga målet.

Även det tänkta förbudet mot försäljning av nya diesel- och bensindrivna bilar ställer krav på en analys av styrmedelsföränd- ringar i närtid. Figuren nedan illustrerar hur en s.k. back-casting analys av ett mål om utfasning resulterar i slutsatser om vad som behöver ske inom en relativt snar framtid i form av förändringar av fordonsflottan, drivmedelsanvändningen och trafikarbetet.

Figur 2.3 Vad behöver ske om en back-castingansats tillämpas?

SOU 2021:48

Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys

2.10Förslagen till styrmedelsförändringar utgår från befintliga styrmedel och aviserade förändringar i klimathandlingsplanen

Utredningen utgår i sina förslag och bedömningar från de styrmedel som redan finns på plats och är under utveckling på området, både inom EU och nationellt.

För inrikes transporter finns redan ett relativt stort antal styr- medel medan styrmedlen för arbetsmaskiner är färre.

Förhållandet illustreras bland annat i regeringens klimathand- lingsplan (prop. (2019/20) och av sammanställningen i Sveriges inte- grerade energi- och klimathandlingsplan som Sverige redovisade till EU i inledningen av 202030 samt Sveriges senast nationella klimat- redovisning till FN31.

Utredningen tolkar sitt uppdrag som att uppgiften är att se över hur några av de mest centrala styrmedlen i den befintliga ”verktygs- lådan” behöver utvecklas för att även styra effektivt mot ett utfas- ningsmål på lite längre sikt.

Det mer långsiktiga perspektivet kan leda till slutsatsen att styr- ningen kan behöva förändras jämfört med den plan som nu är på väg att genomföras för att målet om 70 procents utsläppsminskning för inrikes transporter, utom inrikes flyg, ska kunna nås.

Utredningen sätter inte heller uppfyllande av 70 procentsmålet som ett absolut villkor för de förslag till styrmedelsförändringar utredningen väljer att förorda, men utgår från att de förslag som lyfts fram förbättrar förutsättningarna för att målet om 70 procents utsläppsminskning ska kunna nås på ett effektivt sätt.

2.11Osäkerheter behöver vägas in

Under 2020 bröt en världsomspännande viruspandemi ut som värl- den ännu inte sett slutet på. De långsiktiga konsekvenserna av pandemin är mycket svåra att förutse. Många återhämtningsinsatser har redan genomförts, i en del fall med inriktningen att återbygg- naden ska bli bättre (”build back better”) och mer miljö- och klimat- smart än utvecklingen före pandemin.

30Sveriges integrerade nationella energi- och klimatplan 2020 till EU (NECP).

31Sweden’s fourth biennial report 2019 under the UNFCCC.

Utredningens utgångspunkter och övergripande problemanalys

SOU 2021:48

Återhämtningen skulle då kunna medföra att förutsättningarna att fasa ut de fossila drivmedlen förbättras. Men det finns också utvecklingsfaktorer som pekar i den motsatta riktningen. De sce- narioanalyser som utredningen tagit fram omfattar också ett antal alternativa utvecklingsvägar med tanke på de stora osäkerheter som föreligger. Resultaten bör tolkas med detta i åtanke.

Händelseutvecklingen under 2020 illustrerar mycket påtagligt be- hovet av att återkommande stämma av utvecklingen i förhållande till de styrmedel som införs och vid behov genomföra justeringar efter hand. Inte bara den nu omvälvande viruspandemin motiverar ett sådant tillvägagångsätt. Inom transportsektorn och i närliggande sek- torer, framför allt i eltillförselsektorn, sker i nuläget en mycket snabb teknikutveckling på flera fronter. Detta kan förändra förutsätt- ningarna vad gäller exempelvis kostnader för olika utvecklingsvägar och därigenom de incitament som kan behöva sättas in och behållas.

Det är samtidigt viktigt att de politiska styrmedlen inte ändras alltför tätt, trots den snabba teknikutvecklingen. Strategin behöver på ett genomtänkt sätt både vara robust, förutsägbar och flexibel på samma gång. Kontrollstationer behöver genomföras längs vägen men den huvudsakliga kursen bör hållas fast.

3Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Sverige

3.1Inledning

Möjligheterna att fasa ut de fossila drivmedlen för att bidra till nollutsläpp från inrikes transporter och arbetsmaskiner i Sverige är i hög grad beroende av målen och styrningen på internationell nivå, i första hand inom EU.

Detta kapitel inleds med en kort genomgång av de globala klimat- och hålbarhetsmålen som utgör den övergripande ramen för både den EU-gemensamma klimat- och hållbarhetsstrategin1, och den svenska klimathandlingsplanen. Därefter följer de mest centrala målen, ramverken och rättsakterna som påverkar utfasningen av fossila drivmedel i EU. Beskrivningen följs av en genomgång av mot- svarande mål, ramverk och styrmedel i Sverige.

3.2Klimatkonventionen, Parisavtalet och FN:s hållbarhetsmål

3.2.1Klimatkonventionen

Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (klimat- konventionen) trädde i kraft 1994. Klimatkonventionens övergrip- ande mål är att ”halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt

1Klimat- och hållbarhetsstrategin utvecklas sedan slutet av 2019 inom ramen för kommis- sionens initiativ den Europeiska gröna given. COM (2019)640 final av den 11 december2019.

Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Sverige

SOU 2021:48

att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras”.

3.2.2Parisavtalet

Vid klimatkonventionens tjugoförsta partsmöte (COP21) i Paris 2015 enades världens länder om ett rättsligt bindande klimatavtal (Parisavtalet), vilket trädde i kraft 2016.2

Parisavtalets övergripande mål är att begränsa ökningen av den globala medeltemperaturen till långt under 2 grader Celsius och fortsätta göra ansträngningar för att hålla ökningen under 1,5 grader Celsius jämfört med förindustriell nivå. Avtalet innebär därmed att ambitionsnivån höjts i den internationella klimatpolitiken och att klimatkonventionens övergripande mål har kvantifierats även i av- talstext.

Enligt avtalets artikel 3 ska alla parter bidra till att avtalets mål nås genom nationellt bestämda bidrag (nationally determined contri- butions, NDC, eller nationella klimatplaner). Sverige har inget eget nationellt bidrag under Parisavtalet, utan bidrar tillsammans med övriga EU med en gemensam NDC. Bidragen ska ses över vart femte år i syfte att höja parternas samlade åtaganden under avtalet.

I nuläget bedöms avståndet vara mycket stort mellan parternas sammanlagda åtaganden och de globala minskningar som behöver åstadkommas för att utsläppen ska minska tillräckligt snabbt och tillräckligt mycket i förhållande till Parisavtalets mål.3 Parterna för- väntas inför nästa stora partsmöte 2021 (COP26) ha lämnat in en ny mer ambitiös NDC. EU:s arbete under den s.k. gröna given, se nedan, syftar bland annat till att EU ska kunna redovisa en ny NDC med skärpta utsläppsminskningsåtaganden inför nästa partsmöte.

2FCCC/CP/2015/10/Add.1.

3Se exempelvis UNEP (2020).

SOU 2021:48

Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Sverige

3.2.3FN:s hållbarhetsmål

Under 2015, dvs. samma år som Parisavtalet tillkom, antog FN även

17globala hållbarhetsmål (Sustainable Development Goals, SDG:s). De globala hållbarhetsmålen innebär att världens länder har åtagit sig att till 2030 leda världen mot en hållbar och rättvis framtid. Mål 13 är att vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa klimatförändring- arna och dess konsekvenser. I EU:s gröna giv är ambitionen att EU:s utvecklade klimatstrategi ska integreras i en bredare strategi för en utveckling i linje med de globala hållbarhetsmålen.

3.3EU:s klimatramverk, klimatmål och centrala rättsakter

3.3.1EU:s klimat- och energiramverk till 2030 och långsiktiga klimatmål till 2050

I december 2019 ställde sig EU:s stats- och regeringschefer bakom ett långsiktigt klimatmål som innebär att EU ska nå klimatneu- tralitet senast 2050.4 I april 2021 beslutades om en klimatlag för EU där det långsiktiga målet kodifieras. Samtidigt skärptes EU:s tidigare klimatmål för 2030 från minus 40 procent till minus 55 procent (jämfört med 1990).

3.3.2Centrala rättsakter och utveckling genom den gröna given

Den europeiska gröna given

EU-kommissionen presenterade samtidigt med EU:s nya mål om klimatneutralitet 2050 i december 2019 ett meddelande om Den europeiska gröna given, en ny grön tillväxtstrategi för EU, som bland annat syftar till att bidra till att det långsiktiga klimatmålet ska kunna uppnås.5

4Europeiska rådets slutsatser 12–13 december 2019.

5Den europeiska gröna given COM/2019/640 final av den 11 december 2019, EU:s mål om klimatneutralitet byggde bl.a. på COM (2018) 773 final av den 22 november 2018. Enligt IPCC:s 1,5 graders rapport är nettonollutsläpp den situation som uppstår när de av människan orsakade antropogena utsläppen av växthusgaser (eller koldioxid) motsvarar det antropogena upptaget av växthusgaser (eller koldioxid).

Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Sverige

SOU 2021:48

Den gröna given innehåller bland annat en ambitiös färdplan för det fortsatta arbetet med att skärpa den europeiska klimatpolitiken under de närmaste två åren (se om det närmare innehållet vidare nedan).6

Särskilt om EU ETS, ESR och LULUCF

EU:s system för handel med utsläppsrätter skapades 2005 och har därefter reviderats och skärpts i flera steg.7 Systemet omfattar inte transporter (med undantag av flyg), som i stället ingår i Ansvarsför- delningsförordningen (ESR).8 Den senare innehåller en fördelning av bindande årliga utsläppsminskningar per medlemsland 2021–2030. Utsläppen ska enligt den nu gällande förordningen sammanlagt min- ska med 30 procent jämfört med 2005. EU:s rikare medlemsländer har högst åtaganden enligt ESR. Till denna grupp hör Sverige vars utsläpp 2030 ska minska med 40 procent jämfört med 2005. Ut- släppen som ingår i ESR behöver minska i en snabbare takt än vad målen i ESR stipulerar i och med EU:s skärpta mål till 2030.

LULUCF-förordningen9, där LULUCF står för land-use, land- use change and forestry, syftar till att ge incitament till åtgärder som bevarar och förstärker upptaget av kol i skog och mark. LULUCF- förordningen innebär att växthusgaser från markanvändning, för- ändrad markanvändning och skogsbruk inkluderas som en separat del av EU:s klimatramverk till 2030, men med vissa kopplingar till ESR-sektorn. Regelverket innebär också att en förändrad kolbalans till följd av biomassaproduktion för exempelvis bioenergi och bio- drivmedel får en viss reglering i EU. Även LULUCF-regelverket kommer beröras av kommissionens revidering av regelverket i och med skärpta klimatmål till 2030.

Kommissionens inledande beskrivning av hur de ovanstående rättsakterna kan komma att revideras inom ramen för den gröna

6EU-kommissionens hemsida, En europeisk grön giv, https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en.

7För en beskrivning av styrmedlet se www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i- samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Uppdelat-efter-omrade/Utslappshandel/.

8Europaparlamentets och rådets förordning 2018/842/EU av den 30 maj 2018 om medlems- staternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtaganden enligt Parisavtalet (ansvarsfördelnings- förordningen, ESR).

9Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 av den 30 maj 2018 om inbegrip- ande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030 (LULUCF-förordningen).

SOU 2021:48

Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Sverige

given ger bilden av att någon form av ytterligare länkning mellan EUETS och ESR ska genomföras.10 Frågan handlar främst om vilken omfattning utvidgningen ska få på den fortsatta regleringen av ESR.

Det kan noteras att utsläppen från anläggningar som står för energitillförseln till transportsektorn och i arbetsmaskiner redan i dag delvis ingår i EU:s utsläppshandelssystem och denna bild kommer att förstärkas ytterligare vid en ökad användning av el, vätgas och elektrodrivmedel. Redan elektrifieringen i transportsek- torn innebär alltså att transporterna i någon mån ”flyttar” från den icke-handlande sektorn ESR till utsläppshandeln.

När det gäller en ökad styrning av fler sektorer via utsläpps- handeln konstaterar EU-kommissionen att utsläppshandeln inte ensam förmår hantera alla barriärer som finns när lågutsläpps- och nollutsläppslösningar ska introduceras. Kommissionen konstaterar att sektorsspecifika styrmedel därför också är motiverade, exempel- vis i transportsektorn. Eventuella förändringar av utsläppshandels- system inom EU kommer genomföras tillsammans med översynen av övriga utpekade rättsakter för att hitta ett bra samspel mellan styrmedlen bl.a. inom transportsektorn (se vidare nedan).

Särskilt om EU-kommissionens strategi om en hållbar och smart mobilitet

Som en del i kommissionens gröna giv har en strategi för en hållbar och smart mobilitet tagits fram som summerar hur transportsektorn i EU ska kunna fortsätta utvecklas samtidigt som klimatmålen till 2030 och 2050 nås, övrig miljöpåverkan minskar och hållbarheten stärks.11 Till strategin finns en handlingsplan med sammanlagt 82 punkter som ska genomföras under de kommande fyra åren. En utgångspunkt för strategin är att den handlar om att understödja en omfattande systemomställning. Strategin delas upp i tre pelare:

1.åtgärder för att alla trafikslag ska bli mer hållbara

2.åtgärder för att hållbara alternativ ska bli tillgängliga i ett sam- manlänkat transportsystem och

10Ares (2020) 6081605. Inception impact assessment Amendment of Regulation (EU) 2018/42 on binding annual greenhouse gas reductions by Member States from 2021–2030 contributing to climate action to meet commitments under the Paris Agreement.

11COM (2020)789 final av den 9 december 2020.

Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Sverige

SOU 2021:48

3. styrmedel som ger rätt incitament för att driva på omställningen.

Kommissionen konstaterar övergripande att såväl åtgärder som skyndar på introduktionen av nollutsläpps- och lågutsläppsfordon som åtgärder som ökar användningen av förnybara drivmedel och drivmedel med lågt fossilinnehåll i vägtransporter, sjöfart, flyg och järnväg behöver förstärkas och genomföras utan dröjsmål. Kommis- sionen konstaterar vidare att det är en nyckelfaktor att behålla teknikneutralitet i alla trafikslag, men att det inte får leda till passi- vitet när fossila tekniker ska fasas ut.

När det gäller utvecklingen mot olika typer av nollutsläppsfordon inom vägtransportsektorn stöds utvecklingen av flera initiativ inom ramen för den gröna given (energisystemintegration, vätgas, batte- rier). Energieffektivitet och livscykelprestanda är kriterier när teknik- alternativ prioriteras. Koldioxid- och avgaskraven på vägfordon till- sammans med reglerna för offentlig upphandling av fordon (CVD- direktivet) framhålls som centrala styrmedel för omställningen mot nollutsläppsfordon i vägtrafiken. Vid sidan av kraven behöver pris- sättningen skärpas (utöver EUETS även via infrastrukturavgifter och energiskatter) så att efterfrågan på nollutsläppsfordon ökar. Utöver åtgärder för att öka efterfrågan behöver även infrastrukturen för laddning byggas ut. På detta område aviserar EU-kommissionen bland annat en skärpning av det s.k. AFID-direktivet.

När det gäller flytande och gasformiga förnybara drivmedel anges i mobilitetsstrategin att hållbara förnybara drivmedel och drivmedel med ett lågt fossilt innehåll behöver tas fram i stor skala utan dröjs- mål. Kommissionen avser att införa ytterligare åtgärder för att stödja utvecklingen, troligen via förslag på nya kvotnivåer när förnybart- direktivet ses över under 2021. Den inriktning som framgår är att ge incitament för att produktionen ska komma i gång och främst riktas mot sektorer som bedöms vara svårare att elektrifiera: sjöfart, flyg och tunga fordon. RefuelEUAviation och FuelEUMaritime lyfts fram som viktiga initiativ på området som kommer öka efterfrågan och framställningen av förnybara drivmedel. De biodrivmedel som lyfts fram är de som kan klassas som avancerade enligt förnybart- direktivets bilaga 9(A) medan användningen av livsmedels- och foderbaserade biodrivmedel fortsatt begränsas.12

12Se exempelvis,Ares(2020)4087053, Inceprion Impact Assessment, Revision of Directive (EU)2018/2001 on the promotion of the use of energy from renewable sources.

SOU 2021:48

Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Sverige

Särskilda medel med hänsyn till fördelningseffekter

En ambitionshöjning till 2030 behöver även hantera de negativa för- delningseffekter som kan uppstå när styrmedlen skärps. Effekterna uppstår främst i låginkomsthushåll i EU:s fattigare medlemsländer. Förslaget till genomförande av ett skärpt mål omfattar även en ökad återföring av medel till dessa länder. Återföringen kan antingen ske direkt eller via fonder som redan finns inrättade inom EU med bland annat detta syfte som Moderniseringsfonden och Innovations- fonden. Även EU:s nya budget med särskilda medel för återhämt- ning och resiliens kan bidra till att motverka negativa fördelnings- effekter.13

Sammanfattande tidsplan

Kommissionen har sammanfattningsvis för avsikt att inom ramen för den gröna given analysera någon form av utvidgning av utsläpps- handelssystemet, ev. nya utsläppshandelssystem i ESR-sektorn, i kombination med ytterligare styrmedelsförstärkningar på ett antal områden. Kommissionens detaljerade analys och förslag till regel- förändringar ska presenteras stegvis fram till juni 2021.14 I tabellen nedan sammanfattas de mest centrala rättsakterna som ingår i den pågående och fortsatta analysen.

13COM 2020 (456) final av den 27 maj 2020. En bärande del är att offentliga återhämtnings- investeringar ska ske enligt principen ”gör ingen skada”. Prioriteringar framtagna i länders nationella energi- och klimatplaner och planer för rättvis omställning ska även vägleda investeringarna. Minst 25 procent av budgeten, både den ordinarie långtidsbudgeten och den extra återhämtningsinsatsen ska gå till klimatåtgärder.

14COM (2019) 640 final av den 11 december 2019.

Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och SverigeSOU 2021:48

Tabell 3.1	Centrala styrmedel inom EU

Område		Huvudsakligt	Förslag-inriktning	Tidshorisont
		styrmedel
Övergripande		EU-ETS /ESR	Översyn av ambitionsnivå	Andra kvartalet 2021
			ETS föreslås inkludera	mot 2030 och 2050
			sjöfart, olika nivåer på
			länkning till fossil energi
			i ESR, dvs. även väg-
			transporter analyseras
Övergripande		Energiskattedirektivet	Bl.a. möjliggöra	Andra kvartalet 2021
			”adekvat” främjande av	mot 2030 och 2050
			alternativa bränslen
			(vätgas, syntetiska
			bränslen, avancerade
			biobränslen, el)

Övergripande		Eurovignettedirektivet	Ska även kunna omfatta	Hösten 2020
			personbilar och	mot 2030 och 2050
			differentieras beroende
			på koldioxidutsläpp
Övergripande		Energieffektiviserings-	Direktivet ska ses över för	Andra kvartalet 2021
		direktivet	att bidra till att det	mot 2030 och 2050
			skärpta klimatmålet till
			2030 ska kunna nås

Fordon		Förordningarna om nya	Översyn och skärpning av	Andra kvartalet 2021
		fordons genomsnittliga	kraven på personbilar och	mot 2030 och 2050
		koldioxidutsläpp	lätta lastbilar

			Översyn och skärpning av	2022
			kraven på tunga fordon
Fordon		Avgaskraven på fordon	Skärpta krav, ev mindre	December 2021
		(de s.k. Euro-kraven)	partiklar m.m.
Fordon		Batteridirektivet	LCA-utsläppskrav, krav	KOM förslag november
			på återanvändning,	2020
			återvinning av bla.	Tar sikte på 2030 och
			Elbilsbatterier	2050

Drivmedel-		Förnybartdirektivet	Översyn av och ev höjda	Andra kvartalet 2021
förnybara		(REDII)	mål i förnybartdir.,	2030 och 2050
(flytande och i		ReFuelEU- flyg och	initiativ för avancerade
gasform)		sjöfart	biodrivmedel och andra
			förnybara drivmedel,
			enhetliga certifierings-
			system
Förnybara driv-		AFID-direktivet,	Översyn, kravskärpningar	Andra kvartalet 2022
medel-el		energiprestandadirektiv		(juni) Tar sikte på 2030
		et (laddinfrastruktur)		och 2050

SOU 2021:48Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Sverige

Område	Huvudsakligt	Förslag-inriktning	Tidshorisont
	styrmedel

Systemuppbygg-	Meddelande med en
nadinfrastruktur,	strategi för en hållbar
möjliggörande	och smart mobilitet i
	EU, TEN-T (2021), nya
	fonder från budget-
	beslutet om återhämt-
	ning i juni 2020

Sista kvartalet 2020

Tar sikte på 2030 och 2050

Källa: Egen sammanställning från Den europeiska gröna given.

KOM/2019/640 slutlig, och kommissionens Inception Impact Assessments.

3.4Sveriges klimatramverk, klimatmål och klimathandlingsplan

3.4.1Det klimatpolitiska ramverket

2017 antog riksdagen ett klimatpolitiskt ramverk. Ramverket består av en klimatlag, klimatmål, som även utgör etappmål under miljö- kvalitetsmålen, samt ett klimatpolitiskt råd. Det långsiktiga målet i klimatramverket innebär att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser senast 2045, för att därefter uppnå nettonegativa utsläpp. Målet omfattar utsläpp av växthusgaser inom svenskt terri- torium.

Målen är formulerade på följande vis.

•Senast 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthus- gaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Ut- släppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre än utsläppen 1990. För att nå nettonollutsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas – t.ex. ökat upptag av koldioxid i skog och mark, avskiljning och lagring av koldioxid från förbränning av biomassa (bio-CCS) samt investeringar i andra länder. Målet omfattar Sveriges hela territoriella utsläpp, dvs. även de mål som ingår i EU:s utsläppshandelssystem. Målet innebär enligt regeringens klimatpolitiska handlingsplan att ut- släppen från transportsektorn i princip behöver nå noll senast 2045.15

15Prop. 2019/20:65 s. 112.

Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Sverige

SOU 2021:48

•Utsläppen som omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning (ESR) bör senast 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen 1990 och senast 2040 vara minst 75 procent lägre. För att nå målen till 2030 och 2040 får högst 8 respektive 2 procentenheter av utsläppsminskningarna ske genom kompletterande åtgärder. Dessa mål gäller bland annat utsläppen från inrikes transporter och arbetsmaskiner.

•Växthusgasutsläppen från inrikes transporter, utom flyg, ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010.

För att nå det övergripande nettonollutsläppsmålet till 2045 får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung räknas som en åtgärd där rimliga alternativ saknas. Målet förutsätter höjda ambi- tioner i EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS).16 Vid beräkning av utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ingår inte utsläpp och upptag från markanvändning, förändrad markanvänd- ning och skogsbruk (LULUCF).

Växthusgasutsläppen från den internationella sjöfartens och fly- gets tankning i Sverige, ofta kallat internationell bunkring, omfattas inte av de nationella tidsatta målen om utsläppsminskningar. Ut- släppen omfattas i stället av globala klimatåtaganden inom de inter- nationella flyg- respektive sjöfartsorganisationer under FN: Inter- nationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) och Internationella sjöfartsorganisationen (IMO). Utsläppen från flyg inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) omfattas dessutom av EU ETS.

Enligt klimatlagen ska regeringen varje år presentera en klimat- redovisning i budgetpropositionen. Redovisningen underlättar för uppföljning och bedömning av de samlade klimateffekterna av alla politikområden och ska innehålla en beskrivning av utsläppsutveck- lingen i relation till målen. Redovisningen ska också beskriva de viktigaste besluten under året och dessas effekt för utvecklingen av växthusgasutsläppen, samt innehålla en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder.

Klimatlagen anger också att regeringen vart fjärde år ska ta fram en klimatpolitisk handlingsplan. Syftet med handlingsplanen är att visa hur regeringens samlade politik inom alla relevanta utgiftsom-

16Det kan nämnas att EU ETS har skärpts sedan det svenska klimatramverket beslutades och nu innehåller en klausul om översyn var femte år.

SOU 2021:48

Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Sverige

råden sammantaget bidrar till att nå etappmålen till 2030 och 2040 och det långsiktiga utsläppsmålet till 2045.

Den första klimathandlingsplanen, En samlad politik för klimatet- klimatpolitisk handlingsplan prop. 2019:2065 lades fram för riks- dagen i december 2019.

3.4.2En fossilfri välfärdsnation

Sveriges nuvarande regering har också uttalat ambitionen att Sverige ska bli världens första fossilfria välfärdsland och därigenom också bidra till de åtaganden landet har genom FN:s Agenda 2030 för en miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar utveckling.

Som motiv för ambitionen konstaterar regeringen i den klimat- politiska handlingsplanen bland annat att:

Sverige är ett av de länder i världen som har förutsättningar att gå före och kan visa att en fossilfri värld är möjlig.

Svenska företag ligger i framkant i att erbjuda innovativa lösningar. Detta ger Sverige en unik chans att påverka det globala klimatarbetet långt mer än bara genom att minska de svenska utsläppen. Sveriges möjlighet att minska utsläppen globalt är påverkan genom handling.

De klimatpåverkande utsläppen känner inga landsgränser så det är viktigt att de lösningar som tas fram för att ställa om Sverige har med perspektivet att de också ska kunna exporteras för att bidra till om- ställning i andra länder. Den svenska klimatdiplomatin samlar dessa element och syftar till att öka den globala ambitionsnivån i omställ- ningen. Sverige har också det största stödet i världen räknat per capita till FN:s gröna klimatfond.

Sverige ska visa att det går att ställa om och bli ett fossilfritt land med bibehållen konkurrenskraft och välfärd. Klimatpolitiken ska inte utfor- mas så att utsläppen bara flyttar någon annanstans på grund av att t.ex. industri eller andra verksamheter flyttar till länder med lägre miljökrav. Tvärtom kan Sverige bidra till minskade utsläpp även utanför Sverige genom att bidra till att klimatpolitiken kan skärpas inom EU och i andra länder, liksom genom att exportera klimatsmart energi och andra klimatsmarta lösningar.

Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Sverige

SOU 2021:48

3.4.3Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och generationsmålet

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är ett av de 16 natio- nella miljökvalitetsmål som Sveriges riksdag beslutat om. Riksdagen har definierat målet som att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig, dvs. Klimatkonventionens formu- lering. Under målet anges även att Sverige tillsammans med andra länder har ett ansvar för att det globala målet kan uppnås. Riksdagen har i enlighet med Sveriges anslutning till Parisavtalet preciserat målet som att den globala medeltemperaturökningen ska begränsas till långt under 2 grader Celsius över förindustriell nivå och att ansträngningar ska göras för att hålla ökningen under 1,5 grader Cel- sius över förindustriell nivå. Sverige ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.17

Det finns även ett övergripande generationsmål som riksdagen definierat som att:

målet med miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.

Generationsmålet brukar åberopas som en grund för att det behövs ett vidare systemperspektiv som sträcker sig även utanför Sveriges gränser när utvecklingen mot de nationellt uppsatta klimatmålen utvärderas och möjliga effekter av en skärpt styrning analyseras.

3.4.4Sveriges transportpolitiska mål

Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhälls- ekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Utöver det övergripande målet finns ett funktionsmål (tillgänglighet) och ett hänsynsmål (säkerhet, miljö och hälsa) som är jämbördiga.18 Samtidigt som de är jämbördiga har regeringen förtydligat att för att det övergripande transportpolitiska målet ska kunna nås behöver funktionsmålet i hu-

17Prop. 2016/17:146.

18Prop. 2008/09:93 och prop. 2012/13:1 utg. omr. 22, bet. 2012/13:TU1, rskr. 2012/13:118.

SOU 2021:48

Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Sverige

vudsak utvecklas inom ramen för hänsynsmålet, inte minst för att nå klimatmålen.19

Regeringen har dessutom i den klimatpolitiska handlingsplanen (prop. (2019/20:65) infört principen att samhällsmålen för alla rele- vanta politikområden ska formuleras om vid behov i samband med nästa översyn, så att målen blir förenliga med klimatmålen.

I linje med denna princip har regeringen (prop. 2019/20:1) gjort förtydliganden om och tillägg till de transportpolitiska målen. Reger- ingen har beslutat att det av riksdagen beslutade etappmålet för inrikes transporter i miljömålssystemet även ska utgöra ett etappmål för det transportpolitiska hänsynsmålet.

Utöver de transportpolitiska målen har riksdagen beslutat om fem vägledande principer som också är utgångspunkter för reger- ingens åtgärder och val av styrmedel inom transportområdet.20

•Kunderna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur en transport ska utföras.

•Beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade former.

•Samverkan inom och mellan olika trafikslag ska främjas.

•Konkurrensen mellan olika trafikutövare och transportalternativ ska främjas.

•Trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångs- punkt när transportpolitiska styrmedel utformas.

3.4.5Sveriges närings- och regionalpolitiska mål

Målet för näringspolitiken är att stärka den svenska konkurrens- kraften och skapa förutsättningar för fler jobb. De näringspolitiska insatserna ska även bidra till att uppnå de globala målen för hållbar utveckling och Agenda 2030 samt målen i EU:s gemensamma stra- tegi för tillväxt och sysselsättning, Europa 2020, som omfattar de tre prioriteringarna smart, hållbar och inkluderande tillväxt. En bio- baserad och cirkulär ekonomi är en prioriterad fråga för regeringen för att öka resurseffektiviteten och minska miljö- och klimatpåverkan samtidigt som det gynnar näringslivsutveckling och nya jobb.

19Prop. 2020/21:151.

20Prop. 2005/06:160.

Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Sverige

SOU 2021:48

Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Den regionala tillväxtpolitiken ska även bidra till att nå ett flertal av de relevanta nationella miljömålen och de globala målen för hållbar utveckling (Agenda 2030). Miljö-, jämställdhets- och integrations- perspektiven ska på ett tydligt sätt integreras i det regionala tillväxt- arbetet och därmed bidra till en hållbar regional utveckling. Hela Sverige ska kunna stärka sin lokala och regionala konkurrenskraft och samtidigt nå målet om nettonollutsläpp av växthusgaser senast 2045.

