sou 2021 47 d2

Innehåll

Förkortningar.....................................................................		21
Sammanfattning ................................................................		23
1	Författningsförslag.....................................................	49

1.1Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen

(2010:900) ...............................................................................

1.2Förslag till förordning om ändring i plan- och

byggförordningen (2011:338) ..............................................

114

1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen

(xxxx:xxx) om ändring i plan- och byggförordningen
(2011:338) .............................................................................	140
1.4 Förslag till lag om ändring i miljöbalken .............................	141

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1998:814) med

särskilda bestämmelser om gaturenhållning och
skyltning ................................................................................	143

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (2014:227) om

	färdigställandeskydd .............................................................		144
2	Inledning................................................................		145
2.1	Kapitlets innehåll ..................................................................		145
2.2	Bygglovsutredningens direktiv ............................................		145
2.3	Utredningens arbetsformer..................................................		149
	2.3.1	Externt arbete ........................................................	149
	2.3.2	Analysmetoder.......................................................	152

InnehållSOU 2021:47

2.4 Andra utredningar och uppdrag av betydelse .....................			157
	2.4.1	Inledning................................................................	157
	2.4.2	Kommittén för modernare byggregler ................	157
	2.4.3	Samordning för bostadsbyggande ........................	159
	2.4.4	Barnkonventionsutredningen...............................	160
	2.4.5	Utredningen om bättre konkurrens
		i bostadsbyggandet................................................	161
	2.4.6	Utredningen om översyn av strandskyddet ........	162
	2.4.7	Klimaträttsutredningen ........................................	163
	2.4.8	Utredningen En rättssäker vindkraftsprövning ..	163
	2.4.9	Pågående arbete i Regeringskansliet ....................	164
	2.4.10	Uppdrag hos Boverket..........................................	165
	2.4.11	Övriga myndighetsuppdrag med koppling till
		vårt uppdrag...........................................................	169
2.5	Betänkandets disposition .....................................................		171
3	Grundläggande förutsättningar ..................................		173
3.1	Kapitlets innehåll ..................................................................		173

3.2Historisk tillbakablick på det plan- och byggrättsliga

regelverket.............................................................................			173
3.2.1	Tidig lokal reglering ..............................................		174
3.2.2	Byggningabalken i 1734 års lag.............................		174
3.2.3	1874	års byggnadsstadga för rikets städer ...........	174
3.2.4	1907	års stadsplanelag ...........................................	176
3.2.5	1931	års stadsplanelag och byggnadsstadga.........	176
3.2.6	1947	års byggnadslag och byggnadsstadga ..........	178
3.2.7	1959	års byggnadsstadga.......................................	180
3.2.8	1987	års plan- och bygglag....................................	183
3.2.9	2011	års plan- och bygglag....................................	185
3.3 Övergripande om gällande rätt ............................................			191
3.3.1	Plan- och bygglagen ..............................................		191
3.3.2	Plan- och byggförordningen ................................		195
3.3.3	Boverkets föreskrifter ...........................................		195
3.3.4	Miljöbalken............................................................		196
3.3.5	Övriga angränsande regleringar............................		200
3.3.6	Europarätt m.m. ....................................................		211

SOU 2021:47Innehåll

3.4	Internationell jämförelse ......................................................		214
	3.4.1	Norge .....................................................................	215
	3.4.2	Finland ...................................................................	219
	3.4.3	Tyskland.................................................................	227
	3.4.4	Skillnader och likheter...........................................	232
3.5	Mål och politik ......................................................................		234

3.5.1Det klimatpolitiska ramverket och Sveriges

		miljömål..................................................................	235
	3.5.2	Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö...............	235
	3.5.3	Hållbar stadsutveckling m.m. ...............................	236
	3.5.4	Mål för boende och samhällsplanering.................	237
	3.5.5	Kulturmiljömål ......................................................	237
	3.5.6	Politik för Gestaltad livsmiljö...............................	237
	3.5.7	Landsbygdspolitik .................................................	238
	3.5.8	Folkhälsopolitiken.................................................	238
	3.5.9	Funktionshinderspolitiken ...................................	239
	3.5.10	Digitaliseringspolitiken .........................................	239
4	Lov- och anmälningsplikten ......................................		241
4.1	Kapitlets innehåll ..................................................................		241
4.2	Allmänt om lovplikt..............................................................		241
	4.2.1	Tillståndsplikt ........................................................	241
	4.2.2	Lovplikt ..................................................................	242
4.3	Allmänt om bygglovsplikt....................................................		243
	4.3.1	Bygglovsplikt .........................................................	243
	4.3.2	Undantag från bygglovsplikt ................................	243
4.4	Bygglovsplikt för byggnader ................................................		244
	4.4.1	Inledning ................................................................	244
	4.4.2	Bygglovsplikt för nybyggnad................................	244
	4.4.3	Bygglovsplikt för tillbyggnad ...............................	246

4.4.4Bygglovsplikt för annan ändring av en

byggnad än tillbyggnad..........................................

249

4.4.5Bygglovsplikt i detaljplan och

	områdesbestämmelser ...........................................	253
4.4.6	Undantag från bygglovsplikt avseende byggnader...	255
4.4.7	Ytterligare undantag från krav på bygglov...........	277

InnehållSOU 2021:47

4.5 Bygglovsplikt för andra anläggningar än byggnader ..........			278
	4.5.1	Inledning................................................................	278
	4.5.2	Bygglovsplikt för nöjesparker och djurparker ....	283
	4.5.3	Bygglovsplikt för idrottsplatser ...........................	284
	4.5.4	Bygglovsplikt för skidbackar och kabinbanor.....	287
	4.5.5	Bygglovsplikt för campingplatser ........................	288
	4.5.6	Bygglovsplikt för skjutbanor och motorbanor ...	289
	4.5.7	Bygglovsplikt för småbåtshamnar........................	289
	4.5.8	Bygglovsplikt för friluftsbad ................................	290
	4.5.9	Bygglovsplikt för golfbanor .................................	291
	4.5.10	Bygglovsplikt för upplag och materialgårdar ......	291
	4.5.11	Bygglovsplikt för tunnlar och bergrum ...............	294
	4.5.12	Bygglovsplikt för cisterner m.m...........................	295
	4.5.13	Bygglovsplikt för radio- eller telemaster
		och torn .................................................................	296
	4.5.14	Bygglovsplikt för vindkraftverk ...........................	298
	4.5.15	Bygglovsplikt för murar och plank ......................	299
	4.5.16	Bygglovsplikt för parkeringsplatser utomhus .....	302
	4.5.17	Bygglovsplikt för begravningsplatser...................	303
	4.5.18	Bygglovsplikt för transformatorstationer ...........	304
	4.5.19	Bygglovsplikt för anläggning för
		grundvattentäkt .....................................................	304
	4.5.20	Särskilt om altaner och pooler..............................	305
4.6 Bygglovsplikt för skyltar och ljusanordningar ...................			306
	4.6.1	Inledning................................................................	306
	4.6.2	Bygglovsplikt för skyltar ......................................	307
	4.6.3	Bygglovsplikt för ljusanordningar .......................	310
4.7	Rivningslovsplikten ..............................................................		312
4.8	Marklovsplikten....................................................................		313
4.9	Anmälningsplikten ...............................................................		315
	4.9.1	Allmänt om anmälningsplikt ................................	315
	4.9.2	Allmänt om den plan- och byggrättsliga
		anmälningsplikten .................................................	316
	4.9.3	Närmare om den plan- och byggrättsliga
		anmälningsplikten .................................................	318

SOU 2021:47Innehåll

5	Förutsättningar för lov..............................................		321
5.1	Kapitlets innehåll ..................................................................		321
5.2	Förutsättningar för bygglov .................................................		321
	5.2.1	Inledning ................................................................	321

5.2.2Förutsättningar för bygglov i ett område

som omfattas av en detaljplan ...............................

322

5.2.3Förutsättningar för bygglov i ett område som

inte omfattas av en detaljplan ...............................

343

5.2.4Förutsättningar för bygglov när åtgärden avviker från en detaljplan eller

områdesbestämmelser ...........................................	349
5.3 Förutsättningar för tidsbegränsat bygglov..........................	357

5.3.1Förutsättningar för tidsbegränsade bygglov

		i allmänhet..............................................................	357
	5.3.2	Förutsättningar för tidsbegränsade bygglov
		för nybyggnad för bostadsändamål ......................	358
5.4	Förutsättningar för förhandsbesked....................................		359
5.5	Förutsättningar för rivningslov............................................		361
5.6	Förutsättningar för marklov ................................................		362
5.7	Villkorade lov ........................................................................		363
5.8	Förutsättningar för villkorsbesked ......................................		364
5.9	Genomförandet av lovpliktiga åtgärder...............................		365
5.10	Förutsättningar för genomförandet av åtgärder som
	varken omfattas av krav på lov eller anmälan ......................		365
	5.10.1	Inledning ................................................................	365
	5.10.2	Även åtgärder som inte omfattas av krav på
		lov måste som huvudregel vara planenliga ...........	366

5.10.3Åtgärder som inte omfattas av krav på lov

måste följa 2 kap. PBL ...........................................

370

5.10.4Åtgärder som inte omfattas av krav på lov

måste följa 8 kap. PBL ...........................................	371
5.10.5 Något om s.k. frivilligt lov....................................	373
5.11 Extraordinära situationer......................................................	374

InnehållSOU 2021:47

6	Handläggning av lov- och anmälningsärenden
	och andra processuella frågor ....................................		377
6.1	Kapitlets innehåll ..................................................................		377
6.2	Ansökan och anmälan ..........................................................		377
	6.2.1	Krav på innehåll.....................................................	378
	6.2.2	Handläggning vid ofullständig ansökan eller
		anmälan ..................................................................	380
6.3	Upplysning om krav på tillstånd av annan myndighet.......		381

6.4Samordnad handläggning mellan byggnadsnämnden

och miljönämnden ................................................................	382
6.5 Kommunicering och underrättelseskyldighet ....................	384

6.5.1När är byggnadsnämnden skyldig att

underrätta?.............................................................

384

6.5.2Vilka ska underrättas om och ges tillfälle att

	yttra sig över en lovansökan? ...............................	388
6.5.3	Hur ska underrättelsen ske? .................................	393

6.5.4Kommunicering med sökanden och

fastighetsägaren .....................................................

394

6.5.5Underrättelse avseende anmälningspliktig

	åtgärd .....................................................................	395
6.5.6	Konsekvensen av utebliven underrättelse............	399
6.6 Handläggningstid .................................................................		399
6.6.1	Ärenden om lov och förhandsbesked ..................	399

6.6.2Anstånd med anledning av avvaktan på annat

		beslut......................................................................	402
	6.6.3	Anmälningsärenden ..............................................	405
6.7	Beslut	.....................................................................................	406
	6.7.1	Förhandsbesked ....................................................	406
	6.7.2	Lov .........................................................................	407
	6.7.3	Startbesked och andra beslut i byggprocessen ....	413
	6.7.4	Beslut om avgift ....................................................	419
6.8	Expediering och kungörelse.................................................		420
	6.8.1	Lov och förhandsbesked.......................................	420
	6.8.2	Startbesked och slutbesked ..................................	430

SOU 2021:47Innehåll

6.9	Verkställbarhet av lov ...........................................................		430
6.10	Giltighetstiden för beslut .....................................................		434
	6.10.1	Lov..........................................................................	434
	6.10.2	Tidsbegränsade lov ................................................	435
	6.10.3	Förhandsbesked.....................................................	435
	6.10.4	Startbesked.............................................................	435
6.11	Överklagande ........................................................................		436
	6.11.1 Formerna för ett överklagande .............................		436
	6.11.2	Överklagandetid ....................................................	436

6.11.3Byggnadsnämndens hantering av ett

överklagande ..........................................................

438

6.11.4Möjlighet att ansöka om återställande av

försutten tid ...........................................................

439

6.11.5Vem har rätt att överklaga ett beslut om lov,

		förhandsbesked eller startbesked?........................	440
	6.11.6	Begränsningar i rätten att överklaga .....................	457
6.12	Prövningen i länsstyrelse och domstol ................................		463
7	Överväganden och förslag .........................................		471
7.1	Kapitlets innehåll ..................................................................		471
7.2	Allmänna utgångspunkter ....................................................		471
	7.2.1	Ett enklare, effektivare och mer
		ändamålsenligt regelverk .......................................	471
	7.2.2	En reglering hållbar över tid .................................	473

7.2.3Regleringen måste förhålla sig till annan

reglering .................................................................

474

7.2.4Regleringen måste förhålla sig till grundlag,

europarätt och annan internationell rätt ..............

475

7.2.5Regleringen måste förhålla sig till det kommunala

	självbestämmandet och planmonopolet ...........	476
7.2.6	Regleringen måste förhålla sig
	till totalförsvarets intressen...................................	477
7.2.7	Framtida översyn...................................................	477
7.3 Nytt kapitel i PBL respektive PBF ......................................		478
7.3.1	Ett nytt 9 kap. PBL................................................	478
7.3.2	Ett nytt 6 kap. PBF................................................	480

Innehåll	SOU 2021:47
7.4 Nya och ändrade legaldefinitioner ......................................		481
7.4.1	Sammanfattning av problembilden ......................	482
7.4.2	Avgränsning...........................................................	483
7.4.3	Nya, ändrade respektive förtydligade
	legaldefinitioner.....................................................	485
7.5 En ny lov- och anmälningspliktsreglering ..........................		492
7.5.1	Sammanfattning av problembilden ......................	492
7.5.2	Utgångspunkter för en ny lov-
	och anmälningspliktsreglering..............................	495
7.5.3	Lovplikten bör framgå av lag och
	anmälningsplikten av förordning .........................	508
7.5.4	Lov- och anmälningsplikt bör inte regleras
	i detaljplan och områdesbestämmelser ................	511
7.5.5	En utökad bygglovsplikt för vissa åtgärder .........	516
7.6 Krav på lov för byggnader....................................................		517
7.6.1	Lovplikt för nybyggnad av byggnad som inte
	är en komplementbyggnad ...................................	517
7.6.2	Lovplikt för nybyggnad av
	komplementbostadshus ........................................	523
7.6.3	Lovplikt för komplementbyggnad i ett
	område som omfattas av en detaljplan .................	525
7.6.4	Lovplikt för komplementbyggnad i ett
	område som inte omfattas av en detaljplan..........	527
7.6.5	Lovplikt för tillbyggnad av en byggnad som
	inte är en komplementbyggnad............................	529
7.6.6	Lovplikt för tillbyggnad av en
	komplementbyggnad ............................................	534
7.6.7	Lovplikt för annan ändring av byggnad än
	tillbyggnad .............................................................	536
7.6.8	Beräkning av sammanlagd byggnadsarea .............	546
7.6.9	Undantagen bör inte gälla endast en- och
	tvåbostadshus ........................................................	546
7.6.10	Särskilt om rätten till domstolsprövning.............	547
7.7 Krav på lov för anläggningar ................................................		552
7.7.1	Sammanfattning av problembilden ......................	552
7.7.2	Lovplikt för murar, plank, altaner och pooler.....	555
7.7.3	Ingen lovplikt för tekniska anläggningar m.m. ...	562

SOU 2021:47		Innehåll
7.7.4	Ingen lovplikt för solenergianläggningar .............	564
7.7.5	Ingen lovplikt för friluftsbad och motorbanor....	567

7.7.6Ingen lovplikt för anläggningar för

	grundvattentäkt .....................................................	569
7.7.7	Ingen lovplikt för skyltar och ljusanordningar....	570
7.7.8	Lovplikt för vissa andra anläggningar...................	573

7.7.9Undantag från lovplikt för vissa andra

	anläggningar ...........................................................	591
7.8 Krav på lov nära gräns...........................................................		593
7.8.1	En utökad lovplikt bör gälla nära gräns................	593
7.8.2	Undantag från krav på lov nära gräns...................	595

7.8.3Grannemedgivande vid allmän plats eller

	järnväg ....................................................................	601
7.9 Krav på lov i skyddat område ...............................................		605
7.9.1	En utökad lovplikt i skyddat område ...................	605
7.9.2	Åtgärder som ska omfattas av utökad lovplikt ....	608

7.9.3Utökad lovplikt för vissa ekonomibyggnader

och ljusanordningar ...............................................

611

7.9.4Särskilt om riksintressets betydelse för

	lovplikten ...............................................................	614
7.9.5	Särskilt om förordandeområden ...........................	614
7.10 Krav på lov i värdefullt område ............................................		616
7.10.1	En utökad lovplikt i värdefulla områden..............	617

7.10.2Lovplikt för åtgärder som omfattas av bestämmelser i detaljplan eller

områdesbestämmelser ...........................................

619

7.10.3Lovplikt även för åtgärder i värdefullt område

m.m.........................................................................

621

7.10.4Åtgärder på byggnad som ska omfattas av

lovplikten ...............................................................

624

7.10.5Åtgärder på annan anläggning än byggnad som

ska omfattas lovplikten .........................................

626

7.10.6Åtgärder som inte omfattas av krav på lov

omfattas av tillsyn..................................................

628

7.10.7Utpekande av värdefulla byggnadsverk och

områden i översiktsplan ........................................

629

InnehållSOU 2021:47

7.11	Tidsbegränsat bygglov, förhandsbesked m.m.....................		638
	7.11.1	Tidsbegränsat bygglov ..........................................	638
	7.11.2 Bygglov för ändamål av säsongskaraktär .............		638
	7.11.3	Förhandsbesked ....................................................	639
7.12	Krav på rivningslov...............................................................		641

7.12.1Krav på rivningslov i ett område som omfattas

av en detaljplan ......................................................

641

7.12.2Krav på rivningslov i ett område som inte

omfattas av en detaljplan.......................................	645
7.13 Krav på marklov....................................................................	646

7.13.1Krav på marklov i ett område som omfattas

av en detaljplan ......................................................

646

7.13.2Krav på marklov i ett område som inte

		omfattas av en detaljplan ......................................	649
7.14	Frivilligt lov...........................................................................		650
7.15	Undantag från krav på lov för totalförsvaret ......................		651
7.16	Krav på anmälan....................................................................		652
	7.16.1	Sammanfattning av problembilden ......................	652
	7.16.2 En ny reglering i 6 kap. PBF.................................		653
	7.16.3 Anmälningsplikt för byggtekniska åtgärder........		654
	7.16.4	Anmälningspliktiga åtgärder ................................	655
	7.16.5	Undantag från anmälningsplikten........................	664
7.17	Åtgärder som varken omfattas av krav på lov eller
	anmälan	.................................................................................	666
	7.17.1	Inledning................................................................	666

7.17.2Genomförande av åtgärder som inte omfattas

av krav på lov .........................................................

666

7.17.3Krav i 2 och 8 kap. PBL som de åtgärder som varken omfattas av krav på lov eller anmälan

bör uppfylla ...........................................................

675

7.17.4Omfattningen av en frivillig prövning

	förtydligas..............................................................	676
7.17.5	Frivilligt startbesked och slutbesked ...................	678
7.17.6	Villkorsbesked tas bort .........................................	680

SOU 2021:47		Innehåll
7.18 Förutsättningar för lov och förhandsbesked ......................		681
7.18.1	Inledning ................................................................	681
7.18.2	Bestämmelsernas disposition ................................	682

7.18.3Förutsättningar för bygglov i ett område som

omfattas av en detaljplan.......................................

683

7.18.4Vissa undantag från kraven på en åtgärds

förhållande till detaljplanen...................................

691

7.18.5Förutsättningar för bygglov i ett område som

inte omfattas av en detaljplan................................

698

7.18.6Särskilda förutsättningar för bygglov för

	komplementbyggnader m.m. i ett område
	som inte omfattas av en detaljplan........................	699
7.18.7	Om detaljplanekravet ............................................	706
7.18.8	Särskilt om detaljplanekravet för
	vindkraftverk..........................................................	707
7.18.9	Godtagbara avvikelser ...........................................	709
7.18.10	Godtagande av planstridiga byggnadsverk
	och fastigheter........................................................	717
7.18.11	Sammanläggning av avvikelser ..............................	719
7.18.12	Förutsättningar för bygglov vid allmänt
	ändamål...................................................................	719
7.18.13	Begränsningar av avvikelsemöjligheterna.............	720
7.18.14	Förutsättningar för tidsbegränsat bygglov ..........	721
7.18.15	Förutsättningar för förhandsbesked om att en
	åtgärd kan lokaliseras på en viss plats...................	726
7.18.16	Förutsättningar för rivningslov ............................	729
7.18.17	Förutsättningar för marklov .................................	731
7.18.18	Krav på medgivande från Försvarsmakten eller
	Myndigheten för samhällsskydd och
	beredskap ...............................................................	732
7.18.19	Villkor om att ett planbeslut ska få laga kraft......	734
7.18.20	Villkor om betalning av
	gatukostnadsersättning .........................................	734
7.18.21	Villkor om tidpunkt för när en förutsättning
	ska vara uppfylld ....................................................	735
7.18.22	Villkor om ändring av en åtgärd som redan har
	utförts.....................................................................	736

Innehåll		SOU 2021:47
7.19 Handläggningen av ärenden om lov
och förhandsbesked m.m. ....................................................		736
7.19.1	Inledning................................................................	736
7.19.2	Byggnadsnämnden prövar ansökningar
	och anmälningar ....................................................	737
7.19.3 Krav på innehåll i ansökan om lov och
	anmälan ..................................................................	738
7.19.4 Ofullständig ansökan eller anmälan .....................		744

7.19.5Upplysning om krav på tillstånd av annan

	myndighet..............................................................	746
7.19.6	Samordning med ärende hos miljönämnden .......	747
7.19.7	Underrättelse om ansökan....................................	748
7.19.8	Underrättelse till granne.......................................	753
7.19.9	Kungörande av ansökan........................................	772
7.19.10	Underrättelse till myndighet med väsentligt
	intresse ...................................................................	775
7.19.11	Underrättelse till sökande och
	fastighetsägaren .....................................................	778
7.19.12	Underrättelse efter ändring av ansökan...............	780
7.19.13	Tidsfrist för byggnadsnämndens handläggning
	av ansökan..............................................................	783
7.19.14	Information till sökande om tidsfrister ...............	787
7.19.15	Tidsfrister efter återförvisning .............................	788
7.19.16	Anstånd med beslut ..............................................	789
7.19.17	Hantering av ansökan om lov
	vid nytt expropriationstillstånd ............................	794
7.19.18	Krav på innehåll i beslut om förhandsbesked......	795
7.19.19	Krav på innehåll i beslut om lov ...........................	796
7.19.20	Krav på redovisning av avgift ...............................	798
7.19.21	Delgivning av beslut om lov och
	förhandsbesked .....................................................	799
7.19.22	Kungörande av beslut om lov och
	förhandsbesked .....................................................	802
7.19.23	Utskick av meddelande om beslut .......................	806
7.19.24	Utskick av beslut till länsstyrelsen.......................	810

7.19.25Utskick av beslut till Försvarsmakten eller Myndigheten för samhällsskydd och

beredskap ...............................................................	810
7.19.26 Underrättelse till samfällighet ..............................	812

SOU 2021:47		Innehåll
7.19.27	Verkställbarhet av beslut om lov och
	förhandsbesked......................................................	813
7.19.28	Ändring av beslut om lov ......................................	813
7.19.29	Giltighetstid för lov och förhandsbesked ............	815
7.20 Genomförande av lov- och anmälningspliktiga åtgärder....		818
7.20.1	Krav på start- och slutbesked................................	818
7.20.2	Krav på kontrollplan..............................................	820
7.20.3	Krav på kontrollansvarig .......................................	824
7.20.4	Krav på tekniskt samråd........................................	825

7.20.5Förutsättningar för godkännande

		av en anmälningspliktig åtgärd..............................	826
7.21	Överklagande ........................................................................		829
	7.21.1 Beslut om behov av kontrollplan..........................		829
	7.21.2	Beslut av länsstyrelsen...........................................	830
	7.21.3	Överklagandetid ....................................................	831
	7.21.4 Överklagande av lov och förhandsbesked............		832
	7.21.5	Överklagande av startbesked ................................	837
7.22	Överprövningen ....................................................................		840

7.22.1Överprövningen i länsstyrelse och mark-

		och miljödomstol...................................................	840
	7.22.2	Överprövning i regeringen....................................	847
7.23	Följdändringar i PBL och PBF.............................................		850
	7.23.1	Inledning ................................................................	851
	7.23.2	Följdändringar i PBL .............................................	851
	7.23.3	Följdändringar i PBF .............................................	854
7.24	Följdändringar i annan lagstiftning......................................		856
	7.24.1	Inledning ................................................................	856
	7.24.2	Följdändringar i miljöbalken.................................	857
	7.24.3 Följdändringar i lagen med särskilda
		bestämmelser om gaturenhållning och skyltning ...	857
	7.24.4 Följdändringar i lagen om färdigställandeskydd ...		858
7.25	Frågor för framtida översyn .................................................		859
	7.25.1 Översyn av materiella frågor.................................		859
	7.25.2 Översyn av processuella frågor.............................		866
7.26	Behov av informations- och utbildningsinsatser ................		869

InnehållSOU 2021:47

8	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		871
8.1	Ikraftträdandebestämmelser ................................................		871
8.2	Upphävande ..........................................................................		871
8.3	Övergångsbestämmelser ......................................................		872
	8.3.1	PBL och övriga lagar .............................................	872
	8.3.2	PBF ........................................................................	874
8.4	Befintliga övergångsbestämmelser ......................................		874
	8.4.1	Punkten 5...............................................................	874
	8.4.2	Punkten 12.............................................................	875
	8.4.3	Punkten 13.............................................................	876

9	Konsekvensutredning ...............................................		877
9.1	Kapitlets innehåll ..................................................................		877
9.2 Konsekvensanalys enligt våra direktiv ................................			877
9.3 Allmänt om krav på konsekvensutredning .........................			878
	9.3.1	En beskrivning av problemet och vad vi vill
		uppnå......................................................................	879
	9.3.2	En beskrivning av alternativa lösningar ...............	880
	9.3.3	Vilka berörs av regleringen? .................................	886
	9.3.4	Uppgifter om de bemyndiganden som
		myndighetens beslutanderätt grundar sig på.......	886
	9.3.5	Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och
		andra konsekvenser regleringen medför och
		en jämförelse av konsekvenserna för de
		övervägda regleringsalternativen ..........................	886
	9.3.6	En bedömning av om regleringen
		överensstämmer med eller går utöver de
		skyldigheter som följer av Sveriges anslutning
		till Europeiska unionen.........................................	886
	9.3.7	En bedömning av om särskilda hänsyn
		behöver tas när det gäller tidpunkten för
		ikraftträdande och om det finns behov av
		speciella informationsinsatser ..............................	887

SOU 2021:47		Innehåll
9.4 Konsekvenser för kommunerna...........................................		887
9.4.1	Ärendemängd.........................................................	888
9.4.2	Handläggningen hos byggnadsnämnden .............	893

9.4.3Den kommunala självstyrelsen,

	planmonopolet och möjligheten att styra över
	bebyggelseutvecklingen.........................................	896
9.4.4	Handläggarrollen ...................................................	899

9.4.5Kommunen som fastighetsägare och

	verksamhetsansvarig ..............................................	900
9.4.6	Ekonomiska konsekvenser ...................................	900
9.5 Konsekvenser för staten .......................................................		906
9.5.1	Länsstyrelserna ......................................................	906
9.5.2	Mark- och miljödomstolarna ................................	907
9.5.3	Boverket .................................................................	908

9.5.4Försvarsmyndigheterna och Myndigheten för

		samhällsskydd och beredskap ...............................	909
	9.5.5	Övriga statliga myndigheter .................................	911
	9.5.6	Statsfinansiella konsekvenser................................	912
9.6	Konsekvenser för regionerna ...............................................		916
9.7	Konsekvenser för företag och organisationer .....................		916
	9.7.1	Arkitekter, antikvarier och tekniska konsulter ...	917

9.7.2Nystartade företag och företagande på

	landsbygder ............................................................	917
9.7.3	Hästverksamhet.....................................................	918
9.7.4	Små företag ............................................................	919
9.7.5	Offentlig service och annan service......................	919

9.7.6Byggentreprenörer, ägare av flerbostadshus

	och andra fastighetsägare ......................................	920
9.7.7	Serietillverkande och specialiserade företag.........	920

9.7.8Företag som tillhandahåller

		ärendehanteringssystem till kommunerna ...........	921
	9.7.9	Idrottsorganisationer och idrottsföreningar........	921
9.8	Konsekvenser för enskilda ...................................................		922
9.9	Konsekvenser för barn..........................................................		922
9.10	Konsekvenser för jämställdhet och de
	integrationspolitiska målen ..................................................		923

Innehåll		SOU 2021:47
9.11 Övriga konsekvenser ............................................................		923
9.11.1	Konsekvenser för bostadsbyggandet ...................	923
9.11.2 Konsekvenser för hållbar utveckling ...................		924
9.11.3	Konsekvenser för landsbygdsutveckling .............	925
9.11.4 Konsekvenser för den bebyggda miljön ..............		926

9.11.5Konsekvenser för tillgänglighet, hälsa och

		säkerhet..................................................................	936
	9.11.6	Konsekvenser för digitalisering............................	937
	9.11.7	Konsekvenser för EU-rätten ................................	937
10	Författningskommentar ............................................		939
10.1	Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen
	(2010:900) .............................................................................		939
10.2	Förslaget till förordning om ändring i plan-
	och byggförordningen (2011:338).....................................		1038

10.3Förslaget till förordning om ändring i förordningen (xxxx:xxx) om ändring i plan- och byggförordningen

	(2011:338) ...........................................................................	1055
10.4	Förslaget till lag om ändring i miljöbalken .......................	1055
10.5	Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:814) med
	särskilda bestämmelser om gaturenhållning och
	skyltning..............................................................................	1057
10.6	Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:227) om
	färdigställandeskydd...........................................................	1057
Särskilt yttrande.............................................................		1059
Bilaga
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2020:4...........................................		1063

7 Överväganden och förslag

7.1Kapitlets innehåll

Det här kapitlet innehåller utredningens överväganden.

Vi inleder med ett avsnitt om våra allmänna utgångspunkter. Därefter följer ett antal avsnitt med våra överväganden om i huvud- sak några nya och ändrade legaldefinitioner, en ny lov- och anmälnings- pliktsreglering, ändrade förutsättningar för lov och förhandsbesked samt ändrade förfaranderegler avseende handläggningen av lov, för- handsbesked och anmälan.

Därefter redovisar vi våra överväganden om främst bestämmel- serna om genomförande av bygg-, rivnings- och markåtgärder, om överklagande samt om instansordningen och processuella regler.

Kapitlet avslutas med våra överväganden rörande följdändringar i framför allt PBL och PBF, men även i ett antal andra författningar samt våra överväganden kring frågor om framtida behov av översyn och informations- och utbildningsinsatser.

7.2Allmänna utgångspunkter

7.2.1Ett enklare, effektivare och mer ändamålsenligt regelverk

Redan av våra direktiv följer att syftet med utredningen är att göra en systematisk översyn av regelverket för bl.a. bygglov och att skapa ett enklare, effektivare och mer ändamålsenligt regelverk, som sam- tidigt säkerställer angelägna allmänna och enskilda intressen och ett långsiktigt hållbart byggande av bl.a. bostäder (se avsnitt 2.2 samt bilagan). Det som direkt kan konstateras är att det som är enkelt och effektivt inte alltid är ändamålsenligt och heller inte alltid säkerstäl- ler angelägna allmänna och enskilda intressen. Det är t.ex. enkelt att ha en väldigt begränsad lovplikt. Däremot är det inte särskilt ända-

471

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

målsenligt i förhållande till exempelvis grannars eller totalförsvarets intressen. Det är också enkelt lagtekniskt att ha en mycket omfat- tande lovplikt. Dock är det inte särskilt effektivt.

Vad gäller just vad som är enkelt, kan man vidare tänka sig både att reglerna som sådana blir enklare att förstå, respektera och tillämpa. Men det kan också handla om att färre regler är tillämpliga på åtgär- derna. Det förstnämnda handlar alltså om att regleringen som sådan ska bli enklare – och därigenom helst också effektivare. I detta ligger att regleringen inte ska vara för omfattande, inte för juridiskt kom- plicerad, inte för teknisk etc., inte minst eftersom flertalet som för- väntas förstå och tillämpa regleringen antingen är enskilda eller hand- läggare utan t.ex. juridisk kompetens eller arkitektkompetens. Närmare handlar det t.ex. om en lättförståelig struktur för regelverket, att be- dömningsutrymmet så långt möjligt begränsas, att termer och uttryck definieras på ett sätt som är förankrat i användning och språkbruk, att undantag – och undantag från undantag – nyttjas mer restriktivt samt att kraven differentieras i större utsträckning både beroende på vilken typ av åtgärd det handlar om och beroende på inom vilket område åtgärden avses vidtas.

Det andra handlar mer om den övergripande tanken om att kraven på lov – och kraven för att få lov – inte ska vara mer omfattande än nödvändigt för att säkerställa det allmännas och grannars intressen.

Vid utformandet av en enkel, effektiv och ändamålsenlig regler- ing ligger vidare att beakta det allmännas tillgängliga resurser och kompetens för att kunna tillämpa regleringen på avsett sätt. När det gäller t.ex. lovplikten bör den i detta hänseende vara utformad så att byggnadsnämnderna och rättsväsendet kan använda sina resurser för sådana prövningar som har stor betydelse utifrån samhällets per- spektiv.1 Det kan t.ex. vara så att en tillståndsplikt i och för sig är motiverad för att säkerställa ett tillvaratagande av de allmänna och enskilda intressen som ligger till grund för den materiella regler- ingen, men att det inte är praktiskt möjligt att få till stånd, i vart fall inte utan en oförsvarligt hög kostnad för både det allmänna och den enskilde. Samtidigt kan förstås brist på resurser och kompetens aldrig kompenseras bara med förenklingar.

För att vara enkel och effektiv bör en reglering också så långt möjligt stödja digital överföring av information i samhällsbyggnads- processen (se avsnitt 3.5.10) – och på sikt och i förekommande fall

1Se SOU 2013:34 s. 272.

472

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

även vara förenlig med teknik för automatisering inom offentlig för- valtning.2 I praktiken innebär det bl.a. att termer så långt möjligt ska vara fria från bedömningar och att beräkningar av areor, avstånd

m.m.så långt möjligt ska kunna göras ”matematiskt”. Det kan skapa utrymme för såväl byggnadsnämnden som överinstanserna att foku- sera på de delar i lovprocessen som kräver professionella avvägningar och därigenom genererar kvalitet i den bebyggda miljön.

Vår ambition har varit att i så stor utsträckning som möjligt med våra förslag nå en rimlig balans mellan det som är enkelt, effektivt och ändamålsenligt. Vi har också valt att lägga något större vikt vid att utforma en reglering som gör det lättare för den enskilde – och det allmänna – att göra rätt. Det har inneburit att det i vissa delar krävts en lagtekniskt mer komplicerad konstruktion. Konsekven- serna härav kan mildras t.ex. genom vägledning från Boverkets sida, liksom sker i dag, för att underlätta själva tillämpningen av regelverket.

Avslutningsvis bör framhållas att krav på en enkel och effektiv reglering aldrig får tillåtas helt stå i vägen för bestämmelser som kan vara nödvändiga för att nå det eftersträvade syftet när det gäller avväg- ningen mellan de allmänna och enskilda intressen som gör sig gällande i den plan- och byggrättsliga regleringen.

7.2.2En reglering hållbar över tid

Även om utredningens huvudsyfte har varit att skapa en enklare, effektivare och mer ändamålsenlig reglering, har ytterligare en viktig utgångspunkt i utredningsarbetet varit att föreslå en reglering som kan vara hållbar över tid. En detaljerad och omfångsrik reglering som uppfattas som både enkel, effektiv och ändamålsenlig vid en viss given tidpunkt, kan på grund av exempelvis förändringar i omvärlden, eko- nomiska realiteter eller politiska viljeyttringar plötsligt bli helt daterad.

Ett generellt problem med den plan- och byggrättsliga regler- ingen har – särskilt under de senaste tio åren – varit den stora mängd ändringar som skett. Ändringar innebär behov av ändrade processer samt av fortbildning hos både kommunerna och överinstanserna.

2Jfr även SOU 2021:16 En väl fungerande ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner, Myndigheten för digital förvaltning och Lantmäteriets rapport Testa ny teknik för automatisering inom offentlig förvaltning (I2019/03237/DF) samt regeringens skrivelse med anledning av Riksrevisionens rapport om automatiserat beslutsfattande i statsförvaltningen (Skr. 2020/21:88).

473

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser måste tillämpas och inne- bär ofta att ”parallella” processer måste hanteras beroende på när ärendet har inletts. Ändringar innebär normalt också att ny rätts- praxis behövs för att klargöra tillämpningen av lagstiftningen. Sveriges kommuner och regioner har vid ett flertal tillfällen påtalat att ut- vecklingen med återkommande och omfattande författningsändringar i PBL inte stödjer en enhetlig och rättssäker tillämpning, bl.a. då det skapar en viss ”ändringströtthet”. Frekventa ändringar skapar alltså i sig – oavsett ändringarnas innehåll – negativa konsekvenser i form av oförutsebarhet och tidsutdräkt för enskilda, men också i form av ökad resursåtgång för det allmänna. Sådana konsekvenser kan i värsta fall bli mer negativa än att behålla en reglering som i och för sig inte är optimal i alla hänseenden.

Samtidigt får den plan- och byggrättsliga regleringen naturligtvis inte utformas på ett sådant sätt att den inte följer samhällsutveck- lingen. Vår ambition är att utifrån den problembild vi har konstaterat presentera författningsförslag som kan skapa hållbara och robusta ramar, inom vilka bedömningen av de materiella frågorna kan ske även om bedömningsgrunderna växlar över tid.

7.2.3Regleringen måste förhålla sig till annan reglering

Ytterligare en aspekt att beakta när det gäller utformningen av den plan- och byggrättsliga regleringen, är att åtgärderna i fråga ofta regleras även i andra författningar. Det innebär inte ett ifrågasät- tande av den allmänna principen i Sverige om att offentligrättsliga författningar är parallellt tillämpliga om inte annat sägs, innebärande t.ex. att en åtgärd kan kräva flera olika tillstånd och att åtgärden också ska uppfylla krav i flera olika författningar. Ett lov eller start- besked befriar således som huvudregel inte sökanden från att uppfylla eventuella förutsättningar i annan tillämplig offentligrättslig- och civilrättslig reglering.3

Dock finns det generellt sett inte någon anledning att pröva samma allmänna och enskilda intressen enligt flera olika författningar, i vart fall inte om de olika prövningarna har samma förutsättningar att säkerställa intressena i fråga.4 Med andra ord, om det finns en till-

3Jfr t.ex. MÖD:s dom den 6 november 2012 i mål nr P 5924-12 och den 7 april 2017 i mål nr P 9703-16.

4Jfr prop. 1985/86:1 s. 452 ff.

474

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

ståndsplikt reglerad i annan författning – och den förprövningen redan tillvaratar de intressen som följer av den nu aktuella regleringen – finns det helt enkelt inte någon anledning att ha överlappande pröv- ningar. Just det är dock vanligt i Sverige, eftersom offentligrättsliga författningar som sagt som huvudregel är parallellt tillämpliga, så länge inte något annat uttryckligen anges.

I detta konstaterande ligger även att PBL inte ska reglera åtgärder som bättre regleras i annan författning, i första hand för att tillämp- liga bestämmelser där kan vara bättre anpassade till den aktuella frågan, men också för att prövningsmyndigheterna där kan besitta en mer ändamålsenlig kompetens. Det kan t.ex. handla om frågor som i stället bör hanteras enligt miljöbalken, lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning, lagen om byggande av järnväg, väglagen, kulturmiljölagen eller lagen om allmänna vatten- tjänster. Visserligen bör den plan- och byggrättsliga regleringen i viss utsträckning möjliggöra en samlad bedömning av åtgärder som påver- kar den fysiska planeringen, men inte på ett sådant sätt att vi får ut- tryckliga dubbelprövningar. Beslut enligt PBL har som sagt inte någon generell rättsverkan (annat än när det uttryckligen anges i författ- ning), vilket innebär att en prövning enligt PBL inte alls ersätter den prövning som måste ske enligt andra specialförfattningar. En bygg- nadsnämnd har heller inte de resurser och framför allt inte den kom- petens som krävs för att kunna göra bedömningar enligt andra special- författningar. En annan sak är förstås att annan reglering kan få viss betydelse vid tillämpningen av t.ex. 2 kap. PBL. En utgångspunkt i utredningsarbetet har alltså varit att beakta i vilka situationer det finns en dubbelreglering som inte är motiverad.

7.2.4Regleringen måste förhålla sig till grundlag, europarätt och annan internationell rätt

Den plan- och byggrättsliga regleringen omfattar även grundlags- skyddade och europarättsliga rättigheter, vilket i sin tur påverkar både vilka krav en åtgärd måste uppfylla och lov- och anmälnings- plikten i sig. Det kan t.ex. vara så att säkerställandet av den enskildes egendomsskydd i praktiken förutsätter en förprövning av åtgärder som kan påverka denne. Samtidigt kan ett krav på förprövning från det allmännas sida i sig utgöra en inskränkning av fastighetsägarens (rättighetsinnehavarens) egendomsskydd. I detta ligger att krav på

475

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

lov inte ska ställas i högre utsträckning än vad som är motiverat och att den enskilde fastighetsägaren i så hög grad som möjligt bör få bestämma över hur den egna fastigheten ska utvecklas.5

Det kan också vara så att rätten till domstolsprövning (bl.a. enligt artikel 6 i Europakonventionen) förutsätter en förprövning i någon form, t.ex. om en efterhandsprövning innebär att domstolsprövningen inte blir fullt ut meningsfull på grund av att irreversibla åtgärder redan har vidtagits. Detsamma kan gälla förverkligandet av t.ex. de talerättsliga bestämmelserna i Århuskonventionen. En lov- och an- mälningsplikt måste således utformas så att grundlagsskyddade och europarättsliga rättigheter inte motverkas.

Till den materiella rätten hör förstås också den unionsrättsliga regleringen, t.ex. egendomsskyddet i rättighetsstadgan (artikel 17) och MKB-direktivet. Vad gäller det sistnämnda fungerar bygglovs- prövningen – som vi tidigare har angett i avsnitt 4.5.1 – som en s.k. behovsbedömning för att avgöra om ett MKB-projekt behöver bli föremål för den miljökonsekvensbedömning som måste ske inom ramen för en detaljplaneläggning.6 En lovpliktsreglering får således inte utformas så att MKB-direktivets krav inte går att uppfylla; åt- gärder som skulle kunna medföra en betydande miljöpåverkan måste helt enkelt kunna bli föremål för en förprövning.

7.2.5Regleringen måste förhålla sig till det kommunala självbestämmandet och planmonopolet

Även det kommunala planmonopolet (1 kap. 2 § PBL) intar en sär- ställning bland de allmänna intressen som ska säkerställas i PBL. Monopolet – eller snarare ansvaret som det egentligen handlar om – genomsyrar hela den plan- och byggrättsliga regleringen och är ett av de tydligaste och viktigaste uttrycken för den kommunala själv- styrelsen (1 kap. 1 § och 14 kap. regeringsformen).7

Samtidigt innebär monopolet – särskilt när det gäller de rätts- verkande planinstrumenten – väsentliga skyldigheter för kommu- nerna, inte minst vad gäller tillvaratagandet av de enskilda intressena i den fysiska planeringen (se t.ex. 2 kap. 1 § och 4 kap. 36 § PBL).

5Se Dir. 2020:4 s. 4.

6Se prop. 2020/21:174 s. 26 ff.

7Se prop. 2020/21:131 s. 11 ff.

476

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

En lov- och anmälningsplikt får således lika lite som de materiella kraven på åtgärder utformas på ett sådant sätt att syftet med det kommunala planansvaret förfelas eller motverkas. Det betyder i sig inte att exempelvis en förprövning måste vara nödvändig för alla åtgärder, men däremot att ett planenlighetskrav som utgångspunkt bör gälla, oavsett om åtgärden förprövas eller inte. Det betyder också att en lovreglering inte får utformas så att kommunernas incitament att arbeta med planläggning – inte minst genom att genomföra behöv- liga uppdateringar av sina befintliga planer – försvagas. En sådan för- svagning kan inte minst utifrån enskildas intressen samt enskildas berättigade förväntningar och krav på förutsebarhet och rättstrygghet på sikt riskera leda till att legitimiteten för planmonopolet urholkas.8

7.2.6Regleringen måste förhålla sig till totalförsvarets intressen

Bland de allmänna intressen som enligt PBL ska säkerställas, intar också totalförsvarets intressen en särställning. Det säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde och i Europa har enligt regeringen över tid försämrats.9 De övergripande målen för Sveriges säkerhet har av regeringen beskrivits som att värna befolkningens liv och hälsa, sam- hällets funktionalitet och att värna förmågan att upprätthålla grund- läggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter. Hävdandet av Sveriges suveränitet är en förutsättning för att kunna uppnå målen för Sveriges säkerhet.10

En ny lovreglering måste utformas så att den säkerställer total- försvarets intressen.

7.2.7Framtida översyn

Ytterligare en allmän utgångspunkt i vårt utredningsarbete har varit att avgränsa vårt uppdrag på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt och att försöka prioritera rätt frågor. Våra direktiv är både öppna och

8Jfr även NJA 2019 s. 629, särskilt p. 19–21.

9Se Inriktning för Försvarsmakten 2021–2025, regeringens beslut den 17 december 2020, Fö2018/01425, Fö2020/00228 (delvis)och Fö2020/01269 (delvis), även prop. 2020/21:30 och regeringens beslut den 17 december 2020, Försvarsmaktens operativa förmåga och försvars- planering 2021–2025 (Fö nr 4).

10Se SOU 2019:34 s. 69 f.

477

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

omfattande, samtidigt som det generellt finns ett mycket stort behov av såväl stora som små revideringar av det plan- och byggrättsliga regelverket. Ytterligare angelägna behov har också framkommit i takt med att utredningsarbetet fortskridit och synpunkter inkommit.

Med hänsyn till tillgängliga resurser och utredningstid, har vi så- ledes valt att inte fördjupa oss i vissa frågor, i vart fall inte i sådan utsträckning att vi kunnat arbeta fram välgrundade och tillräckligt konsekvensbedömda förslag. Eftersom de frågorna likväl kan vara angelägna att omhänderta, har vi i ett särskilt avsnitt samlat frågor för framtida översyn (se avsnitt 7.25).

7.3Nytt kapitel i PBL respektive PBF

7.3.1Ett nytt 9 kap. PBL

Förslag: Ett nytt 9 kap. PBL ersätter nuvarande 9 kap. PBL. Det nya 9 kap. PBL ska heta Lov och förhandsbesked. Kapitlet får en delvis ny struktur och ska innehålla bestämmelser om

1.krav på bygglov, rivningslov och marklov,

2.förhandsbesked,

3.förutsättningar och villkor för lov och förhandsbesked,

4.handläggningen av ärenden om lov och förhandsbesked.

Vår översyn har omfattat en systematisk genomlysning av samtliga dagens bestämmelser i 9 kap. PBL. Översynen har skett utifrån att det bör ställas höga krav på en lagstiftning som har som syfte att tillgodose starka allmänna och enskilda intressen och som också be- rör det grundlagsstadgade och europarättsliga egendomsskyddet. Lag- stiftningen innebär även i stora delar myndighetsutövning mot enskild, vilket medför att rättssäkerhetsaspekter gör sig särskilt starkt gällande.

Vår slutsats är att regleringen i dag är oöverskådlig och svårför- ståelig och ibland t.o.m. ologisk. Regleringen innehåller t.ex. många, oklara och ologiska undantag. Regleringen som helhet lämnar också ett mycket stort utrymme för bedömning, vilket gör regleringen svår att tillämpa och därmed också resultatet av tillämpningen oförutse- bart. Dessutom är uppdelningen av bestämmelserna i PBL respektive PBF varken tydlig eller konsekvent.

478

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

För att komma till rätta med det nu nämnda och för att skapa en ny och bättre struktur behöver mycket omfattande författnings- mässiga förändringar göras av dagens 9 kap. Vi föreslår därför ett helt nytt 9 kap. i PBL.

Vår nya struktur – som vi också beskriver i de inledande paragra- ferna i vårt förslag till nytt 9 kap. PBL – bygger i huvudsak på tre delar; krav på lov, förutsättningar för lov och förhandsbesked samt handlägg- ning av ärenden om lov och förhandsbesked.

Vad gäller bygglovsplikten har vi valt en indelning som bygger på ett antal huvudregler såvitt gäller dels byggnader, dels andra anlägg- ningar än byggnader. Vi har vidare i princip valt att ange undantag från krav på lov i anslutning till lovkravet – antingen i samma para- graf eller i den paragraf som följer närmast – så att hela bilden presen- teras i ett sammanhang.

