Struktur för

ökad motståndskraft

SLUTBETÄNKANDE AV

 

UTREDNINGEN OM

 

CIVILT FÖRSVAR

SOU 2021:25

Struktur för ökad motståndskraft

Slutbetänkande av Utredningen om civilt försvar

Stockholm 2021

SOU 2021:25

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2021

ISBN 978-91-525-0073-6

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Mikael Damberg

Regeringen beslutade den 16 augusti 2018 att tillsätta en utredning som ska analysera och föreslå en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar på central, regional och lokal nivå (dir. 2018:79). Till särskild utredare förordnades den 6 maj 2019 f.d. landshövding Barbro Holmberg.

Som sakkunniga förordnades den 10 september 2019 kansliråd Adrienne Coyet Folke (Försvarsdepartementet), kansliråd Henrik Engvall (Justitiedepartementet), kansliråd Fredrik Friberg (Finans- departementet), ämnesråd Stefan Karlsson (Socialdepartementet), kansliråd Sofia Knapp (Infrastrukturdepartementet), kansliråd Karolina Lemoine (Justitiedepartementet), kansliråd Erik Lenntorp (Finansdepartementet), kansliråd Åsa Persson (Infrastrukturdeparte- mentet) och ämnesråd Kierstin Petersson Grawé (Näringsdeparte- mentet). Som sakkunniga förordnades ämnesråd Anita Wetterlöf Ajaxon (Infrastrukturdepartementet) fr.o.m. den 6 november 2019 och kansliråd Julia Hagberg (Finansdepartementet) fr.o.m. den 17 augusti 2020. Kanslirådet Kristina Bram (Justitiedepartementet) förordnades som sakkunnig fr.o.m. den 20 augusti 2020. Kansliråd Håkan Eriksson (Finansdepartementet) var förordnad som sakkunnig under perioden den 27 september 2019–10 maj 2020 och ämnesråd Sara Jendi Linder (Finansdepartementet) den 10 september 2019– 26 maj 2020. Kansliråd Daniel Bergvall (Justitiedepartementet) var förordnad som sakkunnig under perioden den 10 september 2019– 16 augusti 2020 och departementssekreterare Karolina Gustafsson (Finansdepartementet) den 11 maj 2020–29 oktober 2020.

Som experter i utredningen förordnades den 10 september 2019 avdelningschef Camilla Asp (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap), sektionschef Ann-Sofie Eriksson (Sveriges kommuner och regioner), landshövding Carl Fredrik Graf (Östergötlands län) och avdelningschef Gabor Nagy (Försvarsmakten).

Till referensgrupp förordnades den 10 september 2019 stf. kris- beredskapschef Taha Alexandersson (Socialstyrelsen), enhetschef Joakim Evertson (Svenska kraftnät), avdelningschef Mikael Holmer (Finansinspektionen), enhetschef Catrin Molander (Jordbruksverket), kommissarie Göran Nyqvist (Säkerhetspolisen), nationell dricks- vattensamordnare Per-Erik Nyström (Livsmedelsverket), projekt- ledare Anna Wibom (Post- och telestyrelsen) och handläggare Åsa Åhlén Hagman (Energimyndigheten). Till referensgruppen förord- nades polismästare Stefan Hector (Polismyndigheten) fr.o.m. den 7 november 2019 och avdelningschef Minna Nyman (Trafikverket) fr.o.m. den 27 maj 2020. Kommissarie Martin Lundin (Polismyndig- heten) var förordnad till referensgruppen under perioden den 10 sep- tember 2019–6 november 2019 och tf. avdelningschef Christer Sandell (Trafikverket) den 10 september 2019–26 maj 2020.

F.d. hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt har medverkat i arbetet med rättsutredningen som i huvudsak gäller frågor om utredningens uppdrag och gränsdragningen till grundlagen.

Utredaren har biståtts av ett sekretariat. Som sekreterare i utred- ningen anställdes samordningsansvarige Magnus Dyberg-Ek från den 6 maj 2019, utvärderaren Liv Hammargren och föredraganden Maria Kaiser från den 12 augusti 2019 samt utskottshandläggaren Tommy Forsell från den 1 april 2020. Under perioden den 1 april 2020–31 oktober 2020 var f.d. länsexperten Leif Isberg anställd på deltid som sekreterare.

Den 12 december 2019 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utredningen vilket innebar att utredningstiden förlängdes till den 1 mars 2021 (dir. 2019:98).

Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om civilt för- svar, överlämnar härmed betänkandet Struktur för ökad motstånds- kraft.

Stockholm i februari 2021

Barbro Holmberg

/Liv Hammargren

Magnus Dyberg-Ek

Maria Kaiser

Leif Isberg

Tommy Forsell

Innehåll

Sammanfattning ................................................................

25

1

Författningsförslag.....................................................

41

1.1

Förslag till lag om kommuners och regioners beredskap.....

41

1.2Förslag till förordning om kommuners och regioners

beredskap.................................................................................

50

1.3 Förslag till beredskapsförordning..........................................

54

1.4 Förslag till förordning om ändring i

 

beredskapsförordningen (0000:0000)....................................

66

1.5Förslag till förordning om de länsstyrelser

som är civilområdeschefer ......................................................

68

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (1988:97) om

förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna

 

och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. ..................

72

1.7Förslag till lag om ändring i begravningslagen

(1990:1144) .............................................................................

73

1.8Förslag till lag om ändring i offentlighets-

och sekretesslagen (2009:400) ...............................................

74

1.9Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen

(2017:30) .................................................................................

77

1.10 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (2017:725).....

78

7

Innehåll

SOU 2021:25

1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta

 

i totalförsvarsplaneringen.......................................................

80

1.12

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(1988:1215) om förfarandet hos kommunerna,

 

 

förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig

 

 

och krigsfara m.m. ..................................................................

81

1.13

Förslag till förordning om ändring i totalförsvarets

 

 

folkrättsförordning (1990:12) ...............................................

82

1.14Förslag till förordning om ändring i förordningen (1991:1195) om skolväsendet under krig och vid

 

krigsfara...................................................................................

83

1.15

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(1992:390) om förberedelser för leverans av varor

 

 

och tjänster..............................................................................

84

1.16

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

om (1993:243) om undanförsel och förstöring ....................

86

1.17Förslag till förordning om ändring i förordning (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar

 

m.m. rörande krigsfångar och andra skyddade personer ....

88

1.18

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2003:396) om elektronisk kommunikation.........................

90

1.19

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2003:396) om elektronisk kommunikation.........................

92

1.20

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2003:789) om skydd mot olyckor........................................

94

1.21

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2007:1135) om årliga avgifter för finansiering

 

 

av Finansinspektionens verksamhet ......................................

96

1.22

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.................

97

8

SOU 2021:25

Innehåll

1.23

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2008:452) med instruktion för

 

 

Strålsäkerhetsmyndigheten ....................................................

99

1.24

Förslag till förordning om ändring i förordning

 

 

(2008:1002) med instruktion för Myndigheten

 

 

för samhällsskydd och beredskap ........................................

100

1.25

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2009:93) med instruktion för Finansinspektionen...............

103

1.26

Förslag till förordning om ändring i offentlighets-

 

 

och sekretessförordningen (2009:641) ................................

105

1.27

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2011:446) med instruktion för Finanspolitiska rådet .......

106

1.28

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten.....

107

1.29

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen..................

108

1.30

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.................

109

1.31Förslag till förordning om ändring i förordningen

om ändring i förordningen (2015:1053) om totalförsvar

 

och höjd beredskap ...............................................................

113

1.32

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2017:153) om instruktion för Bokföringsnämnden.........

114

1.33

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2017:868) med länsstyrelseinstruktion ..............................

115

1.34Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap

och uppgifter vid höjd beredskap ........................................

116

1.35 Förslag till förordning om ändring i förordningen om ändring i förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap... 120

9

InnehållSOU 2021:25

1.36

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2017:1268) med instruktion för Klimatpolitiska rådet.....

121

1.37

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2020:57) med instruktion för Läkemedelsverket..............

122

2

Utredningens uppdrag och arbete ..............................

123

3

Civilt försvar då och nu.............................................

127

3.1

Det civila försvarets utveckling under hundra år................

128

 

3.1.1

Det civila försvarets framväxt och utveckling .....

128

3.2

Planeringen av civilt försvar återupptas 2015 .....................

134

 

3.2.1

Underlag för en ny inriktning för

 

 

 

totalförsvaret tas fram...........................................

134

 

3.2.2

Den försvarspolitiska propositionen 2015 ..........

135

 

3.2.3

Regeringsuppdrag som syftar till att

 

 

 

återuppbygga det civila försvaret..........................

136

 

3.2.4

Totalförsvarsövning 2020 .....................................

140

3.3

Det försvarspolitiska inriktningsbeslutet 2020...................

140

 

3.3.1

Inriktning för en sammanhängande planering

 

 

 

för totalförsvaret ...................................................

143

 

3.3.2

Anvisningar för det civila försvaret samt samlad

 

 

 

bedömning av förmågan inom det civila

 

 

 

försvaret .................................................................

143

4

Utgångspunkter .......................................................

145

4.1

Försvarsberedningen ............................................................

145

4.2

Den breddade hotbilden.......................................................

146

4.3

Säkerhetsskydd – en grundbult i det civila försvaret..........

147

4.4

Krisberedskap och civilt försvar – ömsesidigt förstärkande ..

148

4.5

Den svenska förvaltningsmodellen......................................

149

4.6

Ansvarsprincipen ..................................................................

150

4.7

Ledning och samordning inom civilt försvar......................

151

4.8

Säkerställande av statsledningens funktionalitet ................

152

10

SOU 2021:25Innehåll

5

Gällande rätt...........................................................

155

5.1

Grundlag och riksdagsordningen.........................................

156

 

5.1.1

Skillnaden mellan normbeslut och

 

 

 

rättskipnings- och förvaltningsavgöranden .........

157

 

5.1.2

Bestämmelser vid krig- och krigsfara –

 

 

 

totalförsvaret..........................................................

158

5.2Centrala lagar och förordningar för utredningens analys

och förslag .............................................................................

163

5.3De rättsliga förutsättningarna för totalförsvaret – efter

beslut om höjd beredskap.....................................................

166

5.4 Samverkan mellan myndigheter och

 

förvaltningsmyndigheternas mandat i förhållande

 

till andra statliga förvaltningsmyndigheter .........................

168

5.5Analys av regeringens myndighetsstyrning och statliga förvaltningsmyndigheters mandat i förhållande till

andra statliga förvaltningsmyndigheter ...............................

169

5.5.1Regeringens myndighetsstyrning enligt

 

 

regeringsformen.....................................................

169

 

5.5.2

Förvaltningsmyndigheternas självständighet ......

173

 

5.5.3

En förvaltningsmyndighets möjlighet att få ta

 

 

 

över annan myndighets beslutskompetens ..........

178

6

Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap

 

 

och civilt försvar ......................................................

185

6.1Utvecklingen av det civila beredskapssystemet fram

till 2002

..................................................................................

185

6.1.1

Totalförsvaret före 1986........................................

185

6.1.2

Statens indelning i funktioner 1986–2002............

187

6.1.3Samhällets beredskap omorienteras

 

och funktionerna avvecklas...................................

188

6.1.4

Samverkansområden ersätter funktionerna 2002...

188

6.2Den nu gällande indelningen av statliga myndigheter

i samverkansområden............................................................

190

6.2.1Strukturen för samverkansområdena

för statliga myndigheter 2020 ...............................

190

11

Innehåll

SOU 2021:25

6.2.2

Delat ansvar för samverkan ..................................

192

6.2.3

Iakttagelser från arbetet samverkansområdena ...

192

6.3Andra indelningar av samhället som är relevanta för

arbetet med civilt försvar utöver samverkansområdena.....

195

6.3.1

Områden identifierade i regeringens

 

 

proposition Totalförsvaret 2021–2025.................

195

6.3.2Nödvändiga områden som identifierats

 

av Försvarsberedningen ........................................

196

6.3.3

MSB:s indelning i elva samhällssektorer ..............

197

6.3.4MSB:s och Försvarsmaktens sju prioriterade

 

områden .................................................................

197

6.3.5

Utredningen om säkerhetsskyddslagen 2015......

198

6.3.6Regeringens uppdrag till bevakningsansvariga

myndigheter sommaren 2019 ...............................

198

6.3.7EU:s NIS-direktiv: Informationssäkerhet

 

för samhällsviktiga och digitala tjänster...............

199

6.3.8

Natos sju civila förmågor......................................

199

6.4Regleringen av det statliga ansvaret för det civila

försvaret och den fredstida krisberedskapen ......................

200

6.4.1

Generell och specifik reglering.............................

201

6.4.2Risk- och sårbarhetsanalyser ger underlag

 

 

för beredskapsplaneringen ....................................

202

 

6.4.3

Internationellt samarbete......................................

204

7

Överväganden och förslag: En ny struktur för de

 

 

statliga myndigheternas arbete med beredskap ...........

205

7.1

Samverkansområdena avvecklas...........................................

205

7.2

Begreppet beredskapssektor införs .....................................

207

7.3

Bevakningsansvar ersätts av beredskapsansvar ...................

207

7.4

En ny struktur med beredskapssektorer införs ..................

208

7.4.1Utredningens analys av de mest centrala samhällsviktiga verksamheterna och

 

funktionerna ..........................................................

212

7.4.2

Beredskapssektorer inrättas..................................

214

12

SOU 2021:25

 

Innehåll

7.5 Beredskapssektorernas utformning .....................................

218

7.5.1

Ekonomisk säkerhet ..............................................

219

7.5.2

Elektroniska kommunikationer och post ............

222

7.5.3

Energiförsörjning ..................................................

226

7.5.4

Finansiella tjänster.................................................

230

7.5.5

Försörjning av grunddata......................................

234

7.5.6

Hälsa, vård och omsorg.........................................

237

7.5.7

Livsmedelsförsörjning och dricksvatten ..............

242

7.5.8

Ordning och säkerhet ...........................................

248

7.5.9Räddningstjänst och skydd av

civilbefolkningen ...................................................

250

7.5.10 Transporter ............................................................

256

7.6De tio beredskapssektorerna kompletteras med fyra

 

särskilda beredskapsområden ...............................................

258

 

7.6.1

Cybersäkerhet........................................................

259

 

7.6.2

Psykologiskt försvar..............................................

261

 

7.6.3

Skola och förskola .................................................

263

 

7.6.4

Migration................................................................

264

7.7

Farliga ämnen (CBRNE)......................................................

265

7.8

Personalförsörjning och försörjningsberedskap .................

267

7.9

Kompetensen behöver stärkas vid upphandlingar ..............

268

7.10

Frivilliga försvarsorganisationer...........................................

269

7.11

Beredskapssektorerna ska samverka med varandra.............

272

8

Överväganden och förslag: Statliga myndigheters

 

 

ansvar och uppgifter inför och under höjd beredskap

 

 

samt för fredstida krisberedskap ...............................

275

8.1En beredskapsförordning ersätter

krisberedskapsförordningen.................................................

276

8.2 Beredskapsmyndigheter .......................................................

277

8.2.1

Till utredningen överlämnade ärenden.................

277

8.2.2

Kriterier för beredskapsmyndigheter ...................

279

8.2.3

Förslag – beredskapsmyndigheter ........................

280

8.2.4Försvarsmaktens stödmyndigheter och deras

relation till beredskapsmyndigheterna .................

286

13

Innehåll

SOU 2021:25

8.2.5Uppgiften att vara beredskapsmyndighet ska

 

 

framgå av myndighetens instruktion ...................

287

8.3

Samhällsviktig verksamhet definieras..................................

288

8.4

Beredskapsuppgifter för samtliga statliga myndigheter.....

289

 

8.4.1

Identifiera samhällsviktig verksamhet

 

 

 

och upprätthålla kontinuitet i denna....................

290

8.4.2Risk- och sårbarhetsanalyser – ökat fokus

på åtgärder .............................................................

292

8.4.3Information för lägesbilder vid fredstida

 

krissituationer........................................................

296

8.4.4

Planering inför och vid höjd beredskap ...............

297

8.5 Beredskapsmyndigheternas uppgifter .................................

298

8.5.1

Rapportering av risk-

 

 

och sårbarhetsbedömningar .................................

298

8.5.2Planering och åtgärder ska hållas samman från

 

fredstida krissituationer till höjd beredskap........

300

8.5.3

Uppgifter om krigsförberedelser m.m.................

302

8.5.4Beredskapsmyndigheternas samverkan med civilområdeschefen och länsstyrelsen

 

som geografiskt områdesansvariga aktörer .........

307

8.5.5

Förutsättningarna för att ge och ta emot

 

 

internationellt stöd................................................

307

8.5.6Rapporteringen vid händelser ska omfatta

 

 

fredstida krissituationer och höjd beredskap ......

308

8.6

Beredskapssektorer och särskilda beredskapsområden......

310

8.7

De sektorsansvariga myndigheternas uppgifter .................

312

 

8.7.1

De sektorsansvariga myndigheternas ansvar

 

 

 

för planering och förberedelser ............................

314

8.7.2De sektorsansvariga myndigheternas uppgifter

under höjd beredskap............................................

317

8.7.3De sektorsansvariga myndigheternas uppgifter

vid fredstida krissituationer ..................................

318

8.8Samverkan med näringsliv och statliga bolag för ökad

samordning i planering och förberedelser...........................

319

8.8.1Samverkan med näringslivet – Utredningen

om totalförsvarets försörjningstrygghet .............

319

14

SOU 2021:25

Innehåll

8.8.2Statliga myndigheters samverkan

 

med näringslivet.....................................................

321

8.8.3

Statliga bolags ansvar.............................................

323

8.9Följdändringar i författningar med anledning av den

 

nya beredskapsförordningen ................................................

325

9

Geografisk indelning och ansvar för civil ledning

 

 

och samordning på regional nivå ...............................

329

9.1Länsstyrelsens roll i det regionala civila försvaret och

den fredstida krisberedskapen..............................................

329

9.1.1Utvecklingen av länsstyrelsens uppgifter fram

 

till 2015...................................................................

329

9.1.2

Länsstyrelsens uppgifter efter 2015......................

330

9.2 Civilbefälhavarna 1951–2000................................................

332

9.2.1

CB – både person och myndighet ........................

333

9.2.2

CB:s struktur och utveckling över tid..................

333

9.2.3

Avvecklingen av CB ..............................................

334

9.3Försvarsmaktens geografiska indelning och regionala

samverkan med det civila försvaret ......................................

335

9.4 Den regionala indelningen av Sverige ..................................

337

9.4.1Den nuvarande geografiska indelningen av den

 

 

statliga förvaltningen .............................................

337

 

9.4.2

Indelningskommitténs förslag..............................

337

10

Överväganden och förslag: Civilområden och en högre

 

 

regional ledning ......................................................

339

10.1

Civilområden inrättas ...........................................................

340

10.2

En ledning för civilområdena inrättas..................................

346

10.3

Organiseringen av den högre regionala ledningen..............

349

10.4

Civilområdeschefens uppgifter ............................................

352

 

10.4.1

Sammanfattning av uppgifterna............................

352

 

10.4.2

Civilområdeschefens generella uppgifter

 

 

 

avseende planering och förberedelser för civilt

 

 

 

försvar.....................................................................

353

15

Innehåll

SOU 2021:25

10.4.3 Civilområdeschefens särskilda uppgifter

 

avseende planering och förberedelser för civilt

försvar ....................................................................

359

10.4.4 Civilområdeschefens roll vid krissituationer

i fred .......................................................................

360

10.4.5Civilområdeschefen ska verka för samordning av länsstyrelsernas planering och förberedelser

för fredstida kriser.................................................

361

10.4.6Civilområdeschefens generella uppgifter

under höjd beredskap............................................

362

10.4.7Civilområdeschefens specifika uppgifter under

höjd beredskap ......................................................

365

10.4.8 Uppgifter inom hälso- och sjukvård ....................

369

10.4.9Civilområdeschefens roll om förbindelsen

 

 

med regeringen bryts ............................................

373

10.5

Krigsorganisation .................................................................

374

10.6

Var bör civilområdescheferna placeras? ..............................

376

 

10.6.1

Principer för placering ..........................................

376

 

10.6.2

Placering av civilområdeschefer ...........................

378

10.7

Konsekvenser för länsstyrelserna av införande

 

 

av civilområdeschefer ...........................................................

379

 

10.7.1 Ändringar i förordningen om länsstyrelsernas

 

 

 

krisberedskap.........................................................

379

 

10.7.2 De länsstyrelser som är civilområdeschefer

 

 

 

ska kunna överta ansvaret för räddningstjänst .... 381

10.8

Civilområdeschefens geografiska områdesansvar i

 

 

förhållande till länsstyrelsens geografiska områdesansvar ... 384

11

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

 

 

– utveckling och verksamhet......................................

389

11.1

Myndigheterna som föregått MSB ......................................

389

11.2

Reformen att inrätta MSB....................................................

391

 

11.2.1 Behov av samordning av händelser i hela

 

 

 

hotskalan................................................................

391

 

11.2.2

Regeringens nationella områdesansvar ................

392

16

SOU 2021:25

Innehåll

 

11.2.3 Utredningen om ett system med en krisledande

 

 

myndighet läggs ned..............................................

393

 

11.2.4 Statskontorets myndighetsanalys av MSB 2011....

394

11.3

MSB:s uppdrag ......................................................................

395

11.4

MSB:s organisation och verksamhet....................................

399

12 Överväganden och förslag: Det nationella ansvaret

 

 

för civilt försvar och krisberedskap.............................

405

12.1

Planering av det civila försvaret ...........................................

405

 

12.1.1 Sammanhängande planering för totalförsvaret ....

405

 

12.1.2 Underlag för beslut om finansiering av civilt

 

 

försvar och krisberedskap .....................................

409

12.2

Ansvar och uppgifter vid krissituationer i fred ...................

411

12.3

Ansvar och uppgifter inom det civila försvaret vid höjd

 

 

beredskap och då ytterst krig ...............................................

415

12.4

MSB:s roll och ansvar att stödja regeringen

 

 

och myndigheterna ...............................................................

416

 

12.4.1 Vid fredstida krissituationer ska MSB stödja

 

 

myndigheters operativa hantering av krisen ........

416

 

12.4.2 Under höjd beredskap ska MSB bistå

 

 

regeringen i ledningen av det civila försvaret.......

419

 

12.4.3 Verksamhet som inte någon myndighet

 

 

har ansvar för .........................................................

423

 

12.4.4 MSB ska bevaka och ha ständig beredskap

 

 

att larma..................................................................

424

 

12.4.5 MSB ska bilda och upprätthålla ett centralt

 

 

beredskapsråd ........................................................

425

12.5

MSB ska förvalta och utveckla beredskapssystemet ...............

427

12.6

Uppföljning, utvärdering och återrapportering ..................

428

13

Beredskapsuppgifter för kommuner och regioner.........

431

13.1

Bakgrund till nuvarande uppgifter och reglering i lag.........

431

 

13.1.1 Överenskommelser mellan staten, kommuner

 

 

och regioner ...........................................................

433

17

Innehåll

SOU 2021:25

13.1.2Lagen om extraordinära händelser i fredstid hos

kommuner och landsting och lagen om civilt

 

försvar (2003–2006) ..............................................

434

13.2 Nu gällande bestämmelser om kommuners

 

och regioners beredskap.......................................................

436

13.2.1 Grundlagen och kommunallagen .........................

436

13.2.2Lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid

 

 

och höjd beredskap (LEH)...................................

437

13.3

Olika begrepp kopplat till krissituationer...........................

439

14

Övervägande och förslag: Ledningsförmåga

 

 

i kommuner och regioner ..........................................

445

14.1

Verksamhetsansvaret är grunden.........................................

447

14.2

Resursfördelning och ledningsförmåga...............................

448

14.3

Beredskapsuppgifter för kommuner och regioner .............

451

 

14.3.1

En ny lag ................................................................

451

 

14.3.2 Den nya lagens syfte .............................................

452

 

14.3.3 Fredstida krissituation ersätter extraordinär

 

 

 

händelse .................................................................

453

14.4

Förberedelser inför fredstida krissituationer och höjd

 

 

beredskap ..............................................................................

455

 

14.4.1

Risk- och sårbarhetsanalyser ................................

455

14.4.2Kommunernas och regionernas arbete

 

med beredskap.......................................................

459

14.4.3 Förberedelser för höjd beredskap ........................

461

14.4.4

Utbildning och övning..........................................

464

14.4.5

Rapportering av förberedelser ..............................

465

14.5 Ledning vid fredstida krissituationer samt under höjd

 

beredskap ..............................................................................

468

14.5.1

Krisledningsnämnd ...............................................

468

14.5.2När ska krisledningsnämnden träda

i funktion? .............................................................

470

14.5.3Rapportering vid fredstida krissituationer

samt under höjd beredskap...................................

472

18

SOU 2021:25Innehåll

14.6

Kommunernas geografiska områdesansvar .........................

475

14.7

Bistånd mellan kommuner och regioner .............................

478

14.8

Statlig ersättning till kommuner och regioner ....................

480

14.9

Bestämmelser som föreslås överföras i stort oförändrade

 

 

från LEH och FEH till den nya lagen och förordningen ...

484

14.10

Ändringar med anledning av utredningens förslag

 

 

om en ny lag och förordning om kommunernas

 

 

och regionernas beredskap ...................................................

487

 

14.10.1

Offentlighets- och sekretessförfattningarna .......

487

 

14.10.2

Följdändringar i övriga författningar ...................

490

15

Om rapportering i en ny struktur ...............................

493

15.1

Rapportering från kommuner och regioner ........................

494

15.2

Rapportering från beredskapsmyndigheter.........................

495

15.3

Vissa myndigheters särskilda behov ....................................

497

15.4

Verkställighetsföreskrifter ...................................................

497

16

Konsekvensanalys....................................................

499

16.1

Konsekvenser för statliga myndigheter ...............................

499

 

16.1.1

Alla myndigheter ...................................................

499

 

16.1.2

Beredskapsmyndigheter ........................................

500

 

16.1.3

Länsstyrelsen .........................................................

500

 

16.1.4

MSB ........................................................................

500

 

16.1.5

Försvarsmakten .....................................................

501

16.2

Konsekvenser för näringslivet och företag..........................

502

16.3

Konsekvenser för samhället .................................................

502

 

16.3.1

Konsekvenser för brottsligheten

 

 

 

och det brottsförebyggande arbetet .....................

502

16.3.2Konsekvenser för sysselsättning och offentlig

service i olika delar av landet.................................

502

16.3.3 Konsekvenser för jämställdheten mellan

 

kvinnor och män.....................................................

503

16.4 Konsekvenser för internationell handel med tredje land....

503

19

Innehåll

SOU 2021:25

16.5

Konsekvenser för kommuner och regioner ........................

503

16.6

Ekonomiska konsekvenser av förslagen..............................

504

 

16.6.1 Inledning................................................................

504

 

16.6.2 Höjt anslag till nya beredskapsmyndigheter .......

504

 

16.6.3 Höjt anslag till sektorsansvariga myndigheter ....

505

 

16.6.4 Totala kostnaden för det föreslagna

 

 

beredskapssystemet ...............................................

506

 

16.6.5 Ekonomiska konsekvenser för införandet

 

 

av sex civilområdeschefer samt uppgifter

 

 

för länsstyrelserna .................................................

506

 

16.6.6 Totala kostnaden för civilområden

 

 

med civilområdeschefer och uppgifter

 

 

för länsstyrelserna .................................................

512

 

16.6.7 Ersättning till kommuner och regioner ...............

512

 

16.6.8 Finansiering av utredningens förslag ...................

514

16.7

Ikraftträdande .......................................................................

515

17

Författningskommentar ............................................

517

17.1

Förslaget till lag om kommuners och regioners beredskap ..

517

17.2

Förslaget till förordning om kommuners och regioners

 

 

beredskap ..............................................................................

533

17.3

Förslaget till beredskapsförordning ....................................

539

17.4

Förslaget till förordning om länsstyrelser

 

 

som är civilområdeschefer....................................................

559

17.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna

 

och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. ...............

568

17.6

Förslaget till lag om ändring i begravningslagen

 

 

(1990:1144) ...........................................................................

568

17.7

Förslaget till lag om ändring i offentlighets-

 

 

och sekretesslagen (2009:400) .............................................

569

17.8

Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen

 

 

(2017:30) ...............................................................................

570

20

SOU 2021:25

Innehåll

17.9 Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (2017:725) .. 571

17.10Förslaget till förordning om ändring i förordning (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare,

arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta

 

i totalförsvarsplaneringen .....................................................

571

17.11Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1988:1215) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig

 

och krigsfara m.m. ................................................................

572

17.12

Förslaget till förordning om ändring i totalförsvarets

 

 

folkrättsförordning (1990:12)..............................................

572

17.13

Förslaget till förordning om ändring i förordningen

 

 

(1991:1195) om skolväsendet under krig och vid

 

 

krigsfara .................................................................................

573

17.14Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1992:390) om förberedelser för leverans av varor

 

och tjänster ............................................................................

573

17.15

Förslaget till förordning om ändring i förordningen

 

 

om (1993:243) om undanförsel och förstöring...................

574

17.16

Förslaget till förordning om ändring i förordning

 

 

(1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar

 

 

m.m. rörande krigsfångar och andra skyddade personer ....

575

17.17

Förslaget till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2003:396) om elektronisk kommunikation .......................

576

17.18

Förslaget till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2003:789) om skydd mot olyckor ......................................

576

17.19

Förslaget till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av

 

 

Finansinspektionens verksamhet .........................................

578

17.20

Förslaget till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten ...............

578

21

Innehåll

SOU 2021:25

17.21

Förslaget till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2008:452) med instruktion för

 

 

Strålsäkerhetsmyndigheten ..................................................

579

17.22

Förslaget till förordning om ändring i förordning

 

 

(2008:1002) med instruktion för Myndigheten

 

 

för samhällsskydd och beredskap ........................................

579

17.23

Förslaget till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2009:93) med instruktion för Finansinspektionen ..............

582

17.24

Förslaget till förordning om ändring i offentlighets-

 

 

och sekretessförordningen (2009:641)................................

583

17.25

Förslaget till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2011:446) med instruktion för Finanspolitiska rådet .......

583

17.26

Förslaget till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten ... 584

17.27

Förslaget till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen .................

584

17.28

Förslaget till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap ................

585

17.29

Förslaget till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2017:153) om instruktion för Bokföringsnämnden ........

587

17.30

Förslaget till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2017:868) med länsstyrelseinstruktion..............................

588

17.31Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och

 

uppgifter vid höjd beredskap ...............................................

589

17.32

Förslaget till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2017:1268) med instruktion för Klimatpolitiska rådet.....

591

17.33

Förslaget till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2020:57) med instruktion för Läkemedelsverket..............

592

Särskilt yttrande...............................................................

593

Referenser.......................................................................

595

22

SOU 2021:25

Innehåll

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2018:79 ...........................................

609

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2019:98 ...........................................

627

Bilaga 3 Förteckning över samverkansområdena......................

629

Bilaga 4

Närmare om samhällsviktig verksamhet .......................

631

23

Sammanfattning

Fram till kalla krigets slut bedrevs i Sverige ett omfattande arbete inom ramen för det civila försvaret. Som en konsekvens av det för- bättrade säkerhetspolitiska läget i slutet av 1980-talet började det civila försvaret under 1990-talet att avvecklas liksom stora delar av planeringen för höjd beredskap och då ytterst krig. Resurser som tidi- gare lagts på det nationella försvaret omdirigerades till internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och till att stärka förmågan att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred.

Idag präglas det globala säkerhetsläget åter av instabilitet och oför- utsägbarhet och det säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde och i Europa har försämrats. Planeringen för totalförsvaret har därför sedan det försvarspolitiska inriktningsbeslutet 2015 återupptagits och i Riksdagens beslut om inriktningen för totalförsvaret åren 2021–2025 betonas vikten av att arbetet med att stärka det civila försvaret vidare- utvecklas.

En viktig del av att stärka det civila försvaret är att skapa tydliga lednings- och ansvarsförhållanden för att åstadkomma samordning såväl inom det civila försvaret som mellan det civila och det militära försvaret. Detta betonades av Försvarsberedningen i rapporten Mot- ståndskraft – inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66). I regeringens direktiv till utredningen gavs så uppdraget att lämna förslag på en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar. Denna struktur ska också stärka samhällets krisberedskap.

Enligt direktiven ska utredningen utgå från Försvarsberedningens rapport Motståndskraft där en rad brister i dagens struktur lyfts fram: De nuvarande samverkansområdena är alltför breda och omfattar så diversifierade verksamheter att det är svårt att hitta en gemensam bas för arbetet. Ingen myndighet har ett utpekat ansvar för att hålla samman planeringen, utan ansvaret delas av myndigheterna. Till det

25

Sammanfattning

SOU 2021:25

kan läggas svårigheten att åstadkomma en effektiv samordning på den regionala nivån då statliga myndigheter med en regional organi- sation har olika geografiska indelningar. Försvarsberedningen pekar särskilt på det faktum att Försvarsmakten har fyra militärregioner medan länsstyrelserna, som är högsta civila totalförsvarsmyndighet inom respektive län, är 21 till antalet.

Utredningens utgångspunkter

Förutom Försvarsberedningen har ytterligare en utgångspunkt i utredningsarbetet varit att det civila försvaret så långt möjligt ska bygga på strukturer och processer som används inom krisbered- skapen. Förmågan att hantera kriser i samhället i fredstid ger en grundläggande förmåga att hantera situationer under höjd beredskap och då ytterst krig. Ett trovärdigt totalförsvar som är integrerat med den fredstida krisberedskapen är en viktig faktor som verkar både förebyggande och avhållande på en angripare.

I utredningens direktiv betonas vidare att utredningen inte får lämna förslag som innebär ändring av grundlagen. Utgångspunkten har således varit den svenska förvaltningsmodellen, med kommunalt självstyre och fristående myndigheter. Regeringen understryker också i direktiven vikten av att den så kallade ansvarsprincipen fortsatt ska gälla inom civilt försvar. Ansvarsprincipen innebär att strukturer och ansvarsförhållanden som gäller i fred så långt möjligt ska upprätt- hållas vid kris och under höjd beredskap och då ytterst krig. Det som är väl inarbetat i vardagen har de bästa förutsättningarna att också fungera under ansträngda förhållanden.

Totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp, inklusive krigshandlingar på svenskt territorium. Enligt utredningens mening behövs därutöver en ökad förmåga och planering för att kunna hantera den breddade hotbilden från främ- mande makt. Säkerhetspolisen har konstaterat att hoten mot Sverige är mer omfattande än på flera år. Andra stater agerar i en gråzon mellan fred och väpnad konflikt och denna typ av säkerhetshotande verksamhet måste kunna hanteras av samhällets fredstids beredskap. En utgångspunkt för att skapa en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar har därmed även varit att beakta de krav som kan föranledas av en breddad hotbild.