Även detta samhällsmål kan alltså vid behov och i samband med att det ses över komma att kompletteras för att ytterligare integrera klimatmålen i det klimatpolitiska ramverket.

3.4.6Sveriges energipolitiska mål

Det övergripande målet för energipolitiken är att den svenska energipolitiken ska bygga på samma tre grundpelare som energisam- arbetet i EU.

Politiken syftar till att förena försörjningstrygghet, konkurrens- kraft och ekologisk hållbarhet. Energipolitiken ska således skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kost- nadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett eko- logiskt hållbart samhälle.

Riksdagen har beslutat om dessa mål som en följd av energi- överenskommelsen21:

–Målet år 2040 är 100 procent förnybar elproduktion. Detta är ett mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut.

–Sverige ska år 2030 ha 50 procent effektivare energianvändning jämfört med 2005. Målet uttrycks i termer av tillförd energi i rela- tion till bruttonationalprodukten (BNP).

21Energiöverenskommelsen finns redovisad på regeringens hemsida. www.regeringen.se/49cc5b/contentassets/b88f0d28eb0e48e39eb4411de2aabe76/energiovere nskommelse-20160610.pdf.

SOU 2021:48

Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Sverige

3.4.7Sveriges luftvårdsprogram i enlighet med takdirektivet

Det s.k. takdirektivet22 ställer krav på medlemsländerna att upprätta och genomföra nationella luftvårdsprogram för att minska de natio- nella utsläppen av vissa luftföroreningar i enlighet med fastställda utsläppstak.

Det svenska luftvårdsprogrammet innehåller kvantifierade mål för bl.a. NOx-utsläpp för transportsektorn och industrin. Trafik- verket, Energimyndigheten och Transportstyrelsen ansvarar för att klimatåtgärder inom vägtransporter ska bidra, enligt kvantifieringar

iLVP, till att vägtransportsektorns totala beting av NOx-utsläpps- minskningar ska uppnås.

3.4.8Styrning och styrmedel av särskild betydelse för utfasningen av fossila drivmedel

Regeringens klimathandlingsplan

Regeringens klimathandlingsplan från 2019, Prop. 2019/20:65, redo- visar hur den befintliga styrningen och styrmedlen ser ut mot de nationella målen i klimatramverket, inklusive målet om att utsläppen från inrikes transporter (exkl. inrikes luftfart) ska minska med minst 70 procent till 2030. Av handlingsplanen framgår vilka ytterligare steg regeringen avser vidta under mandatperioden för att föra styr- ningen och styrmedlen framåt på olika områden. Bakom handlings- planen står också regeringens två samarbetspartier från Januari- avtalet.

Transporteffektivisering och elektrifiering minskar behovet av biodrivmedel

I klimathandlingsplanen konstaterar regeringen bl.a. följande

Graden av elektrifiering, energieffektivisering, andelen hållbara förny- bara drivmedel och trafikarbetets utveckling är de faktorer som har störst betydelse för hur utsläppen av växthusgaser från transportsektorn utvecklas till 2030 och 2045. Osäkerheter, som exempelvis den framtida användningen av elfordon, tillgången till och priset på hållbara förny-

22Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2284 av den 14 december 2016 om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar, om ändring av direktiv 2003/35/EG och om upphävande av direktiv 2001/81/EG.

Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Sverige

SOU 2021:48

bara drivmedel, och trafikarbetets utveckling påverkar hur stor del av utsläppsminskningarna som kommer att ske inom respektive åtgärds- område. Det är därför inte möjligt att på förhand definiera exakt hur stora utsläppsminskningar som kan realiseras genom elektrifiering, håll- bara förnybara drivmedel eller förändrat trafikarbete. Regeringen kom- mer att följa utvecklingen löpande och vid behov kalibrera befintliga styrmedel och överväga nya åtgärder i syfte att nå klimatmålen till 2030 och 2045. Regeringen bedömer att kraftfulla åtgärder behövs inom alla dessa områden för att nå klimatmålen.

Reduktionsplikten för bensin och diesel ska vara utformad så att den bidrar till att nå det nationella målet om minskade växthusgasutsläpp från inrikes transporter med 70 procent år 2030. Klimatbonusar och - avgifter på personbilar förstärks och förenklas.

Biodrivmedel har goda förutsättningar att bidra till substantiella ut- släppsminskningar från vägtrafiken genom att användas för inblandning i drivmedel. Det gäller framför allt genom s.k. ”drop-in-bränslen” i den befintliga fordonsparken, men även genom användning av rena eller höginblandade biodrivmedel. Förutsättningarna för att i större omfatt- ning minska utsläppen genom elektrifiering är goda först på några års sikt på grund av att det tar lång tid att byta ut den befintliga fordons- parken till eldrivna fordon. Detsamma gäller för effekter av större sam- hällsplaneringsprocesser där det tar längre tid innan effekterna syns i form av minskade utsläpp.

Eftersom tillgången på biodrivmedel på grund av ökad global efter- frågan kan bli begränsad bedömer regeringen att det är av stor vikt att takten i elektrifieringen av transportsystemet ökar, parallellt med en väsentligt ökad transporteffektivitet i samhället. Det finns en tydlig växelverkan mellan trafikarbetets utveckling, graden av elektrifiering och behovet av biodrivmedel. En snabbare elektrifiering av vägtrans- porterna kan i närtid frigöra produktionskapacitet för produktion av biodrivmedel som t.ex. kan användas i flyget och sjöfarten, där genom- slaget för eldrift bedöms ligga längre fram i tiden. En långsammare elektrifiering av vägtransporterna kommer däremot innebära att större mängder biomassa tas i anspråk, vilket kan innebära att utsläppen från sjöfart och flyg inte kan minska i önskad takt på grund av begränsad tillgång till biodrivmedel. Ökad transporteffektivitet har positiv inverkan på både elanvändningen och användningen av biodrivmedel och bör därför ges hög prioritet i omställningen till fossilfria trans- porter.

SOU 2021:48

Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Sverige

Centrala styrmedel och initiativ

I tabellen nedan görs en övergripande summering av några centrala styrmedel och initiativ enligt klimathandlingsplanen av betydelse för utfasningen av användningen av fossila drivmedel i Sverige. Tabellen är uppdelad på samma huvudområden som den tidigare samman- ställningen över styrning och styrmedel på EU-nivå.

Tabell 3.2	Centrala nationella styrmedel

Område	Huvudsakligt styrmedel	Förslag-inriktning	Tidshorisont

Övergripande	Drivmedelsskatter	Utredning om	Utredningen
	Vägskatt/km-skatt/ny	miljöstyrande avgift	redovisas
	miljöstyrande avgift för	pågår, i övrigt	hösten 2021
	tunga vägfordon	hänvisas till
		pågående RK- arbete
		med skatteväxling
Fordon	Bonus, inklusive förmåns-	Förändringar i delvis	2021 till 2030
	regler, premier	skärpande riktning
		införda för lätta
		fordon årsskiftet
		20/21/våren 2021
		– förslag till klimat-
		premier tunga
		fordon, arbets-
		maskiner
	Malus	Skärpt malus införd
		våren 2021
Drivmedel-bio	Reduktionsplikt	Nivåer till 2030	2021 till 2030
		föreslagna av
		regeringen våren
		2021 tillsammans
		med en kontroll-
		station 2022

	Reduktionsplikt för flyget	Nivåer till 2030	2021till 2030
		beslutade våren
		2021.
	Skattenedsättning för	EU-beslut	2021 (alla
	höginblandade biodrivmedel	meddelades under	utom biogas)/
		2020	2030 (biogas)
	Ytterligare styrmedel för att	Uppdrag till Energi-	Klar hösten
	främja fullskaleanlägg-	myndigheten	2021
	ningar, ny biodrivmedels-
	teknik

Mål, ramverk och centrala rättsakter för utfasningen i EU och Sverige

SOU 2021:48

Område	Huvudsakligt styrmedel	Förslag-inriktning	Tidshorisont
Förnybara	Elektrifieringsstrategi,		Pågående,
drivmedel-el	elektrifieringskommission,		långsiktig
	bidrag till laddinfrastruktur		tidshorisont
Systemuppbyggnad,	Samhällsplanering,	En rad insatsområ-	2030
infrastruktur,	infrastrukturplanering,	den för en utveckling
möjliggörande	bidrag till hållbara städer	mot ökad transport-
		effektivitet omnämns
		i klimathandlings-
		planen

Källa: Urval från klimathandlingsplanen 2019/20:65 och budgetpropositionen Prop. 2020/21:1.

4 Internationell utblick

Utredningens bedömningar:

•Utblicken ger ett axplock ur några olika länders arbete i kli- matomställningen, bl.a. skärpta klimatlagar i ett antal euro- peiska länder samt Tysklands och Finlands utveckling mot nationella utsläppshandelssystem. De är tydliga exempel på att Sverige ställer om i en värld som också ställer om.

•När det gäller personbilsflottan, som utgör tyngdpunkten i utblicken, framgår att ett flertal länder eller delstater har avise- rat planer på att fasa ut eller till och med förbjuda nya bensin- och dieseldrivna bilar inom sina territorier. Årtalen för plan- erna skiljer sig åt, men ligger i tidsspannet 2025–2050 och i de flesta fall runt 2035. Samtidigt pågår i samtliga dessa länder ett arbete med att genom ekonomiska styrmedel och andra incita- ment påskynda omställningen av personbilsflottan. Till de vanligast förekommande incitamenten hör inköpssubven- tioner, skattelättnader och nedsatta förmånsvärden.

•Även bilbranschen präglas av en snabb omställning och allt tydligare elektrifieringsplaner. Flera stora bilföretag har nyligen kommunicerat mål eller planer på att sluta tillverka bilar med förbränningsmotor och enbart tillverka bilar med eldrift vid olika årtal under tidsperioden 2030–2035.

Internationell utblick

SOU 2021:48

4.1Inledning

I utredningens uppdrag om förutsättningarna för ett nationellt förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar ingår att kartlägga hur andra europeiska medlemsstater med politiska ambitioner att ställa om personbilsflottan arbetar för att uppnå detta. Detta kapitel är främst en sådan kartläggning och tyngdpunkten läggs därmed vid olika länders planer och incitament gällande personbilsflottan. Även i utredningens bredare uppdrag avseende utfasning av fossila driv- medel har det varit relevant att inhämta inspiration från andra europeiska länder och undersöka hur dessa länder arbetar med frå- gorna. Kapitlet innehåller därför för de valda länderna även axplock av planer, mål, incitament eller regleringar i landet som utredningen bedömt intressanta ur det större uppdragets perspektiv.

De europeiska länder som valts ut är i huvudsak grannländerna, länder med egen fordonsindustri samt länder med konkreta mål och ambitioner på området. Utredningen har i relevanta delar och i den omfattning som kunnat ske inom ramen för uppdraget även in- hämtat underlag från länder och regioner utanför Europa. Detta har främst gällt exempel på lagstiftning gällande nybilsförsäljning där bl.a. delstaterna Kalifornien i USA och Quebec i Kanada samt Kina utgör intressanta exempel.

Kapitlet inleds med några sammanfattande observationer från kartläggningen av olika länders planer för och arbete med att ställa om personbilsflottan. Den senaste tiden har vid sidan av de politiska aktörerna även bilbranschen trätt fram som pådrivande faktor genom färdplaner mot full elektrifiering. Kapitlet innehåller därför även en utblick mot bilbranschen och ett urval av de större bilföre- tagens aviserade färdplaner mot nollutsläpp.

4.2Sammanfattande observationer – elektrifiering av personbilsflottan

De senaste åren har ett flertal länder och delstater aviserat planer på att förbjuda eller fasa ut nya bensin- och dieseldrivna bilar inom sina territorier. Till dessa hör bl.a. Storbritannien, Frankrike, Neder- länderna, Irland, Spanien, Norge, Danmark, Slovenien, Island, Kina och Kalifornien. Årtalen för planerna skiljer sig åt, men ligger i tids-

SOU 2021:48

Internationell utblick

spannet 2025–2050 och i de flesta fall runt 2035 (se exempel i tids- axeln nedan).

Figur 4.1 Länders planer för utfasning av bensin-och dieseldrivna bilar i nybilsförsäljningen (urval)

2020	2025	2030	2030/35	2040	2045	2050
	Norge	Nederländerna	Storbritannien (2035 avser	Spanien
	Norge	Nederländerna	vissa hybrider)	Spanien
		Irland	vissa hybrider)	Frankrike
		Irland		Frankrike

I många fall har planerna kodifierats genom målsättningar i natio- nella klimatlagar, klimatplaner eller liknande ramverk.1 Ännu finns dock, såvitt utredningen kunnat finna, inget konkret exempel på en tvingande reglering i form av ett regelrätt förbud (mot fossildrivna bilar) eller hundraprocentigt infasningskrav (på utsläppsfria fordon) i något land.

Mindre strikta infasningskrav finns däremot på flera håll, bl.a. i Kalifornien och i Kina. Infasningskraven utgörs i dessa fall av kreditsystem som successivt skärps, där biltillverkare är skyldiga att erhålla en viss mängd krediter och där krediter kan uppnås genom utsläppsfria fordon och (i mindre mängd) vissa utsläppssnåla fordon.

Parallellt med ovanstående planer och regleringar pågår i samtliga de undersökta länderna ett arbete med att genom ekonomiska styr- medel och andra incitament påskynda omställningen av personbils- flottan. Till de vanligast förekommande incitamenten hör inköps- subventioner, skattelättnader och nedsatta förmånsvärden.

En ytterligare tydlig utveckling är ett stigande antal miljözoner i europeiska städer och gradvis skärpta utsläppskrav inom dessa. Städer kan på så sätt ställa högre krav lokalt än beslutade nationella krav och på så sätt driva på även den nationella utvecklingen. Som exempel kan nämnas staden Rom, som ligger långt före landets nationella ambitioner genom sin plan för nollutsläppszon i hela staden till 2030.

1T.ex. Frankrikes klimatlag, Danmarks och Irlands respektive klimatplaner, Norges trans- portplan.

Internationell utblick

SOU 2021:48

En sammanställning av elektrifieringstakt och status per januari 2021 (för försäljningsåret 2020) visar att Norge hade den största andelen laddbara bilar i nybilsförsäljningen med 75 procent, varav

50procent batterielektriska bilar (elbilar) och 25 procent laddhybri- der. Inom EU fanns de största andelarna nya laddbara bilar i Sverige (32 procent), Nederländerna (25 procent) och Finland (18 pro- cent). Den närmare fördelningen skilde sig dock stort mellan Sverige och Nederländerna – medan 70 procent av de nya laddbara bilarna i Sverige var laddhybrider, uppgick elbilarna i Nederländerna till

82procent. De största europeiska marknaderna, nämligen Tyskland, Frankrike och Storbritannien, hade motsvarande andelar laddbara bilar i nybilsförsäljningen om drygt 13 procent, 11 procent, respek- tive 11 procent.2 Det är värt att notera att försäljningen av laddbara bilar nu börjat växa i omfattning även i dessa länder, som förutom att de är stora även utmärks av att de är hemvist för fordonsindustri.

4.3Utblick mot fordonsindustrin

Fordonsindustrin har de senaste åren genomgått stora förändringar och präglas av en utveckling mot allt tydligare elektrifieringsplaner. Utvecklingen tycks bara på några månader under 2021 ha accelererat ytterligare, med ambitionshöjningar bland flera av de stora biltill- verkarna.

För att nämna några exempel meddelade Ford i februari 2021 att bolaget avser att sälja endast batterielektriska elbilar i Europa år 2030. Vid samma tidpunkt aviserade Jaguar Land Rover målet att Jaguar ska bli ett ”helektriskt lyxmärke” till 2025 och att samtliga nya Land Rovers ska vara elbilar fem år senare. Volvo Cars har sedan tidigare som mål att 50 procent av företagets globala nybilsförsälj- ning av personbilar 2025 ska utgöras av elbilar och resterande 50 procent av laddhybrider. I mars 2021 aviserade bolaget att målet nu är att endast sälja helt elektriska personbilar senast 2030. Även Bentley har kommunicerat att all produktion 2030 ska avse batteri- elektriska bilar.

Volkswagen har nyligen meddelat att man har som mål att sluta sälja bilar med enbart förbränningsmotor 2026 och att batteri- elektriska bilar beräknas stå för minst 70 procent av bolagets nybils-

2Transport & Environment (2021a).

SOU 2021:48

Internationell utblick

försäljning i Europa 2030. Den sista bilen med enbart förbrännings- motor ska säljas 2026, medan laddhybridmodeller beräknas säljas något längre. Enligt Volkswagen-ägda Audi arbetar bolaget med en plan för att fasa ut produktionen av bilar med förbränningsmotor till 2035. General Motors har kommunicerat att bolaget ska upphöra med att sälja bilar med förbränningsmotor 2035.

Till bolagen med en något senare tidsplan hör Mercedes-Benz, som meddelat avsikten att 50 procent av de sålda bilarna ska vara laddbara 2030. Redan 2025 ska dock, enligt samma plan, 25 procent av de sålda bilarna vara batterielektriska.

Utöver mål och tidsplaner för omställningen ger även investerings- volymer och antalet nya elbilsmodeller en indikation om bilbransch- ens omställningstakt. Många tillverkare har på kort tid ökat redan stora planerade investeringar och tidigarelagt strategiska modell- releaser. Under 2020 ökade antalet elbilsmodeller med 40 procent.3

4.4Norge

4.4.1Klimatstrategi i samarbete med EU

Norge har höjt ambitionsgraden i samstämmighet med EU:s gröna giv (se kapitel 3) och har som mål att sänka utsläppen av växthus- gaser till 2030 med 50–55 procent jämfört med 1990. Norges ambi- tion är att genomföra utsläppsminskningarna i samarbete med EU och har sedan tidigare, tillsammans med Island, avtalat om att sam- arbeta om att nå EU:s mål.

Utsläppen från transportsektorn och från arbetsmaskiner utgör en betydande del av de totala utsläppen i Norge, på liknande sätt som i Sverige. För att bidra till målet 2030 har även särskilda mål för transportsektorn formulerats. I det senaste politiska ställningstag- andet på området, den sk. Granavolden plattformen, satte den norska regeringen ambitionen att utsläppen från transportsektorn ska minska med 50 procent till 2030 jämfört med 2005 (exklusive internationellt flyg och sjöfart). Norge har även infört sk. byavtaler som har som mål att ge incitament till att städernas fortsatta tillväxt i persontrafikarbete ska ske genom ökningar kollektivtrafik, cykling och gång. För att ge incitament till klimatomställningen finns ett

3IEA (2021a).

Internationell utblick

SOU 2021:48

statligt program, Enova, med en årlig budget på 2,5 miljarder norska kronor. En stor del av bidragen från programmet går till omställning av sjöfartssektorn i Norge.4

4.4.2Största andelen elbilar i världen och endast ”nullutslippskjøretøy” från 2025

Stortinget antog redan 2017 målet är att lätta fordon (personbilar och lätta lastbilar) som säljs från 2025 ska vara ”nullutslippskjøre- tøy” (bilar som inte släpper ut några växthusgaser vid körning, med dagens teknik el- eller vätgasbilar). Målet redovisas i landets trans- portplan5 och upprepas i den nationella klimatplanen för 2021–2030, som presenterades i januari 2021.6 I den senare planen finns också målet att samtliga offentligt upphandlade personbilar ska vara utsläppsfria från 2022.

Enligt Samferdselsdepartementet diskuteras inte att införa några förbud mot fordon med förbränningsmotor. Huvudlinjen uppges i stället vara att nå målen genom att behålla och utvidga de olika skatteförmåner och andra särregler som redan gäller för elbilar.7 Dessa är i dagsläget bl.a. undantag från moms och registreringsskatt (vilken finns även vid andrahandsköp) och kraftigt sänkta försäk- ringspremier. Även förmånsbeskattningen gynnar elbilar. Förmåns- värdet räknas som huvudregel till 30 procent av nybilspriset upp till drygt 300 000 NOK och 20 procent därutöver. För nya elbilar redu- ceras nybilspriset med 40 procent. Fordonsskatter är för övriga fordon vikts- och utsläppsdifferentierade. Till ytterligare incitament hör tillgång till bussfil samt undantag från eller nedsatt pris på väg- avgifter, parkering och färjetrafik. Särskilda krav ställs dessutom i offentliga upphandlingar av fordon.

4Nordic Council of Ministers (2019) s. 163.

5Nasjonal transportplan 2018–2029, Meld. St. 33 (regjeringen.no). Regeringen uppger att grunden för målsiffrorna är ”förbättringar av teknisk mognad i fordonssegmenten, så att fordon med nollutsläpp blir konkurrenskraftiga med konventionella lösningar”. Definitionen av nollutsläpp redovisas i avsnitt 11.2.6, s. 225.

6Klimaplan for 2021–2030, Meld. St. 13 (2020–2021) (regjeringen.no). Regeringen skriver dock i planen också att man genom styrmedel vill nå ”målet om at nybilsalet i 2025 nesten utelukkande består av nullutsleppsbilar” (vår kursivering), vilket öppnar upp för viss flexibilitet. Planen innehåller även nollutsläppsmål för nya lastbilar (50 procent 2025) bussar och färjor.

7UNFCC, Norway Biennial report (BR), BR 4, April 2020 s. 41: ”Continued strong incentives to choose EV will in the short run drive the increase, in the longer run technical improvements is assumed to make such cars competitive with fossil cars.”

100

SOU 2021:48

Internationell utblick

Flera av de norska städerna är drivande med egna initiativ och handlingsplaner. Staden Oslo har t.ex. en egen klimatplan, där ett av målen är att vara den första staden med helt utsläppsfria transporter till år 2030. Detta ska åstadkommas bl.a. genom lågutsläppszoner (miljözoner). Nyligen infördes även utsläppsdifferentierade vägav- gifter och parkeringsavgifter i staden.8 Även staden Bergen har de- klarerat att dess lätta transporter, tunga fordon och byggarbets- platser ska vara fossilfria 2025.9

Norge har i dagsläget den största andelen elbilar i världen i för- hållande till den nationella fordonsflottan. Landet har även den största andelen laddbara bilar i nybilsförsäljningen; 2020 var andelen 75 procent, varav 50 procent elbilar och 25 procent laddhybrider.

4.5Finland

4.5.1Ett av världens mest ambitiösa klimatmål och arbete med ett nationellt handelssystem inom vägtransporter

Landet kommunicerade nyligen ett av världens mest ambitiösa klimat- mål om klimatneutralitet redan 2035 och nettonegativa utsläpp kort därefter.10

Den finska klimatlagen från den 1 juni 2015 utgör en grund i landets klimatstrategi. Avsikten är nu att revidera lagen utifrån de skärpta målen samt se över landets klimat- och energiplan.11 Till lagen ska bl.a. etappmål för 2030 fogas. I klimatlagen ska också tas in ett mål om att stärka kolsänkorna, som avlägsnar koldioxid från atmosfären.

Den finländska klimatstrategin innehåller sedan tidigare ett sär- skilt mål för transporter som innebär att utsläppen från sektorn ska minska med minst 50 procent till 2030 jämfört med 2005 och nå noll senast 2045. Planen för att nå de uppsatta målen och i förlängningen

8City of Oslo, Climate budget 2018, 17 December 2017(klimaoslo.no). Se också ”Plattform for byrådssamarbeid mellom Arbeiderpartiet, Miljøpartiet De Grønne og Sosialistisk Venstreparti i Oslo 2019–2023” (2018) (oslo.kommune.no).

9Bergen Kommune, Handlings- og økonomiplan 2019–2022, Budsjett 2019 (bergen.kommune.no).

10Finland definierar dock växthusgasneutralitet som att landets upptag av koldioxid genom landet s.k. kolsänka är lika stort som landets utsläpp av växthusgaser. Det svenska netto- nollmålet är därför striktare, eftersom det inte tillåter att landets kolsänka räknas av mot de återstående utsläppen av växthusgaser.

11Finlands integrerade nationella energi- och klimatplan 2019 till EU (NECP).

101

Internationell utblick

SOU 2021:48

fossilfria transporter har utformats i en särskilt tillsatt arbetsgrupp, vars slutrapport är under färdigställande under våren 2021.

4.5.2Mål om 100 procent laddbara bilar i nybilsförsäljningen 2030

I utkastet till plan för fossilfria transporter nämns som mål att nybilsförsäljningen av laddbara bilar ska öka från nuvarande 20 pro- cent till 100 procent senast 2030.

Till befintliga ekonomiska incitament hör koldioxid-differentier- ade registrerings- och fordonsskatter, bonus vid köp av elbil (vid listat inköpspris om högst 50 000 euro), återkommande skrotnings- premier och stöd för omvandling av äldre bilar till gas- eller etanol- drift samt sänkt förmånsvärde för elbilar.12 Det finns vidare ett fri- villigt klimatavtal mellan staten och bilbranschen, som enskilda bilaffärer och leasingföretag kan ansluta sig och som gäller till ut- gången av 2025. I avtalet uppges som mål bl.a. att minska de genom- snittliga koldioxidutsläppen från förstagångsregistrerade person- bilar med minst fyra procent per år, att öka andelen nyregistrerade bilar som drivs med förnybara drivmedel till minst 25 procent före utgången av 2025 samt att sänka genomsnittsåldern för bilparken och för skrotade personbilar med 1,5 procent per år.13

4.6Danmark

4.6.1Omfattande höjning av de danska klimatmålen

Det danska folketinget antog i slutet av 2019 en ny klimatlag. Lagen innehåller bindande etappmål som med fem års mellanrum skärps för att landet ska nå klimatneutralitet 2050. En första åtgärdsplan för de nya skärpta etappmålen har behandlats i folketinget under 2020 och innehåller bland annat en satsning på tillverkning av vätgas från förnybar el och byggande av s.k. energiöar.14

12NECP Finland 2019 s. 85. För en redogörelse av de finska fordonsskattereglerna (per november 2019) se också PwC (2019).

13Miljöförvaltningens gemensamma webbtjänst, Klimatavtal mellan bilbranschen i Finland och staten undertecknat, pressmeddelande 22 november 2018 (ymparisto.fi).

14Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet (kefm.dk).

102

SOU 2021:48

Internationell utblick

Etappmålet omfattar samtliga nationella utsläpp. Det nya etapp- målet till 2030 innebär att växthusgasutsläppen i landet ska minska med 70 procent jämfört med 1990. Klimatlagen innebär att Dan- marks mål även omfattar utsläpp som ingår i EU:s utsläppshandels- system.

För att nå målet om 70 procent utsläppsminskning till 2030 har den danska regeringen ingått breda sektorsvisa politiska avtal med ett antal oppositionspartier. Åtgärderna i transportsektorn har fokus på personbilar, se nästa avsnitt, men omfattar även ett antal styr- medel med effekt på andra fordonsslag, bl.a. kilometerskatt på tunga fordon och reduktionsplikt för hållbara förnybara drivmedel med särskilt låga livscykelutsläpp.15

4.6.2Initiativ på EU-nivå och mål om utfasning av fossildrivna bilar i nybilsförsäljningen till 2030

I 2018 års klimatplan satte den danska regeringen som mål att bensin- och dieseldrivna bilar inte ska säljas i landet efter 2030.16 Målet upprepas i det breda politiska avtalet om grön omställning av väg- transporter som ingicks i december 2020.17 Dessutom stadgas ett mål om en miljon ”gröna bilar” (noll- och lågutsläppsbilar) samma år.18

Iavtalet konstateras att ett nationellt förbud mot registrering och försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar inte bedöms fören- ligt med gällande EU-rätt. Ståndpunkten har en viss historik, genom att frågan om nationellt förbud lyftes redan 2018 av en kommitté i det danska parlamentet i ett brev till EU-kommissionen. Kom- missionär Elzbieta Bienkowskas svar innebar att ett sådant förbud bedömdes vara oförenligt med gällande EU-rätt.19 Samma bedöm- ning gjordes senare av den danska s.k. kommissionen för en grön omställning av personbilar, vars rapport utgjorde underlag inför för- handlingarna om det politiska avtalet.20

15Finansministeriet, Faktaark Grøn omstilling af vejtransporten, 4 december 2020 (fm.dk).

16Klima- och luftudspil 2018, Sammen om en gronnere fremtid, oktober 2018 (efkm.dk).

17Aftale mellem regeringen, Radikale Venstre,Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten om: Grøn omstilling af vejtransporten, 4 december 2020 (skm.dk).

18Utsläppsfria och utsläppssnåla bilar motsvarar EU:s definition, dvs. noll respektive upp till

50gram koldioxid per km.

19Kommissionärens svar beskrivs närmare i kapitel 15, avsnitt 15.6.9.

20Kommission for grøn omstilling af personbiler i Danmark, tillsatt genom kommissorium i februari 2019 (fm.dk).

103

Internationell utblick

SOU 2021:48

De politiska avtalsparterna är därför överens om att i stället arbeta för skärpta koldioxidkrav på EU-nivå samt en EU-omfatt- ande utfasning av nya bensin- och dieseldrivna bilar med ett slutår för försäljning av dessa på den europeiska marknaden. Därtill är planen att verka för större möjligheter för ambitiösa länder att gå före med eventuella förbud. Danmark var i enlighet med denna linje ett av de nio länder som i mars 2021 tecknade ett gemensamt upprop till EU-kommissionen om att föreslå ett EU-omfattande utfas- ningsår för försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar samt tillåta enskilda länder att föregå utfasningsåret nationellt.21

Den politiska överenskommelsen innehåller utöver mål också avtal beträffande fortsatta styrmedel på området, bl.a. en omställning till koldioxiddifferentierande registreringsavgifter, fortsatt nedsatta regi- streringsavgifter för noll- och lågutsläppsbilar fram till 2035 (med gradvisa höjningar), höjda löpande avgifter för bensin- och dieselbilar samt fortsatt lägre elavgifter för laddning av laddbara bilar.