Vidare har vi valt att särskilt reglera bygglovsplikten för åtgärder dels nära gräns (i huvudsak tomt- respektive fastighetsgräns) eller järnväg, dels i s.k. skyddade områden (mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret) och dels i s.k. värdefulla områden (områden som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt). Enligt vår mening under- lättar denna struktur en förståelse av att kraven på lov i förekom- mande fall är differentierade beroende på var åtgärderna vidtas (se av- snitt 7.5.5, även 7.8–7.10).

Det har under utredningsarbetet framförts synpunkter om att krav på lov för åtgärder nära gräns inte bör regleras särskilt, utan i stället som undantag i anslutning till de allmänna bestämmelserna om lovplikt. Vi har också fått synpunkter om att undantagen generellt bör samlas och regleras i ett sammanhang. Vi menar dock att det finns starka skäl som talar för att undvika väldigt vida huvudregler som kräver ännu fler och komplicerade undantagskataloger. Vi har i huvudsak under utredningsarbetet också fått positiv kritik vad gäller den struktur som vi nu föreslår.

Krav på rivningslov respektive marklov har vi vidare valt att reglera separat.

Vad gäller förutsättningarna för lov följer vårt förslag i princip den indelning som nuvarande reglering bygger på, dvs. i huvudsak vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att få lov i ett område som omfattas respektive inte omfattas av en detaljplan. Härefter regleras

479

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

godtagbara avvikelser från detaljplan och områdesbestämmelser. Vi föreslår också en ny reglering av förutsättningarna för förhandsbesked.

Vad slutligen gäller handläggningen av ärenden om lov och för- handsbesked följer även dessa bestämmelser i huvudsak nuvarande struktur, dvs. med en reglering av ansökans innehåll m.m., beslutets innehåll, expediering och kungörelse, verkställbarhet om beslut om lov och förhandsbesked samt giltighetstiden för lov och förhandsbesked.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 1 kap. 3 § och 9 kap. 1–3 §§ PBL.

7.3.2Ett nytt 6 kap. PBF

Vår översyn har även inbegripit en genomgång av samtliga bestäm- melser om lov och anmälan i 6 kap. PBF. Även denna reglering är oöverskådlig och svårförståelig och ibland ologisk, om än inte i samma utsträckning som 9 kap. PBL. De skäl som vi har redovisat ovan, gör sig således gällande även när det gäller regleringen 6 kap. PBF.

Vidare föreslår vi att lov (och förhandsbesked) i princip uteslutande ska regleras i PBL och anmälningsplikten i PBF (se avsnitt 7.5.3). Även detta har i sig inneburit ett omfattande behov av ändringar i det nu gällande 6 kap. PBF. Härtill kommer att vi föreslår att anmälnings- plikten ska begränsas till åtgärder som rör de tekniska egenskapskraven (se avsnitt 7.16), vilket också kräver ändringar i nuvarande 6 kap. PBF.

Vår samlade bedömning är således att även ett nytt 6 kap. PBF bör tas fram. Vår nya struktur bygger i huvudsak på delarna krav på anmälan, förutsättningar för godkännande av anmälan samt handlägg- ningen av anmälningsärenden. Bestämmelser om förutsättningar för godkännande av en anmälningspliktig åtgärd och därmed för start- besked bör – liksom i dag – regleras i 10 kap. PBL. Det nya 6 kap. PBF bör dock få rubriken Anmälan m.m. eftersom det, som en följd av förslagen i regeringens proposition Genomförandet av MBK-direk- tivet i plan- och bygglagen11, även kommer att innehålla exempelvis några extra krav på innehåll i ansökningar om lov, om ansökan avser ett s.k. MKB-projekt.

11Se prop. 2020/21:174.

480

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 1 kap. 1 § och 6 kap. PBF.

7.4Nya och ändrade legaldefinitioner

Förslag: Termerna ekonomibyggnad, fasadändring, komplement- bostadshus och komplementbyggnad ska definieras.

Ekonomibyggnad: en byggnad som behövs för jordbruket, skogs- bruket, fisket eller renskötseln.

Fasadändring: en ändring av en byggnad som innebär att bygg- naden byter kulör, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller att byggnadens yttre karaktärsdrag påverkas på annat sätt.

Komplementbostadshus: en komplementbyggnad till ett en- eller tvåbostadshus som är inredd som en självständig bostad och som har en

a)byggnadsarea som inte är större än 30,0 kvadratmeter eller taknockshöjd som inte överstiger 4,0 meter i ett område som om- fattas av en detaljplan, eller

b)byggnadsarea som inte är större än 50,0 kvadratmeter eller taknockshöjd som inte överstiger 4,5 meter i ett område som inte omfattas av en detaljplan.

Komplementbyggnad: en fristående byggnad som kompletterar en befintlig byggnad och är underordnad den befintliga byggna- den i storlek.

Bedömning: Definitionen av termen byggnadsverk omfattar skyltar och ljusanordningar.

Definitionen av termen skylt bör tas bort.

Definition av termerna och uttrycken altan, bostad, bostadshus, bruttoarea, byggnad, byggnadsarea, byggnadshöjd, källare, mur, mät- värt utrymme, plank, pool, tillbyggnad, suterrängvåning, taknocks- höjd, underhåll, vind, ändring av en byggnad och öppenarea bör bli föremål för framtida översyn.

481

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

7.4.1Sammanfattning av problembilden

Tillämpningen av bestämmelserna om lov och anmälan i 9 kap. PBL och 6 kap. PBF påverkas i stor utsträckning också av hur termer och uttryck i bestämmelserna definieras. Detta gäller förstås oavsett om definitionerna har författningsreglerats eller inte. Vi har under utred- ningsarbetet kunnat konstatera att definitioner av termer och uttryck har varit en återkommande fråga historiskt. Ändringar i regleringen har haft sin grund i samhällets utveckling och nya arkitekturideal, men framför allt i tillämpningsproblem.12

De termer som har definierats i PBL återfinns i 1 kap. 4 § PBL. Dessa definitioner gäller också vid tillämpningen av bestämmelserna i PBF (1 kap. 2 § PBF). I PBF finns därutöver ytterligare definitioner av termer som i huvudsak förekommer först på förordningsnivå (1 kap. 3–8 §§ PBF, även om 8 § egentligen endast är en hänvisning till socialförsäkringsbalken). Av 1 kap. 9 § PBF framgår vidare att när det i beslut som meddelas med stöd av PBL eller PBF eller i före- skrifter som meddelas med stöd av PBF används termer och uttryck som definieras i 3–7 §§, ska dessa ha samma betydelse som i förord- ningen om inte annat är särskilt angett.

Många definitioner saknas dock i den plan- och byggrättsliga regleringen, trots att de kan ha stor eller t.o.m. avgörande betydelse vid tillämpningen av regleringen. Enhetliga definitioner saknas dess- utom ofta även i övrigt. Genom domstolarnas praxisbildning har vissa termer och uttryck i och för sig fått en definition. Ofta bygger definitionerna dock på standarder som inte bestämts av det allmänna och som heller inte är tillgängliga för alla och envar, vilket kan ifråga- sättas både ur legalitets- och legitimitetssynpunkt.13 Definitionerna kan också genom praxis få en innebörd som är inkonsekvent eller ologisk och ibland också främmande i förhållande till innebörden i vardagligt språkbruk. Bristen på tydliga, enhetliga och lättillämpade definitioner bidrar enligt vår mening till att det plan- och byggrätts- liga regelverket uppfattas som oförutsebart och svårt att tillämpa.

12Se t.ex. Boverkets rapport Uppdrag att utreda definitioner på byggnadshöjd, nockhöjd, total- höjd, vind, suterrängvåning och källare (Rapport 2014:4) s. 41.

13Jfr NJA 2017 s. 157 och NJA 2019 s. 577 (som i och för sig gällde den straffrättsliga lega- litetsprincipen). Jfr även Nuldén och Sallander, HD om författningstext på annat språk än svenska – återverkningar även för IMDG-koden?, i FT 2020 s. 463 ff.

482

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

7.4.2Avgränsning

För- och nackdelar med legaldefinitioner

Att legaldefiniera termer och uttryck är i och för sig inte något själv- ändamål. Enhetliga och ändamålsenliga definitioner som dessutom är lätta att tillämpa kan som ovan har nämnts framgå av exempelvis standarder eller andra terminologifrämjande initiativ. Definitioner kan också ha fastslagits i eller i vart fall förtydligats genom praxis. Att legaldefiniera termer och uttryck är dessutom en vansklig upp- gift; det finns alltid en risk att definitionen inte blir ändamålsenlig eller i vart fall inte tillräckligt ändamålsenlig – vilket i sin tur innebär att definitionen ändå måste bli föremål för ytterligare precisering i t.ex. föreskrifter eller praxis. Det finns dessutom en risk att legal- definitioner inom ett rättsområde ”smittar av sig” på andra rätts- områden, vilket kan leda till oöverblickbara konsekvenser. Det gäller i synnerhet vissa definitioner som t.ex. byggnadsarea, bruttoarea och mätvärt utrymme som kan ha (en annan) rättslig betydelse inom bl.a. hyresrätten, skatterätten och entreprenadrätten. Legaldefinitioner riskerar dessutom att bli ”konservativa”, i det att de ofta inte kan täcka in nytillkomna omständigheter eller förändringar – t.ex. tekniska sådana – i samhället.

Samtidigt bör enligt vår mening särskilt höga krav ställas på defi- nitioner just på det plan- och byggrättsliga området. Dels då de som sagt ofta har stor eller t.o.m. avgörande betydelse vid tillämpningen av regleringen, t.ex. vid bedömning av om en åtgärd omfattas av krav på lov eller om den ska ges lov. Dels för att de är en förutsättning för en enhetlig och objektiv tillämpning och för att begränsa bedöm- ningsutrymme i det enskilda fallet. Detta talar enligt vår mening för att lagstiftaren bör definiera i vart fall vissa av de termer och uttryck som kan få väsentliga konsekvenser i tillämpningen. Andra termer och uttryck behöver i konsekvens härmed inte legaldefinieras, utan kan med fördel klargöras genom praxis och i förekommande fall med hänvisning till standarder. Ett sätt att öka förutsättningarna för en enhetlig och objektiv tillämpning och för ett begränsat bedömnings- utrymme även i denna del, är att säkerställa en bättre och mer trans- parent vägledning från det allmännas sida rörande både praxis och standarder. Det är särskilt viktigt i förhållande till enskilda intressen som ska beaktas i den plan- och byggrättsliga regleringen, inte minst

483

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

eftersom inkorrekta uppfattningar om enskilda definitioners inne- börd kan leda till både krav på rättelse och byggsanktionsavgift.

Avgränsningar och framtida översyn

Vi har dragit slutsatsen att det finns ett antal termer och uttryck som behöver få tillgängliga, förutsebara, lättförståeliga och enhetliga legal- definitioner. Med hänsyn till vår begränsade utredningstid har vi valt att koncentrera vårt arbete till de termer där vi dels uppmärksammat ett angeläget behov av legaldefiniering, dels haft rimliga förutsättningar att göra tillräckligt tillförlitliga konsekvensbedömningar. I huvudsak handlar det om definitioner som på ett eller annat sätt redan före- kommer i regleringen, men som vi förtydligar och i förekommande fall justerar.

Vi har uppmärksammat att bristen på definitioner av ytterligare ett antal termer och uttryck också orsakar tillämpningssvårigheter. Stöd härför har framkommit under utredningsarbetet, men också i tidigare förarbeten.14 Vi har därför övervägt att föreslå ytterligare ett antal legaldefinitioner, men efter detaljerade och motstridiga synpunk- ter på dessa, har vi gjort bedömningen att de i stället bör bli föremål för framtida översyn (se avsnitt 7.25). Det handlar om termerna och uttrycken altan, bostad, bostadshus, bruttoarea, byggnadsarea, byggnads- höjd, källare, mur, mätvärt utrymme, plank, pool, suterrängvåning, tak- nockshöjd, underhåll, vind, ändring av en byggnad och öppenarea.15

Det har även framförts under utredningsarbetet att de befintliga definitionerna av termerna byggnad och tillbyggnad behöver ses över.

Avslutningsvis kan nämnas att vad beträffar de andra anläggningar än byggnader som i dag omfattas av krav på lov enligt nuvarande

6kap. PBF och enligt vårt förslag till 9 kap. PBL, har det inte fram- kommit något mer påtagligt behov av legaldefinitioner av dessa.

14Jfr remissammanställning Plan- och byggförordning, dnr S2011/244/PBB, s. 65 ff.

15Jfr även Boverkets rapport Uppdrag att utreda definitioner på byggnadshöjd, nockhöjd, total- höjd, vind, suterrängvåning och källare (Rapport 2014:4), även Boverkets rapport Möjligheternas byggregler – Ny modell för Boverkets bygg- och Konstruktionsregler (Rapport 2020:31).

484

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

7.4.3Nya, ändrade respektive förtydligade legaldefinitioner

Byggnadsverk

I tidiga byggnadsstadgor återfanns kraven på skyltar i anslutning till kraven på andra åtgärder, t.ex. krav på en byggnads utseende eller anpassning till stadsbilden.16 Vid införandet av 1959 års byggnads- stadga återfanns kraven på skyltar tillsammans med dem för fasta anordningar, såsom radioantenner, murar, bensinpumpar, ljusanord- ningar och upplag.17 Av förarbetena till ÄPBL framgår att skyltarna skulle inrymmas bland anläggningarna.18 Lovplikten för skyltar och ljusanordningar återfanns i ÄPBL i anslutning till särskilda bestäm- melser tillämpliga i ett område som omfattas av en detaljplan. Krav på skyltar och ljusanordningar fanns också särskilt i förhållande till totalförsvaret, flygplatser och kärnenergianläggningar.19

Vid införandet av PBL flyttades skyltar och ljusanordningar, lik- som anläggningarna, till PBF. Utformningskraven för skyltar och ljus- anordningar regleras vidare ihop med dem för anläggningar (3 kap. 3 § första stycket PBF), men i egen punkt (2). Skyltar och ljusanordningar blev således genom PBL en egen kategori åtgärder i plan- och bygg- lagstiftningen. Antalet bestämmelser som reglerar lovplikten har där- med ökat. I vårt utredningsarbete har också framförts synpunkter på att skyltar och ljusanordningar som en egen kategori lett till att för- ståelsen för regelverket minskat, överblickbarheten försämrats och strukturen som helhet komplicerats.

Byggnadsverk definieras i dag som en byggnad eller annan anlägg- ning (1 kap. 4 § PBL). Vi bedömer att fristående skyltar och ljusanord- ningar utomhus inkluderas häri. Våra förslag innebär också att det sak- nas skäl att reglera skyltar och ljusanordningar separat; tvärtom bör det tydliggöras att de materiella bestämmelser som är tillämpliga på andra anläggningar än byggnader, också ska vara tillämpliga på skyl- tar och ljusanordningar. Detta förtydligar bl.a. att kommunerna i viss utsträckning får möjlighet att reglera även skyltar och ljusanordningar genom detaljplan eller områdesbestämmelser (se t.ex. 4 kap. 16 § PBL) och även att skyltar och ljusanordningar som inte omfattas av krav på lov som huvudregel ska vara planenliga (10 kap. 2 § PBL).

16Jfr 61 § i 1931 års BS och 76 § i 1947 års BS.

17Jfr 52 § i 1959 års BS.

18Se prop. 1985/86:1 s. 515 och 694 f.

19Jfr 8 kap. 3 och 7 §§ ÄPBL.

485

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Ekonomibyggnad

I dagens reglering saknas en uttrycklig definition av termen ekonomi- byggnad. Av bestämmelsen som reglerar undantag från krav på lov för ekonomibyggnader (9 kap. 3 § PBL) framgår dock att fråga ska vara om ekonomibyggnad för jordbruk, skogsbruk eller annan liknande näring.

Termen ekonomibyggnad har stor betydelse för vilka regler om krav på lov som är tillämpliga och inte. Våra förslag om lovplikt (se avsnitt 7.6) innebär inte någon ändring i detta hänseende. Det har även under utredningsarbetet framkommit att bristen på en förut- sebar och enhetlig definition vållar en del svårigheter i tillämpningen.

Vi gör bedömningen att ekonomibyggnad bör definieras som en byggnad som behövs för jordbruket, skogsbruket, fisket eller renskötseln. Förslaget är i enlighet med motsvarande definition i 7 kap. 16 § miljö- balken, i vilken det regleras vilka byggnader som inte kräver strand- skyddsdispens, samt med den praxis som har utvecklats (se avsnitt 4.4.6). Det innebär att fråga kan vara om exempelvis stall, sädesmagasin, maskinhall, loge, båthus eller renvaktarstuga. Med en uttrycklig upp- räkning av vilka näringar det är fråga om, kommer definitionen inte att träffa byggnader i annan liknande näring.

Vi har övervägt om en definition i stället bör utgå från uttrycket areella näringar, dvs. samlingsbegreppet för näringar som använder biologiska och naturgeografiska resurser på land och i vatten. Häri inkluderas dock förutom jordbruk, skogsbruk, fiskenäring och ren- näring även jakt.20 Att inte kräva lov för ekonomibyggnader för jakt skulle dock medföra konsekvenser som vi inte kan överblicka, t.ex. vad gäller jaktstugor eller motsvarande, i vart fall sådana som inte nyttjas i näringsverksamhet eller på näringsfastighet. Det har heller inte under utredningsarbetet framförts synpunkter i allmänhet om att lovundantaget bör omfatta fler näringar än dem vi nu föreslår.

Legaldefinitionen innebär inte någon förändring vad gäller kravet på att byggnaden till sin konstruktion, utformning och placering ska vara sådan att den faktiskt kan betraktas som en ekonomibyggnad för det aktuella ändamålet.

Byggnaden måste vidare, precis som i dag, omedelbart samman- hänga med den aktuella näringen. Under utredningsarbetet har fram- förts att de bedömningsgrunder som vuxit fram i praxis – dvs. om

20Se prop. 2017/18:179 s. 7.

486

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

byggnaden behövs för driften av aktuell näring eller mer för en verk- samhet som är att anse som självständig från näringen i fråga – är svåra att tillämpa på ett enhetligt och förutsebart sätt. Svårigheter har exempelvis uppkommit vid uppförande av ett stall för hästar, där det ifrågasatts om hästarna verkligen är en del av – en förutsättning för

–det jordbruk som också bedrivs eller i stället bör anses vara en själv- ständig verksamhet som bedrivs på den aktuella platsen oberoende av själva jordbruket.

Vi instämmer i att bedömningen av byggnadens karaktär, arten av den verksamhet som ska bedrivas i byggnaden samt omfattningen av denna verksamhet och dess anknytning till övrig verksamhet på fastig- heten kan vara svår i praktiken. Bedömningen torde dessutom bli allt svårare i takt med att nu aktuella näringar ofta kombineras med t.ex. viss livsmedelsförädling, fiskodling, naturturism, gårdsförsäljning eller försäljning genom s.k. reko-ringar. Samtidigt har vi svårt att se hur en legaldefinition – t.ex. med en kodifiering av de bedömningsgrunder som utvecklats i praxis – skulle kunna underlätta denna bedömning; trots allt måste en bedömning ske i varje enskilt fall – i förekommande fall inom ramen för byggnadsnämndens tillsynsverksamhet – för att inte lovundantaget ska bli tillämpligt på i stort sett samtliga byggna- der, oavsett om verksamheten i dem har anknytning till de aktuella näringarna eller inte. Bedömningen i det enskilda fallet kommer enligt vår mening att säkerställa att undantaget från krav på lov tillämpas på ett ändamålsenligt sätt, genom att själva verksamhetsslaget inte blir begränsande, utan i stället verksamhetsslagets koppling till näringen i fråga. Med detta synsätt kan en byggnad för t.ex. landbaserad fisk- odling eller för draghästar i skogsbruk omfattas av undantaget, men i vissa fall inte t.ex. ett stall för avelshingstar eller för ponnyer i rid- skoleverksamhet.21

Fasadändring

Det finns i dag inte någon definition av termen fasadändring. Däremot krävs lov som huvudregel när en byggnad byter färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller om byggnadens yttre utseende avse- värt påverkas på annat sätt (9 kap. 2 § första stycket 3 c PBL). För en- och tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggnader i ett

21Jfr dock även RÅ 1985 2:71 samt prop.1947:131 s. 166.

487

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

område som omfattas av en detaljplan krävs ändå inte lov, om åtgär- den inte väsentligt ändrar byggnadens eller områdets karaktär (5 § samma kapitel).

Vi föreslår inte någon huvudregel om lovplikt för denna typ av yttre åtgärder. Däremot föreslår vi krav på lov för sådana åtgärder om de vidtas i ett område som är historiskt, kulturhistoriskt, miljö- mässigt eller konstnärligt särskilt värdefullt (se avsnitt 7.10) eller om de vidtas på vissa byggnader i ett område som omfattas av en detalj- plan och på en fasad som vetter mot allmän plats (se avsnitt 7.6.7).

Vi föreslår en definition av fasadändring som en ändring av en byggnad som innebär att byggnaden byter kulör, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller att byggnadens yttre karaktärsdrag påverkas på annat sätt.

Kulör (i stället för färg) tydliggör att det är färgens visuella egen- skaper, t.ex. nyans, ton och ljushet, som bör utlösa lovplikten; ändring av själva färgtypen (i mer ”teknisk” bemärkelse) – t.ex. från slamfärg till silikonhartsfärg eller från linoljefärg till plastfärg – får i stället prö- vas utifrån påverkan på byggnadens yttre karaktärsdrag på annat sätt.

Vår ambition när det gäller legaldefinitioner är i och för sig att i möjligaste mån undvika s.k. värdeord och rekvisit som innebär ett betydande bedömningsutrymme. För att inte över huvud taget alla yttre ändringar av en byggnad – t.ex. byte av dörrhandtag, nummer- skylt, brevlåda eller en mindre entréarmatur – ska omfattas av defini- tionen har vi dock valt att begränsa tillämpningsområdet till åtgärder som påverkar byggnadens yttre karaktärsdrag, varvid byte av kulör, fasadbeklädnad och taktäckningsmaterial således blir exempel härpå. Uttrycket korresponderar i viss utsträckning med bestämmelser i PBL om varsamhet (2 kap. 6 § tredje stycket och 8 kap. 17 §) och även med dem som rör byggnader som är värdefulla från historisk, kultur- historisk, miljömässig och konstnärlig synpunkt (8 kap. 13 och 14 §§ PBL).

Enligt Boverket kan en byggnads karaktär ofta bero på en kom- bination av olika egenskaper och hur dessa upplevs av betraktaren. Karaktäriserande egenskaper kan vara byggnadens färgsättning och utvändiga material men även t.ex. form, storlek, proportioner, ålder och funktion.22 Volym, utförande, detaljomsorg och detaljeringsnivå liksom detaljer kan vara väsentliga för en byggnads karaktär. En bygg-

22Se Boverkets rapport Lovbefriade åtgärder, utvändiga ändringar och anmälan – analys och förslag (Rapport 2018:17) s. 33.

488

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

nads karaktär kan också vila på dess funktion i samhället, på hög ambitionsnivå avseende arkitektonisk och konstnärlig gestaltning eller som källa till kunskap om äldre material eller teknik.23

Åtgärder som kan påverka en byggnads yttre karaktärsdrag kan avse t.ex. fönster och dörrpartier men även mindre byggnadsdelar, t.ex. takkupor, frontespiser, burspråk och franska balkonger, som inte utgör tillbyggnad (jfr även nuvarande 9 kap. 5 a § PBL).

Det kan också handla om fasadbelysning eller annan effektbelys- ning, som exempelvis ljusprojektioner med reklam. Det kan även vara

ifasaden integrerade butiks- eller företagsnamn, som en inbyggd re- lief, ett murat mönster eller som en målad skylt. Vidare kan det vara på fasaden monterade skyltlådor, neonskyltar, skyltplattor, orienter- ingstavlor, bildskärmar, flaggskyltar, lösa bokstäver, reklamtavlor, vepor, banderoller m.m.

Dessutom kan det handla om t.ex. en solenergi- eller vindkrafts- anläggning som är monterad på byggnaden samt om t.ex. antenner, inbrottsgaller och olika typer av aggregat för ventilation, kyla och värme.

Komplementbostadshus

Vi föreslår en generell lovplikt för komplementbostadshus (se av- snitt 7.6.2), men också att de i viss utsträckning ska få strida mot plan (se avsnitt 7.18.4). Enligt vår mening bör termen komplement- bostadshus definieras i lag. Av 9 kap. 4 a § första stycket PBL fram- går i dag att ett komplementbostadshus är en byggnad som uppförs i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus och som avses utgöra en särskild bostad.

Vi föreslår att termen komplementbostadshus ska definieras som en komplementbyggnad till ett en- eller tvåbostadshus som är inredd med en självständig bostad och som har en byggnadsarea som inte är större än 30,0 kvadratmeter eller taknockshöjd som inte överstiger 4,0 meter i ett område som omfattas av en detaljplan eller – i ett om- råde som inte omfattas av en detaljplan – har en byggnadsarea som inte är större än 50,0 kvadratmeter eller taknockshöjd som inte över- stiger 4,5 meter.

23Jfr BBR 1:2211 och 1:2213.

489

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Vår definition motiveras i huvudsak av att vi definierar komple- mentbyggnad på ett annat sätt än i dag (se nedan) samt av att det är inredning för självständigt bostadsändamål som är det som ska ut- lösa lovplikten. Detta ligger i linje med äldre förarbetsuttalanden om att en komplementbyggnad i och för sig kan vara bostad, men inte fullt ut med uttalanden om att ett bostadshus aldrig kan vara en kom- plementbyggnad.24 Fråga ska precis som i dag vara om en självständig (särskild) bostad, t.ex. med egen entré och med egen tomt i anslut- ning till bostaden25, samtidigt som själva byggnaden kompletterar en befintlig byggnad.

Under utredningsarbetet har framförts att både bostad och bostads- hus är termer som vållar tillämpningssvårigheter i den praktiska tillämp- ningen. Vi instämmer häri, framför allt när fråga är om byggnader som möjliggör olika former av tillfälligt boende, som t.ex. gäststugor och andra ofta mindre ”självständiga” bostäder. Vi konstaterar dock att vi saknar förutsättningar för välgrundade och konsekvensbedömda förslag på definitioner för dessa termer. Som framgått ovan menar vi att de i stället bör bli föremål för framtida översyn.26

Vi konstaterar samtidigt att en definition av komplementbostads- hus på sätt som vi föreslår ändå bör vara möjlig, främst med hänsyn till den omfattande praxis som har utvecklats i anslutning till termerna bostad och bostadshus, men också till den vägledning som Boverket har upprättat i dessa delar.

Vårt förslag på definition innehåller även uttryckliga storleks- begränsningar. Anledningen härtill är framför allt att det är komple- mentbostadshus med dessa storlekar som (med vissa undantag) även får strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser (se avsnitt 7.18.4 och 7.18.6). Med storleksbegränsningarna undviker vi också att nya större komplementbostadshus skulle ingå i definitionen som en helt egen byggnadskategori med helt andra förutsättningar för lov och de icke överblickbara konsekvenser detta skulle föra med sig. Obser- vera dock att eftersom ett komplementbostadshus med vår defini- tion är en slags komplementbyggnad, finns det i grunden dock ett krav på att huset ska komplettera – och också vara underordnat – en befintlig byggnad i storlek. Om ”huvudbyggnaden” är ett litet fritids-

24Se prop. 1985/86:1 s. 696 och 700.

25Se MÖD 2016:25 och MÖD 2016:26, även MÖD:s dom den 16 juli 2014 i mål nr P 660-14.

26Jfr även utredningen En socialt hållbar bostadsförsörjning (Fi 2020:06) som ska redovisa sitt uppdrag senast den 8 november 2021.

490

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

hus om 30 kvadratmeter, måste således komplementbostadshuset vara mindre än så (för att vara ett komplementbostadshus).

Definitionen tydliggör också att fråga är om komplementbyggnad med en självständig bostad. Om en byggnad inreds med flera bo- städer är den således inte ett komplementbostadshus.

Om komplementbostadshuset ska anses vara ett fritidshus eller inte – vilket har betydelse bl.a. för tillämpligheten av bestämmel- serna i 8 kap. PBL (se särskilt 6 §) – får avgöras i enlighet med de principer som utvecklats i praxis och precis som i dag vid behov han- teras inom ramen för byggnadsnämndens tillsynsverksamhet.

Komplementbyggnad

Av 9 kap. 4 § första stycket PBL framgår i dag att komplementbygg- nader är sådana fristående uthus, garage och andra små byggnader som hör till en- och tvåbostadshus. Eftersom vi föreslår två huvud- regler avseende lovplikt för byggnader, en för byggnader som inte är komplementbyggnader och en för komplementbyggnader, är en legal- definition angelägen.

Vi föreslår att komplementbyggnad ska definieras som en fristå- ende byggnad som kompletterar en befintlig byggnad på tomten och är underordnad den befintliga byggnaden i storlek. Härigenom blir det tydligare att fråga är om en byggnad som till funktion och använd- ningssätt kompletterar en befintlig byggnad. Det blir därigenom också tydligt att komplementbyggnaden inte behöver vara ett kom- plement just till ett en- eller tvåbostadhus, utan det relevanta är att komplementbyggnaden är underordnad den andra byggnaden och så- ledes inte bör få en dominerande karaktär.27

Skyltar och ljusanordningar

Av nuvarande 1 kap. 7 b § PBF framgår att med skylt avses i denna för- ordning en skylt, tavla, bildskärm, flagga, ljusprojektion eller liknande med syfte att förmedla reklam, information eller liknande.

Som har angetts ovan bedömer vi att termen byggnadsverk inne- fattar även skyltar. Detsamma gäller ljusanordningar, för vilka det i dag saknas en definition.

27Jfr prop. 1985/86:1 s. 261 f. och prop. 1989/90:37 s. 48 ff.

491

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Vi konstaterar vidare att dagens definition av skylt inte är ändamåls- enlig, främst eftersom den är otydlig och på ett olyckligt sätt binder upp tillämpningen, t.ex. i förhållande till teknikutvecklingen. Defini- tionen har till ordalydelsen dessutom ett alltför brett tillämpnings- område, i förhållande till intentionerna i de tidigare förarbetena. De- finitionen korresponderar inte heller med definitionerna i lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning. Dagens definition av skylt i PBF bör således upphöra att gälla. Inte heller termen ljusanordning bör definieras i författning. Enligt vår uppfatt- ning bör sammanfattningsvis tolkningen av vad som bör anses vara både en skylt och en ljusanordning överlåtas till rättstillämpningen.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 1 kap. 4 § PBL och 1 kap. 7 b § PBF.

7.5En ny lov- och anmälningspliktsreglering

7.5.1Sammanfattning av problembilden

Omfattande bedömningsutrymme

Om en åtgärd är lov- eller anmälningspliktig eller inte avgör normalt huruvida den kan vidtas utan någon föregående kontakt med det all- männa. Att bedöma om lov- eller anmälningsplikt föreligger är så- ledes något som den som ska vidta åtgärden i första hand måste ta ställning till själv, även om det naturligtvis finns en möjlighet att råd- fråga byggnadsnämnden (12 kap. 2 och 3 §§ PBL). Det finns dock i princip inte någon möjlighet att av byggnadsnämnden i förväg få ett rättsligt bindande besked om huruvida en viss åtgärd är lov- eller an- mälningspliktig (jfr dock avsnitt 7.17.4).

Gränsdragningen av vad som är lov- eller anmälningspliktigt kan vidare i många fall vara svår att göra, just eftersom gränsdragningen ytterst är en bedömningsfråga, låt vara att bedömningsutrymmet ibland kan ha preciserats i praxis. Gränsdragningsproblem kan upp- stå t.ex. vid bedömning av uttryck som liten, väsentligen annat ända- mål eller avsevärt påverkas eller i omedelbar närhet av eller inte väsent- ligt ändrar byggnadens eller områdets karaktär eller behövs med hänsyn till omfattningen av byggnadsverk i bebyggelsen. Gränsdragnings-

492

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

problem kan också uppkomma när det gäller att avgöra t.ex. om ett bebyggelseområde är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt i den mening som avses i 8 kap. 13 § PBL.

Genom att bedömningarna blir avgörande för lov- eller anmälnings- plikten är det som ovan har nämnts emellertid den enskilda byggherren som ytterst måste göra bedömningen. I det fall åtgärden felaktigt be- döms inte omfattas av krav på lov eller anmälan, riskerar byggherren inte bara ett ingripande i form av t.ex. ett rättelseföreläggande (11 kap. 20 § PBL), utan även att tvingas betala en byggsanktionsavgift (51 § samma kapitel).

Många, oklara och ologiska undantag

Både i PBL och PBF innehåller bestämmelserna om lov- respektive anmälningsplikt ett stort antal undantag, vilka vi har redogjort för i kapitel 4. Mängden undantag urholkar huvudreglerna om lov- och anmälningsplikt. Samtidigt framstår undantagen inte alltid som kon- sekventa, systematiska eller ens relevanta.

Undantagen är utformade på olika sätt. Många är utformade med en begränsning i förhållande till t.ex. storlek, höjd eller antal eller genom avstånd till gräns. Många undantag är endast tillämpliga på en- och tvåbostadshus. Andra undantag gäller endast inom respek- tive utanför detaljplanelagt område. Ytterligare några undantag är helt unika för en specifik åtgärd. Bestämmelserna är ibland också kon- struerade så att det finns undantag från undantaget, innebärande att undantaget inte får tillämpas under vissa förutsättningar, t.ex. inom vissa skyddsområden.

Flertalet undantag gäller endast om åtgärden placeras 4,5 meter från gräns. Om grannar medger en placering närmare gräns än 4,5 meter (grannemedgivande) får undantag under vissa förutsättningar göras. Det är inte heller här alltid konsekvent och relevant för vilka åtgärder en undantagsregel ska eller inte ska vara tillämplig.

I 9 kap. 2 § PBL finns vidare huvudregeln för lovplikten för bygg- nader. Lovplikten är uppdelad i fem olika typer av åtgärder. Det är dels nybyggnad, dels tillbyggnad och dels tre andra typer av ändringar av en byggnad. I flera av bestämmelserna om undantag från lovplik- ten specificeras från vilken av punkterna i 9 kap. 2 § PBL som be-

493

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

stämmelsen utgör ett undantag från. Till exempel gäller undantaget för ekonomibyggnader för jordbruk m.m. i 9 kap. 3 § PBL ”trots 2 § första stycket 1, 2 och 3 b” och undantaget för solcellspaneler och solfångare i 9 kap. 3 c PBL ”trots 2 § första stycket 3 c”.

I andra undantag hänvisas i stället till hela 9 kap. 2 § PBL men en- dast en eller några av åtgärderna i 9 kap. 2 § PBL skrivs ut i lagtexten. Exempelvis är undantaget för fristående väderskydd (9 kap. 3 b § PBL) för kollektivtrafiken formulerat som att ”Trots 2 § krävs det inte bygglov för nybyggnad…” och undantaget för balkong, burspråk och uppstickande byggnadsdel (5 a §) som att det krävs ”…trots 2 §, inte bygglov för en liten tillbyggnad…”. I undantagen för komplement- byggnader och komplementbostadshus (9 kap. 4–4 a §§ PBL) hän- visas till hela 9 kap. 2 § PBL, men undantagen gäller uttryckligen för att ”uppföra eller bygga till”.

En konsekvens av att undantagen har begränsats till olika typer av lovplikt medför vidare att det för vissa åtgärder kan framstå som att lovplikt gäller i fråga om yttre ändringar av en byggnad, vilken i sig inte omfattas av krav på lov för att få uppföras. Exempelvis gäller undantaget för s.k. friggebodar att uppföra eller bygga till en sådan. Undantaget omfattar dock inte andra ändringar av byggnaden, som t.ex. att byggnaden byter färg eller dess yttre utseende avsevärt påver- kas på annat sätt.

I ett område som omfattas av en detaljplan krävs i dag inte bygg- lov för en liten tillbyggnad av ett en- eller tvåbostadshus för en liten tillbyggnad i form av balkong, burspråk och uppstickande byggnads- del (9 kap. 5 a § PBL). Undantaget synes endast avse åtgärder som innebär en tillbyggnad. I det fall en balkong däremot endast är att se som att byggnadens yttre utseende avsevärt påverkas – utan att vara en tillbyggnad som exempelvis är fallet med en s.k. fransk balkong – är en sådan åtgärd däremot lovpliktig enligt 9 kap. 2 § första stycket 3 c PBL; jfr även 9 kap. 5 § första stycket PBL.

För fristående väderskydd för kollektivtrafiken och 15,0 kvadrat- meters byggnader på allmän plats gäller enligt lagtexten ingen lovplikt för nybyggnad, men däremot för tillbyggnad och andra ändringar av byggnaden, enligt huvudregeln i 9 kap. 2 § PBL.

Det finns också flera exempel på att huvudregelns krav på lov i förhållande till flera undantag inte längre upplevs som konsekvent. I dag är t.ex. en tillbyggnad på 15,0 kvadratmeter eller två takkupor (9 kap. 4 b § PBL), liksom vissa andra små tillbyggnader som att bygga

494

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

en balkong eller ett burspråk (9 kap. 5 a § PBL), undantagna från krav på lov. Samtidigt kvarstår lovplikten för fasadändringar som att byta färg (9 kap. 2 § 3 c PBL) för flera byggnadstyper i område som omfattas av en detaljplan. Ett annat exempel på upplevd inkonse- kvens är att ett 30,0 kvadratmeter stort komplementbostadshus får uppföras utan lov, samtidigt som krav på lov finns för en relativt låg mur på samma tomt. En åtgärd kan också i sig falla utanför kravet på lov, medan mindre omfattande eller påverkande följdåtgärder som sådana kan vara lovpliktiga. På en lekplats kan exempelvis ett plank föranleda lovplikt och vid en större teknisk anläggning kan en liten kontrollbyggnad eller en transformatorstation vara lovpliktig.

Det kan också nämnas att prövningen av anmälningspliktiga åt- gärder i vissa fall blir nästan lika omfattande som en lovprövning, vilket av flertalet enskilda upplevs som ologiskt. En sådan omfattande prövning korresponderar heller inte med den mer begränsade pröv- ning som normalt görs i anmälningsärenden enligt annan offentlig- rättslig lagstiftning.

Sammanfattning

Sammantaget framträder en bild av en oöverskådlig och svårförståelig och ibland t.o.m. ologisk reglering av lov- och anmälningsplikten. Det finns således starka skäl för en ny lov- och anmälningspliktsreglering.

7.5.2Utgångspunkter för en ny lov- och anmälningspliktsreglering

Bedömning: En ny lov- och anmälningspliktsreglering bör i för- sta hand utformas så att de materiella reglerna får genomslags- kraft och utifrån vikten av att säkerställa de allmänna och enskilda intressen som dessa regler vilar på. Samtidigt finns även ett antal andra förhållanden som – i mer eller mindre stor utsträckning – måste få påverka utformningen av en ny reglering.

495

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Inledning

Som framgår av våra direktiv, ska utredningen bl.a. analysera behovet av lov- och anmälningsplikt för olika typer av åtgärder samt också redovisa principer och avvägningar som ligger till grund för utred- ningens förslag i dessa delar. För att kunna ta ställning till vilka åt- gärder som bör vara lov- respektive anmälningspliktiga (eller varken lov- eller anmälningspliktiga) – och framför allt för att kunna redo- visa skälen för utredningens ställningstaganden i dessa delar – kom- mer vi i detta avsnitt att komplettera våra allmänna utgångspunkter i avsnitt 7.2 med ytterligare ett antal förhållanden som bör få påverka utformningen av en ny lov- och anmälningspliktsreglering.

Lov- och anmälningsplikten bör i första hand utformas utifrån den materiella regleringen

En tillstånds- och anmälningsplikt har i princip inte något rättsligt värde i sig, utan måste i första hand syfta till att säkerställa den mate- riella rättens genomslag. En tillståndsplikt möjliggör således en för- prövning av åtgärden i fråga utifrån de allmänna och enskilda intressen som ligger till grund för den materiella regleringen. Även anmälnings- plikten bidrar till säkerställandet av den materiella rätten, genom att det allmänna görs uppmärksam på åtgärder som avses vidtas och där- vid ges möjlighet att pröva och eventuellt också ingripa mot dem.

I förarbetena till ÄPBL och PBL anges att det i princip finns två syften med lovprövningen. För det första ska byggnadsnämnden be- vaka att den avsedda åtgärden är lämpligt lokaliserad, placerad, utfor- mad och utförd med hänsyn till samhällets intressen. Åtgärden ska också vara lämplig i förhållande till grannarna. Det handlar således om att pröva och säkerställa såväl allmänna som enskilda intressen. Om varken samhällets eller grannars intressen träds för när, bör det vara möjligt att avstå från en förprövning. Lovplikten ska med andra ord inte vara mer omfattande än nödvändigt för att säkerställa sam- hällets och grannars intressen.28

Lovplikten – och även anmälningsplikten – bör enligt vår mening i första hand styras av hur viktigt det är att det allmänna får möjlighet att förpröva en viss åtgärd respektive ingripa mot den i syfte att nå ett förverkligande av den materiella rätten, dvs. av de allmänna och en-

28Se prop. 1985/86:1 s. 81, prop. 2013/14:127 s. 20 och prop. 2018/19:112 s. 11.

496

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

skilda motstående intressen som regleras i PBL och som gör sig gäl- lande i ärendet i fråga. Prövningen kan – trots att den är offentligrätts- lig till sin natur – i förekommande fall innefatta endast motstående enskilda intressen, vilken då mer får karaktären av ”tvistlösning” mel- lan enskilda. I sammanhanget är det också viktigt att konstatera att allmänna och enskilda intressen förstås kan vara två sidor av samma mynt; t.ex. kan en grundvattentäkt eller en värdefull kulturmiljö vara ytterst viktig för såväl den enskilde som det allmänna.

Sammanfattningsvis måste en ny lov- och anmälningspliktsregler- ing enligt vår mening bygga på ett ställningstagande till den omgiv- ningspåverkan – i bred bemärkelse – som olika åtgärder kan tänkas generera. Häri innefattas bl.a. hur frekventa åtgärderna är, var de vid- tas – t.ex. inom eller utanför detaljplanelagt område – och om åtgär- derna är möjliga att återställa eller om de kan orsaka irreparabla skador. Denna potentiella påverkan får sedan ligga till grund för utformningen av lov- och anmälningsplikten, allt för att få till stånd en enkel, effek- tiv och ändamålsenlig förprövning.

Avslutningsvis bör i denna del nämnas att en lovplikt också måste korrespondera med de materiella kraven på ett sådant sätt att lov- plikten inte bara gäller för åtgärder som det ändå inte går att bevilja lov för.29

Lovplikten bör vara områdesdifferentierad

Som vi har anfört ovan bör lovplikten i första hand styras av hur vik- tigt det är att det allmänna får möjlighet att förpröva en viss åtgärd i syfte att förverkliga de allmänna och enskilda intressen som regleras i PBL. Samtidigt måste en lovplikt utformas så att den dessutom blir både enkel och effektiv.

Vi har redan i avsnitt 7.3.1 redogjort för vårt förslag att särskilt reglera bygglovsplikten för åtgärder dels nära gräns, dels i s.k. skyd- dade områden och dels i s.k. värdefulla områden. Förslaget bygger i grunden på att åtgärder generellt orsakar olika påverkan på sin om- givning beroende på vilken omgivning – vilket område – de vidtas i. Vi föreslår således en utökad lovplikt för åtgärder som vidtas nära grannens tomt eller fastighet, eftersom sådana åtgärder generellt orsa-

29Se även Boverkets rapport Lovbefriade åtgärder, utvändiga ändringar och anmälan – analys och förslag (Rapport 2018:17) s. 19.

497

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

kar mer påverkan på grannens intressen än åtgärder som vidtas längre ifrån gränsen. Vi föreslår också en utökad lovplikt för åtgärder som avses vidtas inom värdefulla områden, eftersom åtgärder inom sådana områden generellt genererar en större påverkan på de värden som ska skyddas.

Av samma skäl bör enligt vår mening lovplikten för vissa åtgärder vara differentierad beroende på om åtgärden ska vidtas i ett område som omfattas av en detaljplan eller i ett område som inte gör det, vilket för övrigt är fallet redan i dag vad gäller ett antal åtgärder. Åtgärder som vidtas i ett detaljplanelagt område riskerar nämligen generellt att orsaka en större omgivningspåverkan än de som vidtas utanför ett sådant område. Dessutom lämnar en differentiering inom respektive utanför detaljplanelagt område inte något bedömnings- utrymme, vilket innebär att den blir enkel och förutsebar, helt i linje med våra direktiv.

Under utredningsarbetet har framförts starka synpunkter om att denna differentiering är alltför ”trubbig”, särskilt som det runt om i Sverige finns tätbebyggelse även i områden som inte omfattas av detaljplan och där åtgärders omgivningspåverkan i princip är den- samma som i områden som omfattas av en detaljplan. Förslag har också framförts om att legaldefiniera det tidigare uttrycket samlad bebyggelse som en bebyggelsegrupp om cirka 10 hus samt att i lov- pliktshänseende jämställa sådan bebyggelse med område som om- fattas av en detaljplan. Detta ansluter i viss mån till – och förtydligar

–uttrycket som används i nuvarande 9 kap. 6 § PBL för att precisera lovplikten för vissa åtgärder i område som inte omfattas av en detalj- plan, dvs. avseende åtgärder som vidtas inom en sammanhållen bebyg- gelse och [där] bygglov behövs med hänsyn till omfattningen av bygg- nadsverk i bebyggelsen.

Vi ifrågasätter inte på något sätt att det i Sverige finns många tät- bebyggda områden även utanför detaljplanelagt område, ofta i rand- områden men i förekommande fall även i mer centrala lägen. Vi instämmer också i att den omständigheten att planläggning här inte skett snarast torde ha historiska förklaringar och primärt inte grunda sig på bebyggelsemässiga förutsättningar eller på faktiska behov av planläggning (jfr 4 kap. 2 § PBL). Dessutom instämmer vi i att en åtgärds omgivningspåverkan rent faktiskt naturligtvis inte skiljer sig åt beroende på vilken sida om en plangräns man befinner sig.

498

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Vi konstaterar dock för det första att vi som ovan har nämnts föreslår en utökad lovplikt för åtgärder nära gräns (se avsnitt 7.8), vilken kommer att gälla även i tätbebyggda områden som inte om- fattas av detaljplan. Vidare instämmer vi inte i uppfattningen att den plan- och byggrättsliga uppdelningen mellan områden som omfattas av en detaljplan och de som inte gör det i huvudsak är av admini- strativ karaktär. En detaljplan kan sägas ha två syften, dels att reglera förändringar av markanvändning och bebyggelse, dels att reglera be- varande av vissa byggnader och bebyggelsemiljöer eller reglera förut- sättningar för förnyelse och ombyggnad av befintliga bebyggelse- områden. Enligt förarbetena till ÄPBL handlar det generellt om att för varje fastighet precisera rättigheter och skyldigheter för att i miljö- hänseende uppnå en god helhetsverkan och en lämplig samhällsutveck- ling. Planen och dess rättsverkningar för både enskilda och det all- männa tillkommer vidare genom ett noga reglerat förfarande (5 kap. PBL), dvs. i former som ger medborgarna och intressenterna infor- mation och möjligheter att påverka beslutet.30 Genom detaljplanen får kommunen således en möjlighet att reglera markanvändningen, vilket ytterst får genomslag vid den efterföljande lovprövningen. Men planprocessen syftar också till att åstadkomma en lokal förankring av markanvändningen bland dem som berörs.31

En åtgärds omgivningspåverkan måste således enligt vår mening även ses i ljuset av om rättigheter och skyldigheter på förhand har reglerats genom en detaljplan eller inte och vilken omgivningspåver- kan som därmed redan bedömts och accepterats. Ett sådant synsätt korresponderar också med praxis om att det materiella innehållet i en plan också påverkar bedömningen av om en olägenhet verkligen är betydande eller inte och av vad boende har anledning att förvänta sig i området i fråga.32 Om det finns en rättsverkande plan eller inte har således stor betydelse för frågan om omgivningspåverkan – och därmed också för lovplikten – och är därmed inte av enbart admini- strativt intresse.

Vårt synsätt förutsätter att kommunerna fullgör sitt planansvar och att detaljplanekravet (4 kap. 2 § PBL) tillämpas i enlighet med vad lagstiftaren förutsatt. Om en kommun avstår från planläggning, kan det leda just till att lovprövningen blir osäkrare, men också till

30Se prop. 1985/86:1 s. 149.

31Se prop. 1985/86:1 s. 79.

32Se t.ex. RÅ 1991 ref. 46 och MÖD 2016:37.