26

SOU 2021:25

Sammanfattning

Utredningens förslag i korthet

Utredningen föreslår att samverkansområdena avvecklas och ersätts av tio beredskapssektorer och fyra särskilda beredskapsområden. I dessa ingår myndigheter med ansvar för verksamheter och funk- tioner som är särskilt viktiga att upprätthålla under kris, höjd bered- skap och ytterst i krig. En myndighet i varje beredskapssektor föreslås få ett mandat att inrikta och samordna arbetet inom sektorn, en sektorsansvarig myndighet.

Vidare föreslås att landet delas in i större geografiska områden för civil ledning och samordning, civilområden. Dessa ska ledas av en civilområdesansvarig länsstyrelse benämnd civilområdeschef. Civil- områdena ska följa samma gränser som de nuvarande samverkans- regionerna (tidigare sjukvårdsregionerna). För att skapa ökade förut- sättningar för regional samordning mellan det civila och det militära försvaret föreslås också att Försvarsmakten anpassar sin regionala organisation så att militärregionerna sammanfaller med civilområdena och att två nya militärområden och regionstaber därmed inrättas.

Vidare föreslår utredningen nya uppgifter för Myndigheten för Samhällsskydd och beredskap (MSB) samt förtydliganden av MSB:s roll och fördelningen av ansvar och uppgifter inom civilt försvar och krisberedskap.

En ny lag, lagen om kommuners och regioners beredskap, före- slås ersätta den nuvarande lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

En ny struktur för statliga myndigheter

Utredningens definition av begreppet samhällsviktig verksamhet är att med detta avses verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upp- rätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet. Med stöd av definitionen har utredningen identifierat vilka statliga myndig- heter som ansvarar för samhällsviktig verksamhet och därefter klustrat myndigheter med ansvar inom samma samhällssektor. Utredningen föreslår att tio sådana beredskapssektorer inrättas med var sin sektors- ansvarig myndighet:

27

Sammanfattning

SOU 2021:25

Ekonomisk säkerhet (Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, Statens servicecenter) med Försäkringskassan som sektorsansvarig myndighet.

Elektroniska kommunikationer och post (Post- och telestyrel- sen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Trafik- verket, Svenska kraftnät) med Post- och telestyrelsen som sektors- ansvarig myndighet.

Energiförsörjning (Statens energimyndighet, Svenska kraftnät, Energimarknadsinspektionen) med Energimyndigheten som sek- torsansvarig myndighet.

Finansiella tjänster (Finansinspektionen, Riksgäldskontoret och där Riksbanken ingår som adjungerad) med Finansinspektionen som sektorsansvarig myndighet.

Försörjning av grunddata (Skatteverket, Lantmäteriet, Myndig- heten för digital förvaltning, Bolagsverket, Försäkringskassan) med Skatteverket som sektorsansvarig myndighet.

Hälsa, vård och omsorg (Socialstyrelsen, Läkemedelsverket, Folk- hälsomyndigheten, E-hälsomyndigheten) med Socialstyrelsen som sektorsansvarig myndighet.

Livsmedelsförsörjning och dricksvatten (Livsmedelsverket, Statens jordbruksverk, Statens veterinärmedicinska anstalt, Läns- styrelsen, Naturvårdsverket) med Livsmedelsverket som sektors- ansvarig myndighet.

Ordning och säkerhet (Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Åklagarmyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen, Kriminal- vården) med Polismyndigheten som sektorsansvarig myndighet.

Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Polismyndigheten, Kustbevak- ningen, Sjöfartsverket, SMHI, strålsäkerhetsmyndigheten, Läns- styrelsen) med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap som sektorsansvarig myndighet.

Transporter (Trafikverket, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, Luft- fartsverket) med Trafikverket som sektorsansvarig myndighet.

28

SOU 2021:25

Sammanfattning

Med en indelning av statliga myndigheter i sektorer skapas en orga- nisatorisk plattform för såväl planering som operativ hantering av fredstida kriser, höjd beredskap och ytterst krig. Arbetet i respektive beredskapssektor ska skapa förutsättningar för att kunna upprätt- hålla den samhällsviktiga verksamheten under svåra påfrestningar och därigenom stärka samhällets säkerhet. Det gemensamma arbetet i sektorerna ska bidra till ökad försvarseffekt i händelse av ett väpnat angrepp och en god förmåga att hantera fredstida kriser.

Myndigheterna inom beredskapssektorerna ska arbeta tillsam- mans. Samtidigt betonar utredningen vikten av samverkan mellan sektorerna. Sektorerna är ömsesidigt beroende av varandra. I princip samtliga viktiga samhällsfunktioner är direkt beroende av el, vatten och elektroniska kommunikationer. På samma sätt är de flesta bero- ende av transporter och fungerande betalningssystem. Grundlägg- ande är att såväl livsmedelsförsörjningen som ordning och säkerhet fungerar. Sektorerna ska således inte ses som isolerade enheter utan som delar av ett samlat system där samverkan är nödvändig för att kunna bidra till den samlade förmågan.

Vidare understryks vikten av sektorernas samverkan med andra aktörer. Sektorerna utgörs av statliga myndigheter. Samtidigt be- drivs mycket av den konkreta verksamheten av såväl kommuner och regioner som statliga bolag och privata företag. Sektorerna måste därför utveckla en strukturerad samverkan, knyta till sig andra aktö- rer med verksamhet inom sektorn och verka för samordning inom hela samhällssektorn.

Utöver de tio föreslagna sektorerna med sektorsansvariga myn- digheter har utredningen identifierat fyra särskilda beredskapsområ- den som ska ses som en del av beredskapssystemet. Verksamheterna är av en sådan karaktär att de inte kan utgöra beredskapssektorer med en sektorsansvarig myndighet. Några av dessa områden om- fattar enbart en myndighet och i några av verksamheterna ingår myndigheter utanför det civila försvaret, såsom Försvarsmakten och Försvarets radioanstalt (FRA). Samtidigt fyller dessa verksamheter en viktig funktion i beredskapssystemet som helhet:

Cybersäkerhet (ett samarbete mellan Säkerhetspolisen, MSB, Försvarsmakten och FRA)

Psykologiskt försvar (ny planerad myndighet för psykologiskt försvar)

29

Sammanfattning

SOU 2021:25

Skola och förskola (Skolverket)

Migration (Migrationsverket).

En ansvarstrappa

En ny förordning, beredskapsförordningen, ersätter förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndig- heters åtgärder vid höjd beredskap. Därmed finns bestämmelserna om statliga myndigheters ansvar och uppgifter för krisberedskap, in- för och under höjd beredskap samlade i en förordning, med komplet- tering i förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap när det gäller länsstyrel- serna. Förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd bered- skap renodlas och bör, enligt utredningens förslag, enbart innehålla bestämmelser om hur höjd beredskap tillkännages och åtgärder under höjd beredskap samt bestämmelser om säkra kryptografiska funktioner.

Den nya beredskapsförordningen ska på samma sätt som den nu gällande krisberedskapsförordningen gälla för samtliga statliga myn- digheter under regeringen med undantag för Regeringskansliet, kom- mittéväsendet och Försvarsmakten. Det ansvar som statliga myndig- heter har, från förberedelse för kris till åtgärder vid höjd beredskap, kan beskrivas som en trappa.

På första trappsteget finns bestämmelser som gäller samtliga stat- liga myndigheter – oavsett vilken verksamhet som bedrivs. Alla statliga myndigheter ska identifiera samhällsviktig verksamhet och ansvara för att upprätthålla kontinuitet i den verksamheten. Varje myndig- het ska vidare analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som i fredstid eller under krig allvarligt kan hota eller skada verksamheten. Detta ska sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys vartannat år som också ska redovisa vilka åtgärder som krävs för att minska sårbarheten. Vidare finns bestämmelser om rapportering av it-incidenter samt planering inför och vid höjd beredskap.

På andra trappsteget finns bestämmelser som gäller myndigheter med ansvar för verksamheter som är viktiga att upprätthålla vid kris, under höjd beredskap och ytterst i krig. Utredningen föreslår att dessa myndigheter, som i dag benämns bevakningsansvariga myn-

30

SOU 2021:25

Sammanfattning

digheter, ska benämnas beredskapsmyndigheter. Samtliga myndig- heter som i dag är bevakningsansvariga myndigheter föreslås bli beredskapsmyndigheter. Därutöver föreslår utredningen att också Energimarknadsinspektionen, Statens servicecenter, Arbetsförmed- lingen, Åklagarmyndigheten, Myndigheter för digital förvaltning (DIGG), Bolagsverket, Lantmäteriet, Naturvårdsverket, SMHI, Kriminalvården och Skolverket blir beredskapsmyndigheter.

Samtliga dessa föreslagna beredskapsmyndigheter ingår i den struk- tur med sektorer och särskilda beredskapsområden som föreslås. Dessa har, förutom det grundansvar som alla myndigheter har, an- svar att planera, öva och utbilda personal för att under höjd bered- skap kunna övergå till krigsorganisation. Beredskapsmyndigheterna ska också, utifrån risk- och sårbarhetsanalysen, göra en bedömning av vilka åtgärder och investeringar som krävs för att säkerställa den samhällsviktiga verksamheten. Vidare ska beredskapsmyndigheterna bidra till att övriga myndigheter, kommuner, regioner, näringsidkare och organisationer med verksamhet inom verksamhetsområdet har god förmåga att hantera såväl krissituationer som ett läge med höjd beredskap.

På tredje trappsteget återfinns de sektorsansvariga myndigheternas ansvar och uppgifter. Dessa myndigheter ska vara ”motorn” inom beredskapssektorn; hålla ihop planeringen för höjd beredskap likväl som för fredstida kriser som kan drabba sektorn. I detta ingår också att sammanställa och lämna förslag på åtgärder och investeringar som behövs för att öka förmågan att upprätthålla den samhälls- viktiga verksamheten inom sektorn. Den sektorsansvariga myndig- heten ska vidare se till att det byggs upp en kapacitet inom sektorn för att operativt kunna hantera såväl krissituationer som höjd bered- skap. Myndigheten ansvarar vidare för att samverkan sker mellan sektorn och t.ex. Försvarsmakten, MSB, andra sektorsansvariga myn- digheter, civilområdescheferna och näringslivet. Den sektorsansva- riga myndigheten får således en inriktande och ledande roll inom beredskapssektorn och föreslås under höjd beredskap få föreskrifts- rätt i förhållande till andra myndigheter inom sektorn vad gäller prio- riteringar och omfördelning av resurser.

31

Sammanfattning

SOU 2021:25

Sex civilområden

Under planering och förberedelse inför höjd beredskap och ytterst i krig har Försvarsmaktens militärregioner ett stort behov av att sam- ordna det militära försvaret med civila aktörer regionalt. Behovet av att koordinera det militära och civila försvaret blir än större vid ett väpnat angrepp mot Sverige eller delar av Sverige. En omständighet som försvårar en effektiv samordning både inom det civila försvaret och mellan det civila och militära försvaret på regional nivå är att flertalet statliga myndigheter antingen saknar en regional organisa- tion eller, om en sådan finns, att indelningen inte följer vare sig militärregionernas eller länens indelning. Länsstyrelserna är numera de enda statliga myndigheter som har länet som indelningsgrund.

Som inledningsvis nämnts är ytterligare en försvårade omstän- dighet att länsstyrelserna är 21 till antalet medan antalet militär- regioner uppgår till fyra. Det innebär att varje militärregion behöver samverka och samordna sin verksamhet med flera länsstyrelser paral- lellt, vilket är ineffektivt vid planering och förberedelser och kan utgöra ett betydande hinder vid koordinering under en väpnad kon- flikt. Även om enbart delar av Sverige blir angripet kommer med stor sannolikhet fler än ett av de 21 länen att beröras. Också när det gäller försörjningsfrågor, t.ex. avseende livsmedel, transporter samt bränsle och drivmedel, är många län för små geografiskt för att effektivt kunna planera för hur försörjningen ska upprätthållas under höjd beredskap. Flöden och noder har ofta en nationell, eller åtminstone länsöverskridande, funktion. En oljedepå, ett livsmedelslager, en flyg- plats eller hamn försörjer och tillhandahåller i de flesta fall tjänster för större regionala områden än län.

Utredningen föreslår att landet delas in i större geografiska om- råden för civil ledning och samordning, civilområden. Civilområdena föreslås följa samma gränser som de nuvarande samverkansregion- erna (tidigare sjukvårdsregionerna) med undantag för Halland. I sam- verkansregionerna är Halland delat. Utredningen bedömer att länen bör hållas samman. Följande civilområden föreslås därmed inrättas:

32

SOU 2021:25

Sammanfattning

Norra civilområdet (Jämtlands län, Norrbottens län, Västerbottens län, Västernorrlands län)

Mellersta civilområdet (Dalarnas län, Gävleborgs län, Uppsala län, Södermanlands län, Västmanlands län, Örebro län, Värmlands län)

Östra civilområdet (Stockholms län, Gotlands län)

Sydöstra civilområdet (Östergötlands län, Jönköpings län, Kalmar län)

Västra civilområdet (Västra Götalands län, Hallands län)

Södra civilområdet (Skåne län, Kronobergs län, Blekinge län).

Med en indelning som knyter an till regionernas indelning för den högspecialiserade vården skapas förutsättningar för en samverkan i sjukvårdsfrågor på en högre regional nivå. Avgörande för en effektiv planering och koordinering vid höjd beredskap är att civilområdena sammanfaller med militärregionernas indelning. Det betyder att För- svarsmaktens regionala indelning kommer att behöva förändras och att två nya militärregioner och regionstaber måste inrättas.

En högre regional ledning – civilområdeschef

I varje civilområde ska en av länsstyrelserna vara civilområdesansva- rig och därmed civilområdeschef. Landshövdingen i de aktuella länen leder arbetet och ska stödjas av ett beredskapskansli som ska ledas av en kanslichef.

Civilområdeschefen – som ska ha geografiskt områdesansvar för sitt civilområde när det gäller civilt försvar – ska ansvara för att planeringen inför höjd beredskap är samordnad inom det civila för- svaret samt mellan det militära försvaret och civila aktörer inom civilområdet. Den verksamhet som drivs under fredstid ska syfta till att totalförsvaret får en enhetlig inriktning under höjd beredskap och då ytterst krig. Det innebär att olika verksamheter behöver prioriteras så att de på ett effektivt sätt bidrar till att försvara landet vid krig eller krigsfara.

Civilområdeschefen ska, utifrån sin samverkan med sin militära motsvarighet, ge länsstyrelserna inom civilområdet planeringsförut- sättningar för arbetet på länsnivå. Tillsammans med Socialstyrelsen

33

Sammanfattning

SOU 2021:25

ska civilområdeschefen ta fram planeringsförutsättningar för region- erna inom civilområdet och förbereda civila aspekter av värdlands- stöd.

Under höjd beredskap ska civilområdeschefen, som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom civilområdet, samordna de civila aktör- erna och koordinera dessa i förhållande till Försvarsmakten. Vidare kan civilområdeschefen t.ex. fatta beslut om bistånd mellan regioner och (efter hörande av Socialstyrelsen) omfördelning av sjukvårds- resurser mellan regioner inom civilområdet. Civilområdeschefen ska således under höjd beredskap ha ett mandat att inrikta och sam- ordna. Som stöd för detta föreslås civilområdeschefen få föreskrifts- rätt i förhållanden till länsstyrelserna inom civilområdet.

Civilområdeschefen föreslås vidare verka för samordning av läns- styrelserna vid fredstida krissituationer. Det innebär att civilområdes- chefen kan utgöra en gemensam funktion, ett samordningskansli, för stöd till länsstyrelsernas hantering av en kris som omfattar fler än ett län. Det kan också finnas skäl att hålla samman relationerna till MSB i gemensamma utvecklingsfrågor. Utredningen föreslår också att de länsstyrelser som är civilområdesansvariga ska kunna överta ansvaret för räddningstjänsten, dvs. att möjligheten för staten att vid vissa räddningsinsatser ta över kommunal räddningstjänst koncentreras till dessa länsstyrelser.

De länsstyrelser som föreslås bli civilområdesansvariga och där- med civilområdeschefer är länsstyrelsen i Norrbotten (Norra civil- området), länsstyrelsen i Örebro län (Mellersta civilområdet), länsstyr- elsen i Stockholm (Östra civilområdet), länsstyrelsen i Östergötlands län (Sydöstra civilområdet), länsstyrelsen i Västra Götalands län (Västra civilområdet) och länsstyrelsen i Skåne län (Södra civilområdet).

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) är en myn- dighet med ett brett uppdrag med ansvar för en lång rad frågor som rör skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Utred- ningen föreslår vissa nya uppgifter liksom förtydliganden av MSB:s roll i beredskapssystemet. Vissa förändringar sker som ett resultat av förslagen på en ny struktur.

34

SOU 2021:25

Sammanfattning

Precis som i dag kommer MSB att ha uppgifter på i stort sett alla nivåer i det föreslagna beredskapssystemet. MSB ingår i det särskilda beredskapsområdet Cybersäkerhet och i beredskapssektorn Elek- troniska kommunikationer. I sektorn Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen har MSB rollen som sektorsansvarig myndighet, vilket innebär att myndigheten ansvarar för inriktning och sam- ordning av planering av verksamheten inom sektorn, liksom operativ hantering av krissituationer som berör sektorn. Som sektorsansvarig myndighet kommer MSB under höjd beredskap att få föreskriftsrätt vad gäller prioriteringar och omfördelning av resurser i förhållande till andra myndigheter inom sektorn.

Parallellt med detta har MSB i dag, och kommer enligt utred- ningens förslag även i fortsättningen att ha, ett ansvar på en över- gripande nivå. MSB:s funktion för nationell beredskap med uppgift att dygnet runt kunna ta fram en samlad lägesbild och larma andra är central för att samhället skyndsamt ska kunna hantera kriser och mobilisera resurser. Likaså ska MSB fortsätta att utveckla och för- valta beredskapssystemet och ha förmåga att tillhandahålla stöd till den sektorsövergripande samverkan. MSB:s roll kommer delvis att förändras när de sektorsansvariga myndigheterna får ett större an- svar inom respektive sektor och civilområdescheferna får ett sam- ordnande uppdrag gentemot länsstyrelserna inom civilområdena. MSB:s roll blir att hålla samman helheten och se till att inte viktiga frågor faller mellan stolarna.

Utöver detta föreslås MSB:s ha en övergripande roll inom följande områden:

Övergripande ansvar för planeringen för civilt försvar. Utredningen tydliggör MSB:s roll att tillsammans med Försvarsmakten ut- veckla en sammanhängande planering för totalförsvaret. I detta ingår att hålla ihop planeringen och precis som i dag samla ihop den sektorsvisa och områdesvisa planeringen utifrån ett nationellt perspektiv, liksom att bevaka att nya frågor som ingen bered- skapssektor har ansvar för tas om hand. Vidare ska MSB såväl sektorsvis som geografiskt områdesvis följa upp och utvärdera att vidtagna åtgärder inom området fått önskad effekt.

Ansvara för att sammanställa resursbehov inom civilt försvar och krisberedskap. MSB ska enligt utredningens förslag, som ett under- lag till regeringen i budgetprocessen, göra en helhetsbedömning

35

Sammanfattning

SOU 2021:25

av de resursbehov som finns inom civilt försvar och krisbered- skap. Eftersom civilt försvar normalt är en liten verksamhet i för- hållande till de övriga myndigheternas kärnverksamhet finns en risk att behov av olika satsningar inom civilt försvar inte värderas samlat. Om MSB tillsammans med myndigheterna inom sekto- rerna och civilområdescheferna tar fram ett samlat underlag kan regeringen bedöma helheten och få en uppfattning om hur olika behov ska vägas mot varandra. Denna process bör vara samman- kopplad med den sammanhängande planeringen för totalförsvaret. Mot bakgrund av myndighetens olika roller i beredskapssystemet måste MSB utveckla en transparant och objektiv process för detta.

Stödja andra aktörer vid nationella kriser. Utredningen tydliggör att ansvaret för den operativa hanteringen av kriser ska ligga på de myndigheter som krisen berör. Den sektorsansvariga myndig- heten ansvarar för att den operativa krishanteringen samordnas inom sektorn. Det innebär att vid en pandemi så ansvarar myn- digheter inom sektorn Hälsa, vård och omsorg för krishanteringen, vid en energikris är det myndigheterna inom sektorn Energiför- sörjning och vid en finanskris är det sektorn Finansiella tjänster som är ansvariga. MSB:s roll är att stödja myndigheterna och detta stöd ska utgå från aktörernas behov, vilket förtydligas i MSB:s instruk- tion.

Stödja regeringen och myndigheterna vid höjd beredskap. Vid höjd beredskap ska MSB ha förmåga att stödja regeringen och Reger- ingskansliet med samordningsuppgifter på central nivå. Utred- ningen har övervägt om MSB ska ges en mer samordnande roll under höjd beredskap med mandat att bestämma över andra myndigheters verksamhet. Det finns, som utredningen bedömer det, inte skäl för att MSB eller någon annan myndighet ska ha denna uppgift så länge som regeringen kan fullgöra sina uppgifter och hantera händelseutvecklingen. I ett allvarligt läge kan det dock finnas ett behov av att delegera beslutsfattande och samordning till MSB. Vilket mandat MSB då skulle få i förhållande till andra myndigheter avgörs av regeringen. Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag att MSB:s samordningsuppgifter under höjd beredskap i vissa delar förändras så att regeringen och Regerings- kansliets behov av stöd i samordningen blir styrande för vilken roll som MSB ska ha.

36

SOU 2021:25

Sammanfattning

Utökad föreskriftsrätt. MSB får precis som i dag meddela före- skrifter som behövs för verkställigheten av arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser. Därtill ska MSB, enligt utredningen, få med- dela föreskrifter för rapportering för beredskapsmyndigheter samt kommuner och regioner för att skapa tydlighet och enhet- lighet. Vidare föreslås att MSB ska få meddela föreskrifter för verkställighet av vissa krigsförberedande uppgifter som gäller beredskapsmyndigheter.

Ett centralt beredskapsråd håller ihop systemet

Utredningen föreslår att regeringen ska ge MSB i uppdrag att bilda och administrera ett centralt beredskapsråd. I beredskapsrådet bör företrädare för de sektorsansvariga myndigheterna och civilområdes- cheferna ingå. Rådet ska ledas av MSB:s generaldirektör och Över- befälhavaren gemensamt. Även andra företrädare för myndigheter och organisationer med betydelse för totalförsvaret ska kunna ad- jungeras och vid behov delta i rådet.

Bakgrunden till förslaget är att utredningen bedömer att den struktur för ansvar, ledning och samordning som utredningen före- slår medför ett behov av ett samarbetsforum. I beredskapsrådet ska samarbete ske mellan de aktörer som föreslås få en inriktande och samordnande roll; de sektorsansvariga myndigheterna, civilområdes- cheferna, MSB och Försvarsmakten. Det centrala beredskapsrådet ska vara ett forum för information, dialog och samordning av gemen- samma frågor. Med ett sådant forum skapas möjlighet att konti- nuerligt stämma av pågående planering, beredskapsläget inom olika sektorer och civilområden. I rådet kan även eventuella målkonflikter som uppmärksammas i planeringsarbetet tas upp för att se om sam- förstånd kan uppnås. Om inte, bör sådana frågor lyftas till regeringen för avdömning.

I rådet kan såväl samordning som utveckling av förmågor inom olika sektorer åstadkommas och blir på så sätt centralt för att hålla samman det föreslagna beredskapssystemet.

37

Sammanfattning

SOU 2021:25

En ny lag för kommuners och regioners beredskap

Kommuner och regioner ansvarar för en stor del av den samhälls- service som finns där vi bor och för viktiga samhällsfunktioner. I kommunernas och regionernas grundläggande verksamhetsansvar ingår att hantera störningar och mindre kriser som inträffar. Det särskilda ansvar som rör beredskapen för mer allvarliga kriser har sin bakgrund i tidigare bestämmelser om kommuners och regioners uppgifter inom totalförsvaret.

Utredningen föreslår att en ny lag, lagen om kommuner och regio- ners beredskap, ska ersätta lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. En stor del av de nu gällande bestämmelserna överförs till den nya lagen men inordnas i en ny struktur. Syftet med den nya strukturen är att öka enhetligheten i arbetet med den freds- tida krisberedskapen och det återupptagna arbetet med civilt försvar. Dessutom ersätter fredstida krissituationer begreppet extraordinär händelse, eftersom det finns brister i det nuvarande begreppet.

Flera av de nuvarande uppgifterna för kommuner och regioner förtydligas och utökas. Exempelvis gäller det arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser, rapportering samt kommunernas geografiska om- rådesansvar.

I kommuner och regioner ska det i dag finnas en krislednings- nämnd för att fullgöra uppgifter under extraordinära händelser i fredstid. Utredningens förslag är att kommunstyrelsen, respektive regionstyrelsen, i första hand ska fullgöra uppgiften som krisled- ningsnämnd. Därmed ökar enhetligheten mellan ledningen under fredstida krissituationer och ledningen under höjd beredskap då kom- munstyrelsen respektive regionstyrelsen leder verksamheten.

Den återupptagna planeringen för höjd beredskap innebär att kommuner och regioner åter ska vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Utredningens förslag inne- bär att kommuner och regioner ska beakta totalförsvarets krav och att förberedelser ska genomföras i samverkan med berörda statliga myndigheter, andra kommuner och regioner. Därmed skapas enhet- lighet i förhållande till de bestämmelser som gäller för statliga myn- digheter.

38

SOU 2021:25

Sammanfattning

Om rapportering i en ny struktur

För att en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar ska bli effektiv krävs en tydlighet i hur rapportering och in- formationsdelning mellan statliga myndigheter, kommuner och regio- ner ska fungera. Det handlar om rapportering av hur beredskapsför- mågan ser ut (beredskapsläget), rapportering vid fredstida krissitua- tioner samt rapportering under höjd beredskap och då ytterst krig. Hur information delas, rapporteras och aggregeras i lägesbilder för att kunna uppnå samordning och underlag för beslut är centralt både inom krisberedskap och för civilt försvar.

Med utgångspunkt i den nya struktur som utredningen föreslår handlar det om i första hand två förändringar i förhållande till nu- varande rapportering. Med införandet av en civilområdeschef kommer viss rapportering från länsstyrelsen att gå via civilområdeschefen och rapportering från regionerna ska i första hand gå till civilområdes- chefen och Socialstyrelsen. För det andra innebär införandet av sek- torsansvariga myndigheter att viss rapportering även ska eller kan ske till dessa från de myndigheter som ingår i beredskapssektorerna.

Utredningen föreslår också att MSB ska få meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av rapportering vid freds- tida krissituationer och under höjd beredskap. Det finns skäl att hålla samman systemet för rapportering från lokal via regional till central nivå på samma sätt som för arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser. Erfarenheter från inträffade krissituationer, inklusive hanteringen av coronapandemin, och från övningar som rör totalförsvaret ska beaktas när sådana föreskrifter tas fram.

39

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om kommuners och regioners beredskap

1 kap. Inledande bestämmelser

Lagens syfte

1 § Bestämmelserna i denna lag syftar till att kommuner och regi- oner ska

1.minska sårbarheten i sin verksamhet,

2.ha en god förmåga att hantera fredstida krissituationer, och

3.kunna lösa sina uppgifter inför och under höjd beredskap.

2 § Det som sägs i denna lag om regioner gäller också kommuner som inte ingår i någon region.

3 § Vad som sägs i denna lag gäller inte om annat följer av elbered- skapslagen (1997:288).

4 § Med fredstida krissituation avses i denna lag situationer som kännetecknas av att de avviker från det normala och är svåra att för- utse, drabbar många människor och stora delar av samhället, hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en över- hängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, inte kan hanteras enskilt av ordinarie organisation och kräver sam- ordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer.

41

Författningsförslag

SOU 2021:25

2 kap. Förberedelser inför fredstida krissituationer och höjd beredskap

Analys

1 § Kommuner och regioner ska analysera om det inom deras an- svarsområde finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker som i fredstid eller under krig allvarligt kan hota eller skada det som ska skyddas i samhället eller försämra förmågan till verksamhet inom området.

Vid analysen ska kommunen respektive regionen särskilt beakta händelser som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhälls- funktioner och som ofta kräver skyndsamma insatser av den egna organisationen.

Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrif- ter om risk- och sårbarhetsanalyser.

Förberedelser

2 § Kommuner och regioner ska, med beaktande av risk- och sår- barhetsanalysen, och erfarenheter från hanteringen av tidigare freds- tida krissituationer, för varje ny mandatperiod besluta om

1.mål och riktlinjer för arbetet med minskad sårbarhet i den egna verksamheten och ökad förmåga att hantera fredstida krissitua- tioner, och

2.en plan för hur fredstida krissituationer ska hanteras.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om planen för hanteringen av fredstida krissituationer.

3 § Kommuner och regioner ska i sin verksamhet beakta totalför- svarets krav.

Kommuner och regioner ska vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Förberedelserna ska ge-

42

SOU 2021:25

Författningsförslag

nomföras i samverkan med berörda statliga myndigheter, kommuner och regioner.

Utbildning och övning

4 § Kommuner och regioner ska ansvara för att förtroendevalda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de ska kunna lösa sina uppgifter vid fredstida krissituationer samt under höjd beredskap.

Rapportering av förberedelser

5 § Kommuner och regioner ska hålla den myndighet som reger- ingen bestämmer informerad om vilka åtgärder som vidtagits när det gäller förberedelser för fredstida krissituationer och höjd beredskap och hur åtgärderna påverkat kommunen eller regionens förmåga att hantera fredstida krissituationer samt uppgifterna under höjd bered- skap. Information om de övriga förhållanden som har betydelse för det civila försvaret i kommunen respektive regionen ska också läm- nas.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan enligt 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om rapportering.

3 kap. Ledning vid fredstida krissituationer samt under höjd beredskap

Ledningsansvar vid fredstida krissituationer

Krisledningsnämnd

1 § I kommuner och regioner ska det finnas en krisledningsnämnd med uppgifter under fredstida krissituationer. Närmare bestämmel- ser om krisledningsnämnden finns i kapitlet. I övrigt tillämpas kom- munallagens (2017:725) bestämmelser.

Kommunstyrelsen, respektive regionstyrelsen, ska fullgöra upp- giften som krisledningsnämnd. Om det finns särskilda skäl får kom-

43

Författningsförslag

SOU 2021:25

munfullmäktige, respektive regionfullmäktige, besluta att någon an- nan nämnd ska vara krisledningsnämnd.

2 § Ordföranden i krisledningsnämnden bedömer när en fredstida krissituation medför att nämnden ska träda i funktion och beslutar i sådana fall att detta ska ske.

Vid bedömningen ska särskilt beaktas behovet av att vidta effek- tiva åtgärder för att

1.förhindra eller åtgärda allvarliga störningar i viktiga samhälls- funktioner, eller

2.skydda människors liv eller hälsa, utöver insatser inom statlig eller kommunal räddningstjänst.

Krisledningsnämndens verksamhet

3 § Ordföranden i krisledningsnämnden får besluta på nämndens vägnar i ärenden som är så brådskande att nämndens avgörande inte kan avvaktas. Sådana beslut ska därefter snarast anmälas till nämn- den.

Har ordföranden i krisledningsnämnden förhinder träder vice ordföranden i dennes ställe.

4 § Krisledningsnämnden får fatta beslut om att överta hela eller delar av verksamhetsområden från övriga nämnder i kommunen eller regionen i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till den fredstida krissituationens art och omfattning.

När förhållandena medger det ska krisledningsnämnden besluta att de uppgifter som nämnden har övertagit från andra nämnder ska återgå till ordinarie nämnd.

5 § Krisledningsnämndens beslut ska anmälas vid närmast följande fullmäktigesammanträde. Fullmäktige beslutar om omfattningen av redovisningen och formerna för denna.

6 § Kommun- respektive regionstyrelsen får, när krislednings- nämndens verksamhet som är föranledd av en fredstida krissituation inte längre behövs, besluta att verksamheten ska upphöra. Om sty- relsen fattar ett sådant beslut återgår de verksamhetsområden som

44

SOU 2021:25

Författningsförslag

krisledningsnämnden har övertagit till ordinarie nämnd. Ett sådant beslut om att krisledningsnämndens verksamhet ska upphöra kan även fattas av fullmäktige.

Ledningsansvar under höjd beredskap

7 § Under höjd beredskap ansvarar kommunstyrelsen för led- ningen av den del av det civila försvaret som kommunen ska bedriva.

Under höjd beredskap ansvarar regionstyrelsen för ledningen av den civila hälso- och sjukvården samt den övriga verksamhet för det civila försvaret som regionen ska bedriva.

I lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltnings- myndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. finns ytterligare bestämmelser om kommunstyrelsens respektive regionstyrelsens befogenheter under höjd beredskap.

Rapportering vid fredstida krissituationer samt under höjd beredskap

8 § Kommunen och regionen ska vid fredstida krissituationer samt under höjd beredskap ge den myndighet som regeringen bestämmer lägesrapporter och information om händelseutvecklingen, tillstån- det och den förväntade utvecklingen samt om vidtagna och plane- rade åtgärder. Information om de övriga förhållanden som har bety- delse för det civila försvaret i kommunen respektive regionen ska också lämnas.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrif- ter om rapportering.

45

Författningsförslag

SOU 2021:25

4 kap. Geografiskt områdesansvar och kristidsverksamhet för kommuner

Geografiskt områdesansvar

1 § Kommuner ska inom sitt geografiska område verka för att be- rörda aktörer samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet avseende fredstida krissituationer samt inför höjd beredskap.

Vid fredstida krissituationer och under höjd beredskap ska kom- muner verka för att berörda aktörer samverkar, att de åtgärder som vidtas av olika aktörer samordnas och att informationen till allmän- heten samordnas.

Lokal kristidsverksamhet

2 § Kommunen ska under höjd beredskap eller när ransonerings- lagen (1978:268) i annat fall tillämpas, i den omfattning som reger- ingen i särskilda fall beslutar,

1.vidta de åtgärder som behövs för försörjningen med nödvän- diga varor,

2.medverka vid allmän prisreglering och ransonering, och

3.medverka i övrigt vid genomförandet av åtgärder som är viktiga för landets försörjning.

5 kap. Bistånd mellan kommuner och regioner samt stöd till enskilda

Bistånd mellan kommuner och regioner

1 § En kommun eller region som drabbats av en fredstida krissitua- tion får begära hjälp av andra kommuner eller regioner om de egna resurserna visat sig otillräckliga. Andra kommuner och regioner får lämna sådan hjälp och har för detta rätt till skälig ersättning av den drabbade kommunen eller regionen.

När en enskild persons vistelse i en kommun är föranledd av en fredstida krissituation, har vistelsekommunen rätt till ersättning från den kommun som drabbats av krissituationen.