4.7Tyskland

4.7.1Tyskland är på väg att skärpa landets klimatmål och genomföra en ”Autowende”

Den tyska regeringen har inrättat ett särskilt klimatkabinett under förbundskanslern i syfte att genomföra landets klimatlag, med kli- matmål till 2030 och 2050. Ambitionen i landets klimatlag genomgår samtidigt en skärpning. I maj 2021 enades den tyska regeringen om att flytta fram årtalet för det långsiktiga målet till 2045 samtidigt som målet till 2030 skärps.22

Klimatlagen omfattar inhemska åtgärder och styrmedel, och lagen inkluderar även tidsatta mål för olika sektorer i ekonomin. Även verksamheter som ingår i EU:s utsläppshandel omfattas av nationella sektorsvisa mål. Det långsiktiga målet innebär att ut- släppen av växthusgaser ska minska med 95 procent jämfört med

21The Netherlands at International Organisations, Non-paper – Transition to zero-emission light-duty vehicles, 10-03-2021 (permanentrepresentations.nl).

22Clean Energy Wire, Cabinet decides climate law reform, tougher sector budgets included,

12May 2021 (cleanenergywire.org).

104

SOU 2021:48

Internationell utblick

1990 samtidigt som landet ska nå nettonollutsläpp genom att även koldioxidupptagen förstärks.23

Tyskland är det land som bedömts ha det största avståndet, både i absoluta och relativa tal, mellan den bedömda utsläppsutvecklingen med dagens styrmedel enligt landets senaste referensscenario och det mål på minus 38 procent 2030 som landet tilldelats enligt hittillsvarande ansvarsfördelning av klimatmål för utsläppen utanför EU:s utsläppshandelssystem (ESR).24 Tysklands beslutade ESR-mål överensstämmer även väl med landets hittillsvarande nationella mål till 2030. När EU nu skärper även klimatmålet till 2030 kommer även Tyskland behöva gå upp ytterligare i ambitionsnivå.

Den tyska klimatlagstiftningen omfattar alltså även sektormål och särskilda strategier och styrmedel för respektive sektor. Många bedömare pekar på att utvecklingen i transportsektorn är särskilt betydelsefull för möjligheterna till måluppfyllelse 2030, inte bara för Tyskland utan även för utvecklingen i övriga EU.25

Utsläppen har visat en stigande ökningstrend i denna sektor fram till och med 2019, men sjönk under 2020 till följd av Corona-pan- demin.26

Tyskland har därför infört ett nytt styrmedel som med viss flexibilitet sätter tak på användningen av fossila bränslen och drivmedel i transportsektorn och i bostäder och lokaler (se närmare beskrivning i kapitel 7). Lagstiftningen har börjat tillämpas under 2021.27 Systemet kan även alternativt komma att länkas med EU:s utsläppshandelssystem. I sin nuvarande konstruktion är det i stället länkat till de flexibiliteter som finns inom ESR.

Ambitionen är att priserna i systemet på sikt ska motsvara de priser som samtidigt kan komma att gälla i utsläppshandelssystemet i EU (EU ETS). Bakom förslaget ligger också tankar om att styr- medlet skulle kunna tillämpas gemensamt inom EU eller i ett antal EU-länder tillsammans. Parallellt med det nya handelssystemet

23Clean Energy Wire, Factsheet, Germany's Climate Action Law, 12 May 2021(cleanenergywire.org).

24Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety, Climate Action Plan 2050 – Germany's long-term low greenhouse gas emission development strategy (bmu.de).

25Clean Energy Wire, Factsheet, Germany's Climate Action Law, 12 May 2021 (cleanenergywire.org).

26EEA (2020).

27Clean Energy Wire, Factsheet, Germanys carbon pricing system for transport and buildings,

18December 2020 (cleanenergywire.org).

105

Internationell utblick

SOU 2021:48

kommer även andra styrmedel införas och förstärkas för att under- lätta omställningen i transportsektorn och i bostäder och lokaler.

Den tyska reduktionsplikten för drivmedel i transportsektorn ska bland annat revideras och delvis skärpas till 2030. Med det revi- derade systemet genomför Tyskland EU:s reviderade förnybart- direktiv (REDII) i nationell lagstiftning, se kapitel 8.

Utöver reduktionsplikten kompletteras det ovan beskrivna han- delssystemet även av bidrag, bl.a. till nollutsläpps- och lågutsläpps- fordon, till energieffektivisering i bostäder och företag och byte av uppvärmnings- och kylsystem, bl.a. till värmepumpar.28

4.7.2Starka initiativ från städerna och EU-mål om nollutsläpp i nya bilar 2030

2016 antog det tyska förbundsrådet (Bundesrat) en resolution där EU-kommissionen uppmanades att utvärdera medlemsstaternas befintliga skatte- och avgiftsregleringar för att främja utsläppsfri rörlighet. Målet skulle enligt resolutionen vara att endast utsläppsfria nya bilar skulle tillåtas i hela unionen senast 2030.29 Resolutionen skapade stora rubriker om att Tyskland avsåg att förbjuda förbrän- ningsmotorn30, men något nationellt förbud har inte diskuterats i vidare omfattning. Tysklands gröna parti har dock förespråkat ett nationellt förbud senast 2030.31

Rubriker har även förekommit om att tyska städer infört ”diesel- förbud”. Vad som avses är den tyska regleringen av miljözoner (um- weltszonen). Det finns ett nationellt enhetligt system för miljö- zoner, där den striktaste (gröna) nivån i princip innebär att diesel- drivna bilar måste uppfylla minst Euroklass 4 (eller Euro 3 med par- tikelfilter) för att få köra i zonen. Ett 70-tal städer har infört sådana zoner. Många städer har dock drivit på för att ytterligare skärpa reglerna och i avvaktan på nationell samordning har flera städer infört s.k. ”dieselförbud”, vilka dock inte förbjuder samtliga diesel-

28Ibid.

29Der Spiegel, Ab 2030 - Bundesländer wollen Benzin- und Dieselautos verbieten, 8 oktober 2016 (spiegel.de).

30Se t.ex. Expressen, Tyskland ska förbjuda bensinbilar inom 14 år, 14 oktober 2016 (expressen.se).

31Autozeitung, Deutsche wollen Verbrenner laut Umfrage behalten, 26 mars 2021 (autozeitung.de).

106

SOU 2021:48

Internationell utblick

bilar utan enbart sådana som inte når upp till minst Euro 6 i utsläpps- klass.32

Det huvudsakliga styrmedlet för omställningen av fordonsflottan är bonus (umweltbonus) som ges vid köp av elbil eller lågutsläppsbil (som släpper ut max 50 gram koldioxid per km) med visst listat maxpris. Betalningsansvaret delas mellan staten och bilindustrin. Bonusnivåerna har i flera omgångar höjts kraftigt de senaste åren, och bonus ges numera också vid köp av begagnade elbilar. Lokala myndigheter har också getts mandat att ge särskilda förmåner för elbilar och vissa hybrider, såsom fri parkering och tillgång till bussfil. På skattesidan finns bl.a. sänkt förmånsskatt för företagsbilar som har elmotor med viss lägsta räckvidd eller släpper ut max 50 gram koldioxid per km.33 Tyskland har därtill numera differentiering av fordonsskatten baserat på bl.a. koldioxidutsläppsnivåer, men skatten är överlag jämförelsevis låg. ICCT gjorde i februari 2018 en jäm- förelse med Nederländerna och konstaterade att länderna fram till för cirka tio år sedan hade liknande fordonsflottor, men att utveck- lingen sedan dess har skilt sig åt, vilket till stor del anses bero på just de olika strategierna/nivåerna i fordonsbeskattningen.34

En del av skillnaden när det gäller utvecklingen i Tyskland och i andra medlemsländer går att finna i fordonsindustrins omfattning.

4.8Frankrike

4.8.1Även i Frankrike pågår skärpningar av landets klimatstrategi

I slutet av juni 2019 beslutade det franska parlamentet om att Fran- krike ska nå klimatneutralitet 2050. Målet skrevs in i den franska klimatlagen samtidigt som det nationella klimatmålet till 2030 höjdes från minus 30 till minus 40 procent jämfört med 1990. Ut- släppsminskningarna ska genomföras genom successivt skärpta femåriga utsläppsbudgetar, regleringen liknar den som finns under den brittiska klimatlagen, se nedan.

32Umwelt Bundesamt, Low-emission zones in Germany, 1 Februar 2016 (umweltbundesamt.de) och www.germanemissionssticker.com.

33PwC (2019) s. 154.

34ICCT (2018).

107

Internationell utblick

SOU 2021:48

Beslutet om 2050-målet omfattar även ett antal styrmedelsskärp- ningar. I Frankrike har liksom i Storbritannien förslaget till skärp- ning av klimatstrategin tagits fram av ett oberoende klimatråd (le Haut Conseil pour le Climate). Målet omfattar landets territo- riella utsläpp; utsläpp från internationella transporter (flyg och sjö- fart) ingår däremot inte.

4.8.2En av de renaste nybilsflottorna i Europa och lagfäst mål om försäljningsstopp av fossildrivna bilar 2040

I Frankrike antogs i slutet av år 2019 ett omfattande lagpaket inom transportområdet.35 Reglerna innehåller bl.a. målet att Frankrike senast år 2050 ska uppnå ”fullständig avkarbonisering av landtrans- portsektorn”.36 För att nå detta mål uppställs i lagen två delmål, nämligen 1. En gradvis ökning av andelen bilar med låga och mycket låga utsläppsnivåer i försäljningen av nya personbilar och lätta nytto- fordon med uppfyllande av målen för 2030 i förordningen (2019/631) om nya bilars koldioxidutsläpp samt 2. ”Ett slut på för- säljning av personbilar och lätta nyttofordon med fossila drivmedel år 2040”.37

Lagen innehåller inte några närmare bestämmelser om hur för- säljningen av fossildrivna fordon slutgiltigt ska fasas ut.

Frankrike anses ha en av de renaste nybilsflottorna i Europa: 2018 och 2019 uppgick utsläppen från en fransk personbil till i snitt 111 gram koldioxid per km (baserat på NEDC), att jämföra med snittet i EU på 120 gram koldioxid per km och Tysklands snitt på 128 gram koldioxid per km samma år.38

Till gällande styrmedel hör bonus-malus. Reglerna om bonus har reviderats gradvis och bonus ges numera endast vid köp av bil som släpper ut mindre än 20 gram koldioxid per km, dvs. i praktiken enbart rena elbilar och bränslecellsbilar. Bonusen kan förenas med en skrotningspremie. Malus gäller vid köp av såväl nya som begag- nade fordon och lägsta nivån för malus var 2019 117 gram koldioxid per km. Bland Frankrikes återhämtningsåtgärder till följd av Corona-

35Projet de loi d’orientation des mobilités, texte adopté n° 331, 17 septembre 2019 (assemblee- nationale.fr).

36Artikel 26 AA.

37Artikel 26 AA II.

38ICCT, Actions speak louder than words: the French commitment to electric vehicles,

16 January 2020 (theicct.org).

108

SOU 2021:48

Internationell utblick

pandemin märks justeringar av differenserna i bonus-malus–systemet så att fordon med eldrift ges ytterligare incitament.

Till ytterligare skattemässiga styrmedel hör undantag från regi- streringsskatt för elbilar och laddhybrider i flertalet franska regioner samt en nationell koldioxidbaserad fordonsskatt för såväl privat ägande som företagsägande. Landet har även haft en satsning på konvertering till etanol.

Paris har antagit en egen klimatplan, som bl.a. anger ett mål om att förbjuda dieselbilar från 2024, följt av bensinbilar 2030. Detta ska uppnås bl.a. genom gradvis minskat tillträde till stadens lågut- släppszoner.39 Även staden Strasbourg har antagit en egen plan om att fasa ut i första hand dieseldrivna bilar och därefter bensindrivna bilar genom stadstäckande lågutsläppszoner med gradvis skärpta till- trädesregler från 2021. Dieseldrivna bilar planeras vara helt för- bjudna i zonerna 2025.40

4.9Nederländerna

4.9.1Klimatlag och klimatöverenskommelse

Enligt den nationella klimatlagen ska utsläppen av växthusgaser minska med 49 proc7.3.5ent till 2030 och med 95 procent till 2050 jämfört med 1990.

I tillägg till lagstiftningen har även en så kallad klimatöverens- kommelse träffats.41 Överenskommelsen har formats i bred dialog mellan olika aktörer i samhället, bland annat i form av ett antal rundabordssamtal med representanter från olika delar av närings- livet. Klimatöverenskommelsen omfattar både åtgärder som staten genomför (genom att införa styrmedel) eller skapar förutsättningar för, samt åtaganden av och överenskommelser mellan parter där staten inte har någon aktiv roll (s.k. frivilliga åtaganden och överens- kommelser).

Den del av klimatöverenskommelsen som direkt berör transpor- ter och delvis även arbetsmaskiner delas in i följande huvudområden:

1. Understödja användningen av hållbara energibärare

39Mairie de Paris, Plan Climat de Paris 2018 (apc-paris.com).

40Conseil Municipal de la Ville de Strasbourg, Délibération au Conseil Municipal du lundi

23septembre 2019 (strasbourg.eu).

41Nederländernas integrerade nationella energi- och klimatplan 2020 till EU (NECP).

109

Internationell utblick

SOU 2021:48

2.Elektrifiering av transportmedel (inklusive personbilar)

3.Minska mängden arbetsresor (inklusive bilresor) med samman- lagt 8 miljarder km till 2030

4.Mer hållbar logistik

5.Nationella styrmedel för sjöfart och flyg

När det gäller punkten hållbara energibärare är inriktningen att användningen av hållbara biodrivmedel ska fasas ut successivt från vägtransportsektorn. En vätgasöverenskommelse har nyligen tagits fram och insatser görs även för att understödja en utveckling av håll- bara avancerade biodrivmedel och förnybara syntetiska drivmedel (elektrobränslen).42

I fråga om mer hållbar logistik ska Nederländerna bl.a. introdu- cera en skatt på godstransporter från 2023. Till 2025 ska nollut- släppszoner (för lätta lastbilar och tunga fordon) introduceras i 30– 40 större städer. Klimatöverenskommelsen innehåller även överens- kommelser om att åstadkomma utsläppsfri byggtrafik.

Regeringen ska även fästa stor vikt vid att åstadkomma utsläpps- neutralitet vid upphandlingar av stora anläggningsprojekt.

Som exempel på styrmedel för sjöfart och flyg införde landet en flygskatt från den 1 januari 2021. Överenskommelser har även träffats om nationella åtgärder inom sjöfartssektorn (the Green Deal on Maritime Shipping, Inland Waterways Shipping and Ports) och med flygbranschen om hur hållbarheten kan öka i de två sektorerna.

4.9.2Regionala nollutsläppszoner och 100 procent nya utsläppsfria bilar 2030

Den holländska regeringen aviserade 2017 att den avsåg att förbjuda bensin- och dieselbilar från 2030. I 2019-års klimatöverenskommelse upprepades att nya personbilar senast 2030 skulle vara 100 procent utsläppsfria.43 Någon skarp lagstiftning i den riktningen har dock inte antagits.

I stället har generösa elbilspremier och andra incitament införts och landet har i dag en av de snabbast växande elbilsmarknaderna i

42Nederländerna har tecknat samarbetsavtal med Danmark om förnybar elproduktion som bidrar till utveckling av e-drivmedel.

43Klimaatakkoord (Climate Agreement) 2018 (klimaatakkoord.nl).

110

SOU 2021:48

Internationell utblick

världen. Mellan 2009 och 2013 gick den nederländska bilflottan från att vara en av de värsta i EU sett till koldioxidutsläpp, till att bli en av de bästa.44 Elbilspremierna gäller inköp av nya elbilar (med takpris om 45 000 euro) och sedan 2020 även av begagnade elbilar.

När det gäller övriga styrmedel har Nederländerna ingen registre- ringsskatt för utsläppsfria fordon, och i övrigt en koldioxidbaserad registreringsskatt. Utsläppsfria fordon är vidare undantagna från fordonsskatt, medan laddhybrider får 50 procent i nedsättning. Sam- tidigt gäller ett slags malus för äldre bilar (över 12 år), innebärande ett tillägg i fordonskatten. En lägre förmånsbeskattning av företags- bilar gäller för utsläppsfria bilar, dock med pristak om 45 000 euro.45

4.10Spanien

4.10.1Förslag till ny spansk klimatlag lades fram under Covid-19 krisen

I maj 2020 lades ett förslag till klimatlag fram i Spanien enligt vilken Spanien ska nå netto-nollutsläpp 2050 och uppfylla ett 10 procent- enheter ambitiösare klimatmål 2030 jämfört med det mål landet tilldelats enligt EU:s gemensamma ESR-förordning. 46 Enligt Spaniens integrerade nationella energi- och klimatplan förutsätts ut- släppen i transportsektorn minska med omkring 33 procent mellan 2020 och 2030. Den största drivkraften beräknas bestå i en över- flyttning från personbilar till andra färdmedel på ett sätt som på- verkar 35 procent av trafikarbetet. Införande av lågutsläppszoner i städer bedöms kunna bidra till utvecklingen. Utsläppen antas även minska genom en omfattande övergång till eldrift (knappt 30 pro- cent 2030), även en viss ökad användning av avancerade biodriv- medel antas bidra till utsläppsminskningen.47

44ICCT (2018) s. 5.

45PwC (2019) s. 286.

46Congreso de los Disputados, 121/000019 Proyecto de Ley de cambio climático y transición energética (29 de mayo de 2020), (congreso.es).

47Spaniens integrerade nationella energi- och klimatplan 2020 till EU (NECP).

111

Internationell utblick

SOU 2021:48

4.10.2Nollutsläpp från nya bilar 2040 och särskilda krav på lågutsläppszoner

I den nyligen antagna spanska klimatlagen stadgas att utsläppen från nya personbilar och lätta lastbilar ska minskas och nå nollutsläpp senast 2040.48 I lagen ingår också en rad åtgärder som ska vidtas av kommuner med fler än 50 000 invånare. Dessa ska bl.a. vara skyldiga att införa ”lågutsläppszoner” senast 2023. I dagsläget finns perma- nenta lågutsläppszoner som generellt sätt innebär att bilar med utsläppsklass Euro 0–3/4 utesluts och tillfälliga lågutsläppszoner som aktiveras vid vissa uppmätta lokala utsläppsnivåer (med grad- erad skala upp till nollutsläppszon vid höga utsläppsnivåer). Det finns också möjlighet att införa nollutläppszoner. Detta har hittills endast gjorts i Madrids stadskärna.

I klimatlagen nämns även andra stadsplaneringsåtgärder som ska vidtas på kommunal nivå i syfte att minska koldioxidutsläppen, bl.a. underlätta för gång- och cykeltrafik, förbättra kollektivtrafiknätet, uppmuntra användning av elektrifierade privata transportmedel och främja delad elektrifierad mobilitet.

Till ekonomiska incitament hör bonus vid inköp av nya elbilar och laddhybrider. Bonusprogrammet har efter visst uppehåll åter- upptagits från 2020 (med pristak om cirka 45 000 euro) och en högre bonus ges vid samtidig skrotning av en äldre bil med förbrännings- motor. Registreringsskatten varierar mellan regioner men är enligt nationell reglering baserad på koldioxidutläpp.49 Elbilar och fordon med låga koldioxidutsläpp är i stort sett alltid undantagna.

4.11Storbritannien

4.11.1Snabbare utsläppsminskningar i transportsektorn viktig del när Storbritannien skärper landets klimatlag

Storbritannien antog redan 2008 en klimatlag med femårsbudgetar för att de nationella växthusgasutsläppen successivt ska minska mot ett långsiktigt klimatmål till 2050. Nu gällande klimatmål har satts till netto-noll 2050, vilket ska nås genom inhemska utsläppsminsk-

48Congreso de los Disputados, 121/000019 Proyecto de Ley de cambio climático y transición energética (29 de mayo de 2020), (congreso.es).

49PwC (2019) s. 393.

112

SOU 2021:48

Internationell utblick

ningar och upptag av koldioxid. Netto-nollmålet omfattar även ut- släpp från internationella flyg- och sjöfartstransporter.

Iunderlagsrapporten inför beslutet om ett skärpt 2050-mål pekar den brittiska klimatförändringskommittén på ett antal nyckel- områden för nya och skärpta beslut, bland annat inom transport- sektorn. Det föreslås bl.a. att större fältstudier genomförs på om- rådet tunga fordon, med olika typer av nollutsläppstekniker (bl.a. vätgas samt batterielektriska fordon med snabbladdning och ladd- ning via elvägar).50 Underlaget betonar också logistikåtgärder (exempelvis genom att bygga ut samlastningscentraler för att effek- tivisera transporterna in i stadskärnorna) samt elektrifiering av järn- vägar.51

I underlaget konstateras att netto-nollutsläpp till 2050 i hög grad förutsätter förändrade konsumtionsval. Drygt 60 procent av åtgärd- erna som konsumenterna förutsätts genomföra, handlar om att välja en ny teknisk lösning för samma funktion, genom exempelvis byte till elbil, byte till värmepump osv. medan omkring tio procent av åt- gärderna förutsätter en något större beteendeförändring, i form av bl.a. minskat flygresande samt val av mer hållbara produkter för ökad resurseffektivitet.

4.11.2Utsläppsfria stadscentra och plan att förbjuda nya bilar med förbränningsmotor från 2030

Regeringen har aviserat att den planerar att förbjuda nya bilar med förbränningsmotor från 2030. Hybrider med viss, ännu inte fast- ställd, räckvidd ska få säljas i ytterligare fem år till 2035.52 Detta innebär en tidigareläggning från att tidigare ha talat om ett förbud mot nya bensin- och dieseldrivna bilar 2035 och dessförinnan 2040. Ambitionen följer därmed rekommendationen från underlaget till landets skärpta klimatmål, se ovan.53 Enligt underlaget borde stopp-

50UK Committee on Climate Change, Net zero, The UK's contribution to stopping global warming, May 2019 (theccc.org.uk). ”To reach net-zero emissions by 2050 it will be necessary for HGVs to move away from combustion of fossil fuels and biofuels to a zero-emissions solution (e.g. hydrogen, battery vehicles)”.

51CCC gör bedömningen att insatserna för ökad transporteffektivisering sammantaget kan reducera trafikvolymerna med tio procent till 2050. Bedömningen gäller både personbilstrafik och godstransporter på väg.

52Aviserat av Boris Johnson i november 2020.

53UK Committee on Climate Change, Net zero, The UK's contribution to stopping global warming, May 2019 (theccc.org.uk).

113

Internationell utblick

SOU 2021:48

datumet sättas till 2035 som allra senast och helst ännu tidigare för att säkerställa att endast ett fåtal bensin- och dieselbilar finns kvar 2050.

Huruvida regeringen avser ett förbud i strikt mening eller snarare en politisk målsättning är inte klart. Rättsligt sett är ett strikt förbud sannolikt möjligt att genomdriva förutsatt att landets utträde ur EU innebär att landet inte längre omfattas av den EU-gemensamma fordonslagstiftningen.

Ekonomiska incitament finns bl.a. i form av bonus vid inköp av elbil, medan motsvarande bonus för laddhybrider togs bort 2018. El- bilar upp till visst inköpspris är vidare undantagna från fordonsskatt. Skatteförmåner finns därtill för företag vid köp av nollutsläpps- och lågutsläppsfordon.

På regional nivå finns planer på utsläppsfria stadscentra från 2020 genom nollutsläppszoner. För centrala Londons del planeras en noll- utsläppszon till 2025.54 Redan i dag finns i London lågutsläppszoner (Ultra Low Emission Zones) som bl.a. innebär särskilda avgifter för inkörning. Utsläppsfria bilar och laddhybrider med vissa angivna maxutsläpp och viss minsta räckvidd är undantagna.

4.12Irland

4.12.1Sektorsmål i förslaget till reviderad irländsk klimatlag

En reviderad klimatlag antogs i mars 2021. Lagen innehåller landets klimatmål om klimatneutralitet 2050 och minskade växthusgas- utsläpp med 51 procent till 2030. Lagen innehåller dessutom bestäm- melser om regelbundna klimatbudgetar, ett klimatpolitiskt råd och kommande särskilda sektorsmål. Åtgärder för varje sektor slås fast landets klimathandlingsplan, vilken revideras löpande.

54Mayor of London, Mayor’s Transport Strategy 2018 (london.gov.uk).

114

SOU 2021:48

Internationell utblick

4.12.2Planerade förbud för nyregistrering och besiktning av fossildrivna bilar

I landets nationella handlingsplan för 2018–2027 anges att ”icke-ut- släppsfria fordon” (non-zero emission vehicles) inte ska säljas i landet efter 2030.55 Samma budskap upprepas i den nationella klimat- handlingsplanen från 2019.56 Ställningstagandet var tänkt att lag- stadgas i landets reviderade klimatlag och ett första utkast till lagen publicerades av regeringen i december 2019. Den föreslagna lag- texten innebär ett förbud mot nyregistrering av fossildrivna bilar efter 2030. Dessutom föreslås att fossildrivna bilar inte ska få besik- tigas efter 2045, vilket således i praktiken skulle innebära att fossil- drivna bilar inte kommer få köras efter detta årtal57 Inkluderingen av förbudet i lagen har dock försenats, eftersom det har bedömts att förbudet kräver ett godkännande från EU-kommissionen (se mot- svarande bedömning för svensk rätts del kapitel 15).

Till ekonomiska incitament hör bl.a. koldioxidbaserad registre- ringsskatt och fordonsskatt. För företagsbilar tagna i bruk 2019–2021 gäller dessutom undantag från förmånsbeskattning för rena elbilar med listat pris om maximalt 50 000 euro. För bilar med högre pris tas förmånsskatt ut på mellanskillnaden. 58

4.13Italien

4.13.1Transporter betydelsefull del i Italiens integrerade energi- och klimatplan

Italien formulerar en något ambitiösare egen målnivå till 2030 för utsläppsminskningar av växthusgaser i de sektorer som inte omfattas av EU:s utsläppshandelsystem, jämfört med det åtagande landet till- delats av EU enligt beslutet i ESR-förordningen. Klimatmålet inne- bär bland annat att utsläppen från transportsektorn i Italien behöver minska med omkring 40 procent till 2030 jämfört med 2005.59

55Project Ireland 2040, National Development Plan 2018–2027 (gov.ie).

56Climate Action Plan 2019, To Tackle Climate Breakdown, (dccae.gov.ie).

57The Climate Action Amendment Bill 2019 s. 24 (dccae.gov.ie). NCT, National Car Test, är en obligatorisk fordonsbesiktning.

58PwC (2019) s. 198 f.

59Italiens integrerade nationella energi- och klimatplan 2019 till EU (NECP).

115

Internationell utblick

SOU 2021:48

I landets integrerade energi- och klimatplan60 framhålls att landet prioriterar åtgärder som både innebär att transporter undviks, att transporter kan skiftas till andra energieffektivare trafikslag samt tekniska åtgärder i form av ökad elektrifiering och ökad användning av biodrivmedel. I den italienska planen ingår även bidrag från EU:s strukturfonder som medel för att nå uppsatta mål.

Användningen av förnybara drivmedel till 2030 (el och biodriv- medel) antas öka mer än den stipulerade miniminivån, för att Italien ska nå landets samlade förnybart-mål till 203061. Enligt den italienska planen är bedömningen att användningen av biodrivmedel är särskilt kostnadseffektiv. En relativt hög andel biogas (75 procent), från jordbruk och avfall antas bidra till ökningen av s.k. avancerade bio- drivmedel.

4.13.2Äldre personbilsflotta men målsättningar i flera städer

Italien har en gammal personbilsflotta jämfört med de andra väst- europeiska länderna och landets elbilsmarknad anses vara den svagaste i Europa.62

I de italienska samarbetspartiernas avtal från 2018 stadgas att Italien stegvis bör fasa ut bensin- och dieseldrivna bilar och införa finansiella incitament för att dels premiera elbilar och laddhybrider, dels underlätta skrotning av äldre bilar med höga utsläpp.63

I linje med dessa ambitioner infördes i mars 2019 ett bonus-malus– system för nya fordon, vilket planeras gälla till december 2021.64 Bonus ges för nya bilar som släpper ut mindre än 70 gram koldioxid per km och som kostar mindre än 50 000 euro. Bonusen är diffe- rentierad efter två underklasser. Ett tillägg i form av en skrotnings- premie ges om köparen i samband med köpet skrotar en äldre bil. Malus i form av skatt gäller vid köp av personbil med höga kol- dioxidutsläpp.65 Det finns också skattemässiga lättnader vid köp av ny elbil eller laddhybrid.

60NECP Italien 2019.

61Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främ- jande av användningen av energi från förnybara energikällor (förnybartdirektivet).

62Transport & Environment (2019) s. 17 och Svenska Dagbladet, Sverige - Landet i Europa där det är bäst att köra elbil, 21 april 2021 (svd.se).

63Repubblica (2018) Contratto per il Governo del Cambiamento (repubblica.it).

64Art. 1031 Budget Act (145/2018).

65Law no. 145 of 30 December 2018 (Stability Law 2019), PwC (2019) s. 203.

116

SOU 2021:48

Internationell utblick

Staden Milano har antagit en egen plan där dieseldrivna bilar planeras vara förbjudna i stadskärnan 2027 och i hela staden 2030 med hjälp av upprättade lågutsläppszoner. Även bensindrivna bilar ska gradvis fasas ut inom zonerna.66 På liknande sätt har Rom avi- serat att endast utsläppsfria fordon ska tillåtas i staden 2030 och att detta mål ska uppnås genom gradvis skärpta tillträdeskrav i stadens lågutsläppszoner. I vissa italienska städer finns också lokala ekono- miska incitament såsom fri parkering för bilar med låga utsläpp.

4.14Exempel utanför Europa

4.14.1Kalifornien

Utsläppshandel, fordonskrav och reduktionsplikt i samspel

Kalifornien har länge arbetat med klimatfrågor och är en före- gångstat i USA. Kalifornien har ett övergripande mål om 40 procent minskadekoldioxidutsläpp till 2030 och ett mål om att 80 procent minskade utsläpp till 2050. Som additionellt mål ska Kalifornien nå 100 procent koldioxidfri elproduktion senast 2045 och koldioxid- neutralitet till 2050. Strategin för att nå 2030-målet har tagits fram i en strategisk femårsplan (Scoping Plan) av delstatens departement för luftkvalitet (The California Air Resources Board, CARB).