499

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

att medborgare och sakägare undanhålls insyn och inflytande, att mark- ägare får osäkrare utgångspunkter för byggande och att gemensamma behov rörande t.ex. service, va-nät, rekreationsmöjligheter m.m. inte får en tillfredsställande utformning. Såväl sakägare som andra intres- senter kan således ha ett berättigat intresse av att planläggning sker, i stället för att en mer begränsad – och ofta otillräcklig – intresse- avvägning sker endast inom ramen för ett enskilt lovärende. Detalj- planen kan som sagt i enlighet härmed också vara ett sätt att rationa- lisera prövningen av efterföljande lovärenden, varför det borde ligga i kommunens eget intresse att använda detaljplaneinstrumentet.33

Häremot har invänts att det i praktiken inte är realistiskt med en sådan planläggning, dels då de här aktuella områdena är för många, dels då de redan är färdigutbyggda, innebärande att det inte finns något intresse bland fastighetsägare att bekosta själva planarbetet. Den här typen av resonemang har framförts flera gånger under vårt utred- ningsarbete; det har t.o.m. framförts att det finns kommuner som i princip endast arbetar med nya planer och inte med sina befintliga. Vi ifrågasätter inte denna problembild, men konstaterar samtidigt att kommunens avvägning av olika allmänna och enskilda intressen – och inte minst av olika motstående enskilda intressen – utgör själva kärnan i PBL. Att avvägningen blir proportionerlig och förenlig med egendomsskyddet – och att den användning av mark och vatten som tillåts i detaljplanen ska bli långsiktigt hållbar från ekologisk, ekono- misk och social synpunkt – är några av de tyngsta argumenten för att det allmänna över huvud taget bör ha ett planmonopol och en rätt att bestämma över hur mark och vatten får användas. Som vi har anfört i avsnitt 7.2.5 får en lovplikt heller inte utformas på ett sådant sätt att det kommunala planmonopolets syfte förfelas eller motverkas.

Vad gäller själva finansieringen av ett sådant planarbete, konsta- terar vi att byggnadsnämnden enligt 12 kap. 9 § PBL har möjlighet att ta ut en s.k. planavgift för att täcka kostnader för åtgärder som behövs för att upprätta eller ändra detaljplaner. Om inte förr tas avgiften ut när bygglov beviljas för nybyggnad eller ändring av en byggnad inom planområdet, låt vara att lovfrågor mer sällan aktua- liseras i områden som redan är utbyggda vilket i sin tur innebär att kommunen i förekommande fall först över tid kan få sina kostnader täckta. Som en förutsättning gäller att den fastighet som bygglovet

33Se SOU 2017:64 s. 70 ff.

500

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

avser har nytta av planen, vilket i praktiken torde innebära att det sker en korresponderande höjning av marknadsvärdet på fastigheten.

Avslutningsvis kan nämnas att tidigare reglering av samlad bebyg- gelse eller motsvarande i områden som inte omfattas av en detaljplan har vållat flera tillämpningssvårigheter, bl.a. i frågan hur långt ifrån varandra byggnaderna kan vara placerade.34 Vår bedömning är att ett sådant uttryck – även om det definieras i lag – också riskerar att bli ”trubbigt” och dessutom mycket svårare att tillämpa i praktiken – inte minst för den enskilde – än att bara konstatera om åtgärden i fråga ska vidtas i ett område som omfattas av en detaljplan eller inte. En sådan reglering bör heller inte utan vidare införas i enbart den plan- och byggrättsliga regleringen.35 Uppdelningen i områden som omfattas av en detaljplan och som inte gör det ligger till grund för flera bestämmelser även i närliggande lagstiftning som t.ex. väglagen och ordningslagen. Om viss bebyggelse ska regleras som om den omfattas av en detaljplan – trots att den inte gör det – bör det således enligt vår mening ske tillsammans med en översyn av motsvarande bestämmelser i angränsande lagstiftning.

Lov- och anmälningsplikten bör inte i sig påverka tillämpligheten av materiella regler

Ytterligare en utgångspunkt är att lov- och anmälningsplikten inte i sig bör styra vilka materiella bestämmelser som är tillämpliga; där- emot gäller alltså det omvända, dvs. att det är de materiella reglerna som ska styra om det behövs en förprövning eller inte. Detta är vik- tigt i synnerhet utifrån vår utgångspunkt att åtgärder som inte blir föremål för en förprövning ska kunna bli föremål för en prövning i efterhand tillsynsmässigt, i princip utifrån samma förutsättningar.

Av detta skäl är det enligt vår mening olyckligt att vissa bestäm- melser i 2 kap. PBL är utformade på ett sätt som gör att deras tillämp- lighet blir beroende av om fråga är om lovpliktiga åtgärder eller inte. Mest ändamålsenligt hade varit att se över även bestämmelserna i 2 kap. PBL i bl.a. detta hänseende. Vi har dock gjort bedömningen att konsekvenserna härav inte går att bedöma fullt ut inom ramen för vårt uppdrag. Denna fråga bör därför bli föremål för framtida översyn (se avsnitt 7.25). Det betyder också att tillämpligheten av bestäm-

34Se prop. 2009/10:170 Del 1 s. 151 f.

35Se SOU 2017:64 s. 225 ff.

501

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

melserna i 2 kap. PBL måste beaktas när vi bedömer vilka åtgärder som bör omfattas av en lov- och anmälningsplikt och inte.

Avslutningsvis kan nämnas att även vissa bestämmelser i 8 kap. PBL om utformnings- och egenskapskrav har ett differentierat tillämp- ningsområde beroende på om en byggåtgärd omfattas av krav på lov eller anmälan eller varken lov eller anmälan (se särskilt 8 §).

Lov- och anmälningsplikten måste förhålla sig till rättsverkan och rättskraft

Som ovan har nämnts leder en förprövning till att det allmänna fattar ett beslut. Detta gäller i den plan- och byggrättsliga regleringen inte bara vid lovplikt, utan även vid anmälningsplikt eftersom ett start- besked meddelas (se avsnitt 7.16). Avgörandet blir i princip över- klagbart och kan därmed bli föremål för överprövning i länsstyrelse och mark- och miljödomstol, vars prövning naturligtvis också syftar till att säkerställa den materiella regleringens genomslagskraft genom kontroll av att beslutsmyndigheten i sitt beslutsfattande hållit sig inom uppställda rättsliga ramar.

Ett beviljat lov eller startbesked får vidare normalt rättskraft, om än på olika sätt och i olika utsträckning. Som ovan har nämnts är syftet med en lovplikt att byggnadsnämnden ska kunna bedöma om en åtgärd är förenlig med bestämmelser om bl.a. lokalisering, placer- ing och utformning samt om grannarnas rätt. Lovplikten kan visser- ligen vara en pålaga för den enskilde, men den ger också goda möjlig- heter att i ordnade former förebygga och hantera konflikter mellan såväl allmänna som enskilda intressen.36 Rättskraften innebär att av- görandet i princip blir orubbligt, vilket skapar förutsebarhet både för enskilda (sökanden och berörda) och det allmänna, låt vara att den kan upplevas som betungande för den sökande och som ett ingrepp i egendomsskyddet. Detsamma gäller inte avslag på tillståndsansökan, vilket då inte skapar samma trygghet för omgivningen eftersom en ny ansökan alltid kan ges in på nytt.37

Även under utredningsarbetet har styrkts att lovplikt i sig inte behöver upplevas som något negativt, så länge lovpliktsreglerna är enkla att förstå och tillämpa samt heller inte fördröjer byggåtgärder genom att handläggning drar ut på tiden, orsakar oproportionerliga

36Se prop. 2006/07:122 s. 44.

37Se t.ex. RÅ 2006 ref. 64.

502

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

administrativa kostnader m.m. Detta kan också sägas manifesteras genom att direktiven ger oss en reell möjlighet att återinföra lovplikt för åtgärder som i dag är lovbefriade, naturligtvis under förutsättning att starka skäl talar härför.

Lov- och anmälningsplikten måste förhålla sig till tillsyn

En lov- och anmälningsplikt måste också förhålla sig till både regler- ingen av tillsynen och till själva tillsynsverksamheten. Det handlar i denna del om att bedöma om det allmännas säkerställande av den materiella regleringen vid en samlad bedömning sker lämpligast genom en förprövning eller genom en prövning i efterhand. Som vi ovan har nämnt bör en lov- och anmälningspliktsreglering i första hand bygga på ett ställningstagande till den omgivningspåverkan (i bred bemärkelse) som olika åtgärder genererar. Häri innefattas även hur frekvent åtgärderna förekommer, var de förekommer och om åtgärderna är möjliga att återställa eller inte. Det innebär således att åtgärder – i ett område som omfattas av en detaljplan respektive som inte gör det – som normalt inte genererar så stor omgivningspåverkan, inte förekommer så ofta och som är möjliga att återställa, bör kunna hanteras inom ramen för tillsynen och inte genom en förprövning. Vad gäller sådana åtgärder, är det alltså i princip tillräckligt att det allmänna först i efterhand bedömer om de (tillämpliga) materiella kraven efterlevts eller inte. Har de inte det, ska ett ingripande ske, t.ex. genom ett lovföreläggande (11 kap. 17 § PBL) eller ett rättelse- föreläggande (11 kap. 20 § PBL).

Det är dock viktigt med noggranna överväganden vad gäller vilka åtgärder som bör prövas inom ramen för tillsynsverksamheten, efter- som en förprövning kan vara både enklare och effektivare. Den kan även vara mindre kostsam för det allmänna, bl.a. på grund av bestäm- melserna om möjlighet att ta ut lovavgift (12 kap. 8 § PBL), även om byggsanktionsavgift som i förekommande fall påförs i tillsynsverksam- heten tillfaller kommunen (11 kap. 62 § PBL).38 Förprövningen inne- bär som sagt dessutom en möjlighet att rätta till felaktigheter i ett tidigt skede och därmed att undvika krav på rättelse i efterhand som kan bli oproportionerliga och orsaka kapitalförstöring. Samtidigt är det också viktigt att framhålla att det inte är rimligt att ha en lovplikt

38Jfr även prop. 1975/76:164 s. 43 f. och 56 samt prop. 2009/10:170 Del 1 s. 340 ff.

503

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

som träffar ett stort antal åtgärder som generellt inte vållar särskilt stora problem, enbart av det skälet att en förprövning är enklare och mindre kostsam för en kommun att hantera än en prövning i efterhand.

I sammanhanget kan nämnas att frågor om verkställbarhet också kan få betydelse för utformningen av lov- och anmälningsplikts- regleringen; det är endast genom någon form av förprövning som det allmänna görs uppmärksam på en åtgärd innan den har vidtagits och därvid ges möjlighet att bestämma att ett beslut ska gälla först när det har fått laga kraft, t.ex. om en åtgärd kan befaras medföra oåterkalleliga skador. Vad gäller de åtgärder som är svåra eller t.o.m. omöjliga att återställa, är det särskilt viktigt att säkerställa möjlig- heten att överklaga beslutet och att åtgärden inte verkställs förrän frågan är slutligt avgjord.39

I sammanhanget bör också betonas – vilket vi även gjort i avsnittet ovan – att lov- eller anmälningsplikten i sig som utgångspunkt inte bör styra vilka materiella regler som är tillämpliga. Däremot gäller som sagt det omvända, dvs. att de materiella reglerna ska styra om det behövs en förprövning eller inte. Även om en åtgärd inte omfat- tas av krav på lov eller anmälan, ska den således som huvudregel ändå uppfylla tillämpliga krav (även t.ex. tekniska egenskapskrav etc.). Den främsta skillnaden blir således att kravuppfyllnad i stället prövas i efterhand genom tillsyn.

Vad så gäller byggnadsnämndernas tillsyn, är det förstås också vik- tigt att beakta förutsättningarna för denna verksamhet. I vissa kom- muner är denna verksamhet både kostsam och tidskrävande. Vissa kommuner vittnar också om att tillsynsverksamheten historiskt varit eftersatt, men att resurserna nu ökar.40

I vårt utredningsarbete har dock framkommit att den plan- och byggrättsliga tillsynsverksamheten inte prioriteras högt i alla kom- muner och även att det i vissa kommuner trots 11 kap. 5 § PBL i princip inte bedrivs någon egeninitierad – dvs. utan anmälan utifrån

–tillsyn över huvud taget. Detta kan sammanhänga bl.a. med att kommunerna i princip saknar möjlighet att avgiftsfinansiera huvud- delen av tillsynsverksamheten (jfr 12 kap. 8 § PBL). Ett ytterligare

39Jfr SOU 2018:86.

40Jfr t.ex. Bygglovalliansens Årsberättelse 2019 s. 5. Bygglovalliansen är ett frivilligt och aktivt samarbete mellan bygglovsfunktionerna i ett antal kommuner. Under 2019 medverkade Botkyrka, Danderyds, Huddinge, Håbo, Järfälla, Knivsta, Lidingö, Nacka, Nyköpings, Sigtuna, Sollentuna, (Stockholms), Tyresö, Täby, Upplands Bro, Upplands Väsby, Vallentuna, Vaxholms och Öster- åkers kommuner.

504

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

skäl är att byggnadsnämnderna, mot bakgrund av regleringen om tids- frister för handläggningen av ärenden om lov och förhandsbesked och om möjligheten att ta ut avgift i sådana ärenden, kan se sig tvungna att prioritera ärenden om lov och förhandsbesked före tillsynsärenden. Ytterligare en orsak synes vara brist på framför allt juridisk kompe- tens i tillsynsverksamheten, vilket i förekommande fall kan innebära att nämnderna inte ställer de krav som de faktiskt kan ställa på den enskilde (jfr t.ex. 11 kap. 8 § PBL).

Även om byggnadsnämndernas tillsynsansvars omfattning rimli- gen inte i sig påverkas av om ansvaret finansieras genom avgifter eller skatt, bör i detta sammanhang nämnas att regeringen uppdragit åt Boverket att utreda om byggnadsnämnden bör ges möjlighet att ta ut avgifter för att täcka kostnaderna i samband med vissa tillsyns- uppgifter enligt plan- och bygglagstiftningen. Uppdraget ska redo- visas senast den 15 juni 2021 (se avsnitt 2.4.10).41

Under alla omständigheter är det sammanfattningsvis viktigt att en lov- och anmälningspliktsreglering utformas så att en åtgärd an- tingen blir föremål för förprövning eller efterhandsprövning genom tillsyn, allt utifrån vad som mest ändamålsenligt säkerställer de in- tressen som ligger bakom den plan- och byggrättsliga regleringen.

Lov- och anmälningsplikten måste förhålla sig till vissa incitamentsstyrande effekter

Ytterligare en dimension att beakta när det gäller lov- och anmälnings- plikten, är att den ofrånkomligen blir incitamentsstyrande med de konsekvenser detta innebär. Erfarenhet sedan lång tid tillbaka visar att enskilda anpassar sina åtgärder för att undvika en förprövning från det allmännas sida, i vart fall såvitt gäller vanligt förekommande åtgärder som t.ex. mindre komplementbyggnader och tillbyggnader. I princip kan detta vara adekvat för den enskilde, t.ex. för att undvika kostnader och tidsutdräkt och även risken för att det allmänna inte tillåter åtgärden i fråga. Vi konstaterar att detta förhållande fort- farande är aktuellt. I praktiken utförs följaktligen flera typer av åt- gärder precis på sådant sätt att de inte omfattas av krav på lov.

Detta innebär i sin tur att den byggda miljön riskerar att likriktas vad gäller placering och utformning, t.ex. genom att tillbyggnader

41Se regeringens beslut den 6 februari 2020 (Fi2020/00451) och den 4 februari 2021 (Fi2021/00491).

505

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

och komplementbyggnader generellt får en viss storlek, viss höjd, placering från tomtgräns etc., trots att starka skäl – utifrån både all- männa och enskilda intressen – i det enskilda fallet och efter en in- dividuell prövning och bedömning ofta kan tala för en helt annan placering och utformning. Detta gäller i än högre utsträckning om lov- och anmälningspliktsregler utformas utifrån absoluta tal och mått, vilket i och för sig kan vara eftersträvansvärt för att minska be- dömningsutrymmet. Ett exempel är avskärmningar i tomtgräns vid en villatomt som ofta utformas halvt genomsiktliga i sin högre del i linje med praxis och lokala vägledningar kring lovplikt för plank.

I sammanhanget kan också konstateras att de ekonomiska incita- menten att ”utmana” lovpliktsregleringen blivit allt starkare i takt med de ökade värdena på fastighetsmarknaden, vilket riskerar förstärka lovpliktens incitamentsstyrda effekter i den byggda miljön.

Samtidigt är det viktigt att konstatera att den byggda miljön natur- ligtvis även påverkas av en stor mängd andra faktorer. Såväl offentlig- rättsliga som andra regler är vanligen handlingsdirigerande; ofta är det också reglernas syfte att vara det. Det finns således mängder med regler som liksom PBL styr den fysiska miljön, t.ex. regler på det skatterättsliga området eller som rör stöd och subventioner av olika slag (ekonomiska styrmedel). En ny lov- och anmälningspliktsregler- ing bör dock utformas så att icke önskvärda effekter och bieffekter så långt möjligt inte uppkommer. Det viktiga blir att försöka iden- tifiera och åskådliggöra de incitamentsstyrda konsekvenserna samt deras omfattning och konsekvenser i den byggda miljön. Konsekven- serna kan t.ex. bli mindre om det i den byggda miljön redan finns åtgärder av det slag som kan bli än mer vanligt förekommande på grund av lovpliktsreglers styrande effekter.

Utgångspunkter för lov- och anmälningsplikten – en sammanfattning

Ovan har vi redogjort för ett antal utgångspunkter som vi menar bör ligga till grund för en ny lov- och anmälningspliktsreglering. Vi har uppmärksammat att de kanske viktigaste aspekterna faktiskt sam- manfattades av departementschefen redan i förarbetena till 1959 års byggnadsstadga42.

42Se prop. 1959:168 s. 133 f.

506

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Erfarenheten visar, att överträdelser av byggförfattningarna ofta leder till oformligheter i bebyggelsen, vilka är svåra att komma till rätta med i efterhand, bl.a. därför att de åtgärder, som detta skulle kräva, icke säl- lan blir så dyrbara, att de överstiger den enskildes resurser. Ur allmän syn- punkt är det därför bäst att tillsynen över författningarnas efterlevnad sker redan innan en tilltänkt byggnad kommer till utförande och under själva byggnadsarbetet. Även för den byggande är det förmånligt att få ett auktoritativt besked om att företaget står i överensstämmelse med gällande föreskrifter och på så sätt undgå de ekonomiska risker, som han eljest skulle löpa. Det sagda gäller dock icke alldeles generellt. Det all- männa har visserligen intresse av att byggnadsförfattningarna efterleves, med detta intresse är icke så starkt, att det motiverar hur stor och kost- sam kontrollapparat som helst. För att icke antalet ärendet skall bli allt- för stort, måste bestämmelserna om förhandsprövning i form av bygg- nadslov begränsas att avse vissa grupper av byggåtgärder, främst sådana av större omfattning och ekonomisk betydelse samt sådana som av annat särskilt skäl, t.ex. med hänsyn till inverkan på stads- eller landskaps- bilden eller ur hygienisk synpunkt eller brandskyddssynpunkt, icke bör få vidtagas utan tillstånd. De byggandes intresse av att åtgärderna blir föremål för förhandsprövning är mest framträdande när dessa är kost- nadskrävande. När däremot fråga är om åtgärder av jämförelsevis mindre ekonomisk betydelse för den enskilde, kan en bestämmelse om skyldig- het att söka byggnadslov rentav komma att framstå som ett typexempel på byråkrati och överdriven regleringslust.

I sista hand är det en ren omdömesfråga, hur långt bestämmelserna om skyldighet att söka byggnadslov bör sträcka sig. Jag är, liksom utred- ningen, av den meningen att det allmänna intresset ej kräver förhands- prövning annat än i ganska begränsad omfattning. Visserligen måste man räkna med att en större frihet för de byggande kommer att missbrukas i en del fall. Den omständigheten, att en rättelse ofta är kostnadskrävande, torde emellertid – om byggmyndigheterna visar tillräcklig fasthet vid krav på rättelse – leda till att de byggande icke gärna tar denna risk, som en överträdelse innebär. Vad beträffar de byggandes intresse torde detta – såsom utredningen framhållit – kunna rätt väl tillgodoses genom en be- stämmelse, enligt vilken vederbörande alltid har rätt att påfordra byggnads- nämndens prövning av en tilltänkt byggnadsåtgärd, även om skyldighet att söka byggnadslov icke föreligger.

507

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

7.5.3Lovplikten bör framgå av lag och anmälningsplikten av förordning

Förslag: Alla författningsreglerade krav på lov ska framgå av lag. Regeringens bemyndigande att meddela bestämmelser om lovplikt bör således tas bort.

Anmälningsplikten ska dock regeringen även fortsättningsvis bemyndigas att reglera.

Regleringen i PBL och PBF

Lovplikten för byggnader regleras i nuvarande 9 kap. PBL och för andra anläggningar än byggnader i nuvarande 6 kap. PBF. Dessutom kan lovplikten i viss utsträckning regleras i detaljplan och områdes- bestämmelser.

Lovplikten för byggnader återfinns i totalt sexton paragrafer. Flera av dessa är s.k. bokstavsparagrafer som tillkommit efter PBL:s ikraft- trädande, dvs. under de senaste tio åren. Bestämmelserna innehåller ofta krav på lov för flera åtgärder och i ett antal fall återfinns upp- räkningen av åtgärderna i numrerade listor – listor som i några fall dessutom är uppdelade i olika nivåer. Lovplikten för anläggningar regleras i totalt sex paragrafer, varav två med bokstavsbeteckning.

Före PBL återfanns den författningsreglerade lovplikten för an- läggningar uteslutande i ÄPBL (8 kap. 2 §). När PBL trädde i kraft menade dock regeringen att de bygglovspliktiga anläggningarna borde regleras på förordningsnivå. Regeringen menade att anläggningar av annat slag än byggnader kan vara av närmast oändligt varierande typ och att det därför var angeläget att få till stånd en uttömmande upp- räkning av de anläggningar som skulle förprövas. Regeringen angav att det är viktigt att förteckningen av bygglovspliktiga anläggningar dels lättare och snabbare kan anpassas till efter hand uppkomna nya behov utifrån förändringar i tiden, dels kan göras utförligare och tydligare med avseende på definitioner och avgränsningar av de aktu- ella objekten. Regeringen menade att detta bäst gjordes genom en reglering på förordningsnivå.43

43Se prop. 2009/10:170 Del 1 s. 137 f.

508

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Lovplikten bör regleras uteslutande i PBL

Som vi har angett ovan är lovplikten i dag reglerad i såväl PBL som PBF. Dessutom kan lovplikten regleras av kommunen i detaljplan och områdesbestämmelser. Regleringens struktur med bestämmelser på olika författnings- respektive beslutsnivåer och med paragrafer med olika detaljeringsnivå och utformning är en av anledningarna till att regelverket upplevs som svåröverskådligt samt svårt att förstå och att tillämpa.

Vi har i utredningsarbetet också uppmärksammat bristande strin- gens i regleringen när det gäller regleringsnivån. Lovplikten för murar och plank regleras t.ex. i PBF (6 kap. 1 § 7), samtidigt som vissa undan- tag för murar och plank återfinns på lagnivå (9 kap. 4 § PBL). Sol- energianläggningar omfattas inte av lovplikten för anläggningar enligt PBF, men i PBL finns en reglering av lovplikten för utanpåliggande solenergianläggningar på byggnader (9 kap. 3 c §). Särskilt för enskilda och s.k. engångsbyggare kan detta upplevas som otydligt och svår- begripligt.

Vi menar att lovplikten bör regleras uteslutande i PBL. Regeringens bemyndigande att meddela bestämmelser om lovplikt (nuvarande 16 kap. 7 § PBL) bör således tas bort. Med samtliga tillämpliga krav samlade på ett ställe, blir det lättare att få en överblick över och en förståelse för dem, liksom att tillämpa dem. Som vi ovan har redogjort för, förut- sätter vidare ett krav på förprövning ett ställningstagande till den om- givningspåverkan (i bred bemärkelse) som åtgärden genererar. Häri innefattas även hur frekvent åtgärden förekommer och – än viktigare

–om åtgärden är reversibel eller om den kan orsaka irreparabla skador. Det är således viktigt att ändringar i lovplikten föregås av den process som gäller för lagstiftning, vilket säkerställer ett tillräckligt underlag och borgar för överväganden som medför en ändamålsenlig reglering av lovplikten.

Anmälningsplikten bör dock regleras i PBF

Enligt vår mening bör lovplikten regleras i lag. Skälen som talar här- för gör sig dock inte gällande i samma utsträckning när det gäller anmälningsplikten. Det finns också skäl för att regeringen ska kunna ändra i anmälningsplikten på ett enkelt sätt. Anmälningsplikten bör således även fortsatt regleras i PBF.

509

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

I sammanhanget kan dock nämnas att vi i avsnitt 7.25 föreslår en framtida översyn av anmälningsinstitutet i den plan- och byggrätts- liga regleringen.

Förfarandet för lov respektive anmälan bör regleras i PBL respektive PBF

Som vi ovan har nämnt bör lovplikten regleras i PBL och anmälnings- plikten i PBF. Enligt vår bedömning finns det starka skäl för att även förfarandereglerna som huvudregel delas upp på motsvarande sätt, dvs. att lovförfarandet regleras i PBL och förfarandet vad gäller an- mälningar i PBF. Kraven på innehåll i ansökningar och anmälningar är i och för sig i princip desamma, även om det ställs högre krav på ritningar m.m. i ansökningsärenden. Regleringen i PBF blir dock en- kel eftersom den i huvudsak endast kommer att innebära en hänvis- ning till motsvarande förfarandebestämmelser i PBL. Skälet för en reglering av förfarandet vid anmälan i PBF är således i första hand att samla regleringen av anmälningsärenden i PBF. Förutom att det normalt ställs högre krav på en ansökans innehåll än en anmälans, blir det också en annan partsställning i ett lovärende med krav på kommunicering med grannar och andra berörda. Det finns därför inte enligt vår mening skäl att samordna förfarandereglerna. Våra närmare förslag när det gäller förfaranderegler återkommer vi till i avsnitt 7.19.

I sammanhanget bör nämnas att tillämpliga materiella krav på åtgärden i fråga egentligen inte påverkas av om lovplikt och för- farande regleras i PBL eller PBF. Som exempel kan nämnas att det finns materiella krav i 3 kap. PBF (se t.ex. 3 §) som även framöver kom- mer att gälla för en annan anläggning än en byggnad som omfattas av krav på bygglov enligt 9 kap. PBL.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 9 kap. PBL och 6 kap. PBF.

510

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

7.5.4Lov- och anmälningsplikt bör inte regleras i detaljplan och områdesbestämmelser

Förslag: Kommunernas möjlighet att reglera lovplikt i en detalj- plan eller områdesbestämmelser slopas. Nuvarande 4 kap. 15 § och del av 4 kap. 42 § PBL upphör att gälla. Befintliga bestämmel- ser i en detaljplan eller i områdesbestämmelser om undantag från krav på lov ska upphöra att gälla. Befintliga bestämmelser i en detaljplan eller i områdesbestämmelser om krav på lov ska dock fortsätta att gälla.

Regleringen i detaljplan och områdesbestämmelser

Kommunerna har i dag möjlighet att under vissa förutsättningar reglera lovplikten för vissa åtgärder i detaljplan och områdesbestäm- melser. Av 4 kap. 15 § PBL framgår att i en detaljplan får kommunen bestämma omfattningen av kraven på bygglov enligt 9 kap. 7 och 8 §§, rivningslov enligt 9 kap. 10 § och marklov enligt 9 kap. 11 och 12 §§ PBL. I 4 kap. 42 § första stycket 4 anges vidare att kommunen med områdesbestämmelser får reglera omfattningen av kraven på bygglov enligt 9 kap. 7 och 8 §§, rivningslov enligt 9 kap. 10 § och marklov enligt 9 kap. 13 § PBL.

Det kan t.ex. handla om att det inte krävs bygglov för att inom ett område med detaljplan genomföra en åtgärd på det sätt och under den tid som kommunen har bestämt i planen. Det kan också handla om införande av lovplikt för åtgärder som enligt författning är lovbefriade, t.ex. för friggebodar och s.k. attefallsåtgärder i ett område som utgör en värdefull miljö eller för ekonomibyggnader för jordbruk, skogs- bruk eller liknande näring i ett område som inte omfattas av detaljplan. Detta innebär att den som vill vidta en åtgärd, utöver bestämmelserna i PBL och PBF, också behöver studera gällande detaljplan eller om- rådesbestämmelser för att veta om lovplikt gäller för åtgärden.

Lovplikt bör inte få regleras i detaljplan eller områdesbestämmelser

Inledningsvis kan konstateras att det som framför allt har framkom- mit i vårt utredningsarbete – och som också bekräftats av Sveriges Kommuner och Regioner – är att möjligheten att reglera lovplikten

511

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

i praktiken har nyttjats i förhållandevis ringa utsträckning av kom- munerna. Möjligheten att enligt 9 kap. 8 § första stycket 2 a PBL i detaljplan bestämma om utökad bygglovsplikt inom områden som utgör värdefull miljö synes vidare inte ha fått en ökad tillämpning trots att antalet bygglovsbefriade åtgärder utökats under senare tid. Detta talar i och för sig för att problemet inte är särskilt stort. Å andra sidan kan förändringar i regleringen då heller inte medföra stora och oöverblickbara konsekvenser.

Som vi ovan har konstaterat, finns det starka skäl som talar för att lovplikten ska regleras i lag. Detsamma gäller som huvudregel de förfaranderegler som ska tillämpas i lovärenden. Skälen som talar för en reglering i författning – och på en och samma regleringsnivå – talar samtidigt emot att tillåta att lovplikt regleras även genom detalj- plan och områdesbestämmelser, eftersom det bidrar till en reglering som är svår att överblicka.

Vi har vidare kunnat konstatera att utifrån enskilda intressen är det i första hand kommunens utökning av antalet lovpliktiga åtgärder i förhållande till vad som framgår av författning som kan ifrågasättas i ett rättssäkerhetsperspektiv. Samtidigt kan hävdas att det kommunala planmonopolet ger stöd för att det ur planeringssynvinkel alltid bör finnas en möjlighet att utöka lovplikten för åtgärder som inte om- fattas av krav på lov, t.ex. om viss gestaltning eftersträvas eller om bevarandefrågor talar för det. Detta motsvarar i huvudsak också vad som uttrycktes i förarbetena redan till ÄPBL.44 Även kommunala undantag från lovplikten kan dock innebära konsekvenser för en- skilda, närmast för dem som är berörda av den aktuella åtgärden och som utan en lovplikt hänvisas till att få åtgärden prövad inom ramen för tillsynsverksamheten i stället för genom en förprövning.

Visserligen kan det hävdas att det kan vara lättare för en bygg- herre att läsa och förstå sin egen detaljplan än att sätta sig in i regler- ingarna i både PBL och PBF. Under utredningsarbetet har dock framkommit att lovpliktsregleringarna i detaljplan och områdes- bestämmelser i sig ofta saknar en tydlig motivering och/eller är otyd- liga och inkonsekventa. Det kan även vara så att de lovpliktiga åt- gärderna – ett bra exempel är marklov för trädfällning – inte omfattas av några korresponderande materiella bestämmelser i planen, inne- bärande att åtgärderna ändå bara ska prövas gentemot de ”allmänna” tillämpliga kraven i 2 och 8 kap. PBL.

44Se prop. 1985/86:1 s. 254 f.

512

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Härtill kommer att dagens reglering i sig är otydlig; t.ex. är det otydligt i 9 kap. 8 § andra stycket PBL om kravet på särskilda skäl tar sikte på regleringsmöjligheten i sig (vilket var fallet enligt 8 kap. 6 § ÄPBL) eller på lovplikten i det enskilda fallet.

Vi har vidare tidigare anfört att en lovplikt i författning generellt ska bygga på noggranna överväganden om den omgivningspåverkan (i bred bemärkelse) som åtgärden genererar. Även om det i vissa situationer kan finnas skäl för mer ”lokala” överväganden, är det en- ligt vår mening inte motiverat att låta kommunen förfoga över lov- plikten. Härmed undviks också situationen där en kommun avhåller sig från en i och för sig motiverad utökning av lovplikten, närmast av politiska skäl.

Härtill kommer att om kommunen i en detaljplan eller områdes- bestämmelser har undantagit nybyggnad eller tillbyggnad från krav på bygglov, gäller med dagens regler i stället en anmälningsplikt (6 kap. 5 § 2 PBF). Det kan vara överraskande för många enskilda, som ofta utgår ifrån att en i en detaljplan eller områdesbestämmelser lovbefriad åtgärd får vidtas utan föregående kontakt med det allmänna.

Sammanfattningsvis menar vi att kommunerna inte längre bör få reglera lovplikten i detaljplan och områdesbestämmelser. Att lovplikt under vissa förutsättningar kan regleras i vägplan respektive järnvägs- plan (se avsnitt 3.3.5) föranleder inte någon annan bedömning.

Befintliga krav på lov i detaljplan och områdesbestämmelser bör dock fortsätta att gälla

Som vi har anfört ovan, bör lovplikt inte få regleras i en detaljplan eller områdesbestämmelser. Därmed uppkommer frågan hur de lov- pliktsregleringar – såväl om utökad lovplikt som om undantag från krav på lov – som i nuläget finns i gällande detaljplaner och områdes- bestämmelser ska hanteras.

I utredningsarbetet har framförts att det är angeläget med någon form av övergångsbestämmelser för att inte nu gällande regleringar ska upphöra att gälla innan kommunerna har hunnit ta ställning till konsekvenserna och i förekommande fall beslutat om nödvändiga planändringar och även om nödvändiga resurser eller t.o.m. organi- sationsförändringar. Det kan t.ex. vara så att om vissa åtgärder inte blir föremål för en förprövning, kan vissa kommuner vilja införa fler skyddsbestämmelser i en detaljplan eller områdesbestämmelser eller

513

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

kanske dimensionera sin tillsynsverksamhet på ett sätt som är bättre anpassad till en mindre omfattande lovplikt.

Vidare har anförts att övergångstiden bör vara förhållandevis till- tagen, men att det också är viktigt att äldre regleringar någon gång faktiskt upphör att gälla. Det har dock också från vissa håll framförts att konsekvenserna kan bli så omfattande – i vart fall vad gäller in- förda krav på lov i detaljplan och områdesbestämmelser – för vissa kommuner att dessa äldre regleringar helt enkelt bör gälla till dess detaljplanen eller områdesbestämmelserna ändras (4 kap. 38 § PBL).

Vi har stannat för att föreslå att regleringar i befintliga detalj- planer och områdesbestämmelser om undantag från krav på lov bör upphöra att gälla. Våra överväganden kring övergångsbestämmelser härom återfinns i kapitel 8. Skälet är att regleringarna är få och att undantagen i förhållandevis stor utsträckning ändå korresponderar med de undantag från krav på lov som vi föreslår ska gälla direkt en- ligt författning.

Nu gällande regleringar i befintliga detaljplaner och områdes- bestämmelser om utökad lovplikt bör dock fortsätta att gälla till dess planen eller bestämmelserna ändras. Visserligen kommer under lång tid lovplikten i förekommande fall (liksom i dag) att framgå även av detaljplan och områdesbestämmelser, men vi bedömer att nack- delarna härmed inte är så stora att i stället övergångsbestämmelser bör införas. Lovpliktsregleringarna i befintliga detaljplaner och områdes- bestämmelser är inte så många att de riskerar att omintetgöra våra för- slag om en enhetlig regleringsnivå för lovplikten. Några nya krav på lov i detaljplan och områdesbestämmelser kommer heller inte att kunna tillkomma med våra förslag. Samtidigt innebär denna lösning att våra lagförslag för vissa kommuner inte kommer att medföra orim- liga konsekvenser.

Att sedan tidigare beslutade krav på lov i detaljplaner och om- rådesbestämmelser även ska gälla fortsatt uppnår vi genom att helt enkelt i lovpliktsbestämmelserna i PBL behålla hänvisningarna till befintliga krav på lov i detaljplan och områdesbestämmelser. I in- ledningen av föreslagna 9 kap. PBL framgår exempelvis att bygglov också krävs om kommunen i en detaljplan eller områdesbestämmel- ser med stöd av äldre bestämmelser har bestämt att bygglov krävs för en åtgärd.

514

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Inte heller anmälningsplikt bör få regleras i detaljplan eller områdesbestämmelser

Mot bakgrund av vad vi redovisat ovan, bör kommunerna inte heller ges möjlighet att reglera anmälningsplikt i detaljplan och områdes- bestämmelser.

Kommunerna kommer indirekt att kunna påverka lovplikten

Kommunerna kommer genom våra förslag att behålla möjligheten att i detaljplan och områdesbestämmelser införa bestämmelser bl.a. om placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tom- ter och om skydd för sådana särskilt värdefulla byggnadsverk, tomter, bebyggelseområden och allmänna platser som avses i 2 kap. 6 § tredje stycket och 8 kap. 13 § (4 kap. 16 och 42 §§ PBL). Vi föreslår dessutom att denna möjlighet i viss mån förtydligas och utökas (se avsnitt 7.10).

Vidare föreslår vi en författningsreglerad utökad lovplikt i värde- fulla områden, bl.a. för åtgärder som omfattas av ovan nämnda be- stämmelser i detaljplanplan eller områdesbestämmelser. Vi föreslår dessutom en generell skyldighet för kommunerna att i översiktsplan peka ut vissa särskilt värdefulla byggnadsverk och områden, sam- tidigt som vi inför en lovplikt för åtgärder inom sådana områden som annars inte omfattas av krav på lov (se avsnitt 7.10).

Kommunerna kommer således att genom materiella krav i detalj- plan och områdesbestämmelser indirekt även fortsättningsvis kunna förfoga över lovplikten inom vissa områden och för vissa åtgärder. Även genom utpekanden i översiktsplan kommer kommunerna att kunna påverka lovplikten. På så vis kan lovplikten regleras uteslutande genom lag, samtidigt som kommunerna behåller visst inflytande över vilka åtgärder som ska omfattas av lovplikt och inte, särskilt vad beträffar värdefulla byggnadsverk och områden, och därigenom ock- så möjligheten att styra bebyggelseutvecklingen i kommunen.

Vi har fått synpunkter på att denna ”indirekta lovplikt” blir svårare att förstå för den enskilde än en lovplikt som uttryckligen anges i planen. Utifrån våra överväganden kring fördelarna med en lovplikt endast i författning, bedömer vi dock att vår lösning trots allt är mer ändamålsenlig.

515

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 4 kap. 15 och 42 §§ samt 9 kap. 2 § PBL.

7.5.5En utökad bygglovsplikt för vissa åtgärder

Förslag: Krav på bygglov ska som huvudregel gälla enhetligt för varje lovpliktig åtgärd i ett område som omfattas av en detaljplan respektive som inte gör det.

Utökade krav på lov ska dock gälla om åtgärden vidtas nära gräns eller järnväg, i ett s.k. skyddat område eller i ett s.k. värde- fullt område.

En utökad bygglovsplikt för vissa åtgärder

Som ovan har nämnts, bör den främsta utgångspunkten vid formuler- ingen av en ny lov- och anmälningsplikt vara att förprövningen ska bidra till de materiella reglernas genomslagskraft. Med denna utgångs- punkt bör omfattningen av krav på lov generellt styras av vilken om- givningspåverkan (i bred bemärkelse) som åtgärden riskerar att gene- rera. Vi bedömer med anledning härav att lovplikten bör differentieras beroende på om åtgärden avses vidtas i ett område som omfattas av en detaljplan eller i ett område som inte gör det (se avsnitt 7.5.2).

Enligt vår mening – som också fått stöd i vårt utredningsarbete – finns vidare skäl för en utökad lovplikt för åtgärder som ska vidtas inom vissa särskilda områden. Det handlar dels om åtgärder nära gräns (i huvudsak tomt- respektive fastighetsgräns) eller järnväg (se av- snitt 7.8), dels i s.k. skyddade områden (mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret, se avsnitt 7.9) och dels i s.k. värde- fulla områden (områden som är särskilt värdefulla från historisk, kultur- historisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, se avsnitt 7.10).

Författningsförslag

Bestämmelsen finns i 9 kap. 3 § PBL.

516

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

7.6Krav på lov för byggnader

7.6.1Lovplikt för nybyggnad av byggnad som inte är en komplementbyggnad

Förslag: Bygglov ska krävas för nybyggnad av en byggnad som inte är en komplementbyggnad.

Det ska dock inte krävas bygglov för nybyggnad av

1.en ekonomibyggnad i ett område som inte omfattas av en detaljplan, eller

2.en annan byggnad än ett bostadshus om byggnaden

a)inte får en större byggnadsarea än 15,0 kvadratmeter,

b)inte får en tacknockshöjd som överstiger 3,0 meter, och

c)ska användas för kollektivtrafiken eller placeras inom en all- män plats som kommunen är markägare till.

Lovplikt för nybyggnad av byggnad

Vi har funnit skäl att behålla den generella lovplikten för nybyggnad av byggnad som inte är en komplementbyggnad. Definitionen av byggnad finns i 1 kap. 4 § PBL.

Lovplikten omfattar allt från en- och tvåbostadshus och flerbostads- hus till kontors- och industrikomplex. Den främsta anledningen till kravet på bygglov är att nybyggnad normalt påverkar den pågående markanvändningen och omgivningen i sådan utsträckning att det är motiverat med en förprövning från det allmännas sida för att kunna säkerställa de allmänna och enskilda intressen som gör sig gällande i den plan- och byggrättsliga regleringen.

En förprövning är enligt vår mening också alltid nödvändig när fråga är om bostäder, inte minst utifrån bärförmåga, brandskydd och teknisk konstruktion i övrigt, tillgänglighet och buller samt dimen- sionering av vatten och avlopp, men också utifrån den allmänna om- givningspåverkan som människors boende kan medföra. En förpröv- ning utifrån tillgänglighetsaspekter är särskilt motiverad utifrån den plan- och byggrättsliga regleringens påverkan på tillämpningen av lagen om bostadsanpassningsbidrag (se även avsnitt 3.5.9).

Vi har övervägt om lovplikten för nybyggnad av byggnad i stället borde kopplas till en term huvudbyggnad eller motsvarande, dvs. till

517

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

den med hänsyn till funktionen viktigaste byggnaden på en tomt. Efter synpunkter i våra expert- och referensgrupper, har vi dock valt att föreslå att termen byggnad behålls, men med en bortskrivning av komplementbyggnad i själva lovpliktsbestämmelsen. Termen komple- mentbyggnad föreslår vi en legaldefinition av (se avsnitt 7.4.3). Lov- plikten för komplementbyggnad regleras vidare i en annan bestämmelse (se avsnitt 7.6.3 och 7.6.4). Härmed undviker vi vissa tillämpnings- svårigheter, t.ex. för grupphusområden och kvarter med flerbostads- hus, men även i övriga situationer där det finns flera byggnader på samma tomt som kan bedömas ha en lika viktig funktion. Vi und- viker också problemet med att olika byggnader över tid kan utgöra huvudbyggnad på samma tomt.

Undantag för nybyggnad av ekonomibyggnad

Vi har inte funnit skäl att ifrågasätta det i dag gällande undantaget från krav på bygglov för nybyggnad och tillbyggnad av ekonomibyggnad i ett område som inte omfattas av en detaljplan. Detta gäller trots att vi föreslår att kommunerna inte längre ska kunna reglera en lovplikt för dessa ekonomibyggnader i områdesbestämmelser. I sammanhanget bör dock upprepas att bygglov alltjämt kommer att krävas om kommunen i områdesbestämmelser – med stöd av äldre bestämmelser – har be- stämt att bygglov krävs för en åtgärd (se avsnitt 7.5.4).

Vi har inte funnit att det s.k. MKB-direktivet kräver att ekonomi- byggnader generellt blir föremål för en förprövning, främst eftersom anläggningar för s.k. intensiv djuruppfödning (se direktivets arti- kel 4.2 samt Bilaga II, 1 e) rimligen omfattas av anmälnings- eller till- ståndsplikt enligt miljöbalken (se även avsnitt 4.5.1).

Visserligen kan en ekonomibyggnad ha förhållandevis stor om- givningspåverkan, inte minst i område med sammanhållen bebyggelse och där ekonomibyggnad utan förprövning kan uppföras och tillbyg- gas långt ifrån själva gårdsmiljön och t.o.m. i gräns. Samtidigt är här fråga om ett undantag från lovplikten som har som syfte att under- lätta för vissa näringar. Vi föreslår också att näringarna uttryckligen ska utpekas i definitionen av ekonomibyggnad (se avsnitt 7.4.3), för att tydliggöra och begränsa undantagets räckvidd till byggnad som behövs för jordbruket, skogsbruket, fisket eller renskötseln.

518

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

De näringar som det är fråga om är vidare vanligen lokaliserade till sådana områden och med en sådan placering och utformning av byggnaderna, att de generellt inte genererar sådan omgivningspåver- kan att de måste bli föremål för förprövning. Detta stöds av att det i utredningsarbetet inte har framkommit att ekonomibyggnaderna vållar särskilt stora problem i praktiken. Det ligger även i linje med att det i praxis har uttalats att undantaget bör tillämpas restriktivt.45

Härtill kommer att ekonomibyggnaderna i förekommande fall dessutom regleras av både miljöbalken (jfr främst 9 kap. om tillstånds- eller anmälningsplikt för miljöfarlig verksamhet) och djurskyddslag- stiftningen.

Bland de tillämpningssvårigheter som ändå har uppmärksammats under utredningsarbetet, återfinns frågan om hur framför allt häst- hållning förhåller sig till jordbruksnäringen (se avsnitt 4.4.6 samt 7.4.3). Av våra direktiv framgår också att vi ska ta ställning till lov- pliktens omfattning när det gäller ett ridhus eller liknande i anslut- ning till en gård.46 Vi har därför övervägt om det bör regleras särskilt hur byggnader för hästhållning förhåller sig till undantaget från kravet på lov för ekonomibyggnader.

Samtidigt har det i vårt utredningsarbete framförts starka önske- mål om att minska antalet kasuistiska undantag i lovpliktsregler- ingen och också om att undvika nya sådana undantag. Byggnader för djurhållning – eller för annan verksamhet med djur, t.ex. hästar – genererar dessutom generellt mer omgivningspåverkan än andra eko- nomibyggnader, t.ex. maskinhallar eller sädesmagasin. Djurhållning kan medföra negativ påverkan på omgivningen t.ex. genom damm- bildning, buller (höfläktar, maskiner, djurens läten, transporter), lukt (framför allt från gödsel och gödselhantering, vissa foder m.m.), flugor, starka strålkastare m.m. Djurhållning kan också orsaka hälsopåver- kan, t.ex. genom allergenspridning.

Verksamhetens art och omfattning har också betydelse; några få hästar kan t.ex. orsaka obetydlig störning medan ridskola eller trav- bana med många hästar och mycket aktivitet i omgivningen kan ge upphov till betydligt större olägenheter.47

45Se MÖD:s dom den 9 november 2016 i mål nr P 2273-16.

46Se Dir. 2020:4 s. 6.

47Se Boverkets rapport Vägledning för planering för och invid djurhållning (Rapport 2011:6) s. 11 ff.

519

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Vid hästhållning med flera hästar, för exempelvis uppfödning, trä- ning, tävling eller ridskoleverksamhet, används byggnaderna också av fler människor och tillfälliga besökare. Byggnadernas tekniska egen- skaper påverkar därmed en större krets.

Mot bakgrund av det nu nämnda är det enligt vår uppfattning mest ändamålsenliga att en bedömning sker i varje enskilt fall – i förekommande fall tillsynsvägen – och utifrån den praxis som har utvecklats för att lovundantaget för ekonomibyggnad ska få sitt av- sedda tillämpningsområde och inte tillämpas på i stort sett samtliga byggnader, oavsett om verksamheten i dem har anknytning till de aktuella näringarna eller inte. Bedömningen i det enskilda fallet kom- mer således att säkerställa att undantaget från krav på lov tillämpas på ett ändamålsenligt sätt genom att verksamhetsslaget inte blir begrän- sande, utan i stället verksamhetsslagets koppling till näringen i fråga.

I sammanhanget kan också nämnas att viss djurrelaterad verk- samhet torde vara möjlig utan krav på bygglov med stöd av vårt före- slagna undantag från krav på lov för inredning av en eller flera lokaler i område som inte omfattas av en detaljplan och som ligger utanför sammanhållen bebyggelse (se avsnitt 7.6.7).

Avslutningsvis bör nämnas att vi inom s.k. skyddat område före- slår en utökad lovplikt för ekonomibyggnad för hästhållning (se av- snitt 7.9.3).