46

SOU 2021:25

Författningsförslag

2 § Om en kommun eller en region har en för totalförsvaret viktig uppgift och denna blir oskäligt betungande till följd av krigsskada eller andra utomordentliga förhållanden som orsakats av krig eller krigsfara, är andra kommuner och regioner skyldiga att lämna hjälp.

Omfattningen av hjälpen beslutas av regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer.

Stöd till enskilda

3 § Kommuner och regioner får under en fredstida krissituation lämna begränsat ekonomiskt stöd till en enskild som drabbats av händelsen.

6 kap. Statlig ersättning

1 § Kommunerna och regionerna har rätt till ersättning från staten för kostnader för förberedande uppgifter som de utför enligt 2, 3 och 4 kap. Uppgifter som rör fredstida krissituationer berättigar till ersättning endast i den mån verksamheten är till nytta för hanter- ingen av mycket omfattande och svåra fredstida krissituationer som allvarligt kan påverka samhällsviktig verksamhet i kommunen eller regionen, eller uppgifterna inom civilt försvar.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ersättningens storlek.

7 kap. Skyldighet att lämna upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer

1 § Enligt Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter och tilläggspro- tokollen till konventionerna ska uppgifter om identitet, vistelseort, hälsotillstånd och liknande förhållanden som avser krigsfångar och andra skyddade personer som är i Sveriges våld lämnas till en officiell nationell upplysningsbyrå.

Varje kommun och region som har sådana uppgifter som anges i första stycket ska, under tid när den nationella upplysningsbyrån är upprättad, lämna dessa uppgifter i fråga om krigsfångar till Totalför-

47

Författningsförslag

SOU 2021:25

svarets plikt- och prövningsverk och i fråga om andra skyddade per- soner till Migrationsverket. Totalförsvarets plikt- och prövnings- verk och Migrationsverket ska vidarebefordra uppgifterna till den nationella upplysningsbyrån.

Varje kommun och region ska också till Totalförsvarets plikt- och prövningsverk respektive Migrationsverket lämna uppsamlade värdeföremål och handlingar, som kvarlämnats av skyddade perso- ner eller som efterlämnats av avlidna skyddade personer, om värde- föremålen eller handlingarna är av vikt för de närmast anhöriga. Uppgift ska även lämnas om var avlidna skyddade personers gravar är belägna.

Totalförsvarets plikt- och prövningsverk och Migrationsverket ska lämna vidare uppsamlade värdeföremål och handlingar samt vi- darebefordra uppgifter om gravars belägenhet till den nationella upplysningsbyrån.

2 § På begäran av Svenska Röda Korset ska varje kommun och re- gion, som i krig eller under neutralitet kan få sådan information som avses i 1 §, i fred hjälpa Svenska Röda Korset med att förbereda den nationella upplysningsbyråns verksamhet.

8 kap. Tystnadsplikt

1 § Den som deltar eller har deltagit i en kommuns eller en regions verksamhet med beredskap för eller åtgärder under fredstida krissi- tuationer och höjd beredskap får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon därigenom har fått veta om

1.förhållanden av betydelse för att förebygga och hantera freds- tida kriser,

2.förhållanden av betydelse för totalförsvaret eller rikets säker- het i övrigt,

3.en enskild persons ekonomiska förhållanden, eller

4.ett företags affärs- eller driftsförhållanden.

I fråga om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet gäller offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400).

48

SOU 2021:25

Författningsförslag

2 § Den som deltar eller har deltagit i verksamhet hos den natio- nella upplysningsbyrå som avses i 7 kap. 1 § får inte obehörigen röja vad han eller hon i sin verksamhet har fått veta om en krigsfånge eller annan skyddad person som avses i Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter och tilläggsprotokollen till konventionerna, såvitt gäller vistelseort, hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden.

Trots tystnadsplikten får den som deltar i verksamhet hos den nationella upplysningsbyrån till Central Tracing Agency vid Inter- nationella rödakorskommittén i Genève vidarebefordra sådana upp- gifter som avses i 7 kap. 1 § och motsvarande uppgifter som lämnats till den nationella upplysningsbyrån av statliga myndigheter.

9 kap. Överklagande av beslut

1 § En statlig myndighets beslut om ersättning enligt 6 kap. 1 § får överklagas hos regeringen.

2 § Beslut som meddelats i frågor enligt 4 kap. 2 § får inte över- klagas.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

2.Genom lagen upphävs lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

49

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.2Förslag till förordning om kommuners och regioners beredskap

Inledande bestämmelse

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser som ansluter till lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap och lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

Analys

2 § I analysen enligt 2 kap. 1 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap ska ingå att identifiera samhällsviktig verk- samhet i den egna verksamheten.

Förberedelser

3 § Mål och riktlinjer för arbetet med krisberedskap ska framgå av ett styrdokument. Kommuner och regioner beslutar själva om de öv- riga planer som behövs.

4 § Varje kommun och region ska, med beaktande av de förbere- delser som görs för fredstida krissituationer, ha de planer som be- hövs för verksamheten under höjd beredskap. Dessa ska innehålla uppgifter om den verksamhet som är avsedd att bedrivas under höjd beredskap. Av planerna ska också framgå krigsorganisationen, den personal som ska tjänstgöra i denna och vad som i övrigt behövs för att kommunen eller regionen ska kunna höja sin beredskap och be- driva verksamheten under höjd beredskap.

5 § Kommuner respektive regioner ska vid behov samråda med länsstyrelsen respektive den länsstyrelse som är civilområdeschef i frågor av betydelse för totalförsvaret.

6 § Planeringen för höjd beredskap ska avse såväl beredskapshöj- ningar efter hand som omedelbart intagande av högsta beredskap.

50

SOU 2021:25

Författningsförslag

Rapportering

7 § Varje kommun ska hålla länsstyrelsen underrättad om vilka förberedelser som vidtagits i enlighet med vad som föreskrivs i 2 kap. 5 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap.

Varje region ska hålla Socialstyrelsen (hälso- och sjukvård) och den länsstyrelse som är civilområdeschef underrättad om vilka för- beredelser som vidtagits i enlighet med vad som föreskrivs i 2 kap. 5 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap.

8 § Vid en fredstida krissituation samt under höjd beredskap ska kommunen ge länsstyrelsen lägesrapporter och information om hän- delseutvecklingen i enlighet med vad som föreskrivs i 3 kap. 8 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap.

Kommunerna ska lämna lägesrapporter och information till läns- styrelserna även vid andra tillfällen, om detta behövs för att länssty- relsen ska kunna fullgöra sitt geografiska områdesansvar.

9 § Vid en fredstida krissituation i regionen samt under höjd be- redskap ska regionen ge Socialstyrelsen (hälso- och sjukvård), den länsstyrelse som är civilområdeschef och länsstyrelsen lägesrappor- ter och information om händelseutvecklingen i enlighet med vad som föreskrivs i 3 kap. 8 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap.

Regionerna ska lämna lägesrapporter och information till länssty- relserna respektive den länsstyrelse som är civilområdeschef även vid andra tillfällen, om detta behövs för att länsstyrelsen respektive ci- vilområdeschefen ska kunna fullgöra sitt geografiska områdesansvar.

Lokal kristidsverksamhet

10 § När 4 kap. 2 § lagen (0000:0000) om kommuners och regio- ners beredskap tillämpas ska kommunen

1 lämna sådant biträde åt statliga myndigheter som behövs för att trygga befolkningens och produktionens försörjning med nödvän- diga varor,

2.övervaka föreskriven inventering av förråd av sådana varor och lämna allmänheten behövlig hjälp vid inventeringen,

51

Författningsförslag

SOU 2021:25

3.se till att varor som ska lämnas till staten, kommunen eller re- gionen noggrant vårdas och i föreskriven omfattning kommer sta- ten, kommunen eller regionen till del,

4.medverka vid planläggning och verkställighet av undanförsel,

5.dela ut ransoneringsbevis och andra av myndigheter utfärdade inköpstillstånd samt övervaka att föreskrifter i konsumtionsregle- rande syfte efterlevs, och

6.sprida upplysning om de krav som kristiden ställer och om me- del att undvika eller lindra rådande svårigheter.

Bistånd mellan kommuner och regioner

11 § Omfattningen av hjälpen enligt 5 kap. 2 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap beslutas av länsstyrelsen i det län där den kommun som ska lämna hjälpen ligger. Kommuner som har fått hjälp med personal, ska svara för personalens avlöning och andra anställningsförmåner.

Omfattningen av hjälpen enligt 5 kap. 2 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap beslutas av den länsstyrelse som är civilområdeschef i det civilområde där den region som ska lämna hjälpen ligger. Regioner som har fått hjälp med personal, ska svara för personalens avlöning och andra anställningsförmåner.

Verkställighetsföreskrifter

12 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får

1.meddela närmare föreskrifter om sådana risk- och sårbarhets- analyser som avses i 2 kap. 1 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap,

2.meddela föreskrifter om den ersättning som kommunerna får enligt 6 kap. 1 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners be- redskap,

3.meddela föreskrifter om den ersättning regionerna får enligt 6 kap. 1 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners bered- skap och som inte avser verksamheter inom Socialstyrelsens ansvars- område, och

52

SOU 2021:25

Författningsförslag

4.meddela föreskrifter om den rapportering som kommuner och regioner ska lämna enligt 2 kap. 5 § och 3 kap. 8 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap.

13 § Socialstyrelsen får meddela föreskrifter om den ersättning som regionerna får enligt 6 kap. 1 § lagen (0000:0000) om kommu- ners och regioners beredskap och som avser verksamheter inom Socialstyrelsens ansvarsområde.

Utbetalning av ersättning

14 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Socialsty- relsen ska betala ut ersättning som avses i 12 § 2 och 3 och 13 §, inom ramen för vad regeringen årligen beslutar.

Länsstyrelsen får föreslå att del av ersättningen ska reduceras eller falla bort för en kommun som inte fullgjort sina uppgifter. Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap får besluta att så ska ske.

Den länsstyrelse som är civilområdeschef får föreslå att del av er- sättningen som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap fö- reskrivit om enligt 12 § 3 p. ska reduceras eller falla bort för en re- gion som inte fullgjort sina uppgifter. Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap får besluta att så ska ske.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

2.Genom förordningen upphävs förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära hän- delser i fredstid och höjd beredskap.

53

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.3Förslag till beredskapsförordning

Inledande bestämmelser

1 § Bestämmelserna i denna förordning syftar till att statliga myn- digheter under regeringen genom sin verksamhet ska minska sårbar- heten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina upp- gifter under fredstida krissituationer och inför och vid höjd bered- skap.

2 § Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § reger- ingsformen och innehåller föreskrifter som dels reglerar krisbered- skapen, dels ansluter till vad som föreskrivs i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap i fråga om civil verksamhet (civilt försvar).

3 § I lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder in- för och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap finns bestämmelser om vilka åtgärder kommuner och regioner ska vidta inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. I lagen regleras det geografiska områdesansvaret på lokal nivå.

I förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap finns bestämmelser om hur höjd beredskap tillkännages, vilka för- fattningar som då omedelbart ska tillämpas, om beredskapsmyndig- heters skyldighet att lämna underlag och information till Försvars- makten samt om säkra kryptografiska funktioner.

I förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap finns ytterligare bestämmel- ser om länsstyrelsernas skyldigheter samt bestämmelser om det geo- grafiska områdesansvaret för länsstyrelsen på regional nivå.

I förordning (0000:0000) om de länsstyrelser som är civilområ- deschefer finns bestämmelser om civilområdeschefens ansvar för planering och förberedelse av beredskapen i fred inom civilområdet, vid en fredstida krissituation och under höjd beredskap.

4 § Bestämmelserna i denna förordning gäller, om inte annat anges särskilt, för statliga myndigheter under regeringen med undantag av Regeringskansliet, kommittéväsendet och Försvarsmakten.

54

SOU 2021:25

Författningsförslag

Bestämmelsen i 14 § gäller för samtliga statliga myndigheter un- der regeringen. Bestämmelsen i 15 § gäller för statliga myndigheter under regeringen med undantag av Regeringskansliet, kommittévä- sendet, Säkerhetspolisen, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt och Totalförsvarets forskningsinstitut. Be- stämmelsen i 10 § 1 gäller för statliga myndigheter under regeringen med undantag av Regeringskansliet, kommittéväsendet och För- svarsmakten. Bestämmelsen i 10 § 2 gäller för statliga myndigheter under regeringen med undantag av Regeringskansliet, kommittévä- sendet, Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Försvarets radioanstalt.

För utlandsmyndigheterna tillämpas bestämmelserna endast i den utsträckning som bestäms i föreskrifter som meddelas av Regerings- kansliet (Utrikesdepartementet).

Bestämmelserna i denna förordning ska tillämpas bara om något annat inte följer av lag eller annan förordning

5 § Med krisberedskap avses i denna förordning förmågan att ge- nom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organi- sation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationer.

Med samhällsviktig verksamhet avses i denna förordning verk- samhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet.

Statliga myndigheters grundläggande beredskapsansvar

Kontinuitet i samhällsviktig verksamhet och risk- och sårbarhetsanalyser

6 § Varje myndighet ska

identifiera samhällsviktig verksamhet i den egna verksamheten och bedriva ett systematiskt arbete för att upprätthålla den egna samhällsviktiga verksamheten (kontinuitet) i fredstida krissitua- tioner och under höjd beredskap.

verka för att samhällsviktig verksamhet inom ansvarsområdet identifieras och verka för att densamma upprätthålls i fredstida kris- situationer och under höjd beredskap.

55

Författningsförslag

SOU 2021:25

7 § Varje myndighet ska

kontinuerligt analysera om det finns sådan sårbarhet eller så- dana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som i freds- tid eller under krig allvarligt kan hota, skada eller försämra förmågan till verksamhet inom området eller inom samhället i stort.

minst vartannat år utifrån analysen värdera och sammanställa resultatet i en risk- och sårbarhetsanalys som också ska innefatta vilka åtgärder som krävs för att minska sårbarheten mot sådana hot och risker som identifierats.

Vid analysen ska myndigheten särskilt beakta händelser som känne- tecknas av att de avviker från det normala och är svåra att förutse, drabbar många människor och stora delar av samhället, hotar grund- läggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, inte kan hanteras enskilt av ordinarie organisation och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer.

Bestämmelser om beredskapsmyndigheters skyldighet att lämna risk- och sårbarhetsbedömningar finns i 18 §.

Planering och förberedelser inför fredstida krissituationer

8 § Varje myndighet ska ansvara för att personalen vid myndigheten får den utbildning och övning som behövs för att den ska kunna lösa sina uppgifter i samband med krissituationer. En planlagd utbildnings- och övningsverksamhet i syfte att uppnå detta mål ska genomföras.

Åtgärder vid fredstida krissituationer

9 § Varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissitua- tion, ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera den uppkomna situationen och konsekvenserna av denna. Myndigheterna ska sam- verka och stödja varandra vid en sådan krissituation.

10 § Varje myndighet ska lämna den information som behövs för samlade lägesbilder efter förfrågan från

1.Regeringskansliet, eller

2.Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

56

SOU 2021:25

Författningsförslag

Planering och förberedelser inför höjd beredskap

11 § Varje myndighet ska i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav.

12 § I myndigheternas planering för totalförsvaret ska det ingå att myndigheten under höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och för- hållandena i övrigt.

Myndigheternas planering för totalförsvaret ska ske i samverkan med de statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslut- ningar och näringsidkare som är berörda.

13 § Personal som är anställd hos en myndighet och som inte tas i anspråk i totalförsvaret i övrigt får, med stöd av anställningsavtalet, krigsplaceras vid myndigheten.

Personal som är krigsplacerad vid myndigheten med stöd av an- ställningsavtalet och personal som kan komma att beordras att tjänstgöra hos någon annan myndighet än den där den är anställd, ska genom myndighetens försorg ges skriftligt besked om sin krigs- placering eller avsedda tjänstgöring. Beskedet ska innehålla uppgift om inställelseplats.

Personalen ska få den utbildning och övning som behövs för att den ska kunna lösa sina uppgifter under höjd beredskap.

Informationssäkerhet

14 § Varje myndighet ansvarar för att egna informationshanter- ingssystem uppfyller sådana grundläggande och särskilda säkerhets- krav att myndighetens verksamhet kan utföras på ett tillfredsställande sätt. Därvid ska behovet av säkra ledningssystem särskilt beaktas.

15 § Till stöd för arbetet med samhällets informationssäkerhet ska en myndighet till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap skyndsamt rapportera it-incidenter som inträffat i den rapporte- rande myndighetens informationssystem och som allvarligt kan på- verka säkerheten i den informationshantering som myndigheten an- svarar för, eller som inträffat i tjänster som myndigheten tillhanda- håller åt en annan organisation.

57

Författningsförslag

SOU 2021:25

En myndighet som tillhandahåller tjänster åt en annan organisa- tion ska i samband med rapportering enligt första stycket informera och vid behov samråda med den eller de uppdragsgivare som berörs av incidenten.

Rapporteringsskyldigheten omfattar inte sådana incidenter som ska anmälas enligt 2 kap. 10 § första stycket 2 säkerhetsskyddsför- ordningen (2018:658).

Om det kan antas att en incident som rapporterats till Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap enligt första stycket har sin grund i en brottslig gärning, ska Myndigheten för samhällsskydd och beredskap skyndsamt uppmana den rapporterande myndigheten att anmäla incidenten till Polismyndigheten.

Beredskapsmyndigheternas särskilda ansvar för fredstida krissituationer och inför och vid höjd beredskap

Beredskapsmyndigheter

16 § Statliga myndigheter med ansvar inom en eller flera viktiga samhällsfunktioner och vars verksamhet har särskild betydelse för krisberedskapen och totalförsvaret ska vara beredskapsmyndigheter. Dessa myndigheter har uppgifter utöver de som framgår av 6–15 §§.

17 § Av bilagan till denna förordning framgår vilka myndigheter som är beredskapsmyndigheter.

Beredskapsmyndigheternas uppgifter

18 § Beredskapsmyndigheter enligt 16 § och de myndigheter som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap beslutar i enskilda fall, ska lämna en sammanfattande redovisning (risk- och sårbarhets- bedömning) baserad på sammanställningen (risk- och sårbarhetsana- lysen) i 7 § till Regeringskansliet och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Beredskapsmyndigheter som ingår i en beredskapssek- tor ska även lämna en sammanfattande redovisning till den sektorsan- svariga myndigheten.

Redovisningen ska innehålla dels uppgifter om de åtgärder som genomförts och planeras för att minska sårbarheten för sådana hot

58

SOU 2021:25

Författningsförslag

och risker som identifierats i risk- och sårbarhetsanalysen, dels en bedömning av behovet av ytterligare åtgärder utöver de som myn- digheten själv kan åtgärda samt hur dessa ska prioriteras.

19 § Beredskapsmyndigheter ska vid höjd beredskap i första hand inrikta sin verksamhet på uppgifter som har betydelse för totalför- svaret. Den fredstida verksamheten ska om möjligt upprätthållas i normal omfattning.

20 § Beredskapsmyndigheterna ska verka för att minska sårbar- heten i samhället och bidra till att övriga statliga myndigheter, kom- muner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare som är be- rörda har en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och inför och vid höjd beredskap. Beredskapsmyn- digheterna ska särskilt

1.bidra till arbetet inom beredskapssektorn,

2.samverka med den länsstyrelse som är civilområdeschef i den- nes roll som geografiskt områdesansvarig,

3.samverka med länsstyrelserna i deras roll som geografiskt om- rådesansvariga myndigheter och bistå dessa med information,

4.samverka med övriga statliga myndigheter, kommuner, regio- ner, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda,

5.beakta det samarbete som sker inom Norden, Europeiska unio- nen, internationella forum och organisationer i frågor som rör sam- hällets krisberedskap eller totalförsvar,

6.beakta behovet av forsknings- och utvecklingsinsatser och an- nan kunskapsinhämtning såsom erfarenhetsåterföring av inträffade händelser,

7.beakta behovet av säkerhet och kompatibilitet i de tekniska sy- stem som är nödvändiga för att myndigheterna ska kunna utföra sitt arbete,

8.beakta behovet av deltagande i det samhällsgemensamma radio- kommunikationssystemet för skydd och säkerhet som förvaltas av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap,

9.informera Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om sin övningsverksamhet för att den ska kunna samordnas med den övningsverksamhet som Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap eller Försvarsmakten planerar. Myndigheterna ska vidare delta

iden övningsverksamhet som berör deras ansvarsområde,

59

Författningsförslag

SOU 2021:25

10.genomföra de utvecklingsinsatser som krävs för att myndig- heten ska klara sina uppgifter inför och vid höjd beredskap,

11.planera, öva och utbilda personal för att under höjd beredskap kunna övergå till krigsorganisation och därutöver ha de planer som behövs för att kunna bedriva sin verksamhet under höjd beredskap, och

12.ta fram en plan för att, efter beslut av regeringen, kunna på- skynda planeringen och nödvändiga åtgärder inför höjd beredskap.

Rapportering

21 § Beredskapsmyndigheter ska under höjd beredskap eller när en situation som avses i 7 § andra stycket uppstår, hålla regeringen in- formerad om händelseutvecklingen, tillståndet, den förväntade ut- vecklingen och tillgängliga resurser inom respektive ansvarsområde samt om vidtagna och planerade åtgärder.

Under höjd beredskap ska länsstyrelserna rapportera till den läns- styrelse som är civilområdeschef som därefter ska rapportera till re- geringen.

När beredskapen höjts ska beredskapsmyndigheterna enligt 8 § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap lämna underlag till Försvarsmakten.

Tjänsteman i beredskap

22 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska vid behov till Regeringskansliet lämna förslag på förändringar av vilka myndig- heter som ska ha en tjänsteman i beredskap med uppgift att initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma och informera vid allvarliga kriser.

Ledningsfunktion

23 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska vid behov till Regeringskansliet lämna förslag på förändringar av vilka myndig- heter som ska ha förmåga att vid en kris, som berör myndigheternas egna ansvarsområden eller medför behov av samverkan med annan myndighet, omgående kunna upprätta en ledningsfunktion.

60

SOU 2021:25

Författningsförslag

Beredskapssektorer, sektorsansvariga myndigheter och särskilda beredskapsområden

Indelning och ansvar

24 § För att samordna planering, åtgärder och tydliggöra ansvar för beredskapsförberedelserna i fred samt för att samordna verksam- heten under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap ska be- redskapsmyndigheternas arbete ske i beredskapssektorer eller i sär- skilda beredskapsområden.

Indelningen i beredskapssektorerna framgår av bilagan till denna förordning.

25 § För de beredskapssektor som anges i bilagan ska en utpekad myndighet vara ansvarig för samordningen inom beredskapssektorn (sektorsansvarig myndighet för beredskapssektorn).

Av bilagan framgår vilka myndigheter som har ett sådant ansvar för respektive beredskapssektor.

De sektorsansvariga myndigheterna ska samverka med Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap i frågor som gäller samman- hängande planering, rapportering och åtgärder som övning och ut- bildning. De ska också utveckla ett strukturerat samarbete med de länsstyrelser som är civilområdeschefer.

Sektorsansvariga myndigheters ansvar för planering och förberedelser

26 § Sektorsansvariga myndigheter ska för respektive beredskaps- sektor ansvara för samordning och inriktning av planering och för- beredelser av verksamheten inom beredskapssektorn för civilt för- svar och krisberedskap.

Myndigheterna ska särskilt

1.ansvara för att uppgifter och roller tydliggörs för aktörer inom beredskapssektorn på central, regional och i förekommande fall lokal nivå,

2.ansvara för att det bedrivs ett arbete med sammanhängande planering för fredstida krissituationer och höjd beredskap samt verka för att det finns förmåga att hantera uppgifterna inom beredskaps- sektorn såväl under fredstida krissituationer som vid höjd beredskap,

3.ansvara för att lämna förslag till regeringen, eller till den myn-

61

Författningsförslag

SOU 2021:25

dighet som regeringen bestämmer, på prioriteringar mellan bered- skapsåtgärder inom beredskapssektorn,

4.besluta om inriktningen för arbetet samt följa upp beredskaps- förberedelser och åtgärder inom beredskapssektorn,

5.ansvara för att det finns en planering för verksamheten under höjd beredskap inom beredskapssektorn och att denna är samordnad med andra beredskapssektorer och med Försvarsmakten,

6.verka för att nödvändiga avtal med näringsliv samt överens- kommelser med andra myndigheter upprättas,

7.ansvara för att utveckla och vidmakthålla strukturer för samver- kan med näringslivet om detta är relevant för beredskapssektorn, och

8.planera för att kunna genomföra de uppgifter som framgår av 27–28 §§ respektive 29 §.

De sektorsansvariga myndigheternas uppgifter under höjd beredskap

27 § Sektorsansvariga myndigheter ska under höjd beredskap

1.konkretisera regeringens övergripande inriktning genom att besluta om kompletterande riktlinjer för beredskapssektorn,

2.ansvara för att beredskapssektorns verksamhet samordnas med andra aktörer, de länsstyrelser som är civilområdeschefer och med Försvarsmakten för att uppnå största möjliga försvarseffekt, och

3.ha förmåga att hålla regeringen, eller den myndighet som reger- ingen beslutar, informerad om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen inom beredskapssektorn samt om vilka åtgärder som vidtagits eller planeras.

28 § Sektorsansvariga myndigheter får under höjd beredskap med- dela de föreskrifter som behövs om verksamheten hos andra statliga myndigheter inom beredskapssektorn vad gäller prioritering och fördelning av resurser.

De sektorsansvariga myndigheternas uppgifter vid fredstida krissituationer

29 § Sektorsansvariga myndigheter ska när en situation som avses i 7 § andra stycket uppstår

62

SOU 2021:25

Författningsförslag

1.ta initiativ till de åtgärder som behövs för att sektorn ska kunna hantera uppkomna krissituationer och dess konsekvenser,

2.företräda beredskapssektorn kring behov och omfattning av stöd från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och

3.ha förmåga att vid behov hålla regeringen informerad om hän- delseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen inom beredskapssektorns sakområde samt om vidtagna och planerade åt- gärder.

Verkställighetsföreskrifter

30 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får

1.meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställig- heten av (bestämmelsen om risk- och sårbarhetsanalysen) 7 §,

2.meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställig- heten av 18 § (risk- och sårbarhetsbedömningar) samt om när myn- digheterna ska lämna sådana bedömningar,

3.meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställig- het av 11–13 §§, utom i fråga om Kustbevakningen, Försvarets ma- terielverk, Försvarets radioanstalt, Totalförsvarets forskningsinsti- tut, Fortifikationsverket och Försvarshögskolan,

4.meddela föreskrifter om sådana säkerhetskrav som avses i (be- stämmelse om informationshanteringssystem) 14 § med beaktande av nationell och internationell standard,

5.efter att ha gett Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och För- svarsmakten tillfälle att yttra sig, meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställighet av 15 § om rapportering av it-incidenter,

6.meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställig- het av 19 och 20 §§ 10–12 utom i fråga om Kustbevakningen, och

7.meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställig- heten av 21 § första stycket (om rapportering) utom i fråga om Kust- bevakningen.

1.Denna förordning träder i kraft den 0000.

2.Genom förordningen upphävs förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

63

Författningsförslag

SOU 2021:25

Bilaga

Förteckning över beredskapssektorer, sektorsansvariga myndigheter samt beredskapsmyndigheter

Beredskapssektor

Sektorsansvarig

Övriga beredskapsmyndigheter

 

myndighet

som ingår i beredskapssektorn eller

 

 

i ett särskilt beredskapsområde

Ekonomisk säkerhet

Försäkringskassan

 

 

 

Pensionsmyndigheten

 

 

Skatteverket

 

 

Statens servicecenter

 

 

Arbetsförmedlingen

Elektroniska

Post- och telestyrelsen

 

kommunikationer

 

 

och post

 

 

 

 

Myndigheten för samhällsskydd

 

 

och beredskap

 

 

Trafikverket

 

 

Svenska kraftnät

 

 

 

Energiförsörjning

Statens energimyndighet

 

 

 

Svenska kraftnät

 

 

Energimarknadsinspektionen

Finansiella tjänster1

Finansinspektionen

 

 

 

Riksgäldskontoret

Försörjning av

Skatteverket

 

grunddata

 

Lantmäteriet

 

 

Myndigheten för digital förvaltning

 

 

Bolagsverket

 

 

Försäkringskassan

Hälsa, vård och omsorg

Socialstyrelsen

 

 

 

Folkhälsomyndigheten

 

 

E-hälsomyndigheten

 

 

Läkemedelsverket

1I arbetet inom beredskapssektorn deltar utöver beredskapsmyndigheter enligt denna förord- ning även Riksbanken som myndighet under Riksdagen.

64

SOU 2021:25Författningsförslag

Beredskapssektor

Sektorsansvarig

Övriga beredskapsmyndigheter

 

myndighet

som ingår i beredskapssektorn eller

 

 

i ett särskilt beredskapsområde

 

 

 

 

Livsmedelsförsörjning

Livsmedelsverket

 

 

och dricksvatten

 

Statens jordbruksverk

 

 

 

 

 

 

Statens veterinärmedicinska anstalt

 

 

 

Naturvårdsverket

 

 

 

Länsstyrelsen

 

Ordning och säkerhet

Polismyndigheten

 

 

 

 

Säkerhetspolisen

 

 

Åklagarmyndigheten

 

 

Tullverket

 

 

Kustbevakningen

 

 

Kriminalvården

Räddningstjänst

Myndigheten för

 

 

och skydd av

samhällsskydd

 

 

civilbefolkningen

och beredskap

 

 

 

 

Polismyndigheten

 

 

 

Kustbevakningen

 

 

 

Sjöfartsverket

 

 

 

Sveriges meteorologiska

 

 

 

och hydrologiska institut

 

 

 

Strålsäkerhetsmyndigheten

 

 

 

Länsstyrelsen

 

Transporter

Trafikverket

 

 

 

 

Sjöfartsverket

Transportstyrelsen

Luftfartsverket

Statens skolverk2

Migrationsverket3

2Ingår i det särskilda beredskapsområdet Skola och förskola.

3Ingår i det särskilda beredskapsområdet Migration.

65

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.4Förslag till förordning om ändring i beredskapsförordningen (0000:0000)

Härigenom föreskrivs att 3 § beredskapsförordningen (0000:0000) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

3 §4

 

 

I lagen (2006:544) om kom-

I lagen (0000:0000) om kom-

muners

och regioners åtgärder

muners och regioners beredskap

inför och vid extraordinära hän-

och

i förordningen (0000:0000)

delser i fredstid och höjd beredskap

om

kommuners och regioners

och förordningen (2006:637) om

beredskap finns bestämmelser om

kommuners och regioners åtgär-

vilka åtgärder kommuner

och

der inför och vid extraordinära

regioner ska vidta inför och vid

händelser i fredstid och höjd be-

fredstida krissituationer

och

redskap finns bestämmelser om

höjd beredskap. I lagen regleras

vilka åtgärder kommuner

och

det geografiska områdesansvaret

regioner ska vidta inför och vid

på lokal nivå.

 

fredstida

krissituationer

och

 

 

 

höjd beredskap. I lagen regleras

 

 

 

det geografiska områdesansvaret

 

 

 

på lokal nivå.

I förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap finns bestämmelser om hur höjd beredskap tillkännages, vilka för- fattningar som då omedelbart ska tillämpas, om beredskapsmyndig- heters skyldighet att lämna underlag och information till Försvars- makten samt om säkra kryptografiska funktioner.

I förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap finns ytterligare bestämmelser om länsstyrelsernas skyldigheter samt bestämmelser om det geografiska områdesansvaret för länsstyrelsen på regional nivå.

4Senaste lydelse är utredningens förslag med ikraftträdande 0000.

66

SOU 2021:25

Författningsförslag

I förordning (0000:0000) om de länsstyrelser som är civilområ- deschefer finns bestämmelser om civilområdeschefens ansvar för planering och förberedelse av beredskapen i fred inom civilområdet, vid en fredstida krissituation och under höjd beredskap.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

67

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.5Förslag till förordning om de länsstyrelser som är civilområdeschefer

Civilområdeschef, civilområden och beredskapskansli

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om civilområdesan- svariga länsstyrelser, nedan benämnda civilområdeschefer, och deras uppgifter inom civilområdena när det gäller att verka för samordning av krisberedskapen samt uppgifter inför och under höjd beredskap.

2 § För samordning och ledning inom civilt försvar regionalt inde- las Sverige i sex civilområden. Respektive civilområdes benämning, omfattning och beteckning anges i bilagan till denna förordning.

3 § Länsstyrelserna i Norrbottens län, Örebro län, Stockholms län, Östergötlands län, Västra Götalands län och Skåne län ska enligt 4 a § förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion vara civil- områdeschefer.

Landshövdingen i de aktuella länen leder arbetet och ska stödjas av ett beredskapskansli som ska vara en egen organisatorisk enhet inom länsstyrelsen. Kansliet ska ledas av en kanslichef och vara di- rekt underställt landshövdingen.

4 § Föreskrifter om civilområdeschefernas befogenheter i vissa fall när förbindelsen har avbrutits med regeringen finns i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och i förordningen (1988:1215) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndig- heterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

I sådana fall ska civilområdeschefen självständigt genomföra de åt- gärder som behövs för den civila försvarsverksamheten och till stöd för det militära försvaret.

Civilområdeschefen har även uppgifter och befogenheter som framgår av

förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor, och

förordningen (0000:0000) om kommuners och regioners be- redskap.

68

SOU 2021:25

Författningsförslag

Geografiskt områdesansvar

5 § Civilområdeschefen ska ha ett geografiskt områdesansvar för sitt civilområde när det gäller civilt försvar. Ansvaret avser planering och förberedelser för civilt försvar samt uppgifter under höjd bered- skap.

Fredstida krissituationer

6 § Civilområdeschefen ska inom civilområdet verka för samord- ning (länsöverskridande) av länsstyrelsernas planering och förbere- delser för fredstida krissituationer.

7 § Vid fredstida krissituationer som berör flera län inom civilom- rådet ska civilområdeschefen ha förmåga att utgöra en gemensam funktion för stöd till länsstyrelsernas hantering av krisen.

Planering och förberedelser för höjd beredskap

8 § Civilområdeschefen ska inom civilområdet

1.verka för att totalförsvaret inom civilområdet under höjd be- redskap får en enhetlig inriktning,

2.ta initiativ till att samordna planeringen mellan statliga myn- digheter och mellan dessa och Försvarsmakten, och

3.samverka med Försvarsmakten regionalt i frågor som rör total- försvaret.

9 § Civilområdeschefen ska inom civilområdet särskilt

1.stödja länsstyrelsernas planering och förberedelser inom re- spektive län,

2.ha en aktuell uppfattning av beredskapsläget, och

3.ta initiativ till åtgärder och hålla samman planering och förbe- redelser av civila aspekter av värdlandsstöd.