En central komponent i strategin är ett nästintill ekonomiöver- gripande utsläppshandelssystem, där även transporterna ingår. Systemet trädde i kraft 2012 och omfattar källor som står för 80 pro- cent av Kaliforniens växthusgasutsläpp. Handelssystemet är ett ele- ment bland flera i den kaliforniska strategin för hur utsläppen av växthusgaser ska minska. I transportsektorn är det främst regelverk och program för att sänka koldioxidutsläppen från olika fordons- kategorier och successivt fasa in fordon med nollutsläpp (advanced clean cars program) som är centralt, tillsammans med ett reduktions- pliktsliknande styrmedel som successivt ska minska koldioxidinten- siteten i de drivmedel som används (low carbon fuel standard).

66Comune di Milano, Area C: calendario dei prossimi divieti (Area C: calendar of upcoming bans), Comuni di Milano, Area B: Area B: veicoli che non possono entrare (Area B: vehicles that cannot enter), Comune di Milano, ”2019–2030: Aria più pulita, spostamenti più facili e veloci per tutti” (2019–2030: Cleaner air, easier and faster transfers for everyone) (comune.milano.it).

117

Internationell utblick

SOU 2021:48

Att underlätta för fotgängare och cyklister hör också till CARB:s strategi. Målsättningen är 15 procent minskade körsträckor för per- sonbilar till 2050.

Infasningskrav för personbilar med nollutsläpp – ZEV:s

Kaliforniens gällande mål innebär att nybilsförsäljningen av lätta fordon ska bestå av till 100 procent utsläppsfria fordon (Zero Emission Vehicles, ZEVs)67 senast 2035 och att hela flottan av per- sonbilar, minibussar och lätta lastbilar ska vara utsläppsfria till år 2050.68

Delstaten var 1990 först i världen med att lagstifta om infasning av utsläppsfria bilar (personbilar och lätta lastbilar) och har behållit regleringen allt sedan dess, med gradvisa skärpningar. Reglerna ställer krav på stora och mellanstora biltillverkare att tillhandahålla en viss andel utsläppsfria bilar i förhållande till det totala antal bilar tillverkaren säljer under i delstaten under ett kalenderår. Andelen räknas genom s.k. krediter. Krediter ges till utsläppsfria bilar (i prak- tiken bilar med elmotor), men även till bl.a. vissa plug-in hybrider och bilar med förbränningsmotor som drivs med vätgas. Krediternas storlek varierar efter motortyp och räckvidd. En batteridriven elbil med relativt lång räckvidd kan t.ex. erhålla 3 krediter, medan en ladd- hybrid med kort räckvidd erhåller 0,5. Kravet för andelen ZEVs-kre- diter är för 2020 9,5 procent och för följande år stegvis högre upp till 22 procent 2025.69

En tillverkare som överträffar sina mål kan spara krediter till näst- kommande år eller sälja dem till en annan tillverkare.

Kalifornien har inspirerat tio ytterligare delstater att ansluta sig till ZEV-regleringen, vilket innebär att regleringen i dagsläget om- fattar nästan 30 procent av USA:s nybilsförsäljning.70

67Med utsläppsfri bil avses en bil som inte har några utsläpp av växthusgaser eller partikelutsläpp vid körning. Se California Code of Regulations § 1962.2. (i)(18) (govt.westlaw.com).

68Målet om 100 procent ZEVs i nybilsförsäljningen av lätta fordon aviserades av Kaliforniens guvernör i september 2020. I den ”executive order” som undertecknades av guvernören anges också att CARB ska utveckla och föreslå en reglering som kräver en växande andel ZEVs i nybilsförsäljningen mot målet om 100 procent år 2035.

69Se California Code of Regulations § 1962.2. (b) (govt.westlaw.com). Reglerna skiljer sig något åt mellan mellanstora och stora tillverkare, bl.a. på så sätt att de senare måste uppfylla vissa kvoter med rena ZEVs.

70Delstaterna är i dagsläget Colorado, Connecticut, Maine, Maryland, Massachusetts, New York, New Jersey, Oregon, Rhode Island och Vermont.

118

SOU 2021:48

Internationell utblick

Till ekonomiska incitament hör bonus vid köp av elbil (och viss lägre bonus vid köp av ladd hybrid) samt särskilt bonus vid samtidig skrotning av en äldre bil. De två faktorerna som spelar in för stor- leken på bidraget är inkomstnivå samt vilken bil man byter till; ju lägre inkomst respektive renare bil desto större bonus.

4.14.2Quebec

Quebec lagstiftade 2016 om infasningskrav för personbilar och lätta lastbilar. Lagstiftningen har inspirerats av motsvarande lagstiftning i Kalifornien och är i princip identisk med denna.71

4.14.3Kina

Sedan 2018 gäller en nationell reglering med krav på infasning av ut- släppsfria personbilar (NEV:s, New Energy Vehicles). Reglerna bygger till stor del på motsvarande lagstiftning i Kalifornien (se av- snitt ovan). Systemet ställer krav på tillverkare att en viss andel av den årliga totala försäljningen måste utgöras av NEV:s, med vilka menas elbilar, vätgas/bränslecellsbilar samt laddhybrider. Liksom i Kaliornien räknas andelskravet dock inte i antal bilar, utan i antal krediter. Utsläppsfria bilar ges mellan en och sex krediter beroende på kvalifikationer såsom räckvidd och energieffektivitet. Nu gällande krav på NEV-krediter för tillverkare uppgår till 14 procent 2021, 16 procent 2022 och 18 procent 2023.

71För en närmare redogörelse av lagstiftningen och de få skillnaderna i förhållande till Kalifor- niens regler, se t.ex. Navius Research, California and Québec’s ZEV mandates description, rev. March 2020 (naviusresearch.com).

119

5Nuvarande användning av fossila drivmedel

5.1Utsläpp av växthusgaser

5.1.1Totala territoriella utsläpp

Sveriges samlade utsläpp av växthusgaser uppgick år 2019 till cirka 50,9 miljoner ton som fördelas enligt figur 5.1. Inrikes transporter stod för 16 miljoner ton vilket motsvarade cirka 32 procent av de territoriella växthusgasutsläppen. Utsläppen från arbetsmaskiner beräknades samma år uppgå till 3,3 miljoner ton vilket motsvarar cirka sex procent av utsläppen. De territoriella utsläppen har minskat med cirka 29 procent mellan år 1990 och 2019, se figur 5.2.

Figur 5.1 Sveriges territoriella utsläpp av växthusgaser, år 2019, per sektor

Miljoner ton koldioxidekvivalenter

Källa: Naturvårdsverket, Statistik över territoriella utsläpp och upptag av växthusgaser (naturvårdsverket.se).

121

Nuvarande användning av fossila drivmedel

SOU 2021:48

Figur 5.2 Territoriella utsläpp av växthusgaser per sektor 1990–2019

Källa: Naturvårdsverket, Statistik över territoriella utsläpp och upptag av växthusgaser (naturvårdsverket.se).

5.1.2Utsläpp från inrikes transporter och arbetsmaskiner

Fossila drivmedel används dels till inrikes transporter, dels till arbets- maskiner. I figur 5.3 redovisas utsläpp från inrikes transporter och arbetsmaskiner med fördelning på olika delsektorer. Vägtrans- porterna dominerar stort medan utsläppen från inrikes sjöfart, in- rikes luftfart och järnväg är förhållandevis små. Arbetsmaskinerna står för ungefär 17 procent av utsläppen, ungefär i samma storleks- ordning som utsläppen från tunga lastbilar.

I figur 5.4 redovisas utvecklingen över tid för transportsektorn och arbetsmaskinerna. Totalt sett har utsläppen för inrikes trans- porter minskat med cirka 17 procent jämfört med 1990 och ligger drygt 20 procent lägre än 2010. Jämförelsen med 2010 är relevant att göra eftersom året är basår för etappmålet för inrikes transporter, se kapitel 3. Arbetsmaskiner har ökat sin användning jämfört med 1990 men minskat sedan 2010.

122

SOU 2021:48

Nuvarande användning av fossila drivmedel

Figur 5.3 Fördelning av växthusgasutsläpp för arbetsmaskiner och inrikes transporter år 2019

Källa: Utredningens bearbetning av Naturvårdsverket, Statistik över t erritoriella utsläpp och upptag av växthusgaser (naturvårdsverket.se).

Figur 5.4 Utsläpp av växthusgaser från inrikes transporter och arbetsmaskiner 1990–2019

Källa: Utredningens bearbetning av Naturvårdsverket, Statistik över territoriella utsläpp och upptag av växthusgaser (naturvårdsverket.se).

123

Nuvarande användning av fossila drivmedel

SOU 2021:48

Personbilar är den största utsläppskällan och stod för cirka 61 pro- cent av utsläppen från inrikes transporter 2019. Räknas även arbetsmaskinerna in stod personbilarna för 51 procent av utsläppen. Trots att trafikarbetet från personbilar ökade med cirka 9 procent mellan 2005 och 20191 har utsläppen minskat sedan mitten av 2000- talet. En stor del av förklaringen kan tillskrivas en ökad användning av biodrivmedel, framför allt i form av låginblandning i diesel. Att andelen dieselbilar har ökat har bidragit till minskningen på flera sätt. Dieselbilarna är energieffektivare än motsvarande bensinbilar sam- tidigt som diesel sedan mitten på 2010-talet i Sverige innehåller en betydligt högre andel biodrivmedel än bensin. Nya personbilar har också generellt sett blivit energieffektivare under perioden (se även kapitel 16.4).

Utsläppen från tunga fordon (tunga lastbilar och bussar) och lätta lastbilar uppgick till 3,3 respektive 1,5 miljoner ton koldioxid- ekvivalenter 2019. Jämfört med 1990 har utsläppen från tunga fordon minskat med 15 procent medan lätta lastbilar har ökat med 65 procent. Trafikarbetet med lätta lastbilar har under denna period ökat med 161 procent medan tunga fordon ökat med 24 procent.2 Trafikökningen för lätta lastbilar skulle kunna förklaras med att de delvis tagit över uppgifter som tidigare utfördes med personbil (t.ex. hantverkare) eller av tyngre fordon.3

Att utsläppen inte följer trafikarbetet beror liksom för person- bilar på en ökad inblandning av biodrivmedel i bensin och diesel, där det för den tunga trafiken är diesel som dominerar. Även hög- inblandade biodrivmedel har ökat, särskilt i busstrafiken.

Av arbetsmaskinernas utsläpp svarar industrin (inklusive bygg- sektorn) för drygt en tredjedel av utsläppen, medan arbetsmaskiner inom jordbruk och skogsbruk tillsammans beräknas stå för ungefär en tredjedel och arbetsmaskiner inom andra samhällssektorer för resterande utsläpp.

1Trafikanalys (2020a).

2Trafikanalys (2020a).

3Kågeson (2019).

124

SOU 2021:48

Nuvarande användning av fossila drivmedel

5.1.3Bunkring till internationell sjö- och luftfart

Utsläppen från bränsle som den internationella sjöfarten och det internationella flyget tankar i Sverige (ofta kallat internationell bunk- ring) har nästan tredubblats sedan 1990 och uppgick till 9,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2019. Detta bränsle omfattas inte av utred- ningen då endast inrikes transporter inkluderas i uppdraget. Där- emot är det givetvis viktigt att begränsa utsläppen även inom dessa segment.

5.2Drivmedelsanvändning i energitermer

5.2.1Historisk utveckling och fördelning mellan sektorer

I figur 5.5 redovisas energianvändningen i transportsektorn fördelat på olika typer av drivmedel. Bensinanvändningen har halverats sedan år 2000 medan diesel ökat med cirka 50 procent. Eldningsoljor och flygbränsle står endast för 4 procent av användningen. Biodrivmedel ökar kraftigt och står nu för cirka 20 procent av energianvändningen. Elanvändningen, som hittills framför allt bestått av bantrafikens an- vändning, har legat konstant på knappt 3 TWh under hela perioden.

125

Nuvarande användning av fossila drivmedel

SOU 2021:48

Figur 5.5 Energianvändning för inrikes transporter 1990–2019

Arbetsmaskiner ingår ej. Motorbensin och dieselbränsle avser endast fossila komponenter, de förnybara komponenterna ingår i kategorin biodrivmedel

TWh

100

0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

Motorbensin		Dieselbränsle


Tunn eldningsolja nr 1		Tjocka eldningsoljor nr 2-6


Flygbränsle		Naturgas


Biodrivmedel		El

Källa: Energimyndigheten, Statistik över energianvändning för inrikes transporter (energimyndigheten.se).

Biodrivmedelsanvändningen består av dels låginblandade biodriv- medel som blandas in i bensin och diesel, dels av rena och hög- inblandade biodrivmedel. Även biogas används, både i flytande och gasform. I figur 5.6 redovisas fördelningen i energitermer. Obser- vera att figuren endast inkluderar biodrivmedel för inrikes trans- porter. För arbetsmaskiner tillkommer det för år 2019 cirka 3 TWh biodrivmedel ytterligare, framför allt i form av låginblandning i diesel.

I energistatistiken görs ingen fördelning av biodrivmedel på olika trafikslag eller fordonskategorier, däremot behöver denna fördel- ning göras i utsläppsstatistiken för att få rätt utsläpp per delsektor. Användningen av biodrivmedel är enligt utsläppsstatistiken högst i tunga fordon inklusive bussar.4 Även i arbetsmaskiner är andelen biodrivmedel betydligt högre än den exempelvis är i personbilar enligt statistiken. Detta beror i relativt hög grad på att arbetsma- skiner och tunga fordon i högre utsträckning domineras av diesel, som har en högre inblandning än bensin.

4Naturvårdsverket, Information lämnat till utredningen avseende Underlag till Sveriges klimatrapportering till UNFCCC.

126

SOU 2021:48

Nuvarande användning av fossila drivmedel

Figur 5.6

Arbetsmaskiner ingår ej

TWh


2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006		2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Låginblandad FAME							Låginblandad HVO							Ren FAME


Ren HVO							Låginblandad etanol							Höginblandad etanol


Låginbladad biobensin							Biogas

Källa: Energimyndigheten, Statistik över energianvändning för inrikes transporter (energimyndigheten.se).

127

6 Förslag till utfasningsår

Utredningens förslag och bedömningar:

•Användningen av fossila drivmedel i inrikes transporter och arbetsmaskiner i Sverige ska vara utfasad senast 2040. På så sätt underlättas måluppfyllelsen av det klimatpolitiska målet om nettonollutsläpp i hela ekonomin senast 2045.

•Utfasningen kan ske på ett så hållbart och kostnadseffektivt sätt som möjligt genom en kombination av en omfattande elektrifiering, minskad trafik genom ett mer transporteffek- tivt samhälle, och en övergång till långsiktigt hållbara förny- bara drivmedel. Främst vägtransporterna bör elektrifieras så långt och snabbt som möjligt så att förnybara flytande och gasformiga drivmedel frigörs för användning inom arbets- maskiner, flyg och sjöfart.

•Utfasningsåret bör vara ett riksdagsbundet etappmål.

•Kontrollstationer bör genomföras regelbundet, åtminstone i samband med regeringens arbete med att ta fram en ny klimat- handlingsplan under varje mandatperiod.

Skälen för utredningens förslag och bedömningar

Utfasning av fossila drivmedel senast 2040 i Sverige

Målet i det klimatpolitiska ramverket om att Sverige ska nå netto- nollutsläpp senast 2045 och därefter negativa utsläpp innebär enligt regeringens klimatpolitiska handlingsplan att utsläppen från trans- portsektorn i princip behöver nå noll senast 2045.1 Användningen av

1Prop. 2019/20:65 s. 112.

129

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

fossila drivmedel i inrikes transporter och arbetsmaskiner stod 2019 för knappt 40 procent av Sveriges utsläpp av växthusgaser och har en avgörande roll för möjligheten att nå klimatmålet 2045. Regeringen menar därför att det är nödvändigt att användningen av fossila drivmedel i både inrikes transporter och i arbetsmaskiner i princip minskar till noll och att det sätts ett årtal för när utfasningen bör vara genomförd.2 Utredningens uppgift är att föreslå vilket årtal detta bör vara. Till uppgiften hör också att föreslå vilka åtgärder som kan vidtas i ett långsiktigt perspektiv för att utfasningen ska kunna genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Utfas- ningen ska omfatta arbetsmaskiner, vägtrafik, flyg, sjöfart och tåg- trafik men exkludera internationell sjöfart och internationellt flyg.

Tidsintervallet för ett målår för utfasning har av utredningen be- dömts ligga efter 2030 och senast 2045. Utredningen har i analysen utgått från tre olika alternativa årtal; 2035, 2040 och 2045.

Ett tidigare utfasningsår än 2045 för fossila drivmedel skickar dessutom en signal om Sverige som föregångsland. Ett relativt stort antal länder har valt att sätta stoppdatum för användningen av kol i eltillförselsektorn men hittills har inget land valt att formulera ett motsvarande utfasningsår för användningen av fossila drivmedel före 2050. Världen är långt ifrån att nå Parisavtalets temperaturmål. Alla steg som länder tar som ökar takten i utsläppsminskningarna globalt och som visar hur en snabbare omställning skulle kunna gå till, är därför viktiga. Sverige har som medlem i EU även möjligheter att påverka EU:s gemensamma klimatstrategi i riktning mot ytterligare

2Prop. 2019/20:65 s. 144.

130

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

skärpningar genom ett ambitiöst nationellt utfasningsmål. EU ska inom några år börja förhandla ett 2040-mål och ett ambitiöst svenskt mål har då möjlighet att påverka den EU-gemensamma ambitionen. När EU:s ambitioner höjs förbättras även Sveriges förutsättningar att nå den föreslagna utfasningen 2040.

Investeringar i ny teknik och infrastruktur som snabbt behöver göras för att nå en utfasning av fossila drivmedel till 2040 kan dess- utom leda till konkurrensfördelar för företag verksamma i Sverige. Möjligheterna att nå ett sådant resultat ökar om omställningens in- riktning följer den som även andra länder och EU väljer.

De stora förändringar som krävs för att nå en utfasning bedöms däremot inte hinna ske för att nå utfasning på ett hållbart och samhällsekonomiskt effektivt sätt till 2035. Att fasa ut fossila driv- medel 2035 innebär generellt att mer flytande och gasformiga förny- bara drivmedel krävs för att nå utfasning jämfört med att fasa ut ett senare år. I och med att det kan komma att ta tid att skala upp hållbar produktion av drivmedel och att kostnadsbilden för dessa drivmedel är osäker, innebär en högre användning av dessa drivmedel en högre risk. Ett utfasningsår 2035 bedöms inte heller uppfylla ambitionen att fasa ut fossila drivmedel på ett sätt som andra länder kan ta efter.

Se vidare avsnitt 6.3 Val av utfasningsår.

Riksdagsbundet etappmål med regelbundna kontrollstationer

Det föreslagna målet är ett steg på vägen till det långsiktiga utsläpps- målet om nettonollutsläpp 2045 och bidrar i förlängningen till miljö- kvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan. Målet föreslås därför utgöra ett etappmål i första hand under miljökvalitetsmålet.

Det finns många potentiella risker och oförutsedda hinder i ut- vecklingen mot utfasning av fossila drivmedel. Utvecklingen kan också överraska i positiv riktning exempelvis genom att ny utsläpps- snål teknik utvecklas snabbare och till lägre kostnader än vad som i förväg antagits. Ett tydligt årtal för utfasning bör därför komplet- teras med regelbundna kontrollstationer för att säkerställa att ut- vecklingen går i rätt riktning och inte för med sig för stora negativa konsekvenser utifrån ett större hållbarhetsperspektiv.

131

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

En hållbar, systematisk och samhällsekonomiskt effektiv omställning

Centrala åtgärder och styrmedel

Utredningens egna scenarioanalyser, resultat från energiekonomiska modelloptimeringar för de nordiska länderna och EU-kommis- sionens scenarioanalyser pekar mot att en omfattande elektrifiering tillsammans med styrmedel och åtgärder för en minskad trafik jämfört med referensscenariot bör betonas i vägtransportsektorn för att sektorn ska kunna bidra på ett hållbart och kostnadseffektivt sätt till nollutsläpp. Även en fortsatt introduktion av långsiktigt hållbara gasformiga och flytande förnybara och fossilfria drivmedel3, inklu- sive biodrivmedel, är nödvändig för att det ska vara möjligt att fasa ut fossila drivmedel även i trafikslag och arbetsmaskinstillämpningar som kan vara svåra att elektrifiera. Flytande och gasformiga förny- bara drivmedel för användning i förbränningsmotorer är också viktiga för att det ska vara möjligt att fasa ut användningen av fossila drivmedel i befintliga äldre fordon, farkoster och maskiner vid det utfasningsår som väljs.

Centrala styrmedel för att möjliggöra utvecklingen utgörs enligt utredningen av:

•Fortsatt och förändrad reduktionsplikt och på sikt omformad till eller kompletterad med ett utsläppshandelssystem som direkt reglerar mängden utsläpp, se kapitel 7.

•Styrmedel som understödjer utvecklingen av flytande och gasfor- miga förnybara drivmedel som kan användas i befintliga förbrän- ningsmotorer, inklusive förnybar bensin, enligt utredningens förslag i kapitel 8.

•Styrmedel som understödjer ett mer transporteffektivt samhälle och som stödjer utfasningen av fossila drivmedel i alla delar av landet, se kapitel 9.

•Samordnande och utökade insatser för utbyggnad av laddinfra- struktur för el enligt utredningens förslag i kaptel 10.

3I texten kommer termen ”långsiktigt hållbara gasformiga och flytande förnybara och fossil- fria drivmedel” kortas något av praktiska skäl och i stället skrivs ”flytande och gasformiga förnybara drivmedel”.

132

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

•Styrmedel som understödjer marknadsintroduktion av nollut- släppsfordon och maskiner enligt utredningens förslag i kapitel 11, 12, 13 och 14.

Utredningens scenarier för olika utfasningsår

Utredningen har tagit fram ett antal scenarier för att belysa vilka konsekvenser valet av utfasningsår kan komma att få. Scenarierna varierar antaganden om elektrifieringstakt, trafikarbetsutveckling och behov av förnybara drivmedel så att en utfasning nås. De olika scenarioalternativen har som syfte att måla upp ett spann av möjliga framtider.

I utredningens scenario med högst elektrifieringstakt, scenario HögEl, utgörs nybilsförsäljningen av personbilar av enbart nollut- släppsfordon år 2030. Med nollutsläppsfordon (NUF) avses fordon utan koldioxidutsläpp vid körning (från ”avgasröret”). I dagsläget handlar det främst om batterielektriska fordon, men andra tekniker kan tillkomma. De lätta lastbilarna når nollutsläpp i nybilsför- säljningen 2035 och nollutsläpp nås även för majoriteten av nya tunga fordon och arbetsmaskiner omkring 2040, även om det inom vissa segment antas finnas kvar försäljning av nya fordon med för- bränningsmotorer även efter 2040.

Med utgångspunkt i dessa elektrifieringstakter och med en trafik- arbetsutveckling i överensstämmelse med Energimyndighetens senaste referensscenario, beräknas behovet av förnybara flytande och gasformiga drivmedel för inrikes transporter och arbetsmaskiner nå en topp på cirka 40 TWh år 2030 till följd av den aviserade reduk- tionsplikten. För att sedan nå utfasning av fossila drivmedel år 2040 beräknas behovet sjunka till omkring 27 TWh år 2040, varav cirka 4 TWh bensinersättning. Detta kan jämföras med dagens biodriv- medelsanvändning på cirka 20 TWh.

Vid samma antaganden om elektrifieringstakt och trafikarbets- utveckling men med utfasningsår 2035 skulle behovet av förnybara flytande och gasformiga drivmedel (främst biodrivmedel) för att nå utfasning behöva uppgå till drygt 40 TWh vid utfasningsåret, varav cirka 8 TWh antas behöva ersätta bensin. Om utfasningsåret i stället skjuts till 2045 behövs endast cirka 21 TWh för att nå utfasning.

133

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

I figur 6.1 illustreras behovet av flytande och gasformiga förny- bara drivmedel för att nå utfasning vid de tre olika årtalen 2035, 2040 och 2045 enligt diskussionen ovan. Även utredningens scenario med hög elektrifiering i kombination med en lägre trafikarbetsutveckling (HögEl-20%) redovisas här som ett räkneexempel för att illustrera betydelsen av ett minskat trafikarbete.

Figur 6.1 Beräknat behov av flytande och gasformiga förnybara drivmedel beroende på utfasningsår utifrån scenario HögEl (hög elektrifiering) samt HögEl-20% (hög elektrifiering i kombination med ett dämpat trafikarbete)

Utifrån antagande om aviserad reduktionsplikt till 2030

Källa: Utredningens beräkningar.

I figur 6.2 redovisas de relativa bidragen till minskad användning av flytande och gasformiga drivmedel som olika delar i omställningen beräknas få i utredningens scenario ”HögEl-20%” (grön linje i figur ovan). Exempelvis beräknas ett antagande om enbart nollutsläpps- fordon i nyförsäljningen av personbilar från år 2030 och framåt ge en minskning av personbilarnas användning av flytande och gas- formiga drivmedel på 15 TWh 2040 jämfört med samma år i ett referensscenario med enbart beslutade styrmedel. De gröna stap- larna indikerar det kvarstående behovet av flytande och gasformiga drivmedel år 2040 i ”HögEl-20%”, fördelat på bensin-, diesel- respektive flygbränsleersättning.

134

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

Figur 6.2 Användning av flytande och gasformiga drivmedel år 2040. Stapel längst till vänster motsvarar referensscenario (beslutad politik). De streckade staplarna illustrerar de olika bidragen till minskad energianvändning enligt scenario HögEl-20%. De gröna staplarna visar kvarstående behov av flytande och gasformiga drivmedel vid utfasningsåret 2040 i scenario HögEl-20%

Källa: Utredningens beräkningar.

Eftersom utredningen föreslår att en svensk utfasning av fossila drivmedel genomförs några år innan EU når en liknande utfasning, behöver den genomföras på ett sätt som bevarar den fria rörligheten mellan medlemsländerna. För att det ska vara möjligt behöver användningen av förnybara flytande och gasformiga drivmedel främst vara sådana som i framtiden kommer vara godkända att använda i befintliga förbränningsmotorer, alltså s.k. drop-in. Den här typen av drivmedel finns för ersättning av fossil diesel i dag men motsvarande drivmedel behöver även utvecklas för att ersätta fossil bensin. Det antas också att fordonsutvecklingen äger rum för en större marknad än den svenska, främst inom EU, vilket innebär att det kommer bli svårt för Sverige att i stor skala ha landspecifika lösningar. Detta kan också tänkas driva utvecklingen mot drop-in.

Utvecklingen mot utfasning genom hög grad av elektrifiering kommer leda till en betydande efterfrågan på el. I utredningens sce-

135

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

nario HögEl som diskuteras ovan uppgår det direkta elbehovet för inrikes transporter och arbetsmaskiner till 31 TWh år 2040. Om en viss andel av de flytande och gasformiga förnybara drivmedlen består av elektrobränslen kan det dessutom uppstå ett betydande indirekt elbehov för att producera drivmedel. Hur en hög elektrifieringsgrad av fordonsflottan kan påverka belastningen på elnätet beror på hur fordonen används och hur de laddas. För såväl lätta som tunga for- don är bedömningen att huvuddelen av laddningen kommer ske med låg effekt under lång tid. Det kan komma att bli utmanande men genom smarta laddningsstrategier finns möjlighet att jämna ut effekt- topparna (se vidare avsnitt 6.2.6).

En så hållbar och kostnadseffektiv omställning som möjligt

Såväl elektrifieringen av fordonsflottan som en ökad användning av förnybara drivmedel för förbränningsmotorer kommer leda till att utsläppen av växthusgasutsläpp reduceras till låga nivåer vid använd- ningsfasen, men utsläpp kan fortfarande uppstå i produktionsfas- erna. Då produktionsutsläppen sker i andra sektorer, inte sällan även i andra länder, är det viktigt att säkerställa att omställningen inte bara leder till en direkt minskning av utsläpp i transportsektorn och i arbetsmaskinerna i Sverige utan även bidrar till en global minskning av utsläppen. Utredningens bedömning är att en utfasning 2040 kommer leda till en betydande sänkning av växthusgasutsläppen både nationellt och globalt. Inom EU ställs krav som begränsar livscykelutsläppen från förnybara drivmedel och förslag som be- gränsar utsläppen från batteriproduktion och ställer krav på åter- vinning och återanvändning av batterier har nyligen lagts fram. Om batteriproduktionen sker i Europa omfattas den dessutom även av EU:s utsläppshandelssystem.

Hur utvecklingen vad gäller olika hållbarhetsaspekter kopplat till produktion av fordon och drivmedel kommer se ut är dock svårt att förutse. Det blir därmed viktigt att följa utvecklingen noga och vid behov införa nya, alternativt stärka befintliga, hållbarhetskrav vad gäller fordons- eller drivmedelsproduktion.

Det finns även andra hållbarhetsaspekter som är viktiga. Det kan handla om hållbara arbetsvillkor, rättviseaspekter och biologisk mångfald på såväl global som nationell nivå. Utvecklingen behöver

136

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

också bidra till att nå de transportpolitiska målen, inklusive de natio- nella miljökvalitetsmålen, samt regler i EU-direktiv, exempelvis vad gäller luftkvalitet och buller. Det finns även risk att socioekono- miska skillnader som redan finns i samhället förstärks med högre drivmedelspriser och en snabb elektrifiering. Utformningen av styr- medel och åtgärder måste därför utformas så att en hållbar och sam- hällsekonomiskt effektiv transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet uppnås.