Undantag för nybyggnad av vissa små byggnader

I dag finns ett undantag från lovplikt för nybyggnad om byggnaden placeras inom en allmän plats som kommunen är markägare till, placeras på platsen högst tre månader, inte får en större byggnadsarea än 15,0 kvadratmeter och har en taknockshöjd som inte överstiger 3,0 meter (9 kap. 3 a § PBL).

Det har under utredningsarbetet inte framkommit skäl att ifråga- sätta de överväganden som låg till grund för undantaget.48 Vi anser dock att det bör tydliggöras att fråga måste vara om annan byggnad än bostadshus, eftersom vi som ovan har nämnts föreslår en generell lovplikt för bostäder.

Vi anser vidare att tillämpningsområdet för undantaget kan ut- ökas genom att tidsfristen om tre månader tas bort. Visserligen avsåg

48Se prop. 2016/17:151 s. 63 ff.

520

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

regeringen med undantaget att träffa byggnader som får användas som t.ex. valstuga, tillfälliga informationsbyggnader eller tillfällig för- säljning av mat och dryck och liknande, dvs. för ändamål som nor- malt är av tidsbegränsad karaktär.49 Dessutom finns för mer varaktig placering bestämmelser om bygglov för ändamål av säsongskaraktär (9 kap. 9 § PBL) och om tidsbegränsade bygglov (9 kap. 33 § PBL).

Samtidigt begränsade regeringen undantagets tillämpningsområde till allmän plats som kommunen är markägare till, eftersom kom- muner i högre utsträckning än enskilda markägare kan förhindra problem med olämpliga uppställningar för t.ex. trafiksäkerheten, räddningstjänstens framkomlighet och risken för brandspridning på kvartersmark.50 Enligt vår mening bör man kunna utgå från att en kommun – som markägare till och inte endast som huvudman för den allmänna platsen – i samma utsträckning förhindrar problem med eventuell oacceptabel omgivningspåverkan (2 kap. 9 § PBL) och även eventuell planstridighet. Det saknas därmed enligt vår mening skäl för en viss tidsfrist i undantaget, innebärande att från krav på lov kan undantas t.ex. även vissa allmänna toaletter eller mer perma- nenta turistbodar. Det bör dock nämnas att nu aktuella byggnader kan omfattas även av annan lagstiftning, t.ex. ordningslagen.

En konsekvens blir med stor sannolikhet en viss ökning av antalet tillsynsärenden. Liksom regeringen anförde i förarbetena till nu gäl- lande undantag, bör detta dock inte förta mervärdet av att undanta ytterligare åtgärder från bygglovskravet.51

Vi har övervägt att från krav på lov i stället undanta byggnader som används för ett allmännyttigt eller allmänt ändamål eller ett all- mänt intresse eller motsvarande. Det hade inneburit att undantaget blir tillämpligt även i område som inte omfattas av en detaljplan (och även på kvartersmark i ett område som omfattas av en detaljplan) och därmed träffar t.ex. vissa väderskydd vid idrottsplatser, valla- bodar vid elljusspår, cykelskärmtak vid pendlarparkering eller vind- skydd vid grillplatser. Svårigheterna med att avgränsa rekvisit som allmännyttighet eller allmänt intresse – även om viss vägledning torde kunna sökas t.ex. i anslutning till bestämmelsen i 9 kap. 31 c § 1 PBL och i den kommunalrättsliga lagstiftningen (jfr främst 2 kap. KL) – skulle dock riskera att undantaget får ett för stort tillämpningsområde,

49Se prop. 2016/17:151 s. 64.

50Se prop. 2016/17:151 s. 65.

51Se prop. 2016/17:151 s. 65.

521

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

särskilt i förhållande till att fråga är om uppförande av byggnader utan lokaliseringsprövning av markens lämplighet för ändamålet. Visser- ligen skulle ett sådant undantag kunna begränsas genom t.ex. en tids- frist om tre månader, liksom gäller i undantaget i dag. De byggnader som skulle träffas av undantaget är dock primärt inte sådana av till- fällig karaktär, vilket således skulle riskera en kraftig utökning av an- talet tillsynsärenden.

Vidare finns i dag ett undantag för fristående väderskydd för kollektivtrafiken (9 kap. 3 b § PBL). Det har i utredningsarbetet inte framförts några synpunkter på undantaget.

Vi föreslår att undantagets tillämpningsområde utökas på så sätt att det generellt omfattar byggnader som ska användas för kollektiv- trafiken. Härmed avses i första hand precis som i dag väderskydd. Vi har dock inte funnit skäl för att begränsa undantaget härtill; storleks- begränsningen innebär under alla omständigheter att tillämpnings- området ändå får en rimlig omfattning. Härmed möjliggörs – såväl i område som omfattas av en detaljplan som i ett område som inte gör det – även t.ex. små byggnader för information och försäljning samt för rast och vila för chaufförer.

I sammanhanget bör också nämnas att vi inte har funnit skäl för en begränsning av antalet åtgärder – per plats, tomt eller fastighet – som får ske utan krav på lov i nu aktuellt hänseende. Någon sådan begränsning finns inte heller i dag vad gäller byggnader som placeras inom en allmän plats som kommunen är markägare till; syftet är ju att utan krav på lov kunna uppföra t.ex. flera valstugor, matbodar eller motsvarande. Det är enligt vår mening heller inte möjligt att på ett ändamålsenligt sätt begränsa antalet byggnader per allmän plats, eftersom sådana platser inte låter sig avgränsas på samma sätt som en tomt eller en fastighet.

Vad gäller dagens fristående väderskydd får sådant inte utan lov placeras i direkt anslutning till ett annat väderskydd. Vi gör dock bedömningen att det saknas skäl för sådana begränsningar vad gäller byggnader för kollektivtrafiken. Skulle oacceptabel omgivnings- påverkan ändå uppkomma, får det hanteras inom ramen för byggnads- nämndens tillsyn.

Avslutningsvis bör nämnas att nu aktuella byggnader kan omfattas av krav i annan lagstiftning, t.ex. väglagen och miljöbalken.

522

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Författningsförslag

Bestämmelsen finns i 9 kap. 4 § PBL.

7.6.2Lovplikt för nybyggnad av komplementbostadshus

Förslag: Bygglov ska krävas för nybyggnad av ett komplement- bostadshus.

En särskild form av komplementbyggnad i den nuvarande regler- ingen är det s.k. komplementbostadshuset, vilket trots att det är ett bostadshus inte omfattas av krav på lov under vissa förutsättningar, i huvudsak att det inte är större än 30,0 kvadratmeter och inte högre än 4,0 meter.

Det har under utredningsarbetet framkommit starka skäl för att införa en lovplikt för komplementbostadshuset, trots att det är fråga om en komplementbyggnad. För det första bör – som vi tidigare också har angett – bostäder generellt förprövas av det allmänna. Både allmänna och enskilda intressen talar starkt härför, t.ex. vad gäller till- gänglighet, brandskydd, teknisk konstruktion och dimensionering av vatten och avlopp, liksom påverkan på grannars och andra berör- das intressen.

Vidare kan vi konstatera att komplementbostadshusen i dag är anmälningspliktiga (nuvarande 6 kap. 5 § första stycket 9 [jfr även 11] PBF), vilket innebär att de även utan lovplikt måste bli föremål för en förhållandevis omfattande prövning av byggnadsnämnden, närmast av om åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt PBL eller föreskrifter som har meddelats med stöd av PBL (nuvarande 10 kap. 23 § PBL).52 I många fall begränsas skill- naden mot en lovprövning till att handläggningsavgiften blir lägre samt att handläggningsfristen för byggnadsnämnden som huvud- regel förkortas från tio till fyra veckor (9 kap. 27 och 45 §§ PBL). En lovplikt torde således inte i sig innebära någon kraftig påverkan på intresset att uppföra komplementbostadshus, vilket också stöds av att

52Se Boverkets rapport Lovbefriade åtgärder, utvändiga ändringar och anmälan – analys och förslag (Rapport 2018:17) s. 12.

523

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

de s.k. attefallsåtgärderna hittills i förhållandevis begränsad utsträck- ning har bidragit till bostadsförsörjningen.53

Ytterligare ett skäl för lovplikt för komplementbostadshusen är att Mark- och miljööverdomstolen i praxis i vissa fall har underkänt regleringen i 13 kap. 15 § PBL om att ett beslut om startbesked får överklagas endast av sökanden eller anmälaren i ärendet. Bestäm- melsen innebär nämligen i praktiken att den som är berörd inte har någon författningsreglerad rätt att överklaga beslut om startbesked för ett anmält komplementbostadshus. Berörda är i stället hänvisade till möjligheten att anmäla åtgärder till byggnadsnämnden, vilken i sin tur kan initiera ett tillsynsärende och vid behov även fatta beslut om ingripande (se 11 kap. PBL).54 Enligt Mark- och miljööverdom- stolen medför detta att den europarättsliga rätten till domstolspröv- ning i vissa fall träds för när (se även avsnitt 7.21.5).

Genom en lovplikt för komplementbostadhusen blir åtgärden föremål för förprövning och också med möjlighet att få ett lovbeslut överprövat i både länsstyrelse och mark- och miljödomstol (13 kap. 3 och 6 §§ PBL). Därmed blir regleringen i 13 kap. 15 § PBL inte tillämplig på komplementbostadshus.

Avslutningsvis kan nämnas att vi föreslår en ny legaldefinition av termen komplementbostadshus (se avsnitt 7.4.3), vilken tydliggör att fråga är om en komplementbyggnad till ett en- eller tvåbostads- hus som helt eller delvis är inredd med en självständig bostad och som är av viss begränsad storlek både såvitt gäller byggnadsarea och taknockshöjd. Sådana komplementbostadshus bör enligt vårt förslag dessutom i princip få uppföras i strid med en detaljplan eller om- rådesbestämmelser (se avsnitt 7.18.4 och 7.18.6).

Författningsförslag

Bestämmelsen finns i 9 kap. 5 § PBL.

53Se Boverkets rapport Lovbefriade åtgärder, utvändiga ändringar och anmälan – analys och förslag (Rapport 2018:17) s. 12.

54Se prop. 2013/14:127 s. 59 f.

524

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

7.6.3Lovplikt för komplementbyggnad i ett område som omfattas av en detaljplan

Förslag: Bygglov ska krävas för nybyggnad av en komplement- byggnad i ett område som omfattas av en detaljplan om komple- mentbyggnaden

1.får en större byggnadsarea än 30,0 kvadratmeter,

2.får en taknockshöjd som överstiger 4,0 meter, eller

3.tillsammans med övriga komplementbyggnader på tomten får en större sammanlagd byggnadsarea än 45,0 kvadratmeter.

Vid beräkning av den sammanlagda byggnadsarean ska komple- mentbostadshus ingå och sådana övriga komplementbyggnader, som inte omfattas av krav på bygglov enligt PBL eller har undan- tagits från krav på lov enligt motsvarande äldre bestämmelser.

Vad gäller komplementbyggnader som inte inrymmer bostad, finns i dag två undantag från krav på bygglov. Dels handlar det om de s.k. friggebodarna, dvs. när man i omedelbar närhet av ett en- och två- bostadshus uppför eller bygger till en komplementbyggnad, under förutsättning bl.a. att den inte får en större byggnadsarea än 15,0 kvadratmeter (nuvarande 9 kap. 4 § första stycket 3 PBL). Dels handlar det om komplementbyggnader i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus som inte får en större byggnadsarea än 30,0 kvadrat- meter och som även i övrigt uppfyller de förutsättningar som anges i bestämmelsen (nuvarande 9 kap. 4 a § första stycket PBL).

Vi föreslår en legaldefinition av termen komplementbyggnad som en fristående byggnad som kompletterar en befintlig byggnad på tomten och är underordnad den befintliga byggnaden i storlek (se avsnitt 7.4.3). Med denna definition menar vi att förprövningen av komplement- byggnader kan begränsas ytterligare i förhållande till vad som gäller i dag. Att lov inte krävs för dessa åtgärder kan motiveras med att det inte blir fråga om någon ändrad markanvändning, eftersom kom- plementbyggnaden ska komplettera en befintlig byggnad. Dessutom säkerställer storleksbegränsningen enligt vår mening att byggnaden normalt inte medför sådan omgivningspåverkan att förprövning är nödvändig, vilket vi i huvudsak baserar på att åtgärderna generellt medges när de förprövas. Oacceptabel omgivningspåverkan blir där- med inte mer omfattande än att den kan hanteras i efterhand inom ramen för tillsynen. Komplementbyggnader som är komplement-

525

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

bostadshus bör dock som vi ovan har redogjort för alltid omfattas av lovplikt (se avsnitt 7.6.2).

Vi föreslår därför att nybyggnad av komplementbyggnad inte bör omfattas av krav på lov om den inte har en byggnadsarea som är större än 30,0 kvadratmeter eller en taknockshöjd som är högre än 4,0 meter. Det skulle t.ex. kunna handla om en miljöstuga vid ett flerbostadshus, ett kundvagnsgarage vid ett köpcentrum, ett skärm- tak över en cykelparkering vid ett kontor eller ett leksaksförråd vid en förskola.

Tillsammans med komplementbostadshus och andra komplement- byggnader – som inte omfattas av krav på lov – på tomten får vidare byggnadsarean inte överstiga totalt 45,0 kvadratmeter. Kravet på bygg- lov infaller således när komplementbyggnaden har en viss storlek, höjd eller, tillsammans med andra komplementbyggnader på tomten, får en sammanlagd byggnadsarea av viss storlek.

Vid beräkning av den sammanlagda byggnadsarean ska komple- mentbostadshus ingå och sådana övriga komplementbyggnader, som inte omfattas av krav på bygglov enligt PBL eller har undantagits från krav på lov enligt motsvarande äldre bestämmelser (se avsnitt 7.6.8).

Sammanfattningsvis blir det således möjligt att i ett område som omfattas av en detaljplan utan lov uppföra t.ex. en komplement- byggnad om 30 kvadratmeter och en om 15 kvadratmeter – eller t.ex. två om 20 kvadratmeter vardera samt en om 5 kvadratmeter – alla med en taknockshöjd om 4 meter.

Författningsförslag

Bestämmelsen finns i 9 kap. 6 § PBL.

526

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

7.6.4Lovplikt för komplementbyggnad i ett område som inte omfattas av en detaljplan

Förslag: Bygglov ska krävas för nybyggnad av en komplement- byggnad i ett område som inte omfattas av en detaljplan om kom- plementbyggnaden

1.får en större byggnadsarea än 50,0 kvadratmeter,

2.får en taknockshöjd som överstiger 4,5 meter, eller

3.tillsammans med övriga komplementbyggnader på tomten får en större sammanlagd byggnadsarea än 65,0 kvadratmeter.

Bygglov ska dock inte krävas för nybyggnad av en komple- mentbyggnad som är en ekonomibyggnad.

Nybyggnad av komplementbyggnad

Idag regleras komplementbyggnader utanför detaljplanelagt område i huvudsak genom huvudregeln i 9 kap. 2 § PBL om att det krävs bygglov för nybyggnad samt i 6 § samma kapitel om att det för en- och tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggnader ändå inte krävs bygglov för att under vissa förutsättningar uppföra bl.a. en komplementbyggnad i omedelbar närhet av bostadshuset, om åtgär- den inte vidtas närmare gränsen än 4,5 meter.

Vad gäller områden som inte omfattas av en detaljplan, föreslår vi att nybyggnad av komplementbyggnad inte bör omfattas av krav på lov om den inte har en byggnadsarea som är större än 50,0 kvadrat- meter och en taknockshöjd som är högre än 4,5 meter. Areabegräns- ningen baserar vi framför allt på att det är en vanligt förekommande storlek som möjliggör t.ex. en garagebyggnad för två fordon samt en förrådsdel. För att säkerställa byggnadens proportioner bör begräns- ningen såvitt gäller taknockshöjd för dessa byggnader vara 4,5 meter (se även figur 9.5).

527

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Tillsammans med komplementbostadshus och andra komplement- byggnader – som inte omfattas av krav på lov – på tomten får vidare byggnadsarean inte överstiga totalt 65,0 kvadratmeter. Kravet på bygg- lov infaller således när komplementbyggnaden har en viss storlek, höjd eller tillsammans med andra komplementbyggnader på tomten, får en sammanlagd byggnadsarea av viss storlek. I förhållande till lovplikten för motsvarande åtgärd i ett område som omfattas av en detaljplan medges utanför detaljplanelagt område både större och högre komplementbyggnader innan lovplikten infaller.

Vid beräkning av den sammanlagda byggnadsarean ska komple- mentbostadshus ingå och sådana övriga komplementbyggnader, som inte omfattas av krav på bygglov enligt PBL eller har undantagits från krav på lov enligt motsvarande äldre bestämmelser (se avsnitt 7.6.8).

Sammanfattningsvis blir det således möjligt att i område som inte omfattas av en detaljplan utan lov uppföra t.ex. en komplement- byggnad om 50 kvadratmeter och en om 15 kvadratmeter, båda med en taknockshöjd om 4,5 meter.

Undantag för nybyggnad av en komplementbyggnad som är en ekonomibyggnad

Vi har inte funnit skäl att ifrågasätta det i dag gällande undantaget från krav på bygglov för nybyggnad av ekonomibyggnad i ett område som inte omfattas av en detaljplan (se avsnitt 7.6.1). Mot bakgrund av vår föreslagna legaldefinition av komplementbyggnad (se avsnitt 7.4.3), kan även en ekonomibyggnad omfattas därav. Ett undantag för kom- plementbyggnad som är en ekonomibyggnad behöver således införas.

I sammanhanget bör nämnas att vi inom s.k. skyddat område föreslår en utökad lovplikt för ekonomibyggnad för hästhållning (se avsnitt 7.9.3).

Författningsförslag

Bestämmelsen finns i 9 kap. 7 § PBL.

528

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

7.6.5Lovplikt för tillbyggnad av en byggnad som inte är en komplementbyggnad

Förslag: Det ska krävas bygglov för tillbyggnad av en byggnad som inte är en komplementbyggnad om tillbyggnaden

1.får en bruttoarea eller öppenarea eller en kombination av dessa som är större än 30,0 kvadratmeter, eller

2.överstiger byggnadens taknockshöjd.

Vid beräkning av bruttoarean eller öppenarean ska tillbygg- nadens area läggas ihop med andra gjorda tillbyggnader på bygg- naden som inte omfattas av krav på bygglov enligt PBL eller har undantagits från krav på bygglov enligt motsvarande äldre be- stämmelser.

Bygglov ska inte krävas för tillbyggnad på en ekonomibygg- nad i ett område som inte omfattas av en detaljplan.

Lovplikt för tillbyggnad av en byggnad som inte är en komplementbyggnad

I dag får tillbyggnad – dock högst en – av ett en- eller tvåbostadshus ske utan lov så länge den inte har en större bruttoarea än 15,0 kvadrat- meter (nuvarande 9 kap. 4 b § första stycket 1 PBL). Samtidigt kan även utan lov under vissa förutsättningar först anordnas en skyddad uteplats vid ett en- och tvåbostadshus och till sådant hörande kom- plementbyggnader, för att därefter förse uteplatsen med ett skärm- tak, om taket (bl.a.) inte täcker en större area än 15,0 kvadratmeter (9 kap. 4 § första stycket 1 och 2 PBL).

I vårt utredningsarbete har framkommit skäl att försöka samordna dessa undantag på ett sådant sätt att tillbyggnad med en area om maximalt 30,0 kvadratmeter ska kunna ske utan krav på lov. Vi har inte funnit skäl att i lovpliktshänseende reglera antalet tillbyggnader, så länge den arealbegränsade ”potten” inte överskrids. Genom att inte reglera antalet tillbyggnader som får uppföras utan bygglov und- viks framför allt situationen där lovplikten blir beroende av i vilken ordning åtgärder vidtas – något som normalt inte har betydelse för vilken omgivningspåverkan åtgärderna genererar.

529

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Vårt förslag innebär att ett färre antal tillbyggnadsåtgärder kom- mer att omfattas av krav på lov. Vårt förslag ger dessutom ökad frihet för fastighetsägaren att välja på vilket sätt tillbyggnad ska ske, utan att krav på lov uppkommer. En fastighetsägare kan välja ett större uterum om 30 kvadratmeter. En annan kan välja en utökad entré om 10 kvadratmeter, ett mindre uterum om 10 kvadratmeter samt två takkupor om (i förekommande fall) 5 kvadratmeter bruttoarea var- dera. En tredje kan välja ett skärmtak om 15 kvadratmeter samt en utbyggnad med ett sovrum eller större kök om 15 kvadratmeter. Vi bedömer att omgivningspåverkan av dessa åtgärder generellt sett inte är så omfattande att en förprövning krävs.

Boverket har tidigare anfört att areabegränsningen borde avse byggnadsarea och inte bruttoarea. Det är enligt Boverket vanligt att frågor uppkommer vad gäller tillbyggnader med s.k. öppenarea och på tillbyggnader som inte ger någon bruttoarea, t.ex. vissa skärmtak och balkonger. Om i stället byggnadsarea används blir det enligt Bo- verket tydligare bl.a. hur tillbyggnad ska skiljas från takkupor. Det innebär även att fastighetsägare får en större frihet när det gäller den invändiga utformningen av tillbyggnaden; t.ex. blir det möjligt att göra större tillbyggnader i flera våningar så länge tillbyggnaden inte överstiger byggnadens taknockshöjd.55

Vårt förslag avseende lovplikt för tillbyggnader avser alla slags byggnader, även på t.ex. flerbostadshus. Att då utgå från byggnads- area skulle innebära en risk för att det uppstår omgivningspåverkan som borde bli föremål för en förprövning. En byggnadsarea på 30,0 kvadratmeter motsvarar exempelvis – om tillbyggnad sker på varje plan i t.ex. en byggnad med 5 våningar – 150 kvadratmeter bruttoarea.

Samtidigt instämmer vi i vad Boverket anför om de tillämpnings- problem som kan uppstå när det gäller tillbyggnader med öppenarea, t.ex. skärmtak. Vi föreslår därför att areabegränsningen ska avse brutto- eller öppenarean eller en kombination av dessa. Uttrycket korrespon- derar med det som i dag används när det gäller s.k. sanktionsarea (1 kap. 7 § PBF).

55Se Boverkets rapport Lovbefriade åtgärder, utvändiga ändringar och anmälan – analys och förslag (Rapport 2018:17) s. 23 f.

530

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Dessutom bör – på sätt som redan gäller i dag (nuvarande 9 kap. 4 b § PBL) – undantaget från lovplikten begränsas genom att till- byggnaden inte får överstiga byggnadens taknockshöjd. Utan en be- gränsning till den befintliga byggnadens taknockshöjd, skulle t.ex. en tvåvåningsvilla kunna byggas till med ett torn med fyra våningar, om varje våning begränsades till 7,5 kvadratmeter, något som skulle kunna få betydande påverkan på stads- och landskapsbild samt skapa störningar för grannar. Även ett s.k. taklyft skulle kunna genom- föras på ett mindre bostadshus om inte en begränsning i förhållande till (befintlig) byggnads taknockshöjd finns. En sådan åtgärd kan också generera omfattande omgivningspåverkan.

Särskilt om tidigare gjorda tillbyggnader

Vi föreslår att krav på lov för tillbyggnad ska regleras på så vis att andra gjorda tillbyggnader på byggnaden som inte omfattas av krav på bygglov ska räknas in i den maximala bruttoarean/öppenarean om 30,0 kvadratmeter. Härvid avses undantag från lovplikt såväl enligt PBL som enligt ÄPBL och ännu äldre bestämmelser. Med andra ord ska lovbeviljade åtgärder inte beaktas vid beräkning av den samman- lagda bruttoarean/öppenarean. Har ett frivilligt lov beviljats (nuva- rande 9 kap. 14 § PBL) för en åtgärd som inte omfattas av krav på lov, ska den åtgärdens area räknas med.

Särskilt om takkupor

För en- eller tvåbostadshus krävs det i dag under vissa förutsättningar inte bygglov för att på ett bostadshus som saknar takkupor bygga högst två kupor eller på ett bostadshus som redan har en takkupa bygga ytterligare en takkupa (nuvarande 9 kap. 4 b § första stycket 2 PBL).

Vi föreslår inte något särskilt lovkrav för takkupor, vare sig ge- nom huvudregler eller undantag. Det har under utredningsarbetet framkommit att dagens särreglering är svår att tillämpa och att den öppnar upp för ett alltför stort bedömningsutrymme. Den bidrar således inte till en enkel och effektiv reglering. Om en takkupa är en lovpliktig tillbyggnad eller inte får i stället – utifrån tillämplig praxis och dess hänvisningar till relevanta standarder – bedömas utifrån om

531

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

den upptar bruttoarea.56 En takkupa kan i annat fall (om den inte eller bara delvis upptar bruttoarea) – liksom t.ex. ett takfönster – ändå vara lovpliktig som fasadändring, men då enbart om den vidtas i ett värdefullt område (se avsnitt 7.10) eller under vissa förutsättningar om den vidtas på en byggnads fasad som vetter mot allmän plats (se avsnitt 7.6.7).

I sammanhanget bör dock nämnas att vi föreslår (se avsnitt 7.16) en fortsatt anmälningsplikt för bl.a. ändringar som innebär att kon- struktionen av en byggnads bärande delar berörs (nuvarande 6 kap. 5 § första stycket 3 PBF). Därmed säkerställs syftet med den begräns- ning av lovbefrielsen som finns i dagens reglering.57

Samma lovplikt i område som omfattas respektive inte omfattas av detaljplan

Vi har ovan angett som en av våra utgångspunkter att lovplikten bör differentieras utifrån om åtgärden ska vidtas i ett område som om- fattas av en detaljplan eller i ett område som inte gör det (se av- snitt 7.5.2). Vi har dock inte funnit skäl att differentiera lovplikten när det gäller tillbyggnad på byggnad (som inte är en komplement- byggnad), främst med hänvisning till att det korresponderar med vårt förslag om att nybyggnad av sådan byggnad i princip alltid om- fattas av krav på lov oavsett om byggnaden uppförs inom eller utan- för detaljplanelagt område (se avsnitt 7.6.1). En sådan enhetlig regler- ing blir också enkel och effektiv.

Under utredningsarbetet har från vissa håll framförts att en differentiering ändå borde ske, med hänvisning till att vårt förslag innebär en omotiverad utökning av lovplikten i ett område som inte omfattas av en detaljplan och därmed inte tar hänsyn till landsbygder- nas förutsättningar. Enligt nuvarande 9 kap. 6 § PBL kan nämligen en liten tillbyggnad ske utan krav på lov, om åtgärden inte vidtas när- mare gränsen än 4,5 meter.

För egen del konstaterar vi att det med nuvarande reglering inte är självklart att en liten tillbyggnad alltid omfattar en större area än 30,0 kvadratmeter; snarare synes i kommunal praxis lovplikten ofta kopplas till hur stor andel av redan bebyggd yta som tillbyggnadens area omfattar. Härtill kommer att det enligt nuvarande reglering

56Jfr även t.ex. SOU 2008:68 s. 272.

57Se prop. 2013/14:127 s. 38 f.

532

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

likväl krävs bygglov om åtgärden vidtas inom en sammanhållen bebyg- gelse och bygglov behövs med hänsyn till omfattningen av byggnadsverk i bebyggelsen. Även om det är förhållandevis oklart vad detta uttryck egentligen innebär, torde krav på lov gälla även små tillbyggnader, om de vidtas inom bebyggelsegrupper om 10–20 hus, där de bebyggda tomterna gränsar till varandra.58

Vi instämmer dock i att vårt förslag kan innebära en utökad lovplikt för vissa tillbyggnader i ett område som inte omfattas av en detaljplan. Nackdelarna härmed övervägs enligt vår mening dock av fördelarna

vihar beskrivit ovan med en enhetlig, tydlig och lättillämpad regler- ing. Vi kan inte se att en sådan reglering skulle leda till oacceptabla konsekvenser eller på annat sätt inte vara ändamålsenlig.

Undantag för tillbyggnad av en ekonomibyggnad

Vi har inte funnit skäl att ifrågasätta det i dag gällande undantaget från krav på bygglov för nybyggnad av ekonomibyggnad i ett område som inte omfattas av en detaljplan (se avsnitt 7.6.1). Vi har heller inte funnit skäl att ifrågasätta nuvarande undantag från lovplikt när det gäller tillbyggnad på ekonomibyggnad (9 kap. 3 § PBL), varför vi föreslår att detta undantag ska gälla även framöver.

I sammanhanget bör nämnas att vi inom s.k. skyddat område föreslår en utökad lovplikt för ekonomibyggnad för hästhållning (se avsnitt 7.9.3).

Författningsförslag

Bestämmelsen finns i 9 kap. 8 § PBL.

58Se prop. 2013/14:127 s. 13 och bet. BoU 1986/87:1 s. 100.

533

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

7.6.6Lovplikt för tillbyggnad av en komplementbyggnad

Förslag: Det ska krävas bygglov för tillbyggnad av en komplement- byggnad om tillbyggnaden innebär att komplementbyggnaden

1.i ett område som omfattas av en detaljplan får en a) större byggnadsarea än 30,0 kvadratmeter,

b) taknockshöjd som överstiger 4,0 meter, eller

c) tillsammans med övriga komplementbyggnader på tomten

får en större sammanlagd byggnadsarea än 45,0 kvadratmeter,

2.i ett område som inte omfattas av en detaljplan får en a) större byggnadsarea än 50,0 kvadratmeter,

b) taknockshöjd som överstiger 4,5 meter, eller

c) tillsammans med övriga komplementbyggnader på tomten

får en större sammanlagd byggnadsarea än 65,0 kvadratmeter. Bygglov ska i område som inte omfattas av en detaljplan inte

krävas för tillbyggnad av en komplementbyggnad som är en eko- nomibyggnad.

Lovplikt för tillbyggnad av komplementbyggnad

Vi föreslår att bygglov ska krävas även för tillbyggnad av en komple- mentbyggnad, men bara om komplementbyggnaden får en samman- lagd byggnadsarea som är större än 30,0 kvadratmeter i ett område som omfattas av detaljplan eller större än 50,0 kvadratmeter i ett om- råde som inte omfattas av detaljplan eller får en taknockshöjd som överstiger 4,0 respektive 4,5 meter. Regleringen korresponderar med vårt förslag om att viss nybyggnad av komplementbyggnad inte om- fattas av krav på lov (se avsnitt 7.6.3 och 7.6.4) och innebär att det inte får någon betydelse för lovplikten om komplementbyggnaden uppförs eller byggs till, så länge inte angivna storleksgränser över- skrids. Det handlar således om en innebörd av lovplikten som påmin- ner om den i nuvarande 9 kap. 4 a § PBL.

534

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Kravet på bygglov för tillbyggnad av en komplementbyggnad blir alltså – precis som när det gäller nybyggnad av komplementbyggnad

–beroende av om komplementbyggnaden efter tillbyggnaden får en viss storlek eller höjd eller tillsammans med andra komplementbygg- nader på tomten får en sammanlagd byggnadsarea av viss storlek.

Vid beräkning av den sammanlagda byggnadsarean ska komple- mentbostadshus ingå och sådana övriga komplementbyggnader, som inte omfattas av krav på bygglov enligt PBL eller har undantagits från krav på lov enligt motsvarande äldre bestämmelser (se avsnitt 7.6.8).

Undantag för tillbyggnad av en komplementbyggnad som är en ekonomibyggnad

Vi har inte funnit skäl att ifrågasätta det i dag gällande undantaget från krav på bygglov för tillbyggnad av ekonomibyggnad i ett om- råde som inte omfattas av en detaljplan (se avsnittet ovan). Mot bak- grund av vår föreslagna legaldefinition av komplementbyggnad (se avsnitt 7.4.3), kan även en ekonomibyggnad omfattas därav. Ett undan- tag för tillbyggnad på en komplementbyggnad som är en ekonomi- byggnad behöver således införas.

I sammanhanget bör nämnas att vi inom s.k. skyddat område föreslår en utökad lovplikt för ekonomibyggnad för hästhållning (se avsnitt 7.9.3).

Författningsförslag

Bestämmelsen finns i 9 kap. 9 § PBL.

535

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

7.6.7Lovplikt för annan ändring av byggnad än tillbyggnad

Förslag: Det ska krävas bygglov för annan ändring av en byggnad än tillbyggnad om ändringen innebär att

1.byggnaden helt eller delvis tas i anspråk eller inreds för ett väsentligen annat ändamål än det som byggnaden senast har an- vänts för eller enligt senast beviljade bygglov har anpassats till utan att den avsedda användningen kommit till stånd,

2.det i byggnaden inreds ytterligare bostad, eller

3.det i ett område som omfattas av en detaljplan görs en fasad- ändring på en byggnad som inte är ett en- eller tvåbostadshus eller en komplementbyggnad och ändringen sker på en fasad som vet- ter mot en allmän plats.

Det ska dock inte krävas bygglov om den ändrade användningen innebär att det i en byggnad i ett område som inte omfattas av en detaljplan eller ingår i en sammanhållen bebyggelse inreds en eller flera lokaler med en bruttoarea som sammanlagt inte är större än 50,0 kvadratmeter.

Lovplikt för ianspråktagande eller inredning av byggnad för ett väsentligen annat ändamål

När det gäller lovplikt för annan ändring av en byggnad än tillbyggnad som innebär att byggnaden helt eller delvis tas i anspråk eller inreds för ett väsentligen annat ändamål än det som byggnaden senast har använts för eller enligt senast beviljade bygglov har anpassats till utan att den avsedda användningen kommit till stånd, gör vi bedömningen att nuvarande bestämmelse i 9 kap. 2 § första stycket 3 a PBL kan flyttas in i nya 9 kap. i oförändrat skick. Skälet härför är främst att en ändrad användning generellt också medför en ändrad omgivnings- påverkan, varför det är motiverat med en förprövning från det all- männas sida.

Visserligen är författningstexten i bestämmelsen något komplicerad, men det har i vårt utredningsarbete inte framkommit att bestäm- melsen vållar omfattande tillämpningssvårigheter i praktiken. Tvärt- om finns numera en förhållandevis riklig och enhetlig praxis, vilken skapar förutsättningar för en förutsebar och effektiv tillämpning.

536

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Lovplikt för inredning av ytterligare bostad

Det krävs i dag bygglov för annan ändring av en byggnad än tillbygg- nad, om ändringen innebär att det i byggnaden inreds någon ytter- ligare bostad (9 kap. 2 § första stycket 3 b PBL). Enligt vår bedömning bör lovplikten kvarstå för inredning av ytterligare bostad, eftersom nya bostäder enligt vår mening alltid bör bli föremål för förprövning (se avsnitt 7.6.1). Lovplikten bör gälla generellt oavsett vilken bygg- nad det är fråga om, t.ex. en- och tvåbostadshus, flerbostadshus, lokal eller komplementbyggnad.

Med inredning avses faktiska åtgärder och inte enbart t.ex. en annan etikettering i hyresavtal eller motsvarande. Det innebär att dagens lovbefrielse för inredning av ytterligare en bostad i ett enbostadshus upphör att gälla (nuvarande 9 kap. 4 c § PBL). Det ligger även i linje med vår utgångspunkt att begränsa undantagen från huvudreglerna om lovplikt och minska antalet undantag som endast är tillämpliga på viss typ av byggnad.

Ingen lovplikt för inredning av ytterligare lokal för handel, hantverk eller industri

Det krävs i dag bygglov för annan ändring av en byggnad än tillbygg- nad, om ändringen innebär att det i byggnaden inreds någon ytter- ligare lokal för handel, hantverk eller industri (9 kap. 2 § första stycket 3 b PBL). Enligt vår mening behöver inredning av ytterligare lokal i en byggnad inte bli föremål för en lovprövning, dels eftersom det i byggnaden i denna situation finns befintlig lokal (lokaler), dels eftersom ytterligare lokal (lokaler) inte i sig och med nödvändighet medför en ökad omgivningspåverkan. Det ligger vidare i sakens natur att inredning av ytterligare lokal – i ett område som omfattas av detalj- plan – ofta innebär att ändringen är planenlig, i vart fall så länge fråga är om användning för samma ändamål (t.ex. att inreda en byggnad med en livsmedelsaffär med ytterligare en lokal för livsmedelsaffär).59

Härtill kommer att i dagens reglering omfattar lovplikten endast ytterligare lokal för just handel, hantverk eller industri. Termerna läm- nar ett omfattande bedömningsutrymme med oförutsebarhet och ineffektivitet som följd, särskilt som termerna handel och hantverk

59Jfr även SOU 2008:68 s. 286.

537

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

inte längre används i planläggningssammanhang.60 Det har i vårt ut- redningsarbete heller inte kunnat styrkas att just dessa näringar gene- rellt orsakar större omgivningspåverkan än andra näringar.

Det som kvarstår är den byggtekniska kontrollen, vilken även fram- över i förekommande fall bör omfattas av dagens krav på anmälan (se avsnitt 7.16). Det kan t.ex. gälla krav på anmälan vid väsentlig på- verkan på brandskyddet, vilket kan aktualiseras när brandcellsgränser mellan lokaler ändras.

Eventuellt störande inslag i form av t.ex. buller kan lämpligen han- teras genom miljöbalken. Dessutom finns ju alltjämt en lovplikt för åtgärder som innebär ett ianspråktagande eller inredning av en bygg- nad för ett väsentligen annat ändamål; det som vi föreslår inte ska vara lovpliktigt begränsar sig således till att i byggnad med lokal in- reda ytterligare lokal.

Lovplikt för inredning av bostad och lokal i ekonomibyggnad

I dag är undantaget från lovplikt att det i ekonomibyggnad inreds någon ytterligare bostad eller någon ytterligare lokal för handel, hant- verk eller industri (nuvarande 9 kap. 3 § PBL). Det sistnämnda bör enligt vår mening utvidgas till att generellt gälla inredning av ytter- ligare lokal, dvs. utan begränsning till handel, hantverk eller industri, varför något krav på lov härför inte ska gälla. Detta korresponderar med att vi föreslår att den generella lovplikten för inredning av ytter- ligare lokal för handel, hantverk eller industri tas bort (se ovan).

Vad däremot gäller inredning av bostad i ekonomibyggnad, bör det dock omfattas av krav på lov. Visserligen skulle det kunna finnas visst behov av att ordna bostäder t.ex. för säsongsarbetare eller mot- svarande, ett behov som i vissa fall kan vara lika stort som behovet av t.ex. maskinhallar, logar eller stall. Som vi har angett tidigare, bör nya bostäder dock generellt förprövas och således vara lovpliktiga (se avsnitt 7.6.1). Det har i vårt utredningsarbete inte framkommit några bärande skäl för att särbehandla ekonomibyggnader när det gäller inredning av bostad.

60Se Boverkets föreskrifter (BFS 2020:5) om detaljplan; även numera upphävda Boverkets all- männa råd (2014:5) om planbestämmelser för detaljplan.

538

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Lovplikt för fasadändring mot allmän plats

Som har framgått ovan föreslår vi bygglovsplikt för ny- och tillbygg- nad av byggnad och för annan ändring av byggnad än tillbyggnad. Vi har dock valt att inte föreslå någon generell lovplikt för byte av färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller för när byggnadens yttre utseende avsevärt påverkas på annat sätt (nuvarande 9 kap. 2 § första stycket 3 c PBL) och följaktligen heller inte några undantag härifrån. I stället föreslår vi en utökad lovplikt i utpekade värdefulla områden och på utpekade värdefulla byggnadsverk (se avsnitt 7.10), bl.a. för fasadändring. Vad gäller fasadändring föreslår vi att den ter- men definieras som en ändring av en byggnad som innebär att bygg- naden byter kulör, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller byggnadens yttre karaktärsdrag påverkas på annat sätt (se avsnitt 7.4.3).

Under utredningsarbetet har riktats viss kritik mot att fasadänd- ringar, med vårt förslag, inte generellt blir föremål för lovprövning, i vart fall sådana ändringar i stadsmiljö som kan få stor påverkan på det gemensamma rummet. Kritiken har främst tagit sikte på vikten av att skydda arkitektoniska, historiska och andra kulturvärden, sär- skilt sådana som riskerar att omintetgöras under den tid som hinner löpa innan ett utpekande sker i detaljplan eller översiktsplan (se av- snitt 7.10).

Mot bakgrund härav har vi valt att föreslå att bygglov bör krävas för att göra en fasadändring på en byggnad under förutsättning att ändringen sker på en fasad som vetter mot en allmän plats (jfr 4 kap. 7 § PBL). Vi har dock också valt att begränsa lovplikten till områden som omfattas av en detaljplan (jfr nuvarande 9 kap. 2 § andra stycket PBL). Lovkravet bör dessutom inte gälla en- och tvåbostadshus eller komplementbyggnader, vilket i viss mån korresponderar med lov- befrielsen i nuvarande 9 kap. 5 § PBL. Anledningen härtill är att fasad- ändringar på sådana byggnader normalt inte påverkar den gemensamma miljön i lika stor utsträckning som fasadändringar på t.ex. flerbostads- hus, kontorskomplex, handelsbyggnader och industribyggnader. Vad gäller komplementbyggnader uppförs de vidare normalt inne i kvar- teret och inte mot allmän plats, i vart fall när det sker i stadsmiljö. I sammanhanget bör nämnas att oacceptabla åtgärder som inte om- fattas av lovplikt kan hanteras inom ramen för byggnadsnämndens tillsynsverksamhet.

539

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Vad gäller den närmare innebörden av vad som avses med ut- trycket vetter mot allmän plats, torde vissa tillämpningssvårigheter i och för sig kunna uppkomma vad gäller t.ex. olika former av s.k. öppet byggnadssätt; det är oftast i slutna kvarter – som främst före- kommer i storstäder – som det blir helt tydligt vilken fasad som vetter mot allmän plats.

Viss vägledning kan dock motsatsvis erhållas i förarbetena till dagens undantag i 9 kap. 6 a § PBL för fasadändringar som vetter mot kringbyggd gård. I linje härmed skulle uttrycket vetter mot allmän plats kunna avse åtgärder som påverkar allmänheten i större utsträck- ning, och således inte endast de som bor i aktuell byggnad eller i in- tilliggande byggnad.61

Avslutningsvis kan nämnas att det är ändringen av fasaden som vetter mot en allmän plats som utlöser lovplikten och som således ska lovprövas, oavsett om ändringen omfattar även övriga fasader, t.ex. vid kulörbyte. Detta ligger i linje med att det inte är helt ovanligt med olika fasader på nu aktuell typ av byggnader, t.ex. en mot gård och en mer påkostad mot allmänheten (allmän plats).62 En annan sak är att det i lovärendet kan inkomma uppgifter som gör byggnads- nämnden uppmärksam på ett behov av ett tillsynsmässigt ingripande mot åtgärder som i och för sig inte omfattas av lovprövningen. Det skulle t.ex. kunna handla om att byggnadsnämnden – vid lovpröv- ning av byte av fasadbeklädnad mot allmän plats – uppmärksammas på att motsvarande byte avses ske även på övriga fasader samt gör bedömningen att fasadbeklädnaden kan ifrågasättas ur brandskydds- perspektiv. I en sådan situation blir det särskilt viktigt – inte minst utifrån att lovavgiften eller motsvarande normalt är olika för olika åtgärder (12 kap. 8 och 10 §§ PBL) – för nämnden att klarlägga om övriga fasadändringar bör handläggas t.ex. som en ansökan om fri- villigt lov (se avsnitt 7.14) eller i förekommande fall som en anmälan (se avsnitt 7.16), innan ett eventuellt tillsynsärende enligt 11 kap. PBL initieras.

61Se prop. 2016/17:151 s. 51 f.

62Se prop. 2016/17:151 s. 52.

540

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Lovplikt för inredning av en eller flera lokaler i område som inte omfattas av en detaljplan

Vi har ovan gjort bedömningen att inredning av ytterligare lokal i en byggnad inte bör omfattas av krav på lov. Vi har dock också före- slagit att lovplikt liksom i dag bör gälla för annan ändring av en bygg- nad än tillbyggnad som innebär att byggnaden helt eller delvis tas i anspråk eller inreds för ett väsentligen annat ändamål. Det innebär att inredning av lokal i en byggnad som inte tidigare har inretts som lokal normalt kommer att kräva en förprövning från det allmännas sida.

Det finns inte någon legaldefinition av lokal i den plan- och bygg- rättsliga regleringen. Viss vägledning kan dock sökas i 12 kap. 1 § tredje stycket jordabalken, av vilken framgår att med bostadslägenhet avses lägenhet som har upplåtits för att helt eller till en inte oväsentlig del användas som bostad. Med lokal avses annan lägenhet än bostads- lägenhet.

Samtidigt anges uttryckligen i våra direktiv63 att vi ska ta ställning till lovpliktens omfattning när det gäller ett kafé, ett ridhus eller lik- nande i anslutning till en gård. Vi har i denna del fokuserat dels på om ett sådant undantag är motiverat, dels på hur ett sådant undantags tillämpningsområde bör begränsas.

För det första konstaterar vi – som vi också uttryckt flera gånger tidigare – att ett krav på förprövning måste bygga på ett ställnings- tagande till den omgivningspåverkan (i bred bemärkelse) som åtgär- den i fråga genererar. Häri innefattas även om åtgärden avses vidtas i ett område som omfattas av en detaljplan eller utanför sådant om- råde, hur frekvent åtgärden förekommer och – än viktigare i detta sammanhang – om åtgärden är möjlig att återställa eller om den kan orsaka irreparabla skador.

Krav på bygglov ska vidare enligt våra direktiv heller inte ställas i högre utsträckning än vad som är motiverat och den enskilde fastig- hetsägaren bör generellt också ges möjlighet att bestämma hur den egna fastigheten ska utvecklas. Härtill kommer att byggnadsnämn- derna och rättsväsendet bör avlastas i den omfattning det är lämpligt. Regelverket om lovplikt bör också ge bättre förutsättningar för lands- bygdsutveckling.64

63Se Dir. 2020:4 s. 6.

64Se Dir. 2020:4 s. 4 f.

541

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Såväl i vår politiska referensgrupp som i våra expertgrupper har vi också fått stöd för att ett undantag från krav på lov för vissa verk- samheter skulle kunna vara ett ändamålsenligt sätt att uppnå det som har angetts i direktiven, utan att frångå vår huvudprincip om att lov- plikten ska omfatta åtgärder med stor omgivningspåverkan. Det har även under utredningsarbetet framförts att ett sådant undantag kan underlätta för nystart och vidareutveckling av företag på landsbyg- derna. Detta syfte torde i än högre utsträckning kunna nås i kom- bination med våra förslag om att lov inte kommer att krävas för vissa komplementbyggnader i ett område som inte omfattas av detalj- plan (se avsnitt 7.6.4).

I sammanhanget är det viktigt att konstatera att flertalet materiella krav naturligtvis ändå gäller för åtgärden. Även utan lovplikt ska så- ledes t.ex. omgivningskravet i 2 kap. 9 § PBL vara uppfyllt, liksom t.ex. tillämpliga tekniska egenskapskrav i 8 kap. PBL, 3 kap. PBF och BBR. Detta får vid behov hanteras inom ramen för byggnadsnämn- dens tillsynsverksamhet.

Begränsning av undantaget från krav på lov

En lovbefrielse för inredning av en eller flera lokaler måste förstås be- gränsas eftersom en ändrad användning kan generera en omgivnings- påverkan som inte är acceptabel.

För det första menar vi att undantaget från lovplikt ska gälla en- dast i ett område som inte omfattas av en detaljplan. I våra direktiv används i och för sig uttrycket ”i anslutning till en gård”65. Vi har dock gjort bedömningen att gård är en alldeles för svårdefinierad term för att den ska kunna användas i lovpliktshänseende. Termen skulle också riskera att begränsa undantagets räckvidd på ett sätt som inte är önskvärt utifrån de synpunkter vi har fått i både expert- grupperna och vår politiska referensgrupp.

Vi har ovan gjort bedömningen (se främst avsnitt 7.5.2) att det generellt sett är ändamålsenligt att differentiera lovplikten utifrån om åtgärden ska vidtas i ett område som omfattas av en detaljplan eller i ett område som inte gör det. Nu aktuellt undantag kan dock – trots den areamässiga begränsningen (se nedan) – komma att omfatta viss verksamhet med ganska stor omgivningspåverkan, t.ex. i buller-

65Se Dir. 2020:4 s. 6.

542

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

hänseende. Att då låta undantaget bli generellt tillämpligt utanför detaljplanelagt område kan bli lite för ”trubbigt” och riskera att ge undantaget ett för stort tillämpningsområde, även i förhållande till vad som anges i direktiven.

Vi har därför stannat för att begränsa undantaget även på sätt att det enbart ska ta sikte på åtgärder utanför sammanhållen bebyggelse, i den mening uttrycket definieras i 1 kap. 4 § PBL. Det innebär i praktiken att undantaget inte blir tillämpligt när det finns bebyggelse på två eller fler angränsande tomter66, vilket torde ligga förhållandevis nära vad som avsetts i direktiven. Observera att undantagets tillämp- ningsområde dessutom begränsas i område nära gräns (se avsnitt 7.8). Härtill kommer att inredandet kan utlösa en anmälningsplikt om vissa tekniska egenskapskrav aktualiseras (se nedan).