10 § Civilområdeschefen får hos beredskapsmyndigheter begära in och ta del av de uppgifter som denne behöver för planläggningen inom civilområdet inför höjd beredskap. Civilområdeschefen får i den utsträckning som det behövs för planläggningen även ta del av

69

Författningsförslag

SOU 2021:25

relevanta uppgifter om Försvarsmaktens krigsplanläggning. För- svarsmakten avgör vilka uppgifter som är relevanta för civilområdes- chefen.

11 § Civilområdeschefen får meddela länsstyrelser inom civilom- rådet de föreskrifter som behövs för planläggningen av det civila för- svaret inom civilområdet.

Under höjd beredskap

12 § Kommer Sverige i krig ska 13–16 §§ tillämpas. I annat fall till- lämpas dessa bestämmelser i den utsträckning som regeringen be- stämmer.

Generella uppgifter under höjd beredskap

13 § Civilområdeschefen ska, som högsta civila totalförsvarsmyn- dighet inom civilområdet, verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås.

Civilområdeschefen ska samordna de civila försvarsåtgärderna inom civilområdet och i samråd med Försvarsmakten verka för att det civila och militära försvaret samordnas.

14 § Civilområdeschefen får meddela länsstyrelser inom civilom- rådet föreskrifter för verksamheten under höjd beredskap.

Specifika uppgifter under höjd beredskap

15 § Civilområdeschefen ska inom civilområdet samordna den civila delen av värdlandsstödet.

16 § Civilområdeschefen får efter hörande av Socialstyrelsen be- sluta om utnyttjande av vårdplatser, förflyttning av personal, patien- ter och förnödenheter samt i övrigt besluta om de civila hälso- och sjukvårdsresurserna inom civilområdet.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

70

SOU 2021:25Författningsförslag

 

 

Bilaga

Civilområdenas benämning m.m.

 

 

 

 

Benämning

Omfattning

Betäckning

Norra civilområdet

Västernorrlands, Jämtlands, Västerbotten

Civo N

 

och Norrbottens län

 

Mellersta civilområdet

Uppsala, Södermanlands, Västmanlands,

Civo M

 

Värmlands, Örebro, Dalarnas och Gävleborgs län

 

 

 

 

Östra civilområdet

Stockholms och Gotlands län

Civo Ö

Sydöstra civilområdet

Jönköpings, Kalmar och Östergötlands län

Civo SÖ

 

 

 

Västra civilområdet

Hallands och Västra Götalands län

Civo V

Södra civilområdet

Kronoberg, Blekinge och Skåne län

Civo S

71

För fall då riket är i krig och förbindelsen mellan en del av ri- ket och riksstyrelsen inte alls el- ler endast med avsevärda svårig- heter kan upprätthållas eller ome- delbara åtgärder annars måste vidtas får regeringen överlåta åt en länsstyrelse som är civilom- rådeschef eller länsstyrelsen att inom sitt område fullgöra de uppgifter, som enligt 8 kap. re- geringsformen ankommer på re- geringen, och besluta att en lag i visst ämne skall börja tillämpas.

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

Härigenom föreskrivs att 13 § lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

13 §5

För fall då riket är i krig och förbindelsen mellan en del av ri- ket och riksstyrelsen inte alls el- ler endast med avsevärda svårig- heter kan upprätthållas eller ome- delbara åtgärder annars måste vidtas får regeringen överlåta åt länsstyrelsen att inom sitt om- råde fullgöra de uppgifter, som enligt 8 kap. regeringsformen ankommer på regeringen, och besluta att en lag i visst ämne skall börja tillämpas.

Denna lag träder i kraft den 0000.

5Senaste lydelse 2001:548.

72

SOU 2021:25

Författningsförslag

1.7Förslag till lag om ändring i begravningslagen (1990:1144)

Härigenom föreskriva att 8 kap. 3–4 §§ begravningslagen (1990:1144) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8kap. 3 §6

En församling som är huvudman för begravningsverksamheten ska vidta de beredskapsförberedelser som behövs för denna verk-

samhet under höjd beredskap.

 

 

 

Bestämmelser om vilket an-

Bestämmelser om vilket an-

svar kommuner i detta samman-

svar kommuner i detta samman-

hang har inom det civila försva-

hang har inom det civila försva-

ret finns i lagen (2006:544) om

ret finns i lagen (0000:0000) om

kommuners och regioners åtgär-

kommuners och regioners bered-

der inför och vid extraordinära

skap.

 

 

händelser i fredstid och höjd be-

 

 

 

redskap.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 §7

 

 

Skyldigheten att lämna upp-

Skyldigheten att lämna upp-

lysningar m.m. enligt 6 kap. 1 §

lysningar m.m. enligt 7 kap. 1 §

andra

stycket

och

2 § lagen

tredje stycket

och

2 § lagen

(2006:544) om kommuners och

(0000:0000) om kommuners och

regioners åtgärder inför och vid

regioners beredskap gäller för hu-

extraordinära händelser i fredstid

vudman och

annan

församling

och höjd beredskap gäller för hu-

som innehar en eller flera all-

vudman

och

annan

församling

männa begravningsplatser.

som innehar en eller flera all- männa begravningsplatser.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

6Senaste lydelse 2019:867.

7Senaste lydelse 2019:867.

73

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.8Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreslås att 15 kap. 3 §, 21 kap. 6 §, 37 kap. 5 §, 38 kap. 7 § och 44 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

Föreslagen lydelse

 

 

15 kap.

 

 

 

 

3 §8

 

 

 

Sekretessen enligt 1, 1 a och

Sekretessen enligt 1, 1 a och

2 §§ hindrar inte att uppgifter

2 §§ hindrar inte att uppgifter

som avses i 37 kap. 4 § lämnas till

som avses i 37 kap. 4 § lämnas till

den nationella upplysningsbyrån

den nationella upplysningsbyrån

enligt det som föreskrivs i 6 kap.

enligt det som föreskrivs i 7 kap.

1 § lagen (2006:544) om kommu-

1 § lagen (0000:0000) om kom-

ners och regioners åtgärder inför

muners

och

regioners beredskap

och vid extraordinära händelser i

och förordningen

(1996:1475)

fredstid och höjd beredskap och

om skyldighet att lämna upplys-

förordningen (1996:1475)

om

ningar m.m. om krigsfångar och

skyldighet att lämna upplys-

andra skyddade personer.

ningar m.m. om krigsfångar och

 

 

 

 

andra skyddade personer.

 

 

 

 

 

 

21 kap.

 

 

 

 

6 §9

 

 

 

Sekretessen enligt 5 § hindrar

Sekretessen enligt 5 § hindrar

inte att uppgifter som avses i

inte att uppgifter som avses i

37 kap. 4 § lämnas till den na-

37 kap. 4 § lämnas till den na-

tionella upplysningsbyrån enligt

tionella upplysningsbyrån enligt

det som föreskrivs i 6 kap. 1 § la-

det som föreskrivs i 7 kap. 1 § la-

gen (2006:544) om kommuners

gen (0000:0000) om kommuners

och regioners åtgärder inför och

och regioners beredskap och för-

vid extraordinära händelser i

ordningen (1996:1475) om skyl-

fredstid och höjd beredskap

och

dighet

att

lämna

upplysningar

8Senaste lydelse 2019:937.

9Senaste lydelse 2019:937.

74

SOU 2021:25

Författningsförslag

förordningen (1996:1475) om skyldighet att lämna upplys- ningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer.

m.m.om krigsfångar och andra skyddade personer.

37kap.

5 §10

Sekretess

enligt

4 § hindrar

Sekretess enligt 4 § hindrar

inte att uppgifter som avses i den

inte att uppgifter som avses i den

paragrafen lämnas till den na-

paragrafen lämnas till den na-

tionella upplysningsbyrån enligt

tionella upplysningsbyrån enligt

det som föreskrivs i 6 kap. 1 § la-

det som föreskrivs i 7 kap. 1 § la-

gen (2006:544) om kommuners

gen (0000:0000) om kommuners

och regioners åtgärder inför och

och regioners beredskap och för-

vid extraordinära

händelser i

ordningen (1996:1475) om skyl-

fredstid och höjd beredskap och

dighet att lämna upplysningar

förordningen

(1996:1475) om

m.m. om krigsfångar och andra

skyldighet att lämna upplys-

skyddade personer.

ningar m.m. om krigsfångar och

 

andra skyddade personer.

 

38kap.

7 §11

Sekretess gäller hos kommu-

Sekretess gäller hos kommu-

ner och regioner i verksamhet

ner och regioner i verksamhet

som avser beredskap för extra-

som avser beredskap för fredstida

ordinära händelser i fredstid och

krissituationer och höjd beredskap

höjd beredskap

enligt lagen

enligt lagen (0000:0000) om kom-

(2006:544) om

kommuners och

muners och regioners beredskap

regioners åtgärder inför och vid

eller planering enligt förfogande-

extraordinära händelser i fredstid

lagen (1978:262)

och höjd beredskap eller planering

 

enligt förfogandelagen (1978:262)

 

1.för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, upp- finningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och

10Senaste lydelse 2019:937.

11Senaste lydelse 2019:937.

75

Författningsförslag

SOU 2021:25

2.för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden än som avses i 1 för den som har trätt i affärsförbindelse eller lik- nande förbindelse med den som är föremål för verksamheten.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

44 kap.

5 §12

Rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter inskränks av den tystnadsplikt som följer

1.av beslut som har meddelats med stöd av 7 § lagen (1999:988) om förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet,

2. av 7 kap. 1 § 1 lagen

2. av 8 kap. 1 § 1 lagen

(2006:544) om kommuners och

(0000:0000) om kommuners och

regioners åtgärder inför och vid

regioners beredskap,

extraordinära händelser i fredstid

 

och höjd beredskap,

 

3.av 4 kap. 16 § försäkringsrörelselagen (2010:2043),

4.av 5 kap. 15 § lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige,

5.av 32 § lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning,

6.av 11 a § lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, och

7.av 4 kap. 23 a § tullagen (2016:253).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

12Senaste lydelse 2021:46.

76

SOU 2021:25

Författningsförslag

1.9Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30)

Härigenom föreskrivs att 18 kap. 3 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

18kap.

3 §13

Personer som tas emot från

Personer som tas emot från

en annan kommun eller en annan

en annan kommun eller en annan

region enligt 4 kap. 1 § lagen

region enligt 5 kap. 1 § lagen

(2006:544) om kommuners och

(0000:0000) om kommuners och

regioners åtgärder inför och vid

regioners beredskap omfattas av

extraordinära händelser i fredstid

mottagande kommuns och re-

och höjd beredskap omfattas av

gions skyldigheter enligt denna

mottagande kommuns och re-

lag.

gions skyldigheter enligt denna

 

lag.

 

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023

13Senaste lydelse 2019:973.

77

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.10Förslag till lag om ändring i kommunallagen (2017:725)

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 13 § och 9 kap. 21 § kommunallagen (2017:725) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

3 kap.

13 §14

Bestämmelser om den kommunala organisationen under krig eller krigsfara finns i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommu- nerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller

krigsfara m.m.

 

Bestämmelser om kommuners

Bestämmelser om kommuners

och regioners organisation och

och regioners organisation och

befogenheter vid extraordinära

befogenheter vid fredstida krissitu-

händelser i fredstid finns i lagen

ationer finns i lagen (0000:0000)

(2006:544) om kommuners och

om kommuners och regioners bered-

regioners åtgärder inför och vid

skap.

extraordinära händelser i fredstid

 

och höjd beredskap.

 

9 kap.

21 §15

Kommuner och regioner får genom en gemensam nämnd fullgöra

uppgifter enligt 3 kap. 4 §.

 

En gemensam nämnd får full-

En gemensam nämnd får full-

göra uppgifter för vilka det en-

göra uppgifter för vilka det en-

ligt lag eller annan författning

ligt lag eller annan författning

ska finnas en eller flera nämnder

ska finnas en eller flera nämnder

i varje kommun eller region.

i varje kommun eller region.

Uppgifter som kommun- eller

Uppgifter som kommun- eller

regionstyrelsen har vid höjd be-

regionstyrelsen har vid höjd be-

redskap enligt lagen (2006:544)

redskap enligt lagen (0000:0000)

om kommuners och regioners åt-

om kommuners och regioners be-

gärder inför och vid extraordinära

 

14Senaste lydelse 2019:835.

15Senaste lydelse 2019:835.

78

SOU 2021:25

Författningsförslag

händelser i fredstid och höjd be- redskap får dock inte fullgöras av en gemensam nämnd.

redskap får dock inte fullgöras av en gemensam nämnd.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

79

Rätt att begära upplysningar eller att begära medverkan enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmark- nadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen tillkom- mer – förutom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – följande totalförsvarsmyndigheter, nämligen Polismyndigheten, För- svarsmakten, Fortifikationsver- ket, Försvarets materielverk, Socialstyrelsen, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skattever- ket, Post- och telestyrelsen, Trafikverket, Sjöfartsverket, Trans- portstyrelsen, Finansinspektionen, Statens jordbruksverk, Statens livsmedelsverk, Kommerskolle- gium, Tullverket, Arbetsförmed- lingen, Affärsverket svenska kraft- nät, Tillväxtverket, Statens energi- myndighet och länsstyrelserna.

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen

Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (1982:1005) om skyldig- het för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §16

Rätt att begära upplysningar eller att begära medverkan enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmark- nadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen tillkom- mer – förutom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – följande totalförsvarsmyndigheter, nämligen Försvarsmakten, Forti- fikationsverket, Försvarets mate- rielverk, Socialstyrelsen, Försäk- ringskassan, Pensionsmyndighe- ten, Post- och telestyrelsen, Trafikverket, Sjöfartsverket, Trans- portstyrelsen, Finansinspektionen, Statens jordbruksverk, Statens livsmedelsverk, Kommerskolle- gium, Tullverket, Arbetsförmed- lingen, Affärsverket svenska kraftnät, Tillväxtverket, Statens energimyndighet och länsstyrel- serna.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

16Senaste lydelse 2010:127.

80

SOU 2021:25

Författningsförslag

1.12Förslag till förordning om ändring i förordningen (1988:1215) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig och krigsfara m.m.

Härigenom föreskrivs att 9 § förordning (1988:1215) om förfaran- det hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9§17

Om riket är i krig och förbin-

Om riket är i krig och förbin-

delsen mellan en del av riket och

delsen mellan en del av riket och

riksstyrelsen inte alls eller endast

riksstyrelsen inte alls eller endast

med avsevärda svårigheter kan

med avsevärda svårigheter kan

upprätthållas eller om omedel-

upprätthållas eller om omedel-

bara åtgärder annars måste vid-

bara åtgärder annars måste vid-

tas, får länsstyrelsen inom det

tas, får en länsstyrelse som är civil-

område där förbindelsen avbru-

områdeschef inom det område där

tits fullgöra de uppgifter som en-

förbindelsen avbrutits fullgöra de

ligt 8 kap. regeringsformen an-

uppgifter som enligt 8 kap. reger-

kommer på regeringen samt be-

ingsformen ankommer på reger-

sluta att en lag i ett visst ämne

ingen samt besluta att en lag i ett

skall börja tillämpas.

visst ämne ska börja tillämpas.

 

Om en länsstyrelses förbin-

 

delse även med den länsstyrelse

 

som är civilområdeschef inte alls

 

eller endast med avsevärda svårig-

 

heter kan upprätthållas eller om

 

omedelbara åtgärder annars måste

 

vidtas, får länsstyrelsen inom det

 

område där förbindelsen avbrutits

 

fullgöra de uppgifter som anges i

 

stycket ovan.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

17Senaste lydelse 2000:917.

81

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.13Förslag till förordning om ändring i totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12)

Härigenom föreskrivs att 20 § totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

 

 

20 §18

 

 

Försvarsmakten och de myn-

Försvarsmakten och de myn-

digheter som är bevakningsan-

digheter som är beredskapsmyn-

svariga myndigheter enligt förord-

digheter enligt

beredskapsförord-

ningen (2015:1052) om krisbe-

ningen (0000:0000) ska se till att

redskap och bevakningsansvariga

personalen inom verksamhets-

myndigheters åtgärder vid

höjd

området får en tillfredsställande

beredskap ska se till att persona-

utbildning och information om

len

inom

verksamhetsområdet

folkrättens regler i krig och un-

får en tillfredsställande utbild-

der neutralitet. Myndigheten för

ning och information om folk-

samhällsskydd

och

beredskap

rättens regler i krig och under

ska erbjuda de bevakningsansva-

neutralitet.

Myndigheten

för

riga myndigheterna

grundläg-

samhällsskydd och

beredskap

gande utbildning i

folkrättens

ska erbjuda de bevakningsansva-

regler i krig och under neutrali-

riga

myndigheterna

grundläg-

tet samt samordna utbildningen

gande utbildning i

folkrättens

inom totalförsvarets civila del.

regler i krig och under neutrali-

 

 

 

tet samt samordna utbildningen inom totalförsvarets civila del.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

18Senaste lydelse 2015:1054.

82

SOU 2021:25

Författningsförslag

1.14Förslag till förordning om ändring i förordningen (1991:1195) om skolväsendet under krig och vid krigsfara

Härigenom föreskrivs att 12 § förordningen (1991:1195) om skol- väsendet under krig och vid krigsfara ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12§19

En kommuns och en regions

En kommuns och en regions

planläggning enligt 4 § förord-

planläggning enligt 4 § förord-

ningen (2006:637) om kommu-

ningen (0000:0000) om kommu-

ners och regioners åtgärder inför

ners och regioners beredskap ska, i

och vid extraordinära händelser i

fråga om den skolverksamhet som

fredstid och höjd beredskap ska, i

avses i denna förordning, ske

fråga om den skolverksamhet som

efter samråd med länsstyrelsen

avses i denna förordning, ske

och Arbetsförmedlingen.

efter samråd med länsstyrelsen

 

och Arbetsförmedlingen.

 

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

19Senaste lydelse 2019:1011.

83

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.15Förslag till förordning om ändring i förordningen (1992:390) om förberedelser för leverans av varor och tjänster

Härigenom föreskrivs att 1–2 §§ förordningen (1992:390) om för- beredelser för leverans av varor och tjänster ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

1 §20

 

Myndigheter

under

reger-

Myndigheter

under reger-

ingen som behöver tillförsäkra

ingen som behöver tillförsäkra

sig leverans av varor och tjänster

sig leverans av varor och tjänster

som är viktiga för totalförsvaret

som är viktiga för totalförsvaret

under förhållanden som avses i

under förhållanden som avses i

1 § eller 2 § första stycket förfo-

1 § eller 2 § första stycket förfo-

gandelagen (1978:262) ska an-

gandelagen (1978:262) ska an-

mäla behovet till någon av de

mäla behovet till någon av de

myndigheter som är bevaknings-

myndigheter som är beredskaps-

ansvariga myndigheter enligt för-

myndigheter enligt beredskapsför-

ordningen (2015:1052) om kris-

ordningen (0000:0000).

beredskap och bevakningsansva-

 

 

riga myndigheters

åtgärder vid

 

 

höjd beredskap.

 

 

 

 

 

 

2 §21

 

De myndigheter som är be-

De myndigheter som är be-

vakningsansvariga

myndigheter

redskapsmyndigheter enligt bered-

enligt förordningen (2015:1052)

skapsförordningen

(0000:0000)

om krisberedskap och bevaknings-

ska träffa avtal med företag om

ansvariga myndigheters

åtgärder

att dessa under förhållanden som

vid höjd beredskap ska träffa avtal

avses i 1 § ska tillhandahålla va-

med företag om att dessa under

ror och tjänster (företagsplan-

förhållanden som avses i 1 § ska

läggning). Myndigheten får dock

tillhandahålla varor och tjänster

lämna tillstånd för annan myn-

(företagsplanläggning).

Myndig

dighet att träffa sådana avtal.

20Senaste lydelse 2015:1055.

21Senaste lydelse 2015:1055.

84

SOU 2021:25

Författningsförslag

heten får dock lämna tillstånd för annan myndighet att träffa sådana avtal.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

85

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.16Förslag till förordning om ändring i förordningen om (1993:243) om undanförsel och förstöring

Härigenom föreskrivs att 2 och 9 §§ förordningen om (1993:243) om undanförsel och förstöring ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

 

2 §22

 

 

 

Varje myndighet som är be-

Varje myndighet som är be-

vakningsansvarig myndighet en-

redskapsmyndighet

enligt

bered-

ligt förordningen (2015:1052) om

skapsförordningen

(0000:0000)

krisberedskap och bevakningsan-

ska planera hur egendom som

svariga myndigheters åtgärder vid

huvudsakligen

används

inom

höjd beredskap ska planera hur

myndighetens

verksamhetsom-

egendom som huvudsakligen an-

råde ska undanföras.

 

vänds inom myndighetens verk-

 

 

 

 

samhetsområde ska undanföras.

 

 

 

 

Försvarsmakten ska planlägga undanförseln av materiel till motorreparationstjänsten.

Följande myndigheter ska, var och en inom sitt ansvarsområde, planera hur arkivhandlingar, böcker, konstverk, natur- och kultur- historiska föremål ska undanföras: Statens försvarshistoriska mu- seer, Riksarkivet, Kungl. biblioteket, Riksantikvarieämbetet, Statens historiska museer, Nationalmuseum, Moderna museet, Statens musikverk, Naturhistoriska riksmuseet, Statens museer för världs- kultur, Statens maritima och transporthistoriska museer och Statens centrum för arkitektur och design. Myndigheterna ska vid planlägg- ningen samråda med Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska samordna planläggningen av undanförsel.

22Senaste lydelse 2018:2070.

86

SOU 2021:25

Författningsförslag

9§23

Varje myndighet som är be-

Varje myndighet som är be-

vakningsansvarig

myndighet en-

redskapsmyndighet

enligt bered-

ligt förordningen (2015:1052) om

skapsförordningen

(0000:0000)

krisberedskap och bevakningsan-

ska planlägga förstöring av egen-

svariga myndigheters åtgärder vid

dom som huvudsakligen an-

höjd beredskap ska planlägga för-

vänds inom myndighetens verk-

störing av egendom som huvud-

samhetsområde. Försvarsmakten

sakligen används inom myndig-

ska dock efter hörande av be-

hetens verksamhetsområde. För-

rörda myndigheter planlägga

svarsmakten

ska

dock efter

förstöring av fasta installationer

hörande av berörda myndigheter

som huvudsakligen används för

planlägga förstöring av fasta in-

transportområdet.

 

stallationer

som

huvudsakligen

 

 

används för transportområdet.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska samordna planläggningen utom när det gäller sådan egendom som Försvars- makten har planläggningsansvaret för.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

23Senaste lydelse 2015:1056.

87

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.17Förslag till förordning om ändring i förordning (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar m.m. rörande krigsfångar

och andra skyddade personer

Härigenom föreskrivs att 6-8 §§ i förordningen (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar m.m. rörande krigsfångar och andra skyddade personer ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 §24

I 6 kap. 1 och 2 §§ lagen

I 7 kap. 1 och 2 §§ lagen

(2006:544) om kommuners och

(0000:0000) om kommuners och

regioners åtgärder inför och vid

regioners beredskap finns bestäm-

extraordinära händelser i fredstid

melser om skyldighet för kom-

och höjd beredskap finns bestäm-

muner och regioner att lämna så-

melser om skyldighet för kom-

dana uppgifter som sägs i 4 § och

muner och regioner att lämna så-

sådant biträde som sägs i 5 §.

dana uppgifter som sägs i 4 § och

 

sådant biträde som sägs i 5 §.

 

Av 8 kap. 4 § begravnings-

Av 8 kap. 4 § begravnings-

lagen (1990:1144) följer att skyl-

lagen (1990:1144) följer att skyl-

digheten att lämna upplysningar

digheten att lämna upplysningar

m.m.enligt 6 kap. 1 § andra m.m. enligt 7 kap. 1 § tredje

stycket och 2 § lagen (2006:544)

stycket 2 § lagen (0000:0000) om

om kommuners och regioners åt-

kommuners och regioners bered-

gärder inför och vid extraordinära

skap gäller för huvudman och an-

händelser i fredstid och höjd be-

nan församling som innehar en

redskap gäller för huvudman och

eller flera allmänna begravnings-

annan församling som innehar

platser.

en eller flera allmänna begrav-

 

ningsplatser.

 

24Senaste lydelse 2019:1026.

88

SOU 2021:25

Författningsförslag

7§25

I 7 kap. 2 § lagen (2006:544)

I 8 kap. 2 § lagen (0000:0000)

om kommuners och regioners åt-

om kommuner och regioners be-

gärder inför och vid extraordinära

redskap finns bestämmelser om

händelser i fredstid och höjd be-

tystnadsplikt för den som deltar

redskap finns bestämmelser om

eller har deltagit i verksamhet

tystnadsplikt för den som deltar

hos den nationella upplysnings-

eller har deltagit i verksamhet

byrån.

hos den nationella upplysnings-

 

byrån.

 

I 15 kap. 3 §, 21 kap. 6 § och 37 kap. 4 och 5 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser om sekretess hos Totalförsvarets plikt- och prövningsverk och Migrationsverket för uppgifter som avses i 4 §.

8§26

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela före-

skrifter om verkställigheten av

 

1. denna förordning,

 

2. 6 kap. 1 och 2 §§ lagen

2. 7 kap. 1 och 2 §§ lagen

(2006:544) om kommuners och

(0000:0000) om kommuners och

regioners åtgärder inför och vid

regioners beredskap, och

extraordinära händelser i fredstid

 

och höjd beredskap, och

 

3. 8 kap. 4 § begravningslagen (1990:1144).

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska höra För- svarsmakten innan myndigheten meddelar föreskrifter i fråga om de skyldigheter som statliga myndigheter, kommuner och regioner samt huvudman och annan församling som innehar en eller flera all- männa begravningsplatser har.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

25Senaste lydelse 2020:1282.

26Senaste lydelse 2019:1026.

89

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.18Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation

Härigenom föreskrivs att 20 a § förordningen (2003:396) om elek- tronisk kommunikation ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

20 a §27

Undantag enligt 3 kap. 8 § andra stycket 3 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation gäller för sådan radioanvändning som behövs för att tillgodose allmän ordning, säkerhet eller hälsa och som bedrivs av Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kustbevakningen, Polismyndigheten, Säkerhetspoli- sen, Kriminalvården och Tullverket.

Undantag gäller även för radioanvändning om den behövs för att tillgodose sådan verksamhet som avser allmän ordning, säkerhet eller

hälsa som bedrivs av

 

1. regeringen med Regerings-

1. regeringen med Regerings-

kansliet samt de myndigheter

kansliet samt de myndigheter

som anges i bilagan till förord-

som anges i bilagan till bered-

ningen (2015:1052) om krisbered-

skapsförordningen (0000:0000) när

skap och bevakningsansvariga

det gäller fredstida krishantering,

myndigheters åtgärder vid höjd

 

beredskap när det gäller fredstida

 

krishantering,

 

2.kommun eller region enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap,

3.kommun, Transportstyrelsen, Sjöfartsverket eller länsstyrelse när det gäller räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor,

4.den som äger eller utövar farlig verksamhet på en anläggning och som enligt beslut av länsstyrelsen enligt 2 kap. 3 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor är skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa allvarliga skador på människor eller miljön,

27Senaste lydelse 2019:1045.

90

SOU 2021:25

Författningsförslag

5.Strålsäkerhetsmyndigheten när det gäller rådgivning enligt för- ordningen (2003:789) om skydd mot olyckor,

6.kommun eller region när det gäller akutsjukvård och katastrof- medicinsk beredskap enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30),

7.alarmeringsföretag i verksamhet där myndigheter bistås med stöd av lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alar- meringscentraler,

8.koncessionshavare och elleverantörer enligt ellagen (1997:857) när det gäller verksamhet som är av omedelbar betydelse för att upp- rätthålla elöverföringen, och

9.den som enligt radio- och tv-lagen (2010:696) eller tillstånds- villkor som meddelats med stöd av den lagen är skyldig att kost- nadsfritt sända varningsmeddelande eller meddelanden som är av vikt för allmänheten, om en myndighet begär det.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

91

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.19Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation

Härigenom föreskrivs att 20 a § förordningen (2003:396) om elek- tronisk kommunikation ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

20 a §28

Undantag enligt 3 kap. 8 § andra stycket 3 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation gäller för sådan radioanvändning som behövs för att tillgodose allmän ordning, säkerhet eller hälsa och som bedrivs av Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och be- redskap, Kustbevakningen, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Kriminalvården och Tullverket.

Undantag gäller även för radioanvändning om den behövs för att tillgodose sådan verksamhet som avser allmän ordning, säkerhet eller hälsa som bedrivs av

1.regeringen med Regeringskansliet samt de myndigheter som anges i bilagan till beredskapsförordningen (0000:0000) när det gäller fredstida krishantering,

2. kommun eller region enligt

2. kommun eller region enligt

lagen (2006:544) om kommuners

lagen (0000:0000) om kommu-

och regioners åtgärder inför och

ners och regioners beredskap,

vid extraordinära händelser i freds-

 

tid och höjd beredskap,

 

3.kommun, Transportstyrelsen, Sjöfartsverket eller länsstyrelse när det gäller räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor,

4.den som äger eller utövar farlig verksamhet på en anläggning och som enligt beslut av länsstyrelsen enligt 2 kap. 3 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor är skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa allvarliga skador på människor eller miljön,

5.Strålsäkerhetsmyndigheten när det gäller rådgivning enligt för- ordningen (2003:789) om skydd mot olyckor,

28Senaste lydelse är utredningens förslag med ikraftträdande den 0000.

92

SOU 2021:25

Författningsförslag

6.kommun eller region när det gäller akutsjukvård och katastrof- medicinsk beredskap enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30),

7.alarmeringsföretag i verksamhet där myndigheter bistås med stöd av lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alar- meringscentraler,

8.koncessionshavare och elleverantörer enligt ellagen (1997:857) när det gäller verksamhet som är av omedelbar betydelse för att upp- rätthålla elöverföringen, och

9.den som enligt radio- och tv-lagen (2010:696) eller tillstånds- villkor som meddelats med stöd av den lagen är skyldig att kostnads- fritt sända varningsmeddelande eller meddelanden som är av vikt för allmänheten, om en myndighet begär det.

Denna förordning träder i kraft 1 januari 2023.

93

En länsstyrelse som är civilom- rådeschef får ta över ansvaret för kommunal räddningstjänst en- ligt 4 kap. 10 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Om en räddningsinsats även innefattar statlig räddningstjänst ska den länsstyrelsen ansvara för att räddningsinsatserna samordnas.
Om flera civilområden berörs av en räddningsinsats får de av länsstyrelserna i Norrbottens län, Örebro län, Stockholms län. Östergötlands län, Västra Göta- lands län, och Skåne län som är berörda komma överens om vil- ket civilområde som ska ta över ansvaret för räddningstjänsten i kommunerna. Om en räddnings- insats även innefattar statlig rädd- ningstjänst, ska de berörda läns- styrelserna som är civilområdes- chefer komma överens om vilken länsstyrelse som ska ansvara för att räddningsinsatserna samord- nas.

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.20Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 33 § och 8 kap. 3–4 §§ förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

33 §29

Länsstyrelsen får ta över an- svaret för kommunal räddnings- tjänst enligt 4 kap. 10 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Om en räddningsinsats även innefattar statlig räddnings- tjänst ska länsstyrelsen ansvara för att räddningsinsatserna sam- ordnas.

Om flera län berörs av en räddningsinsats får länsstyrelserna komma överens om vilken läns- styrelse som ska ta över ansvaret för räddningstjänsten i kommu- nerna. Om en räddningsinsats även innefattar statlig räddnings- tjänst, ska länsstyrelserna komma överens om vilken länsstyrelse som ska ansvara för att räddnings- insatserna samordnas.

29Senaste lydelse 2020:883.

94

Ersättningen till en kommun enligt 8 kap. 4 § andra stycket la- gen (2003:778) om skydd mot olyckor bestäms av den myndig- het som beslutat om åtgärden och betalas ut av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
En länsstyrelse har rätt att inom länet besluta om använd- ning av personal inom en kom- muns organisation för rädd- ningstjänst för uppgifter som inte berör den kommunen enligt 8 kap. 4 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor för omför- delning mellan kommunerna i länet.
En länsstyrelse som är civilom- rådeschef har rätt att besluta om sådan omfördelning av personal som avses i första stycket om åt- gärden gäller personal i olika län inom civilområdet.

SOU 2021:25

Författningsförslag

8kap. 3 §30

En länsstyrelse har rätt att besluta om användning av per- sonal inom en kommuns orga- nisation för räddningstjänst för uppgifter som inte berör den kommunen enligt 8 kap. 4 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor för omfördelning mel- lan kommunerna i länet.

4§31

Ersättningen till en kommun enligt 8 kap. 4 § andra stycket la- gen (2003:778) om skydd mot olyckor bestäms av länsstyrelsen och betalas ut av Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

30Senaste lydelse 2006:640.

31Senaste lydelse 2008:1220.

95

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.21Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet

Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §32

Denna förordning innehåller bestämmelser om årliga avgifter som ska betalas för Finansinspektionens verksamhet. Avgifterna ska finansiera den verksamhet som drivs av inspektionen med undantag för

1.sådan verksamhet som finansieras med stöd av a) avgiftsförordningen (1992:191),

b) förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden

hos Finansinspektionen, eller

c)förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektio- nen, och

2. sådan verksamhet som full-

2. sådan verksamhet som full-

görs

enligt

förordningen

görs enligt beredskapsförordningen

(2015:1052) om krisberedskap och

(0000:0000) och förordningen

bevakningsansvariga myndigheters

(2015:1053) om totalförsvar och

åtgärder vid höjd beredskap och

höjd beredskap.

förordningen

(2015:1053) om

 

totalförsvar och höjd beredskap.

Avgifterna ska även finansiera den del av Statistiska centralbyråns verksamhet som avser insamling och behandling av uppgifter åt Finansinspektionen enligt lagen (2014:484) om en databas för över- vakning av och tillsyn över finansmarknaderna.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

32Senaste lydelse 2020:185.

96

SOU 2021:25

Författningsförslag

1.22Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten

Härigenom föreskrivs att 7 och 16 §§ förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7§33

Försvarsmakten ska samordna försvarsplaneringen inom myn- digheten med motsvarande planering inom övriga delar av totalför- svaret.

Försvarsmakten ska tillhandahålla underlag för tillämpningen av 3–5 kap. miljöbalken samt plan- och bygglagen (2010:900) i fråga om

militärt försvar.

 

 

Försvarsmakten får ta del av

Försvarsmakten får ta del av

planeringen för höjd beredskap

planeringen för höjd beredskap

hos de myndigheter som är be-

hos de myndigheter som är be-

vakningsansvariga

myndigheter

redskapsmyndigheter enligt be-

enligt förordningen

(2015:1052)

redskapsförordningen

om krisberedskap och bevaknings-

(0000:0000).

ansvariga myndigheters åtgärder

 

vid höjd beredskap.