Inom EU fasas de fossila drivmedlen ut i en något långsammare takt

Även EU som helhet behöver minska användningen av fossila drivmedel till mycket låga nivåer för att unionens mål om nettonoll- utsläpp till 2050 och det skärpta utsläppsmålet till 2030 ska kunna nås. EU:s gemensamma klimatmål omfattar även internationella transporter med sjöfart och flyg, åtminstone mellan EU-länder. I EU-kommissionens nettonollscenarier från 2018 och 2020, som har en kostnadsoptimerande ansats, minskar utsläppen av växthus- gaser från hela transportsektorn, inklusive flyg- och sjöfart, med sammanlagt omkring 90 procent till 2050 jämfört med 1990. Det är en fortsatt men sjunkande användning av oljeprodukter i internatio- nellt flyg och sjöfart som återstår vid 2050.

I EU-kommissionens scenarier har nästintill hela flottan av personbilar och lätta lastbilar elektrifierats med batterielektrisk drift vid århundradets mitt. Även användningen av fossila drivmedel i tunga vägfordon minskar till nära noll genom bränslecellsdrift, batterielektriska fordon och användning av flytande och gasformiga förnybara och fossilfria drivmedel i förbränningsmotorer.

Den totala energianvändningen minskar på ett betydande vis i scenarierna eftersom eldrift är en mer energieffektiv systemlösning jämfört med förbränningsmotordrift. Marknaden för flytande och gasformiga förnybara och fossilfria drivmedel expanderar samtidigt parallellt med elektrifieringen.

Kommissionen förutsätter också att sjöfart och flyg ges stimu- lans till utveckling av nollutsläpps- och lågutsläppsfartyg och flyg- plan i kombination med att hållbara förnybara och fossilfria driv- medel introduceras och utvecklas.

137

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

6.1Scenarier för analys av utfasningsår

6.1.1Scenarier som verktyg

Utredningen har i uppdrag att föreslå ett årtal för när fossila driv- medel ska vara utfasade i Sverige och vilka åtgärder som kan vidtas i ett långsiktigt perspektiv för att detta ska kunna genomföras på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Utredningen ska även analysera förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar, nationellt och på EU-nivå, samt andra styrmedel som kan upp- nå motsvarande resultat. Konsekvenser för att nå de energi-, klimat- och transportpolitiska målen ska belysas och kvantifieras, inklusive eventuella risker för koldioxidläckage. Tillgängligheten för personer och gods ska särskilt belysas.

För att hantera dessa frågor används scenarioanalyser som ett verktyg. Utredningen har tagit fram ett antal scenarier där de fossila drivmedlen fasas ut i transportsektorn och för arbetsmaskiner, genom att variera antaganden om elektrifieringstakt och trafik- arbetsutveckling. Utifrån resultatet görs både kvalitativa och kvanti- tativa bedömningar av konsekvenser kopplade till olika utfasningsår. Vad som är rimliga eller troliga antaganden fram till 2045 är sam- tidigt förknippat med stor osäkerhet. Utredningen använder sig där- för av scenarier där ett antal olika möjliga framtida utvecklingar för transportsystemet och arbetsmaskiner beskrivs, i stället för att på försöka uppskatta vad som skulle kunna vara den mest sannolika utvecklingen utifrån rådande trender och politiska styrmedel. Det senare benämns ofta i stället ”prognoser”.

6.1.2Utfasning bör ske efter 2030 och senast 2045

För att nå nettonollutsläpp till 2045 i enlighet med riksdagens upp- satta mål behöver utsläppen av växthusgaser minska med minst 85 procent jämfört med 1990, samtidigt som så kallade kompletter- ande åtgärder som mest får uppgå till 15 procentenheter så att den sammanlagda minskningen når nettonoll. Målnivån 2045 är strikt satt och ger endast utrymme till mycket låga utsläpp, främst av andra växthusgaser än koldioxid, i första hand i form av metan och lustgas från diffusa utsläpp i samhället. Målnivån innebär därmed att (sekto-

138

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

riella) växthusgasutsläppen från inrikes transporter och arbets- maskiner i praktiken behöver vara noll år 2045.

Till 2030 finns det redan ett särskilt utsläppsmål för inrikes trans- porter (utom flyg) om 70 procents utsläppsminskning jämfört med 2010. Det finns dessutom ett etappmål till samma år för samtliga växthusgasutsläpp (inte bara transporter) som inte ingår i EU:s ut- släppshandelssystem, den s.k. icke-handlande sektorn, som innebär att utsläppen i denna sektor ska minska med 63 procent jämfört med 1990.

Om 2030 skulle sättas som år för utfasningen av fossila drivmedel skulle det innebära en betydande överprestation i förhållande till de nu gällande etappmålen samma år. Miljömålsberedningen diskute- rade möjligheterna att sätta ett sådant mål till 2030 när beredningen kom överens om de nuvarande etappmålen i klimatramverket.4 Beredningen menade att alternativet att helt fasa ut fossila bränslen och drivmedel till 2030 skulle innebära att Sverige skulle behöva importera stora mängder bioenergi och biodrivmedel till befintliga fordon och maskiner. Dessutom skulle det krävas mer ingripande åtgärder i form av förbud. Beredningen ställde sig inte bakom detta alternativ utan kom i stället överens om de nu gällande etappmålen. Utredningen delar beredningens slutsatser.

Utredningen har av den anledningen valt att göra tolkningen att målåret för när utfasningen av fossila drivmedel ska ha ägt rum i Sverige rimligen ligger efter 2030. Tidsintervallet för det möjliga målåret för utfasningen hamnar i stället, teoretiskt sätt, någonstans mellan 2031 och 2045.

Det finns även ett etappmål satt för år 2040 i det svenska klimat- ramverket. Även detta etappmål behöver finnas med i bilden när målåret för utfasning av fossila drivmedel analyseras. Etappmålet innebär att utsläppen i den icke-handlande sektorn ska ha minskat med minst 75 procent jämfört med 1990.

I figur 6.3 redovisas ett måluppfyllande scenario för den icke- handlande sektorn där etappmålen 2030 och 2040 liksom netto- nollmålet 2045 nås. Underlaget till diagrammet har hämtats från Miljömålsberedningens arbete med målscenarier kopplade till det svenska klimatramverket. Scenariot har uppdaterats med ytterligare utsläppsstatistik och nya scenarier för utsläppsutvecklingen i övriga

4En klimat-och luftvårdsstrategi för Sverige Del 1 SOU 2016:47 s. 130.

139

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

delar av den icke-handlande sektorn, vid sidan av transportsektorn och arbetsmaskinerna.

Figur 6.3 Målscenario för den icke-handlande sektorn i det svenska klimatramverket

Statistik fram till 2018 och sedan målscenario

63% 75%

Källor: Utredningens bearbetning från SOU 2016:21, SOU 2016:47 samt Naturvårdsverket och Jordbruksverket (2019).

Utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter i det uppdaterade scenariot från Miljömålsberedningen minskar med dryga 90 procent 2040 jämfört med 2010, medan utsläppen från arbetsmaskiner redu- ceras i en något långsammare takt, med cirka 75 procent. En slutsats av detta är att användningen av fossila drivmedel behöver begränsas till mycket låga nivåer för att Sverige ska klara av de stora utsläpps- minskningar i samhället som helhet som målen till 2040 respektive 2045 innebär. Vid dessa årtal bör det främst vara utsläpp av lustgas och metan som kvarstår. De kvarvarande utsläppen kommer fram- för allt från jordbrukssektorn men också från produktanvändning och förbränning av förnybara flytande och gasformiga drivmedel5.

5Av växthusgasutsläppen från arbetsmaskiner och transportsektorn stod koldioxid för 98,5 procent år 2019 enligt SCB (2021). Metan och lustgas är därmed ett relativt litet problem i nuläget. Med en hög andel förbränningsmotordrift, framför allt av bränslen som ger upphov till metanutsläpp vid förbränning eller läckage av metan i användningsfasen, skulle dock denna andel kunna öka.

140

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

Av ovanstående framgår att ett målår för när en utfasning av de fossila drivmedlen behöver uppnås kan behöva sättas till 2040 (med tanke på etappmålet). Ytterligare ett möjligt målår att studera är 2045, trots de konsekvenser det skulle kunna få på uppfyllelsen av etappmålet 2040. Även målåret 2035 kan vara intressant för en jäm- förelse. Scenarioarbetet har därför fokuserat på de tre årtalen, 2035, 2040 och 2045. Osäkerheten i en rad antaganden gör att en tätare analys än var femte år inte bedöms vara relevant.

6.1.3Metod för utredningens scenarier av utfasningsår

En minskning av utsläppen av växthusgaser från transportsektorn och arbetsmaskiner kan åstadkommas genom att ersätta förbrän- ningsmotordrivna fordon, farkoster och maskiner med elektri- fierade6 och mer effektiva dito, genom användning av förnybara gas- formiga och flytande drivmedel7 och genom att minska trafikarbetet med fordon som drivs av fossila drivmedel. Med den tidshorisont som analyseras (åren 2035, 2040 och 2045) kommer elektrifierade fordon inte hinna slå igenom fullt ut i hela fordonsparken i och med att omsättningen av fordon i fordonsflottan tar tid. Inte heller trafik- arbetet bedöms kunna begränsas i tillräcklig omfattning för att nå utfasning i kombination med den antagna elektrifieringen. För att fasa ut användningen av fossila drivmedel krävs att förnybara flyt- ande och gasformiga drivmedel fyller det kvarstående behovet i befintliga fordon, farkoster och maskiner och i sådana tillämpningar där introduktion av eldrift bedöms vara svår att genomföra på ett kostnadseffektivt sätt.

Scenarierna är huvudsakligen uppbyggda utifrån att elektrifie- ringstakten i nybilsförsäljningen och trafikarbetets utveckling varie- ras för att beräkna hur behovet av drivmedel i förbränningsmotorer påverkas. Vid utfasningsåret behöver behovet av flytande och gas- formiga drivmedel helt bestå av förnybara alternativ. Fordons-

6Med elektrifierade fordon avses fordon med batterielektrisk drift, som kan laddas stationärt eller dynamiskt (via elväg). Även fordon med bränsleceller kan finnas med som teknik- alternativ.

7Med förnybara gasformiga och flytande drivmedel avses biodrivmedel och olika typer av syntetiska drivmedel (vätgas, elektrobränslen) som kan användas i förbränningsmotor. Även fossilfria drivmedel skulle kunna bli aktuella, men av praktiska skäl skrivs inte samtliga varianter ut varje gång i texten som följer.

141

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

parkens omsättning beräknas med hjälp av Omsättningsverktyget, se avsnitt 6.4.9 för beskrivning.

Styrmedel antas påverka utvecklingen inom samtliga tre områden (elektrifiering/effektivisering, förnybara drivmedel och minskat trafikarbete) och påverkar även i flera olika led, alltifrån forsknings- stöd för tidiga skeden till slutkonsumenters val av färdmedel och inköpsbeslut av fordon. Utvecklingen avgörs dock inte enbart av styrmedel utan har också att göra med andra drivkrafter så som ekonomisk utveckling, preferenser hos konsumenter och andra om- världsförutsättningar. Även tekniska framsteg och effektivisering i produktionen leder till att relativpriser mellan råvaror och produkter varierar över tid och påverkar marknaden.

I verkligheten är relationen mellan såväl de tre områdena som mellan styrmedel, drivkrafter och teknisk utveckling väldigt kom- plex. För att skapa hanterbara scenarier inom utredningens tids- ramar hanteras dessa relationer enbart schematiskt. Ett scenario med snabb framtida elektrifieringstakt antas kunna bero på starka styr- medel, ändrade preferenser hos konsumenter eller snabbt sjunkande produktionskostnader alternativt en kombination av alla dessa förändringar. Dessutom antas utvecklingen äga rum på en större marknad än den svenska, främst inom EU.

Utredningen diskuterar i följande kapitel hur styrmedlen som på- verkar utvecklingen i scenarierna kan behöva utvecklas för att styra samhällsekonomiskt effektivt och med hög effekt men styrkan och omfattning av styrmedlen kommer sannolikt behöva justeras i takt med att utfasningsåret närmar sig. Centrala styrmedel för att möj- liggöra utvecklingen utgörs enligt utredningen av:

•Fortsatt och förändrad reduktionsplikt och på sikt en möjlig förändring av reduktionsplikten så att den direkt reglerar mäng- den utsläpp, se kapitel 7.

•Styrmedel som understödjer ett mer transporteffektivt samhälle och som stödjer utfasningen av fossila drivmedel i alla delar av landet, se kapitel 9.

142

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

•Samordnande och utökade insatser för utbyggnad av laddinfra- struktur för el enligt utredningens förslag i kapitel 10.

•Styrmedel som understödjer marknadsintroduktion av nollutsläpps- fordon och maskiner enligt utredningens förslag i kapitel 11,12, 13 och 14.

I figur 6.4 redovisas kopplingen mellan styrmedel, drivkrafter, teknisk utveckling och utredningens scenarier.

Figur 6.4 Schematisk bild av styrmedel och omvärldsförutsättningar, scenariouppbyggnad och utredningens val av utfasningsår

Källa Utredningen.

Valet av utfasningsår baseras delvis på resultat från scenarierna men också på en bredare analys utifrån exempelvis utredningens styr- medelsanalyser i betänkandets övriga kapitel samt med hänsyn till resultat från andra utfasningsscenarier som gjorts på senare tid. Vad gäller det senare görs en kort sammanställning av resultat från globala scenarier samt EU-kommissionens scenarier i kapitel 2. Ut- redningen har även haft ett utbyte med Energiforsk och IVL som parallellt med utredningen har arbetat fram måluppfyllande scenarier för hela energisystemet med den kostnadsoptimerande energi- systemmodellen TIMES-Nordic. Detta arbete har bedrivits som ett samnordiskt projekt på uppdrag av det Nordiska ministerrådet.8

8Nordic Energy Research (2021).

143

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

Från denna modellering kan slutsatser dras om vad som utifrån modellantagandena faller ut som kostnadseffektiva lösningar. Dessa slutsatser har också tillämpats av utredningen bland annat när det gäller antaganden om vägtransporternas elektrifiering, inklusive val av årtal när försäljningen av nya personbilar respektive tunga fordon kan komma att nå nollutsläpp.

6.1.4Referens- och måluppfyllande scenarier

Scenarioarbetet bygger på ett referensscenario som utgår från en utveckling enligt beslutad politik samt ett antal scenarier som når utfasning. Som referensscenario används Energimyndighetens scenario Referens EU från Scenarier för energisystemet 20219. Som måluppfyllande scenarier har utredningen kombinerat olika utveck- lingsbanor för trafikarbete och elektrifiering. Gällande trafikarbetet är utgångspunkten Energimyndighetens trafikarbetsutveckling som sedan skrivits upp respektive ner för att skapa ett spann på +20 procent respektive -20 procent från 2040 års nivå. För elektri- fiering har två ytterligare utvecklingsbanor tagits fram så att det totalt blir tre nivåer;

•LågEl: motsvarar elektrifieringen i Energimyndighetens scenario

”Referens EU”

•MedelEl: motsvarar en utveckling där nya personbilar når nollutsläpp år 2035, nya lätta lastbilar 2040 och nya tunga lastbilar nära noll år 2050

•HögEl: motsvarar en utveckling där nya personbilar når noll- utsläpp år 2030, lätta lastbilar 2035 och tunga lastbilar (nära noll) år 2040.

I kombination ger detta nio olika scenarier som illustrerar ett inter- vall för det framtida behovet av flytande och gasformiga förnybara drivmedel vid olika årtal. För att begränsa omfattningen i resultat- sammanställningen har dock sex scenarier valts ut, se figur 6.5.

9Energimyndigheten (2021).

144

SOU 2021:48Förslag till utfasningsår

Figur 6.5	Måluppfyllande scenarier för utfasning. Markerade scenarier är
	fokus i den fortsatta analysen


		Högre	Trafikarbete	Lägre
		trafikarbets-	referensbana	trafikarbets-
		utveckling		utveckling




Låg Elektrifiering		LågEl+20%	LågEl	LågEl-20%
(referensbana)



Mellanhög		MedelEl+20%	MedelEl	MedelEl-20%
elektrifiering




Hög elektrifiering		HögEl+20%	HögEl	HögEl-20%

Källa: Utredningen.

De olika elektrifieringsbanorna kan illustrera såväl olika ambitions- nivåer och inriktning i styrmedel, både inom Sverige och EU, som olika takt i den tekniska utvecklingen. På samma sätt kan de olika nivåerna i trafikarbete spegla olika utvecklingar. En lägre trafik- arbetsutveckling än referensbanan skulle kunna uppstå till följd av högre körkostnader på grund av ökad användning av förnybara drivmedel. En utveckling mot ett mer transporteffektivt samhälle där transporter kan utföras mer effektivt, till exempel genom förbät- trad godslogistik och överflyttning av biltrafikarbete till kollektiv- trafik, kan vara en annan bidragande anledning till att trafikarbetet dämpas jämfört med referensbanan. Ett högre trafikarbete än refe- rensbanan kan spegla en utveckling där elektrifieringens lägre kör- kostnader får stort genomslag på trafikarbetet, kanske i kombination med annan teknisk utveckling som automation som i grunden kan förändra hur vi reser och transporterar gods.

Utredningen har haft som ambition att hålla scenarierna transpa- renta och enkla snarare än att gå in för mycket på detaljnivå. Såväl elektrifieringstakt, användning av förnybara flytande och gasformiga drivmedel och trafikarbetsutvecklingen hanteras på en övergripande nivå. Exempelvis görs inga specifika antaganden om huruvida elek- trifiering kommer ske genom batteri- eller bränslecellsteknik i de delar av transportsektorn där de två alternativen främst kan vara aktuella parallellt (tunga fordon, arbetsmaskiner) eller huruvida laddningen av el kommer ske stationärt eller dynamiskt. Samma sak

145

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

gäller om användningen av förnybara flytande och gasformiga driv- medel kommer bestå av biodrivmedel, elektrobränslen eller en blandning av elektrobränslen och biodrivmedel.

Anledningen är att det är en för omfattande uppgift att ta fram scenarier som fångar in allt från kostnader för olika teknikalternativ till kopplingar mellan olika teknikalternativ, samhällsutveckling och trafikarbete, för samtliga tillämpningar av fossila drivmedel i dag. Det finns inte heller modeller på nationell nivå, eller tillräckliga effektsamband, som kan hantera denna komplexitet i sin helhet. Däremot kan olika modeller användas för att belysa delar av syste- met, exempelvis TIMES Nordic som optimerar energisystemet utifrån givna antaganden om kostnads- och transportefterfrågan eller Trafikverkets modellsystem Sampers/Samgods som utifrån bland annat antaganden om transportkostnader modellerar trafik- arbetsutvecklingen. Eftersom utredningen har ett långsiktigt pers- pektiv bedöms det vara mest intressant att fokusera på övergripande resonemang och beräkningar.

Utredningen har även i så stor utsträckning som möjligt haft ambitionen att basera de två tillkommande utvecklingsbanorna för elektrifiering (MedelEl och HögEl) på befintliga scenarier som tagits fram i närtid; olika myndigheters arbeten och bedömningar inom ramen för Fossilfritt Sveriges färdplaner. I vissa fall har utredningen dock behövt göra egna antaganden då underlag saknats.

Energimyndigheten och Trafikverket har tagit fram liknande måluppfyllande scenarier under 2019 och 2020.10 Utredningen har dock valt att inte använda dessa redan befintliga scenarier fullt ur då utvecklingen inom elektrifieringsområdet gått snabbare den senaste tiden än tidigare bedömningar, både för personbilar och tunga for- don. Flera länder och regioner har under senare år exempelvis satt upp mål om nollutsläppsfordon i nybilsförsäljningen 2030–2035 och även fordonstillverkare har gått ut med tydliga ambitioner om att ställa om sin produktion inom en snar framtid (se även kapitel 4).

10Energimyndigheten (2019a) samt Trafikverket (2020a).

146

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

6.2Resultatredovisning

Detta avsnitt redovisar de huvudsakliga resultaten i scenarierna samt vissa centrala antaganden. För en mer detaljerad beskrivning kring antaganden, se avsnitt 6.4. Resultatredovisningen görs både för olika scenarier och olika utfasningsår. Avsnittet är indelat i en ordning som speglar stegen i scenarioarbetet enligt figur 6.4:

•Elektrifiering av fordonsflottan: Hur utredningens antaganden om elektrifiering i nyförsäljningen omsätts i den totala fordons- flottan under perioden fram till 2045.

•Trafikarbetsutvecklingen: Hur trafikarbetet utvecklas i de olika scenarierna.

•Drivmedelsanvändning: Hur de olika kombinationerna av elek- trifiering och trafikarbete påverkar behovet av energi fördelat på el respektive flytande och gasformiga drivmedel.

•Behov av förnybara drivmedel: Hur andelen förnybara flytande och gasformiga drivmedel behöver utvecklas för att nå utfasning vid utredningens tre olika alternativa utfasningsår; 2035, 2040 respektive 2045.

•Möjlig fördelning mellan olika typer av förnybara flytande och gasformiga förnybara drivmedel.

Därefter följer resonemang kring vilka effekter olika scenarier och utfasningsår kan få gällande:

•Total elefterfrågan och effektbehov

•Direkta och indirekta utsläpp av växthusgaser

•Andra miljö- och hälsoaspekter

•Resurseffektivitetsaspekter

•Totala åtgärdskostnader.

Sist i avsnittet görs jämförelser mellan utredningens resultat och energisystemmodelleringar från EU-kommissionen samt Nordic Energy Research där utgångspunkten varit att nå nollutsläpp i EU respektive Norden omkring mitten av 2000-talet.

147

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

Syftet med avsnittet är att lägga grunden för valet av utfasningsår samt i den mån det är möjligt visa hur olika sätt att nå utfasning på- verkar aspekterna ovan. Detta kommer naturligt sammanfalla i vissa delar med konsekvensanalysen i kapitel 16.

6.2.1Elektrifiering av fordonsflottan

Personbilar

Utredningen utgår från tre nivåer av elektrifiering där den lägsta nivån, LågEl, utgår från Energimyndighetens scenario Referens EU

iScenarier för energisystemet 2021.11,12 Detta motsvarar även Trafik- verkets referensscenario i Scenarier för att nå klimatmålet för inrikes transporter – ett regeringsuppdrag13. Andelen laddbara personbilar antas står för 42 procent av nybilsförsäljningen år 2030 och 60 pro- cent år 2040. Elbilarnas andel av de laddbara fordonen antas öka men laddhybriderna kommer finnas kvar i nybilsförsäljningen under hela perioden.

Utredningen har utöver detta två scenarier med ytterligare elek- trifiering som motsvarar två olika årtal när nybilsförsäljningen når 100 procent nollutsläppsfordon14; 2030 och 2035. Utredningen utgår från att nollutsläppsfordon (NUF) i huvudsak kommer inne- bära batterielektriska fordon, men även andra tekniker kan komma att bli aktuella. Laddhybriders andel antas minska från dagens andel av laddbara fordon ner till noll vid år 2030 respektive 2035. I av- snitt 6.4.4. finns en något mer detaljerad beskrivning om dessa an- taganden.

För att översätta nybilsandelar till andel i hela personbilsflottan används Omsättningsverktyget (se kapitel 6.4.9). I figur 6.6 redo- visas dels antaganden om nybilsförsäljning av NUF respektive ladd- hybrider för scenarioåren, dels hur dessa antaganden omsätts till den totala flottan, uttryckt som andel av trafikarbetet med el i respektive elektrifieringsbana.

11Energimyndigheten (2021).

12Utredningen har dock justerat värdet för år 2020 så att det utgår från statistik.

13Trafikverket (2020a).

14Nollutsläpp enligt EU:s definition, dvs. inga koldioxidutsläpp vid körning (”från avgas- röret”). Detta innebär i praktiken batterielektriskafordon, bränslecellsfordon samt förbrän- ningsmotorer drivna med bränslen som inte innehåller kol.

148

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

Figur 6.6 Andel NUF och laddhybrider i nybilsförsäljning för personbilar i respektive elektrifieringsbana (vänster) samt andel eldrift*

i totala personbilsflottan (höger)

*Andel eldrift (höger) motsvarar den andel av trafikarbetet i hela flottan som utförs med eldrift och inkluderar både elbilar samt laddhybriders trafikarbete med el.

Antalet personbilar i flottan och i nybilsförsäljningen antas öka i takt med trafikarbetet, se nästföljande avsnitt. I scenarierna med lägre trafikarbete antas antalet fordon i trafik vara proportionerligt lägre, dvs. fordonsantalet minskar medan trafikarbetet per bil är konstant. Motsvarande gäller i scenarierna med högre trafikarbete. Att scenarierna med lägre/högre trafikarbete också har lägre/högre antal bilar är inte självklart. Ett lägre trafikarbete skulle kunna åstad- kommas både genom oförändrat antal fordon som körs kortare sträckor eller färre antal bilar som körs oförändrad sträcka. Utveck- lingen i samhället kan påverka detta så som bildelning och själv- körande fordon. Figur 6.7 redovisar scenarierna uttryckt som antal personbilar i personbilsflottan olika årtal, med fördelning på nollut- släppsfordon (i huvudsak elbilar), laddhybrider och förbrännings- motor. År 2030 uppgår antalet laddbara bilar till omkring 2,5 mil- joner i HögEl-scenariot.

149

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

Figur 6.7 Antal personbilar i flottan fördelat på bilar med enbart förbränningsmotor, laddhybrider och nollutsläppsfordon år 2030 och 2040 i respektive scenario

Källa: Utredningens beräkningar.

Elektrifiering lätta lastbilar

Nybilsförsäljningen av nya lätta lastbilar domineras i nuläget av diesel- drivna fordon. Andelen laddbara fordon i nybilsförsäljningen uppgick till sex procent år 202015, större delen batterielektriska, vilket är lägre än för personbilar. För LågEl-scenariot antas utvecklingen följa Energimyndighetens Referens EU, där andelen eldrift i hela flottan av lätta lastbilar ökar till sex procent 2030 och 19 procent 2040.

I MedelEl och HögEl är utgångspunkten för nybilsförsäljningen att utvecklingen förskjuts i tid med fem år jämfört med motsvarande scenario för personbilar, för att spegla att utvecklingen i nuläget ser ut att gå något långsammare för lätta lastbilar. Liksom för person- bilar används Omsättningsverktyget för att beräkna hur antagen ny- bilsförsäljning omsätts i den totala flottan. I figur 6.8 visas dels in- data i form av nybilsförsäljning, dels resultatet uttryckt som andel av trafikarbetet med el i respektive elektrifieringsbana. Det antas en viss andel laddhybrider i LågEl-scenariot, men i MedelEl och HögEl antas laddhybriders andel av nyförsäljningen att vara marginell.

15Trafikanalys (2021).

150

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

Figur 6.8 Andel NUF och laddhybrider i nybilsförsäljning för lätta lastbilar i respektive elektrifieringsbana (vänster) samt andel eldrift*

i totala flottan av lätta lastbilar (höger)

*Andel eldrift (höger) motsvarar den andel av trafikarbetet i hela flottan som utförs med eldrift och inkluderar både elbilar samt i LågEl-scenariot även laddhybriders trafikarbete med el.

Elektrifiering tunga lastbilar

För tunga lastbilar (lastbilar över 3,5 ton) är dieselbilar dominerande och ellastbilar har ännu inte fått något större genomslag. Den tek- niska utvecklingen går dock snabbt framåt och de båda inhemska producenterna AB Volvo och Scania har numera lastbilar med eldrift i sitt sortiment.

LågEl-scenariot utgår från Energimyndighetens ReferensEU som ger två procent elektrifiering år 2030 och tio procent år 2040, räknat som andel av det totala trafikarbetet med tunga lastbilar.

MedelEl-scenariot motsvarar en elektrifieringsnivå för totala tra- fikarbetet på tio procent år 2030 och 30 procent år 2040 enligt Trafikverkets Basprognos 2020.16

HögEl-scenariot utgår från det höga scenariot i branschens färd- plan för tunga fordon17 med en nybilsandel på 50 procent år 2030.18 Detta omsätts av utredningen till en andel av trafikarbetet på omkring 20 procent el år 2030. För perioden efter 2030 finns ingen bedömning gjord inom ramen för färdplanen. Utredningen har gjort en ungefärlig bedömning utifrån antagandet om en successiv ökning

16Denna utveckling ligger relativt nära Energimyndighetens Elektrifieringsscenario i Scenarier för Energisystemet. Nybilsförsäljningen i MedelEl fram till 2030 ligger dessutom relativt nära det låga scenariot i Färdplanen för tunga fordon, där nybilsförsäljningen uppgår till 30 procent år 2030.

17Fossilfritt Sverige – Fordonsindustrin tunga fordon (2020).

18Detta ligger exempelvis i linje med AB Volvos ambition att 50 procent av nybilsförsälj- ningen inom EU ska vara ellastbilar 2030. Detta skulle i praktiken kunna innebära en högre andel i Sverige.

151

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

upp till en andel på 90 procent elektrifierade fordon (inkl. bränsle- cell) av nybilsförsäljningen år 2040. Detta är i linje med den ambition om att senast 2040 endast sälja fossilfria nya tunga fordon som de europeiska tillverkarna av tunga fordon uttryckt (se även kapitel 12).19 Utifrån Omsättningsverktyget innebär detta en andel av flottan med eldrift år 2040 på cirka 65 procent vilket också antas vara andelen av trafikarbetet.20 I figur 6.9 visas indata i form av nyför- säljning respektive resultatet uttryckt som andel av trafikarbetet

med el i de olika elektrifieringsbanorna.

Figur 6.9 Andel NUF i nyförsäljning av tunga lastbilar i respektive elektrifieringsbana (vänster) samt andel eldrift* i totala fordonsflottan(höger)

*Eldrift antas här i första hand motsvara helelektrisk eldrift men skulle också kunna inkludera bränslecellsdrift. En viss andel av nollutsläppsfordonen skulle utöver detta kunna bestå av vätgas i förbränningsmotor, det görs dock inget specifikt antagande om detta, se dock 6.2.13 där andra scenarier redovisas.

Elektrifiering arbetsmaskiner

Arbetsmaskiner är ett område med stor bredd vad gäller typ av maskiner och användningsområden. Elektrifieringstakten för olika segment av arbetsmaskiner beror utöver de branschvisa förutsätt- ningarna (se avsnitt 6.4.8) även på omsättningstiden. Vissa arbets- maskiner, exempelvis inom jordbruket, har väldigt lång livslängd medan omsättningen i andra segment byts ut i snabb takt. Detta får betydelse för hur snabbt elektrifieringen kan gå. Hur arbetsmaskin- erna används påverkar också möjligheterna till elektrifiering.