Vi föreslår således att det utan lov i en byggnad får inredas en eller flera lokaler så länge den sammanlagda bruttoarean inte är större än 50,0 kvadratmeter. Den areamässiga begränsningen – tillsammans med ovan angiven begränsning utanför detaljplanelagt område och sammanhållen bebyggelse – innebär enligt vår bedömning att verk- samheten ur ett generellt perspektiv inte kan medföra en sådan om- givningspåverkan att en förprövning är nödvändig från det allmännas sida. Begränsningen innebär också att det saknas anledning att tillämpa undantaget endast på vissa verksamheter. Det är med andra ord en- ligt vår bedömning mer ändamålsenligt med en areamässig begräns- ning i stället för en som bygger på vilken typ av verksamhet det är fråga om.

Det kan t.ex. handla om en avgränsning av ett befintligt stall, en förrådsbyggnad, ett brygghus, en smedja, ett pumphus, ängslador, undantagsstugor, magasin, ladugårdar eller motsvarande för små verk- samheter i form av fordonsreparation, tandläkarmottagning, hem- slöjd eller livsmedelsförädling.

Det skulle också kunna handla om inredning av ett mindre torp för verksamhet i form av ett litet kontorshotell med fyra arbetsplat- ser eller ett litet kafé eller bed and breakfast, t.ex. med 30 kvadrat- meter i ett plan och 20 i ett ovanpå. Ytterligare ett exempel på verk- samhet som inte kommer att omfattas av krav på lov är att inreda en lokal i en byggnad för obemannad dygnet runt-försäljning av i första hand livsmedel, men också av produkter från lantbruket, t.ex. chark- produkter och andra lokalproducerade varor. Detsamma torde också

66Jfr prop. 2009/10:170 Del 1 s. 143 och 151 f.

543

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

kunna gälla mikrobryggerier och även s.k. gårdsförsäljning av alkohol- haltiga drycker, om sådan i framtiden skulle bli tillåten.67

Den areamässiga begränsningen innebär att ett ridhus – som också nämns som ett uttryckligt exempel i våra direktiv – inte kommer att omfattas av detta undantag från lovplikt. Det korresponderar med att den typen av anläggningar normalt genererar en ganska omfattande omgivningspåverkan. En förprövning är också särskilt angelägen ut- ifrån att ett förhållandevis stort antal människor – i förekommande fall i yngre åldrar – kommer att uppehålla sig både i och i anslutning till byggnaden, dessutom tillsammans med djur. Däremot skulle ett litet stall med några boxar för t.ex. ponnyer kunna inrymmas.68

Den areamässiga begränsningen om 50,0 kvadratmeter gäller för all yta som är nödvändig för den aktuella verksamheten, oavsett om lokalen även omfattar personalutrymmen eller förråd och således en- dast delvis är publikt tillgänglig.

För det fall en verksamhet som omfattas av undantag från lovplikt skulle komma att t.ex. medföra oacceptabel omgivningspåverkan eller inte uppfylla gällande tillgänglighetskrav, kan det hanteras i efterhand inom ramen för byggnadsnämndens tillsyn. Fråga är ju om inrednings- åtgärder, vilka typiskt sett är möjliga att återställa. Normalt motsva- rar sådana åtgärder inte heller sådana värden som kan innebära att krav på rättelse blir oproportionerligt. Är trots allt fråga om större investeringar, finns dessutom alltid möjligheten att söka s.k. frivilligt bygglov (se avsnitt 7.14).

Vad gäller lovplikt för parkeringsplatser i anslutning till nu aktu- ella verksamheter, se avsnitt 7.7.8.

Särskilt om brandskydd m.m.

Under utredningsarbetet har framförts synpunkter om behovet av att genom någon form av förprövning säkerställa krav som rör brand- skydd och bärförmåga, framför allt när det gäller verksamhet som innebär att ett flertal människor kommer att vistas – eller t.o.m. övernatta – i lokalen i fråga. Brandskyddsaspekten är naturligtvis viktig att beakta när lovplikten tas bort för ändrad användning enligt vårt förslag. Samtidigt är det viktigt att konstatera att redan i dag kan

67Se Dir. 2020:118 Gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker.

68https://jordbruksverket.se/djur/hastar-och-sallskapsdjur/hastar/matt-i-stall-och-byggnader, hämtad 2021-04-23.

544

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

en byggnad generellt helt eller delvis tas i anspråk eller inredas för ett annat ändamål, så länge inte ändamålet blir ett väsentligen annat (9 kap. 2 § första stycket 3 a PBL). Denna bestämmelse föreslår vi också ska föras in i det nya 9 kap. PBL i oförändrat skick.

Härtill kommer att av nuvarande 6 kap. 5 § första stycket 6 PBF framgår att för åtgärder som inte omfattas av krav på lov krävs det en anmälan vid en sådan ändring av en byggnad som väsentligt på- verkar brandskyddet i byggnaden. Byggnadsnämnden kommer således att göras uppmärksam på denna typ av åtgärder och som tillsyns- myndighet göra en prövning av åtgärden och ta ställning till om start- besked och slutbesked ska meddelas (10 kap. PBL) eller om det finns anledning att ingripa med stöd av bestämmelserna i 11 kap. PBL.

Här kan alltså konstateras att vi föreslår att nu gällande regler om anmälningsplikt i huvudsak behålls såvitt de gäller tekniska egen- skapskrav, t.ex. avseende en ändring som innebär att konstruktionen av byggnadens bärande delar berörs eller en sådan ändring av en byggnad som väsentligt påverkar brandskyddet i byggnaden (se av- snitt 7.16).

Härtill kommer att omgivningspåverkan både kan och bör han- teras inom ramen för tillsyn enligt miljöbalken (26 kap. MB), t.ex. vad gäller buller- och luktolägenheter, både från verksamheten som sådan och från t.ex. trafik till och från fastigheten. För många nu aktuella verksamheter skulle dessutom flera andra offentligrättsliga författ- ningar kunna bli tillämpliga, t.ex. livsmedelslagen, arbetsmiljölagen och lagen om skydd mot olyckor.

Författningsförslag

Bestämmelsen finns i 9 kap. 10 § PBL.

545

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

7.6.8Beräkning av sammanlagd byggnadsarea

Förslag: Vid beräkning av den sammanlagda byggnadsarean vid ny- och tillbyggnad av komplementbyggnad ska komplement- bostadshus ingå och sådana övriga komplementbyggnader, som inte omfattas av krav på bygglov enligt PBL eller har undantagits från krav på lov enligt motsvarande äldre bestämmelser.

Lovplikten för ny- och tillbyggnad av komplementbyggnader infaller enligt våra förslag när komplementbyggnaden får en viss storlek eller höjd (se avsnitt 7.6.3, 7.6.4 och 7.6.6). Lovplikten är dock även bero- ende av komplementbyggnadens sammanlagda byggnadsarea tillsam- mans med andra komplementbyggnader på tomten, vilket i prakti- ken innebär att så länge inte den areabegränsade ”potten” överskrids, kan såväl ny- som tillbyggnad av komplementbyggnad ske utan krav på lov.

Vårt förslag innebär att komplementbostadshus alltid ska räknas in i ”potten”. Även andra komplementbyggnader än komplement- bostadshus ska räknas in, men bara om de är sådana som inte om- fattas av krav på bygglov enligt PBL eller har undantagits från krav på lov enligt motsvarande äldre bestämmelser. Detta innebär bl.a. att sådana komplementbyggnader som inte omfattas av krav på bygglov enligt PBL eller motsvarande äldre bestämmelser, men som har upp- förts med s.k. frivilligt lov (nuvarande 9 kap. 14 § PBL), ska räknas in i den sammanlagda arean.

Författningsförslag

Bestämmelsen finns i 9 kap. 11 § PBL.

7.6.9Undantagen bör inte gälla endast en- och tvåbostadshus

I den nuvarande regleringen förutsätter ett stort antal av undantagen från krav på lov att fråga är om åtgärder som sker på eller i anslutning till ett en- eller tvåbostadshus (se t.ex. 9 kap. 4–6 §§ PBL). Vårt för- slag innebär att det i princip – förutom när det gäller komplement-

546

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

bostadshusen – inte blir någon särreglering för en- och tvåbostads- hus i enlighet med vad som gäller i dag.

För det första innebär mer generellt tillämpliga undantag att regler- ingen blir mer överskådlig samt enklare att förstå och tillämpa. Detta stöds inte minst av den mängd avgöranden som har kommit från Mark- och miljööverdomstolen om förhållandevis svårbedömda frågor i anslutning till definitionen av en- och tvåbostadshus och om undan- tagen för dessa är tillämpliga eller inte.

Vidare har vi inte funnit tillräckligt starka skäl för att särreglera just en- och tvåbostadshus. Anledningen till denna särreglering har historiskt främst varit att de utgjort en mycket stor andel av lov- ärendena och att byggnadsnämnderna således kunnat avlastas väsent- ligt genom undantagen från lovplikt. Undantagen har också motiverats med att regler ska avskaffas som onödigtvis begränsar den enskildes frihet.69 Som vi ser det kan denna argumentation appliceras även på andra byggnader än en- och tvåbostadshus. Visst stöd härför finns även i förarbetena till nuvarande 9 kap. 6 a § PBL, som rör undan- taget från lovplikt för även andra byggnader än en- och tvåbostads- hus vad gäller att färga om, byta fasadbeklädnad eller byta taktäck- ningsmaterial på fasad eller tak som vetter mot kringbyggd gård, låt vara att detta undantag bygger på att åtgärderna inte påverkar allmän- heten i någon större utsträckning, utan dem som bor i aktuell bygg- nad eller i intilliggande byggnad.70

Under utredningsarbetet har vissa farhågor framförts avseende omgivningspåverkan av vissa komplementbyggnader till respektive tillbyggnader av t.ex. flerbostadshus eller kontorsbyggnader i stads- miljö. Vi utesluter inte att så skulle kunna bli fallet i vissa situationer, men gör bedömningen att dessa åtgärder inte är mer frekventa och/ eller irreversibla än att de i stället kan hanteras i efterhand genom tillsyn.

7.6.10Särskilt om rätten till domstolsprövning

Som har framgått ovan innebär våra förslag bl.a. att en komplement- byggnad – utan lov eller anmälan – om upp till 30,0 kvadratmeter byggnadsarea kan uppföras i ett område som omfattas av en detaljplan

69Se prop. 1985/86:1 s. 696.

70Se prop. 2016/17:151 s. 46 ff.

547

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

och upp till 50,0 kvadratmeter byggnadsarea i ett område som inte omfattas av en detaljplan. Detsamma gäller tillbyggnad av byggnad på upp till 30,0 kvadratmeter bruttoarea/öppenarea.

Även om vi föreslår en utökad lovplikt för denna typ av åtgärder om de vidtas inom 4,5 meter från gräns (se avsnitt 7.8), innebär våra förslag i denna del att förhållandevis omfattande åtgärder kan komma att vidtas utan någon form av förprövning (enligt PBL). Således bör några ord sägas om hur detta förhåller sig till rätten till domstols- prövning.

I anslutning till införandet av de s.k. attefallsåtgärderna (nuvarande 9 kap. 4 a–e §§ PBL) har vissa synpunkter framkommit om rätten till domstolsprövning vad gäller vissa åtgärder som inte omfattas av krav på lov. Lagrådet har t.ex. framfört att en efterföljande prövning av om byggnadsnämnden haft anledning att inleda ett tillsynsärende är av annan karaktär än en prövning av ett beviljat lovbeslut och inte ger samma möjligheter till rättelse för den enskilde. En sådan pröv- ningsmöjlighet framstår därför enligt Lagrådet som otillräcklig.71

För att göra anspråk på en europarättslig rätt till domstolsprövning torde det inte vara tillräckligt (eller nödvändigt) att klaganden är s.k. rågranne, utan en bedömning måste göras av hur berörd klaganden egentligen är av byggnationen i fråga.72 Rimligen måste krävas att relativt starka enskilda intressen – kopplade till just grannens egen- domsskydd – gör sig gällande i det enskilda fallet.

Vi konstaterar att vissa av nu aktuella komplementbyggnader och tillbyggnader kommer att kunna ha sådan omfattning och betydelse att de rör grannars civila rättigheter på ett sådant sätt att det uppstår en europarättslig rätt till domstolsprövning.73 Det kan för övrigt gälla även åtgärder som redan enligt dagens reglering inte omfattas av krav på lov (och heller inte anmälan), t.ex. vissa ekonomibyggnader (nu- varande 9 kap. 3 § PBL) och små (dock utan uttrycklig storleksbegräns- ning) komplementbyggnader och tillbyggnader i ett område som inte omfattas av en detaljplan (nuvarande 9 kap. 6 § PBL) samt inte minst alla de åtgärder som inte omfattas av krav på lov, men som inte får

71Se prop. 2013/14:127 s. 147 ff.

72Se t.ex. MÖD 2017:50; jfr även MÖD:s dom den 23 februari 2016 i mål nr P 1948-15 och den 22 december 2016 i mål nr P 1022-16.

73Se främst artikel 6.1 Europakonventionen och artikel 1 i tilläggsprotokoll 1 till Europakonven- tionen; jfr även 2 kap. 15 och 19 §§ regeringsformen. I sammanhanget kan nämnas att rätt till domstolsprövning även kan vila på unionsrättslig grund, se t.ex. RÅ 1997 ref. 65, HFD 2012 ref. 28 och 29 samt HFD 2015 ref. 79.

548

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

strida mot den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området (10 kap. 2 § PBL).

Det viktiga när det gäller den europarättsliga rätten till domstols- prövning är att rätten inte får bli illusorisk; det ska med andra ord finnas en reell möjlighet till rättelse för det fall den som för talan mot åtgärden får bifall. Detta gäller för övrigt redan enligt inhemska allmänna förvaltningsrättsliga principer om överklagbarhet (jfr 41 § FL), enligt vilka överklagandeinstitutets funktion just är att bereda den av ett besluts verkningar berörde en möjlighet att få beslutet änd- rat eller upphävt, eller med andra ord att få de av honom eller henne oönskade verkningarna eliminerade.74

Åtgärder som inte omfattas av vare sig krav på lov eller anmälan kan i princip inte bli föremål för prövning på annat sätt än genom till- syn enligt 11 kap. PBL, antingen egeninitierad (av byggnadsnämnden) eller efter en tillsynsanmälan utifrån (se även avsnitt 4.9). Det finns inte några begränsningar vad gäller vem utifrån som kan göra en så- dan tillsynsanmälan till byggnadsnämnden. Den materiella prövning av en åtgärd som sker inom ramen för ett tillsynsärende är vidare – i och för sig med undantag av vissa bestämmelser i 2 kap. PBL samt vissa i 8 kap. om utformnings- och egenskapskrav (se 8 §) – i princip identisk med den som sker vid en förprövning. Det är således i huvudsak samma materiella förutsättningar som gäller för en åtgärd oavsett om den avses vidtas eller redan har vidtagits, i vart fall såvitt gäller det som är mest relevant utifrån det som konstituerar en rätt till domstolsprövning, dvs. avvägningen gentemot andra motstående enskilda intressen (se främst 2 kap. 9 § PBL).

Det kan också sägas ligga i linje med att åberopande av enbart allmänna intressen (jfr s.k. actio popularis) inte kan grunda klagorätt även om den som anses berörd faktiskt har rätt att också – eller t.o.m. endast – åberopa allmänna intressen till stöd för sin talan (se avsnitt 6.11.5).75

Prövningen kan i och för sig påverkas (inskränkas) i materiellt hänseende av tidigare eventuella besluts negativa rättskraft. Denna begränsning av prövningsramen uppkommer i dag vad gäller de s.k. attefallsåtgärderna, eftersom de är anmälningspliktiga och således resulterar i ett startbesked. Startbeskedet är ett för den enskilde

74Se t.ex. RÅ 2004 ref. 8, HFD 2018 ref. 23 och HFD 2020 ref. 12 p. 37.

75Se t.ex. RÅ 1982 2:21, RÅ 1984 2:88, RÅ 1993 ref. 97 och RÅ 1994 ref. 39; jfr även NJA 2004 s. 590 II och NJA 2012 s. 921 samt MÖD 2005:59 och MÖD 2014:12; även prop. 1997/98:45 Del 1 s. 486.

549

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

gynnande förvaltningsbeslut och får därför också negativ rättskraft. Rättskraften kan dock som huvudregel inte omfatta annat än vad som har prövats genom startbeskedet, dvs. att åtgärden i fråga kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt PBL eller före- skrifter som har meddelats med stöd av PBL (10 kap. 23 § PBL). Rättskraften medför således att byggnadsnämnden i ett senare tillsyns- ärende inte kan ingripa mot det som omfattas av startbeskedets rätts- kraft, låt vara att det inte är helt enkelt att avgöra hur långt startbeske- dets rättskraft egentligen sträcker sig. Detta är också anledningen till att den begränsande klagorättsregeln i 13 kap. 15 § PBL kommit att underkännas i praxis, med resonemanget att berörd granne saknar såväl möjlighet att överklaga startbeskedet som att få till stånd en fullständig prövning av åtgärden i efterhand i ett tillsynsärende.76

Byggnadsnämndens beslut i tillsynsärendet – t.ex. ett rättelseföre- läggande (11 kap. 20 § PBL) – kan vidare naturligtvis överklagas av adressaten (den förklarande) till länsstyrelse och därefter mark- och miljödomstol (13 kap. 3 och 6 §§ PBL). Ett beslut av byggnadsnämn- den att inte vidta någon åtgärd kan dessutom vanligen överklagas av den som har initierat tillsynsärendet, dock under förutsättning att den är berörd (13 kap. 8 § PBL). Klagorätt uppkommer således inte på grund av att anmälan har gjorts, utan på grund av att anmälarens personliga eller ekonomiska situation klart påverkas av att myndig- heten inte ingriper på ett av denne önskat sätt.77 Det är enligt vår bedömning inte sannolikt att någon som påverkas av en byggåtgärd i en sådan omfattning att en europarättslig rätt till domstolsprövning uppkommer, inte samtidigt skulle anses berättigad att överklaga ett tillsynsbeslut enligt PBL. Det beror helt enkelt på att klagorätten en- ligt PBL normalt sett är vidare än den inom europarätten.78

Så till frågan om domstolsprövningen i dessa fall riskerar att bli illusorisk. Precis om vi har angett ovan, gäller i huvudsak samma materiella förutsättningar för åtgärden i fråga oavsett om den prövas i förväg eller i efterhand. Eftersom aktuella åtgärder inte heller kom- mer att omfattas av krav på anmälan, kommer det heller inte att med- delas några startbesked för åtgärderna som kan komma att begränsa prövningsramen i tillsynsärendet.

76Se t.ex. MÖD 2017:50 och 2018:22 samt MÖD:s dom den 2 juni 2017 i mål nr P 5575-16.

77Se t.ex. MÖD 2012:17 och HFD 2011 not. 93 samt JO 2006/07 s. 427 och SOU 2010:29 s. 646 f.

78Jfr MÖD:s dom den 23 februari 2016 i mål nr P 1948-15.

550

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Oavsett materiella krav, kan möjligheten till rättelse i och för sig omintetgöras om fråga är om irreversibla åtgärder, dvs. åtgärder som orsakar irreparabel skada. Det förefaller dock inte sannolikt när fråga är om komplementbyggnader och tillbyggnader av nu aktuell stor- lek; i sammanhanget ska också betonas att vi föreslår en utökad lov- plikt både nära gräns (se avsnitt 7.8) och för kulturmiljömässigt värde- fulla byggnadsverk och områden (se avsnitt 7.10). En tillsynsanmälan kan dessutom innehålla en begäran om att byggnadsarbetena omedel- bart ska stoppas, vilket för övrigt byggnadsnämnden också självmant får besluta om det föreligger förutsättningar härför (11 kap. 31 § PBL).

Visserligen gäller proportionalitetsprincipen (2 kap. 1 § PBL) även i ett tillsynsärende, men principen innebär förstås inte något absolut hinder mot att ingripa mot åtgärder som har vidtagits i strid med gällande rätt.79 I stället bör framhållas att själva avvägningen av all- männa och enskilda intressen inte i sig blir olika beroende på om av- vägningen görs i förväg eller i efterhand, annat än att avvägningen – eller snarare vikten av de motstående intressena – i förekommande fall kan bli enklare att göra när åtgärden redan har vidtagits. Avväg- ningen kan också påverkas av de olika processuella förutsättningar som gäller vid en lovprövning respektive i ett tillsynsärende (se nedan).

Härtill kommer att de åtgärder som här är aktuella – dvs. inte t.ex. komplementbostadshus eller andra åtgärder som kan innefatta mer betydande investeringar – normalt inte representerar sådana värden att de bör få någon avgörande betydelse vid tillämpning av proportio- nalitetsprincipen. I sammanhanget bör dock också nämnas att det inte kan uteslutas att ett ingripande i ett tillsynsärende – som i och för sig är offentligrättsligt befogat – under vissa förutsättningar skulle kunna angripas skadeståndsrättsligt, t.ex. om den enskilde genom ett rättelseföreläggande tillfogas onödiga kostnader på grund av fel eller försummelse från byggnadsnämndens sida i tillsynsärendet.

I sammanhanget ska också nämnas att det som skiljer en prövning i ett tillsynsärende från en lovprövning, är att andra processuella förutsättningar normalt gäller, t.ex. vad gäller byggnadsnämndens utredningsansvar, domstols processledningsplikt, bevisbördans pla- cering och tillämpliga beviskrav. Detta innebär dock inte i sig att den europarättsliga rätten till domstolsprövning träds för när, i vart fall

79Jfr MÖD:s dom den 20 januari 2014 i mål nr P 4737-13; även t.ex. HFD 2015 ref. 16, särskilt den skiljaktiga meningen.

551

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

så länge det inte i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att för- verkliga denna rätt (jfr även den unionsrättsliga effektivitetsprincipen).

Sammanfattningsvis har vi svårt att se att den omständigheten att vissa åtgärder får hanteras tillsynsvägen i stället för genom förprövning, generellt skulle strida mot tillämpliga europarättsliga bestämmelser.

Avslutningsvis bör betonas att de europarättsliga kraven på dom- stolsprövning i vissa fall kan tillgodoses även i annan ordning, även om kraven som huvudregel naturligtvis ska förverkligas genom pröv- ning i mark- och miljödomstol.80 För det fall den plan- och bygg- rättsliga regleringen i ett enskilt fall skulle visa sig få en tillämpning som inte uppfyller kraven på rätt till domstolsprövning, kan således rätten till domstolsprövning av åtgärden stå till buds med stöd av annan offentligrättslig reglering, t.ex. miljöbalken.81

Vidare kan konstateras att allmän domstol i och för sig inte är behörig att pröva tvist som ska prövas av t.ex. allmän förvaltnings- domstol eller mark- och miljödomstol. Allmän domstol är alltså för- hindrad att pröva en tvist när det genom en författningsbestämmelse har anförtrotts åt t.ex. mark- och miljödomstol att allsidigt och slut- giltigt pröva frågan.82 Under förutsättning att åtgärden i ett enskilt fall kan sägas falla utanför PBL:s tillämpningsområde, bör den dock rimligen kunna bli föremål för domstolsprövning i civilrättslig (skade- ståndsrättslig) ordning, t.ex. enligt 3 kap. jordabalken eller 32 kap. miljöbalken.83

7.7Krav på lov för anläggningar

7.7.1Sammanfattning av problembilden

Inledning

Vid införandet av lovplikt för flertalet anläggningar genom ÄPBL ansågs det inte påkallat med lovprövning för ett antal uppräknade, och samtidigt omfattande, åtgärder med hänvisning till att de pröva- des genom annan lagstiftning (se avsnitt 4.5.1).

80Se prop. 2016/17:180 s. 46; jfr även HFD 2019 ref. 43.

81Se t.ex. MÖD:s dom den 27 augusti 2019 i mål nr P 10674-18.

82Se HFD 2019 ref. 43, särskilt p. 33 och däri angivna rättsfall; jfr även HFD 2020 ref. 14 p. 12.

83Se t.ex. RÅ 2001 ref. 56, RÅ 2005 ref. 29 och HFD 2011 ref. 10, även Europadomstolens dom den 7 juli 1989, Tre Traktörer AB ./. Sverige (appl.no. 10873/84) samt t.ex. HFD 2012 ref. 29 (som gällde tillämpning av unionsrätt). Jfr även t.ex. Kammarrätten i Sundsvalls dom den 27 juni 2014 i mål nr 476-14.

552

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Vid införandet av PBL anfördes att problemen med lovplikten av- seende anläggningar huvudsakligen var av tre slag.84 Det första gäller tolkningen och avgränsningen av vissa anläggningar som finns med i förteckningen över lovpliktiga objekt. Ett exempel var termen plank, som saknar definition och är oklart avgränsad mot staket och andra slags inhägnader. Andra exempel var parkeringsplatser, som inte krä- ver mycket anläggningsarbete för att vara funktionsdugliga, småbåts- hamnar, som definitionsmässigt kan vara svåra att avgränsa, och upplag, som kan anses omfatta vilken slags lös egendom som helst utomhus.

Det andra slaget av problem var att bygglovsplikten inte är till- räckligt omfattande; exempelvis omfattas inte små objekt som alta- ner, pooler och bryggor och heller inte stora objekt som broar och vissa industrianläggningar.

Slutligen sågs det som ett problem att vissa anläggningar måste prövas enligt både PBL och miljöbalken. Det kan uppfattas som en onödig dubbelprövning eftersom prövningsgrunderna framstår som likartade. Det kan också anses vara en inkonsekvent ordning, efter- som det finns exempel på anläggningar som ska prövas enbart utifrån en av dessa lagar.

Kvarstående problem sedan ikraftträdandet av PBL och PBF

Vid införandet av PBL angavs utgångspunkter och riktlinjer inför regleringen i PBF av lovplikten för anläggningar. Det handlade dels om anläggningar som utgör element i infrastrukturen eller inslag i det offentliga rummet eller som på annat sätt har ett stort allmänt intresse och ofta en betydande storlek. Dels om små anläggningar, som mestadels har ett enskilt eller lokalt begränsat intresse, men som ändå har en betydande inverkan på närmiljön och inte sällan vållar konflikter mellan grannar.85

En promemoria med förordningsförslag som innebar att lovplik- ten för anläggningar skulle vara densamma som i ÄPBL, med undan- tag för tunnlar och bergrum, transformatorstationer och skyltar, togs fram av Regeringskansliet 2010.86 Många remissinstanser läm- nade allmänna synpunkter på lovplikten för anläggningarna och fram- förde också detaljerade synpunkter på enskilda anläggningar. Flera

84Se prop. 2009/10:170 Del 1 s. 137 f.

85Se prop. 2009/10:170 Del 1 s. 138 f.

86Se Miljödepartementets promemoria den 19 augusti 2010, dnr M2010/3420/R.

553

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

remissinstanser menade att det är principiellt felaktigt att grundläg- gande bestämmelser om lovplikt regleras både i PBL och PBF och att uppdelningen minskade tydligheten. Listan ansågs av många inte vara uppdaterad och i behov av översyn.

Flera remissinstanser ansåg också att det fanns andra typer av an- läggningar än de som omfattades av lovplikten, men som kan ha samma omgivningspåverkan, exempelvis asfaltverk, stenkrossar, betong- stationer, avfallsanläggningar och sopsugar. Flera remissinstanser menade att ytterligare åtgärder som kan orsaka störningar i omgiv- ningen borde omfattas av lovplikt. Därutöver framförde flera remiss- instanser att den då ändrade definitionen av byggnad, beträffande avgränsningen ”avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppe- hålla sig i den”, skulle leda till att många anläggningar som till sin storlek, påverkan på stads- och landskapsbilden och genom sitt visu- ella intryck tidigare kunnat anses som byggnader helt skulle exklu- deras från lovplikt, t.ex. transformatorstationer, pumphus, silos och vattencisterner.

Många remissinstanser var kritiska till att sådana åtgärder som i den praktiska tillämpningen ofta vållar svårigheter kring bedömning av lovplikten, så som altaner, balkonger, pooler, plank och staket samt återvinningsstationer inte reglerades. Att reglera dessa skulle öka logi- ken, ge en enhetlig rättstillämpning med ökad legitimitet för syste- met, avlasta domstolarna från tidsödande processer om tolkning av bygglovsplikt samt innebära en tidsbesparing hos kommunerna.

Några remissinstanser framförde att det borde vara möjligt att precisera gränsen för lovplikt, exempelvis med en viss kvadratmeter- storlek eller viss höjd. Situationen då en anläggning i sin helhet inte omfattas av lovplikt, men där enskilda delar kan omfattas, uppmärk- sammades också som ett problem.87

Vi konstaterar att ett antal justeringar av lovplikten, för i huvud- sak redan reglerade anläggningar, har gjorts sedan PBF infördes. Vi konstaterar dock också att den problembild som tecknats ovan i stora drag kvarstår. Därtill har nya tillämpningsproblem uppkommit, t.ex. i anslutning till olika former av solenergianläggningar och för vissa idrottsanläggningar som t.ex. padelbanor. Dessutom påverkar genom- förandet av MKB-direktivet i viss utsträckning vilka större anlägg- ningar som bör omfattas av krav på lov (se avsnitt 4.5.1).

87Jfr remissammanställning Plan- och byggförordning, dnr S2011/244/PBB, s. 65 ff.

554

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Uttömmande lista och avsaknad av legaldefinitioner

Då listan i PBF med anläggningar som omfattas av krav på lov är ut- tömmande har innebörden av varje term avgörande betydelse för lovplikten. Samtidigt har någon egentlig, övergripande aktualitets- prövning av lovplikten för respektive lovpliktig anläggning inte gjorts sedan införandet av ÄPBL för snart 35 år sedan.

De lovpliktiga anläggningarna saknar också legaldefinitioner. Visserligen finns det ett stort antal domstolsavgöranden som rör just definitioner, men eftersom anläggningars utformning i princip varie- rar i det oändliga, blir praxis förhållandevis in casu-betonad. Dess- utom är det förhållandevis få anläggningar som över huvud taget blir föremål för lovprövning och än färre som blir föremål för prövning i överinstans. De i praxis skapade definitionerna har dessutom med tiden i vissa fall kommit att avvika i allt större utsträckning från dem i det allmänna språkbruket, vilket skapar oförutsebarhet och otydlig- het för den som ska tillämpa regleringen.

7.7.2Lovplikt för murar, plank, altaner och pooler

Förslag: Det ska krävas bygglov för att uppföra, flytta eller utöka en mur, ett plank, en altan eller en pool i ett område som omfattas av en detaljplan om anläggningen får en höjd över marken som överstiger

1.1,8 meter om anläggningen placeras inom 3,6 meter från bygg- nad, eller

2.1,2 meter om anläggningen placeras på annan plats.

Det ska dock inte krävas bygglov om en mur eller ett plank om- fattas av undantag från krav på bygglov i vägplan enligt väglagen (1971:948) eller järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

Lovplikt för murar och plank

Syftet med mur är normalt gränsmarkering, för att hindra passage, som insynsskydd eller för att hantera nivåskillnader. Ett plank syftar i huvudsak till att vara avskärmande men också till att t.ex. minska

555

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

buller (se avsnitt 4.5.15). Detta kan sammanfatta den enskildes intresse av att uppföra en mur eller ett plank.

I vissa miljöer kan särskilt plank också vara viktiga i kulturmiljön och även utgöra ett uttryck för riksintresset för kulturmiljövård (3 kap. 6 § MB).88

Ett plank mot en gata eller en allmän plats anses också många gånger påverka trivseln och trygghetskänslan negativt. Omfattande och höga plank kan också påverka grannar på ett betydande sätt ge- nom t.ex. begränsningar av utsikt eller skuggeffekter (2 kap. 9 § PBL).

En tomt ska hållas i vårdat skick och skötas så att risken för olycksfall begränsas och betydande olägenheter för omgivningen och för trafiken inte uppkommer (8 kap. 15 § PBL). En riktlinje om att växtlighet på hörntomter vid gata inte bör vara högre än 0,8 meter över gatunivån i en sikttriangel som sträcker sig minst 10 meter åt vardera håll är sedan lång tid vanlig i landets kommuner.89 Av Trafik- verkets regelverk framgår vidare att trafikanterna måste ha överblick över vägrummet för att kunna observera och identifiera siktobjekt och sikthinder, som andra trafikanter och hinder utanför vägbanan. Höjden för häckar och staket inom siktområden vid korsning i lokal- nätet är satt till 0,8 meter.90

Mot bakgrund av det nu anförda, menar vi sammanfattningsvis att murar och plank kan röra enskilda och allmänna intressen i sådan omfattning att de bör bli föremål för en förprövning. Samtidigt måste en lovplikt vara enkel, effektiv och ändamålsenlig, varför den måste avgränsas till att gälla just sådana åtgärder där behovet av en förpröv- ning gör sig som starkast gällande.

Avgränsning av lovplikten för murar och plank

Vår utgångspunkt är att sedvanliga staket liksom i dag inte ska om- fattas av krav på lov. Sådana staket är vanligt förekommande och har inte några mer påtagligt negativa konsekvenser för den bebyggda miljön eller för kommunernas möjligheter att styra bebyggelseutveck- lingen (se figur 9.8).

88Jfr t.ex. www.raa.se/publicerat/varia2012_6.pdf, s. 13, hämtad 2021-01-26. Se även http://old.gavle.se/PageFiles/23057/%C3%96P%20G%C3%A4vle%20stad%20kultur.pdf, s. 60, hämtad 2021-02-24, och www.gotland.se/37583, hämtad 2021-01-26.

89Se MÖD:s dom den 29 maj 2018 i mål nr P 1203-18 och dom den 5 februari 2019 i mål nr P 3508-18.

90Se Trafikverkets regler för vägar och gators utformning, VGU 2021:002 s. 93 f.

556

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Vid införandet av PBF framförde, som ovan har nämnts, dock många remissinstanser behovet av att definiera gränsen mellan ett plank och ett staket.91 Vi bedömer att detta behov alltjämt finns – vilket också avspeglas bl.a. i ett antal rättsfall på området (se av - snitt 4.5.15) – varför termen plank bör bli föremål för en framtida översyn (se avsnitt 7.25). Samtidigt bör i och för sig behovet av en definition kunna bli något mindre med vårt förslag vad gäller själva lovplikten för plank.

Vår bedömning är att det är tillräckligt med ett höjdmått för att avgränsa lovplikten för murar och plank. Hur en låg hägnad är ut- formad, exempelvis i fråga om genomsiktlighet eller materialval, be- dömer vi således i första hand bör vara en fråga för den enskilde. Vi har övervägt att komplettera avgränsningen för lovplikten med en reglering av genomsiktligheten. Detta skulle dock innebära åtskilliga tillämpningssvårigheter, exempelvis hur glasskärmar ska bedömas, om genomsiktligheten ska räknas rakt framifrån eller i fler vinklar osv. Då vår utgångspunkt är en så enkel, effektiv och ändamålsenlig reglering som möjligt, har vi således funnit att ett höjdmått är tillräckligt för att tillgodose de enskilda och allmänna intressen som kan göra sig gällande.

Vi har undersökt ett antal kommunala vägledningar för plank och staket, av vilka framgår att hägnader med en höjd om under 1,1 eller 1,2 meter, samtidigt som många har en genomsiktlighet på minst 50 procent, normalt anses vara staket. Höjdmåttet 1,2 meter är också detsamma som enligt praxis under en längre tid har tillämpats vad gäller sådana altaner som inte ansetts omfattas av krav på lov (som tillbyggnader; se avsnitt 4.4.3). Vi bedömer att detta är ett ändamåls- enligt och långsiktigt hållbart mått för att avgränsa lovplikten.

Vi anser vidare att lovplikten endast bör gälla i områden som om- fattas av en detaljplan. Vår bedömning är att det generellt är inom dessa områden som murar och plank i störst utsträckning kan komma att påverka sådana enskilda och allmänna intressen som ska tillgodoses i den plan- och byggrättsliga regleringen. Visserligen kan murar och plank orsaka omgivningspåverkan även i ett område som inte om- fattas av en detaljplan, liksom påverka siktförhållanden och därmed trafiksäkerheten, inte minst inom sammanhållen bebyggelse. Enligt vår bedömning gäller detta dock inte generellt i sådan utsträckning att en lov bör krävas även utanför detaljplanelagt område.

91Se remissammanställning Plan- och byggförordning, dnr S2011/244/PBB, s. 65 ff.

557

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Vidare bör framhållas att murar och plank dessutom vanligen uppförs i gräns, där vi föreslår en utökad lovplikt för murar och plank som är högre än 1,2 meter över marken (se avsnitt 7.8). De farhågor som har uttryckts under utredningsarbetet om ett kraftigt utökat antal tillsynsärenden vad gäller murar och plank, torde där- med inte komma att besannas. Det nu anförda korresponderar också med vår utgångspunkt om fördelarna med en områdesdifferentierad lovplikt (se avsnitt 7.5.2).

Vidare bör nämnas att generellt gäller för murar och plank – liksom för altaner och pooler (se nedan) – att våra föreslagna måttangivelser avser konstruktionen i dess helhet. Det är alltså inte möjligt att utan lov uppföra t.ex. ett plank ovanpå en mur, även om dessa var för sig inte skulle omfattas av krav på lov.

Särskilt om murar och plank i korsning och vid utfart

Vi har övervägt en lägre höjdbegränsning för murar och plank i kors- ning och vid utfart. Det är exempelvis vanligt förekommande att kommuner för korsningar har särskilda regler för häckhöjder för att säkra sikten och därmed förebygga olyckor.

De mått som förekommer i den praktiska tillämpningen är fram- för allt höjden 0,8 meter i en sikttriangel på 10 meter och vid ut- farter.92 Även en höjdbegränsning på 1,1 meter skulle kunna vara ändamålsenlig utifrån att ögonhöjden för en bilförare normalt är 1,1 meter.93

Vi har dock bedömt att ytterligare en höjdgräns i anslutning till korsningar och vid utfarter skulle försvåra tillämpningen av lovplik- ten. Det är vidare svårt att avgöra vad som i samtliga dessa fall är en ändamålsenlig höjdbegränsning. Det lämpliga siktavståndet beror t.ex. på vägens hastighetsbegränsning. Den lämpliga utformningen för olika typer av utfarter är också så mångskiftande att ett särskilt mått för höjd här inte blir ändamålsenligt för att avgränsa lovplikten. Med en höjdbegränsning om 0,8 meter skulle dessutom ett stort an- tal sedvanliga plank komma att omfattas av ett krav på förprövning, vilket inte är motiverat.

92Jfr Trafikverkets regler för vägar och gators utformning, VGU 2021:002 s. 94.

93Jfr Trafikverkets regler för vägar och gators utformning, VGU 2021:002 s. 127.

558

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Mot bakgrund av det nu anförda – och då det under utrednings- arbetet inte har framförts några särskilda synpunkter härpå – samt då murar och plank som inte omfattas av krav på lov i princip alltid kan hanteras tillsynsvägen (se 11 kap. 19, 20 och 23 §§ PBL), oftast dessutom utan avsevärda kostnader och olägenheter i övrigt för den enskilde, föreslår vi inte någon särskild höjdbegränsning i korsning respektive vid utfart.

Särskilt om murar och plank invid byggnad

Av nuvarande 9 kap. 4 § första stycket 1 PBL framgår att det inte krävs lov för att med en mur eller ett plank anordna en skyddad ute- plats inom 3,6 meter från ett en- och tvåbostadshus eller komple- mentbyggnad till sådant, om muren eller planket inte är högre än 1,8 meter och inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter. Det har under utredningsarbetet inte framkommit skäl att ifrågasätta denna begränsning av lovplikten.

Undantagets begränsning till en- och tvåbostadshus synes ha motiverats i första hand med att det för andra byggnader kan upp- komma en större omgivningspåverkan samt att det finns ett större behov av att säkra brandutrymningsvägar.94 Vi konstaterar dock att det på en tomt eller fastighet i dag kan finnas en mängd andra typer av anläggningar, konstruktioner och anordningar som också kan hindra utryckning, t.ex. helt eller delvis nedgrävda återvinnings- eller avfallsanläggningar, cykelställ, studsmattor, sittmöbler, utebord- tennisbord (av betong) etc. För det fall en mur eller ett plank som inte omfattas av krav på lov kan ifrågasättas ur brandskyddssynpunkt

–eller på grund av oacceptabel omgivningspåverkan – kan de som ovan har nämnts i princip alltid hanteras tillsynsvägen (11 kap. 19 och 20 §§ PBL; jfr även 2 kap. 2 § och 5 kap. lagen om skydd mot olyckor). Begränsningen av lovplikten för murar och plank invid byggnad be- höver enligt vår mening således inte avse endast en- och tvåbostadshus.

Vi har även övervägt en annan avståndsbegränsning än 3,6 meter i förhållande till byggnad, men inte funnit tillräckliga skäl att föreslå någon ändring i denna del.

94Se prop. 1978/79:111 Bilaga 12 s. 42.

559

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Undantag från krav på bygglov i vägplan eller järnvägsplan

Dagens undantag från krav på lov om muren eller planket omfattas av undantag från krav på bygglov i vägplan enligt väglagen eller järn- vägsplan enligt lagen om byggande av järnväg, har under utrednings- arbetet inte uppmärksammats som problematiskt. Vi bedömer att undantaget är välgrundat och därför bör behållas.

Lovplikt för altaner och pooler

Generellt kan sägas att altaner och pooler är byggnadsverk som rör allmänna och enskilda intressen på ungefär samma sätt och i samma utsträckning som murar och plank gör. Vi menar därför att lovplik- ten för dessa bör regleras på ett likartat sätt.

Avgränsning av lovplikten för altaner och pooler

Liksom vad gäller murar och plank, anser vi att lovplikten för altaner och pooler bör gälla endast i områden som omfattas av en detaljplan. Vår bedömning bygger även här på att det generellt är inom dessa områden som altaner och pooler i störst utsträckning kan komma att påverka sådana enskilda och allmänna intressen som ska tillgodo- ses i den plan- och byggrättsliga regleringen.

Vidare har vi funnit skäl för samma höjdbegränsningar som när det gäller murar och plank. Lovplikten ska således utlösas om altanen eller poolen (oaktat om den har ett tak eller inte) är högre än 1,8 meter över marken om de placeras inom 3,6 meter från byggnad. Detta korresponderar med att man redan i dag – utan att det kräver lov – med en altan kan anordna en uteplats på mark inom 3,6 meter från ett en- eller tvåbostadshus och tillhörande komplementbostadshus (nuvarande 9 kap. 4 f § första stycket PBL). Av samma skäl som vi har redovisat vad gäller murar och plank, finner vi dock inte skäl att begränsningen av lovplikten invid byggnad ska avse endast en- och tvåbostadshus.

På annan plats än invid byggnad utlöses lovplikten om altanen eller poolen är högre än 1,2 meter. Det betyder i praktiken att en altan som sträcker sig längre ut från byggnaden än 3,6 meter får – om inte bygglov i stället söks och beviljas – terrasseras.

560

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Vidare bör framhållas att altaner och pooler – oavsett höjd från marken – i gräns omfattas av en utökad lovplikt (se avsnitt 7.8).

Vi har övervägt att ha en areabegränsning för altaner och pooler som inte ska omfattas av krav på lov. Särskilt altaner i kuperad eller öppen terräng kan exempelvis ha påverkan på stads- och landskaps- bilden, bl.a. i skärgårdarnas klippmiljöer. Anläggningarna är normalt också täta konstruktioner som i förekommande fall kan påverka mar- kens genomsläpplighet och därmed förmåga att lokalt omhänderta dagvatten.

Vi har dock inte funnit tillräckliga skäl för en sådan areabegräns- ning. Enligt vår bedömning är det i första hand anläggningens höjd som genererar omgivningspåverkan – främst i form av insyn – och inte arean (jfr även antalet altaner) som sådan. Med en areabegräns- ning skulle dessutom följa ett behov av att reglera begränsningen i förhållande till främst tomt och/eller fastighet, vilket i sig innebär ytterligare en omständighet att bedöma vad gäller lovplikten. Med vårt förslag blir det i stället anläggningens placering i förhållande till byggnad respektive dess höjd som avgör om lov krävs eller inte.

Vi föreslår dessutom att en sådan altan eller pool som inte kom- mer att omfattas av krav på lov inte får strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser, om den tillsammans med övriga altaner och pooler på tomten upptar en markyta som är större än 50 kvadrat- meter (se avsnitt 7.17.2). På så sätt kan större altaner och pooler – enligt vår bedömning bör 50 kvadratmeter kunna inrymma t.ex. en rund pool om fyra meter i diameter, en lite större sittgrupp, en grill och ett växtarrangemang – i förekommande fall hanteras inom ramen för byggnadsnämndens tillsynsverksamhet och utifrån bestämmel- ser i planen i fråga som tar sikte på altaner och pooler.

I sammanhanget bör framhållas att eftersom allmän plats inte innefattas i termen tomt (1 kap. 4 § PBL), kommer altaner som här uppförs utan lov alltid att behöva vara planenliga. Altaner som upp- förs på allmän plats – t.ex. uteserveringar och liknande – kommer dess- utom liksom i dag att omfattas av bestämmelserna i ordningslagen.

Vi föreslår inte någon legaldefinition av termen altan och heller inte någon ändrad definition av termerna byggnad och tillbyggnad. Det innebär att den praxis som har utvecklats vad gäller om en kon- struktion verkligen är en altan eller snarare en byggnad alltjämt kom- mer att vara relevant i vissa situationer (se avsnitt 4.4.2 och 4.4.3), även om det visuella intrycket bör bli av mindre betydelse. Som vi

561

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

har anfört i avsnitt 7.4.2 har vi dock gjort bedömningen att defini- tion av dessa termer bör bli föremål för framtida översyn (se av- snitt 7.25).

Avslutningsvis bör nämnas att generellt gäller för altaner och pooler – liksom för murar och plank – att våra måttangivelser avser konstruktionen i dess helhet. Det är alltså inte möjligt att utan lov uppföra t.ex. en altan ovanpå en mur, även om dessa var för sig inte skulle omfattas av krav på lov.

Åtgärder som utlöser lovplikten för murar, plank, altaner och pooler

I dag krävs det bygglov för att anordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra murar och plank (nuvarande 6 kap. 1 § 7 PBF). Vi bedömer att lovplikten bör infalla vid uppförande, flytt respektive utökning av mur eller plank. Rekvisiten anordna, inrätta respektive väsentligt ändra fyller därmed för nu aktuell lovplikt inte någon själv- ständig funktion och bör därför slopas. Detsamma bör gälla även så- vitt avser altaner och pooler.

Särskilt om åtgärd nära gräns

Vi föreslår att närmare gränsen än 4,5 meter (eller inom område när- mare än 30 meter från järnvägsspårs mitt) ska krävas bygglov för murar och plank som är högre än 1,2 meter över marken samt altaner och pooler som inte omfattas av krav på lov. Övervägandena härom finns i avsnitt 7.8.

Författningsförslag

Bestämmelsen finns i 9 kap. 12 § PBL.

7.7.3Ingen lovplikt för tekniska anläggningar m.m.

Bedömning: Det bör inte införas någon lovplikt för tekniska och andra större anläggningar.

562

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Allmänt om tekniska och andra större anläggningar

Vid införandet av ÄPBL ansågs det inte påkallat med lovprövning för t.ex. krossverk, asfaltverk och bilprovningsbanor, eftersom en pröv- ning enligt numera upphävda miljöskyddslagen (1969:387) samt arbets- miljölagen då ansågs fullt tillräcklig. Inte heller andra anläggningar som broar, täkter, flygplatser, allmänna hamnar och sopdestruktions- anläggningar ansågs behöva bli föremål för en förprövning av bygg- nadsnämnden, bl.a. då flera av anläggningarna prövades enligt annan lagstiftning där kommunen ändå har möjlighet att påverka lokaliser- ingsfrågan.95 Däremot infördes lovplikt för torn genom ÄPBL och exemplifierades med bl.a. gruvlavar och kyltorn vid vissa tekniska verk.96

Vår bild är att bebyggelsen i dag är tätare och med fler blandade användningar samt att konkurrensen om marken är större än vid ÄPBL:s tillkomst. Integreringen av tekniska verk i den bebyggda miljön är nu också mer allmänt förekommande, även om det också finns äldre tekniska verk integrerade i stadsbebyggelsen, t.ex. Helene- holmsverket, uppfört centralt i Malmö på 1960-talet.