 

 

16§34

Försvarsmakten bestämmer

Försvarsmakten

bestämmer

vilka organisationsenheter som

vilka organisationsenheter som

ska samverka med länsstyrelser,

ska samverka med länsstyrelser,

kommuner, regioner och andra

länsstyrelser som är civilområdes-

samhällsorgan för att åstadkomma

chefer, kommuner, regioner och

dels en enhetlig inriktning och

andra samhällsorgan för att åstad-

ledning av totalförsvarets olika

komma dels en enhetlig inrikt-

delar, dels en samordnad använd-

ning och ledning av totalför-

ning av militära och civila resur-

svarets olika delar, dels en sam-

ser. Försvarsmakten bestämmer

ordnad användning

av militära

inom sitt ansvarsområde också

och civila resurser. Försvars-

hur stöd och utbildning av hem-

makten bestämmer inom sitt an-

33Senaste lydelse 2020:1233.

34Senaste lydelse 2019:1067.

97

FörfattningsförslagSOU 2021:25

värn och frivilliga försvarsorga-

svarsområde också hur stöd och

nisationer ska organiseras.

utbildning av hemvärn och frivil-

 

liga försvarsorganisationer ska

 

organiseras.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

98

SOU 2021:25

Författningsförslag

1.23Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten

Härigenom föreskrivs att 17 § förordningen (2008:452) med in- struktion för Strålsäkerhetsmyndigheten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

17§35

Föreskrifter om Strålsäkerhets-

Föreskrifter om Strålsäkerhets-

myndighetens medverkan i total-

myndighetens medverkan i total-

försvaret finns i förordningen

försvaret finns i beredskapsför-

(2015:1052) om krisberedskap och

ordningen (0000:0000) och för-

bevakningsansvariga myndigheters

ordningen (2015:1053) om total-

åtgärder vid höjd beredskap och

försvar och höjd beredskap.

förordningen (2015:1053) om

 

totalförsvar och höjd beredskap.

 

Denna förordning träder i kraft den 0000.

35Senaste lydelse 2015:1064.

99

Myndigheten ska stödja be- rörda myndigheters samordning av åtgärder vid en kris eller vid höjd beredskap.
Myndigheten ska se till att be- rörda aktörer, utifrån deras be- hov, när det gäller krishantering, under sådana förhållanden får tillfälle att

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.24Förslag till förordning om ändring i förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Härigenom föreskrivs att 7, 10, 11 a och 26 §§ förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 §36

Myndigheten ska stödja be- rörda myndigheters samordning av åtgärder vid en kris eller vid höjd beredskap. Myndigheten ska se till att berörda aktörer under så- dana förhållanden, när det gäller krishantering och civilt försvar, får tillfälle att

1.samordna åtgärder,

2.samordna information till allmänhet och medier,

3.effektivt använda samhällets samlade resurser och internatio- nella förstärkningsresurser, och

4.samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder.

Myndigheten ska ha förmåga att bistå Regeringskansliet med un- derlag och information i samband med allvarliga olyckor och kriser. Denna förmåga ska också finnas under höjd beredskap.

Vid höjd beredskap ska myn- digheten ha förmåga att, om reger- ingen så beslutar, särskilt stödja regeringen och Regeringskansliet med samordningsuppgifter på cen- tral nivå.

36Senaste lydelse 2020:885.

100

SOU 2021:25

Författningsförslag

10§37

Myndigheten ska såväl områ-

Myndigheten ska såväl bered-

desvis som på en övergripande

skapssektorsvis, geografiskt områ-

samhällsnivå följa upp och utvär-

desvis som på en övergripande

dera krisberedskap och civilt för-

samhällsnivå följa upp och utvär-

svar och bedöma om vidtagna åt-

dera krisberedskap och civilt för-

gärder fått önskad effekt.

svar och bedöma om vidtagna åt-

 

gärder fått önskad effekt.

Myndigheten ska kunna göra en samlad bedömning av olycks- utvecklingen och det säkerhetsarbete som är kopplat till denna.

11 a §38

Myndigheten ska stödja och samordna arbetet med samhällets in- formationssäkerhet samt analysera och bedöma omvärldsutveck- lingen inom området. I detta ingår att lämna råd och stöd i fråga om förebyggande arbete till andra statliga myndigheter, kommuner och

regioner samt företag och organisationer.

 

Myndigheten

ska

årligen

Myndigheten

ska årligen

lämna en rapport till regeringen

lämna en rapport till regeringen

med en sammanställning av de

med en sammanställning av de in-

incidenter

som rapporterats in

cidenter som rapporterats in till

till myndigheten enligt 20 § för-

myndigheten enligt 15 § bered-

ordningen (2015:1052) om kris-

skapsförordningen

(0000:0000).

beredskap

och

bevakningsansva-

Inför arbetet med att samman-

riga myndigheters

åtgärder

vid

ställa rapporten ska myndigheten

höjd beredskap. Inför arbetet med

inhämta upplysningar från Säker-

att sammanställa rapporten ska

hetspolisen och Försvarsmakten

myndigheten

inhämta

upplys-

om de incidenter som rapporte-

ningar från Säkerhetspolisen och

rats in till de myndigheterna en-

Försvarsmakten om de incidenter

ligt 2 kap. 10 § första stycket 2

som rapporterats in till de myn-

säkerhetsskyddsförordningen

digheterna

enligt

2 kap.

10 §

(2018:658).

 

första stycket 2 säkerhetsskydds- förordningen (2018:658).

Myndigheten ska även rapportera till regeringen om förhållanden på informationssäkerhetsområdet som kan leda till behov av åtgär- der på olika nivåer och områden i samhället.

37Senaste lydelse 2018:1518.

38Senaste lydelse 2019:1070.

101

FörfattningsförslagSOU 2021:25

26 §39

Myndigheten ska ta ut avgifter för grundabonnemang och till- läggstjänster som avser det gemensamma radiokommunikations- systemet för skydd och säkerhet (Rakel-systemet).

Regeringen beslutar om av-

Regeringen beslutar om av-

gifternas storlek när det gäller

gifternas storlek när det gäller

grundabonnemang för myndig-

grundabonnemang för de myn-

heter med särskilt ansvar för kris-

digheter som är beredskapsmyn-

beredskap och höjd beredskap en-

digheter

enligt

beredskapsförord-

ligt bilagan till förordningen

ningen (0000:0000). Myndigheten

(2015:1052) om krisberedskap och

beslutar

om

övriga avgifters

bevakningsansvariga myndighe-

storlek.

 

 

ters åtgärder vid höjd beredskap.

 

 

 

Myndigheten beslutar om övriga avgifters storlek.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

39Senaste lydelse 2015:1065.

102

SOU 2021:25

Författningsförslag

1.25Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen

Härigenom föreskrivs att 3 och 6 §§ förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3§40

Myndigheten ska

1.biträda regeringen med yttranden och utredningar,

2.i en särskild rapport till regeringen senast den 15 april varje år redovisa avgiftsutfall och kostnadstäckning för avgifter enligt för- ordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos Finansinspektionen och förordningen (2007:1135) om årliga avgif- ter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet,

3.i särskilda rapporter till regeringen senast den 15 april och se- nast den 1 oktober varje år redovisa förslag till ändringar i bestäm- melserna i förordningen om avgifter för prövning av ärenden hos Finansinspektionen och förordningen om årliga avgifter för finan- siering av Finansinspektionens verksamhet som bör göras med anled- ning av gjorda eller kommande ändringar i regelverket på myndig- hetens ansvarsområde,

4.i en särskild rapport till regeringen senast den 15 maj varje år redogöra för myndighetens erfarenheter av tillsynsarbetet avseende konsumentskydd, lämna en bedömning av riskerna för konsumen- terna inom det finansiella området, ange de åtgärder som vidtagits eller kan komma att vidtas för att stärka konsumentskyddet samt redogöra för behovet av utveckling av regler på området, och

5.i särskilda rapporter till regeringen senast den 20 juni och den 15 december varje år redogöra för myndighetens analys och bedöm- ning av den finansiella stabiliteten, de åtgärder som vidtagits och kan komma att vidtas för att motverka att finansiella obalanser uppstår, åtgärdernas effekter på samhällsekonomin samt behovet av utveck- ling av regler på området.

40Senaste lydelse 2016:1104.

103

Författningsförslag

SOU 2021:25

Myndigheten har också upp- gifter enligt 22 § första stycket atomansvarighetslagen (1968:45), förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

Myndigheten har också upp- gifter enligt 22 § första stycket atomansvarighetslagen (1968:45), förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, beredskaps- förordningen (0000:0000) och för- ordningen (2015:1053) om total- försvar och höjd beredskap.

6§41

Myndigheten

ska samverka

Myndigheten ska samverka

med Riksbanken och Myndig-

med Riksbanken och Myndig-

heten för samhällsskydd och be-

heten för samhällsskydd och be-

redskap i frågor som rör krisbe-

redskap i frågor som rör bered-

redskap enligt

förordningen

skap enligt beredskapsförordningen

(2015:1052) om krisberedskap och

(0000:0000).

bevakningsansvariga myndigheters

 

åtgärder vid höjd beredskap.

 

Denna förordning träder i kraft den 0000.

41Senaste lydelse 2015:1066.

104

SOU 2021:25

Författningsförslag

1.26Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)

Härigenom föreskrivs att bilagan till offentlighets- och sekretess- förordningen (2009:641) ska ha följande lydelse.

 

Bilaga

Verksamhet består i

Särskilda begränsningar i

 

sekretessen

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

31.uppföljnings- och stöd- verksamhet hos länsstyrelser, Socialstyrelsen och Myndig- heten för samhällsskydd och be- redskap i frågor som rör förbere- delser enligt lagen (0000:0000) om kommuners och regioners be- redskap eller enligt motsvarande äldre föreskrifter lydelse,

123.utredning och planering

enligt beredskapsförordningen (0000:0000) och förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap eller enligt mot- svarande äldre bestämmelser.

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Denna förordning träder i kraft den 0000 i fråga om punkten 123 och den 1 januari 2023 i fråga om punkten 31.

105

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.27Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:446) med instruktion för Finanspolitiska rådet

Härigenom föreskrivs att 13 § förordningen (2011:446) med in- struktion för Finanspolitiska rådet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

13 §42

Bestämmelserna i 8 § förord-

Bestämmelserna i 6 och 7 §§

ningen (2015:1052) om krisbe-

beredskapsförordningen

redskap och bevakningsansvariga

(0000:0000) ska inte tillämpas på

myndigheters åtgärder vid höjd

myndigheten.

beredskap ska inte tillämpas på

 

myndigheten.

 

Denna förordning träder i kraft den 0000.

42Senaste lydelse 2015:1067.

106

SOU 2021:25

Författningsförslag

1.28Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten

Härigenom föreskrivs att 8 § förordningen (2013:1020) med in- struktion för Folkhälsomyndigheten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8§43

Myndigheten ska övervaka planläggningen av smittskyddets be- redskap och inom sitt ansvarsområde ta initiativ till åtgärder som skyddar befolkningen mot smittsamma sjukdomar och andra allvar- liga hälsohot i kris och under höjd beredskap.

Myndigheten ska samordna en beredskap mot allvarliga hälsohot enligt lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot

människors hälsa.

 

Bestämmelser om myndighe-

Bestämmelser om myndighe-

tens medverkan i krisberedskap

tens medverkan i krisberedskap

och i totalförsvaret finns i förord-

och i totalförsvaret finns i bered-

ningen (2015:1052) om krisbered-

skapsförordningen (0000:0000) och

skap och bevakningsansvariga myn-

förordningen (2015:1053) om

digheters åtgärder vid höjd bered-

totalförsvar och höjd beredskap.

skap och förordningen (2015:1053)

 

om totalförsvar och höjd bered-

 

skap.

 

Denna förordning träder i kraft den 0000.

43Senaste lydelse 2015:1068.

107

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.29Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen

Härigenom föreskrivs att 9 § förordningen (2015:284) med in- struktion för Socialstyrelsen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 §44

Socialstyrelsen ska

1.medverka i krisberedskap och i totalförsvaret i enlighet med förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevaknings- ansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och förord- ningen (2015:1053) om totalför- svar och höjd beredskap samt samordna och övervaka plan- läggningen av den civila hälso- och sjukvårdens och socialtjäns- tens beredskap,

Socialstyrelsen ska

1.medverka i krisberedskap och i totalförsvaret i enlighet

med beredskapsförordningen (0000:0000) och förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap samt samordna och övervaka planläggningen av den civila hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens beredskap,

2.inom sitt verksamhetsområde fullgöra de uppgifter som följer av Europaparlamentets och rådets beslut nr 1082/2013/EU av den 22 oktober 2013 om allvarliga gränsöverskridande hot mot männi- skors hälsa och om upphävande av beslut nr 2119/98/EG,

3.på regeringens uppdrag samordna förberedelserna för försörj- ningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel inför höjd beredskap och för att upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap, och

4.vara sammanhållande myndighet i fråga om 2002 års nordiska hälsoberedskapsavtal och verka för att intentionerna i avtalet ge- nomförs.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

44Senaste lydelse 2018:1381.

108

I beredskapsförordningen (0000:0000) finns bestämmelser om hur de statliga myndigheterna genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället, upprätt- hålla samhällsviktiga funktioner vid störningar och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter inför och vid höjd beredskap. För- ordningen innehåller även be- stämmelser om beredskapsmyn- digheternas ansvar och uppgifter inför och under en kris och höjd beredskap.
109

SOU 2021:25

Författningsförslag

1.30Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2015:1053) om total- försvar och höjd beredskap

dels att 4–6 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 4 § ska utgå,

dels att 1–3, 8, 13 och 18–19 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

1 §

Denna förordning

ansluter

Denna förordning ansluter

till vad som föreskrivs i lagen

till vad som föreskrivs i lagen

(1992:1403) om totalförsvar och

(1992:1403) om totalförsvar och

höjd beredskap. Bestämmelserna

höjd beredskap.

i förordningen syftar till att stat-

Förordning innehåller bestäm-

liga myndigheter genom sin verk-

melser om hur höjd beredskap till-

samhet ska minska sårbarheten i

kännages, åtgärder vid höjd bered-

samhället och utveckla en god för-

skap, om underlag till Försvars-

måga att hantera sina uppgifter in-

makten vid höjd beredskap samt

för och vid höjd beredskap.

om säkra kryptografiska funktioner.

2§45

I förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevaknings- ansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap finns bestäm- melser om statliga myndigheters åtgärder för att förebygga, motstå och hantera krissituationer. För- ordningen innehåller även be- stämmelser om bevakningsansva- riga myndigheters åtgärder inför och vid höjd beredskap.

45Senaste lydelse 2019:1114.

Författningsförslag

SOU 2021:25

I lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder in- för och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap finns bestämmelser om vilka åtgärder kommuner och regioner ska vidta vid höjd beredskap.

Bestämmelserna i denna förordning ska tillämpas bara om något annat inte följer av lag eller annan förordning.

3 §

 

 

 

Bestämmelserna i 4, 6, 18 och

Bestämmelserna i

18 och

19 §§ gäller för statliga myndig-

19 §§ gäller för statliga myndig-

heter under regeringen med un-

heter under regeringen med un-

dantag av Regeringskansliet,

dantag av

Regeringskansliet,

kommittéväsendet och Försvars-

kommittéväsendet och Försvars-

makten. För utlandsmyndighe-

makten. För

utlandsmyndighe-

terna tillämpas bestämmelserna

terna tillämpas

bestämmelserna

endast i den utsträckning som be-

endast i den utsträckning som be-

stäms i föreskrifter som medde-

stäms i föreskrifter som medde-

las av Regeringskansliet (Utrikes-

las av Regeringskansliet (Utrikes-

departementet).

departementet).

 

 

8 §

 

 

 

Vid höjd beredskap ska de

Vid höjd beredskap ska de

myndigheter som är bevaknings-

myndigheter som är beredskaps-

ansvariga myndigheter enligt för-

myndigheter enligt beredskapsför-

ordningen (2015:1052) om kris-

ordningen (0000:0000) lämna

beredskap och bevakningsansva-

Försvarsmakten

det

underlag

riga myndigheters åtgärder vid

som behövs för att myndigheten

höjd beredskap lämna Försvars-

ska kunna fullgöra sin informa-

makten det underlag som behövs

tionsskyldighet till regeringen.

för att myndigheten ska kunna

 

 

 

 

fullgöra sin informationsskyldig- het till regeringen.

110

Beredskapslarm medför vi- dare att 6–11 §§ förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter in- för och vid höjd beredskap ome- delbart ska tillämpas.
111

SOU 2021:25

Författningsförslag

13§46

Vid beredskapslarm ska följande författningar omedelbart tillämpas i sin helhet:

lagen (1939:299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m.,

lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg,

lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållan-

den,

kungörelsen (1960:516) med tillämpningsföreskrifter till lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg,

lagen (1962:627) om utnyttjande av vattenkraft vid krig,

krigshandelslagen (1964:19),

förfogandelagen (1978:262),

ransoneringslagen (1978:268),

lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m.,

arbetsrättsliga beredskapslagen (1987:1262),

lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltnings- myndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.,

prisregleringslagen (1989:978),

förordningen (1991:1195) om skolväsendet under krig och vid krigsfara m.m.,

förordningen (1991:1269) om verksamheten vid statliga skolor under krig och vid krigsfara,

lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring,

lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång,

lagen (1995:439) om beskattning, förtullning och folkbokföring under krig eller krigsfara m.m., och

lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m.

Beredskapslarm medför vi- dare att 6–11 §§ förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap omedelbart ska tillämpas.

46Senaste lydelse 2019:6.

FörfattningsförslagSOU 2021:25

18 §

Myndigheter som tilldelats säkra kryptografiska funktioner ska under normal kontorstid kunna ta emot och sända krypterade med-

delanden.

 

 

 

När en situation av den om-

När en situation av den om-

fattning som avses i 8 § andra

fattning som avses i 7 § andra

stycket förordningen (2015:1052)

stycket beredskapsförordningen

om krisberedskap och bevaknings-

(0000:0000)

uppstår och

vid

ansvariga myndigheters åtgärder

höjd beredskap ska myndighet-

vid höjd beredskap uppstår och

erna kunna ta emot och sända

vid höjd beredskap ska myndig-

krypterade

meddelanden

även

heterna kunna ta emot och sända

under icke kontorstid.

 

krypterade meddelanden även

 

 

 

under icke kontorstid.

 

 

 

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, eller annars, efter samråd med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, annan myndighet som har behov av information, ska ingå överenskommelse med sådant företag, sådan kommun eller organisation som tilldelats system med stöd av 16 § tredje stycket om när krypterade medde-

landen ska kunna tas emot och sändas.

 

 

 

 

 

 

 

19 §

 

 

 

Myndigheten

för samhälls-

Myndigheten

för samhälls-

skydd och beredskap får med-

skydd och beredskap får med-

dela de

ytterligare

föreskrifter

dela

de

ytterligare föreskrifter

som behövs för verkställigheten

som behövs för verkställigheten

av 4, 6 och 18 §§, utom i fråga om

av 18 §, utom i fråga om Kustbe-

Kustbevakningen,

Försvarets

vakningen, Försvarets materiel-

materielverk, Försvarets

radio-

verk,

Försvarets

radioanstalt,

anstalt,

Totalförsvarets

forsk-

Totalförsvarets

forsknings-

ningsinstitut,

Fortifikations-

institut,

Fortifikationsverket

verket och Försvarshögskolan.

och Försvarshögskolan.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

112

SOU 2021:25

Författningsförslag

1.31Förslag till förordning om ändring i förordningen om ändring i förordningen (2015:1053)

om totalförsvar och höjd beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:1053) att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2§47

I beredskapsförordningen (0000:0000) finns bestämmelser om hur de statliga myndigheterna genom sin verksamhet ska minska sår- barheten i samhället, upprätthålla samhällsviktiga funktioner vid störningar och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter inför och vid höjd beredskap. Förordningen innehåller även bestäm- melser om beredskapsmyndigheternas ansvar och uppgifter inför

och under en kris och höjd beredskap.

 

I lagen (2006:544) om kom-

I lagen (0000:0000) om kom-

muners och regioners åtgärder in-

muners och regioners beredskap

för och vid extraordinära händel-

och

förordningen (0000:0000)

ser i fredstid och höjd beredskap

om kommuners och regioners be-

och förordningen (2006:637) om

redskap finns bestämmelser om

kommuners och regioners åtgär-

vilka

åtgärder kommuner och

der inför och vid extraordinära

regioner ska vidta vid höjd be-

händelser i fredstid och höjd be-

redskap.

redskap finns bestämmelser om

 

 

vilka åtgärder kommuner och

 

 

regioner ska vidta vid höjd be- redskap.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

47Senaste lydelse är utredningens förslag med ikraftträdande den 0000.

113

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.32Förslag till förordning om ändring

i förordningen (2017:153) om instruktion för Bokföringsnämnden

Härigenom föreskrivs att 10 § förordningen (2017:153) om in- struktion för Bokföringsnämnden ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

Föreslagen lydelse

 

10 §

 

Bokföringsnämnden ska inte

Bokföringsnämnden ska inte

tillämpa 2 och 3 kap. kapitalför-

tillämpa 2 och 3 kap. kapitalför-

sörjningsförordningen

 

sörjningsförordningen

(2011:210) och inte heller

8 §

(2011:210) och inte heller 6 och

förordningen (2015:1052)

om

7 §§

beredskapsförordningen

krisberedskap och höjd beredskap.

(0000:0000).

Denna förordning träder i kraft den 0000.

114

SOU 2021:25

Författningsförslag

1.33Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2017:868) med läns- styrelseinstruktion

dels att 7 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

Föreslagen lydelse

 

 

4 a §

 

 

Länsstyrelserna i Norrbottens

 

 

län, Örebro län, Stockholms län,

 

 

Östergötlands län, Västra Göta-

 

 

lands län och Skåne län, ska vara

 

 

civilområdeschefer och har där-

 

 

med ansvar och uppgifter enligt

 

 

förordning (0000:0000) om läns-

 

 

styrelser som är civilområdes-

 

 

chefer.

 

7 §

Länsstyrelsen är

geografiskt

Länsstyrelsen är geografiskt

områdesansvarig myndighet en-

områdesansvarig myndighet en-

ligt förordningen

(2015:1052)

ligt förordningen (2017:870) om

om krisberedskap och bevaknings-

länsstyrelsernas krisberedskap och

ansvariga myndigheters åtgärder

uppgifter inför och vid höjd bered-

vid höjd beredskap och den

skap och den högsta civila total-

högsta civila totalförsvarsmyn-

försvarsmyndigheten inom länet.

digheten inom länet.

Genom sin verksamhet ska länsstyrelsen minska sårbarheten i samhället, bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas i samhällspla- neringen samt utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

115

Denna förordning innehåller bestämmelser om länsstyrelser- nas krisberedskap och deras upp- gifter inför och vid höjd bered- skap.
Ytterligare bestämmelser finns bl.a. i beredskapsförordningen (0000:0000) och i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.
Beredskap inför kris och höjd beredskap samt stöd vid kriser
1 a §
För att skapa nödvändig sam- ordning ska länsstyrelsen ha ett regionalt råd för krisberedskap, skydd mot olyckor och totalför-

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.34Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:870) om läns- styrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap

dels att rubriken till förordningen ska ha följande lydelse, dels att 1, 4, 6 och 8 §§ ska ha följande lydelser,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 1 a § och 4 a §,

dels att det närmast före 1 a § införs en ny rubrik av följande ly- delse.

Förordning (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

Denna förordning innehåller bestämmelser om länsstyrelser- nas krisberedskap och deras upp- gifter vid höjd beredskap.

Ytterligare bestämmelser finns bl.a. i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevaknings- ansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och i för- ordningen (2015:1053) om total- försvar och höjd beredskap.

Krisberedskap

116

SOU 2021:25

Författningsförslag

svar. I rådet ska representanter för länsstyrelsen och berörda aktörer i krishanteringssystemet och total- försvaret ingå.

4§48

Länsstyrelsen ska vara sammanhållande för krisberedskapen inom sitt geografiska område samt före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas.

Länsstyrelsen ska särskilt

1.ansvara för att en samlad regional lägesbild sammanställs vid krissituationer,

2.stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet när det gäller planering, risk- och sårbarhetsanalyser samt utbildning och övning,

3.ha ett regionalt råd för kris-

beredskap och skydd mot olyckor,

 

i vilket representanter för länssty-

 

relsen och berörda aktörer i kris-

 

hanteringssystemet bör ingå, för

 

att skapa nödvändig samordning,

 

4. upprätta regionala risk-

3. upprätta regionala risk-

och sårbarhetsanalyser som ska

och sårbarhetsanalyser som ska

kunna användas som underlag

kunna användas som underlag

för egna och andra berörda aktö-

för egna och andra berörda aktö-

rers krisberedskapsåtgärder,

rers krisberedskapsåtgärder,

5. följa upp kommunernas

4. följa upp kommunernas

tillämpning av lagen (2006:544)

tillämpning av lagen (2006:544)

om kommuners och regioners

om kommuners och regioners

åtgärder inför och vid extraordi-

åtgärder inför och vid extraordi-

nära händelser i fredstid och

nära händelser i fredstid och

höjd beredskap,

höjd beredskap,

6. årligen till Myndigheten för

5. årligen till den länsstyrelse

samhällsskydd och beredskap rap-

som är civilområdeschef rappor-

portera vilka beredskapsförbere-

tera vilka beredskapsförberedel-

delser som kommuner och regio-

ser som kommuner vidtagit och

ner vidtagit och samtidigt redovisa

samtidigt redovisa en bedöm-

48Senaste lydelse 2019:1126.

117

FörfattningsförslagSOU 2021:25

en bedömning av effekten av de

ning av effekten av de vidtagna

vidtagna förberedelserna, och

förberedelserna,

7. verka för att den verksam-

6. verka för att den verksam-

het som berörda aktörer bedri-

het som berörda aktörer bedri-

ver inom länet avseende krisbe-

ver inom länet avseende krisbe-

redskap bidrar till att en grund-

redskap bidrar till att en grund-

läggande förmåga till civilt för-

läggande förmåga till civilt för-

svar uppnås.

svar uppnås, och

 

7. samverka och bidra till det

 

gemensamma arbetet, som leds av

 

den länsstyrelse som är civilområ-

 

deschef, inom civilområdet.

 

4 a §

 

Vid en kris ska länsstyrelsen

 

efter beslut av regeringen priori-

 

tera och inrikta statliga och inter-

 

nationella resurser som ställs till

 

förfogande. Länsstyrelsen ska vi-

 

dare verka för att

 

– regionala risk- och sårbar-

 

hetsanalyser sammanställs,

 

– nödvändig samverkan inom

 

länet och med närliggande län

 

sker kontinuerligt,

 

– under en kris samordna verk-

 

samhet mellan kommuner, regio-

 

ner och myndigheter, och

 

– information till allmänheten

 

och företrädare för massmedia un-

 

der sådana förhållanden samord-

 

nas.

6 §

Länsstyrelsen ska som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom länet verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås.

Länsstyrelsen ska särskilt

1. samordna de civila försvarsåtgärderna,

118

Länsstyrelsen ska på alla sätt försöka upprätthålla förbindelse med regeringen, centrala myn- digheter, den länsstyrelse som är civilområdeschef och länsstyrel- serna i angränsande län.

SOU 2021:25

Författningsförslag

2.verka för att sådan verksamhet hos civila myndigheter och andra civila organ som har betydelse för försvarsansträngningarna bedrivs med en enhetlig inriktning,

3. i samråd med Försvars-

3. i samråd med Försvars-

makten verka för att det civila

makten och med den länsstyrelse

och det militära försvaret sam-

som är civilområdeschef verka för

ordnas, och

att det civila och det militära för-

 

svaret samordnas, och

4.verka för att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas.

8 §

Länsstyrelsen ska på alla sätt försöka upprätthålla förbindelse med regeringen, centrala myn- digheter och länsstyrelserna i an- gränsande län.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

119

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.35Förslag till förordning om ändring i förordningen om ändring i förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §49

Länsstyrelsen ska särskilt

1.ansvara för att en samlad regional lägesbild sammanställs vid krissituationer,

2.stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet när det gäller planering, risk- och sårbarhetsanalyser samt utbildning och övning,

3.upprätta regionala risk- och sårbarhetsanalyser som ska kunna användas som underlag för egna och andra berörda aktörers kris- beredskapsåtgärder,

4. följa upp kommunernas

4. följa upp kommunernas

tillämpning av lagen (2006:544)

tillämpning av lagen (0000:0000)

om kommuners och regioners åt-

om kommunernas och regioner-

gärder inför och vid extraordinära

nas beredskap,

händelser i fredstid och höjd be-

 

redskap,

 

5.årligen till den länsstyrelse som är civilområdeschef rapportera vilka beredskapsförberedelser som kommuner vidtagit och samtidigt redovisa en bedömning av effekten av de vidtagna förberedelserna,

6.verka för att den verksamhet som berörda aktörer bedriver inom länet avseende krisberedskap bidrar till att en grundläggande förmåga till civilt försvar uppnås, och

7.samverka och bidra till det gemensamma arbetet, som leds av den länsstyrelse som är civilområdeschef, inom civilområdet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

49Senaste lydelse är utredningens förslag med ikraftträdande den 0000.

120

SOU 2021:25

Författningsförslag

1.36Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1268) med instruktion för Klimatpolitiska rådet

Härigenom föreskrivs att 13 § förordningen (2017:1268) med in- struktion för Klimatpolitiska rådet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

13§

Klimatpolitiska rådet ska inte tillämpa

förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunder- lag, eller

8 och

9 §§

förordningen

6–8 §§

beredskapsförord-

(2015:1052)

om

krisberedskap

ningen (0000:0000).

och bevakningsansvariga myndig- heters åtgärder vid höjd bered- skap.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

121

Författningsförslag

SOU 2021:25

1.37Förslag till förordning om ändring i förordningen (2020:57) med instruktion för Läkemedelsverket

Härigenom föreskrivs att 25 § förordningen (2020:57) med instruk- tion för Läkemedelsverket ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

25 §

 

Bestämmelser om Läkeme-

 

Bestämmelser om Läkeme-

delsverkets medverkan i krisbe-

delsverkets medverkan i krisbe-

redskap och i totalförsvaret finns

redskap och i totalförsvaret finns

i förordningen (2015:1052) om

i

beredskapsförordningen

krisberedskap och bevakningsan-

(0000:0000) och förordningen

svariga myndigheters åtgärder vid

(2015:1053) om totalförsvar och

höjd beredskap och förordningen

höjd beredskap.

(2015:1053) om totalförsvar och

 

 

höjd beredskap.

 

 

Denna förordning träder i kraft den 0000.

122

2Utredningens uppdrag och arbete

Utredningsuppdraget

Regeringen beslutade den 16 augusti 2018 att tillsätta en utredning som ska analysera och föreslå en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar på central, regional och lokal nivå. Strukturen ska även stärka samhällets förmåga att hantera fredstida kriser. Utredaren ska bl.a.

analysera och lämna förslag på en struktur med statliga myndig- heter indelade i sektorer och sektorsansvariga myndigheter

analysera och lämna förslag på en ändamålsenlig geografisk indel- ning för civil ledning och samordning på regional nivå och på hur dessa områden ska ledas

analysera och lämna förslag på en förtydligad ledningsförmåga för kommuner och landsting

analysera och lämna förslag på hur Myndigheten för samhälls- skydd och beredskaps (MSB) roll att verka för samordning kan utvecklas

lämna nödvändiga författningsförslag.

Förslagen ska utgå från Försvarsberedningens rapport Motstånds- kraft – inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025.

Enligt det ursprungliga direktivet skulle uppdraget ha redovisats den 31 mars 2020. I december 2019 beslutade regeringen i ett tilläggs- direktiv att uppdraget i stället ska redovisas senast den 1 mars 2021. Direktiven för utredningens arbete finns i bilagorna 1 och 2.

123

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2021:25

Efter beslut av regeringen den 6 februari 2020 har utredningen mottagit ärenden som rör vilka myndigheter som ska påföras listan över bevakningsansvariga myndigheter.

Utredningens genomförande

Utredningen har antagit namnet Utredningen om civilt försvar och påbörjade sitt arbete i maj 2019. Till sitt förfogande har utredningen haft en grupp av experter och sakkunniga samt en referensgrupp.

Arbetet har skett i nära samverkan med båda grupperna. Möten med grupperna har hållits vid sex tillfällen vardera. Med anledning av coronapandemin som utbröt i början av 2020 har utredningen även haft ett antal skriftliga beredningar med grupperna.

Enligt utredningens direktiv ska utredaren samråda med berörda statliga myndigheter och Sveriges kommuner och landsting (SKL).1 Utredaren ska hålla sig informerad om och vid behov beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet (bland annat när det gäller nästa försvarspolitiska inriktningsbeslut), utredningsväsendet (bland annat utredningen om näringslivets roll inom totalförsvaret samt för- sörjningstrygghet avseende försvarsmateriel [dir. 2018:64]) och hos relevanta myndigheter och andra aktörer.

Utredaren och medarbetare från sekretariatet har haft möten och dialog med företrädare för bl.a. Försvarsmakten (Högkvarteret samt Västra militärregionen), länsstyrelser, myndigheter, statliga bolag, kommuner och regioner, det privata näringslivet, det civila samhället (inklusive Svenska kyrkan) och frivilliga försvarsorganisationer.

Utredaren har vid två tillfällen deltagit i landshövdingemöten. Utredningen har träffat representanter för länsstyrelserna i Halland, Örebro, Västmanland, Stockholm och Gotland samt företrädare för kommunerna Bollnäs, Västerås och Örebro. Utredningen har vidare haft möten med SKR:s nätverk för kommunal beredskap och med representanter för Samverkan Stockholmsregionen.

Utredningen har haft möten med myndigheter som bedömts komma ingå i vissa tentativa beredskapssektor. Med den tentativa beredskapssektorn Hälsa, vård och omsorg hölls ett möte för att diskutera erfarenheterna av coronapandemin.

1SKL heter sedan den 1 januari 2020 Sveriges kommuner och regioner (SKR).

124

SOU 2021:25

Utredningens uppdrag och arbete

Utredningen har genomfört ett internt seminarium om tänkbara scenarier med representanter från MSB, Trafikverket, Försvarsmakten, Länsstyrelserna samt Försvarshögskolan.

Den 15 november 2019 höll utredningen tillsammans med Folk och Försvar ett seminarium på temat Sektorsansvar i det civila för- svaret. Utredningen deltog även i Folk och försvars rikskonferens 2020 och 2021.

Den särskilde utredaren deltog den 20 november 2019 i konfe- rensen Mötesplats Samhällssäkerhet där hon diskuterade framtidens totalförsvar.

Utredaren deltog i Totalförsvarets planeringskonferens i augusti 2019. Den 22 oktober 2020 deltog utredaren i en digital totalförsvars- konferens anordnad av länsstyrelsen Östergötland och Försvars- maktens helikopterflottilj.