Utifrån målbilderna i branschernas färdplaner inom Fossilfritt Sverige, kompletterad med egna bedömningar av åtgärdsmöjlighet-

19PIK, ACEA december 2020. The transition to zero-emission road freight transport.

20Hur andel i flottan korrelerar med andel av trafikarbetet beror på flera faktorer som är osäkra, framför allt hur körsträckan med ellastbilar kommer utvecklas i förhållande till förbränningslastbilar.

152

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

erna i de branscher som inte omfattas av några färdplaner har följ- ande scenarier konstruerats.

För LågEl-scenariot är utgångspunkten Energimyndighetens ReferensEU där efterfrågan på drivmedel för arbetsmaskiner antas minska något över tid. En viss (dock väldigt begränsad) elektrifie- ring ingår i referensscenariot, framför allt för gruvdrift.

I HögEl antas jord-och skogsbruket ha elektrifierats i sådan ut- sträckning att 20 procent av arbetet med arbetsmaskiner utförs med nollutsläppsfordon (dvs. batteridrift, bränslecell). Industri- och byggbranschen antas ha elektrifierats i något snabbare takt och står för 50 procent av arbetet 2040. Offentlig sektor och hushållens användning av arbetsmaskiner antas kunna elektrifieras ännu något snabbare, se figur nedan. I MedelEl antas elektrifieringen uppgå till en nivå som ligger mellan elektrifiering i LågEl och HögEl. I figur 6.10 redovisas elektrifieringstakten i MedelEl och HögEl.

Figur 6.10 Andel eldrift* av utfört arbete med arbetsmaskiner i scenario MedelEl respektive HögEl

6.2.2Trafikarbetsutvecklingen

Som referensbana för trafikarbetet för både lätta och tunga fordon använder utredningen Energimyndighetens trafikarbetsutveckling i deras scenario ReferensEU. För lätta fordon (personbilar och lätta lastbilar). ger detta totalt 25 procents ökning mellan 2018 och 2040 för lätta fordon Detta är relativt nära Trafikverkets senaste basprog- nos, där motsvarande siffra är 27 procent mellan 2017 och 2040.

153

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

Trafikutvecklingen påverkas av många faktorer, bland annat befolk- ningsutveckling och ekonomisk utveckling.21

För tunga fordon ökar trafikarbetet med 18 procent till år 2040 från 2018 års nivå. Detta är betydligt lägre än i Trafikverkets bas- prognos, där godstransporterna på väg ökar med omkring 44 pro- cent till 2040 jämfört med 2017 och med närmare 70 procent till 2060. Mellan 2000 och 2018 har trafikarbetet med lastbil ökat med tolv procent.22 Energimyndighetens trafikarbetsutveckling är där- med mer i linje med historisk utvecklingstakt under de senaste åren medan Trafikverkets basprognos visar en betydligt högre tillväxttakt än historiskt. Utredningen går inte in närmare på orsakerna till denna skillnad, men det finns indikationer på att godstransportefter- frågan överskattats i Trafikverkets tidigare prognoser. Transportarbe- tet är korrelerat med BNP-tillväxten och industriproduktionen men sambandet har minskat över tid i takt med strukturomvandling.23

Utredningen har även tagit fram ett högfall respektive ett lågfall som motsvarar +20 procent respektive -20 procent från referens- banan år 2040. Ökningen respektive minskningen fram till 2040 antas ske successivt. Detta är tänkt att ge ett spann inom vilket trafikarbetet sannolikt kommer befinna sig. Referensbanan, hög- fallet och lågfallet redovisas i figur 6.11 och 6.12 nedan. Spannet ska ses som ett sätt att illustrera trafikarbetets betydelse för utfasningen av fossila drivmedel och är alltså inte en potentialbedömning över hur vad som är rimligt eller önskvärt att åstadkomma. Även utveck- lingen i Trafikverkets Basprognos 2020 redovisas i figurerna för jäm- förelse. Utredningens utvecklingsbana med högre trafikarbete (+20% från år 2040 års nivå) motsvarar för tunga fordon ungefär Trafikverkets basprognos 2020.

21Se Energimyndigheten (2021) för förutsättningar vad gäller befolkningsutveckling och andra underliggande drivkrafter till trafikarbetsutvecklingen.

22Trafikanalys (2021a).

23CTS (2016).

154

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

Figur 6.11 Utredningens trafikarbetsantaganden för lätta fordon i relation till Trafikverkets basprognos 2020

Trafikverket prognostiserar endast 2040 och 2065, här antas linjär utveckling 2017–2040, respektive 2040–2065

Källa: Utredningens bearbetning av underlag från Energimyndigheten (2021) samt Trafikverket24.

Figur 6.12 Utredningens trafikarbetsantaganden för tunga lastbilar i relation till Trafikverkets basprognos 2020

Trafikverket prognostiserar endast 2040 och 2065, här antas linjär utveckling 2017–2040, respektive 2040–2065

Källa: Utredningens bearbetning av underlag från Energimyndigheten (2021) samt Trafikverket.25

24Trafikverket, Översikt Prognosresultat – Trafikverkets basprognoser 2020-06-15 (excelfil).

25Ibid.

155

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

6.2.3Drivmedelsanvändning för transport och arbetsmaskiner

Kombinationen av elektrifieringstakt och antaget trafikarbete/ar- betsmaskinsanvändning respektive år ger ett totalt behov av flytande förnybara och gasformiga drivmedel och el enligt figur 6.13. Energi- användningen minskar betydligt under perioden i samtliga av utredningens scenarier. I Scenario LågEl, med relativt sett lägre elek- trifieringstakt, går energianvändningen från dagens cirka 95 TWh till drygt 70 TWh år 2045, varav cirka 15 TWh el. Med en starkare elektrifieringstakt enligt Scenario HögEl hamnar energianvänd- ningen omkring 55 TWh samma år, varav cirka 35 TWh el.

Figur 6.13 Total drivmedelsanvändning i utredningens scenarier fördelat på flytande och gasformiga drivmedel respektive el*

Inkluderar hela transportsektorn samt arbetsmaskiner

* I beräkningen antas alla nollemissionsfordon utgöras av batterielektriska fordon.

Energianvändningen fördelad på delsektorer redovisas i figur 6.14. Personbilar som står för den största delen av energianvändningen i dag minskar sin andel kraftigt under perioden, från cirka 46 TWh 2018 till drygt 20 TWh 2045 i scenariot HögEl.

156

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

Figur 6.14 Energianvändning fördelat på delsektor, TWh respektive år och scenario

Utredningen har även ett specifikt uppdrag kring frågan om förbud mot försäljning av nya bensin- och dieselbilar, se kapitel 11 och 15. I scenarierna motsvarar de två elektrifieringsbanorna för personbilar två olika infasningsår för enbart nollutsläppsfordon i nybilsförsälj- ningen; 2035 (MedelEl) respektive 2030 (HögEl). HögEl scenariot ger, inte oväntat, en lägre energianvändning än MedelEl. Skillnad- erna minskar något över tid och mot slutet av perioden, 2045, är ungefär samma andel av personbilsflottan elektrifierad i båda fallen, se figur 6.15.

157

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

Figur 6.15 Energianvändningen för personbilar, TWh respektive år och scenario, fördelat på flytande och gasformiga drivmedel och el

Källa: Utredningen.

6.2.4Behov av förnybara flytande och gasformiga drivmedel för att nå utfasning 2035, 2040 respektive 2045

Vid de olika utfasningsåren (2035, 2040 respektive 2045) behöver användningen av flytande och gasformiga drivmedel i figurerna ovan helt och hållet bestå av förnybara alternativ. Utgångspunkten är att drivmedelsanvändningen totalt sett inte påverkas av valet av utfas- ningsår. I Scenario LågEl antas exempelvis energianvändningen år 2040 uppgå till 70 TWh oavsett om utfasningsåret är 2040 eller 2045, det är endast fördelningen mellan fossila och förnybara flytande och gasformiga drivmedel som skiljer sig.26

Att andelen förnybara drivmedel behöver vara i det närmaste 100 procent vid utfasningsåret är givet, men hur utvecklingen ser ut fram tills dess är inte lika självklart och beror framför allt på utform- ningen av de styrmedel som styr in förnybara drivmedel, se diskus- sionen i kapitel 7. I och med att tidshorisonten är långt fram i tiden

26Själva målet om utfasning skulle i sig kunna påverka utvecklingen. Utredningen ser dock att det i huvudsak är styrmedlen som leder till målet inte målet i sig som påverkar drivmedels- användningen, se även ett resonemang i 6.4.6. om återkopplingar.

158

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

har utredningen valt att inte göra någon detaljerad bedömning av den exakta styrmedelsutformningen. I stället utgår resonemanget från två hållpunkter: reduktionspliktens utformning fram till och med 2030 samt att de fortsatta styrmedlen styr in 100 procent förnybara drivmedel vid respektive utfasningsår. Mellan 2030 och respektive utfasningsår antas infasning upp till 100 procent förnybara driv- medel ske linjärt. I figur 6.16 redovisas det beräknade behovet av för- nybara flytande och gasformiga drivmedel i respektive scenario beroende på om utfasning sker 2045, 2040 eller 2035.

Spannet mellan de olika scenarierna och utfasningsåren är mycket stora. År 2045 skiljer det drygt 35 TWh i användning av bio- och elektrobränslen mellan det högsta och lägsta scenariot. I nästintill samtliga scenarier och med samtliga utfasningsår når behovet av flyt- ande och gasformiga drivmedel en högstanivå vid år 2030–2035. Detta beror på att nuvarande styrmedel är utformade för att nå målet om 70 procents minskning av utsläppen från inrikes transporter till 2030.

Vid ett utfasningsår 2040 eller 2045 skulle denna topp kunna und- vikas genom en annan styrmedelsutformning, om det anses önskvärt att dämpa behovet av flytande och gasformiga förnybara drivmedel under perioden fram till utfasningsåret. Men en sådan begränsning kan i sin tur troligen föra med sig att 70-procentsmålet inte nås och de kumulativa utsläppen blir högre fram till utfasningsåret.

Vid ett utfasningsår 2035 blir behovet av förnybara flytande och gasformiga drivmedel ytterligare högre jämfört med nivåerna 2030, utom i fallet med en hög elektrifieringstakt och låg trafikarbetestill- växt (HögEl-20%), då behovet sjunker något.

159

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

Figur 6.16 Behov av flytande och gasformiga förnybara drivmedel

för respektive scenario och utfasningsår

Källa: Utredningens beräkningar.

160

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

6.2.5Möjlig fördelning mellan olika typer av biodrivmedel/elektrobränslen

I diskussionen hittills har det inte gjorts några antaganden om vilka flytande och gasformiga förnybara drivmedel som kan komma att bli aktuella för utfasningen. Det finns två huvudsakliga alternativ; drop- in drivmedel som kan användas i befintliga fordon eller drivmedel för dedikerade fordon (se även kapitel 6.4.1 för diskussion om teknik- alternativ).

För att omställningen ska fungera i ett EU-sammanhang behöver de långsiktigt hållbara förnybara flytande och gasformiga drivmed- len för vägfordon främst bestå av drop-in drivmedel, som kan god- kännas för användning i fordon i hela EU, se kapitel 7 och 8. För att möjliggöra en successiv ökning av bioandelen i bensin och diesel krävs både teknisk utveckling och att standarder och specifikationer utvecklas, se även kapitel 7.5.2.

Fordon särskilt utvecklade för biodrivmedel kan därmed enbart utgöra en mindre andel av fordonsparken och av utfasningen av de fossila drivmedlen totalt. Att upprätthålla distribution av dedikerade biodrivmedel kan också bli svårt utifrån dessa förutsättningar, se kapitel 16. Därmed framstår alternativ som konvertering av bilar till exempelvis E85 eller biogas som svårframkomliga. Generellt är det också betydligt mer kostnadseffektivt att påverka inflödet i fordons- flottan än att i efterhand investera i konverteringsåtgärder för bilar med kort återstående livslängd (se om konvertering också kapitel 11).

I figur 6.17 visas energianvändningen i utredningens scenarier uppdelad på olika drivmedel utifrån antagandet att drop-in succes- sivt ersätter fossil bensin och diesel.27 Bensinanvändningen sjunker kraftigt i samtliga scenarier, även LågEl-scenariot där användningen är omkring 13 TWh år 2040 medan den i HögEl-scenariot endast uppgår till omkring 4 TWh samma år.

Användningen av bensinmotorer skulle kunna bli betydligt större än vad som antagits i scenarierna om fördelningen mellan bensin- och dieselbilar i nybilsförsäljningen av personbilar skulle utvecklas mot större andel bilar med bensinmotorer. En sådan utveckling skulle bland annat kunna understödjas av om priserna på diesel skulle stiga betydligt mer än priserna på bensin, en effekt som skulle kunna

27Som beskrivs i kapitel 6.4.4 antas nybilsförsäljningen av bränsledrivna personbilar framöver fördelas lika mellan bensin och dieselbilar samt att alla laddhybrider kommer vara bensin- drivna.

161

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

följa av den nuvarande inriktningen på reduktionsplikten till 2030, se kapitel 7. Med antagandet att alla nya bränsledrivna personbilar skulle vara bensindrivna från i dag och framåt skulle bensinanvänd- ningen år 2040 uppgå till omkring det dubbla jämfört med figuren nedan, dvs. omkring 30 TWh i LågEL-scenariot och 10 TWh i Hög- El-scenariot.

HVO skulle i princip kunna användas som ersättning för fossil diesel i befintliga dieselmotorer redan i dag. Det handlar dock även på detta område om att nya produktionsanläggningar behöver komma på plats. Dessutom behöver råvarubasen för framställning av långsiktigt hållbar diesel breddas till lignin/cellulosa och el/kol- dioxid/vätgas för att åtgärden ska vara möjlig i större skala när även andra länder genomför ytterligare åtgärder för att minska sin an- vändning av fossil diesel. Efterfrågan på bioråvara till den här typen av drivmedel behöver dessutom främst komma från sjöfart och flyg, se kapitel 8.

Teknik för att framställa förnybara drivmedel och olika typer av elektrobränslen finns utvecklad för flygbränsle och för att ersätta fossil diesel. Utveckling av marina bränslen pågår också. Teknik för att ersätta fossil bensin i större omfattning finns också men har inte tillämpats i full skala.

Figur 6.17 Flytande och gasformiga drivmedel fördelat på drivmedelstyp/motortyp för åren 2035, 2040 och 2045

Källa: Utredningens beräkningar.

162

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

För tunga fordon är utrymmet för dedikerade fordon eventuellt något större än på lätta sidan i och med att elektrifiering är en utma- ning i vissa lastbilssegment. Drivmedel som skulle kunna vara aktu- ella är flytande biogas (LBG) och ED95. Även vätgas i förbrän- ningsmotor diskuteras i vissa applikationer. I dagsläget är antalet fordon som kan drivas med dessa drivmedel mycket litet och för att försäljningen av flytande och gasformiga drivmedel ska öka krävs en relativt stark nyförsäljning av sådana fordon samtidigt som infra- strukturen byggs ut. Ett räkneexempel för att illustrera detta: Om 20 procent av nybilsförsäljningen av tunga lastbilar antas bestå av LBG-fordon under åren 2021 till 2040 skulle det motsvara ett behov på ungefär 4 TWh LBG år 2040.

6.2.6Total elefterfrågan och effektbehov

Den totala efterfrågan på el för att försörja transportsektor och arbetsmaskiner beror på omfattningen av den direkta elektrifie- ringen genom batterielektriska fordon samt behovet av el för att producera eventuella elektrobränslen och vätgas. Som redovisats tidigare i detta kapitel motsvarar energimängderna den mängd (och form) som krävs för själva framdriften av fordonet (den el som krävs för själva framdriften av ett eldrivet fordon och det flytande driv- medel som krävs för ett bränsledrivet fordon). Om det sker en om- fattande introduktion av elektrobränslen som komplement till bio- drivmedel kommer dock det totala elbehovet bli betydligt större (samtidigt som behovet av biomassa för biodrivmedel minskar). Det kan även tillkomma ett ökat elbehov jämfört med utredningens beräkningar om bränslecellsdrift blir ett alternativ till batteri- elektrisk drift, då det krävs mer el för att gå vägen via vätgas till el- drift än vid batterielektrisk drift.

Utredningen gör som tidigare nämnts ingen mer detaljerad upp- delning av drivmedlen eller fordonen än den som redovisats ovan, men som ett räkneexempel redovisas här det totala elbehovet 2040 utifrån två olika utgångspunkter: att de kvarstående flytande och gasformiga drivmedlen 2040 utgörs helt av biodrivmedel respektive att utgörs helt av elektrobränslen.

I figur 6.18 redovisas elbehovet i de två fallen. Även behovet av biodrivmedel har lagts in. Elbehovet ökar från cirka 30 TWh i fallet

163

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

med endast biodrivmedel till drygt 80 TWh med elektrobränslen. Samtidigt minskar biodrivmedelsbehovet från 27 TWh till 0 TWh.

Figur 6.18 Uppskattat totalt behov av el och biodrivmedel för utfasning 2040 beroende på antaganden om biodrivmedel kontra elektrobränslen. År 2040 i Utredningens HögEl-scenario

Källa: Utredningens beräkningar. Elektrobränslen utgörs här av FT-diesel med ett uppskattat behov på 2 kWh el för att producera 1 kWh diesel enligt Brynolf S, et.al (2018).

Hur en hög elektrifieringsgrad av fordonsflottan kan tänkas påverka belastningen på elnätet beror på hur fordonen används och hur de laddas, se även kapitel 10. För såväl personbilar som tyngre fordon är bedömningen att huvuddelen av laddningen kommer ske med låg effekt under lång tid.

I en studie från Chalmers har effekten av en hög andel elbilar (60 procent) i det svenska transportsystemet modellerats.28 Modell- beräkningen indikerar att 3,8 miljoner elbilar skulle öka elbehovet med 11 TWh i Sverige och samtidigt tillföra en betydande batteri- kapacitet i det svenska elsystemet. En optimerad laddningsstrategi för elbilarna skulle enligt modellresultaten kunna bidra till att minska behovet av toppeffekt i elsystemet under de högst belastade timmarna. Om även vehicle-to-grid teknik skulle tillämpas, skulle minskningen kunna bli ännu större. Utan optimering skulle elbilarna i stället kunna öka effekttopparna i elsystemet på ett betydande vis.29

28M. Taljegard (2018).

29Studien refereras i SOU 2018:76 s. 284 f.

164

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

Vad gäller tunga fordon har Trafikverket bedömt att om många lastbilar nyttjar samma depå, adderar effekterna till nivåer som kan vara utmanande för tillgänglig kapacitet i vissa lokala elnät. Rester- ande laddning behöver genomföras under arbetspass. De flesta tunga lastbilarna står still minst en gång per dag, i mellan 30 minuter och 2 timmar. Dessa stopp är relativt jämnt fördelade över en tidsperiod på 8 till 10 timmar. I och med att alla lastbilar inte behöver snabb- ladda varje dag och stoppen, där lastbilarna även skulle kunna snabb- ladda, är utspridda över en lång tidsperiod, behöver belastningen på elnätet inte bli betydande.30

6.2.7Direkta utsläpp av växthusgaser

De direkta utsläppen i landet (även benämnda territoriella utsläpp) från transportsektorn och arbetsmaskinsanvändningen skiljer sig inte markant mellan de olika måluppfyllande scenarierna. Detta beror på att biodrivmedel och el inte har några direkta utsläpp enligt den metodik som används för rapporteringen av växthusgaser. Figur 6.19 redovisar utredningens beräkning av direkta utsläpp av växthusgaser under förutsättning att utfasningsåret är 2045. Beräk- ningen baseras på fordonsflottans sammansättning, andel förnybara drivmedel och trafikarbete enligt beskrivning ovan och i avsnitt 6.4.

30Trafikverket (2021a).

165

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

Figur 6.19 Direkta växthusgasutsläpp från transportsektorn och arbetsmaskiner vid utfasning 2045 i LågEl respektive HögEl-scenarierna. Referensscenario redovisas för jämförelse

Källa: Utredningens beräkningar.

För utfasning 2040 respektive 2035 kommer scenarierna (LågEl och HögEl) också likna varandra och det fyller därmed ingen funktion att redovisa alla scenarier. I stället illustreras i figur 6.20 det generella resultatet genom att för HögEL-scenariot visa utfasningsbanorna till 2040 respektive 2035 i förhållande till 2045 (den röda linjen är sam- ma som i figur 6.19).

166

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

Figur 6.20 Direkta växthusgasutsläpp från transportsektorn och arbets- maskiner vid utfasning 2045, 2040 respektive 2035 i HögEl-scenariot. Referensscenario redovisas för jämförelse

Källa: Utredningens beräkningar.

De kumulativa utsläppen, dvs. den sammanlagda mängden utsläpp över hela perioden, illustreras i figur 6.21 för respektive scenario. Skillnaden mellan staplarna indikerar vilken utsläppsreduktion som är möjligt att åstadkomma genom att införa ett utfasningsår som ligger innan år 2045. Exempelvis skulle ett utfasningsår 2035 i stället för 2045 ge en besparing på omkring 25 miljoner ton koldioxidekvi- valenter utifrån den elektrifieringstakt och trafikarbetsutveckling som gäller för scenario LågEl. Motsvarande för HögEl blir cirka

14miljoner ton. Om utfasningen i stället sätts till 2040 blir motsvar- ande besparing omkring 12 miljoner ton koldioxidekvivalenter i scenario LågEl och 6 miljoner ton i scenario HögEl.

167

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

Figur 6.21 Kumulativa direkta utsläpp 2020–2045 i utredningens scenarier beroende på utfasningsår

Miljoner ton CO2e

180

160

140

120

100

LågEl LågEl-20% MedelEl

HögEl HögEl+20% HögEl-20%

Utfasning 2045	Utfasning 2040	Utfasning 2035

Källa: Utredningens beräkningar.

Det bör noteras att de kumulativa besparingarna i hög grad beror på antaganden som görs om reduktionspliktens utveckling under åren fram till 2035. Om reduktionsplikten i stället skulle antas utvecklas linjärt från i dag fram till 100 procent respektive ufasningsår skulle de kumulativa utsläppen bli högre i scenarierna. Att under dessa för- utsättningar sätta 2035 som utfasningsår i stället för 2045 ger då ungefär dubbelt så stora besparingar i termer av kumulativa utsläpp under perioden 2020–2045. Förhållandena mellan scenarier kvarstår dock.

6.2.8Indirekta utsläpp av växthusgaser

Att utfasningsåret 2035 ger lägre kumulativa utsläpp än 2040 är inte speciellt förvånande. Minskande territoriella utsläpp är givetvis posi- tivt, men ur ett bredare perspektiv skulle det vara problematiskt om minskningen inte samtidigt åtföljs av en minskning även utanför Sveriges gränser. Utredningen har därför försökt att kvantifiera även indirekta utsläpp, dvs. utsläpp som uppstår utanför transportsektorn (både inom Sverige och utanför Sveriges gränser). Detta inkluderar

168

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

utsläpp från fordons- och batteritillverkning samt tillverkning av drivmedel. För antaganden bakom dessa beräkningar, se avsnitt 6.4.3.

I figur 6.22 redovisas utsläppen av växthusgaser ur ett livscykel- perspektiv i utredningens scenarier i fallet utfasning 2040. Figuren redovisar utsläpp i en framtid där utsläpp från fordons- och driv- medelsproduktionen successivt minskar, dvs. illustrerar en möjlig utveckling i en omvärld som också ställer om. I LågEl-scenariot blir utsläppen för fordonsproduktionen generellt lägre än i HögEl- scenariot; å andra sidan bli utsläppen från biodrivmedelsanvänd- ningen högre i LågEl-scenariot. Sammantaget blir skillnaderna mellan scenarierna relativt liten.

Figur 6.22 Beräkning av växthusgasutsläpp per år från fordonsproduktion och drivmedelsanvändning ur ett livscykelperspektiv. Utfasning sker år 2040. Referensscenario redovisas för jämförelse

I fordonsproduktionsutsläpp inkluderas endast vägfordon, inte produktion av arbetsmaskiner, farkoster etc. Dock ingår utsläpp från all drivmedelsanvändning inom transportsektorn och arbetsmaskiner

Källa: Utredningens beräkningar. Utvecklingen av utsläpp antas ske enligt Sustainable development (se avsnitt 6.4.3.), dvs. utsläppen från produktion av fordon och biodrivmedel minskar över tid.

Om det i stället antas att utsläppen från produktion av fordon och drivmedel inte minskar nämnvärt från dagens nivåer (enligt ”stated policy” i avsnitt 6.4.3) skulle utsläppen generellt ligga högre än i figur 6.22 för samtliga scenarier. År 2040 skulle exempelvis LågEl-

169

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

scenariot ligga runt 8,5 miljoner ton CO2e, vilket är cirka 35 % högre än i figuren ovan. HögEl skulle landa runt 7,5 miljoner ton CO2e, vilket är cirka 45 % högre än i figur ovan.

I vilken mån Sverige bidrar till utsläpp i andra länder genom att sätta ett utfasningsår tidigare än 2045 beror på hur stor del av fordons- och biodrivmedelsproduktionen som kommer ske i landet och hur stor del som importeras. Av utsläppen i figur 6.22 är det endast de direkta utsläppen från fossila drivmedel som bokförs i transportsektorn och arbetsmaskiner, övriga genereras av trans- portsektorn och arbetsmaskiner men uppstår utanför sektorsgräns- erna. En del av dessa utsläpp sker inom landets gränser och inklu- deras därmed i utsläppsstatistiken i andra sektorer medan en del uppstår utanför landets gränser. Som figuren visar är summan av dessa utsläpp (den svarta streckade linjen) ungefär på samma nivå i samtliga scenarier med en något avtagande trend över tid. Transport- sektorns och arbetsmaskinernas bidrag till utsläpp utanför sektorn är därmed inte enbart en fråga kopplat till utfasningsår utan existerar även i nuläget och i ett referensscenario med endast beslutad politik.

De indirekta utsläppen skiljer sig väldigt lite mellan olika utfas- ningsår, vilket beror på att det som varierar i analysen av olika utfas- ningsår endast är att fossila drivmedel ersätts med förnybara. Efter- som fossila drivmedel antas ha liknande indirekta utsläpp som bio- drivmedel, blir det mycket liten skillnad i indirekta utsläpp (skill- naden i direkta utsläpp är ju dock väldigt stor).

6.2.9Andra miljö- och hälsoaspekter

Såväl luftkvalitet som buller är generellt starkt kopplade till trafik- arbetets storlek. I och med att befolkningen i tätbebyggda områden förväntas öka under scenarioperioden samtidigt som trafikarbetet ökar, föreligger ökad risk för problem med luftkvalitet och buller. En övergripande slutsats är därmed att ett lägre trafikarbete sanno- likt är önskvärd i tätorter, dvs. att scenarierna med lägre trafikarbete vore fördelaktigt jämfört med scenarier med högre trafikarbete. Även scenarier med hög elektrifiering kan vara fördelaktiga, fram- för allt ur bullersynpunkt. Däremot ser utredningen inte att luftkva- litet och buller är aspekter som påverkar valet av utfasningsår, utan

170

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

snarare inriktning för att nå utfasning oavsett utfasningsår. För fördelningspolitiska aspekter, se konsekvensanalysen i kapitel 16.

Luftkvalitet

Samtliga scenarier bedöms minska utsläppen av avgaspartikar och kväveoxider betydligt, dels på grund av elektrifieringen av fordons- flottan, dels på grund av utsläppskraven (Euro-kraven) som succes- sivt gör att renare bränsledrivna fordon fasas in i fordonsflottan. Biodrivmedel som HVO, FAME och etanol ger generellt ingen för- del jämfört med fossila drivmedel ur ett luftkvalitetsperspektiv och antas i den nationella utsläppsrapporteringen ha samma utsläpp som den fossila motsvarigheten. Eldrift är inte förknippad med utsläpp av kväveoxider eller avgaspartiklar. Utredningen har inte i detalj räknat på luftföroreningsnivåerna men däremot gjort en översiktlig bedömning där utredningens resultat jämförts med en studie av SMED31. Bedömningen är att scenariot HögEl/-20% har potential att dämpa utsläppen av kväveoxider. Minskningen når inte hela vägen för att klara takdirektivets nivåer, men gör att åtminstone en stor del av de utsläppsminskningar som ska ske genom klimatåtgär- der inom transportsektorn uppfylls.32 Övriga scenarier ligger längre ifrån att nå takdirektivet för kväveoxider.

Den närmare hälsoeffekten av kväveoxider är omdiskuterad. Enligt Trafikverkets värdering av utsläpp är det avgas- och slitage- partiklar som antas orsaka hälsopåverkan.33 Även om kväveoxider och avgaspartiklar förväntas minska under perioden i samtliga sce- narier, så kommer slitagepartiklarna sannolikt att öka under perio- den i takt med trafikarbetet. Det kommer därmed kvarstå en hälso- påverkan från trafiken även med elektrifieringen. I scenarierna med minskat trafikarbete antas luftföroreningarna minska proportioner- ligt. Att minska trafikarbetet, framför allt i tätbebyggda miljöer, är ett sätt att motverka utvecklingen. Även åtgärder som exempelvis minskad dubbdäcksanvändning kan bidra till minskad hälsopåverkan från transportsektorn.

31SMED (2021).

32Utredningens HögEl/Ref ligger relativt nära SMEDs scenario E2 vad gäller trafikarbete och elektrifiering där NOx-utsläppen ligger kring 14,4 kiloton år 2030. I ”HögEl/-20%” bedöms utsläppen uppgå till omkring 13 kiloton. 11,4 kiloton är transportsektorns beting genom klimatåtgärder enligt SMED (2021), dvs. det saknas omkring 1,6 kiloton.

33Trafikverket (2019).