Vi har i vårt utredningsarbete fått stöd för att många kommuner ser behov av och gör detaljplaner för tekniska verk och motsvarande anläggningar, även om det inte (alltid) uttryckligen krävs enligt PBL (4 kap. 2 § PBL).97 I Boverkets föreskrifter om detaljplan finns i enlig- het härmed också bestämmelsekoder att använda just för olika typer av tekniska anläggningar.98 Vår uppfattning är också att planbestäm- melserna sedan får genomslagskraft oavsett om byggnadsverken blir föremål för lovprövning eller inte (10 kap. 2 § PBL). I sammanhanget bör även framhållas att bygglov normalt krävs för de byggnader som ofta finns i anslutning till dessa anläggningar.

Vidare konstaterar vi att dessa större anläggningar normalt också prövas enligt miljöbalken. I prövningen ingår lokaliserings- och pla- ceringsbedömning, liksom prövning av buller, påverkan på grund- vattnet och annan omgivningspåverkan. Miljöbalken reglerar dess- utom mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller

95Se prop. 1985/86:1 s. 258.

96Se prop. 1985/86:1 s. 689.

97Jfr t.ex. planbeskrivning till Detaljplan för nytt kraftvärmeverk i Boländerna, Uppsala kom- mun, dnr PBN 2013-000404, s. 7 och plan- och byggnadsnämndens i Uppsala kommun beslut den 14 februari 2019, dnr PBN 2018-002528.

98Se 5 kap. 5 § Boverkets föreskrifter om detaljplan (BFS 2020:5).

563

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

kulturvärden. Områden som är av riksintresse för naturvården och kulturmiljövården ska skyddas (3 kap. 6 § MB).

Även om prövningen enligt miljöbalken inte är identisk med den i PBL såvitt gäller kulturmiljön, är vår bild att kommuner ofta nyttjar detaljplaneinstrumentet för att reglera tekniska anläggningar om så krävs för att anläggningarna ska uppfylla de materiella kraven – t.ex. de om kulturmiljö och om estetiskt tilltalande utformning – i PBL. Med våra förslag kommer kommunerna dessutom att kunna peka ut värde- fulla byggnadsverk inte bara i detaljplan och områdesbestämmelser utan även i översiktsplan, vilket i sin tur påverkar lovplikten (se avsnitt 7.10).

Mot bakgrund av det nu anförda – samt då en lovplikt ska vara både enkel, effektiv och ändamålsenlig – ser vi sammanfattningsvis inte tillräckliga skäl för att införa lovplikt för tekniska och andra större anläggningar.

7.7.4Ingen lovplikt för solenergianläggningar

Bedömning: Det bör inte införas någon generell lovplikt för sol- energianläggningar.

Allmänt

Solenergianläggningar kan dels vara fristående, dels monteras på ett annat byggnadsverk eller integreras i dess fasad. Solenergianläggningar omfattas – förutom vad gäller själva transformatorstationen i före- kommande fall – inte av lovplikt för anläggningar enligt nuvarande 6 kap. 1 § PBF. En solenergianläggning kan heller inte utlösa detalj- planekravet (4 kap. 2 § PBL).

En anläggning kan dock omfattas av krav på lov så som en annan ändring av en byggnad än tillbyggnad, om ändringen innebär att bygg- naden byter färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller bygg- nadens yttre utseende avsevärt påverkas på annat sätt (nuvarande 9 kap. 2 § första stycket 3 c PBL). Att montera solcellspaneler och solfångare som följer byggnadens form är dock undantaget från lov- plikt i vissa fall (nuvarande 9 kap. 3 c § PBL). Vissa anläggningar kan också betraktas som lovpliktig byggnad.99

99Se MÖD:s dom den 12 februari 2021 i mål nr P 9976-20.

564

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Vissa anläggningar omfattas vidare av bestämmelserna i 12 kap. 6 § miljöbalken om anmälan för samråd, så som en verksamhet eller en åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön.

De senaste åren har antalet solenergianläggningar ökat väsentligt. Under 2020 anslöts cirka 19 000 nya solenergianläggningar till det svenska elnätet (se tabell 7.1). Härutöver finns anläggningar som inte har anslutits till elnätet.

Tabell 7.1	Antal nätanslutna solcellsanläggningar

Nätanslutna solcells-		2016	2017		2018	2019	2020
anläggningar i riket		2016	2017		2018	2019	2020
anläggningar i riket
Under 20 kW		8 543	12 885	21 535		37 656	56 689
20–1 000 kW		1 460	2 407		3 941	6 277	9 108
Över 1 000 kW		3	6	10		11	22

Summa		10 006	15 298		25 486	43 944	65 819

Källa: Energimyndigheten (2021).

Under utredningsarbetet har vi uppmärksammats på att solenergi- anläggningar av flera olika skäl kan behöva bli föremål för en för- prövning. Anläggningarna ökar som sagt i antal och en avvägning mellan intressena för bl.a. energiproduktion och livsmedelsproduk- tion kan behövas då anläggningarna ofta placeras på jordbruksmark. Även frågor om allemansrätt, friluftsliv och natur- och kulturmiljö- vård kan aktualiseras, liksom frågor om omgivningspåverkan.

Vidare har under utredningsarbetet framkommit att solenergi- anläggningarna kan påverka totalförsvarets intressen på ett negativt sätt; anläggningarna kan t.ex. störa rundradio, radiosamband, flyg- radio och signalspaning. Försvarsmakten har tillsammans med El- säkerhetsverket i en rapport framfört att det finns ett behov av ett regelverk som innebär att alla solcellsanläggningar, såväl fristående som monterade på byggnad, som avses uppföras inom påverkans- område för totalförsvarets riksintressen eller i anslutning till total- försvarets anläggningar, blir bygglovspliktiga, eller föregås av annan prövning i vilken samråd ska ske med Försvarsmakten (se av- snitt 2.4.11). Försvarsmakten och Fortifikationsverket har i utred- ningsarbetet därutöver framfört att solcellsanläggningarna lämpligen bör regleras i och prövas enligt PBL, eftersom de passar bra in i lag- stiftningens systematik. En reglering genom PBL skulle dessutom

565

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

på ett ändamålsenligt sätt säkerställa att nödvändig kommunicering sker med Försvarsmakten innan åtgärderna vidtas.

Lovplikt för vissa solenergianläggningar

Vi föreslår en utökad lovplikt för fasadändringar på vissa värdefulla byggnadsverk och inom vissa värdefulla områden. Vissa solenergi- anläggningar som monteras på eller integreras i ett byggnadsverk kommer således att omfattas av en lovplikt så som fasadändringar (se avsnitt 7.4.3 och 7.10). Detsamma gäller om de utgör en fasadänd- ring i ett område som omfattas av en detaljplan och sker på byggnad som inte är ett en- och tvåbostadshus eller komplementbyggnad samt vetter mot allmän plats (se avsnitt 7.6.7).

Dock ingen generell lovplikt för solenergianläggningar

Vi ifrågasätter inte att det utifrån totalförsvarets intresse finns starka skäl för en förprövning av solenergianläggningar, inte minst för att Försvarsmakten ska ges möjlighet att yttra sig innan åtgärder vidtas. Vi finner dock inte tillräckliga skäl för att föreslå en sådan reglering i PBL. Visserligen kan i vart fall större solenergianläggningar sägas röra markanvändningsfrågor och avvägning av allmänna intressen – t.ex. energiproduktion och brukningsvärd jordbruksmark – på ett så- dant sätt att de bör reglerar i PBL. Antalet solenergianläggningar som tillkommer varje år är dock mycket omfattande och skulle väsentligt öka byggnadsnämndernas totala ärendemängd.

Vidare konstaterar vi att Elsäkerhetsverket100 under 2019 genom- förde ett tillsynsprojekt med inriktning mot solenergi. Inom projek- tet genomfördes 42 tillsynsbesök varav 21 hos elinstallationsföretag som utför solcellsinstallationer och 21 vid solcellsanläggningar. Resul- taten från tillsynsbesöken av anläggningarna visade att ungefär en tredjedel hade installationsbrister. Vi drar slutsatsen att de uppmärk- sammade problemen med elektromagnetisk kompatibilitet (EMC) i huvudsak rör frågor kring komponenter och installationer, dvs. frågor som inte omfattas av en lovprövning. Denna typ av tekniska frågor

100Se Elsäkerhetsverkets projektrapport Solel (2020), www.elsakerhetsverket.se/globalassets/ publikationer/rapporter/solel-projektrapport-2020.pdf, särskilt s. 4, 10, 13 och 18 f., hämtad 2021-04-25.

566

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

kräver också en annan slags teknisk kompetens än den som finns vid landets byggnadsnämnder. I stället är det Elsäkerhetsverket som har både tillsynsansvar och teknisk kompetens rörande EMC; t.ex. regle- ras i elsäkerhetsförordningen (2017:218) anmälningsplikt för vissa el- installationsarbeten. Standarderna anger mätmetoder och kravnivåer för att avgöra om skyddskravet i EMC-direktivet101 uppfylls. Detta skyddskrav omfattar emission och immunitet. Det innebär att utrust- ning ska ha rimlig tålighet mot elektromagnetiska störningar (im- munitet) och dessutom inte avge elektromagnetiska störningar med för hög nivå (emission). Att hålla emissioner och immunitet inom rimliga gränser är centralt för EMC.

Vi menar vidare att vissa skäl talar för att prövningen av vissa större solenergianläggningar i stället bör ske genom miljöbalken och inte PBL. Detta skulle korrespondera med att viss annan energipro- duktion redan i dag regleras miljörättsligt.

Vi har även – mot bakgrund av totalförsvarets intresse – övervägt att föreslå en ny, fristående reglering av förprövningen, dvs. på annat sätt än elsäkerhets- eller miljörättsligt, t.ex. på sätt som sker för vissa höga byggnader enligt luftfartsförordningen (se avsnitt 3.3.7) eller för viss sjömätning enligt lagen (2016:319) om skydd för geografisk information. Vi konstaterar dock – med beaktande av vårt uppdrag att föreslå ett enklare, effektivare och mer ändamålsenligt regelverk och av vad som i övrigt ryms inom våra direktiv samt mot bakgrund av vår begränsade utredningstid – att vi inte bör lämna några förslag i övrigt i denna del.

Sammanfattningsvis menar vi att solenergianläggningar inte bör omfattas av någon generell lovplikt enligt PBL. Vi föreslår i stället att frågan om förprövning av solenergianläggningar bör bli föremål för framtida översyn (se avsnitt 7.25).

7.7.5Ingen lovplikt för friluftsbad och motorbanor

Förslag: Lovplikten för friluftsbad och motorbanor ska slopas.

101Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/30/EU av den 26 februari 2014 om harmoni- sering av medlemsstaternas lagstiftning om elektromagnetisk kompatibilitet.

567

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Ingen lovplikt för friluftsbad

Av nuvarande 6 kap. 1 § 1 PBF framgår att i fråga om andra anlägg- ningar än byggnader krävs det bygglov för att anordna, inrätta, upp- föra, flytta eller väsentligt ändra friluftsbad.

Lovplikten för friluftsbad infördes genom ÄPBL (se avsnitt 4.5). Av förarbetena framgår att lovplikten i första hand skulle omfatta rensning, utfyllnad och anläggande av bryggor.102 De rättsfall som finns beträffande friluftsbad i ett plan- och byggrättsligt perspektiv har rört byggnader och en enstaka brygga (se avsnitt 4.5.8).

Vi konstaterar att muddring samt uppförande eller ändring av en anläggning (även t.ex. brygga) i vattenområde utgör tillstånds- eller anmälningspliktig vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken.103

Vår bild är vidare att friluftsbad som enskild anläggning – dvs. utan t.ex. tillhörande byggnader eller parkeringsplatser – är mycket ovanliga. Vi har även uppmärksammat att lov för friluftsbad normalt beviljas i ett sammanhang, tillsammans med övriga lovpliktiga åtgär- der som t.ex. servicebyggnader, omklädningsrum, kiosker, parkerings- platser, inhägnader, pooler samt utfyllnader.104

I linje med vår utgångspunkt att föreslå ett enkelt, effektivt och ändamålsenligt regelverk, bedömer vi att det inte finns skäl att be- hålla en självständig lovplikt för friluftsbad.

Ingen lovplikt för motorbanor

Av nuvarande 6 kap. 1 § 1 PBF framgår att i fråga om andra anlägg- ningar än byggnader krävs det bygglov för att anordna, inrätta, upp- föra, flytta eller väsentligt ändra motorbanor. Även lovplikten för motorbanor infördes genom ÄPBL (se avsnitt 4.5).

I stort sett samtliga motorbanor omfattas i dag av bestämmelserna i 9 kap. miljöbalken om miljöfarlig verksamhet och av en anmälnings- plikt (jfr även 30 kap. 3 § MPF). Oacceptabel omgivningspåverkan i form av t.ex. buller kan dessutom hanteras inom ramen för den miljö- rättsliga tillsynen (26 kap. MB).

102Se prop. 1985/86:1 s. 684.

103Se även förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter samt MÖD 2011:22.

104Se t.ex. jävsnämnden i Kalix kommuns beslut den 2 februari 2010 (§ 2), dnr 1351/09-BLI, och Knivsta kommuns, bygg- och miljökontoret, beslut den 16 april 2015, dnr BMK 2015-000221.

568

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

I linje med vår utgångspunkt att föreslå ett enkelt, effektivt och ändamålsenligt regelverk, bedömer vi att det inte finns skäl för en plan- och byggrättslig förprövning av motorbanor. Lovplikten bör därför tas bort.

7.7.6Ingen lovplikt för anläggningar för grundvattentäkt

Bedömning: Det bör inte införas någon lovplikt för anläggning av grundvattentäkt.

Av nuvarande 9 kap. 8 § första stycket 5 PBL framgår att bygglov krävs i den utsträckning som framgår av det som kommunen i en detaljplan eller områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att an- ordna eller väsentligt ändra anläggningar för sådana grundvatten- täkter som avses i 11 kap. 11 § 1 miljöbalken. Lovplikt får dock enligt andra stycket införas endast om det finns särskilda skäl för en bygg- lovsprövning.

Vi föreslår att kommunerna inte längre ska ha möjlighet att reglera lovplikt i detaljplan och områdesbestämmelser (se avsnitt 7.5.4). Frågan blir därmed om en lovplikt för grundvattentäkt bör regleras i PBL.

I 11 kap. 11 § 1 miljöbalken anges i och för sig att tillstånd inte behövs för vattentäkt för en- eller tvåfamiljsfastighets eller jord- bruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning. Det handlar alltså om täkter som normalt sett inte inverkar menligt på vattenförhållandena. Med husbehovsförbrukning avses användning av vatten för hushållsändamål, bad, tvätt och rengöring i villor och lantgårdar. Vidare innefattas vattning av kreatur, mjölkbehandling och andra vanliga lantbruksgöromål, dock inte jordbruksbevattning.105

Samtidigt får kommunen enligt 9 kap. 10 § andra stycket miljö- balken föreskriva en tillstånds- eller anmälningsplikt för att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt i områden där knapphet på sött grundvatten råder eller kan befaras uppkomma. Detta gäller om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa ska uppkomma. Kommunen får också föreskriva anmälnings- plikt för sådana anläggningar som redan finns inom angivna områden. Av 40 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd fram-

105Se prop. 1997/98:45 Del 2 s. 133.

569

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

går dessutom att om det behövs för att hindra att olägenheter för män- niskors hälsa uppkommer i en kommun, får kommunen meddela före- skrifter bl.a. om skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvatten- täkter. Härtill kommer att oacceptabel påverkan på grundvattnet dessutom kan hanteras inom ramen för den miljörättsliga tillsynen (26 kap. MB).

I linje med vår utgångspunkt att föreslå ett enkelt, effektivt och ändamålsenligt regelverk, bedömer vi att det inte finns tillräckliga skäl för en lovplikt för nu aktuella anläggningar för grundvattentäkter, utan att dessa i tillräcklig utsträckning kan bli föremål för prövning enligt miljöbalkens bestämmelser.

7.7.7Ingen lovplikt för skyltar och ljusanordningar

Bedömning: Skyltar och ljusanordningar bör inte generellt om- fattas av krav påbygglov.

Lovplikten för skyltar och ljusanordningar regleras i nuvarande 6 kap. 3–4 a §§ PBF och omfattar i huvudsak åtgärder i områden som om- fattas av en detaljplan. Under utredningsarbetet har framkommit att regleringen inte är ändamålsenlig. Den mycket breda lovplikten för skyltar har kombinerats med ett mycket stort antal undantag, vilket snarare skapat fler otydligheter än bidragit till att lösa de tidigare. Avgränsningen av undantagen har möjligen också skapat en både ut- ökad och minskad lovplikt på ett sätt som förmodligen inte var av- siktlig. Det finns exempelvis ingen begränsning i hur många skyltar som utan krav på lov får sättas upp på en och samma fasad. Ett gemen- samt budskap i flera delar, som fristående bokstäver i ett företags- namn, kan vidare räknas både som enstaka skyltar och som en gemen- sam skylt. Det råder också tveksamheter om exempelvis Pride-flaggan omfattas av undantaget för vissa flaggor. Kyrkovalet omfattas inte heller av undantaget för valreklam.

Även lovplikten för ljusanordningar är i viss mån oförutsebar, främst eftersom frågan om den avsedda användningen av anordningen kan ha betydande inverkan på omgivningen öppnar för ett bedömnings- utrymme.

Lovplikten för skyltar och ljusanordningar har i tidigare lagstift- ning i huvudsak ansetts behövas för att värna estetik och stads- och

570

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

landskapsbild, av säkerhetsskäl samt för att begränsa störning på trafik och för närboende.106 Försvarets och luftfartens intressen har också varit skäl för lovplikt för ljusanordningar.107 Under vårt utred- ningsarbete har framkommit att flera av dessa skäl alltjämt gör sig gällande. Som framgår nedan föreslår vi dock en utökad lovplikt i skyddat område för ljusanordningar (se avsnitt 7.9.3). Dessutom före- slår vi en utökad lovplikt för skyltar och ljusanordningar – så som fasadändringar – på värdefulla byggnader och i värdefullt område (se avsnitt 7.10). Enligt vår mening kommer därmed en stor del av de skyltar och ljusanordningar som har ansetts behöva omfattas av krav på lov bli föremål för en förprövning.

Härtill kommer att skyltar och ljusanordningar bör innefattas i definitionen för termen byggnadsverk (se avsnitt 7.4.3). Det innebär i sin tur att skyltar och ljusanordningar i viss utsträckning kan regle- ras i detaljplan och områdesbestämmelser (4 kap. 16 och 42 §§ PBL) samt att även skyltar och ljusanordningar som inte omfattas av krav på lov inte får strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser (10 kap. 2 § PBL).

Under utredningsarbetet har framförts vissa synpunkter om skyl- tars påverkan på trafiksäkerheten och vikten av att skyltar i ett om- råde som omfattas av detaljplan blir föremål för en förprövning en- ligt PBL. Det handlar framför allt om att vägområdet bör hållas fritt från föremål som kan inverka menligt på trafiksäkerheten eller vara till olägenhet för vägens bestånd, drift eller brukande samt om att reklam

m.m.som riktar sig till trafikanterna kan vara distraherande även i närheten av vägområdet och därmed utgöra en trafiksäkerhetsrisk.

Vi konstaterar dock att kommunen har möjlighet att i detaljplan bestämma placering, utformning och utförande av skyltar (4 kap. 16 § 1 PBL). Skyltarna får som sagt heller inte strida mot den detalj- plan som gäller för området (10 kap. 2 § PBL), innebärande att plan- stridiga skyltar kan hanteras tillsynsmässigt enligt 11 kap. PBL.

Visserligen förutsätter en sådan reglering i förekommande fall planändring, vilket kan innebära att det tar lång tid att få regleringen på plats. Samtidigt finns det inte något som hindrar byggnadsnämn- den från att tillsynsmässigt ingripa mot skyltar som utformas eller placeras på ett olämpligt sätt med hänsyn bl.a. till skydd mot trafik- olyckor eller till trafikförsörjning och behovet av en god trafikmiljö

106Jfr 52 § i 1959 års BS, prop. 1985/86:1 s. 694 f. och 516 samt SOU 1979:66 Del 2 s. 774.

107Se prop. 1947:211 s. 129 f.

571

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

(2 kap. 6 § första stycket 2 och 6 och andra stycket PBL). Tillstånd kan dessutom krävas enligt lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning (6 §; jfr även förordningen om gatu- renhållning och skyltning). Härtill kommer att i område som omfattas av en detaljplan är ordningslagen tillämplig på många skyltar, inne- bärande att vissa olägenheter (störningar) kan hanteras även enligt den regleringen.

Vi konstaterar vidare att våra förslag i och för sig innebär att vissa skyltar i ett område som inte omfattas av en detaljplan inte kommer att omfattas av krav på lov. Samtidigt krävs inte heller enligt nuva- rande reglering lov för skyltar i ett område som inte omfattas av en detaljplan. Inom ett avstånd om 50 meter från ett vägområde får dock enligt väglagen som huvudregel inte utan länsstyrelsens till- stånd skyltar eller därmed jämförliga anordningar för reklam, propa- ganda eller liknande ändamål finnas uppsatta utomhus (46 § VägL). Om det inte är fråga om en anordning inom ett vägområde, krävs som huvudregel ändå tillstånd enligt 6 § lagen med särskilda bestäm- melser om gaturenhållning och skyltning.108

Våra förslag innebär en utökning av lovplikten på så vis att lov- plikten inom skyddat respektive värdefullt område (se avsnitt 7.9 och 7.10) till skillnad från i dag kommer att omfatta även åtgärder som vidtas i ett område som inte omfattas av en detaljplan. Dessa skyltar och ljusanordningar kommer således att omfattas av krav på lov enligt PBL i stället för enligt väglagen respektive lagen med sär- skilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning. Skyltar utan- för värdefullt område kommer dock som framgått ovan även fort- sättningsvis att vara tillståndspliktiga enligt dessa lagstiftningar.

Under utredningsarbetet har även framkommit att ljusanordningar kan orsaka ljusföroreningar med konsekvenser för artskyddet (jfr t.ex. fladdermöss och insekter). Enligt vår uppfattning bör dessa frågor dock hanteras med stöd av miljöbalken.

Skyltar och ljusanordningar som trots allt genererar oacceptabel påverkan på trafiksäkerheten och på omgivningen i övrigt kan enligt vår uppfattning som sagt hanteras genom tillsyn i efterhand. Ingri- panden i efterhand torde ändå inte behöva bli särskilt frekventa. Många aktörer i den byggda miljön är engagerade i skyltar. Flera kommuner har skyltprogram för att inspirera, informera och vägleda i frågor om val av skylt, utformning och placering, vilket också mins-

108Jfr t.ex. RÅ 1975 Ab 462 och Kammarrätten i Göteborgs dom den 7 maj 2021 i mål nr 3620-20.

572

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

kar behovet av tillsyn. Många verksamheter med lokaler eller butiker på många platser har också skyltprogram för sin verksamhet, och fastighetsägare kan ha egna regler om skyltning på enstaka fastigheter eller för flera kvarter. Lokala näringslivsföreningar kan också enas om gemensamma regler för skyltar längst med vissa gator eller torg.

Sammanfattningsvis menar vi att det saknas tillräckliga skäl för en generell lovplikt för skyltar och ljusanordningar.

7.7.8Lovplikt för vissa andra anläggningar

Förslag: Det ska för en annan anläggning än en byggnad krävas bygg- lov för att utomhus anordna, uppföra, flytta eller väsentligt ändra

1.en skidbacke, en skidlift, en linbana, en hamn för fritidsbåtar, en campingplats, en nöjespark eller en djurpark,

2.en idrottsanläggning som tillsammans med övriga idrotts- anläggningar på en fastighet upptar en markyta som är större än

1500 kvadratmeter,

3.en parkeringsplats som tillsammans med övriga parkerings- platser på en fastighet upptar en markyta som är större än

a) 50 kvadratmeter i ett område som omfattas av en detaljplan, eller

b) 100 kvadratmeter i ett område som inte omfattas av en detalj- plan,

4.ett upplag, en materialgård eller en fast förvaringsanläggning som är högre än 3,0 meter över markytan eller som upptar en markyta som tillsammans med andra upplag eller fasta förvarings- anläggningar på en fastighet är större än

a) 15 kvadratmeter i ett område som omfattas av en detaljplan, eller

b) 50 kvadratmeter i ett område som inte omfattas av en detalj- plan,

5.en transformatorstation,

6.en tunnel eller ett bergrum som inte är avsett för väg, järn- väg, tunnelbana, spårväg eller gruvdrift,

7.en mast, ett torn, en skorsten eller ett vindkraftverk som är högre än 20,0 meter över markytan eller är placerat på ett avstånd från gränsen som är mindre än anläggningens höjd över marken, och

8.en begravningsplats.

573

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Åtgärder som bör omfattas av lovplikt

Av nuvarande 6 kap. 1 § PBF framgår att det krävs bygglov för att an- ordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra vissa anläggningar (se vidare nedan). Vi bedömer att rekvisitet inrätta bör kunna ut- mönstras ur regleringen, eftersom det enligt vår mening inte fyller någon självständig funktion.

Vi har övervägt att utmönstra även rekvisitet flytta, främst efter- som många anläggningar i praktiken är så platsanpassade att en flytt normalt inte blir relevant (jfr t.ex. skidbacke, bergrum eller djur- park). Vi har dock bedömt att vi inte fullt ut kan överblicka konse- kvenserna härav, varför vi inte föreslår någon ändring i denna del.109

Skidbackar, skidliftar, linbanor, hamnar för fritidsbåtar, campingplatser, nöjesparker och djurparker

Av nuvarande 6 kap. 1 § 1 PBF framgår att bygglovs krävs för att anordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra nöjesparker, djurparker, idrottsplatser, skidbackar med liftar, kabinbanor, cam- pingplatser, skjutbanor, småbåtshamnar, friluftsbad, motorbanor och golfbanor.

Lovplikten i denna del syftar bl.a. till att säkerställa att vissa pro- jekt i det s.k. MKB-direktivet blir föremål för en förprövning (se av- snitt 4.5.1). Genomförandet av MKB-direktivet i PBL har nyligen varit föremål för utredning.110 Härefter har regeringen i propositionen Genomförandet av MKB-direktivet i plan- och bygglagen lämnat vissa förslag bl.a. rörande bestämmelserna i 4 kap. 2 § PBL om detaljplane- kravet.111 Vår utgångspunkt är att våra förslag rörande lovplikten ska korrespondera med dessa förslag.112 Såvitt här är aktuellt handlar det om skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar, hamn för fritidsbåtar, campingplats, nöjespark och djurpark.

Vi har dock valt att vad beträffar linbana inte ha med uttrycket och därmed förbundna anläggningar, eftersom det försvårar bedöm- ningen av lovpliktens avgränsning.113 Dessutom framgår inte tydligt av MKB-direktivet vad som avses med uttrycket. Uttrycket kan

109Jfr prop. 2009/10:170 Del 1 s. 266 ff.

110Se Ds 2020:19. Jfr även SOU 2017:64, särskilt s. 202 ff.

111Se prop. 2020/21:174.

112Jfr även SOU 2017:64 s. 202.

113Jfr även prop. 1985/86:1 s. 690.

574

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

dock tänkas avse t.ex. tillfartsvägar, parkeringsanläggningar, garage för pistmaskiner, anlagda dammar för tillverkning av konstsnö och liknande anläggningar som kan behövas i en skidanläggning avsedd för utförsåkning.114 Normalt är dessa lovpliktiga ändå, t.ex. som bygg- nad eller fast förvaringsanläggning.

Vi har övervägt att som alternativ lösning avgränsa lovplikten för nu aktuella anläggningar storleksmässigt. Mot bakgrund av vår korta utredningstid, frågans komplexitet i förhållande till EU-rätten, det faktum att åtgärderna är relativt sällsynta samt att vi har eftersträvat överrensstämmelse med bestämmelserna om detaljplanekravet i 4 kap. 2 § PBL i så stor utsträckning som är möjligt, har vi valt att inte fördjupa oss vidare i denna del. Vi föreslår därmed att lovplikten bör omfatta en skidbacke, en skidlift, en linbana, en hamn för fritids- båtar, en campingplats, en nöjespark eller en djurpark.

Idrottsanläggningar

Av nuvarande 6 kap. 1 § 1 PBF framgår att det krävs bygglov för att anordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra idrottsplatser.

Bakgrunden till lovplikten framgår av avsnitt 4.5.3. En idrotts- anläggning kan under vissa förutsättningar omfattas av MKB-direk- tivet så som ingående i ett projekt för sammanhållen bebyggelse. Det finns dock även andra skäl för en lovplikt, i första hand att idrotts- anläggningarna generellt rör enskilda och allmänna intressen i sådan omfattning att de bör förprövas. Forskning visar att det finns ett sam- band mellan många, tillgängliga, trygga och attraktiva idrottsanlägg- ningar och andra fysiska aktivitetsmiljöer och ökad fysisk aktivitet och rörelsefrihet hos befolkningen.115 Det är också angeläget att be- akta i vilken utsträckning åtgärder som inskränker närhet till idrotts- verksamhet är proportionerliga. Städers utveckling och utformning, och dess effekter på miljö och hälsa, är en central fråga för dagens barn och vuxna, och för framtida generationer. Möjligheterna att vara aktiv ökar om närmiljön ger tillgång till natur, gång- och cykelvägar, idrottsplatser, lekplatser och dylikt. Eftersom förhållanden under

114Se SOU 2017:64 s. 204 ff.

115Se Riksidrottsförbundets rapport Idrottens samhällsnytta – en vetenskaplig översikt av idrotts- rörelsens mervärden för individ och samhälle (FoU-rapport 2017:1), s. 204 ff., www.rf.se/contentassets/1c20b813753f449197d35a7bda82c850/idrottens-samhallsnytta- anlaggningar.pdf, hämtad 2021-02-24.

575

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

barn- och ungdomsåren har betydelse för den psykiska och fysiska hälsan under hela livet behöver våra städer planeras och byggas så att de bidrar till en bättre livsmiljö och minskade hälsoklyftor för fram- tida generationer. Närhet till idrottsverksamhet är därför särskilt vik- tigt för barn och ungdomar.116 Att exempelvis komplettera en befint- lig ishall med en isbana utomhus attraherar också allmänheten och särskilt barnfamiljer på ett helt annat sätt än vad en ishall gör.117

Bullerkällor vid idrottsplatser kan enligt Naturvårdsverket delas in i tre grupper: röster, strukturella ljud (smällar från bollar och puckar mot anläggningens fasta konstruktioner) och förstärkta ljud (vissel- pipor och högtalare).118 Naturvårdsverket har tagit fram en matris som stöd för bedömning av olägenheter, där avstånd till bostäder och intensitet sätts i relation till upphov av olägenhet för människors hälsa. Intensiteten bör bedömas utifrån vad som är mest vanligt före- kommande på anläggningen. Vuxna användare medför ofta en mer intensiv användning än vad lika många barn och unga medför. Täv- lingar och arrangemang för vuxna drar också ofta mer publik vilket ökar intensiteten och risken för störningar.119

Mark- och miljööverdomstolen har vid tillämpning av miljöbalken ansett att det med hänsyn till en idrottsverksamhets omfattning, bullerstörningarnas karaktär och omfattning samt förhållandena på platsen kan finnas skäl att begränsa den bullrande aktiviteten genom att föreskriva tidsbegränsningar inom vilken den organiserade verk- samheten får pågå, inklusive begränsningar i användandet av belys- ning och högtalare vid anläggningen.120

Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att idrottsanläggningar kan påverka enskilda och allmänna intressen på ett sådant sätt att det finns skäl för att genom en förprövning säkerställa att dessa intressen tas tillvara på ett tillförlitligt sätt. I vårt uppdrag ligger dock även att föreslå en enkel, effektiv och ändamålsenlig avgränsning av lovplikten.

I vår analys av behovet av lovplikt för idrottsplatser har vi bedömt att det i huvudsak är vid större idrottsanläggningar, med många aktiva

116Se Folkhälsomyndighetens remissyttrande i MÖD:s dom den 16 december 2020 i mål nr M 7353-19. Se även Naturvårdsverkets Vägledning om buller från idrottsplatser (2021-03-24) och Boverkets vägledning Buller från idrottsplatser (Rapport 2020:22).

117Se Riksidrottsförbundets Idrottens samhällsnytta – en vetenskaplig översikt av idrottsrörelsens mervärden för individ och samhälle (FoU-rapport 2017:1) s. 204 ff., www.rf.se/contentassets/1c20b813753f449197d35a7bda82c850/idrottens-samhallsnytta- anlaggningar.pdf, hämtad 2021-02-24.

118Se Naturvårdsverkets Vägledning om buller från idrottsplatser (2021-03-24) s. 10.

119Se Naturvårdsverkets Vägledning om buller från idrottsplatser (2021-03-24) s. 12.

120Se MÖD:s dom den 16 december 2020 i mål M 7353-19.

576

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

och där det typiskt sätt ryms tävlingar, som behovet av att förpröva olika intressen är som mest påtagligt. Därutöver bedömer vi att till- synen enligt miljöbalken (26 kap. MB) fungerar ändamålsenligt för att begränsa verksamheterna som sådana, t.ex. avseende användningstid.

Utifrån Naturvårdsverkets vägledning bedömer vi att typen av aktivitet och möjlighet till tävlingar på en idrottsanläggning har stor betydelse för omgivningspåverkan av buller. Vi har därför tagit fram ett antal exempel på förekommande aktiviteter kopplat till olika an- läggningars mått och behov av ytor, se tabell 7.2.

Tabell 7.2 Banmått och behov av ytor för ett antal olika typer av idrottsanläggningar

Anläggning/storlek i kvadratmeter	Bestämda banmått	Totalmått*	Normalmått**
fotbollsplan för barn och unga (3 mot 3)	150
fotbollsplan för barn och unga (7 mot 7)	1 500
fotbollsplan (tävlingsmått, 11 mot 11)	6 825	8 000

bandyplan (tävlingsmått)	6 825	8 000
ishockey (tävlingsmått)	1 800

konståkning (tävlingsmått)	1 800
sidoyta för konståkning		400
tennisbana (dubbel)	260	650
padelbana 10 × 20 m	200

streetbasketplan	270
beachvolleybollplan	260

bangolf (tävling)		2 000
bangolf			400–1 400
boulebana			100–150
ridbana	1 200	1 500

skateboard		1 000
dansbana			100–300

pumptrackbana			350–1 000
utegym			500–1 000
parkourbana			400–600

Källa: Riksidrottsförbundet (2021),

Planstorlekar för barn- och ungdomsfotboll, www.svenskfotboll.se, hämtad 2020 -10-30. Svenska bandyförbundet, www.svenskbandy.se, hämtad 2020-10-30.

Svenska ishockeyförbundet, www.swehockey.se/globalassets/svenska-ishockeyforbundet- anlaggningar/dokument/regelverk/regelbok-ishallar-2018-2022---svenska-ishockeyforbundet.pdf, hämtad 2021-02-02, s. 4.

Ishall på lika villkor, www.svenskkonståkning.se, hämtad 2020 -10-30, s. 16.

Svensk översättning Internationella regelverket för padel. Svenska padelförbundet www.svenskpadel.se, hämtad 2020-10-30.

Tävlingshandbok för svensk tennis. Svenska tennisförbundet. www.tennis.se, hämtad 2020 -10-30.

577

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Mot bakgrund härav föreslår vi att endast idrottsanläggningar större än 1 500 kvadratmeter bör omfattas av krav på bygglov. Inom 1 500 kvadratmeter ryms exempelvis en ridbana, ett par banor för padel eller boule och en minigolfbana (se avsnitt 4.5.3). Inom ytan ryms också en pumptrackbana, några klätterväggar eller ett utegym.

Vi har vidare stegat upp ett antal grusade ytor vid skolor och fun- nit att dessa normalt understiger 1 500 kvadratmeter. Dessa, som kan vara en förutsättning för skolans verksamhet, bör således enligt vår bedömning inte omfattas av lovplikt (se avsnitt 4.5.3).

Mycket långsmala motions- och fritidsanläggningar i naturen, som elljusspår, vandrings-, skid- och cykelleder liksom ridvägar i terrängen, bör inte heller omfattas av krav på bygglov. Ofta krävs tillstånd för dessa i förhållande till naturskyddet på platsen, och tillstånd från markägaren krävs alltid. Detta bedömer vi vara tillräckligt för att väga olika motstående intressen mot varandra.

Vårt förslag till storleksbegränsning ger också utrymme för en utveckling av nya mindre anläggningar utan att frågan om lovplikt behöver aktualiseras.

Flera remissinstanser lyfte vid införandet av PBF behovet av lov- plikt för skateboardramper. Dessa kan till utförandet vara såväl rela- tivt begränsade i form av enkel fackverkskonstruktion stående direkt på marken, som omfattande betongkonstruktioner på flera hundra kvadratmeter. Med hänsyn till vikten av folkhälsan särskilt för barn och ungdomar som de primära användarna för dessa spontanidrotts- parker, bedömer vi dock att det inte finns särskilda skäl att just be- lägga dessa med särskild lovplikt.

Särskilda anläggningar för parkour har också byggts på flera stäl- len i landet det senaste decenniet. Parkour lockar främst tonåringar, både killar och tjejer och Gymnastikförbundet lyfter parkour som den ultimata idrotten ur ett socioekonomiskt perspektiv.121 Vi bedö- mer att parkourparker endast bör omfattas av lovplikt över en viss storlek, på motsvarande sätt som för skateboardramper. Parkour- parkerna är också ett bra exempel på hur nya typer av anläggningar hela tiden tillkommer i den bebyggda miljön och det svåra för lag- stiftaren att hålla en detaljerad lista med anläggningar aktuell.

121Parkourparker – Ett underlag för bygge av parker för spontanidrott, www.gymnastik.se/ globalassets/svenska-gymnastikforbundet-for-foreningar/dokument/hallar/parkourparker---

ett-underlag-till-bygge-av-parker-for-spontanidrott.pdf, hämtad 2021-02-08, s. 7.

578

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Med valet av gräns för lovplikt vid 1 500 kvadratmeter ryms inte en 11-mannafotbollsplan eller en hockeyrink/konståkningsbana på 30 × 60 meter som är den storlek som används för tävlingar och med sin publiktillströmning och behov av parkeringsplatser etc. som kan ha viss omgivningspåverkan och därmed behöva förprövas.

Vi har övervägt att avgränsa lovplikten även utifrån avstånd till bostadshus. Då vår storleksmässiga avgränsning även begränsar anta- let möjliga personer och verksamheter på anläggningen, har vi dock inte funnit tillräckliga skäl för ett sådant kriterium.

Den storleksmässiga avgränsningen bör gälla för samtliga idrotts- anläggningars sammanlagda area på fastigheten i fråga. Under utred- ningsarbetet har framförts att det finns en risk att idrottsanlägg- ningar större än 1 500 kvadratmeter då kan komma till stånd utan krav på lov genom att placeras på två bredvidliggande fastigheter. Samtidigt kan det vara obefogat med lovplikt för flera små idrotts- anläggningar som anläggs på en mycket stor fastighet. Vi bedömer dock dels att det krävs en avgränsning av de anläggningar som kan komma till stånd utan krav på lov, dels att det trots allt är den mest ändamålsenliga lösningen att knyta avgränsningen till just fastighet.

Vi har övervägt ett antal alternativa termer till termen idrotts- anläggning. Alternativen har handlat om olika kombinationer av orden idrott-, sport-, fritid- och -anläggning respektive -plats. Svensk ord- bok definierar idrott som (viss uppsättning) ansträngande kropps- övningar, avsedda att öka kroppens prestationsförmåga med eller (ofta) utan redskap; oftast med tävlingsinslag och sport som (viss) verksamhet med syfte att träna och anstränga kroppen ofta som nöje el. med sikte på tävling.122 Vi har gjort bedömningen att förledet idrott är mest ändamålsenligt för avgränsning av lovplikten.

I sammanhanget kan nämnas att enbart den omständigheten att människor använder en plats för en idrott, exempelvis en gräsyta i en park för bollspel eller en sjö för simträning, inte i sig bör utlösa någon lovplikt. För lovplikt bör således krävas någon form av fysisk anlägg- ningsåtgärd.

Olika idrotter har också annat efterled än -plats, exempelvis -plan, -bana och -rink. Termen idrottsanläggning tydliggör att även sådana omfattas av lovplikten. Dessutom tydliggör termen anlägg- ning att fråga är om större åtgärder.

122www.svenska.se, hämtad 2021-02-24.

579

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Åtgärder i form av glasskärmar, nät, mål, sargar och motsvarande som är en integrerad och nödvändig del av idrottsanläggningen som sådan, bör inte omfattas av en separat lovplikt. Det motsatta gäller för t.ex. arenor, sporthallar och andra byggnader för idrottsändamål och/eller byggnader i anslutning till idrottsanläggningar, exempelvis omklädningsrum, restauranger eller läktare med tak, liksom för parkeringsplatser och eventuella murar och plank i anslutning till en idrottsanläggning.

Avslutningsvis bör nämnas att nära gräns och i värdefulla områ- den föreslår vi en utökad lovplikt, bl.a. för idrottsanläggningar som är mindre än 1 500 kvadratmeter (se avsnitt 7.8 och 7.10).

Golfbanor och skjutbanor bör omfattas av lovplikten för idrottsanläggning.

Av nuvarande 6 kap. 1 § 1 PBF framgår att det krävs bygglov för att anordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra golfbanor och skjutbanor.

Bakgrunden till lovplikten framgår av avsnitt 4.5. Med anledning av vårt förslag om avgränsning i storlek vad gäller lovplikten för idrotts- anläggningar, ser vi inte något behov av att skjutbanor (exempelvis för bågskytte) eller golfbanor (i förhållande till minigolfbanor, disc- golfbanor etc.) regleras särskilt. Enligt vår bedömning bör golfbana och skjutbana i förekommande fall således omfattas av lovplikten för idrottsanläggning.

I praktiken innebär detta att flertalet golfbanor blir lovpliktiga eftersom de normalt är större än 1 500 kvadratmeter. Detsamma kan inte klart sägas om skjutbanor, vars storlekar varierar mer.

En golfbana omfattas dessutom regelmässigt av samrådsplikten enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Flertalet skjutbanor omfattas vidare av bestämmelserna i 9 kap. miljöbalken om miljöfarlig verksamhet och av en anmälningsplikt (jfr även 30 kap. 2 § MPF). Oacceptabel omgivningspåverkan i form av t.ex. buller kan också hanteras inom ramen för den miljörättsliga tillsynen (26 kap. MB).

I linje med vår utgångspunkt att föreslå ett enkelt, effektivt och ändamålsenligt regelverk, bedömer vi att det inte finns skäl att be- hålla en självständig lovplikt för golfbanor och skjutbanor. Vi ser inte något problem i att genom motivuttalande sammanföra dessa slag av anläggningar under termen idrottsanläggning, eftersom den senare

580

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

termen är en annan än den som gäller i dag, nämligen idrottsplats (nuvarande 6 kap. 1 § 1 PBF).123

Parkeringsplatser

Av nuvarande 6 kap. 1 § 8 PBF framgår att det krävs bygglov för att anordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra parkerings- platser utomhus. I 6 kap. 2 § första stycket 3 PBF anges att det dock inte krävs lov om det på fastigheten finns endast ett eller två en- bostadshus eller ett tvåbostadshus och parkeringsplatsen är avsedd uteslutande för fastighetens behov eller om parkeringsplatsen anläggs med stöd av väglagen eller på mark som i detaljplan har avsatts till gata eller väg.

Bakgrunden till lovplikten framgår av avsnitt 4.5. Även i propo- sitionen Genomförandet av MKB-direktivet i plan- och bygglagen124 har det lämnats förslag som vi måste förhålla oss till vad gäller ut- formningen av lovplikten, eftersom parkeringsanläggning under vissa förutsättningar kan omfattas av MKB-direktivet. Vissa parkerings- platser i anslutning till t.ex. bussdepåer och speditionsverksamhet kan också vara av en sådan omfattning att de utgör ett sådant industri- område som omfattas av MKB-direktivet.

Parkeringsplatser förekommer i anslutning till såväl bostäder som lokaler med verksamheter, exempelvis köpcentrum, kontor, skolor som i stadsmiljön som kantparkering i gatumiljön. Parkeringsplatser återfinns också i anslutning till många större anläggningar, exempel- vis vid skidbackar och djurparker. Parkeringsplatser kan också anläggas självständigt från andra lovpliktiga anläggningar, t.ex. som en pend- larparkering bredvid en motorvägspåfart.

Parkeringsplatser påverkar närmiljön för grannar med hänsyn främst till buller och bländande ljus. Storleken och antalet platser som sådan ger också en indirekt omfattning på antalet trafikrörelser på tillfartsvägar och därtill hörande miljöpåverkan. Deras omfattning, placering och utformning påverkar också stads- och landskapsbilden och den upplevda trevnaden och tryggheten på platsen.

Sammanfattningsvis bedömer vi att det finns skäl för att parkerings- platser ska omfattas av en lovplikt.

123Jfr prop. 1985:86/1 s. 684.

124Se prop. 2020/21:174.

581

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Vi har övervägt den alternativa termen parkeringsanläggning, som föreslås i detaljplanekravet i 4 kap. 2 § PBL.125 Parkeringsanläggning avser dock normalt betydligt större åtgärder än parkeringsplats, t.ex. parkeringar i anslutning till köpcentrum eller större s.k. infartsparker- ingar, ofta ägnade att medföra en inte obetydlig trafiktillströmning.126 Vi har därför valt att behålla den nuvarande termen parkeringsplats, som även i vardagligt språkbruk överensstämmer med de åtgärder som avses.

Dagens undantag från lovplikten för en- och tvåbostadshus (nu- varande 6 kap. 2 § första stycket 3 PBF) kan i normalfallet sägas om- fatta upp till fyra normalstora parkeringsplatser för fordon (två bil- platser per bostad vid ett parkeringstal om 2,0). Ett parkeringsmått som ofta används är 2,5 × 5 meter127, dvs. 12,5 kvadratmeter. Fyra motsvarande parkeringsplatser skulle därmed omfatta 50 kvadratmeter. Med parkeringsplats avses ytan för parkeringen som sådan, men inte t.ex. nödvändiga tillfartsvägar, körbanor mellan parkeringsplatser och liknande.

Härtill kommer dagens undantag från lovplikten för upplag och materialgårdar, som under vissa förutsättningar gäller högst två en- heter i form av fritidsbåt, husvagn eller husbil som placeras i omedel- bar närhet av ett en- eller tvåbostadshus (nuvarande 6 kap. 2 § första stycket 6 PBF). I vardagligt språkbruk saknas stöd för att betrakta sådan uppställning som upplag, varför dessa åtgärder normalt bör kunna hanteras enligt bestämmelserna om lovplikt för parkerings- platser. Lovplikten för upplag (se nedan) bör därmed aktualiseras endast när fråga är om bilkyrkogårdar, större vinterupplag av små- båtar och liknande.128 Den typen av egentliga upplag kan dessutom hanteras tillsynsmässigt, antingen med stöd av bestämmelserna i 8 kap. 15 § PBL om att en tomt ska hållas i vårdat skick och skötas så att risken för olycksfall begränsas och betydande olägenheter för om- givningen och för trafiken inte uppkommer eller – i förekommande fall – med stöd av bestämmelserna i 26 kap. miljöbalken.

Dagens undantag för parkeringsplatser för en- och tvåbostadshus, liksom för uppställning av enstaka fritidsbåtar, husvagnar och hus- bilar, har enligt vår bedömning sådan mindre omgivningspåverkan att

125Se prop. 2020/21:174.

126Se prop. 2004/05:59 s. 28, även Ds 2020:19 s. 103.

127www.bra.se/download/18.cba82f7130f475a2f1800013985/1371914728442/2004_sakrare_ parkeringsplatser.pdf, hämtad 2021-02-24, s. 22.

128Se prop. 1985/86:1 s. 685.

582

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

de även fortsättningsvis inte bör omfattas av lovplikt. Vi har vidare inte funnit skäl för att låta undantagen enbart avse en- och två- bostadshus, vilket korresponderar med att vi generellt bedömt att det inte är motiverat med en sådan särreglering.

Vi bedömer att 50 kvadratmeter är en relevant storlek för att avgränsa lovplikten för parkeringsplatser i ett område som omfattas av en detaljplan och 100 kvadratmeter utanför ett sådant område. Det korresponderar med vår utgångspunkt om en områdesdifferen- tierad lovplikt (se avsnitt 7.5.2).

Det korresponderar även med vårt förslag om att man utan krav på lov i vissa fall ska kunna inreda lokal för verksamhet i en byggnad i ett område som inte omfattas av en detaljplan och som ligger utan- för sammanhållen bebyggelse (se avsnitt 7.6.7) och det behov av par- keringsplatser som kan uppkomma i anslutning till sådan verksam- het. Kommunala s.k. parkeringsnormer brukar för livsmedelshandel kräva 2,5 bilplatser för 50 kvm bruttoarea verksamhet.129 Parker- ingsplatser för här aktuell verksamhet bör därmed i normalfallet inte i sig utlösa en lovplikt.