Utredningen har haft möten och dialog med bland annat Utred- ningen om näringslivets roll inom totalförsvaret samt försörjnings- trygghet avseende försvarsmateriel (dir. 2018:64), Utredningen om beredskapen inom hälso- och sjukvården (dir. 2018:77) och Corona- kommissionen (dir. 2020:74).

Utredningen har mottagit följande skrivelser. Totalförsvarsstiftelsen har i december 2019 delat sin ledningsstudie Regional virtuell sam- verkan och distribuerad lägesbild med utredningen. Svenska regio- nala flygplatser (SRF) inkom den 11 februari 2020 med en skrivelse till utredningen om hur samhället bättre ska kunna utnyttja icke-stat- liga flygplatser vid höjd beredskap. Energimyndigheten och Svenska kraftnät inkom i mars 2020 med varsin skrivelse om sektorsansvaret inom energiområdet. Finansinspektionen inkom i augusti 2020 med en skrivelse om sektorsansvaret inom finansiella tjänster. Länsstyrelsen i Örebro län m.fl. inkom den 22 december 2020 med en skrivelse med förslag om att placera ett civilområdeskansli i Örebro. Även läns- styrelsen i Uppsala har inkommit med en skrivelse om placeringen av civilområdeschef. Riksförbundet FUB och Autism- och asperger- förbundet inkom den 11 mars 2020 med en skrivelse om vikten av ett funktionshinderperspektiv i arbetet med krisberedskap. Svenska kyrkan inkom den 1 december 2020 med en skrivelse om Svenska kyrkans roll i krisberedskapen.

125

3 Civilt försvar då och nu

Enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap är total- försvar den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. För att stärka landets försvarsförmåga kan beredskapen höjas. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas.

Totalförsvaret består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar1). Den civila verksamheten i totalför- svaret är inte en enskild organisation utan verksamheten bedrivs bl.a. av statliga myndigheter, kommuner, regioner, näringsliv, frivilligorga- nisationer, arbetsmarknadsorganisationer och trossamfund. Enligt förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap är alla statliga myndigheter skyldiga att beakta totalförsvarets krav i sin verksamhet och ska planera för att kunna fortsätta verksamheten så långt som möjligt även under höjd beredskap.

I fred omfattar den civila verksamheten (civilt försvar) endast planering och förberedelser, dvs. civilt försvar är den verksamhet som ansvariga aktörer genomför i syfte att göra det möjligt för samhället att hantera situationer då beredskapen höjs. Under höjd beredskap ska verksamheten omfatta skydd av befolkningen, säkerställa sam- hällsviktiga funktioner och stödja Försvarsmakten.

Efter det kalla krigets slut upphörde stora delar av den svenska totalförsvarsplaneringen för höjd beredskap och då ytterst krig. Någon systematisk planering eller andra aktiva förberedelser inför höjd beredskap bedrevs därmed inte under en lång tid. I det här kapitlet beskrivs övergripande det civila försvarets utveckling och det

1Civilt försvar är en verksamhet och inte en organisation. Begreppet civilförsvar användes fram till slutet av 1980-talet för att beskriva en organisation som bara var en del av den civila verksamheten inom civilt försvar. Begreppet civilförsvar ersattes formellt 1995 av begreppet Befolkningsskydd och räddningstjänst. Begreppet civilförsvar används i dag endast kopplat till krigets lagar och folkrättsliga regleringar.

127

Civilt försvar då och nu

SOU 2021:25

återupptagna arbetet med planeringen av det civila försvaret som sedan 2015 genomförs samt det försvarspolitiska inriktningsbeslutet för åren 2021–2025.

3.1Det civila försvarets utveckling under hundra år

Begreppet civilt försvar började användas i mitten av 1990-talet. Innan civilt försvar blev det samlande begreppet för civil verksamhet inom totalförsvaret benämndes verksamheten fram till början av 1980-talet totalförsvarsgrenar och under 1980-talet och fram till mitten av 1990-talet totalförsvarets civila del.

Civil beredskapsverksamhet kan spåras tillbaka till tiden efter första världskriget. Arbetet bedrevs kontinuerligt fram till kalla krigets slut i slutet av 1980-talet då det började avvecklas. Avveckling av verk- samheten fortsatte efter millennieskiftet. Mellan åren 2005 och 2015 genomfördes mycket lite faktisk verksamhet inom civilt försvar även om regelverket bevarades. Fokus för civila aktörer var under slutet av 1990-talet och 2000-talets första decennium i stället den fredstida kris- beredskapen. Enligt Försvarsberedningen bidrog visserligen arbetet med den fredstida krisberedskapen till en grundläggande förmåga för det civila försvaret men gemensam planering saknades till stor del.2

3.1.1Det civila försvarets framväxt och utveckling3

Utvecklingen från 1920-talet till och med andra världskriget

Under mellankrigstiden inrättades Rikskommissionen för ekonomisk försvarsberedskap (1928) samt Statens reservförrådsnämnd (1937) i syfte att bygga upp Sveriges ekonomiska försvar. Riksdagen antog 1937 en luftskyddslag som bl.a. syftade till att genom icke-militära åtgärder begränsa verkningarna av anfall från luften. Det var bl.a. denna verksamhet som längre fram skulle kallas civilförsvar.

2Se bl.a. Ds 2017:66.

3Beskrivningen i det här avsnittet bygger bland annat på FOI, Spindeln i nätet – länsstyrelsernas arbete med civilt försvar och krisberedskap (FOI R 4414 SE); föredrag för den Svenska Militär- historiska kommissionen 1993-10-12 av Peter Lagerblad; Vilhelm Sjölin m.fl., I skuggan av kriget: svenskt civilförsvar 1937–1996 (2014) samt Eino Tubin, Förfäras ej – 50 år med psykologiska försvaret – en biografi om en svensk myndighet (2003). Om hur besluten om nedmontering av totalförsvaret skedde över tid finns beskrivet i boken Fredens illusioner: det svenska nationella försvarets nedgång och fall 1988–2009 av Wilhelm Agrell (2011).

128

SOU 2021:25

Civilt försvar då och nu

Under andra världskriget infördes ett antal kommissioner, t.ex. industri-, bränsle-, trafik- och livsmedelskommissionen, för att han- tera de icke militära utmaningarna i landet under neutraliteten. Lik- nande kommissioner hade också funnits under första världskriget men hade avvecklats under mellankrigstiden. År 1940 tillkom den första skyddsrumslagen och samma år inrättades Statens Informations- styrelse (SIS)4 med uppgiften att granska den svenska opinionsbild- ningen.

Civilförsvaret som verksamhet inrättades 1944 efter en samman- slagning av Statens utrymningskommission och Luftsskyddsinspek- tionen. Ansvarig myndighet på central nivå blev Civilförsvarsstyrel- sen. Verksamheten inom civilförsvaret hade fokus på att kunna varna och skydda befolkningen i händelse av fientliga bombningar, något som under andra världskriget drabbat stora delar av civilbefolk- ningen i andra länder. I verksamheten ingick också förmågan att und- sätta människor efter genomförda bombningar.

Utvecklingen efter andra världskriget till kalla krigets slut

Med början under 1950-talet och fram till 1970-talet påverkade kärnvapenhotet utvecklingen av civilförsvaret på ett påtagligt sätt. Bland annat planerade ansvariga myndigheter för storskalig utrym- ning av de största städerna.

Så kallade civilområden och en funktion som Civilbefälhavare infördes 1951 för att samordna den civila delen av totalförsvaret med motsvarande militära delar på högre regional nivå. Fokus på verk- samheten låg i förmågan att kunna verka under höjd beredskap. Den fredstida verksamheten bestod i planering, förberedelser och övningar inför höjd beredskap. (Se vidare kapitel 9).

När det gällde försörjningsfrågorna ombildades 1962 Rikskom- missionen för ekonomisk försvarsberedskap till Överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap (ÖEF). ÖEF hade som huvuduppgift att samordna det ekonomiska försvaret. Myndigheten hade det direkta ansvaret för vissa områden (sektorer)som bränsle- och driv- medelsförsörjning, huvuddelen av industriproduktionen samt bered- skapslagring av flertaltalet förnödenheter.

4SIS lades ned efter andra världskriget.

129

Civilt försvar då och nu

SOU 2021:25

År 1954 inrättades Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar (BN). Nämndens uppgift var att förbereda det psykologiska för- svarets krigsorganisation som gick under benämningen Statens upp- lysningscentral. Beredskapsnämnden skulle också följa den svenska opinionen och utvecklingen på psykförsvarets område.5

Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar ersattes 1985 av Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF). Styrelsen hade fler upp- gifter i fred än sin föregångare bl.a. att sprida kunskap i samhället om säkerhetspolitiken och totalförsvaret. SPF avvecklades 2002 då verk- samheten till stora delar fördes över till Krisberedskapsmyndigheten (KBM).

Under 1980-talet genomfördes flera större reformer av det civila försvaret. Kommunerna fick ansvaret att leda civilförsvarsverksam- heten på lokal nivå i krig samt planläggningsansvaret i fred, något som tidigare varit en statlig angelägenhet. En hemskyddsorganisation började också byggas upp. Behovet av att ta beredskapshänsyn i sam- hällsplaneringen för att göra samhället mindre sårbart uppmärksam- mades samtidigt av riksdagen och arbetet utvecklades under främst 1990-talet.

Genom 1982 års försvarsbeslut tydliggjorde riksdagen att total- försvar inte var en organisation utan en verksamhet som omfattade många aktörer. De fyra civila delarna av totalförsvaret utgjordes fram till mitten av 1980-talet av civilförsvaret, det ekonomiska försvaret, det psykologiska försvaret samt av övrigt totalförsvar. Denna ord- ning ersattes 1986 med ett system med 23 viktiga samhällsfunktioner med en funktionsansvarig myndighet för varje funktion som sam- ordnande verksamheten i funktionen.

Statens Räddningsverk (SRV) inrättades 1986 genom en omdaning av bl.a. Civilförsvarsstyrelsen. Samma år bildas Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) samtidigt som bl.a. Överstyrelsen för ekono- miskt försvar lades ned.

ÖCB var en central förvaltningsmyndighet för frågor om ledning och samordning av verksamhet inom det civila försvaret och skulle även samordna den frivilliga försvarsverksamheten. Myndigheten skulle i fred leda och samordna beredskapsförberedelser vid övriga funktionsansvariga myndigheter samt verka för ett enhetligt upp- trädande bland myndigheterna i frågor som var gemensamma för det

5Eino Tubin, Förfäras ej – 50 år med psykologiska försvaret – en biografi om en svensk myndighet, Styrelsen för psykologiskt försvar (2003).

130

SOU 2021:25

Civilt försvar då och nu

civila försvaret. ÖCB var dessutom funktionsansvarig myndighet för funktionerna Civil ledning, Försörjning med industrivaror samt Transporter.6

Utvecklingen av strukturer för planering efter kalla krigets slut fram till 2010-talet

1990-talet präglades av det kalla krigets slut. Frånvaron av direkta militära angreppshot gjorde att fokus flyttades till andra hot och risker. Helhetssyn blev ett centralt begrepp när totalförsvarsresurser nu i stället för att användas för det nationella försvaret kunde användas för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Lagen (1994:1720) om civilt försvar som reglerade kommunernas och landstingens (numera regio- ner) uppgifter inom det civila försvaret trädde i kraft i mitten av decenniet. En överenskommelse träffades också mellan staten och dåvarande Svenska kommunförbundet om ersättningen till kom- munerna för de uppgifter som staten ålade kommunerna enligt lagen om civilt försvar. Nedmonteringen av beredskap och förmåga inom civilt försvar följde motsvarande processer inom det militära för- svaret från början av 1990-talet och fram till mitten 00-talet.7

Myndigheten Civilbefälhavaren som lett arbetet med det civila försvaret på regional nivå sedan början av 1950-talet avvecklades 2000. ÖCB lades ned 2002 och samma år avvecklades systemet med funktioner som hade införts 1986. Fokus kom nu i stället att läggas på fredstida krishantering. Som en konsekvens av detta inrättades 2002 Krisberedskapsmyndigheten (KBM).8 Samma år upphörde också byggandet av skyddsrum i Sverige.

Den så kallade anpassningsdoktrinen växte fram och omfattade såväl det militära som det civila försvaret. Doktrinen innebar att analyser i stället för konkreta beredskapsåtgärder skulle genomföras för hur det civila försvaret skulle kunna återfå sin förmåga på 10 år

6SOU 2001:41.

7Hur avvecklingen av i första hand det militära försvaret gick till går att läsa i boken Fredens illusioner – Det svenska nationella förvarets nedgång och fall 1988–2009 av Wilhelm Agrell.

8Enligt reformförslaget skulle myndigheten ha hetat Planeringsmyndigheten. SOU 2001:41.

131

Civilt försvar då och nu

SOU 2021:25

om regeringen beslutade om det.9 Statliga myndigheter med särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap (bevakningsansvariga myndig- heter) skulle bland annat planera för att kunna anpassa verksamheten inför en förändrad säkerhetspolitisk situation och genomföra om- världsbevakning.10

Under perioden 2002–2015 inriktades beredskapsarbetet mot att förebygga och hantera fredstida kriser. Utvecklingen styrdes bl.a. av inträffades händelser i Sverige och utomlands.11

Lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kom- muner och landsting trädde i kraft den 1 januari 2003. Syftet med lagen var att möjliggöra särskilda befogenheter till kommuner och landsting (regioner) under extraordinära händelser och att göra det möjligt att inrätta en organisation där snabba och effektiva besluts- vägar kunde skapas. Genom lagen fick kommuner och landsting (regioner) en uttrycklig skyldighet att planera för hur de skulle kunna hantera extraordinära händelser i fred. Lagen ersattes 2006 av lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Fokus för verk- samheten ska enligt lagen, som alltjämt är i kraft, vara den fredstida krisberedskapen som också ska leda till en grundläggande förmåga till civilt försvar.

År 2002 ersattes funktionsindelningen för statliga myndigheter med beredskapsansvar av en struktur med sex samverkansområden, en struktur som med vissa justeringar finns kvar i dag. Länsstyrel- serna ingår i ett av områdena som behandlar det geografiska områdes- ansvaret. Bestämmelserna om totalförsvar i instruktionen för läns- styrelserna kompletteras med uppgifter som rör krisberedskap. Exempelvis ska länsstyrelsen avseende krisberedskap vara samman- hållande inom sitt geografiska område och före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas.12

9Totalförsvarets forskningsinstitut, Civilt försvar och höjd beredskap. Utgångspunkter för fort- satt utveckling (FOI R-3252-SE) och Civil ledning ur ett historiskt perspektiv – principer för organisering (FOI- F- 0175-SE). För en fördjupad beskrivning av anpassningsdoktrinen, se När totalförsvaret föll samman av Katarina Engberg.

10Förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap.

11Exempel på händelser är Flodvågskatastrofen i Asien 2004, Stormen Gudrun 2005, Orkanen Katrina i New Orleans 2005.

12Förordning (2002:864) med länsstyrelseinstruktion.

132

SOU 2021:25

Civilt försvar då och nu

På central myndighetsnivå avvecklas ÖCB 2002 och Krisbered- skapsmyndigheten (KBM) bildas. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bildades 2009 genom en sammanslagning av myndig- heterna Statens räddningsverk, Krisberedskapsmyndigheten samt Styrelsen för psykologiskt försvar.13

Utvecklingen av strukturer för samordning under 2000-talet

Krisberedskapssystemet prövades under några veckor i samband med Tsunamikatastrofen december 2004 och stormen Gudrun januari 2005. Systemet bedömdes ha stora brister och landets krishanteringsför- måga kom att stå i fokus för utveckling under ett antal år framöver. Enligt regeringens katastrofkommission var den grundläggande bris- ten i statsförvaltningens organisation avsaknaden av en fungerande organisation för krishantering i Regeringskansliet. Andra svagheter var en illa fungerande delgivning av information, en för långt för driven sektorsindelning och ett oklart gränssnitt mellan Regerings- kansliet och myndigheterna.14

I en proposition våren 2006 angav regeringen att förmågan till tvärsektoriell ledning vid sällan förekommande och svåra kriser be- hövde utvecklas. I enlighet med ett förslag som tidigare lämnats av Försvarsberedningen, skulle regeringen vid dessa krissituationer kunna fatta beslut om att den operativa verksamheten på central myndig- hetsnivå skulle ledas av en krisledande myndighet (en utredning tillsattes men lades ned efter valet 2006, se vidare kapitel 11).15

Regeringen beskrev i proposition 2007/08:92 hur man avsåg att lösa behovet av stärkt samordning på central myndighetsnivå vid kriser. Det tydliggjordes att ett ansvar för att initiera och bedriva sektorsövergripande samverkan ingick i ansvarsprincipen och de stat- liga förvaltningsmyndigheternas samverkansförmåga skulle i stället stärkas. Alla myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen skulle enligt regeringen ha en grundläggande beredskap och förmåga att snabbt och effektivt agera och samverka i en krissituation.

13Prop. 2001/02:158, bet. 2001/02:föU10, rskr. 2001/02:261; prop. 2007/08:92, bet. 2007/08:FöU12, rskr. 2007/08:193.

14SOU 2005:104, s. 282–285.

15Prop. 2005/06:133.

133

Civilt försvar då och nu

SOU 2021:25

Regeringen beslutade 2007 om att samtliga länsstyrelser samt ett antal andra statliga myndigheter skulle ha en tjänsteman i beredskap och förmåga att vid en kris omgående kunna upprätta en lednings- funktion. Vidare skulle samordningen på central myndighetsnivå vid kriser stärkas genom att den då (2009) nya myndigheten MSB skulle ha till uppgift att stödja samordningen vid kriser, se vidare kapitel 11.

Samhällets förmåga vad gäller operativ hantering av kriser har prövats och utvärderats vid flera kriser under senare år, såsom influensapandemin 2009, skogsbranden i Västmanland 2014, flykting- situationen 2015, terrorattentatet i Stockholm 2017, skogsbränderna 2018 och för närvarande under den pågående coronapandemin. Erfarenheterna vid dessa händelser och vid olika övningar har bi- dragit till att utveckla såväl enskilda aktörers förmåga som förmågan till aktörsgemensamt arbete på nationell nivå.

3.2Planeringen av civilt försvar återupptas 2015

Den försvarspolitiska inriktningspropositionen (2014/15:109) Sveriges försvar 2016–2020 beslutades av riksdagen i juni 2015.16 Som ett resultat av beslutet har planeringen av det civila försvaret återupp- tagits.

3.2.1Underlag för en ny inriktning för totalförsvaret tas fram

Försvarsberedningens säkerhets- och försvarspolitiska rapporter Vägval i en globaliserad värld17 från maj 2013 och Försvaret av Sverige

Starkare försvar för en osäker tid18 från maj 2014 utgjorde underlag för den försvarspolitiska inriktningspropositionen som regeringen beslutade om den 23 april 2015. Försvarsberedningens bedömningar i rapporten från 2014 gjordes mot bakgrund av den ryska aggressionen mot Ukraina och den illegala annekteringen av Krim tidigare samma vår. Dessa händelser var enligt beredningen den största utmaningen för den europeiska säkerhetsordningen sedan den etablerades för ett kvarts sekel sedan.

16Prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251.

17Ds 2013:33.

18Ds 2014:20.

134

SOU 2021:25

Civilt försvar då och nu

Försvarsberedningen menade vidare att den enskilt viktigaste delen i den kommande försvarsinriktningsperioden efter 2015 var att öka den operativa förmågan i krigsförbanden. Försvarsberedningen ansåg också att planeringen för det civila försvaret skulle återupptas och att det var av särskild betydelse att det civila försvaret bidrog till Försvarsmaktens operativa förmåga vid höjd beredskap och krig.

3.2.2Den försvarspolitiska propositionen 2015

I propositionen som låg till grund för riksdagens försvarspolitiska inriktningsbeslut 2015 bedömde regeringen att totalförsvarets för- måga inför och vid ett angrepp mot Sverige behövde stärkas och att planeringen för totalförsvaret behövde återupptas. Det enskilt vikti- gaste under försvarsinriktningsperioden 2016–2020 var enligt reger- ingen att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret.19

Regeringen betonade att ansvarsprincipen skulle gälla vilket inne- bar att den myndighet eller utförare som har ansvaret för en verk- samhet under normala förhållanden även har ansvar för att vidta de åtgärder som krävs för att verksamheten ska kunna bedrivas i en kris- situation och vid höjd beredskap. Samtidigt konstaterade regeringen att det kan uppstå situationer där det utifrån ett helhetsperspektiv finns behov av att fördela befintliga samhällsresurser och prioritera försvarsansträngningarna till områden där de gör mest nytta.

I propositionen uppgav regeringen vidare att Försvarsmaktens försvarsplanering var en utgångspunkt för planeringen av det civila försvaret. Planeringsarbetet för de civila aktörerna skulle också utgå från att förmågan att hantera kriser i samhället i fredstid skulle ge en grundläggande förmåga att hantera krigssituationer. Strukturer och processer som används inom krisberedskapen borde så långt möjligt även användas i planeringen av det civila försvaret, menade reger- ingen.

När det gäller planeringen för det civila försvarets stöd till För- svarsmakten vid höjd beredskap bedömde regeringen att detta skulle ta sin utgångspunkt i Försvarsmaktens behov. Exempelvis utgjorde transport och logistik, försörjning av livsmedel, drivmedel, elektri-

19Prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251.

135

Civilt försvar då och nu

SOU 2021:25

citet och telekommunikation samt tillgången till sjukvårdsresurser särskilda behov för det militära försvaret.

3.2.3Regeringsuppdrag som syftar till att återuppbygga det civila försvaret

Med utgångpunkt i riksdagens försvarspolitiska inriktningsbeslut 2015 beslutade regeringen om ett antal uppdrag till statliga myndig- heter som syftar till att återuppta arbetet med att återuppbygga beredskapen och det civila försvaret.

Planeringsanvisningar och gemensam grundsyn

I december 2015 beslutade regeringen om två centrala uppdrag till statliga myndigheter. Det första beslutet innebar att regeringen gav planeringsanvisningar till de myndigheter som har ett särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Enligt planeringsanvisningarna skulle de aktuella myndigheterna återuppta planeringen för sin bered- skap inom ramen för det civila försvaret. I uppdraget ingick även att myndigheterna regelbundet skulle rapportera till regeringen om hur planeringsarbetet inom det egna ansvarsområdet fortskred och vilka resultat som uppnåtts. Av regeringsuppdraget framgick också att Försvarsmakten skulle delge myndigheterna uppgifter om relevanta delar av Försvarsmaktens planering för väpnat angrepp.20

Det andra regeringsuppdraget riktade sig till Försvarsmakten och MSB och innebar att dessa myndigheter skulle lämna förslag till gemensamma grunder (grundsyn) för en sammanhängande planering för totalförsvaret.21 Försvarsmakten och MSB redovisade uppdraget i juni 2016 i rapporten Sverige kommer att möta utmaningarna – Gemensamma grunder (grundsyn) för en sammanhängande planering för totalförsvaret.22 Grundsynen som redovisades omfattade en beskriv- ning av gällande förutsättningar bl.a. med avseende på den fastställda politiska inriktningen och identifierade behov. En handlingsplan för

20Regeringsbeslut II:16 (Ju2015/09669/SSK).

21Regeringsbeslut 5 (Fö 2015/0916/MFI).

22FM2016-13584:3, MSB 2016-25. Av missivet framgår att rapporten, förutom att redovisas till regeringen, också gjordes tillgänglig för berörda myndigheter som ett underlag för deras fortsatta planeringsarbete för totalförsvaret. MSB och Försvarsmakten.

136

SOU 2021:25

Civilt försvar då och nu

arbetet samt en gemensam syn på hotbilden som utgångspunkt för planeringen presenterades också. En punkt i Försvarsmaktens och MSB:s gemensamma handlingsplan var att länsstyrelserna och militär- regionstaberna tillsammans skulle ta fram regionala grundsyner.

I regeringsuppdraget till Försvarsmakten och MSB ingick även att senast i juni 2017 redovisa en samlad bedömning av Försvarsmak- tens behov av stöd från bevakningsansvariga myndigheter samt dessa myndigheters möjligheter att tillhandahålla sådant stöd inom ramen för det civila försvaret. Försvarsmakten och MSB redovisade resul- tatet av arbetet med uppdraget i juni 2017.

Uppdrag för att kunna återuppta planering för civilt försvar inom kommuner och regioner

Vid sidan av statliga myndigheter är kommuner och regioner viktiga aktörer i arbetet med civilt försvar. Kommuner och regioner ska enligt lag planera för civilt försvar.23 Regeringen uppdrog i april 2017 till MSB att föreslå hur arbetet med krisberedskap och den åter- upptagna planeringen för det civila försvaret borde utvecklas inom kommuner och regioner mot bakgrund av bestämmelserna i lagen (2006:544) om kommuner och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och vid höjd beredskap (LEH). Regeringsuppdraget resulterade i två överenskommelser mellan staten och Sveriges kommuner och landsting för kommunerna24 respektive regionerna25. Överenskommelserna reglerar den statliga ersättningen och de uppgifter som kommuner och regioner ska utföra inom ramen för arbete med civilt försvar under perioden 2018–2020. Den politiska överenskommelsen i augusti 2017 mellan Socialdemokraterna, Miljöpartiet, Moderaterna och Centerpartiet om ytterligare åtgärder för att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret fastlade de ekonomiska förut- sättningarna för statens ersättning till kommuner och regioner. Överenskommelsen innebar ett tillskott på 1,3 miljarder kronor för

23Lagen (2006:544) om kommuner och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och vid höjd beredskap innehåller de grundläggande bestämmelserna. Uppgifter som rör civilt försvar framgår också av andra lagar.

24Överenskommelse om kommunernas arbete med civilt försvar (MSB 2018-05681).

25Överenskommelse om landstingens arbete med krisberedskap och civilt försvar

(MSB 2018-0568).

137

Civilt försvar då och nu

SOU 2021:25

åtgärder inom det civila försvaret för perioden 2018–2020 varav en del omfattar kommuner och regioner.26

Regeringsuppdrag för att höja allmänhetens beredskap

I februari 2017 fick MSB i uppdrag att öka allmänhetens kunskap om förberedelser inför kriser och höjd beredskap.27 Ett resultat av upp- draget blev det landsomfattande utskicket till samtliga hushåll av broschyren Om krisen eller kriget kommer. Broschyren skickades ut till 4,8 miljoner hushåll i Sverige i samband med kampanjen Kris- beredskapsveckan, den 28 maj–3 juni 2018. Syftet med informationen var att landets befolkning ska bli bättre förberett på att förstå och hantera följderna av allvarliga olyckor, extremt väder, it-attacker eller militära konflikter.

En sammanhängande planering av totalförsvaret utvecklas

I maj 2017 fick Försvarsmakten och MSB i uppdrag att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret.28 I februari 2019 redovisade MSB och Försvarsmakten resultatet av sitt arbete.29 Bland annat föreslår myndigheterna en struktur för en sammanhäng- ande planering som utgår från femåriga cykler, baserade på försvars- politiska inriktningsperioder.

Uppdraget till Försvarsmakten och MSB kompletterades också av uppdrag i regleringsbreven för 2018 för samtliga bevaknings- ansvariga myndigheter. En del av regeringsuppdragen handlade om krigsplacering av personalen.

Den sammanhängande planeringen handlade om att ta fram en inriktning för den planering som de civila myndigheterna skulle ge- nomföra. I MSB:s regleringsbrev för 2018 uppdrog regeringen åt myndigheten att tillsammans med Försvarsmakten30 precisera dimen- sionerande utgångspunkter för de bevakningsansvariga myndigheter-

26Överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Miljöpartiet, Moderaterna och Centerpartiet om ytterligare åtgärder för att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret (2017-08-16). Prop. 2017/18:1 UO 6.

27Ju2017/01534/SSK.

28Regeringsbeslut 2 (Fö2017/00688/MFI).

29Öppen sammanfattning av Försvarsmaktens och MSB:s redovisning av regeringsbeslut 11 maj 2017 (FM2019-4316:4, MSB2017-03498-4).

30Ett motsvarande uppdrag fanns för Försvarsmakten att bidra i arbetet.

138

SOU 2021:25

Civilt försvar då och nu

nas planering av det civila försvaret. Syftet med uppdraget var att stödja de bevakningsansvariga myndigheterna i deras arbete. Upp- draget resulterade i en planeringsinriktning för en sammanhängande planering av totalförsvaret och är ett mer detaljerat planeringsunder- lag som bland annat innehåller principer för samordning och priori- teringar, typfall och dimensionerande utgångspunkter.31 Uppdraget redovisades i januari 2019.32

Totalförsvaret på Gotland stärks

Försvarsmakten och Länsstyrelsen i Gotlands län fick i slutet av 2017 i uppdrag att genomföra ett projekt om samverkan och orga- nisation inom totalförsvaret i Gotlands län under tidsperioden 2018– 2020.33 Uppdraget har förlängts fram t.o.m. den 31 december 2021 p.g.a. att verksamhet inte har kunnat genomföras med anledning av den pågående pandemin covid-19. Projektet ska genomföras i sam- verkan med andra berörda aktörer inom totalförsvaret och syftar till att stärka totalförsvarets förmåga i Gotlands län.

Raminstruktion för det svenska samarbetet med Nato/PFF

Sommaren 2017 beslutade regeringen om en Raminstruktion för det svenska civila beredskapsarbetet inom ramen för Natos partnerskap för fred (PFF). Raminstruktionen innehåller bland annat en tydligare inriktning för svenskt deltagandet i Natos civila beredskapsarbete med koppling till det nationella arbetet med civilt försvar. Ett flertal centrala myndigheter deltar i samarbetet och MSB har i uppdrag att samordna arbetet.34

31Öppen sammanfattning av Försvarsmaktens och MSB:s redovisning av regeringsbeslut 11 maj 2017 (FM2019-4316:4, MSB2017-03498-4) samt msb.se, Inriktning och ramverk, 2020.

32Regleringsbrev 2018 för MSB (uppdrag 6) och Försvarsmakten (uppdrag 27).

33Regeringsbeslut 9 (2017/01726/MFI).

34Ju2017/05646/SSK.

139

Civilt försvar då och nu

SOU 2021:25

3.2.4Totalförsvarsövning 2020

Från november 2019 och under första delen av 2020 övade Sverige sitt totalförsvar. Övningen skulle ha pågått under hela 2020, men som en konsekvens av coronapandemin har delar av totalförsvars- övningen inte kunnat genomföras som planerat utan skjutits upp. Målet med övningen är att skapa förutsättning för det civila och mili- tära försvaret att tillsammans och under höjd beredskap skydda sam- hällsviktiga funktioner, värna civilbefolkningen och försvara landet mot väpnat angrepp. Övningen leds och samordnas gemensamt av Försvarsmakten och MSB. Drygt 400 organisationer deltar.

3.3Det försvarspolitiska inriktningsbeslutet 2020

Riksdagen beslutade i december 2020 om inriktningen för totalför- svaret åren 2021–2025.35 Riksdagens beslut innebär införande av ett övergripande mål för totalförsvaret, nya mål för det militära respek- tive civila försvaret, en ny inriktning för Försvarsmaktens krigsorga- nisation, förändringar i Försvarsmaktens grundorganisation samt lag- ändringar med anledning av namnbyte på Totalförsvarets rekryterings- myndighet.

I propositionen som ligger till grund för riksdagens beslut ger regeringen sin bedömning avseende dels den säkerhetspolitiska utveck- lingen, dels den långsiktiga inriktningen av försvars- och säkerhets- politiken, inklusive de internationella försvarssamarbetena.

I propositionen bedömer regeringen att det säkerhetspolitiska läget har försämrats över tid i Sveriges närområde och i Europa. Ett väpnat angrepp mot Sverige kan inte uteslutas. Det kan inte heller uteslutas att militära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot Sverige. Sverige blir oundvikligen påverkat om en säkerhetspolitisk kris eller väpnad konflikt uppstår i Sveriges när- område. Förmågan i totalförsvaret bör därför stärkas.

I propositionen redogör regeringen för utgångspunkter för total- försvaret. Regeringen bedömer att totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp mot Sverige, inbegripet krigshandlingar på svenskt territorium. Regeringen bedö- mer vidare att totalförsvaret är krigsavhållande genom att ha en

35Prop. 2020/21:30, bet. 2020/21:FöU4, rskr. 2020/21:135–136.

140

SOU 2021:25

Civilt försvar då och nu

sådan styrka, sammansättning, ledning, beredskap och uthållighet att det avhåller från försök att anfalla, kontrollera eller på annat sätt utnyttja svenskt territorium.

Utgångspunkten för planeringen av totalförsvaret bör vara att under minst tre månader kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och Sveriges närområde som innebär allvarliga störningar i samhällets funktionalitet samt krig under del av denna tid.

Regeringen konstaterar i propositionen att totalförsvarets förmåga behöver fortsätta att stärkas. Den påbörjade omställningen behöver fortsätta och totalförsvarets förmåga att möta ett väpnat angrepp stärkas. Ett starkt totalförsvar ökar enligt regeringen även samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar i fred.

Försvarsbeslutet 2020 innebär ett införande av ett övergripande mål för totalförsvaret. Det övergripande målet för totalförsvaret ska vara att ha förmåga att försvara Sverige mot väpnat angrepp och värna vår säkerhet, frihet, självständighet och handlingsfrihet. Verk- samhet inom totalförsvaret ska kunna bedrivas enskilt och tillsam- mans med andra, inom och utom landet.

Ett nytt mål för det civila försvaret införs vidare. Målet för det civila försvaret ska vara att ha förmåga att:

värna civilbefolkningen,

säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna,

upprätthålla en nödvändig försörjning,

bidra till det militära försvarets förmåga vid väpnat angrepp eller krig i vår omvärld,

upprätthålla samhällets motståndskraft mot externa påtryckningar och bidra till att stärka försvarsviljan,

bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred, och

med tillgängliga resurser bidra till förmågan att delta i internatio- nella fredsfrämjande och humanitära insatser.

Regeringen konstaterar att det civila och militära försvaret är ömse- sidigt förstärkande. För att värna balansen i totalförsvaret är det enligt regeringen viktigt att också det civila försvaret prioriteras och fortsätter att utvecklas. Sveriges förmåga att hantera höjd beredskap

141

Civilt försvar då och nu

SOU 2021:25

och ytterst krig behöver stärkas på bred front. En viktig del i det arbetet är att stärka det civila försvaret. Enligt regeringen är det särskilt viktigt att arbetet med att stärka motståndskraften i de viktigaste samhällsfunktionerna vidareutvecklas och fördjupas. Att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna inkluderar att upp- rätthålla en nödvändig försörjning. Det innebär som regel en lägre ambitionsnivå än i ett fredstida normalläge. Arbetet har påbörjats men behöver nu intensifieras ytterligare. Arbetet med att öka mot- ståndskraften inom särskilt områdena ordning och säkerhet, skydd av civilbefolkning, hälso- och sjukvård, livsmedel och dricksvatten, finansiell beredskap, transporter, energiförsörjning samt elektroniska kommunikationer och post behöver enligt regeringen vidareutveck- las och stärkas.