171

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

Buller

Liksom för luftkvalitet finns det för buller starka kopplingar till trafikarbetes storlek samt var trafikarbetet utförs, dvs. ett större trafikarbete i tätbebyggda områden innebär ökar risk för bullerpro- blematik. Dock bedömer Trafikverket i sin inriktningsplanering att antalet bullerutsatta kommer minska över tid. 34

En större andel eldrift i fordonsflottan skulle kunna minska bullerproblematiken. Vid låga hastigheter dominerar ljudet från motor och avgassystem, medan bullret från däck och vägbana tar över vid högre hastigheter. För personbilar ligger gränsen vid cirka 30–50 km/tim och för tunga fordon vid 50–70 km/tim. Eldrivna for- don i tättbebyggda miljöer med låga hastigheter bör därmed ha potential att minska antalet bullerutsatta.

Scenarierna med lägre trafikarbete och/eller högre elektrifiering har därmed förutsättningar att förbättra bullerproblematiken jämfört med scenarier med högre trafikarbete och/eller låg elektrifiering.

6.2.10Resurseffektivitetsaspekter – batterier och kritiska material

Denna text baseras delvis på en PM från Simon Davidsson Kurland, Uppsala universitet, Kritiska material till elektrifierade transporter.

Som möjlig flaskhals för elektrifierade transportsystem nämns ibland tillgången till råmaterial som används framför allt i batterier och motorer.35 Tillgången till dessa kritiska metaller och mineral är helt avgörande för modern miljöteknik. De utmärks i fler fall av att de utvinns i ett fåtal länder och utvinningen är ofta sammankopplad med betydande miljöpåverkan.36 För att säkra en fortsatt utveckling av elektrifierade fordon kan därmed beroendet av vissa material behöva minskas eller tillgången säkras, samtidigt som låg miljöpå- verkan behöver uppnås.

Behovet av råmaterial till grön teknik är inte statiskt utan varierar starkt med teknikval och förändras med den tekniska utvecklingen. Tillgången förändras också i takt med att ny produktion byggs ut

34Trafikverket (2020b).

35Olivetti et al., (2017), Junne et al., (2020).

36Tillväxtanalys (2017).

172

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

och nya globala försörjningskedjor uppstår. IEA går i en ny rapport bland annat igenom hur olika teknikval när det gäller batterier kan påverka efterfrågan på olika typer av mineral från olika delar av världen.37

Förutom mängden fordon är batteristorleken en viktig egenskap för den totala mängden kritiska material som används i elektrifierade fordon. Utredningen gör här en enklare räkneövning för att få en storleksordning av batteribehoven i de olika scenarierna, där ut- gångspunkten för olika fordonstypers batteristorlek är IEA:s rapport Global Electric Vehicle Outlook.3839 I figur 6.23 redovisas det kumulativa batteribehovet i olika scenarier, dvs. den totala mäng- den batterier i hela fordonsflottan vid respektive år. I HögEl- scenariot kommer det för fordonsflottan krävas cirka 200 GWh år 2030, 400 GWh 2040 respektive 500 GWh år 2050.

Figur 6.23 Kumulativ batteristock i den svenska fordonsflottan i olika scenarier vid olika årtal, GWh

Endast vägfordon ingår

Källa: Utredningens beräkningar baserat på energibehov/fordon enligt IEA (2020).

37IEA (2021b).

38IEA (2020b).

39Personbil=75 kWh, LCV=90 kWh, HDV=600 kWh. För elektrifierade lastbilar på mark- naden i nuläget är batteristorleken för HDV generellt betydligt lägre än 600 kWh. Beroende på utvecklingen framöver skulle beräkningen därmed kunna innebära viss överskattning. Över tid skulle effektivisering skulle kunna vara möjlig samtidigt som batteristorlekar kan gå både upp och ner över tid beroende på exempelvis kostnadsutveckling och preferenser gällande räckvidd.

173

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

Denna beräkning indikerar att det sannolikt kommer att vara i per- sonbilar som de största volymerna batterier kommer finnas (cirka 80 procent). Omkring tio procent av behovet uppstår i den tunga flottan och tio procent för lätta lastbilar. Samma slutsats dras även av Trafikverket som konstaterar att åtgärder för att minska använd- ningen av batterier inom vägtransportsektorn därmed får störst genomslagför lätta fordon, inte för tunga lastbilar.40

Vad gäller behov av olika typer av material beror detta helt på antaganden om batterikemi i framtidens fordon. Ett av de ämnen som finns med på EU:s lista över kritiska material är kobolt. Mate- rialet kan ses som problematiskt av en mängd olika skäl, inklusive en negativ utveckling av produktion av metaller där kobolt är en bi- produkt, politisk instabilitet i länder där kobolt produceras, avskräck- ande lagstiftning för gruvdrift och handelshinder.41 Den största delen av gruvbrytningen av kobolt sker i Demokratiska republiken Kongo, även om omkring hälften av denna drivs av kinesiska företag.42 Under senare år har användningen av kobolt minskat i batterier till personbilar. I batterier till tunga fordon förekommer kobolt inte alls.

Även litium finns med på EU:s lista över kritiska material. För närvarande finns ett överutbud på marknaden efter de senaste årens ökning i gruv- och raffineringskapacitet, men ett faktiskt underskott på marknaden är inte uteslutet under andra halvan av 2020-talet.43 EU importerar nästan 80 procent av litiumbehovet från ett enda land, Chile, och den interna litiumproduktion som finns i Europa lämnar EU för att processas vidare.44 Svårigheten att substituera bort litium från moderna elektrifierade fordon gör att efterfrågan, och därmed den totala litiumutvinningen, kommer fortsätta öka, vilket kan leda till ökade priser, även om en total fysisk begränsning inte är trolig på grund av de stora globala resurserna av litium.45

I ett första steg är det troligare att tillverkningskapaciteten av batterier är begränsande snarare än tillgången till råmaterial. Det finns just nu fem stora batterifabriker i gång i Europa och minst elva

40Trafikverket (2021a).

41Tisserant and Pauliuk (2016).

42Farchy and Warren (2018).

43European Commission, Critical Raw Materials for Strategic Technologies and Sectors in the EU, A Foresight Study, 2020.

44COM (2020) 474 final av den 3 september 2020.

45European Commission, Critical Raw Materials for Strategic Technologies and Sectors in the EU, A Foresight Study, 2020.

174

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

till väntas öppna det kommande decenniet.46 EU-kommissionen rekommenderar att produktion och raffinering av råmaterial till batterier, liksom batterifabriker, bör öka inom EU.

Återvinning av material är en viktig del i att skapa hållbara system och kan på sikt vara en viktig resurs för råmaterial till elbilsindustrin. Återvinningen tar dock inte bort själva behovet av materialen, och kan i en snabbt växande industri aldrig stå för stora delar av resurs- tillförseln.47

Medellivslängden för en bil i Sverige är omkring 17–18 år och om elbilar och dess batterier visar sig ha liknande livslängd kommer några betydelsefulla mängder material från elbilar inte dyka upp i systemet förrän i slutet av 2030-talet, eller ännu senare.48 Det finns även planer på att den kvarvarande kapaciteten i batterierna kan användas till stationär lagring när bilen nått slutet av sin livscykel, vilket skulle kunna skjuta upp återvinningen ytterligare något decen- nium.49 Att gå mot en cirkulär ekonomi med hög andel återvinning kommer därför troligen inte att ha någon större potential i närtid och stora mängder nytt råmaterial behöver tillföras systemet under tillväxtfasen. Att verka för att en stor del av materialen återvinns är trots det önskvärt och kan komma att spela stor roll i ett längre tidsperspektiv.

Ytterligare exempel på sätt att minska beroendet av dessa material, kan t.ex. vara att:

–fortsätta utveckla batteritekniken

–minimera det totala antalet fordon,

–minimera batterivikten per fordon,

–öka användandet av alternativa elmotortyper utan sällsynta jord- artsmetaller,

–använda batterikemier utan kobolt.

46Derler (2020).

47Grosse (2010).

48Givet de batterier som tillverkas och används nu (i vår del av världen), och framöver, är det troligt att batteriet klarar sig längre än bilen (givet att bilens livslängd är ungefär som i dag).

49Ahmadi et al., 2017.

175

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

I december 2020 lade kommissionen fram ett förslag till batteri- förordning50 i EU. Förordningen ska ersätta det tidigare batteri- direktivet. I förslaget ställs krav på låg miljö- och klimatpåverkan i olika led, hållbar materialutvinning och krav på en hög nivå på åter- vinning och återanvändning av batterier, och batterimaterial, för olika användningsområden, bland annat elbilar. Utredningen anser att detta är en bra utveckling som Sverige noga bör följa och driva på i en riktning mot ökad hållbarhet och cirkularitet.

6.2.11Resurseffektivitetsaspekter – biodrivmedel

Produktion

Biodrivmedelsproduktionen i Sverige är i nuläget relativt begränsad. Enligt Energimyndigheten finns planer på investeringar i produk- tionskapacitet motsvarande totalt omkring 1,5 miljoner ton flytande biodrivmedel utöver de omkring 600 000 ton som finns redan i dag.51 Totalt skulle detta ge en inhemsk produktion på 16 TWh, vilket kan ställas i relation till dagens användning på cirka 20 TWh. Energimyn- digheten har ett pågående regeringsuppdrag att utreda eventuella investeringsstöd till storskaliga anläggningar av ny teknik för bio- drivmedelproduktion.

Råvaran till den inhemska produktionen kan vara såväl inhemsk som importerad. Utredningens bedömning är att det finns potential för ett ökat hållbart uttag av biomassa för biodrivmedelsproduktion i Sverige, men det kommer samtidigt ta viss tid innan potentialen realiseras. Utredningen anser att de nationella styrmedlen mer kon- sekvent än i dag bör inriktas mot att stödja utveckling av avancerade biodrivmedel och elektrobränslen fram till kommersiell marknads- introduktion, se vidare diskussion om styrmedel för biodrivmedel och andra flytande och gasformiga förnybara drivmedel i kapitel 8.

Det är inte självklart att hela den svenska potentialen till ytter- ligare produktion av biodrivmedel, eller annan bioenergi, kommer användas i Sverige i framtiden. Många länder med avsevärt mindre potentialer för bioenergi planerar för att bioenergi ska spela en viss roll för att de ska kunna nå klimatmålen. Hur stora delar av de

50Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL concerning batteries and waste batteries, repealing Directive 2006/66/EC and amending Regulation (EU) No 2019/1020 COM/2020/798 final.

51Energimyndigheten (2019a).

176

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

svenska bioenergitillgångarna som med en eventuellt stor internatio- nell efterfrågan kan vara tillgänglig i Sverige kommer då att bero på den relativa betalningsviljan, vilken i sin tur kan påverkas av styr- medel i olika länder.

Det kommer krävas en stor omställning för att nå de globala kli- matmålen och biodrivmedel kommer sannolikt att efterfrågas i de sektorer som är svåra att elektrifiera i alla delar av världen, inte bara Sverige. Den globala potentialen av hållbar bioenergi bedöms vara begränsad. I FN:s klimatpanels (IPCC:s) specialrapporter om 1,5 gradersmålet och om klimatförändringar och markanvändning från 2018 och 201952 betonas många av de konflikter som kan uppstå mellan en ökad bioenergiproduktion och bland annat livsmedels- produktion, vattentillgång, näringsämnen, ekosystem, biologisk mångfald och markpriser, som kan uppstå om världen försöker nå klimatmålen med ett stort bidrag från bioenergianvändning.

I IPCC-rapporten konstaterar forskarna att det finns en enighet om att tillgången till hållbar bioenergi år 2050 är begränsad till om- kring 100 EJ per år (cirka 27 000 TWh), även om det finns exempel på scenarier med högre och lägre uttag av bioenergi.53 Samtidigt finns oenighet om hur stor kapaciteten för ökad bioenergiproduktion kan vara i olika delar av världen, beroende på lokala förutsättningar.

En nyckel i den globala omställningen blir sannolikt att använda varje lands specifika förutsättningar på bästa sätt. Vissa länder, som exempelvis Sverige, har relativt stora biomassatillgångar som kan användas för biodrivmedelsproduktion. Andra länder har bättre för- utsättningar för att utvinna solenergi som skulle kunna driva elek- trifierade transporter eller omvandlas till vätgas.

Det är också långt ifrån självklart att det endast är biomassa som kommer bli aktuell för produktion av förnybara flytande och gas- formiga drivmedel. Även elektrobränslen och kombinationer mellan elektro- och biodrivmedel kan komma att spela en betydande roll, se avsnitt 6.2.6, avsnitt 6.2.13 och kapitel 8. En utveckling där el kan användas för att producera flytande drivmedel kan dämpa behovet av biomassa för drivmedelsproduktion och därigenom också dämpa vissa av de negativa konsekvenserna kopplat till biodrivmedel.

52IPCC (2018).

53IPCC (2018).

177

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

Användning

Vid en befolkning globalt på omkring 9,7 miljarder människor 2050 ger en total användning av 27 000 TWh utrymme till en genom- snittlig bioenergianvändning på cirka 2,8 MWh per person. Om hän- syn tas till nuvarande trender, olika användningsområden för bio- energi och omvandlingsförluster, skulle det totala potentiella uttaget på 27 000 TWh kunna innebära cirka 3 000 till 6 000 TWh biodriv- medel.54 Denna mängd fördelad lika per capita i världen skulle inne- bära att Sverige skulle kunna använda 4–7 TWh.

Det är dock långt ifrån självklart att omställningen globalt ska ske genom en lika fördelning av biodrivmedel per capita. Det kan krävas att omställningen sker snabbare i bilintensiva och rikare länder som kan bära de kostnader som en omställning till fossilfria drivmedel sannolikt kommer föra med sig. Biodrivmedelspotentialen som dis- kuteras ovan kräver att det finns en efterfrågan, ekonomiska resurser för investeringar i ny biodrivmedelsproduktion samt en betalnings- vilja för en produkt som är betydligt dyrare än det fossila alternativet. Det är inte nödvändigtvis ett problem ur rättviseperspektiv att rikare länder går före och tar en större del av utvecklingskostnaderna.

Det är av flera skäl svårt att avgöra en rättvis nivå på biodriv- medelsanvändningen. Bioenergi kan komma att bli en knapp resurs i framtiden och priserna kan komma att stiga även om en utvecklad utvinningsteknik kan komma att reducera de direkta produktions- kostnaderna. Biomassa kan dessutom komma till ökad användning inte endast för energiändamål utan som insatsvaror i olika industri- grenar, tex. kemiindustrin och som byggmaterial.

Hög energi- och transporteffektivitet framstår därmed som en viktig parameter för att begränsa kostnaderna – och riskerna – för klimatomställningen. Att utveckla styrmedlen så att biodrivmedel och andra förnybara flytande och gasformiga drivmedel i första hand kan komma till användning i de sektorer där andra alternativ saknas är också ett betydelsefullt vägval för en kostnadseffektiv omställning.

54Searle, S. et al., (2015). Utöver 3–6 PWh biodrivmedel skulle det kunna räcka till 6–11 PWh el och 3–8 PWh värme.

178

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

6.2.12Totala åtgärdskostnader

I avsnitt 6.4 diskuteras möjlig kostnadsutveckling för de huvudsak- liga teknikalternativ som utredningens scenarier är uppbyggda kring. Utifrån dessa kostnadsantaganden i kombination med scenarioresul- taten har totala åtgärdskostnader ur ett samhällsperspektiv beräk- nats för de olika scenarierna.55 I kostnaderna ingår investering i fordon, laddinfrastruktur och drivmedelskostnader. Kostnaderna redovisas exklusive styrmedel, dvs. exklusive drivmedelsskatt, for- donsskatt, klimatbonus och stöd för laddinfrastruktur. Nyttorna förknippade med exempelvis minskade luftutsläpp ingår inte i beräk- ningen.

En utveckling med högre elektrifieringstakt innebär initialt högre kostnader för fordon men differensen i inköp jämfört med förbrän- ningsmotorfordon antas minska över tid. De rörliga körkostnaderna med eldrift är betydligt lägre än motsvarande förbränningsmotor- fordon. Biodrivmedel antas dessutom ligga på en högre kostnadsnivå än fossila drivmedel, vilket gör att en ökad biodrivmedelsanvändning ger ökade kostnader.

Sammantaget bedöms totalkostnaden för batterielektriska per- sonbilar ligga i samma storleksordning som förbränningsmotorbilar omkring 2025. Det bör noteras att denna beräkning utgår från att majoriteten av laddningen kan ske till relativt låg kostnad (normal- laddning vid hem) enligt förutsättningar i avsnitt 6.4. Hinder som begränsar möjlighet till laddning är svår att sätta en kostnad på men kan givetvis begränsa omställningstakten oavsett den ”teoretiska” jämförelsen i kostnader mellan eldrivna och förbränningsmotor- drivna fordon.

Det bör noteras att åtgärdskostnadsberäkningen är förknippad med stora osäkerheter. En viktig aspekt i sammanhanget är vad de olika elektrifieringstakterna i scenarierna antas bero på. Det skulle kunna vara drivet helt och hållet av styrmedel, dvs. skillnaden mellan LågEl och HögEl speglar styrkan i styrmedel i en värld där allt annat är lika. Om man ser scenarierna utifrån det perspektivet kan åtgärds- kostnadsberäkningen användas för att resonera om huruvida det för staten är lämpligt att snabbt styra in elektrifiering eller inte.

55Kostnaderna har tagits fram enligt nuvärdesmetodiken och med en diskonteringsränta på 3,5 procent enligt ASEKs rekommendationer i Trafikverket (2020c).

179

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

Men det kan också vara så att scenariernas elektrifieringstakt i sig beror på olika kostnadsutveckling – att kostnadsutvecklingen för elektrifiering inte är lika gynnsam i LågEl som i HögEl och att det är anledningen till att elektrifieringstakten är lägre i det tidigare. För att spegla några av osäkerheterna görs tre olika åtgärdskostnadsbe- räkningar nedan (för antaganden se avsnitt 6.4.2):

•En grundberäkning med prisutveckling enligt Energimyndig- heten samt Nordic Energy Research.56

•En beräkning med lägre kostnadsnivå på förnybara flytande och gasformiga drivmedel.57

•En beräkning med snabbare prisminskning på batterielektriska fordon.58

För att begränsa resultaten något redovisas endast två scenarier här

–LågEl och HögEl. MedelEl ligger konsekvent mellan dessa två. Utredningen avstår från att kostnadsberäkna scenarierna med lägre eller högre trafikarbete. Ett minskat trafikarbete kan åstadkommas på flera olika sätt och det är svårt att avgöra vilka åtgärdskostnader som är rimliga att utgå ifrån. Minskat trafikarbete kan vara ett sätt att anpassa sig till högre drivmedelspriser som i vissa fall kan vara det enklaste och bästa/billigaste sättet att åstadkomma utsläppsminsk- ningar, men kan i andra fall innebära stora uppoppfringar.

I figur 6.24 redovisas åtgärdskostnaderna i de tre fallen enligt punktlista ovan. Åtgärdskostnaden för HögEl blir lägre än LågEl i grundfallet, vilket antyder att det blir billigare på systemnivå att nå målen genom hög grad av elektrifiering jämfört med att nå målen genom hög användning av flytande och gasformiga förnybara driv- medel.

56Energimyndigheten (2021) och Nordic Energy Research (2021).

579 kronor per liter i stället för 16 kronor per liter i grundberäkning, se vidare avsnitt 6.4.2.

58Paritet i investeringskostnad mellan förbränningsmotorfordon och eldrivna fordon antas i detta fall nås 2030 för såväl lätta som tunga fordon. I grundberäkningen nås paritet 2040–2050 för lätta fordon (även om skillnaderna minskat betydligt redan 2030) medan paritet inte nås under scenarioperioden för lastbilar, se figur 6.30 i avsnitt 6.4.2. Observera dock att total- kostnadsparitet, dvs. inklusive driftskostnad och service, nås betydligt tidigare än dessa årtal.

180

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

Figur 6.24 Ungefärliga åtgärdskostnader, nuvärde, för perioden 2020 till 2045 utifrån tre olika antaganden om kostnader

Fordonskostnader och laddpunkter inkluderar endast kostnader för vägfordon, inte arbetsmaskiner, farkoster etc. Dock ingår all drivmedelsanvändning inom transportsektorn och arbetsmaskiner i posterna el, fossila drivmedel och biodrivmedel. Diskonterade värden med ränta 3,5 procent

Källa: Utredningens beräkningar.

181

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

Om man sätter summan av åtgärdskostnaderna för 2020–2045 i rela- tion till de totala direkta kumulativa växthusgasutsläppen i respek- tive scenario enligt beräkningar som redovisats i avsnitt 6.2.7, ges en indikation på vad det kostar samhället att nå utfasning i de olika scenarierna med respektive utfasningsår i relation till referensscena- riot, uttryckt som kr per kg koldioxid. Åtgärdskostnaden för att nå utfasning i LågEl-scenariot uppgår till cirka 2,5 kr/kg koldioxid medan motsvarande genom HögEl ligger på cirka 1,4 kr/kg koldioxid.

Ifallet med lägre kostnadsnivå för förnybara drivmedel, där kost- naden antas nästintill halveras (från 16 kr/liter till 9 kr/l), når de två scenarierna LågEl och HögEl nästan samma åtgärdskostnad, om- kring 0,8 kr/kg för LågEl och 0,7 för HögEl.

I fallet med lägre antaget inköpspris för elektrifierade fordon faller åtgärdskostnaden för HögEl till 1,1 kr/kg (jämfört med 1,4 kr/kg i grundfallet).

När det kommer till valet av utfasningsår är det framför allt de relativa åtgärdskostnaderna mellan utfasning 2045, 2040 och 2035 som är relevant att belysa. Detta illustreras i figur 6.25. I och med att det är mängden flytande och gasformiga förnybara drivmedel som skiljer mellan olika utfasningsår, och dessa är dyrare än de fossila, kommer det i alla scenarier att bli dyrare att fasa ut tidigare jämfört med att fasa ut senare (figuren nedan motsvarar skillnaderna i stap- larna i figur 6.24). Däremot är kostnaden förknippad med tidigare- läggning av utfasning lägre ju högre elektrifiering som kan genom- föras. En hög elektrifiering kan därmed begränsa åtgärdskostnaden förknippad med ett tidigare utfasningsår. Även ett minskat trafik- arbete skulle kunna få denna effekt om det minskade trafikarbetet kan åstadkommas på ett sätt som innebär minskade åtgärdskostnader.

182

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

Figur 6.25 ”Merkostnad” för att fasa ut 2035 eller 2040 jämfört med 2045 beroende på elektrifieringstakt

Nuvärde, 3,5 procent diskonteringsränta

Källa: Utredningens beräkningar.

Det bör nämnas att det finns invändningar mot åtgärdskostnads- beräkningar. Åtgärdskostnaderna kommer att bero på vad samhället väljer att göra i dag och i takt med att utvecklingen rör sig längs kurvan kan därmed kurvans form komma att förändras. Åtgärds- kostnaden speglar därmed nuläget i hög grad. Det samma gäller teknikvalen, som speglar dagens kunskapsläge. En ytterligare aspekt är att kostnadsminskning kan leda till rekyleffekter. När hushållen får mer pengar över kan efterfrågan på både transporter och andra energikrävande varor öka.

6.2.13Utredningens scenarier i jämförelse med andra måluppfyllande scenarier

Som nämndes i inledningen har utredningen tagit del av energi- systemsmodelleringar inom ramen för Nordic Energy Research (2021), Nordic Clean Energy Scenarios (NCES), respektive EU- kommissionen. Båda dessa modelleringar har genomförts med en kostnadsoptimerande ansats, dvs. att nollutsläppsmålen nås på det

183

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

mest kostnadseffektiva sättet utifrån de antaganden om kostnads- utveckling som antas.

Både EU-kommissionen och NCE-scenarierna landar i en slut- sats om att elektrifiering, i kombination med åtgärder för att dämpa transportbehovet, är kostnadseffektiv för att nå klimatmålen. I NCE-scenarierna, som baseras på en linjär minskning av de natio- nella utsläppen ner till -85 procent år 2045 från 1990 års nivå, når vägtransporterna i princip nollutsläpp redan 2040. Det är endast inom flyg och sjöfart som fossila drivmedel kvarstår efter 2040.

EU-kommissionens nettonollscenarier

I EU-kommissionens nettonollscenarier från 2018 och 2020 mins- kar utsläppen av växthusgaser från hela transportsektorn, inklusive flyg- och sjöfart, med sammanlagt omkring 90 procent till 2050 jämfört med 1990. Det är en fortsatt men sjunkande användning av oljeprodukter i internationellt flyg och sjöfart som återstår vid 2050.

I scenarierna antas nästintill hela flottan av personbilar och lätta lastbilar ha elektrifierats med batterielektrisk drift vid århundradets mitt, dvs. liknande utveckling som utredningens HögEl-scenario för dessa fordonskategorier. Även användningen av fossila drivmedel i tunga vägfordon minskar till nära noll genom batterielektriska for- don, bränslecellsdrift och användning av flytande och gasformiga förnybara drivmedel i förbränningsmotorer.

EU-kommissionens resultat i ett antal scenarier som når netto- noll på olika sätt redovisas i figur 6.26. Figuren redovisar drivmedels- fördelningen 2030 respektive 2050 för hela EU och inkluderar även bränslen som tankas i EU för internationellt flyg och sjöfart.59 I kommissionens scenarier 2050 står el och vätgas för en stor del av energianvändningen. Av de flytande drivmedlen står elektrobränslen för nästan hälften, varav merparten i flyg och sjöfart. En motsvar- ande utveckling skulle i princip kunna vara möjlig nationellt, se vidare i kapitel 8 om biodrivmedel och andra flytande och gasfor- miga förnybara drivmedel.

59SWD (2020)176 final part 2/2.

184

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

Figur 6.26 Användning av drivmedel i transportsektorn i kommissionens konsekvensanalys SWD (2020)176 final part 2/2 (inklusive internationellt flyg och sjöfart)

Källa: PRIMES-TREMOVE transport model (E3Modelling).

Nordic Clean Energy Scenarios

Inom Nordic Energy Research har scenariomodelleringar för att utforska olika vägar att nå nollutsläpp för de nordiska länderna genomförts, Nordic Clean Energy Scenarios (NCE). Sverige når klimatmålet 2045 genom en successiv minskning av utsläppen från

idag. Scenariomodelleringarna har genomförts med TIMES-Nordic som liksom EU-kommissionens modell är kostnadsoptimerande, men med systemgräns Norden i stället för EU. I NCE-scenarierna är det tydligt att elektrifiering slår igenom betydligt. Liksom i EU- kommissionens modelleringar antas nästintill hela flottan av person- bilar och lätta lastbilar ha elektrifierats med batterielektrisk drift vid århundradets mitt. Redan innan 2030 domineras nybilsförsäljningen av batterielektriska fordon. Till skillnad från EU-kommissionen är situationen i NCE-scenarierna för tunga fordon mycket lik den lätta sidan – mot 2050 består även nästintill hela den tunga fordonsflottan av batterielektriska fordon samt viss andel hybrider. Även biogas- drivna fordon, samt en strimma vätgas, kommer in i flottan. Utred- ningens HögEl-scenario ligger nära utfallet i NCE-scenariot CNN (carbon neutral nordic) vad gäller elektrifieringstakt. I figur 6.27 redovisas utvecklingen.

185

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

Figur 6.27 Utveckling av fordonsflottan för lätta respektive tunga fordon i NCE-scenario Carbon Neutral Nordic

Obs! Inkluderar fordonsflottan i hela Norden

Källa: Nordic Energy Reseach (2021).

I figur 6.28 redovisas drivmedelsanvändningen för specifikt Sverige i ett av NCE-scenarierna. Figuren inkluderar även utrikes sjöfart och luftfart, till skillnad från utredningens scenarier. Däremot inkluderas inte arbetsmaskiner. CNN-scenariot ger att det mot år 2045–2050 i princip endast kvarstår små volymer av biodiesel och biometan för tunga lastbilar, i övrigt drivs vägtrafiken i stort sett med enbart el. De flytande och gasformiga drivmedlen som kvarstår 2045–2050 är framför allt användning i sjöfart och flyg. Elektrobränslen ligger på en högre kostnadsnivå än biodrivmedel i modellantagandena och får inget stort genomslag, men kommer in i viss utsträckning fram- för allt som flygbränsle (i figuren nedan görs dock ingen fördelning mellan biodrivmedel och elektrobränslen). Vätgas får dock betydligt mindre genomslag i transportsektorn i NCE-scenarierna jämfört med EU-kommissionens scenarier.

186

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

Figur 6.28 Drivmedelsanvändning för inrikes och utrikes transporter i Sverige i NCE-scenario Carbon Neutral Nordic

Arbetsmaskiner inkluderas ej

Källa: Nordic Energy Research (2021).

6.3Val av utfasningsår

6.3.1Utredningen föreslår 2040 som utfasningsår

Målåret för utfasning av fossila drivmedel är en avvägning mellan att så snabbt som möjligt minska utsläppen på nationell nivå samtidigt som utfasningen ska genomföras på ett sätt som är så hållbart och kostnadseffektivt som möjligt. Utfasningen bör ske på ett sätt som andra länder kan ta efter. Utredningen har utifrån utredningens direktiv och scenarioresultaten landat i följande aspekter som sär- skilt viktiga att beakta:

–Direkta och indirekta utsläpp av växthusgaser

–Mängden flytande och gasformiga förnybara drivmedel som krävs för utfasning

–I vilken mån produktionen av avancerade flytande och gasformiga förnybara drivmedel hinner byggas upp

187

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

–Kostnader för utfasningen

–Känslighet och risker förknippade med utfasningen

–Sverige som föregångsland enligt utredningens utgångspunkter

Direkta och indirekta växthusgasutsläpp

En tidig utfasning av fossila drivmedel (2035) innebär att de kumu- lativa direkta utsläppen från transportsektorn och arbetsmaskiner under perioden 2020–2045 blir lägre jämfört med en senare utfasning (2045). Utifrån antagandet att reduktionspliktens nivåer 2030 reali- seras och att utvecklingen mot utfasning sker linjärt efter 2030, kommer Sverige kumulativt under åren 2020 till 2045 spara omkring 25 miljoner ton koldioxidekvivalenter med den elektrifieringstakt och trafikarbetsutveckling som gäller för scenario LågEl. Motsvar- ande för HögEl blir cirka 14 miljoner ton. Om utfasningen i stället sätts till 2040 blir motsvarande besparing omkring 12 miljoner ton koldioxidekvivalenter i scenario LågEl och 6 miljoner ton i scenario HögEl.