Den storleksmässiga avgränsningen bör gälla för samtliga parker- ingsplatsers sammanlagda area på fastigheten i fråga. Under utrednings- arbetet har framförts att det finns en risk att större parkeringsplatser kan anläggas utan krav på lov genom att placeras på två bredvid- liggande fastigheter. Vi bedömer dock dels att det krävs någon form av avgränsning av de parkeringsplatser som kan komma till stånd utan krav på lov, dels att det trots allt är den mest ändamålsenliga lösningen att knyta avgränsningen till just fastighet.

Avslutningsvis bör nämnas att vi inte föreslår någon utökad lov- plikt för parkeringsplatser nära gräns eller i värdefulla områden (se av- snitt 7.8 och 7.10).

Upplag, materialgårdar och fasta förvaringsanläggningar

Av nuvarande 6 kap. 1 § 2 PBF framgår att det krävs bygglov för att anordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra upplag och materialgårdar. Av nuvarande 6 kap. 2 § första stycket 1 PBF framgår

129Jfr t.ex. www.jonkoping.se/download/18.56ac98861555437aa26b1f9/1467895766294/ Parkeringstal_2016.pdf, hämtad 2021-02-24, och www.boverket.se/sv/samhallsplanering/ stadsutveckling/planerng-for-okad-och-saker-cykling/planeringsprocesser-och-planeringsunderlag/ reducering-av-parkeringstal/, hämtad 2021-02-24.

583

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

vidare att lovplikten inte gäller för vissa fasta cisterner, om det är fråga om en liten anläggning som är avsedd endast för en viss fastig- hets behov. Inte heller gäller lovplikt för upplag och materialgårdar som omfattas av undantag från krav på bygglov i vägplan enligt väg- lagen eller järnvägsplan enligt lagen om byggande av järnväg. Lov- plikten gäller vidare inte för upplag och materialgårdar om det är fråga om en anläggning av liten omfattning i form av en eller flera containrar i omedelbar närhet av en pågående verksamhet inom ett industriområde och anläggningen inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter. Slutligen gäller inte något krav på lov för ett upplag, om det under vissa förutsättningar är fråga om högst två enheter i form av fritidsbåt, husvagn eller husbil (nuvarande 6 kap. 2 § första stycket 1 och 4–6 PBF).

Bakgrunden till lovplikten framgår av avsnitt 4.5. Inledningsvis kan nämnas att större materialupplag (exempelvis en brädgård), varu- upplag (exempelvis containrar för en speditionsverksamhet), ett av- fallsupplag (exempelvis bygg- och rivningsavfall) eller vissa cisterner (exempelvis vid bensinstationer) kan vara av den art och storlek att de självständigt eller tillsammans med andra liknande anläggningar kan bilda ett sådant industriområde som omfattas av MKB-direktivet. Det handlar alltså om industriområden och företagsparker som oftast anläggs för att skapa förutsättningar för flera olika företag när det gäller t.ex. småindustri och lager- och speditionsverksamhet. Även i regeringens nya proposition Genomförandet av MKB-direktivet i plan- och bygglagen130 har förslag lämnats som vi måste förhålla oss till när det gäller utformningen av lovplikten.

Vad först gäller upplag avses enligt förarbetena sådant som lagras utomhus och sådant som är självständigt i förhållande till en annan verksamhet. Foder, gödning och annat i samband med jordbruk ut- gör således inte upplag och inte heller råvaror m.m. som läggs upp i anslutning till en industri. Som upplag räknas dock uppställning av ett stort antal bilar (jfr bilkyrkogård) och bensin- och bränsleförråd, liksom vinteruppställning av småbåtar och husvagnar. Även anlägg- ningar för deponering av avfall betraktas som upplag.131

Vi finner inte skäl att ifrågasätta den lovpliktsreglering som i dag gäller för upplag. Som ovan har nämnts bör dock till upplag normalt inte hänföras sådan uppställning av fordon m.m. som ligger närmare

130Se prop. 2020/21:174.

131Se prop. 1985/86:1 s. 684 ff.

584

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

till hands att hantera enligt bestämmelserna om lov för parkerings- plats. I sammanhanget bör också nämnas att mer varaktig uppställ- ning av t.ex. husvagn, villavagn och husbil – liksom i dag – kan falla in under definitionen av byggnad (1 kap. 4 § PBL) och därmed utlösa lovplikten som gäller för sådana.

Materialgård är en term som i princip inte används i vardagligt språkbruk. Av förarbetena kan dock utläsas att fråga är om en per- manent anordning som är avsedd att utnyttjas för inrättande av upp- lag. I lagrådsremissen till ÄPBL föreslogs att termen upplag skulle innefatta även materialgårdar. Lagrådet invände dock mot detta förslag och angav att det är olämpligt att genom ett motivuttalande sammanföra under ett begrepp vad som enligt gällande rätt är att anse som två olika slags anläggningar. Den fristående lovplikten för materialgårdar behölls därför.132 Vi har inte funnit skäl att göra någon annan bedömning, särskilt som termen materialgård också används i annan lagstiftning som rör den fysiska planeringen, t.ex. väglagen och lagen om byggande av järnväg.

Vi menar vidare att det i lovpliktshänseende egentligen inte finns starka skäl för att skilja på förvaring av fast eller flytande materia eller materia i gasform. Skillnaden är att materia som inte är i fast form behöver någon form av förvaringsanläggning för att härbärgera den. Det kan t.ex. vara en cistern för bränsle för en bensinstation eller för kväve till läkemedelsindustri. Det kan också vara finfördelad materia, exempelvis konstsnö i en betongdamm vid en skidbacke, en silo för spannmål eller djurfoder, en plansilo för sand eller en gödselstuka för gödsel.

Åtgärder som alltså inte självständigt fyller någon funktion (och som inte är en byggnad), utan är till för att förvara materia, kan vara lika omgivningspåverkande som ett mer traditionellt upplag/gård av materia i fast form. Vi bedömer således att lovplikten bör omfatta även dessa fasta förvaringsanläggningar. Liksom vad gäller övriga an- läggningar, föreslår vi inte några legaldefinitioner av dessa anlägg- ningar (se avsnitt 7.4).

Som fast förvaringsanläggning bör också räknas återvinningsstation, vilket korresponderar med att anläggningar för deponering avfall och liknande historiskt har betraktats som upplag (se avsnitt 4.5).133 Åter- vinningsstationer är i dag vanligt förekommande i stads- och land-

132Se prop. 1985/86:1 s. 684 ff.

133Se prop. 1985/86:1 s. 685.

585

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

skapsbilden. Vi bedömer att lokalisering, placering och utformning av återvinningsstationer är en åtgärd i närmiljön som spelar stor roll för närboende. Att de är placerade och lokaliserade så att de är lättill- gängliga i närområdet för de som är avsedda att nyttja dem är också en central åtgärd för att underlätta återvinning av material. Utform- ningen och anpassningen till platsen är också av vikt för stadsbilden och den upplevda tryggheten på platsen. Vi anser därför att lovpröv- ningen fyller en viktig funktion genom att väga olika intressen mot varandra.

Som en konsekvens av att vi föreslår en lovplikt för fast förvar- ingsanläggning, bör den självständiga lovplikten för vissa cisterner – och andra fasta anläggningar för kemiska produkter som är hälso- och miljöfarliga och för varor som kan medföra brand eller andra olyckshändelser – (nuvarande 6 kap. 1 § 4 PBF) slopas.

Lovplikten för upplag, materialgårdar och fasta förvaringsanlägg- ningar bör avgränsas på ett sätt som gör regleringen enkel, effektiv och ändamålsenlig. Precis som anges i förarbetena bör lovplikten t.ex. inte utlösas av en villaägares vedstapel eller måttliga förråd av byggnadsmaterial.134 En eller flera containrar är i vissa fall redan i dag också undantagna från lovplikt (nuvarande 6 kap. 2 § 5 PBF); en van- lig s.k. ISO-container är cirka 15 kvadratmeter och 2,9 meter hög.135

Mot bakgrund av det nu anförda – samt med beaktande av de tal och mått vi i övrigt – så långt det är lämpligt – grundar våra förslag om lovplikt på – föreslår vi en lovplikt för upplag, materialgårdar och fasta förvaringsanläggningar som är högre än 3,0 meter över mark- ytan eller som upptar en markyta som – tillsammans med andra så- dana anläggningar på en fastighet – är större än 15 kvadratmeter i ett område som omfattas av en detaljplan, eller 50 kvadratmeter utan- för ett sådant område.

Under utredningsarbetet har framförts att t.ex. ett upplags om- givningspåverkan kan vara väl så omfattande utanför detaljplanelagt område, i vart fall när fråga är om sammanhållen bebyggelse. Vår upp- delning bygger dock på vår utgångspunkt om fördelarna med en om- rådesdifferentierad lovplikt (se avsnitt 7.5.2). Dessutom bör nämnas att nära gräns och i värdefulla områden föreslår vi en utökad lovplikt, bl.a. för upplag, materialgårdar och fasta förvaringsanläggningar som annars inte omfattas av krav på lov (se avsnitt 7.8 och 7.10).

134Se prop. 1985:86:1 s. 684 ff.

135sv.wikipedia.org/wiki/ISO-container, hämtad 2021-01-26.

586

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Avslutningsvis bör nämnas att vi inte har funnit skäl att reglera lovplikten för åtgärder under mark, t.ex. nergrävda cisterner eller motsvarande, främst eftersom de i första hand bör hanteras genom miljöbalken, lagen om skydd mot olyckor lag och lagen om brand- farliga och explosiva varor.

Transformatorstationer

Av nuvarande 6 kap. 1 § 10 PBF framgår att det krävs bygglov för att anordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra transformator- stationer. Av nuvarande 6 kap. 2 § första stycket 4 PBF framgår att lovplikten inte gäller för transformatorstationer som omfattas av undantag från krav på bygglov i vägplan enligt väglagen eller järnvägs- plan enligt lagen om byggande av järnväg.

Bakgrunden till lovplikten framgår av avsnitt 4.5. Det har under utredningsarbetet inte framkommit skäl att ändra lovplikten. Visser- ligen synes transformatorstationer vara en av de anläggningar som lovprövas förhållandevis frekvent. Ofta är de heller inte större än de små byggnader om upp till 15,0 kvadratmeter för kollektivtrafiken eller på allmän plats som enligt vårt förslag inte kommer att omfattas av krav på lov (se avsnitt 7.6.1). Samtidigt innebär stationerna ofta en större investering; dessutom är det viktigt att de prövas mot bl.a. an- passningskravet (2 kap. 6 § första stycket 1 PBL). Enligt vår mening är det därför rimligt att de blir föremål för en förprövning oavsett storlek.

Tunnlar och bergrum

Av nuvarande 6 kap. 1 § 3 PBF framgår att det krävs bygglov för att anordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra tunnlar och bergrum som inte är avsedda för väg, järnväg, tunnelbana, spårväg eller gruvdrift.

Bakgrunden till lovplikten framgår av avsnitt 4.5. Det har under utredningsarbetet inte framkommit skäl att ändra lovplikten.

587

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Master, torn, skorstenar och vindkraftverk

Av nuvarande 6 kap. 1 § 6 PBF framgår att det krävs bygglov för att anordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra vindkraftverk som är högre än 20 meter över markytan, placeras på ett avstånd från gränsen som är mindre än kraftverkets höjd över marken, monteras fast på en byggnad eller har en vindturbin med en diameter som är större än tre meter. I 2 § 2 samma kapitel anges att det inte krävs bygg- lov om verket omfattas av tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken.

Bakgrunden till lovplikten framgår av avsnitt 4.5. Vi bedömer att lovplikten för vindkraftverk på byggnader kan begränsas till sådana som monteras fast på en värdefull byggnad så som en fasadändring (se avsnitt 7.10). Dessa åtgärder behöver således inte omfattas av en fristående lovplikt i nu aktuellt hänseende.136

I dag gäller lovplikten bl.a. för vindkraftverk som är högre än

20 meter över markytan. De mindre vindkraftverken (jfr gårdsverk), har en höjd på mellan 20 och 50 meter och kan försörja exempelvis ett lantbruk. Mot bakgrund av att vi föreslår en reglering av lovplik- ten för höga och smala anläggningarna i ett sammanhang, anser vi att det är lämpligt att lovplikten för alla dessa anläggningar inträder om anläggningen är högre än 20 meter över markytan. Lov bör dock – precis som delvis gäller i dag – inte krävas om ett vindkraftverk om- fattas av tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken (se vidare nedan).

Under utredningsarbetet har framkommit att det är verkets höjd över marken som ensamt bör avgränsa lovplikten. Vindturbinens diameter kan i och för sig ha betydelse för vilken omgivnings- påverkan ett verk genererar.137 Samtidigt innebär höjdavgränsningen av själva verket även en (proportionell) begränsning av rotorbladens längd. I förekommande fall kan dessutom oacceptabel påverkan i form av buller eller på t.ex. artskyddet, hanteras genom miljöbalkens bestämmelser.138 Härtill kommer att vi behåller anmälningsplikten för vindkraftverk som inte omfattas av krav på lov, för prövning av de tillämpliga tekniska egenskapskraven (se avsnitt 7.16). Vi föreslår därför att lovplikten utformas i enlighet härmed.

Av nuvarande 6 kap. 1 § 5 PBF framgår vidare att det krävs bygg- lov för att anordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra radio- eller telemaster eller torn. I 6 kap. 2 § 1 § PBF anges att lov inte

136Jfr prop. 1980/81:99 s. 8.

137Jfr prop. 1980/81:99 sid. 9 f.

138Jfr prop. 2008/09:146 s. 38.

588

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

krävs om det är fråga om en liten anläggning som är avsedd endast för en viss fastighets behov.

Bakgrunden till lovplikten framgår av avsnitt 4.5. Vi har valt att fokusera på höga och smala anläggningar eftersom de normalt kan påverka stads- och landskapsbilden just på grund av sin höjd och därmed synligheten på långa avstånd i miljön. Det är således mot denna bakgrund vi har bedömt att anläggningar med en viss höjd bör omfattas av lovplikt. Därutöver kan de i förekommande fall även påverka naturmiljön, exempelvis fågellivet, negativt.

Vi anser att det är en inkonsekvens i regelverket, med hänsyn till påverkan på stads- och landskapsbilden och eventuella olägenheter för omgivningen, att en mast bestyckad med en väderstation inte om- fattas av krav på lov, men om den i stället bär en antenn för radio eller telekommunikation krävs lov. Mot den bakgrunden föreslår vi att alla master över en viss höjd, oavsett teknisk bestyckning, bör vara bygglovspliktiga. Detta innebär t.ex. att master över en viss höjd försedda med ljusanordningar, exempelvis i anslutning till en idrotts- anläggning, en parkeringsplats eller vid ett upplag, ska omfattas av lovplikt.

Även högre skorstenar kan till sin utformning och omfattning vara mycket lika ett ventilationstorn eller en mast av monopoletyp. I stads- och landskapsbilden har de motsvarande synlighet och påverkan som dessa torn och master. Vi bedömer därför att även höga skorstenar bör omfattas av motsvarande lovplikt.

För att lovplikten ska utlösas, bör anläggningen som sagt vara av en viss höjd. Vi har här funnit skäl att använda samma höjdbegräns- ning som gäller för vindkraftverk, dvs. att krav på lov endast ska gälla för anläggningar som är högre än 20 meter över markytan eller är placerade på ett avstånd från gränsen som är mindre än anläggningens höjd över marken. Härigenom kommer traditionella flaggstänger av- sedda för flaggor utan reklam eller propaganda normalt inte att om- fattas av lovplikt (jfr dock även 6 § lagen om särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning).139 Detta är enligt vår mening ändamålsenligt eftersom dessa är sedvanliga inslag i stads- och land- skapsbilden som normalt inte kan anses påverka omgivningen så nega- tivt att de måste förprövas. En sådan höjdbegränsning korresponde- rar också med bestämmelser i luftfartsförordningen (6 kap. 25 §) om s.k. flyghinderanmälan (se avsnitt 3.3.7).

139Jfr https://riksarkivet.se/flaggans-storlek, hämtad 2021-02-02.

589

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Avslutningsvis bör nämnas att i värdefulla områden föreslår vi en utökad lovplikt, bl.a. för sådana vindkraftverk, master, torn och skor- stenar som annars inte omfattas av krav på lov (se avsnitt 7.10).

Begravningsplatser

Av nuvarande 6 kap. 1 § PBF framgår att det krävs bygglov för att an- ordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra begravningsplatser.

Bakgrunden till lovplikten framgår av avsnitt 4.5. Vi har övervägt behovet av lovplikt för begravningsplatser utifrån vår allmänna ut- gångspunkt att så långt som möjligt undvika dubbelprövning (se av- snitt 7.2.3). I begravningslagen finns bestämmelser om utformning och vård av begravningsplatser och i kulturmiljölagen finns bestäm- melser om bl.a. fornminnen och kyrkliga byggnadsminnen (se av- snitt 3.3.5). Det kan även nämnas att krematorier är tillståndspliktiga enligt 32 kap. 1 § miljöprövningsförordningen.

I vårt utredningsarbete har vi funnit att när lovplikten för begrav- ningsplatser infördes, kom lokaliseringsprövningen av nya begravnings- platser att endast regleras i det plan- och byggrättsliga regelverket.140 Med hänsyn till att endast lovpliktiga anläggningar omfattas av detalj- planekravet (4 kap. 2 § PBL) har vi funnit att kravet på bygglov för begravningsplatser bör kvarstå, i första hand för att möjliggöra en lokaliseringsprövning av dessa.

Författningsförslag

Bestämmelsen finns i 9 kap. 13 § PBL.

140Se prop. 1987/88:104 s. 63 f.

590

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

7.7.9Undantag från lovplikt för vissa andra anläggningar

Förslag: Det ska dock inte krävas bygglov om

1.en parkeringsplats anläggs med stöd av väglagen eller på mark som i en detaljplan har avsatts till gata eller väg, eller

2.ett upplag, en materialgård eller en transformatorstation om- fattas av undantag från krav på bygglov i vägplan enligt väglagen eller järnvägsplan enligt lagen om byggande av järnväg.

Det ska heller inte krävas bygglov för parkeringsplats, upplag, materialgård eller fast förvaringsanläggning utanför detaljplanelagt område om anläggningen behövs för jordbruket, skogsbruket, fisket eller renskötseln.

Inte heller ska det krävas bygglov för upplag, materialgård, fast förvaringsanläggning, transformatorstation, tunnel, bergrum, mast, torn, skorsten eller vindkraftverk om anläggningen omfattas av tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken.

Ingen lovplikt för vissa anläggningar som omfattas av vägplan m.m.

Vi föreslår att det inte ska krävas bygglov om ett upplag, en material- gård eller en transformatorstation omfattas av undantag från krav på bygglov i en vägplan enligt väglagen eller i en järnvägsplan enligt lagen om byggande av järnväg. Det bör inte heller krävas bygglov för en parkeringsplats som anläggs med stöd av väglagen eller på mark som i en detaljplan har avsatts till gata eller väg.

Förslaget korresponderar med de undantag som regleras i nuva- rande 6 kap. 2 § första stycket 3 och 4 PBF.

Ingen lovplikt för vissa anläggningar som behövs för jordbruket, skogsbruket, fisket eller renskötseln

Vi föreslår att parkeringsplats, upplag, materialgård och fast förvar- ingsanläggning i ett område som inte omfattas av en detaljplan inte ska omfattas av krav på lov om anläggningen behövs för jordbruket, skogsbruket, fisket eller renskötseln. Detta korresponderar med vårt förslag om att ekonomibyggnader som huvudregel inte omfattas av krav på lov i ett område som inte omfattas av en detaljplan (se av-

591

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

snitt 7.6.1) och – såvitt gäller särskilt upplag – även med de tidigare förarbetsuttalandena.141

Ingen lovplikt för vissa anläggningar som omfattas av tillstånd enligt miljöbalken

Av nuvarande 6 kap. 2 § första stycket 2 PBF framgår att vindkraft- verk under vissa förutsättningar inte omfattas av krav på bygglov om verket omfattas av tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken.

En ny lovpliktsreglering ska vara enkel, effektiv och ändamålsenlig. Mot bakgrund härav samt med anledning av vad som framkommit under utredningsarbetet, bedömer vi att varken upplag, materialgård, fast förvaringsanläggning, transformatorstation, tunnel, bergrum, mast, torn, skorsten eller vindkraftverk bör omfattas av krav på bygglov, om anläggningen omfattas av tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken.

Våra förslag innebär en minskad lovplikt eftersom undantaget blir tillämpligt på samtliga uppräknade anläggningar som enligt nu- varande reglering omfattas av krav på bygglov – och alltså inte bara som i dag på vindkraftverk.

Vi har övervägt att låta undantaget träffa även anläggningar som är anmälningspliktiga enligt miljöbalken. Vi har dock inte funnit skäl för en sådan utvidgning av undantaget, bl.a. då miljöbalkens krav på planenlighet inte gäller anmälningspliktiga åtgärder (2 kap. 6 § MB).

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 9 kap. 14 § PBL.

141Se prop. 1985/86:1 s. 685.

592

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

7.8Krav på lov nära gräns

7.8.1En utökad lovplikt bör gälla nära gräns

Förslag: Det ska närmare gränsen än 4,5 meter eller inom område närmare än 30,0 meter från järnvägsspårs mitt krävas bygglov för

1.nybyggnad eller tillbyggnad av en byggnad,

2.viss annan ändring av en byggnad än tillbyggnad,

3.att uppföra, flytta eller utöka murar och plank som är högre än 1,2 meter över marken,

4.att uppföra, flytta eller utöka altaner och pooler, och

5.att anordna, uppföra, utöka flytta eller väsentligt ändra en idrottsanläggning, ett upplag, en materialgård eller en fast förvar- ingsanläggning.

En utökad lovplikt nära gräns

Redan i dag är det ett antal av undantagen från krav på lov som förut- sätter att åtgärden i fråga inte ska vidtas för nära en grannes tomt, t.ex. vid uppförande av en friggebod eller tillbyggnad av ett en- och tvåbostadshus (jfr nuvarande 9 kap. 4 § första stycket, 4 a § första stycket, 4 b § första stycket, 4 f § första stycket, 5 a § första stycket, 6 § första stycket PBL och 6 kap. 2 § PBF). För komplementbostadshus och vissa komplementbyggnader gäller motsvarande även när åtgärden avses vidtas i anslutning till en järnväg (nuvarande 9 kap. 4 a § PBL).

I vårt utredningsarbete har framkommit att lovplikten generellt bör vara mer omfattande än vad som normalt gäller om en åtgärd ska utföras nära en gräns. Visserligen har framförts synpunkter i motsatt riktning, främst med motiveringen att det är rimligt för boende i tätt- bebyggda områden att förvänta sig att mark i tomtgräns kommer att bebyggas. Det som dock ändå talar för en lovplikt för åtgärder nära gräns är framför allt att vissa åtgärders omgivningspåverkan generellt blir mer påtaglig ju närmare gränsen den vidtas och därmed ökar också risken att grannens motstående intressen träds för när. Eftersom det i dessa situationer i huvudsak är enskilda intressen som ska avvägas mot varandra, kan lovplikten i område nära gräns sägas få en viss karaktär av ”tvistlösning” mellan enskilda. Förprövningen från det allmännas sida säkerställer således att en korrekt avvägning av de enskilda mot-

593

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

stående intressena sker innan åtgärden har vidtagits och möjliggör också ”medling” eller motsvarande från byggnadsnämndens sida mel- lan grannarna. Härtill kommer att i viss utsträckning kan även vissa allmänna intressen naturligtvis tala för en förprövning i område nära gräns, t.ex. vad gäller vissa trafik-, olycks- och brandfrågor.

Vi anser således att det finns skäl för en utökad lovplikt nära gräns. Det handlar i första hand om åtgärder som vidtas närmare gränsen än 4,5 meter, men även för åtgärder som vidtas inom område närmare än 30,0 meter från ett järnvägsspårs mitt. Vårt förslag ligger i linje med vår utgångspunkt om fördelarna med en områdesdifferen- tierad lovplikt (se avsnitt 7.5.2).

Den utökade lovplikten nära gräns bör inte enbart gälla i område som omfattas av en detaljplan, utan även utanför sådant område. Härigenom kommer ett antal åtgärder som typiskt sett kan generera omfattande omgivningspåverkan även i ett område som inte omfat- tas av en detaljplan – inte minst inom sammanhållen bebyggelse – att bli föremål för en förprövning.

De åtgärder som enligt vårt förslag ska omfattas av den utökade lovplikten är sådana som annars inte omfattas av krav på lov, men där

vihar gjort bedömningen att de typiskt sett kan orsaka en sådan om- givningspåverkan nära gräns som bör bli föremål för en förprövning från det allmännas sida. Vad gäller uppförande, flytt eller utökning av mur eller plank bör den utökade lovplikten med anledning av det nu nämnda begränsas till sådana som är högre än 1,2 meter över marken.

4,5 meter från gräns

Det avstånd som i dag gäller som begränsning av vissa lovundantag – och som således definierar vad som är nära gräns – är 4,5 meter. Av- ståndet grundar sig på det gamla brandskyddsavståndet mellan bygg- nader om nio meter.142 I dag gör sig inte samma skäl gällande vad gäller avstånd mellan byggnader, särskilt inte när det handlar om kom- plementbyggnader och motsvarande. I stället säkerställer avståndet numera att en förprövning sker av de åtgärder som generellt genere- rar mest påverkan på omgivande enskilda intressen.

Vi har övervägt om avståndet bör vara ett annat och i så fall vilket. Under utredningsarbetet har endast någon synpunkt framförts i

142Se Boverkets rapport Kommunens möjlighet att lämna medgivande till bygglovsbefriade åtgärder (Rapport 2015:33) s. 23.

594

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

denna del. Synpunkten har handlat om att avståndet till gräns skulle kunna variera beroende på typ av åtgärd och typ av område – t.ex. radhusbebyggelse. Enligt vår mening väger dock skälen för en enkel, lättillämpad och förutsebar reglering tyngre. Boverket har också tidi- gare uttryckt att avståndsbegränsningen om 4,5 meter är väl förank- rad och accepterad i det svenska rättsmedvetandet och att den bör gälla även fortsättningsvis.143 Vi har sammanfattningsvis inte funnit skäl att ändra det i dag gällande avståndet om 4,5 meter.

Vad gäller termen gräns kan i och för sig konstateras att innebör- den ibland kan vara otydlig, t.ex. mot gata, väg, park och järnväg.144 Detta har även påtalats under utredningsarbetet. Termen ger dock uttryck för att med gräns avses inte bara fastighetsgräns eller tomt- gräns mot annan bebyggd tomt, utan även annan gräns.145 Vi har inte funnit skäl att ifrågasätta denna term i nu aktuellt hänseende.146

Författningsförslag

Bestämmelsen finns i 9 kap. 15 § PBL.

7.8.2Undantag från krav på lov nära gräns

Förslag: Det ska inte krävas bygglov nära gräns om

1.åtgärden avser en ekonomibyggnad i ett område som inte omfattas av en detaljplan,

2.anläggningen omfattas av undantag från krav på bygglov en- ligt 12 § andra stycket eller 14 § första stycket 2 och andra och tredje styckena, eller

3.de grannar som berörs av åtgärden skriftligen har medgett åtgärden och åtgärden

a) inte strider mot en detaljplan eller områdesbestämmelser, eller

b) är en sådan åtgärd som avses i 10 kap. 2 § andra stycket.

143Boverkets rapport Kommunens möjlighet att lämna medgivande till bygglovsbefriade åtgärder (Rapport 2015:33) s. 7.

144Se t.ex. prop. 2013/14 :127 s. 23.

145Se t.ex. prop. 1985/86 :1 s. 256 och prop. 2006/07:122 s. 45 samt MÖD 2013:18.

146Se även Boverkets rapport Kommunens möjlighet att lämna medgivande till bygglovsbefriade åtgärder (Rapport 2015:33) s. 24 f.

595

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Undantag för ekonomibyggnad

Kravet på bygglov i ett område nära gräns bör, precis som i dag, inte gälla om åtgärden avser en ekonomibyggnad i ett område som inte omfattas av en detaljplan. Detta korresponderar med de övriga undan- tagsbestämmelser som vi föreslår bör gälla för ekonomibyggnader (se främst avsnitt 7.6.1). Eventuell oacceptabel omgivningspåverkan får så- ledes i stället hanteras inom ramen för byggnadsnämndens tillsyn.

Undantag för vissa murar, plank, upplag, materialgårdar, fasta förvaringsanläggningar och transformatorstationer m.m.

Den utökade lovplikten nära gräns bör inte gälla murar, plank, upp- lag, materialgårdar, fasta förvaringsanläggningar eller transformator- stationer som omfattas av undantag från krav på bygglov i en vägplan enligt väglagen (jfr bl.a. 14 b § och 16 a §) eller i en järnvägsplan enligt lagen om byggande av järnväg (jfr bl.a. 2 kap. 2 och 9 §§). Detta korre- sponderar med vad som i dag gäller enligt 6 kap. 2 § första stycket 4 PBF.

Vidare bör inte krävas bygglov för vissa parkeringsplatser i ett område som inte omfattas av en detaljplan, om anläggningen behövs för jordbruket, skogsbruket, fisket eller renskötseln. Detsamma bör gälla vissa upplag, materialgårdar eller fasta förvaringsanläggningar utanför detaljplanelagt område. Detta korresponderar med de övriga undantagsbestämmelser som vi föreslår bör gälla för ekonomibygg- nader och de näringar som dessa berör (se avsnitt 7.6.1).

Inte heller ska krav på lov nära gräns gälla för angivna anläggningar

–bl.a. upplag, transformatorstationer och vindkraftverk – som om- fattas av tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken (se avsnitt 7.7.9).

Undantag för åtgärder som omfattas av grannemedgivande

Enligt dagens reglering av lovplikt för vissa åtgärder som avses vidtas närmare gränsen än 4,5 meter, gäller att åtgärden ändå får vidtas utan lov om de grannar som berörs medger det, s.k. grannemedgivande. Detsamma gäller vissa åtgärder som vidtas närmare järnvägsspårets mitt än 30,0 meter om järnvägens infrastrukturförvaltare medger det (se nuvarande 9 kap. 4, 4 a, 4 b, 4 f, 5 a och 6 §§ PBL samt 6 kap. 2 § PBF).

596

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Grannemedgivandet är närmast ett unikum i svensk offentlig rätt, i det att lagstiftaren låter en enskild förfoga över en offentligrättslig tillståndsplikt. Att låta enskilda – normalt dessutom med motstående enskilda intressen – förfoga över tillståndsplikten kan i och för sig vara adekvat i situationer där åtgärder som i första hand rör enskilda intressen är föremål för prövning, t.ex. frågor om insyn eller utsikts- begränsningar. Samtidigt är det relevant att ifrågasätta om dessa åt- gärder över huvud taget ska vara lovpliktiga, då förprövningen här snarast får karaktären av en slags tvistlösning grannar emellan i något som liknar dispositiva tvistemål, som kanske snarare borde hanteras i civilrättslig och inte offentligrättslig ordning.147

Som ovan har nämnts kan många åtgärder dessutom även röra all- männa intressen i mer eller mindre stor omfattning; över huvud taget kan ett enskilt och ett allmänt intresse ofta vara två sidor av samma mynt. I dessa situationer kan det ifrågasättas om det är rimligt att en- skilda förfogar över om åtgärden blir föremål för offentligrättslig för- prövning eller inte.

Härtill kommer att grannemedgivandet aktualiserar flera frågor av rättslig natur; t.ex. har Boverket ifrågasatt vilken rättslig status ett medgivande har och om – och i så fall under vilka förutsättningar – ett medgivande kan återkallas eller ändras.148 Grannemedgivandet ger dessutom upphov till bevisfrågor i den praktiska tillämpningen, t.ex. om och i så fall vad som egentligen har medgetts.

I vårt utredningsarbete har också framkommit indikationer på att grannemedgivanden inte alltid vilar på helt frivillig grund, utan att det kan förekomma påtryckningar – både ekonomiska och andra – för att få till stånd medgivanden. Detta gäller inte minst i situationer där fråga är om planstridiga åtgärder och där grannen i princip får en vetorätt i den meningen att ett uteblivet medgivande leder till en prövning, i vilken den planstridiga åtgärden inte kan beviljas lov (10 kap. 2 § PBL).

Samtidigt har det i vårt utredningsarbete framförts nästintill sam- stämmigt att grannemedgivandet som institut bör behållas i den plan- och byggrättsliga regleringen. Detta har motiverats i första hand med att det allmänna inte bör förpröva åtgärder där de berörda är överens. Det ligger också helt i linje med att i högre grad ge fastighetsägarna

147Jfr prop. 2009/10:215 s. 162 f.

148Se Boverkets rapport Lovbefriade åtgärder, utvändiga ändringar och anmälan – analys och förslag (Rapport 2018:17) s. 13, även Boverkets rapport Kommunens möjlighet att lämna med- givande till bygglovsbefriade åtgärder (Rapport 2015:33) s. 35 f.

597

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

själva – utan inblandning av det allmänna – möjligheten att påverka hur de egna fastigheterna ska utvecklas. Härtill kommer att granne- medgivandet innebär en väsentlig avlastning av såväl byggnadsnämn- derna som överinstanserna, i huvudsak gällande tvister som ändå har mer civilrättsliga än offentligrättsliga inslag.

Den lovplikt som en enskild tillåts förfoga över genom granne- medgivandet, bör dessutom i huvudsak avse åtgärder där enskilda – och inte allmänna – intressen gör sig gällande. Med anledning härav och för att bidra till säkerställandet av eventuella allmänna intressen, föreslår vi också att åtgärden i fråga inte får strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser för att inte omfattas av krav på lov. Detta gäller dock inte de åtgärder som vi föreslår bör vara undantagna från kravet på planenlighet. Härigenom undviks också den ovan beskrivna situationen där grannen i praktiken får en slags vetorätt.

I sammanhanget är det viktigt att åter igen betona att lovplikten i sig som huvudregel inte bör styra vilka materiella krav som gäller för en åtgärd. Motsvarande gäller grannemedgivandet, dvs. den om- ständigheten att en granne har lämnat ett medgivande, bör i sig så lite som möjligt påverka vilka materiella krav som gäller för åtgärden. Däremot kan förstås ett medgivande påverka bedömningen t.ex. av om omgivningskravet är uppfyllt eller inte (2 kap. 9 § PBL).

Vad gäller osäkerheten kring grannemedgivandets rättsliga status, konstaterar vi att man måste göra en åtskillnad mellan medgivandet i civilrättslig och offentligrättslig mening. Att medgivandet – så som någon form av överenskommelse parter emellan – kan bli föremål för en civilrättslig prövning, är således inte i sig något som påverkar den offentligrättsliga statusen av grannemedgivandet.

Enligt vår mening torde det vidare numera vara så att det i offentlig- rättslig bemärkelse i och för sig kan vara möjligt att återkalla eller ändra ett grannemedgivande så länge ett lagakraftvunnet – och därmed rättskraftigt – lovbeslut inte har fattats (en annan sak är att dispo- sitioner rörande medgivandet kan vara begränsade i processrättslig mening, i vart fall efter att domstolsinstans avgjort målet).149 I linje härmed ligger också att en senare fastighetsägare anses bunden av ett grannemedgivande från en tidigare fastighetsägare.150

149Jfr NJA 2014 s. 445 (som i och för sig gällde s.k. granneyttrande).

150Se t.ex. MÖD:s dom den 4 juni 2018 i mål nr P 8142-17.

598

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Åtgärder som ska omfattas av grannemedgivandet

Vi föreslår att de åtgärder som ska undantas från lovplikt är de som räknas upp i vårt förslag till bestämmelse. De korresponderar i huvudsak med de synpunkter som har framförts i denna del under utredningsarbetet. I första hand handlar det alltså om åtgärder nära gräns som är förenliga med en detaljplan eller områdesbestämmelser eller åtgärder som inte omfattas av bestämmelser i en detaljplan eller områdesbestämmelser. I andra hand avses sådana åtgärder som får strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Det kan t.ex. röra sig om nybyggnad av komplementbyggnad som bl.a. inte får en större byggnadsarea än 30,0 kvadratmeter i ett område som omfattas av en detaljplan respektive 50,0 kvadratmeter i ett område som inte omfattas av en detaljplan. Det kan vidare handla om t.ex. tillbygg- nader med en brutto- eller öppenarea om upp till 30,0 kvadratmeter och om murar och plank som är högre än 1,2 meter över marken.

Det handlar dessutom om altaner och pooler samt om upplag, utan särskilda storleksbegränsningar, vilket det under utrednings- arbetet har framförts kritik mot från vissa håll. Vi menar dock att denna typ av åtgärder normalt rör grannens motstående intressen i sådan omfattning att grannen bör få disponera över om åtgärden ska lovprövas eller inte.

Enligt vår bedömning kommer alltså grannemedgivandet att aktualiseras i fråga om åtgärder där typiskt sett i första hand enskilda intressen står mot varandra. Boverket har i och för sig tidigare – med hänvisning till eventuella konsekvenser för bebyggelsemiljön – ifråga- satt om komplementbyggnader med en så stor area som 30,0 kvadrat- meter verkligen ska omfattas av grannemedgivandet.151 Vi anser dock att nu aktuella åtgärder – med de storleksbegränsningar vi föreslår för lovplikten – normalt sett inte kommer att få en sådan påverkan på allmänna intressen som t.ex. kulturmiljön, att en förprövning är generellt motiverad.

Grannemedgivandet bör enligt vår mening vidare gälla såväl i ett område som omfattas av en detaljplan som utanför ett sådant om- råde. Visserligen kan det ifrågasättas att berörd granne tillåts dispo- nera över lovplikten även i ett område som inte omfattas av en detalj- plan, eftersom det då inte i en plan har gjorts någon avvägning av

151Se Boverkets rapport Lovbefriade åtgärder, utvändiga ändringar och anmälan (Rapport 2018:17) s. 22.

599

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

relevanta enskilda och allmänna intressen. Som vi har angett ovan, är dock vår utgångspunkt i denna del att de intressen som normalt gör sig gällande i anslutning till gräns – oavsett om fråga är om ett om- råde som omfattas av en detaljplan eller inte – är de berördas enskilda intressen och inte allmänna intressen. Mot bakgrund härav samt då oacceptabel påverkan på allmänna intressen – om sådan skulle upp- komma – kan hanteras i efterhand genom tillsyn, gör vi sammantaget bedömningen att berörda grannar bör tillåtas förfoga över lovplikten även i ett område som inte omfattas av en detaljplan.

Grannemedgivandet bör vara skriftligt

Vi föreslår att ett skriftlighetskrav införs för grannemedgivandet. Framför allt torde ett sådant krav bidra till något färre bevisfrågor i den praktiska tillämpningen. Det handlar kanske inte så mycket om huruvida medgivande över huvud taget har lämnats eller inte, utan mer om vilka åtgärder som berörd granne egentligen medgett och inte. Ett skriftlighetskrav korresponderar med vad Boverket tidigare har föreslagit, låt vara att verkets förslag avsåg ett medgivande som skulle ges in i ett anmälningsärende.152 Medgivandet kan ske t.ex. genom undertecknande av en situationsplan, där den aktuella åtgärden har ritats in, dvs. på så sätt som ofta sker redan i dag.

Vi har övervägt om grannemedgivanden bör skrivas in i fastighets- registret, men stannat vid att inte föreslå det.

Med termen granne avses inte endast de som har ett ägarintresse, utan även andra som har ett av rättsordningen accepterat intresse av- seende markanvändningen.153 Det har i vårt utredningsarbete inte framkommit att bedömningen av vilka som tillhör den krets som är berörda och som således ska lämna ett medgivande vållar särskilt stora bekymmer i praktiken. Även om överrättspraxis är förhållandevis begränsad, kan i alla fall konstateras att kretsen inte nödvändigtvis bara behöver bestå av rågrannarna.

Däremot uppkommer i praktiken en del frågor om vem som är behörig att lämna medgivandet. I huvudsak synes det handla om frågor kring firmateckningsrätt i bl.a. bostadsrättsföreningar eller samfällig- hetsföreningar, innebärande att byggnadsnämnden i slutänden måste

152Se Boverkets rapport Lovbefriade åtgärder, utvändiga ändringar och anmälan – analys och förslag (Rapport 2018:17) s. 23.

153Se t.ex. MÖD 2013:18 och MÖD:s dom den 18 september 2020 i mål nr P 12684-19.

600

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

genomföra en kontroll gentemot t.ex. stadgar, protokoll eller fastig- hetsregistret.

Med våra förslag om slopad anmälningsplikt för de s.k. attefalls- åtgärderna (se avsnitt 7.16), kommer frågan om grannemedgivande inte längre att bli föremål för prövning inför beslut om startbesked, utan endast i byggnadsnämndens tillsynsärenden. Visserligen ankom- mer det på byggnadsnämnden att i ett tillsynsärende visa att det finns förutsättningar för ett ingripande.154 Från vissa håll har dessutom under utredningsarbetet framförts att det möjligen är tveksamt om byggnadsnämnden kan förelägga adressaten (den förklarande) att ge in ett grannemedgivande.155 Som vi ser det måste nämnden dock kunna bereda den enskilde tillfälle att ge in ett grannemedgivande som styrker både grannemedgivandet som sådant och att medgivan- det lämnats av behörig (jfr 11 kap. 8 § första stycket 2 PBL och 23 § FL). Om så inte sker finns det som vi ser det inte något som hindrar nämnden från att utgå från att grannemedgivande saknas på sätt som krävs för att åtgärden inte ska vara lovpliktig. Mot bakgrund av det nu nämnda anser vi inte – trots att grannemedgivandet enligt vårt förslag kommer att aktualiseras avseende väsentligt fler åtgärder – att dessa utmaningar framöver kommer att vara av sådan omfattning att det finns skäl för en särskild reglering.

Författningsförslag

Bestämmelsen finns i 9 kap. 16 § PBL.

7.8.3Grannemedgivande vid allmän plats eller järnväg

Förslag: Grannemedgivande får vid en åtgärd intill en

1.allmän plats lämnas av huvudmannen för den allmänna plat- sen, eller

2.järnväg lämnas av järnvägens infrastrukturförvaltare.

154Se t.ex. MÖD 2015:34.

155Jfr t.ex. MÖD 2015:29 samt MÖD:s dom den 20 juli 2015 i mål nr P 1666-15 och den

1december 2015 i mål nr P 5374-15.

601

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Grannemedgivande vid kommunalt huvudmannaskap

Som har angetts ovan, lämnas grannemedgivande normalt av den granne som är berörd. Vad gäller åtgärder nära gräns mot allmän platsmark, t.ex. gata, torg eller park, har dock i praxis uttalats att kommunen i egenskap av huvudman för den allmänna platsen inte kan lämna ett medgivande, eftersom kommunen inte har ansetts kunna representera de som har ett berättigat intresse av att använda sådana områden. Detsamma gäller annan huvudman än kommunen, om huvudmannaskapet enligt gällande detaljplan är enskilt (4 kap. 7 § PBL). I vårt utredningsarbete har närmast samstämmigt uttalats att denna praxis vållar flera tillämpningssvårigheter samt att kom- munen bör få lämna grannemedgivande för åtgärd intill allmän plats.

Frågan har tidigare behandlats utförligt i Boverkets rapport från 2015 Kommunens möjlighet att lämna medgivande till bygglovsbefriade åtgärder.156 Boverket menar att det är rimligt att kommunen ska få lämna medgivande, eftersom kommunen som huvudman är ansvarig för den allmänna platsen och för att den används på det sätt detalj- planen anger.157 Boverket anser att en närmare placering än 4,5 meter mot väg, gata eller torg alltid ska omfattas av krav på bygglov, både i ett område som omfattas av en detaljplan och utanför ett sådant om- råde och oavsett vem som äger dessa allmänna platser. Medgivande ska enligt Boverket dock få lämnas av kommunen vid placering mot park och natur.158

Vi föreslår att grannemedgivande vid åtgärd intill en allmän plats ska få lämnas av huvudmannen för den allmänna platsen. Med allmän plats avses en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov (1 kap. 4 § PBL).

Huvudman för en allmän plats är som huvudregel kommunen (4 kap. 7 § PBL). Boverket menar i sin rapport att det blir paradoxalt för den enskilde om kommunen först lämnar ett medgivande för en åtgärd och sedan inte beviljar lov. Kommunens medgivande bör där-

156Boverkets rapport Kommunens möjlighet att lämna medgivande till bygglovsbefriade åtgärder (Rapport 2015:33).

157Boverkets rapport Kommunens möjlighet att lämna medgivande till bygglovsbefriade åtgärder (Rapport 2015:33) s. 27.

158Boverkets rapport Kommunens möjlighet att lämna medgivande till bygglovsbefriade åtgärder (Rapport 2015:33) s. 14.

602

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

för innefatta en bedömning av om PBL:s aktuella krav är uppfyllda, vilket i sin tur medför att fråga blir om myndighetsutövning.159

Som vi ser det grundar sig dock kommunens möjlighet att lämna ett grannemedgivande i stället på kommunens ansvar för ordnande och underhållande av allmänna platser (se 6 kap., särskilt 18 och 21 §§ PBL). Prövningen av om ett grannemedgivande ska lämnas eller inte bör således inte innefatta någon bedömning av om åtgärden upp- fyller kraven för att bevilja lov, utan i stället av om åtgärden kan komma att hindra kommunen att uppfylla sitt ansvar som huvud- man. Härmed undviks olycklig och i förekommande fall t.o.m. rätts- stridig sammanblandning av kommunens dubbla roller som dels huvudman för allmän plats, dels lovprövande (myndighetsutövande) kommunal förvaltningsmyndighet.160 Dessutom undviks situationer som kan komma i konflikt med de kommunalrättsliga bestämmelserna om att en nämnd inte får bestämma om rättigheter eller skyldigheter för kommunen i ärenden där nämnden företräder kommunen som part och inte heller utöva tillsyn över sådan verksamhet som nämn- den själv bedriver (6 kap. 7 § KL).

Prövningen av om ett grannemedgivande ska lämnas eller inte kan t.ex. handla om åtgärder nära gräns som kan upplevas som en in- skränkning av allmänhetens möjlighet att nyttja den allmänna plat- sen, vilket påverkar kommunens ansvar för att platsen ska kunna användas för dess avsedda ändamål. Detsamma gäller åtgärder som kan påverka kommunens ansvar för t.ex. vatten- och avloppsledningar och fjärrvärmeledningar. Det kan också handla om åtgärder som hindrar kommunen från att svara för underhållet av den allmänna plat- sen, t.ex. vad gäller renhållning, snöröjning, naturvård samt efterhål- lande av vegetation, bl.a. gräs- och häckklippning.

Vi instämmer vidare i vad Boverket anför i sin rapport om att avståndsbegränsningen om 4,5 meter är väl förankrad och accepterad i det svenska rättsmedvetandet och att det inte bör införas någon särskild generell avståndsregel för allmän plats.161

159Boverkets rapport Kommunens möjlighet att lämna medgivande till bygglovsbefriade åtgärder (Rapport 2015:33) s. 15 ff. och 36 ff.

160Jfr Malmö tingsrätts dom den 17 september 2020 i mål nr T 3880-18.

161Se Boverkets rapport Kommunens möjlighet att lämna medgivande till bygglovsbefriade åtgärder (Rapport 2015:33) s. 7.

603

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Vad gäller frågan om vilket kommunalt organ som får lämna med- givandet, får det avgöras i enlighet med tillämpliga bestämmelser om delegation i kommunallagen.162

Grannemedgivande vid enskilt huvudmannaskap

Som ovan har nämnts är huvudregeln att kommunen ska vara huvud- man för allmänna platser. I detaljplanen kan dock, om det finns sär- skilda skäl för det, bestämmas att huvudmannaskapet i stället ska vara enskilt (4 kap. 7 § PBL).

Av 6 kap. 1 § PBL framgår bl.a. att vid enskilt huvudmannaskap tillämpas bestämmelserna om inrättande av anläggning som är gemen- sam för flera fastigheter i anläggningslagen. Även om det i planen har bestämts att huvudmannaskapet ska vara enskilt, måste huvudmannen således bestämmas genom en anläggningsförrättning av lantmäteri- myndighet. Har så skett, är det den huvudmannen – samfällighets- föreningen eller (om delägarförvaltad) delägarna i gemensamhets- anläggningen – som kan lämna ett grannemedgivande. Precis som gäller vid kommunalt huvudmannaskap, får bedömningen utgå från om åtgärden kan hindra den enskilda huvudmannen att uppfylla sitt ansvar som huvudman.

Har enskild huvudman inte bestämts genom förrättning, finns det inte någon som kan lämna ett grannemedgivande. Den aktuella åtgärden kommer då i stället att omfattas av krav på lov.