Utvecklingen av det civila försvaret kommer enligt regeringen att förutsätta åtgärder från en lång rad aktörer, bl.a. statliga myndig- heter, kommuner och regioner, enskilda individer, näringsliv och frivilligorganisationer. Genomförandet av den försvarspolitiska inrikt- ningen är ett ansvar för hela samhället, och en fråga som berör samt- liga politikområden. Vidare förutsätter den föreslagna utvecklingen mot en ökad militär förmåga att det civila försvaret har förmåga att ge stöd till Försvarsmakten i händelse av höjd beredskap.

De föreslagna förstärkningarna av totalförsvarsförmågan kommer enligt regeringen att medföra behov av ökad verksamhet och om- fattande investeringar i bland annat materiel och infrastruktur. Re- geringen uppger att den säkerhetspolitiska utvecklingen och den försvarspolitiska inriktningen om ökad förmåga inom totalförsvaret understryker behovet av en skyndsam och effektiv handläggning i fråga om de beslut som kommer att behöva fattas på olika nivåer för att genomföra inriktningen.

Propositionen omfattar huvudsakligen inriktningen för åren 2021– 2025, men innehåller även en övergripande inriktning för perio- den 2026–2030. Detta ska bidra till att stärka förutsebarheten och långsiktigheten avseende bl.a. de ekonomiska förutsättningarna för myndigheternas planering. Utvecklingen som föreslås innebär enligt regeringen en avsevärd förmågeökning inom såväl det militära som det civila försvaret inom de närmaste fem respektive tio åren.

142

SOU 2021:25

Civilt försvar då och nu

3.3.1Inriktning för en sammanhängande planering för totalförsvaret

Regeringen fattade den 17 december 2020 beslut om inriktning för en sammanhängande planering för totalförsvaret (Fö nr 29). Enligt beslutet ska Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), i samverkan med bevakningsansvariga myn- digheter, främja och utveckla en sammanhängande planering för total- försvaret för 2021–2025. Med utgångspunkt i vad som anges i reger- ingens proposition Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) ska Försvarsmakten och MSB särskilt utgå från ett antal planerings- förutsättningar för genomförandet av uppdraget. Exempel på dessa planeringsförutsättningar är att ett väpnat angrepp mot Sverige inte kan uteslutas; att totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp mot Sverige, inbegripet krigs- handlingar på svenskt territorium; att i händelse av krigsfara eller krig kommer totalförsvarets ansträngningar inledningsvis kraftsam- las till det militära försvaret, samtidigt som de viktigaste samhälls- funktionerna behöver säkerställas och civilbefolkningen skyddas; samt att berörda aktörer inom det civila försvaret ska planera för att under höjd beredskap och ytterst krig kunna stödja Försvarsmakten. Planeringen för det civila försvarets stöd till Försvarsmakten ska ta sin utgångspunkt i Försvarsmaktens behov. Myndigheterna ska 1 sep- tember 2021 redovisa hur de avser främja och utveckla en samman- hängande planering för totalförsvaret under försvarsbeslutsperioden och 1 maj 2023 samt 1 maj 2024 redovisa en samlad bedömning av förmågan inom totalförsvaret.

3.3.2Anvisningar för det civila försvaret samt samlad bedömning av förmågan inom det civila försvaret

Regeringen beslutade den 17 december om Anvisningar för det civila försvaret för försvarsbeslutsperioden 2021–2025. Mottagare av beslutet är samtliga bevakningsansvariga myndigheter. I beslutet anges att bevakningsansvariga myndigheters arbete med civilt försvar ska stärkas och förmågehöjande åtgärder ska vidtas. Det är särskilt viktigt att arbetet med att stärka motståndskraften i de viktigaste samhällsfunk- tionerna vidareutvecklas och fördjupas. Myndigheterna ska under åren 2021–2025 årligen redovisa arbetet till respektive ansvarigt

143

Civilt försvar då och nu

SOU 2021:25

departement, och till MSB. Från och med 2022 ska myndigheterna årligen även redovisa hur de medel som har tillförts myndigheterna för att förstärka arbetet med civilt försvar har använts. Regeringen beslutade samma dag uppdrag till MSB att göra en samlad bedöm- ning av förmågan inom det civila försvaret.

144

4 Utgångspunkter

4.1Försvarsberedningen

Av direktiven framgår att utredningen ska utgå ifrån Försvarsbered- ningens rapport Motståndskraft – inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66). I rap- porten lyfter Försvarsberedningen fram vikten av att skapa ändamåls- enliga och tydliga lednings- och ansvarsförhållanden för att skapa samordning såväl inom det civila försvaret med alla dess aktörer som mellan det civila och det militära försvaret. Skulle Sverige angripas måste totalförsvaret fungera i krig och en grundläggande förmåga som då krävs är att samhällets samlade resurser kan ledas och sam- ordnas på ett effektivt sätt. Försvarsberedningens resonemang om hur en sådan struktur för ansvar, ledning och samordning skulle kunna se ut speglas i de förslag som utredningen lägger i de kom- mande kapitlen.

Försvarsberedningen ger också en bild av den samhällssituation och det säkerhetspolitiska läge som framtidens civila försvar ska verka inom. Hoten mot Sverige har blivit alltmer komplexa. Globalisering och den tekniska utvecklingen har haft många positiva effekter men samtidigt gjort samhället mer sårbart både för kriser som orsakas av t.ex. pandemier, extremväder och klimatförändringar men också för antagonistiska hot.

Samhället har genomgått stora förändringar de senaste decennierna då Sverige senast bedrev en planering för totalförsvaret. Samhälls- viktig verksamhet har privatiserats och har i vissa fall utländska ägare. Samtidigt är de flesta samhällssektorer beroende av tillgång till vatten, el, it och elektroniska kommunikationer, finansiella tjänster, transportinfrastruktur, drivmedel och förnödenheter av olika slag. Om det uppstår störningar inom en sektor påverkar det andra sek- torer. Flertalet av dessa områden har enligt Försvarsberedningens

145

Utgångspunkter

SOU 2021:25

bedömning inte någon omfattande redundans utan förutsätter ostörda flöden för att verksamheten ska fungera. Ett sådant flöde av varor och tjänster såväl inom landet som från andra länder kommer dock sannolikt inte att kunna upprätthållas under krig och krigsfara. En störning eller ett avbrott i försörjningsflöden kan således komma att påverka stora delar av samhället.

Säkerhet, robusthet och motståndskraft i samhället behöver därför prioriteras på ett tydligare sätt i den statliga styrningen som också behöver präglas av långsiktighet. Försvarsberedningen konstaterar att samhällets grundläggande robusthet och motståndskraft utgör en grund för samhällets säkerhet och därmed också för det civila för- svaret. För att kunna säkerställa att den samhällsviktiga verksam- heten är tillräckligt robust behövs tillräcklig kapacitet och flera alter- nativa lösningar som kan ersätta verksamhet som inte längre fungerar vid störda förhållanden. Det krävs även att tillräckliga skyddsåtgärder vidtas, liksom en fungerande kontinuitetsplanering, dvs. en planering för alternativ om en normal drift inte kan upprätthållas.

4.2Den breddade hotbilden

Enligt regeringens proposition Totalförsvaret 2021–2025 (2020/21:30) ska totalförsvaret utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp, inklusive krigshandlingar på svenskt territorium. Enligt utredningens mening behövs därutöver en ökad förmåga och planering för att kunna hantera den breddade hotbild från främ- mande makt som är aktuell i alla konfliktnivåer. Säkerhetspolisen har konstaterat att hoten mot Sverige är mer omfattande än på flera år. Andra stater agerar i en gråzon mellan fred och väpnad konflikt och säkerhetshotande verksamhet från andra länder i vårt närområde riktas mot Sverige.

I sin årsrapport för 2019 konstaterar Säkerhetspolisen att hotet mot Sverige är bredare och djupare än tidigare och kommer i många skepnader. Oftast är terrorism och attentatshot i fokus. Men hoten kan också bestå i underrättelse- och påverkansoperationer. Otill- börliga aktiviteter och angrepp pågår hela tiden och ser olika ut. Metoderna växlar och teknikutvecklingen innebär att främmande makt har helt andra möjligheter att både lagligt och olagligt komma över uppgifter, fakta och annan information, eller sprida desinformation,

146

SOU 2021:25

Utgångspunkter

falska nyheter och försöka påverka beslutsfattare. De ständigt pågå- ende aktiviteterna och angreppen från främmande makt kan sakta, men säkert, begränsa Sveriges handlingsfrihet. En förutsättning för uppbyggnaden av totalförsvaret är att Sverige kan hantera de aktivi- teter och angrepp som pågår i dag och som sannolikt kommer att fortsätta framöver.

Försvarsberedningen understryker också vikten av att hantera den så kallade gråzonsproblematiken. En angripare kan medvetet skapa en gråzonsproblematik genom att agera så nära gränsen för upptäckt som möjligt för att därmed överraska och vilseleda försvararen och undvika en höjning av beredskapen. Angriparen kan i vissa fall an- vända sig av olagliga medel, vilket t.ex. kan handla om att utnyttja kriminell verksamhet, sabotage, skadegörelse eller medveten påver- kan i syfte att uppnå politiska och militära mål. Hoten kan involvera både icke-statliga och statliga aktörer, men emanerar ytterst från främmande stater.

Enligt utredningen behöver därför en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar även beakta de krav som kan föranledas av en breddad hotbild.

4.3Säkerhetsskydd – en grundbult i det civila försvaret

Med säkerhetsskydd avses åtgärder för att skydda säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage och terrorbrott. Hotet kommer bland annat från främmande makt och intresset riktas främst mot de myndigheter och verksamhetsutövare som är av betydelse för Sveriges militära och civila försvar eller mot verksamheter som på andra sätt har betydelse för Sveriges säkerhet. Den som bedriver säkerhetskäns- lig verksamhet har en skyldighet att utreda behovet av säkerhets- skydd, att planera för och vidta säkerhetsskyddsåtgärder samt kon- trollera det egna säkerhetsskyddet.

Med en helhetssyn på de hot som riktas mot Sverige följer att arbetet med säkerhetsskydd är grundläggande för vår förmåga att han- tera antagonistiska hot och för att minska sårbarheten på alla nivåer i samhället. Enligt Säkerhetspolisen bör ett väl fungerande säkerhets- skydd vara grunden i uppbyggnaden av totalförsvaret. Utredningen

147

Utgångspunkter

SOU 2021:25

delar Säkerhetspolisens bedömning som utgör en utgångspunkt i utred- ningens övervägande och förslag.

4.4Krisberedskap och civilt försvar – ömsesidigt förstärkande

Ytterligare en utgångspunkt i utredningsarbetet har varit att det civila försvaret så långt som möjligt ska bygga på strukturer och processer som används inom krisberedskapen. Förmågan att hantera kriser i samhället i fredstid ger en grundläggande förmåga att hantera situationer under höjd beredskap och då ytterst krig. Av utredning- ens direktiv framgår att de förslag om en förändrad struktur av det civila försvaret som utredningen ska ta fram i syfte att Sverige ska få en bättre förmåga att hantera situationer under höjd beredskap, även ska stärka samhällets förmåga att hantera fredstida kriser. Försvars- beredningen har också uttalat att ett trovärdigt totalförsvar som är integrerat med den fredstida krisberedskapen utgör en kvalitativ egenskap, dvs. en viktig faktor som verkar både förebyggande och avhållande på en angripare.

Den fredstida krisberedskapen kan beskrivas som förmågan att förebygga, motstå och hantera krissituationer. Krisberedskap hand- lar således både om att stärka samhällets robusthet och om att det ska finnas en förmåga att agera vid krissituationer. Beredskapen att hantera fredstida krissituationer bygger på att det finns en ständig beredskap att agera hos myndigheter, kommuner och regioner. Kris- beredskapen omfattar därmed operativ verksamhet i fred.

Totalförsvaret omfattar det militära och det civila försvaret. Det civila försvaret utgörs inte av en samlad organisation, utan är den verksamhet som civila ansvariga aktörer genomför i syfte att göra det möjligt för samhället att hantera situationer under höjd beredskap och ytterst i krig. Arbetet med civilt försvar bedrivs av statliga myn- digheter, kommuner, regioner, privata företag och frivilligorganisa- tioner. I fredstid omfattar arbetet med civilt försvar planering för höjd beredskap och förmågehöjande åtgärder. Så länge regeringen inte har beslutat om höjd beredskap omfattar det civila försvaret således endast planering och förberedelser.

148

SOU 2021:25

Utgångspunkter

Att ha som utgångspunkt att se krisberedskapen och det civila försvaret som kommunicerande kärl och ömsesidigt förstärkande är särskilt viktigt mot bakgrund av den breddade hotbilden. Det kan, som nämnts, handla om allt ifrån påverkansoperationer till sabotage och skadegörelse och det kan vara oklart vem som är den egentliga angriparen. Det innebär att denna gråzonsproblematik måste hanteras av samhällets fredstida strukturer. Likaså måste störningar i samhälls- viktig verksamhet som inträffar som en konsekvens av antagonistiska angrepp hanteras inom ramen för krisberedskapen.

4.5Den svenska förvaltningsmodellen

I utredningens direktiv betonas att utredningen inte får lämna för- slag som innebär ändring av grundlagen. Utredningens utgångspunkt har således varit den svenska förvaltningsmodellen, med kommunalt självstyre och fristående myndigheter – en modell som skiljer sig från den modell som gäller i många andra länder.

De statliga förvaltningsmyndigheterna står i ett lydnadsförhåll- ande till regeringen och myndigheterna är skyldiga att följa de före- skrifter eller direktiv som regeringen meddelar. Regeringens mandat att meddela direktiv är dock begränsat, så i vissa avseenden är förvalt- ningsmyndigheterna helt självständiga. Av 12 kap. 2 § i Regerings- formen framgår att ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndig- het i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag.

Regeringen kan således inte ge direktiv till en förvaltningsmyn- dighet om hur den i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör lagtillämpning eller myndighetsutövning mot enskild eller mot en kommun. Däremot när det gäller myndigheternas övriga verksamhet kan regeringen utfärda föreskrifter. Det kan handla om prioritering och omfördelning av resurser.

Ända sedan 1809 års regeringsform har de statliga myndigheterna varit fristående i förhållande till regeringen och Regeringskansliet. Myndigheterna är inte, som deras motsvarigheter i många länder, inbyggda i ministerierna, och kan därmed inte styras av ett enskilt statsråd. En departementschef kan, formellt sett, endast påverka en myndighets verksamhet via sin ställning som ledamot i regeringen,

149

Utgångspunkter

SOU 2021:25

det vill säga det måste vara regeringen som helhet som fattar styr- ande beslut gentemot myndigheterna.

Vid en nationell kris eller under höjd beredskap har samtliga stat- liga myndigheter uppgifter, liksom regioner och kommuner. Dessa ska samverka och samordna sin verksamhet för att hantera den kris- situation som uppstått eller den påfrestning på samhället som höjd beredskap skulle innebära. I utredningens direktiv konstaterar reger- ingen att Sverige behöver en förbättrad förmåga att hantera situatio- ner med höjd beredskap och då ytterst krig, och att det finns behov av tydligare ansvars- och ledningsförhållanden samt en stärkt sam- ordning inom civilt försvar inom ramen för totalförsvaret.

För att åstadkomma detta har utredningen undersökt vilket lag- ligt utrymme som finns för regeringen att låta en myndighet ta över beslutskompetens från en annan statlig myndighet. Detta har ut- mynnat i att utredningen har utgått ifrån att en statlig myndighets mandat att efter delegation från regeringen ta över beslutskompetens från en annan statlig myndighet kan sträcka sig lika långt och med samma begränsningar som det mandat som regeringen har, ytterst enligt regeringsformen, att ta över beslutskompetens från statliga myndigheter.

Utredningens rättsutredning kan läsas i sin helhet i kapitel 5.

4.6Ansvarsprincipen

Ytterligare en utgångspunkt i utredningsarbetet har varit ansvars- principen. Regeringen skriver i utredningsdirektiven att det är vik- tigt att den så kallade ansvarsprincipen fortsatt upprätthålls även inom civilt försvar.

Strukturer och ansvarsförhållanden som gäller i fred ska enligt ansvarsprincipen så långt som möjligt upprätthållas vid kris och höjd beredskap. Det som är väl inarbetat i vardagen har också förutsätt- ningar att kunna fungera under ansträngda förhållanden. I den svåra situation som uppstår när samhället ska hantera en allvarlig kris eller ytterst försvara sig mot ett väpnat angrepp behöver samhället därför så långt som möjligt undvika att ändra ledningsförhållanden, organi- sation och arbetssätt.

150

SOU 2021:25

Utgångspunkter

Ansvarsprincipen har funnits som en vägledande princip inom det svenska totalförsvaret sedan åtminstone början av 1980-talet. Nästa steg i utvecklingen av principer kom 2001. Ansvarsprincipen hade dittills varit styrande för planeringen inom det civila försvaret och relaterade till kriget som hotbild. Genom riksdagens beslut om reger- ingens proposition Fortsatt förnyelse av totalförsvaret 2001 breddades innebörden av ansvarsprincipen så att den omfattade hela hotskalan från svåra påfrestningar i fred till höjd beredskap. Samtidigt komplet- terades ansvarsprincipen med ytterligare två principer, nämligen lik- hetsprincipen och närhetsprincipen.

Likhetsprincipen är en tillämpning av ansvarsprincipen som inne- bär att en verksamhets organisering och lokalisering så långt som möjligt ska överensstämma i fred, kris och krig. Vissa avvikelser kan dock vara nödvändiga. Närhetsprincipen innebär att kriser ska han- teras på lägsta möjliga nivå i samhället. Med detta avsågs att den ledningsnivå som närmast berörs av ett akut krisförlopp normalt ska svara för ledningen av de åtgärder som erfordras för att man ska kunna hantera krisen på ett effektivt sätt. Hanteringen av kriser kan dock lyftas till högre nivåer om det krävs för en nationell prioritering av olika åtgärder eller om samordningen av insatserna av andra skäl blir lidande av att krisen hanteras på den närmast berörda nivån.

År 2008 redogjorde regeringen åter för sin syn på ansvarsprin- cipen i propositionen 2007/08:92 Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull. Regeringen ansåg att principen skulle omfatta ett ansvar att samverka över sektorsgränserna. Att tillämpa ansvarsprincipen vid en kris innebär därmed, som utredningen ser det, ett stort ansvar att bidra till en samlad och effektiv hantering.

I såväl Försvarsberedningens senaste rapporter som i de senaste försvarspolitiska inriktningsbesluten betonas vikten av ansvarsprin- cipen. Sammanfattningsvis ska ansvarsprincipen gälla fortsatt.

4.7Ledning och samordning inom civilt försvar

Utredningens uppdrag är att föreslå en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar och den strukturen ska också stärka samhällets krisberedskap. Vad gäller ansvar framgår i direkti- ven, som nämnts, att ansvarsprincipen ska gälla. Däremot görs ingen definition av vad begreppen ledning och samordning innefattar.

151

Utgångspunkter

SOU 2021:25

Utredningen anser att det är lämpligt att tala om ledningsstruk- turer inom civilt försvar, även om mandaten ser annorlunda ut än inom det militära försvaret. Ledning inom civilt försvar ska enligt utredningen ses i ett systemperspektiv; ledning innebär att ha mandat att besluta om inriktning, prioritering och samordning av tillgängliga resurser. Den ledningsstruktur inom civilt försvar som utredningen föreslår består av geografiskt områdesansvariga organ: regeringen, en högre regional ledning (civilområdeschefer), länsstyrelserna och kommunerna. Även sektorsansvariga myndigheter, som utredningen föreslår i kapitel 7, ingår i ledningsstrukturen för det civila försvaret. Verksamheten är då avgränsad till den berörda sektorn, till skillnad från det geografiska områdesansvaret som innebär ett bredare per- spektiv och ansvar. Även MSB, som inom flera områden har före- skriftsrätt i förhållande till andra myndigheter, ingår i ledningsstruk- turen för det civila försvaret.

När det gäller begreppet samordning använder utredningen bety- delsen från MSB:s rapport Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar där samordning innebär en anpass- ning av aktiviteter och delmål så att tillgängliga resurser kommer till största möjliga nytta. Det handlar om samordning både inom det civila försvaret, som omfattar en mängd myndigheter, men också om samordning mellan det civila och det militära försvaret. Samordning kan uppnås dels genom ledning, dels genom samverkan.

Sammanfattningsvis är det viktigt att aktörer inte uppfattar att inriktning och samordning är målet med verksamheten. Det viktiga är den effekt och de resultat som ska åstadkommas. Under höjd beredskap och då ytterst krig handlar det om landets suveränitet och största möjliga försvarseffekt.

4.8Säkerställande av statsledningens funktionalitet

Riksdagens, statschefens och regeringens uppgifter och befogenheter såväl i fredstid som vid krig och krigsfara redogörs för i kapitel 5 i detta betänkande. Att statsledningen kan fullgöra dessa uppgifter och i övrigt fungera vid krigsfara eller krig är centralt för hela rikets funktionalitet.1 Regeringens styrning av riket innefattar styrning av

1Ds 2017:66, s. 89 ff.

152

SOU 2021:25

Utgångspunkter

totalförsvaret. Alla delar av totalförsvaret är därmed beroende av att regeringen kan fullgöra sina uppgifter.

Regeringen måste vid varje givet tillfälle ha tillräckligt besluts- underlag för att kunna fatta väl avvägda beslut. För att säkerställa detta krävs att det finns ändamålsenliga bestämmelser, övad personal, tillgång till experter och information för att regeringen ska kunna agera. Regeringskansliet ska med stöd av berörda myndigheter kunna bereda regeringens beslut inom ramen för de tidskrav och utifrån de behov i övrigt som läget kräver. Regeringens styrning av riket under höjd beredskap och då ytterst krig förbereds av Regeringskansliet. Regeringen har möjlighet att organisera regeringsarbetet och departe- mentsorganisationen inom Regeringskansliet på det sätt som situa- tionen kräver.2

Utredningen om säkerhetsskyddslagen från 2015 pekade ut den centrala statsledningen som ett exempel på ett samhällsområde där de mest skyddsvärda funktionerna återfinns. Säkerställandet av poli- tiskt beslutsfattande och centrala ledningsfunktioner (internationellt benämnt Continuity of government) har också identifierats som en av Natos sju civila förmågor som gör ett land mer civilt resilient.

I Regeringskansliet finns ansvaret för de förberedelser som be- hövs i Regeringskansliet för att riksdagen, statschefen och regeringen ska kunna fullgöra sina uppgifter när de yttre omständigheterna gör det omöjligt eller olämpligt att använda ordinarie verksamhetsformer. Regeringskansliet ska i denna fråga samverka med Riksdagsförvalt- ningen och Kungl. Hovstaterna. I ansvaret för dessa beredskapsför- beredelser ingår förberedelser för krig och krigsfara.3

Utöver de beredskapsförberedelser som alltså bedrivs av riksdagen, statschefen och regeringen med stöd av Riksdagsförvaltningen, Kungl. Hovstaterna respektive Regeringskansliet i syfte att säkerställa stats- ledningens funktionalitet finns flera myndigheter under regeringen som bidrar till säkerställandet. Försvarsmakten, MSB och Säkerhets- polisen är några av de myndigheter som har särskild betydelse för den informationsförsörjning, de rekommendationer avseende bl. a. beredskapshöjande åtgärder samt de skyddsåtgärder som är nödvän- diga för att centrala statsledningen ska kunna fullgöra sina uppgifter vid krig och krigsfara.

2Se prop. 2014/15:109.

3Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.

153

Utgångspunkter

SOU 2021:25

Försvarsmakten ska bland annat bedriva omvärldsbevakning och upptäcka och identifiera yttre hot mot Sverige och svenska intressen samt ta fram underlag för beslut om höjd beredskap.4 Vidare är full- görandet av Försvarsmaktens huvuduppgift, att försvara Sverige mot ett väpnat angrepp, avgörande för skyddet av statsledningen.

MSB ska företräda det civila försvaret på central nivå i frågor som har betydelse för avvägningen mellan civila och militära behov av samhällets resurser om inte något annat följer av annan författning. MSB ska också ha förmåga att bistå Regeringskansliet med underlag och information under höjd beredskap.5

Säkerhetspolisen ansvarar för personskyddet för den centrala stats- ledningen. Säkerhetspolisen ansvarar också för att underrättelser som kan ha betydelse för Sveriges säkerhet eller som av någon annan anledning bör komma till regeringens kännedom utan dröjsmål rap- porteras till Regeringskansliet.6

Försvarsmakten, MSB och Säkerhetspolisen är alltså avgörande för att regeringen ska ha tillgång till information och bedömningar av- seende yttre och inre hot, civilt och militärt försvar samt nödvändigt skydd.

4Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.

5Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

6Förordning (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen.

154

5 Gällande rätt

Regeringsformen lägger grunden både för det militära och det civila försvaret av Sverige (totalförsvaret). Detta avsnitt, som innehåller en kort genomgång av de centrala bestämmelserna som gäller för den civila delen av totalförsvaret under höjd beredskap och då ytterst i krig, tar därför avstamp i regeringsformen och riksdagsordningen. Därefter följer en kort redogörelse för några centrala lagar och för- ordningar som reglerar totalförsvaret. Bestämmelser om beredskaps- uppgifter finns också i vissa myndigheters instruktioner. Ytterligare bestämmelser om beredskapsansvar finns i författningar som reglerar vissa marknader m.m., t.ex. elberedskapslagen (1997:288). Utred- ningen återkommer till några av dessa i senare kapitel. Kapitlet inne- håller också en rättsutredning, som tagits fram i samverkan med f.d. hovrättspresidenteten Johan Hirschfeldt, och som gäller frågan om möjligheten för regeringen att till en statlig förvaltningsmyndighet delegera befogenhet att bestämma över en annan myndighets faktiska handlande.

Utgångspunkten för regelverket om höjd beredskap är att Sverige ska utgöra en rättsstat även under höjd beredskap och då ytterst i krig. Sverige tillämpar inte undantagstillstånd. I Sverige har man sedan lång tid ansett att man inte bör förlita sig på den s.k. konstitutionella nödrätten, dvs. grundsatsen att statsmakterna, när samhällets bestånd hotas, kan åsidosätta grundlag och ändå göra anspråk på att handla rättsenligt. Den svenska lagstiftaren har ansett att undantagstillstånd är en alltför osäker grund för statsmakternas handlande i orostider. I stället har strävan varit att utforma en rättslig reglering för kris- och krigssituationer i syfte att uppnå en så god författningsbered- skap som möjligt. Med författningsberedskap menas att författningen innehåller de bestämmelser som är nödvändiga för att totalförsvaret

155

Gällande rätt

SOU 2021:25

ska kunna lösa sina uppgifter och för att det svenska samhället ska fungera i laga former även under kriser och i krig.1

Samlingsbegreppet för lagar och föreskrifter som förbereder och anpassar samhället till höjd beredskap är administrativ beredskap. Administrativ beredskap består av två delar: dels författningsbered- skap som nämnts ovan, dels organisationsberedskap som innebär att författningarna innehåller bestämmelser om myndigheternas upp- gifter och organisation i krig eller vid krigsfara samt vid planeringen i fredstid.

Regelverket som ska tillämpas om regeringen fattat beslut om höjd beredskap ger rättsliga förutsättningar för samhället att verka enligt förenklade konstitutionella och förvaltningsrättsliga principer för att bl.a. underlätta beslutsfattande. Det ger också förutsättningar för staten att kunna ingripa i enskilda individers fri- och rättigheter samt förfoga över resurser som finns i näringslivet och som kan gynna de samlade försvarsansträngningarna. Sammantaget syftar regelverket till att ge legala möjligheter till en betydande nationell kraftsamling för att försvara landet samt för att få samhället att fungera i laga former även under krigsförhållanden.

5.1Grundlag och riksdagsordningen

Bestämmelser som är av betydelse för samhället vid höjd beredskap och i krig finns i grundlagarna. Bestämmelserna finns främst i reger- ingsformen (RF) och i riksdagsordningen (RO). Regeringsformen innehåller bestämmelser om hur landet ska styras, vilka demokratiska rättigheter medborgarna har och hur den offentliga makten ska för- delas. Riksdagsordningen innehåller regler om riksdagens arbetsformer. Fram till 1974 var riksdagsordningen en grundlag. Nu har den en mellanställning mellan grundlag och vanlig lag. För att ändra en grund- lag krävs att riksdagen fattar två likadana beslut och att det hålls ett riksdagsval mellan de två besluten. Riksdagsordningens huvudbestäm- melser kan emellertid ändras antingen genom två likadana riksdags- beslut med val emellan eller genom att ett beslut fattas i riksdagen med kvalificerad majoritet.

1Ds 2017:66, s. 34–39.

156

SOU 2021:25

Gällande rätt

Bestämmelserna i riksdagsordningen och regeringsformen är så utformade att det ska vara möjligt för statsmakterna att snabbt och i stor omfattning vidta åtgärder och fatta de beslut som är nödvändig i krislägen2.

Det finns alltid en riksdag, eftersom val till riksdagen gäller till dess att den närmast därefter valda riksdagen samlas (3 kap. 10 § RF). Riksdagen kan sammanträda med kort varsel. Kammaren samman- träder vanligen efter kallelse från talmannen. En kallelse ska anslås senast kl. 18.00 dagen före sammanträdet och minst 14 timmar i för- väg. Om det finns synnerliga skäl, får kallelsen anslås senare. I så fall får sammanträdet hållas endast om mer än hälften av riksdagens ledamöter medger det (6 kap. 9 § RO). Talmannen får också besluta att kalla riksdagen till ett extrasammanträde under en period då arbetet i kammaren inte pågår. Ett sådant beslut ska fattas om regeringen eller minst 115 av ledamöterna begär det (6 kap. 12 § RO). Riks- dagen kan sammanträda på annan ort än Stockholm om hänsynen till riksdagens säkerhet eller frihet motiverar det (4 kap. 1 § RF).

Om regeringen väckt ett ärende, t.ex. lämnat en proposition med lagförslag till riksdagen, som behöver utredas skyndsamt kan riks- dagen förkorta motionstiden (9 kap. 13 § RO). Utskotten kan också inom sitt område väcka förslag genom att använda sin initiativrätt (9 kap. 16 § RO).

5.1.1Skillnaden mellan normbeslut och rättskipnings- och förvaltningsavgöranden

Även bestämmelserna 8 kap. regeringsformen om lagar och andra föreskrifter är av betydelse. I kapitlet regleras normgivningsmakten, dvs. rätten att besluta föreskrifter, vilket är regeringsformens benäm- ning på rättsregler. Rättsregler kännetecknas i princip av att de är bindande för enskilda och för myndigheter och av att de inte enbart avser ett konkret fall utan har generell tillämpbarhet (prop. 1973:90 s. 203, prop. 1975/76:112 s. 66). Med föreskrift menas normbeslut. Regeringsformen gör skillnad mellan normbeslut å ena sidan och rättskipnings- eller förvaltningsavgöranden (förvaltningsbeslut) å andra sidan. Regeringsformen drar också gränsen för riksdagens befattning med enskilda ärenden inom rättskipning och förvaltning (11 kap. 4 §

2Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., s. 621.

157

Gällande rätt

SOU 2021:25

och 12 kap. 3 §) och slår vakt om domstolars och andra myndig- heters oberoende gentemot riksdagen och andra överordnade organ vid avgörande av särskilda mål och ärenden (11 kap. 3 § och 12 kap. 2 §). Riksdagen hänvisas härigenom i det väsentliga till att agera genom normbeslut och andra i regeringsformen reglerade typer av beslut.3

5.1.2Bestämmelser vid krig- och krigsfara – totalförsvaret

De ovan redovisade reglerna kan bli otillräckliga under krig och krigsfara. Formerna för beslutsfattande kan t.ex. behöva förändras och förenklas för att möjliggöra skyndsamma åtgärder. Krigshändelser kan göra att det inte blir möjligt för riksdag eller regering att sam- manträda. Regeringsformen innehåller därför ett kapitel med be- stämmelser om krig och krigsfara, kap. 15.

Innebörden av begreppet krig behandlades av Grundlagsbered- ningen på 1970-talet.4 Beredningen anförde att det inte var möjligt att vare sig i lag- eller motivtext närmare ange vilka slags handlingar eller händelser som ska anses innebära att krigstillstånd råder. Bered- ningen förutsatte emellertid att regeringsformens bestämmelser om krig alltid ska vara tillämpliga om riket är helt eller delvis ockuperat. Det är således i första hand regeringens sak att avgöra om krigs- tillstånd råder. Även i 2010 års grundlagsproposition5 ansåg man att regeringen under konstitutionellt ansvar6 har att tolka innebörden av krig och krigsfara.

Inkallande av riksdagen och krigsdelegationen

Om Sverige kommer i krig eller krigsfara ska regeringen eller tal- mannen kalla riksdagen till sammanträde. Den som utfärdar kallelsen kan besluta att riksdagen ska sammanträda någon annanstans än i Stockholm (15 kap. 1 § RF).

3Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., s. 347 f.

4SOU 1972:15, s. 216 f.

5Prop. 2009/10:80, s. 204.

6Konstitutionellt ansvar syftar till de kontrollfunktioner som finns kopplade till regeringsformen. Regeringen är ansvarig inför riksdagen och kontrollmakten utövas av riksdagen. Regeringen kan ställas till ansvar genom konstitutionsutskottets granskning, misstroendeförklaring.

158

SOU 2021:25

Gällande rätt

För det fall att riket är i krig eller krigsfara ska en inom riksdagen utsedd krigsdelegation träda i riksdagens ställe om förhållandena kräver det. Om riket är i krig, får Utrikesnämnden7 besluta om att krigsdelegationen ska träda i riksdagens ställe. Innan ett sådant be- slut meddelas ska samråd ske med statsministern, om det är möjlig. Hindras nämndens ledamöter av krigsförhållandena att samman- träda meddelas beslutet av regeringen. Om riket är i krigsfara, med- delas beslutet av Utrikesnämndens ledamöter i förening med stats- ministern (15 kap. 2 § RF). Bestämmelser om krigsdelegationens sammansättning finns i riksdagsordningen (bl.a. 13 kap. RO).