Elektrifiering och biodrivmedel kommer att föra med sig att huvuddelen av utsläppen sker i tidigare led och därmed inte redovisas som utsläpp i transportsektorn och arbetsmaskiner. Utifrån de an- taganden som utredningen utgått ifrån, se avsnitt 6.2.8, beräknas dock även indirekta utsläpp (dvs. från produktion av fordon och drivmedel) minska något över tid i samtliga av utredningens sce- narier. Detta förutsätter dock att Sveriges omställning sker i en värld som också ställer om, dvs. att produktion av fordon och drivmedel utanför Sverige successivt förbättras.

Utfasningsåret bedöms inte ha så stor betydelse för de indirekta utsläppens storlek eftersom fossila drivmedel och förnybara flytande drivmedel antas ha ungefär samma indirekta utsläpp i beräkningarna. Det är dock viktigt att komma ihåg att det föreligger stora osäker- heter i dessa värden. Om utvecklingen av biodrivmedlens klimat- prestanda inte blir lika gynnsam som i utredningens beräkningar finns en risk att de indirekta utsläppen blir större, vilket får större konsekvenser vid ett tidigare utfasningsår än ett senare. Det finns därmed en risk som behöver beaktas, se även längre ner i detta avsnitt.

188

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

För att bidra till en positiv utveckling för såväl drivmedel- som fordonsproduktion globalt är det av stor vikt att styrmedlen och teknikomställningen i Sverige genomförs på ett sätt som bidrar till att utvecklingen även på EU-nivå accelererar och kan genomföras till lägre kostnader. Det kan handla om den fortsatta utvecklingen av hållbarhetskriterier för biodrivmedel, batteriförordning eller utveck- ling inom EU:s utsläppshandelssystem.

Mängd flytande och gasformiga förnybara drivmedel

Oavsett vilket scenario som faktiskt kommer realiseras vad gäller elektrifiering och trafikarbete, kommer det sannolikt krävas mer flytande och gasformiga förnybara drivmedel för utfasning 2035 jämfört med en utfasning vid ett senare årtal. Utifrån de sex scenarier som utredningen fokuserar på skulle en utfasning år 2035 kunna innebära ett behov av flytande och gasformiga drivmedel på 35– 68 TWh. Att i stället välja 2040 som utfasningsår ger en dämpning av behovet till 21–60 TWh enligt figur i kapitel 6.2.4. Att välja 2045 skulle kräva 14–57 TWh.

Med en framgångsrik elektrifiering behöver utfasningsåret 2040 i sig inte innebära så mycket högre användning av flytande och gas- formiga förnybara drivmedel än i dag (i utredningens HögEl-sce- nario uppgår användningen 2040 till 27 TWh jämfört med dagens 20 TWh). Med ett 20 procent lägre trafikarbete, dvs. ett trafikarbete i nivå med dagens, blir behovet ytterligare lägre. Däremot kommer det att krävas högre volymer på vägen för att transportsektorns klimatmål 2030 ska kunna nås.

Det finns en begränsning i hur stor en hållbar biodrivmedels- produktion kan vara globalt, vilket riskerar att öka priset och de ut- släpp biodrivmedelsproduktionen kan orsaka. Det kan därmed vara en betydande risk i att förlita sig på en hög biodrivmedelsanvändning för att nå utfasning. Det är också tveksamt om en hög biodriv- medelsanvändning är förenlig med ambitionen om Sverige som före- gångsland, då det är en väg som är svår för andra länder att ta efter (se även kapitel 2). De högsta nivåerna i intervallen ovan härrör från det s.k. LågEl-scenariot. Scenariot kan inte betraktas som realistiskt om utvecklingen i EU fortsätter i linje med den nuvarande inrikt- ningen i den gröna given, exempelvis när det gäller hur koldioxid-

189

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

kraven på lätta och tunga fordon fortsatt ska skärpas, se kapitel 11 och 12. Även i MedelEl- och HögEl-scenarierna blir dock volymerna flytande och gasformiga drivmedel relativt höga vid en utfasning 2035.

Av särskilt intresse är det bedömda behovet av förnybar bensin som i scenario HögEl uppgår till 8 TWh vid en utfasning 2035 medan behovet minskat till 4 TWh vid en utfasning 2040. År 2045 finns endast 2 TWh kvar. I och med att biobensinens roll i framtiden är förknippad med flera osäkerheter finns det en risk i att förlita sig på att det kommer vara möjligt att fasa ut bensin redan 2035. Till år 2040 förväntas elektrifieringen ha fått betydligt större genomslag vilket borde underlätta hanteringen av de sista bensindrivna for- donen utifall biobensin inte finns att tillgå.

Nya tekniker och drivmedel som vätgas och elektrobränslen kan komma att introduceras under perioden vilket kan dämpa behovet av drivmedel från biomassa och potentiellt sänka livscykelutsläppen samtidigt som de skulle leda till betydande elbehov.

Produktion av flytande och gasformiga förnybara drivmedel

I dagsläget är den globala produktionen av avancerade flytande och gasformiga förnybara drivmedel begränsad. En ökad global efter- frågan kommer sannolikt mötas av en ökad produktion, men det kommer ta tid att skala upp produktionen. Hur snabbt det kan gå skulle kunna bero på många faktorer, som exempelvis tillgången på råvaror och betalningsvilja för produkten. Även vätgas och elektro- bränslen kan komplettera biodrivmedelsproduktionen.

Som beskrivs i kapitel 8 saknas det i dagsläget fullskaliga produk- tionsanläggningar för framställning av förnybar bensin. Ny produk- tionsteknik för förnybar diesel behöver också komma på plats för att råvarubasen ska kunna breddas. Drivkrafterna för att åstadkom- ma en sådan utveckling behöver förstärkas i EU och övriga världen. Sverige bedöms ha svårt att ensamt skapa tillräckliga marknads- förutsättningar för den här typen av produktion, framför allt till 2035.

Till 2040 minskar behovet av förnybar bensin och diesel i Sverige i scenarierna samtidigt som incitamenten att producera den här typen av drivmedel för en större marknad kan ha förbättrats i bland

190

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

annat övriga EU, tillsammans med en ökad efterfrågan av förnybara drivmedel för flyg och sjöfart.

Att bygga upp en inhemsk produktion är inte nödvändigtvis en garanti för att drivmedlen används i Sverige men skulle kunna moti- veras av såväl näringspolitiska som energisäkerhetmässiga skäl. En inhemsk produktion (med inhemska råvaror) skulle också kunna motiveras av att landet kan ha komparativa fördelar när det gäller biomasspotentialer och även fossilfri el för produktion av elektro- bränslen, dvs. att Sverige tar ansvar för att bygga upp en sådan pro- duktion.

Utredningen bedömer att det finns större möjligheter att nå en mer omfattande hållbar produktion av avancerade förnybara driv- medel vid ett utfasningsår 2040–2045 än 2035.

Kostnader för utfasning

Ett tidigare utfasningsår kommer sannolikt föra med sig något större sammanlagda systemkostnader i och med att ett tidigare utfasnings- år kräver större volymer flytande och gasformiga förnybara driv- medel. Däremot är skillnaden relativt blygsam jämfört med de totala åtgärdskostnaderna för att nå klimatmålet 2045, det vill säga merkostnaden för att nå utfasning 2035 jämfört med 2045 behöver inte vara så stor. Anledningen till detta är att en stor del av omställ- ningskostnaden redan beräknas uppstår under perioden fram till 2030 för att nå 70-procentsmålet. Beräkningen förutsätter att det kommer finnas hållbart producerade, avancerade, flytande och gas- formiga förnybara drivmedel att tillgå till en kostnad kring dagens marknadspris för HVO.

Ur ett konsumentperspektiv kommer ett tidigare utfasningsår sannolikt föra med sig högre kostnader för drivmedel vid pump. Det är mycket svårt att bedöma hur dagens aviserade reduktionsplikt fram till 2030 kommer ta sig uttryck i ökade priser vid pump för olika drivmedel, men en stor del av prisökningen vid utfasningsåret kommer ske som följd av den aviserade reduktionsplikten snarare än utfasningsåret, se vidare konsekvensanalysen i kapitel 16 där detta analyseras djupare.

Det bör dock poängteras att både tillgången till och kostnads- bilden för hållbara förnybara drivmedel är mycket osäker. Som

191

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

noterats ovan finns det en risk att förlita sig på en hög användning för att nå tidig utfasning. Det finns också osäkerheter i utvecklingen av kostnader för elektrifiering och laddinfrastruktur.

Risker med olika alternativa utfasningsår

Att fasa ut fossila drivmedel 2035 innebär generellt att mer flytande och gasformiga förnybara drivmedel krävs för att nå utfasning jäm- fört med att fasa ut ett senare år. I och med att det kan komma att ta tid att skala upp hållbar produktion av drivmedel och att kostnads- bilden för dessa drivmedel är osäker, innebär en högre användning av dessa drivmedel en högre risk.

Det finns också en större osäkerhet i årtalet 2035 vad gäller hur långt elektrifiering och insatser för ett mer transporteffektivt sam- hälle kommit. En snabb elektrifieringstakt och en dämpning av trafikarbetet är båda fördelaktiga för utfasningen av fossila driv- medel, men det finns flera osäkerheter kring hur snabbt elektri- fieringen av flottan kan genomföras och i vilken grad trafikarbetet med fossila drivmedel hinner dämpas med insatser för ett mer trans- porteffektivt samhälle (framför allt gällande samhällsplanering som har långa planeringshorisonter). För att undvika hög användning av flytande och gasformiga drivmedel kräver ett tidigt utfasningsår att elektrifiering och dämpningen av trafikarbetet lyckas. Vid ett senare utfasningsår finns något större utrymme att ”invänta” utvecklingen inom elektrifiering och ett mer transporteffektivt samhälle.

Sverige som föregångsland

En utfasning 2045 är redan beslutad i och med att klimatmålet 2045 i praktiken innebär att fossila drivmedel behöver fasas ut detta år och utsläppen nå noll. Detta är i linje, eller något år tidigare, jämfört med flera andra länders långsiktiga klimatmål som i många fall är satta till 2050.

För att nå målet om nettonollutsläpp till 2045 i hela ekonomin kan det vara en fördel om transportsektorn kan ställa om tidigare, för att andra sektorer som har svårare att ställa om ska kunna få ett större utsläppsutrymme, framför allt i förhållande till etappmålet 2040.

192

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

Ett ytterligare skäl för att sätta ett tidigare år än 2045 som utfas- ningsår är det signalvärde årtalet sänder. Dels för den inhemska marknaden och utvecklingen av nybilsförsäljning, laddinfrasturktur- utbyggnad och annan omställning. Dels kan det skicka en signal om Sverige som ett föregångsland. Ett relativt stort antal länder har valt att sätta stoppdatum för användningen av kol i eltillförselsektorn men hittills har inget land valt att formulera ett motsvarande utfas- ningsår för användningen av fossila drivmedel. Världen är långt ifrån att nå Parisavtalets temperaturmål. Alla steg som länder tar som ökar takten i utsläppsminskningarna globalt och visar hur en snabbare omställning skulle kunna gå till, är därför av största vikt. Sverige har även som medlem i EU möjligheter att påverka EU:s gemensamma klimatstrategi i riktning mot ytterligare skärpningar genom ambi- tiöst nationellt utfasningsmål.

En annan positiv effekt kan vara att den teknik som bedöms behöva utvecklas för att nå en utfasning även har förutsättningar att leda till konkurrensfördelar då företag verksamma i Sverige ges möj- lighet att demonstrera ny teknik på sin hemmamarknad. Möjlig- heterna att nå ett sådant resultat ökar om omställningens inriktning följer den som även andra länder och EU väljer.

Utredningen föreslår 2040 som utfasningsår

Utredningen föreslår 2040 som utfasningsår. Sverige har sedan en lång tid tillbaka ambitionen att tillhöra de länder som ligger i fram- kant av den globala omställningen mot klimatmålen och då bland annat på transportområdet. I ambitionen ingår att genomföra åtgär- der på ett sätt som även andra länder kan ta efter, se kapitel 2. Utred- ningens samlade bedömning är att utfasningsåret 2040 är ett årtal som uppfyller denna ambition.

Det föreslagna målet är ett steg på vägen till det långsiktiga ut- släppsmålet om nettonollutsläpp 2045 och bidrar i förlängningen till miljökvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan. Målet föreslås därför utgöra ett etappmål i första hand under miljökvalitetsmålet. Eftersom målet avser transporter kan det samtidigt övervägas om målet också eller alternativt bör utgöra ett etappmål under det trans- portpolitiska hänsynsmålet. Med tanke på målets vikt och komplex-

193

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

itet bedömer utredningen att målet, oavsett placering, bör under- ställas riksdagen.

6.3.2Regelbundna kontrollstationer är nödvändiga

Som konstaterats inledningsvis i detta kapitel är framtidsförutsäg- elser svåra att göra och framtidsscenarier blir ofta en spegling av dagens trender och syn på världen. Det finns många potentiella risker och oförutsedda hinder i utvecklingen mot utfasning av fossila drivmedel. Utvecklingen kan också överraska i positiv riktning exempelvis genom att ny utsläppssnål teknik utvecklas betydligt snabbare och till lägre kostnader än vad som i förväg antagits. Ett tydligt årtal för utfasning bör därför kompletteras med regelbundna kontrollstationer för att säkerställa att utvecklingen går i rätt rikt- ning och inte för med sig för stora negativa konsekvenser utifrån ett större hållbarhetsperspektiv.

Utifrån utredningens scenarioanalyser framstår följande utveck- lingsområden som särskilt viktiga att följa upp:

–Utvecklingen av förnybar bensin.

–Utvecklingen av elektrifieringen av fordonsflottan och kostnads- bilden för olika fordonstyper, tillgång till ändamålsenlig ladd- infrastruktur och förutsättningarna på begagnatmarknaden.

–Utvecklingen på EU-nivå samt individuella länders styrmedels- utveckling.

–Utvecklingen av trafikarbetet för tunga och lätta fordon samt drivkrafter och möjligheter till ytterligare åtgärder för ökad trans- porteffektivitet.

I kommande kapitel (kapitel 7 till 15), där utredningen går igenom centrala styrmedel för omställningen, lyfts ytterligare behov av åter- kommande uppföljning och utvärdering fram.

194

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

6.4Detaljerad beskrivning av scenarioantaganden

Här följer en beskrivning av de bakomliggande antagandena till ovan beskrivna scenarier.

6.4.1Teknikalternativ för utfasning

I figur 6.29 illustreras olika kombinationer av drivmedel och for- donstekniker där flera alternativ, eller till och med samtliga, kan komma att bli aktuella i omställningen. Vilka kombinationer av drivmedel och fordonstekniker som kommer väljas har att göra med flera aspekter, där kostnadseffektivitet är en tungt vägande aspekt.

Figur 6.29 Principiella teknikspår för utfasning av fossila drivmedel

Källa: Utredningen.

I ett fossilfritt samhälle behöver primärenergin komma från anting- en förnybara/fossilfria källor för elproduktion eller olika former av biomassa. El används i batterifordon med elmotor, antingen genom stationär laddning eller genom kontinuerlig laddning i form av elväg. Det finns även eldrivna fordon med bränsleceller som tankas med vätgas, etanol, metanol och biogas. Vätgasen omvandlas till el som driver fordonet framåt. Skillnaderna mellan de olika alternativens systemeffektivitet är dock mycket stor. För att driva ett batteri- elektriskt (direkteldrivet) fordon med el krävs exempelvis mellan hälften till en tredjedel så lite el som motsvarande fordon med el- motor och bränslecell. Fordonet med förbränningsmotor som

195

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

använder elektrobränsle behöver fem till sex gånger så stor eltill- försel för sin framdrift jämfört med motsvarande batterielektriska fordon. Skillnaden i behovet av primärenergi vid användning av biomassa för biodrivmedelsproduktion jämfört med direkt eldrift blir också mycket stor.

Biomassa kan användas för att producera olika sorters biodriv- medel men kan också användas för vätgasproduktion. Vätgas kan därmed produceras både från el och från biomassa och kan i sin tur användas för att producera elektrobränslen. Elektrobränslen är ett samlingsnamn för syntetiska bränslen som framställs från el och vatten genom elektrolys till vätgas och syrgas. Vätgasen kan sedan reagera med koldioxid (från förbränning av biomassa eller från luft) och bli metanol eller metan. Dessa kan i sin tur färdigställas vidare till bensin och diesel. Ren koldioxid behövs för produktion av elektrobränslen, vilket innebär att denna koldioxid inte kan hållas undan från atmosfären genom lagring.

Fossilfria flytande och gasformiga drivmedel kan därmed komma att bestå både av biodrivmedel, vätgas och elektrobränslen. Vissa drivmedel kan användas som substitut för fossila drivmedel i kon- ventionella förbränningsmotorer utan speciellt stora justeringar (exempelvis HVO) medan andra biodrivmedel kräver dedikerade motorer (exempelvis flytande metangas, vätgas eller etanol).

6.4.2Kostnader för fordon och drivmedel

I nuläget är såväl elektrifieringsalternativet som biodrivmedelsalter- nativet förknippade med högre kostnader än konventionella för- bränningsmotorer (ICE) drivna med bensin och diesel. Detta kan dock snabbt komma att förändras. Vissa bedömare menar att batteri- elektriska personbilar kan nå kostnadsparitet med motsvarande ICE-bil redan om några år. Räknat på totalkostnad för ägande kan kostnadsparitet sannolikt nås tidigare, i vissa segment redan i dag. I och med att elektrifiering i nuläget är förknippat med högre investeringskostnad för fordon men lägre driftskostnad, nås kost- nadsparitet fortare för fordon som kör långa sträckor.

Men osäkerheterna är förstås stora och prisutveckling beror såväl på skaleffekter, teknisk lärande som med all sannolikhet leder till

196

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

lägre kostnaden och eventuella produktions och råvarubegränsning- ar som kan leda till ökade batterikostnader

Utredningen utgår från de tidigare nämnda scenarioarbetet Nordic Clean Energy Scenarios60 vad gäller investeringskostnad för olika fordonstyper. I figur 6.30 redovisas antaganden för olika år, för mellanliggande år antas linjär utveckling. För personbilar nås kost- nadsparitet i inköpspris mellan bränsledrivna och eldrivna bilar mot 2050, medan det för lastbilar fortfarande kvarstår en differens år 2050. Det antas att bensin- och dieselfordon har samma investe- ringskostnad under hela perioden fram till 2050.

Investeringskostnadsantagandena är givetvis osäkra. Viktigt att poängtera är att detta är ett försök att spegla den tekniska åtgärds- kostnaden. Prissättningen mot konsument kan komma att se annor- lunda ut, exempelvis som följd av EU:s koldioxidkrav på fordons- tillverkare.

En aspekt som minskar gapet i kostnader mellan elbilar och bränslebilar är att de fasta omkostnaderna för fordonen (t.ex. service) antas vara ungefär 30–40 procent lägre för en elbil/ellastbil jämfört med den bränsledrivna motsvarigheten. Detta får relativt stor betydelse för totalkostnadsbilden för ägandet.

Figur 6.30 Antagande om investeringskostnad för olika fordonstyper vid tidpunkt för inköp, personbilar till vänster och tunga lastbilar till höger

Källa: Nordic Energy Research (2021).

*I källan redovisas ellastbil 40 mil respektive 100 mil. Utredningen har valt att använda ett genomsnitt av dessa två ellastbilstyper här.

Vad gäller kostnad för drivmedel föreligger stora osäkerheter fram- över. Kostnader för biodrivmedel baserade på jordbruksråvaror som vete och majs är relativt transparenta i och med att jordbruksråvaror

60Nordic Energy Research (2021).

197

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

köps och säljs på öppna marknadsplatser. Råvaror för avancerade biodrivmedel (restprodukter, avfall etc.) är mer fragmenterade och kostnadsutvecklingen mer svårbedömd. Priserna för dessa påverkas sannolikt mer av alternativanvändningen, dvs. betalningsviljan för dessa råvaror i andra branscher och tillämpningsområden. Ytter- ligare mer osäker är bedömningen av elektrobränslen i och med att utvecklingen av de processer som används för att framställa elektro- bränslen inte har pågått under så lång tid, och produktionsstegen utvecklas fortfarande. Produktionskostnaderna i litteraturen varie- rar stort och beror bland annat på olika antaganden för priset på el liksom för kostnader kopplade till elektrolys och infångning av koldioxid. Även hur stor del av året som produktionen är i drift påverkar kostnaderna på ett betydande vis. Dagens höga investe- ringskostnader leder alltså till ett behov av att ha höga drifttider, men sjunkande investeringskostnader och större elprisvariationer kan skapa nya affärsmöjligheter.

Som grund för antaganden kring drivmedelspriser har utredning- en lutat sig mot flera olika scenarier där priserna skiljer sig relativt stort. Energimyndigheten har inom ramen för Scenarier över Sveriges energisystem 202061 tagit fram prisscenarier som speglar pris vid pump för olika produkter. Energimyndigheten lutar sig mot en bedömning av OECD som sträcker sig till 2028 och utgår från att dagens prisnivå för etanol, FAME och HVO kvarstår under hela perioden fram till 2050. För biobensin görs ett påslag om 25 procent på HVO då biobensinen i dag produceras till stor del av samma råvaror som HVO.

RISE62 uppskattar att biobensin producerad från biomassa kan komma att hamna i kostnadsspannet 60–100 €/MWh (5,5–9 SEK/l). Uppskattningen gäller för mogen teknik, dvs. förutsätter att utveck- lings- och uppskalningsinsatser görs i de fall teknikerna inte är mogna i dag. De tekniker som diskuteras har olika mognadsgrad men för ett flertal gäller att sådana insatser måste inledas inom en snar framtid för att teknikerna ska vara kommersiellt relevanta under 2030-talet.

En nyligen producerad artikel som studerat specifikt elektro- bränslen landar i att skillnaderna mellan olika elektrobränslesalter- nativ är liten, men lägst produktionskostnad har elektrovätgas, följt

61Energimyndigheten (2021).

62RISE (2020).

198

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

av elektrometan, båda i gasform, se figur 6.3163. Det finns kostnads- uppskattningar för elektrobränslen som hamnar lägre under 2030– 2040-talet jämfört med de som redovisas i figuren. Skillnaden för- klaras främst i hur kostnaderna för vätgasproduktionen (kostna- derna för elektrolysörer) antas utvecklas.

Figur 6.31 Uppskattningar av produktionskostnader för elektrobränslen

Den övre mörkare stapeln representerar produktionskostnader i en nära framtid och den undre ljusare stapeln produktionskostnader vid uppskalad och mogen teknik

Källa: Brynolf et al., (2018).

I Nordic Clean Energy Scenarios ligger kostnaden för flytande driv- medel i ett spann mellan 70–180 €/MWh år 2030 som sjunker något mot 2050 till 70–150 €/MWh64. Kostnaden skiljer sig betydligt mellan olika produktionsmetoder, där vätgas till flytande drivmedel utgör den övre delen av spannet.

Till produktionskostnaderna ovan kommer bearbetnings- och distributionskostnader, som skulle kunna hamna kring cirka 3,5 kr/liter som är ungefärlig nivå i nuläget för HVO65. Med dessa antaganden skulle priserna kunna hamna på ett spann mellan cirka 9 och cirka 20 kr/liter för avancerade biodrivmedel.

Distributionskostnadsbilden skulle kunna komma att förändras i takt med att volymerna drivmedel på marknaden minskar. Att upp-

63Brynolf et al., (2021).

64Nordic Clean Energy Scenarios (2021).

65Energimyndigheten (2020b).

199

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

rätthålla en tankinfrastruktur i hela landet kan driva upp kostnaderna för distribution. Detta hanteras inte specifikt i scenarierna men diskuteras i konsekvensanalysen, kapitel 16.

I tabell 6.1 redovisas utredningens antaganden om drivmedels- priser för åtgärdskostnadsberäkningen i avsnitt 6.2.12. I och med att priserna för flytande och gasformiga drivmedel är så osäkra görs en förenkling av kostnaderna genom att anta att samtliga sådana driv- medel uppgår till samma nivå som HVO i Energimyndighetens pris- scenario (16 kr/l) i ett grundfall. För att spegla betydelsen av detta antagande görs också ett lågfall där priset uppgår till 9 kr/l.

Tabell 6.1 Utredningens antagande om drivmedelspriser, exkl skatt och moms

2018 års prisnivå

	Enhet	2020	2030	2040	2050	Källa

Fossil bensin	kr/l	4,8	6,6	7,1	7,9	EM
Fossil diesel*	kr/l	3,6	5,2	5,6	6,4	EM

Förnybart flytande/gas-
formigt drivmedel – grund	kr/l	16,0	16,0	16,0	16,0	EM**
Förnybart flytande/gasfor-
migt drivmedel – lågfall	kr/l	9,0	9,0	9,0	9,0	***

El (endast elhandel)	kr/kWh	0,48	0,53	0,70	0,76	EM

*Genomsnitt av Energimyndighetens värden för bulk och privat antas här.

**Energimyndighetens prisscenario för HVO. Värdet 2020 är något högre än det faktiska marknads - priset det året.

***Utredningens uppskattning av ett lågfall baserat på resonemang om produktionskostnader enligt ovan.

En utökad global produktion av biodrivmedel skulle sannolikt kunna minska produktionskostnaderna utifrån den generella principen att uppskalning av produktion leder till minskade produktionskostna- der, gäller särskilt om nya produktionstekniker introduceras. Där- emot är det tveksamt om den största kostnadsposten för biodriv- medel, råvarukostnaderna, kommer kunna minska speciellt mycket. Ett mer effektivt utnyttjande av biomassa är säkert möjlig att åstad- komma, men det kommer sannolikt bli en konkurrens om råvaror för biodrivmedelsproduktion. Vid en bristsituation kommer betal- ningsviljan för biodrivmedlen att bestämmas av styrmedlen, för

200

SOU 2021:48

Förslag till utfasningsår

Sveriges del reduktionspliktsavgiften. Hur dyra drivmedlen blir på den svenska marknaden kan alltså bero på vilken motsvarande reduk- tionspliktsavgift som andra länder har. Detta gör det mycket svårt att bedöma prisutvecklingen. Av det skälet ingår två nivåer i kost- nadsberäkningen i avsnitt 6.2.12.

Laddinfrastruktur

I kapitel 10 finns en mer utförlig genomgång av laddinfrastrukturen för olika fordonstyper. Här görs en snabb sammanfattning med syfte att klargöra antaganden till åtgärdskostnadsberäkningen.

För personbilar sker i dag omkring 80–90 procent av laddningen i form av ”hemmaladdning”, det vill säga vid icke-publika, i många fall enskilda, parkeringsplatser. Antagandet i scenarierna är att denna situation kommer bestå över tid och att antalet laddplatser för nor- malladdning därmed ökar i takt med antalet personbilar i fordons- flottan. Utöver enskilda laddplatser behöver det även finnas ett till- räckligt omfattande nät av allmänt tillgängliga laddningsstationer. Det allmänt tillgängliga nätet består både av laddplatser med snabb- laddare och med punkter för normalladdning på olika spännings- och effektnivå. Hur mycket laddning som kommer behövas är mycket svårt att bedöma. Utredningen tar här fasta på Powercircles bedömning att en flotta på 2,5 miljoner fordon skulle behöva 90 000 laddpunkter66 fördelat på destinationsladdning och publik (se även kapitel 10). Utredningen gör ett enkelt antagande om att för- delningen mellan publik laddning och destinationsladdning kommer vara 20 procent publik respektive 80 procent destinationsladdning vilket illustrerar den ungefärliga fördelningen mellan högre effekt och lägre effekt som råder i nuläget.

Även tunga fordon kommer sannolikt ha liknande laddnings- mönster, det vill säga en stor andel kommer ske hemma/vid depå. För fordon som kör långa sträckor varje dag kommer det behövas publika laddpunkter med olika effektnivå. Utgångspunkten för tunga fordon är Trafikverkets regeringsuppdrag där behov av ladd- ning för tunga fordon utretts.67 Där är utgångspunkten 14 000 indi- viduella semi-publika laddningspunkter och 6 000 publika ladd-

66Powercircle februari 2021. https://press.powercircle.org/posts/blogposts/okad- utbyggnadstakt-och-smartare-laddsystem-f.

67Trafikverket (2021a).

201

Förslag till utfasningsår

SOU 2021:48

ningspunkter för att försörja en flotta med 71 000 batterielektriska tunga lastbilar år 2040. Detta antal tunga lastbilar motsvarar ungefär nivån i utredningens HögEl-scenario. Trafikverket kostaterar att behovet av antal semi-publika och publika laddningspunkter enligt ovan sannolikt är överskattat. Med ökad nyttjandegrad och större samutnyttjade mellan olika typer av elektrifierade fordon skulle det sannolikt komma att gå att minska på antalet laddningspunkter i systemet.

Behovet, såväl av antal laddplater som effekt och lokalisering, är mycket osäker. Detta är ett försök att kvantifiera behovet för att i åtgärdskostnadsberäkningen se relationer mellan olika poster och scenarier. För åtgärdskostnadsberäkningen i avsnitt 6.2.12 är det totala kostnaden per tillkommande fordon på nedersta raden i tabell 6.2 som används.

6.3	Val av utfasningsår................................................................		187
	6.3.1	Utredningen föreslår 2040 som utfasningsår ......	187
	6.3.2	Regelbundna kontrollstationer är nödvändiga ....	194
6.4	Detaljerad beskrivning av scenarioantaganden ...................		195
	6.4.1	Teknikalternativ för utfasning..............................	195
	6.4.2	Kostnader för fordon och drivmedel ...................	196
	6.4.3	Miljöpåverkan från fordon och drivmedel...........	204