Grannemedgivande vid järnväg

Som har framgått ovan, föreslår vi en utökad lovplikt även för åtgär- der som vidtas i ett område närmare än 30 meter från ett järnvägs- spårs mitt. Bygglov krävs dock inte om medgivande har lämnats av järnvägens infrastrukturförvaltare. Infrastrukturförvaltare av järnväg är t.ex. Trafikverket, men också ett stort antal kommuner, hamnar och bolag (jfr industrispår, hamnspår m.m.). Infrastrukturförvaltarens möjlighet att lämna medgivande grundar sig på förvaltarens ansvar för spåranläggningen. Detta är i enlighet med vad som gäller enligt den nuvarande regleringen av komplementbostadshus och vissa andra

162Jfr även Boverkets rapport Kommunens möjlighet att lämna medgivande till bygglovsbefriade åtgärder (Rapport 2015:33) s. 39 ff.

604

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

komplementbyggnader (9 kap. 4 a § PBL). Det har under utrednings- arbetet inte framkommit några synpunkter i denna del.

Avslutningsvis kan även nämnas att vårt förslag innebär att granne- medgivande inte kan lämnas t.ex. för åtgärder som avses vidtas nära gräns till vägområde eller motsvarande, av väghållaren eller motsva- rande. Under utredningsarbetet har framförts motstridiga synpunk- ter vad gäller behovet härav. Vi bedömer att det inte finns något omfattande behov av en möjlighet att lämna grannemedgivande i dessa situationer. Det grundar vi framför allt på att ett sådant med- givande – och därmed att kravet på lov bortfaller – endast leder till att åtgärden i stället blir tillståndspliktig enligt väglagen (se bl.a. 46 och 47 §§ VägL). Vi ser sammanfattningsvis det som mer ända- målsenligt med en lovplikt och en plan- och byggrättslig prövning, liksom sker i dag av dessa åtgärder.

Författningsförslag

Bestämmelsen finns i 9 kap. 17 § PBL.

7.9Krav på lov i skyddat område

Förslag: Det ska inom eller i anslutning till sådana områden som avses i 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken krävas bygglov för

1.nybyggnad, tillbyggnad och ändrad användning av ekonomi- byggnad för hästhållning, och

2.att sätta upp eller väsentligt ändra en ljusanordning om den avsedda användningen av anordningen kan antas påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av totalförsvarets anläggningar.

7.9.1En utökad lovplikt i skyddat område

Som vi har angett redan i avsnitt 7.2.6 är en av våra utgångspunkter att totalförsvarsintresset intar en särställning bland de allmänna in- tressen som ska säkerställas i PBL. Med totalförsvaret avses alla de myndigheter som deltar i Sveriges territoriella försvar och som har särskilda uppgifter för att möta och avhjälpa de faror som uppstår då

605

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

nationen ställs inför hot.163 I totalförsvarets militära del ingår även civila myndigheter inom försvarssektorn, exempelvis Totalförsvarets forskningsinstitut, Försvarets radioanstalt, Försvarets materielverk och Fortifikationsverket (jfr även 13 kap. 7 § PBL).

Ett säkerställande av totalförsvarsintresset bör enligt vår mening i första hand ske genom att relevanta åtgärder blir föremål för en förprövning. Lovplikten för åtgärder i mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret måste därför regleras särskilt. Motsvarande bestämmelser finns i viss utsträckning även i den nu- varande plan- och byggrättsliga regleringen, i form av lovplikt för vissa åtgärder som annars inte omfattas av krav på lov (9 kap. 3 c § och 4 d § PBL).

Med skyddat område avser vi områden som enligt 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar. Områdena korresponderar med dem som pekas ut i nuvarande 9 kap. 3 c § och 4 d § PBL, låt vara att i den sistnämnda bestämmelsen finns ytterligare en avgränsning genom att fråga ska vara om flygplatser och övnings- eller skjutfält.

De skyddade områdena kan vara både sådana som ska användas under fredstid, t.ex. övnings- och skjutfält, flygplatser, sjöövnings- områden, förläggningar, förråd, tekniska system, anläggningar och områden för beredskapslagring, och sådana som avses komma till användning under krig, exempelvis områden för befästningsanlägg- ningar och krigsflygfält.164

Uttrycket skyddat område knyter även an till termen skydds- område, med vilken enligt förarbetena till ÄPBL i översiktsplane- sammanhang bl.a. avsågs sådana områden som har lagts ut kring en anläggning som tjänar ett väsentligt statligt samhällsintresse, t.ex. en militär anläggning, ett kärnkraftverk eller en högspänningsledning.165

Utpekandet av områdena sker i enlighet med förordningen om hushållning med mark- och vattenområden, av Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap inom sina respektive ansvarsområden (2 § andra stycket 12).166

Eftersom det finns anläggningar och områden som är av riks- intresse för totalförsvarets militära del, men som omfattas av sekretess

163Vad gäller civilförsvaret, se även Utredningens om civilt försvar betänkande Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25).

164Se SOU 2019:34 s. 105 f.

165Se prop. 1985/86:1 s. 718 f.

166Se SOU 2019:34 s. 106 ff.

606

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen, behöver För- svarsmakten redovisa riksintressena för totalförsvarets militära del på olika sätt. Redovisning av de olika riksintressena finns i Försvars- maktens riksintressekatalog och är tillgängliga länsvis via Försvars- maktens webbplats.

Redovisning av öppna områden och anläggningar, exempelvis övnings- och skjutfält och flygplatser, sker med en geografisk utredning på en karta och en värdebeskrivning av det specifika riksintresset.

Områden i anslutning till områden och anläggningar av riks- intresse för totalförsvarets militära del och som berörs av omgivnings- påverkan från den verksamhet som utgör riksintresset, redovisas som ett s.k. påverkansområde (tidigare kallat influensområde). Ett påverkansområde är alltså ett område inom vilket åtgärder som t.ex. ny bostads- eller annan störningskänslig bebyggelse (bl.a. vård- och skollokaler) kan påverkas av, eller som i sin tur kan påverka, total- försvarets verksamhet inom riksintresseområdet. Hur stora påverkans- områden som redovisas runt t.ex. skjutfält eller flygplatser varierar beroende på den verksamhet som bedrivs.

Försvarsmakten har vidare en delvis öppen redovisning där myn- digheten, för vissa av anläggningarna, endast anger ett påverkansområde för att säkerställa att åtgärder inte vidtas som kan skada anläggningen eller dess funktion. Dessa områden benämns Övriga påverkansområden. Det specifika riksintresseområdet framgår inte av någon karta och det ges heller inte någon ytterligare information gällande vad riks- intresset omfattar. Påverkansområdet omfattas inte av sekretess.

Slutligen finns det områden och anläggningar som inte kan redo- visas öppet på en karta.

Flera av de anläggningar som inte redovisas med ett Övrigt påver- kansområde bevakas endast genom de remisser som Försvarsmakten begär in över hela landet. När det gäller lov och förhandsbesked gäl- ler detta alla höga objekt.

När det gäller områden och anläggningar som omfattas av sekre- tess enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen och som redo- visas antingen genom en delvis öppen redovisning eller inte alls, an- ger Försvarsmakten en generell värdebeskrivning för vilken typ av anläggningar som det kan röra sig inom dessa områden samt exempel på vad som kan riskera skada anläggningarna. Det kan röra sig om olika typer av anläggningar som Försvarsmakten och andra myndig- heter inom totalförsvaret har anskaffat och nyttjar.

607

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har å sin sida be- slutat att tre områden med fyra anläggningar vars mark- och vatten- områden bedöms vara av riksintresse för totalförsvarets civila del inom det tematiska området smittskydd.167 Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap har under utredningsarbetet framfört att anta- let utpekade områden kan komma att öka framöver.

Vi bedömer utifrån vad som nu har nämnts samt vad som i övrigt framkommit under utredningsarbetet att de utpekade områdena en- ligt 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken är ändamålsenliga för av- gränsning av skyddade områden i lovpliktshänseende, särskilt som även påverkansområde – i lagtexten angivet som område i anslutning till riksintresseområdet – kommer att utgöra skyddat område.168 Att påverkansområdenas utbredning över tid kan fluktuera föranleder inte någon annan bedömning.

Försvarsmakten har under utredningsarbetet framfört att det borde övervägas om även mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret enligt 3 kap. 9 § första stycket miljöbalken ska inne- fattas i skyddat område. Det kan t.ex. handla om vissa övningsfält, liksom garnisoner och vissa verksamhetsplatser. Vi bedömer dock att en avgränsning bör kopplas just till riksintresset (3 kap. 9 § andra stycket), inte minst eftersom utpekandet härav föregås av ett reglerat förfarande.

7.9.2Åtgärder som ska omfattas av utökad lovplikt

Inledningsvis kan konstateras att våra förslag innebär en förhållande- vis bred lovplikt, innebärande att ett stort antal byggåtgärder kom- mer att bli föremål för en förprövning, oavsett om fråga är om bygg- nader eller andra anläggningar än byggnader.

Försvarsmakten respektive Myndigheten för samhällsskydd och beredskap kommer vidare att i förekommande fall underrättas om en lovansökan som avser en åtgärd som ska vidtas inom eller i anslut- ning till ett område som avses i 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken (se avsnitt 7.19.10). För att beviljas lov krävs dessutom ett med- givande från Försvarsmakten eller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (se avsnitt 7.18.18).

167Se MSB:s beslut den 31 januari 2020, dnr MSB 2019-09690.

168Jfr prop. 2017/18:197 s. 16 f.

608

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

Det finns dock ett antal åtgärder som enligt våra förslag som huvudregel inte kommer att omfattas av krav på lov. Det handlar framför allt om ekonomibyggnader i område som inte omfattas av detaljplan, vissa små byggnader avsedda bl.a. för kollektivtrafiken, vissa storleksmässigt begränsade tillbyggnader och komplement- byggnader samt viss inredning av små lokaler för verksamhet i område som inte omfattas av detaljplan och som ligger utanför sammanhållen bebyggelse. Det handlar också om vissa storleksmässigt begränsade andra anläggningar än byggnader, t.ex. vissa murar och plank samt små parkeringsplatser och upplag. Vissa av dessa åtgärder får vidare strida mot gällande detaljplan eller områdesbestämmelser, i vilka total- försvarsintresset kan ha reglerats.

Vi har under utredningsarbetet haft flera särskilda sammankomster och särskild skriftväxling med Försvarsmakten, Fortifikationsverket och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, allt för att bilda oss en uppfattning om vilka åtgärder som behöver bli föremål för en utökad lovplikt för att totalförsvarsintresset ska kunna säkerställas i tillräcklig utsträckning. Klart är att vissa av åtgärderna som inte kommer att omfattas av krav på lov enligt våra förslag kan riskera att skada riksintresset för totalförsvarets militära del, framför allt inom Påverkansområde för buller eller annan risk samt inom Övriga påver- kansområden.

Det förstnämnda handlar vanligen om påverkansområden runt bl.a. övnings- och skjutfält samt flygplatser. Med störningskänslig bebyggelse avses bostäder, men även vårdlokaler och utbildnings- lokaler som t.ex. skolor, förskolor, ridskolor etc. Det kan även handla om byggnader för djurhållning, inte minst för hästar vilka är störnings- känsliga och kan vålla inskränkningar i Försvarsmaktens verksamhet, liksom ersättningsanspråk gentemot Försvarsmakten på skadestånds- rättslig grund. Enligt Försvarsmakten riskerar även förhållandevis små åtgärder att i förekommande fall skada riksintresset.

Skadan på riksintresset för totalförsvarets militära del när det gäller störningskänslig bebyggelse består enligt Försvarsmakten framför allt i att dess verksamhet vid t.ex. ett övnings- och skjutfält eller en flygplats vid kommande tillståndsprövningar enligt miljöbalken riske- rar att begränsas eller t.o.m. förbjudas, vilket påtagligt kan försvåra ut- nyttjandet av övnings- och skjutfältet eller flygplatsen och därigenom minskade möjligheter för Försvarsmakten att utbilda och öva krigs- förband.

609

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Vid en tillståndsprövning av exempelvis ett skjutfält är bl.a. om- fattningen av störningskänslig bebyggelse och antalet boende som påverkas av buller runt skjutfältet en betydande faktor i prövningen. Försvarsmakten har som exempel angett att en tillbyggnad på upp till 30 kvadratmeter av ett fritidshus kan innebära att huset kan nyttjas som permanentboende eller att fler personer kan bosätta sig där. Är huset beläget inom Påverkansområde för buller eller annan risk för t.ex. ett övnings- och skjutfält, kan detta då komma att påverka Försvarsmaktens förutsättningar för tillstånd enligt miljöbalken. När Försvarsmakten i dag bedömer risk för skada på riksintresse vid bygg- lovsremisser, anses tillbyggnader som är avsevärt mindre än 30 kvadrat- meter kunna riskera att skada riksintresset.

Inom Övriga påverkansområden kan vidare enligt Försvarsmakten även bebyggelse och åtgärder som inte är störningskänsliga riskera att påtagligt skada riksintresset för totalförsvarets militära del. För att kunna bevaka riksintresset och anläggningar som omfattas av sekretess, är enligt Försvarsmakten hela Sverige s.k. samrådsyta för höga objekt. När det gäller bygglov rör också Försvarsmaktens begä- ran om att få inkomma med remissvar framför allt dessa höga objekt.

Framför allt när det gäller områden och anläggningar som om- fattas av sekretess, kan även åtgärder som inte avser störningskänslig bebyggelse riskera att skada riksintresset.

Mot bakgrund av vad Försvarsmakten har framfört under vårt ut- redningsarbete, förstår vi det som att Försvarsmakten vill ha en för- prövning av ett stort antal åtgärder – som annars inte omfattas av krav på lov – inom eller i anslutning till riksintresset. Vi konstaterar för egen del att en generell lovplikt för samtliga byggåtgärder inom skyddat område skulle innebära en mycket omfattande ändring av det rättsläge som i dag råder. En sådan lovplikt skulle heller inte vara vare sig enkel, effektiv eller ändamålsenlig, vilket är ett krav enligt våra direktiv. Eftersom de utpekade riksintresseområden är så omfattande geografiskt, skulle också närmast oöverskådliga konsekvenser kunna följa av en lovplikt för t.ex. samtliga ekonomibyggnader, friggebodar eller mindre tillbyggnader inom dessa områden.

Vi konstaterar vidare att såvitt gäller störningskänslig bebyggelse innebär våra förslag en generell lovplikt för bostäder, oavsett om fråga är bostadshus, komplementbostadshus eller om inredning av bostad.

Vad gäller vårt förslag om att utan krav på lov inreda lokal för verksamhet i ett område som inte omfattas av en detaljplan och som

610

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

ligger utanför sammanhållen bebyggelse (se avsnitt 7.6.7), kan det i och för sig bli aktuellt med verksamhet som skulle kunna vara stör- ningskänslig. Begränsningen genom en bruttoarea som sammanlagt inte får vara större än 50,0 kvadratmeter innebär dock att verksam- hetens störningskänslighet torde bli förhållandevis ringa. Dessutom kan Försvarsmakten göra kommunen uppmärksam på behovet av att i områdesbestämmelser i viss utsträckning reglera hänsyn till (bl.a.) totalförsvarets anläggningar (nuvarande 4 kap. 42 § första stycket 5 PBL); även om lokalinredningen inte kommer att omfattas av krav på bygglov ska den följa sådana områdesbestämmelser (10 kap. 2 § PBL).

Åtgärder som inte omfattas av krav på lov och som i det enskilda fallet trots allt kan påverka riksintresset negativt, kan vidare hanteras inom ramen för byggnadsnämndernas tillsynsverksamhet, t.ex. för att Försvarsmakten ska kunna undgå ovan beskrivna ersättningsanspråk. Eftersom åtgärderna inte omfattas av krav på lov, finns det heller inte något rättskraftigt tillstånd som begränsar vilka ingripande som kan ske tillsynsmässigt. Försvarsmakten kan således genom en tillsyns- anmälan få ett tillsynsärende initierat hos byggnadsnämnden, med be- gäran t.ex. om att ett rättelseföreläggande ska utfärdas (11 kap. 20 § PBL), med åberopande om att lokalisering, placering och utformning av byggnadsverket eller dess användning strider mot områdesbestäm- melser (i förekommande fall) eller medför en betydande olägenhet för Försvarsmakten (2 kap. 9 § PBL). Visserligen kan i vissa fall skada redan ha uppkommit när ett tillsynsärende väl initieras, men i huvud- sak handlar det om åtgärder som kontinuerligt innebär en negativ påverkan på riksintresset och där ett tillsynsingripande i efterhand ofta kan vara adekvat.

Isammanhanget bör också nämnas att möjlighet finns för den en- skilde att ansöka om frivilligt lov för att undvika eventuella ingripan- den i efterhand (se avsnitt 7.14).

7.9.3Utökad lovplikt för vissa ekonomibyggnader och ljusanordningar

Utökad lovplikt för vissa ekonomibyggnader

Som har angetts ovan, föreslår vi i princip inte någon ändring av det nuvarande undantaget från krav på lov vad gäller ekonomibyggnader i ett område som inte omfattas av en detaljplan (se avsnitt 7.6.1).

611

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Under utredningsarbetet har dock Försvarsmakten framfört särskilda synpunkter rörande ekonomibyggnader för hästhållning. Enligt Försvarsmakten påverkas hästar negativt av flygbuller; de kan bli så stressade av bullret att de kastar sina föl, skadar sig, blir sjuka eller i värsta fall dör. Det finns också fall där Försvarsmakten har blivit ersättningsskyldig på grund härav. Försvarsmakten har under utred- ningsarbetet framfört att den med anledning härav i förekommande fall ändrat respektive begränsat vissa flygvägar till och från vissa övningsfält där det finns hästverksamhet runt fältet, vilket riskerar begränsa möjligheten till bl.a. övning med flyg. Om byggnader för hästhållning kan uppföras utan krav på lov, får Försvarsmakten inte möjlighet att i förväg bedöma risken för skada på riksintresset. Dess- utom riskerar som har nämnts Försvarsmakten skadeståndsskyldig- het i förekommande fall.

Visserligen kan, som ovan har nämnts, ekonomibyggnader för hästhållning som uppförts utan lov i viss utsträckning hanteras genom att Försvarsmakten tillsynsanmäler byggnader till byggnadsnämnden. Inget hindrar heller Försvarsmakten från att självmant informera bo- ende inom aktuella områden om risken för ingripande i efterhand mot byggnader med hästhållning som inte har blivit föremål för en förprövning.

Samtidigt kan ett ingripande i efterhand medföra avsevärda olägen- heter för den enskilde, inte minst genom onödiga kostnader som kan uppstå vid krav på rättelse. Dessutom kan det medföra ett sämre an- seende – och i värsta fall en minskad legitimitet – för Försvarsmaktens verksamhet hos allmänheten.

Vi konstaterar för egen del att ett stort antal byggnader som an- vänds för hästhållning inte utgör ekonomibyggnad i enlighet med den legaldefinition vi föreslår (se avsnitt 7.4.3). Det beror helt enkelt på att många sådana byggnader inte kan anses behövas för jord- bruket, skogsbruket, fisket eller renskötseln; hästarna är helt enkelt inte en del av – en förutsättning för – näringen i fråga.

Samtidigt finns det ett antal byggnader för hästhållning som fak- tiskt har ett sådant samband med i första hand jord- eller skogsbruk att lov inte krävs, men där Försvarsmakten ändå har ett befogat in- tresse av att bevaka sina intressen. Mot bakgrund av vad Försvars- makten har framfört i utredningsarbetet, bedömer vi sammantaget att det finns tillräckliga skäl för en lovplikt för sådan nybyggnad, tillbyggnad och ändrad användning av ekonomibyggnad som annars

612

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

inte omfattas av krav på lov i ett område som inte omfattas av en detaljplan, dock endast under förutsättning att åtgärden vidtas för hästhållning. Den närmare innebörden av rekvisitet hästhållning får preciseras i rättstillämpningen, bl.a. utifrån den praxis som har ut- vecklats i anslutning till miljöbalkens bestämmelser om miljöfarlig verksamhet.

Utökad lovplikt för vissa ljusanordningar

Som vi har redogjort för i avsnitt 7.7.7, menar vi att det saknas skäl för en generell lovplikt för skyltar och ljusanordningar. Under utred- ningsarbetet har dock Försvarsmakten framhållit att det finns skäl att ha en lovplikt för ljusanordningar inom skyddat område. Det rimmar väl med att syftet med förprövningen av framför allt ljus- anordningar historiskt har varit bl.a. att ta tillvara försvarets (och luft- fartens) intressen.169

En enkel, effektiv och ändamålsenlig lovplikt innebär att inte alla ljusanordningar utlöser lovplikten, utan endast sådana som kan med- föra oacceptabla konsekvenser för totalförsvarsintresset. Vad gäller ljusanordningar finns ett stort antal mindre ljusstarka sådana, upp- satta t.ex. för att underlätta träning och motion, öka tryggheten och skapa upplevelser i den byggda miljön. Vi har övervägt om lovplikten bör begränsas till ljusanordningar med en viss ljusstyrka. Särskilt mot bakgrund av att Försvarsmakten inte har argumenterat i denna riktning, finner vi dock inte skäl för en sådan lösning.

Vi föreslår i stället att bygglov ska krävas för att sätta upp eller väsentligt ändra en ljusanordning om den avsedda användningen av anordningen kan antas påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjan- det av totalförsvarets anläggningar. Det korresponderar i viss ut- sträckning med vad som i dag gäller om lovplikt för ljusanordning i ett område som omfattas av en detaljplan (nuvarande 6 kap. 3 a § 1 PBF). Även om lovplikten förutsätter en i förekommande fall ganska svår bedömning, anser vi att lovplikten ändå bör avgränsas på detta sätt. Den som vill att sätta upp eller väsentligt ändra en ljusanordning inom ett skyddat område och vill få hjälp med en bedömning av kravet på lov, får kontakta byggnadsnämnden eller Försvarsmakten.

169Se prop. 1947:211 s. 129 f.

613

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

7.9.4Särskilt om riksintressets betydelse för lovplikten

Våra förslag innebär att den omständigheten att ett område har pekats ut av Försvarsmakten (eller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) som av riksintresse för totalförsvarets anläggningar (3 kap. 9 § andra stycket MB) får betydelse för om en åtgärd om- fattas av krav på lov eller inte. Samtidigt kan en myndighet inte med rättsligt bindande verkan förklara att ett område är av riksintresse för något specifikt ändamål. Det ankommer i stället på prövnings- myndigheten att i det enskilda fallet, t.ex. gällande ett bygglov, göra en bedömning av om ett område verkligen är av riksintresse. Pröv- ningsmyndigheten kan alltså i ett enskilt fall komma till en annan slutsats än den ansvariga sektorsmyndigheten. När det gäller total- försvarets riksintresse är det dock regeringen som i sista hand gör avvägningen och kan upphäva ett beslut om det bedöms påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av totalförsvarets anläggningar. Sektorsmyndigheternas utpekanden av riksintressen är således endast att betrakta som anspråk på riksintressen.170

Vi konstaterar i denna del att redan enligt nuvarande reglering får totalförsvarets riksintresse betydelse för lovplikten (se t.ex. nu- varande 9 kap. 3 c § andra stycket och 4 d § PBL). Enligt vår mening är detta inte något problem, eftersom lovplikten – och därigenom också riksintressets utpekande – alltid kan bli föremål för rättslig prövning i både länsstyrelse och regering (13 kap. 3 och 7 §§ PBL) och i förekommande fall dessutom i Högsta förvaltningsdomstolen enligt lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut.

7.9.5Särskilt om förordandeområden

Bedömning: Vad gäller icke offentliga områden, får de hanteras inom ramen för bestämmelserna i 11 kap. 12 § PBL om s.k. för- ordnandeområden.

Riksintressen för totalförsvarets militära del omfattar dels riks- intressen som kan redovisas öppet, dels riksintressen som på grund av sekretess (15 kap. 2 § OSL) inte kan redovisas öppet. Vad gäller de anläggningar som inte redovisas ens med s.k. Övrigt påverkans-

170Se SOU 2019:34 s. 108.

614

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

område (se ovan), konstaterar vi att de inte bör påverka lovpliktens omfattning. Med en lovplikt skulle slutsatser som kan skada total- försvarets intressen underlättas.

I stället bör dessa områden – liksom i dag – hanteras genom s.k. förordnandeområden. Regeringen eller länsstyrelsen får, för ett visst geografiskt område och om det finns särskilda skäl, besluta att det som enligt 11 kap. 10 och 11 §§ PBL gäller för länsstyrelsens pröv- ning av kommunens planbeslut också ska tillämpas i fråga om bygg- nadsnämndens beslut om lov eller förhandsbesked enligt 9 kap. PBL. I 11 kap. 10 och 11 §§ PBL regleras länsstyrelsens möjlighet att över- pröva och upphäva planbeslut som innebär att ett riksintresse inte tillgodoses.

Regeringen eller länsstyrelsen kan således peka ut de områden inom vilka byggnadsnämndens beslut om lov eller förhandsbesked ska ”underställas” länsstyrelsen för prövning av om lovet eller för- handsbeskedet påtagligt försvårar tillkomsten eller utnyttjandet av totalförsvarets anläggningar. Gör lovet det, kan länsstyrelsen upp- häva lovet.

År 2019 fanns det totalt 141 förordnandeområden för lov och förhandsbesked. Under 2019 togs få beslut om nya eller upphävda tillsynsområden. Antalet ärenden som överprövas av länsstyrelsen är fortsatt låg.171 Även under vårt utredningsarbete har bekräftats att nyttjandet av förordnandeområden inte är särskilt frekvent, trots att förordnandeområden kan användas just för t.ex. bevakning av be- byggelsefrågor kring militära anläggningar.172 En särskild fördel med utpekande av förordnandeområden är att de geografiskt kan avgrän- sas med en sådan storlek att slutsatser inte kan dras som kan skada totalförsvarets riksintresse.

Sammanfattningsvis har vi i denna del inte några förslag, utan för- ordar att möjligheten att besluta om förordnadeområden används när så visar sig vara behövligt. Vi konstaterar även att detta ligger i linje med vad Kommittén för ett förbättrat skydd för totalförsvarsverk- samhet föreslagit i sitt slutbetänkande Förbättrat skydd för totalför- svaret om att länsstyrelsens uppdrag att verka för att totalförsvarets intressen i deras helhet inte motverkas i den kommunala översikts- planeringen bör tydliggöras i PBL och om att länsstyrelsen bör kunna

171www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/uppfoljning/Statistik/statistik- lov-bygg/statlig-tillsyn-av-lov-och-forhandsbesked/, hämtad 2021-02-16.

172Se SOU 2019:34 s. 112.

615

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

överpröva ett kommunalt beslut om detaljplan eller områdesbestäm- melser även i de fall där totalförsvarets intressen påtagligt motverkas på något annat sätt än genom att ett riksintresse inte tillgodoses.173

Avslutningsvis bör framhållas att förordnande med stöd av

11 kap. 12 § PBL kan sägas utgöra en viss inskränkning av den grund- lagsfästa kommunala självstyrelsen. Ett förordande måste således uppdateras kontinuerligt utifrån om de särskilda skäl som föranlett förordnandet alltjämt gör sig gällande eller inte.

Författningsförslag

Bestämmelserna finns i 9 kap. 18 § och 11 kap. 12 § PBL.

7.10Krav på lov i värdefullt område

Förslag: Det ska för en särskilt värdefull byggnad eller för en åtgärd på en byggnad inom ett särskilt värdefullt område krävas bygglov vid nybyggnad, tillbyggnad och fasadändring, om

1.byggnaden eller den tomt, allmänna plats eller bebyggelse- område som åtgärden ska utföras inom omfattas av bestämmelser om skydd för särskilda värden i en detaljplan enligt 4 kap. 16 § 3 eller i områdesbestämmelser enligt 4 kap. 42 § andra stycket, eller

2.åtgärden ska utföras på en sådan byggnad eller inom en så- dan särskilt värdefull allmän plats eller ett sådant särskilt värde- fullt bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 §, men som inte omfattas av skyddsbestämmelser i en detaljplan eller områdes- bestämmelser.

Det ska inte krävas bygglov om åtgärden omfattas av tillstånd enligt 3 eller 4 kap. kulturmiljölagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen.

173Se SOU 2019:34 s. 114 ff.

616

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

7.10.1En utökad lovplikt i värdefulla områden

Allmänt om estetiska och kulturhistoriska värden

På kulturområdet finns det riksdagsbundna mål inom bl.a. arkitektur och kulturmiljö (se även avsnitt 3.5). Målet för statens arbete med arkitektur, form och design är att dessa ska bidra till ett hållbart, jämlikt och mindre segregerat samhälle med omsorgsfullt gestaltade livsmiljöer, där alla ges goda förutsättningar att påverka utvecklingen av den gemensamma miljön. Målet ska uppnås bl.a. genom att este- tiska, konstnärliga och kulturhistoriska värden tas till vara och ut- vecklas. Det statliga kulturmiljöarbetet ska främja bl.a. ett hållbart samhälle med en mångfald av kulturmiljöer som bevaras, används och utvecklas, ett inkluderande samhälle med kulturmiljön som gemensam källa till kunskap, bildning och upplevelser och en hel- hetssyn på förvaltningen av landskapet som innebär att kulturmiljön tas till vara i samhällsutvecklingen.174

Kulturmiljövärden och estetiska värden hör till de allmänna in- tressen som har störst tyngd i den plan- och byggrättsliga regler- ingen. Tillsammans med brandsäkerhetskrav kom dessa värden till uttryck redan i den första gemensamma byggregleringen för hela landet (se avsnitt 3.2). Intresset återfinns också i en mycket stor mängd bestämmelser i den nuvarande regleringen och manifesteras även genom att byggnadsnämnden har en särskild uppgift i att verka för god byggnadskultur samt en god estetiskt tilltalande stads- och landskapsmiljö (12 kap. 2 § 1 PBL) och lämna råd och upplysningar i frågor som rör nämndens verksamhet (2 § 4 samma kapitel). Bygg- nadsnämnden ska också ha minst en person med arkitektutbildning till sin hjälp och i övrigt ha tillgång till personal i den omfattning och med den särskilda kompetens som behövs för att nämnden ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt (12 kap. 7 § PBL).

Eftersom vi anser att lovpliktens främsta syfte är att säkerställa den materiella rättens genomslag, finns det således starka skäl som talar för en förprövning från det allmännas sida av åtgärder som kan få konsekvenser för dessa värden, antingen i sig eller genom deras påverkan på omgivningen. Av särskild vikt är förstås att lovpröva åtgärder som inte är möjliga att återställa. Det är också viktigt att konstatera att konsekvenser för kulturmiljön även kan påverka andras

174www.regeringen.se/regeringens-politik/kultur/mal-for-kultur/, hämtad 2021-01-26.

617

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

enskilda intressen, t.ex. genom en ovarsam ändring i bebyggelsen eller en förvanskning av en byggnad.

Sammanfattning av problembilden

Som har framkommit i avsnitt 4.4, är lovplikten som syftar till att skydda historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värden i dag oförutsebar och svårtillämpad. Huvudreglerna inne- håller ett betydande mått av bedömningsutrymme, t.ex. av om en byggnads yttre utseende avsevärt påverkas (nuvarande 9 kap. 2 § första stycket 3 c PBL). Det finns också flera undantagsbestämmel- ser, som även de öppnar upp för ett stort mått av skön, t.ex. vad gäller om åtgärden i fråga väsentligt ändrar byggnadens eller områdets karaktär (nuvarande 9 kap. 5 § första stycket PBL). Dessutom finns flera undantag från undantagen, bl.a. för åtgärder som vidtas på en byggnad eller inom ett bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 § PBL (9 kap. 3 b § andra stycket 2 [väderskydd för kollektivtrafiken], 3 c § andra stycket 2 [solcellspaneler och solfångare], 4 d § första stycket 2 [s.k. attefallsåtgärder], 4 f § andra stycket [altan], 5 a § tredje stycket 2 [liten tillbyggnad i form av balkong, burspråk och uppstickande byggnadsdel] och 6 a § andra stycket 2 [färga om, byta fasadbeklädnad eller byta taktäckningsmaterial på fasad eller tak som vetter mot kringbyggd gård] PBL).

Om kommunen inte har pekat ut dessa särskilt värdefulla bygg- nader respektive bebyggelseområden i förväg, avgörs lovpliktens omfattning i stället i varje enskilt fall, i sista hand i domstol. Mot bakgrund av att den författningsreglerade möjligheten att exempel- vis i strid med detaljplan utan lov få uppföra ett komplement- bostadshus är helt kopplad till frågan om fastigheten ligger inom eller utanför en sådan skyddsvärd bebyggelsemiljö, är det bekym- mersamt att det saknas krav på kommunen att tydligt redovisa sina ställningstaganden om vilka områden som bör anses skyddsvärda. Om den enskilde byggherren gör en felaktig bedömning i frågan om krav på lov för en viss åtgärd inom sådant skyddsvärt område kan detta få långtgående konsekvenser både för den enskilde – t.ex. genom rättelseföreläggande och byggsanktionsavgift – och för det allmänna

618

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

–t.ex. genom att kulturmiljövärden kan komma att förvanskas eller t.o.m. gå förlorade.175

En utökad lovplikt för värdefulla byggnadsverk och områden

Vår utgångspunkt är att åtgärder med byggnader och inom bebyg- gelseområden med kulturvärden så långt som möjligt bör bli föremål för en förprövning, både för att säkerställa de allmänna intressena och för att möjliggöra dialog mellan byggnadsnämnden och bygg- herren.176 Samtidigt bör lovplikten med hänsyn till de enskilda in- tressena vara ändamålsenligt avgränsad; en enkel, effektiv och ända- målsenlig reglering kräver med andra ord att lovplikten träffar just de åtgärder som i störst utsträckning påverkar kulturmiljön och särskilt de åtgärder som inte är möjliga att återställa.

Våra förslag i denna del bygger på att lovplikten ska kopplas till för det första skyddsbestämmelser i en detaljplan eller områdes- bestämmelser och för det andra till vissa byggnadsverk och områden som i förväg pekas ut i översiktsplanen. I förhållande till vad som gäller i dag, handlar det således – för vissa värdefulla byggnadsverk och inom vissa värdefulla områden – både om en utökad lovplikt och om en begränsning av vissa undantag från krav på lov, men också om en minskning av lovplikten för vissa av de åtgärder som i dag – oav- sett inom vilket område de vidtas – är lovpliktiga för att de t.ex. av- sevärt påverkar en byggnads yttre utseende (9 kap. 2 § första stycket 3 c PBL).

7.10.2Lovplikt för åtgärder som omfattas av bestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser

Som framgår av avsnitt 7.5.4, föreslår vi att kommunerna inte ska få reglera lovplikt i en detaljplan eller områdesbestämmelser. Samtidigt har kommunen möjlighet att i detaljplan bestämma de preciserade krav som behövs för att följa varsamhetskraven i 2 kap. 6 § tredje

175Jfr även t.ex. Riksantikvarieämbetets rapport Kulturvärden försvinner i planerings- och bygg- lovsprocesser – en utvärdering om kommuners förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden (2017), Riksantikvarieämbetet, Kulturvärden försvinner i byggprocessen – Intervjuer och aktgransk- ning av bygglovsärenden (2018) och Riksantikvarieämbetets delrapport Kulturmiljön i miljö- målssystemet (2020).

176Se Boverkets rapport Lovbefriade åtgärder, utvändiga ändringar och anmälan – analys och förslag (Rapport 2018:17) s. 30.

619

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

stycket och 8 kap. 17 och 18 §§ PBL (4 kap. 16 § 2). Kommunen får även bestämma om skydd för sådana särskilt värdefulla byggnads- verk, tomter, bebyggelseområden och allmänna platser som avses i 2 kap. 6 § tredje stycket och 8 kap. 13 § PBL (4 kap. 16 § 3 PBL).

Även med områdesbestämmelser kan kommunen under vissa förutsättningar reglera skydd för sådana särskilt värdefulla byggnads- verk, tomter och bebyggelseområden som avses i 2 kap. 6 § tredje stycket och 8 kap. 13 § PBL samt för sådan mark för gemensam an- vändning som är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt (nuvarande 4 kap. 42 § andra stycket PBL).

I förarbetena till ÄPBL uttalades att bestämmelser motsvarande de som finns i nuvarande 2 kap. 6 § tredje stycket och 8 kap. 13 § PBL kan hävdas i varje enskilt tillstånds- eller tillsynsärende. I syfte att underlätta förståelsen för och tillämpningen av dem i de enskilda fallen, bör kommunerna dock ta ställning till bevarandefrågorna i förväg i detaljplaner. På så sätt sker prövningen i en form där den enskildes rätt beaktas och med en möjlighet för den enskilde att överklaga.177

Enligt vår bedömning finns det starka skäl för att genom en lov- plikt säkerställa att bestämmelser till skydd för kulturvärden i detalj- plan och områdesbestämmelser får genomslagskraft. Vi föreslår där- för en lovplikt för åtgärder som omfattas av sådana bestämmelser. Detta skapar även incitament för kommunerna att i planer som är bindande och har rättsverkningar peka ut vad som är skyddsvärt, vilket i sin tur är mer tydligt och mer förutsebart för samtliga berörda och i enlighet med de tidigare förarbetena.

De skäl som enligt ovan talar för en lovplikt för åtgärder på ett byggnadsverk som omfattas av skyddsbestämmelser, talar även för en lovplikt för åtgärder som ska utföras inom en sådan tomt, en sådan allmän plats eller ett sådant bebyggelseområde som omfattas av skyddsbestämmelser i en detaljplan eller områdesbestämmelser.

Det har under utredningsarbetet framförts att det inte är enklare med en lovplikt som följer av planbestämmelser, än en lovplikt som regleras uttryckligen i planen. Vi konstaterar dock att med våra för- slag utlöses lovplikten redan av att byggnadsverket eller området i fråga omfattas av skyddsbestämmelser. Varken den enskilde eller byggnadsnämnden kommer således att – vad gäller frågan om krav

177Se prop. 1985/86:1 s. 241 f. och 500 f.

620

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

på lov – behöva göra någon bedömning av om själva åtgärden om- fattas av skyddsbestämmelsen eller inte, utan det blir en fråga att ta ställning till vid lovprövningen. Lovplikten som sådan torde alltså bli förhållandevis enkel att avgöra; en nackdel här blir i stället att vissa åtgärder kommer att träffas av en lovplikt trots att de inte påverkar det som är skyddsvärt. Vi vill också framhålla att det i kommunens upplysningsansvar (12 kap. 2 och 3 §§ PBL) ingår att göra fastighets- ägare uppmärksamma på den lovplikt som följer av att kommunen valt att reglera deras byggnadsverk och områden på särskilt sätt genom detaljplan eller områdesbestämmelser.

7.10.3Lovplikt även för åtgärder i värdefullt område m.m.

Ovan har vi konstaterat att det är mest ändamålsenligt att reglera lov- plikten genom en koppling till välgrundade och förutsebara bestäm- melser i planer som är bindande och som har rättsverkan. Under utredningsarbetet har också framförts starka synpunkter härom.

Samtidigt finns ett mycket stort antal byggnadsverk och områden som i dag inte omfattas av sådana planbestämmelser och som enligt våra förslag då heller inte kommer att omfattas av någon lovplikt, trots att en förprövning bör ske med hänsyn till kulturvärdena. Det finns i Sverige i dag över 100 000 detaljplaner och bara en översyn av alla dessa för att bedöma om skyddsbestämmelser bör införas är varken praktiskt genomförbart med hänsyn till tillgängliga resurser eller samhällsekonomiskt försvarbart. Det är således inte realistiskt att förvänta sig att kommunerna inom överskådlig tid kommer att lyckas säkerställa dessa allmänna intressen genom bestämmelser i detaljplan och områdesbestämmelser.

Härtill kommer att vissa skyddsbestämmelser – sådana som inne- bär att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten – utlöser en ersättningsskyldighet för kommunen (14 kap. 10 § PBL), vilket i sig också torde avhålla vissa kommuner från införandet av sådana bestämmelser i de rättsverkande planerna.

Även åtgärder avseende byggnadsverk och områden som inte om- fattas av bestämmelser i en plan, kan dock komma att påverka kultur- värdena i väl så stor utsträckning som sådana åtgärder som omfattas av sådana bestämmelser. Enligt vår bedömning krävs således en lov- plikt som även träffar dessa åtgärder, dvs. åtgärder som inte (ännu)

621

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

omfattas av bestämmelser i en detaljplan eller områdesbestämmelser. Samtidigt bör lovplikten vara både transparent och förutsebar för den enskilde, liksom enkel och effektiv att tillämpa.

Redan i dag är ett antal undantag från krav på lov begränsade på så sätt att lovplikt ändå gäller för byggnader eller inom bebyggelse- områden som avses i 8 kap. 13 § PBL (se t.ex. 9 kap. 3 b §, 4 d § och 5 a § PBL). I 8 kap. 13 § regleras att en byggnad som är särskilt värde- full från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig syn- punkt inte får förvanskas. Bestämmelsen avser inte bara byggnader utan också 1) anläggningar som är bygglovspliktiga enligt nuvarande 6 kap. PBF, 2) tomter i de avseenden som omfattas av skyddsbestäm- melser i en detaljplan eller i områdesbestämmelser, 3) allmänna platser och 4) bebyggelseområden.

Bedömningen enligt 8 kap. 13 § PBL är inte identisk med den som rör riksintresset för kulturmiljövården enligt 3 kap. 6 § andra stycket miljöbalken, som pekas ut av Riksantikvarieämbetet (se 2 § andra stycket 4 förordningen om hushållning med mark- och vatten- områden). Det kan t.ex. vara så att även om en åtgärd avses vidtas i ett område av riksintresse, rör grunderna för utpekandet inte alls den aktuella åtgärden. Tillämpningsområdet för 8 kap. 13 § PBL är också ett annat (vidare) än det för bestämmelserna om byggnadsminnen re- spektive kyrkliga kulturminnen i kulturmiljölagen (3 och 4 kap. KML).

Det kan t.ex. handla om bebyggelse som är representativ för tidi- gare samhälleliga eller estetiska ideal eller att den åskådliggör tidigare sociala villkor för en viss samhällsgrupp. Det kan också handla om att bebyggelsen eller byggnaden har haft betydelse för den histo- riska, arkitektur- och kulturhistoriska eller tekniska utvecklingen. Tillämpningen av 8 kap. 13 § PBL ska utgå från det synsätt som nu- mera finns på vad som är av värde att bevara. I dag anses detta gälla inte bara enskilda byggnader av monumental karaktär eller stort histo- riskt värde utan också byggnader som representerar olika tidsepoker eller något typiskt från skilda sociala miljöer eller som värderas högt av en lokal opinion. Lokala överväganden bör tillmätas den största betydelse.178

Under utredningsarbetet har framkommit att tillämpningsom- rådet för 8 kap. 13 § PBL inrymmer en mycket stor del av de åtgärder som kan påverka kulturvärden som allmänt intresse. Det kan t.ex. röra sig om byggnader eller miljöer som tillkommit till följd av en

178Se prop. 1985/86:1 s. 509 ff.

622

SOU 2021:47

Överväganden och förslag

viss näringsgren som varit väletablerad lokalt, t.ex. skinnverkstäder i Malung, järnbruk och hyttor i Bergslagen och fiskebodar i Bohuslän. Det kan handla om byggnader eller miljöer som knyter an till ett lokalt präglat byggnadsskick, t.ex. kringbyggda småbrukargårdar. Det kan vidare handla om byggnader eller miljöer som är uppförda med ett material eller en byggnadsteknik som förekommit i begränsad utsträckning utanför det aktuella området, t.ex. bulhus på Gotland eller slaggstenskonstruktioner i Bergslagen. Det kan också vara bygg- nader och miljöer som har tillkommit till följd av lokala traditioner kring hem och hushåll, konstnärliga yttringar, ekonomiska förhål- landen osv., t.ex. stora oskiftade byar i övre Dalarna, Hälsingegårdar etc. Det kan också vara byggnader och miljöer som ingår i ett större kulturlandskap och därigenom på ett tydligt sätt återspeglar den histo- riska utvecklingen i en socken eller kommun, t.ex. bergsmansgårdar eller fäbodar. Dessutom omfattas byggnader och miljöer som repre- senterar för lokalsamhället viktiga funktioner och verksamheter, t.ex. kyrkor, sockenstugor, badhus, skolor, folkparker och bibliotek.

Det som sammanfattningsvis krävs är värden som är så höga att det verkligen är fråga om ett allmänt intresse. Det betyder att även ung bebyggelse – och kanske framför allt bebyggelse som ännu inte uppfattas som skyddsvärd, t.ex. en byggnad från 1970-, 1980- eller 1990-talet – kan representera värden som har ett sådant allmänintresse att den omfattas av tillämpningsområdet för 8 kap. 13 § PBL.179

Vi har övervägt om även t.ex. anpassningskravet och varsamhets- kravet (2 kap. 6 § första stycket 1 och tredje stycket PBL) skulle kunna avgränsa vad som bör anses vara värdefulla byggnadsverk och områden. Dessa bestämmelser reglerar dock i första hand hur en åtgärd ska genomföras. Dessutom träffar i vart fall anpassnings- kravets tillämpningsområde i princip all bebyggelse och byggnads- verk, vilket skulle motverka en enkel, effektiv och ändamålsenlig lov- plikt. En annan sak är att dessa materiella krav som huvudregel ändå gäller, innebärande att de kan bli tillämpliga inom ramen för ett till- synsärende hos byggnadsnämnden.

179Se t.ex. Malafry, Skyddet av kulturvärden i omställningen till ett koldioxidneutralt samhälle

– En studie av det rättsliga skyddet av kulturvärden mot installation av solceller i plan- och bygglagen respektive kulturmiljölagen, i Nordisk miljörättslig tidskrift 2020:2, s. 82 f. Jfr även t.ex. Översiktsplan 2018 för Upplands Väsby kommun, www.upplandsvasby.se/download/ 18.41400583175b5b9195a54c/1605861474421/%C3%96versiktsplan%20V%C3%A4sby%20 stad%202040.pdf, hämtad 2021-02-23, s. 61, samt MÖD:s dom den 19 oktober 2017 i mål nr P 784-17.

623

Överväganden och förslag

SOU 2021:47

Enligt vår bedömning är sammanfattningsvis tillämpningsområdet för 8 kap. 13 § PBL adekvat för att avgränsa vad som bör anses vara värdefulla byggnadsverk och områden och därigenom lovpliktens omfattning. I sammanhanget bör betonas att det är tillräckligt att åtgärden ska vidtas på ett sådant byggnadsverk eller i ett sådant om- råde som avses i 8 kap. 13 § PBL för att lovplikt ska gälla. Något krav på att åtgärden därutöver ska förvanska byggnadsverket eller om- rådet uppställs således inte för att bygglovsplikt ska inträda.180

Under utredningsarbetet har framförts att en avgränsning av lov- plikten med stöd av bestämmelsen i 8 kap. 13 § PBL i förekommande fall kan leda till att åtgärder som egentligen inte påverkar kultur- värdena i fråga ändå utlöser en lovplikt. Vi instämmer i att en viss sådan risk kan föreligga, men att risken rimligen minimeras genom att byggnadsverken och områdena pekas ut på ett adekvat sätt (se avsnitt 7.10.7).

7.10.4Åtgärder på byggnad som ska omfattas av lovplikten

Ny- och tillbyggnad samt fasadändring av byggnad

Den utökade lovplikten bör i första hand omfatta sådana ny- och tillbyggnader av särskilt värdefulla byggnader som inte omfattas av krav på lov enligt våra förslag till huvudregler (se avsnitt 7.6), på mot- svarande sätt som föreslås nära gräns (se avsnitt 7.8).

Vi har föreslagit en generell lovplikt för fasadändring på en bygg- nad i ett område som omfattas av en detaljplan som inte är ett en- eller tvåbostadshus eller en komplementbyggnad, om ändringen sker på en fasad som vetter mot en allmän plats (se avsnitt 7.6.7). Om åtgärden ska utföras på en värdefull byggnad eller i ett värdefullt om- råde, bör dock samtliga fasadändringar omfattas av krav på bygglov.

Fasadändring föreslår vi ska definieras som en ändring av en bygg- nad som innebär att byggnaden byter kulör, fasadbeklädnad eller tak- täckningsmaterial eller byggnadens yttre karaktärsdrag påverkas på annat sätt (se avsnitt 7.4.3). Med denna definition kommer fasadänd- ring av annan anläggning än byggnad inte att omfattas av lovplikt.

Lovplikten för fasadändring grundar sig på att byggnaders ut- vändiga material och kulörer ofta har stor betydelse för deras karak- tärsdrag och därmed generellt sett är viktiga från ett arkitektoniskt

180Jfr prop. 2013/14:127 s. 24 f., även MÖD:s dom den 29 maj 2017 i mål nr P 1588-17.

624

BETÄNKANDE AV
BYGGLOVSUTREDNINGEN	SOU 2021:47