Regeringsbildning, regeringens arbetsformer och befogenheter

Om det under krig inte är möjligt eller förenat med allvarliga olägen- heter att tillämpa föreskrifterna i 6 och 7 kap. regeringsformen om regeringsbildningen och regeringsarbetet, kan riksdagen bestämma om enklare former i det ena eller andra hänseendet (15 kap. 4 § RF); Krigshändelser kan få till följd att regeringen helt upphör att fungera. Den självklara åtgärden i ett sådant läge måste vara att ersätta den ej fungerande regeringen med en ny. Situationen kan emellertid vara sådan att det är omöjligt eller förenat med allvarliga olägenheter att använda det förfarande för regeringsbildning som föreskrivs i reger- ingsformen. En annan tänkbar följd av en krigssituation är att reger- ingen inte kan arbeta i de former som föreskrivs i regeringsformen, t.ex. som följd av att departementsorganisationen inte fungerar. Även i ett sådant läge bör riksdagen (krigsdelegationen) kunna be- sluta om avvikelser från RF:s ordinarie regelsystem.8

Kan under krig varken riksdagen eller krigsdelegationen samman- träda kan regeringen fullgöra riksdagens uppgifter i den utsträckning som det behövs för att skydda riket och slutföra kriget. Det gäller dock med den begränsningen att regeringen inte får stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordning eller lag om val till riksdagen (15 kap. 5 § RF).

7Utrikesnämnden består av talmannen samt 18 ledamöter varav nio är ordinarie och nio är suppleanter. Ledamöterna väljs av riksdagen för varje mandatperiod. Kungen är ordförande i nämnden. Om han har förhinder är statsministern ordförande. Ordföranden kan besluta om ovillkorlig tystnadsplikt.

8Prop. 1973:90, s. 452.

159

Gällande rätt

SOU 2021:25

Om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana extra- ordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i, kan regeringen med stöd av bemyn- digande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars ska meddelas genom lag. Om det behövs med hänsyn till försvarsberedskapen, kan regeringen även i annat fall med stöd av bemyndigande i lag genom förordning be- stämma att en i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant förfogande ska börja eller upphöra att tillämpas (15 kap. 6 § RF). Bestämmelse ger stöd åt de s.k. fullmaktslagarna, i den mån dessa lagar inte kan stödjas på de allmänna bestämmelserna om delegering i 8 kap. regeringsformen. Fullmaktslagarna, som ska tillämpas om Sverige är i krig eller efter beslut av regeringen under höjd beredskap (under vissa förutsättningar), kan innehålla bestämmelser genom vilka riksdagen bemyndigat regeringen att besluta om åtgärder där beslutet annars skulle tillkomma riksdagen i dess egenskap av lagstiftande för- samling. Som exempel på fullmaktslagar kan följande lagar nämnas: förfogandelagen (1978:268), ransoneringslagen (1978:268) och lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndig- heterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

Syftet med bestämmelsen i 15 kap. 6 § regeringsformen är emeller- tid också att göra det möjligt för riksdagen (eller krigsdelegationen) att till regeringen överlåta lagstiftning i visst ämne som annars hör till det s.k. obligatoriska området (t.ex. civillag och rättighetsbärande lag). Bestämmelsen kan, till skillnad från övriga bestämmelser som bara gäller vid krig eller krigsfara, även tillämpas när det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig (inte nödvän- digtvis krig som Sverige är inblandat i) eller av krigsfara som riket har befunnit sig i. Någon närmare definition av vad som menas med extraordinära förhållanden finns inte i förarbetena.9

Befogenheter för andra myndigheter än regeringen

Är Sverige i krig eller omedelbar krigsfara kan regeringen med stöd av riksdagens bemyndigande besluta att uppgift som enligt grundlag ska fullgöras av regeringen i stället ska fullgöras av en annan myndig- het (15 kap. 8 §). Syftet med bestämmelsen är att göra det möjligt

9Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., s. 628.

160

SOU 2021:25

Gällande rätt

att under krig eller omedelbar krigsfara föra över sådana uppgifter som enligt grundlag ligger på regeringen till andra myndigheter. Ett sådant bemyndigande finns i 12 § lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig och krigsfara m.m.

Förhållanden under ockupation

För det fall att Sverige skulle bli ockuperat helt eller delvis finns bestämmelser som begränsar möjligheterna för svenska lagstiftande organ att fatta beslut på ockuperat område. Avsikten är att förhindra att en fiende skapar ett lagstiftande organ som kan gå hans ärenden och som samtidigt ger sken av laglighet. Vidare vill lagstiftaren för- hindra att ockupationsmakten utsätter ett bestående svenskt lag- stiftande organ för obehörig påtryckning (15 kap. 9 § RF). Om Sverige skulle bli ockuperat gäller att riksdagen eller regeringen inte får fatta beslut på område som är ockuperat. Varje offentligt organ ska på ockuperat område handla på det sätt som är bäst för försvarsansträng- ningarna och motståndsverksamheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen. Inte i något fall får ett offentligt organ med- dela ett beslut eller vidta en åtgärd som i strid mot folkrättens regler ålägger någon av rikets medborgare att lämna ockupationsmakten bistånd. Val till riksdag eller beslutande kommunala församlingar får inte hållas på ockuperat område.

Av förarbetena till ovan nämnda bestämmelse framgår att såväl krigsdelegationen som regeringen kan arbeta i exil.10

Statschefen

Om Sverige är i krig bör statschefen följa regeringen. Om stats- chefen befinner sig på ockuperat område eller på annan ort än reger- ingen, ska han eller hon anses hindrad att fullgöra sina uppgifter som statschef (15 kap. 10 § RF). Syftet med föreskriften är att minska möjligheten för en fiende, som har bemäktigat sig statschefens per- son att utnyttja honom eller henne för sina egna syften.

10Prop. 1987/88:6, s. 19.

161

Gällande rätt

SOU 2021:25

Beslutanderätt i kommunerna

I 15 kap. 12 § regeringsformen finns en bestämmelse som gör det möjligt för kommunerna att fatta beslut i annan ordning än genom valda församlingar om det råder krig eller krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i. I lagen (1988:97) om förfaran- det hos kommuner, förvaltningsmyndigheter och domstolar under krig eller krigsfara m.m. anges att styrelsen i ett ärende som inte kan anstå får besluta i stället för fullmäktige (7 § första stycket). Bestäm- melsen ska tillämpas om Sverige är i krig eller om regeringen bestämt att den ska tillämpas vid krigsfara eller när det råder sådana utom- ordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som Sverige befunnit sig i.

Rikets försvar

Regeringen får enligt 15 kap. 13 § RF sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av rikets territorium. Reger- ingen får uppdra åt Försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Som nämnts ovan är det regeringens sak att under konstitutionellt ansvar ta ställning till an- greppets karaktär och bestämma försvarsinsatsernas omfattning där- efter. Det är också regeringens sak att bedöma när den fientliga akti- viteten har nått en sådan intensitet eller aktualitet att ett väpnat angrepp är för handen. Den s.k. 11-septemberutredningen (SOU 2003:32) har pekat på den nytolkning av artikel 51 i FN-stadgan som skett och anfört att denna nytolkning innebär att regeringen enligt 15 kap. 13 § första stycket RF numera får insätta rikets försvarsmakt för att möta ett väpnat angrepp även när angreppet inte härrör från en främ- mande stat, om det är fråga om ett så omfattande angrepp att det kan sägas rikta sig mot riket.

162

SOU 2021:25

Gällande rätt

Krigsförklaring och vapenstillestånd

En förklaring att riket är i krig får, utom vid ett väpnat angrepp mot riket, inte ges av regeringen utan riksdagens medgivande (15 kap. 14 § RF). Regeringen får emellertid ingå överenskommelse om vapen- stillestånd utan att inhämta riksdagens godkännande och utan att rådgöra med utrikesnämnden, om uppskov med överenskommelsen skulle innebära fara för riket (15 kap. 15 §).

5.2Centrala lagar och förordningar för utredningens analys och förslag

Nedan redogörs för några centrala lagar och förordningar av bety- delse för totalförsvaret, med särskilt fokus på det civila försvaret. Den beskrivning som lämnas nedan kommer att utgå från de regel- verk som är av betydelse för utredningens analys och förslag och som rör totalförsvaret.

Författningar av betydelse för det civila försvaret

I lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap (nedan kallad LTH) finns bestämmelser om totalförsvaret och beslut om bered- skapshöjningar. Till nämnda lag finns förordning (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap (nedan kallad FTH).

Lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt innehåller bl.a. bestäm- melser om totalförsvarsplikt. Totalförsvarsplikt fullgörs genom värn- plikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. Till nämnda lag finns också förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt.

Lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmark- nadsorganisationer m.fl. att delta i planeringen av totalförsvaret och förordning (1982:1005) med samma namn innehåller, som framgår av namnet, bestämmelser som bl.a. gäller för det privata näringslivet.

Lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltnings- myndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara innehåller särskilda bestämmelser som ska tillämpas om Sverige är i krig. Till nämnda lag finns förordningen (1988:1215) om förfarandet hos kom- munerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

163

Gällande rätt

SOU 2021:25

Lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (nedan kallad LEH) innehåller bestämmelser som syftar till att minska sår- barheten i kommuners och regionens verksamheter samt till att ge dessa en god förmåga att hantera krissituationer. Därmed ska kom- munerna och regionen också uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar. I förordning (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (nedan kallad FEH) finns bestämmelser som ansluter till lagen.

Bestämmelser av betydelse för länsstyrelserna finns i förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion och i förordning (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap.

Totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) innehåller föreskrif- ter till ledning för tolkningen och tillämpningen för svensk del av den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter enligt Genève- konventionerna den 12 augusti 1949 angående skydd för krigets offer samt enligt 1977 års tilläggsprotokoll I och II till Genèvekonven- tionerna.

I förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten finns bestämmelser om myndighetens roll inför och vid höjd bered- skap. Enligt instruktionen är Försvarsmaktens huvuduppgift att för- svara Sverige mot ett väpnat angrepp. Försvarsmakten ska främja Sveriges säkerhet och hävda Sveriges territoriella integritet. Myndig- heten ska ha förmåga att värna Sveriges suveräna rättigheter och svenska intressen samt att förebygga och hantera konflikter och krig såväl nationellt som internationellt.

I förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) finns bestämmelser om myndig- hetens roll inför och vid höjd beredskap.

Av central betydelse är också förordning (2015:1052) om kris- beredskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (nedan kallad krisberedskapsförordningen). Förordningen syftar till att statliga myndigheter genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och inför och vid höjd be- redskap (1 §).

164

SOU 2021:25

Gällande rätt

Av 8 kap. hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) följer att huvud- ansvaret för att bedriva hälso- och sjukvård i Sverige vilar på region- erna. Regionerna ska också planera sin hälso- och sjukvård så att katastrofmedicinsk beredskap upprätthålls. Hälso- och sjukvårds- lagen innehåller inte några närmare bestämmelser som närmare anger vilket ansvar huvudmännen har för förberedelser inför och verksam- het under höjd beredskap. Regeringen får emellertid meddela före- skrifter om hälso- och sjukvården i krig, vid krigsfara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara (6 kap. 1 § 2). Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer får meddela föreskrifter om hälso- och sjukvården i fredstid om det ur ett nationellt perspektiv finns behov av kata- strofmedicinska insatser (6 kap. 2 § 3 hälso- och sjukvårdslagen).

Säkerhetsskyddslagen – av betydelse för det civila försvaret

Säkerhetsskyddslagen (2018:585) gäller för den som till någon del bedriver verksamhet som är av betydelse för Sveriges säkerhet eller som omfattas av ett för Sverige förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd (säkerhetskänslig verksamhet) (1 kap. 1 §). Om en myndighet, kommun, region eller privat aktör som bedriver sådan verksamhet i Sverige utsätts för ett angrepp, kan det orsaka allvarliga konsekvenser för landets säkerhet. Det kan till exempel handla om verksamheter inom totalförsvaret, rättsväsendet, energi- eller vatten- försörjningen, elektroniska kommunikationer eller transportsektorn. De här verksamheterna behöver ett särskilt skydd, säkerhetsskydd.

Säkerhetsskydd handlar om att genom förebyggande arbete skydda säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten.

I säkerhetsskydd ingår också att skydda uppgifter som rör säker- hetskänslig verksamhet och som därför omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen, eller som skulle ha omfattats av den lagen om den varit tillämplig (säkerhetsskyddsklassificerade upp- gifter).

Arbetet med säkerhetsskydd utgår från en säkerhetsskyddsanalys. I den utreder verksamheten vad som ska skyddas, mot vilka hot och på vilket sätt. Utifrån säkerhetsskyddsanalysen ska verksamhetsutöv-

165

Gällande rätt

SOU 2021:25

aren planer och vidta de säkerhetsskyddsåtgärder som behövs. Åtgär- derna delas in i informationssäkerhet, fysisk säkerhet och personal- säkerhet.

Med informationssäkerhet avses åtgärder som ska förebygga att säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter obehörigen röjs, ändras, görs otillgängliga eller förstörs, och att förebygga skadlig inverkan i övrigt på uppgifter on informationssystem som gäller säkerhetskänslig verk- samhet.

Fysisk säkerhet ska bland annat förebygga att obehöriga för till- träde till områden och byggnader där de kan få tillgång till säkerhets- skyddsklassificerade uppgifter eller där säkerhetskänslig verksamhet i övrigt bedrivs, och att förebygga skadlig inverkan på sådana om- råden och byggnader.

Personalsäkerhet ska förebygga att personer som inte är pålitliga utifrån säkerhetssynpunkt deltar i en verksamhet där de kan få till- gång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller i en verksamhet som av någon annan anledning är säkerhetskänslig. Personalsäkerhet ska även säkerställa att de som deltar i säkerhetskänslig verksamhet har tillräcklig kunskap om säkerhetsskydd.

5.3De rättsliga förutsättningarna för totalförsvaret

– efter beslut om höjd beredskap

De rättsliga förutsättningarna för totalförsvaret bygger på andra principer än krisberedskapslagstiftningen. Totalförsvaret utgår från de särskilda regleringar, framför allt tillämpliga i krig och krigsfara, som återfinns på olika lagstiftningsnivåer från regeringsformen (som redovisats ovan) och ner till myndighetsföreskrifter.

Höjd beredskap – skärpt beredskap eller högsta beredskap

Lagen om totalförsvar och höjd beredskap innehåller bestämmelser om totalförsvaret. Totalförsvar är den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Totalförsvaret består dels av militär verksamhet (militärt försvar), dels av civil verksamhet (civilt för- svar) (1 § LTH).

166

SOU 2021:25

Gällande rätt

För att stärka landets försvarsförmåga kan beredskapen höjas. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då skall bedrivas (1 § LTH). Är Sverige i krig råder högsta beredskap. Är Sverige i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhåll- anden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen be- sluta om höjd beredskap (3 § LTH). En beredskapshöjning är alltså ett sätt att snabbt ställa om det fredstida samhällets administration och organisation till en form som är anpassad för och fungerande i krig och krigsfara. Beslut om höjd beredskap kan gälla endast en del av landet eller en viss verksamhet (4 § LTH).

Vid höjd beredskap ska kommuner och regioner vidta de sär- skilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgäng- liga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhåll- andena ska kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret.

Vid höjd beredskap ska de enskilda organisationer och företag som enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvän- diga för att de under de rådande förhållandena ska kunna fullgöra dessa skyldigheter.

Om regeringen fattar beslut om höjd beredskap ska detta till- kännages på samma sätt som all ordinarie lagstiftning men också via radio och TV, i enlighet med 9 § förordningen om totalförsvar och höjd beredskap. Höjd beredskap innebär också att vissa av fullmakts- lagarna helt eller delvis kan implementeras genom regeringsbeslut.

Beredskapslarm

Om regeringen fattat beslut om högsta beredskap i hela landet kan regeringen besluta om att tillkännage detta även genom beredskaps- larm (9 § FTH). Beredskapslarm är således ett sätt att tillkännage beslutet om högsta beredskap och inte en egen beredskapsnivå. Med- delande om att regeringen fattat beslut om beredskapslarm ges i systemet för Viktiga Meddelanden till Allmänheten (VMA). Signa-

167

Gällande rätt

SOU 2021:25

len ska vara trettio sekunder lång med femton sekunders uppehåll mellan signalerna och ska pågå under sammanlagt fem minuter (10 § FTH).

Om regeringen fattat beslut om att tillkännage ett beslut om högsta beredskap genom beredskapslarm kommer ett antal lagar och förordningar att träda i kraft i sin helhet omedelbart, de s.k. fullmakts- lagarna (13 § FTH). Det gäller exempelvis krigshandelslagen (1964:19), förfogandelagen (1978:262) och ransoneringslagen (1978:268).

5.4Samverkan mellan myndigheter och förvaltningsmyndigheternas mandat i förhållande till andra statliga förvaltningsmyndigheter

En krissituation eller höjd beredskap förutsätter att myndigheterna samverkar sinsemellan. Samverkan mellan myndigheter regleras i ett antal författningar. För att nämna några:

Enligt 8 § förvaltningslagen (2017:900) ska en myndighet inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter. I 6 § myn- dighetsförordningen (2007:515) anges att en myndighet ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Myndigheternas skyldighet att samverka sinsemellan regleras även i krisberedskapsförordningen där det i 5 § anges att varje myndighet vars ansvarsområde berörs av en krissituation ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Myndighet- erna ska enligt bestämmelsen också samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation. Av krisberedskapsförordningen framgår också att länsstyrelserna inom sitt geografiska område vid kriser ska vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer, som exempelvis kommuner, regioner och näringsliv samt den nationella nivån. Läns- styrelserna ska också prioritera och inrikta statliga och internatio- nella resurser som ställs till förfogande och under en kris samordna verksamheten mellan kommuner, regioner och myndigheter (6 § krisberedskapsförordningen).

Under höjd beredskap kan det uppstå behov av snabba och mellan myndigheterna samordnade åtgärder. Frågan är om en myndighet, efter delegation från regeringen, kan överta beslutskompetens från en annan myndighet och hur långt en sådan kompetens då kan sträcka sig.

168

SOU 2021:25

Gällande rätt

5.5Analys av regeringens myndighetsstyrning och statliga förvaltningsmyndigheters mandat i förhållande till andra statliga förvaltningsmyndigheter

Detta avsnitt innehåller en rättsutredning, som – vilket också fram- hållits inledningsvis – tagits fram i samverkan med f.d. hovrättspresi- denten Johan Hirschfeldt. Rättsutredningen avser de statliga förvalt- ningsmyndigheternas mandat i förhållande till andra statliga förvalt- ningsmyndigheter, och innehåller en analys av förutsättningarna för regeringens myndighetsstyrning och statliga myndigheters förhållande till andra statliga förvaltningsmyndigheter. Denna fråga är relevant för utredningen. I utredningens uppdrag ingår att lämna förslag på en sektorsindelning av de statliga förvaltningsmyndigheter som bör ges ett särskilt ansvar för krisberedskapen och för civilt försvar. Ut- redningen ska också föreslå vilka myndigheter som ska ges ett för- fattningsreglerat ansvar att samordna planering och utveckling inom respektive sektor (sektorsansvariga myndigheter) samt vilka uppgifter som ska följa med detta ansvar. Syftet med denna rättsutredning är därför att analysera om och i sådana fall i vilken utsträckning som en statlig förvaltningsmyndighet, efter delegation från regeringen, kan ta över beslutskompetens från en annan statlig förvaltningsmyndighet.

Relationen mellan å ena sidan regeringen och de statliga förvalt- ningsmyndigheterna under regeringen och å andra sidan riksdagens myndigheter, kommunala myndigheter och privata organ, som har fått delegerade förvaltningsuppgifter (12 kap. 4 § RF), kommer inte att beröras i denna analys.

5.5.1Regeringens myndighetsstyrning enligt regeringsformen

Allmänt

Förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen enligt 12 kap. 1 § RF. Förvaltningsmyndigheterna är emellertid enligt 12 kap. 2 § RF, självständiga i förhållande till regeringen i enskilda ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller mot kommuner, eller när det gäller tillämpning av lag.

169

Gällande rätt

SOU 2021:25

Förvaltningsmyndigheterna har att förverkliga regeringens poli- tik. De har en lydnadsrelation till regeringen men inte till riksdagen eller medborgarna och inte heller till ett enskilt statsråd. Det är också regeringen som genom föreskrifter, regleringsbrev och andra direk- tiv lämnar uppdragen till förvaltningen. Regeringen kan sägas ha delegerat en del av sitt ansvar till myndigheterna. Det betyder också att regeringen inför riksdagen är ytterst ansvarig för allt som myn- digheterna gör, förutom på det område där förvaltningens lydnads- plikt mot regeringen inte gäller (12 kap. 2 § RF). Detta undantag innebär att överlåtelsen av makt till myndigheterna skett genom grundlagen och inte genom regeringens beslut.11

Av 7 kap. 3–4 §§ RF följer att regeringsärenden avgörs av reger- ingen vid ett regeringssammanträde där minst fem statsråd deltar, s.k. kollektivt beslutsfattande. Beredningsformerna i Regeringskansliet är anpassade till det kollektiva beslutsfattandet för att ge regerings- medlemmarna möjlighet att ge synpunkter och delta i handlägg- ningen av ärenden på ett sätt som gör det möjligt för dem att ta ett gemensamt ansvar för de beslut som regeringen fattar.

Under en kris

Regeringsformen innehåller inte några särskilda regler om civila nödsituationer av det slag som finns i 15 kap. RF när det gäller krig och krigsfara. Sådana nödsituationer får hanteras inom ramen för de allmänna reglerna i regeringsformen.

För att kunna utöva det kollektiva beslutsfattandet även i en kris finns i dag rutiner för att säkerställa att fem statsråd med kort inställelsetid är beslutsmässiga om behov uppstår.

Grundlagsutredningen, som tillsattes 2004, gav ett särskilt upp- drag till en expertgrupp att överväga de konstitutionella aspekterna på civil krishantering. Expertgruppen lämnade rapporten Krisbered- skapen i grundlagen (SOU 2008:61). I rapporten övervägdes om kravet på närvaro av minst fem statsråd för regeringsbeslut skulle kunna frångås i extrema situationer. Expertgruppen föreslog att regeringen skulle ges en utökad normgivningskompetens i nödsituationer.

11SOU 2007:75, s. 40 f.

170

SOU 2021:25

Gällande rätt

Grundlagsutredningen, i sin tur, instämde i expertgruppens be- dömning att det fanns ett behov av att utvidga regeringens norm- givningskompetens i nödsituationer och föreslog att det i regerings- formen skulle införas en särskild reglering som innebar att regeringen i sådana situationer under vissa förutsättningar fick meddela före- skrifter som enligt grundlag skulle meddelas av riksdagen.12 I den efterföljande propositionen konstaterades att nämnda förslag kriti- serats av några remissinstanser. Regeringen avstod därför från att lägga fram ändringsförslag och ansåg att frågan behövde utredas ytter- ligare.13

När det gällde frågan huruvida kravet på minst fem statsråds när- varo skulle frångås var expertgruppens slutsats att övervägande skäl talade för att sådana regler inte borde införas. Om en situation upp- kom där man inte kunde upprätthålla kravet på fem statsråd för regeringsbeslut fick man i stället förlita sig på att nödvändigheten erkändes i den efterföljande granskningen av regeringens agerande.14

Utredningar och betänkanden rörande specifika händelser visar på hur åtgärder vidtagits kontinuerligt från 1970-talet och framåt för att förbättra regeringens agerande vid kriser. Dessa åtgärder har vid- tagits i form av mer praktiska hanteringsåtgärder, inkallnings- och larmningsrutiner för statsråd, inrättande av särskilda enheter som stöd i händelse av en kris, utveckling av säkra kommunikationer och dokumentationsrutiner för regeringsarbete i händelse av kris.15

Föreskrifter som meddelas av regeringen

Av 8 kap. RF följer att vissa föreskrifter ska beslutas av riksdagen och meddelas genom lag medan andra föreskrifter meddelas av reger- ingen genom förordningar.

Föreskrifter ska enligt 8 kap. 2 § RF meddelas genom lag om de t.ex. avser enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden, förhållandet mellan enskilda och det all- männa under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller eko-

12SOU 2018:125. Se även Svensk krishantering i fredstid – de konstitutionella aspekterna och en framåtblick, SvJT 2020, s. 1148.

13Prop. 2009/10:80, s. 207.

14SOU 2008:61, s. 109.

15Försvarshögskolan, Krisberedskaps- och totalförsvarslagstiftning – En bilaga till Förutsättningar för krisberedskap och totalförsvar i Sverige, s. 15.

171

Gällande rätt

SOU 2021:25

nomiska förhållanden (det primära lagområdet).16 Av 8 kap. 3 § RF följer att riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela vissa före- skrifter enligt 2 § (det delegeringsbara offentligrättsliga området).

Regeringen har ett eget normgivningsområde som följer av 8 kap. 7 § RF. Enligt bestämmelsen får regeringen meddela föreskrifter om verkställighet av lag och föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen, den s.k. restkompetensen. De föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av bestämmelsen får emellertid inte avse riksdagen eller dess myndigheter. Föreskrifterna får inte heller avse den kommunala beskattningen.

Delegation till myndigheter under regeringen

Av 8 kap. 10 § RF följer att regeringen, om riksdagen genom lag har bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter som enligt regerings- formen primärt hör till lagområdet, kan överlåta den delegerade kom- petensen vidare till en förvaltningsmyndighet eller till en kommun. Det krävs dock ett uttryckligt medgivande från riksdagen. Den nämnda bestämmelsen gör det möjligt för riksdagen att ge regeringen möj- lighet att vidaredelegera normgivningskompetens (subdelegation) inom det delegeringsbara lagområdet till den förvaltningsmyndighet som regeringen bestämmer. Som exempel kan bemyndigandet i 2 kap. 7 § säkerhetsskyddslagen (2018:585) nämnas. Enligt stadgandet får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela ytterligare föreskrifter om bl.a. säkerhetsskyddsanalys.

Genom 8 kap. 11 § RF ges regeringen en motsvarande behörighet att överlåta den normgivningskompetens som regeringen har med stöd av 8 kap. 7 § RF, dvs. dels kompetensen att besluta föreskrifter om verkställighet av lag, dels restkompetensen. Denna kompetens kan dock överlåtas endast till myndigheter under regeringen, inte till kommunerna. Kompetensen kan också överlåtas från regeringen till myndigheterna under riksdagen.

16Av intresse för andra delar av utredningens arbete kan det här vara av betydelse att peka på att det av 8 kap. 2 § RF också följer att föreskrifter ska meddelas genom lag om de gäller grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden.

172

SOU 2021:25

Gällande rätt

5.5.2Förvaltningsmyndigheternas självständighet

Allmänt

Ända sedan 1809 års regeringsform har de statliga myndigheterna, både centrala och övriga, varit fristående i förhållande till regeringen och regeringens kansli. De statliga myndigheterna har inte, såsom deras motsvarigheter i de flesta andra länder, varit inbyggda i mini- sterierna (ministerstyre över förvaltningen). Myndigheterna har fattat sina beslut på eget ansvar, och regeringens ledamöter har inte haft något politiskt ansvar inför riksdagen för besluten. En departements- chef har, formellt sett, kunnat påverka en underordnad myndighets beslut bara via sin ställning som ledamot av regeringen. Han eller hon har i regeringen kunnat ta upp frågor om ändringar av författ- ningar. Departementschefen har vidare, inom ramen för regeringens kompetens, kunnat försöka få till stånd ett regeringsdirektiv till myndigheten.17

De statliga förvaltningsmyndigheterna står, som framgår ovan, i ett lydnadsförhållande till regeringen och myndigheterna är i princip skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur eller direktiv i sär- skilda fall som regeringen meddelar.18 Regeringens mandat att med- dela direktiv för särskilda fall är emellertid, som också framgår inled- ningsvis, inte obegränsad då förvaltningsmyndigheterna är självständiga i vissa avseenden.

Av 12 kap. 2 § RF framgår som nämnts att ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Motsvarande bestämmelse fanns i den äldre lydelsen av regeringsformen i 11 kap. 7 §. Regeringen är en myndig- het och förbudet riktas alltså även mot den.

Förbudet mot direktiv till förvaltningsmyndighet i särskilda fall innebär att förbudet är begränsat till myndigheternas handläggning av ärenden medan faktiskt handlande lämnas utanför.19

17Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., s. 558.

18Prop. 1973:90, s. 397.

19Prop. 1973:90, s. 398.

173

Gällande rätt

SOU 2021:25

Regeringen kan alltid inom sin normgivningskompetens utfärda nya bestämmelser som tar sikte på en aktuell situation.20 En aktuell situation får emellertid inte tolkas för fokuserat på ett enskilt fall. Sådana bestämmelserna skulle då riskera att komma i konflikt med generalitetsprincipen. Bestämmelsen i 12 kap. 2 § syftar således inte till att begränsa regeringens rätt att utfärda generella föreskrifter enligt 8 kap. regeringsformen utan ska garantera förvaltningsmyn- dighetens oberoende vid beslut i vissa enskilda ärenden.

Hur 12 kap. 2 § RF ska förstås har varit föremål för mycket dis- kussion och skilda uppfattningar i statsrättslig och statsvetenskaplig doktrin. Ur det statsrättsliga perspektivet har lydnadsplikten enligt 12 kap. 1 § setts som negativt definierad som det som självständig- hetsregeln i 12 kap. 2 § inte omfattar. Ur det statsvetenskapliga per- spektivet betonas i stället regeringens styrningsfunktion enligt 12 kap. 1 § RF. När tolkningen av de båda paragraferna och begreppen lyd- nadsplikt och självständighet ska göras måste också andra bestäm- melser i regeringsformen tas med. Det gäller legalitetsprincipen i 1 kap. 1 §, att regeringen styr riket enligt 1 kap. 6 § och kommuner- nas självstyrelse enligt 14 kap. 2 §.

Var går skiljelinjen mellan å ena sidan myndighetsutövning och tillämpning av lag och å andra sidan faktiskt handlande?

Handläggning av ärende

I förarbetena till den nya förvaltningslagen (2017:900) konstaterar regeringen att gränsen mellan vad som är ärendehandläggning och vad som är annan förvaltningsverksamhet, dvs. det som vanligen brukar betecknas faktiskt handlande, i många fall är förhållandevis tydlig. En principiell skillnad mellan åtgärder av det ena och det andra slaget är att handläggningen av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd. Åtgärder av typen köra spår- vagn, hämta sopor och undervisa är exempel på faktiskt handlande som tydligt illustrerar denna form av förvaltningsverksamhet, medan debitering av avfallsavgifter och betygssättning är exempel på verk- samhet som innefattar handläggning av ett ärende. I vissa fall kan det vara något svårare att avgöra om en åtgärd innefattar ärendehand-

20Prop. 1973:90, s. 397.

174

SOU 2021:25

Gällande rätt

läggning eller enbart ett faktiskt handlande. I gränszonen märks t.ex. åtgärder som kännetecknas av att de innebär ett ingripande som till synes inte föregåtts av någon handläggning och där det finns ett mycket nära tidsmässigt samband mellan myndighetsföreträdarens ställningstagande att ingripa och den faktiska åtgärden. Ett exempel som illustrerar en sådan situation är polismannens ingripande med våldsanvändning mot ordningsstörande verksamhet. En sådan åtgärd får vidtas bara om vissa rättsliga förutsättningar är uppfyllda och det krävs därför ett aktivt ställningstagande, dvs. ett beslut av den myn- dighetsperson som handlar innan åtgärden vidtas.21

Det nu nämnda gränsdragningsproblemet har kommenterats i Mänskliga rättigheter i det offentliga Sverige:22

Denna svenska ordning är säregen och kan skapa särskilda problem i nödlägen. När fråga är om situationer som ligger utanför 12 kap. 2 § RF, såsom när det gäller området för myndigheters s.k. faktiskt handlande gäller (dock) att regeringen har rätt att styra myndigheterna med sin direktivrätt. Det har ansetts att detta betyder att regeringen i ett extra- ordinärt läge skulle kunna ge polisen order om att t.ex. storma en bygg- nad, men att regeringen då inte kan beordra polisen att gripa eller anhålla en viss person. Frågan är dock om gränsen kan dras så, eftersom en stormning av en byggnad som regel får förväntas innehålla element också av sådant rättsligt beslutsfattande som faller under bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF. Snarare torde det i en sådan situation handla om att regeringen då tillämpar konstitutionell nödrätt och att polisen anser att därmed följer lydnadsplikt i förhållande till regeringen. I ett allvarligt krisläge måste det i allt fall finnas utrymme för att lösa arbetsuppgifterna genom informella kontakter mellan regeringen och polisen.

Myndighetsutövning

I en äldre förvaltningslag (1971:290) anges att med myndighets- utövning avses utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande (3 §). I förarbetena till den nämnda lagen an- ges att gemensamt för all myndighetsutövning är att med myndig- hetsutövning avses beslut eller andra åtgärder, som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna.23

21Prop. 2016/17:180, s. 24.

22Johan Hirschfeldt, Mänskliga rättigheter och andra konstitutionella kärnvärden när krisen slår till, i Mänskliga rättigheter i det offentliga Sverige (Anna-Sara Lind & Elena Namli [red.]), 2017, s. 198 f.

23Prop. 1971:30 del 2, s. 331.

175

Gällande rätt

SOU 2021:25

Denna definition ligger till grund för hur begreppet myndighets- utövning avgränsas i regeringsformen. Uttrycket myndighetsutövning används också i ett stort antal andra författningar, bl.a. brottsbalken, skadeståndslagen (1972:207) och kommunallagen (2017:725).

I förarbetena till den nu gällande förvaltningslagen anges följande:24

Beskrivningen av de olika fall som innefattar myndighetsutövning har det gemensamt att det rör sig om beslut och andra åtgärder som en myn- dighet vidtar gentemot en enskild med stöd av en befogenhet som myn- digheten har getts genom ett konkret beslut av regeringen eller riksdagen eller genom en offentligrättslig författning. Beslutet eller åtgärden är ytterst ett uttryck för samhällets makt över medborgarna. Det gäller oberoende av om den aktuella åtgärden uttrycker en skyldighet för någon enskild eller innebär att någon enskild gynnas i det enskilda fallet. Karaktäristiskt för dessa situationer är också att den enskilde i förhåll- ande till det allmänna befinner sig i en beroendeställning som inte har sin grund i ett frivilligt åtagande. Det innebär att myndigheten i dessa fall – till skillnad från i t.ex. ett avtalsförhållande – ensidigt har att be- sluta i saken (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 331, prop. 1972:5 s. 498–499, prop. 1975:78 s. 180 och prop. 1988/89:113 s. 11).

1986 års förvaltningslag25 innehöll inte någon definition av begrep- pet myndighetsutövning. Av förarbetena framgår dock att lagstift- aren ansåg att begreppet myndighetsutövning skulle ges den inne- börd som det fått i praxis.26 Någon ändring av tillämpningsområdet för de bestämmelser där begreppet förekom var inte avsedd. Inte heller den nu gällande förvaltningslagen (2017:900) innehåller någon definition av myndighetsutövning.

Myndighetsutövning innebär således att en myndighet ensidigt bestämmer en enskilds rättigheter och skyldigheter inom de ramar som dras upp av lagar och andra författningar. Det handlar alltså om situationer då myndigheten ensidigt fattar beslut som ytterst utgör ett uttryck för samhällets makt över medborgarna och som får be- stämda positiva eller negativa rättsverkningar för enskilda.

Bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF gäller också myndighetsutövning gentemot kommun.

24